c. Des dispositions profondément modifiées par le Sénat
Les rapporteurs ont porté un regard sévère sur l’évolution proposée par le Gouvernement. Ils ont estimé qu’elle n’était motivée ni par l’urgence de l’affaire, puisqu’elle porte sur les pouvoirs des enquêteurs dans l’enquête préliminaire et non en situation de flagrance, ni par sa complexité, puisque le dossier pourrait alors valablement donner lieu à l’ouverture d’une information judiciaire et à la désignation d’un juge d’instruction. De plus, ils ont pointé un effet de ciseau entre la diminution des seuils permettant le recours à des mesures d’investigations plus coercitives et le rehaussement régulier de l’échelle des peines sanctionnant un comportement délictueux. Enfin, ils se sont interrogés sur la proportionnalité de l’évolution proposée, considérant que les délits punis de trois ans d’emprisonnement ou moins justifiant une mesure aussi invasive qu’une perquisition sont rares, alors même que les chantiers de la justice avaient fait apparaître qu’un seuil de trois ans d’emprisonnement « concernerait désormais quasiment toutes les infractions, mêmes mineures », une « unification simplificatrice » à cinq ans étant recommandée pour le seuil des perquisitions et des géolocalisations en enquête préliminaire ([379]).
Toutefois, la commission des Lois a adopté la mesure proposée par le Gouvernement, mais elle l’a assortie, sur proposition des rapporteurs, de la possibilité pour la personne perquisitionnée de solliciter l’assistance de son avocat (I bis). Inscrite à l’article 56 du code de procédure pénale, cette disposition aurait vocation à s’appliquer dans le cadre de l’enquête préliminaire comme dans celui de la flagrance.
Par ailleurs, la Commission a également adopté un amendement de Mme Jacky Deromedi alignant le régime des visites douanières effectuées au domicile ou au cabinet d’un avocat sur celui de l’article 56-1 du code de procédure pénale relatif à la perquisition en ces mêmes lieux ([380]) (VI).
En séance publique, les sénateurs ont adopté deux amendements des rapporteurs portant coordination avec les modifications apportées en commission des Lois. L’amendement du Gouvernement visant à rétablir le texte initial a été rejeté.
3. L’autorisation de pénétrer dans un domicile pour faire exécuter un ordre de comparaître, lors d’une enquête préliminaire
a. L’état du droit
Dans le cadre d’une enquête préliminaire, l’article 78 du code de procédure pénale prescrit aux personnes convoquées par un officier de police judiciaire à fin d’audition qu’elles sont tenues de comparaître. À défaut de présentation volontaire, ou s’il est craint que la personne ne défère pas, l’OPJ peut solliciter du procureur de la République l’autorisation de la faire comparaître par la force ([381]).
Il n’est cependant pas possible, dans le cadre d’une comparution forcée, d’aller saisir la personne concernée à son domicile si elle ne donne pas son assentiment. Afin de contourner cette difficulté, la police judiciaire a recours à la procédure du mandat de recherche ([382]) : si l’enquête porte sur un crime ou un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement, le procureur de la République peut décerner mandat contre toute personne à l’encontre de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre l’infraction. Il est alors possible de pénétrer au domicile entre 6 heures et 21 heures, mais la personne saisie est obligatoirement placée en garde à vue, ce qui n’est pas forcément opportun si elle devrait comparaître en tant que témoin.
Par ailleurs, la Cour de cassation a jugé que l’article 78 du code de procédure pénale ne permettait pas de pénétrer par effraction et en son absence dans le domicile d’un tiers susceptible d’héberger la personne convoquée : « une telle atteinte à la vie privée ne pouvant résulter que de dispositions légales spécifiques confiant à un juge le soin d’en apprécier préalablement la nécessité » ([383]) .
b. Les dispositions du projet de loi
Le III de l’article 32 complète l’article 78 du code de procédure pénale afin que les agents autorisés par le procureur de la République, par écrit motivé, à forcer la comparution de la personne convoquée puissent pénétrer au domicile entre 6 heures et 21 heures, qu’il s’agisse de celui de la personne concernée ou d’un tiers, lorsqu’il existe des « raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d’une peine d’au moins trois ans d’emprisonnement ».
Au contraire du mandat de recherche, la disposition envisagée ne commande pas le placement en garde à vue de l’intéressé.
c. Une disposition supprimée par le Sénat
Les rapporteurs ont critiqué sur plusieurs points la mesure proposée par le Gouvernement :
– l’autorisation de pénétrer au domicile émanerait du ministère public et ne serait à aucun moment contrôlée par un juge du siège ;
– le mécanisme proposé ressemble fortement à la procédure du mandat de recherche – une peine encourue d’au moins trois ans d’emprisonnement et une autorisation écrite préalable et motivée du procureur de la République ;
– l’absence de lien direct et évident entre le domicile concerné et la personne recherchée pourrait conduire à pénétrer de force dans tout local d’habitation où la personne convoquée serait susceptible de se trouver, qu’elle en soit propriétaire, occupante ou non ;
– la disproportion entre le but poursuivi – une simple audition – et les moyens déployés – une intrusion au domicile.
Sur proposition des rapporteurs, la commission des Lois a supprimé cette disposition que le Gouvernement n’est pas parvenu à faire rétablir en séance publique.
4. Les visites de navires présents en mer territoriale
a. L’état du droit
L’article 78-2-2 du code de procédure pénale ([384]) autorise, sur réquisitions écrites du procureur de la République et pour une durée renouvelable de vingt-quatre heures, la visite systématique par les officiers et agents de police judiciaire des véhicules qui circulent, stationnent ou sont arrêtés sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public. Cette opération a lieu aux fins de recherche et de poursuites des infractions relatives au terrorisme, aux armes, aux stupéfiants, au vol et au recel. La visite suppose la présence du conducteur ou du propriétaire du véhicule, ou d’un tiers requis à cet effet. Le véhicule est immobilisé pour le temps nécessaire au contrôle seulement. Un procès-verbal des opérations de fouilles est rédigé sur demande ou en cas de découverte d’une infraction.
L’article 78-2-2 n’est toutefois pas applicable aux navires. En la matière, l’article L. 5211-3-1 du code des transports autorise la fouille des navires se trouvant dans les eaux intérieures ou en mer territoriale française ([385]). Avec l’assentiment du capitaine du navire, ou à défaut l’autorisation du juge des libertés et de la détention, les autorités françaises peuvent monter à bord à la recherche de matériels, d’armes ou d’explosifs, pour prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens.
b. Les dispositions du projet de loi
Considérant le dispositif du code de procédure pénale plus efficace que celui du code des transports, le IV de l’article 32 applique aux navires le régime en vigueur pour les fouilles de véhicules. Il permet aux mêmes agents, pour les mêmes infractions, d’accéder et de visiter tous les navires, bateaux ou engins flottants ([386]) présents en mer territoriale, dans les eaux intérieures, ou se dirigeant vers un port ou vers les eaux intérieures.
La visite se déroule en présence du capitaine. La durée de l’immobilisation est limitée au temps strictement nécessaire au déroulement de la visite.
c. Une disposition adoptée par le Sénat
La commission des Lois a soutenu la mesure proposée pour un meilleur contrôle des navires et autres objets flottants. En adoptant un amendement des rapporteurs, elle a souhaité l’encadrer en limitant à douze heures la durée de l’immobilisation et en ordonnant qu’un procès-verbal soit délivré à l’issue de la visite.
Le Gouvernement n’a pas souhaité revenir sur ces modifications. Aucun amendement n’a été adopté en séance publique.
5. La création d’un recours contre les perquisitions et visites
a. L’état du droit et les dispositions du projet de loi
Considérant les dispositions précédentes, le Conseil d’État a estimé, dans son avis préalable à l’adoption du projet de loi en Conseil des ministres, qu’un « tel assouplissement du recours aux perquisitions et au régime de l’enquête de flagrance ne peut être admis que si le régime des perquisitions prévu par le code de procédure pénale est mis en conformité avec les exigences du droit à un recours juridictionnel effectif. Les personnes qui ont fait l’objet d’une perquisition et à l’encontre desquelles l’action publique n’est pas mise en mouvement doivent, comme les personnes poursuivies, disposer du droit de faire juger de la légalité et de la régularité, en droit et en fait, de la mesure dont elles ont fait l’objet » ([387]). Le Conseil d’État recommande notamment que ces personnes puissent saisir d’une demande tendant à l’annulation de la perquisition le juge des libertés et de la détention ou, dans le cadre d’une instruction, la chambre de l’instruction.
Le Gouvernement a donné suite cet avis. Le V de l’article 32 crée, dans un nouvel article 802-2 du code de procédure pénale, une voie de contestation de la régularité ([388]) d’une visite domiciliaire ou d’une perquisition, intervenue au cours d’une enquête ou d’une information judiciaire contre une personne n’ayant pas acquis, six mois après, la qualité de prévenu, de témoin assisté ou de mis en examen ([389]). Ce droit au recours est ouvert pour un an devant le juge des libertés et de la détention, qui statue dans le mois après avoir recueilli les observations du procureur de la République ou, sur réquisition de celui-ci, dans les huit jours. L’ordonnance du juge des libertés et de la détention est susceptible d’appel devant la chambre de l’instruction.
Si l’action publique a été engagée dans la même affaire contre d’autres personnes que celles ayant formé le recours, il appartient d’en connaître au président de la chambre de l’instruction dans le cadre d’une information judiciaire, ou au président de la juridiction de jugement si des poursuites ont été engagées.
b. Une disposition adoptée par le Sénat
La commission des Lois du Sénat s’est montrée favorable à la création de ce recours au regard de la tendance à l’allongement des enquêtes préliminaires pendant de nombreuses années sans que les tiers non poursuivis aient la possibilité de contester la régularité, la proportionnalité et la nécessité des mesures coercitives qu’ils ont subies. Ils ont cependant déploré que ce nouveau mécanisme, certes créateur de droits pour le justiciable, vienne compliquer davantage la procédure pénale.
Un amendement des rapporteurs a été adopté, qui confie le soin de statuer sur ce contentieux non au juge des libertés et de la détention, mais au président de la chambre de l’instruction, afin d’éviter qu’un juge des libertés et de la détention ne soit amené à se prononcer a posteriori sur la régularité d’une perquisition dont il aurait lui-même jugé a priori du bien-fondé.
6. Des dispositions modifiées par la Commission
Si elle a apporté plusieurs améliorations rédactionnelles à l’article 32 à l’initiative du rapporteur, la Commission a estimé les explications apportées par le Gouvernement suffisantes pour lever les doutes exprimés par le Sénat. En conséquence, elle a adopté des amendements du Gouvernement soutenus par le rapporteur visant à :
– supprimer les dispositions prévoyant le droit d’être assisté par un avocat lors d’une perquisition réalisée dans le cadre d’une enquête de flagrance ou en préliminaire, considérant que rien n’interdit à la personne faisant l’objet d’une perquisition de solliciter la venue de son conseil sur les lieux et que rien n’autorise les services de police judiciaire à s’opposer sa présence ([390]) ;
– rétablir la possibilité pour les enquêteurs de pénétrer de jour au domicile d’une personne afin de l’interpeller dans le cadre d’un ordre à comparaître délivré par le parquet, possibilité supprimée par le Sénat en raison de sa similarité avec la procédure du mandat de recherche. La Commission a jugé excessif et incohérent d’imposer au procureur de la République un recours au mandat de recherche mobilisant tous les services du territoire national alors même que le lieu de résidence de la personne visée est parfaitement identifié. Elle a également apprécié que le Gouvernement adjoigne à son dispositif une précision qui ne figurait pas dans le texte initial, aux termes de laquelle la pénétration au domicile ne peut se muer en perquisition et donner lieu à saisie que dans des circonstances précises – crime ou délit flagrant et, dans le cadre préliminaire, consentement de la personne ou autorisation du juge des libertés et de la détention ;
– supprimer l’exigence d’établissement d’un procès-verbal lors de la visite de navires, cette formalité n’étant exigée que dans le cas de locaux spécialement aménagés à usage d’habitation et effectivement utilisés comme résidence et, par ailleurs, n’étant pas prévue pour la fouille des véhicules régie par l’article 78-2-2 du code de procédure pénale ;
– rétablir la compétence du juge des libertés et de la détention pour contrôler les perquisitions, ce qui permet un recours à l’encontre de ses décisions devant le président de la chambre de l’instruction. La solution retenue par le Sénat confiant d’emblée la compétence de premier ressort audit président de la chambre de l’instruction, avec un recours de ses décisions devant cette même chambre, soulève d’importantes difficultés puisqu’un magistrat présiderait la formation statuant sur le recours formé contre sa propre décision. Au contraire, la compétence du juge des libertés et de la détention n’appelle aucune critique, quand bien même il aurait préalablement ordonné la perquisition, puisqu’il lui serait demandé de vérifier le bon déroulement de celle-ci et non sa justification en opportunité ;
– harmoniser les règles relatives à la perquisition et à la visite domiciliaire au cabinet ou au domicile d’un avocat en prévoyant l’application par principe des règles du code de procédure pénale. Cette solution est préférable à la multiplication des conditions particulières dans les différents codes pouvant donner lieu à une visite domiciliaire, dont il aurait pu résulter des différences et des contradictions dans les rédactions.
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Article 32 bis (art. 66, 155 [abrogé], 495-2, 530-6,706-57 et 801-1 du code de procédure pénale) Procédure orale pour la répression de certaines infractions prévues par le code de la route
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Issu d’un amendement de M. François Grosdidier et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains adopté en séance publique au Sénat avec le soutien de la Commission et contre l’avis du Gouvernement, l’article 32 bis prévoit d’expérimenter un moindre recours à l’écrit dans la procédure pénale en répression de certaines infractions au code de la route.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Aucune modification législative n’est intervenue en la matière.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a remanié le dispositif de l’article 32 bis. Elle a limité l’oralisation de la procédure à l’étape de notification des droits. Elle a également posé les bases d’une numérisation accrue de la procédure pénale.
1. L’état du droit
Le formalisme constitue l’une des caractéristiques de la procédure pénale : il garantit le justiciable contre l’arbitraire et protège l’auteur des investigations contre les accusations d’abus de pouvoir. Il convient, cependant, que cette protection ne se mue pas en carcan, et que les outils mis à la disposition de la police judiciaire par les nouvelles technologies puissent être employés pour libérer les officiers et les agents des tâches administratives les plus rébarbatives.
Les représentants de la police et de la gendarmerie nationales plaident notamment pour une « oralisation » de certains pans de la procédure, qui consisterait à faire d’enregistrements audio ou vidéo des pièces de procédure à part entière, versées au dossier au même titre qu’une pièce écrite éventuellement accompagnées d’un procès-verbal de synthèse.
L’oralisation soulève, de l’avis de la chancellerie, des difficultés importantes de mise en œuvre, dès lors qu’elle conduirait à alourdir la tâche des magistrats et allongerait les délais de traitement des procédures judiciaires. Elle bouleverserait également les méthodes de travail des magistrats et des avocats, qui seraient contraints de rechercher des extraits audio ou vidéo dans un enregistrement de plusieurs heures.
Mais, comme le souligne un rapport du Sénat remis à l’été, « force est toutefois de constater que policiers et gendarmes consacrent une part significative de leur temps de travail à des opérations de transcription, alors même qu’une partie conséquente des actes de procédures, notamment dans les affaires qui ne prospèrent pas, n’est pas lue par les magistrats » ([392]). Le lancement d’une expérimentation avait été envisagé en 2015 par la direction générale de la gendarmerie nationale, avec l’accord de la direction des affaires criminelles et des grâces, sans trouver de concrétisation.
2. Les dispositions adoptées par le Sénat
Issu d’un amendement de M. François Grosdidier, rapporteur de la commission d’enquête sénatoriale précédemment mentionnée, et de plusieurs de ses collègues, l’article 32 bis a été adopté contre l’avis du Gouvernement, mais avec le soutien de la commission des Lois.
Il prévoit qu’une expérimentation d’une durée de trois ans soit lancée dans les six mois suivant la promulgation de la loi. Les constatations relatives à certaines infractions, habituellement écrites, prendraient la forme d’un enregistrement audio accompagné d’une synthèse écrite. Les infractions concernées appartiennent au code de la route : il s’agit de la conduite sous l’influence de l’alcool ou de stupéfiants et des comportements compromettant délibérément la sécurité ou la tranquillité des usagers de la route ([393]).
3. Des dispositions profondément modifiées par la Commission
La Commission a partagé l’ambition du Sénat d’une modernisation de la procédure pénale par un recours accru aux technologies modernes. Elle a pris note des demandes répétées des représentants des forces de l’ordre pour une oralisation de certains éléments de la procédure, mais aussi des réticences des magistrats devant les difficultés que ne manqueraient pas de susciter cette pratique au moment de l’instruction ou du jugement. Ces deux positions lui ont semblé également pertinentes. Par ailleurs, la Commission a pris connaissance avec intérêt des résultats décevants d’une précédente expérimentation d’oralisation de la procédure : il en ressortait que l’objectif de simplification n’était pas atteint dans la mesure où les constatations de fond réalisées par les enquêteurs – notamment les auditions – impliquent la rédaction de procès-verbaux de synthèse, également consommateurs de temps et de surcroît plus contestables que les actuels procès-verbaux exhaustifs.
La Commission s’est attachée à rédiger un dispositif complet, à la fois ambitieux et réaliste, qui puisse donner satisfaction aux partisans d’un moindre recours au format papier sans compliquer la tâche des autres intervenants de la chaîne judiciaire. Elle a ainsi adopté deux amendements identiques, présentés par le rapporteur et par M. Stéphane Mazars et les membres du groupe La République en marche, auxquels le Gouvernement a apporté son soutien.
Le II du dispositif adopté préserve le principe de l’oralisation à travers une expérimentation de trois ans, conduite à partir du 1er janvier 2019. Celle-ci prendrait la forme d’une notification orale de leurs droits aux personnes entendues, arrêtées ou placées en garde à vue, qui ferait l’objet d’un enregistrement sonore ou audiovisuel. Il en résultera l’élimination d’une pièce de procédure écrite pour les services d’enquête sans dommage pour les magistrats puisqu’il ne sera jamais nécessaire de consulter l’enregistrement plus d’une fois pour s’assurer du bon accomplissement de la formalité.
Toutefois, la Commission a considéré que l’objectif de simplification de la procédure pénale serait plus efficacement poursuivi par la dématérialisation intégrale des procédures, sentiment qui rejoint les conclusions de la mission de préfiguration des ministères de l’intérieur et de la justice « Procédure pénale numérique » dont le rapport a été remis en avril 2018.
À cette fin, le I du dispositif adopté modifie plusieurs articles du code de procédure pénale ([394]) afin que les affaires puissent être étudiées sans support papier, du premier acte d’enquête à l’audience de jugement et à l’exécution de la peine, grâce à un dossier de procédure numérique. Certaines formalités sont ainsi assouplies : l’obligation de signature page par page ou l’apposition d’un sceau pour certains actes, l’obligation de conserver un original papier alors même que celui-ci a été numérisé, la distinction entre actes originaux et copies et donc l’obligation de certification conforme, ou encore l’obligation de recourir à un support physique placé sous scellé pour des contenus numériques.
La consécration dans le code de procédure pénale du dossier de procédure numérique, composé à la fois des pièces numérisées (scannées) et des pièces numériques (générées sans impression), permettra à chacun de bénéficier de tous les gains de la dématérialisation, parmi lesquels certaines fonctionnalités – par exemple, pour les actes qui le nécessitent, une signature numérique qui assurera l’intégrité de l’acte, ou encore une consultation du dossier facilitée.
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Article 32 ter Rapport sur le recours aux données issues des objets connectés dans le cadre du traitement juridique d’une affaire
Supprimé par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Issu d’un amendement de M. Dany Wattebled et de plusieurs de ses collègues adopté par le Sénat en séance public avec le soutien des rapporteurs et contre l’avis du Gouvernement, l’article 32 ter sollicite la production d’un rapport gouvernemental sur le recours aux données issues des objets connectés dans le cadre du traitement juridique d’une affaire.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé l’article 32 ter.
1. L’état du droit
La loi n° 2014-372 du 28 mars 2014 relative à la géolocalisation a inséré au sein du code de procédure pénale et du code des douanes des dispositions permettant aux enquêteurs, sous certaines conditions, de recourir « à tout moyen technique destiné à la localisation en temps réel, sur l’ensemble du territoire national, d’une personne, à l’insu de celle-ci, d’un véhicule ou de tout autre objet, sans le consentement de son propriétaire ou de son possesseur » ([395]).
La multiplication des objets connectés donne aux services d’investigation un accès à de nouveaux types de données d’une grande utilité dans l’élucidation d’une infraction.
Diverses affaires criminelles ont été résolues par les données enregistrées par le bracelet électronique de la victime – voire de l’auteur des faits.
2. Les dispositions adoptées par le Sénat
Issu d’un amendement de M. Dany Wattebled (groupe Les Indépendants – République et Territoires) et de plusieurs de ses collègues adopté par le Sénat en séance public avec le soutien des rapporteurs et contre l’avis du Gouvernement, l’article 32 ter sollicite la production d’un rapport gouvernemental sur le recours aux données issues des objets connectés dans le cadre du traitement juridique d’une affaire.
3. Des dispositions supprimées par la Commission
Par principe, votre commission des Lois est hostile aux dispositions législatives commandant au Gouvernement la production d’un rapport. Les parlementaires disposent des moyens nécessaires à leur rédaction par la création de missions d’information ou de commissions d’enquête.
Par ailleurs, la Commission a jugé peu évident le sujet du rapport commandé à l’article 32 ter, qu’elle a supprimé sur proposition du rapporteur bénéficiant d’un avis favorable du Gouvernement.
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Sous-section 2 Dispositions diverses de simplification
Article 33 (art. 43 et 60 du code de procédure pénale ; art. L. 234-4, L. 234-5, L. 234-9 et L. 235-2 du code de la route) Dispositions diverses de simplification
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 33 comporte diverses mesures destinées à réduire la complexité de la procédure pénale. Il prévoit une nouvelle possibilité de dépayser une enquête, la modification des règles de placement sous scellés et la simplification des conditions dans lesquelles s’exerce le contrôle d’un conducteur suspecté de se trouver sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La possibilité pour le procureur de la République de dépayser une enquête a été ouverte par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Les règles relatives au contrôle routier et au dépistage de la consommation d’alcool par un conducteur ont été peu modifiées depuis la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a transformé en obligation la faculté de dépayser une enquête offerte au procureur général en cas de relation entre l’auteur ou la victime de l’infraction avec un magistrat ou un fonctionnaire de la cour d’appel. En matière de contrôle routier, le Sénat a souhaité que la police judiciaire puisse librement privilégier un examen médical ou une analyse biologique pour établir de façon probante l’alcoolisation du conducteur contrôlé.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli la simple faculté de dépaysement d’une enquête dont dispose le procureur général en cas de danger pour l’apparence d’impartialité de la cour d’appel.
1. L’état du droit et les dispositions du projet de loi
a. La décision de dépayser une enquête
La compétence territoriale des parquets est régie par l’article 43 du code de procédure pénale : « Sont compétents le procureur de la République du lieu de l’infraction, celui de la résidence de l’une des personnes soupçonnées d’avoir participé à l’infraction, celui du lieu d’arrestation d’une de ces personnes, même lorsque cette arrestation a été opérée pour une autre cause et celui du lieu de détention d’une de ces personnes, même lorsque cette détention est effectuée pour une autre cause » ([397]).
Toutefois, le second alinéa du même article prévoit une exception dans le cas où serait mise en cause l’impartialité du parquet en raison de la proximité d’une victime ou d’un auteur d’une infraction avec un magistrat, un avocat, un officier public ou ministériel, un gendarme, un policier, un fonctionnaire des douanes ou de l’administration pénitentiaire, ou toute autre personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public habituellement, par ses fonctions ou sa mission, en relation avec les magistrats et fonctionnaires de la juridiction. Le fait qu’il y ait effectivement un défaut d’impartialité est sans importance puisque, en laissant peser un soupçon en ce sens, la juridiction porte déjà atteinte à l’image d’indépendance qui doit toujours être la sienne ([398]).
Afin de prévenir toute suspicion de corruption ou de favoritisme, le procureur général peut, d’office, sur proposition du procureur de la République ou à la demande de l’intéressé, transmettre la procédure au procureur de la République près le tribunal de grande instance le plus proche du ressort de la cour d’appel. On parle de décision de dépayser le dossier.
Conçue pour intervenir au stade de l’enquête, la procédure de l’article 43 du code de procédure pénale présente l’avantage d’une grande simplicité ([399]). Elle souffre néanmoins d’une lacune : elle ne porte que sur le premier degré de juridiction. Or, il est tout à fait possible que l’auteur ou la victime de l’infraction poursuivie n’ait aucune relation avec un magistrat ou un fonctionnaire de la juridiction de première instance, mais qu’il en aille différemment avec les personnes travaillant à la cour d’appel saisie de son affaire.
En conséquence, le I de l’article 33 comble ce manque en prévoyant que, dans pareille situation, le procureur général peut transmettre la procédure au procureur général près la cour d’appel la plus proche, ce dernier chargeant de l’enquête le procureur de la République près le tribunal de grande instance voisin.
b. Le placement sous scellés
Dans le cadre d’une enquête de flagrance, l’officier de police judiciaire (OPJ) peut avoir recours à toute personne qualifiée pour procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques ([400]). Les personnes désignées pour procéder à ces examens peuvent ouvrir des scellés ([401]). En revanche, seul l’officier de police judiciaire peut constituer des scellés et, par sa présence, permettre que soit effectué un placement sous scellés.
La pratique montre qu’il serait utile et plus efficace que les personnes sollicitées par l’OPJ pour procéder à des examens techniques puissent placer des éléments sous scellés sans sa présence. L’étude d’impact jointe au projet de loi mentionne notamment le cas « des autopsies pour lesquelles il semble logique d’autoriser les médecins à placer leurs prélèvements sous scellés ».
Le II de l’article 33 autorise, hors la présence de l’officier de police judiciaire, les personnes requises par lui pour effectuer des examens techniques et médicaux à replacer sous scellés les objets examinés et placer sous scellés les éléments résultant de leur examen.
c. Le contrôle d’un conducteur sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants
Le code de la route autorise l’officier de police judiciaire et, sur son ordre et sous sa responsabilité, les agents de police judiciaire (APJ) et les agents de police judiciaire adjoints (APJA), à soumettre un conducteur à un dépistage de l’imprégnation alcoolique par l’air expiré, même en l’absence d’infraction préalable ou d’accident ([402]). Lorsque ce dépistage laisse présumer l’existence d’un état alcoolique ou que le conducteur refuse de s’y soumettre, les officiers ou agents de police judiciaire font procéder aux vérifications destinées à établir de façon probante l’état du conducteur :
– soit au moyen d’analyses et examens médicaux, cliniques et biologiques ;
– soit grâce à un appareil homologué permettant de déterminer la concentration d’alcool par l’analyse de l’air expiré ([403]).
En cohérence avec l’article 30 du projet de loi visant à recentrer l’OPJ vers ses missions principales et à confier des missions étendues aux APJ, le 2° du III de l’article 33 autorise l’APJ à soumettre le conducteur contrôlé à un dépistage sans pour cela se placer sous les ordres et la responsabilité d’un OPJ.
Par ailleurs, le 1° du III précise que l’officier ou l’agent de police judiciaire qui fait procéder à une analyse ou à un examen médical, clinique ou biologique peut requérir un médecin, un interne, un étudiant en médecine autorisé à exercer la médecine comme remplaçant ou un infirmier pour effectuer une prise de sang.
Le 3° du III procède aux mêmes modifications en matière de contrôle d’un conducteur sous l’emprise de produits stupéfiants ([404]).
2. Les modifications apportées par le Sénat
a. En commission des Lois
Les membres de la commission des Lois du Sénat ont estimé que les dispositions de l’article 33, bien qu’hétéroclites, permettaient des avancées : la disposition relative au dépaysement des affaires « permet de combler une lacune de notre droit » ; la plus grande autonomie donnée aux APJ et aux experts devrait permettre aux OPJ de « se consacrer à d’autres activités pour lesquelles leurs compétences seront mieux employées ». Quant à la possibilité de requérir des professionnels de santé pour effectuer des prises de sang, elle « constitue une mesure pragmatique qui ne soulève pas de difficulté de principe » ([405]).
La commission a adopté un amendement déposé par le Gouvernement et complétant le III relatif au contrôle de la consommation d’alcool ou de stupéfiants par les conducteurs de véhicule. Une fois le dépistage positif ou après le refus de la personne contrôlée de s’y prêter, l’article L. 234-4 du code de la route prévoit que les vérifications destinées à prouver l’état alcoolique sont réalisées au moyen d’examens médicaux et d’analyses biologiques. Or, l’exigence d’examen médical impose de faire appel à un médecin alors que l’analyse d’un prélèvement biologique suffit à établir l’imprégnation alcoolique. Le 1° bis du III permet à la police judiciaire de choisir son mode de vérification, examen médical ou analyse biologique, cette dernière pouvant être réalisée par simple prise de sang par un infirmier.
b. En séance publique
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de Mme Brigitte Lherbier et de plusieurs de ses collègues contre les avis des rapporteurs et du Gouvernement. Le dépaysement d’une enquête en cas de relation d’une personne concernée avec un magistrat ou un fonctionnaire de la cour d’appel devient une obligation faite au procureur général – et non, comme le prévoyait le texte initial, une faculté laissée à son appréciation.
3. Des dispositions modifiées par la Commission
La Commission a approuvé l’ensemble des initiatives des rapporteurs du Sénat et des modifications introduites dans le texte initial par la commission des Lois. Elle s’est bornée à leur apporter, sur proposition du rapporteur, des améliorations de nature rédactionnelle.
En revanche, comme d’ailleurs la commission des Lois du Sénat, la Commission n’a pas soutenu la décision prise par les sénateurs en séance publique de transformer en obligation la faculté offerte au procureur général de dépayser une enquête en cas de danger pour l’apparence d’impartialité de la cour d’appel. En dépit de l’attention toute particulière qu’elle porte à la prévention des conflits d’intérêts et à l’objectif de moralisation de la vie publique, elle a jugé cet impératif de dépaysement manifestement excessif. La rédaction issue du Sénat empêche le procureur général d’apprécier la nature de la relation entre une des personnes apparaissant dans l’enquête et un magistrat ou agent de la cour d’appel : il lui est donc interdit de proportionner sa décision aux circonstances de l’espèce. De plus et surtout, en prescrivant une obligation de dépaysement, la disposition votée par le Sénat ouvrirait de nouveaux contentieux puisqu’il suffirait de mettre au jour une relation, a posteriori, pour solliciter la nullité de l’ensemble de la procédure.
Sur proposition du rapporteur, la Commission a donc rétabli le pouvoir du procureur général de décider de l’opportunité d’un dépaysement de l’enquête.
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Section 3 Dispositions propres à l’instruction
Sous-section 1 Dispositions relatives à l’ouverture de l’information
Article 34 (art. 80-5 [nouveau], 85, 86, 173, 392-1 et 706-24-2 [abrogé] du code de procédure pénale) Continuité des actes d’enquête lors de la saisine du juge d’instruction et recevabilité des plaintes avec constitution de partie civile
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 34 comporte deux dispositions tout à fait distinctes. Il généralise la possibilité de poursuivre certaines opérations postérieurement à l’ouverture d’une information judiciaire. Il modifie également la procédure de dépôt de plainte avec constitution de partie civile en allongeant le délai de réponse imparti au procureur de la République, en créant un recours obligatoire à l’encontre de sa décision devant le procureur général et en permettant au juge d’instruction de ne pas informer pour orienter le plaignant vers une citation directe devant le tribunal.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, a permis aux mesures ordonnées par le procureur de la République de ne pas s’interrompre pendant les 48 heures suivant le réquisitoire introductif lorsque l’infraction concernée relève du terrorisme.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a limité la possibilité de perpétuer les mesures de l’enquête dans les premiers jours de l’information judiciaire à quarante-huit heures et aux seules infractions relevant de la délinquance et de la criminalité organisées. Il a également supprimé le recours hiérarchique obligatoire devant le procureur général.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a recherché une voie médiane pour la perpétuation des mesures de l’enquête dans les premiers jours de l’instruction, décidant que celle-ci serait limitée à quarante-huit heures comme le souhaitait le Sénat, mais concernerait l’ensemble des crimes et des délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure ou égale à trois ans.
1. La prolongation de certaines mesures ordonnées par le procureur de la République après l’ouverture d’une information judiciaire
a. L’état du droit
Le passage de l’enquête à l’information judiciaire change la direction des investigations : sous la responsabilité du procureur de la République dans le premier cas, elle incombe au juge d’instruction dans le second. Par principe, la clôture de l’enquête fait cesser les mesures de surveillance, d’infiltration ou encore d’interception ordonnées par le procureur de la République. Leur reprise implique l’autorisation du magistrat instructeur. La désignation d’un juge d’instruction entraîne ainsi une rupture dans la collecte d’informations utiles à la manifestation de la vérité.
Afin de prévenir cette interruption dans la collecte d’information, la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, a créé au sein du code de procédure pénale un nouvel article 706-24-2 prévoyant, en matière de terrorisme uniquement, que les actes d’investigation ([406]) autorisés pendant la phase de l’enquête restent valides pendant 48 heures à compter de la délivrance du réquisitoire introductif ([407]) si le procureur prend une décision spéciale et motivée en ce sens. Le juge d’instruction peut alors décider de perpétuer la mesure dans les conditions du droit commun ou y mettre un terme avant l’expiration du délai prévu.
Les professionnels de la justice et les enquêteurs ont qualifié de « sas » ces quarante-huit heures permettant d’assurer une continuité entre l’enquête et l’instruction.
b. Les dispositions du projet de loi
Le I de l’article 34 généralise au droit commun l’existence du « sas » entre l’enquête et l’instruction à travers la création, au sein du code de procédure pénale, d’un nouvel article 80-5. Il assure la continuité des actes d’enquête ([408]) pour l’ensemble des crimes et délits de droit commun.
La durée de ce sas serait doublement limitée puisqu’elle ne pourrait :
– excéder sept jours à compter du réquisitoire introductif ;
– dépasser de plus de quarante-huit heures le terme légal dans le cadre de l’enquête, c’est-à-dire les huit ou seize jours de l’enquête de flagrance suivant les circonstances de l’espèce ([409]).
L’autorisation délivrée par le procureur de la République n’est versée au dossier de la procédure qu’en même temps que les procès-verbaux relatant l’exécution et constatant l’achèvement des actes dont la poursuite a été autorisée et qui ont, le cas échéant, été prolongés par le juge d’instruction.
En revanche, le projet de loi ne reprend pas la précision apportée au dispositif actuellement en vigueur en matière terroriste par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite « SILT », selon laquelle le juge d’instruction peut décider de ne pas faire figurer au dossier la décision spéciale et motivée de prolongation du procureur de la République pour le temps du déroulement des opérations d’enquête ([410]). À la décision au cas par cas du juge d’instruction est substituée une disposition générale aux termes de laquelle l’autorisation délivrée par le procureur de la République n’est versée au dossier qu’en même temps que les procès-verbaux constatant l’achèvement des opérations.
En conséquence de cette généralisation au droit commun, le dispositif existant de « sas » appliqué exclusivement aux infractions de nature terroriste et figurant à l’article 706-24-2 du code de procédure pénale est supprimé (V).
2. L’encadrement du régime procédural de la plainte avec constitution de partie civile
a. L’état du droit
Aux termes de l’article 85 du code de procédure pénale, « toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit peut en portant plainte se constituer partie civile devant le juge d’instruction compétent ». Cette décision a le même effet que le réquisitoire introductif délivré par le procureur de la République : elle déclenche l’action publique sous la direction d’un magistrat instructeur.
Cette procédure est cependant soumise à des conditions de recevabilité édictées par le même article 85 : la plainte avec constitution de partie civile n’est recevable qu’à la condition d’une plainte préalable auprès du procureur de la République – directement ou par l’intermédiaire d’un service de police judiciaire – ayant donné lieu soit à une décision du parquet de ne pas engager des poursuites, soit à une absence de réponse ([411]).
L’article 40-3 du code de procédure pénale prévoit également que toute personne ayant dénoncé des faits au procureur de la République puisse former un recours hiérarchique gracieux auprès du procureur général contre la décision de classement sans suite prise à la suite de cette dénonciation. Le procureur général peut alors enjoindre au procureur de la République d’engager des poursuites, ou s’il estime le recours infondé, confirmer le classement ordonné.
L’article 86 du code de procédure pénale ordonne la communication de la plainte adressée au juge d’instruction au procureur de la République afin que celui-ci prenne ses réquisitions. S’il estime qu’il n’y a pas lieu de poursuivre l’instruction, il peut adresser au magistrat :
– des réquisitions de non-lieu dans le cas où il est établi de façon manifeste, le cas échéant au vu des investigations réalisées à la suite du dépôt de la plainte, que les faits dénoncés par la partie civile n’ont pas été commis ;
– des réquisitions de non informer si, pour des causes affectant l’action publique elle-même, les faits ne peuvent légalement comporter une poursuite ou si, à supposer ces faits démontrés, ils ne peuvent admettre aucune qualification pénale.
Le juge d’instruction est libre de continuer à informer s’il ne partage pas la position du procureur de la République. En ce cas, il statue par ordonnance motivée.
b. Les dispositions du projet de loi
En 2016, 23 % des ouvertures d’informations judiciaires l’ont été à la suite d’une plainte avec constitution de partie civile. 18,6 % des informations judiciaires clôturées la même année avaient été ouvertes sur constitution de partie civile. Près de deux-tiers d’entre elles se sont clôturées par un non-lieu (1 869 pour 2 810 affaires) ([412]). Ce faible taux de conversion a été souligné à l’occasion du chantier de la justice sur l’amélioration et la simplification de la procédure pénale. « Les magistrats, mais aussi les avocats, déplorent fréquemment les "abus" des constitutions de partie civile, qui occupent une part significative des cabinets d’instruction (outre le coût d’une procédure), disproportionnée par rapport à l’intérêt public qu’elles représentent. Deux idées émergent le plus souvent : d’une part le rehaussement significatif (voire l’instauration d’un minimum légal) de la consignation préalable ; d’autre part et surtout, l’allongement du délai (6 mois ? 9 mois ?) pour pouvoir se constituer après le dépôt de la plainte au parquet, doublé peut-être de l’obligation, en cas de classement sans suite, d’exercer préalablement le recours devant le procureur général. ([413]) »
Le II de l’article 34 vise à transcrire dans la loi ces recommandations :
– le 2° porte de trois à six mois le délai au terme duquel, en l’absence de réponse du procureur de la République, le plaignant peut valablement saisir le juge d’instruction d’une plainte avec constitution de partie civile ;
– le 1° rend obligatoire le recours hiérarchique devant le procureur général à l’encontre de la décision du procureur de la République de ne pas engager des poursuites. Cette formalité, qui n’est encadrée par aucun délai, n’est cependant pas imposée à la suite d’un silence de six mois du procureur de la République.
Par ailleurs, le III crée une nouvelle hypothèse dans laquelle le procureur de la République suggère au juge d’instruction l’arrêt de ses investigations. Outre les réquisitions de non informer et de non-lieu, il pourrait requérir « une ordonnance constatant l’inutilité d’une information et invitant la partie civile à engager des poursuites par voie de citation directe » en présence de plusieurs conditions cumulatives :
– les investigations réalisées à la suite de la plainte déposée avant la saisine du juge d’instruction ont permis de mettre à jour des charges suffisantes ;
– les faits commis sont de nature délictuelle ;
– l’auteur des faits est une personne majeure ;
– en opportunité, le procureur de la République n’a pas souhaité engager des poursuites ([414]) ;
– la procédure de la citation directe devant le tribunal est ouverte ([415]).
Par cohérence, le IV mentionne que la consignation versée par le plaignant à la saisine du juge d’instruction vaut dans la procédure de citation directe.
3. Des dispositions modifiées par le Sénat
a. En commission des Lois
Outre la correction d’une erreur de référence à l’article 173 du code de procédure pénale (VI), la commission des Lois du Sénat a adopté plusieurs amendements à l’article 34.
i. La prolongation des mesures ordonnées par le procureur de la République après la désignation d’un juge d’instruction
Les rapporteurs ont regretté l’extension de cette procédure, conçue et appliquée aujourd’hui uniquement aux infractions terroristes, à la délinquance de droit commun. Ils ont aussi souligné que le « sas » aurait vocation à s’appliquer à tous les délits alors que certaines techniques spéciales d’enquête ne peuvent être ordonnées par le procureur de la République dans un cadre préliminaire de droit commun ([416]).
Au motif d’un « risque de chevauchement des attributions et de superposition des cadres d’enquêtes (droit commun, délinquance et criminalité organisées, informations judiciaires, etc.) », la commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs limitant le périmètre de l’extension du « sas » par l’article 34. Existant aujourd’hui uniquement dans les dossiers relatifs aux actes de terrorisme, la procédure serait désormais applicable aux infractions relevant de la délinquance et de la criminalité organisées ([417]) à travers un nouvel article 706-104 du code de procédure pénale.
Par ailleurs, les rapporteurs se sont opposés à l’allongement à sept jours de la durée de prolongation des mesures d’enquête à compter du réquisitoire introductif. Ils ont estimé que la poursuite, pendant une semaine, d’opérations aussi intrusives et attentatoires aux libertés individuelles, ne pouvait valablement se fonder sur la seule autorité du procureur de la République. Le délai de quarante-huit heures leur est apparu suffisant, dans les dossiers les plus sensibles, pour que le juge d’instruction prenne la décision de reconduire les mesures. Ils se sont également prononcés à l’encontre d’une prolongation exceptionnelle de l’enquête de flagrance. La rédaction adoptée par le Sénat préserve donc les délais actuellement prévus à l’article 706-24-2 du code de procédure pénale – soit quarante-huit heures en tout et pour tout.
ii. Le régime de la plainte avec constitution de partie civile
Les rapporteurs ont considéré qu’une excessive restriction des constitutions de partie civile pouvait porter préjudice à l’égalité des citoyens devant la loi. Ils ont toutefois admis le bien-fondé de la démarche du Gouvernement visant à éviter les procédures abusives qui encombrent les cabinets des juges d’instruction.
Ainsi la commission des Lois a-t-elle adopté sans modification la disposition portant de trois à six mois le délai laissé au procureur de la République pour apporter une réponse à une plainte, délai au terme duquel le plaignant peut valablement saisir un juge d’instruction d’une constitution de partie civile.
En revanche, des amendements identiques des rapporteurs, du Gouvernement et de M. Thani Mohamed Soilihi au nom du groupe La République en Marche ont écarté la perspective d’un recours hiérarchique obligatoire devant le procureur général. Cette formalité, dépourvue de délai de réponse, aurait eu pour conséquence de retarder inutilement la saisine d’un juge ; elle était, par ailleurs, fortement combattue par les représentants des avocats.
Enfin, les rapporteurs ont admis la difficulté posée par les cas dans lesquels une enquête révèle des faits qui peuvent revêtir une qualification pénale, mais où le procureur de la République décide, conformément à la politique pénale nationale et locale et comme le lui permet le code de procédure pénale, de privilégier une réponse alternative aux poursuites ou un classement sans suite. Si la société s’estime satisfaite de cette résolution, il est possible que la victime en disconvienne – car victime il y a – et qu’elle souhaite nettement, par la tenue d’un procès, l’application stricte de la loi. La voie de la citation directe semble alors s’imposer pour répondre aux attentes de toutes les parties. En conséquence, les rapporteurs du Sénat ont approuvé la proposition du Gouvernement de permettre au procureur de la République de requérir cette issue procédurale du juge d’instruction. Leurs amendements ont affiné le dispositif, faisant explicitement de cette situation un troisième cas d’ordonnance de refus d’informer, supprimant la condition malvenue de « charges suffisantes » ([418]) et procédant à une coordination (III bis).
b. En séance publique
En dépit de la tentative du Gouvernement de revenir à la rédaction initiale du texte en matière de poursuite de certains actes d’enquête en cas d’ouverture d’une information pour toute infraction punie d’au moins trois ans emprisonnement, aucun amendement n’a été adopté par le Sénat en séance publique.
4. Des dispositions modifiées par la Commission
Hormis sur des éléments purement rédactionnels, la Commission n’a pas souhaité modifier le régime du dépôt de plainte avec constitution de partie civile adopté par le Sénat. Elle a jugé le dispositif équilibré, conciliant efficacement droits des parties et impératifs de bonne administration de la justice. De la même façon, elle s’est rangée aux aménagements apportés par les sénateurs à la procédure dans laquelle le juge d’instruction inviterait le plaignant à agir par voie de citation directe.
En revanche, la Commission a constaté le désaccord opposant le Sénat et le Gouvernement pour la définition des conditions dans lesquelles les mesures ordonnées pendant l’enquête se perpétuent dans les premiers jours de l’instruction. Convaincue du bien-fondé de cette disposition, mais également attentive à la nécessaire proportionnalité des moyens mis en œuvre, elle a adopté deux amendements identiques – l’un du rapporteur, l’autre de M. Stéphane Mazars et des membres du groupe La République en marche – précisant les modalités de fonctionnement de ce « sas » :
– en limitant à quarante-huit heures sa durée à compter du réquisitoire introductif, comme le souhaitait le Sénat, la durée de sept jours sollicitée par le Gouvernement apparaissant manifestement excessive ;
– en l’appliquant aux crimes et aux délits punis d’une peine supérieure ou égale à trois ans d’emprisonnement, ce qui permet une voie médiane entre la position du Sénat la restreignant aux faits de criminalité et de délinquance organisée et celle du Gouvernement défendant une ouverture à l’ensemble des crimes et délits.
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Sous-section 2 Dispositions relatives au déroulement de l’instruction
Article 35 (art. 81, 97, 142-6, 142-7, 706-71 et 884 du code de procédure pénale ; art. 51-1 [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Mesures diverses de simplification du déroulement de l’instruction
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 35 contient plusieurs dispositions de simplification relatives au déroulement de l’instruction : communication avec le juge, règles relatives à l’ouverture des scellés, assignation à résidence avec surveillance électronique, visioconférence et mise en examen pour diffamation.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a ouvert à la personne concernée la possibilité de refuser une visioconférence relative à sa détention provisoire, sauf risque de graves troubles à l’ordre public ou d’évasion.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a maintenu le droit du justiciable d’exiger de comparaître en personne avant son placement en détention provisoire ou la prolongation de celle-ci.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté une série d’amendements du Gouvernement permettant au mis en cause de refuser qu’une audience de placement initial en détention provisoire se déroule par visioconférence. Elle a également aligné les régimes procéduraux de la diffamation et de l’injure.
1. La communication avec le juge d’instruction
a. L’état du droit
Aux termes de l’article 81 du code de procédure pénale, « le juge d’instruction procède, conformément à la loi, à tous les actes d’information qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité. Il instruit à charge et à décharge ». Il peut ainsi « prescrire un examen médical, un examen psychologique ou ordonner toutes mesures utiles ».
Les parties peuvent solliciter par demande écrite et motivée qu’il soit procédé à l’un des examens ou à toutes autres mesures utiles. Par principe, cette demande prend la forme d’une déclaration au greffier du juge d’instruction saisi du dossier, qui la date et la signe. L’article 81 admet cependant deux exceptions :
– si le demandeur ou son avocat ne réside pas dans le ressort de la juridiction compétente, la déclaration peut être faite au moyen d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ;
– si le demandeur est détenu, une déclaration auprès du chef de l’établissement pénitentiaire suffit.
b. Les dispositions du projet de loi adoptées sans modification par le Sénat
Le I généralise à toute personne, sans considération de son domicile, la possibilité d’adresser une demande au juge d’instruction par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Cette mesure de simplification évite aux parties et à leur avocat de se déplacer, et au greffier de leur consacrer un rendez-vous.
Le Sénat a adopté cette disposition sans modification.
2. Les règles d’ouverture des scellés
a. L’état du droit
Aux termes du sixième alinéa de l’article 97 du code de procédure pénale, des scellés « ne peuvent être ouverts […] qu’en présence de la personne mise en examen, assistée de son avocat, ou eux dûment appelés. Le tiers chez lequel la saisie a été faite est également invité à assister à cette opération. »
b. Les dispositions du projet de loi adoptées sans modification par le Sénat
Le II simplifie la procédure, sans réduire pour autant les droits de la défense, en prévoyant une dérogation à cette présence obligatoire de la personne mise en examen. Lorsque l’ouverture et la reconstitution du scellé n’exigent pas l’audition de cette dernière, le juge d’instruction et le greffier y procèdent en présence de son avocat, ou celui-ci dûment appelé.
Le Sénat a adopté cette disposition sans modification, soulignant sa cohérence avec les autres articles du projet de loi simplifiant la procédure en matière de scellés.
3. L’assignation à résidence avec surveillance électronique
a. L’état du droit
L’article 142-6 du code de procédure pénale ouvre deux voies procédurales au juge d’instruction – ou au juge de la liberté et de la détention – pour décider d’une assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) une fois la mesure techniquement possible :
– après un débat contradictoire où sont conviés à s’exprimer le procureur de la République et la personne mise en examen ;
– sans débat dans le seul cas d’une personne mise en examen, faisant l’objet d’une détention provisoire et sollicitant sa mise en liberté ([419]).
L’assignation à résidence est ordonnée pour une durée maximale de six mois. Elle peut être prolongée pour une même durée dans la limite de deux ans ([420]).
b. Les dispositions du projet de loi
Comme le souligne l’étude d’impact jointe au projet de loi, l’assignation à résidence sous surveillance électronique demeure numériquement anecdotique : au 1er juillet 2017, 292 personnes seulement y étaient soumises ([421]). L’insuffisance d’enquête de faisabilité ordonnée en amont des débats de prolongation de détention provisoire, ainsi qu’un manque de lisibilité des règles applicables à l’assignation à résidence sous surveillance électronique lors de la clôture de l’instruction, expliquent en partie ce constat.
Afin de rendre l’ARSE plus attractive, le III procède à diverses modifications du code de procédure pénale.
Le 1° prévoit que, dans le cadre d’une procédure contradictoire, le procureur de la République peut certes prendre part au débat, mais également communiquer des réquisitions écrites dont il serait donné lecture à la personne mise en examen.
Le 2° autorise le juge à prononcer l’assignation à résidence avec surveillance électronique sans débat contradictoire dans le cadre d’une mise en liberté d’office, décision prise d’office et sans demande du prévenu placé en détention provisoire. La faisabilité technique de la mesure est vérifiée par le service pénitentiaire d’insertion et de probation – quand le droit en vigueur n’indique pas à qui incombe cette tâche. En matière correctionnelle, cette vérification a systématiquement lieu si la personne détenue en formule la demande un mois avant la date de prolongation de sa détention, sauf si le juge s’y oppose par ordonnance spécialement motivée.
Quant au IV, il précise que le renouvellement de l’assignation à résidence avec surveillance électronique tous les six mois ne vaut que pour le temps de l’instruction. Elle peut être maintenue sans terme fixe à l’encontre d’une personne renvoyée devant une juridiction de jugement et jusqu’à la date du procès ([422]). La durée totale de la mesure ne saurait cependant excéder deux ans, instruction incluse, et la personne pourrait toujours en demander la mainlevée.
c. Des dispositions adoptées sans modification par le Sénat
Les rapporteurs ont soutenu la volonté du Gouvernement de privilégier le recours à l’assignation à résidence avec surveillance électronique sur le placement en détention provisoire. S’ils ont adopté cette disposition sans modification, ils ont toutefois souligné que leur succès supposait une augmentation des moyens alloués au service pénitentiaire d’insertion et de probation sur lequel repose la faisabilité technique de la mesure.
4. La mise en examen pour diffamation
a. L’état du droit
Au regard du code pénal et du code de procédure pénale, le droit de la presse est régi par des dispositions plus strictes figurant dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Les exigences procédurales renforcées traduisent la volonté du législateur de protéger la liberté d’expression et la vigueur du débat public.
Il en va ainsi du délit de diffamation ([423]). Par dérogation aux règles de droit commun, tout acte d’instruction portant sur la vérité des faits diffamatoires ou la bonne foi est interdit, comme du reste tout acte d’enquête. Nul ne peut interférer dans l’action des parties sur la démonstration de la bonne foi ou dans la procédure de notification de la preuve de la vérité des faits diffamatoires ([424]). Ainsi, le juge d’instruction ne peut pas instruire sur le fond ; à défaut, ses actes sont frappés de nullité ([425]).
Les règles formelles de l’instruction demeurent cependant celles du droit commun. Comme pour tout crime ou délit, la mise en examen ne peut intervenir qu’après l’audition de la personne assistée de son avocat et le recueil de ses observations par le juge d’instruction ([426]).
b. Les dispositions du projet de loi adoptées sans modification par le Sénat
Le VI insère dans la loi du 29 juillet 1881 un nouvel article 51-1 voué à adapter les formalités afférentes à l’instruction au régime procédural très particulier de la diffamation. Compte tenu des prérogatives très limitées du juge d’instruction, il allège le formalisme qui entoure la mise en examen et privilégie une procédure écrite.
L’intention du juge de mettre en examen prend la forme d’une lettre recommandée précisant les faits reprochés et leur qualification juridique ainsi que le droit de présenter des observations écrites dans le délai d’un mois, le cas échéant sur la base de questions figurant dans le courrier. La personne visée est informée de ses droits d’être entendue à sa demande et de choisir un avocat. La procédure est consultable au cabinet d’instruction avec possibilité de se faire délivrer des copies des pièces du dossier.
La mise en examen proprement dite fait l’objet d’une seconde lettre recommandée, avec avis de réception, réitérant le droit de la personne d’être entendue.
Enfin, l’information achevée, le juge d’instruction communique le dossier au procureur de la République qui prend ses réquisitions dans un délai de deux mois. En cas de silence du procureur, le juge d’instruction rend une ordonnance de règlement ([427]).
La commission des Lois a adopté ces dispositions sans modification. En séance publique, un amendement rédactionnel des rapporteurs a été adopté avec le soutien du Gouvernement.
5. La visioconférence au cours de l’instruction
a. L’état du droit
L’utilisation de moyens de télécommunication dans le cadre d’une instruction – notamment – est encadrée par l’article 706-71 du code de procédure pénale ([428]). La visioconférence peut concerner l’audition ou l’interrogatoire d’une personne détenue, le débat contradictoire préalable au placement en détention provisoire d’une personne détenue pour une autre cause, la prolongation de la détention provisoire ou encore le contentieux de la détention provisoire. Elle est même obligatoire pour la notification d’une expertise lorsque la personne est détenue, sauf décision motivée ou s’il doit être procédé concomitamment à un autre acte.
Lorsqu’il est statué sur le placement en détention provisoire ou sur sa prolongation, la personne détenue peut refuser l’utilisation de la visioconférence, « sauf si son transport paraît devoir être évité en raison des risques graves de trouble à l’ordre public ou d’évasion » ([429]). Le refus ne peut être exprimé qu’au moment où la personne est informée de la date de l’audience et du fait que le recours à ce moyen est envisagé.
La personne qui comparaît à distance est assistée de son avocat. Celui-ci peut se trouver soit auprès du magistrat instructeur ([430]), soit auprès de son client ([431]).
L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne que le recours à la visioconférence permet de diminuer le nombre d’extractions et les difficultés rencontrées par l’administration pénitentiaire pour répondre aux demandes des magistrats. En 2017, douze mille extractions n’ont pu être prises en charge, soit 15 % du total.
b. Les dispositions du projet de loi
Le V élargit les possibilités de recours à la visioconférence au cours de l’instruction.
Le 1° pose le principe de l’emploi de la visioconférence aux fins d’une bonne administration de la justice.
Le 2° modifie la règle applicable au débat contradictoire prévu pour la prolongation de la détention provisoire, en élargissant la possibilité d’utiliser la visioconférence à la situation dans laquelle un tribunal correctionnel devant lequel a été renvoyé un prévenu en détention n’a pas tenu d’audience au fond dans un délai de deux mois suivant l’ordonnance de renvoi. Le tribunal peut alors prolonger la détention provisoire pour deux nouveaux mois, mais la comparution personnelle du prévenu est de droit ([432]). Elle pourrait donc avoir lieu par visioconférence.
Alors que la personne mise en cause peut aujourd’hui exiger de comparaître en personne pour une audience au cours de laquelle il doit être statué sur son placement en détention provisoire ou sa prolongation, et ne peut y être contrainte qu’en cas de graves risques d’évasion ou de trouble à l’ordre public, le 3° supprime cette possibilité de refuser la visioconférence.
Le 4° modifie l’article 706-71 du code de procédure pénale pour tenir compte de la présence éventuelle d’un interprète. Celui-ci pourra se trouver auprès du juge ou auprès du détenu, éventuellement dans un lieu différent de l’avocat.
Il est enfin précisé que la visioconférence garantit le droit du justiciable à présenter lui-même ses observations et à s’entretenir directement avec le magistrat.
c. Des dispositions modifiées par le Sénat
Si la commission des Lois a approuvé l’essentiel des propositions du Gouvernement, elle s’est montrée réticente à faciliter l’emploi des moyens de télécommunication pour décider d’un placement en détention provisoire. Outre les difficultés que suscite l’absence d’unité de lieu pour la défense, les rapporteurs ont exprimé leur crainte que « le recours à la visioconférence, s’il se généralisait, [conduise] à un plus grand nombre de placements en détention provisoire » en raison de la distance entre le juge et le prévenu qui facilite la décision d’incarcération.
Pour ces raisons, par l’adoption de trois amendements identiques des rapporteurs, de Mme Jacky Deromedi et du groupe Socialiste et républicain, la Commission a souhaité maintenir le régime actuel dans lequel la visioconférence peut être refusée par l’intéressé, sauf risque d’évasion ou de graves troubles à l’ordre public.
En séance publique, le Gouvernement a soutenu, sans succès, une rédaction de compromis aux termes de laquelle les risques d’évasion et de troubles à l’ordre public font obstacle à la visioconférence, à laquelle la personne concernée ne peut cependant s’opposer. Un amendement des rapporteurs portant coordination avec le droit applicable à Mayotte a, en revanche, été adopté.
6. Des dispositions modifiées par la Commission
La Commission a approuvé la grande majorité des dispositions adoptées par le Sénat, estimant qu’elles allaient dans le sens général du projet de loi en simplifiant la procédure pénale et en améliorant le régime de l’assignation à résidence sous surveillance électronique de sorte qu’elle devienne une réelle alternative à la détention provisoire.
La Commission a cependant procédé à deux modifications :
– un amendement de Mme Naïma Moutchou sous-amendé par le rapporteur et bénéficiant du soutien du Gouvernement a étendu la simplification de la procédure pénale en matière de diffamation à celle applicable à l’injure publique, ces deux infractions suivant un régime similaire fondé sur la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Il est expressément précisé que, en dépit de l’échange écrit entre le juge d’instruction et le prévenu qu’instaure le projet de loi, les débats de fond restent de la seule compétence des juridictions de jugement ;
– quatre amendements du Gouvernement soutenus par le rapporteur revenant sur les conditions de recours à la visio-conférence. Ces dispositions retirent à l’intéressé la possibilité de refuser cette modalité d’organisation en cas de débat portant sur la prolongation de la détention provisoire. En revanche, contrairement au projet de loi initial, elles laissent au mis en cause la capacité de refuser des débats à distance pour un placement initial en détention provisoire – sauf, comme c’est déjà le cas, en raison de risques graves d’évasion ou de trouble à l’ordre public. Il est également précisé, pour des raisons de bonne administration de la justice, que l’acceptation d’une visio-conférence est définitive et qu’il n’est pas possible de se rétracter par la suite. La Commission a estimé ces dispositions équilibrées et préservant un contact direct entre le justiciable et le magistrat au moment du placement en détention.
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Article 35 bis (art. 145-4-2 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Droit de correspondance des personnes placées en détention provisoire
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la Commission avec l’avis favorable du rapporteur, l’article 35 bis ouvre une voie de recours devant le président de la chambre de l’instruction à l’encontre des décisions d’opposition au droit de correspondance d’un prévenu placé en détention provisoire.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, qui autorise l’autorité judiciaire à s’opposer au droit de correspondance d’un prévenu en détention provisoire, a été déclaré contraire à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-715 QPC du 22 juin 2018, Section française de l’Observatoire international des prisons.
1. L’état du droit
L’article 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire énonce, en son premier alinéa, que « les personnes condamnées et, sous réserve que l’autorité judiciaire ne s’y oppose pas, les personnes prévenues peuvent correspondre par écrit avec toute personne de leur choix ». Cette faculté offerte à l’autorité judiciaire se justifie par le risque de concertation entre les personnes et de destruction de preuves qui pourrait mettre en péril le bon déroulement de l’enquête.
Dans sa décision n° 2018-715 QPC du 22 juin 2018, Section française de l’Observatoire international des prisons, le Conseil constitutionnel a déclaré ces prescriptions contraires à la Constitution, au visa de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, au motif qu’elles contreviennent au droit des prisonniers à un recours effectif. En effet, ni la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ni aucune autre disposition législative ne permet de contester devant une juridiction une décision refusant l’exercice du droit de correspondance à un justiciable en détention provisoire.
Le Conseil constitutionnel a repoussé au 1er mars 2009 l’entrée en vigueur de la déclaration d’inconstitutionnalité.
2. Les dispositions adoptées par la Commission
Avec l’avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel.
Il insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 145-4-2 prévoyant que, lorsqu’une personne mise en examen est placée en détention provisoire, le juge d’instruction peut prescrire à son encontre l’interdiction de correspondre par écrit avec les personnes qu’il désigne, au regard des nécessités de l’instruction, du maintien du bon ordre et de la sécurité ou de la prévention des infractions. Il peut, pour les mêmes motifs, retenir un courrier écrit par le mis en examen ou qui lui est adressé. Une fois l’instruction clôturée et dans les cadres procéduraux autres que l’instruction, ces prérogatives appartiennent au procureur de la République et, au stade de l’appel, au procureur général.
Ces décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant le président de la chambre de l’instruction qui statue dans un délai d’un mois, ainsi que le prévoit déjà l’article 145-4 du code de procédure pénale pour les refus de permis de visite.
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Sous-section 3 Dispositions relatives à la clôture et au contrôle de l’instruction
Article 36 (art. 41-4, 41-6, 84-1, 89-1, 116, 170-1 [nouveau], 173, 175, 175-1, 179-2, 180-1, 185, 186-3, 706-119, 706-153 et 778 du code de procédure pénale) Dispositions relatives à la clôture et au contrôle de l’instruction
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 36 réduit le délai dans lequel le juge d’instruction peut rendre son ordonnance de règlement, favorise le recours à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à la fin de l’instruction et autorise le président de la chambre de l’instruction à statuer à juge unique sur certains contentieux.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles a autorisé le recours à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à la fin de l’instruction.
La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, a renforcé le rôle des chambres de l’instruction dans le contrôle des décisions de saisie au cours de l’enquête et de l’information judiciaire.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a porté de dix à quinze jours le délai accordé aux parties pour faire savoir au juge d’instruction qu’elles souhaitent présenter des observations ou formuler des requêtes avant qu’il rende son ordonnance de règlement.
Le Sénat a également supprimé les dispositions du présent article relatives à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à la fin de l’instruction et à la capacité octroyée au président de la chambre de l’instruction de juger seul certains contentieux.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli la capacité octroyée au président de la chambre de l’instruction de juger seul certains contentieux ainsi que la possibilité, pour le procureur de la République, d’opter dans le cadre d’une information pour une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Elle a également prévu que la date de l’audience devant la juridiction de jugement puisse figurer dans l’ordonnance de renvoi du juge d’instruction, celle-ci valant alors convocation des parties à l’audience.
1. L’ordonnance de règlement
a. L’état du droit
L’article 175 du code procédure pénale fixe les règles applicables au règlement de l’information judiciaire.
Quand l’information lui apparaît terminée, le juge d’instruction communique le dossier au procureur de la République et en avise les parties et leurs avocats. Le ministère public prend ses réquisitions dans un délai de trois mois, délai ramené à un mois si une personne mise en examen se trouve en détention provisoire. Les parties, qui reçoivent copie des réquisitions, disposent alors de ce même délai d’un mois ou de trois mois pour adresser leurs observations au juge d’instruction, formuler des demandes ou présenter des requêtes à fin d’expertise, d’audition ou de toute mesure utile. À l’expiration de ce délai, les parties ne sont plus recevables à formuler ou présenter de telles demandes ou requêtes.
Par la suite, le procureur de la République et les parties, qui ont reçu copie des réquisitions et des observations, disposent d’un nouveau délai pour adresser au juge d’instruction des réquisitions ou des observations complémentaires ([433]).
Toutefois, la personne mise en examen, la partie civile et le témoin assisté ([434]) peuvent renoncer à ces délais à tout moment à compter de la première comparution – pour la personne mise en examen – ou de la première audition
– pour la partie civile et le témoin assisté ([435]). Cette renonciation ne produit ses effets que si elle a été faite par l’ensemble des parties à la procédure. Elle peut aussi ne concerner que le droit de faire des observations sur les réquisitions.
b. Les dispositions du projet de loi
Le II réduit les délais prévus à l’article 175 du code de procédure pénale avant la prise de l’ordonnance de règlement de l’information judiciaire. Il procède également à une réécriture globale de l’article 175 en le subdivisant en huit paragraphes reprenant et modifiant les dispositions précédemment exposées :
– le I prévoit que le juge d’instruction avise de sa volonté de mettre un terme à l’information judiciaire les avocats des parties, et non les parties elles-mêmes à moins qu’elles ne soient pas représentées ;
– en cohérence, le II précise que la copie des réquisitions du procureur est adressée aux parties non représentées par un avocat, quand le droit en vigueur ne prévoit qu’une communication aux avocats ;
– le III accorde aux parties un délai de dix jours, à compter de l’envoi de l’avis prévu au I, pour faire connaître au juge d’instruction qu’elles souhaitent exercer leur droit de produire des observations, quand le droit en vigueur permet une renonciation à tout moment de la procédure. Cette décision est communiquée par déclaration au greffier du juge d’instruction ou par lettre recommandée avec avis de réception ;
– le IV relatif aux droits reconnus aux parties, le V traitant des réquisitions complémentaires du procureur et le VI encadrant les observations complémentaires des parties ne modifient pas le droit en vigueur ;
– le VII prévoit que le juge d’instruction peut rendre son ordonnance de règlement à l’expiration de ces différents délais (délais d’un mois ou de trois mois, puis de dix jours ou d’un mois en cas de réquisitions ou d’observations complémentaires), même s’il n’a reçu aucune réponse dans les délais prescrits. Cette modification permet au juge d’instruction de rendre l’ordonnance de règlement plus rapidement qu’aujourd’hui où, en l’absence de détention provisoire, il s’écoule quatre mois même si le parquet communique ses réquisitions en amont et que les autres parties n’interviennent pas. Si les parties ne se manifestent pas dans le délai de dix jours qui leur est imparti, le juge pourrait rendre son ordonnance au bout d’un ou trois mois, selon qu’il y ait dans l’affaire un détenu provisoire ou pas ;
– enfin, le VIII précise que certaines dispositions s’appliquent au témoin assisté comme le délai pour faire connaître son intention d’exercer ses droits, le droit d’adresser des observations écrites et celui de présenter des observations complémentaires. Il peut aussi présenter une requête en nullité.
Par coordination, le I de l’article 36 modifie l’article 84-1 du code de procédure pénale selon lequel le juge d’instruction peut demander à la personne mise en examen, à la partie civile ou au témoin assisté s’il souhaite renoncer à la possibilité de :
– poser des questions à un expert ou de demander la désignation d’un autre expert, comme le permet l’article 161-1 du code de procédure pénale ;
– d’adresser, l’information judiciaire terminée, des observations écrites au juge d’instruction, ce que prévoit l’actuel article 175 du code de procédure pénale.
Par coordination avec le II, l’article 84-1 serait modifié pour ne plus viser que le seul article 161-1.
c. Des dispositions peu modifiées par le Sénat
La commission des Lois a approuvé l’économie générale du dispositif proposé. Elle s’est bornée à adopter, outre un amendement des rapporteurs corrigeant une erreur matérielle, trois amendements identiques déposés par les rapporteurs, le Gouvernement et le groupe La République En Marche afin de porter de dix à quinze jours le délai accordé aux parties pour faire savoir au juge d’instruction qu’elles souhaitent présenter des observations ou formuler des demandes et requêtes avant qu’il rende son ordonnance de règlement.
En séance publique, un amendement des rapporteurs a été adopté avec le soutien du Gouvernement pour opérer des coordinations d’ordre légistique (paragraphes IV bis à IV quater).
2. La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité après information judiciaire
a. L’état du droit
La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), ou « plaider-coupable », a été créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « loi Perben II ». Elle figure aux articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale. Elle permet d’éviter le procès de la personne qui reconnaît les faits qui lui sont reprochés.
La CRPC est applicable à tous les délits commis par des majeurs punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans, à l’exception des délits de presse, des homicides involontaires, des délits politiques, des atteintes à l’intégrité des personnes et des agressions sexuelles.
La procédure commence par une proposition de peine formulée par le procureur de la République à la personne mise en cause, peine qui ne peut excéder un an d’emprisonnement ni la moitié de la peine d’emprisonnement encourue. Si la proposition est acceptée, elle est soumise pour homologation au président du tribunal correctionnel. L’ordonnance a les effets d’un jugement de condamnation ; elle est immédiatement exécutoire. Si la personne mise en cause refuse la proposition du procureur de la République ou si le président du tribunal correctionnel refuse de l’homologuer, la procédure se poursuit suivant les règles du droit commun.
La CRPC est généralement proposée dans le cadre de l’enquête de flagrance ou de l’enquête préliminaire. Toutefois, il est également possible d’y recourir à l’issue d’une information judiciaire. « Si le juge d’instruction estime que les faits constituent un délit, que la personne mise en examen reconnaît les faits et qu’elle accepte la qualification pénale retenue, il peut, à la demande ou avec l’accord du procureur de la République, du mis en examen et de la partie civile, prononcer par ordonnance le renvoi de l’affaire au procureur de la République aux fins de mise en œuvre d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ([436]) ». Le recours à une CRPC suppose donc un accord général : du juge d’instruction, du procureur de la République, du mis en examen et de la partie civile. L’acquiescement de chacun fait l’objet d’un écrit ou d’une mention sur procès-verbal.
b. Les dispositions du projet de loi supprimées par le Sénat
Le III donne application à une préconisation formulée dans le cadre des chantiers de la justice ([437]). Il complète l’article 180-1 du code de procédure pénale pour définir la procédure applicable à la CRPC proposée par le procureur de la République à l’issue de l’information judiciaire.
Les parties disposent de dix jours pour acquiescer à la proposition à compter de sa notification. Elles peuvent signifier leur accord par télécopie, déclaration au greffe ou lettre recommandée. En cas d’accord, l’ordonnance de renvoi est dispensée de motivation.
La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain supprimant ce paragraphe. Elle a considéré que, si l’intervention du procureur de la République au moment du règlement de l’instruction allait faire gagner du temps au magistrat instructeur, ce bénéfice serait dissipé au stade de la proposition et de l’homologation de la CRPC. Le gain escompté serait donc hypothétique et de nature à créer plus de pesanteur procédurale que d’assouplissement.
3. Le contentieux de l’instruction
a. L’appel du procureur de la République contre l’ordonnance du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention
L’article 185 du code de procédure pénale autorise le procureur de la République à interjeter appel d’une ordonnance du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention devant la chambre de l’instruction. Cet appel doit avoir lieu dans les cinq jours qui suivent la notification de la décision.
Le IV porte ce délai d’appel de cinq à dix jours de façon à l’aligner sur ceux prévus pour le procureur général ([438]) ainsi que pour le mis en examen et la partie civile ([439]).
Le Sénat a adopté cette disposition sans modification.
b. Le président de la chambre de l’instruction statuant à juge unique
La chambre de l’instruction ([440]), juridiction d’instruction du second degré, a remplacé la chambre de l’accusation avec la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes. Chaque cour d’appel comprend au moins une chambre de l’instruction. Elle se compose de deux conseillers de la cour d’appel, qui tiennent les fonctions d’assesseur, et d’un président de chambre spécialement nommé pour la présider.
La chambre de l’instruction statue sur les appels des ordonnances du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention. Les fonctions du ministère public y sont exercées par le procureur général ou l’un de ses substituts.
Les V et VI donnent compétence au président de la chambre de l’instruction pour statuer à juge unique dans certaines affaires :
– le contentieux de la restitution d’objets placés sous main de justice ([441]) ;
– le contentieux de la saisie de biens ou droits incorporels ([442]) ;
– les demandes de rectification d’état civil ([443]).
Aux termes du VII, le président de la chambre de l’instruction est également appelé à se prononcer à juge unique sur les requêtes en annulation dont la solution « paraît s’imposer de façon manifeste ». Le projet de loi prévoit une procédure avec débat contradictoire et arrêt rendu en audience publique ; toutefois, si la décision qui s’impose est l’annulation des actes de procédure, le président pourrait statuer par ordonnance et sans audience si le ministère public en convient.
c. Des dispositions supprimées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a estimé que, même si une telle modification permettrait certainement de réduire l’encombrement de la chambre de l’instruction, ce renoncement au principe de la collégialité se paierait « d’une dégradation de la qualité de la délibération et de la protection du justiciable contre l’aléa inhérent à toute décision individuelle » ([444]). Elle a également considéré les nullités de l’information judiciaire comme un contentieux trop sensible et trop complexe pour qu’un homme puisse écarter ses assesseurs et prendre seul la décision d’imposer son sentiment.
En conséquence, un amendement du groupe Socialiste et républicain adopté en commission des Lois a supprimé les paragraphes VII et VIII. Le Gouvernement a échoué à rétablir ces dispositions en séance publique.
4. Des dispositions modifiées par la Commission
La Commission a apporté des modifications aux trois dispositions contenues à l’article 36 du projet de loi, outre diverses améliorations rédactionnelles et autres coordinations.
En ce qui concerne l’ordonnance de règlement, la Commission a approuvé l’économie générale du dispositif, propre à simplifier et à accélérer la procédure. Elle a jugé positive l’initiative du Sénat portant de dix à quinze jours le délai accordé aux parties pour faire part au juge d’instruction de leur volonté de présenter des observations. Avec l’avis favorable du rapporteur, elle a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que la date de l’audience devant la juridiction de jugement – tribunal de police ou tribunal correctionnel – puisse figurer dans l’ordonnance de renvoi du juge d’instruction, celle-ci valant alors convocation des parties à l’audience et dispensant le procureur de la République des diligences relatives à leur citation. Il s’agit là d’une nouvelle mesure de simplification par ailleurs favorables aux justiciables, qui seront informés en amont du calendrier de jugement.
En ce qui concerne la possibilité pour le procureur de la République d’opter pour une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité dans le cadre d’une information judiciaire, la Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant le dispositif figurant initialement dans le projet de loi. Cette évolution relève de l’harmonisation, le parquet détenant déjà l’initiative de la CRPC dans le cadre de l’enquête. Cette simplification permettra également au magistrat instructeur de rendre une ordonnance de renvoi non motivée, puisque les parties se seront accordées en amont sur la solution retenue, ce qui représente un gain de temps incomparable avec celui que le juge du siège consacre à l’homologation d’une CRPC.
Enfin, un amendement du rapporteur a rétabli les dispositions étendant la compétence du président de la chambre de l’instruction statuant à juge unique aux contentieux en matière de saisie, de restitution et de rectification d’identité, ainsi que pour les requêtes en annulation dont la solution paraît s’imposer. La Commission a considéré les simplifications portées par ces dispositions d’une grande cohérence : la compétence du président de la chambre de l’instruction pour statuer en appel sur la restitution des objets placés sous main de justice existe déjà dans le cadre de l’enquête, tout au plus est-elle étendue au cadre de l’instruction. Par ailleurs, les nullités évidentes ne doivent pas requérir une formation collégiale, d’autant que le ministère public formule préalablement son accord et que la décision bénéficie alors au justiciable. La Commission a par ailleurs noté que la collégialité serait de droit à la demande de l’auteur de la requête en annulation, et que ces évolutions faisaient écho à celles de l’article 41 du présent projet de loi, relatif à la collégialité de l’appel.
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Chapitre III Dispositions relatives à l’action publique et au jugement
Section 1 Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites et aux poursuites
Article 37 A (art. 559 du code de procédure pénale) Citation à parquet
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Issu d’un amendement du rapporteur adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, l’article 37 A substitue un procès-verbal à la procédure de citation à parquet préalable au jugement d’un justiciable par défaut.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Aucune modification législative n’est intervenue récemment en la matière.
1. L’état du droit
L’article 550 du code de procédure pénale prévoit que « les citations et significations, sauf disposition contraire des lois et règlements, sont faites par exploit d’huissier de justice ». Lorsque le procureur de la République entend citer une personne devant la juridiction de jugement, il procède par voie de citation qu’il appartient à l’huissier de délivrer à la personne concernée afin qu’elle soit informée des faits jugés et de leur qualification, de la date et du lieu de l’audience.
L’article 559 du même code précise toutefois que, « si la personne visée par l’exploit est sans domicile ou résidence connus, l’huissier remet une copie de l’exploit au parquet du procureur de la République du tribunal saisi ». On parle alors de citation à parquet, formalité qui permet de juger l’intéressé par défaut aux termes de l’article 412 du même code ([445]). Elle est cependant peu satisfaisante puisque, s’il est établi que l’adresse de l’intéressé est introuvable, elle revient à ce que le parquet se cite lui-même par voie d’huissier.
2. Les dispositions adoptées par la Commission
À l’initiative du rapporteur et avec le soutien du Gouvernement, la Commission a souhaité rationnaliser la procédure de citation à parquet. À l’exploit d’huissier est substitué un procès-verbal du procureur de la République constatant qu’une personne qu’il veut citer à comparaître est sans domicile ou résidence connu ou, s’il s’agit d’une personne morale, que son siège est inconnu. Ce procès-verbal vaut citation à parquet et permet de juger la personne par défaut.
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Sous-section 1 Dispositions clarifiant et étendant la procédure de l’amende forfaitaire
Article 37 (art. L. 3353-3 et L. 3421-1 du code de la santé publique ; art. 446-1 du code pénal ; art. L. 3315-5 du code des transports ; art. 495-17, 495-19, 495-20, 495-21, 495-23 [abrogé], 530-7 [abrogé], 768, 768-1, 769, 775 et 777-3 du code de procédure pénale ; art. L. 121-5 et L. 325-1-2 du code de la route) Extension du champ d’application de l’amende forfaitaire délictuelle
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 37 étend le champ d’application de l’amende forfaitaire à trois délits : l’usage illicite de stupéfiants ; la vente et l’offre d’alcool à un mineur ; le transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a également instauré une amende forfaitaire en répression d’infractions délictuelles, en l’occurrence la conduite sans assurance ou sans permis de conduire.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a généralisé la procédure de l’amende forfaitaire à l’ensemble des délits prévus par le code pénal et réprimés seulement d’une peine d’amende.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission est revenue sur la généralisation de l’amende forfaitaire délictuelle votée par le Sénat. Elle a également soumis à cette procédure le délit de vente à la sauvette et réduit les sanctions encourues en répression de la consommation de stupéfiants. Elle a enfin précisé les modalités de mise en œuvre de la procédure par le Procureur de la République ainsi que les conditions d’inscription des amendes forfaitaires au casier judiciaire.
1. L’état du droit
a. L’amende forfaitaire délictuelle
La procédure de l’amende forfaitaire contraventionnelle remonte au décret-loi du 28 décembre 1926 concernant l’unification des compétences en matière de police de la circulation et de la conservation des voies publiques. Elle permet une réponse pénale simplifiée aux contentieux de masse par la verbalisation immédiate et automatique certaines infractions, que le contrevenant peut contester devant le juge. C’est aussi une procédure de transaction : lorsque le contrevenant acquitte l’amende, dont le montant est inférieur au maximum encouru, il éteint l’action publique. Prévue pour les contraventions des quatre premières classes ([446]), la forfaitisation a été étendue aux contraventions de cinquième classe par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles, mais aucun décret n’est venu fixer le montant de l’amende forfaitaire encourue.
La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a également instauré une amende forfaitaire applicable à certains délits ([447]). Pour l’heure, seules sont concernées les infractions de conduite sans permis ([448]) et de conduite sans assurance ([449]). La procédure est exclue si plusieurs infractions sont constatées simultanément et que l’une d’entre elle ne peut pas donner lieu à une amende forfaitaire, ou lorsque le délit a été commis en récidive ou par un mineur.
Le recours à l’amende forfaitaire n’est qu’une faculté. En fonction des circonstances de l’espèce et de la politique pénale locale, le ministère public conserve la possibilité d’engager des poursuites devant le tribunal correctionnel.
Le mécanisme permet de sanctionner l’auteur de l’infraction qui doit s’acquitter dans un délai maximal de 45 jours ([450]) d’une amende forfaitaire dont le montant est fixé par la loi. Il vise un meilleur recouvrement des amendes et une moindre sollicitation des tribunaux puisqu’il ne recourt au juge qu’en cas de contestation ([451]). La procédure est dématérialisée en deux temps : d’abord la constatation du délit qui donne lieu à un procès-verbal électronique, ensuite l’envoi d’un avis d’infraction, d’une notice de paiement et d’un formulaire de requête en exonération envoyé au domicile.
L’article 495-23 du code de procédure pénale prévoit que le paiement de l’amende forfaitaire est assimilé à une condamnation définitive pour l’application des règles du code pénal en matière de récidive délictuelle.
Toutefois, en dépit de toutes ces dispositions légales et de la parution des textes d’application ([452]), la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle ne fonctionne pas à l’heure actuelle. Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, son entrée en vigueur « est suspendue jusqu’à la publication d’un arrêté précisant les modalités selon lesquelles les requêtes et les réclamations peuvent être adressées de façon dématérialisée sur le site de l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions ». Les rapporteurs du projet de loi au Sénat font mention de « certains obstacles techniques, notamment informatiques », de sorte qu’« aucune évaluation du dispositif n’a donc pu être réalisée à ce jour » ([453]).
b. La jurisprudence constitutionnelle et conventionnelle
Le Conseil constitutionnel a validé à plusieurs reprises la procédure de l’amende forfaitaire :
– au regard des conditions de recevabilité de la requête en exonération ou de la réclamation, sous la réserve que la décision du ministère public déclarant irrecevable la réclamation puisse être contestée devant un juge ([454]) ;
– en ce que le juge saisi d’une contestation ne peut prononcer une peine qui ne puisse être inférieure au montant de l’amende forfaitaire ([455]).
La Cour européenne des droits de l’homme considère que rien ne s’oppose par principe à la création d’une sanction forfaitaire. Elle a ainsi affirmé que, « eu égard au grand nombre des infractions légères, notamment dans le domaine de la circulation routière, un État contractant peut avoir de bons motifs de décharger ses juridictions du soin de les poursuivre et de les réprimer. Confier cette tâche, pour de telles infractions, à des autorités administratives ne se heurte pas à la Convention pour autant que l’intéressé puisse saisir de toute décision ainsi prise à son encontre un tribunal » ([456]).
Encore faut-il, cependant, que le droit au recours effectif devant un juge indépendant se trouve garanti ([457]).
2. Les dispositions du projet de loi
L’article 37 applique à trois nouveaux délits le mécanisme de l’amende forfaitaire. Il s’agit du transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe ([458]), de la vente d’alcool à un mineur et d’offre à titre gratuit à des mineurs de moins de 16 ans de boissons alcooliques à consommer sur place ou à emporter ([459]), et de l’usage illicite de stupéfiants ([460]).
procédure de l’amende forfaitaire
| Peine actuelle | Dispositions du projet de loi | |||
| Amende forfaitaire | Amende minorée | Amende majorée | ||
| Vente et offre de boissons alcooliques à des mineurs | 3 750 € | 300 € | 250 € | 600 € |
| Usage illicite de stupéfiants | Un an de prison et 3 750 € | 300 € | 250 € | 600 € |
| Transport routier non conforme | Six mois de prison et 3 750 € | 800 € | 640 € | 1 600 € |
Source : droit en vigueur et projet de loi.
Par ailleurs, l’article 37 opère diverses modifications dans le droit en vigueur :
– il fixe à trois mille euros le montant maximal de l’amende forfaitaire délictuelle (1° du III) ;
– il abroge l’article 495-23 du code de procédure pénale assimilant le paiement de l’amende à une condamnation définitive pour l’application des règles sur la récidive (2° du III) ([461]) ;
– aux fins d’informer les juridictions, il inscrit au casier judiciaire les informations relatives aux amendes forfaitaires pour les délits et pour les contraventions de la cinquième classe (3° à 6° du III) ([462]) ;
– il admet que l’amende forfaitaire s’accompagne d’une mesure administrative de rétention et de suspension du permis de conduire, voire d’immobilisation et de mise en fourrière (1° du IV), mais pas sa confiscation (2° du IV).
a. Le délit de vente d’alcool à un mineur et d’offre à titre gratuit à des mineurs de moins de 16 ans de boissons alcooliques à consommer sur place ou à emporter
Le 1° du I applique la procédure de l’amende forfaitaire aux délits de vente d’alcool à un mineur et d’offre à titre gratuit à des mineurs de moins de 16 ans de boissons alcooliques à consommer sur place ou à emporter ([463]).
L’étude d’impact ne fournit aucun élément sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à faire ce choix. Les données statistiques montrent qu’il s’agit d’une infraction très peu sanctionnée, ayant donné lieu à 15 condamnations seulement en 2016. Toutefois, la vente ou l’offre d’alcool étant le fait de professionnels dûment enregistrés et facilement identifiables, il est possible de supposer que le faible taux de poursuite s’explique par la lourdeur de la procédure correctionnelle, quand la verbalisation électronique attachée à l’amende forfaitaire apporterait la simplicité nécessaire à une meilleure sanction.
b. Le transport routier avec une carte de conducteur non conforme, ou n’appartenant pas au conducteur l’utilisant, ou sans carte insérée dans le chronotachygraphe
Le II applique la procédure de l’amende forfaitaire aux délits consistant à se livrer au transport routier avec une carte de conducteur non conforme, ou n’appartenant pas au conducteur l’utilisant, ou sans carte insérée dans le chronotachygraphe ([464]).
Comme pour la précédente incrimination, l’étude d’impact jointe au projet de loi ne fait mention d’aucune justification de l’inclusion dans le champ de l’amende forfaitaire. Là encore, le nombre de condamnations prononcées par les juridictions est faible, de l’ordre d’une centaine par an.
Néanmoins, comme précédemment, les auteurs de l’infraction ont pour particularité d’être très facilement identifiables au moyen de la plaque d’immatriculation du véhicule et du permis de conduire. L’amende forfaitaire peut, là encore, permettre de mieux sanctionner un délit qui ne parvient que rarement devant le tribunal correctionnel.
c. Le délit d’usage illicite de stupéfiants
La répression par amende forfaitaire délictuelle de l’usage illicite de stupéfiants (2° du I) a fait l’objet de nombreux travaux, y compris de la part de la commission des Lois de l’Assemblée nationale qui avait formulé des recommandations en ce sens au début de l’année 2018 ([465]). Dans ce contentieux, l’emploi de l’amende forfaitaire permettrait l’allégement de la charge des juridictions ([466]) sans pour autant affaiblir la réponse pénale.
Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, l’amende forfaitaire est particulièrement justifiée s’agissant de l’infraction d’usage de stupéfiants, pour laquelle le taux de réponse pénale dépasse 98 % en 2017. Sur un peu moins de 120 000 affaires, 63 000 ont abouti à des alternatives aux poursuites ([467]) tandis que 53 000 ont vu l’engagement de poursuites ([468]).
3. Une disposition fortement modifiée par le Sénat
Les rapporteurs du Sénat ont souligné l’intérêt que portent les services de police et de gendarmerie au mécanisme de l’amende forfaitaire, tandis que les magistrats apparaissent plus réservés à l’égard de cette extension. Ils ont également rappelé que si des bénéfices pouvaient en découler en termes d’harmonisation de la sanction et de réponse pénale dans les contentieux de masse, des risques existaient au regard du principe de l’individualisation des peines et de la cohérence de la politique pénale. Enfin, ils ont relevé que les professionnels redoutaient que la forfaitisation vienne mettre un terme au volet sanitaire que comporte nécessairement une politique de lutte contre l’usage de stupéfiants.
La commission des Lois du Sénat a toutefois été sensible aux avantages de l’amende forfaitaire plutôt qu’à ses inconvénients, notamment dans la mesure où les magistrats peuvent toujours imposer aux consommateurs de stupéfiants un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants. Surtout, la Commission a relevé que l’amende forfaitaire est une procédure facultative et qu’il reste toujours possible, en fonction de la politique pénale nationale et locale, d’engager des poursuites selon les modalités traditionnelles.
Un amendement des rapporteurs a explicité le fait que seul le ministère public, qui dirige l’action publique, dispose de l’opportunité de recourir ou non à la procédure simplifiée de l’amende forfaitaire : dès lors, il appartient au procureur de choisir soit une procédure alternative aux poursuites, soit le recours à l’amende forfaitaire délictuelle.
De façon plus ambitieuse et par le même amendement, la Commission a fait le choix de généraliser la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle à la totalité des délits prévus par le code pénal et réprimés d’une simple peine d’amende. Sauf disposition spécifique contraire, l’action publique pourrait être éteinte par le versement d’une amende forfaitaire d’un montant de 300 €, aux montants minorés et majorés respectivement fixés à 250 € et 600 €.
Inquiets, en revanche, des retards accumulés en matière informatique pour le bon fonctionnement du dispositif, les rapporteurs ont pris argument de la mention dans l’étude d’impact jointe au projet de loi d’un délai pouvant atteindre deux ans pour le développement des logiciels adaptés pour repousser au 1er janvier 2020 l’entrée en vigueur de l’inscription des amendes forfaitaires au casier judiciaire ([469]) .
Aucun amendement n’a été adopté en séance publique en dépit de la tentative du Gouvernement de rétablir le texte initial.
4. Une disposition largement rétablie par la Commission
La Commission a jugé malvenue la décision du Sénat d’ouvrir la procédure de l’amende forfaitaire à l’ensemble des délits punis d’une peine d’amende. Elle a considéré qu’il appartenait au législateur de se prononcer, au cas par cas, sur l’opportunité de permettre à l’autorité judiciaire d’emprunter cette voie répressive particulière. À cette fin, la Commission a adopté deux amendements identiques du Gouvernement et de M. Erwan Balanant soutenus par le rapporteur.
La Commission a également adopté un amendement de M. Éric Pouilliat diminuant sensiblement le montant des sanctions encourues en cas de consommation de stupéfiants – l’amende forfaitaire passant de 300 à 200 euros, l’amende forfaitaire minorée de 250 à 150 euros et l’amende forfaitaire majorée de 600 à 400 euros.
En adoptant un amendement de M. Stéphane Mazars et du groupe La République en marche soutenu par le rapporteur et par le Gouvernement, la Commission a souhaité que puisse être réprimé par la voie de l’amende forfaitaire le délit de vente à la sauvette ([470]). Les peines prévues sont d’un montant de 300 euros pour l’amende forfaitaire, de 250 euros pour l’amende forfaitaire minorée et de 600 euros pour l’amende forfaitaire majorée. Cet ajout correspond à la philosophie du dispositif : la vente à la sauvette est un délit fréquent, notamment dans les grandes villes, peu réprimé en raison de la lourdeur de la procédure au regard des faits reprochés, et dans lequel il n’existe d’autre victime que la collectivité.
Enfin, deux amendements du Gouvernement ont précisé la procédure applicable :
– d’une part, la mention introduite par le Sénat selon laquelle le procureur de la République « décide » de recourir à l’amende forfaitaire est supprimée car trompeuse : si le parquet fixe effectivement la politique pénale locale et peut valablement enjoindre aux forces de l’ordre de privilégier la voie de l’amende forfaitaire en répression d’une infraction donnée, il est illusoire de penser qu’une décision individuelle sera prise à chaque constatation de la commission de ladite infraction. Il est substitué à cette disposition une limitation du montant maximum des amendes forfaitaires au maximum des amendes contraventionnelles, soit 3 000 euros ;
– d’autre part, les modalités d’enregistrement des amendes forfaitaires au casier judiciaire, ainsi que les règles relatives à leur conservation, sont précisées. L’enregistrement automatique de ces amendes au casier est autorisé en permettant que celui-ci soit alimenté par des traitements mis en œuvre par des services de l’État autres que ceux du ministère de la justice, en l’espèce le système de contrôle automatisé du ministère de l’intérieur qui centralise le traitement des amendes forfaitaires.
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Sous-section 2 Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
Article 38 (art. 41-1, 41-1-1 [abrogé], 41-2, 41-3-1 A [nouveau], 495-8, 495-10 et 495-11-1 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ; art. 23-3 de l’ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l’aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna) Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 38 comporte diverses dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « loi Perben II », a institué la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
La loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales a créé la transaction pénale.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a porté à trois ans, contre cinq dans le projet de loi initial, la peine d’emprisonnement maximale qui peut être prononcée dans le cadre d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté l’article 38 sans modification.
1. L’interdiction de paraître
Préalablement à sa décision sur l’action publique, le procureur de la République peut édicter diverses mesures qui lui paraissent de nature à assurer la réparation du dommage causé à la victime, mettre fin au trouble résultant de l’infraction ou contribuer au reclassement de l’auteur des faits ([471]). Parmi ces dispositions figurent l’accomplissement d’un stage, la réparation du dommage causé à la victime, l’obligation de résider hors du domicile conjugal ou encore le rappel à la loi.
Le 1° ajoute à cette liste la possibilité pour le procureur de demander à l’auteur des faits de ne pas paraître, pour une durée qui ne saurait excéder six mois, dans un ou plusieurs lieux déterminés dans lesquels l’infraction a été commise ou dans lesquels réside la victime.
Conformément au dernier alinéa de l’article 41-1 du code de procédure pénale, « en cas de non-exécution de la mesure en raison du comportement de l’auteur des faits, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en œuvre une composition pénale ou engage des poursuites ».
2. La disparition de la transaction pénale
Prévue à l’article 41-1-1 du code de procédure pénale et d’institution récente ([472]), la transaction pénale autorise l’officier de police judiciaire, sur autorisation du procureur de la République et tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, de transiger sur la poursuite :
– des contraventions ne donnant pas lieu à amende forfaitaire ;
– de divers délits ([473]).
Une consignation peut être exigée en vue de garantir le paiement d’une amende ne pouvant excéder le tiers du montant de l’amende encourue, outre une obligation éventuelle de réparer le dommage. La transaction est homologuée par le juge. L’action publique s’éteint avec l’exécution des obligations résultant de la transaction ; l’inexécution desdites obligations permet au procureur de la République d’engager des poursuites ou d’opter pour d’autres alternatives.
L’étude d’impact jointe au projet de loi indique que la transaction pénale se confond avec la composition pénale et qu’elle est très peu utilisée. De surcroît, ses dispositions réglementaires d’application ont été annulées par la juridiction administrative, faute qu’il soit prévu d’informer le justiciable des faits qui lui sont reprochés et de leur qualification juridique ([474]).
En conséquence, le 2° abroge l’article 41-1-1 du code de procédure pénale relatif à la transaction pénale.
3. La composition pénale
a. Le droit en vigueur
La composition pénale a été créée par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale dans une perspective de diversification et de simplification des réponses pénales. Elle est régie par l’article 41-2 du code de procédure pénale.
La composition pénale permet au procureur de la République, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, de proposer une sanction pénale, directement ou par l’intermédiaire d’une personne habilitée, au justiciable qui reconnaît avoir commis un délit puni d’une peine d’amende ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée n’excédant pas cinq ans ([475]).
L’article 41-2 du code de procédure pénale énumère dix-huit mesures de composition pénale : le versement d’une amende, la réalisation de stages, l’interdiction de paraître, la réalisation d’un travail non rémunéré ou encore l’injonction thérapeutique. Lorsque la victime est identifiée, le procureur de la République propose à l’auteur de réparer les dommages causés – sauf si ce dernier justifie l’avoir préalablement fait.
Lorsque l’auteur des faits donne son accord aux mesures proposées, le procureur de la République saisit le juge du siège pour validation. Le président du tribunal peut procéder à l’audition de l’auteur des faits et de la victime. Si la proposition est validée, les mesures deviennent exécutoires ; si elle ne l’est pas, la proposition est caduque.
Le défaut d’exécution intégrale d’une composition validée conduit le parquet à mettre en œuvre l’action publique. L’exécution, en revanche, éteint l’action publique.
Les compositions pénales apparaissent au bulletin n° 1 du casier judiciaire. La procédure est très utilisée avec 70 000 occurrences annuelles selon l’étude d’impact jointe au projet de loi.
b. Les dispositions du projet de loi
Afin de développer encore le recours à la composition pénale, le 3° comporte diverses mesures destinées à la rendre plus opérationnelle.
Le a) du 3° prévoit d’élargir le recours à la composition pénale à tous les délits, quel que soit le quantum de la peine encourue, et non plus aux seuls délits punis d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans.
Le b) du 3°, en cohérence avec le 1°, aligne la rédaction de la mesure de composition d’interdiction de paraître avec celle que peut édicter le procureur de la République préalablement à sa décision sur l’action publique. Les lieux dans lesquels l’auteur des faits réside habituellement peuvent désormais lui être interdits, ce qui est très souhaitable dans le cas de violences familiales.
Le c) du 3° libère les magistrats du siège de la contrainte consistant à valider la proposition de composition pénale, laissant le seul accord de l’auteur et du parquet lui donner un caractère exécutoire. Cette dérogation est soumise à deux conditions :
– porter sur un délit puni d’une peine d’emprisonnement d’une durée n’excédant pas trois ans ;
– limiter la sanction à une amende ou à la confiscation de la chose qui a servi à commettre l’infraction ou qui en est l’objet, dans la limite de 3 000 euros.
Le d) du 3° modifie les dispositions relatives aux droits de la victime. La rédaction actuelle dispose que la composition pénale ne fait pas échec au droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel afin qu’il statue sur ses intérêts civils. La citation directe, délicate à engager, laisse place à une citation de l’auteur des faits à une audience devant le tribunal par le procureur de la République, qui a l’obligation d’informer la victime des droits dont elle dispose parmi lesquels celui de se constituer partie civile.
Enfin, le 4° rend la composition pénale applicable aux personnes morales. Il crée pour cela un nouvel article 41-3-1 dans le code de procédure pénale. La reconnaissance de la responsabilité pénale incombe au représentant légal de la personne morale ou à toute personne bénéficiant d’une délégation de pouvoir à cet effet. Le montant de l’amende de composition serait égal au quintuple de l’amende encourue par les personnes physiques ([476]).
4. La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
a. Le droit en vigueur
La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), ou « plaider-coupable », a été créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « loi Perben II ». Elle figure aux articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale. Elle permet d’éviter le procès de la personne qui reconnaît les faits qui lui sont reprochés.
La CRPC est applicable à tous les délits commis par des majeurs punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans, à l’exception des délits de presse, des homicides involontaires, des délits politiques, des atteintes à l’intégrité des personnes et des agressions sexuelles.
La procédure commence par une proposition de peine formulée par le procureur de la République à la personne mise en cause et à son avocat ([477]), peine qui ne peut excéder un an d’emprisonnement ni la moitié de la peine d’emprisonnement encourue, et dont il précise si elle sera susceptible d’aménagement ou immédiatement exécutée ([478]). Si la personne mise en cause refuse la proposition ([479]) du procureur de la République ou si le président du tribunal correctionnel refuse de l’homologuer, la procédure se poursuit suivant les règles du droit commun. Si la proposition est acceptée, elle est soumise pour homologation au président du tribunal correctionnel ([480]). L’ordonnance a les effets d’un jugement de condamnation ; elle est immédiatement exécutoire sous réserve d’appel interjeté dans les dix jours suivant la notification à l’intéressé ([481]).
Les droits de la victime de l’infraction sont également garantis : obligatoirement informée, elle peut se constituer partie civile et demander réparation lors de l’audience d’homologation.
Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, la CRPC est un grand succès. En 2016, 76 000 propositions ont été homologuées selon cette procédure soit un cinquième de l’ensemble des condamnations de l’année.
b. Les dispositions du projet de loi
Le 5° réforme la procédure de la CRPC afin de la rendre plus opérationnelle encore.
Le a) du 5° supprime, à l’article 495-8 du code de procédure pénale, la limitation du quantum de la peine à un an d’emprisonnement. Une peine plus lourde peut être proposée à la seule condition de ne pas dépasser la moitié de la peine d’emprisonnement encourue. Comme les délits sont punis d’une peine maximale de dix années d’emprisonnement ([482]), la peine d’emprisonnement proposée dans le cadre de la CRPC pourrait donc atteindre cinq ans. Toutefois, les dispositions du code pénal qui répriment la récidive sont également applicables ([483]) : en matière délictuelle, elles induisent un doublement de la peine encourue. Le plafond de la peine proposée en CRPC serait donc, dans ce cas, de dix années.
Le b) du 5° élargit la palette des sanctions à la disposition du procureur de la République, qui pourrait décider que la peine d’emprisonnement proposée emporte révocation de sursis précédemment accordés.
Le c) du 5° autorise le procureur de la République à mener une négociation avec l’auteur des faits et son avocat en lui permettant explicitement de faire connaître les propositions qu’il envisage de formuler. Le Gouvernement espère que l’ouverture d’un dialogue permettra un succès plus fréquent des CRPC.
Enfin, le 6° insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 495-11-1 précisant le rôle du magistrat du siège au moment de l’homologation. Celle-ci peut être refusée si la personnalité de l’intéressé, la situation de la victime ou les intérêts de la société justifient une audience correctionnelle, mais aussi si les déclarations de la victime apportent un éclairage nouveau sur les conditions de l’infraction ou sur la personnalité de son auteur ([484]).
Naturellement, le magistrat conserverait la possibilité de refuser l’homologation s’il constate que l’une des conditions prévues à l’article 495-11 n’est pas remplie : il lui revient de s’assurer que la personne reconnaît les faits qui lui sont reprochés, qu’elle accepte la peine proposée et que cette peine est justifiée au regard des circonstances et de la personnalité de l’auteur.
5. Des dispositions soutenues par le Sénat
La commission des Lois s’est déclarée favorable à la quasi-totalité des dispositions proposées par le Gouvernement, considérant que les petites infractions avaient vocation à recevoir une réponse pénale sans pour autant encombrer le tribunal correctionnel.
Quatre amendements des rapporteurs, de portée rédactionnelle, ont été adoptés, procédant à des améliorations légistiques ou établissant des coordinations pour l’application outre-mer.
Un cinquième amendement adopté par la Commission, toujours à l’initiative des rapporteurs, est toutefois venu maintenir à un an d’emprisonnement la peine maximale pouvant être prononcée dans le cadre d’une CRPC. La perspective d’une condamnation à cinq ans d’emprisonnement sans audience devant le tribunal correctionnel est apparue de nature à mettre en péril les droits du justiciable.
En séance publique, le Gouvernement a proposé avec succès une voie de compromis fixant à trois ans la peine d’emprisonnement maximale dans le cadre d’une CRPC. Un amendement rédactionnel des rapporteurs a également été adopté.
6. Des dispositions adoptées sans modification par la Commission
La Commission a jugé satisfaisantes les propositions du Gouvernement amendées par le Sénat. Elle a adopté l’article 38 sans modification.
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Section 2 Dispositions relatives au jugement
Sous-section 1 Dispositions relatives au jugement des délits
Article 39 (art. 80, 388-5, 393, 393-1, 394, 397-1-1 [nouveau], 397-2, 397-7 et 495-10 du code de procédure pénale) Dispositions relatives au tribunal correctionnel
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 39 du projet de loi a pour objet de créer une nouvelle procédure de comparution à délai différé, de faciliter le regroupement de plusieurs affaires au cours d’une même audience, de fixer un délai avant une audition devant le président du tribunal correctionnel et d’élargir la possibilité de demander un supplément d’information.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2012, relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales, a autorisé le tribunal correctionnel à ordonner un supplément d’information dans le cadre d’une convocation par procès-verbal.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat s’est opposé à la création d’une procédure de comparution différée. Il a également adopté un amendement portant de trois à cinq jours la durée maximale de la détention provisoire d’une personne déférée en comparution immédiate dans l’hypothèse où le tribunal ne pourrait siéger le jour même.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission est revenue sur les principales modifications opérées par le Sénat.
1. La convocation de l’avocat
a. L’état du droit
Il existe différentes modalités de saisine du tribunal correctionnel, parmi lesquelles la convocation en justice délivrée par un officier ou agent de police judiciaire ([485]) et la citation directe ([486]).
L’article 388-5 du code de procédure pénale dispose : « En cas de poursuites par citation prévue à l’article 390 ou convocation prévue à l’article 390-1, les parties ou leur avocat peuvent, avant toute défense au fond ou à tout moment au cours des débats, demander, par conclusions écrites, qu’il soit procédé à tout acte qu’ils estiment nécessaire à la manifestation de la vérité. » S’il estime ces demandes justifiées, le président du tribunal peut en ordonner l’exécution. Les procès-verbaux et autres pièces relatant l’exécution sont joints au dossier et mis à la disposition des parties. Si le prévenu et la victime doivent être à nouveau entendus, ils ont le droit d’être assistés, lors de leur audition, par leur avocat.
b. Les dispositions du projet de loi adoptées par le Sénat
Le I modifie l’article 388-5 du code de procédure pénale, qui précise les droits des parties et de leurs avocats en cas de poursuite par citation directe ou par convocation en justice. Afin qu’il soit permis de consulter le dossier et de préparer l’audition dans de bonnes conditions, il prévoit que l’avocat est convoqué au plus tard cinq jours ouvrables avant la date de l’audition et qu’il a accès au dossier au plus tard quatre jours ouvrables auparavant.
2. Le regroupement de différentes affaires dans une même audience
Le IV modifie l’article 393 du code de procédure pénale pour autoriser le regroupement de plusieurs affaires au cours d’une même audience ([487]).
Dans le cadre d’une convocation par procès-verbal ou d’une comparution immédiate, le procureur de la République peut fixer à la même audience, pour qu’elles soient jointes à la procédure ou examinées ensemble, de précédentes poursuites dont le prévenu a fait l’objet pour d’autres délits. Sauf comparution immédiate, la décision du procureur devrait intervenir au moins dix jours avant la date de l’audience afin que la défense puisse se préparer.
Le Sénat a adopté cette disposition sans modification, les rapporteurs la qualifiant de « consensuelle et de bon sens ».
3. La possibilité de demander au tribunal correctionnel un supplément d’information
a. L’état du droit
L’article 394 du code de procédure pénale donne la possibilité au tribunal correctionnel de décider, à la demande des parties ou d’office, un supplément d’information ([488]) dans le cadre d’une comparution par procès-verbal ([489]). Il est mené par l’un des juges du tribunal correctionnel ou par un juge d’instruction du tribunal.
Le tribunal peut aussi renvoyer le dossier au procureur afin que celui-ci requière l’ouverture d’une information.
b. Les dispositions du projet de loi adoptées par le Sénat
L’article 39 supprime le dernier alinéa de l’article 394 du code de procédure pénale (VI) et lui substitue une disposition inscrite à l’article 397-2 du même code (1° du VIII).
L’article 397-2 permet au tribunal de décider un supplément d’information ou de renvoyer le dossier au procureur dans le cadre d’une comparution immédiate. Sa rédaction serait modifiée pour qu’il s’applique désormais « dans tous les cas prévus » au paragraphe 3 de la section 1 du chapitre 1er du titre II du livre II du code de procédure pénale – la comparution immédiate, la comparution par procès-verbal et la comparution différée prévue au présent article.
4. La comparution à délai différé
a. Les dispositions du projet de loi
Le rapport de MM. Jacques Beaume et Franck Natali sur l’amélioration et la simplification de la procédure pénale, issu des chantiers de la justice, plaide en faveur d’une procédure intermédiaire entre la comparution immédiate et les modalités classiques. « L’expérience des juridictions a montré que, très souvent, certaines enquêtes, dans lesquelles les gardes à vue se terminent par un défèrement, sont ouvertes à l’instruction pour la simple raison qu’une mesure de sûreté ([490]) est opportune alors qu’il ne manque, dans le délai de l’enquête initiale, que la réponse à une réquisition, le résultat écrit d’une expertise, un acte médical non terminé, une audition éloignée toujours en cours, en un mot un acte de pur complément à une enquête globalement achevée. Dans ce cas, l’ouverture d’une information occupe du temps d’instruction (déjà compté) sans bénéficier d’une quelconque plus-value de fond autre que d’attendre le versement de la pièce attendue. En outre, cette ouverture déclenche tout le formalisme chronophage de clôture ([491]). Il est donc proposé qu’une procédure intermédiaire puisse être créée, sous l’égide du parquet, permettant le complément de procédure assorti du prononcé d’une mesure de sûreté en attendant la comparution devant le tribunal saisi de l’action publique ».
Le VII crée au sein du code de procédure pénale une voie supplémentaire de saisine du tribunal correctionnel, la comparution à délai différé. Le nouvel article 397-1-1, qui en fixe les modalités, se compose de sept alinéas.
L’alinéa 1er définit les hypothèses dans lesquelles il est recouru à la comparution à délai différé. Il s’agit des cas prévus par l’article 395 du code de procédure pénale, c’est-à-dire si le maximum de l’emprisonnement prévu par la loi est compris entre deux ans et sept ans, et à condition qu’il existe contre la personne des charges suffisantes sans qu’une comparution immédiate soit possible en raison de l’attente de résultats de réquisitions, d’examens techniques ou d’analyses médicales.
Le deuxième alinéa prescrit la présentation du prévenu devant le juge des libertés et de la détention, qui statue contradictoirement sur les réquisitions du ministère public aux fins de contrôle judiciaire, d’assignation à résidence avec surveillance électronique ou de détention provisoire. Les réquisitions mentionnent les raisons justifiant la comparution à délai différé et les actes dont les résultats sont attendus. La détention provisoire n’est possible que si la peine d’emprisonnement encourue est de trois ans. L’ordonnance rendue peut être contestée devant la chambre de l’instruction.
Le troisième alinéa précise que l’ordonnance prescrivant une mesure de sûreté est rendue dans les conditions et selon les modalités prévues par l’article 396 du code de procédure pénale ([492]). L’ordonnance énonce les faits et saisit le tribunal ; elle est notifiée verbalement au prévenu. Si la comparution n’a pas eu lieu au plus tard dans un délai de deux mois, il est mis fin d’office à la mesure de sûreté.
Le quatrième alinéa indique les conséquences du non-respect par le prévenu de la mesure de sûreté. Le procureur de la République décerne à son encontre un mandat d’arrêt ou un mandat d’amener et saisit le juge des libertés et de la détention pour demander le placement en détention provisoire ([493]). Les forces de l’ordre ont tout pouvoir pour l’appréhender ([494]).
Le cinquième alinéa dispose que les procès-verbaux et autres pièces attendues sont versés au dossier dès réception et mis à la disposition des parties.
Le sixième alinéa permet au prévenu de demander au président du tribunal la réalisation de tout acte qu’il estime nécessaire à la manifestation de la vérité, jusqu’à l’audience de jugement – le cas échéant, par déclaration auprès du chef de l’établissement pénitentiaire.
Enfin, le septième alinéa précise que la présentation de la personne devant le procureur de la République et devant le juge des libertés et de la détention peut intervenir dans un lieu autre que le tribunal si son état de santé ne permet pas de l’y transporter.
D’autres dispositions de l’article 39 procèdent à des coordinations nécessitées par la création de la comparution différée :
– le II modifie l’intitulé du paragraphe 3 de la section 1 du chapitre 1er du titre II du livre II du code de procédure pénale afin que la nouvelle procédure de « comparution différée » y figure ;
– le III modifie l’article 393 du même code pour y prévoir que les personnes que le procureur envisage de poursuivre en comparution à délai différé sont déférées devant lui ;
– le V ajoute, au même article 393, la comparution à délai différé à la liste des procédures que le procureur peut mettre en œuvre, et à l’article 393-1 pour informer la victime de la date de l’audience.
b. Une disposition supprimée par le Sénat
La commission des Lois n’a pas jugé suffisantes les raisons invoquées pour justifier la création de la comparution à délai différé et les situations qui ont conduit à l’envisager. Elle a considéré que si les expertises attendues étaient importantes, la convocation devant le tribunal ne se justifiait pas. Mais si elles sont importantes, c’est le refus de procéder à une comparution immédiate qui ne se justifie pas.
D’une manière générale, les rapporteurs ont déploré la « tendance à rogner sur les prérogatives du juge d’instruction, dont la qualité des enquêtes est pourtant reconnue, au profit d’enquêtes conduites par le parquet qui ne présentent pas autant de garanties du point de vue de l’égalité des armes entre les parties ».
En conséquence, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs supprimant les II, III, V et VII de l’article 39, ainsi que diverses coordinations (IV bis, IV ter et 1° du IV quater).
5. La détention provisoire d’une personne déférée préalablement à une comparution immédiate
Issus d’un amendement de M. Bruno Retailleau et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains adopté en séance publique avec le soutien de la Commission et contre l’avis du Gouvernement, les IV quater A, 2° du IV quater et 2° du VIII ont trait à la comparution immédiate. La durée maximale de détention provisoire d’une personne déférée préalablement à une comparution immédiate ([495]) est portée de trois à cinq jours si la réunion du tribunal est impossible le jour même.
6. Des dispositions rétablies par la Commission
En adoptant deux amendements du Gouvernement soutenus par le rapporteur, la Commission est revenue sur les deux principales modifications apportées par le Sénat à l’article 39 :
– elle a supprimé l’extension de trois à cinq jours de la durée maximale de détention provisoire d’une personne déférée préalablement à une comparution immédiate, considérant que l’impossibilité de réunir le tribunal constituait un défaut d’organisation du service public de la justice dont la faute ne saurait se traduire en conséquences négatives pour le justiciable. Du reste, les juridictions considèrent généralement le délai de trois jours comme suffisant, hormis dans le cas où un tribunal dans lequel il n’y a pas de pôle de l’instruction se déclare incompétent au profit d’un tribunal dans lequel se trouve un tel pôle, ou inversement, puisque la procédure doit être transférée entre deux juridictions ;
– elle a rétabli la comparution à délai différé, considérant judicieux d’éviter par cette nouvelle voie procédurale l’ouverture d’informations judiciaires uniquement justifiées par l’obligation formelle d’attendre la production d’une pièce donnée. L’influence positive que devrait avoir cette évolution sur le nombre de placements en détention provisoire et leur durée dans l’attente du jugement a également été soulignée.
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Article 40 (art. 398-1, 495, 495-1 et 495-3 du code de procédure pénale ; art. L. 163-3 du code monétaire et financier) Extension du champ d’application de la procédure de jugement à juge unique et de l’ordonnance pénale
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 40 étend la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel et le champ d’application de la procédure de l’ordonnance pénale.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Seize extensions de la compétence de la formation du tribunal correctionnel statuant à juge unique sont intervenues depuis 1995. La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice a institué l’ordonnance pénale en matière délictuelle.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a adopté une disposition prévoyant la compétence de principe du juge unique pour tous les délits du code pénal punis d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans. Une disposition similaire a été retenue en matière d’ordonnance pénale.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a souhaité que les infractions donnant lieu à un jugement par un juge unique demeurent énumérées par la loi, de préférence à la disposition générale privilégiée par le Sénat. Elle a également ouvert la voie d’une répression des injures et diffamations raciales commises en ligne par ordonnance pénale.
1. L’extension de la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel
a. L’état du droit
Le principe de collégialité désigne le fait qu’une affaire soit examinée par plusieurs juges, siégeant et délibérant ensemble.
Les formations du tribunal correctionnel sont collégiales. Toutefois et par dérogation, la formation du tribunal correctionnel statuant à juge unique a été créée par la loi n° 72-1226 du 29 décembre 1972 dans un souci de simplification et d’efficacité de la justice pénale.
La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a considérablement élargi la compétence du juge unique en matière délictuelle. Plus de 592 délits différents – contre 175 en application des anciennes dispositions – ont été attribués à la formation statuant à juge unique, constituant alors près de la moitié des affaires jugées chaque année par les tribunaux correctionnels.
Par la suite, l’article 398-1 du code de procédure pénale a été modifié à seize reprises : loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice, loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures, loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles…
Une majorité des affaires correctionnelles font désormais l’objet d’un jugement à juge unique. L’article 398-2 du code de procédure pénale prévoit la possibilité de renvoyer l’affaire à la formation collégiale en raison de la complexité des faits ou de l’importance de la peine encourue, mais ces dispositions ne sont quasiment jamais employées. Le même article prescrit aussi, en son dernier alinéa, que le tribunal correctionnel statuant à juge unique ne peut prononcer une peine d’emprisonnement ferme d’une durée supérieure à cinq ans.
Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, en 2016, les infractions relevant de la compétence exclusive du juge unique ont représenté 78 % des décisions inscrites au casier judiciaire, qu’il s’agisse de décisions de condamnations ou de compositions pénales. La même année, 58 % des condamnations prononcées l’ont été par un juge unique.
Par ailleurs, entre 2000 et 2013, le champ du juge unique s’est accru de près de 200 000 décisions, quand le champ collégial en perdait environ 13 000. Le juge unique absorbe donc un nouveau contentieux davantage qu’il ne dégrade le contentieux existant.
b. Les dispositions du projet de loi
Le I s’inscrit dans la tendance consistant, depuis vingt ans, à élargir la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel à 170 nouveaux délits punis au maximum de cinq ans d’emprisonnement et choisis au cas par cas.
c. Une disposition modifiée par le Sénat
Les rapporteurs ont affirmé ne pas être hostiles sur le fond à l’extension du champ de la compétence du juge unique en matière correctionnelle. Toutefois, ils ont élevé une critique sur la forme des évolutions successives, qui égrainent des listes d’infractions considérables et, ce faisant, participent à la complexification de la procédure pénale.
En conséquence, la commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs simplifiant de façon drastique la procédure : le juge unique a compétence générale pour toute infraction du code pénal faisant encourir une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans – à l’exception des délits d’agression sexuelle. L’extension de la procédure aux délits des autres codes, notamment le code de la route ou le code de la construction et de l’habitation, a été conservée.
Ces dispositions n’ont pas fait l’objet d’amendement en séance publique en dépit de la tentative du Gouvernement de rétablir sa rédaction initiale.
2. L’extension du périmètre de la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale
a. L’état du droit
Créée par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 tendant à simplifier la procédure applicable en matière de contraventions pour traiter les contraventions au code de la route, l’ordonnance pénale a été étendue à la matière délictuelle par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice. Son principe a alors été jugé conforme à la Constitution ([496]). Elle est désormais prévue aux articles 495-1 et suivants du code de procédure pénale.
Le ministère public qui choisit de l’employer communique le dossier de la poursuite et ses réquisitions au président de la juridiction, qui statue sans audience ni débat par une ordonnance portant relaxe ou condamnation à une amende et, le cas échéant, à une peine complémentaire. Le montant maximal de l’amende prononcée est de la moitié de celui de l’amende encourue sans pouvoir excéder 5 000 euros. Le condamné a quarante-cinq jours pour faire connaître son opposition : l’affaire est alors renvoyée au tribunal correctionnel selon la procédure de droit commun.
L’article 495 du code de procédure pénale édicte les conditions pour recourir à l’ordonnance pénale :
– les faits reprochés au prévenu sont simples et établis ;
– les renseignements concernant la personnalité, les charges et les ressources du prévenu sont suffisants pour permettre la détermination de la peine ;
– il n’apparaît pas nécessaire, compte tenu de la faible gravité des faits, de prononcer une peine d’emprisonnement ou une peine d’amende d’un montant supérieur à 5 000 euros ;
– le recours à cette procédure n’est pas de nature à porter atteinte aux droits de la victime.
Par ailleurs, elle ne peut être appliquée à l’encontre d’un mineur, en cas de citation directe par la victime, si un délit a été commis ne permettant pas son application ou lorsque les faits ont eu lieu en état de récidive légale. Le parquet dispose de la faculté de faire opposition dans un délai de dix jours.
L’ordonnance pénale concerne plusieurs catégories de délits (délits routiers, vol, usage de stupéfiants, vente à la sauvette, etc.) au fil des multiples élargissements législatifs ([497]). Elle permet d’apporter une réponse rapide aux infractions de faible complexité : 160 000 ordonnances pénales ont été prononcées par le tribunal correctionnel en 2016 ; 3,3 % seulement d’entre elles ont fait l’objet d’une opposition – principalement dans les affaires d’atteinte aux personnes.
b. Les dispositions du projet de loi
L’article 40 propose d’étendre le champ des infractions pouvant donner lieu à ordonnance pénale.
Par souci de simplification, le 1° du II aligne la liste des infractions concernées sur celle des délits relevant du juge unique – article 398-1 du code de procédure pénale – diminuée des atteintes aux personnes.
Par ailleurs, le 2° du II autorise le recours à l’ordonnance pénale en cas de récidive.
Le III ouvre la possibilité de prononcer d’autres peines que les amendes : un travail d’intérêt général, avec l’accord préalable du prévenu, ou une peine de jours-amendes.
Enfin, le IV ordonne que la condamnation à ces deux dernières peines soit portée oralement à la connaissance de l’intéressé ([498]).
L’étude d’impact jointe au projet de loi prévoit que ces évolutions engendrent une progression du nombre d’ordonnances pénales de l’ordre de 14 000 décisions par an.
c. Une disposition modifiée par le Sénat
Sur proposition de ses rapporteurs et en cohérence avec la position adoptée au I, la commission des Lois a généralisé la procédure de l’ordonnance pénale à tous les délits punis d’une peine d’amende et aux délits punis d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans, à l’exception des délits d’atteintes à la personne humaine.
Par ailleurs, la Commission a doublé la notification orale de la sanction prononcée en cas de jours-amende ou de peine de travail d’intérêt général d’une notification écrite, pour la totalité des peines, sous la forme d’une lettre recommandée avec avis de réception.
Enfin, la commission des Lois a jugé ces modifications trop importantes pour entrer en vigueur avant un an à compter de la publication de la présente loi. Elle a modifié en ce sens l’article 56 précisant les modalités d’entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions du projet de loi.
En séance publique, ces dispositions ont fait l’objet d’un amendement rédactionnel des rapporteurs.
3. Des dispositions modifiées par la Commission
La Commission ne partage pas l’avis du Sénat quant à l’opportunité de substituer à la liste des infractions susceptibles d’être jugées à juge unique une disposition générale visant tous les délits réprimés d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans. En conséquence, elle a adopté plusieurs amendements du rapporteur rétablissant la liste contenue dans le projet de loi initial et lui adjoignant :
– le recours à la prostitution ([499]) ;
– le voyeurisme, qui n’existait pas au moment du dépôt du projet de loi sur le bureau du Sénat ([500]) ;
– la contrefaçon ou la falsification de chèque, qui représente un nombre important d’affaires d’une relative simplicité, étant entendu que la commission de l’infraction en bande organisée demeure de la compétence de la formation collégiale du tribunal correctionnel ([501]). La sanction prévue par la loi est ramenée, par cohérence, de sept à cinq années d’emprisonnement.
La liste des délits susceptibles d’être sanctionnés par ordonnance pénale est alignée sur celle établissant la compétence du juge unique, à une exception découlant d’un amendement de la rapporteure concernant l’injure et la diffamation à caractère raciste, sexiste, homophobe ou handiphobe ([502]). Ces délits, prévus par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, sont principalement réprimés par des peines d’amende et des stages de sensibilisation au racisme et à l’antisémitisme, qui pourraient utilement être prononcés par la voie de l’ordonnance pénale. Cette évolution permettra une meilleure sanction des comportements délictueux, particulièrement dans la perspective d’une généralisation de la plainte en ligne dont les internautes sauront se saisir avec la plus grande efficacité. Toutefois, dans le respect des dispositions spéciales qui régissent le droit de la presse, cette disposition ne sera pas applicable aux infractions commises sur un média dont la responsabilité éditoriale pourrait être mise en jeu par d’autres voies et moyens. Elle ne sera pas non plus applicable aux déclarations formulées dans l’espace public réel, mais uniquement à celles réalisées en ligne.
Enfin, un amendement du rapporteur a imposé une notification orale de l’ordonnance pénale dès lors que celle-ci condamne le justiciable à une peine de jours-amendes ou de travail d’intérêt général, de sorte que la condamnation ne puisse prêter à discussion.
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Article 41 (art. 502, 509, 510 et 512 du code de procédure pénale) Effet dévolutif de l’appel en matière correctionnelle et formation à juge unique de la chambre des appels correctionnels
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 41 précise la possibilité pour une personne condamnée de faire un appel partiel de sa condamnation correctionnelle. Il instaure, en matière d’appel, une formation à juge unique pour les délits relevant de la formation à juge unique en première instance.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, a créé les appels partiels, portant exclusivement sur la peine ou sur ses modalités d’exécution, non sur le jugement de culpabilité.
➢ Modifications apportées au Sénat
Sur proposition des rapporteurs, le Sénat s’est opposé au principe du juge unique en appel.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli la possibilité de juger à juge unique en appel.
1. Le caractère dévolutif de l’appel en matière correctionnelle
a. L’état du droit
L’appel est la voie de réformation qui permet que les points de fait et de droit qui ont été soumis aux juges de première instance le soient à nouveau devant une autre juridiction. La faculté de faire appel appartient au prévenu, mais aussi au ministère public (parquet et parquet général) et, pour ce qui est des intérêts civils, à la partie civile.
Aux termes de l’article 509 du code de procédure pénale, « l’affaire est dévolue à la cour d’appel dans la limite fixée par l’acte d’appel et par la qualité de l’appelant ainsi qu’il est dit à l’article 515 ».
Afin d’alléger la charge de travail des cours d’appel, le législateur a ouvert la possibilité de former un appel partiel, c’est-à-dire de ne saisir la cour d’appel que de la peine prononcée, de certaines d’entre elles ou de leurs modalités d’application ([503]). Cette possibilité a cependant été faiblement utilisée depuis sa création.
b. Les dispositions du projet de loi adoptées sans modification par le Sénat
Le I transforme la faculté en obligation : l’appelant sera désormais tenu de déclarer si son appel porte sur l’action publique, sur l’action civile ou sur les deux. S’il concerne l’action publique, la déclaration indiquera s’il porte sur la décision de culpabilité ou s’il est limité aux peines prononcées, à certaines d’entre elles ou à leurs modalités d’application.
Le II opère une coordination avec la disposition précédente, de sorte que l’effet dévolutif de l’appel s’exercerait strictement dans les limites fixées par l’acte d’appel.
Cette mesure entre en vigueur trois mois après la publication de la loi au Journal officiel ([504]).
La commission des Lois « a approuvé, sans réserve, ces dispositions » ([505]).
2. La procédure de jugement à juge unique en appel
a. Les dispositions du projet de loi
Alors que le principe de collégialité de l’appel des juridictions de jugement ne souffre pas d’exception pour l’heure, le III introduit le principe du juge unique au second degré. Il s’appliquerait aux mêmes infractions qu’en première instance afin de lutter contre « l’engorgement de certaines cours d’appel », selon l’étude d’impact jointe au projet de loi.
Plus de la moitié des décisions d’appel seraient désormais rendues à juge unique ([506]).
b. Des dispositions supprimées par le Sénat
Les rapporteurs du Sénat ont estimé que, bien que le principe de collégialité n’ait pas valeur constitutionnelle et qu’il soit loisible au législateur de l’aménager à son souhait, le fait de juger à plusieurs est aussi un gage sérieux de qualité des décisions de justice, une garantie en matière d’indépendance et un atout pour la formation des jeunes magistrats. La perspective d’un juge unique pour les affaires de la cour d’appel, donc les plus contestées, n’a pas convaincu la commission des Lois, qui a supprimé le III de l’article 41.
En séance publique, le Gouvernement n’est pas parvenu à rétablir une rédaction de compromis laissant à l’appelant la possibilité de refuser que son appel soit examiné par une formation à juge unique.
3. Des dispositions modifiées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur soutenus par le Gouvernement à l’article 41.
En premier lieu, elle a complété le dispositif autorisant le cantonnement de la déclaration d’appel en précisant que les formalités prescrites ne le sont pas à peine d’irrecevabilité. L’imprécision de la déclaration d’appel conduira, par détermination de loi, à lui donner le plus large périmètre possible afin de respecter les droits de la défense et de ne pas priver l’appelant d’une chance de convaincre de son innocence la juridiction de second degré.
En second lieu, la Commission a rétabli le principe d’un appel jugé à juge unique. En effet, elle a considéré que l’aménagement du principe de collégialité était entouré de toutes les garanties : elle ne peut être mise en œuvre si le prévenu est en détention provisoire ou s’il réclame que son affaire soit examinée par une formation collégiale. De plus, la cour d’appel à juge unique ne peut prononcer de peine d’emprisonnement ferme d’une durée supérieure à cinq ans. Enfin, le retour à la collégialité est toujours possible si le magistrat, d’office ou à la demande d’une des parties, estime l’affaire excessivement complexe ou susceptible de donner lieu à une peine importante.
L’amendement prévoit, par ailleurs, que l’examen en appel à juge unique des condamnations prononcées en premier ressort à juge unique s’applique également si l’appel porte sur une décision sur l’action civile ayant été rendue, après renvoi, par le tribunal correctionnel siégeant à juge unique ([507]). Cette disposition permettra un audiencement plus rapide des dossiers.
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Sous-section 2 Dispositions relatives au jugement des crimes
Article 42 (art. 281, 316-1 [nouveau], 331, 332, 365-1, 371-1 [nouveau], 380-2-1 A [nouveau], 689-11 et 698-6 du code de procédure pénale) Mesures de simplification du procès d’assises et expérimentation du tribunal criminel départemental
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 42 comporte plusieurs dispositions de réforme et d’aménagement de la procédure criminelle. Il procède surtout à la création, par voie d’expérimentation, du tribunal criminel départemental appelé à juger les crimes réprimés de peines de réclusion inférieures n’excédant pas vingt ans.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La décision du Conseil constitutionnel n° 2017-964 QPC du 2 mars 2018 impose que le choix de la peine soit motivé par la cour d’assises.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat a refusé que le président de la cour d’assises puisse statuer seul sur l’action civile. Il a également adopté un amendement élargissant la compétence des tribunaux français pour le jugement des crimes de guerre, génocides et crimes contre l’humanité commis à l’étranger. Il a enfin permis aux jurés de la cour d’assises de consulter, sur demande, une pièce du dossier.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission est revenue sur l’aménagement du principe d’oralité des débats au bénéfice des jurés. Elle a également permis que le président de la cour d’assises puisse interrompre les témoins et statuer seul sur l’action civile. Elle a enfin renommé le tribunal criminel départemental « cour criminelle », en lui donnant la possibilité de décerner mandat de dépôt et en précisant que l’évaluation de l’expérimentation devrait associer l’ensemble des acteurs judiciaires.
1. La production de la liste des témoins
L’article 281 du code de procédure pénale prévoit, en son premier alinéa, que « le ministère public et la partie civile signifient à l’accusé, l’accusé signifie au ministère public et, s’il y a lieu, à la partie civile, dès que possible et vingt-quatre heures au moins avant l’ouverture des débats, la liste des personnes qu’ils désirent faire entendre en qualité de témoins ». Par ailleurs, le dernier alinéa du même article enjoint au ministère public de citer à sa requête les témoins dont la liste lui a été communiquée par les parties cinq jours avant l’ouverture des débats, sans que cette liste puisse comporter plus de cinq noms.
Ce délai de vingt-quatre heures entraîne des difficultés logistiques et d’organisation fréquentes : la production tardive d’une liste fournie peut entrer en conflit avec la durée programmée de la session et, in fine, provoquer le renvoi du procès.
Afin de remédier à ces difficultés, le 1° du I modifie l’article 281 du code de procédure pénale :
– le délai de vingt-quatre heures est porté à un mois, afin de bénéficier de meilleures conditions d’organisation, eu égard à la durée nécessaire à l’audiencement ;
– le délai de cinq jours est porté à un mois et dix jours.
Le Sénat a adopté ces dispositions sans modification.
2. La mise à la disposition des assesseurs du dossier de la procédure
La procédure devant la cour d’assises est marquée par l’oralité des débats. En conséquence, ni les deux assesseurs, ni les jurés, n’ont accès au dossier : celui-ci est connu seulement du président. Les autres membres du jury forgent leur opinion sur la base des débats contradictoires auxquels ils assistent.
La cour d’assises pourrait cependant bénéficier d’une communication du dossier aux assesseurs, qui sont des magistrats professionnels et qui pourraient le mettre à profit au cours de l’audience, voire qui pourraient plus facilement remplacer le président si celui-ci se trouvait subitement empêché.
À cette fin, le 2° du I crée un nouvel article 316-1 dans le code de procédure pénale, pour que les assesseurs aient à leur disposition une copie du dossier de la procédure.
En cohérence, le 8° du I (numéroté 7° par erreur) applique la même règle à la cour d’assises spéciale chargée de statuer sur les crimes commis par les militaires dans l’exercice de leur service et exclusivement composée de magistrats professionnels. La procédure déroge à l’article 347 du code de procédure pénale aux termes duquel le dossier n’est consultable, pendant le délibéré, qu’à la demande du président de la cour, en présence du ministère public et des avocats – il serait ici à la disposition de la cour.
La commission des Lois du Sénat a constaté que plusieurs dispositions de l’article 42 avaient pour objet ou pour effet d’atténuer le principe de l’oralité des débats au profit d’une consultation plus large du dossier de la procédure, ce qui pourrait raccourcir quelque peu la durée des débats. Elle n’a adopté aucun amendement. Ces dispositions n’ont pas, non plus, été modifiées à l’occasion de l’examen du projet de loi en séance publique.
3. L’accès des jurés au dossier
Issu d’un amendement de M. Jean-Pierre Grand adopté en commission des Lois et qui n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique, le 1° bis du I autorise les jurés, au cours des débats, à demander au président l’accès à une ou plusieurs pièces de la procédure contenues dans le dossier.
Évoquée dans le cadre des chantiers de la justice, cette mesure en cohérence avec l’aménagement du principe de l’oralité permettra aux jurés de mieux suivre les débats, par exemple au cours de la déposition d’un témoin se référant en profondeur à une pièce figurant dans le dossier. Il conviendra cependant que le président veille à ce que la pièce sollicitée ne soit pas de nature à manifestement influencer le sentiment des jurés.
4. La possibilité d’interrompre un témoin
L’article 331 du code de procédure pénale dispose que, sous réserve des dispositions de l’article 309 ([508]), les témoins ne sont pas interrompus dans leur déposition. C’est seulement à la fin de leur propos qu’il est possible de leur adresser des questions.
Le 3° du I supprime ce principe, qui peut avoir pour effet d’allonger artificiellement les débats. En outre, afin d’éviter que certains témoins soient placés dans une position inconfortable pendant leur déposition, il est précisé qu’ils ne sont pas tenus d’exprimer leur intime conviction sur la culpabilité de l’accusé.
Le 4° du I (numéroté 5° par erreur) modifie l’article 332 du même code, pour préciser que le président de la cour d’assises pourrait interrompre les déclarations du témoin ou lui poser directement des questions, sans attendre la fin de la déposition, si cela lui paraît nécessaire à la clarté et au bon déroulement des débats.
Quoique disposée à aménager la procédure de la cour d’assises pour favoriser l’efficacité des débats, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain supprimant la possibilité ouverte au président de la cour d’assises d’interrompre la déposition d’un témoin et de lui poser des questions. Elle a considéré que l’article 309 du code de procédure pénale permet déjà au président d’exercer la direction des débats et de mettre fin à des monologues inutiles.
Ces dispositions n’ont pas fait l’objet d’amendements en séance publique.
5. La motivation du choix de la peine
Depuis le 1er janvier 2012 et l’entrée en vigueur de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, l’article 365-1 du code de procédure pénale confie au président de la cour d’assises, ou à l’assesseur qu’il désigne, le soin de motiver l’arrêt de culpabilité de l’accusé.
Dans sa décision n° 2017-964 QPC du 2 mars 2018, le Conseil constitutionnel a jugé que les exigences constitutionnelles imposaient à la cour d’assises que le choix de la peine soit également motivé, c’est-à-dire que soient énoncés les principaux éléments l’ayant convaincue dans le choix de la peine. Le Conseil constitutionnel a reporté les effets de sa décision d’inconstitutionnalité au 1er mars 2019, ce qui impose au législateur d’agir désormais avec célérité.
Le 5° du I (numéroté 4° par erreur) modifie l’article 365-1 du code de procédure pénale afin de rendre obligatoire la motivation de l’arrêt de la cour d’assises sur le choix de la peine. Les termes employés sont ceux du Conseil constitutionnel dans sa décision.
6. La décision du président de la cour d’assises sur l’action civile
La décision sur l’action civile détermine le montant des dommages et intérêts alloués à la partie civile. La cour d’assises statue sur cette demande sans l’assistance du jury, une fois l’arrêt rendu sur l’action publique.
Le 6° du I (numéroté 5° par erreur) crée dans le code de procédure pénale un nouvel article 371-1 dans le but de réduire la durée des audiences : la cour d’assises aurait la faculté de mettre en délibéré sa décision sur l’action civile mais pourrait décider, après recueil des observations des parties, de renvoyer la décision devant le président de la cour d’assises, siégeant à la cour d’appel. Le président pourrait alors prendre seul toutes les décisions relatives à l’action civile.
La commission des Lois s’est opposée à cette proposition, considérant que le principe de la collégialité devait être maintenu pour les décisions qui, comme celles-ci, présentent une grande importance pour les victimes. L’amendement de suppression des rapporteurs a été adopté. Le Gouvernement n’est pas parvenu à obtenir le rétablissement de cette disposition en séance publique.
7. La possibilité de limiter l’appel à la peine prononcée
En matière correctionnelle, la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, a permis que la déclaration d’appel se limite aux peines prononcées, à certaines d’entre elles ou à leurs modalités d’application ([509]).
Le 7° du I (numéroté 6° par erreur) introduit dans le code pénal un nouvel article 380-2-1 A transposant à la matière criminelle cette disposition. L’appel, formé par l’accusé ou par le ministère public, peut se limiter à la décision sur la peine, sans contester les réponses données par la cour d’assises sur la culpabilité.
Il serait alors possible de réduire la durée de l’audience d’appel : seuls seraient reçues les dépositions nécessaires aux assesseurs et aux jurés pour appréhender les faits commis et la personnalité de l’accusé.
8. L’expérimentation du tribunal criminel départemental
Le II procède à l’expérimentation du tribunal criminel départemental en réponse à l’allongement constant du délai de jugement par les cours d’assises ([510]).
Ce tribunal criminel aurait une compétence déterminée : les crimes punis de quinze ou vingt ans de réclusion criminelle, ainsi que les délits connexes ([511]). Il siégerait au même lieu que la cour d’assises. Il serait exclusivement composé de magistrats professionnels, avec quatre assesseurs ([512]) et un président ([513]).
La mise en accusation serait effectuée selon les mêmes modalités que devant la cour d’assises, aux termes de l’article 181 du code de procédure pénale ([514]). L’audiencement relèverait de la décision conjointe du président du tribunal criminel et du procureur de la République.
La procédure est celle suivie devant la cour d’assises sous les réserves suivantes : les dispositions relatives aux jurés ne seraient pas applicables ; le tribunal statuerait à la majorité simple contre des majorités qualifiées en cour d’assises ; la délibération interviendrait en possession du dossier de la procédure, auquel seuls accèdent les magistrats professionnels aux assises.
Le tribunal aurait la possibilité de renvoyer devant la cour d’assises l’affaire dans laquelle les débats révèleraient des faits constituant un crime passible d’une peine supérieure à vingt ans de réclusion criminelle.
L’appel des décisions du tribunal criminel demeurerait de la compétence de la cour d’assises d’appel.
Le III prévoit la réalisation de l’expérimentation entre le 1er janvier 2019 et le 1er janvier 2022, dans deux départements au moins et dix départements au plus. Un rapport d’évaluation serait transmis au Parlement six mois avant la fin de l’expérimentation
Faisant état d’opinions très partagées, la commission des Lois s’est rangée à la démarche de l’expérimentation. Elle a adopté ces dispositions sans modification. En séance publique, un amendement des rapporteurs a apporté des précisions rédactionnelles.
9. La compétence internationale des tribunaux français en matière de crime de guerre, crime contre l’humanité et génocide commis à l’étranger
Issu d’un amendement du groupe Socialiste et républicain adopté par la commission des Lois du Sénat, le IV reprend le contenu d’une proposition de loi présentée par le président Jean-Pierre Sueur et adoptée par le Sénat en 2013 ([515]). Il modifie la rédaction de l’article 689-11 du code de procédure pénale afin d’élargir la compétence des tribunaux français pour juger les auteurs de génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis à l’étranger.
Dans ce but, l’amendement supprime la condition selon laquelle l’auteur des faits doit avoir sa résidence habituelle sur le territoire français. Il supprime également l’exigence de double incrimination, qui suppose que les faits soient punissables à la fois en droit français et dans la législation de l’État où ils ont été commis.
Les poursuites ne pourraient être exercées qu’à la requête du ministère public, et à la condition qu’aucune juridiction étrangère ou internationale ne demande la remise ou l’extradition de l’auteur des faits.
En séance publique, le Gouvernement n’est pas parvenu à obtenir la suppression de ces dispositions.
10. Des dispositions modifiées par la Commission
La Commission a approuvé la majorité des dispositions de l’article 42 dans leur rédaction issue du Sénat. Elle a cependant adopté plusieurs amendements :
– par amendement du rapporteur soutenu par le Gouvernement, la Commission a souhaité préserver le principe d’oralité des débats d’assises pour les jurés citoyens, en interdisant qu’une pièce du dossier soit laissée à leur consultation ;
– par amendement du rapporteur soutenu par le Gouvernement, la Commission a autorisé le président de la cour d’assises à interrompre la déclaration initiale d’un témoin et à lui poser des questions dans le courant de celle-ci, dès lors que cela lui paraît nécessaire à la clarté et au bon déroulement des débats. Cette disposition, cohérente avec l’exercice de la police de l’audience par le président, permettra d’éviter les longues déclarations sans lien avec les débats ou teintées d’une coloration politique sans rapport avec l’affaire en jugement ([516]) ;
– par amendement du rapporteur soutenu par le Gouvernement, la Commission a rétabli la possibilité, pour la cour d’assises, de renvoyer sa décision sur l’action civile devant son président siégeant à la cour d’appel. Cette disposition est une simplification attendue, considérant que la décision sur l’action civile est aujourd’hui d’ores et déjà prise par les magistrats professionnels de la cour d’assises hors la présence du jury, ce qui s’apparente à une forme de collégialité restreinte. Cette évolution est, de surcroît, en pleine cohérence avec le principe de jugement à juge unique étendu aux articles 36, 40 et 41 du projet de loi ;
– par deux amendements identiques, soutenus par le rapporteur et le Gouvernement, de M. Stéphane Gouffier-Cha, au nom de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes, et de M. Stéphane Mazars et des membres du groupe La République en marche, la Commission a décidé de nommer la juridiction chargée de juger les crimes punis d’une peine de réclusion n’excédant pas quinze ans « cour criminelle » et non « tribunal criminel départemental ». Cette dénomination est apparue plus solennelle et de nature à rassurer les victimes quant à l’attention portée à leur affaire par l’autorité judiciaire ;
– par amendement de Mme Naïma Moutchou soutenu par le rapporteur et le Gouvernement, la Commission a autorisé la cour criminelle, dans le cas où elle devrait renvoyer l’affaire devant une cour d’assises parce que les faits dont elle est saisie constituent un crime puni de trente ans de réclusion ou de la réclusion criminelle à perpétuité, à décerner mandat de dépôt à l’encontre de l’accusé afin d’éviter sa libération dans l’attente de la réunion de la cour d’assises. L’amendement prévoit également que l’accusé qui comparaît en détention provisoire demeure, dans pareil cas, dans cette situation ;
– enfin, par un amendement de Mme Cécile Untermaier et des membres du groupe Socialistes et apparentés ayant bénéficié du soutien du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a souhaité inscrire dans la loi que l’évaluation du fonctionnement de la cour criminelle à l’issue de la période d’expérimentation fait l’objet d’une association de l’ensemble des acteurs du monde judiciaire. Quoique de nature probablement réglementaire, cette précision est de nature à rassurer les professionnels après une concertation initiale jugée trop brève par beaucoup.
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Chapitre IV (nouveau) Dispositions relatives au terrorisme et au crime organisé
Article 42 bis AA (art. L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 706-16-1 et 706-16-2 [nouveaux] du code de procédure pénale, L. 422-1-1 [nouveau] et L. 422-2 du code des assurances, L. 169-4 et L. 169-10 du code de la sécurité sociale et 9-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Simplification et sécurisation du parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à simplifier et sécuriser le parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme :
– en confiant à un juge civil unique et spécialisé, situé à Paris, la compétence de statuer sur l’ensemble des litiges liés à la reconnaissance de leur droit à indemnisation, à l’organisation d’une expertise judiciaire et à la réparation de leur préjudice ;
– en supprimant la compétence des juridictions pénales pour connaître de l’action civile en réparation du dommage causé par une infraction terroriste, sous réserve des droits reconnus à la partie civile durant la procédure pénale ;
– en renforçant les garanties d’impartialité du médecin appelé à intervenir, durant la phase amiable, pour l’évaluation du préjudice subi et en dotant le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) des moyens de remplir sa mission.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications législatives intervenues dans cette matière concernent, d’une part, l’extension de la prise en charge des frais de santé des victimes d’actes de terrorisme par la loi du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 et, d’autre part, l’attribution d’une nouvelle ressource au FGTI – la part des valeurs pécuniaires d’une personne détenue affectée à l’indemnisation des parties civiles qui n’a pas été réclamée – par la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales.
➢ Modifications apportées par la Commission
Le présent article résulte de l’adoption d’un amendement de votre rapporteur avec l’avis favorable du Gouvernement, reprenant les dispositions de l’article 26 ter auxquelles votre rapporteur a souhaité apporter des modifications visant à mieux encadrer les pouvoirs du FGTI.
1. Le parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme
Aux termes des articles L. 422-1 à L. 422-6 du code des assurances, le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) occupe, dans le parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme, une place essentielle, au travers d’un dispositif d’indemnisation amiable.
Le FGTI est en effet compétent pour l’indemnisation des dommages physiques, psychologiques et professionnels des victimes blessées et des préjudices moraux et économiques des ayants droit des victimes décédées, ainsi que les frais d’obsèques et les frais liés, à l’égard de toutes les victimes d’actes de terrorisme survenus sur le territoire français et de leurs ayants droit ainsi que, pour les actes de terrorisme survenus à l’étranger, des victimes de nationalité française, des ayants droit français de la victime décédée, quelle que soit sa nationalité, et des ayants droit étrangers de la victime française.
Le FGTI est informé de l’identité des victimes par le procureur de la République ou l’autorité consulaire, toute personne s’estimant victime pouvant toutefois lui adresser directement une demande d’indemnisation.
Il verse une première provision au plus tard un mois après réception de la demande et présente une offre d’indemnisation définitive au plus tard trois mois après réception des justificatifs des préjudices subis. En cas de blessures avec séquelles, il peut verser plusieurs indemnités provisionnelles puis adresser un décompte détaillé de l’indemnité proposée une fois l’état de santé de la victime stabilisé. L’indemnisation est calculée en déduisant la créance des organismes sociaux et des indemnités de toute nature reçues ou à recevoir d’autres débiteurs du chef du même préjudice. Elle peut prendre la forme d’un capital, d’une rente ou d’une solution mixte.
Si la victime refuse l’offre amiable formulée par le FGTI, elle peut saisir, en référé ou au fond, la juridiction civile territorialement compétente
– dans le ressort duquel demeure le défendeur, en l’espèce celui du tribunal de grande instance (TGI) de Créteil où est domicilié le Fonds, ou dans le ressort duquel l’attentat a eu lieu, principalement les TGI de Paris et Nice – à laquelle il reviendra de déterminer le montant de l’indemnité à verser.
À cette réparation de droit commun s’ajoute une réparation sous forme forfaitaire au titre du préjudice exceptionnel spécifique des victimes d’actes de terrorisme, destiné à prendre en compte la particularité de leur situation, notamment l’état de stress post-traumatique ou les troubles liés au caractère particulier de ces événements.
Enfin, le FGTI a reconnu en mars 2017 deux préjudices spécifiques, le préjudice d’angoisse subi par les personnes présentes sur les lieux de l’attentat et le préjudice d’attente et d’inquiétude subi par leurs proches.
Plusieurs critiques ont été adressées à ce parcours procédural, en raison du caractère jugé trop opaque du mécanisme d’indemnisation, des critères de sélection des experts compétents pour l’évaluation des préjudices et des difficultés administratives rencontrées dans les démarches nécessaires à la reconnaissance de la qualité de victime et à l’obtention d’une indemnisation.
Certaines de ces critiques ont conduit à la signature, en mars 2017, d’une convention de mission de service public entre l’État et le FGTI, énonçant des objectifs, notamment en matière de transparence et de prévisibilité des procédures, et des engagements en termes de qualité de service et de règles de politique financière.
D’autres critiques, mises en lumière par la mission sur l’amélioration du dispositif d’indemnisation des victimes de préjudice corporel en matière de terrorisme présidée par Mme Chantal Bussière ([517]), portent sur la complexité de l’intervention judiciaire dans le mécanisme d’indemnisation. En pratique, et souvent par méconnaissance des mécanismes procéduraux, de nombreuses personnes se constitueraient parties civiles devant le juge d’instruction aux fins d’indemnisation ou pour se voir reconnaître plus aisément la qualité de victime par le FGTI, retardant la procédure d’instruction, paralysée par la recherche d’experts médicaux ou psychiatres et la notification de missions d’expertise et de rapports. Or, la participation de la victime au procès pénal « répond davantage à une préoccupation répressive que réparatrice » et, « s’agissant de l’action civile, elle doit rester l’accessoire de l’action publique » ([518]).
2. Les évolutions proposées
Le présent article, qui figurait à l’article 26 ter dans sa version adoptée par le Sénat à l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de la commission des Lois, entend simplifier ce parcours procédural en renforçant les garanties offertes aux victimes dans la phase amiable avec le FGTI et en mettant fin aux compétences concurrentes du juge civil et du juge pénal en matière d’indemnisation.
Il est la traduction législative de certaines des propositions formulées par la mission sur l’amélioration du dispositif d’indemnisation des victimes de préjudice corporel en matière de terrorisme présidée par Mme Chantal Bussière.
a. La compétence exclusive du TGI de Paris
Le I donne compétence exclusive au TGI de Paris pour connaître, en matière d’indemnisation des victimes de terrorisme, de l’ensemble des litiges liés à la reconnaissance de leur droit à indemnisation, à l’organisation d’une expertise judiciaire et à la réparation de leur préjudice.
À cette fin est créée, au sein du code de l’organisation judiciaire, une nouvelle section, dédiée à l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme et suivant celle consacrée aux parquets spécialisés près le TGI de Paris, comprenant un nouvel article L. 217-5. Cet article rend le TGI de Paris seul compétent pour connaître, selon les règles applicables à la procédure civile :
– des contestations portant sur la reconnaissance du droit à indemnisation au titre d’un acte de terrorisme ;
– des demandes d’expertise médicale ;
– des demandes de provisions ;
– des demandes tendant à la liquidation du préjudice à tout moment de la procédure pénale ;
– des recours subrogatoires du fonds de garantie en remboursement des indemnités ou provisions versées à la victime.
Concrètement, la victime d’un acte de terrorisme pourra saisir le juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme lorsque le FGTI ne reconnaîtra pas sa qualité de victime, lui allouera une provision qu’elle estime insuffisante, mettra en œuvre une expertise médicale amiable dont elle contestera les modalités, ne lui transmettra pas une offre d’indemnisation dans le délai de trois mois prévu par la loi ou lorsque la victime refusera le montant de l’offre de l’indemnisation.
b. La fin de la compétence concurrente des juridictions civiles et pénales en matière d’indemnisation
Le II complète le titre XV du livre IV du code de procédure pénale, relatif à la poursuite, à l’instruction et au jugement des actes de terrorisme, par deux nouveaux articles 706-16-1 et 706-16-2 afin de mettre fin aux compétences concurrentes du juge civil et du juge pénal pour apprécier l’indemnisation du préjudice résultant d’une infraction constituant un acte de terrorisme.
Si ces juridictions ne seront plus compétentes pour connaître de l’action en réparation du dommage causé par une infraction terroriste, la victime d’une telle infraction conservera la possibilité de se constituer partie civile devant elles afin de mettre en mouvement ou de soutenir l’action publique, de se voir reconnaître la qualité de victime et ainsi de pouvoir avoir accès au dossier de la procédure et formuler toute demande d’acte utile à la manifestation de la vérité. Si ces juridictions sont saisies d’une demande de réparation du préjudice causé par cette infraction, elles devront renvoyer l’affaire devant le juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme, qui devra l’examiner « d’urgence selon une procédure simplifiée déterminée par décret en Conseil d’État » (article 706-16-1).
Afin de permettre un accès du juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme aux pièces de la procédure pénale, le nouvel article 706-16-2 le dote des mêmes pouvoirs que ceux dont disposent aujourd’hui les commissions d’indemnisation des victimes d’infractions ([519]) en vertu de l’article 706-6 :
– celui de « procéder ou faire procéder à toutes auditions et investigations utiles, sans que puisse lui être opposé le secret professionnel » et de se faire communiquer une copie des procès-verbaux et de toutes les autres pièces de la procédure pénale, « même en cours » ;
– un pouvoir de réquisition auprès des administrations, services de l’État ou d’une collectivité publique, organismes sociaux ou compagnies d’assurances détenant des informations utiles à l’évaluation de l’indemnisation.
c. L’encadrement des règles de fonctionnement du FGTI
Le III modifie, au sein du code des assurances, plusieurs règles de fonctionnement du FGTI.
Le 1° insère un nouvel article L. 422-1-1 pour doter le Fonds de prérogatives lui permettant de disposer des informations utiles à l’instruction du dossier d’indemnisation, sans que puisse lui être opposé le secret professionnel. Sont visés les administrations, services de l’État et des collectivités publiques, organismes sociaux, établissements financiers ou entreprises d’assurance.
Le 2° modifie l’article L. 422-2 :
– afin de garantir l’impartialité du médecin qui intervient dans la phase amiable de l’indemnisation, il est prévu que lorsque le FGTI fera procéder à l’examen médical de la victime, il sera tenu de choisir le médecin dans la rubrique des experts spécialisés en dommage corporel inscrits sur l’une des listes des experts judiciaires dressés par les cours d’appel (a)) ;
– il est précisé que le délai d’un mois imparti au FGTI pour verser une indemnité provisionnelle s’appliquera lorsque le juge reconnaîtra à la victime son droit à indemnisation et que le délai de trois mois dans lequel le fonds doit présenter à la victime une offre d’indemnisation commencera à courir, dans ce cas, à compter de la date à laquelle la décision du juge est exécutoire (b)).
d. Les modalités d’entrée en vigueur
Le IV fixe les règles d’entrée en vigueur de ces dispositions et du transfert des affaires civiles en cours devant le TGI de Paris.
L’obligation pour le FGTI de désigner un médecin spécialisé en dommage corporel inscrit sur une liste d’experts judiciaires s’appliquera un an après la publication de la loi, afin de laisser le temps aux médecins spécialisés choisis par le Fonds de procéder aux démarches nécessaires à leur inscription et aux cours d’appel d’instruire leurs demandes.
Les autres dispositions entreront en vigueur le premier jour du mois suivant la publication de la loi :
– les affaires en cours seront renvoyées au TGI de Paris par la juridiction initialement saisie avant cette date par une audience postérieure à celle-ci ;
– il ne sera pas nécessaire de renouveler les actes, formalités et jugements régulièrement intervenus avant cette date ;
– les juridictions antérieurement compétentes devront informer les victimes du lieu de réception de leurs démarches à venir.
Votre rapporteur, attentif aux inquiétudes qu’ont fait naître ces dispositions chez certaines associations de victimes, tient à souligner leur réelle plus-value pour les droits de ces dernières par rapport au droit existant. Le parcours de la victime en sortira renforcé dans son efficacité, grâce à un recours juridictionnel unifié et spécialisé et par une meilleure articulation avec la procédure judiciaire, suivant en cela certaines recommandations formulées par le Défenseur des droits ([520]).
En premier lieu, ces dispositions n’entraînent pas un éloignement du juge civil des victimes d’actes de terrorisme :
– il existe déjà un point d’entrée unique pour l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme, au travers de la procédure amiable devant le FGTI, installé à Vincennes et disposant d’une antenne à Marseille ;
– en l’état du droit, le TGI compétent n’est pas forcément le tribunal le plus proche du lieu de résidence de la victime, qui ne réside pas toujours dans la ville où s’est produit l’attentat ;
– les poursuites, l’instruction et le jugement de ces affaires se tiennent à Paris, dont le TGI dispose par ailleurs déjà d’un pôle spécialisé dans la réparation des préjudices corporels.
En deuxième lieu, la centralisation proposée par ces dispositions ne concernera que la contestation de certains actes ou de décisions du FGTI. Par conséquent, les victimes continueront d’avoir accès à un expert proche de chez elles pour procéder à l’évaluation de leurs préjudices. Et l’expert pourra se déplacer auprès de la victime sur l’ensemble du territoire national.
En troisième lieu, l’incompétence des juridictions pénales pour statuer sur les demandes indemnitaires permettra d’accélérer le traitement des demandes d’indemnisation, aujourd’hui retardé par le déroulement complexe des informations judiciaires en raison du grand nombre de victimes d’un même acte terroriste, ainsi que les procédures pénales, déchargées de ces contentieux.
En dernier lieu, la création d’un juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme contribuera à la spécialisation des juges dans l’indemnisation de ces préjudices et à l’unification de la jurisprudence, facteur d’une plus grande égalité de traitement entre les victimes.
3. La position de la Commission
Le présent article, issu du déplacement par votre rapporteur de l’article 26 ter dans ce nouveau chapitre dédié au terrorisme et au crime organisé, a fait l’objet de modifications de la part de la Commission.
En premier lieu, votre rapporteur, avec l’avis favorable du Gouvernement, a souhaité apporter deux précisions au dispositif initialement proposé par celui-ci :
– d’une part, encadrer les pouvoirs de réquisition du FGTI par l’information préalable de la victime sur les démarches qu’il entreprend et son accord préalable en cas de réquisition adressée à son employeur ;
– d’autre part, reporter de six mois supplémentaires – soit dix-huit mois au total au lieu des douze initialement proposés – l’entrée en vigueur des nouvelles conditions de désignation des médecins habilités à procéder à l’examen médical de la victime, le temps pour ces derniers d’effectuer les démarches nécessaires à leur inscription sur les listes des experts judiciaires des cours d’appel.
En second lieu, le Gouvernement, par un sous-amendement à l’amendement de rédaction globale présenté par votre rapporteur, a étendu, par coordination, le bénéfice de l’aide juridictionnelle sans condition de ressources aux victimes d’actes de terrorisme pour la constitution de partie civile devant les juridictions pénales (V).
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Article 42 bis AB (art. L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure et L. 773-10 [nouveau] du code de justice administrative) Contestation devant le juge administratif des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tire les conséquences de deux décisions du Conseil constitutionnel, du 16 février et du 29 mars 2018, relatives aux modalités de contrôle par le juge administratif des mesures individuelles de contrôle et de surveillance prises par le ministre de l’intérieur à l’encontre d’une personne représentant une menace terroriste grave.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Ces mesures ont été instituées par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
➢ Modifications apportées par la Commission
Le présent article résulte de l’adoption d’un amendement de votre rapporteur avec l’avis favorable du Gouvernement, reprenant les dispositions de l’article 25 bis auxquelles le Gouvernement a souhaité apporter, par sous-amendement, des modifications destinées à clarifier le régime contentieux de ces mesures.
1. Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
Les articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure permettent au ministre de l’intérieur, aux fins de prévenir des actes de terrorisme, de soumettre une personne pouvant constituer « une menace d’une particulière gravité́ pour la sécurité́ et l’ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s’accompagne d’une manifestation d’adhésion à l’idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes » à plusieurs obligations, notamment d’assignation au sein d’un périmètre géographique donné, afin de faciliter sa surveillance, et d’interdiction de fréquenter certaines personnes.
a. Le régime complet de l’assignation dans un périmètre géographique avec obligations de pointage et de déclaration de domicile
Après information du procureur de la République de Paris et celui territorialement compétent, le ministre peut soumettre cette personne à une mesure d’assignation dans un périmètre donné, au travers de trois obligations (articles L. 228-2 et L. 228-3) :
– ne pas se déplacer à l’extérieur d’un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune, sous réserve pour l’intéressé de pouvoir « poursuivre une vie familiale et professionnelle » ;
– se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d’une fois par jour, ou, si la personne l’accepte, être placée sous surveillance électronique mobile dans un périmètre géographique qui ne peut être inférieur au département ;
– déclarer son lieu d’habitation et tout changement de lieu d’habitation.
Les obligations s’appliquent pour une durée maximale de trois mois, renouvelable pour la même durée « lorsque les conditions (…) continuent d’être réunies » sans que la durée totale cumulée ne puisse excéder douze mois, chaque renouvellement au-delà d’une durée cumulée de six mois étant subordonné à « l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires ».
b. Le dispositif alternatif moins contraignant
À défaut de la soumettre à ces obligations, le ministre peut, dans les mêmes conditions, l’obliger à déclarer son domicile et tout changement de domicile, signaler ses déplacements à l’extérieur d’un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire de la commune de son domicile et ne pas paraître dans un lieu déterminé, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée (article L. 228-4).
c. Les obligations complémentaires
En plus de ces obligations, le ministre peut, dans les mêmes conditions, obliger la personne à « ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique » (article L. 228-5).
Les obligations mentionnées aux articles L. 228-4 et L. 228-5 peuvent être imposées pour une durée maximale de six mois, renouvelable pour la même durée « lorsque les conditions (…) continuent d’être réunies » sans que la durée totale cumulée ne puisse excéder douze mois, chaque renouvellement au-delà d’une durée cumulée de six mois étant également subordonné à « l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires ».
d. Le contrôle de la légalité de ces dispositifs
Sans préjudice des procédures de référé-suspension et référé-liberté, la personne peut former un recours pour excès de pouvoir contre la décision initiale ou de renouvellement du ministre de l’intérieur. Le législateur avait laissé à cette personne un délai d’un mois à compter de sa notification pour former ce recours contre la décision de placement sous assignation et de deux mois pour les autres mesures, le tribunal administratif disposant de deux mois pour statuer sur ce recours dans le premier cas, et de quatre mois pour les autres mesures.
La personne peut, par ailleurs, contester devant le juge administratif une décision de renouvellement de ses obligations. Pour ce faire, cette décision doit lui être notifiée au plus tard cinq jours avant son entrée en vigueur, afin que l’intéressé puisse saisir le juge administratif dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification. La mesure entrera en vigueur après que le juge eut statué sur la demande. Le législateur avait cantonné l’objet de ce recours au référé-liberté, c’est-à-dire aux cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
D’après les chiffres communiqués par le ministère de l’intérieur aux trois députés chargés du contrôle parlementaire de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, au 7 septembre 2018, 64 mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance avaient été prises depuis le 1er novembre 2017 ([521]).
2. Les décisions du Conseil constitutionnel des 16 février et 29 mars 2018
Par deux décisions des 16 février et 29 mars 2018 ([522]), le Conseil constitutionnel a partiellement censuré celles de ces dispositions portant sur le contrôle que le juge administratif peut opérer sur ces mesures.
La décision du 16 février, qui porte sur la mesure administrative d’assignation prévue à l’article L. 228-2, a censuré deux séries de dispositions.
D’une part, le Conseil a censuré les dispositions limitant à un mois le délai dans lequel l’intéressé peut demander l’annulation de cette mesure et laissant au juge un délai de deux mois pour statuer, « compte tenu de l’atteinte qu’une telle mesure porte aux droits de l’intéressé » et de la nécessité de préserver le droit à un recours juridictionnel effectif, qui impose que le juge administratif statue sur la demande d’annulation de la mesure dans de brefs délais ([523]). Cette censure est entrée immédiatement en application.
D’autre part, il a jugé contraire à la Constitution la possibilité laissée à l’autorité administrative de renouveler l’assignation à résidence sans qu’un juge ait préalablement statué, à la demande de la personne concernée, sur la régularité et le bien-fondé de la décision, la seule limitation prévue par la loi du recours en référé, limité au contrôle des atteintes graves et manifestement illégales à une liberté fondamentale, ne suffisant pas à préserver les droits de la personne ([524]). Afin que la combinaison du caractère suspensif du recours contre la décision de renouvellement et l’absence de délai fixé au juge pour statuer n’ait pas pour conséquence d’empêcher l’exécution de la décision de renouvellement en temps utile, le Conseil constitutionnel a reporté les effets de cette censure au 1er octobre 2018.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 mars, a censuré, dans les mêmes conditions, les dispositions identiques relatives au contrôle du juge administratif sur la mesure d’interdiction de fréquenter certaines personnes prévue par l’article L. 228-5.
3. Le dispositif proposé
Le présent article, qui figurait à l’article 25 bis dans sa version adoptée par le Sénat à l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de sa commission des Lois, vise à remédier à ces deux censures.
a. La réduction des délais d’examen des recours en annulation des décisions
En premier lieu, il fixe le délai de dépôt et d’examen du recours en excès de pouvoir contre les décisions de placement sous des mesures de contrôle administratif et de surveillance (c) des 1° et 2° du I).
Dans son amendement, le Gouvernement proposait :
– de laisser un mois à la personne concernée pour former son recours ;
– de fixer à un mois, contre deux auparavant, le délai laissé au juge administratif pour statuer sur ce recours en excès de pouvoir lorsqu’il concerne une mesure d’assignation prise en application de l’article L. 228-2 et à deux mois, au lieu de quatre auparavant, celui applicable à la mesure d’interdiction de fréquenter certaines personnes prise en vertu de l’article L. 228-5.
Par un sous-amendement adopté contre l’avis du Gouvernement, la commission des Lois du Sénat a porté à deux mois la durée pendant laquelle l’intéressé pourra faire ce recours et réduit à quinze jours le délai laissé au juge administratif pour statuer.
b. L’extension du contrôle préalable des décisions de renouvellement
En deuxième lieu, le présent article applique au contrôle préalable du renouvellement de ces mesures de nouvelles règles inspirées de celles applicables au contrôle des mesures d’éloignement notifiées aux personnes placées en rétention administrative ([525]), permettant ainsi de concilier l’exigence d’un contrôle entier du juge sur la légalité de la décision et un délai de jugement évitant une rupture de continuité entre la mesure initiale et son renouvellement (a) et b) des 1° et 2° du I).
La personne pourrait former un recours en excès de pouvoir dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification de la mesure de renouvellement pour la contester. Ce recours pour excès de pouvoir serait suspensif et porterait sur la régularité et le bien-fondé de la mesure, et non plus seulement sur l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. L’examen de ce recours serait dispensé de conclusions du rapporteur public et un délai de soixante-douze heures serait laissé au juge pour statuer, à compter de l’heure d’enregistrement de la requête. Ainsi, les cinq jours qui s’écoulent entre la notification de la décision de renouvellement à la personne concernée et son entrée en vigueur permettraient au juge administratif de procéder à un contrôle entier de la mesure.
Le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, un sous-amendement de sa commission des Lois qui rend possible la présence de l’intéressé durant l’audience, ou celle de son avocat lorsqu’un sauf-conduit ne pourrait être délivré par le ministre de l’Intérieur « en raison de la menace pour la sécurité et l’ordre publics que constituerait un tel déplacement ».
En dernier lieu, par coordination, le présent article insère un nouvel article L. 773-10 dans le code de justice administrative pour renvoyer aux règles définies aux articles L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure ainsi modifiées la détermination des modalités selon lesquelles le tribunal administratif examine les recours en annulation formés contre les mesures individuelles de contrôle et de surveillance (II).
4. La position de la Commission
Le présent article, issu du déplacement par votre rapporteur de l’article 25 bis dans ce nouveau chapitre dédié au terrorisme et au crime organisé, a fait l’objet de modifications par la Commission, à l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, afin de :
– prévoir que le requérant, qui a le droit d’être présent à l’audience, pourra solliciter un sauf-conduit dont l’octroi ne sera cependant pas possible si son déplacement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ;
– supprimer l’obligation de représentation par un avocat en cas de non-délivrance d’un sauf-conduit, contraire aux règles traditionnelles du recours pour excès de pouvoir, l’intéressé devant conserver le libre choix de se faire représenter ou non ;
– réserver le recours en annulation de la personne faisant l’objet d’un renouvellement de mesure au cas où l’intéressée n’a pas déjà usé de la procédure accélérée, qui permet de saisir le juge de la légalité d’une mesure de renouvellement avant son entrée en vigueur.
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Article 42 bis AC (art. L. 229-1, L. 229-4 et L. 229-5 du code de la sécurité intérieure) Extension du régime procédural prévu pour la saisie administrative de données et supports informatiques aux documents saisis
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 29 mars 2018 qui a censuré les règles applicables à la saisie, l’exploitation, la conservation et la restitution de documents et d’objets saisis à l’occasion d’une visite administrative aux fins de prévention d’un acte de terrorisme.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Ces règles ont été créées par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
➢ Modifications apportées par la Commission
Le présent article résulte de l’adoption d’un amendement de votre rapporteur avec l’avis favorable du Gouvernement, reprenant, sans les modifier, les dispositions de l’article 25 ter.
1. Le régime des saisies et visites administratives
Les articles L. 229-1 à L. 229-6 du code de la sécurité intérieure permettent la mise en œuvre de visites et saisies administratives, qui relèvent d’un régime juridique mixte, s’inspirant des perquisitions administratives prévues par la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence mais régies, dans leur mise en œuvre et leur contrôle, par des dispositions proches de celles applicables aux visites domiciliaires en matière pénale.
Le préfet doit au préalable informer le procureur de la République de Paris et celui territorialement compétent et saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris, seul compétent pour autoriser leur mise en œuvre, aux fins « de prévenir la commission d’actes de terrorisme et lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s’accompagne d’une manifestation d’adhésion à l’idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes » (article L. 229-1).
Les modalités et le déroulement de la visite sont fixés par l’article L. 229-2.
En vertu de l’article L. 229-4, l’officier de police judiciaire présent peut retenir la personne dont la fréquentation du lieu a suscité́ la visite, à l’exclusion de toute autre personne présente sur les lieux, « lorsqu’elle est susceptible de fournir des renseignements sur les objets, documents et données présents sur le lieu de la visite ayant un lien avec la finalité́ de prévention de la commission d’actes de terrorisme ayant justifié́ la visite », pour le temps strictement nécessaire au déroulement des opérations, sans pouvoir excéder quatre heures.
En application de l’article L. 229-5, il peut être procédé, en présence de l’officier de police judiciaire et pour les mêmes finalités, à la saisie et à l’exploitation des documents, objets ou données ainsi que de leurs supports lorsqu’ils intéressent les investigations.
Si les règles applicables à la saisie sont déterminées pour l’ensemble de ces informations, c’est-à-dire les documents, les objets, les données et leurs supports informatiques, les conditions de leur exploitation ne sont prévues que pour les données et leurs supports.
Le juge des libertés et de la détention, statuant dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine, est seul compétent pour autoriser, sur demande de l’autorité administrative, l’exploitation des données saisies ou pour prolonger celle-ci en cas de besoin :
– s’il autorise l’exploitation, les données ainsi que les supports saisis sont conservés pendant le temps strictement nécessaire à leur exploitation, les systèmes informatiques ou équipements terminaux sont restitués à leur propriétaire, le cas échéant après copie des données, à l’issue d’un délai maximal de quinze jours à compter de la date de leur saisie ou de la date à laquelle le juge a autorisé́ l’exploitation des données et les données copiées sont détruites à l’expiration d’un délai maximal de trois mois à compter de la date de la visite ou de la date à laquelle le juge en a autorisé́ l’exploitation ;
– s’il refuse l’exploitation des données et que sa décision devient définitive, les données copiées sont détruites et les supports saisis restitués.
Les articles L. 229-3, L. 229-5 et L. 229-6 organisent plusieurs voies de recours afin de permettre de contester la visite et la saisie ainsi que la régularité́ du déroulement de ces opérations, l’exploitation des données saisies et les éventuels dommages causés à l’occasion de ces opérations.
L’ordonnance du juge des libertés et de la détention ayant autorisé́ la visite et la saisie peut être contestée devant le premier président de la cour d’appel de Paris dans un délai de quinze jours à compter de sa notification, tout comme le déroulement de ces opérations : l’appel n’est pas suspensif et l’ordonnance du premier président est susceptible d’un pourvoi en cassation dans un délai de quinze jours (article L. 229-3).
L’ordonnance autorisant l’exploitation des données saisies peut faire l’objet, dans un délai de quarante-huit heures, d’un appel devant le premier président de la cour d’appel de Paris : il est statué sur cet appel non suspensif dans un délai de quarante-huit heures, l’ordonnance du premier président de la cour d’appel de Paris étant également susceptible d’un pourvoi en cassation dans un délai de quinze jours (article L. 229-5).
Le contentieux indemnitaire résultant des mesures de visite et de saisie relève de la compétence des juridictions judiciaires en application des règles relatives à la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice (article L. 229-6).
D’après les chiffres communiqués par le ministère de l’intérieur aux trois députés chargés du contrôle parlementaire de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, au 7 septembre 2018, 38 visites et 22 saisies avaient été opérées sur le fondement de ces dispositions depuis le 1er novembre 2017 ([526]).
2. La décision du Conseil constitutionnel du 29 mars 2018
Dans sa décision du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution à l’exception de celles relatives à la saisie de documents et d’objets.
En effet, contrairement au régime prévu en matière de saisie et conservation de données figurant dans les supports numériques, l’exploitation, la conservation et la restitution des autres documents et objets n’obéissait à aucune formalité particulière à l’article L. 229-5. Le Conseil constitutionnel a donc jugé que ces règles méconnaissaient le droit de propriété ([527]).
3. Le dispositif proposé
Afin de tirer les conséquences de cette décision, le présent article, qui figurait à l’article 25 ter dans sa version adoptée par le Sénat après l’adoption d’un amendement du Gouvernement avec l’avis favorable de sa commission des Lois, étend le régime procédural prévu pour la saisie, l’exploitation, la conservation et la restitution de données informatiques à la saisie, l’exploitation, la conservation et la restitution de documents relatifs à la menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics.
Le Gouvernement a fait le choix de ne rétablir que des dispositions relatives à la saisie des documents, utiles « notamment en cas de documents rédigés en langue étrangère ou en cas de documents volumineux, en raison de l’impossibilité de les exploiter sur place ». Il juge le rétablissement de celles relatives à la saisie d’objets inutile car, « d’une part, leur saisie en police administrative n’est pas nécessaire, la présence des objets étant relatée dans les procès-verbaux et suffisant à établir « les raisons sérieuses » exigées par la loi » et, « d’autre part, lorsque leur possession est de nature à caractériser un délit, leur saisie se déroule en procédure incidente, selon les règles de procédure pénale » ([528]).
Ces dispositions n’ont pas fait l’objet de modifications de la part de la Commission.
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Article 42 bis A (art. 421-2-6 du code pénal) Modification de la définition du délit d’entreprise individuelle terroriste
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tire les conséquences d’une décision du Conseil constitutionnel du 6 avril 2017 qui a partiellement censuré la liste des éléments matériels susceptibles de constituer un acte préparatoire constitutif, à côté d’autres éléments, du délit d’entreprise individuelle terroriste.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Ce délit a été institué par la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le présent article est issu de l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de sa commission des Lois.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.
1. L’entreprise individuelle terroriste
Le délit d’entreprise individuelle terroriste, « infraction-obstacle », a été créé par la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme afin d’étendre la répression judiciaire à la préparation, par un auteur unique, d’actes terroristes et judiciariser le suivi de cet individu. Un tel comportement n’était en effet pas toujours susceptible d’être réprimé au titre de l’association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme.
Le législateur avait défini cette infraction à l’article 421-2-6 du code pénal par l’existence d’un élément intentionnel pour une finalité particulière et la réunion de deux faits matériels :
– un élément intentionnel : la préparation de la commission de certains actes de terrorisme d’une particulière gravité ([529]) « dès lors que la préparation (…) est intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur » ;
– un premier élément matériel, caractérisé par le « fait de détenir, de rechercher, de se procurer ou de fabriquer des objets ou des substances de nature à créer un danger pour autrui » ;
– un second élément matériel, cumulatif, caractérisé par le fait soit de « recueillir des renseignements sur des lieux ou des personnes permettant de mener une action dans ces lieux ou de porter atteinte à ces personnes ou exercer une surveillance sur ces lieux ou ces personnes », soit de « s’entraîner ou se former au maniement des armes ou à toute forme de combat, à la fabrication ou à l’utilisation de substances explosives, incendiaires, nucléaires, radiologiques, biologiques ou chimiques ou au pilotage d’aéronefs ou à la conduite de navires », soit de « consulter habituellement un ou plusieurs services de communication au public en ligne ou détenir des documents provoquant directement à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie », soit d’« avoir séjourné à l’étranger sur un théâtre d’opérations de groupements terroristes ».
Cette infraction est punie, en vertu de l’article 421-5 du même code, de dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende.
2. La décision du Conseil constitutionnel du 6 avril 2017
Dans une décision du 6 avril 2017 ([530]), le Conseil constitutionnel a déclaré conforme au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines la définition de ce délit. Il a toutefois estimé que le législateur avait méconnu le principe de nécessité des délits et des peines en retenant, au titre des faits matériels susceptibles de constituer un acte préparatoire, le fait de « rechercher » des objets ou des substances de nature à créer un danger pour autrui : il a considéré que, « sans circonscrire les actes pouvant constituer une telle recherche dans le cadre d’une entreprise individuelle terroriste, le législateur a permis que soient réprimés des actes ne matérialisant pas, en eux-mêmes, la volonté de préparer une infraction » ([531]).
3. Le dispositif proposé
Le présent article, résultant de l’adoption d’un amendement du Gouvernement par le Sénat avec l’avis favorable de sa commission des Lois, vise à tirer les conséquences de cette décision.
Il est proposé d’ajouter le fait de « tenter de se procurer » une arme au titre des éléments matériels pouvant constituer un acte préparatoire : selon le Gouvernement, « à la différence du mot « rechercher », la notion de tentative, bien connue du droit pénal, exige un commencement d’exécution et permet ainsi d’exclure toute ambiguïté quant à la volonté de se procurer des armes par l’auteur de la tentative » ([532]).
La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.
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Article 42 bis B (art. 706-75, 706-77, 706-80, 706-80-1 [nouveau] et 706-80-2 [nouveau] du code de procédure pénale et 67 bis, 67 bis-3 [nouveau] et 67 bis-4 [nouveau] du code des douanes) Clarification du cadre procédural applicable aux opérations de surveillance en matière de criminalité et de délinquance organisées
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Afin d’améliorer et de sécuriser la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées, le présent article :
– étend la compétence de la juridiction interrégionale spécialisée de Paris à l’ensemble du territoire national pour les affaires d’une très grande complexité ;
– encadre la mise en œuvre des opérations de surveillance d’individus et de produits suspects en exigeant une autorisation préalable de l’autorité judiciaire pour que les enquêteurs puissent demander à d’autres services de ne pas procéder à l’interpellation de ces suspects ou à la saisie de ces produits le temps nécessaire à la poursuite de leurs investigations et puissent livrer, à la place des services postaux et des opérateurs de fret, les produits du crime.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Les opérations de surveillance susceptibles d’être conduites par les enquêteurs en matière de délinquance et de criminalité organisées ont été instituées par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et n’ont pas fait l’objet de modifications législatives de fond depuis cette date.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le présent article est issu de l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de sa commission des Lois.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cet article sous réserve de modifications rédactionnelles.
1. Le droit en vigueur
Le traitement des affaires de délinquance et de criminalité organisées obéit, dans notre droit, à un certain nombre de règles procédurales dérogatoires fixées par le code de procédure pénale et destinées à garantir l’efficacité des investigations dans ces matières sensibles et complexes.
En vertu des articles 706-75 à 706-79-1 de ce code, huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) ([533]), dotées de moyens renforcés et disposant d’un ressort de compétence plus étendu que celui de chacun des tribunaux de grande instance, regroupent des magistrats du parquet et de l’instruction possédant une expérience particulière dans ces matières.
Déchargés des dossiers plus simples et bénéficiant du soutien des agents des douanes notamment, les JIRS disposent des moyens d’enquête renforcés prévus aux articles 706-80 à 706-106, comme la surveillance, l’infiltration, l’enquête sous pseudonyme ([534]), des modalités spéciales de garde à vue, de perquisitions ou d’interceptions de correspondances, la sonorisation et la fixation d’images de certains lieux ou véhicules et la captation des données informatiques ([535]).
Parmi ces moyens d’enquête, l’article 706-80 permet aux officiers de police judiciaire et, sous leur autorité, aux agents de police judiciaire, après en avoir informé le procureur de la République et sauf opposition de ce magistrat, d’étendre à l’ensemble du territoire national la surveillance de personnes contre lesquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de les soupçonner d’avoir commis une infraction relevant de la délinquance et de la criminalité organisées ou la surveillance de l’acheminement ou du transport des objets, biens ou produits tirés de la commission de ces infractions ou servant à les commettre.
Cette surveillance permet en pratique de différer les opérations d’interpellations et de saisies pour les besoins de l’instruction ou de l’enquête, le temps d’identifier des complices ou commanditaires.
En raison de la mission de lutte contre les trafics également assignée au droit pénal douanier, des dispositions similaires existent aux articles 67 bis à 67 bis-2 du code des douanes relatifs aux procédures spéciales d’enquête douanière. La surveillance est cantonnée, dans le code des douanes, aux fins de constatation des délits douaniers pour lesquels la peine encourue est égale ou supérieure à deux ans d’emprisonnement.
2. Le dispositif proposé
Le présent article, issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement par le Sénat suivant l’avis favorable de sa commission des Lois, clarifie et sécurise le cadre applicable à ces opérations de surveillance afin de permettre un contrôle efficace de l’autorité judiciaire sur leur déroulement et mettre fin à des pratiques divergentes.
a. La centralisation à Paris des affaires d’une très grande complexité
En premier lieu, il est prévu de centraliser à Paris certaines affaires de la grande criminalité, d’une complexité et d’une lourdeur exceptionnelles, dépassant souvent l’échelle régionale.
À cette fin, les 1° à 3° du I étendent la compétence de la JIRS de Paris à l’ensemble du territoire national pour les affaires de criminalité et délinquance organisées « d’une très grande complexité, en raison notamment du ressort géographique sur lequel elles s’étendent ».
Le Gouvernement justifie cette évolution, qui ne remet pas en cause l’existence des sept autres JIRS, par la nécessité de centraliser le traitement des affaires dans lesquelles la surveillance d’une livraison transfrontalière présente un degré de complexité particulièrement important ou d’effectuer des recoupements dans des procédures traitées dans différentes juridictions au niveau régional.
b. La possibilité pour les enquêteurs de demander le report de l’interpellation des personnes ou de la saisie des produits suspects
En second lieu, le 4° du I permet aux enquêteurs, sur autorisation de l’autorité judiciaire, de différer l’interpellation de personnes suspectes ou la saisie des produits de trafics, en demandant à d’autres services de ne pas procéder au contrôle et à l’interpellation de ces personnes pour ne pas compromettre la poursuite des investigations, notamment lorsque les suspects passent par des points de contrôle frontalier (nouvel article 706-80-1).
Cette possibilité serait soumise à l’autorisation préalable, selon le cas, du procureur de la République ou du juge d’instruction après en avoir avisé le parquet.
Elle serait ouverte dans le cadre d’une opération de surveillance de personnes soupçonnées de commettre une infraction relevant de la délinquance et de la criminalité organisées (premier alinéa) ou d’une opération de surveillance de l’acheminement ou du transport d’objets, de biens ou de produits tirés de la commission de cette infraction (deuxième alinéa).
L’autorisation pourrait être donnée par tout moyen et devrait être mentionnée ou versée au dossier de la procédure. Le procureur de la République devrait informer sans délai le procureur de la République de Paris de la délivrance de cette autorisation en raison de la compétence nationale conférée par cet article à la JIRS parisienne pour les affaires d’une très grande complexité (dernier alinéa).
Les enquêteurs pourraient également, dans le cadre d’une opération de surveillance de l’acheminement ou du transport d’objets, de biens ou de produits, être autorisés par l’autorité judiciaire à « livrer ou délivrer à la place des prestataires de services postaux et des opérateurs de fret ces objets, biens ou produits, sans être pénalement responsables ». L’autorisation devrait être délivrée, selon le cas, par le procureur de la République ou le juge d’instruction après en avoir avisé le parquet, par une décision écrite et motivée, versée au dossier de la procédure. Les actes autorisés ne pourraient en aucun cas constituer une incitation à commettre des infractions (nouvel article 706-80-2).
Cette évolution, nécessaire à l’efficacité des opérations de démantèlement des réseaux, permettra, dans un souci de sécurité, de ne pas exposer les services postaux ou les opérateurs de fret au danger que peut représenter la livraison de tels objets, biens ou produits.
Le II prévoit des dispositions similaires pour les services douaniers au sein de deux nouveaux articles 67 bis-3 et 67 bis-4 du code des douanes. Comme l’opération de surveillance, la possibilité de demander le report de l’interpellation des personnes ou de la saisie des produits serait cantonnée aux nécessités d’une enquête relative à un délit douanier dont la peine d’emprisonnement encourue est égale ou supérieure à deux ans. Seuls les agents habilités par le ministre chargé des douanes seraient autorisés à solliciter l’autorisation de le faire. Cette autorisation serait délivrée par le procureur de la République près le tribunal de grande instance dans le ressort duquel les opérations de surveillance sont susceptibles de débuter.
La Commission a adopté cet article sous réserve de modifications principalement rédactionnelles.
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Article 42 bis C (art. L. 122-3, L. 213-12 [nouveau], L. 217-1 à L. 217-4 et L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 41, 628 à 628-3, 628-10, 702, 706-17 à 706-17-2, 706-18, 706-19, 706-22-1, 706-25 et 706-168 à 706-170 du code de procédure pénale et L. 225-2, L. 225-3, L. 228-2 à L. 228-5 et L. 229-1 du code de la sécurité intérieure) Organisation judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article modifie l’organisation judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme afin d’en améliorer l’efficacité :
– en élargissant la spécialisation des juridictions parisiennes aux crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation ;
– en précisant les règles de réquisition de procureurs de la République ou d’officiers de police judiciaire pour réaliser des actes d’enquête sur tout le territoire ;
– en permettant aux magistrats de la section antiterroriste du parquet de Paris de représenter le ministère public auprès de la cour d’assises spéciale chargée de juger les crimes terroristes.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’organisation judiciaire antiterroriste a été adaptée par la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, qui a rendu les juridictions parisiennes de l’application des peines compétentes pour le suivi des personnes condamnées en matière de terrorisme à Paris, et la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, qui a allégé la composition de la cour d’assises spéciale chargée de juger les crimes terroristes.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le présent article est issu de l’adoption par le Sénat d’un amendement de sa commission des Lois, contre l’avis du Gouvernement qui avait déposé un amendement concurrent visant à créer un parquet national antiterroriste.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission, suivant l’avis favorable de votre rapporteur, a adopté un amendement du Gouvernement instituant un parquet national antiterroriste, susceptible de bénéficier d’un mécanisme d’adaptation de ses effectifs aux évolutions de la menace et, sur l’ensemble du territoire national, du relais de magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme.
Par ailleurs, elle a adopté un amendement de votre rapporteur, avec l’avis favorable du Gouvernement, permettant au parquet général d’être représenté par le parquet antiterroriste devant la cour d’assises spéciale statuant en appel.
A. L’organisation judiciaire antiterroriste
Depuis la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État, le dispositif judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme se caractérise par une centralisation parisienne et une spécialisation des magistrats.
1. La spécialisation de la section antiterroriste du parquet et du pôle d’instruction près du tribunal de grande instance de Paris
L’article 706-17 du code de procédure pénale organise une compétence concurrente au profit des juridictions parisiennes, qui permet la poursuite, l’instruction et le jugement par le procureur de la République, le pôle de l’instruction, le tribunal correctionnel et la cour d’assises de Paris de l’ensemble des infractions terroristes et des infractions commises en détention par une personne poursuivie ou condamnée pour terrorisme.
Cette compétence concurrente est, dans les faits, une compétence exclusive pour les faits de nature terroriste d’une certaine gravité puisque les délits de provocation aux actes de terrorisme et d’apologie de ces actes demeurent traités par les parquets territorialement compétents, sauf dans les cas où ces infractions s’inscrivent dans une démarche organisée et structurée de propagande.
En pratique, le procureur de la République localement compétent qui constate que les faits sont susceptibles de concerner des infractions terroristes en informe sans délai la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris. Après avoir diligenté une évaluation des faits par les services spécialisés de Paris, celle-ci apprécie l’opportunité d’un dessaisissement de la juridiction locale à son profit et, le cas échéant, transmet au parquet local un soit-transmis par lequel il revendique sa compétence.
Les articles 706-18 à 706-22 du même code organisent les conditions du dessaisissement dont l’initiative appartient au procureur de la République localement compétent, qui peut requérir le juge d’instruction localement compétent de se dessaisir. Après les observations des parties, le juge d’instruction rend son ordonnance entre huit jours et un mois plus tard. Celle-ci ne prend effet que cinq jours après, sans conséquence sur les titres de détention et les mandats décernés. Le ministère public, la partie civile et la défense disposent de cinq jours pour former un recours devant la chambre criminelle de la Cour de cassation qui dispose de huit jours pour statuer.
En vertu de l’article 706-21 du même code, les actes de procédure réalisés avant la décision de dessaisissement ou d’incompétence conservent leur force exécutoire ou leur validité sans qu’il soit nécessaire de les renouveler.
À l’heure actuelle, la section C1 du parquet de Paris comporte 14 magistrats et le pôle d’instruction spécialisé 11 magistrats.
La section C1 peut également compter, en cas de crise, sur le renfort d’autres magistrats du parquet de Paris inscrits sur une liste spéciale et, de manière permanente au niveau local, sur les magistrats référents pour le suivi des affaires de terrorisme désignés dans chaque parquet. Contacts privilégiés de la section C1, ces magistrats référents doivent être informés par les magistrats du parquet et du siège de tous les dossiers susceptibles d’entrer dans le champ de compétences de la section antiterroriste du parquet de Paris et plus largement, de toute situation en lien avec la problématique de la radicalisation violente ; ils participent également aux cellules de suivi pour la prévention de la radicalisation et l’accompagnement des familles et aux groupes d’évaluation départementaux.
2. La spécialisation des formations de jugement
La spécialisation du parquet et de l’instruction se poursuit, dans une certaine mesure, au stade du jugement.
D’une part, les délits terroristes sont jugés par la 16e chambre correctionnelle du tribunal de grande instance de Paris, dont les magistrats sont spécialisés dans ce contentieux, mais cette spécialisation ne s’étend pas à la cour d’appel de Paris.
D’autre part, et à la différence des crimes de droit commun jugés par une cour d’assises notamment composée de jurés, les crimes terroristes commis par des majeurs ou des mineurs de plus de 16 ans sont jugés par une cour d’assises spécialement composée sans juré ([536]), ainsi que le prévoit l’article 706-25 du même code. Compte tenu de l’augmentation du contentieux terroriste et de la politique pénale de criminalisation du départ au djihad irako-syrien, le législateur est intervenu en 2017 pour réduire, de six à quatre en premier ressort et de huit à six en appel, le nombre d’assesseurs professionnels de cette cour d’assises, afin d’audiencer un plus grand nombre d’affaires.
3. La spécialisation des juridictions de l’application des peines
Depuis 2016, en vertu de l’article 706-22-1 du même code, les juridictions de l’application des peines du tribunal de grande instance et de la cour d’appel de Paris ont :
– une compétence exclusive pour le suivi des personnes condamnées par des juridictions de jugement spécialisées en matière de terrorisme principalement pour assassinat en lien avec une entreprise terroriste, association de malfaiteurs terroriste, entreprise individuelle terroriste ou financement du terrorisme ;
– une compétence concurrente avec les juridictions de l’application des peines de droit commun pour le suivi des personnes condamnées par des juridictions de droit commun pour provocation à la commission d’actes de terrorisme ou apologie de tels actes.
Deux juges de l’application des peines sont aujourd’hui spécialisés sur le suivi de l’exécution des peines des terroristes condamnés.
B. Le dispositif proposÉ
1. Le dispositif adopté par le Sénat
Le Sénat, après avoir rejeté un amendement du Gouvernement tendant à instituer un parquet national antiterroriste, a adopté, contre l’avis de ce dernier, un amendement de sa commission des Lois modifiant certains aspects de cette organisation judiciaire. Les évolutions proposées reprennent une partie de celles proposées dans l’amendement du Gouvernement qui a été rejeté.
a. L’extension de la spécialisation des juridictions parisiennes aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation
Par cohérence avec leur spécialisation en matière de terrorisme, il est proposé d’étendre la compétence concurrente des juridictions parisiennes à certaines atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation réprimés par le titre Ier du livre IV du code pénal (2° du II) :
– la trahison et l’espionnage, réprimés par les articles 411-1 à 411-11 : la livraison de tout ou partie du territoire national, de forces armées ou de matériel à une puissance étrangère, les intelligences avec une puissance étrangère, la livraison d’informations à une puissance étrangère, le sabotage, la fourniture de fausses informations et la provocation à ces crimes ;
– les atteintes à la défense nationale : les atteintes à la sécurité des forces armées et aux zones protégées intéressant la défense nationale (articles 413-1 à 413-8), les atteintes au secret de la défense nationale (articles 413-9 à 413-12) et les atteintes à certains services ou unités spécialisés (articles 413-13 à 413-14).
b. L’extension des pouvoirs de réquisition du procureur de la République de Paris pour la réalisation d’actes d’enquête sur l’ensemble du territoire
Par ailleurs, il est proposé de créer un nouvel article 706-17-1 au sein du code de procédure pénale pour autoriser le procureur de la République de Paris à requérir, par délégation judiciaire, tout autre procureur de la République aux fins de procéder ou faire procéder aux actes d’enquête qu’il estime nécessaires, afin de répondre efficacement à l’ampleur des investigations nécessaires en cas d’attaque terroriste (3° et 4° du II).
La délégation judiciaire devrait mentionner les actes d’enquête confiés au procureur requis, indiquer la nature de l’infraction qui est l’objet de l’enquête, ne prescrire « que des actes se rattachant directement à l’enquête pour laquelle elle a été délivrée », être datée et signée.
Le procureur de la République de Paris devrait fixer le délai dans lequel la délégation lui serait retournée accompagnée des procès-verbaux relatant son exécution, à défaut de quoi la délégation et les procès-verbaux lui seraient transmis dans les huit jours suivant la fin des opérations.
Les magistrats commis pour l’exécution de la délégation judiciaire disposeraient, dans les limites de celle-ci, de tous les pouvoirs du procureur de la République de Paris.
Cette réquisition s’exercerait sans préjudice de la possibilité, reconnue à l’article 41 du même code, pour tout autre procureur de la République de demander au procureur territorialement compétent de procéder ou de faire procéder à des actes d’enquête dans un autre ressort que celui de son tribunal de grande instance et de requérir tout officier de police judiciaire sur l’ensemble du territoire national de procéder à ces actes (1° du II).
c. La représentation du ministère public auprès de la cour d’assises spéciale
En dernier lieu, l’article 42 bis C autorise les magistrats de la section antiterroriste du parquet de Paris de représenter le ministère public auprès de la cour d’assises statuant en premier instance dans les affaires de terrorisme, par dérogation et en lieu et place des avocats généraux de la cour d’appel de Paris (I et 5° du II).
2. La position de la Commission
a. L’institution d’un parquet national antiterroriste
La Commission, sur proposition du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, a accepté la création d’un parquet national antiterroriste, en remplacement de la compétence concurrente exercée dans cette matière par le ministère public près le tribunal de grande instance de Paris.
Pour le Gouvernement, la création d’un parquet national antiterroriste vise à « disposer d’une véritable force de frappe judiciaire antiterroriste en créant un ministère public dédié à la lutte contre le terrorisme qui aura toute la disponibilité pour se consacrer à ce contentieux extrêmement spécifique » et « offrir une visibilité institutionnelle à ce procureur, sur le plan national comme international, dès lors qu’il sera nommé pour lutter contre le terrorisme ». Par ailleurs, « le parquet national antiterroriste sera un point de contact unique et identifié par les autorités judiciaires étrangères avec lesquelles il poursuivra les relations de travail mises en place par la section antiterroriste du parquet de Paris » en matière de coopération judiciaire et d’entraide pénale internationale. Enfin, « la création du parquet national antiterroriste permettra réciproquement au procureur de la République de Paris de recentrer son activité sur les contentieux, lourds et nombreux, qui relèvent de son champ de compétence ».
Le procureur antiterroriste, chef d’un parquet national antiterroriste, serait placé auprès du tribunal de grande instance de Paris (3° à 6° du I).
Le II prévoit que ce parquet serait compétent pour :
– les infractions terroristes (2° bis à 4° ter), y compris l’application des peines des auteurs de telles infractions (4° quater) ;
– les crimes contre l’humanité, les crimes et délits de guerre ainsi que les infractions qui leur sont connexes (1° bis à quinquies) ;
– les crimes de tortures et de disparitions forcées commises par les autorités étatiques (1° sexies) ;
– les infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs (6° à 8°) ;
– ainsi que les infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation en temps de paix (2°).
En conséquence, les règles adoptées par le Sénat en matière de réquisition, par délégation judiciaire, de tout autre procureur de la République sur le territoire national et celles du code de la sécurité intérieure relatives au contrôle administratif des retours sur le territoire national (III) seraient rendues applicables au procureur antiterroriste en lieu et place du procureur de la République de Paris.
b. L’adaptation des effectifs de magistrats aux évolutions de la menace
Afin de pérenniser la pratique existante au bénéfice de la section C1, le 7° du I complète le code de l’organisation judiciaire par des dispositions permettant au procureur antiterroriste de requérir un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris figurant sur une liste préalablement arrêtée par le procureur général près la cour d’appel de Paris « lorsque le renforcement temporaire et immédiat du parquet antiterroriste (…) apparaît indispensable pour assurer le traitement des procédures ».
c. La désignation de magistrats du ministère public délégués à la lutte contre le terrorisme au sein de certains tribunaux de grande instance
Le 2° du I modifie le code de l’organisation judiciaire afin de créer, au sein de chaque tribunal de grande instance dans le ressort duquel « est susceptible de se trouver une forte concentration de personnes soutenant ou adhérant à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme », un magistrat du ministère public délégué à la lutte contre le terrorisme.
Ce magistrat serait chargé de plusieurs missions :
– l’information du procureur antiterroriste des affaires en lien avec le terrorisme et de l’état de la menace terroriste dans son ressort ;
– la participation à la coordination administrative de prévention et de détection du terrorisme et de la radicalisation ;
– le suivi des personnes placées sous main de justice identifiées comme étant radicalisées ;
– la diffusion auprès de ses collègues magistrats des informations permettant d’aider à prévenir les actes de terrorisme.
d. La représentation du ministère public auprès de la cour d’assises spéciale statuant en appel
À l’initiative de votre rapporteur, après l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a prévu que le parquet général puisse se faire représenter devant la cour d’assises spéciale statuant en appel par le parquet national antiterroriste.
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Chapitre V Dispositions relatives à la cassation
Article 42 bis (art. 567, 584 et 585 [abrogés], 585-1, 586, 588, 590-1 et 858 [abrogé] du code de procédure pénale ; art. 58 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. 49 [abrogé] de la loi du 27 juin 1983 rendant applicable le code pénal, le code de procédure pénale et certaines dispositions législatives dans les territoires d’outre-mer) Représentation obligatoire devant la chambre criminelle de la Cour de cassation
Adopté par la Commission sans modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Issu d’un amendement des rapporteurs adopté par la commission des Lois du Sénat, l’article 42 bis rend obligatoire la représentation par avocat devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Aucune.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté l’article 42 bis sans modification.
1. L’état du droit
À la différence de la procédure devant les chambres civile et commerciales de la Cour de cassation, l’accès à la chambre criminelle n’impose pas que les pourvois soient soutenus par un avocat aux Conseils ([537]) : les justiciables peuvent ainsi, sans intermédiaire, saisir la Cour de cassation et faire valoir leurs arguments juridiques. Cette dérogation a été justifiée par la volonté de faciliter l’accès à la juridiction suprême dans une matière pénale où, par nature, la liberté individuelle du plaideur peut être en jeu. Aussi a-t-il été jugé préférable de lui permettre d’éviter d’engager des frais d’avocat.
Néanmoins, cette exception peut avoir pour effet de réduire les chances réelles de voir aboutir les pourvois présentés directement par les requérants. Ainsi, en 2016, le taux de non-admission pour les pourvois soutenus par un mémoire personnel était de 54 %, contre 10 % pour les pourvois soutenus par un avocat aux Conseils. De même, la probabilité d’une cassation est plus élevée en cas de représentation. Ce taux était de 25,35 % pour les pourvois soutenus par un avocat aux Conseils, contre 14,44 % pour les pourvois soutenus par un mémoire personnel.
En effet, la procédure de cassation répond à un formalisme précis dans la présentation des moyens de droit. Or, les mémoires personnels peuvent ne pas énoncer correctement un moyen ou même ne pas le soulever : il en résulte une perte de chance pour le défendeur et une inégalité entre les parties suivant leur représentation. Comme le relevait M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, dans une étude sur l’égalité d’accès à la Cour de cassation, « on ne voit pas comment des personnes sans qualification particulière pourraient utilement prendre parti à l’oral sur des mémoires ou sur des observations des avocats aux Conseils, des avocats généraux, régis par une stricte technique juridique, ou répondre à des moyens de pur droit soulevés d’office par la Cour » ([538]).
Par ailleurs, les délais impartis à l’auteur du pourvoi pour présenter un mémoire sont différents selon qu’il agit seul ou qu’il est assisté d’un avocat aux Conseils. Ainsi, sauf dérogation accordée par le président de la chambre criminelle, le mémoire du demandeur condamné pénalement agissant seul doit parvenir au greffe de la Cour de cassation un mois au plus tard après la date du pourvoi ([539]). En revanche, lorsque la partie intéressée au pourvoi est représentée par un avocat aux Conseils, le conseiller rapporteur fixe un délai pour le dépôt du mémoire, qui peut être supérieur à un mois.
2. Les dispositions adoptées par le Sénat
Issu d’un amendement des rapporteurs adopté par la commission des Lois du Sénat et sur lequel le Gouvernement n’a pas tenté de revenir au cours de la séance publique, l’article 42 bis vise à rendre obligatoire la représentation devant la chambre criminelle de la Cour de cassation. Il reprend l’article 26 de la proposition de loi d’orientation et de redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017 ([540]).
Le I prévoit le caractère obligatoire de la représentation pour le demandeur en cassation en matière pénale. Il procède aux coordinations nécessaires à cette obligation.
Le II modifie la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse pour que la partie civile demeure dispensée de ministère d’avocat en cassation dans cette matière très dérogatoire.
Le III opère une coordination pour l’outre-mer.
3. Une disposition non modifiée par la Commission
La Commission a adopté l’article 42 bis sans modification.
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Chapitre VI (nouveau) Dispositions relatives à l’entraide internationale
Article 42 ter (art. 230-19, 694-31, 695-26, 696-9-1, 696-47-1 nouveau et 696-73 du code de procédure pénale, 227-4-2 du code pénal et 64 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Dispositions relatives à l’entraide pénale internationale
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à simplifier et améliorer la procédure applicable en matière d’entraide pénale internationale afin de lever des difficultés d’application et de se mettre en conformité avec certaines règles européennes.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Les règles relatives à l’entraine judiciaire internationale ont été récemment modifiées à trois reprises :
– par la loi du 5 août 2013 portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne, qui a mis en conformité avec la législation européenne la procédure de remise entre les États membres de l’Union européenne (UE) ;
– par la loi du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne qui a transposé la décision-cadre du 23 octobre 2009 concernant l’application, entre les États membres de l’UE, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu’alternatives à la détention provisoire ;
– par l’ordonnance n° 2016-1636 du 1er décembre 2016 relative à la décision d’enquête européenne en matière pénale, prise en application de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le terrorisme et le crime organisé afin de transposer la directive du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale.
➢ Modifications apportées par la Commission
Le présent article a été adopté par la Commission à l’initiative du Gouvernement, suivant l’avis favorable de votre rapporteur.
–
Le présent article procède à quatre séries de modifications relatives à la procédure d’entraide judiciaire internationale.
1. Le renforcement de l’effectivité des mesures de protection prises par un autre État membre de l’Union européenne
En premier lieu, le I prévoit l’inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) des décisions d’interdiction de rencontrer une victime prises par un autre État membre de l’Union européenne (UE) dans le cadre de mesures de protection. À cette fin, l’article 230-19 du code de procédure pénale, qui énumère les décisions judiciaires inscrites au FPR, est complété afin d’y ajouter :
– l’interdiction de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge aux affaires familiales, ainsi que d’entrer en relation avec elles ;
– l’interdiction de détenir ou de porter une arme ;
– les interdictions prévues par une mesure de protection en matière civile ou pénale, ordonnées dans un autre État membre de l’UE et ayant force exécutoire, imposant à une personne l’interdiction de se rendre dans certains lieux, l’interdiction ou la réglementation des contacts avec la victime et l’interdiction de l’approcher à moins d’une certaine distance ou dans certaines conditions.
Le III complète l’article 227-4-2 du code pénal afin de punir de deux ans d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende – peines encourues en cas de violation d’une obligation ou d’une interdiction imposée dans une ordonnance de protection – toute violation d’une mesure de protection en matière civile ordonnée dans autre État membre de l’UE.
2. L’amélioration des dispositions relatives au mandat d’arrêt européen ou à une procédure d’extradition
La deuxième série de modifications porte sur les règles applicables aux personnes recherchées dans le cadre d’un mandat d’arrêt européen ou d’une procédure d’extradition.
D’une part, il est proposé de permettre au procureur général de mettre en œuvre une géolocalisation pour faciliter le repérage de ces personnes (2° du II).
D’autre part, le 3° du II insère un nouvel article 696-47-1 au sein des dispositions du code de procédure pénale relatives à l’extradition, afin de régler le cas particulier des demandes d’extension d’extradition à d’autres infractions à l’égard de personnes qui font l’objet d’une demande d’extradition du Gouvernement français et qui ne sont plus en fuite : dans ce cas, si un mandat d’arrêt n’avait pas déjà été délivré à leur encontre, un mandat d’amener pourra fonder la demande d’extension d’extradition, à l’instar de ce qui se fait, en vertu de l’article 695-16 du même code, pour la demande d’extension de remise d’une personne à la France à la suite de l’exécution d’un mandat d’arrêt européen.
3. La correction de dispositions relatives à l’enquête européenne
En troisième lieu, les 1° et 4° du II procèdent à deux modifications au sein du code de procédure pénale afin de corriger une erreur de renvoi et d’opérer une coordination omise lors de la transposition, par l’ordonnance du 1er décembre 2016, de la directive du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale s’agissant des motifs de non-reconnaissance ou de non-exécution d’une enquête européenne ([541]) :
– l’article 694-31 est modifié afin d’ajouter aux motifs existants le cas des procédures qui ne sont pas relatives à une infraction pénale ;
– l’article 696-73 est également rectifié en vue de viser le cas des procédures qui, même si elles ne sont pas relatives à une infraction pénale, relèvent d’une catégorie d’infractions pour laquelle la décision d’enquête ne peut être refusée.
4. L’extension de l’aide juridictionnelle aux procédures relatives au mandat d’arrêt européen
En dernier lieu, le III transpose l’article 5 de la directive du 26 octobre 2016 concernant l’aide juridictionnelle dans le cadre des procédures relatives au mandat d’arrêt européen ([542]) afin que, en application de l’article 64 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, l’avocat assistant une personne arrêtée dans l’État membre d’exécution du mandat d’arrêt qui remplit les conditions pour bénéficier de l’aide juridictionnelle ait droit à une rétribution.
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TITRE V RENFORCER L’efficacité et le sens de la peine
Chapitre Ier Dispositions relatives aux peines encourues et au prononcé de la peine
Article 43 (art. 131-3, 131-4-1, 131-5-1, 131-6 à 131-8, 131-9, 131-16, 131-22, 131-35-1, 131-35-2, 131-36, 221-8, 222-44, 222-45, 223-18, 224-9, 225-19, 225-20, 227-29, 227-32, 311-14, 312-13, 321-9, 322-15 et 712-1 A [nouveau] du code pénal, 709-1-1 et 709-1-3 du code de procédure pénale, L. 3421-1 et L. 3353-3 du code de la santé publique, 20-2-1 [nouveau], 20-4-1 et 20-5 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, 24, 32 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et 3 de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public) Renforcement de la cohérence et de l’efficacité des peines correctionnelles
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Compte tenu du caractère parfois inefficace ou injustifié de l’emprisonnement ferme et afin de redonner une cohérence et une réelle efficacité à l’échelle des peines encourues en matière délictuelle, le présent article :
– instaure un nouveau sursis probatoire, fruit de l’absorption de la contrainte pénale par le sursis avec mise à l’épreuve ;
– crée une nouvelle peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique, aujourd’hui simple modalité du contrôle judiciaire des personnes avant leur procès ou d’aménagement d’une peine d’emprisonnement ;
– unifie le régime applicable aux peines de stages ;
– facilite le prononcé d’une peine de travail d’intérêt général (TIG).
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La dernière modification d’envergure de l’échelle des peines correctionnelles date de la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales, qui a créé la contrainte pénale en vue de revaloriser la place de la probation dans la lutte contre la récidive.
➢ Modifications apportées au Sénat
Le Sénat est substantiellement revenu sur le dispositif proposé :
– il a modifié l’échelle des peines correctionnelles en ne retenant pas la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en supprimant la sanction-réparation, en ajoutant le suivi socio-judiciaire et en substituant au sursis probatoire une nouvelle peine autonome de probation ;
– il a approuvé l’essentiel des dispositions relatives à l’unification des peines de stage et à la facilitation du prononcé des peines de TIG, en supprimant cependant la liste des stages susceptibles d’être ordonnés par les juridictions afin de les laisser libres d’en définir le contenu et en revenant sur la possibilité de recueillir le consentement différé de la personne lors de sa condamnation à une peine de TIG.
➢ Modifications apportées par la Commission
À l’initiative du Gouvernement et de votre rapporteur, la Commission a rétabli le texte initial de cet article et significativement enrichi les dispositions relatives à la peine de TIG.
A. L’État du droit
1. L’échelle des peines délictuelles
Les peines en matière correctionnelle, définies aux articles 131-3 à 131-9 du code pénal, sont au nombre de neuf, dans l’ordre suivant :
– l’emprisonnement ;
– la contrainte pénale ;
– l’amende ;
– le jour-amende ([543]) ;
– le stage de citoyenneté ;
– le travail d’intérêt général ;
– les peines privatives ou restrictives de droits ([544]) ;
– les peines complémentaires ;
– et la sanction-réparation ([545]).
a. L’emprisonnement
L’emprisonnement, dont la durée en matière correctionnelle ne peut excéder dix ans, peut être assorti d’un sursis, faisant obstacle à sa mise à exécution, au moins provisoirement :
– en cas de sursis simple, l’emprisonnement n’est mis à exécution qu’en cas de condamnation pour une nouvelle infraction dans un délai de cinq ans ;
– en cas de sursis avec mise à l’épreuve (SME), le condamné est soumis à un délai d’épreuve, d’une durée de douze mois à trois ans en principe, durant lequel il doit satisfaire à des mesures et obligations particulières, le sursis pouvant être révoqué en cas de non-respect de ces mesures et obligations ou si la personne commet une nouvelle infraction punie d’une peine d’emprisonnement ferme (articles 131-4 et 132-29 à 132-53).
b. La contrainte pénale
La contrainte pénale, encourue pour tous les délits depuis le 1er janvier 2017 ([546]) « lorsque la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale de l’auteur (…) et les faits de l’espèce justifient un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu », « emporte pour le condamné l’obligation de se soumettre (…) pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans (…) à des mesures de contrôle et d’assistance ainsi qu’à des obligations et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société » (article 131-4-1).
La juridiction doit fixer la durée maximale de l’emprisonnement encouru par le condamné en cas de non-respect de ces obligations et interdictions, qui ne peut excéder deux ans ni le maximum de la peine de prison encourue.
La contrainte pénale ne peut être prononcée à l’encontre d’un mineur ([547]).
c. La peine de stage
Les stages sont des mesures ou des peines susceptibles d’être prononcés en pré-sentenciel (par exemple comme modalité d’une composition pénale), lors du jugement (à titre de peine principale ou complémentaire en matière correctionnelle ou contraventionnelle) ou dans le cadre de l’exécution d’une peine (contrainte pénale, SME) ou de son aménagement.
Le stage de citoyenneté, « tendant à l’apprentissage des valeurs de la République et des devoirs du citoyen », peut être prononcé pour tous les délits, sauf si le prévenu la refuse ou n’est pas présent à l’audience, à moins qu’il ait fait connaître son accord par écrit et ait été représenté par son avocat (article 131-5-1).
Il n’est pas la seule peine de stage susceptible d’être prononcée par une juridiction. Il existe en effet de nombreuses autres peines de stage prévues comme peines complémentaires pour certains délits (stage de sensibilisation à la sécurité routière, stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants, stage de responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences au sein du couple et sexistes, stage de sensibilisation à la lutte contre l’achat d’actes sexuels, stage de responsabilité parentale), dont le stage de lutte contre le sexisme et de sensibilisation à l’égalité entre les femmes et les hommes, créé par la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes et encouru en cas d’outrage sexiste ([548]).
d. Le travail d’intérêt général
Le travail d’intérêt général (TIG), prévu par l’article 131-8, est un travail « non rémunéré au profit soit d’une personne morale de droit public, soit d’une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public ou d’une association habilitées à mettre en œuvre des travaux d’intérêt général ».
Il peut être prononcé pour tous les délits, sauf si le prévenu la refuse ou n’est pas présent à l’audience, à moins qu’il ait fait connaître son accord par écrit et ait été représenté par son avocat. Il peut être prononcé pour une durée de 20 à 280 heures.
2. La place de la probation dans l’échelle des peines délictuelles
a. Une place réévaluée en 2014 avec la création de la contrainte pénale…
L’ordre dans lequel les peines correctionnelles sont mentionnées révèle, sur le plan symbolique, la prééminence de l’emprisonnement sur les autres, même si le législateur, en 2014, a inscrit en « deuxième » peine délictuelle une nouvelle peine de probation.
En effet, la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales a instauré la contrainte pénale, consistant en un suivi intensif en milieu ouvert distinct de la peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve.
Cela s’est accompagné d’un renforcement massif des effectifs et moyens donnés aux services pénitentiaires d’insertion et de probation chargés de ce suivi, avec la création de 1 100 postes destinés à garantir la mise en œuvre de l’ensemble des dispositions de la loi du 15 août 2014 (contrainte pénale, libération sous contrainte et examen obligatoire de la situation des condamnés à des peines de plus de cinq ans ayant purgé les deux tiers de leur peine).
Cette loi entendait ainsi répondre aux limites que présentait alors le système probationnaire français, dans lequel le suivi en milieu ouvert, quantitativement plus important que l’incarcération, n’était pas perçu comme une véritable peine. Insuffisamment intense, peu orienté vers le soutien social aux condamnés et trop centré sur le contrôle formel du respect d’obligations, le suivi en milieu ouvert souffrait également du manque de moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation.
b. … mais qui demeure insuffisante
Sans préjudice du bilan qualitatif susceptible d’en être dressé, la contrainte pénale n’est pas parvenue à atteindre pleinement les objectifs qui lui avaient été assignés, comme en témoignent le faible nombre de fois où les magistrats prononcent cette peine et les critiques qui lui sont adressées.
Malgré des initiatives locales intéressantes, caractérisées par un grand volontarisme et une forte mobilisation de certains magistrats, le nombre de contraintes pénales prononcées est resté, depuis 2014, en deçà des 8 000 à 20 000 estimées au moment du vote de la loi de 2014, suivant une répartition territoriale déséquilibrée. Ainsi, en 2016, seules 1 232 contraintes pénales ont été prononcées en 2016 et 1 750 en 2017.
Cette situation a pu s’expliquer, au départ, par des difficultés conjoncturelles, tenant aux délais incompressibles de recrutement et de formation des personnels pénitentiaires, l’incertitude sur l’application dans le temps de la nouvelle peine et la limitation initiale de son champ aux délits punis de moins de cinq ans d’emprisonnement. Mais d’autres raisons, structurelles, expliquent le bilan décevant de cette réforme ([549]) :
– la difficulté pour les professionnels de justice – magistrats comme avocats – de percevoir la valeur ajoutée de la contrainte pénale dans un arsenal répressif déjà dense, notamment au regard du sursis avec mise à l’épreuve ;
– l’incapacité des magistrats « d’identifier, parmi les personnes poursuivies, celles susceptibles de justifier un accompagnement renforcé dans le cadre d’une contrainte pénale, par manque d’éléments de personnalité suffisants portés à leur connaissance au moment de l’audience » et le faible nombre d’avocats plaidant le prononcé de cette peine ;
– la relative complexité du dispositif prévu en cas de manquement du condamné aux obligations de la contrainte pénale, en raison de la nécessité de saisir le président de la juridiction pour mettre à exécution l’emprisonnement encouru et, jusqu’en juin 2016, du caractère non exécutoire par provision de la décision de mise à exécution de cet emprisonnement ([550]).
RÉpartition des peines principales dans les condamnations
prononcÉes en matière dÉlictuelle en 2016
| Nature de la peine principale | Condamnations prononcées | |
| Nombre | Taux | |
| Emprisonnement dont ferme dont sursis simple total dont sursis simple partiel dont SME total dont SME partiel dont SME total avec TIG | 285 131 102 887 99 372 3 731 46 416 23 655 9 070 | 52,0 % 18,8 % 18,1 % 0,7 % 8,5 % 4,3 % 1,7 % |
| Contrainte pénale | 1 232 | 0,2 % |
| Amende | 174 490 | 31,8 % |
| Peines de substitution dont suspension de permis de conduire dont interdiction du permis de conduire dont TIG dont jours-amendes | 60 542 7 314 805 15 601 23 486 | 11,0 % 1,3 % 0,1 % 2,8 % 4,3 % |
| Mesures éducatives | 21 303 | 3,9 % |
| Sanctions éducatives | 1 771 | 0,3 % |
| Dispenses de peine | 4 180 | 0,8 % |
| Total | 548 649 | 100 % |
Source : ministère de la justice, exploitation statistique du casier judiciaire national.
B. Le dispositif proposÉ
Il est donc temps de redonner de la cohérence et de l’efficacité à l’échelle des peines correctionnelles, mises à mal par la complexification, au fil des réformes intervenues, de leurs dispositions et des conditions de leur mise en œuvre. Tel est l’objet du présent article.
1. Le projet de loi initial
Le chantier de la justice consacré au sens et à l’efficacité des peines, conduit par M. Bruno Cotte et Mme Julia Minkowski, a formulé plusieurs recommandations, dont certaines figuraient déjà parmi celles émises par la Commission sur la refonte du droit des peines en 2015 ([551]), en vue d’adopter « une nouvelle conception de la peine », singulièrement en matière délictuelle où « la peine d’emprisonnement demeure la peine de référence (…) alors que beaucoup d’autres peines pourraient être tout aussi utilement prononcées » ([552]).
Parmi ces recommandations figurent quatre évolutions notables :
– l’instauration « d’une peine de probation combinant ce qu’il y a de meilleur dans l’actuel sursis avec mise à l’épreuve (…) et dans la contrainte pénale, (…) par une fusion de ces deux mesures ou (…) par un rapprochement (…) dans un objectif de plus grande simplicité et de plus grande lisibilité » ;
– la création d’une peine autonome de « détention à domicile sous surveillance électronique » en faisant de la mesure de placement sous surveillance électronique une peine autonome pouvant être assortie d’obligations et d’interdictions, tout en conservant la possibilité de la mettre en œuvre comme mesure d’aménagement ;
– l’amélioration des conditions de mise en œuvre de la peine de TIG ;
– la mise en cohérence des peines de stage existantes afin d’en développer le prononcé.
a. La réécriture de l’échelle des peines délictuelles
Le présent article traduit dans notre droit ces recommandations.
Évolution de l’Échelle des peines correctionnelles
| Avant le projet de loi | Après le projet de loi |
| 1° Emprisonnement, susceptible d’être assorti d’un sursis simple ou avec mise à l’épreuve ou d’un aménagement | 1° Emprisonnement, susceptible d’être assorti d’un sursis simple ou probatoire ou d’un aménagement |
| 2° Contrainte pénale | 2° Détention à domicile sous surveillance électronique |
| 3° Amende | 3° Travail d’intérêt général |
| 4° Jour-amende | 4° Amende |
| 5° Stage de citoyenneté | 5° Jour-amende |
| 6° Travail d’intérêt général | 6° Peines de stage |
| 7° Peines privatives ou restrictives de droits | 7° Peines privatives ou restrictives de droits |
| 8° Peines complémentaires | 8° Sanction-réparation |
| 9° Sanction-réparation | Possibilité de compléter ces peines par des peines complémentaires |
Il est procédé, en premier lieu, à une réécriture partielle de l’échelle des peines délictuelles de l’article 131-3 du code pénal, modifiant l’ordre dans lequel ces peines sont mentionnées, instituant une nouvelle peine autonome et créant une peine unique de stage (I) :
– si la peine d’emprisonnement est maintenue au début de l’énumération, il est précisé qu’il pourra faire l’objet d’un sursis, d’un sursis probatoire ou d’un aménagement : le sursis probatoire, dont le contenu et les modalités sont précisés par les articles 46 et 47 du projet de loi, résultera de l’absorption de la contrainte pénale et du sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG par le sursis avec mise à l’épreuve ([553]) (1°) ;
– une nouvelle peine autonome est instituée immédiatement après l’emprisonnement : la détention à domicile sous surveillance électronique (2°) ;
– le TIG, qui figurait jusqu’alors à la sixième place, devient la troisième peine correctionnelle (3° et 4°) ;
– la peine de stage de citoyenneté est remplacée par des « peines de stages » au régime unifié (5°) ;
– la référence aux peines complémentaires dans la liste des peines délictuelles est supprimée au bénéfice d’un alinéa final précisant que « ces peines ne sont pas exclusives des peines complémentaires » (6° et 7°).
b. L’institution d’une peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique
La création d’une peine autonome de détention à domicile vise à faire de la surveillance électronique non plus seulement une modalité du contrôle judiciaire des personnes avant leur procès ou d’aménagement d’une peine de prison ferme mais aussi, et surtout, une alternative crédible à l’emprisonnement.
Le régime applicable au prononcé de cette nouvelle peine, appelée « détention à domicile sous surveillance électronique », est défini par l’article 131-4-1 du code pénal, aujourd’hui consacré à la contrainte pénale (II) :
– elle pourra être prononcée à la place de l’emprisonnement pour une durée comprise entre quinze jours et un an, sans pouvoir excéder la durée de l’emprisonnement encouru (premier alinéa) ;
– elle impliquera, pour le condamné, « de demeurer dans son domicile ou tout autre lieu désigné par la juridiction ou le juge de l’application des peines » (deuxième alinéa), hors les périodes déterminées par le juge au cours desquelles le condamné sera autorisé à s’en absenter « pour le temps strictement nécessaire à l’exercice d’une activité professionnelle, au suivi d’un enseignement, d’un stage, d’une formation ou d’un traitement médical, à la recherche d’un emploi ou à la participation à la vie de famille ou à tout projet d’insertion ou de réinsertion » (troisième alinéa) ;
– elle pourra être assortie de « mesures ayant pour objet de seconder ses efforts en vue de son reclassement social » (avant-dernier alinéa) ;
– son non-respect pourra conduire le juge de l’application des peines à limiter les autorisations d’absence initialement accordées ou à ordonner l’emprisonnement de la personne pour la durée de la peine restant à exécuter (dernier alinéa).
Cette nouvelle peine emprunte à l’assignation à résidence sous surveillance électronique prononcée à l’égard d’une personne mise en examen dans le cadre d’une information judiciaire ou d’une personne faisant l’objet d’une convocation par procès-verbal ou d’une comparution immédiate ([554]), et au placement sous surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines d’emprisonnement de moins de deux ans ([555]).
Le VII, qui crée un nouvel article 20-2 au sein de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, rend cette nouvelle peine applicable aux mineurs délinquants, sous réserve de certains aménagements reprenant les règles prévues par l’ordonnance de 1945 en matière de justice des mineurs et consacrées par le Conseil constitutionnel au rang de principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ([556]) :
– seuls les mineurs âgés de plus de treize ans pourraient être condamnés à une telle peine ;
– la durée de la détention ne pourrait excéder la moitié de la peine d’emprisonnement encourue, sous réserve des cas des mineurs de plus de seize ans « à titre exceptionnel et compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur ainsi que de sa situation » ;
– la peine ne pourrait être prononcée qu’avec l’accord des titulaires de l’autorité parentale, sauf carence ou impossibilité de donner leur consentement ;
– elle devrait être assortie d’une mesure éducative.
c. La création d’une peine unique de stage
Il est par ailleurs proposé d’étendre les peines de stage encourues en regroupant sous un régime unique, applicable à l’ensemble de la matière délictuelle, les stages existants, aujourd’hui de manière éparse, dans une disposition unique simplifiant le droit existant, remettant de la cohérence dans l’usage de cette peine et en favorisant le recours (III) :
– la juridiction pourra prescrire « un ou plusieurs stages dont elle précise la nature eu égard à la nature du délit et aux circonstances dans lesquelles il a été commis » parmi les sept stages actuels (premier et quatrième à onzième alinéas) ;
– la peine de stage pourra être prononcée non seulement à la place mais aussi en même temps que la peine d’emprisonnement (premier alinéa) ;
– les règles relatives au déroulement du stage et aux frais qu’il génère, figurant aux articles 131-35-1 et 131-35-2 du code pénal, sont regroupées et clarifiées : le stage, dont la durée ne pourra excéder un mois, sera par principe effectué aux frais du condamné, sauf décision contraire de la juridiction, et dans un délai de six mois à compter de la condamnation définitive, sauf cas exceptionnel (deuxième et troisième alinéas) ;
– l’accord de l’intéressé ou sa représentation par un avocat s’il est absent à l’audience ne sera plus requis.
d. L’amélioration des conditions de mise en œuvre de la peine de TIG
Enfin, le présent article tend à encourager le recours, par les magistrats, à la peine de TIG.
D’une part, il élargit les conditions de mise en œuvre de la peine de TIG définie à l’article 131-5-1 du code pénal, en prévoyant mieux les cas dans lesquels la juridiction envisage de prononcer cette peine alors que le prévenu est absent à l’audience (IV) :
– elle pourra être prescrite s’il est représenté à l’audience par son avocat et a fait connaître son accord par écrit ;
– à défaut, elle pourra également être prononcée suivant une procédure de consentement différé : avant sa mise à exécution, le juge de l’application des peines devra recueillir l’accord de l’intéressé qui, s’il refuse, devra exécuter une peine d’emprisonnement ou s’acquitter d’une amende ne pouvant excéder le quantum ou le montant préalablement défini par la juridiction.
D’autre part, il étend la liste des acteurs autorisés à proposer des TIG :
– par l’élargissement de la catégorie des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public au profit desquelles le TIG peut être réalisé : un renvoi au pouvoir réglementaire permettra que soient visées non seulement les structures privées exerçant par nature une telle mission mais aussi celles qui se voient, ponctuellement, déléguer l’exercice d’un service public pour le compte de l’État ou des collectivités territoriales (1° du VII) ;
– par l’extension, à titre expérimental et dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État, de cette liste aux coopératives, mutuelles, unions, sociétés d’assurance mutuelles, fondations ou associations relevant du champ de l’économie sociale et solidaire et poursuivant un but d’utilité sociale. L’expérimentation serait limitée à vingt départements et n’excéderait pas trois ans, au terme desquels une évaluation de ses résultats serait communiquée au Parlement (X).