rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, d'orientation des mobilités (n°1831). — Commentaires d'articles

II. le texte initial du projet de loi

L’article 24 du projet de loi procède à plusieurs modifications afin de faciliter l’installation d’équipements de recharge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables.

Le I de l’article étend le « droit à la prise » à l’ensemble des bâtiments, alors que ce dernier est actuellement limité aux bâtiments d’habitation, en transférant les dispositions pertinentes au sein de la section 1 du chapitre premier du titre premier du livre premier du code de la construction et de l’habitation, qui est applicable « à tous les bâtiments » (1° du I). Par coordination, le 2° du I supprime les articles existants actuellement. Le I de l’article étend également le bénéfice du « droit à prise » aux locataires et occupants de bonne foi d’emplacements de stationnement qui ne seraient pas, par ailleurs, propriétaires, locataires ou occupants d’autres lots au sein de la copropriété et procède à des améliorations rédactionnelles.

Le II de l’article étend aux parkings extérieurs le bénéfice du « droit à la prise » et inclut dans les articles pertinents de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 la mention des véhicules hybrides rechargeables, en plus de celle concernant les véhicules électriques.

Enfin, le III de l’article porte sur les modalités d’entrée en vigueur de l’article 24-5 de la loi précitée dans sa nouvelle rédaction. Ce dernier sera applicable aux assemblées générales qui sont convoquées au plus tôt le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article a fait l’objet de deux amendements rédactionnels de la part du rapporteur en commission et n’a pas été amendé en séance publique.

IV. les travaux de votre commission

Outre quatre amendements rédactionnels du rapporteur, deux modifications ont été apportées par la commission.

À l’initiative du rapporteur, un amendement a amélioré le dispositif du droit à la prise. Il a apporté les précisions suivantes :

– il a retiré le terme de « demande », dans la mesure où le droit à la prise constitue réellement un droit et non une simple faculté d’effectuer une demande ;

– il a prévu que les propriétaires aient l’obligation de laisser le prestataire choisi pour l’installation accéder aux locaux, en vue de réaliser l’étude ou le devis demandé ;

– il a étendu le droit à la prise aux non-occupants de l’immeuble ;

– il a précisé que le propriétaire disposerait d’un délai (fixé par décret) pour contracter avec le prestataire choisi (et ainsi ne pas faire obstacle au droit à la prise).

En outre, un amendement de la commission des affaires économiques a prévu d’assortir la proposition faite à l’assemblée générale des copropriétaires d’équiper les emplacements de stationnement non seulement d’un devis qui retrace le coût de cet équipement, mais aussi de plans de financement, afin que chacun ait connaissance, au moment de la décision, de la somme qu’il aura à acquitter.

Article 24 bis (nouveau) (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Compétence des métropoles en matière de déploiement d’infrastructures de recharge et d’avitaillement

Cet article a été créé sur proposition conjointe de la commission des affaires économiques et de Mme Florence Lasserre-David.

Il vise, en complétant l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, à transférer aux métropoles la compétence en matière de création d’infrastructures de charge à destination des navires à quai. Les métropoles disposaient déjà de cette compétence s’agissant des véhicules électriques et hybrides rechargeables, en lieu et place des communes membres ([211]). Par ailleurs, elles seront également compétentes, tant pour les véhicules terrestres que pour les navires, en matière de déploiement de stations d’avitaillement en gaz et en hydrogène.

L’objectif de ces dispositions est d’une part d’assurer une forme de neutralité technologique dans le déploiement des infrastructures et de doter un seul niveau territorial de la compétence en la matière et, d’autre part, de faciliter l’avitaillement et la recharge des navires à quai, qui est nécessaire pour leur permettre d’arrêter leurs moteurs thermiques et de réduire les émissions polluantes quand ils sont stationnés au port.

Article 25 (article L. 121-36, article L. 446-1-1, articles L. 446-6, L. 446-7, L. 446-8, L 446-9, L. 446-10, L. 446-11, L. 446-12, L. 446-13, L. 446-14, L. 446-15, L. 446-16 et L. 446-17 [nouveaux] du code de l’énergie) Développement du gaz et du biogaz dans les transports

L’examen de cet article a été délégué à la commission des affaires économiques.

La commission des affaires économiques a adopté dix amendements rédactionnels et de précision. Elle a par ailleurs prévu que seules les nouvelles stations de ravitaillement pourraient se connecter au réseau de transport (en lieu et place du réseau de distribution) et a conditionné cette possibilité de raccordement à un critère de pertinence économique. Ces amendements ont tous été repris par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Article 25 bis A (article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales) Planification régionale du déploiement des points de recharge électrique et des stations d’avitaillement en gaz

Cet article prévoit l’inclusion comme document de référence des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), d’un cadre de déploiement des points de recharge des véhicules électriques et des stations d’avitaillement en gaz pour véhicules.

I. le droit en vigueur

Le déploiement des points de recharge des véhicules électriques et hybrides rechargeables et des stations d’avitaillement en gaz naturel pour véhicules (GNV) relève aujourd’hui de l’initiative privée. Si cette dernière n’a pas permis de doter le territoire d’une commune de bornes de recharge électrique ou de points d’avitaillement en gaz pour véhicules, les communes sont, depuis la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ([212]), autorisées à créer, à entretenir et à exploiter de telles infrastructures ([213]). Cette compétence peut être transférée aux EPCI qui exercent des compétences en matière d’aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité, aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Île-de-France, au Syndicat des transports d’Île-de-France. Les projets de création de telles infrastructures doivent être soumis pour avis à l’autorité organisatrice du réseau public de distribution d’électricité ou de gaz et au gestionnaire du réseau public de distribution d’électricité ou de gaz.

Aujourd’hui, les bornes publiques de recharge pour véhicules électriques et hybrides rechargeables résultent pour l’essentiel de l’initiative des communes.

Aménageurs des bornes de recharge électriques

Source : Ministère de la transition écologique et solidaire.

Afin d’accompagner le développement des mobilités alternatives aux carburants fossiles, le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) fixe des objectifs ambitieux de déploiement d’infrastructures de recharge et d’avitaillement des véhicules.

Points de recharge et d’avitaillement ouverts au public

Source : Projet de programmation pluriannuelle de l’énergie, Association française du gaz naturel véhicules et AVERE.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

Un nouvel article 25 bis A a été adopté par le Sénat, en séance publique, à l’initiative de M. Ronan Dantec, malgré l’avis défavorable du Gouvernement. Il prévoit la création d’un cadre régional d’action pour le déploiement (I de l’article) :

– de points de recharge de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

– de stations d’avitaillement en gaz naturel liquéfié ou en gaz naturel comprimé.

L’objectif de ce nouvel article est de favoriser le développement des mobilités routières électrique et au gaz, que ce soit pour les véhicules légers ou pour le transport de personnes et de marchandises. Il appartiendrait ainsi aux régions de planifier le déploiement de ces infrastructures de recharge.

Toutefois, la création de ce cadre d’action est indirecte. En effet, plutôt que d’en décrire le contenu, les conditions d’élaboration et de modification (autorité responsable, consultations préalables, approbation, etc.) et la durée de validité, l’article se contente de prévoir que les régions, quand elles élaborent leur SRADDET, doivent les prendre en considération, au même titre que d’autres documents de planification.

Afin de ne pas avoir à modifier les SRADDET existants, le II de l’article reporte à la révision de ces derniers l’inclusion, par les régions, de ce nouveau cadre d’action dans la planification régionale. En application de l’article L. 4251-7 du code général des collectivités territoriales, les SRADDET sont adoptés dans les trois ans qui suivent le renouvellement général des conseils régionaux. Ces nouveaux documents de planification devront donc être pris en considération dans les SRADDET élaborés entre 2021 et 2024.

III. les travaux de votre commission

Sur proposition du rapporteur, la commission a supprimé cet article, jugeant préférable que le déploiement des points de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables et des stations d’avitaillement en gaz naturel liquéfié et comprimé soit intégré dans les contrats opérationnels de mobilité, qui regroupe l’ensemble des collectivités territoriales concernées. Un amendement en ce sens a été déposé par le rapporteur du titre Ier et celui du titre III à l’article 4 du projet de loi.

Article 25 bis (article L. 221-1 du code de l’énergie) Mobilisation des certificats d’économies d’énergie en faveur du secteur des transports

Le présent article complète et étend le cadre juridique applicable aux certificats d’économies d’énergie (CEE), en précisant notamment les secteurs d’activité sur lesquels ils ont vocation à porter, ainsi que certaines des actions éligibles.

I. le droit en vigueur

Le cadre juridique des certificats d’économies d’énergie figure aux articles L. 221-1 et suivants du code de l’énergie. Créé par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique et complété à plusieurs reprises depuis lors, ce mécanisme est l’un des principaux outils de politique publique visant à la réduction de la demande énergétique et donc à la sobriété énergétique.

Dans le cadre des CEE, l’obligation de réaliser des économies d’énergie incombe, d’une part, aux personnes morales qui mettent à la vente des carburants automobiles et du fioul domestique et, d’autre part, à celles qui vendent de l’électricité, du gaz, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals ([214]). Ces « obligés » doivent justifier de l’accomplissement d’actions visant à réduire la consommation énergétique par la production de certificats d’économies d’énergie, les obligations de chaque obligé variant en fonction du prix des énergies et des volumes de vente. Ces certificats peuvent être obtenus sur preuve de la réalisation d’économies d’énergie (directement ou par le financement d’actions en ce sens) ou acquis auprès de tiers. À défaut de production de certificats, les obligés doivent s’acquitter d’une pénalité auprès du Trésor public, d’un montant maximal de 0,02 € par kilowattheure non économisé ([215]). Par ailleurs, depuis la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, une part distincte d’économies d’énergie doit être réalisée au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique ([216]).

Ce mécanisme est aujourd’hui entré dans sa quatrième période. Entre le 1er juillet 2006 et le 30 juin 2009, 65,3 TWh d’énergie finale cumulée actualisée (cumac) d’économies d’énergie ont été certifiés. Durant la deuxième période (2011-2014), ce total a été de 501 TWh cumac. Enfin, durant la troisième période (2015-2017), plus de 750 TWh cumac ont été économisés, ce qui représente près de deux milliards d’euros de travaux d’économies d’énergie. Au cours de ces trois premières périodes, les objectifs d’économie d’énergie ont été systématiquement dépassés. La quatrième période (2018-2020) a été ouverte par le décret n° 2017-690 du 2 mai 2017 ([217]), qui fixe les objectifs à 1 200 TWh cumac pour les obligations classiques et à 400 TWh pour les obligations spécifiques au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté, en commission, un amendement visant à accroître le champ des certificats d’économies d’énergie, en insérant un article nouvel 25 bis dans le projet de loi.

A. l’examen en commission

À l’initiative de son rapporteur, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a introduit un article 25 bis dans le projet de loi qui modifie substantiellement les objectifs du dispositif des certificats d’économies d’énergie, en ajoutant un alinéa à l’article L. 221-1 du code de l’énergie. Au-delà de la réduction de la consommation d’énergie finale (qui est l’objectif initial des CEE), l’article mentionne un second objectif, à savoir la réduction de la consommation d’énergies fossiles.

Dès lors, les projets qui pourraient être financés avec des CEE seraient beaucoup plus nombreux, puisqu’ils pourraient notamment inclure des actions de conversion des flottes, avec des énergies pas ou peu carbonées, mais aussi le financement du déploiement de bornes de recharge électrique ou de stations de ravitaillement des véhicules en gaz ou en hydrogène, exemples qui figurent au demeurant dans le corps de l’article. Ces différentes actions ne permettent pas de garantir une réduction globale de la consommation d’énergie (contrairement au mécanisme actuel des CEE), mais visent à décarboner la consommation d’énergie.

Par ailleurs, ce nouvel article énumère la liste des secteurs qui peuvent bénéficier d’actions au titre des CEE, à savoir les secteurs résidentiel, agricole, industriel, tertiaire, des transports et des réseaux. Cette liste reflète les actions d’ores et déjà éligibles puisqu’il existe des fiches d’opérations standardisées pour chacun d’entre eux.

Cette modification intervient dans un contexte tendu sur le marché des certificats d’économies d’énergie, le prix de ces derniers ayant doublé en un an, du fait notamment des objectifs ambitieux prévus par le Gouvernement en 2017 en matière d’économies d’énergie et de la raréfaction du gisement ([218]), ce qui est susceptible d’avoir des conséquences sur le prix de l’énergie. En élargissant le champ des actions éligibles, cet article a donc également pour but de faciliter l’accomplissement des objectifs assignés aux obligés.

Certificats d’économies d’énergie par secteur

Source : ADEME, décembre 2017.

B. l’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement, sur la proposition du sénateur Daniel Gremillet, visant à mentionner explicitement les « solutions de mobilité innovante comme les routes solaires » parmi les actions éligibles aux certificats d’économies d’énergie. Cette technologie, encore en cours d’expérimentation, consiste à recouvrir une route de panneaux solaires, afin de produire de l’énergie.

Il a par ailleurs repoussé un amendement de suppression de l’article déposé par le Gouvernement.

III. les travaux de votre commission

Cet article a été supprimé par la commission sur proposition du rapporteur. En effet, le dispositif des certificats d’économie d’énergie est aujourd’hui le principal outil de politiques publiques pour faire diminuer la consommation d’énergie, quelle qu’en soit la source et quel que soit le secteur concerné.

Or, l’article 25 bis en modifiait profondément la nature, en permettant à ce mécanisme de financer également des dispositifs de déploiement d’infrastructures de recharge ou d’avitaillement, ainsi que l’acquisition de véhicules qui ne sont pas forcément plus sobres. Par ailleurs, l’article 25 bis ciblait, pour l’essentiel, ce dispositif sur les transports, alors qu’il a vocation à concerner tous les secteurs d’activité. Enfin, en énumérant les économies d’énergie concernées par le dispositif, l’article créait un risque d’a contrario, et ainsi d’exclure du champ des CEE de nombreux projets d’économie d’énergie.

Article 25 ter (nouveau) (article L. 151-31 du code de l’urbanisme) Suppression du renvoi à un décret permettant de réduire les obligations de construction de places de parking

Cet article a été créé par la commission, sur la proposition de la commission des affaires économiques. Il consiste à supprimer le renvoi à un décret prévu à l’article L. 151-31 du code de l’urbanisme.

Cet article, créé par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, permet aux constructeurs d’immeubles neufs de réduire de 15 % le nombre d’emplacements de stationnement prévus par le règlement du plan local d’urbanisme, en échange de la mise à disposition de véhicules électriques munis d’un dispositif de recharge adapté ou de véhicules propres en auto-partage. Toutefois, cette possibilité était conditionnée à l’adoption d’un décret d’application qui n’a jamais été publié. La suppression de ce renvoi permettra donc de rendre l’article L. 151-31 précité d’application directe.

Chapitre III Dispositions relatives à la promotion des usages les plus propres et à la lutte contre la congestion

Sur proposition du rapporteur, et en cohérence avec les modifications précédemment apportées, la commission a adopté un amendement modifiant l’intitulé du chapitre.

Article 26 AA (nouveau) Objectifs de décarbonation du secteur des transports terrestres

Le présent article, introduit dans le projet de loi à l’initiative du rapporteur, vise à donner une perspective et des objectifs de long terme en matière de décarbonation du secteur du transport terrestre, afin de permettre aux professionnels concernés d’investir dans la durée, aux chercheurs de travailler aux évolutions technologiques dans un environnement stable et au grand public de s’habituer progressivement à de nouvelles perspectives en matière de choix de véhicules.

L’objectif principal est fixé pour l’année 2050. C’est celui de décarbonation complète du secteur des transports terrestres. Cet objectif est cohérent avec le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie et avec le projet de loi énergie-climat qui prévoit de parvenir à la neutralité carbone à cette date ([219]). Or, les projections montrent que cet objectif ne sera atteignable qu’en réduisant à zéro les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports terrestres.

Pour atteindre cet objectif, deux objectifs intermédiaires sont prévus :

– la montée en puissance des véhicules à faibles et très faibles émissions à échéance 2030, dans la continuité des objectifs fixés au niveau européen, qui prévoient des dispositifs d’amende pour les constructeurs qui ne respecteraient pas leurs obligations ([220]) ;

– la fin de la vente de tous les véhicules particuliers et utilitaires légers neufs qui utilisent de l’énergie fossile (essence, diésel et gaz naturel), au plus tard en 2040, en cohérence avec le plan Climat présenté par le Gouvernement le 6 juillet 2017. Si plusieurs pays européens se sont positionnés en ce sens, la France serait le premier à l’inscrire dans la loi.

L’interdiction de la vente des véhicules à énergie fossile

en Espagne, un projet de loi sur le changement climatique devrait être débattu à l’issue du renouvellement récent du Parlement et de la mise en place du nouveau Gouvernement ;

de même, en Suède, une loi devrait être adoptée au cours de la présente législature, à l’issue du renouvellement du Parlement en janvier dernier ;

à l’inverse, le Royaume-Uni confie aux agents économiques un rôle moteur dans la transition énergétique.

au Royaume-Uni, l’interdiction prévue pour 2040 viserait la vente de voitures et camionnettes « van » neuves à essence et diesel ;

en Suède, l’interdiction vise la vente de voitures neuves à essence et diesel en 2030.

l’Espagne prévoit d’interdire, à partir de 2040, les véhicules neufs émettant du dioxyde de carbone y compris diesel, essence, et hybrides et, à compter de 2050, tous les véhicules utilisant les énergies précitées ;

la Finlande vise l’interdiction de la vente des véhicules de tourisme neufs à énergie fossile dès 2035 et de l’ensemble des véhicules à énergie fossile en 2045 ;

en Irlande, l’engagement est pris de ne vendre aucun véhicule neuf émettant du dioxyde de carbone à compter de 2030 et de généraliser cette interdiction à tous ces véhicules à partir de 2045 ;

Israël prévoit l’interdiction générale des importations de véhicules diesel et essence en 2030 et le recours, pour 100 % des véhicules neufs, à l’électricité ou au gaz naturel. Des objectifs intermédiaires pour les véhicules particuliers visent à accroître régulièrement la part des voitures électriques (5 % en 2022, 23 % en 2025, 61 % en 2028) ;

la Lettonie entend restreindre l’utilisation des moteurs diesel dans les villes dès 2030, puis, en 2040, interdire totalement la vente de véhicules neufs équipés de moteurs thermiques et fixer des restrictions de circulation pour tous les véhicules en fonction de leur ancienneté.

Source : Centre européen de recherche et de documentation parlementaire.

Les véhicules utilisant de l’énergie fossile représentent aujourd’hui 93,6 % des ventes, auxquelles il faut ajouter les 4,2 % d’hybrides non rechargeables et les 0,7 % d’hybrides rechargeables. Les objectifs ainsi fixés sont donc ambitieux mais les éléments d’information recueillis en audition montrent que les prévisions des constructeurs envisagent une fin de commercialisation des ventes de véhicules neufs exclusivement diésel et essence au début des années 2030.

Afin de confirmer, à échéances régulières, la tenue de la trajectoire, il est proposé de confier à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), qui est bicaméral, le soin de rédiger un rapport d’évaluation, qui tiendra compte des évolutions technologiques observées. Ce dispositif est analogue à celui qui existe en matière de loi de bioéthique. La publication de ce rapport tous les cinq ans doit permettre la tenue d’un vaste débat au Parlement. Le fait de confier cette évaluation au Parlement contribuera également à renforcer le rôle d’évaluation des politiques publiques que ce dernier détient sur le fondement de l’article 24 de la Constitution.

Ces dispositions, qui sont programmatiques, ont paru trouver toute leur place au sein d’une loi d’orientation.

Article 26 AB (nouveau) (chapitre VIII [nouveau] du titre II du livre III du code de la route) Message obligatoire accompagnant les publicités pour les véhicules terrestres à moteur

Le présent article a été introduit à l’initiative de la commission, sur proposition conjointe du rapporteur et de M. Jean-Marc Zulesi. Il prévoit la création d’un message obligatoire accompagnant les publicités en faveur des véhicules terrestres à moteur.

Cette disposition vise à inciter aux mobilités actives (qui sont définie à l’article 22 du présent projet de loi comme l’ensemble des mobilités pour lesquelles la force motrice humaine est nécessaire), aux mobilités partagées (telles que le covoiturage) et collectives (comme l’usage des transports en commun). Elle concernerait toutes les publicités en faveur des véhicules à moteur (voitures, y compris si elles sont à faibles émissions, poids lourds, scooters, etc.), à l’exclusion, bien entendu, de celles qui constituent des mobilités actives (comme le vélo ou la trottinette, qu’ils soient électriques ou non). En effet, les mobilités dont la promotion serait ainsi assurée sont moins émettrices de polluants et sont bénéfiques, pour les premières, à la préservation de la santé publique.

Ce dispositif prend exemple sur ceux créés au cours des dernières années, s’agissant par exemple des économies d’énergie ([222]) ou des boissons sucrées et produits alimentaires manufacturés ([223]).

Le message diffusé, ainsi que les modalités de diffusion, seront précisés par un décret.

Article 26 A (article L. 224-10 [nouveau] du code de l’environnement) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des entreprises

Le présent article, introduit par le Sénat en séance publique, impose un taux minimal d’acquisition de véhicules à faibles émissions aux entreprises qui gèrent un parc de plus de cent véhicules.

I. le droit en vigueur

À l’heure actuelle, le droit positif ne prévoit d’obligations, en matière de véhicules à faibles émissions, que pour les personnes publiques, les loueurs de voitures et les exploitants de flottes de taxis et de véhicules de tourisme avec chauffeur (cf. article suivant). Ces obligations ont été prévues par l’article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Sur ce fondement, s’agissant des véhicules dont le poids total autorisé en charge est inférieur à 3,5 tonnes :

– 50 % au moins des renouvellements de véhicules de l’État et de ses établissements publics doivent permettre l’acquisition de véhicules à faibles émissions ;

– 20 % au moins des renouvellements de véhicules des collectivités territoriales, de leurs groupements et des entreprises nationales doivent également permettre l’acquisition de tels véhicules ([224]).

Les caractéristiques des véhicules à faibles émissions sont définies par décret. Il s’agit des voitures particulières et des camionnettes dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 60 grammes par kilomètre ([225]). En pratique, remplissent ces critères les véhicules électriques, à hydrogène et la majorité des véhicules hybrides rechargeables ([226]), à l’exclusion des véhicules utilisant du biogaz ou des biocarburants.

Ces obligations lors du renouvellement des flottes ont plusieurs finalités : réduire les émissions polluantes, mais également faciliter le développement des nouvelles filières industrielles de production des véhicules à faibles émissions et alimenter le marché de l’occasion avec de tels véhicules, dont le prix est alors plus abordable que celui des véhicules neufs.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement déposé par M. Ronan Dantec, qui impose, pour la première fois, des obligations en matière d’acquisitions de véhicules à faibles émissions aux entreprises privées.

Cet amendement prévoit d’imposer aux entreprises qui gèrent une flotte de plus de 100 véhicules dont le poids total autorisé en charge est inférieur à 3,5 tonnes, une part minimale de 10 % de véhicules à faibles émissions, avant 2025. Le renvoi effectué à l’article L. 224-7 du code de l’environnement établit une parité de critères entre secteur public et secteur privé. Ainsi, seront également considérés comme des véhicules à faibles émissions les véhicules dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 60 grammes par kilomètre.

L’obligation en cause ne porte que sur les renouvellements de véhicules et non pas sur le parc existant. Ainsi, une entreprise qui posséderait 200 véhicules et qui en renouvellerait en moyenne 50 chaque année devrait acquérir, sur ces 50 nouveaux véhicules, au moins cinq véhicules à faibles émissions en moyenne chaque année.

La formulation de l’article ne permet toutefois pas de déterminer avec précision la date à laquelle l’obligation en cause naît pour les entreprises concernées. En effet, deux interprétations sont possibles : soit l’obligation ne trouvera à s’appliquer qu’à compter de 2025, soit elle est d’effet immédiat et couvre la période allant de la promulgation de la loi à 2025.

III. les travaux de votre commission

La commission a adopté des amendements identiques du rapporteur, de M. Bruno Duvergé et de M. Jean-Marc Zulesi qui ont profondément réécrit l’article 26 A. En effet, ces amendements ont introduit une progressivité plus forte des objectifs de renouvellement des flottes, avec les paliers suivants. Les véhicules à faibles émissions (c’est-à-dire émettant moins de 60 grammes de CO2 par kilomètre, soit les véhicules hybrides rechargeables, électriques et hydrogène) devront représenter :

– 10 % du renouvellement des flottes à compter du 1er janvier 2022 ;

– 20 % à compter du 1er janvier 2024 ;

– 35 % à partir du 1er janvier 2027 ;

– 50 % à partir du 1er janvier 2030.

Ces pourcentages sont des planchers et ne concernent que les personnes morales qui possèdent des flottes de plus de cent véhicules. Ne sont pris en compte que les véhicules de moins de 3,5 tonnes, c’est-à-dire les voitures individuelles et les véhicules utilitaires. Par ailleurs, les seuils évoqués portent sur les flux et non pas sur le stock de véhicules.

Article 26 B (article L. 224-11 [nouveau] du code de l’environnement et article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des loueurs et des exploitants de taxis et de voitures de transport avec chauffeur

Le présent article augmente le taux minimal de véhicules à faibles émissions que les loueurs de voitures, les exploitants de taxis et les exploitants de voitures de transport avec chauffeur doivent acquérir, à compter de 2020.

I. le droit en vigueur

Les VI et VII de l’article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ont imposé de premières obligations aux loueurs de voitures, aux exploitants de taxi et aux exploitants de voitures de transport avec chauffeur, lorsque, dans ces deux derniers cas, le parc de véhicules dont ils disposent est supérieur à dix.

À l’heure actuelle, pour l’ensemble des personnes concernées, chaque renouvellement doit permettre l’acquisition d’au moins 10 % de véhicules à faibles émissions, c’est-à-dire de véhicules dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 60 grammes par kilomètre.

Cette obligation, qui a commencé à courir à compter de la promulgation de la loi précitée, est valable jusqu’en 2020. Il n’existe aujourd’hui pas de données disponibles pour mesurer l’état de sa mise en œuvre.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Ronan Dantec qui poursuit la trajectoire tracée par la loi du 17 août 2015, en fixant des objectifs ultérieurs. Ainsi, à compter de 2022 (même si une incertitude persiste, à la lecture de l’article, quant à la date exacte de naissance de l’obligation), l’obligation d’acquisition de véhicules à faibles émissions s’élèverait à 20 % de chaque renouvellement, et non plus à 10 % comme c’est le cas aujourd’hui (I de l’article).

Ces nouvelles dispositions sont codifiées au sein du code de l’environnement, à l’article L. 224-11, ce qui permet, par voie de conséquence, de supprimer les VI et VII de la loi du 17 août 2015, où ces obligations figuraient jusqu’à présent (II de l’article).

III. les travaux de votre commission

La commission n’a pas modifié cet article.

Article 26 C Rapport sur la décarbonation des transports aérien et maritime

À l’initiative du sénateur M. Jean-François Longeot, le Sénat a adopté, en séance publique, un article 26 C demandant au Gouvernement la présentation, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, d’un rapport portant sur la décarbonation des transports aérien et maritime.

L’objectif de cette demande de rapport était d’inclure ces deux types de transport (aérien et maritime) dans le titre III du projet de loi, qui traite de la dimension environnementale des mobilités. Ces deux types de transports n’y figuraient en effet pas, alors même que des actions y sont actuellement entreprises afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre, et plus largement, de polluants atmosphériques.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement précisant que le rapport devrait porter à la fois sur le bilan des actions engagées et sur la stratégie retenue et ajoutant les émissions polluantes autres que les gaz à effet de serre.

Article 26 (articles L. 3261-3-1 et L. 3423-10 [nouveau] du code du travail, article 81 du code général des impôts, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) Forfait mobilités durables

Le présent article crée un « forfait mobilités durables » bénéficiant aux personnes qui se rendent sur leur lieu de travail soit à bicyclette, soit par un moyen de covoiturage. La possibilité sera ainsi offerte à l’employeur de prendre en charge tout ou partie des coûts afférents, cet avantage étant, pour le salarié, exonéré d’impôts et de charges sociales.

I. le droit en vigueur

À l’heure actuelle, trois dispositifs différents de prise en charge, par l’employeur, des frais de transport coexistent, sur le fondement des articles L. 3261-1 et suivants du code du travail. Ces trois dispositifs bénéficient tant aux salariés du secteur privé qu’aux agents publics ([227]).

En premier lieu, le coût des abonnements aux services de transports publics pour les trajets entre la résidence du salarié et son lieu de travail est pris en charge, pour moitié par l’employeur. La loi prévoit le principe de l’aide, sa quote-part étant déterminée par la voie réglementaire ([228]). La prise en charge est effectuée sur la base de tarifs de deuxième classe, que ce soit pour un abonnement illimité ou pour une durée déterminée. Dans les mêmes conditions, la moitié du coût d’un abonnement à un service public de location de vélos doit également être prise en charge par l’employeur, les dispositifs ne pouvant être cumulés. Cette prise en charge de la moitié du montant de l’abonnement aux transports en commun constitue une obligation pour l’employeur, qui ne peut pas la refuser.

Par ailleurs, les frais de carburants liés aux trajets entre la résidence habituelle et le lieu de travail peuvent également être pris en charge en tout ou partie par l’employeur, sous réserve que la résidence habituelle ou le lieu de travail se situe hors Île-de-France et en dehors d’un périmètre de transports urbains ou que l’utilisation du véhicule personnel soit rendue indispensable par des conditions d’horaires de travail particuliers ([229]). Les frais liés à la recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables entrent également dans cet avantage. Contrairement aux abonnements de transports en commun, cette prise en charge est une simple faculté pour l’employeur. Par ailleurs, les deux avantages ne peuvent pas être cumulés.

L’employeur peut également prendre en charge, depuis 2015, tout ou partie des frais engagés par les salariés pour leurs trajets en vélo ou en vélo à assistance électrique, sous la forme d’une « indemnité kilométrique vélo », dont le montant est de 25 centimes d’euros par kilomètre ([230]). Le projet de loi de finances pour 2019 a créé, en complément, une « indemnité forfaitaire covoiturage » qui bénéficie aux trajets en tant que passager d’un trajet en covoiturage ([231]). Ces deux indemnités, qui demeurent facultatives, peuvent se cumuler avec la prise en charge des abonnements de transport si les trajets en vélo ou en covoiturage permettent de compléter l’itinéraire jusqu’à ou depuis la gare, ce que l’on dénomme « trajets de rabattement ».

L’ensemble de ces avantages bénéficient d’exonérations fiscales et sociales. S’agissant des frais de carburant, de l’indemnité kilométrique vélo et du forfait covoiturage, l’exonération au titre de l’impôt sur le revenu et de la contribution sociale généralisée est plafonnée à 200 € par an ([232]).

II. le texte initial du projet de loi

L’article 26 du projet de loi déposé par le Gouvernement prévoit de fusionner l’indemnité kilométrique vélo et l’indemnité forfaitaire covoiturage en un « forfait mobilités durables ». Cette substitution est accompagnée de plusieurs conséquences.

Tout d’abord, la prise en charge des frais de déplacement en vélo cesse d’être kilométrique, pour devenir forfaitaire. Un seul et même forfait permettrait de couvrir tout ou partie des frais de déplacement accomplis en vélo ou en vélo à assistance électrique ou en tant que passager d’un covoiturage. Les modalités de prise en charge de ces frais sont renvoyées au pouvoir réglementaire.

Le projet de loi prévoit également que ce forfait mobilités durables ne puisse pas être cumulé, au titre d’un même mois, avec la prise en charge des frais de carburant ou avec celle de l’abonnement pour les transports publics. De la sorte, le salarié doit choisir entre ces différents avantages.

Enfin, l’avantage fiscal et social afférent à ce nouveau forfait est accru puisque le projet de loi prévoit qu’il s’élève à 400 € par an, l’avantage bénéficiant aux frais de carburant demeurant plafonné à 200 € par an.

Le dispositif doit entrer en vigueur au 1er janvier 2020.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a apporté plusieurs modifications au dispositif initial du projet de loi du Gouvernement, tant en commission qu’en séance publique.

A. l’examen en commission

À l’initiative de son rapporteur, la commission du Sénat a apporté deux modifications importantes, dans le but de favoriser la pratique du vélo et celle du covoiturage.

Elle a ainsi autorisé le cumul, sans conditions, du forfait mobilités durables avec la prise en charge de l’abonnement aux transports en commun, de manière à permettre aux salariés de choisir leur mode de déplacement de manière plus souple, et de pouvoir partager leurs trajets entre ces deux modes de transport (ce qui correspond notamment à la pratique du « rabattement » précédemment évoqué).

Par ailleurs, elle a étendu le bénéfice de ce forfait aux conducteurs des trajets en covoiturage, afin d’inciter au développement de cette pratique, alors qu’il ne concernait initialement que les passagers.

B. l’examen en séance publique

Outre un amendement rédactionnel, adopté à l’initiative du rapporteur, le Sénat a apporté, en séance publique, trois modifications à l’article 26 du projet de loi.

Le Sénat a étendu, sur la proposition du sénateur Olivier Jacquin le bénéfice du forfait mobilités durables aux cycles de manière générale, catégorie qui est plus large que celle de vélo. Ainsi, les cycles peuvent par exemple avoir trois roues. Ils sont actuellement définis par l’article R. 311-1 du code de la route, aux articles 6.10 et 6.11, pour les cycles à pédalage assisté.

Par ailleurs, le Sénat a étendu, à l’initiative du sénateur Théophile pour les départements et certaines collectivités d’outre-mer (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon), le bénéfice du forfait mobilités durables au transport maritime, pour les trajets entre le domicile et le lieu de travail, afin de prendre en compte les conditions particulières de déplacement dans ces territoires.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement, à l’initiative du sénateur M. Stéphane Piednoir, faisant également bénéficier la recharge de véhicules à hydrogène des exonérations fiscales et sociales prévues pour les autres types de carburants, sans toutefois faire explicitement figurer la prise en charge de ce carburant à l’article L. 3261-3 du code du travail. Par ailleurs, cet amendement a également accru le plafond d’exonération à 400 € par an pour les carburants « vertueux » (électricité et hydrogène), le portant ainsi au même niveau que celui applicable aux cycles et au covoiturage, l’exonération pour les frais liés aux autres carburants demeurant plafonnée à 200 € par an.

IV. les travaux de votre commission

La commission n’a pas modifié cet article. Ce débat à ce sujet a été renvoyé en séance publique, afin de pouvoir tenir compte de la négociation sociale en cours.

Article 26 bis (nouveau) (article L. 318-1 du code de la route) Affichage de la catégorie Crit’Air des véhicules lors de leur vente

Cet article a été introduit dans le projet de loi par un amendement du rapporteur. Il rend obligatoire l’affichage, lors de la vente de véhicules terrestre à moteur, de leur catégorie Crit’Air. Actuellement, le code de la route prévoit uniquement l’affichage de la consommation énergétique du véhicule et des méthodes de mesure de cette dernière. Or, la catégorie Crit’Air peut être importante car elle fonde la capacité du véhicule à circuler au sein des zones à faibles émissions qui sont créées par l’article 28 du projet de loi. Par ailleurs, au-delà de la consommation énergétique, et donc des émissions de gaz à effet de serre, la classification Crit’Air permet de mettre en lumière les émissions de polluants de proximité. Il s’agit donc d’une information complémentaire à celles déjà portées à la connaissance des acheteurs.

Article 27 (article L. 229-26 du code de l’environnement et articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) Renforcement des plans climat-air-énergie territoriaux en matière de lutte contre la pollution atmosphérique

Le présent article renforce la dimension « qualité de l’air » des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), en étendant cette dernière aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant plus de 100 000 habitants et en renforçant les objectifs qui leur sont assignés par la loi.

I. le droit en vigueur

Les plans climats-air-énergie constituent un outil de planification en matière de protection de l’atmosphère, dans un contexte marqué par des dépassements des valeurs limites des concentrations de polluants de proximité dans de nombreux territoires.

A. Les plans climat-air-énergie

Les plans d’action climat-air-énergie territoriaux (PCAET) ont été créés par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ([233]). Ils ont succédé aux plans climat-énergie territoriaux (PCET), ces derniers étant centrés sur la lutte contre le changement climatique et ne comprenant pas de dimension « pollution atmosphérique ». Les règles qui leur sont applicables figurent, pour les principales d’entre elles, à l’article L. 229-26 du code de l’environnement.

La réalisation d’un PCAET est obligatoire dans tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) ([234]) de plus de 20 000 habitants, leur date limite de réalisation étant fixée au 31 décembre 2018. La réalisation de ce plan suppose une phase de diagnostic, sur laquelle s’appuie un programme d’action. En matière de pollution de l’air, l’objectif du programme d’action est de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques, afin de respecter les normes de qualité de l’air prévues à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Le plan doit être mis à jour tous les six ans, sur le fondement d’un dispositif de suivi et d’évaluation de ses résultats. Bien entendu, le PCAET doit respecter les objectifs fixés par le plan de protection de l’atmosphère (PPA), quand il existe. Il doit également être compatible avec le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie et prendre en compte le schéma de cohérence territoriale.

S’agissant de protection de l’atmosphère, le PCAET doit intégrer cette dimension dans deux cas de figure : lorsque tout ou partie de l’EPCI est couvert par un plan de protection de l’atmosphère (c’est-à-dire quand des problèmes de qualité de l’air sont rencontrés, ainsi que dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants) ou quand l’EPCI est compétent en matière de lutte contre la pollution de l’air.

B. Les dépassements des valeurs limites dans de nombreux territoires

Les valeurs limites de concentration de certains polluants atmosphériques sont dépassées, de manière structurelle, dans de nombreux territoires français. Ceci concerne en particulier la pollution aux oxydes d’azote et aux particules PM10. Ainsi, est en cours, au niveau européen, une procédure contentieuse engagée par la Commission européenne à l’encontre de la France, s’agissant des dépassements des concentrations en dioxyde d’azote dans treize territoires et de l’insuffisance des plans d’actions pour y répondre. Par ailleurs, pour les mêmes raisons, une procédure précontentieuse est en cours concernant la pollution aux particules PM10. Enfin, le Conseil d’État a rappelé, dans une décision du 12 juillet 2017, que le respect des normes de qualité de l’air constituait, pour l’État, une obligation de résultat. Jugeant insuffisants les plans de protection de l’atmosphère précédemment adoptés, il a enjoint « au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des [14] zones [concernées], un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. » ([235])

Pour l’année 2017, les agglomérations présentant des dépassements des normes réglementaires de qualité de l’air sont encore nombreuses.

Dépassements des normes réglementaires de qualité de l’air pour la protection de la santé à long terme

Source : Commissariat général au développement durable, « Bilan de la qualité de l’air extérieur en France en 2017 », octobre 2018, p. 14.

Agglomérations présentant des dépassements des normes réglementaires de qualité de l’air en 2017

Source : Commissariat général au développement durable, « Bilan de la qualité de l’air extérieur en France en 2017 », octobre 2018, p. 15.

Au niveau national, des objectifs de réduction des émissions anthropiques de polluants atmosphériques ont été fixés à l’article D. 222-38 du code de l’environnement, par rapport à l’année de référence 2005. Ils figurent dans le plan de prévention des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) adopté en mai 2017 ([236]).

Objectifs de réduction des émissions de polluants atmosphériques

Source : art. D. 222-38 du code de l’environnement.

II. le texte initial du projet de loi

Le projet de loi déposé par le Gouvernement apporte plusieurs modifications importantes au droit en vigueur, en renforçant le volet « protection de l’atmosphère » des PCAET.

En premier lieu, il abaisse de 250 000 habitants à 100 000 habitants le seuil à partir duquel le PCAET d’un EPCI doit comporter un plan d’action contre la pollution de l’air (alinéa 2 du I). En effet, le droit applicable limite cette obligation aux EPCI de plus de 250 000 habitants, ou à ceux qui subissent une pollution de l’air importante. Ainsi, le nombre d’agglomérations concernées du fait de l’abaissement du seuil de population passerait de 25 à 61. Dès lors, les agglomérations se partageraient en trois ensembles :

– en dessous de 100 000 habitants, le PCAET n’aurait pas à comporter de volet « qualité de l’air », sauf dépassement des normes justifiant la réalisation d’un plan de protection de l’atmosphère (cf. zones concernées ci-dessous) ;

Zones couvertes par des plans de protection de l’atmosphère (PPA)

– entre 100 000 et 250 000 habitants, le PCAET comporterait un plan d’action mais qui ne serait pas appuyé sur la réalisation préalable d’un plan de protection de l’atmosphère, sauf dépassement des normes de qualité de l’air ;

– au-delà de 250 000 habitants (et dans tous les cas si les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées), le PCAET comporterait un plan d’action fondé sur l’établissement préalable d’un plan de protection de l’atmosphère.

Par ailleurs, l’article renforce le contenu du programme d’action (désormais dénommé « plan d’action ») du PCAET (alinéas 2 et 3 du I). Alors que ce dernier est aujourd’hui limité à la prévention et à la réduction des émissions de polluants atmosphériques, le dispositif proposé par le Gouvernement fixe deux objectifs plus précis :

– une réduction des émissions de polluants atmosphériques au moins aussi importante que celle qui est prévue à l’échelle nationale par les objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques ([237]) ;

– le respect des normes de qualité de l’air dans les délais les plus courts possibles et au plus tard en 2025 ([238]).

Troisième modification, le plan d’action doit également envisager la création d’une ou de plusieurs zones à faibles émissions (ZFE) quand la création de cette dernière est obligatoire, c’est-à-dire quand, sur le fondement de l’article 28 du projet de loi, les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées de manière régulière sur le territoire de l’EPCI ou de la commune ([239]) (alinéa 3 du I). L’étude portant sur la création de ZFE et figurant dans le plan d’action joue ainsi le rôle d’étude d’impact pour la création de cette dernière.

Afin de s’assurer que les objectifs assignés seront respectés, le dispositif proposé comprend deux « cordes de rappel » (alinéas 3 et 4 du I). D’une part, l’étude sur la création d’une ou de plusieurs ZFE doit envisager le renforcement des limitations de circulation afin de privilégier la circulation des véhicules sans émissions moteur (c’est-à-dire des véhicules électriques et des véhicules à hydrogène). Ce renforcement doit être prévu à échéance de l’année 2025. D’autre part, si le plan d’action ne permet pas d’atteindre les objectifs fixés (en termes d’émissions de polluants et de respect des normes), il doit faire l’objet d’un renforcement dans un délai de dix-huit mois, sans que le projet ne précise si ce délai court à partir de la publication du plan d’action ou de la non-atteinte des objectifs.

Enfin, les alinéas 5 à 7 du I prévoient les modalités transitoires de création d’un volet « qualité de l’air » au sein des PCAET déjà existants qui en sont dépourvus. À cette fin, les EPCI qui ne respectent pas les normes de qualité de l’air, ainsi que la métropole de Lyon, auront un an, à compter de la promulgation de la loi, les autres EPCI disposant pour leur part de deux années.

Les II et III de l’article 27 déclinent ce dispositif pour ce qui concerne la métropole du Grand Paris et les établissements publics territoriaux. La métropole est compétente pour assurer en lieu et place des communes membres l’élaboration et l’adoption du plan climat-air-énergie territorial ([240]). Pour leur part, les établissements publics territoriaux sont compétents pour élaborer un plan climat-air-énergie, qui doit être compatible avec le PCAET de la métropole et qui doit permettre d’atteindre les objectifs de ce dernier ([241]). Par conséquent, le projet de loi confie la responsabilité d’élaborer le plan d’action en matière de qualité de l’air à la métropole, le plan air-énergie-climat de chaque établissement public devant lui être conforme.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a peu modifié l’article 27 du projet de loi, apportant uniquement une précision s’agissant de la métropole du Grand Paris.

A. l’examen en commission

Outre un amendement rédactionnel, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a apporté une précision s’agissant des plans climat-air-énergie territoriaux des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris. En effet, le dispositif envisagé par le projet de loi initial faisait peser la responsabilité d’étudier l’opportunité de créer une zone à faibles émissions à la fois sur la métropole et sur les établissements publics territoriaux, les deux devant élaborer un plan d’action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques. La commission du Sénat a souhaité réserver cette étude au plan d’action de la métropole, qui est l’échelon le plus pertinent pour ce faire.

D’ailleurs, par une délibération du 12 novembre 2018, la métropole a anticipé sur le vote de la loi, en adoptant d’ores et déjà une délibération créant une zone à faibles émissions, qui doit entrer en vigueur à partir de juillet 2019 ([242]). Elle prévoit notamment un renforcement progressif des critères de circulation, conformément au tableau suivant.

Trajectoire prévue pour la ZFE du Grand Paris

Source : Délibération du conseil de la métropole du Grand Paris du 12 novembre 2018, CM2018/11/12/11 : Mise en place de la zone à faibles émissions métropolitaine – Engagement et rôle de la métropole du Grand Paris pour un déploiement à compter de juillet 2019.

B. l’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté le texte de la commission sans modification, à l’exception d’un amendement rédactionnel.

IV. les travaux de votre commission

Outre huit amendements rédactionnels, la commission a apporté les modifications suivantes, sur proposition du rapporteur :

– elle a corrigé une erreur matérielle, qui aboutissait à ne pas rendre obligatoire l’élaboration d’un plan climat-air-énergie territorial pour les établissements de coopération intercommunale qui franchissent le seuil des 20 000 habitants à compter du 1er janvier 2017 ;

– elle a prévu que les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) soient consultées avant l’adoption du plan d’action par l’EPCI concerné, afin de pouvoir apporter toute l’expertise scientifique et l’appui technique nécessaires ;

– elle a prévu que les objectifs fixés par les plans d’action soient des objectifs biennaux (et non plus à compter de 2025 et de 2030), de manière à pouvoir suivre plus facilement le respect de la trajectoire visée ;

– en cohérence, elle a raccourci à un an le délai dont disposeront les EPCI pour adapter leur plan d’action si les objectifs ne sont pas atteints. Le dispositif sera ainsi rendu plus réactif ;

– elle a modifié la dénomination des zones à faibles émissions, en y adjoignant le terme de « mobilité », afin de bien marquer le fait que ces zones à faibles émissions ne porte que sur la réduction des polluants atmosphériques issus des transports terrestres (alors que ces polluants peuvent avoir de nombreuses autres sources, telles que l’industrie, le bâtiment – pour le chauffage – ou l’agriculture, par exemple) ;

– elle a précisé la date d’entrée en vigueur de l’article 27. Ainsi, les PCAET devront avoir été modifiés au 1er janvier 2021 pour les collectivités où les normes de pollution ne sont pas dépassées et au 1er janvier 2022 pour les autres collectivités. Le choix de dates fixes permet de donner davantage de visibilité aux EPCI et laissera aux nouvelles équipes municipales le temps nécessaire à l’élaboration des plans d’action. Par ailleurs, les EPCI qui ont d’ores et déjà un plan d’action devront le modifier dans les mêmes délais pour l’adapter aux nouvelles dispositions législatives.

Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Zones à faibles émissions mobilité

Le présent article transforme les zones à circulation restreinte (ZCR) en zones à faibles émissions (ZFE), remaniant ainsi fortement leur régime juridique. En particulier, les ZFE sont rendues obligatoires dans les territoires où les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées.

I. le droit en vigueur

Bien que les communes et les intercommunalités où les normes de qualité de l’air sont dépassées aient la possibilité, depuis 2015, de créer des zones à circulation restreinte, cette faculté est, dans les faits, très peu employée.

Les zones à circulation restreinte ont été créées par l’article 48 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015. Elles figurent aujourd’hui à l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales. Leur régime juridique répond aux caractéristiques suivantes.

En premier lieu, la création de ces zones n’est en aucun cas obligatoire. Il s’agit d’une simple faculté qui est laissée au maire ou au président de l’EPCI, selon que l’un ou l’autre est titulaire du pouvoir de police de la circulation. Même dans le cas où les normes de pollution de l’air ne sont pas respectées et où des plans de protection de l’atmosphère ont été élaborés, la création d’une zone à circulation restreinte relève de la libre décision de la collectivité ou de l’EPCI concerné.

La création d’une ZCR doit être précédée d’une large concertation. En effet, si cette dernière peut être créée par arrêté du maire ou du président de l’EPCI, plusieurs formalités sont obligatoires. Une étude préalable doit être réalisée, qui justifie les mesures de restriction de la circulation envisagées et les bénéfices qui en sont attendus. Le projet d’arrêté, ainsi que l’étude, sont soumis pour avis aux autorités organisatrices de mobilité de la zone concernée et des abords de cette dernière, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie, ainsi qu’aux chambres consulaires. En outre, si la ZCR limite également la circulation sur des voies du domaine public routier national ou départemental situées hors agglomération, l’accord préalable du préfet et du président du conseil départemental est nécessaire. Enfin, la création d’une ZCR doit être précédée d’une procédure de consultation du public.

S’agissant des restrictions à la circulation pouvant être apportées dans les ZCR, ces dernières sont fondées sur les émissions polluantes des véhicules, c’est-à-dire sur la classification Crit’Air ([243]). Cette dernière est établie principalement selon le type de motorisation du véhicule, le respect des normes européennes d’émissions de polluants (EURO) et la date de mise en circulation du véhicule. La collectivité peut ainsi interdire, sur cette base, la circulation temporaire ou permanente des véhicules les plus polluants.

CATÉGORIES CRIT’AIR

Le fait de ne pas respecter les restrictions de circulation, ou de circuler dans une ZCR sans la vignette Crit’Air correspondant à son véhicule, constituent des infractions pénales ([244]).

Malgré la possibilité ouverte par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, seules trois zones à circulation restreinte ont été créées en France (à Paris, à Strasbourg et à Grenoble), alors qu’il en existe plus de 200 en Europe, et que plusieurs zones continuent de ne pas respecter les normes limites en matière de pollution de l’air. Si elle concerne tous les véhicules à Paris (après avoir porté uniquement sur les poids-lourds, les bus et les autocars), elle ne porte que sur les véhicules utilitaires légers et les poids-lourds à Grenoble. Une zone à faibles émissions a également été créée, depuis le 1er septembre 2018, à Strasbourg. La métropole du Grand Paris a pour sa part adopté le principe de la création d’une zone à faibles émissions, dont les critères doivent progressivement rejoindre ceux de la ville de Paris. Enfin, plus d’une dizaine de projets de ZFE sont en cours dans différentes agglomérations françaises, à la suite des engagements pris avec le ministère de la transition écologique et solidaire le 8 octobre 2018 ([245]).

II. le texte initial du projet de loi

Du fait du faible succès des zones à circulation restreinte, et de la pollution persistante, l’article 28 du projet de loi initial renforce le dispositif de restriction de la circulation en ville, en procédant à plusieurs modifications du code général des collectivités territoriales.

A. L’élargissement du recours aux zones à faibles émissions

La dénomination des zones à circulation restreinte est modifiée en « zones à faibles émissions ». Cette modification sémantique a pour double objet de rendre plus positive l’instauration d’une telle zone en mettant mieux en valeur sa valeur ajoutée pour la population concernée et, par voie de conséquence, d’améliorer son acceptabilité.

Par ailleurs, la possibilité est ouverte plus largement pour créer des zones à faibles émissions. Ainsi, alors que cette dernière était réservée aux agglomérations et aux zones pour lesquelles un plan de protection de l’atmosphère avait été adopté ou était en cours d’adoption (c’est-à-dire les zones où les normes de pollution de l’air ne sont pas respectées, ainsi que les agglomérations de plus de 250 000 habitants), le texte initial du projet de loi ouvre également cette faculté à l’ensemble des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Dès lors, le nombre de territoires concernés serait porté d’une quarantaine à près de 70 ([246]).

Troisième évolution majeure, l’instauration d’une zone à faibles émissions devient obligatoire dans les territoires où les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées de manière régulière. Les critères permettant de déterminer les territoires en cause seront fixés par voie réglementaire.

Par ailleurs, le projet de loi comprend diverses dispositions de coordination et de simplification, afin de faciliter la création de ces zones. En particulier, il prévoit :

– qu’une seule et même étude préalable puisse être réalisée quand une même zone à faibles émissions couvre le territoire de plusieurs communes ;

– et que l’étude préalable puisse être actualisée en cas d’extension de la ZFE à de nouvelles communes limitrophes, sans qu’il soit nécessaire de réaliser une nouvelle étude.

B. Des possibilités de contrôle automatisé circonscrites

Par ailleurs, l’article 28 du projet de loi crée un nouvel article L. 2213-4-2 dans le code général des collectivités territoriales, qui prévoit les modalités par lesquelles un contrôle automatisé du respect des restrictions de circulation au sein des ZFE pourra être instauré. L’article dispose ainsi que des dispositifs de contrôle fixes ou mobiles pourront constater les infractions aux règles de circulation au sein des ZFE. Les données ainsi recueillies seront traitées aussi bien par les forces de police et de gendarmerie que par les services de police municipale territorialement compétents. Ce contrôle peut être mis en œuvre soit par les communes concernées, soit par l’État pour le compte de ces dernières, sur le fondement du IV du nouvel article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales.

De l’avis des différents acteurs rencontrés par votre rapporteur, la crédibilité du contrôle de la circulation au sein des ZFE est une condition essentielle pour la réussite de ce dispositif et, in fine, pour la diminution de la pollution dans la zone concernée. Il n’en demeure pas moins que le contrôle du respect des ZFE nécessite le recueil d’un très grand nombre de données, afin d’assurer que seuls rentrent dans la zone concernée les véhicules qui y sont autorisés (c’est-à-dire ceux dont les niveaux d’émissions ont été jugés acceptables). Ainsi, dans certaines villes étrangères, c’est l’ensemble des véhicules pénétrant dans une zone à circulation restreinte qui sont contrôlés ([247]). Dès lors qu’une telle collecte est envisagée, il est impératif de l’assortir des garanties législatives nécessaires pour que seules les données indispensables soient collectées et que cette collecte soit motivée par un objectif d’intérêt général.

S’agissant de ce dernier point, il ne fait pas de doute que la lutte contre la pollution de l’air participe du droit à la protection de la santé, auquel le Conseil constitutionnel a reconnu valeur constitutionnelle, sur le fondement de l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 ([248]). Or, la pollution atmosphérique serait responsable de 67 000 décès prématurés chaque année en France ([249]).

S’agissant des moyens employés pour parvenir à cet objectif, le projet de loi prévoit plusieurs garanties, certaines portant sur la collecte des données, et d’autres sur les traitements qui peuvent leur être appliqués.

1. Les limitations à la collecte des données

Le II du nouvel article L. 2213-4-2 limite les possibilités de recueillir des données sur les véhicules pénétrant dans les zones à faibles émissions.

Les données recueillies seront des images des véhicules circulant dans la zone, qui seront identifiées à l’aide du système LAPI (lecture automatique des plaques d’immatriculation).

De manière générale, l’autorisation d’installer des dispositifs de contrôle ne relèvera pas des collectivités ou des EPCI concernés, mais de l’autorité préfectorale, comme c’est déjà le cas, par exemple, en matière de dispositifs de vidéoprotection ([250]), ce qui constitue une garantie.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit que les dispositifs de contrôle ayant pour finalité la limitation de la pollution, ils ne pourront être implantés que dans les lieux les plus touchés par la pollution atmosphérique, sur le fondement des mesures effectuées, ce qui réduit la latitude dont dispose l’autorité qui déploie le dispositif de contrôle.

Surtout, le projet de loi prévoit, dans sa version initiale, trois limitations fortes quant au champ et au volume des données collectées portant sur les véhicules en circulation dans la zone à faibles émissions :

– le nombre total de véhicules contrôlés était limité à 15 % du nombre moyen journalier de véhicules circulant dans la zone ;

– le nombre de dispositifs de contrôle (fixes ou mobiles) était limité en fonction de la longueur de la voirie incluse dans la ZFE, à un ratio de 0,025 dispositif par kilomètre de voirie (soit un dispositif au plus tous les 40 kilomètres de voirie). Ainsi, on peut évaluer, sur ce fondement, le nombre de systèmes de contrôle pouvant être déployés à Paris à environ 62 et, pour Grenoble, à 6 ([251]) ;

– le déploiement ne pouvait pas avoir pour conséquence de contrôler l’ensemble des véhicules entrant dans la ZFE ou dans une portion continue de cette zone.

Une étude préalable permettant de s’assurer que ces différentes restrictions sont remplies doit accompagner la demande de mise en œuvre du dispositif de contrôle d’une zone à faibles émissions.

2. Les garanties dans le traitement des données

Le III du nouvel article L. 2213-4-2 établit différentes garanties dans le traitement des données recueillies.

Ce traitement ne peut avoir pour seule finalité que de s’assurer du respect de la zone à faibles émissions. Il doit respecter les prescriptions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

Par ailleurs, des dispositions spécifiques aux traitements des données recueillies dans le cadre des ZFE sont prévues. Les données en cause ne pourront être croisées qu’avec les fichiers recensant les vignettes Crit’Air et ceux listant les véhicules habilités à circuler dans les voies et espaces concernés. Si cette consultation ne permet pas de s’assurer de l’autorisation du véhicule à circuler dans la ZFE, il sera également possible de consulter le système d’immatriculation des véhicules (SIV). La consultation de ces fichiers ne peut porter que sur le niveau d’émissions du véhicule et ne peut en particulier pas permettre d’identifier le propriétaire du véhicule.

Contrairement au contrôle automatisé de la vitesse de circulation, qui ne garde trace que des véhicules en infraction, le dispositif visant à assurer le respect des ZFE nécessite de collecter les données d’identification de l’ensemble des véhicules, afin de déterminer, dans un second temps, ceux qui sont autorisés à circuler au sein de la zone, et ceux qui ne le sont pas. Par conséquent, le projet de loi prévoit que cette vérification (via la consultation des fichiers pertinents) est effectuée de manière immédiate, et que les données relatives aux véhicules autorisés à circuler sont détruites dès que la vérification a pu être effectuée.

S’agissant des données relatives aux véhicules non autorisés à circuler, les images permettant d’identifier le conducteur et les passagers devront être occultées. Par ailleurs, ces données ne pourront être conservées que pour une durée de huit jours, sous réserve des nécessités de preuve liées à l’existence d’une procédure pénale. Dans ce cas, les données sont conservées pendant toute la durée de la procédure pénale. Elles peuvent, dans ce cadre, être communiquées au titulaire du certificat d’immatriculation (ce qui constitue une forme de droit d’accès) ([252]), mais aussi au ministère public, en vue de l’engagement de poursuites pénales.

Enfin, le champ des personnes habilitées à recueillir et à traiter ces données, et à constater les infractions sous-jacentes, est limité aux officiers de police judiciaire et aux agents de police municipale des communes concernées.

L’article 28 du projet de loi comporte donc de nombreuses limites et de strictes garanties pour assurer que les données collectées dans le cadre du contrôle du respect de la ZFE soient employées uniquement dans cette finalité, par un nombre restreint de personnes et qu’elles ne soient conservées qu’en cas d’infraction, pour la durée nécessaire à la procédure pénale.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

La rédaction de l’article 28 a été précisée par le Sénat, tant en commission qu’en séance publique.

A. l’examen en commission

L’examen en commission a donné lieu à l’adoption d’un amendement rédactionnel et de cinq amendements de fond, dont deux amendements identiques. L’ensemble de ces amendements avaient été déposés par le rapporteur (et pour l’amendement identique, par la rapporteure pour avis de la commission des lois). Les modifications introduites ont été les suivantes.

Trois amendements ont modifié les contraintes pesant sur les possibilités de contrôle. Ils ont d’une part supprimé le ratio maximal de 0,025 dispositif de contrôle pour chaque kilomètre de voirie et, d’autre part, porté de 15 % à 50 % le taux maximal de véhicules circulant dans la zone pouvant être contrôlés chaque jour.

Les garanties liées au masquage des images ont été pour leur part renforcées puisque ce dernier devra être irréversible pour les passagers du véhicule en infraction, ainsi que pour les tiers qui seraient présents sur la photographie.

Autre garantie introduite, l’obligation pour les initiateurs du mécanisme de contrôle de procéder à une campagne d’information locale pour une durée minimale d’un mois avant l’entrée en service du mécanisme de contrôle. L’information des personnes susceptibles de circuler dans la ZFE sera ainsi renforcée.

Enfin, la commission a précisé la destination des amendes résultant des infractions constatées : leur produit reviendra de droit à la commune qui a pris en charge l’installation du dispositif de contrôle.

B. l’examen en séance publique

Deux précisions ont été apportées par le Sénat en séance publique.

À l’initiative de M. Ronan Dantec, la possibilité de créer une ZFE a été étendue aux agglomérations de moins de 100 000 habitants. Si l’obligation continue de n’incomber qu’aux agglomérations et aux zones dans lesquelles les normes de qualité de l’air sont dépassées de manière régulière, la faculté de créer de telles zones est désormais ouverte à toutes les communes et à tous les établissements publics de coopération intercommunale.

Par ailleurs, le Sénat a assoupli les critères de déploiement des systèmes de contrôle de la ZFE, en indiquant que le choix de leurs emplacements devait prendre en compte les niveaux de pollution mesurée, sans que ce critère soit toutefois exclusif.

IV. les travaux de votre commission

Outre quatre amendements rédactionnels, la commission a apporté les modifications suivantes à l’article 28 :

– par coordination avec les modifications apportées à l’article 27, les zones à faibles émissions ont été renommées « zones à faibles émissions mobilité » ;

– les ZFE ont aussi été rendues obligatoires dans les territoires où les normes de pollution de l’air ne seraient pas respectées à l’avenir. Les mêmes critères de déclenchement de l’obligation ont été prévus (régularité du dépassement en particulier), auquel s’ajoute le fait que les transports terrestres doivent être la cause principale du non-respect des normes. Ces conditions sont précisées par décret ;

– la durée de la campagne d’information préalable a été portée d’un mois à trois mois, compte tenu de l’importance de la décision de créer une ZFE pour la vie locale. Par ailleurs, elle ne portera pas uniquement sur le dispositif de contrôle, mais, plus largement, sur la création de la zone et les restrictions de circulation afférentes ;

– les limitations prévues initialement par le Gouvernement s’agissant du contrôle du respect des ZFE ont été rétablies, afin d’assurer la pleine constitutionalité du dispositif, tout en étant assouplies. Ainsi, seuls 15 % des véhicules circulant journalièrement dans la zone pourront être contrôlés et le nombre de dispositifs de contrôle par kilomètre de voirie ne pourra pas excéder 0,025. Toutefois, ces dispositifs pourront être régulièrement déplacés et il sera possible aux collectivités d’utiliser leurs mécanismes de vidéo-protection dans le cadre du contrôle de la ZFE. Par ailleurs, une souplesse a été introduite, en ne retenant, dans le pourcentage maximal de 15 % de véhicules contrôlés, que les véhicules pour lesquels le traitement automatisé consistant à consulter les fichiers nécessaires (Crit’Air et SIV) est nécessaire. Ainsi, si sur le fondement de la simple lecture de la plaque d’immatriculation du véhicule (et donc de la date de mise en circulation du véhicule), il n’y a pas de doute quant à sa possibilité de circuler dans la zone, aucune image ne sera prise et aucun traitement ne sera effectué. Par exemple, s’il existe un doute s’agissant de 30 % des véhicules entrant dans la zone, seule la moitié d’entre eux sera effectivement photographiée et contrôlée, ce qui porte le taux global de contrôle à 85 % (70 % préfiltrés + 15 % contrôlés avec photographie).

Article 28 bis A (nouveau) (article L. 223-1 du code de l’environnement) Systématisation des mesures prises en cas de pic de pollution

À l’heure actuelle, l’article L. 223-1 du code de l’environnement prévoit qu’« en cas d'épisode de pollution, lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le préfet en informe immédiatement le public […] et prend des mesures propres à limiter l'ampleur et les effets de la pointe de pollution sur la population. Ces mesures, prises en application du plan de protection de l'atmosphère lorsqu'il existe et après information des maires intéressés, comportent un dispositif de restriction ou de suspension des activités concourant aux pointes de pollution, y compris, le cas échéant, de la circulation des véhicules notamment par la réduction des vitesses maximales autorisées, et de réduction des émissions des sources fixes et mobiles. En cas d'épisode de pic de pollution prolongé, le ministre chargé de l'aviation civile prend les mesures nécessaires pour tenir compte de la pollution due aux mouvements d'aéronefs. »

Ainsi, le préfet a l’obligation, en cas de dépassement des seuils de pollution, d’informer le public et de prendre les mesures adaptées pour limiter les effets de ce dépassement. Ces mesures sont prises en application du plan de protection de l’atmosphère et portent sur la réduction des activités polluantes. En revanche, le préfet dispose d’une marge d’appréciation quant aux restrictions apportées à la circulation des véhicules et à la réduction des autres sources d’émissions polluantes (industrie, agriculture, etc.), quand bien même la cause du pic de pollution serait parfaitement identifiée. En matière de circulation, ces restrictions peuvent par exemple porter sur le nombre et le type de véhicules pouvant circuler ou sur les vitesses maximales autorisées.

L’amendement adopté par la commission à l’initiative de sa présidente, vise à rendre obligatoire, en cas de pic de pollution, l’adoption de mesures de réduction des émissions, ce qui concerne également la restriction ou la suspension de la circulation quand la cause du dépassement des normes réside dans les émissions des véhicules terrestres à moteur.

Article 28 bis B (nouveau) (article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) Possibilité de créer des zones à trafic limité

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement permettant de créer des zones à trafic limité.

Sur le fondement de l’article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales, le maire est compétent pour restreindre ou pour interdire, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement, l’accès à certaines voies à diverses catégories d’usagers ou de véhicules. Toutefois, ces restrictions ne peuvent concerner que des horaires particuliers. L’amendement adopté permet d’étendre cette possibilité, sans la restreindre à des horaires particuliers, cette dernière pouvant ainsi devenir permanente.

Dès lors, pourraient être créées, dans les centres urbains, des zones à trafic limité, comme c’est le cas, par exemple, dans de nombreuses villes italiennes. La circulation pourrait ainsi être restreinte aux riverains, aux professionnels et aux transports en commun. L’objectif de cette limitation est de faciliter l’usage des mobilités actives (et notamment du vélo) et de lutter contre la pollution de l’air et contre les nuisances sonores.

En l’absence de dispositions législatives spécifiques, le contrôle du respect de ces restrictions ne pourra pas se faire de manière automatisée mais devra reposer sur des contrôles visuels.

Article 28 bis (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) Mutualisation des flottes de véhicules à faibles émissions

Le présent article, introduit par le Sénat, permet la mutualisation des flottes de véhicules à faibles émissions entre collectivités territoriales.

I. le droit en vigueur

L’article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité, pour une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou un syndicat mixte, de partager l’utilisation de certains équipements collectifs dont il est propriétaire avec d’autres collectivités, EPCI ou syndicats mixtes.

Dans ce cas, la personne publique bénéficiaire de cette mise à disposition d’équipement doit acquitter, auprès du propriétaire, une participation financière qui est calculée par référence aux frais de fonctionnement des équipements. Une convention entre le propriétaire et l’utilisateur de l’équipement doit également être conclue. À défaut de signature de cette convention au terme d’un délai d’un an d’utilisation de cet équipement, le propriétaire détermine le montant de la participation financière qui constitue une dépense obligatoire pour l’utilisateur.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

À l’initiative de son rapporteur, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement permettant le partage de l’utilisation, dans les conditions de droit commun précédemment mentionnées, de flottes de véhicules à faibles émissions entre collectivités territoriales, EPCI et syndicats mixtes.

Par conséquent, en application du code de l’environnement, seront concernés :

– les véhicules particuliers et camionnettes dont les émissions de gaz à effet de serre sont inférieures ou égales à 60 grammes par kilomètre, c’est-à-dire fonctionnant à l’électricité, à l’hydrogène ou hybrides rechargeables ([253]) ;

– les autobus et autocars électriques, à hydrogène, au gaz ou fonctionnant avec des carburants très majoritairement d’origine renouvelable ([254]) ;

– les poids-lourds alimentés exclusivement ou partiellement par de l’électricité, de l’hydrogène, du gaz naturel, du gaz de pétrole liquéfié, de l’énergie mécanique provenant d’un stockage embarqué ou d’une source embarquée ou exclusivement par des biocarburants.

Il incombera aux collectivités, aux EPCI et aux syndicats mixtes de conclure une convention pour mettre à disposition des véhicules à faibles émissions appartenant à leur flotte.

Cet article n’a pas fait l’objet d’amendement en séance publique.

III. les travaux de votre commission

Afin de ne pas limiter la possibilité de mutualiser des flottes entre collectivités aux véhicules à faibles émissions, la commission a adopté des amendements identiques du rapporteur et de MM. Vincent Descoeur et Bertrand Pancher pour étendre cette possibilité à l’ensemble des véhicules.

Article 28 ter A (articles L. 224-8-1 [nouveau] et L. 224-9 du code de l’environnement) Transformation des véhicules thermiques en véhicules électriques

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à faciliter la transformation de véhicules thermiques en véhicules électriques, opération dénommée « rétrofit », afin de pouvoir accélérer la diminution des émissions polluantes.

I. le droit en vigueur

En l’état de la réglementation, toute opération de transformation d’un véhicule à moteur thermique déjà homologué en véhicule électrique est soumise à deux conditions cumulatives. Le véhicule transformé doit faire l’objet, d’une part, d’une nouvelle demande de réception du véhicule, à titre isolé, afin de s’assurer qu’il respecte bien la réglementation. Cette réception doit être sollicitée auprès du préfet ([255]). D’autre part, en cas de transformation d’un véhicule emportant un relèvement du poids total autorisé en charge (PTAC) ou du poids total roulant autorisé (PTRA), la réception du véhicule transformé est conditionnée à l’accord écrit du constructeur ([256]).

Cette procédure est considérée comme excessivement lourde et contraignante par des acteurs français du rétrofit, et en particulier par l’association des acteurs de l’industrie du rétrofit électrique. Elle contribuerait au faible développement comparatif de cette pratique en France.

Ainsi, un groupe de travail a été constitué entre les services du ministère des transports et les professionnels du secteur (association AIRe) afin d’étudier la création d’une procédure administrative simplifiée et encadrée autorisant la modification des véhicules thermiques vers une traction électrique, tout en garantissant un niveau de sécurité adéquat, notamment pour ce qui concerne les obligations de vérification de la sécurité électrique et de la batterie, de la compatibilité électromagnétique et en fonction des modifications effectuées, des autres systèmes dont le fonctionnement pourrait être modifié (par exemple, le freinage ou la direction en cas d’augmentation du poids du véhicule). Dans ce cadre, des transformations en série seraient possibles, pour un modèle de voiture donné, quelques milliers d’euros étant nécessaires pour effectuer les essais réglementaires. L’objectif indiqué par le Gouvernement est une modification de l’arrêté du 19 juillet 1954 d’ici la fin de l’année 2019 ([257]).

II. Les dispositions adoptées par le sénat

À l’initiative de du sénateur Patrick Chaize, le Sénat a adopté, en séance publique, un amendement visant à prévoir explicitement, au sein du code de l’environnement, que les activités de transformation des véhicules à traction thermique en véhicules à traction totalement ou partiellement électrique sont dispensées de l’accord du constructeur, quand elles sont réalisées dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État. L’ambition de cet article est de faciliter la conversion électrique de véhicules en bon état de marche, et ainsi de promouvoir un modèle d’économie circulaire. Par ailleurs, dans certains cas, le coût de cette transformation peut être inférieur à celui de l’acquisition d’un véhicule électrique neuf ou d’occasion.

L’objectif de ce nouvel article est donc de lever la seconde condition prévue pour la transformation d’un véhicule, à savoir l’accord du constructeur. Toutefois, la conséquence de cet article est également de conditionner l’abandon de cette seconde condition à la publication d’un décret en Conseil d’État, alors qu’il serait suffisant de modifier l’arrêté du 19 juillet 1954 précédemment évoqué.

III. les travaux de votre commission

Dans la mesure où le ministère des transports a confirmé la tenue de discussions avec les associations promouvant la transformation des voitures thermiques en voitures électriques, dans la but d’une modification de l’arrêté du 19 juillet 1954 d’ici à la fin de l’année 2019, il n’est pas paru nécessaire à la commission de maintenir cet article, qui aurait conduit à alourdir la procédure de révision de l’arrêté, en exigeant la publication d’un décret en Conseil d’État. Il a donc été supprimé sur proposition du rapporteur.

Article 28 ter (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l’environnement) Évaluation des nuisances sonores ferroviaires

Cet article complète les indicateurs de bruit visant à mesurer et à modérer les nuisances sonores liées au transport ferroviaire par la création d’indicateurs de bruit événementiel.

I. le droit en vigueur

Les dispositions visant à limiter le bruit des infrastructures ferroviaires reposent sur des indicateurs de bruit moyen relevé à leur proximité.

A. la prise en compte du bruit généré par les infrastructures ferroviaires

Plusieurs types de dispositions législatives et réglementaires encadrent aujourd’hui les nuisances sonores liées au passage de trains, qui concernent six millions de Français, dont un million à des niveaux élevés ([258]). Elles figurent aux articles L. 571-9 à L. 571-10-1 et R. 371-32 et suivants du code de l’environnement.

En premier lieu, la conception et la réalisation des aménagements et des infrastructures de transport terrestre doivent prendre en compte les nuisances sonores liées à leur réalisation et à leur utilisation. Les demandes d’autorisation, pour ces travaux, doivent comporter des mesures pour supprimer ou réduire les conséquences dommageables de ces nuisances sonores. Il en résulte des valeurs limites de bruit, qui ne peuvent pas être dépassées pendant toute la durée de vie de l’infrastructure concernée ([259]).

Par ailleurs, une cartographie des zones exposées au bruit est réalisée dans chaque département par le préfet. Ce dernier détermine, après consultation des communes, les zones qui sont affectées par le bruit, ainsi que les niveaux de nuisances sonores à prendre en compte pour la construction de bâtiments et les prescriptions techniques de nature à les réduire. Cette sectorisation et les prescriptions afférentes s’imposent aux nouvelles constructions et doivent être inscrites au sein des plans locaux d’urbanisme ([260]). S’agissant des lignes ferroviaires, cette sectorisation concerne les infrastructures qui assurent un trafic moyen journalier supérieur à cinquante trains ([261]).

Les propriétaires de locaux d’habitation du parc privé ainsi que de locaux d’enseignement, de soins, de santé ou d’action sociale qui se situent à proximité de « points noirs du bruit » ([262]) peuvent bénéficier d’une subvention du ministère de l’environnement destinée au financement de travaux d’isolation acoustique. Ainsi, 56 000 bâtiments ont été identifiés comme affectés par un point noir du bruit ferroviaire. La résorption de ces derniers est évaluée à un coût d’environ deux milliards d’euros ([263]).

Enfin, il incombe aux entreprises ferroviaires qui font circuler des trains sur le réseau ferré de contribuer à la réduction du bruit, notamment par l’adaptation des dispositifs de roulage et de freinage des trains.

B. Les indicateurs de bruit

Ces dispositions s’appuient sur des indicateurs de gêne due au bruit, qui permettent de quantifier le bruit perçu à proximité d’une infrastructure ferroviaire. Ces indicateurs sont définis par un arrêté du 8 novembre 1999 relatif au bruit des infrastructures ferroviaires, dans le cadre plus général de la directive n° 2002/49/CE du 25 juin 2002 relative à l’évaluation et la gestion du bruit dans l’environnement. Ils correspondent au bruit moyen généré par une infrastructure donnée d’une part pendant la période diurne (soit entre 6 heures et 22 heures) et d’autre part pendant la période nocturne (entre 22 heures et 6 heures). Leur valeur est calculée pour des conditions de circulation moyennes représentatives de l’ensemble de l’année, pour chacune de ces deux périodes.

Ces indicateurs mesurent donc le « bruit de fond » généré par une infrastructure pendant plusieurs heures. En revanche, le bruit « événementiel », lié au passage de chaque train, n’est pas pris en considération. Cette orientation générale est celle préconisée par la directive précitée qui recommande l’utilisation d’indicateurs de bruit fondés sur la moyenne des niveaux sonores sur une période donnée. De fait, l’ensemble de la réglementation communautaire se fonde sur de tels indicateurs, tout en autorisant l’utilisation d’indicateurs complémentaires, tels que des indicateurs événementiels.

C’est pour approfondir cette question que l’article 36 de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire prévoyait que le Gouvernement remette au Parlement dans un délai de cinq mois, un rapport « présentant et analysant, notamment en termes de coûts, l’intégration d’indicateurs dits "évènementiels" au sein de la réglementation relative aux nuisances sonores des infrastructures ferroviaires et permettant de retranscrire l’exposition de la population à des sources de bruit présentant un caractère événementiel (pics de bruit) ».

Ce rapport a été remis à la fin du mois de décembre 2018 ([264]). Il dresse notamment un état des lieux de l’utilisation des indicateurs de bruit des infrastructures ferroviaires à l’étranger. Si la majorité des pays européens utilisent des indicateurs de bruit moyens, l’Espagne, la Norvège, la Suède et le Danemark utilisent également des indicateurs événementiels, de même que le Japon. Le rapport présente également les différents indicateurs événementiels qui pourraient être retenus, à savoir des indicateurs de court terme, permettant d’identifier le passage d’un train, ou des indicateurs de très court terme, correspondant au niveau maximal de bruit lors du passage d’un train. Les données recueillies s’agissant de ces deux temporalités montrent que la variation de bruit peut être importante (entre 10 et 15 dB(A)) pour un même type de train dans les mêmes conditions de mesure. Le rapport conclut que « l’évaluation des impacts de l’intégration d’indicateurs événementiels dans la réglementation relative au bruit ferroviaire ne peut, à ce stade, avoir de réponse définitive » ([265]).

Par ailleurs, un second rapport a été remis, au début du mois de mai 2019, par la mission de médiation du Conseil général de l’environnement et du développement durable sur les lignes à grande vitesse Bretagne Pays de la Loire (BPL) et Sud-Europe Atlantique (SEA), portant sur la question du bruit événementiel.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté en commission et précisé en séance publique un article additionnel visant à la création d’un indicateur de bruit événementiel.

A. l’examen en commission

Sur la proposition de la sénatrice Nathalie Delattre, la commission a adopté un amendement créant un nouvel article L. 571-10-2 au sein de la section du code de l’environnement consacrée à la lutte contre le bruit des infrastructures terrestres de transport, afin d’intégrer l’intensité événementielle du bruit générée par les transports ferroviaires. Il prévoit en particulier la prise en compte, d’une part, de la fréquence du bruit, et d’autre part, de son intensité « à tout moment de la journée ou de la nuit ».

Par ailleurs, l’article additionnel renvoyait à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités techniques de mesure des nuisances sonores, en fonction des critères précédemment évoqués.

B. l’examen en séance publique

Un amendement de précision a été adopté par le Sénat en séance publique. Ce dernier apporte trois modifications à l’article 28 ter du projet de loi :

– il introduit explicitement la notion d’« indicateurs de bruit événementiel », dont la définition devra prendre appui sur la fréquence et l’intensité des nuisances subies ;

– il renvoie non plus à un décret en Conseil d’État mais à un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, de l’environnement et du logement le soin de préciser les modalités opérationnelles d’évaluation des nuisances sonores ;

– il prévoit que devra notamment être prise en compte, pour caractériser le bruit événementiel, la différence de niveau de bruit liée au passage d’un train sur l’infrastructure.

III. les travaux de votre commission

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission a adopté un amendement de Mme Laurianne Rossi précisant, à l’alinéa 2, que les indicateurs de bruit des infrastructures de transport ferroviaire devaient prendre en considération non seulement la répétitivité et l’intensité des nuisances (ce que permettent les indicateurs de bruit moyen actuellement utilisés), mais également le bruit événementiel, conformément au texte adopté par le Sénat. L’amendement ajoute la prise en compte de deux nouveaux critères, à savoir les vibrations dues au passage des trains et les cumuls de nuisances, en cas de bruit généré par plusieurs infrastructures de transport différentes.

Article 28 quater (nouveau) (articles L. 571-1 A [nouveau] et L. 571-1 du code de l’environnement) Droit de vivre dans un environnement sonore sain

Ce nouvel article a été introduit dans le projet de loi par la commission, sur proposition de Mme Laurianne Rossi. Il modifie l’intitulé du titre VII du livre V du code de l’environnement, crée un nouvel article L. 571-1 A et modifie l’article L. 571-1 du même code.

La modification apportée à l’intitulé du titre vise à la reconnaissance du bruit comme une véritable forme de « pollution ». Ainsi, l’expression « Prévention des nuisances sonores » deviendrait « Prévention de la pollution sonore ».

Par ailleurs, le nouvel article L. 571-1 A définirait un objectif de « mise en œuvre du droit reconnu à chacun de vivre dans un environnement sonore sain ». Cet objectif ferait écho à l’article 1er de la Charte de l’environnement, qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé », en déclinant cet objectif à la pollution sonore. Il mentionne également le fait que l’ensemble des acteurs concernés, et en particulier l’État, les collectivités territoriales et les personnes privées doivent concourir à cet objectif, principe qui rejoint les prescriptions de l’article 2 de la Charte de l’environnement, qui prévoit que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ».

Enfin, la notion de « pollution sonore » est également inscrite à l’article L. 571-1 du code de l’environnement, en tant qu’objectif des politiques de lutte contre le bruit.

Chapitre IV Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur

Article 29 (articles L. 130-6 et L. 318-3 du code de la route) Habilitation à légiférer par ordonnances pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur

Le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin d’établir une surveillance de marché portant sur les véhicules à moteur et les engins mobiles non routiers.

I. le droit en vigueur

A. La création d’une surveillance du marché par le droit de l’union européenne

À la suite du scandale lié aux émissions polluantes des voitures de la marque Volkswagen, la Commission européenne a pris l’initiative d’une révision et d’un durcissement des règles applicables en matière de surveillance du marché des véhicules à moteur. Ce nouveau cadre est défini par le règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 ([266]).

La surveillance du marché est à distinguer de notions voisines. L’homologation ou la réception d’un véhicule consiste à s’assurer, avant sa commercialisation, qu’il respecte la réglementation en vigueur. Elle est réalisée par les autorités nationales compétentes et peut valoir dans l’ensemble de l’Union européenne. La conformité de production est une obligation qui incombe aux constructeurs : ils doivent s’assurer que les méthodes de production de leurs véhicules correspondent au véhicule ayant fait l’objet de la réception ([267]). La surveillance du marché ne consiste pas à vérifier a priori, par exemple par des essais, que le modèle est conforme à la réglementation, mais à s’assurer que les modèles en circulation respectent bien cette dernière, afin de garantir que les véhicules effectivement mis à disposition sur le marché sont conformes aux prescriptions énoncées dans la législation de l’Union et ne portent pas atteinte à la santé, à la sécurité, à l’environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l’intérêt public ([268]).

Sur le fondement du règlement, il incombe à chaque État membre de désigner une autorité chargée de la surveillance du marché et de notifier cette désignation à la Commission européenne. Ces autorités sont dotées de pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place. Par ailleurs, il leur incombe de définir un plan de contrôle des véhicules en circulation, avec pour obligation de contrôler, a minima, un véhicule toutes les 40 000 immatriculations, ce qui correspond à environ 70 véhicules contrôlés chaque année en France ([269]). Cette vérification devra porter, dans au moins 20 % des cas, sur le respect des normes d’émissions polluantes. En cas de non-conformité à la réglementation, il incombera à ces autorités d’informer les consommateurs, voire de prononcer des retraits de marché ou des rappels.

Il incombe aux États membres de prévoir, dans leur droit interne, le régime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions du règlement sur la surveillance du marché, au plus tard le 1er septembre 2020 ([270]).

Des obligations similaires sont prévues, pour les engins mobiles non routiers, par le règlement (UE) 2016/1628 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 ([271]).

B. La désactivation des dispositifs anti-pollution

La désactivation des dispositifs anti-pollution (désignée comme « défapage ») est une pratique en progression en Europe, notamment s’agissant des poids-lourds ([272]). Elle est sanctionnée, en droit pénal français, par l’article L. 318-3 du code de la route. Ce dernier incrimine le fait de « réaliser sur un véhicule des transformations ayant pour effet de supprimer un dispositif de maîtrise de la pollution, d’en dégrader la performance ou de masquer son éventuel dysfonctionnement ».

Les sanctions prévues pour cette infraction sont une amende de 7 500 €, l’interdiction d’exercer l’activité professionnelle liée à l’infraction (par exemple, l’activité de chauffeur routier) pendant une durée maximale d’une année, ainsi que, pour les personnes morales, la confiscation du véhicule, voire la fermeture de l’établissement.

Pour l’heure, seuls les officiers de police judiciaire peuvent constater cette infraction, ce qui exclut notamment les contrôleurs des transports terrestres.

II. le texte initial du projet de loi

L’article 29 du projet de loi comporte deux habilitations à légiférer par ordonnance et procède à une modification en matière de contrôle du fonctionnement des dispositifs anti-pollution.

A. Les habilitations à légiférer par ordonnance

Le I de l’article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour une durée de douze mois, dans les domaines suivants :

– recherche, constations et sanction des infractions et manquements à la législation et à la réglementation nationales et européennes applicables à la mise sur le marché des véhicules à moteur (1° du I) ;

– mesures de police administrative afin d’assurer le respect de ces dispositions (2° du I).

En France, l’autorité chargée de la surveillance du marché sera un service à compétence nationale dénommé « service de surveillance du marché des véhicules » et rattaché à la direction générale de l’énergie et du climat. Cette dernière a été dotée, par la loi de finances n° 2017-1837 du 30 décembre 2017, d’un budget de 5 millions d’euros à cette fin. Ce service pourrait avoir les missions suivantes : définition d’un plan de contrôle annuel, prélèvement d’échantillons sur le marché, ordonnancement et réalisation des essais, instruction des plaintes et information du public. Son programme de contrôle portera non seulement sur les véhicules dans leur ensemble mais également sur les pièces détachées, équipements, systèmes, etc. ([273])

Le II de l’article procède aux mêmes habilitations s’agissant des engins mobiles non routiers, tels que régis par le règlement (UE) n° 2016/1628 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016.

Les projets de loi de ratification de ces ordonnances devront être déposés dans un délai de trois mois à compter de leur publication.

B. Le renforcement de la lutte contre le retrait des dispositifs anti-pollution

Le III de l’article habilite les contrôleurs des transports terrestres, qui dépendent de l’autorité du ministre chargé des transports, à constater l’infraction consistant à retirer ou à endommager un dispositif de lutte contre la pollution ([274]), afin de renforcer la lutte contre cette pratique qui met à mal les politiques de lutte contre la pollution.

Ces agents publics sont d’ores et déjà compétents, sur le fondement de l’article L. 130-6 du code de la route, pour constater plusieurs infractions, notamment celles relatives à la conformité des véhicules en circulation ou à la récidive d’un excès de vitesse supérieur à 50 km/h. Ils sont particulièrement aptes à détecter les fraudes aux dispositifs anti-pollution et disposent des équipements pertinents à cette fin.

Sur le fondement de ces dispositions, en cas de détection d’une infraction concernant un dispositif anti-pollution, les contrôleurs des transports terrestres pourront non seulement immobiliser le véhicule pour remise en état, comme ils en ont d’ores et déjà la possibilité, mais également constater l’infraction afférente, ce qui permettra d’appliquer aux contrevenants l’amende de 7 500 € prévue à cet effet.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté les dispositions du projet de loi initial, sous réserve d’un amendement rédactionnel adopté en commission, à l’initiative du rapporteur.

IV. les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement à l’initiative de M. Xavier Roseren afin d’étendre l’interdiction prévue à l’article L. 318-3 du code de la route, qui porte sur le fait de supprimer un dispositif antipollution, d’en dégrader la performance ou d’en masquer le dysfonctionnement. Actuellement, cette interdiction ne porte que sur les personnes qui réalisent de telles modifications d’un dispositif anti-pollution mais pas sur les personnes qui font réaliser cette modification. L’amendement adopté permet de sanctionner également ces agissements, qui seront punis de 7 500 € d’amende.

Article 29 bis (nouveau) (article L. 323-1 du code de la route) Indépendance entre le contrôle technique et la réparation de véhicules

Ce nouvel article, qui a été introduit sur proposition du rapporteur, vise à garantir une indépendance complète entre le contrôle technique et les activités de commerce et de réparation automobiles. Plus précisément, il prévoit d’interdire aux exploitants de centres de contrôle technique de véhicules l’exercice d’une activité dans le commerce ou la réparation automobiles, afin de garantir l’objectivité et l’impartialité des contrôles et leur indépendance vis-à-vis de la réparation et du commerce automobiles.

Si la rédaction actuelle de l’article L. 323-1 du code de la route est explicite en ce qui concerne les contrôleurs techniques et les autres fonctions exercées dans les réseaux de contrôle technique, aucune disposition ne clarifie néanmoins la portée de cette exigence vis-à-vis des centres de contrôle technique, en particulier lorsque ceux-ci ne sont pas rattachés à un réseau.

Cette rédaction permet ainsi aux exploitants de centres non rattachés à un réseau de cumuler les activités de contrôle technique et de réparation ou de commerce automobile, ce qui d’une part, s’avère incohérent avec la finalité d’une objectivité des contrôles techniques et, d’autre part, crée une différence d’égalité de traitement injustifiée entre les centres rattachés et ceux non rattachés à un réseau.

Aussi, ce nouvel article vise à interdire aux exploitants de centres de contrôle technique l’exercice d’une activité dans le commerce ou la réparation automobiles. Il prévoit également l’interdiction de l’agrément d’un centre de contrôle technique si la personne qui assure son exploitation a fait l’objet d’une condamnation inscrite au bulletin n° 2 de son casier judiciaire, à l’instar de ce qui existe déjà aujourd’hui pour les contrôleurs techniques.

Ces différentes dispositions entreraient en vigueur à l’issue d’un délai de deux années après l’adoption de la loi.

Article 29 ter (nouveau) Rapport sur les émissions liées au transport par autocars

Sur proposition de M. Guy Bricout et de Mme Pascale Boyer, la commission a adopté un nouvel article prévoyant la remise, dans un délai d’une année à compter de la promulgation de la loi, d’un rapport élaboré par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) portant sur l’impact du développement du transport en autocar sur l’environnement. Seraient notamment concernées les émissions de gaz à effet de serre et de polluants de proximité. Ce rapport serait remis aux commissions parlementaires compétentes en matière de transports et rendu public.

TITRE IV PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS

Article 30 Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 30, et partant le titre IV dont il est l’article unique, ont été supprimés par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat.

Cette suppression est corrélée à l’introduction en commission du titre Ier A. En effet, le Sénat a souhaité faire figurer en tête du texte les dispositions relatives à la programmation des investissements de l’AFITF dans les infrastructures et aux priorités de la politique des mobilités, ainsi que l’approbation du rapport annexé. Au sein du nouveau titre Ier A, l’article 1er A reprend donc, en la modifiant, la teneur de l’article 30 du projet de loi initial.

II. Les travaux de votre commission

La commission a maintenu la suppression de l’article 30.

TITRE V SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES

Chapitre Ier Renforcer la sûreté et la sécurité

Article 31 (article 39 decies E [nouveau] du code général des impôts, articles L. 121-3, L. 211-1 A [nouveau], L. 211-1, L. 213-2, L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3, L. 224-7, L. 224-8, L. 224-13, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 234-13, L. 234-14, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 325-1-2, L. 325-7, L. 325-8, L. 325-9, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 344-1-1 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article 712-2 du code pénal) Mesures relatives à la sécurité routière

I. le droit en vigueur

A. LUTTE CONTRE LES VIOLENCES COMMISES À L’ENCONTRE DES INSPECTEURS DU PERMIS DE CONDUIRE

Les sanctions applicables aux personnes ayant commis des outrages ou des violences à l’encontre des inspecteurs du permis de conduire sont définies par le code pénal et le code de la route.

Lorsqu’elles sont commises sur une personne chargée d’une mission de service public (ce qui est le cas d’un inspecteur du permis de conduire) et en raison de sa qualité, les violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente sont punies de quinze ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende (articles 222-9 et 222-10 du code pénal), les violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours sont punies de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende (articles 222-11 et 222-12 du code pénal) et les violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune incapacité de travail sont punies de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende (article 222-13 du code pénal). Les outrages aux personnes chargées d’une mission de service public en raison de leur qualité sont punis de 7 500 euros d’amende en application de l’article 433-5 du code pénal.

Enfin, l’article L. 211-1 du code de la route prévoit que le tribunal peut prononcer une peine complémentaire d’interdiction de se présenter à l’examen du permis de conduire pour une durée de trois ans au plus.

B. SANCTION DEs infractions aux rÈgles de sÉCURITÉ routiÈre ET ÉVOLUTION DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉTENTION ET À LA SUSPENSION DU PERMIS DE CONDUIRE

L’article L. 224-1 du code de la route prévoit que les officiers et agents de police judiciaire retiennent à titre conservatoire le permis de conduire d’une personne qui conduit alors qu’elle est sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants, qui refuse de se soumettre aux tests visant à contrôler son alcoolémie ou l’usage de stupéfiants ou qui a fait un excès de vitesse de plus 40 kilomètres à l’heure. Il prévoit aussi que le permis peut être retenu en cas d’accident de la circulation ayant entraîné la mort d’une personne, lorsqu’il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que le conducteur a commis une infraction en matière de respect des vitesses maximales autorisées ou des règles de croisement, de dépassement, d’intersection et de priorités de passage.

L’article L. 224-2 du code de la route permet au préfet de prononcer la suspension du permis de conduire d’un conducteur qui a commis des faits similaires. La durée de la suspension ne peut excéder six mois, sauf dans le cas où le conducteur a commis un accident de la circulation ayant entraîné la mort d’une personne. Dans ce cas, la durée de la suspension du permis de conduire peut être portée à un an.

L’article L. 224-4 du même code prévoit que, pendant la durée de la rétention du permis de conduire, le véhicule peut être immobilisé d’office jusqu’à ce qu’un conducteur qualifié proposé par le conducteur ou le propriétaire du véhicule puisse en assurer la conduite.

L’article L. 224-7 du même code prévoit que, lorsqu’il est saisi d’un procès-verbal constatant une infraction punie par le code de la route de la peine complémentaire de suspension du permis de conduire, le préfet du département où cette infraction a été commise peut, s’il n’estime pas devoir procéder au classement, prononcer à titre provisoire soit un avertissement, soit la suspension du permis de conduire ou l’interdiction de sa délivrance lorsque le conducteur n’en est pas titulaire. L’article L. 224-8 du même code prévoit que la durée maximale de la suspension ou de l’interdiction est de six mois mais qu’elle est portée à un an pour les infractions suivantes :

– atteinte involontaire à la vie ou atteinte involontaire à l’intégrité de la personne susceptible d’entraîner une incapacité totale de travail personnel ;

– conduite en état d’ivresse ou sous l’empire d’un état alcoolique ;

– délit de fuite.

C. LUTTE CONTRE LA CONDUITE SOUS L’EMPRISE DE L’ALCOOL ET DE PRODUitS STUPÉFIANTS

L’article L. 234-1 du code de la route définit les sanctions applicables aux personnes qui conduisent un véhicule en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique caractérisé par une concentration d’alcool dans le sang égale ou supérieure à 0,80 gramme par litre ou par une concentration d’alcool dans l’air expiré égale ou supérieure à 0,40 milligramme par litre. L’article L. 234-8 du même code définit les sanctions applicables aux personnes qui refusent de se soumettre aux tests visant à contrôler leur alcoolémie. Les personnes qui commettent ces délits sont passibles de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende et ces délits donnent lieu à la réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire. Des peines complémentaires peuvent également être prononcées comme la suspension ou l’annulation du permis de conduire (avec interdiction de solliciter un nouveau permis pendant une durée maximale de trois ans) ou l’interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur (pour une durée maximale de cinq ans). Par ailleurs, le juge peut interdire aux personnes condamnées pour conduite en état d’ivresse ou sous l’empire d’un état alcoolique de conduire un véhicule qui n’a pas été équipé par un professionnel agréé ou par construction d’un dispositif homologué d’anti-démarrage par éthylotest électronique. Cette interdiction peut être de cinq ans au plus.

L’article L. 235-1 du code de la route définit les sanctions applicables aux personnes qui conduisent en ayant fait usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants. L’article L. 235-3 du même code définit les sanctions applicables aux personnes ayant refusé de se soumettre aux tests visant à contrôler cet usage. Ces personnes peuvent être condamnées à deux ans d’emprisonnement et 4 500 euros d’amende (la peine est portée à trois ans d’emprisonnement et 9 000 euros d’amende si elles conduisaient à la fois sous l’emprise de stupéfiants et sous l’emprise de l’alcool). Ces délits donnent lieu à la réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire. Enfin, le juge peut prononcer des peines complémentaires comme la suspension ou l’annulation du permis de conduire (avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pour une durée maximale de trois ans) ou encore l’interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur (pour une durée maximale de cinq ans).

L’article L. 234-13 du code de la route prévoit que toute condamnation pour conduite en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique ou pour refus de se soumettre aux tests visant à contrôler l’alcoolémie, commise en état de récidive, donne lieu de plein droit à l’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant trois ans au plus.

L’article L. 325-1-2 du code de la route prévoit que, dès lors qu’est constatée une infraction pour laquelle une peine de confiscation obligatoire du véhicule est encourue ou une infraction de dépassement de 50 kilomètres à l’heure ou plus de la vitesse maximale autorisée, le préfet du département où cette infraction a été commise peut faire procéder à titre provisoire à l’immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule dont l’auteur s’est servi pour commettre l’infraction. Il en informe immédiatement, par tout moyen, le procureur de la République, sauf s’il a été recouru à la procédure de l’amende forfaitaire. Lorsque l’immobilisation ou la mise en fourrière prévue à l’article L. 325-1-1 du même code n’est pas autorisée par le procureur de la République dans un délai de sept jours suivant la décision du préfet, le véhicule est restitué à son propriétaire. Par ailleurs, lorsque l’auteur de l’infraction n’est pas le propriétaire du véhicule, l’immobilisation ou la mise en fourrière est levée dès qu’un conducteur qualifié proposé par l’auteur de l’infraction ou par le titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule peut en assurer la conduite.

À ces mesures répressives, le code de la route ajoute des mesures préventives. Ainsi, l’article L. 234-14 dispose que tout conducteur d’un véhicule automobile doit justifier de la possession d’un éthylotest. Toutefois, si l’article R. 233-1 du même code prévoit que cet éthylotest doit être présenté à toute réquisition des agents de l’autorité compétente lorsque les dispositions du code l’exigent, l’amende que cet article prévoyait pour non présentation de l’éthylotest a été supprimée par le décret n° 2013-180 du 28 février 2013.

D. MODERNISATION DES PROCÉDURES APPLICABLES EN FOURRIÈRE

L’immobilisation et la mise en fourrière des véhicules sont régies par le chapitre V du titre II du livre III du code de la route.

L’article L. 325-6 dispose que les véhicules mis en fourrière dangereux ne peuvent être retirés de la fourrière que par des réparateurs chargés par les propriétaires d’effectuer les travaux indispensables et qu’ils ne peuvent être restitués à leurs propriétaires qu’après vérification de la bonne exécution de ces travaux. En cas de désaccord sur l’état du véhicule, un expert est désigné, qui peut, le cas échéant, déterminer les travaux à effectuer avant la remise du véhicule au propriétaire.

L’article L. 325-9 prévoit que les frais d’indemnisation, d’enlèvement, de garde en fourrière et d’expertise sont à la charge du propriétaire du véhicule. Toutefois, dans le cas d’un véhicule abandonné, ils sont à la charge de l’autorité de fourrière, c’est-à-dire des collectivités territoriales ou de l’État (qui est l’autorité de fourrière dans près de deux tiers des départements).

En application de l’article L. 325-7, un véhicule est réputé abandonné à l’expiration d’un délai de trente jours à compter de la mise en demeure faite à son propriétaire d’avoir à le retirer en fourrière. Ce délai est réduit à dix jours pour les véhicules déclarés hors d’état de circuler dans des conditions normales de sécurité et qu’un expert désigné par l’administration aura estimés d’une faible valeur marchande (inférieure à un montant fixé par arrêté interministériel).

L’article L. 325-8 dispose que l’autorité dont relève la fourrière remet au service chargé du domaine les véhicules dont elle a constaté l’abandon en vue de leur mise en vente. Ceux que le service chargé du domaine estime invendables et ceux qui ont fait l’objet d’une tentative de vente infructueuse sont livrés à la destruction par l’autorité dont relève la fourrière.

II. le texte initial du projet de loi

A. LUTTE CONTRE LES VIOLENCES COMMISES À L’ENCONTRE DES INSPECTEURS DU PERMIS DE CONDUIRE

Les agressions envers les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière sont aujourd’hui en augmentation. En 2017, 28 plaintes ont été recensées contre 15 en 2016 et 13 en 2015. Cette situation est préjudiciable à l'organisation des examens du permis de conduire et affecte le climat de réalisation des épreuves ([275]). C’est pourquoi le 2° du I de l’article 31 du projet de loi complète les dispositions visant à lutter contre les agressions des inspecteurs du permis de conduire en instituant une mesure administrative d’interdiction de se présenter à l’examen du permis de conduire. Elle permet d’éviter qu’un candidat ne se représente à l’examen dans l’intervalle entre la commission des faits et le jugement.

Le 2° du I insère à cet effet, dans le code de la route, un article L. 211-0-1 qui prévoit que, lorsqu’il est informé d’un dépôt de plainte pour des faits de violence ou d’outrage, le préfet du département où l’infraction a été commise peut interdire à l’auteur des faits de se présenter à l’examen. Cette interdiction doit être prononcée dans les vingt-quatre heures suivant la transmission de l’information. Sa durée est limitée dans le temps : deux mois pour les faits d’outrage et six mois pour les faits de violence. Cette interdiction cesse d’avoir effet lorsqu’une décision judiciaire prononçant une peine d’interdiction de se présenter à l’examen du permis de conduire devient exécutoire. Sa durée s’impute sur celle de la peine prononcée par le tribunal. Enfin, l’interdiction est considérée comme non avenue en cas d’ordonnance de non-lieu, de jugement de relaxe ou si la juridiction ne prononce pas de peine d’interdiction de se présenter à l’examen du permis de conduire.

Le 3° du I modifie l’article L. 211-1 du code de la route de manière à ce que le juge doive se prononcer sur l’opportunité et la durée de la peine complémentaire d’interdiction de se présenter à l’examen du permis. Il prévoit ainsi que la peine complémentaire (que le juge pouvait choisir de prononcer ou non) ne peut être écartée par la juridiction que si celle-ci rend une décision spécialement motivée sur ce point.

Enfin, le 10° du I modifie l’article L. 225-1 du code de la route relatif à l’enregistrement et au traitement automatisé de données relatives au permis de conduire. Le a ajoute à la liste des informations enregistrées par les services de l’État, sous l’autorité et le contrôle du ministre de l’intérieur, les décisions administratives dûment notifiées portant interdiction de se présenter à l’examen du permis de conduire. Le b y ajoute les décisions judiciaires portant interdiction de se présenter à l’examen du permis de conduire.

B. SANCTION DES INFRACTIONS AUX RÈGLES DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE ET ÉVOLUTION DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉTENTION ET À LA SUSPENSION DU PERMIS DE CONDUIRE

Près de 10 % des accidents corporels de la route seraient liés à l'utilisation du téléphone en conduisant et 1 % des accidents mortels auraient pour cause l'utilisation du téléphone. Une communication téléphonique multiplie par trois le risque d'accident matériel ou corporel. L’étude d’impact du projet de loi indique que les observations des véhicules en circulation de jour montrent que 3,1 % des automobilistes, 5,2 % des conducteurs de véhicules utilitaires et 4,9 % des conducteurs de poids lourds observés utilisaient un téléphone tenu en main ou à l'oreille. Malgré le renforcement progressif de la réglementation en la matière, les sanctions restent insuffisamment dissuasives. C’est pourquoi l’article 31, qui étend les cas dans lesquels le permis peut être retenu, prend désormais en compte le cas du téléphone tenu en main. Cet article renforce également le dispositif relatif à la suspension du permis de conduire des personnes conduisant sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants, délits qui sont à l'origine de près du tiers des accidents mortels ([276]).

Dans cette perspective, le 4° du I réécrit l’article L. 224-1 du code de la route relatif à la rétention du permis de conduire. Il améliore sa lisibilité et le complète.

Tout d’abord, la rétention du permis lorsqu’une ou des infractions en matière de respect des vitesses maximales autorisées ou des règles de croisement, de dépassement, d’intersection et de priorités de passage sont soupçonnées (qui était limitée aux cas où il y a eu un accident mortel) est étendue aux cas d’accidents ayant occasionné un dommage corporel. De plus, les infractions « en matière d’usage du téléphone tenu en main » sont ajoutées à la liste des infractions dont le soupçon justifie la retenue du permis, lorsqu’il y a eu un accident mortel ou qui a occasionné un dommage corporel. Par ailleurs, est prévu un nouveau cas de rétention du permis, qui concerne la situation où « une infraction en matière d’usage du téléphone tenu en main est établie simultanément avec une des infractions en matière de respect des règles de conduite des véhicules, de vitesse, de croisement, de dépassement, d’intersection et de priorités de passage ».

Enfin, l’article L. 224-1 dans sa nouvelle rédaction habilite les agents de police judiciaire adjoints à procéder à la retenue à titre conservatoire du permis de conduire du conducteur dans deux cas : lorsqu’il y a eu un excès de vitesse de plus de 40 kilomètres à l’heure ou lorsqu’il y a eu commission simultanée d’une infraction en matière d’usage du téléphone tenu en main et d’une infraction en matière de respect des règles de conduite des véhicules, de vitesse, de croisement, de dépassement, d’intersection ou de priorités de passage.

Le 5° du I réécrit l’article L. 224-2 du code de la route. Il améliore sa lisibilité et ajoute à la liste des cas dans lesquels le préfet peut prononcer la suspension du permis de conduire ceux ajoutés par le 4° à l’article L. 224-1 du code de la route. Il étend à un an la durée pendant laquelle le permis de conduire peut être suspendu par le préfet aux cas d’accident ayant occasionné un dommage corporel, de conduite sous l’emprise de l’alcool et de stupéfiants et de refus de se soumettre aux tests visant à contrôler son alcoolémie ou l’usage de stupéfiants. Enfin, pour les infractions pour lesquelles des vérifications d’alcoolémie ou d’usage de produits stupéfiants doivent être effectuées, il fait passer de 72 heures à 120 heures le délai dont le préfet dispose pour suspendre le permis à compter de sa rétention, ce qui permet de tenir compte des contraintes des laboratoires.

Le 6° et le 7° du I procèdent à des mesures de coordination qui tirent les conséquences des modifications des articles L. 224-1 et L. 224-2 du code de la route réalisées par le 4° et le 5° du I.

Enfin, le 8° du I étend la possibilité ouverte par l’article L. 224-8 du code de la route au préfet, saisi d’un procès-verbal constatant une infraction punie par le même code de la peine complémentaire de suspension du permis de conduire, de suspendre pendant un an le permis ou d’interdire de le passer pendant un an. Cette extension concerne les cas dans lesquels la personne a conduit sous l’emprise de stupéfiants ou a refusé de se soumettre aux tests visant à vérifier son alcoolémie ou l’usage de stupéfiants.

C. LUTTE CONTRE LA CONDUITE SOUS L’EMPRISE DE L’ALCOOL ET DE PRODUITS STUPÉFIANTS

29 % des décès routiers interviennent alors qu’au moins un des conducteurs impliqués avait un taux d’alcool dépassant le taux légal et 22 % d’entre eux interviennent lors d’un accident impliquant au moins un conducteur pour lequel les tests ont montré qu’il conduisait sous l’emprise de stupéfiants. Enfin, 4,2 % des conducteurs impliqués dans un accident mortel circulaient sans permis valide. Cette situation implique de renforcer les efforts pour lutter contre la conduite sous l’emprise de l’alcool et des stupéfiants et la conduite sans permis ([277]).

Dans ce but, les 11°, 12° et 16° du I ajoutent la confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction (si celui-ci en est le propriétaire) à la liste des peines complémentaires qui peuvent être prononcées pour :

– conduite en état d’ivresse ou sous l’empire de l’état alcoolique (modification de l’article L. 234-2 du code de la route par le 11°) ;

– refus de se soumettre aux tests visant à contrôler l’alcoolémie (modification de l’article L. 234-8 du même code par le 12°) ;

– conduite sous l’emprise de stupéfiants (modification de l’article L. 235-1 du même code par le 16°) ;

– refus de se soumettre aux tests visant à contrôler l’usage de stupéfiants (modification de l’article L. 235-3 du même code par le 16°).

Le 13° du I modifie l’article L. 234-13 du code de la route pour supprimer l’interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant trois ans au plus, faite aux personnes condamnées pour conduite en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique ou qui ont refusé de se soumettre aux tests visant à contrôler l’alcoolémie et qui sont récidivistes. Elle remplace cette sanction par l’interdiction de conduire un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage. Cette sanction est applicable pendant une durée de trois ans à compter de la date d’obtention du nouveau permis de conduire (l’ancien ayant été automatiquement annulé). Par ailleurs, à l’issue de la période d’interdiction, une commission médicale doit se prononcer sur l’aptitude médicale à la conduite de la personne. Enfin, l’interdiction ne s’applique pas si le nouveau permis a été obtenu plus de trois ans après l’annulation du précédent. Le III de l’article procède à une modification de coordination à l’article 712-2 du code pénal relatif à l’adaptation des textes outre-mer.

Le 14° du I supprime l’obligation de détenir un éthylotest dans son véhicule qui était prévue par l’article L. 234-14 du code de la route, le Gouvernement ayant considéré que la faisabilité et l’efficacité de cette obligation n’étaient pas avérées ([278]).

Le 15° du I met en place un dispositif sanctionnant le non-respect de l’interdiction de conduire un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage. Il complète l’article L. 234-16 du code de la route pour prévoir que les contrevenants encourent une peine de deux ans d’emprisonnement et 4 500 euros d’amende ainsi que les peines complémentaires suivantes :

– interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur (pour une durée maximale de cinq ans) ;

– annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis (pour une durée maximale de trois ans) ;

– peine de travail d’intérêt général.

Par ailleurs, le contrevenant récidiviste peut se voir confisquer son véhicule s’il en est le propriétaire.

Le 17° du I modifie l’article L. 325-1-2 du code de la route pour étendre le champ d’application des dispositions relatives à la procédure d’immobilisation et de mise en fourrière à l’initiative du préfet mise en œuvre à l’initiative du préfet aux cas suivants :

– conduite d’un véhicule sans être titulaire du permis de conduire correspondant à la catégorie du véhicule ;

– conduite d’un véhicule en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique ;

– conduite sous l’emprise de produits stupéfiants ;

– refus de se soumettre aux tests de contrôle de l’alcoolémie et de l’usage de produits stupéfiants.

Par ailleurs, le 17° du I précise que lorsque les vérifications effectuées ne permettent pas d’établir que la personne dont le véhicule a été mis en fourrière conduisait en ayant fait usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants, l’immobilisation et la mise en fourrière sont immédiatement levées. Enfin, il précise les règles applicables à la récupération en fourrière du véhicule par un autre conducteur. Il prévoit que le véhicule peut être récupéré à l’issue du délai de sept jours dont dispose le procureur de la République pour avaliser la mise en fourrière. Il précise que lorsque le véhicule était un véhicule volé ou était loué à titre onéreux à un tiers, l’immobilisation ou la mise en fourrière est levée dès qu’un conducteur qualifié proposé par le titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule peut en assurer la conduite.

L’application de l’article L. 325-1-2 dans sa rédaction résultant du projet de loi est étendue à la Polynésie française par le 19° du I (qui insère un article L. 343-2 dans le code de la route) et à la Nouvelle Calédonie par le 20° du I (qui insère un article L. 344-1-1 dans le code de la route).

D. MODERNISATION DES PROCÉDURES APPLICABLES EN FOURRIÈRE

Les frais d’indemnisation des gardiens de fourrière supportés par l’État représentent plus de 10 millions d’euros par an, ce qui correspond à plus de 38 000 véhicules abandonnés par leurs propriétaires. Par ailleurs, la plupart des véhicules qui font l’objet d’une proposition de classement par un expert en automobile ont été livrés à la destruction et très peu de véhicules sont vendus par les services en charge du domaine ou récupérés par leurs propriétaires ([279]). Or l’ensemble des procédures à mettre en œuvre est complexe et fait intervenir une pluralité d’acteurs dans des délais contraints souvent difficiles à respecter.

C’est pourquoi le V habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour modifier les dispositions du code de la route relatives aux procédures applicables aux véhicules mis en fourrière ainsi qu’à la gestion de ces véhicules afin de :

– créer un système d’information dédié aux véhicules mis en fourrière permettant l’échange d’informations ;

– prévoir les conditions dans lesquelles certains véhicules peuvent, en raison de leur état, faire l’objet d’une interdiction de circulation dès leur mise en fourrière (puis être, le cas échéant, restitués à leur propriétaire sans travaux) et prévoir les conditions dans lesquelles l’interdiction de circulation peut être levée ;

– permettre, dans le cadre de la procédure d’abandon des véhicules mis en fourrière, la substitution de l’intervention de l’expert en automobile par la prise en compte des données techniques de ces véhicules et des motifs de leur mise en fourrière.

Le Gouvernement dispose d’un délai d’un an à compter de la publication de la loi pour prendre l’ordonnance. Le projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

E. AUTRES MESURES

Le 1° du I apporte une modification rédactionnelle à l’article L. 121-3 du code de la route, pour tenir compte de la réforme des tribunaux de grande instance réalisée par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Le 18° du I modifie l’article L. 330-2 du code de la route pour compléter la liste des personnels auxquels sont communiquées les informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant la disponibilité de ceux-ci, qui sont enregistrées sous l’autorité et le contrôle du ministre de l’intérieur. Il autorise leur communication aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Il autorise également cette communication aux personnels du Groupement GIE SNSA qui sont chargés de recevoir les appels d’urgence en provenance du numéro 112 (eCall 112), service interopérable dans toute l’Union européenne qui permet de passer des appels d’urgence à partir d’un véhicule léger grâce à la technologie eCall et vise à permettre une intervention des services d’urgence plus rapide.

Enfin, le II complète l’article L. 511-13 du code de la consommation pour autoriser les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à constater les infractions assimilées au recel ou voisines de celui-ci.

III. Les dispositions adoptées par le sénat

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels adoptés en commission (suppression du IV qui ne présentait pas d’intérêt sur le plan juridique, améliorations rédactionnelles apportées aux 4°, 5° et 8° du I et au V), deux séries d’amendements « de fond » ont été adoptées en commission. Elles concernent les sanctions des violences commises à l’encontre des inspecteurs du permis de conduire et la conduire sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants.

1. Lutte contre les violences commises à l’encontre des inspecteurs du permis de conduire

Le 2° du I a été supprimé lors de l’examen en commission par des amendements identiques du rapporteur et de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis de la commission des lois. Le Sénat a manifesté de vives interrogations sur la nécessité de légiférer sur un phénomène dont l’ampleur est très limitée, alors que d’autres catégories d’agents publics sont victimes d’agressions bien plus fréquentes. Par ailleurs, le Sénat a considéré que le dispositif, qui fait reposer une mesure administrative restrictive de droits sur une simple plainte – qui ne constitue ni un indice de culpabilité, ni un constat d’infraction – et ne précise ni les critères, ni les éléments de nature à permettre au préfet d’établir la dangerosité de la personne concernée et la menace qu’elle représente pour l’ordre public, ne permet pas d’assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l’ordre public et la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis. De plus, le Sénat a supprimé le a du 10° qui modifiait l’article L. 225-1 du code de la route pour tirer les conséquences du 2°.

Le 3° du I a été modifié par l’adoption d’amendements identiques du rapporteur et de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis de la commission des lois. Ces amendements d’amélioration juridique ont précisé les conditions dans lesquelles la juridiction pouvait choisir de ne pas prononcer la peine complémentaire prévue par l’article L. 211-1 du code de la route. Ils prévoient que c’est en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur que la juridiction peut ne pas prononcer cette peine.

2. Lutte contre la conduite sous l’emprise de l’alcool et de produits stupéfiants

Le 12°, le 13°, le 17° et le 19° du I ont été modifiés lors de l’examen du texte en commission.

Le 12° a été complété par des amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des lois : ces amendements ont ajouté à la liste des peines complémentaires qui peuvent être prononcées en application de l’article L. 234-8 du code de la route à l’encontre d’une personne qui a refusé de se soumettre aux tests visant à contrôler son alcoolémie, une peine qui existe déjà pour la conduite en état d’ivresse ou sous l’emprise de l’état alcoolique : l’interdiction (pour une durée maximale de cinq ans) de conduire un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage.

Le 13° a été modifié à l’initiative du rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des lois : la référence à la commission médicale chargée de se prononcer sur l’aptitude à la conduite de la personne récidiviste condamnée en application l’article L. 234-13 du code de la route a été supprimée, au motif que cette précision était du domaine réglementaire.

Le 17° a été modifié par des amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des lois pour supprimer les nouveaux cas dans lesquels le préfet peut faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière d’un véhicule (conduite sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants, refus de se soumettre aux tests de contrôle de l’alcoolémie et de l’usage de produits stupéfiants, conduite sans permis de conduire). Le Sénat a considéré que cette extension n’était pas souhaitable au regard de l’atteinte portée au droit de propriété et aux coûts associés aux opérations de mise en fourrière et qu’elle pourrait poser problème tant aux conducteurs qu’aux forces de l’ordre dans les zones où les réseaux de fourrière sont moins denses et les déplacements plus importants.

Le 19° a été supprimé par un amendement du rapporteur au motif que l’Assemblée de la Polynésie française, qui a donné un avis défavorable au projet de loi, a notamment critiqué l’absence d’adaptation de l’article L. 325-1-2 du code de la route réécrit par la loi ([280]).

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Le Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement complète l’article 31 par des VI à VIII pour mettre en place une expérimentation d’une durée de trois ans. Celle-ci autorise les opérateurs de transports publics de voyageurs à mettre en œuvre la transmission et l’enregistrement permanent d’images prises sur la voie publique et dans des lieux et établissements ouverts au public, au moyen de caméras frontales embarquées dans les matériels roulants qu’ils exploitent.

L’exploitation des images collectées doit uniquement servir à l’amélioration de la connaissance de l’accidentologie ferroviaire et des transports guidés et routiers, la prévention de la réalisation ou de la réitération d’accidents de transport et la formation et la pédagogie des personnels de conduite et leur hiérarchie.

En dehors des cas où ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, ces enregistrements sont effacés au bout de six mois. Les enregistrements qui ne sont pas en lien avec un incident ou un accident de transport ne peuvent pas être exploités. La rédaction initiale de l’amendement prévoyait qu’ils devaient être supprimés automatiquement dans un délai maximum de trente jours. Ce délai a été réduit à quinze jours suite à l’adoption d’un sous-amendement de M. Jean-Michel Houllegatte.

IV. Les travaux de votre commission

Outre une série d’amendements rédactionnels, la commission a adopté plusieurs amendements de fond.

En premier lieu, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui rétablit le 2° du I supprimé par le Sénat. Le 2° du I prévoit que, lorsqu’il est informé d’un dépôt de plainte pour des faits de violence ou d’outrage, le préfet du département où l’infraction a été commise peut interdire à l’auteur des faits de se présenter à l’examen. La commission a jugé que le rétablissement de cette mesure était nécessaire pour protéger de manière plus efficace les inspecteurs du permis de conduire d’actes dont le nombre a augmenté ces dernières années.

La commission a également adopté un amendement de Mme Françoise Dumas qui insère un 3° bis dans le I pour compléter l’article L. 213-2 du code de la route qui prévoit que les professionnels du secteur de l’enseignement de la conduite doivent remettre aux candidats au permis de conduire un contrat écrit. L’amendement prévoit que ce contrat doit être conforme à un contrat type défini par décret en Conseil d’État. Cette mesure permettra notamment aux candidats de disposer d’une base homogène et favorisant la comparaison entre les prestations et les conditions qui leur sont proposées.

Considérant que la lutte contre l’alcool et la prise de stupéfiants était une priorité de la sécurité routière, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui rétablit les dispositions du 17° du I supprimées par le Sénat : la possibilité ouverte au préfet de faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière d’un véhicule pour conduite sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants, pour refus de se soumettre aux tests de contrôle de l’alcoolémie et de l’usage de produits stupéfiants ou encore pour conduite sans permis de conduire.

La commission a également adopté un amendement de votre rapporteure pour étendre à de nouvelles infractions la possibilité ouverte par le 17° du I. Cet amendement permet de faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière d’un véhicule lorsque celui-ci a été utilisé pour la commission d’une infraction réprimée par les articles R. 635 8 et R. 644 2 du code pénal relatifs aux dépôts illégaux d’ordures. Cet amendement vise à lutter contre les dépôts sauvages d’ordures à l’aide de véhicules, qui dénaturent les paysages et peuvent comporter des dangers pour le voisinage, notamment s’ils gênent la circulation ou sont sources de pollution.

La commission a adopté un amendement de Mme François Dumas qui crée un I bis insérant un article 39 decies E dans le code général des impôts. Cet article met en place un mécanisme de suramortissement fiscal pour l’acquisition par les écoles de conduite de simulateurs. Ces simulateurs permettent d’accélérer la prise en main du véhicule, d’appréhender les manœuvres ou encore la conduite sous la pluie ou sous la neige. Ils permettent également de faire baisser les coûts car le coût horaire d’une heure de conduite est beaucoup moins élevé sur simulateur qu’en conditions réelles. Le taux de ce suramortissement est fixé à 40 % de la valeur d’origine du simulateur. La déduction est applicable pendant une durée de deux ans : elle s’applique aux biens acquis sur une période allant du 9 mai 2019 et jusqu’au 8 mai 2021.

La commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui crée un III bis modifiant trois articles du code de la route relatif aux fourrières, dans le but de faciliter leur désencombrement. Il modifie l’article L. 325-7 du code pour réduire de 30 jours à 15 jours le délai à partir duquel les véhicules laissés en fourrière sont réputés abandonnés et peuvent être mis en vente par les services chargés du domaine. En contrepartie, il prévoit que ces véhicules abandonnés peuvent être récupérés par leur propriétaire avant leur vente et modifie pour ce faire l’article L. 325-8. La procédure de vente d’un véhicule abandonné en fourrière dure au moins deux mois, ce qui laisse le temps au propriétaire qui se serait montré peu vigilant de récupérer son véhicule. Enfin, il modifie l’article L. 325-9 du code de la route pour adapter le dispositif relatif aux frais de fourrière et prévoir explicitement que la notion de frais de vente couvre les frais de mise en vente.

La commission a adopté un amendement du Gouvernement qui supprime l’expérimentation prévue par les VI à VIII insérés dans l’article 31 au Sénat pour autoriser les opérateurs de transports publics de voyageurs à mettre en œuvre la transmission et l’enregistrement permanent d’images prises sur la voie publique et dans des lieux et établissements ouverts au public au moyen de caméras frontales embarquées dans les matériels roulants qu’ils exploitent. La commission a en effet considéré que l’usage de caméras sur les véhicules de transports en commun qui filmeraient l’ensemble de la chaussée et de ses abords n’était ni nécessaire, ni proportionné aux objectifs qui avaient été assignés à ce dispositif par le Sénat (amélioration de la connaissance de l’accidentologie, formation et pédagogie) et qu’il constituerait donc une atteinte trop importante aux libertés individuelles.

Enfin, la commission a adopté un amendement du Gouvernement qui complète l’article 31 par un IX et un X. Le IX met en place l’expérimentation, dans certains départements, de la désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire, qui était une des recommandations du rapport « Vers un permis de conduire plus accessible et une éducation routière renforcée » remis par Mme la députée François Dumas au Premier Ministre en février dernier. Cette expérimentation doit permettre une meilleure répartition des places d’examen en rapprochant l’offre et la demande. Si le bilan de l’expérimentation est positif, le Gouvernement pourra généraliser le dispositif. C’est pourquoi le X habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaire pour modifier l'article L. 213-4-1 du code de la route en cas de besoin.

Article 31 bis A (nouveau) (articles L. 211-4 et L. 211-5 du code de la route) Extension du dispositif de conduite encadrée

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 211-4 du code de la route dispose que tout élève âgé d'au moins dix-huit ans inscrit pour suivre une formation à la conduite des véhicules légers peut suivre un apprentissage en conduite supervisée, sous la surveillance constante et directe d'un accompagnateur, après validation de sa formation initiale.

L’article L. 211-5 du même code dispose que les personnes suivant une formation professionnelle en vue de l'obtention d'un diplôme de l'Éducation nationale permettant la délivrance du permis de conduire peuvent pratiquer la conduite encadrée, sur un véhicule léger, sous la surveillance constante et directe d'un accompagnateur. Par ailleurs, la conduite encadrée est accessible à partir de l'âge de seize ans aux élèves ayant validé la formation préalable à l'obtention du permis de conduire des véhicules légers.

Aujourd’hui, seuls les diplômes de l’Éducation nationale permettant la délivrance du permis de conduire sont éligibles à une phase de conduite encadrée sur un véhicule de la catégorie B, qui autorise un jeune en formation à passer son examen de la catégorie B à partir de 16 ans dans le cadre de son diplôme, et à conduire accompagné jusqu’à sa majorité. Les personnes préparant un titre professionnel du ministère de l’emploi ne sont pas concernées par ce dispositif. Par ailleurs, ces dispositions ne concernent pas la conduite sur des véhicules du groupe lourd.

II. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Pour remédier aux lacunes du dispositif existant, la commission a adopté un amendement du Gouvernement créant un article 31 bis A qui modifie les articles L. 211-4 et L. 211-5 du code de la route pour étendre le dispositif existant de la conduite encadrée aux personnes préparant un titre professionnel du ministère de l’emploi et pour développer ce dispositif pour les véhicules du groupe lourd.

Article 31 bis B (nouveau) (article L. 3341-4 du code de la santé publique) Placement des éthylotests à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le premier alinéa de l’article L. 3341-4 du code de la santé publique, qui a été créée par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, prévoit que, dans les débits de boissons à consommer sur place dont la fermeture intervient entre 2 heures et 7 heures, un ou plusieurs dispositifs permettant le dépistage de l'imprégnation alcoolique doivent être mis à la disposition du public. Cette mesure vise à lutter contre la conduite sous l’empire d’un état alcoolique.

Ce dispositif ne paraît pas suffisant car la consommation d’alcool s’effectue à toute heure de la journée et de la nuit, dans un cadre plus large que les débits de boissons à consommer sur place. C’est pourquoi il est nécessaire de promouvoir l’auto-dépistage auprès des consommateurs d’alcool dans tous les lieux où des boissons alcooliques sont vendues.

II. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement de votre rapporteure créant un article 31 bis B qui complète l’article L. 3341-4 du code de la santé publique pour prévoir que, dans les débits de boissons à emporter, les éthylotests doivent être proposés à la vente à proximité des étalages des boissons alcooliques. Cet amendement vise à mettre en œuvre la mesure n° 11 du Comité interministériel de la sécurité routière du 9 janvier 2018. En application du II du nouvel article 31 bis B, cette mesure entre en vigueur six mois après la promulgation de la loi.

Article 31 bis C (nouveau) (article L. 3115-3-1 [nouveau] du code des transports) Arrêts des autobus à la demande

Testée dans plusieurs villes de France, l’expérimentation des arrêts à la demande a été également mise en place par Île-de-France-Mobilités depuis 2018 sur onze lignes de bus, à partir de dix heures du soir. Elle vise à lutter contre les violences sexuelles et sexistes. L’article 31 bis C, issu d’un amendement présenté par M. Jean-Marc Zulesi et les membres du groupe La République en Marche, qui a fait l’objet de deux sous-amendements d’amélioration juridique de votre rapporteure, introduit un article L. 3115-3-1 dans le code des transports pour inscrire dans la loi le principe selon lequel, en période nocturne, les arrêts effectués par les autobus peuvent être réalisés en tout point de la ligne régulière à la demande des usagers qui souhaitent en descendre.

Article 31 bis D (nouveau) (articles L. 3313-4 [nouveau] et L. 3315-4-1 du code des transports) Renforcement de la protection des conducteurs de véhicules utilitaires légers

Aujourd’hui, aucun texte législatif ou réglementaire n’empêche les conducteurs de véhicules utilitaires légers de dormir plusieurs nuits consécutives dans leur véhicule, alors que la réglementation sociale européenne interdit aux conducteurs de véhicules de plus de 3,5 tonnes de prendre leurs repos hebdomadaires normaux dans la cabine des poids lourds.

C’est pourquoi, la commission a adopté un amendement présenté par M. Damien Pichereau et les membres du groupe La République en Marche inspiré de l’une des propositions formulées par le rapport « Pour une meilleure régulation et des usages maîtrisés » remis par M. Damien Pichereau au Premier Ministre en janvier 2018. Il introduit dans le code des transports un article L. 3313-4 qui vise à contraindre l’employeur d’un conducteur de véhicule utilitaire léger à lui assurer des conditions d’hébergement compatibles avec la dignité humaine et respectueuses de sa santé. Cet article doit aussi permettre aux conducteurs de bénéficier de conditions appropriées pour prendre leurs repos, afin de préserver la sécurité routière.

Par ailleurs, l’article 31 bis D complète l’article L. 3315-4-1 du code des transports pour prévoir qu’est puni d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait d’organiser le travail des conducteurs mentionnés à l’article L. 3313-4 sans veiller à ce que ceux-ci puissent bénéficier de conditions d’hébergement, hors du véhicule, compatibles avec la dignité humaine, dans des conditions d’hygiène respectueuses de leur santé.

Article 31 bis (article L. 213-1 du code de la route) Portée départementale de l’agrément des auto-écoles

I. le droit en vigueur

L’article L. 213-1 du code de la route prévoit que l’enseignement, à titre onéreux, de la conduite des véhicules à moteur et de la sécurité routière ainsi que l’animation des stages de sensibilisation à la sécurité routière qui permettent de récupérer des points de permis perdus suite à la commission d’une infraction ne peuvent être organisés que dans le cadre d’un établissement dont l’exploitation est subordonnée à un agrément délivré par l’autorité administrative.

L’article R. 213-1 du code de la route prévoit que cet agrément est délivré pour une durée de cinq ans par le préfet du lieu d’implantation de l’établissement. Si ces dispositions sont adaptées à l’organisation des auto-écoles traditionnelles, elles ne le sont pas forcément à celle des auto-écoles qui fonctionnent sous la forme de plateformes en ligne. En effet, pour ces dernières, si l’agrément est délivré par le préfet d’un département, il a par contre une portée nationale, ce qui rend plus complexe le contrôle des pratiques de ces auto-écoles, d’autant que les enseignants peuvent être répartis sur l’ensemble du territoire.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

L’article 31 bis complète l’article L. 213-1 du code de la route pour préciser que l’agrément accordé aux auto-écoles par le préfet de département a une portée départementale. Il a été introduit en séance au Sénat par l’adoption de trois amendements identiques de Mme Vivette Lopez, M. Patrick Chaize et M. Claude Kern.

Ces amendements ont fait l’objet d’un avis de sagesse du rapporteur et d’une demande de retrait de la part du Gouvernement. Si celui-ci a reconnu qu’il était nécessaire de faire évoluer les règles relatives à l’agrément pour traiter la question des auto-écoles organisées sous la forme de plateformes en ligne, il a considéré qu’il était excessif de restreindre la portée de cet agrément au département.

III. Les travaux de votre commission

L’article 31 bis introduit au Sénat a été supprimé par l’adoption d’un amendement de Mme Françoise Dumas. La commission a jugé que la restriction de la portée territoriale de l’agrément des auto-écoles posait de nombreux problèmes. Par exemple, elle restreint l’activité des établissements agréés au seul département du lieu d’implantation en les empêchant d’étendre les enseignements pour varier les parcours de formation pratique. Elle impose à un exploitant désireux d’ouvrir d’autres établissements dans d’autres départements d’en faire la demande pour chaque nouvel établissement à chaque préfet compétent, ce qui renforce la complexité administrative. Enfin, elle va à l’encontre de la dynamique mise en place par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui permet aux candidats de conclure des contrats de formation avec les écoles de conduite à distance et non plus obligatoirement implantées dans un local.

Article 31 ter (nouveau) (article L. 221-5 du code de la route) Indicateur de délai entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire

I. le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », l’article L. 221-5 du code de la route permet à l’autorité administrative de recourir à des agents publics ou contractuels comme examinateurs de l’épreuve pratique dans le but de réduire le délai entre deux présentations du même candidat ([281]). Ce recours à des agents publics ou à des contractuels n’est cependant possible que dans les départements où le délai moyen entre deux présentations d’un même candidat à l’épreuve pratique du permis de conduire est supérieur à quarante-cinq jours. Les conditions de ce recours à des agents publics ou contractuels comme examinateurs ont été fixées par le décret n° 2015-1379 du 29 octobre 2015 ([282]).

Le rapport d’évaluation de la loi du 6 août 2015 ([283]), en particulier la contribution de votre commission, rapportée par Mme Pascale Boyer et M. Guy Bricout, a montré que le délai moyen entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire par un même candidat, bien que toujours supérieur à 45 jours, a néanmoins été fortement réduit : ainsi, il est passé de 90 jours en 2014 à 63 jours en 2017. Les rapporteurs de la mission d’évaluation ont toutefois noté que la pertinence du délai moyen comme indicateur était questionnée et que l’utilisation du délai médian était préférable, dans la mesure où il permet « d’exclure du calcul les délais qui ne sont pas dus au temps nécessaire pour obtenir une place d’examen, mais dus à un choix du candidat de repousser ce second passage à une date ultérieure pour des motifs personnels ».

II. Les travaux de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements identiques de Mme Pascale Boyer et M. Guy Bricout visant à substituer au délai médian, indicateur utilisé par la délégation à la sécurité routière, le délai moyen entre deux présentations d’un même candidat à l’épreuve pratique du permis de conduire. Ce faisant, la modification de l’article L. 221-5 du code de la route opérée par ces amendements permettra à l’autorité administrative de recourir à des agents publics ou contractuels comme examinateurs du permis de conduire dans les départements où le délai médian, et non plus moyen, est supérieur à quarante-cinq jours.

Article 31 quater (nouveau)

(articles L. 1451-1, L. 1451-2 [nouveau], L. 1451-3 [nouveau] et L. 1452-4 du code des transports et article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime)

Modernisation du cadre législatif relatif aux compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier

III. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 1451-1 du code des transports dispose que les infractions aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accès aux professions du transport ferroviaire ou guidé et du transport routier ainsi qu’à leurs conditions d'exercice sont recherchées et constatées par les officiers et agents de police judiciaire ainsi que par :

– les fonctionnaires ou agents de l'État, assermentés, chargés du contrôle des transports terrestres et placés sous l'autorité du ministre chargé des transports ;

– les fonctionnaires assermentés désignés par le ministre chargé des transports et commissionnés à cet effet ;

– les agents des douanes ;

– les agents ayant qualité pour constater les infractions en matière de circulation prévues par le code de la route.

Il prévoit que ces fonctionnaires et agents ont le droit de visiter la cargaison et ont accès aux lieux de chargement et de déchargement des véhicules tant ferroviaires que routiers et qu’ils ont accès aux locaux :

– des entreprises de transport terrestre :

– des loueurs de véhicules de transport routier avec conducteur ;

– des commissionnaires de transport ;

– des entreprises qui commandent des transports routiers de marchandises.

Cet accès est autorisé entre huit heures et vingt heures et il ne peut concerner les locaux servant de domicile.

Enfin, les fonctionnaires ou agents de l'État assermentés chargés du contrôle des transports terrestres et placés sous l'autorité du ministre chargé des transports peuvent également constater les infractions de faux et d'usage de faux prévues par le code pénal portant sur des titres administratifs de transport.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui crée un article 31 quater pour moderniser les dispositions applicables aux compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier.

Le I modifie et complète le chapitre Ier du titre V du livre IV de la première partie du code des transports pour actualiser, clarifier et sécuriser juridiquement les compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier et simplifier les dispositions législatives existantes. Il adapte le dispositif à la réalité des enjeux et des missions actuels de contrôle dans le secteur des transports terrestres qui portent, au-delà du code des transports, sur des législations variées (code du travail, code de la route, code rural, code pénal, etc.). De plus, il permet d’effectuer des contrôles sur de nouveaux sites : les lieux de prise en charge et de dépose de passagers et les locaux des centrales de réservation. Il facilite aussi les contrôles en révisant les conditions d’accès aux sites et sécurise juridiquement les procédures de verbalisation par les agents de contrôle, notamment sur les lieux de chargement et de chargement, par la suppression de la limitation des horaires d’accès. Cette modification est nécessaire car la logistique moderne est caractérisée par des amplitudes de travail hétérogènes d’un site à l’autre et le travail de nuit y est fréquent. Enfin, il insère dans le code des transports des dispositions relatives aux consignations prévues par le code de la route qui peuvent être exigées des entreprises non établies sur le territoire national.

Le II procède à une modification de coordination à l’article L. 1452-4 du code des transports.

Enfin, le III modifie l’article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime pour permettre aux contrôleurs des transports terrestres de rechercher et constater les infractions aux dispositions législatives du code rural et de la pêche maritime relatives au transport d’animaux vivants.

Article 31 quinquies (nouveau)

Demande de rapport sur les dispositifs de sûreté et de sécurité relatifs aux bagages dans les gares de transport routier et les gares de transport ferroviaire

Dans le contexte actuel, les dispositifs d’étiquetage et de contrôle des bagages dans les gares ferroviaires et routières semblent insuffisants. Il apparaît nécessaire de faire évoluer les modalités de contrôle des bagages pour renforcer la sécurité. C’est pourquoi la commission a adopté un amendement de Mme Lauriane Rossi qui crée un article 31 quinquies demandant la remise d’un rapport au Parlement sur les dispositifs de sûreté et de sécurité relatifs aux bagages dans les gares de transport routier et les gares de transport ferroviaire. Ce rapport doit être remis dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

Article 31 sexies (nouveau)

(articles L. 513-1 et L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle)

Libéralisation du marché des pièces détachées des automobiles

V. le droit en vigueur

Selon l’article L. 511-1 du code de la propriété intellectuelle, peut être protégée à titre de dessin ou modèle l'apparence d'un produit, ou d'une partie de produit, caractérisée en particulier par ses lignes, ses contours, ses couleurs, sa forme, sa texture ou ses matériaux. L’article L. 511-2 du même code précise que « seul peut être protégé le dessin ou modèle qui est nouveau et présente un caractère propre » et l’article L. 511-3 qu’ « un dessin ou modèle est regardé comme nouveau si, à la date de dépôt de la demande d'enregistrement ou à la date de la priorité revendiquée, aucun dessin ou modèle identique n'a été divulgué ».

L’article L. 513-1 prévoit que l’enregistrement produit ses effets à compter de la date de dépôt de la demande pour une période de cinq ans, qui peut être prorogée par périodes de cinq ans jusqu'à un maximum de vingt-cinq ans.

Enfin, l’article L. 513-6 précise que les droits conférés par l'enregistrement d'un dessin ou modèle ne s'exercent pas à l'égard :

– d'actes accomplis à titre privé et à des fins non commerciales ;

– d’actes accomplis à des fins expérimentales ;

– d'actes de reproduction à des fins d'illustration ou d'enseignement, si ces actes mentionnent l'enregistrement et le nom du titulaire des droits, sont conformes à des pratiques commerciales loyales et ne portent pas préjudice à l'exploitation normale du dessin ou modèle.

VI. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement du Gouvernement qui crée un article 31 sexies modifiant les articles L. 513-1 et L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle. Cet amendement vise à libéraliser, de façon progressive et adaptée, le marché des pièces détachées visibles pour l’automobile. Cette mesure doit dynamiser la compétitivité des équipementiers de la filière automobile et favoriser la baisse des coûts pour les consommateurs. Elle doit aussi éviter le recours illicite à des contrefaçons pouvant présenter un risque de défaillance grave.

L’article L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle a été modifié pour prévoir que les droits conférés par l'enregistrement d'un dessin ou modèle ne s'exercent pas à l'égard d’actes visant à rendre leur apparence initiale à un véhicule à moteur ou à une remorque qui portent sur des pièces relatives au vitrage, à l’optique et aux rétroviseurs ou qui sont réalisés par l’équipementier ayant fabriqué la pièce d’origine. Le III de l’amendement définit les règles d’entrée en vigueur de ces dispositions. La libéralisation des pièces de vitrage, d’optique et des rétroviseurs concernera l’ensemble des équipementiers à compter du 1er janvier 2020. La libéralisation des autres pièces (essentiellement les pièces de carrosserie) concernera seulement les équipementiers dits « de première monte », qui fabriquent les pièces d’origine, et entrera en vigueur le 1er janvier 2021.

L’amendement a aussi modifié l’article L. 513-1 du code de la propriété intellectuelle pour prévoir que la durée de protection maximale de vingt-cinq ans fixée par cet article est ramenée à quinze ans pour les pièces détachées visibles pour l’automobile. Suite à l’adoption des sous-amendements identiques de Mmes Pascale Boyer et Aude Luquet, cette durée a été ramenée à dix ans. Cette mesure concerne les équipementiers autres que ceux de première monte, auxquels la protection au titre des dessins et modèles ne sera plus opposable que pendant une durée de dix ans.

Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d’explosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes

I. le droit en vigueur

L’article L. 733-1 du code de la sécurité intérieure dispose que « les travaux de détection, d’enlèvement, de neutralisation, de stockage et de destruction des explosifs et pièges de guerre ont le caractère de travaux publics » et l’article R. 733-1 du même code précise que, lorsqu’ils ont lieu sur des terrains civils, ces travaux sont de la compétence de services spécialisés relevant du ministre chargé de la sécurité civile. Toutefois, dans le secteur de l’aviation civile, un dispositif spécifique a été mis en place sur la base du règlement n° 185/2010 de la Commission du 4 mars 2010 fixant des mesures détaillées pour la mise en œuvre des normes de base communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile et de l’arrêté du 11 septembre 2013 relatif aux mesures de sûreté de l’aviation civile. Ce dispositif permet de faire intervenir une équipe cynotechnique agréée par le service technique de l’aviation civile (service à compétence nationale de la direction générale de l’aviation civile) pour procéder à la détection d’explosifs.

À partir de 2016, un dispositif analogue a été expérimenté à la SNCF et à la RATP pour le traitement des colis abandonnés. Le traitement des colis abandonnés relève de la SUGE à la SNCF tandis qu’à la RATP, il est confié à un prestataire extérieur. Sur les 1 351 interventions des équipes cynotechniques qui ont eu lieu entre octobre 2017 et septembre 2018, moins de 10 ont eu pour conséquence une intervention des services de déminage et aucune n’a débouché sur la détection de produits explosifs. Ce dispositif a permis de réduire significativement le temps moyen d’arrêt du trafic après découverte d’un colis abandonné : il est passé de 52 minutes à 12 à la SNCF et de 45 minutes à 31 à la RATP ([284]).

II. le texte initial du projet de loi

L’article 32 insère un article L. 1631-5 dans le code des transports pour donner une base législative pérenne au dispositif expérimental qui existe actuellement. Cet article prévoit que les exploitants de services de transport public collectifs de personnes et les gestionnaires d’infrastructures ou de gares de voyageurs pour le transport ferroviaire ou guidé relevant de la deuxième partie du code des transports peuvent recourir à une équipe cynotechnique pour la recherche et la détection d’explosifs si celle-ci a fait l’objet d’une certification technique relative à son environnement de travail spécifique.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

Lors de l’examen du texte en commission, le Sénat a adopté des amendements d’amélioration juridique du texte, présentés par le rapporteur et la rapporteure pour avis de la commission des lois. Ces amendements encadrent plus strictement la possibilité de recourir à l’intervention d’équipes cynotechniques, ce qui est nécessaire car celles-ci effectuent des activités rattachables à des missions de sécurité publique alors qu’elles peuvent dépendre d’acteurs privés.

Cet amendement circonscrit la compétence des équipes cynotechniques à la recherche de matières explosives, ce qui implique que les autres opérations relatives au processus de déminage continuent à relever des forces publiques.

Il limite leur champ d’intervention aux emprises immobilières des exploitants de transport public et des gestionnaires d’infrastructures concernés, ainsi qu’à leurs véhicules de transport, ce qui exclut toute intervention sur la voie publique. En outre, il exclut la possibilité de procéder à la recherche d’explosifs sur des personnes physiques.

Enfin, il prévoit qu’un décret en Conseil d’État définit les conditions de formation et de qualification des équipes cynotechniques ainsi que les conditions de délivrance et de contrôle de leur certification technique.

IV. Les travaux de votre commission

L’article a été adopté sans modification par la commission, qui a jugé son objet et sa rédaction satisfaisants.

Article 32 bis (article L. 2241-2 du code des transports) Extension du délit de non-maintien à disposition d’un agent assermenté

I. le droit en vigueur

L’article L. 2241-2 du code des transports prévoit que, pour l'établissement des procès-verbaux, les agents assermentés de l'exploitant du service de transport et ceux qui sont missionnés par le gestionnaire d'infrastructures de transport ferroviaire et guidé ou par les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP sont habilités à recueillir ou à relever l'identité et l'adresse des contrevenants.

Lorsqu’un contrevenant refuse ou se déclare dans l'impossibilité de justifier de son identité, un officier de police judiciaire est avisé sans délai. Le contrevenant doit rester à disposition le temps que l’officier de police judiciaire soit informé et prenne une décision. L’article 16 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs (dite « loi Savary ») a complété l’article L. 2241-2 pour prévoir que le contrevenant qui ne respecterait pas cette obligation serait passible de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

Le contrevenant peut ensuite être conduit devant l’officier de police judiciaire ou retenu le temps qu’il arrive ou qu’un agent de police judiciaire agissant sous son contrôle arrive.

II. les dispositions adoptées par le SÉnat

Aucune sanction n’ayant été prévue pour le cas où le contrevenant s’enfuirait postérieurement à l'ordre donné par l’officier de police judiciaire de le conduire devant lui ou de le retenir, le Sénat a adopté en commission des amendements identiques de M. Roger Karoutchi et de Mme Sophie Primas pour étendre les sanctions prévues par l'article L. 2241-2 du code des transports.

Cet amendement prévoit que, dans le cas où, sur l'ordre de l'officier de police judiciaire, les agents assermentés doivent conduire l'auteur de l'infraction devant lui ou le retenir le temps nécessaire à son arrivée ou à l’arrivée d’un agent de police judiciaire, le refus du contrevenant d’obtempérer est passible de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

III. Les travaux de votre commission

L’article a été adopté sans modification par la commission, qui a jugé son objet et sa rédaction satisfaisants.

Article 32 ter (article 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) Création d’une expérimentation pour l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP

I. le droit en vigueur

La loi « Savary » du 22 mars 2016 a mis en place une expérimentation qui permet aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP d’utiliser des caméras-piétons.

Leur utilisation est encadrée par l’article L. 2251-4-1 du code des transports. Cet article fixe l’objet des enregistrements et leur finalité. Il permet aux agents d’enregistrer leurs interventions lorsqu’un incident se produit ou est susceptible de se produire et précise que ces enregistrements ont pour finalités « la prévention des incidents au cours des interventions, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ainsi que la formation et la pédagogie des agents ».

L’article L. 2251-4-1 du code des transports encadre également l’utilisation des caméras en disposant que :

– l’enregistrement n’est pas permanent et ne peut avoir lieu hors des emprises immobilières nécessaires à l’exploitation des services de transport ou des véhicules de transport public de personnes qui y sont affectés ;

– les caméras sont portées de façon apparente par les agents ;

– un signal visuel spécifique indique si la caméra enregistre ;

– le déclenchement de l’enregistrement fait l’objet d’une information des personnes enregistrées, sauf si les circonstances l’interdisent.

De plus, cet article encadre l’accès aux images collectées et leur utilisation en prévoyant que :

– les personnels auxquels les caméras individuelles sont fournies ne peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent ;

– les enregistrements audiovisuels sont effacés au bout de six mois, sauf dans le cas où ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire ;

– lorsque la sécurité des agents est menacée, les images captées et enregistrées au moyen des caméras individuelles peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service interne de sécurité de la SNCF ou de la RATP.

Enfin, l’article prévoit que les enregistrements sont soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

L’article 32 ter a été introduit en séance au Sénat par l’adoption d’amendements identiques de M. Alain Fouché et Mme Michèle Vullien qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Il met en place un dispositif expérimental inspiré de celui créé pour la SNCF et la RATP par la loi « Savary ». L’article 32 ter autorise l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés de l’exploitant d’un service de transport, ce qui doit permettre leur emploi par l’ensemble des contrôleurs et vérificateurs dans le but d’apaiser les tensions et de sécuriser les missions des agents.

L’article 32 ter reprend le cadre d’utilisation des caméras et des images posé par l’article L. 2251-4-1 du code des transports. Il prévoit que l’expérimentation peut être mise en œuvre à compter du 1er janvier 2020, pour une durée de deux ans et qu’elle fait l’objet d’un bilan de sa mise en œuvre dans l’année suivant son entrée en vigueur, de manière à évaluer l’opportunité de son maintien.

III. Les travaux de votre commission

Pour prendre en compte le fait que l’expérimentation a démarré plus tardivement que prévu, la commission a adopté un amendement du Gouvernement qui allonge la période d’expérimentation d’une durée de deux ans. Cet amendement habilite aussi le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant de tirer les conséquences de l’évaluation de l’expérimentation. Elle devra être prise dans un délai de vingt-quatre mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi et le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

Article 32 quater (article L. 2241-6 du code des transports) Faciliter l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé

I. le droit en vigueur

L’article L. 2241-6 du code des transports dispose qu’une personne peut se voir interdire par les officiers et les agents de police judiciaire, les agents de police municipale ainsi que certains fonctionnaires et agents assermentés ([285]) l'accès à un véhicule de transport et, le cas échéant, se voir enjoindre par ceux-ci de descendre du véhicule au premier point d'arrêt ou de quitter sans délai les espaces, gares ou stations, lorsqu’elle :

– contrevient aux dispositions tarifaires ;

– contrevient à l'article L. 2241-10 du code des transports qui dispose qu’une personne doit être en mesure de justifier de son identité lorsqu'elle n’a pas de titre de transport valable à bord ou ne régularise pas immédiatement sa situation ;

– contrevient à des dispositions dont l'inobservation est susceptible soit de compromettre la sécurité des personnes ou la régularité des circulations, soit de troubler l'ordre public ;

– refuse de se soumettre à l'inspection visuelle, à la fouille de ses bagages ou aux palpations de sécurité.

En cas de refus d'obtempérer, les agents spécialement désignés par l'exploitant peuvent interdire à la personne l'accès du véhicule ou la contraindre à en descendre ou à quitter sans délai les espaces, gares ou stations. En cas de besoin, ces agents peuvent requérir l'assistance de la force publique. Toutefois, en application du dernier alinéa de l’article L. 2241-6 du code des transports, cette mesure « ne peut être prise à l'encontre d'une personne vulnérable, en raison notamment de son âge ou de son état de santé ».

II. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

L’article 34 quater a été inséré dans le texte suite à l’adoption en séance d’un amendement de MM. Philippe Pemezec et Roger Karoutchi qui a recueilli un avis de sagesse du rapporteur et un avis favorable du Gouvernement. Il complète le dernier alinéa de l’article L. 2241-6 du code des transports pour limiter les cas dans lesquels il n’est pas possible d’appliquer les dispositions coercitives prévues par cet article aux personnes vulnérables, de manière à renforcer la sécurité dans les transports et les gares et à y limiter les troubles.

Cet amendement doit permettre, lorsque le contrevenant vulnérable est sans domicile fixe mais qu’un hébergement d’urgence lui a été trouvé, de lui interdire l'accès aux véhicules de transport ainsi que de lui demander et le contraindre à descendre du véhicule au premier point d'arrêt ou à quitter les espaces, gares ou stations gérés par l'exploitant du réseau de transport public.

III. Les travaux de votre commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement de Mme Aude Luquet qui complète l’article L. 2241-6 du code des transports pour prévoir que, lorsque le plan Grand froid est mis en œuvre, il n’est pas possible de refuser à une personne vulnérable sans domicile fixe l'accès à un véhicule de transport, de la faire descendre du véhicule au premier point d'arrêt ou quitter sans délai les espaces, gares ou stations, même lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé.

Article 32 quinquies (nouveau) (article L. 1632-1 du code des transports) Bilan des atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs

I. le droit en vigueur

L’article L. 1632-1 du code des transports dispose que les atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs font l'objet d'un bilan annuel transmis au Défenseur des droits, à l'Observatoire national des violences faites aux femmes et au Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes.

Cette rédaction est lacunaire car elle ne définit pas précisément l’auteur du bilan et la disposition n’a d’ailleurs pas connu de mise en œuvre effective. De plus, l’article ne prévoit pas que le ministère chargé des transports soit rendu destinataire du bilan alors que l’Observatoire national de la délinquance dans les transports, qui est service du ministère, participe aux travaux relatifs à la prévention de la délinquance dans les transports.

II. Les travaux de votre commission

Pour remédier aux lacunes de la rédaction de l’article L. 1632-1 du code des transports, la commission a adopté un amendement de Mme Aude Luquet qui crée un article 32 quinquies modifiant cet article. Les modifications précisent que ce sont les exploitants de services de transport qui doivent établir le bilan prévu par l’article et que l’Observatoire national de la délinquance dans les transports fait partie des destinataires.

Article 32 sexies (nouveau) Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer, à droit constant, la lisibilité des dispositions relatives à la sûreté des transports terrestres

La commission a adopté un amendement du Gouvernement qui habilite celui-ci à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi portant sur la sûreté des transports terrestres et modifiant les première, deuxième et troisième parties du code des transports pour assurer, à droit constant, la cohérence des dispositions contenues dans le titre III du livre VI de la première partie du code des transports, et permettre, le cas échéant, leur bonne articulation avec celles d’autres codes. En effet, au fil des années, la lisibilité de ces titres s’est altérée du fait de la superposition des textes. Le Gouvernement dispose d’un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi pour prendre l’ordonnance et le projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de cette ordonnance.

Article 33

(articles L. 1264-2, L. 2241-1 et L. 2251-1-2 du code des transports) Adaptation du périmètre d’intervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)

I. le droit en vigueur

La traduction législative du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route prévoit une ouverture à la concurrence des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Île-de-France. L’article L. 1241-6 du code des transports dispose que celle-ci aura lieu à partir :

– du 31 décembre 2024 pour les services réguliers de transport routier (ce qui concerne les bus) ;

– du 31 décembre 2029 pour les services réguliers de transport par tramway ;

– du 31 décembre 2039 pour les autres services réguliers de transport guidé (par exemple le métro).

Par ailleurs, l'exploitation de toute nouvelle ligne de transport public de voyageurs réalisée avant ces dates sera attribuée au terme d'une procédure d'appel d'offres, ce qui va concerner les lignes de tramway T9 et T10 et les nouvelles lignes de métro du Grand Paris Express.

Par contre, les activités de gestion d'infrastructure pour les transports guidés (métro, RER) ne sont pas ouvertes à la concurrence et la RATP reste gestionnaire d'infrastructure sur les réseaux qu'elle gère actuellement. De plus, elle deviendra le gestionnaire sur les nouvelles lignes de métro du Grand Paris.

L’ouverture à la concurrence pose la question de la pérennité et de l’efficacité du dispositif de sécurité actuellement en place. Pour assurer la sécurité des seize lignes de métro, des deux lignes de RER, des huit lignes de tramway et du réseau de bus, la RATP s’appuie sur un service de sécurité spécialisé, le groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) qui comptait 1 300 agents en janvier 2018 ([286]). En effet, l’article L. 2251-1 du code des transports autorise la RATP (et la SNCF) à disposer de ce type de service, qui est chargé « dans le cadre d'une mission de prévention, de veiller à la sécurité des personnes et des biens, de protéger les agents de l'entreprise et son patrimoine et de veiller au bon fonctionnement du service » et dont « la prévention des violences et des atteintes à caractère sexiste » est un axe prioritaire de l’action.

L’affectation d’agents à ce service de sécurité est soumise à certaines conditions comme l’absence de condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire (article L. 2251-2 du code des transports). Un code de déontologie est mis en place pour ces agents (article L. 2251-7 du même code). Ils peuvent notamment être autorisés à porter une arme, pour le maniement de laquelle ils reçoivent une formation (article L. 2251-4).

L’article L. 2251-1-2 du code des transports prévoit que les missions du GPSR s'exercent dans les emprises immobilières nécessaires à l'exploitation du service géré par la RATP et dans ses véhicules de transport public de personnes. Toutefois, en application de l’article L. 2251-1-3 du même code, sur les sites d'interconnexion des réseaux de la SNCF et de la RATP, les agents du GPSR peuvent ponctuellement intervenir dans les emprises immobilières et véhicules relevant de la compétence du service de sécurité interne de la SNCF.

II. le texte initial du projet de loi

Avec l’ouverture à la concurrence des services de transport, le GPSR, dont l’action est reconnue comme particulièrement efficace, ne pourrait plus exercer que sur les réseaux remportés par l’établissement public industriel et commercial RATP. Il ne pourrait intervenir ni sur les réseaux relevant des filiales que la RATP va constituer (car les nouveaux contrats de service public exigent l’exploitation par des filiales distinctes), ni sur les réseaux relevant de nouveaux exploitants de service de transport. Ces derniers devraient alors constituer un service interne de sécurité, faire appel à une entreprise privée de sécurité ou recourir aux forces publiques. Or le réseau de transport public urbain d'Île-de-France, où les flux de voyageurs sont considérables, est confronté à des risques spécifiques d'atteintes aux personnes et aux biens et d'actes de malveillance. Cette situation entraînerait un éclatement de la gestion de la sécurité qui serait préjudiciable, notamment dans les infrastructures situées en souterrain.

C’est pourquoi le I de l’article 33 du projet de loi modifie l’article L. 2251-1-2 du code des transports pour prévoir que, même après l'ouverture à la concurrence, le GPSR exercera ses missions dans :

– les emprises immobilières de l'infrastructure du RER et du métro et dans les infrastructures du Grand Paris relevant des articles 20 et 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dont la RATP est gestionnaire ;

– les véhicules de transport public de personnes nécessaires à l'exploitation ou à la gestion de ces réseaux.

Par ailleurs, en ce qui concerne les réseaux de surface, il prévoit que, jusqu’aux dates prévues par l’article L. 1241-6 pour l’ouverture à la concurrence de ces modes de transport, le GPSR exercera ses missions pour les lignes de tramway et de transport routier régulier ou à la demande exploitées par la RATP.

En outre, Île-de-France Mobilités ou toute autre autorité organisatrice à qui elle a délégué sa compétence pourra demander au GPSR d’exercer cette mission pour d’autres services de transport, comme des services de bus qui ne seraient pas gérés par la RATP.

Enfin, l’article prévoit que la RATP est rémunérée pour l'exercice de cette mission par Île-de-France Mobilités dans le cadre d'une convention pluriannuelle. Elle doit exercer cette mission dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. La mission est comptablement séparée des activités d'exploitant de services de transport public de voyageurs et de gestionnaire d'infrastructure qui lui sont dévolues. La RATP établit, pour chacune de ces activités, un bilan et un compte de résultat qui sont certifiés chaque année (le II de l’article 33 prévoit que les règles relatives à la séparation comptable entrent en vigueur le 1er janvier 2021). Enfin, l’article L. 2251-1-2 du code des transports prévoit que toute subvention croisée, directe ou indirecte, entre ces activités est interdite et qu’aucune aide publique versée à une de ces activités ne peut être affectée à l'autre.

III. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

Le Sénat a adopté trois amendements du rapporteur. Le premier améliore la nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l’article L. 1264-2 pour aligner les dispositions relatives à la sûreté des réseaux de surface sur celles relatives aux réseaux souterrains et permettre au GPSR d’intervenir non seulement dans les véhicules, mais aussi aux arrêts et aux stations du réseau de surface.

Le deuxième amendement complète la nouvelle rédaction du sixième alinéa de l’article L. 1264-2 pour autoriser les exploitants de services de transport à faire eux-mêmes appel aux services du GPSR, alors que la rédaction initiale prévoyait que, dans les cas où la loi ne prévoyait pas que la mission de sécurité revenait au GPSR, seule Île-de-France Mobilités pouvait faire appel au GPSR.

Le troisième amendement renforce la transparence des tarifs des prestations de sûreté fournies par le GPSR pour encourager une gestion optimale de ce service. Il ajoute un alinéa à l’article L. 2251-1-2 du code des transports pour prévoir que la RATP publie chaque année un document de référence et de tarification des prestations de sûreté et que l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) émet un avis conforme sur cette tarification – dispositions qui existent déjà pour la SNCF ([287]). De plus, cet amendement complète le II de l’article 33 pour prévoir que cette disposition entre en vigueur au 1er janvier 2021. Enfin, il modifie l’article L. 1264-2 du code des transports relatif à l’ARAFER pour lui permettre d’accéder à la comptabilité de la RATP et d’effectuer des audits ou de commander des audits externes pour vérifier le respect des dispositions relatives à la séparation comptable.

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a adopté des amendements identiques de Mme Michèle Vullien et MM. Alain Fouché et Frédéric Marchand qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Ces amendements complètent l’article L. 2241-1 du code des transports pour ajouter les « agents assermentés d’une entreprise de transport agissant pour le compte de l’exploitant » à la liste des personnes chargées de dresser des procès-verbaux constatant certaines infractions telles que les infractions aux règles de police du transport ferroviaire ou guidé. Cet ajout permet de couvrir le cas de la sous-traitance de ces activités.

IV. Les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

Article 33 bis A (nouveau) (chapitre VI [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Faciliter la mobilité des services de secours et des forces de police

La commission a adopté un amendement de M. Jean François Mbaye qui insère un chapitre VI dans le titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports. Ce chapitre comprend un article unique qui prévoit que les autorités organisatrices de la mobilité prennent toute mesure de nature à faciliter sur leur ressort territorial la mobilité des services de secours et des forces de police. Ces dispositions visent à faciliter leur mobilisation (en dehors de leur service) et l’exécution de leurs missions (durant leur service).

Article 33 bis (article L. 1115-3-1 [nouveau] du code des transports) Localisation des passages à niveau par les GPS

I. le droit en vigueur

L’article L. 1115-1 du code des transports définit la liste des données numériques des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité qui doivent être diffusées librement, immédiatement et gratuitement par leurs exploitants et, le cas échéant, par les autorités organisatrices de transport, pour informer les usagers et fournir le meilleur service. Ces données doivent être diffusées dans un format ouvert destiné à permettre leur réutilisation libre, immédiate et gratuite.

Il s’agit de données relatives aux arrêts, aux horaires, aux tarifs ou encore aux incidents. Par contre, la loi ne prévoit pas de diffusion de données relatives à la localisation des passages à niveau.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

Malgré les plans de sécurisation mis en place, le nombre de personnes tuées et blessées lors de collisions entre un train et un véhicule est élevé et ne diminue pas. En 2017, 107 collisions ont eu lieu, et ont provoqué 42 décès et 15 blessés graves ([288]). C’est pourquoi, lors de l’examen en commission, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean Sol qui vise à renforcer la diffusion des informations sur la localisation des passages à niveau.

Cet amendement insère dans le code des transports un article L. 1115-3-1 ([289]) qui impose au gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire de rendre gratuitement accessibles et librement réutilisables les données relatives à la localisation des passages à niveau situés sur son réseau. Il prévoit que ces données doivent être mises à jour et fournies dans un format normalisé.

Par ailleurs, le nouvel article impose aux fournisseurs de services d’information sur la circulation, de fournir aux usagers de la route les informations relatives à la présence d’un passage à niveau sur l’itinéraire emprunté. Cette disposition permettra donc aux conducteurs de disposer grâce à leur GPS d’informations sur la localisation des passages à niveau.

III. Les travaux de votre commission

L’article a été adopté sans modification par la commission, qui a jugé son objet et sa rédaction satisfaisants.

Article 33 ter (section 5 [nouvelle] du chapitre VI du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Dispositifs de localisation des passages à niveau dans les véhicules de transport collectif

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Lors de l’examen du texte en commission, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean Sol qui complète le dispositif relatif à la localisation des passages à niveau par le GPS, introduit par l’article 33 bis.

Cet amendement introduit une nouvelle section dans le chapitre VI du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports qui concerne la sûreté des transports publics collectifs routiers de personnes. Cette section comprend un article unique qui impose que les véhicules utilisés dans le cadre de l’exécution d’un service de transport public collectif de personnes soient équipés d’un dispositif d’information sur la circulation permettant de signaler la présence d’un passage à niveau sur l’itinéraire emprunté. De cette manière, ces véhicules devront être équipés de GPS leur permettant d’être informés sur la présence de passages à niveau sur leur itinéraire.

II. Les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui exempte de l’obligation d’installation introduite au Sénat les véhicules utilisés exclusivement pour un service régulier au sens de l’article R. 3111-1 du code de la route, c’est-à-dire les véhicules utilisés exclusivement pour un service régulier, dont le ou les itinéraires, les points d’arrêt, les fréquences, les horaires et les tarifs sont fixés et publiés à l’avance.

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement de Mme Laurence Gayte et des membres du groupe La République en Marche inspiré du rapport sur l’amélioration de la sécurisation des passages à niveau remis à la ministre des transports par Mme Laurence Gayte en avril dernier. Il vise à imposer la réduction des franchissements de passages à niveau pour les services publics réguliers de transport routier de personnes, notamment de transports scolaires.

Pour ce faire, il introduit un nouvel article dans le code des transports qui prévoit que l’autorité organisatrice de services publics réguliers de transport routier de personnes, notamment de transport scolaire, recherche des itinéraires alternatifs réduisant le nombre de franchissements de passages à niveau par les autocars ou autobus qui assurent ces services, dès lors que l’allongement du temps de parcours induit n’est pas disproportionné. Cet article prévoit que l’autorité compétente notifie au préfet de département, aux gestionnaires de voirie concernés et aux gestionnaires d’infrastructure ferroviaire concernés, son analyse et les données essentielles sur les franchissements résiduels.

Article 33 quater (article L. 1614-1 du code des transports) Diagnostics de sécurité des passages à niveau

I. le droit en vigueur

En application des articles L. 1612-1, L. 1612-2 et L. 1612-5 du code des transports, l’engagement des travaux de construction ou de modification substantielle d'un système de transport public ferroviaire ou guidé est subordonné à l’approbation d’un dossier préliminaire qui est accompagné d'un rapport sur la sécurité. La mise en service doit faire l’objet d’une autorisation, comme le prévoit l’article L. 1613-1 du code des transports. Pour les systèmes et ouvrages déjà en service, l’article L. 1614-1 du même code permet de prescrire l'établissement d'un diagnostic, des mesures restrictives d'exploitation ou, en cas de danger immédiat, d’ordonner l'interruption du système de transport.

Les passages à niveau posent un problème particulier car ils sont situés au croisement du domaine public routier et du domaine ferroviaire.

L’article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que le domaine public routier comprend l'ensemble des biens affectés aux besoins de la circulation terrestre qui appartiennent à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics, « à l'exception des voies ferrées ». L’article L. 2111-15 du même code définit le domaine public ferroviaire comme l’ensemble des biens immobiliers appartenant à ces personnes qui ne sont pas compris dans l'emprise des biens relevant de la voirie routière et qui sont « affectés exclusivement aux services de transports publics guidés le long de leurs parcours en site propre ». En pratique, sur un passage à niveau, la limite entre le domaine routier et le domaine ferroviaire n’est pas toujours évidente. Par défaut, le prolongement des barrières, des feux R24 ou de la signalisation de position sont choisis pour limite ([290]).

De ce fait, l’entretien de la signalisation routière « avancée » incombe au gestionnaire routier (qui peut être l’État, un département ou une commune) et celui de la signalisation « de position » est à la charge du gestionnaire ferroviaire. De même, les opérations de sécurisation de la chaussée en amont du passage à niveau relèvent du gestionnaire routier. Cette situation rend complexe la bonne gestion et le bon entretien des passages à niveau.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

Pour renforcer la sécurité des passages à niveau et améliorer la coordination entre les gestionnaires de la voirie routière et ceux du domaine public ferroviaire, le Sénat a adopté en commission un amendement de M. Jean Sol qui complète l’article L. 1614-1 du code des transports pour prévoir que le gestionnaire de voirie, en coordination avec le gestionnaire d’infrastructures ferroviaires, réalise et met à jour un diagnostic de sécurité routière des passages à niveau ouverts au trafic automobile qui sont situés à l’intersection du réseau dont il a la charge et du réseau ferré national. Il prévoit également que ce diagnostic est publié.

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement de Mme Laurence Gayte et des membres du groupe La République en Marche qui améliore le dispositif adopté par le Sénat pour étendre la réalisation des diagnostics de sécurité aux passages à niveau ouverts à la circulation ferroviaire, routière ou piétonne, allant donc au-delà de ceux ouverts à la circulation automobile. Par ailleurs, il précise que ce diagnostic peut comporter des recommandations et que la structure, les modalités d’exécution et de mise à disposition de ces diagnostics sont déterminées par voie réglementaire.

Article 33 quinquies (nouveau) (article L. 132-7 du code de l’urbanisme) Participation du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire à l’élaboration des SCoT et des PLU concernant des zones qui comprennent des passages à niveau

I. le droit en vigueur

L’article L. 132-7 du code de l’urbanisme définit la liste des personnes associées à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCoT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU). Cette liste comprend :

– l’État ;

– les régions ;

– les départements ;

– les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports ;

– les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat ;

– les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du code de l’urbanisme ;

– les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ;

– les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ;

– les chambres de commerce et d'industrie territoriales ;

– les chambres de métiers ;

– les chambres d'agriculture ;

– les sections régionales de la conchyliculture (dans les communes littorales uniquement).

II. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement de Mme Laurence Gayte et des membres du groupe La République en Marche qui complète la liste de l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme pour prévoir que le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l’emprise d’un SCoT ou d’un PLU est également associé à l’élaboration de ces documents. Cet amendement reprend une des préconisations formulées par Mme Laurence Gayte dans son rapport d’avril 2019.

Article 34 Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le droit applicable aux installations à câbles et simplifier le droit applicable à certaines remontées mécaniques

I. le droit en vigueur

L’article L. 342-7 du code du tourisme définit les remontées mécaniques comme « tous les appareils de transports publics de personnes par chemin de fer funiculaire ou à crémaillère, par téléphérique, par téléskis ou par tout autre engin utilisant des câbles porteurs ou tracteurs ». Si l’on trouve essentiellement des remontées mécaniques dans les stations de ski, on en trouve également en milieu urbain. Par exemple, un téléphérique a été mis en service en 2016 à Brest pour permettre la traversée d’un fleuve.

L’article L. 1251-2 du code des transports dispose que les règles relatives au transport par remontées mécaniques situées dans les zones de montagne définies à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne sont fixées par les dispositions de la section 3 du chapitre II du titre IV du livre III du code du tourisme. Dans les autres cas, c’est le code des transports qui s’applique. Or il existe aujourd’hui des installations à câbles situées à la fois en zone de montagne et en zone urbaine, auxquelles devraient s'appliquer et le régime du code des transports et celui du code du tourisme, ce qui est une source de complexité juridique et pratique.

De plus, l’entrée en vigueur du règlement n° 2016/424 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux installations à câbles impose de modifier les dispositions législatives applicables à ces installations. Ce règlement établit des règles relatives à la mise à disposition sur le marché et à la libre circulation des sous-systèmes et composants de sécurité destinés à ces installations et contient des règles relatives à la conception, à la construction et à la mise en service des nouvelles installations. Or certaines installations ne sont soumises ni au code des transports ni au code du tourisme. C’est le cas des installations privées et de celles situées dans les établissements recevant du public ou dans les parcs de loisirs. Il apparaît alors nécessaire de leur étendre les procédures existantes d'autorisation de construction, de modification et de mise en service de projets d'installations à câbles. Par ailleurs, il est nécessaire d'adapter le cadre juridique national à l'évolution des procédures de déclaration et d'évaluation de la conformité des sous-systèmes et des composants de sécurité, notamment en ajoutant la procédure de marquage CE pour les sous-systèmes.

II. le texte initial du projet de loi

Pour remédier aux imperfections de la législation applicable aux remontées mécaniques, l’article 34 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour :

– adapter le droit applicable aux installations à câbles pour tirer les conséquences de l'intervention du règlement n° 2016/424 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 ;

– simplifier les règles relatives aux remontées mécaniques situées pour partie dans les zones de montagne en leur appliquant les seules dispositions prévues pour les systèmes de transport public guidés définis par le code des transports.

L’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi et le projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

III. les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Lors de l’examen de l’article, le Sénat a seulement adopté en commission un amendement rédactionnel du rapporteur qui prévoit que c’est à compter de la promulgation et non de la publication de la loi que court le délai dont dispose le Gouvernement pour prendre l’ordonnance.

IV. Les travaux de votre commission

L’article a été adopté sans modification par la commission, qui a jugé son objet et sa rédaction satisfaisants.

Article 34 bis Exonération de cotisations sociales des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés

I. le droit en vigueur

L’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale dispose que les cotisations de sécurité sociale dues au titre de l’affiliation au régime général sont assises sur les revenus d’activité tels qu’ils sont définis par l’article L. 136-1-1 du même code, ce qui englobe « toutes les sommes, ainsi que les avantages et accessoires en nature ou en argent qui y sont associés, dus en contrepartie ou à l’occasion d’un travail, d’une activité […] quelles qu’en soient la dénomination ainsi que la qualité de celui qui les attribue, que cette attribution soit directe ou indirecte ».

Toutefois, l’article L. 242-1 prévoit que certains éléments sont exclus de l’assiette des cotisations de sécurité sociale, comme les sommes allouées au salarié au titre de l’intéressement ou réparties au titre de la réserve spéciale de participation, ou encore la contribution de l’employeur à l’acquisition des chèques-vacances (disposition qui est applicable uniquement lorsque l’entreprise compte moins de cinquante salariés).

II. Les dispositions adoptées par le sénat

L’article 34 bis a été introduit en séance au Sénat par l’adoption d’un amendement de Mme Martine Berthet, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et un avis défavorable du Gouvernement. Cet article complète l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale pour exclure de l’assiette de calcul des cotisations de sécurité sociale dues au titre de l’affiliation au régime général le prix des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés.

Cet article vise à répondre à une problématique qui a émergé à l’occasion du récent renforcement des contrôles des URSSAF sur ce point. En effet, les exploitants des remontées mécaniques remettent des cartes de libre circulation à leurs salariés parce qu’ils peuvent être amenés à emprunter ces installations pour leur travail, et ce, quel que soit le jour de la semaine, du fait de l’irrégularité de leurs plannings. Or, ces cartes pouvant aussi être utilisées par les salariés sur leur temps de loisir, les URSSAF considèrent qu’il faut les considérer comme un avantage en nature entrant dans l’assiette des cotisations sociales.

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement du Gouvernement qui a supprimé l’article 34 bis. La commission a considéré que lorsque la carte de libre circulation est utilisable à titre privé, par exemple sur le temps de repos ou pendant les vacances, elle constitue bien un avantage en nature qui fait partie de la rémunération du salarié. De ce fait, il est donc tout à fait normal qu’elle donne lieu, comme les autres éléments de rémunération, à cotisations et contributions sociales, à hauteur de l’avantage correspondant à l’économie réalisée par le salarié.

Chapitre II Améliorer la compétitivité du transport maritime et fluvial

Article 35 (articles L. 5312-11, L. 5312-14-1 [nouveau], L. 5312-18 et L. 5713-1-1 du code des transports et loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire) Conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes

I. le droit en vigueur

L’article L. 2111-6 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que le domaine public portuaire est une composante du domaine public maritime artificiel. De ce fait, son occupation est possible dans le cadre d’une autorisation ou d’une convention d’occupation temporaire du domaine public. Si ces autorisations et conventions représentent la majorité des contrats passés par les ports, ceux-ci peuvent également passer des conventions de terminal. Cet outil juridique a été créé par la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, qui a conduit à transférer la gestion de la manutention verticale (grues et portiques), qui relevait auparavant des ports, aux entreprises de manutention portuaire, qui géraient jusque-là uniquement la manutention horizontale. La convention de terminal a alors rendu possible la mise en place d’opérateurs de terminaux intégrés responsables de l’ensemble des opérations de manutention horizontale et verticale.

L’article R. 5312-84 du code des transports dispose que les conventions de terminal portent sur l’exploitation et, le cas échéant, la réalisation d’un terminal comprenant les outillages et les aménagements nécessaires aux opérations de débarquement, d’embarquement, de manutention et de stockage liés aux navires. De plus, ces conventions peuvent comprendre la réalisation de quais ou d’appontements pour le terminal. Enfin, elles peuvent prévoir des objectifs de développement du trafic et des sanctions, pouvant aller jusqu’à la résiliation sans indemnité de la convention, dans le cas où ces objectifs ne seraient pas atteints.

Le même article R. 5312-84 dispose que les conventions de terminal valent autorisation d’occuper le domaine public et qu’elles sont conclues à l’issue d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire.

Le cadre juridique des conventions de terminal a été fragilisé par la décision du Conseil d’État du 14 février 2017 Société de Manutention portuaire d’Aquitaine. Par cette décision, le Conseil d’État a requalifié la convention de terminal du Verdon, qui relève du grand port maritime de Bordeaux (GPMB), en concession de service au sens de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. En effet, il a considéré que cette concession devait « être regardée non comme une simple convention d’occupation du domaine public mais comme un contrat administratif conclu pour répondre aux besoins du GPMB » car elle a « pour objet principal l’exécution, pour les besoins du GPMB, d’une prestation de services rémunérée par une contrepartie économique constituée d’un droit d’exploitation, et qui transfère au cocontractant le risque d’exploitation ».

L’article 5 de l’ordonnance du 29 janvier 2016 dispose que les contrats de concession sont des contrats par lesquels les autorités concédantes « confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix ». L’article 6 de la même ordonnance dispose que les « contrats de concession de services ont pour objet la gestion d’un service. Ils peuvent consister à déléguer la gestion d’un service public. Le concessionnaire peut être chargé de construire un ouvrage ou d’acquérir des biens nécessaires au service. »

Cette évolution jurisprudentielle concerne toutefois un cas très particulier : celui d’une infrastructure nouvelle qui devait conduire à une réorganisation de l’implantation des activités de manutention sur le site du GPMB, ce qui impliquait que le port fixe des objectifs précis et exerce, à titre exceptionnel, un contrôle sur la gestion du terminal. Or cette situation n’est pas représentative du rôle habituel du grand port maritime vis-à-vis des opérateurs économiques et la décision du Conseil d’État risque de remettre en cause l’ensemble des conventions de terminal qui existent actuellement. De plus, si un contrat de concession peut parfois être un outil adapté, comme lorsque le grand port maritime a un besoin bien précis, ce n’est pas le cas dans la majorité des situations, notamment pour les terminaux dédiés à une infrastructure industrielle ou ceux qui sont utilisés de manière ponctuelle par différents opérateurs. Enfin, la plupart des ports étrangers peuvent gérer leurs terminaux avec des titres domaniaux et cette évolution remet en cause leur compétitivité.

II. le texte initial du projet de loi

Pour mettre fin à la fragilisation du cadre juridique des conventions de terminal, le I de l’article 33 insère dans le code des transports un article L. 5312-14-1 qui clarifie les cas dans lesquels ces ports doivent recourir à un contrat de concession de services et sécurise la possibilité ouverte aux grands ports maritimes de conclure des conventions de terminal pour la gestion et l’exploitation des terminaux portuaires.

En effet, comme l’a indiqué le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, la combinaison de l’article L. 5312-2 du code des transports, qui inclut « la réalisation, l’exploitation et l’entretien des accès maritimes » dans les missions des grands ports maritimes et de l’article L. 5312-4 du même code, qui prévoit qu’ils ne peuvent en principe exploiter eux-mêmes « les outillages utilisés pour les opérations de chargement, de déchargement, de manutention et de stockage liés aux navires », permet d’envisager la conclusion de conventions ayant pour seul objet l’exploitation des terminaux portuaires sans induire l’acquisition de travaux ou de services spécifiques destinés à répondre à des besoins du port, donc sans impliquer systématiquement une qualification de concession de services au sens de l’ordonnance du 29 janvier 2016 ([291]).

Le I de ce nouvel article L. 5312-14-1 dispose que les grands ports maritimes concluent des conventions de terminal pour la mise en œuvre de leurs missions prévues à l’article L. 5312-2 du même code, ce qui concerne notamment la construction et l’entretien de l’infrastructure portuaire et des voies et terminaux de desserte terrestre ou encore l’aménagement et la gestion des zones industrielles ou logistiques liées à l’activité portuaire.

Ce même I prévoit en outre que les conventions de terminal sont des conventions d’occupation du domaine public et qu’elles peuvent prévoir que le montant de la redevance due comporte une part dégressive en fonction du trafic ou de la performance environnementale de la chaîne de transport. Enfin, il précise que ces conventions peuvent prévoir que, lorsqu’elles arrivent à échéance, le grand port maritime acquiert les ouvrages, constructions, installations et biens réalisés ou acquis par le cocontractant, afin de pouvoir les mettre à disposition ou les céder à un autre cocontractant, ou, le cas échéant, les utiliser lui-même dans les conditions prévues par l’article L. 5312-4.

Toutefois, comme le précise le II de l’article L. 5312-14-1, lorsque le contrat a pour objet l’exécution, pour les besoins exprimés par le grand port maritime, d’une prestation de services, celui-ci conclut des contrats de concession. Les dispositions de l’ordonnance du 29 janvier 2016 s’appliquent à ce contrat à l’exception des articles 32 et 53 relatifs au tarif et à la mise à disposition par les autorités concédantes des données essentielles du contrat de concession sous un format ouvert et librement réutilisable.

Le II de l’article 35 du projet de loi initial concerne l’article L. 5312-18 du code des transports qui prévoit que des décrets en Conseil d’État déterminent les modalités d’application du chapitre du même code relatif aux grands ports maritimes. Il ajoute le mot « notamment » à la liste des éléments que doivent traiter ces décrets pour rendre cette liste non exhaustive.

Le III de l’article 35 modifie l’article L. 5713-1-1 du code des transports relatif à l’adaptation à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion pour procéder à une mesure de coordination rendue nécessaire par la création de l’article L. 5312-14-1. De même, le IV modifie l’article 9 de la loi du 4 juillet 2008 relatifs aux conventions de terminal pour procéder une mesure de coordination rendue nécessaire par cette création d’article.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’examen en commission

Outre un amendement rédactionnel, le Sénat a adopté des amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des lois qui viennent apporter une série de précisions juridiques à l’article L. 5312-14-1 créé par l’article 35.

Ces amendements améliorent la rédaction du dernier alinéa du I de l’article L. 5312-14-1 qui définit les conditions dans lesquelles, à la fin de la convention, le cocontractant est indemnisé par le grand port maritime pour les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il a réalisés et précise que cette indemnisation peut aussi concerner des biens meubles corporels et incorporels liés à cette activité. Il précise également que cette « clause de retour » ne peut pas permettre de contourner les règles de la commande publique. Ces amendements modifient la rédaction du II du même article pour que, lorsque le grand port maritime ne peut pas recourir à une convention de terminal, il puisse avoir recours non seulement à des concessions de services mais aussi à des concessions de travaux.

De plus, le Sénat a adopté un amendement de M. Michel Vaspart, qui complète l’article L. 5312-11 du code des transports pour prévoir que la commission des investissements rend un avis sur la décision du grand port maritime de recourir à une procédure de passation de contrat de concessions de services ou de travaux.

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a adopté deux amendements de M. Michel Vaspart, qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

Le premier modifie l’article L. 5312-14-1 du code des transports pour préciser que c’est pour répondre à des besoins « spécifiques » du grand port maritime que celui-ci peut recourir à des concessions de travaux et à des concessions de services.

Le second réécrit les dispositions de l’article L. 5312-11 du même code relatives à la commission des investissements adoptées en commission et substitue à la procédure d’avis une procédure de présentation à la commission des investissements, par le grand port maritime, des orientations prises pour l’application des I et II de l’article L. 5312-14-1. Ces dispositions permettront à la commission des investissements d’être informée sur les conventions de terminal, de services et de travaux sans que la procédure soit excessivement lourde. Par ailleurs, cette évolution de la rédaction permet d’éviter de potentiels conflits d’intérêts pour les membres de la commission des investissements, dont certains peuvent être des manutentionnaires.

IV. Les travaux de votre commission

Outre des amendements rédactionnels de votre rapporteure, la commission a adopté une série d’amendements qui procèdent à trois modifications de fond.

Tout d’abord, la commission a adopté une série d’amendements identiques de Mmes Carole Bureau-Bonnard, Liliana Tanguy et Sophie Panonacle pour intégrer la notion de report modal dans la définition de la performance environnementale de la chaîne de transport (qui peut conditionner la dégressivité de la redevance dans les conventions de terminal). Par ailleurs, la commission a adopté un amendement de Mme Sophie Panonacle qui prévoit que les contrats de concession (qui sont utilisés pour répondre à des besoins spécifiques exprimés par le grand port maritime) peuvent prévoir des clauses de report modal. Ces amendements visent à développer le report modal, essentiel pour réduire les émissions de CO2 du secteur du transport.

Enfin, la commission a adopté un amendement de Mme Sophie Panonacle qui précise que c’est lors de la présentation du projet stratégique, tous les cinq ans, que le grand port maritime présente à la commission des investissements ses orientations prises pour l’application des I et II de l’article L. 5312-14-1 du code des transports. Cette précision permet d’assurer la cohérence de ces orientations avec le projet stratégique et de garantir la périodicité de leur présentation.

Article 35 bis A (nouveau) (articles L. 5311-3 et L. 5753-4 [nouveaux] du code des transports) Extension des possibilités d’hypothèques dans les ports

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public de l’État a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice d’une activité autorisée par ce titre. Ce droit réel confère à son titulaire, pour la durée de l’autorisation, les prérogatives et obligations du propriétaire, dans des conditions et des limites précisées par les articles L. 2122-6 à L. 2122-14 du même code.

Ainsi, l’article L. 2122-8 prévoit que le droit réel conféré par le titre, les ouvrages, constructions et installations ne peuvent être hypothéqués que pour garantir les emprunts contractés par le titulaire de l’autorisation en vue de financer la réalisation, la modification ou l’extension des ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier situés sur la dépendance domaniale occupée.

II. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui ouvre la possibilité d’hypothéquer un droit réel ou un bien immobilier en vue de garantir un emprunt destiné à financer la réalisation d’un autre bien sur une autre dépendance domaniale occupée par la même entité, qui bénéficierait de plusieurs titres au sein de la circonscription d’un même grand port maritime ou dans les limites administratives d’un port décentralisé. Pour ce faire, il introduit dans le code des transports un article L. 5311-3 qui inscrit dans la loi cette possibilité ainsi qu’un article L. 5753-4 qui prévoit son application au port de Saint-Pierre et Miquelon.

Article 35 bis (articles L. 5521-3 et L. 5612-3 du code des transports) Assouplissement des conditions d’immatriculation des navires au registre international français

I. le droit en vigueur

L’article L. 5521-3 du code des transports dispose que l’accès aux fonctions de capitaine et d’officier chargé de sa suppléance sur un navire battant pavillon français est subordonné à la possession des qualifications professionnelles adéquates, la vérification d’un niveau de connaissance de la langue française et la vérification d’un niveau de connaissance des matières juridiques permettant la tenue de documents de bord ainsi que l’exercice des prérogatives de puissance publique dont le capitaine est investi.

L’article L. 5612-3 du même code, qui régit spécifiquement le cas des navires immatriculés au registre international français (RIF), prévoit les mêmes dispositions pour l’accès aux fonctions de capitaine et d’officier chargé de sa suppléance sur ces navires où une partie de l’équipage peut ne pas être de nationalité française, voire ne pas avoir la nationalité d’un État membre de l’Union européenne.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

L’article 35 bis a été introduit en séance au Sénat par l’adoption d’un amendement du Gouvernement qui a recueilli l’avis favorable de la commission.

La perspective du Brexit incite certains armateurs dont une partie des navires bat pavillon britannique à rapatrier leurs navires sous pavillon français, disposition qui est facilitée par le fait que l’un des registres d’immatriculation très fréquemment utilisés pour les navires de commerce est le registre international français qui permet d’avoir un équipage composé en grande partie de ressortissants non communautaires. En effet, l’article L. 5612-3 du code des transports prévoit que les navires immatriculés au RIF peuvent employer jusqu’à 65 % de marins qui ne sont pas des ressortissants communautaires et ce pourcentage passe à 75 % s’ils ne bénéficient pas ou ne bénéficient plus du dispositif d’aide fiscale attribué au titre de leur acquisition.

Toutefois, la condition de maîtrise de la langue et de la réglementation française pour les capitaines et leurs suppléants posée par les articles L. 5521-3 et L. 5612-3 du code des transports risque d’entraver ce processus. C’est pourquoi l’article 35 bis modifie ces deux articles pour mettre en place un dispositif provisoire permettant de déroger à cette règle pour une durée de deux ans. Il complète ces deux articles par des dispositions similaires qui prévoient que les conditions relatives à la vérification d’un niveau de connaissance de la langue française et à la vérification d’un niveau de connaissance des matières juridiques permettant la tenue de documents de bord ainsi que l’exercice des prérogatives de puissance publique dont le capitaine est investi n’ont pas à être satisfaites par le capitaine si elles le sont par le suppléant. Par ailleurs, si ni le capitaine ni le suppléant ne satisfont à ces conditions, le fait que le chef mécanicien les remplisse suffit.

Outre le fait que cette dérogation ne peut s’appliquer que pendant un délai de deux ans suivant l’immatriculation du navire à un registre français, le nombre de navires qui peuvent en bénéficier est limité. Tout d’abord, il ne peut s’agir que de navires de commerce et pas de navires de pêche ou encore de navires de plaisance. Par ailleurs, cette disposition s’applique seulement aux navires francisés qui augmentent la flotte exploitée sous pavillon français d’un armateur ; elle cesse de s’appliquer si la flotte qui bénéficie de la mesure se réduit.

III. Les travaux de votre commission

Cet article a fait l’objet d’une série d’amendements rédactionnels de votre rapporteure.

Article 36 (ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe) Évolution du statut de la société du Canal Seine-Nord Europe

I. le droit en vigueur

L’ordonnance du 21 avril 2016 prise sur le fondement de l’article 7 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a institué la société de projet qui devait réaliser le canal Seine-Nord, infrastructure fluviale reliant les bassins de la Seine et de l’Oise au réseau européen à grand gabarit entre Compiègne et Aubencheul-au-Bac, et favoriser le développement économique en lien avec cette infrastructure.

La Société du Canal Seine-Nord Europe est, en application de l’article 1er de l’ordonnance, un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial. L’article 16 de l’ordonnance prévoit que la société sera dissoute après la réalisation du canal et que Voies navigables de France (qui deviendra l’exploitant de l’ouvrage) sera alors subrogé à cette société dans tous les droits et obligations qu’elle aura contractés pour la réalisation et le financement du canal.

Les articles 2 à 4 de l’ordonnance définissent les instances de gouvernance suivantes pour l’établissement :

– un directoire de trois membres nommés par décret après avis du conseil de surveillance et qui exerce ses fonctions sous le contrôle de ce conseil ;

– un conseil de surveillance qui est composé au moins pour moitié de représentants de l’État ;

– un comité stratégique, qui est institué auprès du conseil de surveillance et qui est composé des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière de transport fluvial ou d’aménagement sur le territoire desquels est située, pour tout ou partie, l’emprise du canal Seine-Nord.

L’article 6, qui définit les ressources dont peut bénéficier la Société du Canal Seine-Nord Europe, prévoit notamment que celle-ci peut recevoir des dotations, subventions, avances, fonds de concours ou participations de la part de l’État, de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs groupements ou encore de l’Union européenne. Par ailleurs, il prévoit que la société peut bénéficier des produits de toute autre redevance ou taxe créée ou affectée à son profit par les textes législatifs ou réglementaires. L’article 5 prévoit qu’un protocole signé entre l’État, les collectivités territoriales intéressées et Voies navigables de France précise les conditions de participation de chacun des signataires au financement du canal. Le 13 mars 2017, un protocole de financement et de gouvernance a été signé entre l’État et les collectivités territoriales. Celles-ci contribuent à hauteur d’un milliard d’euros au financement du projet qui doit aussi bénéficier d’une subvention de l’État d’un milliard d’euros, d’un emprunt de 600 000 millions d’euros et d’une aide de 1,9 milliard d’euros de l’Union européenne.

En outre, l’article 7 complète l’article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales pour préciser que les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre des subventions d’équipement versées à la Société du Canal Seine-Nord Europe pour les dépenses réelles d’investissement que celle-ci effectue.

Les articles 8 à 14 définissent les modalités de réalisation et de gestion du canal, notamment les relations entre la Société du Canal Seine-Nord Europe et Voies navigables de France (VNF). En particulier, l’article 8 prévoit que la Société du Canal Seine-Nord Europe peut acquérir les biens immobiliers et mobiliers nécessaires à la réalisation de l’infrastructure pour le compte de l’État, au besoin par voie d’expropriation. L’article 9 prévoit que l’avis de VNF est requis avant l’approbation de chaque étape technique du projet et l’article 12 prévoit que la société peut, par une procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence, confier à VNF des mandats de maîtrise d’ouvrage « pour des opérations emportant modification du réseau fluvial existant géré par Voies navigables de France ou intervention sur ce réseau, dont la maîtrise d’ouvrage ne peut, pour des raisons techniques, être confiée qu’au gestionnaire de l’infrastructure ». L’article 13 prévoit que le personnel de VNF affecté à la réalisation de l’infrastructure est mis à disposition de la société jusqu’à sa dissolution. Enfin, l’article 14 prévoit qu’au fur et à mesure de l’achèvement des tronçons, le domaine public fluvial géré par la Société du Canal Seine-Nord Europe est confié à VNF.

La création de la Société du Canal Seine-Nord Europe a été effective le 4 mai 2017. Cependant, dans le cadre des réflexions engagées par le Gouvernement à l’été 2017 sur la planification des grandes infrastructures de transport, les collectivités territoriales, qui souhaitaient renforcer leur implication dans le projet, se sont déclarées prêtes à en assumer le pilotage financier et opérationnel. En raison de la forte mobilisation des élus en faveur du projet, de son caractère européen, et des propositions nouvelles qui ont été faites, le Gouvernement a souhaité faire évoluer le cadre du projet en transformant la Société du canal Seine-Nord Europe en un établissement public local, ce qui transfère le pilotage financier et opérationnel ainsi que la maîtrise des risques du projet aux collectivités territoriales.

II. le texte initial du projet de loi

Le projet de loi de ratification de l’ordonnance déposé sur le bureau de l’Assemblée le 14 septembre 2016 n’ayant jamais été mis à l’ordre du jour, le I de l’article 36 du présent projet de loi ratifie l’ordonnance du 21 avril 2016 qui a créé la Société du Canal Seine-Nord Europe.

Le 1° du II habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance l’ordonnance du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe pour transformer cet établissement public national en un établissement public local doté d’un organe délibérant qui comprend des représentants des collectivités territoriales finançant le projet, de l’État et de Voies navigables de France.

Le 2° du II habilite le Gouvernement à définir par ordonnance les relations entre le nouvel établissement ainsi créé et VNF, en précisant notamment les cas dans lesquels ils peuvent conclure entre eux des mandats de maîtrise d’ouvrage publique sans publicité ni mise en concurrence.

Le 3° du II permet au Gouvernement d’adapter par ordonnance les règles applicables en matière de domanialité publique et de maîtrise foncière des terrains acquis par voie d’expropriation pour faciliter la réalisation du canal et des aménagements connexes nécessaires à son exploitation et au développement économique qui lui est lié, et pour confier à l’établissement public local l’exercice des pouvoirs dévolus à l’État pour la répression des atteintes à l’intégrité du domaine public fluvial qu’il gère.

L’ensemble de ces mesures doit être pris dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi et le projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 36 a été modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur adopté en commission et par un amendement présenté par Mme Martine Filleul en séance publique. Il a recueilli un avis favorable du rapporteur mais non du Gouvernement, qui a considéré qu’il était satisfait par la rédaction actuelle des articles 3 et 4 de l’ordonnance du 21 avril 2016.

En effet, cet amendement précise que l’organe délibérant de la nouvelle société doit comprendre non seulement des représentants de l’État, de Voies navigables de France et des collectivités territoriales finançant le projet, mais aussi des parlementaires, comme c’est déjà le cas pour le conseil de surveillance de l’EPIC défini par l’article 3 de l’ordonnance.

Par ailleurs, cet amendement réaffirme la nécessité du comité stratégique créé par l’article 4 de l’ordonnance, dont il rappelle la composition en indiquant que celui-ci doit comprendre :

– des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière de transport fluvial ou d’aménagement sur le territoire desquels est située l’emprise du projet d’infrastructure fluviale, ;

– des parlementaires ;

– des représentants des chambres consulaires ;

– des représentants des organisations professionnelles et syndicales concernées par la réalisation du canal ;

– des représentants d’associations de protection de l’environnement.

De plus, il précise que les membres du comité stratégique ne sont pas rémunérés et qu’aucun frais lié au fonctionnement de ce comité ne peut être pris en charge par une personne publique.

IV. Les travaux de votre commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement de Mme Anne-Laure Cattelot, rapporteure pour avis de la commission des finances, pour prévoir que la Commission européenne peut désigner un représentant au conseil de surveillance de la Société du Canal Seine-Nord Europe mais que celui-ci n’a pas de droit de vote. Cette disposition vise à prendre en compte l’engagement exceptionnel de l’Union européenne en termes de financement du projet.

Article 37 (ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et articles L. 5142-1, L. 5522-2, L. 5523-1, L. 5542-5-1, L. 5542-6, L. 5542-18, L. 5543-5, L. 5549-5, L. 5551-3, L. 5552-16, L. 5552-18, L. 5785-3 et L. 5795-4 du code des transports) Demandes d’habilitation à légiférer par ordonnance dans les domaines fluvial et maritime et expérimentation de la navigation dans les eaux intérieures des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance

I. le droit en vigueur

L’article 37 procède à une série de modifications des règles relatives à la navigation maritime et au secteur fluvial pour répondre à des évolutions du droit international et européen, remédier à des carences de la législation française et corriger des dysfonctionnements.

A. mesures spÉcifiques À la navigation maritime

1. Lacunes du cadre juridique applicable aux drones maritimes et aux navires autonomes

Aujourd’hui, les évolutions technologiques permettent d’utiliser des drones maritimes pour réaliser des relevés scientifiques ou surveiller des installations maritimes et, dans l’avenir, des navires autonomes pourront être utilisés pour le transport de marchandises ou encore les services aux installations offshore.

Pourtant, il existe un vide juridique sur cette question. Ni le droit international – dont la place est centrale dans le domaine maritime –, ni le droit européen, ni le droit français n’ont encore posé de cadre juridique spécifiquement applicable à ces innovations, à l’exception de l’article L. 5111-1-1 introduit dans le code des transports par la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue. Cet article prévoit qu’ « un engin flottant de surface ou sous-marin, à bord duquel aucune personne n’est embarquée, commandé à partir d’un navire battant pavillon français, doit porter des marques extérieures d’identification définies par voie réglementaire ». Par ailleurs, la rédaction actuelle des articles du code des transports ne leur permet pas forcément de s’appliquer à ces innovations, le droit maritime ayant été construit selon le principe de la présence d’un équipage à bord du navire. Ce vide juridique concerne, par exemple, l’inscription sur un registre, les règles relatives à la navigation maritime, le droit du travail et le droit social applicables ou encore les régimes de responsabilité et d’assurance.

2. Évolution des règles relatives à la sécurité des navires

a. Articulation entre le permis d’armement et la carte de circulation

La réforme du rôle d’équipage à laquelle a procédé la loi du 20 juin 2016 pour l’économie bleue a conduit à la mise en place du permis d’armement défini par les articles L. 5232-1 à L 5232-4 du code des transports. L’article L. 5232-1 définit le permis d’armement comme « l’acte authentique de constitution de l’armement administratif du navire ». Cet article prévoit que « tout navire ou autre engin flottant dont l’équipage comprend au moins un marin » doit être titulaire d’un permis d’armement.

Lors de la préparation de la loi pour l’économie bleue, le législateur souhaitait réserver la carte de circulation, titre de navigation maritime qui existait déjà avant la réforme, aux navires qui n’étaient pas soumis à l’obligation du permis d’armement. Or la rédaction de l’article L. 5234-1 du code de transports relatif à la carte de circulation pose problème car il prévoit que « les navires n’ayant à bord aucun personnel professionnel maritime salarié […] sont munis d’une carte de circulation », ce qui fait que les navires ayant à bord un marin non salarié doivent disposer et d’un permis d’armement et d’une carte de circulation. Par ailleurs, la portée actuelle du permis d’armement est trop restreinte car il ne s’applique pas aux navires à usage professionnel qui n’ont pas de marin à bord mais des agents publics. C’est par exemple le cas des navires des douanes et des affaires maritimes.

Cette situation implique de clarifier l’articulation entre le permis d’armement et la carte de circulation et de réserver le premier à tous les navires utilisés pour un usage professionnel et la seconde aux navires à usage personnel.

b. Inspection de sécurité des navires

L’article L. 5241-3 du code des transports dispose qu’un navire français ne peut prendre la mer sans être titulaire des titres de sécurité ou des certificats de prévention de la pollution nécessaires. Aux termes de l’article L. 5241-4, ceux-ci « sont délivrés par l’autorité administrative ou par des sociétés de classification habilitées » et « leur délivrance, leur renouvellement et leur validation sont subordonnés à des visites du navire ». Chaque navire fait l’objet d’une visite de mise en service qui permet de délivrer les titres de sécurité ainsi que le permis de navigation, document qui constate la délivrance de ces différents titres et qui est limité dans le temps. Pour que ce permis de navigation soit renouvelé, le navire doit faire l’objet de visites périodiques.

Pour nombre de ces navires, ces inspections sont réalisées par une société de classification. Toutefois, pour les navires d’une longueur inférieure à 24 mètres, cette inspection est réalisée par les centres de sécurité des navires, services spécialisés des directions interrégionales de la mer. Cela concerne en particulier les navires de pêche.

Le dispositif d’inspection par les centres de sécurité des navires ne donne aujourd’hui pas de résultats satisfaisants et il est nécessaire de développer d’autres modes de contrôle permettant de recentrer l’action des inspecteurs sur la vérification des procédures de sécurité définies par l’armateur plutôt que sur les seuls aspects matériels (vérification des équipements à bord). Par ailleurs, cette réforme permettra de recentrer l’action des inspecteurs, dont le nombre est limité du fait du contexte budgétaire contraint, sur la réglementation liée à la protection de l’environnement ainsi que la protection des travailleurs, afin de répondre aux exigences internationales en la matière. Le cadre dans lequel s’exercent ces contrôles est fixé par des memoranda, accords inter-administrations régionaux qui prévoient un nombre minimal d’inspections à réaliser. De plus, la France doit vérifier que les navires étrangers faisant escale dans les ports français sont bien conformes à certaines normes fixées par l’Union européenne et des directives fixent des objectifs à atteindre en matière contrôle des navires. C’est par exemple le cas de la directive n° 1999/32/CE du Conseil, du 26 avril 1999 qui concerne la réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides.

3. Mise en œuvre du droit international et du droit européen

Aujourd’hui, la France doit mettre en œuvre une série de normes internationales et européennes ou achever cette mise en œuvre. Les textes suivants sont concernés :

La convention internationale de Nairobi du 18 mai 2017 sur l’enlèvement des épaves

La convention internationale de Nairobi du 18 mai 2017 sur l’enlèvement des épaves, qui est le premier instrument international traitant de ce sujet, a fait progresser de manière significative la réglementation applicable à leur enlèvement, sujet essentiel car les épaves peuvent représenter de graves dangers pour la navigation et l’environnement. La mise en œuvre de la convention de Nairobi nécessite de faire évoluer le droit français pour y inscrire de nouvelles dispositions comme l’obligation pour les propriétaires de navires de souscrire des assurances ou des garanties financières pour couvrir leur responsabilité au titre de la convention et pour assurer la cohérence avec les dispositions législatives existant actuellement.

Le règlement européen relatif aux émissions de CO2 des navires

Le règlement n° 2015/757 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur du transport maritime impose aux navires qui fréquentent les eaux européennes de déclarer leurs émissions de CO2 et prévoit également des obligations pour les États, notamment celle de mettre en place un système de sanctions. La législation française doit être adaptée en conséquence car elle n’intègre pas ces nouvelles dispositions.

Le code polaire

Le code polaire, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2017, correspond à des amendements aux annexes à la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires du 2 novembre 1973 (dite convention MARPOL). Il définit des interdictions en matière de rejets (hydrocarbures, eaux usées, déchets, carcasses d’animaux…) des navires exploités dans les zones polaires. Quelques navires français sont concernés par cette réglementation (notamment des navires de pêche industrielle) et le droit français doit la prendre en compte.

Conventions internationales et directives européennes relatives au droit du travail maritime

Au niveau international, le droit du travail maritime est régi par deux conventions internationales. Pour la marine de commerce, il s’agit de la convention du travail maritime adoptée le 23 février 2006 (dite « MLC 2006 ») et, pour la pêche, de la convention n° 188 sur le travail dans la pêche adoptée en 2007 dans le cadre de l’Organisation internationale du travail (dite « OIT 188 »).

Le Gouvernement souhaite faire évoluer la traduction qui a été faite dans le droit français des dispositions relatives à la mise à disposition et au placement de gens de mer par l’intermédiaire d’agences spécialisées prévues par la convention MLC 2006. Cette traduction a été réalisée par la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du développement durable. Cette loi a introduit dans le code des transports des articles L. 5546-1-1 à L. 5546-1-7 qui fixent le cadre applicable aux services de recrutement et de placement privés des gens de mer.

L’article L. 5546-1-1 dispose qu’« il est créé un registre national sur lequel tout service de recrutement et de placement privé de gens de mer établi en France s’inscrit ». L’article L. 5546-1-6 prévoit que les entreprises de travail maritime établies en France font l’objet d’un agrément par l’autorité administrative. Ces deux procédures sont considérées comme redondantes par le Gouvernement qui juge qu’elles limitent excessivement l’accès à l’activité de recrutement et de placement. De plus, l’article L. 5546-1-5 dispose que les services de recrutement et de placement privés de gens de mer établis en France doivent justifier « au moyen d’une garantie financière, d’une assurance ou de tout autre dispositif équivalent, (et) être en mesure d’indemniser les gens de mer des préjudices subis en cas d’inexécution de leurs obligations à leur égard ». Cette rédaction ne permet pas de mettre en place un régime de responsabilité civile plafonné et le Gouvernement souhaite donc faire évoluer le dispositif.

Par ailleurs, en 2014, la convention MLC 2006 a été amendée pour prévoir qu’une couverture financière doit exister en cas de décès ou d’incapacité de longue durée résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle. Cette évolution a été reprise par la directive n° 2018/131 du Conseil du 23 janvier 2018 ([292]) et la législation française doit être adaptée pour inclure ces nouvelles garanties. Enfin, la convention OIT 188 a donné lieu à l’adoption de la directive n° 2017/159 du Conseil du 19 décembre 2016 ([293]). Certaines de ces évolutions juridiques ne sont pas actuellement pas reprises par la législation française. C’est par exemple le cas des mentions qui doivent obligatoirement figurer dans le contrat d’engagement à la pêche au sujet de l’immatriculation du ou des navires d’embarquement, des durées de repos, du mode de calcul de la part de pêche ou encore de la date à laquelle le pêcheur est tenu de se présenter à bord.

Règlement européen du 31 mars 2004 relatif à l’amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires

Les questions de sûreté maritime (c’est-à-dire la prévention contre tout acte illicite à l’encontre du navire, de son équipage, de ses passagers ou à des installations portuaires) relèvent du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (dit code ISPS) qui est issu des compléments relatifs à la sûreté apportés en 2002 par l’Organisation maritime internationale à la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer du 1er novembre 1974 (dire « convention SOLAS »). Le code ISPS a été complété par le règlement n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l’amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires.

4. Modification du droit du travail et du droit social applicable à certains marins

a. Marins exerçant à titre occasionnel ou en zone littorale

L’article L. 5511-1 du code des transports définit les marins comme « les gens de mer salariés ou non salariés exerçant une activité directement liée à l’exploitation du navire ». Les marins sont soumis à un droit du travail et à un régime de protection sociale spécifiques justifiés par leurs conditions particulières de travail. Ceux-ci relèvent du livre V de la cinquième partie du code des transports. En particulier, pour l’assurance contre le risque « vieillesse » et contre le risque « maladie, accident, invalidité, maternité et décès », les marins relèvent de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM). Or le développement d’activités maritimes sur la bande littorale entraîne l’apparition de nouvelles activités (par exemple des prestations de service aux plaisanciers comme la livraison de denrées ou le transport de clients entre un navire de plaisance et un restaurant ou une zone de baignade uniquement accessible par la mer) et rend nécessaire des adaptations du régime pour tenir compte du fait que ces activités sont moins éloignées des côtes, que la durée d’embarquement est plus courte et que le marin revient tous les jours à terre.

b. Jeunes marins

L’article L. 3162-1 du code du travail dispose que les jeunes travailleurs ne peuvent être employés à un travail effectif excédant huit heures par jour et trente-cinq heures par semaine mais que, pour certaines activités déterminées par décret en Conseil d’État, lorsque l’organisation collective du travail le justifie, il peut être dérogé :

– à la durée hebdomadaire de travail effectif de trente-cinq heures, dans la limite de cinq heures par semaine ;

– à la durée quotidienne de travail effectif de huit heures, dans la limite de deux heures par jour.

Cette dérogation, qui a été créée par loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, permet d’appliquer à certains secteurs, sans dérogation accordée par l’inspection du travail, une durée journalière de travail allant jusqu’à dix heures et une durée hebdomadaire maximale de travail allant jusqu’à quarante heures.

Toutefois, les règles relatives à la durée du travail des jeunes marins n’ont pas été modifiées par cette loi et la législation est donc moins souple sur ce point. Ainsi, l’article L. 5544-26 du code des transports dispose que « les jeunes travailleurs ne peuvent accomplir un travail effectif d’une durée excédant sept heures par jour, ni une durée de travail par semaine embarquée supérieure à la durée légale hebdomadaire du travail » et que c’est à titre exceptionnel qu’une dérogation à la durée maximale hebdomadaire de travail peut être accordée, dans la limite de cinq heures par semaine, par l’inspecteur du travail, après avis conforme du médecin du service de santé des gens de mer.

Par ailleurs, l’article L. 5544-27 du code des transports dispose que « le travail de nuit est interdit aux jeunes travailleurs », sauf lorsque la formation le justifie et qu’une dérogation a été accordée par l’inspecteur du travail. La rédaction de l’article L. 5544-27 pose un problème juridique car il n’existe aujourd’hui aucune définition de la notion de jeune travailleur. Par ailleurs, ces dispositions et celles de l’article L. 5544-26 sont un frein à l’embauche des jeunes à la pêche voire à leur embarquement dans le cadre de formations car le métier est pratiqué la nuit et à des distances importantes des côtes ; il est donc nécessaire de demander une dérogation de l’inspection du travail.

Enfin, l’embarquement des jeunes est freiné par des lourdeurs administratives. En effet, l’article L. 5545-6 du code des transports dispose que les conventions de stage des jeunes âgés de seize à dix-huit ans doivent être agréées par l’autorité administrative, obligation qui constitue une survivance historique sans réel intérêt aujourd’hui et qui complique l’embarquement des jeunes.

B. mesures spécifiques à la navigation fluviale et à voies navigables de France

1. Modernisation des règles relatives à la sécurité de la navigation fluviale

Le code des transports définit des règles de sécurité relatives à la navigation fluviale qui sont aujourd’hui parfois obsolètes ou lacunaires.

L’article L. 4112-2 du code des transports dispose que « tout bateau de marchandises dont le port en lourd est égal ou supérieur à vingt tonnes ou tout autre bateau dont le déplacement est égal ou supérieur à dix mètres cubes, circulant en France, doit faire l’objet d’un jaugeage par son propriétaire ». Le jaugeage vise, en application de l’article L. 4112-1 du code des transports, à déterminer le volume d’eau déplacé par un bateau en fonction de son enfoncement. Si cette obligation est utile pour les bateaux de transport de marchandises car elle permet d’évaluer le tonnage transporté, il n’en va pas de même pour d’autres bateaux comme les bateaux de transport de passagers et les bateaux de plaisance et, pour ceux-ci, l’obligation de jaugeage constitue une contrainte administrative superflue.

Par ailleurs, l’article L. 4221-1 du code des transports prévoit qu’un bateau « doit avoir à son bord un titre de navigation correspondant à sa catégorie et à celle de la voie d’eau ou du plan d’eau emprunté » ; aux termes de l’article L. 4221-2 du même code, la délivrance et le renouvellement du titre de navigation sont précédés d’une vérification du respect des prescriptions en matière de construction, gréement et entretien destinées à assurer la sécurité des personnes et des biens se trouvant à bord ainsi que celle de la navigation. Ces titres de navigation sont délivrés par les services déconcentrés de l’État et leur procédure de délivrance implique l’intervention d’organismes de contrôle privés chargés de vérifier le respect des prescriptions techniques. Or ces organismes ne font l’objet d’aucune procédure de certification ou d’agrément qui permettrait de garantir la qualité de leur travail, situation qui est d’autant plus problématique que les services de l’État constatent actuellement leur niveau hétérogène et une mauvaise application des règles de sécurité en vigueur ([294]). Par ailleurs, les règles en matière de délivrance des titres de navigation présentent des incohérences : ainsi, dans les eaux intérieures, un établissement flottant est soumis à des règles techniques, ce qui n’est pas le cas dans les eaux maritimes, où la notion d’établissement flottant n’existe pas.

L’article L. 4231-1 du code des transports dispose en outre que « tout conducteur de bateau doit être titulaire du titre de conduite correspondant à la catégorie du bateau et à celle de la voie d’eau ou du plan d’eau emprunté ». Toutefois, aujourd’hui, les règles en matière de conduite des bateaux ne prennent pas en compte la situation spécifique de la Guyane (navigation sur des cours d’eau à l’état naturel sans ouvrages de navigation et sans équipement de balisage et de signalisation et utilisation de bateaux spécifiques de type pirogue). C’est pourquoi il est nécessaire de créer un dispositif spécifique de reconnaissance des qualifications professionnelles des conducteurs de pirogues.

L’article L. 4274-14 du code des transports punit de six mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende le fait de participer à la conduite d’un bateau sous l’empire d’un état alcoolique et prévoit que ces peines sont portées au double s’il s’agit d’un bateau à passagers ou d’un bateau-citerne. Toutefois, cet article est peu appliqué car aucune procédure de constatation des infractions de l’alcoolémie n’est prévue. Par ailleurs, le code des transports ne prévoit aucune sanction ni aucune procédure de constatation d’infraction pour la consommation de produits stupéfiants, alors que le code de la route en prévoit (articles L. 235-1 et L. 235-2 du code de la route).

Enfin, l’article L. 4272-1 du code des transports prévoit que les officiers et agents de police judiciaire ainsi que les fonctionnaires et agents assermentés et commissionnés relevant du ministère des transports sont chargés de constater les infractions définies par les chapitres III et IV du titre VII du livre II de la quatrième partie du code des transports (qui concerne les contraventions de grande voirie et les infractions punies d’une sanction pénale), par les règlements de police de la navigation intérieure et par les règlements concernant les bateaux. Cette compétence n’est toutefois pas dévolue aux agents des douanes et il est nécessaire de combler cette lacune.

2. Modernisation du cadre législatif relatif à Voies navigable de France

a. Difficultés de perception des péages

Voies navigables de France (VNF) est un établissement public administratif qui assure l’entretien, l’exploitation et la modernisation de la plus grande partie du réseau navigable. Outre les voies navigables, il gère plus de 3 000 ouvrages d’art et plus de 40 000 hectares de domaine public situés en bordure de voie d’eau. Il dispose de plusieurs ressources définies par l’article L. 4316-1 du code des transports. Si la subvention pour charges de service public provenant de l’État et les subventions de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) constituent l’essentiel de ses recettes, VNF perçoit également des redevances domaniales ou encore les recettes des péages de navigation.

Le montant des péages de navigation représente en moyenne 14 millions d’euros par an, dont 2,5 millions pour la navigation de plaisance et 11,5 millions pour la navigation de commerce (transport de passagers et de marchandises) ([295]). Les données des déclarations de chargement servent de base à la facturation des péages de marchandises dont les transporteurs fluviaux doivent s’acquitter. Ces déclarations sont prévues par l’article L. 4461-1 du code des transports.

Bien qu’un système de télédéclaration ait été mis en place, plus de 40 % des déclarations sont encore réalisées à l’aide de formulaires « papier » qui peuvent être incomplets ou illisibles ([296]).

De plus, l’utilisation des formulaires « papier » favorise les oublis et la fraude. Cette situation implique de généraliser la dématérialisation des procédures. Par ailleurs, le régime de sanctions pour non-respect des obligations relatives à l’acquittement des péages et aux déclarations de chargement est aujourd’hui insuffisant.

b. Valorisation du domaine

En application de l’article L. 4311-2 du code des transports, dans le cadre de ses missions, VNF peut valoriser le domaine de l’État qui lui est confié ainsi que son domaine privé en procédant à des opérations d’aménagement ou de développement connexes à ses missions ou complémentaires de celles-ci.

Toutefois, le développement de ces missions se heurte aujourd’hui à des difficultés d’ordre juridique. En effet, il ne semble pas possible, en l’état actuel du droit, que VNF puisse procéder à des acquisitions foncières en bordure de voie d’eau, ce qui limite sa capacité à faire émerger des projets de valorisation du réseau fluvial. Développer la possibilité pour VNF de proposer des emprises foncières à des porteurs de projet doit favoriser le report modal car la connexion à la voie d’eau est un élément essentiel du choix du mode fluvial. Elle permet aussi d’augmenter les ressources de VNF.

Par ailleurs, le développement des projets de valorisation foncière nécessite de faciliter le transfert à VNF de toute parcelle du domaine public fluvial de l’État qui viendrait à être déclassée du fait de son inutilité pour la navigation et celui des parcelles du domaine privé de l’État qui lui sont confiées.

c. Exploitation de l’hydroélectricité

En application de l’article L. 4311-2 du code des transports, VNF peut exploiter, à titre accessoire, l’énergie hydraulique au moyen d’installations ou d’ouvrages situés sur le domaine public.

Aujourd’hui, sur la Seine aval et la Moselle, VNF engage des dépenses d’entretien et de gestion du niveau d’eau sur des ouvrages qui créent une chute d’eau sur laquelle ont été implantées des installations hydroélectriques. Or VNF ne bénéficie pas des retombées de ses investissements.

C’est pourquoi il est souhaitable qu’à l’échéance des contrats de concession, VNF devienne l’autorité gestionnaire de ces installations. Sept ouvrages hydroélectriques de taille moyenne sont concernés.

d. Gestion du Rhin

Lors de la réforme de VNF qui a eu lieu en 2012 et a conduit à la réunion des services de navigation de l’État et des services de l’ancien établissement public à caractère industriel et commercial Voies navigables de France, la spécificité du service de navigation de Strasbourg n’a pas été prise en compte. Celui-ci assure des missions liées aux spécificités des engagements internationaux de la France sur le Rhin. Elles concernent notamment la prévention des inondations et, dans certains cas, le service doit intervenir en dehors du domaine actuellement confié à VNF. De ce fait, il est nécessaire de mettre en place la base législative adéquate.

II. le texte initial du projet de loi

A. MESURES SPÉCIFIQUES À LA NAVIGATION MARITIME

1. Lacunes du cadre juridique applicable aux drones maritimes et aux navires autonomes

Pour répondre aux lacunes de la législation, le 1° du I de l’article 37 habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code des transports pour mettre en place le cadre juridique applicable aux drones maritimes et aux navires autonomes. Cette habilitation doit permettre la navigation d’engins flottants et de navires autonomes ou commandés à distance et définir les conditions de leur utilisation pour :

– préserver la sécurité de la navigation maritime et l’environnement ;

– préciser le régime de responsabilité et d’assurance correspondant ;

– préciser le droit du travail et le régime social applicables aux personnels concernés ;

– définir les modalités de contrôle et de sanction des nouvelles dispositions créées.

2. Évolution des règles relatives à la sécurité des navires

a. Articulation entre le permis d’armement et la carte de circulation

Pour clarifier l’articulation entre le permis d’armement et la carte de circulation, le 2° du I habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions relatives à ces titres de navigation dans le but de réserver le permis d’armement aux navires, bateaux et engins utilisés à titre professionnel et la carte de circulation aux autres, sous réserve d’exceptions dans un objectif d’allégement des formalités administratives.

Pour tirer les conséquences de ces modifications, il habilite également le Gouvernement à modifier par ordonnance la date d’entrée en vigueur de l’abrogation de l’article 3 de la loi n° 42-427 du 1er avril 1942 relative aux titres de navigation maritime, loi dont certaines dispositions doivent rester en vigueur dans l’attente de l’adoption de la partie réglementaire du code des transports.

b. Inspection de sécurité des navires

Pour procéder à la réforme nécessaire de l’inspection de sécurité périodique des navires, le 3° du I habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives aux modalités d’inspection des navires d’une longueur inférieure à 24 mètres. Ces mesures vont supprimer la limitation de durée des titres de sécurité et des certificats de prévention de la pollution, ce qui permettra aux centres de sécurité des navires de ne plus avoir à inspecter périodiquement les navires pour le renouvellement des titres et de redéployer leur action de manière plus efficace.

Par ailleurs, cette ordonnance doit permettre de mettre à la charge du propriétaire ou de l’exploitant d’un navire inspecté les frais relatifs à certaines visites, notamment en cas de déplacement à l’étranger. Selon l’étude d’impact du projet de loi, cette mesure doit permettre, non de faire payer l’inspection, mais de défrayer l’administration des frais occasionnés par ces visites (frais de séjour, de transport) ([297]).

3. Mise en œuvre du droit international et du droit européen

Le 4° du I de l’article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de prendre les mesures nécessaires à :

– l’application de la convention de Nairobi du 18 mai 2007 sur l’enlèvement des épaves ;

– l’application du règlement européen du 29 avril 2015 sur les émissions de CO2 dans le transport maritime ;

– l’application du code polaire ;

– la transposition des directives du 19 décembre 2016 et du 23 janvier 2018 relatives aux conventions MLC 2006 et OIT 188 ;

– la mise en œuvre des dispositions relatives aux services privés de recrutement et de placement de gens de mer prévues par la convention OIT 188 et la modification des dispositions relatives aux services privés de recrutement et de placement de gens de mer introduites dans le code des transports suite à la mise en place de la convention MLC 2006 ;

– la modification des dispositions d’application du règlement 31 mars 2004 relatif à l’amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires.