rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, d'orientation des mobilités (n°1831). — Commentaires d'articles

SOMMAIRE

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1. commentaires des articles DU PROJET de loi
2. TITRE Ier A Programmation des investissements de l’État dans les transports : objectifs, moyens et CONTRÔLE
3. Article 1er A Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l’État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037
4. Article 1er B Dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)
5. Article 1er C (article L. 1212-1 du code des transports) Conseil d’orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l’État dans les transports
6. Article 1er D (article L. 1213-1 du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes
7. Article 1er E (article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes
8. TITRE IER AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES
9. Chapitre Ier Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire
10. Article premier (articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1211-4, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 2121-3-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence
11. Article 1er bis A (nouveau) (article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales) Restrictions de circulation sur les îles mono-communales
12. Article 1er bis B (nouveau) (article L. 1111-1 du code des transports) Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports
13. Article 1er bis (article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme
14. Article 2 (articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports) Versement destiné au financement des services de mobilité
15. Article 2 bis Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité
16. Article 3 Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance
17. Chapitre II Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité
18. Section 1 Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité
19. Article 4 (articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares
20. Section 2 Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises
21. Article 5 (articles L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-2, L. 1214-2-1 [nouveau], L. 1214-2-2 [nouveau], L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1, L. 1214-8-2, L. 1214-9, L. 1214-12, L. 1214-14, L. 1214-15, L. 1214-16, L. 1214-23-2 [nouveau], L. 1214-24, L. 1214-25, L. 1214-29-1 [nouveau], L. 1214-30, L. 1214-31, L. 1214-32, L. 1214-33, L. 1214-36-1 [nouveau] et L. 1214-36-2 [nouveau] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16, L. 151-33-1 [nouveau] et L. 151-47 du code de l’urbanisme et article L. 222-8 du code de l’environnement) Plans de mobilité
22. Chapitre III Mobilité inclusive
23. Article 6 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre 1er du livre II de la première partie, articles L. 1215-3 [nouveau], L. 1215-4 [nouveau], L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports) Services de mobilité solidaire, aides individuelles à la mobilité et plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire
24. Article 7 (article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, articles L. 1111-5 et L. 1112-4 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) Mesures tarifaires et d’accessibilité en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et en faveur de leurs accompagnateurs
25. Article 7 bis (article L. 1112-2-4 du code des transports) Mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée
26. Chapitre IV Mesures spécifiques aux outre-mer
27. Article 8 (articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3, L. 1811-4, L. 1811-5, L. 1811-9 [nouveau], L. 1831-1, L. 1841-1, L. 1851-1-1 [nouveau] et L. 1851-5 [nouveau] du code des transports) Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance de la mobilité
28. Article 8 bis (article L. 1803-1 du code des transports) Politique nationale de continuité territoriale : objectif d’atténuation des contraintes de l’insularité et de l’éloignement
29. TITRE II RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS
30. Chapitre Ier Accélérer l’ouverture des données et le développement des services numériques
31. Section 1 Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité
32. Article 9 (articles L. 1115-1, L.1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, section 5 [nouvelle] du chapitre III du titre VI de la première partie et articles L. 1264-7, L. 1264-9 et L. 3121-11-1 du code des transports) Ouverture des données nécessaires à l’information du voyageur
33. Article 10 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation) Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite
34. Section 2 Services d’information et de billettique multimodales
35. Article 11 (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie et article L. 1263-4-1 [nouveau], L. 1264-1, L. 1264-2 et L. 1264-7 du code des transports) Services d’information et de billettique multimodales
36. Article 11 bis (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Services d’information et de billettique multimodales
37. Chapitre II Encourager les innovations en matière de mobilité
38. Section 1 Véhicules autonomes et véhicules connectés
39. Article 12 Définition d’un cadre juridique pérenne applicable aux véhicules autonomes : habilitation à légiférer par ordonnance
40. Article 13 Modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés : habilitation à légiférer par ordonnance
41. Article 13 bis Accès des gestionnaires d’infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés
42. Section 2 Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités
43. Article 14 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses
44. Article 14 bis (article L. 1221-4 du code des transports) Développement de solutions de mobilités innovantes
45. Section 3 Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
46. Article 15 (articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2, L. 2213-3 et L. 2573-19 du code général des collectivités territoriales ; article L. 411-8 [nouveau] du code de la route) Dispositions en faveur des mobilités partagées
47. Article 15 bis A (article L. 173-4 [nouveau] du code de la voirie routière) Utilisation de la bande d’arrêt d’urgence comme voie de circulation
48. Article 15 bis B (article L. 3211-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Modulation de la vitesse maximale autorisée sur les routes départementales et nationales
49. Article 15 bis (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) Modulation du tarif de la redevance de stationnement pour certains usagers
50. Article 15 ter (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) Institution des redevances de stationnement en Île-de-France
51. Article 16 (article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route) Contrôle des voies réservées
52. Article 17 (articles L. 3132-1 et L. 3231-1 [nouveau] du code des transports) Partage des frais dans le cadre du covoiturage, définition du cotransportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret
53. Article 18 (article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports) Encadrement des services de mobilité en free-floating
54. Article 18 bis (nouveau) (articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route) Sanctions en cas de modification du dispositif de limitation de la vitesse des engins de déplacement personnel et des vélos à assistance électrique
55. Article 19 (articles L. 3120-2-1 et L. 3120-2-2, et sections 1, 2 et 3 [nouvelles] du chapitre III du titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Encadrement de l’activité des vélotaxis
56. Article 20 (articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail) Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
57. TITRE III DÉVELOPPER DES MOBILITÉS plus PROPRES ET plus ACTIVES
58. Chapitre Ier Mettre les mobilités actives au cœur des mobilités quotidiennes
59. Article 21 A (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Exception à la servitude de marchepied en cas d’obstacle naturel ou patrimonial
60. Article 21 B (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Exception à la servitude de halage pour les établissements commerciaux
61. Article 21 (articles L. 2213-1-1 et L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales) Dérogations aux règles relatives à la circulation des engins de déplacement personnel
62. Article 21 bis (article L. 118-5-1 [nouveau] du code de la voirie routière) Sécurité des passages piétons
63. Article 22 (titre VII [nouveau] du livre II de la première partie et article L. 2123-4 du code des transports, articles L. 111-3-10, L. 111-3-11 et L. 111-3-12 [nouveaux], L. 111-5-2, L. 111-5-3, L. 111-5-4 et L. 161-3 du code de la construction et de l’habitation, articles L. 151-30 et L. 151-47 du code de l’urbanisme) Lutte contre le vol de vélos et promotion de l’intermodalité au bénéfice du vélo
64. Article 22 bis AA (nouveau) (article L. 313-1 [nouveau] du code de la route) Indicateurs d’angles morts sur les poids-lourds
65. Article 22 bis AB (nouveau) Rapport annuel sur les vols de vélos
66. Article 22 bis A (article L. 312-13-2 [nouveau] du code de l’éducation) Généralisation de la formation au vélo dans les écoles
67. Article 22 bis B (article L. 3114-2 du code des transports) Signalement des arrêts de transport scolaire
68. Article 22 bis C (articles L. 111-3-10 et L. 111-3-11 du code de la construction et de l’habitation) Stationnements sécurisés pour vélos dans les bâtiments neufs
69. Article 22 bis (section 1 ter [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports) Schéma national des véloroutes
70. Article 22 ter (article L. 228-3 [nouveau] du code de l’environnement) Création d’itinéraires cyclables sur les voies interurbaines
71. Chapitre II Développer des infrastructures pour le déploiement de véhicules plus propres
72. Article 23 (section 3 [nouvelle] du chapitre IV du titre III du livre III et section 3 [nouvelle] du chapitre III du titre IV du livre IV du code de l’énergie, articles L. 111-3-3 à L. 111-3-7 [nouveaux], L. 111-3-10 à L. 111-3-12, L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation) Facilitation du déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables
73. Article 23 bis (article L. 322-8 du code de l’énergie) Clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité en matière d’études de raccordement
74. Article 23 ter (articles L. 334-5 et L. 334-6 [nouveaux], article L. 641-4 et articles L. 641-4-1, L. 641-4-2 et L. 641-5-1[nouveaux] du code de l’énergie) Définition des carburants alternatifs
75. Article 24 (articles L. 111-3-8 et L. 111-3-9 [nouveaux], L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l’habitation et 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) Renforcement du « droit à la prise »
76. Article 24 bis (nouveau) (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Compétence des métropoles en matière de déploiement d’infrastructures de recharge et d’avitaillement
77. Article 25 (article L. 121-36, article L. 446-1-1, articles L. 446-6, L. 446-7, L. 446-8, L 446-9, L. 446-10, L. 446-11, L. 446-12, L. 446-13, L. 446-14, L. 446-15, L. 446-16 et L. 446-17 [nouveaux] du code de l’énergie) Développement du gaz et du biogaz dans les transports
78. Article 25 bis A (article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales) Planification régionale du déploiement des points de recharge électrique et des stations d’avitaillement en gaz
79. Article 25 bis (article L. 221-1 du code de l’énergie) Mobilisation des certificats d’économies d’énergie en faveur du secteur des transports
80. Article 25 ter (nouveau) (article L. 151-31 du code de l’urbanisme) Suppression du renvoi à un décret permettant de réduire les obligations de construction de places de parking
81. Chapitre III Dispositions relatives à la promotion des usages les plus propres et à la lutte contre la congestion
82. Article 26 AA (nouveau) Objectifs de décarbonation du secteur des transports terrestres
83. Article 26 AB (nouveau) (chapitre VIII [nouveau] du titre II du livre III du code de la route) Message obligatoire accompagnant les publicités pour les véhicules terrestres à moteur
84. Article 26 A (article L. 224-10 [nouveau] du code de l’environnement) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des entreprises
85. Article 26 B (article L. 224-11 [nouveau] du code de l’environnement et article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des loueurs et des exploitants de taxis et de voitures de transport avec chauffeur
86. Article 26 C Rapport sur la décarbonation des transports aérien et maritime
87. Article 26 (articles L. 3261-3-1 et L. 3423-10 [nouveau] du code du travail, article 81 du code général des impôts, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) Forfait mobilités durables
88. Article 26 bis (nouveau) (article L. 318-1 du code de la route) Affichage de la catégorie Crit’Air des véhicules lors de leur vente
89. Article 27 (article L. 229-26 du code de l’environnement et articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) Renforcement des plans climat-air-énergie territoriaux en matière de lutte contre la pollution atmosphérique
90. Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Zones à faibles émissions mobilité
91. Article 28 bis A (nouveau) (article L. 223-1 du code de l’environnement) Systématisation des mesures prises en cas de pic de pollution
92. Article 28 bis B (nouveau) (article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) Possibilité de créer des zones à trafic limité
93. Article 28 bis (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) Mutualisation des flottes de véhicules à faibles émissions
94. Article 28 ter A (articles L. 224-8-1 [nouveau] et L. 224-9 du code de l’environnement) Transformation des véhicules thermiques en véhicules électriques
95. Article 28 ter (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l’environnement) Évaluation des nuisances sonores ferroviaires
96. Article 28 quater (nouveau) (articles L. 571-1 A [nouveau] et L. 571-1 du code de l’environnement) Droit de vivre dans un environnement sonore sain
97. Chapitre IV Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
98. Article 29 (articles L. 130-6 et L. 318-3 du code de la route) Habilitation à légiférer par ordonnances pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
99. Article 29 bis (nouveau) (article L. 323-1 du code de la route) Indépendance entre le contrôle technique et la réparation de véhicules
100. Article 29 ter (nouveau) Rapport sur les émissions liées au transport par autocars
101. TITRE IV PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS
102. Article 30 Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027
103. TITRE V SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES
104. Chapitre Ier Renforcer la sûreté et la sécurité
105. Article 31 (article 39 decies E [nouveau] du code général des impôts, articles L. 121-3, L. 211-1 A [nouveau], L. 211-1, L. 213-2, L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3, L. 224-7, L. 224-8, L. 224-13, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 234-13, L. 234-14, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 325-1-2, L. 325-7, L. 325-8, L. 325-9, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 344-1-1 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article 712-2 du code pénal) Mesures relatives à la sécurité routière
106. Article 31 bis A (nouveau) (articles L. 211-4 et L. 211-5 du code de la route) Extension du dispositif de conduite encadrée
107. Article 31 bis B (nouveau) (article L. 3341-4 du code de la santé publique) Placement des éthylotests à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter
108. Article 31 bis C (nouveau) (article L. 3115-3-1 [nouveau] du code des transports) Arrêts des autobus à la demande
109. Article 31 bis D (nouveau) (articles L. 3313-4 [nouveau] et L. 3315-4-1 du code des transports) Renforcement de la protection des conducteurs de véhicules utilitaires légers
110. Article 31 bis (article L. 213-1 du code de la route) Portée départementale de l’agrément des auto-écoles
111. Article 31 ter (nouveau) (article L. 221-5 du code de la route) Indicateur de délai entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire
112. Article 31 quater (nouveau) (articles L. 1451-1, L. 1451-2 [nouveau], L. 1451-3 [nouveau] et L. 1452-4 du code des transports et article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime) Modernisation du cadre législatif relatif aux compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier
113. Article 31 quinquies (nouveau) Demande de rapport sur les dispositifs de sûreté et de sécurité relatifs aux bagages dans les gares de transport routier et les gares de transport ferroviaire
114. Article 31 sexies (nouveau) (articles L. 513-1 et L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle) Libéralisation du marché des pièces détachées des automobiles
115. Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d’explosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes
116. Article 32 bis (article L. 2241-2 du code des transports) Extension du délit de non-maintien à disposition d’un agent assermenté
117. Article 32 ter (article 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) Création d’une expérimentation pour l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP
118. Article 32 quater (article L. 2241-6 du code des transports) Faciliter l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé
119. Article 32 quinquies (nouveau) (article L. 1632-1 du code des transports) Bilan des atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs
120. Article 32 sexies (nouveau) Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer, à droit constant, la lisibilité des dispositions relatives à la sûreté des transports terrestres
121. Article 33 (articles L. 1264-2, L. 2241-1 et L. 2251-1-2 du code des transports) Adaptation du périmètre d’intervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
122. Article 33 bis A (nouveau) (chapitre VI [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Faciliter la mobilité des services de secours et des forces de police
123. Article 33 bis (article L. 1115-3-1 [nouveau] du code des transports) Localisation des passages à niveau par les GPS
124. Article 33 ter (section 5 [nouvelle] du chapitre VI du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Dispositifs de localisation des passages à niveau dans les véhicules de transport collectif
125. Article 33 quater (article L. 1614-1 du code des transports) Diagnostics de sécurité des passages à niveau
126. Article 33 quinquies (nouveau) (article L. 132-7 du code de l’urbanisme) Participation du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire à l’élaboration des SCoT et des PLU concernant des zones qui comprennent des passages à niveau
127. Article 34 Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le droit applicable aux installations à câbles et simplifier le droit applicable à certaines remontées mécaniques
128. Article 34 bis Exonération de cotisations sociales des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés
129. Chapitre II Améliorer la compétitivité du transport maritime et fluvial
130. Article 35 (articles L. 5312-11, L. 5312-14-1 [nouveau], L. 5312-18 et L. 5713-1-1 du code des transports et loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire) Conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes
131. Article 35 bis A (nouveau) (articles L. 5311-3 et L. 5753-4 [nouveaux] du code des transports) Extension des possibilités d’hypothèques dans les ports
132. Article 35 bis (articles L. 5521-3 et L. 5612-3 du code des transports) Assouplissement des conditions d’immatriculation des navires au registre international français
133. Article 36 (ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe) Évolution du statut de la société du Canal Seine-Nord Europe
134. Article 37 (ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et articles L. 5142-1, L. 5522-2, L. 5523-1, L. 5542-5-1, L. 5542-6, L. 5542-18, L. 5543-5, L. 5549-5, L. 5551-3, L. 5552-16, L. 5552-18, L. 5785-3 et L. 5795-4 du code des transports) Demandes d’habilitation à légiférer par ordonnance dans les domaines fluvial et maritime et expérimentation de la navigation dans les eaux intérieures des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance
135. Article 37 bis AA (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre unique du titre II du livre V de la première partie du code des transports) Obligation de réserver au moins 1 % des postes à quai à des bateaux électriques dans les ports de plaisance de plus de 100 places
136. Article 37 bis AB (nouveau) (sous-section 1 [nouvelle] de la section 5 du chapitre II du titre IV du livre II de la cinquième partie du code des transports) Consolidation du fondement juridique de la signalisation maritime
137. Article 37 bis AC (nouveau) (articles L. 5243-6, L. 5712-3, L. 5722-3, L. 5732-3, L. 5742-3, L. 5752-3, L. 5762-4, L. 5772-5, L. 5782-5 et L. 5792-5 [nouveaux] du code des transports) Renforcement de l’effectivité des contrôles des navires en mer
138. Article 37 bis AD (nouveau) (articles L. 5412-2 et L. 5531-1 du code des transports) Clarification de la responsabilité du capitaine
139. Article 37 bis AE (nouveau) (article L. 5542-48 du code des transports) Extension au capitaine du dispositif de conciliation
140. Article 37 bis A Réforme des règles relatives au permis d’armement
141. Article 37 bis B (article L. 2333-41 du code des collectivités territoriales) Extension du périmètre et augmentation du montant de la taxe de séjour applicable aux navires
142. Article 37 bis C Stratégie nationale relative à la contribution du secteur maritime à la réduction des émissions de gaz à effet de serre
143. Article 37 bis (article L. 4311-8 [nouveau] du code des transports) Contrat d’objectifs et de performance de Voies navigables de France
144. Article 37 ter (nouveau) (articles L. 2111-7 et L. 3113-1-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques et article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales) Modernisation des dispositions relatives au transfert des biens du domaine public fluvial
145. Chapitre III Outils de financement, de régulation et de modernisation
146. Article 38 (articles L. 2142-1, L. 2142-2, L. 2142-5, L. 2142-7 du code des transports) Missions de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
147. Article 38 bis A (article L. 1263-3-1 [nouveau], section 3 bis [nouvelle] du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie, articles L. 1264-1, L. 1264-2, L. 1264-7, L. 1264-15 et, L. 2142-3, section 6 [nouvelle] du chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code des transports) Régulation par l’ARAFER de l’activité de gestionnaire d’infrastructures de la RATP
148. Article 38 bis (article L. 2171-6 du code de la commande publique) Possibilité pour Île-de-France Mobilités de recourir à un marché global pour les sites de maintenance et de remisage des services de transport collectif de personnes
149. Article 38 ter (article L. 1241-7-2 [nouveau] du code des transports) Modification des règles relatives à la résiliation des contrats de service public conclus par Île-de-France Mobilités pour l’exploitation des lignes de métro mises en concurrence
150. Article 39 (articles L. 1321-1, L. 1321-2, L. 1321-3, articles L. 3111-16-1 à L. 3111-16-12 [nouveaux] et chapitres VI et VII [nouveaux] du titre unique du livre III de la troisième partie du code des transports) Volet social de l’ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la Régie autonome des transports parisiens
151. Article 40 (articles L. 130-4, L. 130-7, L. 322-1 et chapitre IX [nouveau] du titre Ier du livre IV du code de la route, article 529-6 du code de procédure pénale) Mise en place de péages à flux libre
152. Article 40 bis (article L. 122-4 du code de la voirie routière) Prise en compte, par les conventions de délégation autoroutières, des véhicules à carburants alternatifs
153. Article 40 ter A (nouveau) (articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de la voirie routière) Adossement au réseau routier concédé de sections à gabarit routier
154. Article 40 ter B (nouveau) (article L. 122-4 du code de la voirie routière) Amélioration de la définition des critères de nécessité et d’utilité justifiant l’intégration d’ouvrages ou d’aménagements non prévus initialement à l’assiette d’un péage autoroutier
155. Article 40 ter C (nouveau) (article L. 122-12 du code de la voirie routière) Allègement des procédures relatives à certains marchés des sociétés concessionnaires d’autoroutes
156. Article 40 ter D (nouveau) (article L. 122-27 du code de la voirie routière) Délivrance de l’agrément préalable à la conclusion des contrats d’installations annexes sur les autoroutes concédées
157. Article 40 ter (articles L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) Réduction des compétences des communautés urbaines et des métropoles en matière de voirie
158. Chapitre IV Mesures diverses
159. Article 41 (articles L. 5343-2, L. 5343-3, L. 5343-5, L. 5343-15 à L. 5343-17, L. 5343-18 à L. 5343-20, L. 5343-21, L. 5343-22, sous-sections 1 et 2 [abrogées] de la section 2, section 2 bis [nouvelle] du chapitre III, section 1 du chapitre IV [abrogée] du titre IV du livre III de la cinquième partie et articles L. 5723-1 et L. 5723-2 du code des transports) Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et des bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO) dans les grands ports maritimes
160. Article 42 (articles L. 1321-2 et L. 3311-2 [nouveau] du code des transports) Sécurisation du protocole d’accord des partenaires sociaux de la branche du transport routier
161. Article 43 Conditions de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire : habilitation à légiférer par ordonnance
162. Article 43 bis (nouveau) (article L. 2102-22 du code des transports) Transfert des contrats de travail de cheminots à un attributaire de service public non soumis à la convention collective de la branche ferroviaire
163. Article 44 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire
164. Article 44 bis Allongement du délai de déclaration individuelle de participation à une grève
165. Article 45 (articles L. 6214-5, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 du code des transports ; article 4 de la loi n° 2016-128 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils) Signalement sonore des drones et dispositions applicables aux collectivités d’outre-mer
166. Article 46 (article L. 2122-2 du code des transports) Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ d’application des règles de gestion des installations de service
167. Article 46 bis (articles L. 2111-1, L. 2111-1-1 [nouveau], L. 2111-9, L. 2111-9-1 [nouveau], L. 2111-11 et L. 2111-20 du code des transports) Transfert de gestion des lignes du réseau ferré national d’intérêt local ou régional
168. Article 47 (article L. 2122-4 du code des transports) Exonération de l’obligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires n’exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux
169. Article 48 (article L. 2122-10 du code des transports) Exonération de l’obligation de détenir une licence d’entreprise ferroviaire pour certaines entreprises
170. Article 49 (article L. 2123-3-6 du code des transports) Procédure applicable en cas d’inutilisation d’une installation de service pendant au moins deux ans
171. Article 49 bis (article L. 2111-25 du code des transports) Mode de calcul des péages ferroviaires pour les services conventionnés
172. Article 50 (article L. 2221-8 du code des transports) Exonération de l’obligation de détenir une licence pour certains conducteurs de trains
173. Article 51 (nouveau) Stratégie pour le développement du fret ferroviaire
174. Article 52 (nouveau) (articles L. 113-17 et L. 113-19 du code de l’urbanisme) Faciliter la modification d’un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains pour la mise en place d’infrastructures de transport

commentaires des articles DU PROJET de loi

TITRE Ier A Programmation des investissements de l’État dans les transports : objectifs, moyens et CONTRÔLE

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a souhaité, à l’initiative de son rapporteur, déplacer le titre IV du projet de loi, intitulé « Programmation des investissements dans les transports », afin que cette division figure en tête du texte. À cet effet, elle a supprimé l’article 30, qui était l’article unique du titre IV dans le projet de loi initial.

L’article 1er A reprend, en la modifiant, la teneur de l’article 30. L’article 1er B reprend pour sa part les éléments de programmation financière qui figuraient dans le rapport annexé au projet de loi. Les articles 1er C et 1er D, ajoutés par le Sénat en commission, et l’article 1er E, ajouté par le Sénat en séance publique, contiennent des dispositions nouvelles.

Il est d’usage que la partie consacrée à la programmation financière se trouve placée au début des grands textes d’orientation et de programmation ([1]). L’intention initiale du Gouvernement pour le présent projet de loi était de mettre en exergue le titre consacré à la gouvernance et aux réponses aux besoins quotidiens des publics. La ministre des transports affirmait au Sénat : « Je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. ([2]) »

Le Sénat a estimé que les moyens alloués aux objectifs fixés par le présent article devaient servir de base à toutes les dispositions du texte, et donc figurer en première place.

Lors de son intervention liminaire en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la ministre a regretté ce déplacement tout en affirmant sa volonté de compromis avec le Sénat :

« Si je regrette ce choix, ce n’est pas une coquetterie d’auteur : je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. Par ailleurs, pendant trop longtemps, les infrastructures ont été l’alpha et l’oméga de notre politique des transports. J’ai bien compris que le Sénat, notamment le rapporteur du texte, en faisait une ligne rouge. Aussi, voulant faire preuve à l’égard du Sénat de ce même esprit constructif que j’évoquais, je ne vous propose pas de redéplacer ce titre, mais je salue le choix de la commission d’examiner le texte dans son ordre d’origine. ([3]) »

En effet, les transformations structurelles et les grandes priorités proposées dans le présent texte vont bien au-delà de la simple programmation des moyens financiers. Pour autant, le déplacement du titre IV ne constitue pas une altération du texte quant au fond, et il est important, au regard des enjeux de ce projet de loi pour le quotidien des Français, de trouver un compromis avec le Sénat.

Article 1er A Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l’État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037

I. le droit en vigueur : Une difficile convergence entre planification des infrastructures et programmation financière

La construction et l’entretien des infrastructures de transport ont toujours été guidés par des orientations fortes définies par le pouvoir central ([4]). L’expression législative ou réglementaire de ces orientations a cependant revêtu des formes variables.

A. Le PLan

Sous la IVe République et dans les deux premières décennies de la Ve, c’est au Commissariat général du Plan qu’il est revenu de définir les orientations en matière de transports comme dans de nombreux autres domaines. Les plans successifs fixaient des objectifs de développement fondés sur des prévisions économiques, technologiques et démographiques détaillées. Le coût des différents programmes était souvent chiffré avec précision.

Le quatrième plan de développement économique et social (1962-1965) ([5]) comprenait ainsi un volet important consacré aux transports. La loi n° 62-900 du 4 août 1962 portant approbation du Plan de développement économique et social donna une assise législative à ce texte. Elle prévoyait également que :

« Le projet de loi de finances sera, en outre, accompagné d’une annexe générale récapitulant l’ensemble de l’effort financier prévu par le budget de l’État pour l’exécution des tranches opératoires décidées en application du Plan de développement économique et social. »

Le quatrième plan est contemporain à la mise en place d’importants outils institutionnels d’aménagement du territoire : en 1960 est institué le Comité interministériel permanent pour les problèmes d’action régionale et d’aménagement du territoire (CIAT), qui devient en 1995 le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) ([6]) ; la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) est quant à elle créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963.

B. la Loi d’orientation des transports intérieurs de 1982

Dans un tout autre contexte, celui des premières lois de décentralisation et de l’institution des contrats de plan État-région, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, dite « LOTI », vise à poser le cadre d’intervention de l’État dans le domaine des transports et définit le « service public des transports ». Elle introduit en son article 2 un « droit au transport ».

C’est le premier texte législatif à être centré sur les transports en tant que tels. Les sujets budgétaires afférents ne sont pas abordés.

La mise en œuvre des politiques d’infrastructures repose sur des schémas directeurs (article 14) élaborés par l’État et les collectivités territoriales.

L’article 3, reproduit dans l’encadré ci-dessous, permet de mesurer les éléments de continuité et d’évolution par rapport aux objectifs énoncés dans le présent projet de loi.

La LOTI institue également un Conseil national des transports (CNT) qui « est consulté sur les schémas nationaux de développement des transports et d’infrastructures » (article 16). À cette instance nationale correspondent, au plan local, des comités départementaux et régionaux des transports.

Le fonctionnement du CNT, organisme pléthorique (89 membres pour la section permanente et 193 membres pour l’assemblée générale en incluant les suppléants ([7])), n’a jamais donné satisfaction. Le CNT a été dissout par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « Grenelle II »).

C. L’objectif de la loi de 1995

Le I de l’article 17 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire fixait un objectif de désenclavement souvent cité dans les débats sur l’aménagement du territoire :

« En 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile soit d’une autoroute ou d’une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit d’une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. »

D. LES lois « Grenelle »

De nouveaux objectifs environnementaux et un outil de planification

Le chapitre III de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite « Grenelle I », est consacré aux transports.

D’une part, il établit les grands objectifs applicables à la politique des transports, laquelle « contribue au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière d’émissions de gaz à effet de serre et d’autres polluants, tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (article 10).

Parmi ces objectifs figurent notamment :

– la réduction, dans le domaine des transports, des émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020 ;

– la réduction des nuisances et des émissions de polluants ;

– l’accroissement de la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 20 % à l’échéance 2022 ;

– un accroissement des moyens dévolus par l’État et ses établissements publics à la régénération du réseau ferroviaire pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d’euros par an supplémentaires par rapport au plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010 ;

– la mise en place d’un réseau d’autoroutes ferroviaires à haute fréquence ;

– la conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées pour permettre la mise en place ultérieure de systèmes de transports de marchandises, de transports en commun ou de transports non motorisés ;

– le développement de lignes d’autoroutes de la mer sur la façade atlantique et la façade méditerranéenne ;

– la modernisation du réseau fluvial magistral et des barrages de navigation ;

– le développement de l’usage des transports collectifs de personnes ;

– la contribution de l’État à hauteur de 16 milliards d’euros au financement d’un programme d’investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse à l’horizon 2020.

D’autre part, le chapitre III de la loi « Grenelle I » modifie la LOTI en instaurant notamment un schéma national des infrastructures de transport (SNIT) qui « fixe les orientations de l’État en matière d’entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière d’aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux ».

Il est précisé que l’État évalue l’opportunité des projets d’infrastructures à inscrire dans le SNIT selon une liste de critères indiqués par ordre de priorité :

– le solde net d’émissions de gaz à effet de serre induites ou évitées par le projet rapporté à son coût ;

– l’avancement d’autres projets et les perspectives de saturation des réseaux concernés ;

– la performance environnementale (lutte contre le bruit, effet de coupure, préservation de la biodiversité...) ;

– l’accessibilité multimodale, le développement économique, le désenclavement et l’aménagement des territoires aux différentes échelles ;

– l’amélioration de l’efficacité, de la sécurité et de la cohérence du système de transport existant ;

– la réalisation des objectifs d’accessibilité des personnes à mobilité réduite prévus par la législation nationale.

Ce nouvel outil de planification se heurte rapidement à des obstacles budgétaires difficilement surmontables : le projet rendu public en novembre 2011 comporte un montant d’opérations et de projets à réaliser sur 25 ans évalué à plus de 245 milliards d’euros – dont 88 milliards d’euros au moins à la charge de l’État.

Une instance consultative restée virtuelle : le Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II » prévoyait en son article 251 de remplacer le Conseil national des transports issu de la LOTI par un Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité (CSTTI). Le décret n° 2012-253 du 21 février 2012 en précise les missions et la composition – outre le président, cinquante-deux membres répartis en cinq collèges : élus, entreprises et établissements intervenant dans le transport terrestre, salariés du transport terrestre, société civile, représentants de l’État.

Le CSTTI ne s’est jamais réuni. Il a été supprimé par le décret n° 2014-132 du 17 février 2014 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.

E. La commission « Mobilité 21 »

Afin de définir les priorités d’investissement dans le cadre du SNIT, le ministre délégué chargé des transports installe en octobre 2012 une commission dite « Mobilité 21 », composée de parlementaires ([8]) et d’experts ([9]) et présidée par M. Philippe Duron.

Le rapport de la commission, intitulé « Pour un schéma national de mobilité durable » et remis en juin 2013, établit une hiérarchie des grands projets – engagements prioritaires pour les périodes 2014-2030, 2030-2050 et au-delà de 2050 – et retient deux scénarios financiers. Le premier suppose que les ressources de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) soient maintenues constantes à 2,26 milliards d’euros entre 2017 et 2030, ce qui permet d’engager entre 8 et 10 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030 ; le second prévoit une augmentation des ressources de l’agence d’environ 400 millions d’euros par an, ce qui permet d’engager entre 28 et 30 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030.

Dans le plan d’investissement présenté par le Premier ministre le 9 juillet 2013, le volet transports s’appuie sur le scénario n° 2 et reprend les préconisations de la commission, à savoir la priorité aux services et à l’amélioration du réseau existant.

F. LE CONSEIL D’ORIENTATION DES INFRASTRUCTURES

À l’automne 2017, dans le cadre des Assises de la mobilité, la ministre chargée des transports installe un Conseil d’orientation des infrastructures (COI), dont la mission est de proposer au Gouvernement une stratégie en matière d’investissements dans les infrastructures de transport.

Le COI, présidé par M. Philippe Duron et composé de seize membres ([10]), remet son rapport intitulé « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l’avenir » le 1er février 2018. Ce rapport distingue les trois scénarios reproduits ci-après.

Source : Rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Le COI identifie également quatre priorités pour répondre à l’urgence :

– améliorer la qualité de service des réseaux, en assurer la pérennité et les moderniser ;

– développer la performance des transports en ville et y lutter contre la congestion routière et la pollution ;

– réduire les inégalités territoriales en assurant de meilleurs accès pour les villes moyennes et les territoires ruraux et tenir compte des besoins spécifiques des outre-mer ;

– se doter d’infrastructures et de services de fret performants au bénéfice de l’économie française et transporter les marchandises sur le mode le plus pertinent.

Il fixe deux objectifs stratégiques pour préparer l’avenir :

– placer la France à la pointe de l’innovation, notamment pour assurer les transitions environnementales ;

– engager sans tarder les grands projets de liaisons entre métropoles en sélectionnant pour les premières phases celles qui répondent le mieux aux enjeux du quotidien.

II. le texte initial du projet de loi

1. L’article 1er A

La création de l’article 1er A résulte de la volonté de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat de déplacer le titre IV du projet de loi initial, constitué du seul article 30, pour le faire figurer au début du texte.

Pour rappel, cet article fixait « la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans le système des transports pour la période 2019-2027 ».

Il définissait quatre objectifs :

« 1° Renforcer les offres de déplacement du quotidien (…) ;

« 2° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution (…) ;

« 3° Contribuer à l’objectif de cohésion des territoires métropolitains et ultramarins (…) ;

« 4° Améliorer l’efficacité des transports de marchandises (…). »

Il prévoyait à cette fin la mise en œuvre de cinq programmes d’investissement prioritaires :

« 1° L’entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;

« 2° La résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;

« 3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;

« 4° Le développement de l’usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien (…) ;

« 5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse (…). »

L’article 30 portait également approbation du rapport annexé.

Enfin, il abrogeait les articles du code des transports relatifs au SNIT.

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé décline la stratégie définie à l’article 30 et définit les montants de dépenses de l’AFITF pour sa mise en œuvre. Alors que l’exposé des motifs entre dans le détail de plusieurs grands projets, le rapport annexé n’en évoque aucun, de manière à conserver un niveau suffisant de généralité.

Sa première partie, intitulée « La programmation des investissements », décrit une trajectoire d’augmentation importante des investissements de l’État dans les systèmes de transport, à hauteur de 40 % entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023 ; elle établit les dépenses annuelles de l’AFITF de manière détaillée sur la période 2019-2023 et en moyenne sur la période 2023-2027. Il est précisé que « cette programmation suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de l’AFITF, à hauteur de 500 millions d’euros par an à partir de 2020 ».

Sa deuxième partie, intitulée « Les programmes d’investissement prioritaires », porte sur la mise en œuvre et le financement des cinq programmes mentionnés à l’article 30. Les éléments chiffrés sont résumés dans l’encadré ci-après.

Sa troisième partie, intitulée « L’achèvement des grands itinéraires routiers, ferroviaires et fluviaux », précise que « l’État ne renonce pas (…) aux projets de grandes liaisons ferroviaires interurbaines (…) et aux projets de compléments ponctuels du maillage autoroutier ». Il est également indiqué que « l’État privilégie pour les grands projets le scénario 2 » du COI.

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’examen en commission

1. L’article 1er A

Par rapport à l’article 30 du projet de loi initial, l’article 1er A introduit par la commission du Sénat apporte plusieurs modifications notables. En particulier :

● il déplace en tête d’article l’approbation du rapport annexé ;

● il étend la période de référence à l’horizon 2037, afin qu’elle coïncide avec la délimitation opérée par le COI dans son rapport ;

● il place le troisième objectif du texte initial en première position et le reformule en partie (« Réduire les inégalités territoriales ») ;

● il place par conséquent le premier objectif du texte initial en deuxième position et en modifie également la formulation (en insérant notamment au début de l’alinéa le membre de phrase : « Améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité ») ;

● il supprime le III, qui abrogeait la section du code des transports relative au SNIT ; cette suppression est en cohérence avec l’introduction par la commission du Sénat d’une nouvelle rédaction de cette section à l’article 1er C.

2. Le rapport annexé

Afin d’asseoir la programmation sur des ressources pérennes, la commission du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à :

– la sanctuarisation des ressources affectées à l’AFITF, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars (alinéa 10 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– l’affectation intégrale à l’AFITF du produit de l’augmentation de 2 centimes d’euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 pour financer les infrastructures de transport en remplacement de l’écotaxe (alinéa 11) ;

– l’affectation à l’AFITF d’une ressource complémentaire pour atteindre les objectifs de la programmation (alinéa 12), sans toutefois préciser la nature de cette ressource.

Elle a également adopté trois amendements du rapporteur visant respectivement :

– renforcer la connaissance, la surveillance et la sécurité des ouvrages d’art et des ponts, en prévoyant qu’un effort particulier serait déployé en la matière dans le cadre de la programmation (alinéa 30) ;

– renforcer les moyens alloués à la sécurité des passages à niveau (alinéa 37) ;

– préciser que l’AFITF continue à soutenir financièrement les actions de renouvellement du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire (TET) (alinéa 38) ;

Elle a adopté un amendement de M. Rémy Pointereau introduisant une référence à la liste et la programmation des opérations fixées par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80).

Elle a enfin précisé, à l’initiative de son rapporteur, que les ressources de la programmation devaient permettre, à terme, la mise en œuvre, selon un calendrier adapté, des projets d’infrastructures prévus par le scénario 3 puis de réévaluer, dans le cadre du COI, les projets pour lesquels aucun financement n’a été prévu sur la période 2019-2037 (alinéa 82).

B. l’examen en séance publique

1. L’article 1er A

Le Sénat a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Les principales modifications sont les suivantes :

– ajout de la diminution des gaz à effet de serre parmi les éléments du troisième objectif (alinéa 5 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout des mentions « en termes de mobilité quotidienne et notamment de fluidité du trafic routier » et « notamment en engageant une politique ambitieuse et incitative pour le développement du transport fluvial » dans l’énoncé du quatrième objectif relatif à l’efficacité des transports de marchandises (alinéa 6) ;

– ajout du « développement de l’usage de véhicules à faibles et très faibles émissions, en tenant compte notamment des émissions liées aux dispositifs embarqués » dans l’énoncé du cinquième programme d’investissement prioritaire, relatif au transport de marchandises (alinéa 12).

2. Le rapport annexé

Les principales modifications apportées par amendement en séance publique au rapport annexé sont les suivantes :

– ajout d’une phrase recommandant de réaliser de manière concomitante les différentes opérations de modernisation des lignes ferroviaires structurantes lorsque cela permet de réduire les coûts et de limiter les nuisances pour les usagers (alinéa 37 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout d’une phrase invitant l’État à étudier le « développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET), notamment permettant de développer l’offre des trains de nuit » (alinéa 40) ;

– ajout d’un alinéa indiquant qu’« un effort particulier est effectué en faveur de l’aménagement et la sécurisation des routes nationales non concédées traversant tout département métropolitain dépourvu de desserte ferroviaire, autoroutière ou de route nationale non concédée à 2x2 voies » (alinéa 53) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « la disponibilité des emprises des voies ferroviaires désaffectées est assurée afin de pouvoir recevoir de futurs modes de transport » (alinéa 65) ;

– affirmation du soutien à la filière hydrogène (alinéa 66) ;

– affirmation du soutien à la végétalisation des infrastructures de la mobilité (alinéa 67) ;

– ajout d’un alinéa précisant que les calendriers prévisionnels des phases d’étude et de réalisation des ouvrages retenus dans le cadre des contrats de plan État-région résultant de la programmation sont communiqués aux collectivités locales concernées (alinéa 76) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, d’un alinéa indiquant notamment que « l’État confirme son engagement dans la réalisation de la liaison ferroviaire internationale fret et voyageurs Lyon-Turin » (alinéa 78) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, de la mention de l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône dans l’alinéa se référant à la liste des opérations fixée par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « l’État accompagne la mise en œuvre de sociétés de financements permettant l’identification de ressources territoriales nouvelles et de financements innovants, afin d’accélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures » (alinéa 83).

IV. Les travaux de votre commission

1. L’article 1er A

La commission a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Suivant l’avis du Gouvernement et de votre rapporteure, elle a repoussé plusieurs amendements visant :

– à établir une hiérarchie entre les objectifs et entre les programmes, car ces objectifs et ces programmes s’inscrivent dans un rapport de complémentarité ;

– à donner la priorité à telle ou telle catégorie de territoire (quartiers prioritaires de la politique de la ville, zones rurales particulièrement enclavées, territoires de montagne…), car l’avantage ainsi donné à certains territoires le serait au détriment de tous les autres.

Les principales modifications apportées en commission sont les suivantes :

Place de l’alinéa portant approbation du rapport annexé

Dans sa réécriture de l’article 30 du projet de loi initial, devenu article 1er A du texte transmis à l’Assemblée nationale, le Sénat a placé en tête d’article l’approbation du rapport annexé.

Afin de clarifier l’ordre des alinéas et afin de mieux faire apparaître que le rapport annexé est la déclinaison des objectifs et programmes présentés dans l’article, la commission a souhaité, à l’initiative de votre rapporteure, replacer au début de l’article l’énoncé de son objet même, à savoir « la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037 ».

En conséquence, un autre amendement de votre rapporteure fait figurer l’approbation du rapport annexé dans un II à la fin de l’article 1er A.

Réécriture de l’objectif n° 1

À l’initiative de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement, dont l’objet était de préserver des éléments de la rédaction du projet de loi initial tout en mettant en exergue l’objectif de réductions des inégalités territoriales tel qu’il avait été formulé par le Sénat.

Réécriture de l’objectif n° 2

La commission a également souhaité, par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, reprendre l’objectif d’amélioration des offres de déplacements du quotidien dans la formulation de l’article 30 du projet de loi initial. En effet, les déplacements du quotidien sont au cœur de ce projet de loi, tout comme ils étaient au cœur du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Affirmation de l’objectif de sécurité pour les nouvelles mobilités et les mobilités alternatives

La commission a adopté un amendement de la commission des affaires économiques affirmant l’importance de la notion de sécurité dans la stratégie de déploiement des nouvelles solutions de mobilité ou des mobilités alternatives.

À l’appui de cette modification, le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Damien Adam, rappelle que le nombre de cyclistes tués sur la route connaît une évolution moyenne annuelle de + 1,6 % depuis 2010. Considérés comme usagers vulnérables, les cyclistes sont exposés, selon l’étude Accidentalité à vélo et exposition au risque (AVER), à un risque trois fois plus élevé d’être tués par heure passée dans la circulation que les automobilistes.

En outre, le manque de structures adaptées et sécurisées – notamment de voies réservées au vélo – peut dissuader le recours aux mobilités actives et les moins polluantes.

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé a fait l’objet de plusieurs modifications substantielles en commission.

La commission a néanmoins rejeté tous les amendements évoquant des projets d’infrastructures particuliers. En effet, comme son homologue au Sénat, M. Didier Mandelli, votre rapporteure a estimé qu’il s’agissait d’amendements d’appel n’ayant pas vocation à être adoptés. L’exposé des motifs du présent texte comporte une liste des principaux projets dont le financement est prévu, tout comme le scénario 2 du COI, auquel le texte renvoie. Intégrer au cas par cas des projets dans le rapport annexé exposerait le législateur à des erreurs d’appréciation ou à des omissions. La représentation nationale doit se prononcer sur un projet de programmation global. Elle aura tous les moyens d’en vérifier l’exécution dans le détail.

Les principaux amendements adoptés portent sur les points suivants :

Possibilité de lissage des dépenses de l’AFITF pour la période 2019-2023

Suivant l’avis favorable de votre rapporteure et l’avis de sagesse du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de la commission des finances, présenté par la rapporteure pour avis Mme Anne-Laure Cattelot, et dont l’objectif est de préciser que la chronique annuelle des dépenses de l’AFITF mentionnée dans le projet de loi doit être appréciée de façon globale. L’amendement indique en conséquence que le total des financements pour la période 2019-2023 atteindra 13,7 milliards d’euros. Il sera ainsi possible, le cas échéant, de lisser sur la durée de la programmation le rattrapage de l’écart d’environ 200 millions d’euros constaté, pour 2019, entre le budget initial de l’AFITF et la chronique de programmation financière du projet de loi d’orientation des mobilités.

Principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

Par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, la commission a souhaité poser le principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion.

Instaurée en 2006, cette taxe, dite « taxe Chirac » alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) dans la limite d’un plafond annuel fixé à 210 millions d’euros. Le solde est affecté au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Ce surplus est en augmentation chaque année du fait de l’accroissement continu du nombre de passagers. Le produit total de la taxe s’est élevé à 224,5 millions d’euros en 2017 et à 241,7 millions d’euros en 2018. On peut donc estimer que le montant annuel supplémentaire qui pourra être dédié aux infrastructures et aux mobilités durables s’élèvera à plus de 30 millions d’euros et connaîtra des augmentations substantielles ([11]).

La taxe de solidarité sur les billets d’avion est assise sur le nombre de passagers. Ses tarifs ([12]) sont listés dans le tableau suivant.

Tarifs au 1er avril 2019 de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

(en euros)

Source : DGAC.

Une telle affectation présente l'avantage de faire contribuer le transport aérien, fort émetteur de gaz à effet de serre, au financement des infrastructures et au développement des mobilités durables. En l’espèce, la contribution demeure modeste au regard du besoin de recettes supplémentaires de l’AFITF, mais elle a une portée symbolique forte, elle ouvre la voie à d’autres initiatives pour faire contribuer l’aérien au développement des mobilités les moins polluantes et elle conforte la position du Gouvernement au plan international.

La ministre l’a du reste souligné en donnant un avis favorable à l’amendement : « Le Président de la République soutient le principe d’une taxation du transport aérien à l’échelle européenne, ce qui est parfaitement en lien avec l’engagement de la France et sa position de leader dans la lutte contre le changement climatique (…). D’ores et déjà, la France peut signifier sa volonté d’affecter les surplus de cette taxe au financement de transports plus propres, notamment ferroviaires (…). Au-delà, elle encouragera une taxation du transport aérien, mais à l’échelle européenne : ce point sera notamment à l’ordre du jour du prochain conseil européen des ministres des transports le 6 juin prochain. »

Il conviendra désormais de veiller à l’inscription de l’affectation du surplus de recettes de la « taxe Chirac » à l’AFITF dans la prochaine loi de finances, seul vecteur possible pour une telle mesure ([13]).

Précision sur les rôles respectifs des différentes autorités en matière de surveillance et d’entretien des ouvrages d’art

À l’initiative de votre rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a modifié un alinéa, introduit par le Sénat, qui prévoyait l’accompagnement par l’État de l’inventaire, de la surveillance, de l’entretien et, le cas échéant, de la réparation des ouvrages d’art et des ponts.

En effet, cette volonté d’accompagnement est déjà satisfaite par l’Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDRRIM), créé en 2010 à l’initiative du ministre chargé des transports, de l’Assemblée des départements de France et des fédérations nationales d’ingénierie et de travaux publics. L’IDRRIM pilote notamment l’Observatoire national de la route (ONR), et participe aux conférences techniques interdépartementales animées par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Ces dispositifs existants seront consolidés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires qui aura vocation à appuyer les collectivités en matière d’ingénierie.

Par ailleurs, en tant que gestionnaires routiers, les différentes collectivités disposent de la libre administration de leurs équipements, y compris des choix de leurs priorités et de leurs politiques ainsi que des niveaux d’investissement, sans intervention de l’État.

La modification apportée en commission permet de clarifier les rôles respectifs des différentes autorités et d’affirmer le rôle d’accompagnement de l’État dans l’inventaire des ouvrages d’art.

Étude sur le développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET) et sur l’amélioration de l’offre des trains de nuit

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure qui visait à satisfaire de très nombreux amendements insistant sur la possibilité de développer de nouvelles lignes de TET et d’améliorer l’offre de trains de nuit. Il est en effet primordial de donner un nouvel essor à ces lignes qui sont un outil majeur de désenclavement et qui représentent une alternative efficace et décarbonée à la voiture et à l’avion.

Cet amendement prévoit qu’avant le 30 juin 2020, le Gouvernement consacrera à ces sujets une étude qu’il transmettra au Parlement.

Réalisation de projets de « RER métropolitains »

Après avis favorable du Gouvernement et de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement de M. Benoît Simian visant à mentionner les projets de « RER métropolitains » parmi les opérations à enclencher rapidement dans le domaine ferroviaire.

Déclaration d’utilité publique et travaux d’amélioration du réseau routier existant

Le Sénat avait introduit une exception au dispositif de désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux consistant à privilégier des aménagements ponctuels plutôt que de reporter de manière répétée une mise complète à deux fois deux voies. En effet, un amendement adopté en séance publique précise : « sauf si la déclaration d’utilité publique a été prononcée, et que les acquisitions et aménagements fonciers ont été réalisés ».

Or, quel que soit l’état d’avancement des procédures et des acquisitions foncières, les projets doivent être poursuivis dans un esprit pragmatique en les adaptant au contexte, aux enjeux de trafic, aux exigences environnementales et aux contraintes budgétaires.

Par ailleurs, le coût des études amont et des acquisitions foncières n’excède pas en général 10 % du coût total d’une opération ; le franchissement de ces étapes ne doit pas par conséquent interdire la possibilité de réinterroger la pertinence réelle d’une opération de mise à deux fois deux voies souvent envisagée de nombreuses années auparavant.

Enfin, les aménagements à deux fois deux voies sont difficiles à financer et doivent être réservés aux situations où le besoin est avéré, quitte à réviser un plan d’aménagement historique qui ne correspond plus aux besoins au profit de solutions plus légères, plus phasables et donc plus faciles à financer.

C’est pourquoi, suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui supprime l’ajout du Sénat.

Possibilité de faire porter par une délégation de service public autoroutier la création de certaines infrastructures

Un amendement , adopté par la commission des finances et défendu en commission du développement durable par M. Joël Giraud, rapporteur général du budget, visait à autoriser l’adossement des sections à gabarit routier à une concession autoroutière existante.

Le droit de l’adossement est en effet fondé sur un principe général qui encadre très strictement l’adossement d’une autoroute à une autre section d’autoroute – une petite section en général, permettant de compléter l’autoroute préexistante. Il n’est pas prévu d’adossement à des gabarits routiers. Or, dans de nombreux cas, le gabarit routier est nécessaire, soit parce que la rentabilité attendue n’est pas suffisante, soit parce que la géomorphologie de la zone ne permet pas d’insérer un gabarit autoroutier, soit pour des raisons environnementales et d’acceptabilité par les populations.

La commission a adopté cet amendement après que le Gouvernement a émis un avis favorable et votre rapporteure un avis de sagesse.

Suppression de la référence au tableau 6 du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône

Le Sénat avait souhaité insérer dans le rapport annexé une référence au tableau 6 du rapport du COI et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Le tableau 6 détaille la programmation des différentes opérations selon les trois scénarios examinés par le COI, ainsi que leur phasage.

Il s'agit bien entendu d'un tableau indicatif. Le mentionner dans le présent rapport annexé aurait présenté le risque d'enfermer la programmation dans un schéma rigide, alors que chacun sait que tous ces projets peuvent faire l'objet d'ajustements au fil de leur réalisation.

En outre, le rapport annexé se réfère au scénario 2 pour ce qui est des grands projets. Or le tableau 6 comporte une multitude de projets de moindre ampleur dont la nature et le calendrier peuvent être modifiés en fonction des priorités définies par les collectivités territoriales et du déroulement concret des travaux.

C’est pourquoi la commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à supprimer la référence à ce tableau 6, sur un avis favorable du Gouvernement.

S’agissant de la référence à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, la ministre a indiqué en présentant un amendement du Gouvernement supprimant cette référence que ce projet ne figurait pas dans les priorités du Conseil d’orientation des infrastructures, mais que « de nouvelles études ont été réalisées, qui pourraient permettre de réévaluer le bilan socio-économique des trente kilomètres manquants. Nous sommes convenus [avec la présidente de la région Bourgogne Franche-Comté et le représentant de la région Grand-Est] que le Conseil d’orientation des infrastructures pourra analyser le sujet lorsqu’il va reprendre ses travaux, dans la perspective d’une inscription sur la période 2023-2028. »

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté cet amendement.

Article 1er B Dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

I. le droit en vigueur

A. La portée normative des articles de programmation financière

Le titre Ier A du présent texte s’inscrit dans le cadre de l’article 34 de la Constitution, lequel, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Les lois ou les articles de programmation ont une portée normative limitée : ils ne remettent nullement en cause le principe d’annualité budgétaire ; en particulier, ils ne contraignent pas le Parlement dans la discussion et le vote des crédits lors de l’examen annuel du projet de loi de finances.

En revanche, la programmation a un rôle politique important en ce qu’elle pose des jalons qui seront rappelés à chaque discussion de loi de finances.

Les éléments chiffrés de la programmation figuraient dans le seul rapport annexé du projet de loi initial. La création d’un article pour faire figurer dans la loi la chronique des dépenses de l’AFITF est sans incidence quant à la prééminence des lois de finances en la matière.

B. L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

L’AFITF est un établissement public à caractère administratif, créé par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004 modifié et codifié aux articles R. 1512-12 à R. 1512-19 du code des transports. Elle est administrée par un conseil d’administration composé de douze membres comprenant six représentants de l’État, un député et un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée.

1. Les missions de l’AFITF

Sa création fait suite au Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui avait planifié les infrastructures de transport majeures – dont les trois quarts non routières – à réaliser à l’horizon 2025. L’AFITF devait apporter la part de l’État dans le financement de ces grands projets d’infrastructures.

À partir de 2006, notamment à la suite de l’extension de son domaine d’intervention au financement des contrats de projets État-région, l’AFITF est devenue l’acteur privilégié du financement de l’ensemble des infrastructures de transport hors domaine aérien. Son champ d’intervention ne se limite donc pas aux grands projets d’infrastructures d’intérêt national, mais inclut les dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux, et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d’agglomération.

2. Une structure contestée par la Cour des comptes mais dont l’existence devrait être confortée par la présente programmation

Comme elle l’avait déjà fait dans son rapport public annuel de 2009, la Cour a dénoncé dans un référé du 10 juin 2016 adressé au Premier ministre « l’absence de plus-value apportée par l’AFITF, opérateur de l’État sans feuille de route ni marge de manœuvre ». Elle a également insisté, indépendamment de la question du devenir de cet opérateur, « sur la nécessité d’une maîtrise de la trajectoire de financement des infrastructures de transport ».

Le présent texte apportera des éléments de réponse importants à ces observations très sévères.

L’AFITF est un opérateur de très petite taille, auquel sont affectés seulement quatre ETPT. Comme l’ont indiqué les magistrats de la Cour des comptes auditionnés par votre rapporteure, 83 % de ses dépenses se retrouvent sous la forme de fonds de concours dans le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

Pour autant, l’AFITF constitue un outil de pilotage opérationnel et pragmatique en ce qu’elle permet d’avoir une vision globale des engagements de long terme et que son budget propre permet d’effectuer les paiements en s’adaptant au temps long des réalisations d’infrastructures et aux aléas qui peuvent affecter les travaux. La présente programmation, fondée sur les travaux du COI, lui fixe désormais des objectifs clairs.

En outre, elle permet une plus grande visibilité quant à l’affectation des taxes et redevances. Or si l’affectation de certaines recettes est bel et bien dérogatoire au principe d’universalité budgétaire, elle correspond aussi à une forte demande des citoyens, comme on l’a vu dans les débats récents, et améliore le consentement à l’impôt. Au reste, dans son rapport intitulé Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer (juillet 2018), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) nuance les critiques de fond qu’il formulait en 2013 ([14]) contre le principe d’affectation et recommande surtout un renforcement de l’encadrement des dispositifs, une amélioration de l’information du Parlement et la suppression des taxes à faible rendement. Lors de sa présentation du rapport à la commission des finances de l’Assemblée nationale, le président du CPO, M. Didier Migaud, indiquait :

« Les taxes affectées sont des instruments durablement installés dans le système fiscal français. Le développement de la fiscalité affectée correspond au souhait des pouvoirs publics d’individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières, le plus souvent afin d’assurer une meilleure acceptation des prélèvements correspondants : sans remonter au Moyen Âge et aux impôts affectés au financement des guerres, je peux citer en exemple le financement des chambres de commerce, de la production cinématographique ou des politiques environnementale et énergétique. ([15]) »

De façon plus conjoncturelle, la trésorerie dont dispose l’agence – comme tout opérateur de l’État – aura permis de compenser, pour l’exercice 2018, le manque à gagner sur les amendes radar consécutif aux destructions et dégradations commises en fin d’année, ainsi que l’a indiqué à votre rapporteure le président du conseil d’administration de l’AFITF, M. Christophe Béchu.

3. Des ressources fragilisées

L’AFITF bénéficie de l’affectation de quatre recettes fiscales :

– une part, plafonnée par la loi de finances, du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers ;

– une part de la redevance domaniale versée par les SCA ;

– une fraction, définie par la loi de finances, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

– une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national, cette ressource étant particulièrement fragile puisque le produit de ces amendes est affecté dans la limite d’un certain plafond au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et que seul le reliquat revient à l’AFITF.

Le tableau ci-après montre la structure et l’évolution des recettes de l’AFITF depuis 2016.

RECETTES DE l’AFITF DEPUIS 2016

(en millions d’euros)

Source : DGITM, AFITF.

Le mouvement de protestation des « gilets jaunes » né en novembre 2018 a eu deux conséquences qui affectent ou pourraient affecter les ressources de l’Agence :

– Les destructions et les dégradations de radars ont provoqué une très forte diminution du produit des amendes. Alors que le budget de l’AFITF pour 2018 prévoyait une ressource de 450 millions d’euros, seulement 248 millions d’euros ont été perçus par l’agence. Auditionné par votre rapporteure, le président de l’AFITF M. Christophe Béchu a indiqué que les 202 millions de différence avaient été compensés par un prélèvement sur la trésorerie de l’établissement. En conséquence, cette trésorerie n’était plus que de 4 millions d’euros en avril 2019 ;

– La hausse du prix des carburants étant un des principaux motifs du mouvement, le Parlement a décidé en cours de discussion budgétaire l’annulation de la hausse de la TICPE prévue dans le PLF 2019. Ce gel n’a pas d’incidence sur la part de TICPE affectée à l’AFITF pour 2019 (1,2 milliard d’euros, en hausse de 200 millions d’euros par rapport à 2018), mais il est peu vraisemblable qu’il en aille de même les années suivantes si la TICPE était reconduite au même niveau.

Les tableaux ci-après détaillent le budget exécuté de l’AFITF en 2018 et le budget prévisionnel pour 2019.

Source : AFITF.

Source : AFITF.

On constate donc que le budget adopté par l’AFITF lors de son conseil d’administration du 27 février 2019 prévoit 2,482 milliards d’euros de dépenses pour 2019, soit 200 millions d’euros de moins que prévu lors de l’adoption du texte en Conseil des ministres le 26 novembre 2018.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

À l’initiative de son rapporteur, la commission du Sénat a repris dans cet article nouveau la programmation chiffrée des dépenses de l’AFITF telle qu’elle figure dans le rapport annexé, à savoir, pour la période 2019-2023 (en crédits de paiement et en millions d’euros courants) :

Il est également précisé au dernier alinéa que :

« Les dépenses prévues au titre de 2023 s’inscrivent dans la perspective d’une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d’euros environ sur la période 2023-2027. »

Soit une moyenne de 2,86 milliards d’euros par an de 2023 à 2027.

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté l’article 1er B sans autre modification qu’une précision rédactionnelle proposée par votre rapporteure.

Article 1er C (article L. 1212-1 du code des transports) Conseil d’orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l’État dans les transports

Cet article inscrit le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) dans la loi, prévoit un contrôle de la mise en œuvre de la programmation financière et pose le principe de sa révision quinquennale.

I. le droit en vigueur

1. Les dispositions abrogées

Le présent article remplace la section 1 du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports, intitulée « Le schéma national des transports » et composée de trois articles, par une section intitulée « Le Conseil d’orientation des infrastructures ».

Il abroge donc, comme le faisait le projet de loi initial en son article 30, la référence au SNIT issu de la loi « Grenelle I », au profit de la nouvelle approche programmatique instaurée par le texte.

2. Le Conseil d’orientation des infrastructures

Ainsi qu’il a été indiqué plus haut ([16]), le Conseil d’orientation des infrastructures a été installé par la ministre en charge des transports le 17 octobre 2017 dans le cadre des Assises de la mobilité, afin de proposer les éléments de la stratégie du Gouvernement et de la programmation des transports et des mobilités.

Ses missions étaient détaillées comme suit :

Source : lettre de mission du 18 septembre 2017 adressée par la ministre chargée des transports à M. Philippe Duron, président du COI.

De fait, la pérennisation du COI après la remise de son rapport le 1er février 2018 suppose que sa mission soit renouvelée ou étendue, le cas échéant par un acte législatif ou réglementaire.

II. le texte initial du projet de loi

Le texte initial du projet de loi ne mentionne le COI que dans son exposé de motifs et dans son rapport annexé.

III. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

L’article 1er C a été introduit en commission par un amendement du rapporteur. Il renvoie à un décret la définition des missions, de la composition, de l’organisation et du fonctionnement du conseil, précisant seulement que le COI « comprend parmi ses membres trois députés et trois sénateurs », comme c’était d’ailleurs le cas en 2017.

Il indique par ailleurs que :

« Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, préalablement au débat d’orientation des finances publiques, un rapport sur la mise en œuvre de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les transports fixée par la présente loi. »

Enfin, il pose le principe d’une révision quinquennale de la programmation fixée par le présent texte.

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a apporté trois modifications à l’article introduit en commission :

– Il est précisé que la remise du rapport au Parlement sera suivie d’un débat ;

– Le rapport « inventorie aussi les investissements réalisés et les territoires bénéficiaires en termes d’investissement des infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires et cyclables » ;

– La première révision doit intervenir « au plus tard le 30 juin 2022 ».

MMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMXLVII. Les travaux de votre commission

A. Concernant le COI

La commission, conformément à l’avis du Gouvernement et de la rapporteure, a repoussé tous les amendements tendant à préciser les missions, la composition, l’organisation ou le fonctionnement du COI.

Votre rapporteure a jugé que l’inscription du COI dans la loi était souhaitable. Cette inscription est de plus indispensable si l’on veut que des parlementaires puissent siéger dans cette instance. En effet, l’article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, prévoit qu’à compter du 1er juillet 2018, un député ne peut plus être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu’en vertu d’une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation.

Toutes les autres dispositions concernant le COI relèvent du niveau réglementaire.

Votre rapporteure formule cependant le souhait que le Gouvernement privilégie une composition réduite et très opérationnelle, à l'image du COI formé pendant les Assises nationales de la mobilité. Il faut éviter de recréer un Conseil national des transports pléthorique, où tout le monde est représenté mais où rien ne se fait.

Elle souhaite également que les ONG de défense de l’environnement et les associations représentant les usagers bénéficient d’une représentation au sein du Conseil.

B. Sur le délai fixé pour la première révision de la présente programmation

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure tendant à allonger le délai fixé pour la première révision de la présente programmation.

En effet, si les sénateurs ont confirmé le principe de révision quinquennale de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les transports, ils ont aussi souhaité préciser que la programmation ferait l’objet d’une première révision « au plus tard le 30 juin 2022 ».

Le choix de cette date soulevait une difficulté : dans le cours normal du calendrier institutionnel, le premier semestre 2022 sera marqué par l’élection présidentielle et les élections législatives. Il est peu vraisemblable – et peu souhaitable – qu’une révision de la programmation en matière de transports intervienne en pleine campagne électorale.

C’est pourquoi la commission a choisi de prévoir une révision au plus tard le 30 juin 2023, afin de laisser à la majorité issue des élections de 2022 un certain délai pour confirmer, adapter ou infléchir les orientations définies dans la présente loi.

Article 1er D (article L. 1213-1 du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes

I. le droit en vigueur

L’article L. 1213-1 du code des transports modifié par le présent article prévoit que « la planification régionale des infrastructures de transport a pour objectifs prioritaires de rendre plus efficace l’utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d’infrastructures nouvelles lorsqu’elles sont nécessaires ».

L’article ajoute que cette planification « fixe ces objectifs selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison et détermine les modalités de leur mise en œuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu’elle préconise ».

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

L’article 1er D a été introduit en commission par un amendement de M. Ronan Dantec.

Il prévoit que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transports, tels que prévus à l’article L. 1213-1 du code des transports, devront être fixés en examinant non seulement les différents modes de transport et leur combinaison mais aussi, désormais, « l’évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises ».

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a adopté l’article sans modification.

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté l’article 1er D sans modification.

Article 1er E (article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes

I. le droit en vigueur

Le chapitre du code des transports modifié par le présent article est consacré aux principes généraux de l’organisation des services de transport public de personnes. Il comporte trois sections intitulées respectivement « Les autorités organisatrices », « Les modalités générales d’exécution des services » et « Le financement des services »

II. Les dispositions adoptées par le sénat

Cet article a été introduit par un amendement de M. Patrice Joly, adopté en séance publique contre l’avis de la commission et du Gouvernement.

Il vise à introduire au début du chapitre Ier du titre II du livre II de la première partie du code des transports, avant la première section, un nouvel article tendant à préciser les objectifs de la politique de l’État et de celle des collectivités territoriales en matière de transports publics de personnes. Celles-ci doivent viser à proposer « une offre de mobilités en adéquation avec les besoins des populations et des territoires » et accorder « la priorité à l’optimisation des infrastructures existantes, notamment ferroviaires, en vue de maintenir et de développer leurs points d’accès et la cadence de leurs moyens de transport pour les usagers. »

Selon l’exposé sommaire, il s’agit notamment d’éviter « la dégradation des trains d’équilibre du territoire ou des trains d’aménagement du territoire (…) ou encore la fermeture de gares de TGV » et « d’envisager la création d’autres trains de nuit sur de nouvelles liaisons ».

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure tendant à supprimer l’article 1er E.

Les dispositions introduites par le Sénat paraissent en effet redondantes avec le dispositif de l’article 1er A et avec les développements du rapport annexé.

TITRE IER AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES

Chapitre Ier Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire

Article premier (articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1211-4, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 2121-3-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence

I. Les principes directeurs de l’organisation des transports

A. le droit en vigueur

Le droit au transport fait l’objet des premiers articles du code des transports (livre Ier de la première partie de ce code). La notion de système des transports a été introduite par la « LOTI » (loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs), dont l’article 1er posait que le système des transports « doit satisfaire les besoins des usagers » et rendre effectif « le droit qu’a tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ». La rédaction en vigueur de l’article L. 1111-1 du code des transports précise que ce droit appartient « à toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou qui souffre d’un handicap », et l’article L. 1111-4 ajoute que ce droit au transport « comprend le droit pour l’usager d’être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation ».

L’article L. 1111-1 précise que la mise en œuvre de l’objectif de satisfaction des besoins doit s’effectuer dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité, et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre.

L’article L. 1111-2 précise que la mise en œuvre du droit au transport est « progressive », et qu’elle doit permettre à l’usager de se déplacer « dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment, par l’utilisation d’un moyen de transport ouvert au public ». Dans ce but, des mesures particulières peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que de leurs accompagnateurs (article L. 1111-5) et en faveur des « catégories sociales défavorisées, notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d’accès difficile du territoire national » (article L. 1111-6). Ces dispositions ont été complétées, notamment, par l’article 123 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « loi SRU »), qui a instauré le droit à une tarification sociale dans les transports publics urbains de voyageurs.

Par ailleurs, s’agissant du système des transports dans son ensemble, l’article L. 1111-3 prévoit une « programmation des infrastructures » et dispose que celle-ci doit, d’une part, prendre en compte les enjeux du désenclavement, de l’aménagement et de la compétitivité des territoires, y compris les enjeux transfrontaliers, et d’autre part, permettre la desserte des territoires à faible densité démographique, à partir des grands réseaux de transport, par au moins un service de transport remplissant une mission de service public.

B. Les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi remplace l’expression « droit au transport » par l’expression « droit à la mobilité » dans les articles L. 1111-2 et L. 1111-4 du code des transports, et remplace, dans l’article L. 1111-1, la notion de « système de transports » par « l’organisation des mobilités sur l’ensemble du territoire ».

L’article L. 1111-3 est complété pour assigner des objectifs non pas seulement à la programmation des infrastructures mais aussi au déploiement de l’offre de services de mobilité. Outre les objectifs déjà prévus par l’article, le projet de loi vise à ce que tant les infrastructures que les services permettent d’assurer le maillage des territoires à faible densité démographique, soit par au moins un service public de transport, soit par l’organisation de solutions de mobilité répondant aux besoins de déplacements de la population.

C. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements modifiant l’article L. 1111-3 du code des transports : un amendement du groupe CRCE pour remplacer la notion de « compétitivité » des territoires par celle d’« attractivité », et un amendement du rapporteur pour que la programmation des infrastructures prenne en compte les enjeux de la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique.

2. L’examen en séance publique

La liste des enjeux devant être pris en compte par la programmation des infrastructures a été de nouveau complétée en séance publique, par l’adoption :

– de cinq amendements identiques précisant que les enjeux du désenclavement, déjà mentionnés dans l’article L. 1111-3, sont « notamment [ceux] des massifs de montagne et des territoires insulaires ». L’avis du rapporteur du Sénat sur ces amendements a été favorable, le Gouvernement s’en remettant à la sagesse des sénateurs ;

– d’un amendement de M. Guillaume Chevrollier (LR), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, ajoutant à la liste des enjeux la protection de la biodiversité.

L’article L. 1111-3 a été complété par un paragraphe II résultant d’un amendement de M. Jean-Claude Requier (RDSE), soutenu par le rapporteur, visant à ce qu’au 31 décembre 2025 aucune partie du territoire français métropolitain continental ne soit située soit à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile d’une unité urbaine de 1 500 à 5 000 emplois, d’une autoroute ou d’une route aménagée pour permettre la circulation rapide des véhicules, soit à plus de soixante minutes d’automobile d’une gare desservie par une ligne à grande vitesse. L’amendement vise également à imposer à l’État, dans le même délai, de veiller à ce que les infrastructures de transports disponibles permettent à tout citoyen de se rendre à une préfecture ou sous-préfecture en moins de quarante-cinq minutes. Le Gouvernement a donné un avis défavorable à cet amendement.

Le Sénat a également adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Jean-Claude Requier complétant l’article 1er du projet de loi par un paragraphe qui dispose que les SRADDET (schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires) devront prendre en compte l’objectif de désenclavement mentionné à l’article L. 1111-3 du code des transports à compter de leur prochaine révision.

Par ailleurs le Sénat a adopté un autre amendement de M. Jean-Claude Requier, contre l’avis du Gouvernement, chargeant l’État de veiller, lorsqu’il est maître d’ouvrage, à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires.

D. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements identiques, présentés par M. Damien Pichereau (LaREM) et Mme Aude Luquet (Modem), visant à ajouter aux enjeux que doit prendre en compte la programmation des infrastructures, dont la liste figure dans la nouvelle rédaction de l’article L. 1111-3 du code des transports, la lutte contre la pollution sonore.

L’adoption d’amendements identiques de M. Guillaume Vuilletet, rapporteur pour avis de la commission des lois, et de Mme Monica Michel, rapporteure pour avis de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a entraîné la suppression de l’alinéa 7 de l’article 1er, qui complétait l’article L. 1111-3 par des objectifs quantitatifs de desserte des territoires, introduits par le Sénat en séance publique.

Enfin, en adoptant deux amendements de votre rapporteur, la commission a supprimé deux dispositions introduites par le Sénat en séance publique :

– l’obligation de prendre en compte, dans les SRADDET, l’objectif de désenclavement figurant à l’article L. 1111-3 ;

– la disposition appelant l’État à veiller, lorsqu’il est maître d’ouvrage, à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires.

II. la compétence PARTAGÉe des collectivités territoriales en matière de transports : Vers une reformulation et une clarification

A. le droit en vigueur

Toutes les collectivités publiques (l’État, les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales) ont la qualité d’ « autorité organisatrice de transport » (AOT) pour créer et organiser les services de transport public réguliers et à la demande (article L. 1221-1 du code des transports).

Parmi les principes directeurs introduits en 1982 par la LOTI, figure la coordination des autorités publiques en matière d’organisation des transports, qui revêt une double dimension : d’une part, l’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports sont assurées, conjointement, par l’État et les collectivités territoriales, dans le cadre d’une « planification décentralisée et contractuelle », avec la participation des représentants de tous les intéressés (article L. 1211-1 du code des transports) ; d’autre part, les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures doivent « coordonner leurs actions à l’échelon régional et dans les aires urbaines, en tenant compte des orientations nationales et locales d’aménagement » (article L. 1211-2). La coordination se traduit par l’élaboration de documents de planification, certains obligatoires, d’autres facultatifs (voir commentaire de l’article 5 du projet de loi).

Par ailleurs, l’article L. 1211-4 définit la liste des missions de service public dont l’exécution doit être assurée par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics (c’est-à-dire par les AOT) en liaison avec les entreprises privées ou publiques.

Si la rédaction des articles L. 1211-1, L. 1211-2 et L. 1211-4 a peu changé depuis 1982, la répartition des compétences en matière de transports entre l’État et les collectivités territoriales, d’une part, et entre les différents échelons de collectivités territoriales, d’autre part, a largement évolué, aboutissant à une répartition extrêmement complexe.

La plupart des compétences des collectivités territoriales sont définies par le législateur, dans le code général des collectivités territoriales, d’autres codes (dont le code des transports) et diverses lois non codifiées. L’ensemble de ces compétences trouve sa justification dans la satisfaction d’un intérêt public local, même si cette notion n’est pas définie par les textes en vigueur. À côté des notions d’intérêt communal, départemental ou régional sont apparues, à une époque plus récente, celles d’intérêt communautaire ou métropolitain, qui servent à déterminer respectivement les matières qui sont de l’intérêt des « communautés » (de communes, d’agglomération, urbaines) et de celui des métropoles. La notion d’intérêt communautaire a été introduite par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d’orientation pour l’administration territoriale de la République, puis étendue aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La notion d’intérêt métropolitain est apparue avec la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et a été reprise par la loi dite « MAPTAM » (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).

Depuis la loi MAPTAM, l’intérêt communautaire de toutes les communautés est défini par l’organe délibérant de celles-ci, et non plus par les conseils municipaux des communes membres, le conseil communautaire ou métropolitain définissant l’intérêt communautaire à la majorité des deux tiers. La détermination de l’intérêt communautaire ou métropolitain revêt en pratique une grande importance, car les compétences ne peuvent être transférées des communes à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ([17]) qu’après avoir été déclarées d’intérêt communautaire ([18]).

Il convient de noter qu’une compétence dévolue par la loi à un échelon de collectivités territoriales peut parfois être exercée à un autre échelon, en vertu de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales qui autorise une collectivité locale à déléguer à une collectivité relevant d’une autre catégorie (ou à un EPCI à fiscalité propre) une compétence dont elle est attributaire. Ces compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante, et la délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et définit les objectifs à atteindre.

1. Les compétences des collectivités territoriales en matière d’infrastructures de transport terrestre

Source : DGCL.

(*) SRADDET : schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

Au 1er avril 2019, selon les informations statistiques publiées par la direction générale des collectivités locales :

– 1 288 groupements de collectivités territoriales exercent des compétences en matière de voirie : 761 communautés urbaines, 21 métropoles, 189 communautés d’agglomération, 13 communautés urbaines, 248 syndicats intercommunaux et 55 syndicats mixtes ;

– 100 groupements détiennent la compétence de création et d’entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables (en application de l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) ;

– 146 groupements sont compétents en matière de pistes cyclables.

2. L’organisation de services de transport par les autorités organisatrices de la mobilité et par les régions

a. Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM)

L’article L. 1231-1 du code des transports, dans sa rédaction issue de la loi dite « NOTRe » (loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) confère aux communes, aux groupements de communes, à la métropole de Lyon et aux syndicats mixtes de transport la compétence d’organisation de « la mobilité » : ce sont les autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

En tant qu’AOM, elles doivent :

– organiser des services réguliers de transport public de personnes, qui peuvent être urbains ou non urbains ([19]) ;

– concourir au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur ; cette disposition a donné à des structures intercommunales la capacité de développer la mobilité « durable » (incluant l’auto-partage, le covoiturage, le vélo…). L’article L. 1231-15 du code des transports impose aux AOM l’obligation d’établir un schéma de développement des aires de covoiturage pour faciliter cette pratique.

Au-delà de ces obligations, les AOM peuvent notamment :

– organiser des services de transport à la demande (article L. 1231-1) ;

– délivrer un label « auto-partage » aux véhicules utilisés pour cette activité (article L. 1231-14) ;

– organiser un service public de location de bicyclettes (article L. 1231-16) ;

– organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d’inadaptation de l’offre privée à cette fin et afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement (article L. 1231-1).

Il convient de noter qu’en l’absence d’intercommunalité ou de syndicat mixte compétent en matière de transport, l’AOM sur un territoire donné est la commune. En revanche, là où a été créée une métropole, une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération, ces intercommunalités sont AOM de plein droit sur leur ressort territorial en lieu et place des communes membres, en vertu, respectivement, des articles L. 5217-2, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ([20]).

Si chaque commune située en dehors du périmètre de ces trois catégories d’intercommunalités a donc, en droit, la compétence d’organisation de la mobilité, en pratique seulement une soixantaine d’entre elles l’exercent effectivement sans avoir transféré cette compétence au niveau intercommunal, en mettant en place leur propre réseau de transport en commun.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, en incluant cette soixantaine de communes, il existe actuellement 330 AOM qui organisent effectivement des services de transport en commun dans leur ressort territorial, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un syndicat : toutes les communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, mais seulement une trentaine de communautés de communes.

Un dispositif complexe de répartition des compétences entre AOM et régions

La répartition actuelle des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales en matière de transport découle de la loi « MAPTAM » et de la loi « NOTRe », qui a notamment opéré plusieurs transferts de compétences entre les départements et les régions, au profit de celles-ci.

Ces deux lois, complétées notamment par une ordonnance en 2016 ([21]), ont renforcé le rôle des régions en matière de transport, sans toutefois transférer totalement cette compétence. L’article L. 1213-3 du code des transports tel qu’issu de l’ordonnance fait de la région l’échelon « de référence » en matière de transport, puisqu’il prévoit que les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités territoriales et leurs groupements doivent être coordonnées à l’échelle régionale en ce qui concerne l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique, en tenant compte notamment des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail. Cet article prévoit également une planification régionale de l’intermodalité.

Les régions sont compétentes s’agissant de l’organisation des services de transport non urbains, réguliers ou à la demande, des transports scolaires (à l’exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires, qui sont restés de la compétence des départements, et des services de transports scolaires organisés dans certains périmètres géographiques – voir encadré page 58), de la desserte des îles françaises (sauf dans les cas où une île appartient au territoire d’une commune continentale) et de la construction, de l’aménagement et de l’exploitation des gares routières de voyageurs. Toutefois, les régions sont des AOT mais ne sont pas des AOM, ce qui les empêche, notamment, d’organiser des services de covoiturage et d’auto-partage.

L’article L. 2121-3 du code des transports précise que la compétence des régions en matière d’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional recouvre à la fois les services ferroviaires exécutés sur leur territoire ou desservant celui-ci et les services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

Par ailleurs, depuis la loi MAPTAM, l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales charge la région « d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports ». Le département est le « chef de file » s’agissant de l’action sociale et de l’autonomie des personnes. La commune ou l’EPCI à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences « est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) à la mobilité durable, à l’organisation des services publics de proximité, à l’aménagement de l’espace (…) ».

Il peut, par ailleurs, arriver que des services de transport non urbains mis en place par une région ou par un syndicat mixte dans le cadre de sa compétence soient transférés de plein droit à une intercommunalité : l’article L. 3111-5 du code des transports dispose en effet que dans deux hypothèses, un EPCI se trouve substitué à la région ou au syndicat mixte « dans l’ensemble de ses droits et obligations pour l’exécution » de services publics de transport si ceux-ci sont « intégralement effectués sur son ressort territorial » :

– en cas de création d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité entraînant l’inclusion de services de transport public existants, réguliers ou à la demande, organisés par une région, un département ou un syndicat mixte ;

– en cas de modification du ressort territorial d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité, si cette modification entraîne l’inclusion de tels services.

La substitution intervient dans un délai d’un an à compter de la création de l’EPCI ou de sa modification. Dans les deux cas, une convention entre l’EPCI créé ou modifié et l’autorité organisatrice qui opérait antérieurement les services concernés doit fixer les modalités du transfert.

L’article L. 3111-5, toutefois, ne concerne pas les transports scolaires : ceux-ci sont régis par l’article L. 3111-8, qui prévoit spécifiquement qu’en cas de création d’un périmètre de transports urbains ou de modification d’un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention doit être passée entre l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transport scolaire dans le nouveau périmètre.

B. les dispositions du projet de loi : une redÉfinition de la liste et des compÉtences des autoritÉs organisatrices de la mobilitÉ

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, celui-ci « entend modifier le contenu et la répartition des compétences des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) afin d’encourager l’exercice de la compétence mobilité par la collectivité ayant la capacité et la volonté de le faire. Dans les territoires dont la [démographie] est peu dense, l’organisation de services de mobilité est souhaitable à un échelon plus large que celui de la commune, à savoir le niveau intercommunal (seul ou en groupement), et dans un choix de services « à la carte » en complément des réseaux structurants organisés par la région (qui pourront continuer à l’être pour éviter les effets de démutualisation). »

L’article 1er procède à une réécriture de l’article L. 1231-1 du code des transports qui définit la liste des autorités organisatrices de la mobilité et crée un article L. 1231-3 qui confère aux régions la qualité d’ « autorité organisatrice de la mobilité régionale » (AOMR). La commune n’est plus l’AOM « par défaut ». Seront désormais AOM dans leur ressort territorial :

– les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, y compris la métropole de Lyon (ce qui est déjà le cas dans le droit en vigueur) ;

– les communautés de communes auxquelles les communes membres transfèrent leur compétence en matière de mobilité : le projet de loi pose ainsi le principe d’un transfert de cette compétence pour toute commune membre d’une communauté de communes, alors que ce transfert est actuellement facultatif ;

– les syndicats mixtes ouverts et fermés et les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), après que les EPCI qui en sont membres leur ont transféré leur compétence en matière de mobilité ;

– certaines communes (correspondant au cas prévu au II de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 – voir page suivante) ;

– et les régions : toutes les régions en tant qu’autorité organisatrice des services d’intérêt régional et, le cas échéant, une région en tant qu’AOM par substitution à une communauté de communes.

1. Les autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR)

En vertu du nouvel article L. 1231-3, chaque région est AOMR de plein droit, ce qui lui donne compétence pour organiser, au titre de l’intérêt régional :

– des services de transports publics de personnes, qui peuvent être des services réguliers ou des services à la demande ;

– des services de transport scolaire, auxquels continuent de s’appliquer les articles L. 3111-7 et suivants ;

– des « services relatifs aux mobilités actives » définies à l’article L. 1271-1 (article créé par l’article 22 du projet de loi d’orientation des mobilités ([23])), la région pouvant également contribuer au développement de ces services ;

– des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur, la région pouvant également « contribuer à leur développement ».

L’article 6 du projet de loi ajoute à cette liste la possibilité pour les régions d’organiser des « services de mobilité solidaire », de contribuer au développement de tels services et de verser des aides individuelles à la mobilité (voir commentaire de l’article 6).

L’article 1er du projet de loi ajoute qu’en tant qu’AOMR, la région devra assurer « la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité ».

L’article 1er vient également modifier :

– l’article L. 1231-14, relatif au régime juridique de l’auto-partage, pour autoriser les AOMR – et plus seulement les AOM – à délivrer un label « auto-partage » ;

– l’article L. 1231-15, relatif au covoiturage, pour obliger les AOMR – et plus seulement les AOM – à établir un schéma de développement des aires de covoiturage ([24]) ;

– l’article L. 1231-16, pour autoriser les AOMR – et plus seulement les AOM – à organiser un service de location de bicyclettes en cas de carence de l’offre privée.

2. Le transfert de compétences des communes vers la communauté de communes et, le cas échéant, de la communauté de communes vers la région

La nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 implique un transfert obligatoire de la compétence d’AOM des communes à la communauté de communes dont elles font partie. Le III de l’article 1er précise que si une commune membre d’une communauté de communes n’a pas effectivement transféré à

celle-ci sa compétence d’AOM au 30 septembre 2020, le transfert de compétence sera opéré par délibération de la commune concernée et devra entrer en vigueur le 1er janvier 2021.

L’étude d’impact estime qu’environ 210 communautés de communes sont susceptibles de se voir ainsi transférer la compétence d’AOM au 1er janvier 2021.

À partir de cette date, si le transfert n’a pas été opéré par une ou plusieurs communes d’une communauté de communes, la région se voit chargée, de droit, de la compétence d’AOM sur le territoire de cette communauté de communes, sauf en ce qui concerne les services déjà organisés, à cette date, par une ou plusieurs communes membres qui souhaitent continuer à les organiser librement ; la seule condition pour ce faire est que ces communes doivent en informer préalablement la région. Ces communes qui choisissent ainsi de continuer à organiser elles-mêmes des services de mobilité sans en avoir transféré la responsabilité à la communauté de communes pourront continuer à prélever le versement transport (voir commentaire de l’article 2).

Le transfert automatique à la région de la compétence d’AOM dont une communauté de communes ne s’est pas « emparée » n’est toutefois pas irréversible. Le projet de loi prévoit deux cas de figure dans lesquels cette intercommunalité peut reprendre cette compétence : si elle fusionne avec une autre communauté de communes, ou si elle délibère en vue de créer un syndicat mixte régi par l’article L. 5711-1 ou par l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et doté de la compétence en matière de transport (voir encadré page 55).

Dans ces deux cas, la communauté de communes sur le territoire de laquelle la région est devenue l’AOM peut demander à celle-ci de lui « restituer » la compétence, et cette restitution est de droit et doit avoir lieu dans les dix mois suivant la délibération de la communauté de communes. Toutefois, lorsque la région a, entre-temps, organisé des services sur le territoire de la communauté de communes, le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaires de la région à la communauté de communes intervient dans un délai qui peut être différent, puisqu’il doit être convenu avec la région.

En cas de « restitution » de la compétence d’AOM de la région à la communauté de communes, les communes qui avaient choisi de conserver leurs propres services de mobilité seront obligées de transférer ceux-ci à la communauté de communes dans un délai d’un an.

La prise de compétence par une communauté de communes s’accompagne obligatoirement du transfert concomitant par la région à l’intercommunalité des « charges et biens mobilisés » par la région pour l’exercice de cette compétence, les modalités financières de ce transfert faisant l’objet d’une convention entre la région et la communauté de communes. Si les deux collectivités ne parviennent pas à un accord sur ces modalités financières, le projet de loi prévoit qu’une « commission locale pour l’évaluation des charges et ressources transférées », composée paritairement de représentants de la région et de représentants de l’intercommunalité concernée, est consultée conformément aux modalités prévues par l’article 133 de la loi NOTRe. Si un accord n’est toujours pas trouvé après cette consultation, c’est le préfet de région qui arrête le montant des dépenses résultant du transfert de charges et de biens.

Par coordination avec les modifications apportées par l’article 1er du projet de loi à l’article L. 1231-1 du code des transports, l’article L. 3111-5 du même code est modifié pour que la substitution, de droit, d’un groupement de collectivités à une région pour l’exécution de services organisés par celle-ci sur le territoire du groupement s’applique selon des modalités différentes selon le type d’intercommunalité :

– en cas de création ou de modification du ressort territorial « d’une communauté urbaine, d’une communauté d’agglomération ou d’une métropole » entraînant l’inclusion, dans ce territoire, de services de mobilité organisés par une région, la substitution de droit s’opère comme dans le droit en vigueur ;

– lorsque la compétence d’AOM est transférée par les communes membres d’une communauté de communes à celle-ci (qu’il s’agisse d’une communauté créée ou préexistante), ou lorsque le périmètre d’une communauté de communes dotée de la compétence d’AOM est modifié et que cela entraîne la même situation d’inclusion de services organisés par une région, « la substitution, pour l’exécution des services de transport public réguliers, à la demande ou scolaires, intervient, à [la] demande [de la communauté de communes], dans un délai convenu avec la région ».

3. Le contenu de la compétence des AOM

L’article 1er du projet de loi crée un article L. 1231-1-1 du code des transports qui définit le contenu de la compétence des AOM, qu’il s’agisse des AOM dont la liste figure au I de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 du même code, ou des régions qui deviennent AOM sur le territoire de communautés de communes en application du II du même article.

Les services que l’AOM pourra organiser sont les mêmes que ceux que pourra organiser l’AOMR en vertu de l’article L. 1231-3, mais avec, d’une part, une limitation concernant les transports scolaires, et d’autre part, des possibilités supplémentaires qui ne sont pas offertes aux AOMR par le texte.

S’agissant des transports scolaires, les AOMR conservent la compétence qui a été transférée des départements vers les régions par la loi NOTRe. Mais s’agissant des AOM, elles ne sont compétentes que dans les cas prévus au quatrième alinéa de l’article L. 3111-7 et à l’article L. 3111-8 (voir encadré page 58) ; ces articles sont modifiés pour préciser que les « périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984 » à l’intérieur desquels la responsabilité des transports scolaires relève de l’AOM sont ceux qui sont devenus, depuis, des ressorts territoriaux d’AOM.

S’agissant des possibilités qui sont ouvertes aux AOM mais pas aux AOMR, les AOM peuvent, selon le II de l’article L. 1231-1-1 :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité, destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné « aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants » ;

– organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement.

En conséquence de ce II de l’article L. 1231-1-1, le projet de loi supprime un alinéa de l’article L. 1231-8 qui obligeait les AOM dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants à mettre en place un service de conseil en mobilité à l’intention des employeurs et gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants et à l’intention de publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les personnes âgées.

Comme les AOMR, chaque AOM doit assurer « la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité », mais le texte précise qu’à ce titre elle doit remplir deux obligations :

– élaborer le plan de mobilité prévu par l’article L. 1214-1 (dans sa rédaction issue de l’article 5 du projet de loi) ou le plan de mobilité rurale prévu par l’article L. 1214-36-1 (qui est créé par l’article 5 du projet de loi) ;

– associer à l’organisation des mobilités « l’ensemble des acteurs concernés ».

Lorsque c’est la région qui est AOM à la place d’une communauté de communes, l’élaboration d’un plan de mobilité n’est pas une obligation mais une faculté ; si elle choisit de le faire, elle doit le définir « à l’échelle la plus pertinente, qui ne peut être supérieure à l’échelle du bassin de mobilité » (la notion de bassin de mobilité est définie à l’article L. 1215-1 créé par l’article 4 du projet de loi).

Une disposition particulière applicable seulement aux métropoles et à la métropole de Lyon (nouvel article L. 2121-3-1) confère à celles-ci, en tant qu’AOM, la possibilité de contribuer au financement d’un service ferroviaire régional de voyageurs ou d’un service en gare situés dans leur ressort territorial afin de répondre à un besoin qui leur est spécifique ou d’assurer un surcroît de desserte. À cette fin, elles peuvent conclure une convention avec la région.

4. Les possibilités de délégation par la région

L’article L. 1231-4 créé dans le code des transports par l’article 1er du projet de loi dispose que la région, pour l’exercice de sa compétence d’AOMR comme pour l’exercice de sa compétence d’AOM lorsque celle-ci lui est transférée par une intercommunalité, a le droit de déléguer, par convention, tout ou partie d’un service ou de plusieurs services de mobilité, dans les conditions prévues par l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. Cette délégation est faite en faveur d’une collectivité territoriale autre qu’une région, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM.

Une telle délégation peut être opérée soit à l’initiative de la région, soit à la demande d’une ou plusieurs AOM, notamment si celles-ci constatent « qu’un besoin de mobilité dépassant leurs ressorts territoriaux respectifs n’est pas satisfait ».

5. Une modification de l’article 133 de la loi NOTRe

L’article 133 de la loi précitée du 7 août 2015 (loi NOTRe) a prévu que les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans cette loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités locales ou de leurs groupements « ouvrent droit à une compensation financière » dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales.

S’agissant des transferts de compétences effectués par la loi NOTRe entre les départements et d’autres collectivités locales ou vers des groupements de collectivités locales, et qui ont pour conséquence d’accroître la charge de ces collectivités ou groupements, le V de l’article 133 de la loi impose le transfert concomitant par le département des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources « sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. »

L’article 1er du projet de loi d’orientation des mobilités complète cette dernière phrase pour préciser que cette compensation intégrale est calculée en incluant « le montant des crédits alloués par le département à l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains dans le cadre de la convention prévue à l’article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région ». Pour mémoire, il s’agit de la compétence d’organisation des transports scolaires.

C. les dispositions adoptées par le sénat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a largement modifié les dispositions de l’article 1er du projet de loi relatives aux compétences des AOM, même si elle a globalement souscrit à la logique du projet de loi visant à clarifier la carte des AOM et à inciter un plus grand nombre de collectivités et de groupements de collectivités à se saisir de cette compétence. La commission a principalement souhaité conférer davantage de souplesse à la procédure de transfert de la compétence d’organisation de la mobilité, d’une part en laissant plus de temps aux communes pour choisir de transférer ou non leur compétence aux communautés de communes, et d’autre part en introduisant un troisième cas de réversibilité du transfert de la compétence d’une communauté de communes à la région.

a. Les modifications apportées aux transferts de compétences

La commission a adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des lois visant à traiter explicitement le cas des îles maritimes composées d’une seule commune, territoires sur lesquels ne s’applique pas l’obligation de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre ; ces communes sont mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ([25]). L’amendement adopté complète donc l’article L. 1231-1 du code des transports pour que ces communes insulaires isolées :

– d’une part, aient la qualité d’AOM comme les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, les communautés de communes auxquelles cette compétence est transférée par leurs membres, les syndicats mixtes, les PETR et les communes qui, en cas de prise de compétence par la région, continuent à organiser librement des services malgré cette prise de compétence ;

– d’autre part, lorsqu’elles n’exercent pas cette compétence d’AOM, puissent demander le transfert de cette compétence à la région, avec, dans ce cas, un double calendrier :

si une telle commune délibère sur ce transfert avant le 31 mars 2021, le transfert à la région est de droit et la région doit l’exercer à compter du 1er juillet 2021 ;

si la délibération est prise après le 31 mars 2021, le conseil régional dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le transfert, et peut donc le refuser ; à défaut de délibération du conseil régional dans ce délai, sa décision est réputée favorable au transfert.

L’amendement prévoit également que, comme pour le cas général des communautés de communes traité par le III de l’article L. 1231-1 du code des transports, le transfert de la compétence d’AOM par une île mono-communale à la région n’est pas irréversible, les trois clauses de réversibilité pouvant être utilisées par ces communes.

La commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis pour allonger le délai laissé aux communes membres d’une communauté de communes pour se prononcer sur le transfert de leur compétence d’AOM à la communauté : la date butoir passe du 30 septembre 2020 au 31 décembre 2020 pour la délibération, et du 1er janvier 2021 au 1er juillet 2021 pour la prise d’effet du transfert prononcé par arrêté du préfet et donc pour l’exercice de plein droit de la compétence d’AOM par la région sur le territoire de la communauté de communes concernée. La commission du Sénat a précisé que l’organe délibérant de la communauté de communes et les conseils municipaux de ses membres se prononcent sur le transfert dans les mêmes conditions de majorité que celles qui sont requises pour la création de l’EPCI, et que le transfert de compétence s’effectue selon les modalités prévues aux quatre derniers alinéas de l’article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.

S’agissant du caractère réversible du transfert de la compétence de certaines communautés de communes (et des communes insulaires isolées) à la région, la commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis qui procèdent aux ajouts suivants dans l’article L. 1231-1 :

– lorsqu’une communauté de communes (ou une commune insulaire isolée) décide de demander à la région la restitution de la compétence parce qu’elle fusionne avec une autre communauté de communes ou décide de créer ou d’adhérer à un syndicat mixte, la délibération demandant la restitution doit intervenir « dans un délai d’un an à compter » soit de l’entrée en vigueur de l’arrêté préfectoral prononçant la fusion des deux communautés de communes, soit de l’adhésion d’une commune insulaire isolée à un EPCI, soit de la délibération de création ou d’adhésion au syndicat mixte ;

– un troisième cas de réversibilité : la restitution de la compétence d’AOM de la région à la communauté de communes est de droit si elle est décidée d’un commun accord entre la communauté de communes et la région. La procédure est alors la suivante : la communauté de communes adopte une délibération demandant le transfert ; le conseil régional a trois mois pour se prononcer sur ce transfert ; à défaut de délibération dans ce délai, la décision de la région est réputée favorable à la restitution de la compétence ;

– en cas de restitution de la compétence d’AOM par une région à une communauté de communes, le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaire doit intervenir dans un délai convenu avec la région et au plus tard dans les trois ans qui suivent la restitution de la compétence ;

– de plus, en cas de restitution de la compétence, le transfert des services de mobilité entraîne de plein droit l’application de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert. Les dispositions visées sont les trois premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et les articles L. 1321-3 et suivants du code général des collectivités territoriales :

b. Les modifications apportées au contenu des compétences des AOM et des AOMR

L’article L. 1231-1-1 du code des transports créé par le projet de loi et relatif au contenu des compétences des AOM (obligations et facultés) a été modifié par la commission du Sénat par adoption de deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis portant sur les obligations de planification prévues pour les AOM par la rédaction initiale du projet de loi : celle-ci imposait aux AOM d’élaborer un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale, cette obligation n’étant toutefois qu’une faculté quand l’AOM est une région. Les rapporteurs ont considéré que ces dispositions étaient superflues et ont donc procédé à leur suppression.

S’agissant des obligations de planification prévues par l’article L. 1231-3 du même code pour les AOMR, la commission a adopté un amendement de la rapporteure pour avis précisant que la planification, par la région, de sa politique de mobilité peut être intégrée au SRADDET.

La commission a également adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) qui vise à imposer aux AOM, aux AOMR et à Île-de-France Mobilités l’obligation de contribuer aux objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air.

c. Les modifications apportées à la délégation de services par les régions

L’article L. 1231-4 du code des transports créé par le projet de loi permet à une région, qu’elle agisse en tant qu’AOMR ou en tant qu’AOM, de déléguer des services par contrat à une autre collectivité locale, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM. La commission a adopté trois amendements identiques, présentés par Mme Michèle Vullien (UC), par le groupe Socialiste et républicain et par M. Ronan Dantec (RDSE), ajoutant à la liste des délégataires possibles les syndicats mixtes « loi SRU » mentionnés à l’article L. 1231-10 du code des transports. Elle a également adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des lois supprimant la possibilité explicite, pour une telle délégation, d’intervenir à la demande d’une ou plusieurs AOM.

d. La modification adoptée sur les transports scolaires

La commission a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain complétant l’article L. 3111-8 du code des transports relatif aux transports scolaires pour ajouter que l’autorité organisatrice qui conclut une convention avec la région « apprécie l’opportunité de recourir à des services de transport scolaire ou à d’autres services réguliers de transport public de personnes, en tenant compte des enjeux de qualité et de sécurité du transport des élèves ».

e. La suppression de la modification de l’article 133 de la loi NOTRe

La commission a adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure pour avis de la commission des lois, par Mme Laure Darcos (LR) et par M. Alain Fouché (LIRT) supprimant le II de l’article 1er du projet de loi qui modifiait l’article 133 de la loi NOTRe.

2. L’examen en séance publique

a. Les obligations des AOT

L’article L. 1211-4 du code des transports, qui définit les missions de service public de l’ensemble des AOT (État, collectivités territoriales et groupements de collectivités), a été modifié par l’adoption, en séance publique, de trois amendements identiques présentés par M. Daniel Gremillet (LR), Mme Françoise Laborde (RDSE) et M. Cyril Pellevat (LR) visant à ce que les AOT tiennent compte, dans le cadre de ces missions, « à la fois de la pluralité des besoins en matière de mobilité et de la diversité des territoires afin de leur apporter des réponses adaptées, durables et équitables ». Le rapporteur a émis un avis favorable, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

b. Les transferts de compétence

Lorsqu’une région exerce la compétence d’AOM à la place d’une communauté de communes sur le territoire de celle-ci, en application du II de l’article L. 1231-1 du code des transports modifié par le projet de loi, il est possible pour une ou plusieurs communes de poursuivre la fourniture de services qu’elles organisaient avant ce transfert. Le Sénat a adopté un amendement de M. Patrick Chaize (LR), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, afin que ces communes puissent alors continuer à prélever le « versement transport » (voir commentaire de l’article 2) si elles finançaient ces services par ce moyen.

Le Gouvernement a déposé un amendement pour supprimer le troisième cas de réversibilité, introduit par la commission du Sénat, mais cet amendement a été rejeté.

Lorsque la réversibilité est utilisée par une communauté de communes, le texte adopté en commission prévoyait que le transfert des services de la région à la communauté de communes devrait intervenir au plus tard dans un délai de trois ans. En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-François Husson (LR) supprimant ce délai de trois ans, afin que le délai de transfert soit simplement convenu avec la région. Le rapporteur et le Gouvernement ont émis un avis favorable à cet amendement.

c. Les transports scolaires

Le Sénat a adopté un amendement de Mme Dominique Vérien (UC), soutenu par le rapporteur (le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse des sénateurs), complétant l’article L. 3111-7 du code des transports par un alinéa imposant aux autorités organisatrices de favoriser l’ouverture des services de transport scolaire à d’autres usagers.

D’autre part, le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, des amendements identiques de MM. Jean-François Longeot (UC), Michel Vaspart (LR) et Jean-François Rapin (LR) créant un article L. 3111-10-1 dans le code des transports pour obliger l’Éducation nationale à consulter les autorités organisatrices compétentes en matière de transports scolaires « sur les projets de modification des temps scolaires susceptibles d’avoir un impact sur l’organisation des services de transport scolaire ».

D. les travaux de votre commission

1. Les compétences des AOM et des AOMR

S’agissant de la définition du contenu de la compétence des AOM (nouvel article L. 1231-1-1 du code des transports), la commission a adopté trois amendements :

– deux amendements identiques de MM. Alain Perea et Damien Pichereau (LaREM) ajoutant la possibilité, pour une AOM, de contribuer au développement de services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas de carence de l’offre privée ;

– un amendement de M. Matthieu Orphelin (NI) ajoutant l’obligation, pour chaque AOM, de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain.

En ce qui concerne les autorités organisatrices de la mobilité régionales (AOMR), dont les compétences sont définies par le nouvel article L. 1231-3 du code des transports, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant l’intégration facultative, dans les SRADDET, de la planification régionale en matière de mobilité. Un autre amendement de votre rapporteur adopté par la commission complète le nouvel article L. 1231-4 du même code, relatif à la possibilité, pour une région, de déléguer par convention tout ou partie des services relevant de sa compétence d’AOMR, afin que la région puisse déléguer non seulement des services, mais aussi les autres composantes de sa compétence.

2. Les précisions relatives aux transports scolaires

Des précisions ont été apportées par la commission s’agissant des transports scolaires.

Le Sénat a introduit, dans l’article L. 3111-7 du code des transports, un alinéa invitant les autorités organisatrices des services de transports scolaires (c’est-à-dire, en principe, les régions) à favoriser l’ouverture de ces services à d’autres usagers. Des amendements identiques de votre rapporteur et de Mme Aude Luquet (Modem) ont conduit à préciser que dès lors qu’un service public régulier de transport routier de personnes est principalement dédié au transport d’élèves, ce service est soumis aux dispositions applicables au transport en commun d’enfants. Ainsi, même s’ils ne transportent pas seulement des élèves, les véhicules utilisés devront être conformes aux prescriptions réglementaires du code de la route relatives au transport d’enfants, pour assurer leur sécurité.

Par ailleurs, la commission a supprimé, en adoptant des amendements identiques de votre rapporteur et de M. Anthony Cellier (LaREM), la procédure, introduite par le Sénat, de consultation des autorités organisatrices par l’Éducation nationale sur les projets de modification des temps scolaires, une telle consultation étant déjà prévue par le code de l’éducation.

3. Les clarifications et modifications concernant les transferts de compétences

● La commission a adopté, sur l’article 1er, vingt-cinq amendements présentés par votre rapporteur pour améliorer la rédaction du texte, clarifier celle-ci ou procéder à des mesures de coordination juridique. Les points qui suivent ont été clarifiés.

Les communes membres d’une intercommunalité mais qui ont décidé de ne pas lui transférer leur compétence d’AOM ne pourront, en tout état de cause, pas demeurer des AOM au-delà du 1er juillet 2021.

Toutefois, en cas de prise de la compétence d’AOM par une région et pour préserver les services préexistants organisés par certaines communes :

– les communes pourront continuer à prélever le « versement mobilité » pour maintenir les services de transport préexistants qu’elles ont organisés ;

– si une commune, membre d’une intercommunalité, a transféré sa compétence d’AOM à un syndicat mixte auquel elle a adhéré mais auquel l’intercommunalité n’a pas adhéré, ce syndicat mixte de transport demeurera compétent sur le territoire de cette commune, tandis que la région deviendra compétente sur le reste du périmètre de la communauté de communes.

● S’agissant du dispositif de réversibilité prévu par le projet de loi, qui permet à une communauté de communes, dont la compétence d’AOM a été transférée de droit à la région, de « récupérer » cette compétence, la commission a adopté :

– un amendement de votre rapporteur précisant que lorsque la communauté de communes demande à la région le transfert de la compétence, ce transfert porte sur l’ensemble constitué par les services de transport public réguliers, à la demande et scolaires (et non plus « ou scolaires ») intégralement effectués dans le ressort territorial de la communauté de communes ou de la commune qui organisait seule, avant le transfert à la région, des services ;

– trois amendements identiques présentés par votre rapporteur, par le rapporteur pour avis de la commission des lois et par Mme Aude Luquet (Modem), qui suppriment l’alinéa 18 de l’article 1er, correspondant au troisième cas de réversibilité du transfert de la compétence d’AOM d’une communauté de communes à une région.

● Enfin, la commission a rétabli le paragraphe II de l’article 1er dans sa version initiale, qui modifiait l’article 133 de la loi NOTRe, en adoptant des amendements identiques de M. Martial Saddier (LR), Mme Valérie Lacroute (LR), MM. Benoît Simian (LaREM) et Pierre Morel-à-L’Huissier (UDI).

4. La modification des règles de constitution des syndicats mixtes

Les syndicats mixtes dits « ouverts », associant des collectivités locales, des groupements de collectivités et d’autres personnes morales de droit public sont régis par l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Le dernier alinéa de cet article pose une règle spécifique ne s’appliquant qu’à ceux de ces syndicats mixtes auxquels a été transférée la compétence d’AOM ; il prévoit en effet que, lorsqu'un EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 400 000 habitants ou la métropole de Lyon a transféré sa compétence en matière d'organisation de la mobilité à un syndicat mixte, « sa représentation au titre de cette compétence est au moins égale à la majorité des sièges composant le comité syndical ».

La commission a adopté un amendement de M. Lionel Causse (LaREM) supprimant cette disposition particulière, afin de faciliter la gouvernance des syndicats mixtes de transport.

5. La modification du dispositif, introduit par le Sénat, d’encadrement des services de transport touristiques

Le Sénat a introduit dans le code des transports un article L. 1221-4-1 prévoyant que les opérateurs souhaitant mettre en place un service de transport public « essentiellement exploité pour son intérêt historique ou sa vocation touristique » doivent respecter des prescriptions générales préalablement publiées par les AOM, les AOMR, Île-de-France Mobilités (IdFM) et les métropoles. Ces prescriptions sont intégrées dans une convention, conclue après avis conforme de la collectivité compétente en matière de voirie, cette convention ne pouvant pas octroyer de droits exclusifs. Les prescriptions doivent prévoir en particulier des mesures favorisant l’utilisation de véhicules à faibles émissions.

La commission a adopté un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM), sous-amendé par votre rapporteur, qui modifie le dispositif introduit par le Sénat en distinguant deux cas de figure. L’amendement prévoit en effet que les AOM, les AOMR, IdFM et les métropoles peuvent, pour des services de ce type, décider de recourir à « une procédure de publicité avec mise en concurrence » ou à « une procédure de publicité sans mise en concurrence ».

Dans le premier cas, la mise en concurrence aboutit à la conclusion d’une convention entre l’autorité organisatrice et un opérateur ; cette convention est à durée limitée et doit comprendre les mesures prévues par le Sénat en faveur de l’utilisation de véhicules à faibles émissions.

Dans le second cas, puisqu’il n’y a pas de mise en concurrence, l’opérateur choisi par l’autorité organisatrice conclut aussi une convention avec celle-ci. L’autorité organisatrice devra avoir défini préalablement des prescriptions générales d’exécution, qui sont intégrées dans la convention. Celle-ci ne peut pas accorder de droits exclusifs, et le nombre d’opérateurs ne peut pas être contingenté.

Dans les deux cas, l’accord des gestionnaires de voirie concernés doit être obtenu, avant la signature de la convention, sur l’emplacement des points d’arrêt et des zones de régulation des bus touristiques.

III. Le rÉgime particulier de l’Île-de-France

A. le droit en vigueur

La gouvernance des transports publics dans la région Île-de-France est régie par des dispositions spécifiques (articles L. 1241-1 à L. 1241-20 du code des transports). La particularité la plus notable est l’existence d’une autorité organisatrice unique pour l’ensemble du territoire régional : le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF). D’autres particularités concernent les dispositions relatives au financement des transports et aux documents de planification (voir les commentaires des articles 2 et 5).

Le STIF est un établissement public administratif qui réunit la région Île-de-France, la Ville de Paris et les départements de la Seine-Saint-Denis, des Hauts-de-Seine, des Yvelines, du Val-de-Marne, de l’Essonne, de Seine-et-Marne et du Val-d’Oise. Le conseil d’administration du STIF, régi par l’article L. 1241-9 du code des transports, doit assurer la représentation des collectivités territoriales qui en sont membres et compte aussi des représentants de la chambre de commerce et d’industrie d’Île-de-France et des présidents des EPCI.

En vertu de l’article L. 1241-1 du code des transports, le STIF est l’autorité organisatrice des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Île-de-France, y compris pour les transports publics réguliers fluviaux. Le STIF est chargé d’assurer les missions et de développer les services mentionnés à l’article L. 1231-8 du même code (qui s’applique à toutes les AOM d’agglomérations de plus de 100 000 habitants) c’est-à-dire, notamment, l’élaboration d’outils d’aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité, l’instauration d’un service d’information sur l’ensemble des modes de transports et sur leur combinaison, ainsi que la mise en place d’un service de conseil en mobilité.

C’est également le STIF qui est responsable de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires (article L. 3111-14) et du financement des frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires et des étudiants handicapés vers les établissements d’enseignement supérieur (article L. 3111-16). En Île-de-France, les départements n’ont donc aucune compétence « transports scolaires ». Toutefois, l’article L. 3111-15 permet au STIF de leur déléguer certaines attributions en matière de transports scolaires, les départements d’Île-de-France ayant ensuite eux-mêmes la possibilité de « subdéléguer » par convention ces attributions à d’autres collectivités ou à des personnes morales publiques ou privées. Par exemple, au 1er avril 2019, dans le département de Seine-et-Marne, sept communautés d’agglomération, sept communautés de communes, quatre syndicats intercommunaux et quatre syndicats mixtes exercent des compétences en matière de transport scolaire. C’est également le cas pour quatre communautés d’agglomération et une communauté urbaine dans le département des Yvelines.

La compétence générale du STIF lui confère plusieurs facultés : le STIF peut organiser des services de transport à la demande, il peut délivrer un label « auto-partage » pour des véhicules affectés à cette activité, il peut mettre à la disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage, et il peut organiser des services publics d’auto-partage, de location de bicyclettes et de transport de marchandises et de logistique urbaine, selon les modalités définies aux articles L. 1231-1, L. 1231-14 et L. 1231-16 du code des transports, c’est-à-dire à condition que de tels services publics soient inexistants et que les communes et EPCI sur le territoire desquels le STIF envisage d’organiser ces services aient donné leur accord.

B. les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi procède à une nouvelle rédaction complète de l’article L. 1241-1 du code des transports qui définit les missions du Syndicat des transports d’Île-de-France. Il convient cependant de noter que d’autres modifications sont apportées à ce même l’article L. 1241-1 par plusieurs autres articles du projet de loi (les articles 4, 6 et 15), qui visent donc à modifier la rédaction de l’article telle qu’établie par l’article 1er.

L’article 1er prend acte du changement de nom décidé par le STIF lui-même, dont l’organe délibérant a choisi en 2017 le changement en « Île-de-France Mobilités » (IdFM) : le projet de loi procède à la substitution de cette nouvelle dénomination à l’ancienne dans l’ensemble des textes législatifs en vigueur.

Outre des modifications rédactionnelles, l’article L. 1241-1 du code des transports se trouve complété sur plusieurs points.

La compétence actuelle du STIF en matière d’usages partagés des véhicules terrestres à moteur (délivrance d’un label « auto-partage », mise à disposition de plateformes dématérialisées pour le covoiturage en cas de carence de l’offre privée, création d’un signe distinctif pour les véhicules utilisés dans le cadre d’un covoiturage) est élargie et reformulée, par la combinaison des dispositions des articles 1er et 15 du projet de loi. Ainsi, IdFM est compétent pour organiser « des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur » et pour « contribuer à leur développement » ; il peut notamment organiser un service public d’auto-partage (dans les mêmes conditions que pour un service de location de bicyclettes : inexistence d’un tel service public et accord des communes ou EPCI concernés).

Comme pour les services de mobilités actives, le projet de loi prévoit une consultation obligatoire d’IdFM avant toute décision de développement ou de renouvellement de services d’usages partagés existants. IdFM conserve la faculté qu’a le STIF de délivrer un label « auto-partage » et de mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage, et se voit reconnaître par l’article 15 du projet de loi la possibilité de verser une allocation aux passagers ou aux conducteurs qui pratiquent le covoiturage.

Comme les AOM de droit commun (article L. 1231-1-1 du code des transports créé par le projet de loi), IdFM peut aussi, par la combinaison des dispositions de l’article 1er et de l’article 6 du projet de loi qui créent un paragraphe II dans l’article L. 1241-1 :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;

– organiser des services de mobilité solidaire, contribuer à leur développement et verser des aides individuelles à la mobilité ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants ;

– organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas de carence de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement. Il convient de noter que sur ce point, le projet de loi supprime la double condition, qui figure dans le droit en vigueur, d’inexistence de services publics de cette nature et d’accord des communes et des EPCI concernés.

De même, comme toutes les autres AOM, IdFM se voit chargé d’assurer la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité. Le droit en vigueur oblige déjà le STIF à élaborer un plan de déplacements urbains (PDU), et IdFM conserve cette obligation, le PDU étant rebaptisé « plan de mobilité » par l’article 5 du projet de loi.

L’article L. 1241-3 du code des transports modifié par l’article 1er du projet de loi permet à IdFM de déléguer à des collectivités locales ou groupements de collectivités tout ou partie de ses compétences d’organisation de services. L’article L. 1241-5 modifié du même code donne également la possibilité à IdFM d’assurer l’exécution des services par des filiales.

C. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) visant à ce qu’Île-de-France Mobilités contribue aux objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air.

S’agissant de l’organisation par IdFM de services relatifs aux mobilités actives, la commission a adopté un amendement de Mme Laure Darcos (LR) visant à introduire une dérogation pour les services publics de location de bicyclettes de longue durée sans impact sur la voirie, sans que la rédaction de l’amendement permette d’identifier clairement les règles auxquelles il s’agit de déroger.

En ce qui concerne les transports scolaires, l’article L. 3111-15 du code de transports ne permet actuellement au STIF de déléguer la compétence qu’aux départements. La commission a adopté deux amendements identiques de M. Roger Karoutchi (LR) et Mme Sophie Primas (LR) afin de permettre à IdFM de déléguer l’organisation des transports scolaires non seulement aux départements mais aussi à des communes, à des EPCI, à des syndicats mixtes, à des établissements d’enseignement, à des associations de parents d’élèves et à des associations familiales, ce qui est autorisé dans les régions autres que l’Île-de-France (article L. 3111-9 du code des transports). En revanche, l’amendement n’ouvre pas aux acteurs autres que les départements le droit de subdéléguer ensuite cette compétence à d’autres acteurs.

Enfin, la commission a adopté deux amendements identiques de M. Roger Karoutchi et de Mme Sophie Primas relatifs à l’organisation de services publics réguliers de transports à vocation touristique. L’article L. 1241-5 du code des transports prévoit que les services organisés par le STIF doivent être inscrits dans un plan régional de transport. Les amendements adoptés visent à permettre à IdFM d’inscrire dans ce plan des services publics réguliers de transports à vocation touristique sans attribution de droits exclusifs d’exploitation et sans mise en concurrence préalable, à la seule condition que les exploitants choisis après publicité par IdFM démontrent leur capacité à opérer ces services selon les prescriptions posées par IdFM.

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi (LR), contre l’avis du Gouvernement, qui dispose qu’Île-de-France Mobilités est seul compétent pour délivrer un label « auto-partage » sur le territoire de la région Île-de-France.

Un amendement de M. Olivier Léonhardt (UC) a introduit des représentants « des associations d’usagers » dans la composition du conseil d’administration d’Île-de-France Mobilités. Le rapporteur et le Gouvernement ont émis des avis défavorables à cet amendement.

Le Sénat a modifié en séance publique le dispositif adopté en commission relatif aux services de transport touristiques, en adoptant trois amendements identiques présentés par M. Roger Karoutchi, Mme Sophie Primas et M. Hervé Marseille (UC), contre l’avis du Gouvernement. Codifié dans un article L. 1221-4-1 du code des transports au lieu d’être inséré dans l’article L. 1241-5, et donc applicable sur tout le territoire français et pas seulement en Île-de-France, le dispositif adopté introduit une procédure destinée à la mise en place, par des opérateurs de transport, de services de transport public « essentiellement exploité[s] pour [leur] intérêt historique ou [leur] vocation touristique ». Ces opérateurs doivent respecter des « prescriptions générales d’exécution » des services, publiées par les autorités organisatrices mentionnées aux articles L. 1231-1 (les AOM), L. 1231-3 (les AOMR), L. 1241-1 (Île-de-France Mobilités), L. 2121-3 (les régions dans leur compétence ferroviaire) et L. 3111-1 (syndicats mixtes de transport). Ces prescriptions, qui doivent prévoir des mesures de nature à favoriser l’utilisation de véhicules à faibles émissions, sont intégrées dans une convention conclue après avis conforme de la collectivité compétente en matière de voirie. Cette convention ne peut pas accorder de droits exclusifs.

Le nouveau dispositif n’a pas vocation à s’appliquer aux services existants déjà conventionnés, mais seulement aux conventions futures.

D. les travaux de votre commission

La commission n’a apporté aux dispositions relatives à l’Île-de-France que des modifications rédactionnelles, à l’initiative de votre rapporteur.

Article 1er bis A (nouveau) (article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales) Restrictions de circulation sur les îles mono-communales

I. le droit en vigueur

L’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales confère au maire un pouvoir général de police de la circulation, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation. Un maire peut ainsi, par exemple, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement, interdire à certaines heures l’accès à une voie ou réserver cet accès à une ou plusieurs catégories de véhicules, et peut aussi réglementer le stationnement des véhicules (article L. 2213-2 du même code).

L’article L. 2213-4 du même code dispose que le maire « peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. » Ces mesures d’interdiction ne sont pas applicables aux véhicules utilisés pour assurer une mission de service public.

II. les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté un amendement présenté par M. Jimmy Pahun (Modem) complétant l’article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales pour permettre au maire, sur une île mono-communale, de prendre des mesures d’interdiction de la circulation dont le champ couvre l’ensemble du territoire de la commune, et pas seulement des mesures applicables à certaines voies ou à certains secteurs. Cet amendement a été adopté avec l’avis favorable de votre rapporteur, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de la commission.

Article 1er bis B (nouveau) (article L. 1111-1 du code des transports) Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports

I. le droit en vigueur

L’article L. 1111-1 du code des transports dispose que le système des transports « doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d'exécuter elle-même le transport de ses biens ou de le confier à l'organisme ou à l'entreprise de son choix. »

Il prévoit que la mise en œuvre de cet objectif doit s'effectuer « dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre ».

L’article L. 1111-1 du code des transports est modifié par l’article 1er du projet de loi, qui y remplace l’expression « le système des transports » par « l’organisation des mobilités sur l’ensemble du territoire » (voir commentaire de l’article 1er).

II. les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté un amendement présenté par sa présidente, Mme Barbara Pompili, qui vise à apporter deux modifications à l’article L. 1111-1 du code des transports :

– indiquer explicitement que la liberté de choisir les moyens de se déplacer inclue les moyens « faisant appel à la mobilité active » ;

– ajouter aux objectifs qui doivent être respectés la lutte contre la sédentarité.

Votre rapporteur a émis un avis favorable sur cet amendement, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de la commission.

Article 1er bis (article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme

I. le droit en vigueur

L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme définit les « actions ou opérations d’aménagement » comme celles ayant pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. Lorsqu’une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 est envisagée, l’article L. 300-6 permet à l’État, aux établissements publics de l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements de se prononcer par une déclaration de projet (après enquête publique) sur l’intérêt général de cette action ou de cette opération, ou sur la réalisation d’un programme de construction.

Le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), dont la nature et les compétences sont définies par les articles L. 1241-1 et suivants du code des transports (voir commentaire de l’article 1er) est un établissement public. L’article L. 1241-4 lui permet d’« assurer la maîtrise d’ouvrage ou [de] désigner le ou les maîtres d’ouvrage de projets d’infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues à SNCF Réseau et à l’établissement public Société du Grand Paris ». Mais il n’est ni un établissement public de l’État, ni un groupement de collectivités territoriales, et il ne peut donc pas appliquer la procédure de déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme.

II. les dispositions adoptées par le sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi (LR) complétant l’article L. 1241-4 du code des transports pour permettre à Île-de-France Mobilités d’être assimilé à un groupement de collectivités territoriales au sens et pour l’application de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme. En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de coordination du rapporteur, avec avis favorable du Gouvernement.

III. les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Article 2 (articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports) Versement destiné au financement des services de mobilité

IV. le droit en vigueur

A. le Champ d’application du versement transport

Les employeurs sont assujettis à une contribution appelée « versement destiné au financement des transports en commun » (dit « versement transport » ou VT) ; cette contribution est recouvrée par les URSSAF. Les dispositions législatives relatives à ce versement ont été intégrées dans le code général des collectivités territoriales (articles L. 2333-64 à L. 2333-75 pour les régions autres que l’Île-de-France et articles L. 2531-2 à L. 2531-11 pour la région parisienne).

Tout employeur, public ou privé, quelle que soit la nature de son activité ou la forme juridique de son entreprise ou de son organisation ([26]), est soumis à cette contribution s’il remplit les deux conditions cumulatives suivantes : il est présent dans une zone géographique où le VT a été institué ; au moins 11 de ses salariés exercent leur activité professionnelle dans le périmètre de cette zone. C’est le lieu d’exercice effectif de l’activité des salariés qui est pris en compte, et non le lieu d’implantation du siège de l’entreprise. L’instauration de ce versement est une prérogative facultative des communes et des groupements de communes dont la population dépasse un seuil fixé par la loi ou si une ou plusieurs communes de l’établissement public de coopération intercommunale sont classées « communes touristiques ».

Le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) a instauré le VT à Paris et dans l’ensemble des communes des sept départements d’Île-de-France ; de ce fait, tous les employeurs situés en région parisienne et employant au moins 11 salariés sont redevables.

En dehors de l’Île-de-France, le VT peut être instauré :

– dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;

– dans le ressort d’un établissement public de coopération intercommunale compétent pour l’organisation de la mobilité, lorsque la population de l’ensemble des communes membres de l’établissement atteint le seuil de 10 000 habitants ;

– dans le ressort d’une métropole.

Le champ d’application du VT a été plusieurs fois modifié, notamment s’agissant du critère d’effectifs. Jusqu’en 2015, le VT concernait les employeurs qui avaient plus de 9 salariés dans la zone considérée. Le seuil a été relevé à 11 salariés depuis le 1er janvier 2016, par la loi de finances pour 2016 (loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015). Depuis le 1er janvier 2018, le seuil est toujours de 11 salariés, mais les modalités de décompte de cet effectif ont été modifiées (ces modalités sont définies par voie réglementaire). Les entreprises qui franchissent le seuil de 11 salariés bénéficient d’une dispense totale de versement pendant trois ans, et d’un abattement dégressif de leur taux de versement pendant les trois années suivantes (article L. 2333-64 du code des collectivités territoriales).

Il convient de noter que l’application du seuil d’effectifs est en cours de modification législative : l’article 6 du projet de loi dit « PACTE » (projet de loi relatif à la croissance et à l’activité des entreprises), définitivement adopté le 11 avril 2019 par l’Assemblée nationale mais non promulgué, harmonise le mode de décompte des effectifs utilisés pour l’application de seuils d’effectifs par de nombreuses dispositions législatives, dont celles relatives au versement transport. C’est le nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, créé par la loi « PACTE » qui s’appliquera désormais, l’article 6 du projet de loi « PACTE » disposant que l’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales est modifié pour inclure une référence à cet article L. 130-1. Celui-ci dispose que le franchissement à la hausse du seuil d’effectif n’est pris en compte que s’il a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives.

B. l’assiette, les taux et le recouvrement

L’assiette du VT est constituée des revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations d’assurance maladie mises à la charge des employeurs et affectées au financement des régimes de base de l’assurance maladie. Le code général des collectivités territoriales fixe les taux maxima du VT, en fonction du nombre d’habitants de la commune ou de l’agglomération (article L. 2333-67) :

Taux maxima du versement transport

(1) Cette majoration peut concerner les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et les autorités organisatrices auxquelles ont adhéré une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes ou une métropole.

Le taux réel est fixé ou modifié par une délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant du groupement de communes.

Pour les taux applicables en Île-de-France, l’article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales fixe les taux maxima, les taux réels étant fixés par le STIF. Actuellement, plusieurs taux sont appliqués, et une répartition des communes appliquant ces différents taux est réalisée afin de mettre en adéquation le taux avec la desserte en transports en commun de la commune où sont situés les emplois considérés. À Paris et dans les Hauts-de-Seine, le taux appliqué est actuellement de 2,95 % ; en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne, le taux appliqué en 2019 est de 2,54 % ; dans les quatre autres départements (Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise), le taux est de 1,6 % ou de 2,01 % selon les communes.

Les organismes de recouvrement désignés par l’article L. 2333-69 du code général des collectivités territoriales sont seuls compétents pour procéder aux opérations d’assiette et de recouvrement du VT. Il s’agit des « organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales ».

C. une recette affectÉe

Dans les régions autres que l’Île-de-France, le produit du versement transport (hors frais de recouvrement) va au budget de la commune ou de l’EPCI. L’article L. 2333-68 du code général des collectivités territoriales dispose que cette recette est obligatoirement affectée au financement :

– des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice et organisés par cette autorité ;

– des dépenses d’investissement et de fonctionnement des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice, concourent à la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité organisatrice responsable ;

– des opérations visant à améliorer « l’intermodalité transports en commun-vélo » ;

– et des dépenses d’investissement et de fonctionnement de « toute action relevant des compétences » des AOM.

En région parisienne, le produit du VT est encaissé par les URSSAF et reversé au STIF, seul chargé de son utilisation (article L. 2531-6 du code général des collectivités territoriales) ; après prélèvement des frais de recouvrement exposés par les URSSAF, le STIF affecte le solde de la contribution, en application des articles L. 2531-5 et L. 2531-7 du même code :

– au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement, en Île-de-France, des transports publics réguliers de personnes ;

– au financement des mesures prises en application de la politique tarifaire mentionnée à l’article 1er de l’ordonnance 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France ;

– aux dépenses d’exploitation d’ouvrages et d’équipements affectés aux transports mentionnés dans un plan de déplacements urbains (gares routières, parcs relais…).

D. le versement transport additionnel

La loi « SRU » du 13 décembre 2000 ([27]) précitée a instauré un versement transport supplémentaire destiné au financement des transports en commun dans certains espaces urbains (article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales) : le versement transport additionnel (VTA). Ce dispositif ne concerne pas la région Île-de-France.

Plusieurs autorités organisatrices de transports peuvent s’associer pour créer un syndicat mixte des transports chargé de coordonner les différents services organisés par les AOT, de mettre en place un système d’information des usagers, de rechercher la création d’une tarification coordonnée et de titres de transport uniques et d’organiser, en lieu et place des AOT, des services publics réguliers et la gestion d’infrastructures et d’équipements de transport. Dans un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants, un tel syndicat mixte a la possibilité d’établir une contribution dite « VT additionnel » ; le montant de cette contribution est fixé par le syndicat mixte, dans la limite de 0,5 %.

Toutefois, la somme du taux maximum du VT applicable dans le périmètre de compétence de l’AOT et du taux de VT additionnel appliqué ne doit pas excéder le taux maximum de VT qui pourrait être imposé dans un périmètre de transport urbain correspondant au périmètre de compétence du syndicat mixte de transport. Par conséquent, à l’intérieur du périmètre soumis au VT additionnel, le taux de cette contribution peut être modulé selon les communes.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, actuellement cinq syndicats mixtes « SRU » prélèvent un VTA.

V. le texte initial du projet de loi

L’article 2 du projet de loi modifie le nom du versement transport, pour qu’il soit dénommé « versement destiné au financement des services de mobilité » – l’étude d’impact utilisant l’expression « versement mobilité » –, en procédant à ce changement dans plusieurs articles et intitulés du code général des collectivités territoriales, et opère plusieurs modifications de coordination tirant les conséquences des dispositions de l’article 1er du projet de loi.

Il modifie les articles L. 2333-66 et L. 2333-67 de ce code pour établir un lien clair entre le droit, pour une commune ou un EPCI, de percevoir cette recette et la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité au sens de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 et de l’article L. 1231-1-1 du code des transports (voir commentaire de l’article 1er) : le versement destiné au financement des services de mobilité ne peut désormais être institué que par une commune ou un EPCI qui est AOM et qui organise au moins un service régulier de transport public de personnes. Il est précisé que la délibération instituant le versement « mobilité » doit énumérer les services de mobilité, mis en place ou prévus, qui justifient le taux du versement. Les plafonds du taux du versement « mobilité » demeurent inchangés dans l’article L. 2333-67.

Le projet de loi modifie l’article L. 2333-68 pour supprimer la possibilité d’affecter cette recette au financement des opérations visant à « améliorer l’intermodalité transports en commun – vélo ».

L’article 2 du projet de loi modifie également de manière substantielle l’article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales qui autorise un syndicat mixte « SRU » (voir encadré page 55) à prélever « un versement destiné au financement des transports dans un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que ce syndicat associe au moins la principale autorité compétente pour l’organisation de la mobilité ».

L’article L. 5722-7 modifié actualise la référence à l’article qui régit les syndicats mixtes « SRU » (article L. 1231-10 du code des transports ([28])), et modifie le périmètre géographique dans lequel ces syndicats ont le droit de percevoir le versement « mobilité » : ils pourront le prélever « dans une aire urbaine d’au moins 50 000 habitants et dans les communes dites multipolarisées des grandes aires urbaines, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques », dès lors que le syndicat associe au moins la principale AOM.

Le II de l’article 2 du projet de loi dispose que cette modification de l’article L. 5722-7 ne s’appliquera aux syndicats mixtes existants qu’à partir du 1er janvier 2021.

D’autres modifications sont apportées à l’article L. 5722-7, en ce qui concerne la fixation du taux du versement mobilité par les syndicats mixtes :

– La rédaction en vigueur fixe le taux plafond à 0,5 % et autorise à réduire ce taux dans le ressort territorial d’une AOM de sorte que le total de ce taux et du taux maximum susceptible d’être institué par la commune ou l’EPCI n’excède pas le taux maximum qui serait autorisé par l’article L. 2333-67 dans le ressort coïncidant avec l’espace concerné par le prélèvement du syndicat mixte. L’article 2 du projet de loi ajoute que cette possibilité de réduction s’accompagne de la possibilité de porter le taux du versement à zéro ;

– Le syndicat mixte se voit également accorder la possibilité de réduire ou de porter à zéro le taux du versement « selon un critère qu’il détermine à partir de la densité de la population et du potentiel fiscal », par décision motivée. Cette modulation du taux doit être « en rapport avec l’écart constaté, sur ce critère, entre les différents périmètres des [EPCI] composant le syndicat ».

Cette possibilité de modulation est également accordée aux autres syndicats mixtes de transport (régis par les articles L. 5711-1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) du fait de la modification, par l’article 2 du projet de loi, de l’article L. 5722-7-1 du même code.

En ce qui concerne l’Île-de-France, le STIF – rebaptisé « Île-de-France Mobilités » par l’article 1er du projet de loi – peut affecter cette recette, comme dans le droit en vigueur, au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics réguliers de personnes effectués dans la région, au financement de mesures de politique tarifaire applicables à ces services, au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement de toute action relevant de l’organisation de la mobilité au sens de la nouvelle rédaction de l’article L. 1241-1 du code des transports (résultant des articles 1er, 4, 6 et 15 du projet de loi), aux dépenses d’exploitation d’équipements comme les gares routières et les parcs relais et à des opérations visant à favoriser l’usage combiné des transports en commun et de la bicyclette (ces deux dernières possibilités étant déjà prévues par le droit en vigueur).

VI. les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’EXAMEN en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à permettre à une AOM qui n’organise pas de services réguliers d’instaurer tout de même le versement mobilité pour financer d’autres types de services. L’amendement modifie l’article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales qui fixe les taux plafond du versement en ajoutant un alinéa qui dispose : « Lorsque l’autorité organisatrice de la mobilité n’organise pas un service régulier de transport public de personnes, le taux de versement est fixé à 0,3 % des salaires définis [à l’article L. 2333-65] ». Le rapporteur du Sénat a voulu ainsi permettre à une communauté de communes devenue AOM d’avoir une ressource financière pour organiser des services de transport non réguliers (services à la demande, mobilités actives, auto-partage, services de mobilité solidaire…).

La commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur et de Mme Michèle Vullien (UC).

B. l’examen en séance publique

Le versement mobilité plafonné à 0,3 % créé en commission pour les AOM souhaitant organiser des services autres que des services réguliers a été complété, en séance publique, par l’adoption d’un amendement de Mme Michèle Vullien, avec avis favorable du rapporteur, pour préciser que dans ce cas, la majoration du taux pour les communes touristiques n’est pas applicable. Le Gouvernement a déposé un amendement pour supprimer le dispositif introduit en commission, mais cet amendement a été rejeté.

Le Sénat a également adopté un amendement de M. Philippe Dominati (LR), sous-amendé par Mme Christine Lavarde (LR), introduisant une exonération du versement mobilité pour les employeurs qui ont conclu un accord de télétravail. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur mais un avis défavorable du Gouvernement. Il exonère ces employeurs « pour les employés concernés par cet accord à due concurrence de la part du volume horaire effectué à distance ». La perte de recettes pour les collectivités locales devra être compensée par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

VII. les travaux de votre commission

Outre trois amendements de coordination et trois amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission a adopté sept amendements sur l’article 2 du projet de loi :

Trois amendements identiques, présentés par votre rapporteur, par Mme Valérie Lacroute (LR) et par Mme Aude Luquet (Modem), et adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement, ont supprimé le dispositif, introduit par le Sénat, visant à exonérer partiellement du versement mobilité les employeurs ayant conclu un accord de télétravail avec leurs employés.

Un amendement de Mme Valérie Lacroute (LR), adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, a corrigé un oubli de la loi NOTRe en incluant les régions dans la liste des acteurs pouvant s’associer dans le cadre d’un syndicat mixte en application de l’article L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales. Cette précision permet, en conséquence, aux syndicats mixtes dont sont membres une ou plusieurs régions, de percevoir le versement mobilité dès lors que ces syndicats sont compétents pour l’organisation de la mobilité.

Un amendement de Mme Florence Lasserre-David (Modem) a été adopté pour revenir à la rédaction initiale du projet de loi qui conditionnait l’instauration du versement mobilité à taux plein à l’organisation de services réguliers de transport public de personnes. Le rapporteur et le Gouvernement se sont exprimés en faveur de cet amendement.

Enfin, deux amendements identiques présentés par M. Emmanuel Maquet (LR) et Mme Florence Lasserre-David, adoptés avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, ont supprimé la disposition, créée par le Sénat, instaurant un versement mobilité à un taux de 0,3 % des salaires dans les zones où les autorités organisatrices de la mobilité n’organisent pas de service régulier de transports publics.

Article 2 bis Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité

I. le droit en vigueur

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est un droit d’assise portant sur les produits énergétiques utilisés comme carburants ou combustibles, en fonction de leur quantité. Son régime général est fixé, dans le cadre de la réglementation européenne ([29]), par les articles 265 et suivants du code des douanes. Cette taxe porte sur l’ensemble des produits énergétiques qui sont mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Elle concerne ainsi aussi bien les produits pétroliers que les carburants d’origine non fossile (biocarburants). L’article 265 du code des douanes précise, catégorie de produit par catégorie de produit, le tarif de TICPE applicable.

Son produit revient pour l’essentiel à l’État mais une partie est affectée aux régions, qui peuvent d’ailleurs en moduler à la marge le tarif ([30]) pour dégager une recette qu’elles ont ensuite l’obligation d’affecter au financement d’infrastructures de transport durable, fluvial ou ferroviaire.

II. les dispositions adoptées par le sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à affecter, chaque année, une fraction du produit de la TICPE aux communautés de communes qui organisent un ou plusieurs services de mobilité en tant qu’AOM et qui ont institué le versement mobilité, mais dans lesquelles le rendement du versement mobilité est trop faible.

Le dispositif prévoit que cette affectation ne bénéficie qu’aux communautés de communes pour lesquelles le rendement du versement mobilité rapporté à la population située sur son territoire est inférieur à un montant déterminé par voie réglementaire à partir du rendement moyen constaté pour les autres AOM ayant institué ce versement. La fraction de TICPE attribuée à chaque communauté de communes concernée doit permettre au rendement du versement mobilité d’atteindre le montant fixé par voie réglementaire.

L’amendement prévoit enfin l’obligation pour les communautés de communes d’affecter cette fraction de TICPE exclusivement au financement de services de mobilité.

En séance publique, le Gouvernement a déposé un amendement de suppression du dispositif introduit par la commission, qui a été rejeté. Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement du groupe UC introduisant une prise en compte de la densité de population pour l’application du mécanisme de péréquation.

III. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Article 3 Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance

I. le droit en vigueur

Le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un syndicat mixte de transport dit « SRU », à savoir un syndicat mixte issu de la loi précitée du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement. Il est régi par l’article L. 1231-10 du code des transports. Les syndicats mixtes dits « SRU » associent plusieurs autorités organisatrices de transport pour coordonner les services organisés par ces autorités en matière de tarification, de délivrance de titres de transport et d’information des voyageurs. Ils peuvent également, en lieu et place de leurs membres, organiser des services publics de transport régulier ou à la demande, et assurer la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport.

Le SYTRAL a été créé en 1985 et a progressivement étendu son périmètre d’action : les communes qu’il dessert étaient au nombre de 57 en 2007, 65 en 2011 et 68 en 2014. Il se distingue des autres syndicats dits « SRU », dont la vocation essentielle est la coordination, car au titre de la faculté d’organiser des services pour ses membres, il gère par ailleurs et entièrement les réseaux urbains et interurbains situés au sein de son périmètre, dont le réseau des transports en commun lyonnais (TCL) qui couvre 59 communes et qui est l’un des réseaux urbains les plus denses de France, avec une capacité particulièrement importante d’ingénierie et d’investissement.

Avant 2015, les transports en commun dans le département du Rhône étaient organisés par deux établissements publics distincts : le SYTRAL, qui réunissait alors la communauté urbaine de Lyon et six autres communes, et le Syndicat mixte des transports du Rhône (SMTR) qui regroupait le département du Rhône, une communauté d’agglomération et une communauté de communes. Le SMTR a décidé, en octobre 2014, d’adhérer au SYTRAL, ce qui a entraîné sa dissolution. Le nouveau SYTRAL est ainsi devenu en 2015 l’autorité organisatrice unique des transports en commun desservant le département du Rhône ; les services qu’il organise desservent au total 293 communes. Il réunit désormais la région Auvergne-Rhône-Alpes, la métropole de Lyon, les communautés d’agglomération de Villefranche-Beaujolais-Saône et de l’ouest rhodanien, la communauté de communes de l’est lyonnais et six communes autour de Lyon.

Ses spécificités ont déjà été actées dans les lois MAPTAM et NOTRe, avec des dispositions dédiées par exemple sur le « versement transport ». Ses statuts ont évolué en conséquence, la dernière évolution datant du 31 août 2017.

II. le texte initial du projet de loi

L’article 3 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour transformer le syndicat mixte en établissement public sui generis et élargir son rôle. En effet, l’habilitation englobe l’ensemble des mesures nécessaires pour :

– créer un « établissement public local » associant obligatoirement la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, « certaines communautés d’agglomération et certaines communautés de communes », définir le périmètre d’intervention de cet établissement et le substituer au SYTRAL ;

– doter cet établissement public d’une mission d’autorité organisatrice des services de transport public de personnes réguliers et à la demande, des services de transport scolaire définis à l’article L. 3111-7 du code des transports (dans le droit commun, ce sont les régions qui sont responsables de l’organisation du transport scolaire), et de la gestion de la liaison express entre Lyon et l’aéroport Saint-Exupéry ;

– définir les conditions dans lesquelles les membres du syndicat pourront continuer à exercer certaines compétences en tant qu’autorités organisatrices ;

– préciser dans quelles conditions le nouvel établissement public pourra prélever un « versement destiné au financement des services de mobilité » (voir le commentaire de l’article 2) et en moduler le taux, selon des règles qui peuvent lui être spécifiques ;

– prévoir les mesures transitoires et de coordination nécessaires, notamment en ce qui concerne le plan de déplacements urbains existant, qui continuera de s’appliquer jusqu’à l’adoption, sur le territoire concerné, du plan de mobilité prévu à l’article L. 1214-1 du code des transports (voir le commentaire de l’article 5).

Un projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de leur publication.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur et un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) visant à énumérer précisément les intercommunalités et les communes qui seront associées à la région et à la métropole au sein du nouvel établissement public. Cet amendement ajoute également un thème dans l’habilitation pour préciser celle-ci : l’ordonnance devra définir la gouvernance de l’établissement, en attribuant à la métropole de Lyon la majorité des sièges au sein de son organe délibérant (ce qui est le cas actuellement dans l’organe délibérant du SYTRAL) et en prévoyant que l’établissement sera présidé par le président de la métropole de Lyon ou par un élu qu’il désigne.

Le texte de la commission pour l’article 3 du projet de loi n’a pas été modifié en séance publique.

IV. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Chapitre II Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité

Section 1 Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité

Article 4 (articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares

I. le droit en vigueur

Lorsqu’une compétence n’est pas exclusivement confiée par la loi à un niveau de collectivités publiques, cette compétence est dite « partagée ». C’est le cas en particulier en matière d’organisation des transports (voir commentaire de l’article 1er). L’exercice des compétences partagées appelle nécessairement une coopération et une coordination des actions entre les collectivités, qu’il s’agisse de l’État ou d’un ou plusieurs types de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités. Cette coopération et cette coordination doivent respecter les principes posés par les articles L. 1111-1 à L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, et en particulier l’article L. 1111-3 qui dispose que « la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles ».

L’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales établit une liste de compétences attribuées aux collectivités locales et dont « l’exercice nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales », et reconnaît à chaque échelon de collectivités un rôle de chef de file.

La région est ainsi chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives, notamment, à l’aménagement et au développement durable du territoire, au climat, à la qualité de l’air, à l’énergie, ou encore « à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, notamment à l’aménagement des gares ».

Le département est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives, notamment, à l’action sociale, à l’autonomie des personnes et à la solidarité des territoires.

Enfin, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à la mobilité durable, à l’organisation des services publics de proximité, à l’aménagement de l’espace et au développement local.

Les modalités de l’action commune des collectivités dans le cadre de chacun de ces « chefs de filât » sont obligatoirement débattues par la conférence territoriale de l’action publique prévue à l’article L. 1111-9-1 du même code. Cette instance se réunit dans chaque région et « est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ». Elle peut débattre et émettre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Cette instance est uniquement composée de représentants des collectivités locales et groupements de collectivités. Elle est présidée par le président du conseil régional et se réunit au moins une fois par an.

Chacune des compétences partagées pour lesquelles l’article L. 1111-9 attribue un rôle de chef de file peut faire l’objet de « conventions territoriales d’exercice concerté » de cette compétence, ou doit donner lieu à une telle convention, selon les collectivités qui sont concernées ; l’article L. 1111-9-1 oblige la région et le département à élaborer un projet de convention pour chacune des compétences pour lesquelles ils sont chef de file, tandis que l’élaboration d’une convention est facultative pour les compétences dans lesquelles c’est la commune ou l’EPCI qui est chef de file. La durée de ces conventions ne peut excéder six ans.

Dans le code des transports, la coordination des autorités publiques est régie par les articles L. 1211-1 et suivants. Il y est notamment prévu une « planification décentralisée et contractuelle, avec la participation des représentants de tous les intéressés » pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports, qui doivent être assurées conjointement par l’État et les collectivités territoriales. Il est également prévu que « les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures coordonnent leurs actions et harmonisent leur politique à l’échelon régional et dans les aires urbaines ».

Dans la partie réglementaire du code des transports, l’article R. 1231-4 dispose qu’un « comité des partenaires du transport public » peut être créé auprès de chaque autorité compétente pour l’organisation des transports publics mentionnée à l’article L. 1231-8. Lorsqu’il existe un tel comité, il doit être consulté sur l’offre, les stratégies tarifaires et de développement, la qualité des services de transport, le service d’information multimodale à l’intention des usagers proposés par cette autorité. Il comprend notamment des représentants des organisations syndicales locales des transports collectifs, ainsi que des représentants des associations d’usagers des transports collectifs et notamment d’associations de personnes handicapées. L’article R. 1231-7 du même code donne également la possibilité aux syndicats mixtes de transport « SRU » de créer un tel comité des partenaires.

En revanche, en Île-de-France la création d’un comité des partenaires est obligatoire (article D. 1241-67 du code des transports).

En matière de transport ferroviaire, la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a introduit dans le code des transports un article L. 2121-9-1 créant, auprès des autorités organisatrices de transport ferroviaire, des « comités de suivi des dessertes permettant l’association des représentants des usagers, des associations représentant les personnes handicapées ainsi que des élus des collectivités territoriales concernées ». Ces comités de suivi des dessertes doivent être consultés sur la politique de desserte et l’articulation avec les dessertes du même mode en correspondance, les tarifs, l’information des voyageurs, l’intermodalité, la qualité de service, la performance énergétique et écologique et la définition des caractéristiques des matériels affectés à la réalisation des services.

II. le texte initial du projet de loi

A. la définition du rôle de la région en tant que chef de file

L’article 4 du projet de loi modifie l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les compétences pour lesquelles la région a un rôle de chef de file. Il élargit ce rôle pour y inclure l’ensemble de « l’organisation des mobilités » et plus seulement l’organisation de l’intermodalité, de la complémentarité entre les modes de transports et de l’aménagement des gares.

Ensuite l’article 4 du projet de loi crée dans le code des transports un article L. 1215-1 dont l’objet est de définir, de manière non exhaustive, en quoi consiste le rôle de chef de file de la région. En rappelant que les compétences concernées sont définies à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, le nouvel article L. 1215-1 charge la région d’organiser les modalités de l’action commune des AOM, notamment en ce qui concerne cinq thèmes :

1° « les différentes formes de mobilité et l’intermodalité », en matière de desserte, d’horaires, de tarification, d’information et d’accueil du public ;

2° la création, l’aménagement et le fonctionnement des pôles d’échanges multimodaux et des aires de mobilité en milieu rural, « ainsi que le système de rabattement et de diffusion associé à ces pôles et aires » ;

3° les modalités de gestion des situations dégradées, afin d’assurer la continuité du service rendu aux « usagers du quotidien » ;

4° « le recensement et la diffusion des pratiques de mobilité » et des actions mises en œuvre en particulier pour améliorer la cohésion sociale et territoriale ;

5° « l’aide à la conception et à la mise en place d’infrastructures de transports ou de services de mobilité » par les AOM.

Le nouvel article L. 1215-1 précise que la région doit exercer cette mission d’organisation à l’échelle de « bassins de mobilité », qu’elle définit et délimite seule.

B. la création des comités des partenaires

L’article 1er du projet de loi redéfinit la liste et les compétences des AOM (articles L. 1231-1 et L. 1231-1-1 du code des transports) et confère aux régions la qualité d’AOMR (article L. 1231-3 du même code). L’article 4 du projet de loi complète ce dispositif en imposant aux AOM, aux AOMR et à Île-de-France Mobilités l’obligation de créer un « comité des partenaires ». Pour les AOM et les AOMR hors Île-de-France, ce comité est prévu par un nouvel article L. 1231-5 du code des transports ; pour IdFM, il est inséré dans l’article L. 1241-1 du même code ([31]).

La composition de ce comité est renvoyée à un acte réglementaire :

– en totalité pour le comité des partenaires des AOM qui sont des intercommunalités et pour le comité des partenaires des AOMR ;

– en partie pour le comité des partenaires des régions agissant en qualité d’AOM à la place d’une communauté de communes : le projet de loi indique que, dans ce cas, le comité « associe les représentants des communes ou de leurs groupements, à l’échelle pertinente qui est au maximum celle d’un bassin de mobilité » ;

– et en partie pour le comité des partenaires d’Île-de-France Mobilités : le projet de loi indique que ce comité « comprend, notamment, des représentants des communes d’Île-de-France et de leurs groupements ».

L’article L. 1231-5, applicable sur tout le territoire (y compris en Île-de-France), prévoit que chaque AOM, chaque AOMR et IdFM doivent consulter le comité des partenaires « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place ».

Il fait aussi obligation aux AOM définies à l’article L. 1231-1 de consulter aussi le comité des partenaires :

– avant toute instauration ou évolution du taux du versement destiné au financement des services de mobilité (ou « versement mobilité » – voir le commentaire de l’article 2) ;

– avant l’élaboration du plan de mobilité (créé par le nouvel article L. 1214-1 du code des transports – voir le commentaire de l’article 5) ;

– avant l’élaboration, qui est facultative, du plan de mobilité rurale (créé par le nouvel article L. 1214-36-1 du même code – voir le commentaire de l’article 5).

Comme le Syndicat des transports d’Île-de-France est déjà doté d’un comité des partenaires, dont s’est inspiré le Gouvernement pour généraliser l’existence d’un tel comité, le 6° du I de l’article 4 du projet de loi prévoit que les nouvelles dispositions relatives aux comités des partenaires s’appliqueront, en Île-de-France, « lors du premier renouvellement du comité des partenaires du transport public » intervenant après la publication de la loi d’orientation des mobilités.

C. les dispositions relatives aux syndicats mixtes « SRU »

Les syndicats mixtes de transports dits « loi SRU » (voir encadré page 55) associent au moins deux autorités organisatrices de transports ([32]) afin de coordonner les services qu’elles organisent, de mettre en place un système d’information à l’intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés (article L. 1231-10 du code des transports). L’article 4 du projet de loi modifie les articles L. 1231-10 et L. 1231-11 du code des transports :

– désormais, les syndicats mixtes « SRU » seront créés pour associer au moins deux autorités organisatrices de la mobilité au sens des articles L. 1231-1 et L. 1231-3 (c’est-à-dire les AOM et les AOMR) ;

– toutefois, les départements n’étant pas des AOM, l’article L. 1231-10 modifié leur donne explicitement la possibilité d’être membres d’un tel syndicat ;

– par coordination, l’article L. 1231-11 modifié permet à un syndicat mixte « SRU ») d’organiser, en lieu et place d’un ou plusieurs de ses membres, tout type de service de mobilité, y compris, si la région est membre du syndicat, des services ferroviaires d’intérêt régional.

D. l’assistance technique du département aux communes et aux intercommunalités

L’article L. 3232-1-1 du code des transports charge le département de mettre à la disposition des communes et des EPCI qui ne disposent pas des moyens suffisants pour l’exercice de leurs compétences une assistance technique dans des conditions déterminées par convention. Le département peut également déléguer cette mission d’assistance technique à un syndicat mixte dont il est membre. Les compétences concernées sont celles relatives à l’assainissement, à la protection de la ressource en eau, aux milieux aquatiques, à la prévention des inondations, à la voirie et à l’habitat. Le projet de loi élargit la mission d’assistance des départements en ajoutant à cette liste les compétences dans le domaine de la mobilité.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’EXAMEN en commission

1. La définition du chef-de-filât de la région

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) remplaçant l’expression « l’organisation des mobilités » par le terme plus large « les mobilités » dans l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

2. La procédure de définition des bassins de mobilité

La commission du Sénat a adopté deux amendements identiques de son rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des lois pour que la définition et la délimitation des bassins de mobilité ne soient pas opérées par les régions seules, mais en concertation avec les AOM, les syndicats mixtes de transport « SRU »), les départements, et, lorsque la région est AOM à la place d’une communauté de communes, les communautés de communes concernées et les communes qui ont choisi de continuer à organiser leurs propres services de transport.

L’amendement adopté prévoit, d’une part, que le projet de cartographie de ces bassins est soumis pour avis à toutes les collectivités et à tous les groupements de collectivités ainsi identifiés, et d’autre part, que les bassins de mobilité doivent couvrir l’ensemble du territoire de la région.

3. Les contrats opérationnels de mobilité

La commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis créant un article L. 1215-1-1 dans le code des transports, qui dispose que, pour la mise en œuvre de son rôle de chef de file, chaque région doit conclure, à l’échelle de chaque bassin de mobilité, un contrat opérationnel de mobilité avec les AOM, les syndicats mixtes de transport « SRU » et les départements concernés. Ce contrat peut aussi « associer les établissements publics de coopération intercommunale ou tout autre partenaire ». Il doit définir les modalités de l’action commune des AOM, les résultats attendus et les indicateurs de suivi. Sa mise en œuvre fait l’objet d’un bilan annuel, présenté au comité des partenaires. Il fait l’objet d’une évaluation tous les trois ans et peut alors être révisé.

4. Le comité des partenaires

Outre une obligation de présentation du bilan des contrats opérationnels de mobilité, la commission du Sénat a introduit l’obligation de réunir chaque comité des partenaires au moins une fois par an (amendement de la rapporteure pour avis).

B. l’examen en séance publique

1. La composition du comité des partenaires

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du groupe LaREM, avec avis favorable du Gouvernement mais contre l’avis du rapporteur, visant à ce que :

– la composition du comité des partenaires ainsi que ses modalités de fonctionnement soient fixées par chaque AOM (ou AOMR) et non pas par voie réglementaire ;

– chaque comité des partenaires « associe a minima des représentants des employeurs et des associations d’usagers ou d’habitants ».

D’autre part, l’amendement adopté remplace la référence aux plans de mobilité et aux plans de mobilité rurale, sur lesquels le comité est obligatoirement consulté, par une référence au « document de planification [que l’AOM] élabore au titre du III de l’article L. 1231-1-1 ».

2. La suppression des comités de suivi des dessertes ferroviaires

Le Sénat a adopté des amendements identiques de MM. Ronan Dantec (RDSE) et Jean-François Husson (LR) abrogeant l’article L. 2121-9-1 du code des transports sur les comités de suivi des dessertes. Les auteurs de ces amendements considéraient que le comité des partenaires créé par l’article 4 du projet de loi peut utilement remplacer ces comités de suivi des dessertes qui ne concernent que le transport ferroviaire.

3. L’aménagement des anciennes gares

Le Sénat a adopté un amendement de M. Michel Raison (LR) créant un article L. 1427-1 dans le code général des collectivités territoriales, qui vise à régir l’aménagement des locaux laissés vacants suite à la fermeture ou au déplacement d’une gare. L’amendement permet au maire ou au président de l’EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune concernée de « proposer à l’État, à la collectivité territoriale, à l’établissement public de coopération intercommunale ou à l’organisme chargé d’une mission de service public » propriétaire de ces locaux la conclusion d’une convention de mise à disposition des locaux. Le propriétaire a alors trois mois pour répondre à cette proposition. Il a l’obligation de répondre aux demandes d’informations complémentaires du maire ou du président de l’EPCI sur l’état et l’utilisation envisagée des locaux vacants.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable sur cet amendement, le rapporteur s’en étant remis à la sagesse de ses collègues.

4. L’obligation pour les sociétés d’autoroutes de créer des pôles d’échanges multimodaux

Enfin, le Sénat a adopté quatre amendements identiques de MM. Arnaud Bazin (LR), Patrick Chaize (LR), Claude Kern (UC) et Louis-Jean de Nicolaÿ (LR), avec avis favorable du rapporteur mais avis défavorable du Gouvernement, modifiant l’article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Cet article oblige les sociétés concessionnaires d’autoroutes à s’engager dans la création ou le développement de places de covoiturage à l’intérieur ou à proximité immédiate du domaine public autoroutier. Les amendements adoptés étendent cette obligation pour y inclure la création ou le développement de pôles d’échanges multimodaux.

IV. les travaux de votre commission

Outre sept amendements rédactionnels et un amendement de clarification de votre rapporteur, la commission a adopté :

– un amendement de M. Martial Saddier (LR), sous-amendé par M. Damien Pichereau (LaREM), pour permettre aux signataires des contrats opérationnels de mobilité, dans chaque territoire, de fixer la temporalité et les modalités de révision de ces contrats conclus de manière pluriannuelle. L’amendement remplace l’évaluation tous les trois ans, prévue par le projet de loi, par une évaluation à mi-parcours, et le sous-amendement a réintroduit le bilan annuel présenté aux comités des partenaires, prévu dans le projet de loi mais que l’amendement aurait supprimé ;

– un amendement de Mme Monica Michel (LaREM) qui rétablit les comités de suivi des dessertes ferroviaire, créés par la loi du 27 juin 2018, qui associent l’ensemble des élus le long d’une ligne ferroviaire. Ce dispositif avait été abrogé par le Sénat ; l’amendement a reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement ;

– enfin, un amendement de votre rapporteur intégrant les gestionnaires de gares de voyageurs ou de pôles d’échanges multimodaux dans la liste des parties au contrat opérationnel de mobilité.

Section 2 Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises

Article 5 (articles L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-2, L. 1214-2-1 [nouveau], L. 1214-2-2 [nouveau], L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1, L. 1214-8-2, L. 1214-9, L. 1214-12, L. 1214-14, L. 1214-15, L. 1214-16, L. 1214-23-2 [nouveau], L. 1214-24, L. 1214-25, L. 1214-29-1 [nouveau], L. 1214-30, L. 1214-31, L. 1214-32, L. 1214-33, L. 1214-36-1 [nouveau] et L. 1214-36-2 [nouveau] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16, L. 151-33-1 [nouveau] et L. 151-47 du code de l’urbanisme et article L. 222-8 du code de l’environnement) Plans de mobilité

I. La planification régionale en matière de transports

A. le droit en vigueur

Deux documents de planification sont prévus par le code des transports à l’échelle régionale : la « planification régionale des infrastructures de transport » (article L. 1213-1) ([33]) et la planification régionale de l’intermodalité.

Dans les régions où il n’existe pas d’autorité organisatrice de transport unique (c’est-à-dire toutes les régions du territoire métropolitain sauf l’Île-de-France), l’article L. 1213-3 du code des transports impose aux collectivités locales et à leurs groupements de coordonner leurs politiques en matière de mobilité à l’échelle régionale en ce qui concerne l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique. Cet article L. 1213-3 prévoit en conséquence une « planification régionale de l’intermodalité ». Cette planification inclut :

– les modalités de coordination de l’action des collectivités et de leurs groupements concernés relatives aux « aménagements accessibles au public, qu’ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier » (dont font partie notamment les gares routières) et relevant du service public ;

– les « objectifs d’aménagements nécessaires à la mise en œuvre de connexions entre les différents réseaux de transport et modes de déplacement ».

Un document de planification dont le champ est beaucoup plus large existe au niveau régional : le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), prévu par l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article s’impose également à toutes les régions métropolitaines autres que l’Île-de-France. Le SRADDET fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière, notamment, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’intermodalité et de développement des transports, de lutte contre le changement climatique et de pollution de l’air.

Le SRADDET identifie les voies et axes routiers qui constituent des « itinéraires d’intérêt régional ».

L’article L. 1213-3-1 du code des transports impose aux SRADDET de mettre en œuvre la coordination et les objectifs d’aménagement prévus par la planification régionale de l’intermodalité.

B. l’intégration de la logistique dans plusieurs documents de planification par le projet de loi

L’article 5 du projet de loi modifie l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux SRADDET, pour ajouter aux objectifs que doivent définir ces schémas « les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière (…) de logistique et de développement des transports de personnes et de marchandises ». Le IV de l’article 5 prévoit que cette modification entrera en vigueur « lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux » et que l’article L. 4251-1 modifié s’appliquera, à compter de ce renouvellement, à tous les SRADDET sauf si un conseil régional décide le maintien du SRADDET en vigueur avant le renouvellement général des conseils régionaux.

L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, relatif au contenu du schéma directeur de la région d’Île-de-France est également modifié pour que ce schéma, qui doit déterminer « la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques » détermine aussi la localisation préférentielle des activités logistiques.

Enfin, l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme est modifié pour que le règlement d’un plan local d’urbanisme puisse délimiter (c’est donc une possibilité mais pas une obligation, contrairement aux deux modifications précitées), dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels la réalisation d’équipements logistiques est nécessaire, et puisse définir, le cas échéant, la nature de ces équipements ainsi que les prescriptions permettant d’assurer cet objectif.

Ces dispositions du projet de loi n’ont pas été modifiées par le Sénat ([34]).

II. du plan de déplacements urbains au plan de mobilité

A. le plan de déplacements urbains

Le plan de déplacements urbains (PDU) a été créé par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI). La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) a rendu son élaboration obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, et la loi « SRU » précitée du 13 décembre 2000 a introduit une exigence de compatibilité entre le PDU et plusieurs documents d’urbanisme. L’ensemble de ces dispositions a été codifié aux articles L. 1214-1 et suivants du code des transports.

1. Les objectifs, le champ d’application et le contenu du PDU

L’élaboration d’un PDU est obligatoire dans le ressort territorial d’une AOM inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupant celle-ci (article L. 1214-3 du code des transports). La liste des communes concernées est fixée par arrêté ([35]).

Le PDU est un document qui définit les principes de l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le ressort territorial d’une autorité organisatrice de la mobilité (article L. 1214-1). L’article L. 1214-2 assigne au PDU pas moins de onze objectifs généraux, parmi lesquels :

– « l’équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d’accès, d’une part, et la protection de l’environnement et de la santé, d’autre part » (1° de l’article L. 1214-2) ;

– « le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l’amélioration de l’accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que des personnes âgées » (2° de l’article) ;

– l’amélioration de la sécurité des déplacements, en opérant, pour chaque catégorie d’usagers, « un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport » et en effectuant un suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste (3° de l’article) ;

– la diminution du trafic automobile (4° de l’article) ;

– l’organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, « notamment (…) les mesures spécifiques susceptibles d’être prises pour certaines catégories d’usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label « auto-partage » tel que défini par voie réglementaire » (7° de l’article) ;

– l’organisation « des conditions d’approvisionnement de l’agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, (…) en améliorant l’utilisation des infrastructures logistiques existantes (…) et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale » (8° de l’article) ;

– « l’amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l’utilisation par leurs personnels des transports en commun et le recours au covoiturage » (9° de l’article) ([36]).

L’article L. 1214-4 du même code impose deux obligations. Le PDU doit délimiter les périmètres à l’intérieur desquels :

– « les conditions de desserte par les transports publics réguliers permettent de réduire ou de supprimer les obligations imposées par les plans locaux d’urbanisme (…) en matière de réalisation d’aires de stationnement » ;

– les documents d’urbanisme fixent un nombre maximum d’aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments à usage autre que d’habitation.

D’autre part, le PDU doit préciser les limites des obligations imposées par les plans locaux d’urbanisme en matière de réalisation d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés et « les minima des obligations de stationnement pour les véhicules non motorisés ».

2. L’articulation entre le PDU et d’autres documents ou actes

L’article L. 1214-7 du code des transports dispose que le PDU doit être compatible avec :

– la planification régionale de l’intermodalité ;

– les orientations des schémas de cohérence territoriale (SCoT), des schémas de secteur et des directives territoriales d’aménagement ;

– les objectifs définis, pour chaque polluant, par le plan de protection de l’atmosphère (PPA) lorsqu’un tel plan existe sur tout ou partie du ressort territorial de l’AOM ;

– le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) et le schéma d’aménagement régional (pour la Guadeloupe, la Martinique, Mayotte, La Réunion et la Guyane).

D’autre part, le PDU doit prendre en compte les objectifs du SRADDET.

En sens inverse, les actes pris au titre du pouvoir de police du stationnement, les actes pris pour la gestion du domaine public routier et l’ensemble des décisions prises par les autorités chargées de la voirie et de la police de la circulation (lorsque ces décisions ont des effets sur les déplacements dans le ressort de l’AOM) doivent être compatibles ou rendus compatibles avec le PDU (articles L. 1214-5 et L. 1214-6 du code des transports).

3. La procédure d’élaboration et de suivi

Le projet de PDU est élaboré ou révisé à l’initiative de l’AOM compétente sur le territoire qu’il couvre (article L. 1214-14 du code des transports). Les services de l’État, les régions, les départements et, le cas échéant le président de l’EPCI prévu à l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme sont simplement « associés à son élaboration ». Les représentants des professions et des usagers, ainsi que des associations de personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d’industrie et les associations agréées de protection de l’environnement sont consultés sur le projet s’ils le demandent.

Le projet de PDU est arrêté par l’organe délibérant de l’AOM (article L. 1214-15 du code des transports). Ensuite, le projet est soumis pour avis aux conseils municipaux, départementaux et régionaux, ainsi qu’à l’État, dans un délai de trois mois (ce délai est fixé par l’article R. 1214-4 du même code). Assorti de ces avis, le projet est soumis à une enquête publique réalisée conformément aux articles L. 123-1 A à L. 123-18 du code de l’environnement ([37]). Éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l’enquête publique, le projet est, enfin, approuvé par l’organe délibérant de l’autorité organisatrice (article L. 1214-16 du code des transports).

On peut noter que le code de l’environnement prévoit que tout projet de PDU doit faire l’objet d’une évaluation environnementale (article R. 122-17 du code de l’environnement).

Le PDU doit faire l’objet d’une évaluation tous les cinq ans (article L. 1214-8 du même code).

4. Les dispositions applicables en Île-de-France

Dans la région Île-de-France, le PDU est élaboré ou révisé à l’initiative du Syndicat des transports d’Île-de-France, et le projet de PDU est arrêté par le conseil régional. Seuls les services de l’État sont associés à son élaboration, contrairement aux PDU dans les autres régions. En revanche, les acteurs pouvant demander à être consultés sur le projet de PDU sont les mêmes que dans les autres régions (article L. 1214-24 du code des transports), à l’exception des associations de personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, qui n’ont pas à être consultées en Île-de-France.

Une fois le projet arrêté par le conseil régional d’Île-de-France, les conseils municipaux et départementaux concernés et les organes délibérants des groupements de collectivités compétents en matière de déplacements sont consultés (article L. 1214-25). Le projet est ensuite soumis par le conseil régional à une enquête publique.

Les prescriptions du PDU doivent être compatibles avec les orientations du schéma directeur de la région d’Île-de-France et avec le plan régional pour la qualité de l’air (article L. 123-3 du code de l’urbanisme).

Le PDU d’Île-de-France peut être complété par des « plans locaux de déplacements urbains » (article L. 1214-30 du code des transports) qui en détaillent et en précisent le contenu. Ces plans locaux sont élaborés à l’initiative d’un EPCI ou d’un syndicat mixte, et pas par le STIF, qui est simplement associé à leur élaboration, comme le sont également le conseil régional, les conseils départementaux intéressés et les services de l’État. Les acteurs pouvant demander à être consultés sont les mêmes que pour le projet de PDU. Le projet de plan local est soumis pour avis au conseil régional, aux conseils départementaux et municipaux intéressés et au STIF. Il est ensuite soumis à enquête publique, puis approuvé par l’organe délibérant de l’EPCI ou du syndicat mixte (articles L. 1214-32 et L. 1214-33 du même code). La Ville de Paris peut également élaborer un plan local de déplacements couvrant l’ensemble de son territoire, dans les mêmes conditions de forme et de procédure (article L. 1214-35 du même code).

B. le texte initial du projet de loi

L’article 5 du projet de loi transforme les plans de déplacements urbains (PDU) en « plans de mobilité », en opérant le changement de dénomination dans plusieurs articles du code des transports ainsi que, par coordination, dans l’ensemble du code général des collectivités territoriales, dans l’article L. 222-8 du code de l’environnement et dans plusieurs articles du code de l’urbanisme.

La nouvelle rédaction de l’article L. 1214-1 du code des transports prévoit que le plan de mobilité détermine les principes régissant l’organisation « de la mobilité des personnes et des marchandises », la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l’AOM, et précise que le plan « est élaboré par cette dernière en tenant compte de la diversité des composantes du territoire ainsi que des besoins de la population, en lien avec les territoires limitrophes ».

Des modifications sont apportées à la formulation de sept des onze objectifs qui étaient assignés par l’article L. 1214-2 du code des transports aux PDU.

Le 1° de cet article est complété par l’obligation de tenir compte de « la nécessaire limitation de l’étalement urbain » ; le 2° ajoute à l’amélioration de l’accessibilité des réseaux l’amélioration « de l’accès aux services de mobilité » pour les habitants « des territoires moins denses ou ruraux, des quartiers prioritaires de la politique de la ville » et pour les personnes dont la mobilité est réduite.

Le projet de loi supprime l’obligation, figurant dans le 3° de l’article L. 1214-2, d’effectuer un suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste.

Il maintient, dans le 4° du même article, l’objectif de diminution du trafic automobile, en y ajoutant un objectif de développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur.

S’agissant de l’objectif défini au 7° (organisation du stationnement), le projet de loi ajoute aux mesures spécifiques susceptibles d’être prises pour certaines catégories d’usagers, les « mesures spécifiques susceptibles d’être prises pour certaines catégories (…) de véhicules ou de modalités de transport », et précise que ces mesures peuvent favoriser le stationnement des véhicules de covoiturage.

Au 8° de l’article L. 1214-2, qui pose un objectif d’organisation des conditions d’approvisionnement de l’agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, est ajouté « et de la population », et la localisation des infrastructures logistiques à venir est étendue pour inclure également les « équipements ». Parallèlement, l’article 5 du projet de loi modifie l’article L. 151-16 du code de l’urbanisme, relatif au contenu des plans locaux d’urbanisme, pour rendre possible l’intégration dans ces documents d’une délimitation des secteurs dans lesquels la réalisation d’équipements logistiques est nécessaire. L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, relatif à un document d’urbanisme spécifique à l’Île-de-France (le schéma directeur), est également complété pour intégrer dans ce document la localisation préférentielle des activités logistiques.

L’objectif posé au 9° de l’article L. 1214-2 pour les PDU est entièrement reformulé. Le plan de mobilité devra améliorer « les mobilités quotidiennes » des personnels des entreprises et collectivités publiques, « notamment ceux travaillant dans les établissements scolaires », en incitant ces divers employeurs, « notamment dans le cadre d’un plan de mobilité employeur ou d’un plan de mobilité scolaire, à encourager et faciliter l’usage, par leurs personnels », des transports en commun et leur recours au covoiturage « et aux mobilités actives ».

Une modification est introduite pour que l’article L. 1214-8-2 du code des transports soit désormais explicitement applicable en Île-de-France. Il s’agit de l’article qui définit le plan de mobilité que doivent obligatoirement élaborer certains employeurs (et qui est facultatif pour les autres employeurs), mentionné au 9° de l’article L. 1214-2.

S’agissant du contenu du plan de mobilité, le projet de loi transforme en simples facultés les deux obligations prévues par l’article L. 1214-4.

En ce qui concerne la procédure d’élaboration du plan de mobilité, le projet de loi opère peu de changements par rapport à la procédure en vigueur pour l’élaboration du PDU. Il prévoit :

– qu’aux acteurs associés à l’élaboration du projet de plan s’ajoutent les gestionnaires d’infrastructures de transport localisées dans le périmètre du plan (y compris pour le plan de mobilité d’Île-de-France) ;

– qu’aux collectivités consultées sur le projet avant l’enquête publique s’ajoutent les AOM limitrophes.

En revanche, le projet de loi crée une procédure de modification simplifiée (nouvel article L. 1214-23-2 du code des transports) : sans préjudice des autres procédures de révision, l’AOM peut avoir recours à une procédure particulière lorsqu’elle décide d’apporter au plan de mobilité des modifications relatives au stationnement, à la circulation et à l’usage partagé de la voirie, dès lors que ces modifications ne portent pas atteinte à l’économie générale du plan. Dans ce cas, le projet de modification du plan de mobilité est élaboré en concertation avec les autorités compétentes en matière de police de la circulation et du stationnement, est ensuite soumis pour avis à ces autorités ainsi qu’aux conseils municipaux, départementaux et régionaux, et est soumis à une procédure de participation du public (et non pas à une enquête publique).

L’entrée en vigueur des dispositions de l’article 5 relatives au plan de mobilité est fixée au 1er janvier 2021. À cette date, elles s’appliqueront pour l’avenir, et aussi aux PDU approuvés au 31 décembre 2020 à compter de leur prochaine révision ou de leur prochaine évaluation.

Par ailleurs, l’article 5 du projet de loi crée dans le code des transports un article L. 1214-29-1 qui dispose que les AOM créées après la publication de la loi d’orientation des mobilités disposeront d’un délai de dix-huit mois pour adopter leur plan de mobilité.

C. les dispositions adoptées par le sénat

1. L’examen en commission

a. Les objectifs et le champ d’application du plan de mobilité

Outre plusieurs amendements de clarification et de coordination, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) limitant l’obligation d’élaborer un plan de mobilité aux AOM de plus de 100 000 habitants, au lieu de conserver l’obligation existante pour les PDU qui s’applique aux AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe celle-ci. La commission a également adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis pour porter de dix-huit à vingt-quatre mois le délai laissé aux nouvelles AOM pour élaborer leur plan de mobilité.

La commission a adopté deux amendements ajoutant de nouveaux objectifs à la liste des onze objectifs devant être poursuivis par un plan de mobilité :

– un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) ajoutant, dans un 3° bis, à l’article L. 1214-2 du code des transports un objectif de diminution des émissions de gaz à effet de serre liées au secteur des transports du territoire de l’AOM ;

– un amendement du rapporteur ajoutant, dans un 9°bis, à l’article L. 1214-2 un objectif distinct d’amélioration des mobilités quotidiennes des élèves et des personnels des établissements scolaires, cet objectif devant être poursuivi en incitant ces derniers, « notamment dans le cadre d’un plan de mobilité scolaire », à encourager et faciliter l’usage, par les élèves et « leurs personnels », des transports en commun et leur recours au covoiturage et aux mobilités actives. En conséquence, l’amendement du rapporteur supprime la mention des établissements scolaires dans le 9° de l’article. L’amendement ne crée pas d’article pour définir le contenu ou la procédure d’élaboration du plan de mobilité scolaire.

b. Le contenu du plan de mobilité

La commission a adopté un amendement de son rapporteur pour réintroduire dans le plan de mobilité un suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste, en y ajoutant les accidents impliquant au moins un utilisateur d’engin de déplacement personnel.

Un autre amendement du rapporteur, adopté par la commission, a doté le plan de mobilité d’un « schéma structurant cyclable et piéton visant la continuité et la sécurisation des itinéraires », qui doit notamment définir les principes de localisation des zones de stationnement des vélos à proximité des gares, des pôles d’échanges multimodaux et des entrées de ville dans le ressort territorial de l’AOM.

La commission a également adopté quatre amendements identiques, présentés par M. Charles Revet (LR), par le groupe CRCE, par le groupe LaREM et par M. Ronan Dantec (RDSE), visant à ce que, lorsque l’agglomération est desservie par une voie de navigation fluviale ou par un réseau ferré, le plan de mobilité intègre un « schéma de desserte fluviale ou ferroviaire » qui identifie, notamment, les quais utilisables pour les transports urbains fluviaux de marchandises et de passagers, les zones et les équipements d’accès au réseau ferré, leurs principales destinations et fonctionnalités ainsi que l’articulation avec les équipements logistiques existants et futurs.

Un autre amendement de M. Ronan Dantec, adopté par la commission, prévoit que le plan de mobilité devra prendre en compte le ou les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) couvrant tout ou partie du ressort territorial de l’AOM.

c. La procédure de modification simplifiée du plan de mobilité

La commission a adopté un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) visant à inclure dans le champ de la procédure simplifiée les modifications du plan de mobilité portant sur le stationnement des résidents sur la voirie.

d. Les plans locaux de déplacements urbains d’Île-de-France

Un amendement de M. Roger Karoutchi, adopté en commission, modifie l’article L. 1214-30 du code des transports pour donner un caractère obligatoire aux plans locaux de déplacements en Île-de-France. L’amendement modifie également la procédure d’adoption de ces plans pour remplacer l’obligation de les soumettre à une enquête publique par une obligation, moins contraignante, d’appliquer une procédure de participation du public.

2. L’examen en séance publique

En séance publique, contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté :

– un amendement complétant le 2° de l’article L. 1214-2 du code des transports pour que le plan de mobilité améliore l’accès aux services de mobilité des habitants des territoires enclavés ou isolés ;

– quatre amendements identiques de MM. Jean-François Longeot et Michel Vaspart, du groupe LaREM et de M. Jérôme Bignon complétant le 9° bis introduit par la commission dans le même article L. 1214-2, afin que le plan de mobilité incite à la mise en place d’expérimentations de décalage des horaires permettant de favoriser « le réenchaînement des services de transport scolaire » ; l’amendement ne définit pas la notion de réenchaînement.

Le Sénat a adopté, avec avis favorable du Gouvernement :

– un amendement de Mme Michèle Vullien remplaçant l’expression « schéma structurant » par « volet » pour le dispositif relatif à la continuité et à la sécurisation des itinéraires cyclables et piétons ;

– deux amendements identiques de Mme Michèle Vullien et de M. Jean-François Husson qui suppriment la modification de l’article L. 1214-3 du code des transports adoptée par la commission du Sénat et rétablit l’obligation d’élaborer un plan de mobilité pour toutes les AOM dont le territoire est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe celle-ci, en précisant que les communautés de communes qui sont AOM ne sont pas soumises à cette obligation ;

– un amendement de M. Laurent Lafon (UC) ajoutant la Métropole du Grand Paris à la liste des acteurs obligatoirement consultés dans le cadre de l’élaboration du plan de mobilité d’Île-de-France.

III. le plan de mobilité rurale

A. le droit en vigueur

L’article L. 1213-3-2 du code des transports dispose que la planification régionale de l’intermodalité « peut être complétée par des plans de mobilité rurale afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d’y améliorer la mise en œuvre du droit au transport (…), notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules terrestres à moteur et les modes de déplacement terrestres non motorisés ».

Le plan de mobilité rurale est donc un outil de planification facultatif, auquel peuvent avoir recours, d’une part, les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) et, d’autre part, les établissements publics compétents pour élaborer un schéma de cohérence territoriale (SCoT), dont la liste est fixée par l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme : tous les EPCI et certains syndicats mixtes ([38]). Le projet de plan de mobilité rurale est arrêté par l’organe délibérant de l’établissement public et soumis pour avis :

– obligatoirement à la région, aux départements et aux AOM concernés ;

– à leur demande, aux « représentants des professions et des usagers des transports », aux gestionnaires de voirie, aux chambres consulaires et aux associations agréées de protection de l’environnement.

Le projet de plan donne également lieu à une consultation du public dans les conditions prévues à l’article L. 120-1 du code de l’environnement.

Si un PETR, un EPCI ou un syndicat mixte décide d’élaborer un plan de mobilité rurale, ce plan doit prendre en compte les plans de mobilité des entreprises, des personnes publiques et des établissements scolaires applicables sur le territoire qu’il couvre.

B. dans le projet de loi initial, le plan de mobilité rurale devient obligatoire

L’article 5 du projet de loi abroge, à compter du 1er janvier 2021, l’article L. 1213-3-2 du code des transports relatif aux plans facultatifs de mobilité rurale pour créer, dans le chapitre du code consacré aux plans de mobilité, une section 4 intitulée « Dispositions propres aux plans de mobilité rurale » comportant deux articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2, qui entreront en vigueur le 1er janvier 2021. Le premier définit le contenu des nouveaux plans de mobilité rurale et rend leur élaboration obligatoire pour les AOM mentionnées à l’article L. 1231-1 du code des transports. Le second prévoit qu’un décret en Conseil d’État précisera les conditions d’application.

Comme dans le droit en vigueur, l’objet d’un plan de mobilité rurale demeure de répondre aux spécificités des territoires à faible densité démographique et d’y améliorer la mise en œuvre du droit au transport, ce droit étant désormais dénommé « droit à la mobilité » (voir le commentaire de l’article 1er). Mais ce double objectif passe, dans la nouvelle formulation, par la fixation « des principes régissant l’organisation des conditions de mobilités (sic) des personnes, tant à l’intérieur du ressort territorial de l’autorité organisatrice qu’en lien avec les territoires limitrophes ».

Le plan de mobilité rurale devient, au 1er janvier 2021, un outil de planification obligatoire pour toutes les AOM définies à l’article L. 1231-1 du même code, c’est-à-dire les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, la métropole de Lyon, les communes qui choisissent de continuer à organiser des services de transport bien que la compétence d’AOM de leur communauté de communes ait été transférée à la région, les communautés de communes qui se sont emparées de la compétence d’AOM, les syndicats mixtes de transport et les PETR (voir le commentaire de l’article 1er).

Le lien entre la compétence « SCoT » et l’élaboration d’un plan de mobilité rurale n’est toutefois pas rompu : la compétence que détiennent les EPCI et certains syndicats mixtes d’élaborer un SCoT en vertu de l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme « peut, s’il y a lieu (…), être élargie à l’élaboration d’un plan de mobilité rurale couvrant l’ensemble du périmètre relevant de la compétence de cet établissement public, sous réserve que ce périmètre inclue la totalité du ou des ressorts territoriaux des [AOM] situées sur son territoire et que ces dernières aient donné leur accord ».

Comme dans le droit en vigueur, le plan de mobilité rurale doit prendre en compte les plans de mobilité des employeurs et des établissements scolaires existant sur le territoire qu’il couvre. En revanche, le champ des consultations est élargi ; le plan est arrêté par l’organe délibérant de l’AOM, et est soumis pour avis :

– obligatoirement aux régions, aux départements et aux communes concernées, ainsi qu’aux AOM limitrophes ;

– à leur demande, aux représentants des professions et des usagers des transports, aux gestionnaires de voirie, aux chambres consulaires et aux associations agréées de protection de l’environnement, comme dans l’article L. 1213-3-2 en vigueur, mais aussi aux associations de personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite.

La procédure applicable de participation du public est plus précisément définie, par une référence au II de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement.

C. les dispositions adoptées par le Sénat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a encore élargi le champ de la consultation préalable dans la procédure d’élaboration du plan de mobilité rurale, en prévoyant que le projet de plan est soumis pour avis :

– obligatoirement au comité de massif concerné lorsque le territoire couvert comprend une ou plusieurs communes de montagne (amendement de M. Cyril Pellevat) ;

– et, à leur demande, aux communes qui exercent la compétence prévue par le premier alinéa de l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire les communes qui ont décidé de « créer et [d’] entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l’usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou de navires à quai, ainsi que des points de ravitaillement en gaz ou en hydrogène pour véhicules ou pour navires, ou mettre en place un service comprenant la création, l’entretien et l’exploitation de telles infrastructures ou points de ravitaillement » (amendements identiques de MM. Daniel Laurent et Loïc Hervé).

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté des amendements identiques de Mme Michèle Vullien (UC) et de M. Claude Bérit-Débat (Soc), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, qui suppriment le caractère obligatoire des plans de mobilité rurale : l’élaboration de ces plans redevient facultative, comme dans le droit en vigueur.

D’autre part, les deux amendements réservent la faculté de se doter d’un plan de mobilité rurale aux AOM qui ne sont pas soumises à l’obligation d’élaborer un plan de mobilité au sens de l’article L. 1214-3 et qui n’ont pas élaboré volontairement un plan de mobilité.

Enfin, les deux amendements précisent que là où un plan de mobilité rurale est élaboré par une AOM, il doit couvrir l’ensemble du territoire de celle-ci.

IV. les travaux de votre commission

1. Les modifications relatives aux objectifs du plan de mobilité

● La commission a adopté des amendements identiques, présentés par votre rapporteur et par Mme Aude Luquet (Modem), sous-amendés par M. Damien Pichereau (LaREM), visant à inscrire l’objectif de diminution des émissions de gaz à effet de serre dans les objectifs généraux du plan de mobilité qui figurent à l’article L. 1214-1 du code des transports, plutôt que d’en faire un thème obligatoire dans la liste d’éléments devant être contenus dans ce plan, qui est définie par l’article L. 1214-2 du même code. Le sous-amendement adopté ajoute aux objectifs généraux du plan de mobilité la lutte contre la pollution de l’air et la préservation de la biodiversité.

● La rédaction, issue des travaux du Sénat, de l’article L. 1214-2, qui définit les onze thèmes devant être abordés dans chaque plan de mobilité, a été modifiée par plusieurs amendements adoptés :

– la formulation du deuxième thème (le renforcement de la cohésion sociale et territoriale) a été complétée au Sénat par une mention explicite des territoires enclavés ou isolés. La commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui supprime cette mention, la préoccupation ainsi exprimée étant déjà satisfaite par le texte ;

– en revanche, ce deuxième thème qui, dans la rédaction adoptée par le Sénat, ne fait mention que des personnes dont la mobilité est réduite en ce qui concerne l’accès aux services de mobilité, a été complété par un amendement de Mme Aude Luquet (Modem) afin d’ajouter les personnes handicapées ;

– le huitième thème de la liste figurant à l’article L. 1214-2, relatif à l’approvisionnement et aux livraisons et qui prévoit notamment que le plan de mobilité doit viser à améliorer l’utilisation des infrastructures logistiques existantes, a été modifié par l’adoption d’un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM) pour ajouter que le plan de mobilité doit aussi viser à préserver et à développer ces infrastructures ;

– le neuvième thème, l’amélioration des mobilités quotidiennes des personnels des entreprises et des collectivités, a été complété par l’adoption d’un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM) pour que le plan de mobilité comporte des mesures incitant ces employeurs à encourager et à faciliter le recours, par leurs personnels, non seulement au covoiturage et aux mobilités actives (déjà prévus dans le texte), mais aussi « aux autres mobilités partagées » ;

– le onzième thème à aborder dans le plan de mobilité, qui concerne les infrastructures de charge pour les véhicules électriques, a également été complété par l’adoption d’un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM), afin d’y inclure la localisation « du réseau d’avitaillement à carburant alternatif tel que précisé à l’article 39 decies A du code général des impôts » ;

– enfin, la commission a adopté un amendement de Mme Laurence Gayte (LaREM) qui ajoute un douzième thème devant être traité dans le plan de mobilité. Celui-ci devra viser à assurer l’amélioration des conditions de franchissement des passages à niveau, « notamment pour les cycles, les piétons et les scolaires ».

● Un amendement présenté par votre rapporteur a rendu facultative l’intégration, dans le plan de mobilité, d’un schéma de desserte fluviale ou ferroviaire, que le Sénat avait prévue de manière obligatoire.

2. Les modifications apportées à la procédure d’élaboration du plan de mobilité

L’article L. 1214-3 du code des transports, dans sa rédaction adoptée par le Sénat :

– pose l’obligation d’élaborer un plan de mobilité uniquement pour les AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe une telle agglomération ;

– mais dispense de cette obligation les communautés de communes.

La commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur pour dispenser également de cette obligation les régions qui sont AOM « par substitution » sur le territoire d’une communauté de communes qui ne s’est pas emparée de la compétence d’AOM.

Ainsi, une communauté de communes ayant pris la qualité d’AOM et une région qui s’est substituée à une communauté de communes en tant qu’AOM pourront élaborer un plan de mobilité mais n’y seront pas obligées.

3. Le plan de mobilité simplifié remplace le plan de mobilité rurale

La commission a adopté un amendement de Mme Monica Michel (LaREM), ainsi que des amendements de coordination de la même auteure, visant à remplacer la dénomination « plan de mobilité rurale » par « plan de mobilité simplifié ».

Un autre amendement de Mme Monica Michel adopté par la commission vise à inclure dans le plan de mobilité simplifié un volet relatif au transport des marchandises.

La commission a également adopté un amendement de votre rapporteur qui vise à clarifier le champ d’application de la faculté, offerte à toute AOM qui n’a pas l’obligation d’élaborer un plan de mobilité, de se doter d’un plan de mobilité simplifié.

4. Les autres modifications apportées par la commission

La commission a adopté deux amendements de M. Damien Pichereau (LaREM) relatifs à l’intégration d’une dimension « logistique » dans le règlement des plans locaux d’urbanisme (PLU) :

– dans l’article L. 151-16 du code de l’urbanisme, tel que modifié par l’article 5 du projet de loi, est ajoutée la possibilité de délimiter des secteurs dans lesquels la préservation ou le développement d’infrastructures logistiques est nécessaire ;

– un nouvel article L. 151-33-1 est introduit dans le code de l’urbanisme, dans la section consacrée aux aires de stationnement, afin d’ouvrir la possibilité d’imposer, par le règlement du PLU, la réalisation d’aires de livraison tenant notamment compte des besoins logistiques de la construction.

Enfin, la commission a adopté quinze amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Chapitre III Mobilité inclusive

L’intitulé du chapitre III était, dans le texte initial du projet de loi, « Mobilité solidaire ». En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du groupe LaREM, avec avis favorable du rapporteur mais contre l’avis du Gouvernement, pour remplacer le mot « solidaire » par le mot « inclusive ».

Article 6 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre 1er du livre II de la première partie, articles L. 1215-3 [nouveau], L. 1215-4 [nouveau], L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports) Services de mobilité solidaire, aides individuelles à la mobilité et plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire

I. le droit en vigueur

Les dispositions législatives visant à assurer une égale capacité à se déplacer à toute personne, y compris aux publics fragiles ou en difficulté économique ou sociale, forment une composante du droit au transport (voir le commentaire de l’article 1er). L’article L. 1111-1 du code des transports prévoit que le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu’à toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d’un handicap, de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens.

La mise en œuvre de ce droit au transport doit permettre à l’usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment par l’utilisation d’un moyen de transport ouvert au public (art. L. 1111-2 du même code). Elle doit aussi permettre à tout usager d’être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation (art. L. 1111-4 du même code). L’article L. 1111-6 prévoit que les catégories sociales défavorisées, notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d’accès difficile du territoire national, peuvent faire l’objet de dispositions adaptées à leur situation.

Un dispositif de tarification sociale des services de transport est par ailleurs systématiquement offert depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). L’article L. 1113-1 du code des transports prévoit en effet que dans l’aire de compétence des AOM et, en Île-de-France, dans l’aire de compétence du Syndicat des transports d’Île-de-France, les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures au plafond fixé en application de l’article L. 861-1 du code de la sécurité sociale bénéficient d’une réduction tarifaire d’au moins 50 % sur leurs titres de transport ou d’une aide équivalente. Cette réduction s’applique quel que soit le lieu de résidence de l’usager.

Si les autorités organisatrices peuvent proposer des services visant à assurer et soutenir la mobilité des publics en difficulté, et doivent proposer une tarification sociale des titres de transport, l’étude d’impact du projet de loi relève que peu d’initiatives substantielles ont été prises. L’existence d’une tarification spécifique reste souvent méconnue et une simple approche tarifaire des transports ne permet pas toujours de répondre aux besoins individuels de déplacement, en particulier pour accéder à l’emploi.

À ce jour, les aides à la mobilité ont été essentiellement mises en place par des organismes publics et privés œuvrant dans le domaine des politiques d’insertion et d’accès à l’emploi. Outre les aides proposées par Pôle emploi, de nombreuses structures de l’économie sociale et solidaire ont développé des aides et des conseils individualisés à la mobilité, telle l’association Wimoov qui dispose d’un réseau territorial de 43 plateformes de mobilité consistant en des lieux physiques d’accueil des personnes en difficulté.

Ces aides à la mobilité peuvent prendre, en pratique, plusieurs formes : conseils pédagogiques, information sur l’accès aux droits et aide à l’acquisition de compétences de mobilité en faveur de l’autonomie (lecture de plans, accompagnement dans les transports, formation pour le passage du permis) ; aides financières (accès à la tarification sociale, micro-crédit social) ; solutions matérielles (location de véhicules à tarif social, transport à la demande, covoiturage...).

II. le texte initial du projet de loi

Les articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3 du code des transports créés par l’article 1er du projet de loi, et l’article L. 1241-1 du même code tel que modifié par les articles 1er, 4 et 15 du projet de loi définissent, respectivement, les attributions des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), les attributions des autorités organisatrices de la mobilité régionales (AOMR) et les attributions de l’établissement public Île-de-France Mobilités, AOM unique de la région Île-de-France. Chacun de ces trois articles établit deux listes de compétences : leurs paragraphes I établissent la liste des services que chacune de ces autorités est compétente pour organiser ; leurs paragraphes II ajoutent à ces compétences des possibilités supplémentaires (voir le commentaire de l’article 1er).

L’article 6 du projet de loi ajoute au I de chacun de ces trois articles une catégorie supplémentaire de services : les AOM, les AOMR et IdFM sont compétents pour organiser des services de mobilité solidaire ou verser des aides individuelles à la mobilité, afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’EXAMEN en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur qui apporte deux modifications à l’article 6 du projet de loi.

En premier lieu, il complète l’ajout fait aux articles L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports par la possibilité pour les AOM, les AOMR et IdFM de contribuer au développement de services de mobilité solidaire.

En second lieu, l’article 4 du projet de loi crée dans le titre du code des transports consacré à la coordination des autorités publiques pour l’organisation des transports un chapitre relatif aux modalités de l’action commune des AOM, comprenant un article L. 1215-2 et un article L. 1215-3 (voir le commentaire de l’article 4). L’amendement du rapporteur du Sénat complète ce chapitre par un nouvel article L. 1215-3 qui introduit une obligation, pour les régions, les AOM, les syndicats mixtes de transport « SRU », les départements et les organismes concourant au service public de l’emploi ([39]), de coordonner leur action en faveur de la mobilité solidaire.

L’amendement crée aussi, dans le code des transports, un article spécifique pour l’Île-de-France, l’article L. 1241-1-1, qui dispose qu’Île-de-France Mobilités, les départements de la région Île-de-France et les organismes concourant au service public de l’emploi doivent, eux aussi, coordonner leur action en faveur de la mobilité solidaire.

B. l’examen en séance publique

1. L’obligation renforcée de coordination entre les autorités publiques

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, avec le soutien du rapporteur, qui précise et renforce l’obligation, introduite par celui-ci en commission, d’une coordination de l’action en faveur de la mobilité solidaire :

1° Dans les régions autres que l’Île-de-France, l’amendement adopté par le Sénat vise à obliger la région et le ou les départements concernés à élaborer et à mettre en œuvre, à l’échelle d’un bassin de mobilité, un « plan d’action commun en matière de mobilité solidaire ». Pour ce faire, ils doivent « associer » les organismes publics et privés intervenant dans l’accompagnement des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi que des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite. Le plan d’action :

– définit les conditions dans lesquelles ces personnes bénéficient d’un conseil et d’un accompagnement individualisé à la mobilité ;

– prévoit notamment les mesures permettant au service public de l’emploi de fournir ces prestations à tout demandeur d’emploi, à toute personne éloignée de l’emploi et aux jeunes en contrat d’apprentissage ;

2° Pour l’Île-de-France, l’amendement du Gouvernement codifie dans un nouvel article L. 1215-4 le dispositif de l’article L. 1241-1-1 créé par la commission, et précise que l’obligation de coordination s’applique non seulement à IdFM, aux départements franciliens et aux organismes concourant au service public de l’emploi, mais aussi à la région Île-de-France et à la Ville de Paris, ces acteurs devant élaborer et mettre en œuvre « un ou plusieurs plans d’action communs en matière de mobilité solidaire ».

Le contenu de ces plans d’action et les acteurs qui y sont associés sont définis de la même manière que pour les plans d’action à élaborer dans les autres régions.

2. La compétence « mobilité solidaire » des AOM, des AOMR et d’IdFM

Le Sénat a adopté, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) qui vise à placer dans la liste des possibilités complémentaires, et non pas dans la liste des compétences principales, des AOM, des AOMR et d’IdFM leur compétence en matière de mobilité solidaire.

IV. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements présentés par votre rapporteur : un amendement rédactionnel et un amendement replaçant la compétence « mobilité solidaire » dans la liste des compétences principales des AOM, des AOMR et d’Île-de-France Mobilités.

Article 7

(article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, articles L. 1111-5 et L. 1112-4 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales)

Mesures tarifaires et d’accessibilité en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et en faveur de leurs accompagnateurs

Cet article vise à améliorer l’accessibilité des transports aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, par des mesures tarifaires spécifiques pour leurs accompagnateurs et des places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique dimensionnées de manière adéquate.

I. le droit en vigueur

A. LA MISE EN PLACE FACULTATIVE DE mesures tarifaires spécifiques

Selon les principes posés par l’article L.1111-1 du code des transports, le système des transports doit satisfaire les besoins de tous les usagers, y compris ceux dont la mobilité est réduite ou qui souffrent d’un handicap. La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI) a consacré un droit au transport pour tous ; ce droit devait avoir pour conséquence une couverture territoriale harmonisée des réseaux de transports collectifs et la mise en œuvre d’actions en direction des publics en difficulté. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU ») a posé le droit à une tarification sociale dans les transports publics urbains de voyageurs.

Les articles L. 1112-1 à L. 1112-10 du même code définissent les règles d’accessibilité des infrastructures et des services de transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite. L’article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles dispose qu’« afin de faciliter les déplacements des handicapés, des dispositions sont prises par voie réglementaire pour adapter les services de transport collectif ou pour aménager progressivement les normes de construction des véhicules de transport collectif, ainsi que les conditions d'accès à ces véhicules ou encore pour faciliter la création et le fonctionnement de services de transport spécialisés pour les handicapés ou, à défaut, l'utilisation des véhicules individuels ainsi que leur stationnement. ».

En lien direct avec l’instauration du droit au transport, l’article L. 1111-5 du code des transports prévoit que des « mesures particulières » peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ainsi qu’en faveur de leurs accompagnateurs. En pratique, ces dispositions sont appliquées de manière hétérogène. Cette hétérogénéité conduit, notamment, à des mesures tarifaires disparates, allant jusqu’à la gratuité dans certains territoires, et donc une inégale mise en œuvre du droit au transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite sur l’ensemble du territoire. Certaines autorités organisatrices mettent en place des mesures tarifaires qui sont limitées aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sans bénéficier à leurs accompagnateurs. Malgré des évolutions globalement positives, qui ont été signalées à votre rapporteur pendant ses auditions, il n’y a pas encore d’instauration généralisée de dispositions tarifaires en faveur des personnes handicapées ou à mobilité réduite et de leurs accompagnateurs.

La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, ratifiée par la France en 2010, définit la « personne handicapée » comme étant le résultat de l’interaction entre les incapacités de la personne et diverses barrières, notamment environnementales, qui font obstacle à sa pleine et effective participation à la société, sur la base de l’égalité avec les autres. En droit français, la notion de handicap est définie par l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles ([40]).

En France, les besoins spécifiques de déplacement des personnes handicapées sont reconnus par l’octroi de la carte mobilité inclusion (CMI) prévue à l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles, qui a remplacé les cartes d’invalidité, de priorité et de stationnement pour les personnes handicapées. La CMI a été créée par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, entrée en vigueur le 1er janvier 2017. Elle est accordée sous conditions et comporte une ou plusieurs mentions selon les besoins et la situation de la personne (mention « invalidité », mention « priorité », mention « stationnement », ainsi que des mentions complémentaires définies par voie réglementaire). D’après une enquête réalisée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie sur la base des anciennes cartes aujourd’hui remplacées par la CMI, 2,77 millions de personnes détiennent une telle carte.

La définition des « personnes à mobilité réduite » (PMR), qui est une notion beaucoup plus large que celle de personnes handicapées, est donnée par le droit européen depuis 2001 : les personnes à mobilité réduite sont toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, ce qui inclut les personnes handicapées (y compris les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels et les personnes en fauteuil roulant), les personnes de petite taille, les personnes transportant des bagages lourds, les personnes âgées, les femmes enceintes, les personnes ayant un caddie et les personnes avec enfants (y compris enfants en poussette). La définition européenne varie toutefois selon le mode de transport considéré ; le règlement européen n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens les définit comme « toute personne dont la mobilité est réduite, lors de l'usage d'un moyen de transport, en raison de tout handicap physique (sensoriel ou moteur, permanent ou temporaire) ou de tout handicap ou déficience intellectuels, ou de toute autre cause de handicap, ou de l'âge, et dont la situation requiert une attention appropriée et l'adaptation à ses besoins particuliers du service mis à la disposition de tous les passagers ».

B. La création, par les communes, de places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique

L’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi « Grenelle II »), permet aux communes de créer et d’entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l’usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou de mettre en place un service comprenant la création, l’entretien et l’exploitation de telles infrastructures. Les communes peuvent transférer cette compétence :

– aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement, d’énergie ou de réduction des émissions polluantes ;

– aux autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité visées à l’article L. 2224-31 du même code ;

– aux AOM (et, en Île-de-France, au STIF).

En tout état de cause, les communes et les EPCI n’ont le droit d’exercer cette compétence qu’en cas de carence sur leur territoire (si l’offre est inexistante, insuffisante ou inadéquate).

II. le texte initial du projet de loi

A. L’OBLIGATION de prendre des mesures spécifiques, y compris tarifaires

Le I de l’article 7 du projet de loi modifie l’article L.1111-5 du code des transports pour rendre obligatoire la mise en place de mesures spécifiques en faveur des personnes handicapées, des personnes à mobilité réduite et de leurs accompagnateurs. De plus, ce paragraphe complète l’article L. 1111-5 pour imposer que ces mesures doivent comprendre des mesures tarifaires spécifiques en faveur des personnes handicapées et des PMR, et en faveur de leurs accompagnateurs.

Votre rapporteur note que le Défenseur des droits a accueilli favorablement cette disposition du projet de loi, mais en recommandant que ces conditions tarifaires soient définies par voie réglementaire et harmonisées ([41]). Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) a émis un avis favorable sur l’obligation de mesures tarifaires spécifiques pour les accompagnateurs. Toutefois, il a attiré l’attention du législateur sur le caractère restrictif d’une disposition qui viserait à restreindre cet accès à des accompagnateurs de détenteurs de carte CMI, en rappelant que les personnes handicapées ayant un taux d’incapacité inférieur à 80 % et par conséquent ne disposant pas de carte CMI, peuvent avoir besoin d’un accompagnateur dans les transports publics.

B. L’obligation de créer des places de stationnement, dotées de bornes de recharge accessibles à tous

Le II de l’article 7 du projet de loi complète l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales par un alinéa imposant l’installation, sur toute voie communale qui comporte une ou plusieurs places pré-équipées ou équipées ([42]) de borne de recharge électrique, d’au moins une place dimensionnée pour être accessibles aux PMR. Il est précisé que cette place ou ces places doivent être accessibles aux PMR mais ne doivent pas leur être réservées. Il est également précisé que « le nombre de ces places est au moins égal à une par installation électrique ».

L’étude d’impact du projet de loi estime que cette mesure n’aura pas de conséquences financières majeures puisque le nombre de places concernées reste faible et le surcoût limité à un abaissé de trottoir.

Le III de l’article prévoit que la nouvelle rédaction de l’article L. 2224-37 s’appliquera aux places créées après la publication de la loi.

Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) a émis une réserve sur la rédaction initiale du II de l’article 7, en exprimant la crainte que les places de stationnement plus larges et donc plus confortables, si elles ne sont pas exclusivement réservées aux PMR, soient utilisées en priorité par tous les utilisateurs de véhicules électriques. Le Défenseur des droits a émis la même réserve. Votre rapporteur note cependant que, pendant les auditions qu’il a menées, la demande de réserver exclusivement l’utilisation de ces places aux personnes handicapées et/ou à mobilité réduite n’a pas été formulée.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire du Sénat a adopté un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) qui restreint l’obligation de prendre des mesures tarifaires spécifiques en la limitant aux seuls accompagnateurs des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite porteuses d’une carte d’invalidité ou d’une carte mobilité inclusion.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

En séance publique, le Sénat a adopté, avec avis favorable du rapporteur, un amendement du Gouvernement visant à supprimer deux exigences qui conduisent à restreindre l’accès des personnes handicapées et des PMR aux transports à la demande adaptés à ces voyageurs : l’obligation de résidence sur le ressort territorial et le passage devant une commission médicale locale. Toute personne handicapée ou à mobilité réduite disposant d’une CMI pourra ainsi accéder aux transports à la demande spécialisés, lorsque de tels services existent.

Votre rapporteur note que cet amendement traduit l’une des recommandations du Défenseur des droits sur l’article 7 du projet de loi, qui invitait le législateur à procéder à une clarification des conditions de recours aux transports à la demande. L’avis du Défenseur des droits fait valoir que les critères de résidence et de passage devant une commission médicale locale doivent être remis en cause pour un meilleur respect de la vie privée des personnes handicapées.

IV. les travaux de votre commission

Votre commission a adopté plusieurs amendements à l’article 7. Deux amendements identiques, présentés, respectivement, par M. Damien Pichereau (LaREM) et Mme Caroline Janvier (LaREM), ont été adoptés afin de compléter l’article L. 1111-5 du code des transports pour préciser, par renvoi à la définition donnée par l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles, les différentes formes de handicap à prendre en compte pour la mise en accessibilité des infrastructures. Les amendements ajoutent que les mesures spécifiques prévues par l’article L. 1111-5 du code des transports doivent consister principalement à adapter les moyens de communication et les infrastructures de transport, et à former le personnel.

Un amendement présenté par votre rapporteur modifie l’alinéa, introduit par le Sénat, relatif à l’obligation de lever deux conditions (de résidence sur le ressort territorial et de passage devant une commission médicale locale) restreignant l’accès des personnes handicapées et à mobilité réduite aux services de transport adapté, lorsque ces services existent. Cet amendement clarifie la distinction entre, d’une part, l’obligation de dispenser de ces deux conditions les personnes disposant d’une carte « mobilité inclusion », et, d’autre part, la possibilité, pour les autorités organisatrices ou les opérateurs, de dispenser également d’autres personnes handicapées ou à mobilité réduite de ces deux conditions.

S’agissant des modifications apportées par le texte du Sénat à l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui, outre plusieurs modifications rédactionnelles, précise que les places de stationnement concernées par la nouvelle obligation introduite par le projet de loi sont celles qui sont matérialisées sur le domaine public, et que le nombre de ces places équipées ou pré-équipées pour la recharge électrique sera encadré par un arrêté ministériel qui fixera un pourcentage minimal de ces places, le nombre de places étant ensuite arrondi, dans chaque territoire concerné, à l’unité supérieure.

La commission a aussi adopté un amendement de M. Julien Dive (LR), sous-amendé par votre rapporteur, visant à rendre applicable l’article L. 2224-37 non seulement aux places pré-équipées ou équipées en bornes de recharge électrique, mais aussi aux points d’avitaillement en hydrogène et en gaz naturel pour véhicules.

Enfin, la commission a adopté deux amendements présentés par Mme Monica Michel (LaREM), relatifs aux transports adaptés permettant aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite de se déplacer.

L’article L. 1112-4 du code des transports dispose que « lorsque, dans un réseau existant [de transport collectif], la mise en accessibilité d’un arrêt identifié comme prioritaire (…) s’avère techniquement impossible en raison d’un obstacle impossible à surmonter sauf à procéder à des aménagements d’un coût manifestement disproportionné, des moyens de transport adaptés aux besoins des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite » doivent être « mis à leur disposition [par l’autorité organisatrice compétente]. L'autorité organisatrice de transport compétente dispose d'un délai de dix-huit mois à compter de la validation de l'impossibilité technique par l'autorité administrative pour organiser et financer ces moyens de transport. Le coût de ces transports de substitution pour les usagers handicapés ne doit pas être supérieur au coût du transport public existant ».

Le premier amendement de Mme Monica Michel remplace l’expression « moyens de transport adaptés » par « services de substitution », et précise qu’en l’absence d’autorité organisatrice compétente, cette obligation incombe à l’État. L’amendement complète le dispositif en donnant le choix, en cas d’impossibilité technique avérée (ITA) de rendre accessible un arrêt, entre mettre à disposition des services de substitution ou remplacer cette mise en accessibilité par la mise en accessibilité de deux arrêts supplémentaires non prioritaires. Le choix de ces deux arrêts devra s’effectuer au sein des commissions communales ou intercommunales d’accessibilité prévues à l’article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales.

Le second amendement donne une définition des services de substitution, en indiquant qu’ils peuvent prendre la forme de « transports de substitution » ou de « mesures de substitution ». Les transports de substitution sont définis comme « des services de transport public accessible se substituant à la desserte d’une ligne de transport public non accessible ou partiellement accessible », tandis que les mesures de substitution sont « des mesures de nature humaine, organisationnelle ou technique permettant de réaliser le trajet dans des conditions analogues à celles du trajet initialement souhaité ». L’objectif est d’élargir la palette de solutions pouvant être apportées pour répondre aux obligations d’accessibilité ou de substitution, en y incluant des mesures plus simples à mettre en œuvre, comme par exemple des mesures d’accompagnement individualisé.

Le second amendement vise, par ailleurs, à modifier l’article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit que des dispositions doivent être prises par voie réglementaire pour faciliter la création et le fonctionnement de services de transport spécialisés pour les handicapés ou, à défaut, l'utilisation des véhicules individuels ainsi que leur stationnement. L’amendement y ajoute la création et le fonctionnement de « transports spécifiques ou spécialement adaptés ».

Article 7 bis

(article L. 1112-2-4 du code des transports)

Mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées avait prévu, dans sa version initiale, que la chaîne de déplacement « qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité » soit organisée pour permettre l’accessibilité des transports dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. Cette loi obligeait les autorités organisatrices à planifier et assurer la mise en accessibilité des services de transports, au travers des schémas directeurs d’accessibilité.

L’article L. 1112-1 du code des transports pose que les services de transport collectif doivent être rendus accessibles aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite avant le 13 février 2015. Il précise que l'accessibilité du service de transport est assurée par l'aménagement des points d'arrêt prioritaires compte tenu de leur fréquentation, des modalités de leur exploitation, de l'organisation des réseaux de transport et des nécessités de desserte suffisante du territoire. Ces critères sont précisés par décret. Les dispositions relatives à la mise en accessibilité des points d'arrêt du service de transport scolaire sont fixées à l'article L. 3111-7-1 du code des transports.

Deux documents de planification sont prévus :

– l’article L. 1112-2 du code des transports impose aux autorités organisatrices des transports publics compétentes l’élaboration d’un schéma directeur d'accessibilité des services pour fixer « la programmation de la mise en accessibilité des services de transport et les modalités de l'accessibilité des différents types de transport » ;

– l’article L. 1112-2-1 du même code, créé par une ordonnance du 26 septembre 2014 ([43]) modifiant la loi du 11 février 2005, donne la possibilité à ces autorités d’élaborer un « schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée » (SD’AP). Lorsqu’un tel schéma est présenté, il comporte notamment une analyse des actions nécessaires à la mise en accessibilité et prévoit les modalités et la programmation de la réalisation de ces actions ainsi que le financement correspondant. Il précise les points d'arrêt identifiés comme prioritaires, les dérogations sollicitées en cas d'impossibilité technique avérée et les mesures de substitution prévues dans ces derniers cas.

En créant ce schéma facultatif, l’ordonnance du 26 septembre 2014 a donné la possibilité aux autorités organisatrices de poursuivre la mise en accessibilité de leurs réseaux au-delà du 13 février 2015, date limite initialement prévue par la loi du 11 février 2005. Cette prolongation avait pour objet d’octroyer un délai supplémentaire aux autorités qui n’avaient encore rendu accessibles tous les transports sur leur territoire à cette date.

L’article L. 1112-2-2 du code des transports, créé par l’ordonnance du 26 septembre 2014, dispose que la durée de réalisation du SD’AP, dans les régions autres que l’Île-de-France ([44]), ne peut excéder :

– une période de trois ans maximum pour les services réguliers et à la demande de transport public urbain ;

– deux périodes de trois ans maximum pour les services réguliers et à la demande de transport routier public non urbain ;

– trois périodes de trois ans maximum pour les services de transport public ferroviaire.

L’article L. 1112-2-4 du code des transports prévoit qu’à l’issue de chaque période un bilan des travaux d'accessibilité effectués est transmis à l'autorité administrative compétente, cette obligation étant assortie d’une sanction pécuniaire.

II. les dispositions adoptées par le Sénat