rapport sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au renforcement de l'organisation des juridictions (n°1350). — Synthèse et commentaires d'articles

SOMMAIRE

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1. AVANT-PROPOS … 19
2. SYNTHÈSE
3. I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES projets de loi initiaux
4. A. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE
5. 1. Les orientations et la programmation de la justice (titre Ier)
6. 2. La simplification et l’amélioration de la procédure civile et administrative (titre II)
7. 3. L’allègement des charges des juridictions administratives (titre III)
8. 4. La simplification et le renforcement de l’efficacité de la procédure pénale (titre IV)
9. 5. Le renforcement de l’efficacité et du sens de la peine (titre V)
10. 6. La modification de l’organisation des juridictions (titre VI)
11. B. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE
12. II. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
13. A. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE
14. 1. Le volet programmation
15. 2. Les dispositions relatives à la procédure civile et administrative
16. 3. Les dispositions relatives à la procédure pénale
17. 4. Les dispositions relatives aux peines
18. 5. L’organisation judiciaire
19. B. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE
20. III. PRINCIPAUX APPORTS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
21. A. Le projet de loi ORDINAIRE
22. 1. Apport n° 1 : redéfinir des orientations pluriannuelles crédibles et garantir de véritables moyens d’évaluation parlementaire
23. 2. Apport n° 2 : aménager les procédures civile et administrative dans un objectif d’efficacité
24. 3. Apport n° 3 : simplifier réellement la procédure pénale sans renoncer à la garantie des droits
25. 4. Apport n° 4 : mieux protéger et lutter contre le terrorisme
26. 5. Apport n° 5 : moderniser et personnaliser les peines
27. 6. Apport n° 6 : traduire les travaux de la Commission sur les prisons
28. 7. Apport n° 7 : penser la réforme de l’aide juridictionnelle
29. 8. Apport n° 8 : adapter l’organisation juridictionnelle aux enjeux territoriaux
30. B. Le projet de loi organique
31. CONTRIBUTION DE M. JEAN-LOUIS MASSON, RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI
32. Examen des articles du projet de loi
33. titre Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX Objectifs de la Justice et À LA programmation financière
34. Article 1er Programmation financière et approbation du rapport annexé
35. Article 1er bis Programmation de la progression du nombre des conciliateurs de justice
36. Article 1er ter Rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la présente loi
37. Titre II SIMPLIFIER LA PROCÉDURE CIVILE ET ADMINISTRATIVE
38. Sous-titre Ier Redéfinir le rôle des acteurs du procès
39. Chapitre Ier Développer la culture du règlement alternatif des différends
40. Article 2 (art. 22-1, 22-2 et 22-3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et art. 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Développement du recours aux modes alternatifs de règlement des différends
41. Article 3 (art. 4-1 à 4-7 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Encadrement juridique et certification des services en ligne de résolution amiable des litiges
42. Chapitre II Étendre la représentation obligatoire
43. Article 4 (art. 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; art. L. 1453-1 A [nouveau] du code du travail ; art. 364 [nouveau] du code des douanes ; art. L. 121-4 du code des procédures civiles d’exécution ; art. 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Extension de la représentation obligatoire
44. Chapitre III Repenser l’office des juridictions
45. Article 5 (art. 46, 311-20 et 317 du code civil, art. L. 2141-6, L. 2141-10 et L. 2141-10 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants, loi du 20 juin 1920 ayant pour objet de suppléer par des actes de notoriété à l’impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite de faits de guerre et art. 1er et 2 de l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 facilitant la preuve des actes de l’état civil dressés en Algérie) Compétence des notaires pour délivrer certains actes de notoriété et recueillir le consentement dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur
46. Article 6 Modalités de révision des pensions alimentaires
47. Article 7 (art. 1397 du code civil) Allégement des conditions dans lesquelles les époux peuvent modifier leur régime matrimonial
48. Article 8 (art. 116, 427, 431, 459, 500, 501, 507, 507-1 et 836 du code civil ; art. L. 132-3 du code des assurances ; art. L. 223-5 du code de la mutualité) Suppression du contrôle préalable du juge pour certains actes relevant de la responsabilité du tuteur d’une personne protégée
49. Article 8 bis (art. 63, 174, 175, 249, 249-1 [abrogé], 249-3, 249-4, 460 et 462 du code civil) Droits matrimoniaux d’une personne protégée
50. Article 8 ter (art. L. 5 [abrogé], L. 64, L. 72-1 [nouveau], L. 111, L. 387-1 [nouveau] et L. 388 du code électoral) Droit de vote d’une personne protégée
51. Article 8 quater (art. 26 de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires extérieures) Durée légale avant le réexamen des mesures de protection
52. Article 9 Compétence de la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de certaines sommes saisies ou consignées et leur répartition entre créanciers
53. Article 9 bis (art. L. 125-1, L. 311-5, L. 322-1, L. 322-4 et L. 433-2 du code des procédures civiles d’exécution) Procédure de saisie et de vente immobilière
54. Article 9 ter (art. L. 211-1-1 [nouveau] et L. 523-1-1 [nouveau] du code des procédures civiles d’exécution ; art. L. 151 A du livre des procédures fiscales) Transmission électronique des saisies-attribution et des saisies conservatoire
55. Article 10 Modernisation des modalités de délivrance des apostilles et légalisations
56. Article 10 bis (art. L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation) Allégement du rôle des parquets généraux dans les procédures de changement irrégulier d’usage d’un local
57. Article 10 ter (art. L. 3332-3 et L. 3332-4-1 du code de la santé publique) Contrôle des débits de boissons
58. Article 11 (art. L. 444-2, L. 444-7 et L. 950-1 du code de commerce) Révision des critères de détermination des tarifs des professions réglementées du droit et du dispositif des remises
59. Article 11 bis (art. 45 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels) Prestation de serment des officiers publics et ministériels
60. Sous-titre II Assurer l’efficacité de l’instance
61. Chapitre Ier Simplifier pour mieux juger
62. Article 12 (art. 233, 238, 246, 247-2, 251 à 254, 257, 262-1, 311-20, 313, 375-3 et 515-12 du code civil, art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation et art. L. 2141-2 du code de la santé publique) Réforme de la procédure de divorce contentieux
63. Article 12 bis A (art. 238 du code civil) Réduction du délai de séparation requis pour constater la cessation de la vie commune entre les époux
64. Article 12 bis (art. 296, 298, 301, 303 et 307 du code civil) Alignement du régime procédural de la séparation de corps sur celui du divorce par consentement mutuel
65. Article 12 ter (art. 1175 du code civil) Autorisation de la signature électronique dans la procédure de divorce par consentement mutuel
66. Article 13 (art. L. 212-5-1 et L. 212-5-2 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Procédure sans audience devant le tribunal de grande instance et procédure dématérialisée de règlement des litiges de faible montant
67. Article 14 (art. L. 211-17 et L. 211-18 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Traitement dématérialisé des injonctions de payer par une juridiction à compétence nationale
68. Article 15 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour harmoniser les procédures au fond à bref délai devant les juridictions judiciaires
69. Chapitre II Simplifier pour mieux protéger
70. Article 16 (art. 428, 483, 494-1, 494-3, 494-5 à 494-11 du code civil) Assouplissement de l’habilitation familiale
71. Article 17 (art. 486, 503, 511 à 513, 513-1 [nouveau] et 514 du code civil) Réforme des modalités d’inventaire et de contrôle des comptes de gestion des personnes protégées
72. Article 18 (art. 373-2, 373-2-6 et 373-2-10 du code civil) Renforcement de l’exécution des décisions du juge aux affaires familiales en matière d’autorité parentale
73. Article 18 bis (art. 373-2-9-1 [nouveau] du code civil) Attribution du logement par le juge aux affaires familiales en cas de séparation de parents non mariés
74. Chapitre III Concilier la publicité des décisions de justice et le droit au respect de la vie privée
75. Article 19 (art. L. 153-1 du code de commerce, L. 10, L. 10-1 [nouveau], L. 751-1 [nouveau], L. 751-2 [nouveau] et L. 751-4 du code de justice administrative, L. 111-11-1 à L. 111-11-4 [nouveaux] et L. 111-13 du code de l’organisation judiciaire, 11-1 à 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile et 8 et 9 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Encadrement et harmonisation des régimes de diffusion des décisions de justice
76. titre II bis dispositions relatives aux juridictions commerciales
77. Article 19 bis (art. 713-7, 713-11, 723-4 et 723-7 du code de commerce) Élargissement du corps électoral des tribunaux de commerce
78. Article 19 ter (art. 234-1, 611-2, 611-2-1 [abrogé], 611-3, 611-4, 611-5, 621-2, 640-5, 662-3, 662-6, 713-6, 713-7, 713-11, 713-12, 721-1, 721-2, 721-3, 721-3-1, 721-4, 721-5 [abrogé], 721-6, 721-7, 721-8, 722-1, 722-2, 722-3, 722-3-1, 722-4, 722-5, 722-6, 722-6-1, 722-6-2, 722-6-3, 722-7, 722-8, 722-9, 722-10, 722-11, 722-12, 722-13, 722-14, 722-15, 722-16, 722-17, 722-18, 722-19, 722-20, 722-21, 723-1, 723-3, 723-4, 723-7, 723-9, 723-10, 723-11, 723-12, 724-1, 724-1-1, 724-2, 724-3, 724-3-1, 724-3-3, 724-4, 724-7, 731-2, 731-4, 732-1, 732-2, 732-3, 732-4, 732-5, 732-6, 732-7, 741-1, 741-2, 742-1, 742-2, 743-1, 743-2, 743-3, 743-4, 743-5, 743-6, 743-7, 743-8, 743-12, 743-12-1, 743-13, 743-14, 743-15, 744-1 et 744-2 du code de commerce, art. 351-2 du code rural et de la pêche maritime, art. 215-1 et 261-1 du code de l’organisation judiciaire, art. 145 A du livre des procédures fiscales et art. 2315-74, 2325-55 et 7322-5 du code du travail) Nouvelle dénomination et élargissement du champ de compétence des juridictions consulaires
79. Article 19 quater (art. 145-56, 622-14-1 [nouveau] et 721-3-2 [nouveau] du code de commerce) Extension de la compétence du tribunal de commerce aux litiges entre entreprises relatifs aux baux commerciaux
80. titre III dispositions relatives aux JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
81. Chapitre Ier Alléger la charge des juridictions administratives
82. Article 20 A (art. 54 A [nouveau] de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971) Définition de la consultation juridique
83. Article 20 (art. 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016) Allongement de la durée de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges
84. Article 21 (art. 222-2-2, 222-2-3, 222-5, 222-6 [nouveaux] et 222-2-1 du code de justice administrative) Élargissement et encadrement du recours à des magistrats honoraires
85. Article 22 (art. 122-3 et 228-1 du code de justice administrative) Création d’une fonction de juriste assistant au sein des juridictions administratives
86. Article 22 bis (art. 213-5 du code de justice administrative) Assouplissement des conditions de mobilité des magistrats administratifs
87. Article 23 (art. 133-7 [nouveau], 233-7, 233-8 du code de justice administrative et art. 1er de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986) Encadrement du maintien en activité de magistrats administratifs au-delà de la limite d’âge
88. Chapitre II Renforcer l’efficacité de la justice administrative
89. Article 24 (art. 511-2 du code de justice administrative) Possibilité de recourir à la collégialité en matière de référés précontractuels et contractuels
90. Article 25 (art. 911-1, 911-2, 911-3, 911-4, 911-5 du code de justice administrative et art. 2333-87, 2333-87-3 et 2333-87-8-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Mesures permettant de renforcer l’effectivité des décisions de justice administratives
91. Article 25 bis A (art. 611-1, 77-13-1, 77-13-2 [abrogé] et 775-2 [abrogé] du code de justice administrative) Protection du secret des affaires
92. Article 25 bis (art. L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure et L. 773-10 [nouveau] du code de justice administrative) Contestation devant le juge administratif des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
93. Article 25 ter (art. L. 229-1, L. 229-4 et L. 229-5 du code de la sécurité intérieure) Extension du régime procédural prévu pour la saisie administrative de données et supports informatiques aux documents saisis
94. Article 25 quater (art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1 et L. 288-1 du code de la sécurité intérieure) Application outre-mer des articles 25 bis et 25 ter
95. TITRE IV DISPOSITIONS PORTANT SIMPLIFICATION ET RENFORCEMENT DE L’EFFICACITÉ DE LA PROCÉDURE Pénale
96. Chapitre Ier Dispositions relatives au parcours judiciaire des victimes
97. Article 26 (art. 10-2, 15-3, 15-3-1 [nouveau], 40-4-1, 89, 391, 393-1, 420-1 et 706-57 du code de procédure pénale) Amélioration du parcours judiciaire de la victime
98. Article 26 bis (art. 707 du code de procédure pénale) Information de la victime sur les modalités d’exécution d’une peine privative de liberté
99. Article 26 ter (art. L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 706-16-1 et 706-16-2 [nouveaux] du code de procédure pénale et L. 422-1-1 [nouveau] et L. 422-2 du code des assurances) Simplification et sécurisation du parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme
100. Chapitre II Dispositions relatives aux phases d’enquête et d’instruction
101. Section 1 Dispositions communes aux enquêtes et à l’instruction
102. Sous-section 1 Dispositions relatives au recours aux interceptions par la voie des communications électroniques, à la géolocalisation, à l’enquête sous pseudonyme et aux techniques spéciales d’enquête
103. Article 27 (art. 60-4, 77-1-4 [nouveaux], 100, 100-1, 230-32 à 230-35, 230-45, 706-1-1, 706-1-2, 706-72, 706-95, 706-95-5 à 706-95-10 et 709-1-3 du code de procédure pénale et 67 bis 2 du code des douanes) Mise en cohérence des dispositions relatives aux interceptions des communications électroniques et à la géolocalisation
104. Article 28 (art. 230-46 [nouveau] du code de procédure pénale, 706-2-2, 706-2-3, 706-35-1, 706-47-3, 706-72 et 706-87-1 du code de procédure pénale) Harmonisation du cadre applicable à l’enquête sous pseudonyme
105. Article 29 (art. 230-45, 706-95-1, 706-95-2, 706-95-4, 706-95-11 à 706-95-20 [nouveaux] et 706-96 à 706-102-9 du code de procédure pénale et 226-3 du code pénal) Uniformisation du régime applicable à certaines techniques spéciales d’enquête
106. Sous-section 2 Dispositions relatives au statut et aux compétences des officiers, fonctionnaires et agents exerçant des missions de police judiciaire
107. Article 30 (art. 16, 18, 21, 28, 60, 60-1, 60-2, 60-3, 76-2, 77-1, 77-1-1 à 77-1-3 et 390-1 du code de procédure pénale ; art. 365-1 du code des douanes ; art. L. 130-7 du code de la route) Statut et compétence de la police judiciaire
108. Sous-section 3 Dispositions relatives à la garde à vue
109. Article 31 (art. 63, 63-4-3-1, 706-112-1 [nouveau] et 706-113 du code de procédure pénale) Simplification du régime de la garde à vue
110. Article 31 bis (art. 10-4, 15-3 et 61-2 du code de procédure pénale) Assistance de la victime par un avocat dès le dépôt de plainte
111. Section 2 Dispositions propres à l’enquête
112. Sous-section 1 Dispositions étendant les pouvoirs des enquêteurs
113. Article 32 (art. 53, 56-1, 76, 78, 78-2-2 et 802-2 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 64 du code des douanes ; art. 41 du code des douanes de Mayotte ; art. L. 621-12 du code monétaire et financier ; art. L. 16 B et L. 38 du livre des procédures fiscales) Extension des pouvoirs des enquêteurs
114. Article 32 bis (art. 66, 155 [abrogé], 495-2, 530-6,706-57 et 801-1 du code de procédure pénale) Procédure orale pour la répression de certaines infractions prévues par le code de la route
115. Article 32 ter Rapport sur le recours aux données issues des objets connectés dans le cadre du traitement juridique d’une affaire
116. Sous-section 2 Dispositions diverses de simplification
117. Article 33 (art. 43 et 60 du code de procédure pénale ; art. L. 234-4, L. 234-5, L. 234-9 et L. 235-2 du code de la route) Dispositions diverses de simplification
118. Section 3 Dispositions propres à l’instruction
119. Sous-section 1 Dispositions relatives à l’ouverture de l’information
120. Article 34 (art. 80-5 [nouveau], 85, 86, 173, 392-1 et 706-24-2 [abrogé] du code de procédure pénale) Continuité des actes d’enquête lors de la saisine du juge d’instruction et recevabilité des plaintes avec constitution de partie civile
121. Sous-section 2 Dispositions relatives au déroulement de l’instruction
122. Article 35 (art. 81, 97, 142-6, 142-7, 706-71 et 884 du code de procédure pénale ; art. 51-1 [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Mesures diverses de simplification du déroulement de l’instruction
123. Article 35 bis (art. 145-4-2 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Droit de correspondance des personnes placées en détention provisoire
124. Sous-section 3 Dispositions relatives à la clôture et au contrôle de l’instruction
125. Article 36 (art. 41-4, 41-6, 84-1, 89-1, 116, 170-1 [nouveau], 173, 175, 175-1, 179-2, 180-1, 185, 186-3, 706-119, 706-153 et 778 du code de procédure pénale) Dispositions relatives à la clôture et au contrôle de l’instruction
126. Chapitre III Dispositions relatives à l’action publique et au jugement
127. Section 1 Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites et aux poursuites
128. Article 37 A (art. 559 du code de procédure pénale) Citation à parquet
129. Sous-section 1 Dispositions clarifiant et étendant la procédure de l’amende forfaitaire
130. Article 37 (art. L. 3353-3 et L. 3421-1 du code de la santé publique ; art. 446-1 du code pénal ; art. L. 3315-5 du code des transports ; art. 495-17, 495-19, 495-20, 495-21, 495-23 [abrogé], 530-7 [abrogé], 768, 768-1, 769, 775 et 777-3 du code de procédure pénale ; art. L. 121-5 et L. 325-1-2 du code de la route) Extension du champ d’application de l’amende forfaitaire délictuelle
131. Sous-section 2 Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
132. Article 38 (art. 41-1, 41-1-1 [abrogé], 41-2, 41-3-1 A [nouveau], 495-8, 495-10 et 495-11-1 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ; art. 23-3 de l’ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l’aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna) Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
133. Section 2 Dispositions relatives au jugement
134. Sous-section 1 Dispositions relatives au jugement des délits
135. Article 39 (art. 80, 388-5, 393, 393-1, 394, 397-1-1 [nouveau], 397-2, 397-7 et 495-10 du code de procédure pénale) Dispositions relatives au tribunal correctionnel
136. Article 40 (art. 398-1, 495, 495-1 et 495-3 du code de procédure pénale ; art. L. 163-3 du code monétaire et financier) Extension du champ d’application de la procédure de jugement à juge unique et de l’ordonnance pénale
137. Article 41 (art. 502, 509, 510 et 512 du code de procédure pénale) Effet dévolutif de l’appel en matière correctionnelle et formation à juge unique de la chambre des appels correctionnels
138. Sous-section 2 Dispositions relatives au jugement des crimes
139. Article 42 (art. 281, 316-1 [nouveau], 331, 332, 365-1, 371-1 [nouveau], 380-2-1 A [nouveau], 689-11 et 698-6 du code de procédure pénale) Mesures de simplification du procès d’assises et expérimentation du tribunal criminel départemental
140. Chapitre IV (nouveau) Dispositions relatives au terrorisme et au crime organisé
141. Article 42 bis AA (art. L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 706-16-1 et 706-16-2 [nouveaux] du code de procédure pénale, L. 422-1-1 [nouveau] et L. 422-2 du code des assurances, L. 169-4 et L. 169-10 du code de la sécurité sociale et 9-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Simplification et sécurisation du parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme
142. Article 42 bis AB (art. L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure et L. 773-10 [nouveau] du code de justice administrative) Contestation devant le juge administratif des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
143. Article 42 bis AC (art. L. 229-1, L. 229-4 et L. 229-5 du code de la sécurité intérieure) Extension du régime procédural prévu pour la saisie administrative de données et supports informatiques aux documents saisis
144. Article 42 bis A (art. 421-2-6 du code pénal) Modification de la définition du délit d’entreprise individuelle terroriste
145. Article 42 bis B (art. 706-75, 706-77, 706-80, 706-80-1 [nouveau] et 706-80-2 [nouveau] du code de procédure pénale et 67 bis, 67 bis-3 [nouveau] et 67 bis-4 [nouveau] du code des douanes) Clarification du cadre procédural applicable aux opérations de surveillance en matière de criminalité et de délinquance organisées
146. Article 42 bis C (art. L. 122-3, L. 213-12 [nouveau], L. 217-1 à L. 217-4 et L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 41, 628 à 628-3, 628-10, 702, 706-17 à 706-17-2, 706-18, 706-19, 706-22-1, 706-25 et 706-168 à 706-170 du code de procédure pénale et L. 225-2, L. 225-3, L. 228-2 à L. 228-5 et L. 229-1 du code de la sécurité intérieure) Organisation judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme
147. Chapitre V Dispositions relatives à la cassation
148. Article 42 bis (art. 567, 584 et 585 [abrogés], 585-1, 586, 588, 590-1 et 858 [abrogé] du code de procédure pénale ; art. 58 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. 49 [abrogé] de la loi du 27 juin 1983 rendant applicable le code pénal, le code de procédure pénale et certaines dispositions législatives dans les territoires d’outre-mer) Représentation obligatoire devant la chambre criminelle de la Cour de cassation
149. Chapitre VI (nouveau) Dispositions relatives à l’entraide internationale
150. Article 42 ter (art. 230-19, 694-31, 695-26, 696-9-1, 696-47-1 nouveau et 696-73 du code de procédure pénale, 227-4-2 du code pénal et 64 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Dispositions relatives à l’entraide pénale internationale
151. TITRE V RENFORCER L’efficacité et le sens de la peine
152. Chapitre Ier Dispositions relatives aux peines encourues et au prononcé de la peine
153. Article 43 (art. 131-3, 131-4-1, 131-5-1, 131-6 à 131-8, 131-9, 131-16, 131-22, 131-35-1, 131-35-2, 131-36, 221-8, 222-44, 222-45, 223-18, 224-9, 225-19, 225-20, 227-29, 227-32, 311-14, 312-13, 321-9, 322-15 et 712-1 A [nouveau] du code pénal, 709-1-1 et 709-1-3 du code de procédure pénale, L. 3421-1 et L. 3353-3 du code de la santé publique, 20-2-1 [nouveau], 20-4-1 et 20-5 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, 24, 32 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et 3 de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public) Renforcement de la cohérence et de l’efficacité des peines correctionnelles
154. Article 43 bis (art. 131-30-3 [nouveau] du code pénal) Peine obligatoire complémentaire d’interdiction du territoire français pour tous les délits et crimes punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement
155. Article 43 ter (art. 132-16-5 du code pénal) Systématisation de l’aggravation de la peine à raison de l’état de récidive légale
156. Article 43 quater (art. 132-29, 132-35 à 132-39, 132-42, 132-47 à 132-50 du code pénal et 735 et 735-1 du code de procédure pénale) Révocation automatique et intégrale du sursis simple et modification des règles de révocation du sursis avec mise à l’épreuve
157. Article 44 (art. 41 et 81 du code de procédure pénale et 132-70-1 du code pénal) Amélioration de la connaissance de la personnalité du prévenu par le tribunal correctionnel
158. Article 45 (art. 132-1, 132-17, 132-19 et 132-25 à 132-27 du code pénal, 464-2 [nouveau], 465-1, 474, 723-7, 723-7-1, 723-13, 723-15, 723-15-1, 723-17, 723-17-1 et 747-2 du code de procédure pénale et 22 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Modification des conditions du prononcé des peines d’emprisonnement ferme
159. Article 45 bis A (art. 717-1, 721 à 721-2, 723-29 du code de procédure pénale, 132-24 du code pénal et 41 de la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales) Suppression du crédit « automatique » de réduction de peine
160. Article 45 bis B (art. 785 du code de procédure pénale) Allongement du délai de demande de réhabilitation judiciaire après le décès de la personne condamnée
161. Article 45 bis (art. 709-2 du code de procédure pénale) Élargissement du contenu et de la publicité du rapport annuel sur l’exécution des peines
162. Article 45 ter A (art. L. 132-5 du code de la sécurité intérieure) Débat sur l’exécution des peines et la prévention de la récidive en conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance
163. Article 45 ter B (art. L. 132-13 du code de la sécurité intérieure) Débat sur l’exécution des peines et la prévention de la récidive en conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance
164. Article 45 ter (art. 131-36-1 à 131-36-4, 221-9-1, 221-15, 222-48-1, 222-65, 224-10, 227-31 et 421-8 du code pénal et 763-3, 763-5 et 763-10 du code de procédure pénale) Élargissement du champ d’application du suivi socio-judiciaire
165. Article 45 quater (art. 731-1 du code de procédure pénale) Assouplissement des conditions de placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre d’une libération conditionnelle
166. Chapitre II Dispositions relatives à la probation
167. Article 46 (art. 131-4-1, 131-4-2 à 131-4-8 [nouveaux], 132-40 à 132-57 et 132-64 du code pénal, 230-19, 720-1, 720-1-1, 721-2, 723-4, 723-10, 723-30 et 731 du code de procédure pénale, L. 265-1 du code de justice militaire et 20-4, 20-5 et 20-10 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Création d’un « sursis probatoire »
168. Article 47 (art. 471, 712-20, 713-42 à 713-49, 713-50 à 713-52 [nouveaux] et 739 à 747-2 du code de procédure pénale) Rôle du service pénitentiaire d’insertion et de probation et du juge de l’application des peines dans la mise en œuvre du sursis probatoire
169. Chapitre III Dispositions relatives à l’exécution des peines
170. Article 48 (art. 713-42 à 713-49 du code de procédure pénale) Modalités d’exécution de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique
171. Article 48 bis (art. 733 du code de procédure pénale) Modification des conditions d’octroi de la libération conditionnelle
172. Article 49 (art. 720 du code de procédure pénale) Systématisation de la libération sous contrainte aux deux tiers des peines d’emprisonnement inférieures ou égales à cinq ans
173. Article 49 bis A (art 723-6-1 nouveau du code de procédure pénale) Agrément et conventionnement des structures faisant du placement à l’extérieur
174. Article 49 bis (art. 723-19 du code de procédure pénale) Rétablissement de la surveillance électronique de fin de peine
175. Article 50 (art. 48-1, 706-54, 706-54-1 [nouveau], 706-56-1-1, 710, 711, 712-4-1 [nouveau], 712-5, 723-1, 723-3, 723-7, 730-2 et 747-1 à 747-2 du code de procédure pénale) Simplification de diverses modalités d’exécution de peines
176. Article 50 bis A (art. 147-1, 720-1-1 et 729 du code de procédure pénale) Suspension de peine ou remise en liberté médicales pour les personnes détenues hospitalisées sans leur consentement
177. Article 50 bis (art. 707-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Création d’une Agence de l’exécution des peines
178. Chapitre III bis Du droit de vote des détenus
179. Article 50 ter Expérimentation du droit de vote des détenus par correspondance
180. Chapitre III ter Dispositions pénitentiaires
181. Article 50 quater (art. 714, 717 et 726-2 du code de procédure pénale) Conditions de détention des personnes prévenues dangereuses
182. Chapitre IV Favoriser la construction d’établissements pénitentiaires
183. Article 51 (art. 100 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Allégement des formalités préalables à la construction de prisons
184. Article 51 bis (art. 4, 39 et 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Isolement électronique des détenus
185. Article 51 ter (art. 35 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Palpations systématiques des visiteurs en détention
186. Chapitre V Diversifier les modes de prise en charge des mineurs délinquants
187. Article 52 (art. 33 et 40 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Amélioration de la préparation à la sortie des mineurs délinquants
188. TITRE V BIS ACCROÎTRE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES D’AIDE JURIDICTIONNELLE
189. Article 52 bis (art. 1635 bis Q du code général des impôts) Rétablissement d’une contribution pour l’aide juridique
190. Article 52 ter (art. 18-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Consultation obligatoire d’un avocat avant toute demande d’aide juridictionnelle
191. Article 52 quater (art. 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Consultation obligatoire des organismes sociaux par les bureaux d’aide juridictionnelle pour apprécier les ressources du demandeur
192. Article 52 quinquies (art. 44 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Attribution au Trésor public du recouvrement des sommes à récupérer versées au titre de l’aide juridictionnelle
193. Titre VI Renforcer l’organisation des juridictions
194. Chapitre Ier Améliorer l’efficacité en première instance
195. Article 53 (art. 121-1, 121-3, 121-4, 122-1, 123-1, 123-4, 211-1, 211-3, 211-4, 211-4-1 [nouveau], 211-4-2 [nouveau], 211-5 [abrogé], 211-6, 211-7, 211-8, 211-9-2, 211-9-3 [nouveau], 211-10, 211-11, 211-11-1, 211-12, 211-13, 211-14, 211-16, 212-1, 212-2, 212-3, 212-4, 212-6, 212-6-1 [nouveau], 212-7 [nouveau], 213-1, 213-2, 213-4-1 [nouveau], 213-4-2 à 213-4-8 [nouveaux], 213-5, 213-6, 213-7, 213-9, 215-1, 215-2 et 215-3 à 215-7 [nouveaux], 216-1, 216-2, 217-1, 217-2, 218-1, 218-6 et 218-10 du code de l’organisation judiciaire, art. 39-4 [nouveau], 52-1, 80 et 712-2 du code de procédure pénale, 1134-10, 1422-1, 1423-11, 1454-2, 1521-3, 2312-15, 2312-46, 2315-74, 2323-4, 2323-39, 2325-38, 2325-40, 2325-55 et 3252-6 [abrogé] du code du travail, 4261-2 et 4262-2 du code des transports) Réorganisation juridictionnelle et statutaire
196. Article 53 bis A (art. 148-1 du code de l’action sociale et des familles, art. 723-3 du code de commerce, art. 1114-1, 3223-2, 3241-2 et 3844-2 du code de la santé publique, art. 251-4 et 251-6 du code de la sécurité intérieure, 3452-3 du code des transports, art. 3 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, art. 1651H, 1653F, 1741A du code général des impôts, art. 11-4 du code du patrimoine, art. 332-18 du code du sport, art. 561-39, 612-5, 612-9, 621-2 du code monétaire et financier, art. 327-3 et 327-4 du code de la propriété intellectuelle, art. 228-2 du code de l’aviation civile, art. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, art. 18 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, art. 6 bis de la loi n° 57-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, art. 1er et 20 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédures aux contribuables en matière fiscale et douanière, art. 72 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, art. 2 de l’ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l’Autorité des normes comptables, art. 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des essais nucléaires français, art. 2 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et art. 13, 14, 16 [abrogé], 17, 19 et 20 de la loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d’appel) Suppression de la participation de magistrats à diverses commissions administratives
197. Chapitre Ier bis (nouveau) Améliorer l’efficacité des juridictions en cas de crise
198. Article 53 bis B (art. 121-5 et 124-2 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Délégation de magistrats exerçant à titre temporaire et de magistrats honoraires et transfert temporaire des services d’une juridiction vers une autre commune
199. Article 53 bis (art. 21 du code civil et art. 2 de la loi n° 2002-306 du 4 mars 2002) Gestion électronique des registres des associations et des associations coopératives de droit local en Alsace-Moselle
200. Chapitre II Améliorer la cohérence du service public de la justice au niveau des cours d’appel
201. Article 54 Expérimentation de fonctions d’animation et de coordination attribuées à certains chefs de cours d’appel et spécialisation de cours d’appel en matière civile
202. Chapitre III Dispositions diverses
203. Article 55 Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour tirer les conséquences de la réorganisation judiciaire
204. Article 55 bis (art. 111-5 du code des procédures civiles d’exécution) Force exécutoire des actes notariés dressés en Alsace-Moselle au sujet d’une prétention ayant pour objet le paiement d’une somme d’argent déterminée
205. Titre VII dispositions relatives À l’entrÉe en vigueur et À l’application outre-mer
206. Article 56 Modalités particulières d’entrée en vigueur de certains articles
207. Article 57 (art. 4 de l’ordonnance n° 2012-1222 du 2 novembre 2012 portant extension et adaptation à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie des dispositions du droit civil et du droit de l’action sociale relatives à la protection juridique des majeurs, 711-1 du code pénal, 804 du code de procédure pénale, L. 243-1, L. 243-2, L. 244-1, L. 244-2, L. 245-1 et L. 245-2 du code de la route, L. 3826-3 du code de la santé publique, 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et 44 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Coordinations pour l’application des dispositions du projet de loi à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises
208. Examen des articles du projet de loi organique
209. Titre Ier DISPOSITIONS RELATIVES AU Statut de la magistrature
210. Article 1er A (art. 2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durées minimale et maximale d’affectation des magistrats au sein d’une même juridiction
211. Article 1er B (art. 2-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Règle de mobilité des magistrats au terme de leur durée maximale d’affectation au sein d’une même juridiction
212. Article 1er (art. 3 et 3-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Suppression de la fonction de premier vice-président chargé du service d’un tribunal d’instance
213. Article 1er bis (art. 3-2 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège
214. Article 1er ter (art. 12-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Articulation entre les critères de nomination et d’évaluation des chefs de juridiction
215. Article 1er quater (art. 14 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Obligation de formation pour les chefs de cour et de juridiction
216. Article 1er quinquies (art. 21-2 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège
217. Article 1er sexies (art. 28 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de conseiller référendaire à la Cour de cassation
218. Article 1er septies (art. 28-1 A et 28-1 B [nouveaux] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Critères de nomination des chefs de juridiction
219. Article 1er octies (art. 28-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de chef de juridiction pour les magistrats du premier grade
220. Article 2 (art. 28-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Suppression de la fonction spécialisée de juge d’instance et création de la fonction de juge des contentieux de la protection
221. Article 2 bis (art. 37 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de premier président d’une même cour d’appel
222. Article 2 ter (art. 37-1 A et 38-1-1 [nouveaux] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Critères de nomination des chefs de cour
223. Article 2 quater (art. 38-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de procureur général près une même cour d’appel
224. Article 2 quinquies (art. 38-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de chef de juridiction, pour les magistrats hors hiérarchie
225. Article 3 (art. 41-10 A de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Impossibilité pour une formation collégiale de comporter une majorité de magistrats honoraires ou à temps partiel
226. Article 4 (art. 41-10 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Possibilité pour les magistrats à titre temporaire d’exercer leurs fonctions dans les chambres de proximité
227. Article 5 (art. 41-11 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordination des dispositions relatives au régime des magistrats à titre temporaire avec la suppression du tribunal d’instance et la création de la fonction de juge des contentieux de la protection
228. Article 6 (art. 41-14 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordination des dispositions relatives au régime des magistrats à titre temporaire avec la suppression du tribunal d’instance
229. Article 7 (art. 41-26 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Possibilité pour une formation collégiale de comporter plusieurs magistrats honoraires
230. Article 7 bis (art. 2, 3, 3-1, 12-1, 13, 28, 28-2, 28-3, 32, 38-2, 41-10, 41-13, 41-14, 41-25, 41-26, 41-28, 41-29, 72-3, 76-1-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordinations relatives à la création du tribunal judiciaire
231. Article 7 ter (art. 38-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordination relative à la création du parquet national antiterroriste
232. Titre II Dispositions diverses et transitoires
233. Article 8 A (art. 1er, 2, 4-1 et 15 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, art 132 et 384-1 du code électoral et art. 22 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits) Coordinations relatives à la création du tribunal judiciaire
234. Article 8 (art. 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République et art. 1er de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France) Coordinations relatives à la fusion des tribunaux d’instance de Paris et à la création du tribunal judiciaire
235. Article 9 Coordination pour l’expérimentation du tribunal criminel départemental
236. Article 9 bis Coordination avec la création du juge des contentieux de la protection
237. Article 9 ter Situation des magistrats exerçant à titre temporaire à la suite de la suppression des fonctions de juge d’instance et de la fusion des tribunaux d’instance et de grande instance
238. Article 10 Entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi organique
239. PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
240. ANNEXE : LES CINQ CHANTIERS DE LA JUSTICE
241. Chantier relatif À la transformation numérique
242. Chantier relatif À la simplification de la procÉdure pÉnale
243. Chantier relatif À la simplification de la procÉdure civile
244. Chantier relatif À l’adaptation de l’organisation judiciaire
245. Chantier relatif au sens et À l’efficacitÉ des peines

Mesdames, Messieurs,

Seize ans… voilà plus de seize ans que le Parlement adoptait la loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice. Aucun Gouvernement n’a, depuis lors, présenté un texte à l’ambition comparable, exception faite de la loi de programmation du 27 mars 2012 mais dont l’objet était cantonné à l’exécution des peines.

Pourtant, nombre de professionnels de la justice, de praticiens et de parlementaires n’ont cessé, depuis lors, d’appeler de leurs vœux la programmation, sur plusieurs années, de l’évolution des moyens consacrés à la justice et le lancement de réformes d’ampleur de son mode de fonctionnement. Une telle programmation, dont le champ a été étendu par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ([1]), est d’ailleurs utilisée dans d’autres domaines, comme celui de la sécurité intérieure ou des armées : pourquoi n’en serait-il pas de même pour la justice, fonction régalienne par excellence ?

La nécessité d’une telle programmation est d’autant plus forte que le constat de la dégradation du service public de la justice est désormais unanimement partagé. Notre système judiciaire manque de rapidité, de lisibilité et d’efficacité et peine à répondre aux attentes des justiciables. L’état de nos prisons, peu compatible avec l’exigence de dignité des personnes détenues et préjudiciable aux conditions de travail des personnels pénitentiaires, nuit au sens et à l’efficacité des peines prononcées.

Le ministère de la justice a connu une hausse de ses moyens depuis une quinzaine d’années – en moyenne de 6,5 % par an entre 2002 et 2007, 3,6 % entre 2007 et 2012 et 3 % entre 2012 et 2017. Il bénéficie, depuis 2017, d’un effort significatif, à hauteur de 3,9 % l’année dernière et 3,8 % l’année prochaine.

Malgré tout, ces évolutions n’ont pas permis de rattraper le retard qu’a pris notre système judiciaire du fait de sous-investissements chroniques et de l’insuffisance des recrutements, dont témoignent les vacances de postes trop nombreuses, l’état de vétusté de certains tribunaux, les conditions dégradées de travail des magistrats et de leurs équipes ainsi que celles de l’accueil des justiciables, l’entassement des archives dans les couloirs, etc.

La hausse continue des moyens consacrés à la justice ces dernières années n’a pas davantage mis les acteurs de la justice en mesure de faire face à l’alourdissement de l’activité juridictionnelle générée par la multiplication des réformes législatives.

Le constat d’une justice qui fonctionne de moins en moins bien est connu et partagé. Les délais de jugement ne cessent de s’allonger en dépit de la mobilisation des magistrats et des fonctionnaires. En 2016, ils s’établissent à plus de onze mois s’agissant des affaires civiles dans les tribunaux de grande instance, à près de quatorze mois en appel – dont plus de dix-huit mois dans les chambres sociales – et à dix-sept mois dans les conseils de prud’hommes.

La justice apparaît ainsi souvent au justiciable comme un labyrinthe, avec une organisation à la lisibilité incertaine, des procédures difficilement intelligibles et des décisions difficilement compréhensibles.

L’organisation judiciaire, qui diffère de celle des autres administrations de l’État, constitue un frein à la conduite de la politique publique de la justice qui nécessite une interaction étroite avec les services de police et de gendarmerie ainsi qu’avec les préfets, les autres administrations de l’État et les collectivités territoriales.

Enfin, la progression des moyens n’a pas été à la hauteur des besoins d’un parc carcéral vieillissant, sous-dimensionné et inadapté à des conditions modernes d’exécution des peines. Devenue le premier budget du ministère de la justice, l’administration pénitentiaire demeure confrontée, depuis de très nombreuses années, à une surpopulation carcérale chronique : la densité carcérale est passée de 98,4 % en 2001 à 118 % en octobre 2018, ce taux atteignant même 142 % dans les maisons d’arrêt.

Le constat n’est pas récent. Il y a vingt ans déjà, les députés installaient une commission d’enquête parlementaire sur la situation dans les prisons françaises et observaient l’« inadaptation importante de beaucoup de lieux de détention et [les] difficultés rencontrées par une administration pénitentiaire désorientée et confrontée à une mission impossible ».

Sous la précédente législature, les présidents des commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat s’étaient déplacés conjointement, en juin 2016, dans une démarche inédite et transpartisane, au tribunal de grande instance de Créteil et à la maison d’arrêt de Bois-d’Arcy afin d’étudier les moyens dévolus à la justice et de souligner l’urgence de la situation.

Dès novembre 2017, la commission des Lois de l’Assemblée nationale organisait la visite, simultanée et sur l’ensemble du territoire, de députés au sein de prisons. Elle prolongeait sa réflexion, d’abord par la création de quatre groupes de travail sur les conditions de détention en France, qui rendaient leurs conclusions en mars 2018 ([2]), puis par un déplacement au nouveau tribunal de grande instance des Batignolles et par l’organisation d’une réunion « hors les murs » au centre pénitentiaire de Fresnes le 17 octobre 2018.

Lors de sa déclaration de politique générale du 4 juillet 2017, le Premier ministre annonçait la présentation au Parlement d’une loi quinquennale de programmation des moyens de la justice afin d’engager un mouvement de dématérialisation, de simplification et de réorganisation de la justice civile, administrative et pénale ainsi que du système pénitentiaire. M. Édouard Philippe rappelait alors que « dans un État de droit, rien n’est possible sans une justice forte », qu’« avoir confiance dans la justice, c’est pouvoir y recourir simplement et savoir qu’elle tranchera rapidement, en particulier sur les infractions les plus graves, (…) sans oublier jamais que la prison n’est pas une fin en soi » et sans s’interdire « de réfléchir au sens de la peine, à la nécessité d’empêcher la récidive, à l’obligation de préparer la réinsertion ».

Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions, déposés sur le Bureau du Sénat en avril 2018 et aujourd’hui soumis à l’Assemblée nationale, sont le fruit d’une large concertation avec les acteurs de la justice – magistrats, greffiers, policiers, gendarmes, agents pénitentiaires… – qui détiennent en grande partie les clés de cette transformation.

Pour mener à bien la concertation, le ministère de la Justice a ouvert cinq chantiers de réflexion, chacun confié à deux référents, qui ont rendu leurs conclusions le 15 janvier 2018 :

– le premier, consacré à la transformation numérique, dont les référents étaient MM. Jean-François Beynel, premier président de la cour d’appel de Grenoble, et Didier Casas, secrétaire général de Bouygues Télécom, et destiné à faciliter les procédures en ligne des justiciables par la mise en place d’un plan de transformation numérique autour du portail www.justice.fr ([3]) ;

– le deuxième, relatif à l’amélioration et à la simplification de la procédure pénale, confié à MM. Jacques Beaume, procureur général honoraire, et Franck Natali, avocat au barreau de l’Essonne et ancien bâtonnier, en vue d’accroître l’efficacité de la procédure pénale au profit du justiciable, des magistrats et des enquêteurs mais dans le respect des droits et libertés ([4]) ;

– le troisième, dédié à l’amélioration et à la simplification de la procédure civile, dont les référents étaient Mme Frédérique Agostini, présidente du tribunal de grande instance de Melun, et M. Nicolas Molfessis, professeur de droit privé à l’université Panthéon-Assas, visant à simplifier la procédure civile en première instance (dématérialisation, simplification des règles de saisine, développement de la conciliation et de la médiation, etc.) ([5]) ;

– le quatrième, portant sur l’adaptation de l’organisation judiciaire, afin de maintenir le contentieux du quotidien à proximité des justiciables et mettre en place des équipes pluridisciplinaires autour des magistrats, confié à MM. Dominique Raimbourg et Philippe Houillon, anciens députés et présidents de la commission des Lois de l’Assemblée nationale ([6]) ;

– le cinquième, consacré au sens et à l’efficacité des peines, dont les référents étaient Mme Julia Minkowski, avocate au barreau de Paris, et M. Bruno Cotte, ancien président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, destiné à renforcer la portée et l’effectivité de la peine et à permettre la prise en charge sécurisée et digne des personnes détenues ([7]).

Ces chantiers – dont le contenu est présenté en annexe au présent rapport – ont alimenté nombre des dispositions du projet de loi ordinaire, dont les six titres sont dédiés aux objectifs de la justice et à la programmation financière (titre Ier), à la simplification de la procédure civile et administrative (titre II), au fonctionnement des juridictions administratives (titre III), à la simplification et au renforcement de l’efficacité de la procédure pénale (titre IV), au renforcement de l’efficacité et du sens de la peine (titre V) et à l’organisation des juridictions (titre VI).

Les deux projets de loi ont été profondément modifiés par le Sénat avant leur adoption par celui-ci le 23 octobre. Beaucoup de ces modifications se sont inspirées des travaux de la mission d’information sur le redressement de la justice, présidée et rapportée par M. Philippe Bas, président de la commission des Lois du Sénat ([8]), et dont certaines recommandations avaient été traduites dans la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée par cette assemblée en octobre 2017.

D’autres dispositions ou modifications débattues au Sénat résultent de réflexions conduites en parallèle des chantiers de la justice ou postérieurement au dépôt des textes, sur la protection juridique des personnes ([9]), l’open data des décisions de justice ([10]) ou l’indemnisation des victimes de terrorisme ([11]). D’autres encore pourraient être tirées des conclusions de missions d’information mises en place par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, comme celle menée par MM. Dimitri Houbron et Xavier Breton sur le régime des fouilles en détention ([12]) ou celle conduite par votre rapporteur, conjointement avec M. Pierre Morel-À-L’Huissier, sur les fichiers mis à la disposition des forces de sécurité ([13]).

Le volet « programmation » et « orientation » du projet de loi a notamment été étudié par Mme Laetitia Avia, de même que les dispositions relatives à la procédure civile et administrative ainsi qu’à l’organisation des juridictions ([14]). Les dispositions relatives à la procédure pénale, aux peines, à la détention et aux mineurs délinquants ont été plus particulièrement suivies par M. Didier Paris ([15]). Ensemble, ils souscrivent pleinement à l’ambition de ces textes. Ils ont formulé des propositions afin de l’enrichir, en se fondant sur les nombreuses auditions qu’ils ont menées et les travaux qu’ils ont eux-mêmes conduits sur certains sujets, comme la lutte contre le racisme et l’antisémitisme sur internet dans le cas de votre rapporteure ([16]) ou le travail d’intérêt général pour ce qui concerne votre rapporteur ([17]).

SYNTHÈSE

I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES projets de loi initiaux

A. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE

1. Les orientations et la programmation de la justice (titre Ier)

L’article 1er fixe les orientations et la programmation de la justice sur la période allant de 2018 à 2022, entérine une hausse de 1,3 milliard d’euros des moyens de la justice et la création de 6 500 emplois d’ici 2022.

2. La simplification et l’amélioration de la procédure civile et administrative (titre II)

Les articles 2 à 19 procèdent à une simplification et à des améliorations de la procédure civile et administrative par :

– le développement des modes alternatifs des différends, en particulier de la médiation, de la conciliation ou de l’arbitrage (articles 2 et 3) ;

– l’extension de la représentation obligatoire par un avocat dans de nouvelles matières (article 4) ;

– le recentrage de l’office des juridictions sur les tâches nécessitant une intervention du juge, notamment en matière matrimoniale ou dans le domaine des tutelles (articles 5 à 10) ;

– la modification du régime procédural du divorce afin de répondre au double objectif de simplification du parcours processuel des époux en instance de divorce et de réduction des délais de traitement (article 12) ;

– la possibilité de juger des litiges sans audience si les parties en sont d’accord (article 13) ou la dématérialisation accrue de certaines requêtes (article 14) ;

– un renforcement de la protection de certains justiciables, tels que les majeurs protégés (articles 16 à 17) ;

– un renforcement de l’exécution des décisions du juge aux affaires familiales grâce à la possibilité pour le procureur de requérir le concours de la force publique (article 18) ;

– la mise en place d’un processus de diffusion au public des décisions de justice qui seraient désormais accessibles à tous, en ligne ou auprès des greffes, selon un régime unifié (article 19).

3. L’allègement des charges des juridictions administratives (titre III)

Les articles 20 à 25 tendent à alléger la charge des juridictions administratives, en particulier par :

– l’élargissement des possibilités de recours aux magistrats honoraires (article 21) ;

– le recrutement de juristes assistants (article 22) ;

– la prise en compte de l’intérêt du service public de la justice pour apprécier les mérites d’une demande de maintien en activité au-delà de la limite d’âge (article 23) ;

– l’extension possible de la collégialité en matière de référés contractuels et précontractuels (article 24) ;

– le renforcement des pouvoirs dévolus au juge administratif en matière d’astreinte et de prescription d’office (article 25).

4. La simplification et le renforcement de l’efficacité de la procédure pénale (titre IV)

Les articles 26 à 42 mettent en œuvre diverses dispositions de simplification et de renforcement de l’efficacité de la procédure pénale, à travers notamment :

– l’amélioration du parcours judiciaire de la victime, permise par la consécration de la possibilité pour celle-ci de porter plainte en ligne ou de se constituer partie civile devant le tribunal par voie dématérialisée (article 26) ;

– l’harmonisation et la simplification des règles encadrant le recours à certaines techniques d’enquête, comme les interceptions ou la géolocalisation (article 27), l’infiltration en ligne (article 28) et les techniques spéciales d’enquête (article 29), en contrepartie d’un renforcement des prérogatives du juge des libertés et de la détention ;

– la limitation des avis de transport à l’avocat du gardé à vue aux seules situations ayant des conséquences en termes de procédure pénale (article 31) ;

– l’extension des pouvoirs des enquêteurs (article 32) ;

– la réduction des obligations de présentation du mis en cause au magistrat, remplacées par un recours accru à la visioconférence (article 35) ou par un caractère désormais facultatif de la comparution à fin de prolongation de la garde à vue (article 31) ;

– la mise en place d’une procédure de comparution différée destinée à éviter l’ouverture d’informations judiciaires inutiles (article 39).

Ils poursuivent également l’ambition de supprimer les formalités administratives devenues sans objet, comme les prestations de serment et les demandes d’habilitation renouvelées à chaque mutation pour les personnels de la police judiciaire (article 30). La simplification des règles applicables en matière de scellés va dans ce sens (article 33), de même que l’accroissement des tâches confiées aux agents de police judiciaire afin de recentrer les officiers de police judiciaire vers les activités d’investigation proprement dites (articles 30 et 33).

Il convient de relever également la volonté de développer les alternatives aux procédures classiques de jugement : à travers l’accroissement du périmètre de la composition pénale et de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (articles 36 et 38), mais aussi par le recours à l’amende forfaitaire pour la répression de contentieux massifs insuffisamment poursuivis aujourd’hui (article 37) et par la possibilité de condamner désormais à une peine de jours-amende ou à un travail d’intérêt général par la voie de l’ordonnance pénale (article 40).

Le projet de loi marque également une extension de la compétence du juge unique qui connaîtra d’un nombre plus élevé de délits au tribunal correctionnel (article 40), mais aussi de leur jugement en cour d’appel (article 41) et d’un nombre limité de contentieux dans le cadre de la chambre de l’instruction (article 36).

Enfin, le projet de loi est l’occasion d’un assouplissement de la procédure criminelle de droit commun et de l’expérimentation d’une juridiction nouvelle, le tribunal criminel département, composé de cinq magistrats professionnels, qui sera appelé à connaître des faits punis d’une peine de réclusion criminelle n’excédant pas vingt ans (article 42).

5. Le renforcement de l’efficacité et du sens de la peine (titre V)

Les articles 43 à 52 ont pour objet de renforcer l’efficacité et le sens de la peine, en particulier par :

– la modification de l’échelle des peines correctionnelles, avec la création d’une peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique (article 43) et la fusion de la contrainte pénale, du sursis assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général et du sursis avec mise à l’épreuve au sein d’un sursis probatoire (articles 46 et 47) ;

– l’interdiction du prononcé des peines d’emprisonnement ferme de moins d’un mois, l’aménagement obligatoire de celles de moins de six mois et l’aménagement de principe de celles de six mois à un an (article 45) ;

– l’amélioration des conditions du prononcé de ces peines, afin de mettre le tribunal en capacité de décider de la peine la plus adaptée ou de la forme de son aménagement (articles 44 et 45) ;

– la simplification de diverses modalités d’exécution de peines, notamment la délivrance des permissions de sortir et la dématérialisation de certains échanges en commissions de l’application des peines (article 50) ;

– l’allègement des formalités préalables à la construction de prisons, afin de parvenir à l’objectif de 15 000 nouvelles places d’ici 2027, dont 7 000 en 2022 (article 51) ;

– de nouveaux dispositifs destinés à préparer au mieux la sortie des mineurs de centres éducatifs fermés, leur retour en famille et leur réinsertion (article 52).

6. La modification de l’organisation des juridictions (titre VI)

L’article 53 vise à renforcer l’organisation des juridictions, en particulier celle des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance dans un souci de meilleure lisibilité pour le justiciable et de bonne administration de la justice.

L’article 54 permet d’expérimenter des nouveaux pouvoirs de coordination et d’animation dévolus aux premiers présidents des cours d’appel et procureurs généraux.

L’article 55 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de coordination nécessaires dans l’ensemble des textes et codes en vigueur.

B. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE

Les articles 1er à 7 modifient le statut de la magistrature afin notamment de :

– supprimer les fonctions de premier vice-président chargé du service d’un tribunal d’instance et de juge chargé du service d’un tribunal d’instance, pour prendre en compte la fusion des tribunaux d’instance dans les tribunaux de grande instance (articles 1er et 2) ;

– permettre aux magistrats exerçant à titre temporaire d’être nommés pour exercer les fonctions de juge chargé du service d’une chambre détachée du tribunal de grande instance, appelée à remplacer le tribunal d’instance (article 4).

Aux articles 8 à 10 figurent diverses dispositions, notamment transitoires, parmi lesquelles l’extension, dans le cadre de l’expérimentation du tribunal criminel départemental, de la compétence des magistrats exerçant à titre temporaire et des magistrats exerçant des fonctions juridictionnelles à la formation collégiale du tribunal criminel départemental pour une durée limitée de trois ans (article 9).

II. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

A. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE

1. Le volet programmation

À l’article 1er, le Sénat a augmenté les crédits de la justice de 5 % par an en moyenne, pour atteindre un budget global de 9 milliards d’euros hors charges de pensions, contre 8,3 milliards d’euros dans le projet initial du Gouvernement, et proposé la création de 13 700 emplois, contre 6 500 dans le projet de loi initial, sans toutefois replacer ces évolutions dans le contexte budgétaire actuel ni tenir compte des capacités réelles de recrutement de l’institution judiciaire.

Le Sénat a créé un article 1er bis afin de programmer un nombre de conciliateurs de justice à l’horizon 2022, en dépit du caractère bénévole de cette activité.

Un article 1er ter a également été créé pour prévoir la remise par le Gouvernement d’un rapport annuel d’exécution de la présente loi.

2. Les dispositions relatives à la procédure civile et administrative

À l’article 2, le Sénat a maintenu l’interdiction faite au juge de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation dans le cadre de la procédure de divorce et de séparation de corps. Il a également supprimé l’extension de la tentative préalable obligatoire de conciliation, médiation, et procédure participative avant la saisine du tribunal de grande instance.

À l’article 3, le Sénat a procédé à une distinction entre l’arbitrage et les autres modes de règlement amiable des litiges et étendu l’encadrement juridique aux services en ligne d’aide à la saisine des juridictions. En outre, il a autorisé le prononcé de sentences arbitrales sous forme électronique et rendu obligatoire la certification préalable des plateformes par le ministère de la justice.

Le Sénat s’est montré attaché à la liberté de représentation devant le tribunal paritaire des baux ruraux où il a exclu l’obligation de ministère d’avocat, à l’article 4.

Réticent à l’idée de progresser sur la voie de la déjudiciarisation, le Sénat a supprimé les dispositions qui prévoient, à l’article 5, la compétence exclusive du notaire en matière de recueil du consentement dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur, ainsi que l’article 12, qui met fin à la phase de conciliation de la procédure de divorce. Il a également fortement encadré la possibilité pour le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales de réviser le montant des pensions alimentaires à l’article 6, a imposé le maintien d’une homologation judiciaire pour tout changement de régime matrimonial en présence d’un enfant mineur à l’article 7 et limité l’autonomie des personnes chargées de la mise en œuvre d’une mesure de protection (tutelle ou curatelle) à l’article 8.

À l’article 9, les sénateurs ont refusé d’habiliter le Gouvernement à prendre les mesures relevant du domaine de la loi pour permettre la gestion par la Caisse des dépôts et consignations des sommes issues des saisies de rémunérations et des consignations pour expertise ordonnées en justice.

En adoptant un amendement présenté par le Gouvernement, devenu l’article 9 bis, le Sénat a accepté la simplification des saisies immobilières, laissant une plus grande chance de succès aux tentatives d’accord entre créancier et débiteur.

Le Sénat est également à l’origine des articles 12 bis, alignant le régime de la séparation de corps par consentement mutuel sur celle du divorce par consentement mutuel, et 12 ter, autorisant le recours à la signature électronique pour les procédures de divorce sans juge.

À l’article 13, le Sénat a prévu que la procédure sans audience ne pourrait être mise en œuvre qu’à l’initiative des parties et l’a complétée avec la comparution des parties à l’audience, si le juge l’estime nécessaire ou si l’une des parties le demande. Il a également précisé que la procédure dématérialisée pour le règlement des litiges de faible montant serait soumise à l’accord exprès des parties et a supprimé la faculté offerte au tribunal de refuser une demande de retour à l’audience formulée par l’une des parties. À l’article 14, le Sénat a rendu optionnel le traitement dématérialisé des injonctions de payer.

À l’article 17, le Sénat a prévu une gradation du mécanisme de sanction en cas de défaillance du tuteur dans l’établissement de l’inventaire. S’agissant, par ailleurs, du contrôle des comptes de gestion, le Sénat a prévu un dispositif qui maintient un contrôle par défaut du greffe et a réservé la dispense d’établissement et de contrôle des comptes de gestion aux seuls mandataires familiaux.

À l’article 18, le Sénat a conditionné la faculté du procureur à requérir le concours de la force publique pour exécuter une décision du juge aux affaires familiales à l’échec d’une démarche engagée en la matière auprès d’un officier de police judiciaire.

Le Sénat a créé un article 18 bis qui tend à permettre au juge aux affaires familiales de statuer sur la jouissance du domicile, dans le cadre de la définition des modalités d’exercice de l’autorité parentale, en cas de séparation des parents non-mariés.

À l’article 19, le Sénat a modifié le régime d’ouverture des décisions de justice en substituant à l’obligation d’occulter les seuls éléments identifiants en cas de risque pour la vie privée ou la sécurité des personnes un principe général de respect de la vie privée et de prévention de « tout risque de ré-identification » ainsi que de « tout risque, direct ou indirect, d’atteinte à la liberté d’appréciation des magistrats et à l’impartialité des juridictions ».

Le Sénat a créé trois articles numérotés 19 bis, 19 ter et 19 quater visant notamment à réformer le corps électoral des juridictions consulaires et à élargir leur champ d’intervention.

Un article 20 A a été créé afin de définir la notion de consultation juridique.

Concernant les articles 20 à 25 relatifs à la justice administrative, le Sénat a adopté ces dispositions sans modification, à l’exception de l’article 21 relatif à l’encadrement du recours aux magistrats honoraires pour lequel il a précisé que c’est uniquement à la demande de ces derniers que les chefs de juridictions pourront leur proposer d’exercer des fonctions d’aide à la décision.

3. Les dispositions relatives à la procédure pénale

En matière d’amélioration du parcours judiciaire des victimes, le Sénat, tout en approuvant certaines des dispositions de l’article 26, en a restreint la portée en interdisant la plainte en ligne pour les crimes et délits contre les personnes et en supprimant la possibilité pour le tribunal de renvoyer l’affaire sur l’action civile lorsque la victime n’a pas été informée de l’audience statuant sur l’action publique. Il a cependant adopté, sur proposition du Gouvernement, un article 26 ter simplifiant et sécurisant le parcours procédural des victimes d’actes de terrorisme par la création d’un juge unique et spécialisé à Paris, le juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme (JIVAT).

Aux articles 27 à 29, le Sénat est revenu sur l’effort de simplification et d’harmonisation des techniques d’enquête, comme le seuil unique d’emprisonnement permettant les interceptions, l’élargissement de l’enquête sous pseudonyme à tous les délits punis d’emprisonnement et l’extension aux procédures criminelles des techniques spéciales d’enquête (recueil de données techniques de connexion, sonorisation et captation d’images…).

Aux articles 30 et 32 bis, le Sénat s’est montré attentif aux demandes des représentants des forces de l’ordre en conférant la qualité d’agent de police judiciaire aux réservistes opérationnels de la gendarmerie nationale et en oralisant la procédure pour la répression de certains délits routiers. À l’article 42 bis, il a pris l’initiative de rendre obligatoire le ministère d’avocat devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Les sénateurs ont exprimé leurs réticences à l’encontre des mesures de simplification de la procédure pénale dans lesquelles ils ont fréquemment cru deviner un risque pour les droits des parties. Ils ont ainsi :

– maintenu la présentation au parquet à fin de prolongation de la garde à vue et l’avis à l’avocat en cas de déplacement de son client (article 30) et fait obstacle au développement de la vidéo-audience (article 35) ;

– imposé la présence de l’avocat lors des perquisitions et supprimé la possibilité de pénétration au domicile pour l’exécution d’une convocation à comparaître (article 32), tout en imposant également l’assistance d’un avocat auprès de la victime dès le début de la procédure (article 31 bis) ;

– limité la possibilité de perpétuer les mesures de l’enquête dans les premiers jours de l’information judiciaire à quarante-huit heures et aux seules infractions relevant de la délinquance et de la criminalité organisées (article 34) ;

– réduit l’accroissement du périmètre de la composition pénale et de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (articles 36 et 41) ;

– supprimé les différentes extensions prévues pour la compétence du juge unique (articles 36, 40 et 41).

À l’article 42, le Sénat a élargi la compétence des tribunaux français pour le jugement des crimes de guerre, génocides et crimes contre l’humanité commis à l’étranger.

Enfin, à l’article 42 bis B, le Sénat a adopté, à l’initiative du Gouvernement, des dispositions améliorant la coordination des juridictions interrégionales spécialisées dans le traitement d’affaires d’une grande complexité et clarifiant le cadre procédural des opérations de surveillance en matière de criminalité et de délinquance organisées.

4. Les dispositions relatives aux peines

Aux articles 43 et suivants, le Sénat a proposé un scénario alternatif de réforme du droit des peines.

Il n’a pas retenu la nouvelle peine de détention domiciliaire sous surveillance électronique (article 48) et a remplacé le sursis probatoire par une peine de probation, présentée comme autonome de l’emprisonnement (articles 43 et 46).

Il a supprimé l’interdiction des peines de prison ferme de moins d’un mois, posé un principe d’aménagement de toutes les peines d’emprisonnement de moins d’un an et supprimé la saisine automatique du juge de l’application des peines postérieurement au jugement (article 45).

Le Sénat a par ailleurs adopté une série de dispositions conduisant à un durcissement de la répression et à une moindre personnalisation des peines :

– la généralisation du suivi socio-judiciaire (article 45 ter) ;

– l’obligation de prononcer la peine complémentaire d’interdiction du territoire français pour tous les crimes et délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement, la systématisation de l’aggravation de la peine à raison de l’état de récidive légale et la révocation automatique et intégrale du sursis simple (articles 43 bis à quater) ;

– la suppression des crédits « automatiques » de réduction de peine (article 45 bis A) ;

– l’interdiction d’octroyer une seconde libération conditionnelle après l’échec d’une première et la suppression de la systématisation de la libération sous contrainte aux deux-tiers de la peine, pour la remplacer par une surveillance électronique de fin de peine (articles 48 bis, 49 et 49 bis).

Quant au volet pénitentiaire du projet de loi, le Sénat a approuvé plusieurs des évolutions proposées par le Gouvernement, à l’exception de la dématérialisation des échanges en commissions de l’application des peines (article 50) et de certains allègements des formalités préalables à la construction de prisons (article 51).

Il a adopté, à l’article 50 ter, un dispositif d’expérimentation du droit de vote des détenus par correspondance, distinct de celui qui avait été proposé par le Gouvernement.

Sur proposition du Gouvernement, il a introduit des dispositions améliorant les conditions d’affectation dans les établissements pénitentiaires des détenus particulièrement signalés, y compris les prévenus, pour faire suite aux dysfonctionnements constatés lors de l’évasion de M. Rédoine Faïd en juillet 2018 (article 50 quater).

Enfin, il a approuvé sans réserve les nouveaux dispositifs destinés à préparer au mieux la sortie des mineurs de centres éducatifs fermés (article 52).

5. L’organisation judiciaire

Le Sénat a introduit, aux articles 52 bis à 52 quinquies, une réforme de l’aide juridictionnelle, consistant notamment dans le rétablissement d’une contribution pour l’aide juridique en première instance et l’obligation de consultation préalable d’un avocat avant toute demande d’aide.

Il a substantiellement modifié l’article 53 relatif à la réorganisation des juridictions de premier degré. La dénomination du tribunal de grande instance a été changée en tribunal de première instance. Le socle de compétence des chambres détachées sera fixé au niveau national, par décret pris en Conseil d’État. Des compétences supplémentaires pourront leur être attribuées par les chefs de cours sur proposition des chefs de juridiction. Outre la mise en place de garanties de localisation des emplois de magistrat et de greffier, le Sénat a créé un dispositif d’encadrement de toute modification de la carte judiciaire, ainsi qu’une fonction non-statutaire de juge chargé des contentieux de la proximité. Enfin, il a supprimé la possibilité de spécialiser des tribunaux de grande instance au sein d’un même département en matière civile et pénale.

Le Sénat a créé un article 53 bis afin d’autoriser l’informatisation des registres des associations et des associations coopératives de droit local en Alsace-Moselle.

L’article 54, relatif à l’expérimentation de nouveaux pouvoirs de coordination et d’animation dévolus aux chefs de cours ainsi qu’à la spécialisation facultative de cours d’appel, a été supprimé.

Enfin, Le Sénat a créé un article 55 bis dans le but d’assouplir les conditions permettant de conférer le caractère exécutoire à un acte notarié établi en Alsace-Moselle par lequel le paiement d’une somme d’argent est exigé.

B. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE

Le Sénat a adopté plusieurs amendements de coordination et portant articles additionnels aux articles 1er à 8 afin de tirer les conséquences des modifications apportées au projet de loi, parmi lesquelles figure la création du tribunal de première instance prévue à l’article 53.

En outre, il a modifié l’article 2 afin d’introduire une durée minimale de quatre années pour l’exercice de fonctions spécialisées au sein d’une même juridiction.

Surtout, les sénateurs ont saisi l’occasion de l’examen du projet de loi organique pour introduire treize articles additionnels reprenant le contenu de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017 à l’initiative de M. Philippe Bas, président de la commission des Lois. Ces dispositions visent à encadrer la carrière des magistrats en établissant des critères conditionnant leur progression dans la hiérarchie judiciaire (articles 1er ter, 1er septies et 2 ter), encadrant la durée pendant laquelle ils occupent leurs fonctions dans un même tribunal (articles 1er A, 1er sexies, 1er octies, 2 bis, 2 quater et 2 quinquies), imposant des obligations de formation (article 1er quater), organisant leurs mutations (article 1er B) et même les relations de travail entre les jeunes magistrats et leurs collègues plus expérimentés (articles 1er bis et 1er quinquies).

III. PRINCIPAUX APPORTS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

A. Le projet de loi ORDINAIRE

1. Apport n° 1 : redéfinir des orientations pluriannuelles crédibles et garantir de véritables moyens d’évaluation parlementaire

La Commission a rétabli à l’article 1er la version initiale de la programmation pluriannuelle des crédits affectés à la Mission « Justice » et des créations nettes d’emplois sur les années 2018-2022, dans un souci de réalisme. Elle a également procédé au rétablissement du texte du rapport annexé modifié par le Sénat.

Elle a supprimé l’article 1er bis introduit au Sénat qui prévoyait la programmation du nombre de conciliateurs de justice. Cette disposition apparaissait peu pertinente eu égard au caractère bénévole des fonctions exercées par les conciliateurs de justice.

La Commission a également modifié l’article 1er ter afin de prévoir la présentation au Parlement de deux rapports du Gouvernement relatifs, d’une part, à la mise en place des structures d’accompagnement vers la sortie et, d’autre part, à l’évaluation de la récidive selon le parcours des personnes détenues. Une évaluation des modules de confiance expérimentés dans certains établissements pénitentiaires depuis 2015 figurera également au sein du rapport annuel d’exécution de la présente loi.

2. Apport n° 2 : aménager les procédures civile et administrative dans un objectif d’efficacité

La Commission a rétabli les dispositions initiales de l’article 2 relatif au développement des modes de règlement amiable des différends, en supprimant l’interdiction qui est faite au juge aux affaires familiales de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation prescrites par la loi en matière de divorce et de séparation de corps et en maintenant l’extension de l’obligation de tentative préalable de conciliation.

La Commission a rétabli les dispositions initiales de l’article 3 relatif à l’encadrement des services en ligne de résolution amiable des litiges, en insérant plusieurs précisions rédactionnelles afin de protéger le périmètre du droit et d’imposer le respect d’obligations incombant aux plateformes. Le caractère facultatif de la certification susceptible d’être délivrée aux services en ligne par un organisme accrédité a également été rétabli.

La Commission a rétabli les dispositions relatives à la compétence exclusive du notaire en matière de recueil du consentement à l’assistance médicale à la procréation avec tiers donneur et a étendu cette compétence à la procédure d’accueil d’embryon, tout en prévoyant, à l’initiative de votre rapporteure, d’exonérer ces procédures de droits d’enregistrement (article 5).

À l’article 6, la Commission a rétabli la plénitude des pouvoirs du directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales pour la révision du montant de la pension alimentaire. Le Gouvernement s’est engagé, à cette occasion, à assortir, par voie réglementaire, le nouveau mécanisme d’une procédure en référé afin de prévenir d’éventuels abus.

La Commission a rétabli les dispositions supprimées ou restreintes par le Sénat en matière de changement de régime matrimonial (article 7) et de transfert de la responsabilité de gestion de fonds à la Caisse des dépôts et consignations (article 9).

La Commission a également poursuivi son ambition de simplification en facilitant le recouvrement des petites créances (article 9 bis), en imposant la transmission électronique des actes de saisie-attribution et de saisie conservatoire (article 9 ter) et en allégeant le régime disciplinaire des officiers publics et ministériels (article 11 bis). Elle a libéré le procureur de la République de sa mission de contrôle des débits de boissons (articles 10 ter).

La Commission a rétabli l’article 12 relatif au divorce, tout en le modifiant afin de prévoir la tenue systématique d’une audience de fixation des mesures provisoires en début de procédure. Elle a par ailleurs réduit de deux à un an le délai de séparation requis pour constater la cessation de la communauté de vie entre les époux dans le cas du divorce pour altération définitive du lien conjugal (article 12 bis A). Elle a enfin prévu que la signature d’une convention de divorce par consentement mutuel au moyen d’une signature électronique ne dispense pas les parties d’une obligation de présence au côté de leurs avocats (article 12 ter).

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a inclus dans le champ de la procédure dématérialisée prévue à l’article 13 les oppositions aux ordonnances portant injonction de payer et a rétabli la possibilité offerte au tribunal de rejeter la demande d’une des parties en faveur de la tenue d’une audience. La Commission a par ailleurs rétabli, à l’article 14, le caractère obligatoire du recours à la saisine dématérialisée s’agissant de la requête en injonction de payer, en l’assortissant d’exceptions, et a centralisé les contestations tendant à l’obtention de délais de paiement tout en prévoyant que les contestations au fond seront transmises au tribunal de grande instance territorialement compétent.

S’agissant des personnes protégées, la Commission, qui a récemment mis en place sur ce sujet une mission d’information (« Droits fondamentaux des majeurs protégés ») confiée à Mme Caroline Abadie (LaREM) et Aurélien Pradié (LR), s’est fortement investie. Elle a affermi les règles de subsidiarité relatives au mandat de protection future (article 16). Elle a supprimé le dispositif gradué de sanctions instauré par le Sénat en cas de défaillance dans la transmission de l’inventaire et rétabli la possibilité pour le juge de désigner un professionnel qualifié pour y procéder. Pour ce qui concerne les modalités de contrôle des comptes de gestion, la Commission a rétabli, d’une part, le principe du contrôle interne si plusieurs personnes sont désignées pour exercer la mesure de protection et, d’autre part, la désignation, par le juge, à défaut de contrôle interne et dès lors que la personne sous tutelle dispose d’un patrimoine important, d’un professionnel qualifié chargé de la vérification de ses comptes (article 17). Elle a limité l’intervention du juge aux situations les plus délicates et les plus conflictuelles, confiant une responsabilité étendue à la personne chargée de la mise en œuvre de la mesure de protection et à la personne protégée elle-même (article 8). Surtout, elle a rendu une autonomie de décision aux personnes protégées dans les matières matrimoniale (article 8 bis) et électorale (article 8 ter). Les membres de la commission des Lois ont enfin adopté une mesure transitoire évitant aux familles dont un proche est frappé par la maladie sans espoir de guérison l’épreuve consistant à faire renouveler la mesure de protection avant 2025 (article 8 quater).

À l’article 18, la Commission a supprimé l’obligation préalable d’engager une démarche auprès d’un officier de police judiciaire introduite au Sénat, tout en précisant que la faculté laissée au procureur de la République pour requérir le concours de la force publique s’effectue à titre exceptionnel. La Commission a par ailleurs apporté des clarifications rédactionnelles à l’article 18 bis afin de sauvegarder l’effet utile de ces dispositions.

Enfin, en matière d’open data, votre rapporteure a proposé une solution permettant de redonner sa pleine portée à l’exigence de publicité des décisions de justice, en prévoyant l’occultation systématique des nom et prénom des tiers et parties et, uniquement en cas de risque pour la vie privée ou la sécurité, celle des autres éléments se rapportant à ces personnes ainsi que les éléments permettant d’identifier les magistrats et fonctionnaires de greffe (article 19).

En l’absence d’études préalables et de concertations menées sur la réforme des juridictions consulaires, la Commission a supprimé les articles 19 bis à quater introduits par le Sénat. Elle a également supprimé l’article 20 A par lequel le Sénat a défini la notion de consultation juridique.

Concernant la justice administrative, la Commission a adopté sans modification, ou en apportant de simples précisions rédactionnelles, les articles 20 à 24. À l’initiative de votre rapporteure, elle a adopté l’article 22 bis qui assouplit les conditions de mobilité professionnelle des magistrats administratifs. La Commission a également complété l’article 25 afin de simplifier l’activité et le fonctionnement de la commission du contentieux du stationnement payant et créé un article 25 bis A afin de mettre en cohérence la procédure administrative avec les dispositions introduites par la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires.

3. Apport n° 3 : simplifier réellement la procédure pénale sans renoncer à la garantie des droits

À l’article 26, la Commission, à l’initiative notamment de votre rapporteur, a rétabli l’entière possibilité de déposer plainte en ligne mais a clarifié les obligations à la charge des services enquêteurs, notamment la nécessité de procéder à l’audition de la victime si les faits le justifient.

La Commission, suivant l’avis de votre rapporteur et celui du Gouvernement, a rétabli certaines des dispositions supprimées ou modifiées par le Sénat qui auraient eu pour conséquence de renoncer à la simplification des règles applicables aux techniques d’enquêtes, souhaitée par les enquêteurs et les magistrats : maintien du seuil de peine encourue de trois ans pour les interceptions au stade de l’enquête (article 27), possibilité de recourir à l’infiltration en ligne pour tous les délits punis d’emprisonnement (article 28), extension des techniques spéciales d’enquête aux procédures criminelles (article 29), perpétuation des mesures d’investigation décidées pendant l’enquête au cours des premiers jours de l’information judiciaire (article 34). Elle n’est en revanche pas revenue sur des apports utiles du Sénat de nature à renforcer l’encadrement de la mise en œuvre de ces techniques et de garantir le respect des libertés individuelles.

La Commission s’est attachée à dissiper les craintes qu’avait exprimées le Sénat en matière de simplification de la procédure pénale. Elle a considéré les explications du Gouvernement et les garanties textuelles suffisantes pour rétablir, à l’initiative du rapporteur ou sur proposition du Gouvernement suivant les cas, les dispositions initiales en matière de prolongation de la mesure de garde à vue et de réduction du périmètre de l’avis de transport à l’avocat (article 31), de présence de l’avocat lors de la perquisition et de pénétration au domicile pour l’exécution d’une comparution forcée (article 32), de vidéo-audience sous réserve de certaines concessions pour l’audience de placement en détention provisoire (article 35), de création d’une procédure de comparution différée (article 39) et d’extension de la compétence du juge unique (articles 36, 40 et 41).

La Commission s’est également employée à renforcer la protection des droits des personnes en inscrivant dans la loi les conséquences de plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité. Elle a ainsi créé, à l’initiative conjointe du rapporteur et du groupe La République en marche, un régime dérogatoire et assoupli pour la garde à vue des personnes faisant l’objet d’une mesure de protection juridique (article 31), et, sur proposition du Gouvernement, une voie de recours pour les prévenus en détention provisoire auxquels l’autorité judiciaire refuse le droit de correspondre avec l’extérieur (article 35 bis).

Attachée à la mise à disposition des services de police et de l’autorité judiciaire des avancées de la technologie, la Commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et du groupe La République en marche visant à généraliser l’usage du numérique tout au long de la procédure pénale. À l’oralisation de quelques infractions relevant du code de la route proposée par le Sénat, la Commission a préféré une expérimentation de grande ampleur permettant, pour l’ensemble des infractions, l’oralisation de la notification de ses droits au mis en cause (article 32 bis).

En revanche, la Commission n’a pas perçu l’intérêt de commander au Gouvernement un rapport sur les objets connectés, dont elle a supprimé par conséquent la base textuelle (article 32 ter). Elle a également supprimé, la considérant satisfaite par le droit en vigueur, l’assistance de la victime par un avocat dès les premiers stades de la procédure pénale (article 31 bis).

La commission des Lois, sur proposition du rapporteur, a rationnalisé la citation à parquet en substituant à l’exploit d’huissier, consommateur de temps et de crédit, un procès-verbal permettant d’engager la procédure de jugement par défaut (article 37A).

Sur proposition de la rapporteure, l’usage de l’ordonnance pénale en répression des injures et des diffamations racistes, sexistes, homophobes et handiphobes a été autorisé. Elle permettra une meilleure responsabilisation des auteurs qui tendent, aujourd’hui, à considérer internet comme une zone de non droit dans laquelle l’expression du pire est sans conséquence. Cette disposition n’a cependant vocation à s’appliquer qu’à l’encontre des personnes non soumises aux dispositions spéciales du droit de la presse, qui prévoient des modalités spécifiques d’engagement de la responsabilité pénale (article 40).

Sur proposition conjointe du groupe La République en marche et de membres de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes, la Commission a renommé le tribunal criminel, juridiction expérimentale chargée de connaître des crimes punis d’une peine de réclusion n’excédant pas vingt ans, en « cour criminelle » de façon à témoigner aux victimes toute la considération dont fait l’objet leur affaire (article 42).

Enfin, à l’initiative de votre rapporteur et dans le prolongement des travaux de la mission d’information sur les fichiers de sécurité qu’il a conduite avec M. Pierre Morel-À-L’Huissier ([18]), la Commission a modifié certaines règles relatives au fichier national automatisé des empreintes génétiques pour renforcer les droits des personnes qui y sont inscrites et améliorer l’efficacité de ce fichier (article 50).

4. Apport n° 4 : mieux protéger et lutter contre le terrorisme

Toutes les dispositions relatives au terrorisme et au crime organisé, qui se trouvaient de manière éparse dans le texte adopté par le Sénat, ont été regroupées après l’article 42, dans un chapitre dédié (conséquences de diverses décisions du Conseil constitutionnel, parcours des victimes d’actes de terrorisme, organisation judiciaire en matière de terrorisme, cadre procédural des opérations de surveillance en matière de criminalité et délinquance organisées…).

Sur le fond, votre rapporteur a amélioré les dispositions relatives au parcours procédural des victimes d’actes de terrorisme, déplacées dans un nouvel article 42 bis AA, afin que les pouvoirs du Fonds de garantie soient mieux encadrés et respectent les droits de ces victimes.

Par ailleurs, la Commission, à l’initiative du Gouvernement, a procédé à la création d’un parquet national antiterroriste, rejeté par le Sénat qui avait cependant accepté des améliorations de l’organisation judiciaire existante en la matière, notamment de larges pouvoirs de réquisition sur tout le territoire national. Ce parquet sera susceptible de recevoir l’appui de magistrats supplémentaires en fonction de l’évolution de la menace et de bénéficier du relais de magistrats délégués à la lutte contre le terrorisme désignés au sein de diverses juridictions (article 42 bis C). Force de frappe judiciaire antiterroriste, il sera compétent pour l’ensemble des infractions susceptibles d’être liées au terrorisme (crimes contre l’humanité, infractions de guerre, atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation…). Il disposera d’une visibilité institutionnelle importante. Cette création permettra au procureur de la République de Paris de se recentrer sur les autres contentieux, lourds et nombreux, qui relèvent de sa compétence.

5. Apport n° 5 : moderniser et personnaliser les peines

La Commission, à l’initiative principale du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, a rétabli l’essentiel des dispositions relatives aux peines qui avaient été supprimées ou modifiées par le Sénat, préférant le dispositif gradué, équilibré et cohérent du projet de loi initial aux évolutions inabouties, répressives et insuffisamment incitatives proposées par le Sénat, sous réserve des apports utiles de cette assemblée.

En particulier, elle a restauré, au sein de l’échelle des peines correctionnelles, la peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique et le sursis probatoire, estimant que la peine de probation adoptée par le Sénat n’était, en pratique, pas autonome de l’emprisonnement et constituait la reprise de la contrainte pénale, dont l’expérience a démontré qu’elle n’avait pas été acceptée par les tribunaux (articles 43, 46, 47 et 48).

Votre rapporteur a significativement enrichi les dispositions relatives au travail d’intérêt général, en rétablissant la possibilité de prononcer cette peine avec le consentement différé de la personne condamnée, en augmentant le plafond d’heures susceptibles d’être ordonnées, en permettant le prononcé de cette peine pour les mineurs âgés de 16 ans lors du jugement et en étendant l’expérimentation au secteur marchand en visant, aux côtés des acteurs de l’économie sociale et solidaire, les sociétés à mission en cours de création.

À l’article 44, la Commission a créé, à titre expérimental, sur proposition du Gouvernement, un dossier unique de personnalité pour les personnes majeures suivies par la justice, afin de permettre aux juridictions et à leurs partenaires de disposer, en un seul endroit et de manière dématérialisée, de l’ensemble des éléments de personnalité d’un individu.

Par ailleurs, à l’article 45, la Commission a rétabli l’interdiction des peines de prison ferme de moins d’un mois et le double mécanisme, progressif, d’aménagement des peines proposé par le Gouvernement, reposant sur l’aménagement obligatoire des peines d’un mois à six mois et l’aménagement de principe de celles de six mois à un an.

La Commission a supprimé les dispositions adoptées par le Sénat dont la philosophie paraissait incompatible avec l’objectif de personnalisation des peines poursuivi par ce texte (articles 43 bis à quater, 45 bis A, 45 ter, 48 bis).

Tout au long de l’examen de ces dispositions, la Commission s’est efforcée d’enrichir les dispositions initiales du projet de loi en se fondant sur les observations des praticiens, en particulier celles de l’Association nationale des juges de l’application des peines.

6. Apport n° 6 : traduire les travaux de la Commission sur les prisons

La Commission a modifié le volet pénitentiaire du projet de loi afin de simplifier réellement certaines modalités d’exécution des peines – délivrance des permissions de sortir, dématérialisation d’échanges en commissions de l’application des peines – et de mettre l’administration pénitentiaire en mesure de construire les 15 000 places de prison que le Gouvernement s’est engagé à créer d’ici 2027 (articles 50 et 51).

Plusieurs des modifications apportées par la Commission au projet de loi font suite aux travaux engagés par cette dernière, notamment dans le cadre des groupes de travail sur la détention ([19]).

Il en va ainsi des dispositions introduites à l’initiative de sa présidente en matière de renforcement des capacités d’évaluation du ministère de la justice, par l’élargissement de l’accès, par les services statistiques de ce ministère, aux données nominatives du logiciel Cassiopée en vue de permettre la réalisation d’études de cohortes d’individus et le suivi de long terme des parcours pénaux. Ont également été introduites, à l’article 1er ter, des dispositions destinées à évaluer les structures d’accompagnement vers la sortie, reprises des centres pénitentiaires de réinsertion proposés par le groupe de travail sur la diversification des conditions de détention, ainsi que les taux de récidive des personnes détenues en fonction des conditions générales de leur détention.

Toujours sur proposition de sa présidente, la Commission a adopté un article 49 bis A relatif à l’agrément et au conventionnement des structures faisant du placement à l’extérieur, afin d’en sécuriser l’existence et d’en développer le nombre.

Par ailleurs, la Commission a rétabli la systématisation de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine dans une rédaction, suggérée par des magistrats lors de son déplacement au centre pénitentiaire de Fresnes le 17 octobre 2018, permettant d’anticiper l’examen des dossiers des personnes concernées (article 49).

Au rapport annexé, la Commission a adopté des amendements de M. Philippe Gosselin et Mme Laurence Vichnievsky, chargés des groupes de travail sur l’activité en détention et le lien avec le tissu économique local dans une perspective de réinsertion, prévoyant que les projets de construction de nouveaux établissements pénitentiaires prendraient en compte l’exigence de développement du travail en détention et que l’expérimentation de chantiers d’insertion dans les centres pénitentiaires en cours depuis 2016 pourrait être étendue à d’autres établissements, dans le but de favoriser l’insertion professionnelle des détenus.

Enfin, à l’initiative de M. Stéphane Mazars, responsable du groupe de travail sur la prise en charge des détenus souffrant de troubles psychiatriques, la Commission a adopté, à l’article 50 bis A, des dispositions de nature à améliorer la continuité et la qualité de cette prise en charge.

7. Apport n° 7 : penser la réforme de l’aide juridictionnelle

La Commission, suivant l’avis de votre rapporteure, a supprimé les articles 52 bis à 52 quinquies, ne souhaitant pas inscrire la réforme de l’aide juridictionnelle dans ce projet de loi sans avoir, au préalable, évalué l’état du droit existant et les conséquences éventuelles d’une telle réforme sur l’accès des justiciables à la justice.

Elle s’en est donc remise aux conclusions d’une mission d’information qu’elle a créée sur ce sujet et dont les travaux commenceront prochainement.

8. Apport n° 8 : adapter l’organisation juridictionnelle aux enjeux territoriaux

La Commission a rétabli les dispositions modifiées par le Sénat à l’article 53. De plus, elle a inséré de nouvelles dispositions visant à renforcer la lisibilité de l’organisation juridictionnelle et à garantir l’efficacité du traitement des contentieux relatifs aux questions de vulnérabilité socio-économique.

La Commission a ainsi adopté la dénomination de tribunaux judiciaires, en lieu et place du tribunal de première instance créé par le Sénat.

Elle a instauré la fonction statutaire de juge des contentieux de la protection, illustrant ainsi la nécessité d’unifier le traitement des litiges afférents aux questions économiques et sociales du quotidien, telles que les baux d’habitation, le surendettement et les crédits à la consommation.

Elle a également prévu des critères de volumétrie et de technicité afin de déterminer les matières susceptibles de faire l’objet d’une spécialisation de certains tribunaux judiciaires.

En outre, à l’initiative de votre rapporteure et suivant un amendement initialement déposé par M. Denis Sommer (LaREM), la Commission a prévu un mécanisme permettant, à titre exceptionnel et à certaines conditions, la mise en place d’une spécialisation contentieuse entre deux tribunaux judiciaires situés sur deux départements distincts, dans un souci d’adaptabilité de l’organisation juridictionnelle à la pluralité et la spécificité des intérêts territoriaux.

La Commission a également créé les articles 53 bis A et 53 bis B. Ils visent à supprimer ou limiter la participation de magistrats au sein de diverses commissions administratives pour lesquelles leur présence n’apparaît pas opportune (article 53 bis A) et à autoriser, selon un cadre strict, la délégation de magistrats exerçant à titre temporaire et de magistrats honoraires dans le ressort d’une cour d’appel (article 53 bis B). L’article 53 bis B créé par la Commission prévoit également le transfert temporaire des services d’une juridiction vers une autre commune, en cas de crise majeure entravant leur bon fonctionnement.

L’article 54, relatif à l’expérimentation de pouvoirs de coordination et d’animation dévolus aux chefs de cours ainsi qu’à la spécialisation facultative de cours d’appel en matière civile, a été rétabli par la Commission. À l’initiative de votre rapporteure, le champ d’application géographique de cette expérimentation a été étendu de deux à cinq régions.

La Commission a adopté les articles 55 à 57 sans leur apporter de modification de fond.

B. Le projet de loi organique

La Commission a adopté diverses mesures de coordination aux articles 1er à 8 du projet de loi organique qui ont notamment été rendues nécessaires par la création du tribunal judiciaire et de la fonction statutaire de juge des contentieux de la protection. Elle a également adopté deux articles additionnels (9 bis et 9 ter) pour cette même raison.

La Commission a supprimé la durée minimale d’exercice de fonctions spécialisées au sein d’une juridiction introduite par le Sénat à l’article 2.

Elle a adopté un amendement de coordination pour prendre en compte, dans le texte organique, la nouvelle dénomination de la « cour criminelle », juridiction expérimentale créée à l’article 42 du projet de loi ordinaire.

Enfin, la Commission s’est attachée à raffermir le lien entre le projet de loi organique et le projet de loi simple en supprimant la totalité des ajouts du Sénat encadrant le déroulement de la carrière des magistrats.

CONTRIBUTION DE M. JEAN-LOUIS MASSON, RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI

Du mardi 6 au vendredi 9 novembre 2018, sous la présidence de Mme Yaël Braun-Pivet, Présidente, en présence de Mme la ministre de la Justice, garde des Sceaux, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République a examiné le projet de loi portant programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement des juridictions, adoptés par le Sénat.

M. Jean-Louis Masson, député du Var, en sa qualité de rapporteur d’application, formule les observations suivantes :

I. OBSERVATIONS BUDGÉTAIRES LIMINAIRES

Le budget de la justice a été abondé d’environ 260 millions en 2018 par rapport à 2017 et d’un peu plus de 300 millions de plus en 2019 par rapport à 2018, soit + 560 millions en 2 ans. Cela lui permet d’être régulièrement présenté comme un des budgets « gagnants ». Au demeurant, compte tenu de la situation alarmante de la justice, de l’inflation qui se stabilise désormais autour des 2 % et au regard de la trajectoire des prélèvements obligatoires qui ont passé la barre des 1 000 milliards en 2017 pour s’établir à 1 038 milliards et seront respectivement de 1 053 en 2018 et 1 070 milliards en 2019, soit + 42 milliards (560 milliards = 0,013 % de 42 milliards), le projet de budget est largement insuffisant. D’autant qu’il s’agit d’une des principales missions régaliennes de l’État.

La France s’enorgueillit peut-être de dispenser une justice gratuite. Résultat, elle est pauvre et mal outillée, ses magistrats professionnels (un quart environ du total) sont mal payés, et sa couverture d’aide judiciaire minimale. Ce devrait être un sujet de réflexion, d’autant plus que cette gratuité et l’absence de sanction par les tribunaux des cas de procédure abusive provoquent un encombrement de ces mêmes tribunaux. D’où la nécessité peut-être de réintroduire une contribution pour l’aide juridique modulable de 20 à 50 euros. Par ailleurs, l’obligation de consultation d’un avocat avant toute demande d’aide juridictionnelle tendrait, elle aussi, à assurer un filtrage effectif en appréciant la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

C’est pourquoi nos collègues sénateurs ont adopté un texte largement remanié tant du point de vue des moyens que de certaines réformes de fond par rapport au texte soumis à leur examen par le Gouvernement.

II. Sur les moyens généraux et la politique pénale

A. MOYENS GÉNÉRAUX

La progression du budget de la justice demeure moins rapide que dans les autres pays de l’Europe. Comme l’ont signifié nos collègues du Sénat, les projets du Gouvernement, et donc les budgets qui les sous-tendent, ne sont pas à la hauteur de l’urgence absolue dans laquelle se trouve la justice. C’est pourquoi ils ont notamment proposé de porter la hausse d’ici 2022 à 33,8 % au lieu des 24 % programmés, la création de 13 700 postes plutôt que les 6 500 projetés et de rétablir l’objectif de la création des 15 000 places de prisons en 2022. Le rapporteur d’application considère ces amendements comme justifiés. Si le Gouvernement rabat ses ambitions à 7 000 places, il n’y parviendra même pas. D’ailleurs le doute est inscrit dans le suivi opérationnel des programmes. Compte tenu des délais de réalisation d’un établissement pénitentiaire, de l’ordre de quatre à cinq ans au moins, la possibilité de livrer 7 000 nouvelles places de prison d’ici 2022 semble d’ores et déjà irréalisable.

Compte tenu de la situation actuelle et durable de surpopulation, l’accroissement des places de prison est la condition sine qua non de l’exécution sans délai de toute peine de prison. L’enjeu est aussi plus large, il est de permettre un travail sécurisé pour les personnels pénitentiaires, lesquels connaissent une augmentation des atteintes à leur intégrité physique.

B. POLITIQUE PÉNALE

La Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) examine cette question d’efficacité au moyen de deux indicateurs de performance : le « clearance date » (rapport entre le nombre d’affaires résolues et le nombre d’affaires nouvelles pendant une période déterminées), et le « disposition time » (durée estimée de l’écoulement du stock : rapport entre le stock d’affaires en fin d’année et le nombre d’affaires résolues).

En matière pénale, le clearance rate est bon en première instance (106 %), mais dégradé en deuxième instance (96 %). Les données concernant le disposition time (seules celles de seconde instance sont disponibles) sont très médiocres.

Au demeurant, il faut saluer les quelques avancées en direction d’une simplification de la procédure pénale ou l’ouverture de la possibilité de plainte en ligne, laquelle est susceptible de porter à la connaissance des pouvoirs publics, et, partant, leur permettre d’exercer leurs prérogatives, des crimes et délits dans des cas pour lesquels une forte pression voire des représailles pourraient s’exercer sur les victimes.

S’agissant de l’exécution des peines, le projet du Gouvernement ne marque aucune rupture avec la pratique résultant des règles actuelles de l’aménagement des peines. Aussi, les peines exécutées sont rarement celles prononcées. En outre, l’introduction de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique et le caractère automatique de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine risquent de créer confusion et incompréhension.

Enfin, le rapporteur d’application se dit plutôt hostile aux tribunaux criminels départementaux, lesquels se traduisent par la suppression des jurys populaires pour les crimes réprimés par une peine de 15 à 20 ans de réclusion criminelle.

C. JUSTICE CIVILE

Le dernier rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) tire un bilan négatif s’agissant des affaires civiles et commerciales. En effet, la France n’est pas bien placée sur ces deux indicateurs : en première instance, un clearance rate de 98 %, donc légèrement inférieur à 100 %, et un disposition time de 353 jours, très supérieur à la moyenne (233 jours) et à la médiane » (192 jours) et l’un des pires des pays européens. En deuxième instance (appel) les résultats sont encore plus mauvais (95 % et 487 jours). La situation semble s’être dégradée depuis la dernière enquête.

Le délai moyen de traitement des procédures civiles (hors procédures courtes) ne diminue pas, voire augmente :

– concernant la cour de cassation, le délai moyen était de 15,9 mois en 2017 contre 16 en 2018 ;

– concernant les cours d’appel, quand il était de 14,7 en 2017 il est passé à 15 en 2018 ;

– enfin les TGI sont passés d’un délai de 11,8 mois en moyenne en 2017 à 12,3 en 2018.

Rappelons que la maîtrise des délais de jugement constitue la préoccupation majeure des juridictions judiciaires en matière civile.

Le sens général du texte proposé par le Gouvernement tend à la déjudiciarisation. Il est sous tendu par des économies de gestion faibles et éparses.

Dans certains cas, la déjudiciarisation paraît défavorable aux parties, par exemple concernant l’extension de la résolution amiable préalable à toute saisine du juge. Ainsi doit être conservée une phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux.

De manière générale, la dématérialisation des procédures ne doit pas se faire au détriment de l’accès au juge pour tous les justiciables. Par ailleurs, il convient d’assurer l’encadrement des services en ligne de résolution à l’amiable des litiges en prévoyant une certification obligatoire.

D. SUR LA RÉORGANISATION DE LA JUSTICE

Du point de vue de l’efficacité, l’effort de rationalisation est louable. Néanmoins, il ne doit se faire ni au détriment des justiciables ni au prix de l’éloignement des instances. C’est pourquoi, l’initiative de nos collègues sénateurs en faveur de la création d’un juge chargé du contentieux de proximité sur le modèle du juge aux affaires familiales paraît souhaitable dans le cadre du rapprochement des tribunaux d’instance et de grande instance. En outre, aucune implantation judiciaire ne devra être fermée.

Par ailleurs, certains oublis dommageables concernant d’autres pans de notre système juridictionnel peuvent être observés. Il en va ainsi de la nécessaire réforme des tribunaux de commerce. Le Sénat a introduit une pertinente réforme en étendant leur corps électoral et leur compétence en matière de prévention et de traitement des difficultés des entreprises à toutes les entreprises, incluant les agriculteurs et les travailleurs indépendants et professions libérales. Il proposait également de leur octroyer compétence en matière de baux ruraux.

Enfin, des efforts accentués doivent être consacrés à la mobilité des magistrats, laquelle pèse aujourd’hui négativement sur le fonctionnement des juridictions.

Concernant cette réforme, si on cumule les analyses des critères de moyens comme d’efficacité, le constat de l’insuffisance tombe. Or, cette efficacité, c’est-à-dire la capacité de répondre aux attentes des justiciables, est nécessaire à la confiance des citoyens dans leur justice. Un sentiment de confiance est vital pour la démocratie.

Examen des articles du projet de loi

titre Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX Objectifs de la Justice et À LA programmation financière

Article 1er Programmation financière et approbation du rapport annexé

Adopté par la Commission avec modifications

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à approuver le rapport annexé au projet de loi qui définit les orientations et la programmation des moyens de la justice pour la période 2018-2022. Il établit l’évolution annuelle des crédits de la mission « Justice » et des créations nettes d’emplois du ministère jusqu’en 2022. Il précise, dans sa version initiale, que la présente programmation fera l’objet d’au moins une actualisation avant le 31 décembre 2021.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a défini une orientation pluriannuelle de l’évolution des crédits et des créations d’emplois de la mission « Justice ».

Modifications apportées au Sénat

Cet article a été modifié par un amendement présenté par les rapporteurs lors de l’examen en commission afin d’augmenter les crédits et créations nettes d’emplois sur la période 2018-2022 et de supprimer le dispositif d’actualisation avant le 31 décembre 2021.

Lors de l’examen en séance, un amendement présenté par les rapporteurs contre l’avis du Gouvernement a été adopté afin de décaler le calendrier de programmation à la période 2019-2022 et d’adapter en conséquence le montant des crédits et le nombre de créations d’emplois pour chaque année de la période. En outre, 23 amendements de coordination visant à modifier le rapport annexé ont été adoptés contre l’avis du Gouvernement, dans le but de mettre en cohérence le contenu de celui-ci avec les suppressions, ajouts ou modifications d’articles du projet de loi effectués par le Sénat. Le Gouvernement a également présenté un amendement, rejeté par le Sénat, tendant à rétablir la version initiale de cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

Deux amendements ont été adoptés à l’article 1er à l’initiative du Gouvernement, tendant à rétablir la version initiale de cet article, et 16 sur le rapport annexé – 14 à l’initiative du Gouvernement et deux à l’initiative de M. Philippe Gosselin (LR).

1. L’état du droit

L’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, précise que des lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques et que celles-ci s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

Pour autant, conformément à la jurisprudence constitutionnelle : « Les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n’ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d’appréciation et d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; elles n’ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l’examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ». ([20])

Seules les lois de finances initiales ou rectificatives emportent un engagement de dépenses. Pour revêtir un caractère véritablement effectif, les dispositions prévues par les lois de programmation doivent être « confirmées » chaque année par une loi de finances.

La dernière loi de programmation en matière de justice est la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice qui s’étend sur la période 2003-2007.

Entre 2007 et 2017, le budget de la mission « Justice » a augmenté en moyenne de 3,2 % par an. 12 000 postes d’équivalents temps plein travaillés ont également été créés sur la même période.

L’article 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a déterminé le cadre pluriannuel d’évolution des dépenses de l’État. L’évolution des plafonds de crédits alloués à la mission « Justice » pour l’exercice triennal 2018-2020 est ainsi précisée. En outre, l’article 22 impose à tout projet de loi de programmation sectoriel de se conformer à la trajectoire des finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur.

2. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit l’évolution des crédits de paiement de la mission « Justice », hors pensions, en milliards d’euros, sur la période 2018-2022 :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT – PROJET DE LOI INITIAL

Cette trajectoire pluriannuelle correspond à une augmentation annuelle moyenne comprise entre 3,8 % et 5,5 %, soit un rythme nettement supérieur à celui constaté sur la décennie précédente. Par rapport à 2017, cette évolution correspond à une hausse cumulée de 1,6 milliard d’euros sur cinq ans, soit une augmentation globale du budget dédié à la mission « Justice » de 23,5 %. Ces montants sont conformes à ceux indiqués par la loi de programmation des finances publiques du 22 janvier 2018 pour la période triennale 2018-2020.

Sur la même période quinquennale, la progression des créations nettes d’emplois du ministère de la justice, en équivalents temps pleins, se décline comme suit :

ÉVOLUTION DES CRÉATIONS D’EMPLOIS – PROJET DE LOI INITIAL

Ces créations d’emplois s’élèvent par conséquent à 6 500 entre 2018 et 2022, soit un rythme de progression annuel là encore supérieur à celui constaté, en moyenne, sur la décennie précédente. À la demande des rapporteurs du Sénat, le Gouvernement a rendu publique la ventilation qu’il envisage des crédits de la mission « Justice » pour l’année cible 2022 :

CRÉDITS DE LA MISSION JUSTICE POUR 2022

Le Gouvernement a par ailleurs souhaité inscrire dans la loi le principe selon lequel la présente programmation ferait l’objet d’actualisations, dont l’une obligatoirement avant le 31 décembre 2021, afin de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans le rapport annexé et les réalisations et moyens effectivement consacrés.

Le rapport annexé dont l’approbation est prévue développe l’ensemble des mesures et des objectifs chiffrés qui s’inscrivent dans les perspectives financières pluriannuelles précitées. Ainsi, il prévoit la construction de 7 000 places de prison supplémentaires disponibles dès 2022. Les dispositifs d’accompagnement des personnes placées sous main de justice ainsi que des nouveaux mécanismes d’insertion et de probation bénéficieront également de financements prioritaires par le Gouvernement.

En outre, le Gouvernement insiste dans le rapport annexé sur la nécessité de développer la modernisation informatique des outils de travail de la justice judiciaire, de mettre en œuvre la construction de vingt nouveaux centres éducatifs fermés au titre de la protection judiciaire de la jeunesse et de renforcer l’ensemble des aides aux victimes et favorisant l’accès au droit.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Lors de l’examen en commission, cet article a été modifié par un amendement des rapporteurs afin de substituer un autre « scénario » aux évolutions pluriannuelles de crédits et de créations nettes envisagées par le Gouvernement. Reprenant la programmation financière établie dans le cadre de la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017, l’amendement adopté par la commission prévoit une augmentation des crédits de 33,8 % entre 2017 et 2022 pour un montant total s’élevant en 2022 à 8,99 milliards d’euros, contre 8,32 milliards d’euros, soit + 23,5 % dans la version initiale du projet de loi.

De même, l’augmentation des créations nettes d’emplois sur la période s’élève à 13 728, soit plus du double de celle envisagée par le Gouvernement (6 500).

En outre, le Sénat a supprimé l’obligation d’actualisation de la présente programmation avant le 31 décembre 2021, arguant du caractère non contraignant de celle-ci.

Lors de l’examen en séance, un amendement adopté à l’initiative des rapporteurs a redéfini la période de programmation de 2019 à 2022, en raison de l’exécution en cours de l’année 2018. Cet amendement ajuste en conséquence le montant des crédits annuels dédiés à la mission « Justice » ainsi que le nombre de créations nettes d’emplois ([21]) prévues par le présent article :

TEXTE MODIFIÉ PAR LE SÉNAT

Pour des motifs de coordination, la modification par le Sénat de la programmation des crédits et des créations nettes d’emplois ainsi que de plusieurs articles du projet de loi a rendu nécessaire l’adoption de 23 amendements au rapport annexé.

4. La position de la Commission

Deux amendements présentés par le Gouvernement ont été adoptés afin de rétablir la version initiale du présent article. D’une part, le calendrier de programmation pluriannuelle revient à un point de départ fixé à l’année 2018. D’autre part, dans un souci de réalisme budgétaire, la programmation initiale de l’évolution des crédits de la mission « Justice » et des créations nettes d’emplois a été rétablie, ainsi que l’actualisation de celle-ci avant le 31 décembre 2021.

Sur le rapport annexé, ont été adoptés 14 amendements présentés par le Gouvernement, tendant pour l’essentiel à assurer une coordination avec l’évolution des dispositions du projet de loi ordinaire, et deux amendements rectifiés de M. Philippe Gosselin (LR), relatifs à l’architecture des nouvelles prisons et à l’insertion professionnelle des détenus.

*

Article 1er bis Programmation de la progression du nombre des conciliateurs de justice

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à programmer la hausse annuelle du recrutement de conciliateurs de justice afin de porter leur nombre à 3 420 en 2022.

➢ Modifications apportées au Sénat

Cet article a été introduit par un amendement adopté lors de l’examen en commission à l’initiative des rapporteurs. Un amendement de coordination présenté par les rapporteurs afin d’ajuster la période de programmation de 2019 à 2022 a été adopté lors de l’examen en séance, contre l’avis du Gouvernement. Le Gouvernement a également présenté un amendement, rejeté par le Sénat, tendant à supprimer cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, un amendement tendant à supprimer cet article a été adopté.

1. L’état du droit

Le conciliateur de justice est un auxiliaire de justice bénévole dont la mission est de faciliter l’émergence d’une solution négociée satisfaisante afin de trancher des litiges en matière civile ([22]). Son action relève des modes de règlement amiable des différends.

Le décret n° 78-381 du 20 mars 1978 relatif aux conciliateurs de justice précise leur statut, leur condition de nomination et les obligations auxquelles ils sont assujettis.

Peuvent ainsi être nommées conciliateurs de justice les personnes que leur compétence et leur activité qualifient particulièrement pour l’exercice de ces fonctions et qui justifient d’une expérience en matière juridique d’au moins trois ans. Le conciliateur de justice est nommé, pour une première période d’un an, par ordonnance du premier président de la cour d’appel, après avis du procureur général, sur proposition du magistrat coordonnateur des tribunaux d’instance. À l’issue de celle-ci, le conciliateur de justice peut, dans les mêmes formes, être reconduit dans ses fonctions pour une période renouvelable de deux ans.

En pratique, le profil des conciliateurs de justice correspond à des retraités très majoritairement masculins, dont l’âge est compris entre 65 et 75 ans.

Selon les chiffres communiqués par le Gouvernement lors de l’examen du présent projet de loi au Sénat, 2 229 conciliateurs de justice sont recensés comme étant en activité en octobre 2018. À l’issue d’une campagne de promotion organisée par le ministère de la Justice, ce nombre affiche une progression de 11 % par rapport à l’année 2016, au cours de laquelle 1 958 conciliateurs de justice en activité étaient recensés.

Lors de son audition par vos rapporteurs, la Fédération nationale des conciliateurs de justice a présenté des statistiques similaires, faisant état de 2 179 conciliateurs de justice en activité aujourd’hui.

2. La programmation proposée par le Sénat

Par un amendement adopté en commission à l’initiative des rapporteurs, le Sénat a établi une programmation pluriannuelle du nombre de conciliateurs de justice, en fixant ce nombre à 3 420 en activité en 2022 ([23]).

NOMBRE DE CONCILIATEURS DE JUSTICE – SÉNAT

Cette trajectoire représente une augmentation de près de 50 % du nombre de conciliateurs de justice par rapport à 2018. Le Gouvernement a émis un avis défavorable à cet amendement, en raison du caractère irréaliste du volume des recrutements escomptés, qui s’élèveraient à plus de 1 200 sur une durée de quatre ans et représenteraient ainsi une trajectoire difficilement soutenable.

3. La position de la Commission

Un amendement présenté par le Gouvernement a été adopté afin de supprimer cet article. Il apparaît en effet peu pertinent de programmer un recrutement prévisionnel de personnes exerçant une activité à titre bénévole.

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Article 1er ter Rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la présente loi

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à prévoir jusqu’à 2022 la présentation au Parlement d’un rapport annuel du Gouvernement sur l’exécution de la présente loi de programmation, préalablement au débat d’orientation des finances publiques, afin d’assurer chaque année le suivi régulier de l’exécution de celle-ci.

➢ Modifications apportées au Sénat

Cet article a été introduit par un amendement adopté lors de l’examen en commission à l’initiative des rapporteurs.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de la Présidente de la Commission Mme Yaël Braun-Pivet, deux amendements ont été adoptés tendant à prévoir la présentation au Parlement de deux rapports du Gouvernement relatifs, d’une part, à la mise en place des structures d’accompagnement vers la sortie et, d’autre part, à l’évaluation de la récidive selon le parcours des personnes détenues.

Un amendement présenté par Mme Naïma Moutchou (LaREM) a également été adopté dans le but d’intégrer au sein du rapport annuel d’exécution de la présente loi une évaluation des modules de confiance expérimentés dans certains établissements pénitentiaires depuis 2015.

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Titre II SIMPLIFIER LA PROCÉDURE CIVILE ET ADMINISTRATIVE

Sous-titre Ier

Redéfinir le rôle des acteurs du procès

Chapitre Ier

Développer la culture du règlement alternatif des différends

Article 2

(art. 22-1, 22-2 et 22-3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et art. 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle)

Développement du recours aux modes alternatifs de règlement des différends

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à :

– favoriser le développement du recours aux modes de règlement amiable en supprimant l’interdiction faite au juge de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation dans le cadre de la procédure de divorce et de séparation de corps, par coordination avec la suppression de la phase de conciliation en la matière prévue par l’article 12 ;

– généraliser la faculté laissée au juge d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial à tout moment de la procédure, y compris en référé ;

– permettre au juge d’ordonner une médiation recueillant l’accord des parties dans le cadre de la décision statuant définitivement sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale ;

– prévoir une obligation de tentative préalable d’une conciliation, médiation ou procédure participative avant la saisine du tribunal de grande instance, à peine d’irrecevabilité, pour les litiges inférieurs à un certain montant et ceux relatifs à un conflit de voisinage.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a instauré une obligation de tentative préalable de conciliation avant la saisine du tribunal d’instance, à peine d’irrecevabilité.

➢ Modifications apportées au Sénat

À l’initiative des rapporteurs, deux amendements ont été adoptés lors de l’examen en commission afin, d’une part, de maintenir l’interdiction faite au juge de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation dans le cadre de la procédure de divorce et de séparation de corps, et, d’autre part, de supprimer l’extension de la tentative préalable obligatoire de conciliation, médiation, et procédure participative avant la saisine du tribunal de grande instance.

Lors de l’examen en séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement, rejeté par le Sénat, tendant à rétablir les dispositions supprimées en commission.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, deux amendements ont été adoptés afin de rétablir la version initiale de cet article.

1. L’état du droit

L’article 21 du code de procédure civile prévoit une disposition générale par laquelle la conciliation des parties relève intrinsèquement des missions dévolues au juge. Cependant, cet objectif de conciliation fait également appel au recours à des modes alternatifs de règlement des différends qui peut revêtir un caractère facultatif ou obligatoire.

Ainsi, l’article 22-1 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure pénale, civile ou administrative prévoit que le juge peut enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur, dans les hypothèses où une tentative préalable de conciliation est prescrite par la loi ([24]). En raison de la phase de conciliation afférente aux procédures de divorce prévue par l’article 252 du code civil, il est interdit au juge de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation en la matière.

Les articles 22-2 et 22-3 précisent les conditions de prise en charge par les parties des frais de la médiation ([25]) et de la durée de celle-ci.

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 tend à favoriser le recours aux modes amiables de règlement des différends, afin de limiter l’inflation contentieuse des litiges civils du quotidien relevant de la compétence du tribunal d’instance ([26]). L’article 4 prévoit une obligation de tentative préalable de conciliation avant la saisine du tribunal d’instance, à peine d’irrecevabilité d’office prononcée par le juge.

La dispense de cette tentative préalable est prévue dans trois hypothèses :

– si l’une des parties au moins sollicite l’homologation d’un accord ;

– si les parties justifient d’autres diligences en vue de parvenir à une résolution amiable de leur litige, telle que la mise en œuvre d’une assurance de protection juridique ;

– si l’absence de recours à la conciliation est justifiée par un motif légitime, à l’instar de l’indisponibilité d’un conciliateur de justice.

Seule la conciliation par un conciliateur de justice, auxiliaire de justice exerçant à titre bénévole, est donc retenue comme mode alternatif de règlement des différends devant faire l’objet d’une tentative préalable de la part des justiciables.

2. Le projet de loi initial

L’article 2 du projet de loi a pour objet de renforcer le recours aux règlements amiables des litiges, en affirmant le caractère obligatoire de celui-ci dans un certain nombre de cas. Il modifie les dispositions prévues à l’article 22-1 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 en permettant au juge, en tout état de la procédure y compris en référé, d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur.

Conformément à la suppression, par l’article 12 du projet de loi, de l’audience de conciliation dans le cadre des procédures de divorce et de séparation de corps, il est procédé à la suppression de l’interdiction faite au juge de désigner un médiateur familial afin de mettre en œuvre une tentative de conciliation en la matière, dans une perspective d’ouverture du champ de la médiation aux litiges entre époux.

Le présent article modifie également les articles 22-2 et 22-3 afin d’autoriser le juge à prononcer une mesure de médiation dans la décision par laquelle il statue définitivement sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale. L’intérêt de cette mesure « post-sentencielle » est de favoriser la compréhension par les parents de la décision du juge. Il s’agit de parvenir, grâce à l’intervention d’un tiers, à mettre en œuvre les moyens concrets garantissant le respect de celle-ci. L’intervention du tiers présente un aspect pédagogique utile à l’aplanissement des tensions subsistant entre les parties, qui n’ont pas nécessairement été éteintes par le prononcé de la décision de justice définitive.

Enfin, cet article étend le champ de l’obligation de recourir à une tentative préalable de règlement amiable des différends prévue par l’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016. À peine d’irrecevabilité de leur demande devant le tribunal de grande instance, les parties doivent obligatoirement engager une tentative de conciliation, médiation ou procédure participative pour tous les litiges inférieurs à un certain montant ([27]) défini par décret en Conseil d’État et relatifs aux conflits de voisinage. Les litiges relatifs aux crédits immobiliers et aux crédits à la consommation ne sont pas concernés par cette tentative préalable obligatoire.

Cette réforme diversifie les modalités de règlement amiable des différends auxquels les parties sont susceptibles de recourir. Outre la conciliation présentant un caractère gratuit, la mise en œuvre d’une médiation ou d’une procédure participative dans laquelle les parties sont assistées par leur avocat peut ainsi être envisagée.

Par ailleurs, la nouvelle rédaction de l’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 prévoit qu’il peut être dérogé à l’obligation de tentative préalable de conciliation ([28]) dans quatre cas :

– lorsque le litige requiert l’exercice d’un recours préalable obligatoire, à l’instar de certains contentieux sociaux ou fiscaux ;

– si le juge doit procéder à une tentative préalable de conciliation, par exemple dans le cadre de litiges relatifs aux baux ruraux ou aux saisies sur rémunération ;

– si l’absence de recours à un mode alternatif de règlement des différends est justifiée par un motif légitime ;

– si l’une des parties sollicite l’homologation d’un accord.

Le champ d’application de ces dispositions et les exceptions qu’elles prévoient garantissent le respect du droit au recours effectif tel que prévu par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits d’homme et des libertés fondamentales.

Il convient, à ce titre, de rappeler que les obligations précitées n’imposent pas une réussite du processus de médiation ou de conciliation, mais simplement la tentative de celui-ci par les parties au litige.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Lors de l’examen en commission, deux amendements ont été adoptés à l’initiative des rapporteurs.

Par cohérence avec un amendement de suppression de l’article 12 du projet de loi présenté par les rapporteurs, le Sénat a choisi de maintenir l’interdiction faite au juge de désigner un médiateur familial dans le cadre de la procédure de divorce ou de séparation de corps.

Le Sénat a également supprimé les dispositions de l’article 2 qui prévoient d’élargir le périmètre de l’obligation de tentative préalable de conciliation aux termes de l’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, arguant d’une extension excessive et inopportune.

Lors de l’examen en séance, le Gouvernement a présenté un amendement, rejeté par le Sénat, tendant à rétablir les dispositions supprimées en commission.

4. La position de la Commission

Deux amendements présentés par le Gouvernement ont été adoptés afin de rétablir la version initiale de cet article.

Le premier amendement vise à supprimer l’interdiction qui est faite au juge aux affaires familiales de désigner un médiateur pour procéder aux tentatives préalables de conciliation prescrites par la loi en matière de divorce et de séparation de corps, conformément au rétablissement de la suppression de l’audience de non conciliation prévu par l’article 12.

Le second amendement prévoit le rétablissement des dispositions relatives à l’extension du périmètre de l’obligation de tentative préalable de conciliation prévue par l’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, afin de développer le recours aux modes de résolution amiables de différends pour des litiges dont la nature même le justifie.

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Article 3

(art. 4-1 à 4-7 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle)

Encadrement juridique et certification des services en ligne de résolution amiable des litiges

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article confère un cadre juridique à l’activité des services en ligne de résolution des litiges et prévoit une certification facultative de ces derniers en fonction du respect de plusieurs obligations tenant à leur fonctionnement.

➢ Modifications apportées au Sénat

À l’initiative des rapporteurs, trois amendements, dont un de précision, ont été adoptés lors de l’examen de cet article en commission afin notamment de procéder à une distinction entre l’arbitrage et les autres modes de règlement amiable des litiges, d’étendre l’encadrement juridique aux services en ligne d’aide à la saisine des juridictions, de prévoir que les sentences arbitrales peuvent être rendues sous forme électronique et de rendre obligatoire la certification préalable des plateformes par le ministère de la justice.

Lors de l’examen en séance, trois amendements de nature rédactionnelle ou de précision présentés par les rapporteurs ont été adoptés, ainsi qu’un amendement de Mme Josiane Costes (RDSE), contre l’avis du Gouvernement, tendant à permettre aux parties de s’opposer à ce que la sentence arbitrale soit rendue sous forme électronique.

Le Gouvernement a présenté un amendement, rejeté par le Sénat, visant à rétablir le caractère facultatif de la certification des plateformes par un organisme accrédité.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de la rapporteure, cinq amendements ont été adoptés visant notamment à encadrer plus précisément l’activité des services en ligne et à rétablir le caractère facultatif de leur certification.

1. L’état du droit

La résolution amiable de différends en ligne constitue une activité libérale bénéficiant de la liberté d’entreprise. Le cadre actuel se caractérise par une absence de régulation des services proposés dans ce sens par des plateformes numériques dont la délimitation des prestations apparaît imprécise.

Cette situation peut engendrer des difficultés tenant au respect du périmètre du droit tel que défini par la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

Ainsi, le développement croissant des « legal techs » requiert la mise en œuvre d’un encadrement juridique de leurs activités, en conciliant le principe conventionnel de libre prestation de services avec l’impératif de protection des justiciables en matière d’accès au droit. En outre, la régulation des services en ligne de résolution amiable des différends semble d’autant plus indispensable que l’article 2 du projet de loi tend notamment à encourager le recours aux processus de médiation et de conciliation.

2. Le projet de loi initial

Dans sa version initiale le présent article proposait d’insérer trois articles à la suite de l’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 dans le but, d’une part, de déterminer un ensemble d’obligations régissant l’activité des plateformes, et, d’autre part, de prévoir une faculté de certification de celle-ci par un organisme accrédité.

Un article 4-1 est ainsi créé afin de soumettre les plateformes proposant des services en ligne de médiation, de conciliation ou d’arbitrage à l’ensemble des obligations relatives à la protection des données personnelles et au respect du principe de confidentialité, sauf accord contraire des parties.

Le fonctionnement de ces services, dont la dimension informatique et donc technique peut souffrir d’une forme d’opacité, doit faire l’objet d’une transparence suffisante pour que les parties disposent des informations nécessaires à la compréhension du processus de médiation, de conciliation ou d’arbitrage dans lequel elles ont décidé de s’engager. À cette fin, l’activité accomplie par les plateformes ne peut résulter d’un seul traitement algorithmique. Il est également précisé que l’utilisation d’algorithmes doit être portée à la connaissance des parties et que celles-ci doivent expressément y consentir.

Ces règles de transparence se conjuguent au respect d’obligations imposées aux personnes physiques responsables de ces services, qui sont tenues au secret professionnel et doivent accomplir leur mission avec diligence et compétence, et de façon indépendante et impartiale.

Les nouveaux articles 4-2 et 4-3 prévoient la possibilité pour les plateformes de bénéficier, à leur demande, d’une certification ([29]) par un organisme accrédité ([30]) dans le but d’attester du respect par ces services en ligne des obligations précitées.

Enfin, le texte précise qu’un décret pris en Conseil d’État précise les cas dans lesquels la certification est exigée ainsi que les modalités de procédure de la délivrance, du retrait et de la publicité des certifications.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Lors de l’examen en commission, le Sénat a adopté trois amendements présentés par les rapporteurs. Les modifications apportées tendent à renforcer l’encadrement de l’activité des plateformes en précisant les différents types de services qu’elles sont susceptibles de réaliser.

Les services d’arbitrage et ceux assurant des activités de médiation ou de conciliation font l’objet d’une distinction formelle, bien que les obligations auxquelles ils sont soumis demeurent identiques. Il est également précisé que la sentence arbitrale peut être rendue sous forme électronique.

Le cadre juridique applicable est étendu à tous les services en ligne proposant une résolution amiable des différends, au-delà de l’arbitrage, de la médiation et de la conciliation limitativement énumérés dans la version initiale de l’article 3. En outre, le respect de l’ensemble des règles et obligations précitées est étendu aux plateformes d’aide à la saisine des juridictions.

Le Sénat a modifié le dispositif de certification des plateformes envisagé initialement. La certification serait une obligation préalable pour l’exercice de leur activité et serait délivrée non plus par un organisme accrédité mais par les services du ministère de la justice.

Lors de l’examen en séance, trois amendements rédactionnels et de précision ont été adoptés à l’initiative des rapporteurs tendant notamment à garantir le caractère intelligible des informations transmises par les plateformes sur le fonctionnement de leurs services et à expliciter l’interdiction faite à celles-ci de donner des consultations juridiques et de réaliser des actes sous seing privés conformément au « monopole du droit » prévu par l’article 54 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971.

Un amendement de Madame Josiane Costes (RDSE) a également été adopté dans le but de permettre aux parties de s’opposer à ce que la sentence arbitrale puisse être rendue de manière électronique.

Enfin, un amendement du Gouvernement visant à rétablir la certification facultative des plateformes par un organisme accrédité a été rejeté par le Sénat.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cinq amendements à l’initiative de la rapporteure.

Outre un amendement rédactionnel explicitant l’application des dispositions du présent article aux personnes physiques et morales qui proposent des services en ligne, deux amendements de précision ont été adoptés. Il s’agit de rappeler que l’activité de ces services est soumise au respect du périmètre du droit tel que prévu que par la loi du 31 décembre 1971 et de supprimer la mention par laquelle les plateformes informent leurs utilisateurs des conséquences des actions en justice qu’elles permettent de réaliser, et ce afin d’éviter qu’elles ne puissent délivrer des consultations à caractère juridique.

Conformément aux obligations visant les médiateurs en matière administrative prévues par l’article 5 de loi du 18 novembre 2016, les services en ligne devront respecter des obligations de diligence, de compétence et d’impartialité. Par ailleurs, une obligation d’indépendance, terme connexe de l’impartialité, a été ajoutée afin d’exiger une véritable autonomie des plateformes dans l’exercice de leur activité.

Enfin, un amendement a été adopté tendant à rétablir le caractère facultatif de la certification susceptible d’être délivrée aux services en ligne par un organisme accrédité. Cette disposition se justifie par la nécessité de garantir le respect du principe conventionnel de libre prestation de services. La faculté de bénéficier d’une certification permettra d’atteindre les mêmes objectifs qu’une certification obligatoire, en ce qu’elle permettra au public de distinguer les services en ligne selon le respect des critères de transparence et des obligations précitées. Les modalités concrètes entourant le régime de certification relevant du domaine réglementaire, un décret pris en Conseil d’État précisera les procédures applicables en la matière.

*

Chapitre II Étendre la représentation obligatoire

Article 4 (art. 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; art. L. 1453-1 A [nouveau] du code du travail ; art. 364 [nouveau] du code des douanes ; art. L. 121-4 du code des procédures civiles d’exécution ; art. 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Extension de la représentation obligatoire

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 étend le principe de la représentation obligatoire du justiciable par un avocat en matière civile, devant le tribunal paritaire des baux ruraux et en appel s’agissant du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a institué le défenseur syndical, salarié autorisé à assister ou représenter un autre salarié engagé dans une procédure contentieuse en première instance comme en appel. Il intervient à titre gratuit.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a exclu l’extension de la représentation obligatoire au contentieux des baux ruraux. Il a également procédé à diverses codifications du droit en vigueur dans les domaines commercial et prud’homal.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a apporté diverses modifications à l’article 4, revenant sur l’inscription dans la loi des règles de représentation devant le tribunal de commerce et prévoyant des modalités particulières de représentation en matière de contentieux de l’aide et de la sécurité sociales.

1. L’état du droit

a. L’obligation de représentation par un avocat

Dans un procès civil, les parties disposent de la liberté de se défendre elles-mêmes, sauf lorsque la représentation par un avocat leur est imposée par la loi ou le règlement ([31]). Le mandat de représentation en justice « emporte pouvoir et devoir d’accomplir au nom du mandant les actes de la procédure » ([32]) ; les lois et règlements en vigueur l’imposent en matière civile devant le tribunal de grande instance ([33]), la cour d’appel ([34]) et la Cour de cassation ([35]).

L’article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques prévoit que « nul ne peut, s’il n’est avocat, assister ou représenter les parties, postuler ([36]) et plaider devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit sous réserve des dispositions régissant les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ([37]) ». En revanche, la prestation de conseil juridique échappe à ce monopole ([38]).

Ledit article 4 de la loi du 31 décembre 1971 autorise cependant des exceptions au principe de la représentation par avocat, dans le cadre notamment du « libre exercice des activités des organisations syndicales régies par le code du travail ou de leurs représentants, en matière de représentation et d’assistance devant les juridictions sociales et paritaires et les organismes juridictionnels ou disciplinaires auxquels ils ont accès ».

Il appartient au pouvoir réglementaire de dispenser les justiciables de se faire représenter par un avocat dans des contentieux déterminés ([39]). Le législateur peut également, par exception, autoriser une représentation par un tiers non avocat ([40]).

b. Les exceptions au principe de représentation obligatoire

En première instance, les parties peuvent se défendre elles-mêmes sans avoir l’obligation de prendre un avocat pour les contentieux relevant du tribunal d’instance ([41]) et du conseil de prud’hommes ([42]). Il en va de même devant le tribunal de commerce (TC) ([43]), le tribunal paritaire des baux ruraux (TBPR) ([44]), le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) ([45]), le tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI) ([46]), les commissions départementales et centrales d’aide sociale (CDAS) ([47]), ainsi que la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT) ([48]).

Les textes en vigueur diffèrent pour ce qui concerne les personnes autorisées à représenter les parties. S’il est toujours possible de solliciter un avocat, le conjoint, le partenaire de pacte civil de solidarité et le concubin, chaque juridiction ouvre des possibilités de représentation particulières et variables : par exemple les parents et alliés devant le tribunal d’instance ([49]), un membre ou un salarié d’une organisation professionnelle agricole devant le tribunal paritaire des baux ruraux ([50]), un salarié ou un employeur appartenant à la même branche d’activité ou par un défenseur syndical devant le conseil de prud’hommes ([51]), voire par toute personne devant le tribunal de commerce ([52]).

Il est cependant constant que le représentant, s’il n’est avocat, doive justifier d’un pouvoir spécial.

Enfin, le principe selon lequel le ministère d’avocat est obligatoire devant le tribunal de grande instance et la cour d’appel est lui-même grevé de nombreuses exceptions énumérées par les rapporteurs du Sénat ([53]) :

– les dérogations sont nombreuses pour les questions d’état civil et de droit de la famille – adoption d’un enfant recueilli avant l’âge de 15 ans ([54]), changement de sexe ([55]), révision de la prestation compensatoire ([56]), délégation ou retrait de l’autorité parentale et déclaration judiciaire de délaissement parental ([57]), incapacité des mineurs ([58]), demande de consentement à une procréation médicalement assistée avec tiers donneur ([59]) ;

– dans le silence des textes, une « règle coutumière » dispense les parties d’avocat en matière de référé devant le tribunal de grande instance ;

– en matière commerciale pour les entreprises qui relèvent du tribunal de grande instance ([60]) dans le contentieux des baux commerciaux ([61]) et dans le cadre de procédures collectives ([62]) ;

– dans le contentieux de l’exécution de première instance ([63]) ;

– dans les contentieux fiscaux ([64]), douaniers ([65]) et de l’expropriation ([66]), en première instance comme en appel.

Au stade de l’appel, la représentation obligatoire par avocat est plus fréquente. Elle s’applique notamment à la contestation des décisions rendues par les tribunaux de grande instance, d’instance, ou le tribunal de commerce, où les parties ont pu se défendre librement ([67]). Pour ce qui est des appels à l’encontre des décisions du conseil de prud’hommes, la représentation des parties est désormais obligatoire mais elle peut être confiée à un avocat ou à un défenseur syndical ([68]).

2. Les dispositions du projet de loi

L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne que, si l’absence de représentation obligatoire est généralement justifiée par la préservation de l’accès au juge ou par les difficultés économiques des parties, l’intervention d’un avocat est « bénéfique pour le justiciable, mais également pour le juge ». Le conseil juridique qu’il délivre et sa plus-value pour faire valoir les intérêts de son client sont souvent indispensables à une défense effective. En outre, l’argumentaire ordonné d’un avocat aide le juge dans sa prise de décision. L’avis délibéré par le Conseil d’État abonde en ce sens : « le principe de la représentation obligatoire des parties ne peut, en principe, qu’assurer une meilleure présentation des causes et favoriser la qualité des décisions juridictionnelles, dans un contexte de complexification du droit » ([69]). Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, elle a jugé par le passé que l’accès au juge sans avocat pouvait porter atteinte au principe d’égalité des armes ([70]).

En conséquence, l’article 4 poursuit l’objectif d’une extension de la représentation obligatoire par un avocat. Ses dispositions sont cependant limitées dans la mesure où, au contraire de la procédure pénale dont il revient au législateur la compétence de fixer les règles ([71]), la procédure civile relève du domaine réglementaire ([72]). Elles ont également un impact direct sur le périmètre de l’aide juridictionnelle ([73]) que l’étude d’impact jointe au projet de loi estime à 24 millions d’euros.

Le I abroge l’article 83 de la loi du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l’adaptation de l’exploitation agricole à son environnement économique et social, de sorte que la représentation par avocat devienne obligatoire devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Il en résulterait la fin de la possibilité pour les parties de se faire assister ou représenter par des salariés ou membres des organisations professionnelles agricoles.

Le II tire les conséquences de la fusion des tribunaux d’instance et de grande instance prévue à l’article 53 du présent projet de loi. Il modifie l’article 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, pour déroger au monopole de la représentation par avocat devant le tribunal de grande instance dans certaines matières, en raison de la nature du litige ou en considération de sa valeur ([74]) – critères fixés par décret en Conseil d’État. La liste des personnes autorisées à assister ou représenter les parties correspond à celle figurant actuellement à l’article 828 du code de procédure civile régissant la représentation devant le tribunal d’instance. Par ailleurs, la rédaction proposée par le Gouvernement indique que les parties peuvent se défendre elles-mêmes, alors que cette disposition est aujourd’hui de rang réglementaire. Les personnes publiques pourraient toujours se faire représenter ou assister par un fonctionnaire ou un agent de leur administration, sauf exceptions, dans un souci d’économie. Enfin, les règles applicables au conseil de prud’hommes demeurent inchangées.

En matière de contentieux douanier, l’objectif poursuivi par le Gouvernement d’une extension de la représentation obligatoire aux litiges civils sera atteint par voie réglementaire. Le III se borne à opérer une coordination en restreignant aux seules juridictions répressives le principe selon lequel l’instruction se fait en première instance et en appel sur simple mémoire, donc sans représentation obligatoire. Il crée à cette fin un nouvel article 364 au sein du code des douanes et supprime le A du paragraphe 1 de la section 5 du chapitre III du titre XII, composé du seul article 367, qui posait jusqu’à présent ce principe pour l’ensemble des affaires douanières.

Le IV généralise la représentation obligatoire devant le juge de l’exécution, sauf en matière d’expulsion et pour les demandes tendant au paiement d’une somme qui n’excède pas un montant défini par décret en Conseil d’État où les parties pourraient solliciter les personnes figurant sur la liste présentée au I.

Le V et le VI appliquent la même extension au contentieux général et technique de la sécurité sociale et au contentieux de l’admission à l’aide sociale. Un avocat devra être constitué pour l’appel dans les affaires que traiteront les pôles sociaux institués au 1er janvier 2019 au sein des tribunaux de grande instance ([75]). Les parties demeureront libres de se défendre elles-mêmes en première instance. Une dérogation dispense les organismes de sécurité sociale du ministère d’avocat pour des raisons de maîtrise des dépenses et de connaissance suffisante de la procédure parmi les agents spécialisés dans le contentieux.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. En commission des Lois

S’ils ont soutenu le principe d’une extension de la représentation obligatoire à l’instance par un avocat, considérant qu’une meilleure présentation des causes a pour conséquence une meilleure chance de succès, les rapporteurs ont proposé plusieurs amendements à la commission des Lois, qui les a adoptés.

i. La suppression de la disposition relative aux tribunaux paritaires des baux ruraux

Les rapporteurs ont estimé qu’il convenait de déroger au principe de la représentation obligatoire devant certaines juridictions dans lesquelles une expertise juridique pouvait valablement être apportée par des personnes autres que des avocats. Tel est le cas du tribunal paritaire des baux ruraux devant lequel interviennent des membres des organisations professionnelles agricoles, « juristes aguerris au contentieux des baux ruraux, soumis aux dispositions légales relatives à la délivrance de consultations juridiques, et notamment au respect du secret professionnel ([76]) ». Les rapporteurs ont jugé que l’argument d’une meilleure présentation des causes par les avocats manquait de force dans cette situation particulière. De surcroît, les dispositions procédurales actuelles sont défendues par les principales organisations professionnelles agricoles et ne concernent qu’un contentieux réduit – 2 860 affaires par an ([77]).

En outre, le projet de loi maintient l’assistance et la représentation en justice par d’autres professionnels que les avocats, notamment syndicaux ou associatifs, devant les futurs pôles sociaux des tribunaux de grande instance, les conseils de prud’hommes et les tribunaux de commerce. La commission des Lois du Sénat n’a pas souhaité distinguer les tribunaux paritaires des baux ruraux parmi ces juridictions spécialisées.

En conséquence, la commission des Lois a fait le choix de maintenir le droit en vigueur en adoptant quatre amendements de ses rapporteurs, de M. Jacques Bigot au nom du groupe socialiste et républicain, de Mme Josiane Costes et de M. Daniel Gremillet, qui suppriment le I de l’article 4.

ii. Une élévation au rang législatif des règles de procédure prud’homale et commerciale

En ce qui concerne le contentieux des relations de travail, la commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs codifiant à droit constant dans la partie législative du code du travail les principes d’assistance et de représentation devant le conseil de prud’hommes. Les sénateurs ont jugé cette option préférable à la rédaction du projet de loi qui procédait par renvoi de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit aux dispositions – réglementaires – du code du travail. Ils ont donc créé un II bis à cette fin.

Quant au principe de la libre assistance et représentation des parties devant le tribunal de commerce et le tribunal de grande instance en tant que juge des procédures collectives, la commission des Lois estime qu’il s’agit d’une dérogation au monopole légal des avocats imposé par l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971. De surcroît, les rapporteurs indiquent avoir pris connaissance, au cours de leurs travaux, de l’ambition du Gouvernement « d’étendre la représentation obligatoire devant le tribunal de commerce, sans même donc avoir besoin que le législateur ne s’en saisisse » ([78]). Afin de faire échec à ce projet, la commission des Lois a donné, sur proposition des rapporteurs, une valeur législative à cette liberté de représentation qui figure au II ter de l’article 4.

iii. Des modifications légistiques et rédactionnelles

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a préféré inscrire la liste des personnes autorisées à assister et représenter les parties devant le tribunal de grande instance pour les litiges relevant actuellement du tribunal d’instance, non dans la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit comme le proposait le Gouvernement, mais au sein d’un nouvel article 4-1 dans la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques qui énonce le principe de la représentation par avocat. Cette même disposition précise, par cohérence, que tout représentant qui n’est pas avocat doit disposer d’un pouvoir spécial, comme le mentionne actuellement le code de procédure civile.

Enfin, un amendement des rapporteurs a procédé à diverses améliorations rédactionnelles de l’article 4.

b. En séance publique

Aucun amendement au projet de loi n’a été adopté au cours de la discussion en séance publique.

4. La position de la Commission

La commission des Lois a diversement considéré les modifications apportées par le Sénat à un article 4 dont la philosophie lui semblait correctement exprimée dans sa rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

Outre deux amendements rédactionnels, la Commission a adopté trois amendements avec l’avis favorable de la rapporteure :

– sur proposition du Gouvernement, elle a fait le choix de mentionner les exceptions à la représentation obligatoire dans la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, comme le prévoyait le texte initial, plutôt qu’au sein de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. En effet, l’option retenue par le Sénat laissait subsister dans sa rédaction actuelle l’article 2 de la loi du 20 décembre 2007 qui traite de la représentation des parties devant le tribunal d’instance, ce qui suscitait une difficulté dès lors que le projet de loi entend procéder à la fusion des tribunaux d’instance et de grande instance ;

– sur les suggestions du Gouvernement et de Mme Nadia Ramassamy (LR), elle a souhaité maintenir au rang règlementaire le principe de libre assistance et représentation des parties en matière commerciale, principe permettant aux parties de se défendre elles-mêmes ou d’être assistées ou représentées par toute personne de leur choix qu’énoncent les articles 853 du code de procédure civile et R. 662-2 du code de commerce. Cette position est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ([79]) ;

– enfin, sur proposition du Gouvernement, elle a modifié l’article L. 142-9 du code de la sécurité sociale aux termes duquel, en première instance, les parties se défendent elles-mêmes ([80]). En effet, cette disposition ne mentionne pas la possibilité pour les autorités administratives parties à l’instance – maison départementale des personnes handicapées (MDPH) ou président du conseil départemental – d’être représentées par un de leurs agents. Même si elle n’a jusqu’à aujourd’hui pas conduit les tribunaux du contentieux de l’incapacité à écarter une telle représentation, la Commission a préféré en faire mention expressément dans la loi. Par ailleurs, alors que l’article 4 impose un ministère d’avocat devant les cours d’appels spécialement désignées pour connaitre de l’ensemble des recours sur les contentieux sociaux, mais qu’il admet une dispense pour les organismes de sécurité sociale autorisés à être représentés par un de leurs agents, la Commission a souhaité qu’une dispense analogue bénéficie aux personnes publiques parties au litige.

En revanche, la Commission s’est montrée convaincue par la décision du Sénat de maintenir un statu quo en matière de représentation devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Les membres des organisations professionnelles agricoles qui interviennent aujourd’hui au côté des parties disposent d’une expertise technique incontestable, de sorte qu’une représentation obligatoire par avocat n’apporterait pas, dans ce contentieux, les bienfaits attendus dans les autres branches du droit. Elle impliquerait également une remise en question du rôle de ces organisations professionnelles qui, dans un contexte économique difficile pour la profession, amènerait une fragilité supplémentaire.

La Commission a également approuvé le choix du Sénat de réunir dans la loi les dispositions relatives à la représentation devant le conseil de prud’hommes. Dans la mesure où elles se composaient d’éléments épars dans la partie réglementaire du code du travail, mais aussi d’une définition législative du défenseur syndical et de son rôle, l’élévation de l’ensemble au niveau législatif a été privilégiée par les commissaires.

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Chapitre III Repenser l’office des juridictions

Article 5 (art. 46, 311-20 et 317 du code civil, art. L. 2141-6, L. 2141-10 et L. 2141-10 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants, loi du 20 juin 1920 ayant pour objet de suppléer par des actes de notoriété à l’impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite de faits de guerre et art. 1er et 2 de l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 facilitant la preuve des actes de l’état civil dressés en Algérie) Compétence des notaires pour délivrer certains actes de notoriété et recueillir le consentement dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 confère aux notaires le traitement des demandes de délivrance de certains actes de notoriété et leur attribue de manière exclusive le recueil du consentement en matière d’assistance à la procréation avec tiers donneur.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 317 du code civil, relatif à la délivrance d’actes de notoriété constatant la possession d’état établissant la filiation, a été modifié pour la dernière fois par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles, afin de préciser que la demande doit être formulée auprès du tribunal d’instance du lieu de naissance de l’enfant ou du domicile des parents.

L’article 311-20 du code civil, relatif au recueil, par le juge ou le notaire, du consentement en cas d’assistance médicale à la procréation avec un tiers donneur, a été modifié en dernier lieu par l’ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005, pour en actualiser la rédaction.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a supprimé les dispositions qui prévoient que seul le notaire est compétent pour recueillir le consentement en matière d’assistance à la procréation avec tiers donneur.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteure, la Commission a rétabli la compétence exclusive des notaires en matière de recueil de consentement à l’assistance médicale à la procréation en cas de recours à un tiers donneur et l’a étendue à la procédure d’accueil d’embryon. À l’initiative de votre rapporteure et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a également exonéré de droits d’enregistrement ces deux procédures.

I. l’État du droit

A. les actes de notoriÉtÉ

Le code civil permet, dans différentes situations, de prouver une situation juridique par l’établissement d’un acte de notoriété, c’est-à-dire un document par lequel un officier public recueille des témoignages en vue d’établir une circonstance ou un fait matériel qu’un grand nombre de personnes ont pu constater ou dont ils ont pu avoir connaissance ou qui leur semble être avéré.

Le nombre de ces actes de notoriété s’élève à une dizaine par an.

1. Les actes de notoriété constatant la possession d’état en matière de filiation

Le code civil prévoit la possibilité d’établir un acte de notoriété afin de fournir :

– la preuve de la date et du lieu de naissance d’un ou des futurs époux, en cas d’absence d’acte de naissance (article 71 du code civil) ([81]) ;

– la preuve de la qualité d’héritier (article 730-1 du code civil) ;

– le constat de la possession d’état établissant la filiation ([82]) (article 317 du code civil).

Alors que les articles 71 et 730-1 du code civil prévoient la délivrance, par les notaires, des actes de notoriété destinés à prouver la date et le lieu de naissance en cas de projet de mariage ou la qualité d’héritier, l’article 317 du code civil prévoit la compétence du juge d’instance en cas de possession d’état établissant la filiation.

L’article 317 dispose en effet que l’acte de notoriété faisant foi de la possession d’état peut être demandé au juge du tribunal d’instance du lieu de naissance ou de domicile de la personne. Ce document est établi à partir des déclarations d’au moins trois témoins et, si nécessaire, de tout autre document attestant de faits qui révèlent le lien de filiation et de parenté nécessaires à l’établissement de la possession d’état.

2. Les actes de notoriété suppléant les actes de l’état civil détruits ou disparus

Adoptée après la Première guerre mondiale, la loi du 20 juin 1920 a pour objet de suppléer par des actes de notoriété à l’impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite de faits de guerre, jusqu’à la reconstitution ou la restitution des registres.

Ces actes de notoriété, établis à partir des déclarations d’au moins trois témoins, sont adressés sans aucun frais par le juge du tribunal d’instance du domicile ou de la résidence du requérant. L’expédition ([83]) en est délivrée dans les mêmes conditions que le serait l’expédition de l’acte qu’elle remplace, et sans que le coût puisse en être plus élevé. Ils sont visés pour timbre sur la minute et enregistrés gratuitement. Ils ne sont pas soumis à homologation.

Les requérants et les témoins qui seraient convaincus de fausses déclarations tombent sous l’application des articles 434-13 et suivants du code pénal, qui prévoient des peines d’emprisonnement et des amendes allant de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende.

Le juge du tribunal d’instance qui reçoit un acte de notoriété est tenu d’en adresser dans le mois une expédition au procureur de la République de l’arrondissement où se trouvait déposé l’original de l’acte de l’état civil auquel il a suppléé. Elle est déposée dans le délai d’un mois au greffe du tribunal de cet arrondissement.

La loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 modifiée relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants a par ailleurs prévu des modalités particulières de reconstitution ou d’établissement des actes d’état civil de ces Français, en prévoyant le recueil des déclarations de témoins par le juge d’instance. Son article 4 dispose en effet que les actes de l’état civil des personnes qui ont bénéficié de la reconnaissance de la nationalité française et de celles ayant conservé de plein droit ou acquis la nationalité française sont établis, soit par reproduction des registres originaux, soit au vu de copies ou extraits d’actes de l’état civil, soit, à défaut, au vu de tous documents judiciaires ou administratifs ou même sur des déclarations de témoins recueillies sans frais par le juge d’instance.

Des facilités de preuve ont été instituées par l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 pour les actes de l’état civil dressés en Algérie avant l’indépendance et en faveur des personnes qui ont vécu en Algérie quelle que soit leur nationalité.

B. Le recueil du consentement en matiÈre d’assistance mÉdicale à la procréation

Tous les couples qui ont recours à une assistance médicale à la procréation doivent préalablement y consentir après avoir reçu une information sur cette technique ([84]).

Dans le cas d’une insémination artificielle sans intervention d’un tiers donneur, c’est au médecin qu’il revient d’informer le couple sur le processus médical et de recueillir leur consentement.

Dans le cas d’une assistance médicale à la procréation avec intervention d’un tiers donneur, les formalités du consentement donné par le couple sont plus rigoureuses, compte tenu des conséquences du recours à cette technique au regard de la filiation de l’enfant.

L’article 311-20 du code civil prévoit ainsi que les époux ou les concubins qui recourent à une assistance médicale à la procréation, nécessitant l’intervention d’un tiers donneur, doivent donner leur consentement au juge ou au notaire, qui les informe des conséquences de leur acte au regard de la filiation.

Le juge ou le notaire enregistre la déclaration de consentement sans exercer aucun contrôle d’opportunité, ni émettre aucun avis ou question relative à l’intérêt de l’enfant ou le mode de vie familiale des intéressés. La justification des conditions médicales ouvrant l’accès à l’assistance médicale à la procréation n’est pas non plus du ressort du juge ou du notaire, même s’il est admis qu’ils pourraient refuser de recevoir le consentement d’un couple qui ne remplirait manifestement pas les exigences légales.

Le consentement donné interdit ensuite, sauf exceptions, toute action aux fins d’établissement ou de contestation de la filiation.

Celui qui a donné son consentement et qui ne reconnaît finalement pas l’enfant issu de l’assistance médicale à la procréation engage sa responsabilité envers la mère et l’enfant et voit sa paternité judiciairement déclarée.

Sur les 3 200 couples ayant eu recours à l’assistance à la procréation médicale ([85]) en 2015, 1 800 consentements ont été recueillis par le juge, soit 56 %.

II. la rÉforme proposÉe

L’article 5 du projet de loi poursuit un double objectif : recentrer l’institution judiciaire sur ses missions juridictionnelles et unifier les règles de compétence en matière d’établissement d’actes de notoriété.

A. Le projet de loi initial

1. L’établissement des actes de notoriété transféré aux notaires

a. Les actes de notoriété constatant la possession d’état en matière de filiation

Le I de l’article 5 modifie l’article 317 du code civil afin de confier aux notaires l’établissement des actes de notoriété constatant la possession d’état en matière de filiation, par cohérence avec ce qui prévaut aujourd’hui pour les actes de notoriété en matière de mariage et de succession.

b. Les actes de notoriété suppléant les actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou ont disparu

Les II à V de l’article 5 transfèrent aux notaires l’établissement des actes de notoriété destinés à suppléer les actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus à la suite d’un sinistre ou de faits de guerre.

● Le III abroge la loi du 20 juin 1920 tandis que le II intègre certaines de ses dispositions au sein de l’article 46 du code civil, relatif aux preuves à fournir en l’absence de registres ([86]).

Il prévoit que jusqu’à ce que la reconstitution ou la restitution des registres ait été effectuée, il peut être suppléé par des actes de notoriété à tous les actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite d’un sinistre ou de faits de guerre. Ces actes de notoriété sont délivrés par un notaire, sur la foi des déclarations d’au moins trois témoins et de tout autre document produit qui attestent de l’état civil de l’intéressé. L’acte de notoriété est signé par le notaire et par les témoins.

L’échelle des peines encourues par les requérants et les témoins est par ailleurs aggravée puisqu’ils sont passibles des peines prévues à l’article 441-4 du code pénal (dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende).

● Le IV modifie l’article 4 de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 afin de transférer aux notaires la compétence de délivrer les actes supplétifs dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article 317 du code civil précité, tel que modifié par le projet de loi.

● Le V procède enfin aux coordinations nécessaires au sein de l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 facilitant la preuve des actes de l’état civil dressés en Algérie et de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants, dont la suppression de la référence à la loi du 20 juin 1920.

2. Le recueil du consentement à l’assistance médicale à la procréation dévolu aux seuls notaires

Les VI et VII de l’article 5 suppriment la compétence concurrentielle du juge et du notaire, prévue par l’article 311-20 du code civil et reprise par l’article L. 2141-10 du code de la santé publique, en matière de recueil du consentement à l’assistance médicale à la procréation nécessitant l’intervention d’un tiers donneur.

Désormais, seuls les notaires recueilleraient ces consentements, dans la mesure où cette formalité ne suppose pas de contrôle des conditions légales posées pour y recourir mais a seulement pour objet d’informer le couple des conséquences de ses actes en matière de filiation.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Outre un amendement rédactionnel, la commission des Lois du Sénat a, sur proposition de ses rapporteurs, adopté un amendement de suppression des dispositions qui confient exclusivement aux notaires le recueil du consentement du couple qui a recours à une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur.

Le Sénat n’a en effet pas souhaité anticiper sur les débats à venir dans le cadre de la révision des lois bioéthiques.

En séance publique, le Gouvernement a déposé un amendement destiné à rétablir les dispositions supprimées, mais il n’a pas été adopté.

C. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteure, la Commission a rétabli la compétence exclusive des notaires en matière de recueil de consentement à l’assistance médicale à la procréation en cas de recours à un tiers donneur et l’a étendue au recueil du consentement du couple qui a recours à une assistance médicale à la procréation avec accueil d’embryon, qui est aujourd’hui subordonné, aux termes de l’article L. 2141-6 du code de la santé publique, à une décision de l’autorité judiciaire.

À l’initiative de votre rapporteure, qui a souhaité en limiter le coût, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a exonéré ces deux procédures de droits d’enregistrement.

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Article 6 Modalités de révision des pensions alimentaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 simplifie, à titre expérimental, la modification du montant d’une pension alimentaire en permettant, sous conditions et dans les situations les plus simples, aux caisses d’allocations familiales ou à des officiers publics et ministériels de statuer sur les demandes qui leur sont soumises par l’application d’un barème. L’objectif poursuivi consiste à réduire le délai de traitement des demandes et à permettre au juge de se consacrer aux cas les plus délicats.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les modalités de fixation et de modification des pensions alimentaires ont été modifiées par deux fois au cours des deux dernières années.

D’une part, la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, tirant les conséquences de la création du divorce par consentement mutuel sans juge, a soumis à l’autorité judiciaire toute modification ultérieure des dispositions contenues dans la convention de divorce, ce qui inclut les stipulations relatives à la pension alimentaire.

D’autre part, la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 a étendu les missions et pouvoirs des caisses d’allocations familiales en matière de recouvrement des impayés de pensions alimentaire.

➢ Modifications apportées au Sénat

Plutôt qu’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, le Sénat a préféré rédiger l’intégralité du dispositif dans la loi et confier au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les modalités de temps et de lieu de l’expérimentation, qu’il a par ailleurs restreinte à la seule compétence des caisses d’allocation familiales aux cas dans lesquels les parents ont trouvé un accord sur le montant révisé de la pension alimentaire.

➢ Modifications apportées par la Commission

Si la Commission a approuvé la position du Sénat privilégiant une disposition législative à l’habilitation à légiférer par ordonnance initialement sollicitée par le projet de loi, elle a adopté une série d’amendements du Gouvernement revenant sur les autres modifications apportées par les sénateurs.

1. L’état du droit

La séparation des parents, lorsqu’elle conduit à confier à l’un des deux parents l’exercice de l’autorité parentale, ne prive pas l’autre du « droit et [du] devoir de surveiller l’entretien et l’éducation de l’enfant » ni ne le libère de l’obligation de contribuer « à l’entretien et à l’éducation des enfants à proportion de ses ressources, de celles de l’autre parent, ainsi que des besoins de l’enfant » ([87]).

Cette contribution prend la forme d’une pension alimentaire dont les articles 373-2 à 373-2-13 du code civil prescrivent les modalités de fixation, de modification et de versement.

En 2016, le législateur a renforcé les pouvoirs des caisses d’allocations familiales pour le recouvrement des pensions alimentaires ([88]). La pension alimentaire peut être versée au directeur de la caisse d’allocations familiales lorsque le parent débiteur a fait l’objet d’une plainte pour menaces ou violences volontaires sur le parent créancier ou sur l’enfant, lorsqu’il a été condamné pour violences ou en cas de violences mentionnées dans une décision de justice. Le montant de la contribution est alors avancé au parent créancier et à l’enfant par l’organisme social, de façon à prévenir que le non-paiement de la pension vienne placer une famille dans l’embarras.

Les modalités de fixation et de révision de la pension alimentaire

Source : commission des Lois.

Toutefois, hormis dans les cas d’un accord amiable non homologué ou d’une convention homologuée par le directeur de la caisse d’allocation familiale, toute modification des modalités et du montant de la pension alimentaire relève du juge aux affaires familiales, y compris en cas d’accord des parents.

D’après l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, cette compétence exclusive de l’autorité judiciaire conduit à un allongement excessif de la durée de traitement des 170 000 demandes de modification des dispositions régissant la vie des enfants (qui ne concernent donc pas seulement la pension alimentaire), qui dépasse généralement les six mois.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 6 du projet de loi s’inscrit dans la continuité du mouvement de simplification engagé en matière de détermination des pensions alimentaires. Il fait suite aux réflexions formulées à l’occasion du « chantier de la justice » consacré à l’amélioration et à la simplification de la procédure civile qu’ont conduit Mme Frédérique Agostini et M. Nicolas Molfessis ([95]).

Compte tenu de la technicité du sujet et de la volonté de procéder à une expérimentation, le choix est d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant aux parents d’obtenir une modification du montant de la pension alimentaire par application d’un barème. L’ordonnance, prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi, porterait expérimentation pour une durée de trois ans et dans un nombre de départements limité par voie réglementaire (premier alinéa). Le Gouvernement dispose de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance pour présenter au Parlement un projet de loi de ratification tandis que le dispositif fait l’objet d’une évaluation transmise au Parlement six mois avant son terme (dernier alinéa).

L’objectif avancé est double :

– au bénéfice des parents justiciables, il s’agit de « permettre l’obtention d’un titre exécutoire relatif à la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants dans des délais brefs, selon une procédure simplifiée et plus efficace » ;

– pour les juridictions judiciaires, l’intérêt consiste à « alléger la charge » de travail (premier alinéa).

Trois modifications législatives sont proposées.

Il s’agit, en premier lieu, de confier aux caisses d’allocations familiales « dans le respect des garanties de compétence et d’impartialité » ou à des officiels publics et ministériels ([96]) la délivrance de titres exécutoires portant sur la seule modification du montant d’une pension alimentaire sur la base d’un barème national (1°). Afin de préserver le droit de tout parent de voir sa demande de modification examinée par un juge lorsqu’elle est complexe ou exige une appréciation circonstanciée d’éléments d’espèce (déménagement entraînant une évolution du coût du logement ou des frais de trajets, modification d’une activité sportive ou de loisir onéreuse…), l’expérimentation est circonscrite aux demandes les plus simples, correspondant à quatre conditions cumulatives :

– la pension alimentaire a déjà été fixée ou homologuée par le juge ou par convention de divorce par consentement mutuel sous forme d’acte sous signature privée contresigné par avocats et déposé au rang des minutes d’un notaire) (a)) ;

– le parent créancier, demandeur ou défendeur, vit dans l’un des départements où se tient l’expérimentation (b)) ;

– la demande est fondée sur l’évolution des ressources des parents ou l’évolution, décidée d’un commun accord des parents, des modalités d’exercice du droit de visite et d’hébergement de l’enfant (c)) ;

– aucune demande de modification des modalités d’exercice de l’autorité parentale à l’égard de l’enfant n’est pendante devant le juge aux affaires familiales (d)).

En deuxième lieu, les caisses d’allocations familiales ou les officiers publics et ministériels pourront moduler forfaitairement le montant de la pension en cas de carence d’un parent pour produire les informations nécessaires à l’instruction du dossier (2°).

En dernier lieu, la décision sera contestable devant le juge aux affaires familiales (3°).

Le barème guidant la fixation de la nouvelle pension alimentaire serait fondé sur la valeur moyenne du coût relatif de l’enfant établi par l’Institut national de la statistique et des études économiques dans son enquête « Budget de famille » ([97]), sans considération de l’âge de l’enfant, de son rang dans la fratrie ou des revenus des parents.

D’après l’étude d’impact jointe au projet de loi, ce dispositif s’inspire de la législation applicable à l’étranger. Le Québec, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et des États des États-Unis ont confié à des autorités non judiciaires le soin de fixer et réviser les pensions alimentaires, le juge n’intervenant qu’en cas de recours contre la décision de l’administration. Ainsi, au Québec, le service administratif de rajustement des pensions alimentaires pour enfants (SARPA) statue sur la réévaluation de la pension, qui atteint au minimum 15 % du montant précédent lorsque le parent attrait ne produit pas les pièces nécessaires à l’instruction du dossier.

Le Gouvernement espère de cette mesure un recentrage de l’office du juge aux affaires familiales sur ses missions essentielles, estimant qu’un tiers de son temps de travail serait consacré au jugement des 170 000 dossiers déposés chaque année.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. En commission des Lois

Les rapporteurs ont émis plusieurs critiques à l’encontre du dispositif proposé par le Gouvernement, dont ils ont cependant affirmé percevoir l’intérêt et soutenir la philosophie.

En premier lieu, l’article 6 transfère la compétence de révision de la pension alimentaire à deux autorités distinctes : aux organismes débiteurs des prestations familiales et à des officiers publics et ministériels. Les premiers nommés interviennent déjà dans ce domaine au titre de leur pouvoir d’homologation des accords amiables entre parents qui décident d’une séparation ; en outre, ils disposent d’un accès aux informations nécessaires pour évaluer les ressources des parents. L’intervention des seconds est apparue plus étonnante aux sénateurs, d’autant que leurs services ont vocation à être rendus à titre onéreux – au contraire des organismes de sécurité sociale.

En second lieu, l’emploi d’un barème national pour la délivrance de titres exécutoires portant sur la modification du montant de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants a fait craindre une rigidité excessive du dispositif, l’application mathématique des lignes directrices en fonction des revenus connus se substituant au jugement humain de cas toujours particuliers que seul un juge peut espérer apprécier dans leur globalité.

En conséquence, les rapporteurs ont considéré que la procédure proposée présenterait des avantages lorsque les parents sont d’accord sur la modification de la pension alimentaire, l’organisme compétent se bornant à un contrôle du caractère non léonin de la convention. En revanche, ils ont estimé ce mécanisme inadapté aux situations conflictuelles, dans lesquelles le consensus ne peut être atteint et où les pièces demandées ne sont pas communiquées de bonne grâce, et qui ne pourrait se résoudre que par l’application mécanique du barème sans prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant. Les bornes posées par le Gouvernement, qui réservent le dispositif proposé aux demandes de modification consécutives à l’évolution des ressources des parents ou au changement, par accord des parties, des modalités d’exercice du droit de visite et d’hébergement, n’ont pas convaincu.

La commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs portant rédaction globale de l’article 6. Le dispositif, désormais inscrit dans la loi, limite l’expérimentation aux hypothèses dans lesquelles les parents ont trouvé un accord sur le montant révisé de la pension alimentaire. Sur le modèle de ce que prévoit l’article L. 582-2 du code de la sécurité sociale, seules les caisses d’allocations familiales – et non les officiers publics ou ministériels – homologueraient cet accord et lui donneraient force exécutoire après avoir vérifié, au moyen du barème national, qu’il préserve les intérêts de toutes les parties.

b. En séance publique

Aucune modification n’a été apportée à l’article 6 en séance publique, l’amendement du Gouvernement revenant sur les dispositions adoptées en commission des Lois n’ayant pas prospéré. Il n’y a pas eu de tentative de rétablir l’habilitation à légiférer par ordonnance.

4. La position de la Commission

Se conformant en cela à l’opinion de la rapporteure, la Commission n’a pas fait siennes les critiques adressées par le Sénat au dispositif figurant dans le projet de loi initial. Elle s’est attachée à en restaurer la rédaction initiale en adoptant sept amendements du Gouvernement et un amendement rédactionnel de la rapporteure.

La Commission a estimé que limiter l’expérimentation aux seules hypothèses d’accords des parents sur le montant modifié de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant manquait de pertinence puisque, depuis le 1er avril 2018, le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales peut déjà octroyer force exécutoire à l’accord par lequel des parents non mariés qui se séparent fixent le montant de la contribution à l’entretien et l’éducation de leur enfant sur le fondement de l’article L. 582-2 du code de la sécurité sociale. L’expérimentation n’aurait alors pour seuls objets que l’élargissement du dispositif existant aux couples anciennement mariés et aux différentes procédures permettant aux parties d’établir par consensus le montant de la pension alimentaire.

Au contraire du Sénat, la Commission a souhaité, avec le Gouvernement, une expérimentation incluant les situations dans lesquelles le montant de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants a été préalablement fixé par le juge à l’issue d’une procédure contentieuse.

Pour déterminer le montant de la nouvelle pension alimentaire, il sera fait usage d’une table de référence valant barème. Cet instrument, établi selon une méthodologie nationale et scientifique, constitue la meilleure garantie à l’encontre d’éventuelles erreurs d’appréciation. Les situations atypiques auront certes vocation à être présentées devant le juge aux affaires familiales, mais le mécanisme envisagé pourrait suffire à traiter la grande majorité des demandes présentées par les familles.

Les droits des parties sont respectés puisque les pièces sont échangées contradictoirement et le recours en cas de contestation du titre sera formé devant le juge aux affaires familiales. En cas de carence d’un parent dans la production des renseignements et documents requis, il sera possible de moduler forfaitairement le montant de la contribution de façon à compenser une éventuelle dissimulation ou une potentielle manœuvre dilatoire.

Enfin, la garde des sceaux a indiqué devant la commission des Lois qu’un dispositif réglementaire serait adjoint à l’expérimentation de sorte que la revalorisation décidée par l’organisme débiteur des prestations familiales soit non seulement contestable au fond devant le juge aux affaires familiales, mais également par voie de référé devant le président du tribunal de grande instance. La Commission a jugé cette procédure de nature à définitivement apaiser la crainte d’une décision administrative frappée d’erreur manifeste d’appréciation et susceptible de mettre une famille dans l’embarras alors que plusieurs mois seraient nécessaires pour en obtenir l’annulation.

Sans préjuger du succès de cette expérimentation, la Commission a considéré qu’elle effectuait une conciliation judicieuse entre la volonté d’accélérer les revalorisations de pension alimentaire, de pacifier les relations entre parents séparés et de préserver les droits de chacun sous le contrôle du juge. Comme les sénateurs, elle a souhaité s’assurer d’une procédure gratuite, mise en œuvre par les organismes de sécurité sociale et non par des officiers publics et ministériels. Ne partageant pas, en revanche, les autres réticences exprimées par le Sénat, elle a adopté un dispositif correspondant aux intentions initialement présentées par le Gouvernement.

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Article 7 (art. 1397 du code civil) Allégement des conditions dans lesquelles les époux peuvent modifier leur régime matrimonial

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 allège les conditions dans lesquelles les époux peuvent changer de régime matrimonial en supprimant la durée minimale requise avant toute modification et l’exigence d’homologation judiciaire en présence d’enfants mineurs. L’objectif est de moderniser des règles qui ne sont plus en adéquation avec les aspirations et le rythme de vie des couples et de recentrer l’office du juge sur les seuls dossiers sensibles ou problématiques.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Après la déjudiciarisation de la procédure de modification des régimes matrimoniaux opérée par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions, qui a pratiquement supprimé l’homologation judiciaire du changement de régime matrimonial, la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a soumis à l’autorisation préalable du juge des tutelles le changement de régime matrimonial d’une personne majeure protégée.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a maintenu l’exigence d’homologation judiciaire du changement de régime matrimonial en présence d’un enfant mineur.

➢ Modifications apportées par la Commission

Ne partageant pas les craintes exprimées par le Sénat, la Commission a rétabli la déjudiciarisation du changement de régime matrimonial en présence d’un enfant mineur sous le contrôle du notaire.

1. L’état du droit

La gestion des biens des époux, leurs obligations pécuniaires envers les tiers, leurs obligations familiales, la composition de leurs patrimoines (biens communs, propres ou indivis) pendant et après le mariage sont décrits dans leur régime matrimonial. Le droit français distingue les régimes communautaires, dans lesquels la plupart des biens appartiennent en commun aux époux – communauté universelle, communauté de meubles et acquêts, communauté réduite aux acquêts – et les régimes séparatistes, dans lesquels les époux conservent un patrimoine personnel et répondent seul de leurs dettes – participation aux acquêts, séparation de biens. Les époux sont libres de choisir le cadre juridique de leur choix au moment du mariage et, à défaut, le régime légal de la communauté réduite aux acquêts leur est appliqué ([98]).

Les conditions de modification du régime matrimonial des époux sont énoncées à l’article 1397 du code civil. Ces dispositions concilient les exigences de stabilité et de protection matrimoniales, qui résultent du pacte de famille créé par le mariage, avec la nécessité de tenir compte de l’évolution des mœurs. À la traditionnelle immutabilité a succédé la mutabilité soumise au contrôle judiciaire et à un système adapté de publicité ([99]). Depuis la loi du 23 juin 2006 ([100]), un changement purement conventionnel de régime est possible, quoique soumis à certaines conditions de forme et de fonds, et plus rarement à homologation judiciaire.

En l’état du droit, le régime matrimonial – légal ou conventionnel – n’est modifiable, hors instance de divorce, qu’à l’issue d’un délai de deux ans après la célébration du mariage ou la précédente modification. Le changement est effectué par acte notarié. Il n’est admis que s’il est justifié par « l’intérêt de la famille ». Le juge intervient seulement, sous la forme d’une homologation de l’acte, dans deux hypothèses résiduelles :

– de manière obligatoire lorsqu’au moins un des deux époux a des enfants mineurs ;

– de manière facultative lorsque les parties au contrat ou les enfants majeurs de chaque époux, personnellement informés, ou les éventuels créanciers, informés par la publication d’un avis dans un journal d’annonces légales, forment opposition dans un délai de trois mois.

Aucune modification du régime matrimonial d’une personne objet d’une protection juridique ([101]) n’est possible sans l’autorisation préalable du juge des tutelles ou du conseil de famille. Les créanciers qui ne se sont pas opposés dans les trois mois à la modification conservent la possibilité d’attaquer le changement de régime matrimonial en cas de fraude à leurs droits, par exemple si les époux adoptent la séparation de biens en invoquant « l’intérêt de la famille » alors qu’il s’agit pour eux d’organiser l’insolvabilité de l’un d’eux.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 7 du projet de loi allège les formalités préalables à la révision du régime matrimonial afin de recentrer le juge sur ses missions essentielles et de tirer les conséquences des réformes récentes en matière de divorce et d’administration légale.

a. La suppression du délai minimal de deux ans avant une nouvelle modification du régime matrimonial

Il est proposé de supprimer le délai minimal de deux ans qui sépare aujourd’hui la célébration du mariage et la première modification du régime matrimonial (1°). Il s’agit de permettre aux époux d’adapter leur régime à leur situation professionnelle, susceptible de changer plus rapidement qu’auparavant, ou de préparer une succession.

Cette évolution serait aussi un alignement avec la souplesse du pacte civil de solidarité dont le régime juridique n’exige aucun délai minimal avant une première modification de la convention initiale ([102]).

b. La simplification de la procédure en présence d’enfants mineurs

La procédure applicable en présence d’enfants mineurs est simplifiée par la disparition de l’homologation judiciaire systématique, sauf dans le cas particulier d’un mineur sous tutelle. Il lui est substitué un régime dans lequel le notaire pourra saisir le juge des tutelles lorsque les enfants mineurs sont placés sous le régime de l’administration légale et dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 387-3 du code civil, c’est-à-dire lorsqu’il a « connaissance d’actes ou d’omissions qui compromettent manifestement et substantiellement les intérêts patrimoniaux du mineur ou d’une situation de nature à porter un préjudice grave à ceux-ci » (3°).

Le Gouvernement entend raccourcir la procédure de changement de régime matrimonial, notamment lorsqu’elle est motivée par la crainte de décès de l’un des époux, et d’en diminuer le coût par la suppression du recours obligatoire à l’avocat. Cette évolution s’inscrit dans le prolongement des réformes intervenues depuis 2015 :

– en matière d’administration légale, avec l’institution d’une présomption de bonne gestion des mineurs par ses représentants légaux ([103]) et l’existence d’un régime de responsabilité des administrateurs légaux pour une faute quelconque commise dans la gestion des biens du mineur, dans un délai de cinq ans à compter de la majorité ou de l’émancipation de l’intéressé ([104]) ;

– avec la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel, pour lequel la compétence du juge est maintenue en cas de demande d’audition par l’enfant mineur ([105]).

L’étude d’impact jointe au projet de loi mentionne un taux très réduit de rejet des demandes d’homologation par le juge, 1 415 décisions d’acceptation totale ayant été rendues sur les 1 500 décisions rendues en 2017, soit un taux de rejet total de 2,27 % et un taux de rejet partiel de 3,4 %

c. La clarification de la règle applicable en présence d’enfants majeurs protégés

L’article 7 lève une ambiguïté née de la rédaction de l’article 1397 du code civil sur la nature – acte de disposition engageant le patrimoine de la personne protégée ou non – du droit des enfants majeurs protégés de s’opposer au changement de régime matrimonial de leurs parents et, par voie de conséquence, la nécessité ou non pour le tuteur de requérir l’autorisation du conseil de famille ou du juge des tutelles pour former opposition.

Afin de dissiper le doute, le 2° complète le deuxième alinéa de l’article 1397 afin de prévoir que l’information de la modification du régime matrimonial est délivrée au représentant de l’enfant mineur sous tutelle ou de l’enfant majeur sous protection juridique, et qu’il peut former opposition sans autorisation du conseil de famille ou du juge des tutelles.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. En commission des Lois

La Commission a approuvé sans réserve la suppression du délai de deux ans et la précision de la protection des enfants majeurs qui font l’objet d’une mesure de protection juridique.

Concernant, en revanche, la suppression de l’homologation de l’acte notarié en présence d’enfants mineurs, les rapporteurs ont convaincu la commission des Lois de s’y opposer, en cohérence avec la position qui avait été celle du Sénat lors de la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel. Pour les sénateurs, il n’existe pas de présomption de bonne gestion des biens du mineur par les époux, et seul le juge peut garantir que les intérêts de l’enfant ne sont pas sacrifiés au bénéfice de ses parents. En outre, il n’a pas été jugé opportun de confier au notaire le soin de saisir le juge dans la mesure où cette obligation le placerait en situation de contester la volonté de ses clients au risque de les perdre.

En conséquence, la commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs portant suppression du 3° de l’article 7.

b. En séance publique

En dépit d’un amendement du Gouvernement tendant à rétablir la rédaction initiale, l’article 7 a été adopté sans modification en séance publique.

4. La position de la Commission

Comme le Sénat, la commission des Lois a approuvé la décision du Gouvernement de simplifier la procédure de changement de régime matrimonial en l’adaptant aux exigences de la modernité. Elle a adopté deux amendements présentés par le Gouvernement et bénéficiant du soutien de la rapporteure :

– le premier aligne la situation juridique des mineurs sous tutelle sur celle des majeurs bénéficiant d’une mesure de protection juridique, de sorte que le représentant désigné pour la défense de ses intérêts soit informé du changement de régime matrimonial des parents et puisse être en mesure d’engager les démarches utiles ;

– le second, dans l’esprit de l’ordonnance du 15 octobre 2015 portant simplification et modernisation du droit de la famille, réaffirme la présomption de bonne gestion des biens du mineur par ses représentants légaux. Contrairement aux sénateurs, les membres de la Commission ont considéré qu’il revenait prioritairement aux parents de sauvegarder les intérêts du mineur sous administration légale, et qu’il n’y avait pas lieu de présumer de la part du père ou de la mère une volonté de spolier son enfant au point qu’une homologation judiciaire systématique s’impose. Le mécanisme de contrôle prévu par le projet de loi initial, dans lequel le notaire peut saisir le juge des tutelles des mineurs, est apparu suffisant pour prévenir le risque d’abus.

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Article 8 (art. 116, 427, 431, 459, 500, 501, 507, 507-1 et 836 du code civil ; art. L. 132-3 du code des assurances ; art. L. 223-5 du code de la mutualité) Suppression du contrôle préalable du juge pour certains actes relevant de la responsabilité du tuteur d’une personne protégée

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Afin de recentrer l’autorité judiciaire sur ses missions essentielles, l’article 8 allège ou supprime le contrôle préalable du juge des tutelles pour certains actes de gestion patrimoniale concernant des mineurs et majeurs en tutelle dès lors que ces actes relèvent de la responsabilité du tuteur ou du devoir de conseil renforcé du professionnel intervenant à l’opération.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les règles applicables aux actes de gestion matrimoniale concernant des mineurs et majeurs en tutelle ont fait l’objet de mesures récentes de simplification et de déjudiciarisation :

– la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a allégé la procédure de partage amiable en présence de mineurs ou de majeurs protégés ;

– la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures a déchargé le juge de l’établissement du budget de la tutelle ;

– l’ordonnance n° 2015-1288 du 15 octobre 2015 portant simplification et modernisation du droit de la famille a déjudiciarisé la procédure de partage amiable en présence de mineurs soumis au régime de l’administration légale, en posant une présomption de bonne gestion des administrateurs légaux.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a refusé que, en l’absence de conseil de famille, le tuteur puisse procéder seul à l’intégration dans le budget de la tutelle de la rémunération des administrateurs particuliers et la conclusion d’un contrat de gestion des valeurs mobilières

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a pleinement soutenu la démarche visant à réduire le contrôle a priori du juge des tutelles sur les personnes protégées. Non seulement elle est revenue sur la modification effectuée par le Sénat, mais elle a enrichi l’article 8 de nouveaux éléments concourant à son objectif général.

1. L’état du droit

Les modalités de gestion du patrimoine des absents, mineurs et majeurs en tutelle sont fixées par les articles 112 à 121 ([106]), 401 et 408 ([107]), et 496 à 515 ([108]) du code civil, concernant les actes pour lesquels l’autorisation préalable du conseil de famille ([109]) ou, à défaut, du juge des tutelles ([110]), est nécessaire. Le tuteur est chargé d’arrêter le budget de la tutelle, « en déterminant, en fonction de l’importance des biens de la personne protégée et des opérations qu’implique leur gestion, les sommes annuellement nécessaires à l’entretien de celle-ci et au remboursement des frais d’administration de ses biens ([111]) ». En cas de difficultés, cette compétence est exercée par le conseil de famille ou, à défaut, par le juge. Toutefois, l’autorisation du conseil de famille ou du juge est nécessaire pour :

– inclure dans les frais de gestion la rémunération des administrateurs particuliers dont le tuteur demande le concours ;

– conclure un contrat pour la gestion des valeurs mobilières et instruments financiers de la personne protégée.

Par ailleurs, les articles 503 à 509 du code civil dressent la liste des actes que le tuteur peut effectuer sans autorisation, ceux qu’il doit réaliser après autorisation ainsi que ceux qu’il ne peut accomplir.

Parmi les actes soumis à l’exigence d’une autorisation préalable figurent notamment, outre les actes de disposition, le partage amiable ([115]) à l’égard de la personne protégée à travers la soumission de l’état liquidatif à l’approbation du conseil de famille ou du juge (article 507) et, en matière successorale, le renoncement à une succession et sa révocation ainsi que l’acceptation pure et simple d’une succession ([116]) si l’actif dépasse manifestement le passif (articles 507-1 et 507-2).

Le législateur a engagé, depuis 2006, un mouvement de simplification et de déjudiciarisation des actes de gestion patrimoniale concernant des mineurs et majeurs en tutelle :

– la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a allégé la procédure de partage amiable en présence de personnes protégées, en faisant du partage amiable une alternative et non une exception, et en remplaçant l’homologation par l’approbation du conseil de famille ;

– la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures a déchargé le juge des tutelles de la mission d’établir le budget de la tutelle ;

– l’ordonnance n° 2015-1288 du 15 octobre 2015 portant simplification et modernisation du droit de la famille a déjudiciarisé la procédure de partage amiable en présence de mineurs sous administration légale, en posant une présomption de bonne gestion des administrateurs légaux.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 8 du projet de loi poursuit le mouvement de simplification et de déjudiciarisation, dans le respect des droits fondamentaux des personnes protégées. Il transcrit les préconisations formulées par deux rapports successifs qui engagent le législateur à aménager les dispositions du code civil ([117]).

À cette fin, il réduit le contrôle préalable du juge des tutelles pour certains actes relevant de la responsabilité du tuteur ou du devoir de conseil renforcé du professionnel intervenant à l’opération – le notaire pour le partage amiable et l’acceptation d’une succession, le conseiller financier pour la gestion des valeurs mobilières ou des instruments financiers.

La plus grande autonomie de décision accordée aux représentants des personnes en tutelle a une conséquence sur le régime de la curatelle. En effet, si une personne placée sous curatelle « ne peut, sans l’assistance de son curateur, faire aucun acte qui, en cas de tutelle, requerrait une autorisation du juge ou du conseil de famille » ([118]), elle peut accomplir seule les actes que, dans la tutelle, un tuteur accomplit sans autorisation.

En conséquence, la disparition de l’autorisation d’un partage amiable par le juge ou le conseil de famille lorsqu’un mineur ou un majeur en tutelle est appelé à une succession, signifie que les personnes en curatelle pourront procéder elles-mêmes, sans l’assistance de leur curateur, à cette opération.

L’article 8 procède également à une coordination au sein de l’article 836 du code civil qui régit, de manière générale, le partage amiable (5°).

a. L’intégration dans le budget de la tutelle de la rémunération d’un administrateur particulier et le contrat de gestion mobilière

Pour l’établissement du budget de la tutelle, le tuteur pourra seul – ou avec l’autorisation du conseil de famille s’il en existe un – inclure dans les frais de gestion la rémunération des administrateurs particuliers dont il demande le concours (a) du 2°) et conclure un contrat avec un tiers pour la gestion des valeurs mobilières et instruments financiers de la personne protégée (b) du 2°).

Le juge des tutelles n’étant plus chargé, depuis 2015, de l’établissement du budget de la tutelle, il n’y a plus lieu de requérir une autorisation de sa part pour ces deux actes.

b. Le partage amiable

En matière de partage amiable, l’autorisation préalable du conseil de famille ou, à défaut, du juge sera seulement requise :

– dans le cas où divergent les intérêts de la personne absente ou hors d’état de manifester sa volonté par suite d’un éloignement et ceux de son représentant (1°) ([119]) ;

– « en cas d’opposition d’intérêts avec la personne chargée de la mesure de protection » s’il concerne une personne protégée (3°) ([120]).

L’allégement des démarches préalables au partage amiable permettra des procédures plus rapides et moins coûteuses sans priver les personnes absentes ou protégées de garanties importantes. Il appartiendra au notaire d’exercer avec vigilance son devoir de conseil renforcé dans l’instruction des dossiers qui lui sont présentés, en veillant à la sauvegarde de tous les intérêts.

Par ailleurs, le contrôle du conseil de famille ou, à défaut, du juge, est maintenu pour approuver l’état liquidatif du partage et s’assurer de son caractère équilibré.

c. L’acceptation d’une succession

Le tuteur pourra, sans autorisation du conseil de famille ou du juge, accepter purement et simplement une succession si l’actif dépasse manifestement le passif.

Pour ce faire, il devra disposer « après recueil d’une attestation du notaire ([121]) chargé du règlement de la succession » (4°). Seules les successions réalisées par un notaire seront donc concernées par cette mesure de simplification ([122]).

EFFET DU PROJET DE LOI SUR LE régime applicable aux actes

de gestion patrimoniale des BIENS DES mineurs et majeurs protégés

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. En commission des Lois

La commission des Lois du Sénat a approuvé, sans les modifier, les dispositions de l’article 8 allégeant le contrôle de l’intervention d’une personne sous tutelle dans un partage amiable et dans l’acceptation pure et simple d’une succession. Ils en ont jugé la rédaction équilibrée, propre à faciliter les actes relatifs à la gestion du patrimoine des personnes protégées et à prévenir toute erreur ou fraude de gestion en maintenant, quoique sous des formes atténuées, le contrôle du conseil de famille, du juge des tutelles ou du notaire.

En revanche, un amendement des rapporteurs a écarté l’évolution des règles relatives à l’intégration dans le budget de la tutelle de la rémunération des administrateurs particuliers et à la conclusion d’un contrat de gestion des valeurs mobilière. La rédaction proposée par le Gouvernement prévoit que, pour ces deux actes, la décision du tuteur est opérée « sous sa propre responsabilité et avec l’autorisation du conseil de famille lorsqu’il en a été désigné un ». Or, l’article 456 du code civil indique que la constitution d’un tel conseil est facultative et qu’elle n’a lieu que dans une minorité de cas. Il en résulte que le tuteur pourrait agir seul dans une majorité de tutelles et que, pour d’autres, sa capacité d’action soit limitée par le conseil de famille, ce qui constituerait selon les sénateurs une rupture du principe d’égalité devant la loi.

b. En séance publique

Le Sénat n’a apporté aucune modification à l’article 8 en séance publique.

4. La position de la Commission

Votre commission des Lois a approuvé toutes les dispositions de l’article 8 dans la rédaction qui lui a été transmise. Elle a estimé le contrôle exercé par le juge des tutelles manifestement excessif alors que l’accord conjoint de la personne protégée et de la personne chargée de la protection suffit le plus souvent à garantir qu’une action est bien entreprise conformément aux objectifs de la mesure de protection.

En conséquence, la commission des Lois a adopté un amendement de M. Jean Terlier et du groupe La République en marche, tendant à :

– permettre au procureur de la République et au juge de définir au mieux la mesure la plus adaptée pour s’assurer du réel besoin de protection du majeur. Toute saisine du juge par le parquet dans les suites d’une alerte d’un service médical, social ou médico-social devra impérativement être accompagnée, outre le certificat médical prévu par l’article 431 du code civil, d’une évaluation sociale et financière et d’une évaluation des solutions d’accompagnement de l’intéressé au regard des solutions de soutien déjà existantes (1° ter du II) ;

– clarifier le rôle du juge des tutelles lorsque des décisions médicales doivent être prises en faveur de la personne protégée. En effet, dans ce domaine, l’intervention du médecin, tiers à la mesure de protection et expert en son domaine, constitue une garantie suffisante, d’autant que les médecins sont formés au recueil du consentement. Le juge n’interviendrait plus qu’en cas de difficultés, notamment en cas d’opposition entre la volonté du patient et celle de la personne chargée de la mesure, même lorsqu’il s’agit d’un « acte médical grave » (1° quater du II) ;

– procéder à l’allègement du contrôle a priori du juge des tutelles pour permettre au tuteur de prendre, sous sa propre responsabilité et sans formalisme excessif, les décisions concernant l’administration et la gestion des biens du majeur ou du mineur en tutelle. Les dispositions supprimées par le Sénat sont rétablies (1° quinquies du II) et complétées d’assouplissements en matière de gestion des comptes de la personne protégée (1° bis du II) ;

– clarifier le régime des conventions-obsèques qui permettent d’anticiper la volonté du majeur protégé et de respecter ses volontés en matière de funérailles, le décès de la personne protégée mettant fin au mandat judiciaire du tuteur. La convention obsèques est aujourd’hui précisément encadrée et il convient de permettre au tuteur d’y souscrire sans autorisation préalable (IV) ;

– préciser le régime applicable en cas de succession non réglée par un notaire en prévoyant que l’autorisation du conseil de famille ou du juge est alors requise pour une acceptation pure et simple par la personne chargée de la mesure de protection ;

Par voie de sous-amendement, le Gouvernement a souhaité adjoindre à ces dispositions une habilitation à légiférer par ordonnance pour mettre en cohérence les dispositions du code de la santé publique et du code de l’action sociale et des familles avec celles du code civil (III). Cette articulation, attendue depuis la réforme du 5 mars 2007 par l’ensemble des professionnels de la santé et de la protection juridique, est devenue absolument nécessaire pour harmoniser les règles applicables en tutelle, curatelle, mandat de protection future ou habilitation familiale. Elle permettra également d’articuler l’intervention des personnes chargées de ces mesures avec les personnes de confiance désignées en application du code de la santé publique et du code de l’action sociale et des familles ([123]). En matières médicale et médico-sociale, l’expression de la volonté de chacun doit primer.

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Article 8 bis (art. 63, 174, 175, 249, 249-1 [abrogé], 249-3, 249-4, 460 et 462 du code civil) Droits matrimoniaux d’une personne protégée

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Afin de garantir aux personnes protégées l’exercice de leurs droits fondamentaux, l’article 8 bis, issu d’un amendement de M. Jean Terlier et du groupe La République en marche adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, leur octroie la liberté de contracter mariage. La personne chargée de la protection a qualité pour former opposition. Des conditions comparables régissent la procédure de divorce. Le choix du régime matrimonial est laissé à la discrétion de la personne chargée de la protection.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a consacré les principes de nécessité, subsidiarité et proportionnalité, conduisant à ne prononcer une mesure de protection judiciaire qu’au regard du degré d’altération des facultés personnelles des majeurs protégés.

1. L’état du droit

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a soumis les règles relatives à la protection des majeurs aux principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité. Il en ressort que la mesure de protection judiciaire doit être strictement limitée en fonction du degré d’altération des facultés personnelles des personnes concernées, et les laisser librement décider des choix qu’elles sont en capacité de consentir.

Or, le mariage et le pacte civil de solidarité (PACS), actes engageant personnellement les majeurs protégés, restent soumis à un régime d’autorisation soit de la personne en charge de la mesure, soit du juge des tutelles ou du conseil de famille, entravant l’autonomie des majeurs protégés ([124]). Ces dispositions limitent fortement les droits des personnes protégées puisque, en droit commun, empêcher un mariage suppose une opposition sur laquelle le tribunal de grande instance statue dans un délai de dix jours ([125]).

En ce qui concerne le divorce, les personnes protégées ne peuvent actuellement recourir au divorce par consentement mutuel ou au divorce par acceptation du principe de la rupture du mariage sans considération des faits à l’origine de celle-ci. Seuls les divorces contentieux – pour faute ou altération définitive du lien conjugal – leur sont ouverts.

2. Les dispositions adoptées par la Commission

La commission des Lois a considéré que les droits fondamentaux étaient attachés à la personne humaine, et par conséquent non susceptibles d’être retirés par l’autorité publique – même dans un objectif de protection de l’individu. Du reste, les mesures de protection ont pour fonction de protéger le patrimoine des personnes concernées, non d’entraver leurs choix en matière sentimentale. En conséquence, la Commission a jugé venu le temps de permettre aux personnes protégées de prendre seules la décision de se marier, de conclure un pacte civil de solidarité ou de consentir à divorcer. Elle a adopté en ce sens, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Jean Terlier et du groupe La République en marche.

Le 1° conditionne la publication des bans à l’information de la personne chargée de la mesure de protection de l’un des époux.

Le 2° modernise la rédaction de l’article 174 du code civil, dont le vocabulaire pouvait stigmatiser les personnes bénéficiant d’une mesure de protection.

Le 3° donne qualité au tuteur ou au curateur pour former opposition au mariage de la personne qu’il assiste ou représente lorsqu’il apparaît que celle-ci est victime d’un abus.

Les 4°, 5° et 7° autorisent le majeur en curatelle à exercer lui-même l’action en divorce, avec l’assistance de son curateur, tandis que le majeur en tutelle est représenté par son tuteur. La personne protégée peut toujours accepter seule le principe de la rupture du mariage, le reste de la procédure donnant lieu à représentation ou assistance.

Le 6° ordonne l’interruption de la procédure de divorce jusqu’à la décision du juge chargé d’examiner la demande de protection regardant l’un des époux.

Le 8° substitue au régime d’autorisation du mariage, par le conseil de famille ou par le juge, une simple obligation d’information de la personne chargée de la mesure de protection.

Le 9° donne aux personnes protégées le droit de conclure un pacte civil de solidarité sans autorisation préalable du juge ou du conseil de famille.

Ce dispositif a été complété par un sous-amendement de la rapporteure distinguant, au sein du mariage :

– la décision de se marier et le choix du conjoint, qui relèvent de la personne protégée et qui ne doivent subir qu’un contrôle minimal ;

– le choix du régime matrimonial et l’établissement de stipulations relatives au patrimoine des époux, qui entrent pleinement dans la mesure de protection. La personne chargée de la mesure de protection pourra solliciter du juge l’autorisation de conclure une convention matrimoniale propre à préserver les intérêts patrimoniaux de la personne protégée.

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Article 8 ter (art. L. 5 [abrogé], L. 64, L. 72-1 [nouveau], L. 111, L. 387-1 [nouveau] et L. 388 du code électoral) Droit de vote d’une personne protégée

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de M. Jean Terlier et du groupe La République en marche adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, l’article 8 ter retire au juge des tutelles la possibilité de priver du droit de vote les personnes protégées. Il énonce également des conditions restrictives en matière de procuration électorale afin que le droit de suffrage des personnes protégées ne soit pas objet d’abus.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a mis fin à l’interdiction d’inscrire les personnes sous tutelle sur les listes électorales sous condition d’autorisation par le juge.

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a renversé cette logique en posant le principe du droit de vote des personnes sous tutelle sauf exception décidée par le juge.

1. L’état du droit

L’article L. 5 du code électoral issu de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs dispose que, « lorsqu’il ouvre ou renouvelle une mesure de tutelle, le juge statue sur le maintien ou la suppression du droit de vote de la personne protégée ». En pratique, le droit de vote est retiré sur décision du juge des tutelles à 83 % des majeurs en tutelle. Il en découle, chez les personnes concernées, le sentiment d’être rejeté de la sphère publique et d’être déchu de la qualité de citoyen.

L’abrogation de l’article L.5 du code électoral est une demande forte des associations de personnes handicapées et de leur famille. Cette évolution est soutenue par le Défenseur des droits, la Rapporteure spéciale des Nations unies sur les droits des personnes handicapées, le Conseil national consultatif des personnes handicapées, le comité interministériel du handicap et la commission nationale consultative des droits de l’homme. Elle figure parmi les orientations tracées par le Président de la République lors de son intervention devant le Parlement réuni en congrès, le 10 juillet 2018.

2. Les dispositions adoptées par la Commission

L’article 8 ter est issu d’un amendement de M. Jean Terlier et du groupe La République en marche adopté avec le soutien du Gouvernement.

Considérant que la privation de droit de vote – droit pourtant éminemment personnel – que subissent les personnes protégées porte atteinte au libre exercice de leurs droits politiques fondamentaux tandis que leur participation à la vie publique est de nature à renforcer leur insertion dans la collectivité, il abroge l’article L. 5 du code électoral (1°).

Il convient néanmoins de garantir le respect du principe de sincérité du scrutin et de prévenir d’éventuels abus. Les conditions d’établissement des procurations électorales par les majeurs protégés sont ainsi encadrées : elles ne pourront bénéficier aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs, aux personnes accueillant, intervenant ou prenant en charge les majeurs en tutelle dans les établissements sociaux, médico-sociaux et sanitaires, ou travaillant à leur service (2° et 3°).

Le dispositif trouve application aux scrutins tenus en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Pour ce faire, des mesures d’adaptation sont prévues et le « compteur Lifou » de l’article L. 388 du code électoral est relevé.

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Article 8 quater (art. 26 de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires extérieures) Durée légale avant le réexamen des mesures de protection

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de Mme Caroline Abadie (LaREM) adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, l’article 8 ter repousse à 2035 la date à laquelle les mesures de protection édictées au plus tard en 2015 devront faire l’objet d’une révision.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a posé le principe d’une révision périodique des mesures de protection.

La loi n° 2015-177 du 16 février 2015, relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, a ouvert un délai de dix ans avant la révision des mesures de protection alors en vigueur.

1. L’état du droit

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a mis fin aux mesures de protection prononcées à durée indéterminée. Elle a imposé une révision périodique de ces dispositions, de sorte qu’une restriction des libertés d’une personne ne puisse lui être imposée alors que l’amélioration de son état de santé lui permettrait de recouvrer la plénitude de ses droits. L’article 441 du code civil, dans sa rédaction résultant de ladite loi, dispose que « le juge fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse excéder cinq ans ». En outre, l’article 443 du même code prescrit que « la mesure prend fin, en l’absence de renouvellement, à l’expiration du délai fixé, en cas de jugement de mainlevée passé en force de chose jugée ou en cas de décès de l’intéressé ».

Enfin, le juge peut périodiquement renouveler la mesure de protection pour une durée de cinq ans ou, aux termes de l’article 442 du même code, pour une durée plus longue « lorsque l’altération des facultés personnelles de l’intéressé (…) n’apparaît manifestement pas susceptible de connaître une amélioration selon les données acquises de la science ». Dans ce dernier cas, il statue par décision spécialement motivée et sur avis conforme du médecin.

Ces dispositions ont été réformées par la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. La durée initiale de la mesure de protection peut désormais atteindre dix ans en cas d’altération des facultés personnelles insusceptible d’amélioration en l’état de la science, toujours par une décision spécialement motivée avec avis conforme d’un médecin. Pour ce qui est du renouvellement, la durée maximale est de vingt ans dans les mêmes conditions.

L’article 26 de la loi du 16 février 2015 a toutefois plafonné à dix ans à compter de son entrée en vigueur la durée de validité des mesures de protection édictées avant cette date, de façon à garantir la révision des dispositifs à durée indéterminée que le droit autorisait avant la loi du 5 mars 2007. Il convient donc de distinguer deux régimes juridiques pour les mesures de protection d’une durée supérieure à dix ans :

– si la mesure a été prise postérieurement à la loi du 16 février 2015, le droit commun s’applique. Si une mesure de protection est prolongée pour une durée de vingt ans, cette dernière ne fait l’objet d’une révision et, le cas échéant, d’un renouvellement, qu’à son terme, à la mainlevée ou au décès de l’intéressé ;

– si la mesure a été prise antérieurement à la loi du 16 février 2015, elle doit faire l’objet d’un renouvellement avant l’expiration d’un délai de dix ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi – soit en 2025 – même si la mesure devait couvrir une période plus longue. À défaut de renouvellement dans ce délai, la mesure prend fin.

Ces dispositions ont pour conséquence qu’un grand nombre de mesures de protection devront être réévaluées avant 2025. Cette configuration présente deux inconvénients :

– d’une part, cet afflux de dossiers fera peser une charge sur les juridictions et les greffes, qui devront absorber ce surplus de demandes. Le risque encouru est que certaines mesures deviennent caduques avant leur terme, exposant les intéressés à une situation délicate ;

– d’autre part et surtout, l’obligation de révision alors même qu’un médecin a attesté de l’absence de perspective d’amélioration de l’état de santé de la personne protégée constitue une charge émotionnelle lourde pour les familles, qui sont contraintes de se confronter sans nécessité aux difficultés qui frappent leur proche sans espoir de rémission.

2. Les dispositions adoptées par la Commission

Il ne saurait être envisagé de porter atteinte aux libertés fondamentales des majeurs protégés. Ceci étant affirmé, si le certificat médical fourni au moment du renouvellement de la mesure indique expressément que l’état de santé du majeur n’est susceptible d’aucune amélioration, et si aucune constatation ne vient infirmer cette position, il n’est pas forcément utile de contraindre le renouvellement avant son terme initialement prévu.

La Commission a donc adopté un amendement de Mme Caroline Abadie sous-amendé par la rapporteure avec l’avis favorable du Gouvernement. Il prévoit que, dans le cas d’une mesure renouvelée pour une durée supérieure à dix ans avant l’entrée en vigueur de la loi du 16 février 2015, la révision aura lieu à la date initialement prévue dès lors qu’un certificat médical indiquant qu’aucune amélioration de l’état de santé du majeur n’était envisageable a été produit alors, et au plus tard vingt ans après l’entrée en vigueur de ladite loi. Il en résulte que la révision obligatoire des mesures de protection édictée sous la législation antérieure est repoussée de 2025 à 2035.

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Article 9 Compétence de la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de certaines sommes saisies ou consignées et leur répartition entre créanciers

Rétabli par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 transfère à la Caisse des dépôts et consignations la gestion des sommes provenant de saisies de rémunérations et des consignations pour expertise. Cette tâche est assurée actuellement par les régies des greffes des tribunaux.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les modalités de gestion et de répartition des sommes saisies sur des rémunérations et des consignations pour expertise relèvent principalement de dispositions réglementaires.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a supprimé l’article 9.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a rétabli l’article 9.

1. L’état du droit

Il est constitué, au sein de chaque tribunal d’instance ou de grande instance, une régie de recettes et une régie d’avances. La régie, mode de gestion dérogatoire du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ([126]), consiste à permettre à un régisseur, nommé par l’ordonnateur et qui est, dans un tribunal, un fonctionnaire du greffe, à encaisser des recettes ou à réaliser des dépenses à part d’avances de fonds faites par un comptable ([127]).

Ces régies sont notamment chargées de la gestion de certaines sommes d’argent, parmi lesquelles consignations pour expertise et saisies sur rémunérations, et de leur répartition entre les créanciers ([128]).

D’après l’étude d’impact annexée au projet de loi, le montant des sommes déposées auprès de l’ensemble des régies de tribunaux s’élevait, en 2016, à 211,5 millions d’euros au titre des saisies sur rémunérations pour 129 697 procédures traitées et 209 millions d’euros au titre des consignations pour 43 000 expertises.

a. La gestion des saisies sur rémunération et leur répartition

La saisie des rémunérations est une mesure d’exécution forcée prononcée par le tribunal d’instance et portant sur les revenus d’activité d’un débiteur salarié. Les règles qui lui sont applicables sont fixées par les articles L. 3252-1 à L. 3252-13 et R. 3252-1 à R. 3252-44 du code du travail.

Lorsque l’employeur d’une personne débitrice à l’égard d’un créancier doté d’un titre exécutoire ([129]) saisit des sommes sur la rémunération qu’il verse, il remet ces sommes soit directement au créancier s’il est unique, soit au régisseur du tribunal d’instance en cas de pluralité de créanciers ([130]). Si les sommes saisies sont versées mensuellement par l’employeur ([131]), le régisseur du tribunal d’instance est chargé de répartir périodiquement les fonds entre les créanciers, en principe tous les six mois ([132]).

En pratique, le régisseur verse les sommes qu’il reçoit et dont il est comptable sur un compte spécial auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ([133]) ; il opère les retraits nécessaires aux répartitions périodiques en justifiant de l’autorisation du directeur de greffe ([134]).

b. La gestion des sommes consignées à des fins d’expertise

La régie du tribunal d’instance ou de grande instance gère également les sommes versées par les parties à titre de provision à valoir sur la rémunération de l’expert lorsqu’un magistrat ordonne une expertise en application de l’article 269 du code de procédure civile ([135]). L’expert commence sa mission une fois averti par le greffier que les parties ont consigné la provision mise à leur charge ; sa rémunération lui est délivrée une fois son rapport d’expertise produit.

Par exception, les sommes en cause sont confiées à la Caisse des dépôts et consignations en l’absence de régie constituée auprès de la juridiction qui ordonne l’expertise, comme c’est le cas pour les tribunaux d’Alsace-Moselle et les conseils de prud’hommes.

2. Les dispositions du projet de loi

Le Gouvernement propose de modifier cette organisation qui soulève des difficultés liées à la constitution et au fonctionnement de certaines régies dans les tribunaux d’instance, peu compatibles avec les montants, significatifs, que représentent ces sommes. Les greffiers ont alors des difficultés à maîtriser les règles de la comptabilité publique et un faible nombre d’entre eux accepte d’assurer cette tâche, incompatible d’une part avec les fonctions de directeur de greffe et de greffier chargé de la gestion des saisies des rémunérations, et peu attractive d’autre part au regard de l’engagement de la responsabilité pécuniaire personnelle en cas de problème.

S’agissant des sommes provenant de saisies sur rémunérations, les créanciers subissent un allongement de la périodicité des répartitions au-delà des six mois prévus en droit. Les débiteurs peuvent être victimes de dysfonctionnements tels que la poursuite indue de saisies au-delà du montant fixé par le juge.

Afin de remédier à ces difficultés, l’article 9 du projet de loi confie la gestion et la répartition des fonds versés par l’employeur dans le cadre de saisies des rémunérations ainsi que la gestion des fonds relatifs aux expertises à la Caisse des dépôts et consignations (I) ([136]). Il prend la forme d’une demande d’habilitation du Gouvernement à édicter, par voie d’ordonnance dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi, les dispositions nécessaires pour :

– transférer à la CDC la charge, d’une part, de « recevoir, gérer et répartir dans les meilleurs délais » les sommes provenant de saisies des rémunérations, et, d’autre part, de recevoir les sommes issues de la consignation de parties dans le cadre d’une expertise, et de procéder, « sur autorisation du juge », au versement des sommes dues à l’expert et à la restitution des sommes consignées en trop (1°) ;

– déterminer les conditions de rémunération de ces prestations (2°).

L’intervention du législateur dans cette matière qui relève actuellement, à titre principal, de la compétence du pouvoir réglementaire, s’impose en raison du caractère législatif des dispositions relatives aux missions de la CDC et à la rémunération des fonds reçus au titre des consignations.

Le projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de quatre mois suivant leur publication (II).

Le choix de confier ces missions à la CDC se justifie par les missions qu’assure aujourd’hui cette institution, auprès de laquelle les comptes des régies des tribunaux sont ouverts, qui dispose d’un monopole pour recevoir ou reverser les consignations ordonnées par des lois ([137]). Cette évolution permettra de recentrer l’activité des greffes sur la répartition des sommes entre créanciers et non sur le respect des normes comptables, gain que l’étude d’impact jointe au projet de loi évalue à 140 équivalents temps plein (ETP). En revanche, elle nécessitera le développement d’outils informatiques interopérables entre les juridictions et la Caisse des dépôts et consignations.

3. Une disposition supprimée par le Sénat

a. En commission des Lois

Les rapporteurs du Sénat ont exprimé des doutes sur la légitimité et la faisabilité d’un tel transfert à la Caisse des dépôts et consignations :

– « la réflexion sur ce projet n’est semble-t-il pas encore aboutie, eu égard aux échanges qu’ils ont pu avoir avec la Caisse des dépôts et consignations » ([138]) ;

– « cette mission para-juridictionnelle semble assez éloignée du métier de la CDC », qui exécute pour l’heure une mission de conservation des sommes mais n’a jamais procédé à une activité comparable à la répartition entre créanciers ([139]) ;

– la Caisse des dépôts et consignations ne propose pas l’accueil physique aux justiciables, au contraire des régies des tribunaux, pour les cas dans lesquels un débiteur constate une saisie excessive sur sa rémunération ;

– l’étude d’impact jointe au projet de loi indique que « ce projet ne peut être mené qu’au terme d’une concertation fine tenant compte des possibilités et des besoins du ministère de la justice et de la Caisse des dépôts et consignations », concertation qui ne semble pas avoir sensiblement avancé.

Pour ces raisons, la commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs portant suppression de l’article 9.

b. En séance publique

En dépit d’un amendement du Gouvernement déposé afin de rétablir l’article 9 et l’habilitation qu’il sollicite, les sénateurs ont maintenu en séance publique la décision de suppression prise en commission des Lois.

4. Une disposition rétablie par votre Commission

Si les modalités de mise en œuvre du transfert de la gestion des sommes saisies et consignées par les juridictions à la Caisse des dépôts et consignations restaient à définir au moment de l’examen du projet de loi par le Sénat, les informations recueillies au cours des travaux préparatoires ont permis de constater qu’une concertation était engagée pour la réussite de la réforme dans les meilleures conditions.

Par ailleurs, les missions que la CDC exerce déjà, notamment auprès des juridictions d’Alsace et de Moselle, la préparent tout à fait à l’exercice de nouvelles compétences.

En conséquence, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement portant rétablissement de l’article 9.

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Article 9 bis (art. L. 125-1, L. 311-5, L. 322-1, L. 322-4 et L. 433-2 du code des procédures civiles d’exécution) Procédure de saisie et de vente immobilière

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par le Sénat, l’article 9 bis modifie la procédure de saisie immobilière en favorisant la vente au meilleur prix. Il permet de procéder dans un même mouvement à la saisie de plusieurs immeubles. Il autorise également la vente de gré à gré de l’immeuble après que sa vente forcée a été ordonnée par le juge.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles visés du code des procédures civiles d’exécution n’ont pas été modifiés depuis la création dudit code par l’ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de Mme Typhanie Degois (LaREM) facilitant la mise en œuvre de la procédure simplifiée de recouvrement des petites créances.

1. L’état du droit

La saisie immobilière tend à la vente forcée de l’immeuble du débiteur ou, le cas échéant, du tiers détenteur en vue de la distribution de son prix. Elle est réglée par le livre III du code des procédures civiles d’exécution.

Le créancier, muni d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible ([140]), peut solliciter un huissier de justice pour obtenir le paiement d’une créance. La procédure commence par la signification au débiteur d’un commandement de payer valant saisie comportant la mention selon laquelle le débiteur doit s’acquitter des sommes dues dans un délai de huit jours, à peine de vente de l’immeuble ([141]).

L’acte de saisie rend l’immeuble indisponible et en restreint les droits de jouissance et d’administration. Le débiteur ne peut plus ni aliéner le bien ni le grever de droits réels – sous réserve d’une vente amiable dans le cadre de la procédure judiciaire ([142]). Il conserve cependant le droit de vivre dans le bien saisi, à moins que le commandement de payer n’ordonne également l’expulsion. La saisie immobilière est opposable aux tiers à partir de sa publication.

Dans les deux mois de la publication du commandement, le créancier fait délivrer par voie d’huissier une assignation à comparaître à une audience d’orientation devant le juge de l’exécution, qui entend les parties pour connaître leurs observations et leurs contestations ([143]). Le jugement détermine la suite de la procédure, soit en autorisant la vente amiable si celle-ci lui a été préalablement demandée, soit en ordonnant la vente forcée, soit en interrompant la procédure d’exécution.

Si le juge accorde une vente amiable de l’immeuble, celle-ci produit les effets d’une vente volontaire. La décision statue sur le montant en dessous duquel l’immeuble ne peut être vendu, sur la date de l’audience à laquelle l’affaire sera rappelée, dans un délai de quatre mois, afin de vérifier la réalisation de la vente. Si la vente volontaire échoue, le juge fixe la date d’adjudication. Si elle réussit, l’acte notarié de vente n’est établi que sur consignation du prix et des frais de la vente auprès de la Caisse des dépôts et consignations et justification du paiement des frais taxés ([144]).

Si la vente forcée est ordonnée, elle a lieu aux enchères publiques à l’audience du juge de l’exécution. Le montant de la mise à prix est fixé par le créancier poursuivant. À défaut d’adjudication, le créancier est déclaré adjudicataire à hauteur de ce montant.

L’adjudication entraîne la vente forcée du bien saisi et en transmet la propriété à l’adjudicataire. Le jugement d’adjudication vaut titre d’expulsion à l’encontre de la personne saisie ; ses meubles sont mis en vente aux enchères publiques, sur autorisation du juge, s’ils ne sont pas retirés au terme d’un délai d’un mois ([145]).

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 9 bis du projet de loi est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en séance publique avec l’avis favorable des rapporteurs. Il modifie la procédure de saisie immobilière pour donner l’opportunité aux parties de s’accorder sans recourir au juge. Il substitue également au juge de l’exécution une prescription légale pour des actes dans lesquels aucune appréciation particulière des faits n’est nécessaire ou qui font suite à une première décision sur une même affaire.

Le 1° fait évoluer la rédaction de l’article L. 311-5 du code des procédures civiles d’exécution ([146]) afin qu’il soit possible, pour un même créancier, d’engager par une même procédure la saisie de plusieurs immeubles de son débiteur lorsque la saisie d’un seul de ceux-ci ne permet pas de le désintéresser – c’est-à-dire de couvrir le montant de la créance. Cette modification évitera de présenter une demande de saisie spécifique pour chacun des immeubles concernés et permettra au juge de l’exécution d’apprécier une même situation dans sa globalité. Le débiteur pourra cependant demander au juge de cantonner les effets de la saisie à un ou plusieurs des immeubles visés ([147]).

Le 2° autorise la vente de gré à gré de l’immeuble même après la tenue de l’audience d’orientation et la décision du juge d’ordonner une vente forcée, dès lors que les enchères ne sont pas encore ouvertes et qu’un accord existe en ce sens entre débiteur et créancier. En l’état du droit, la vente amiable de l’immeuble n’est plus possible lorsque sa vente par adjudication a été décidée : le débiteur saisi ne peut céder son bien hors de la procédure de saisie immobilière, même si ses créanciers soutiennent cette option. Il en résulte d’inutiles frais d’adjudication et un prix de vente souvent inférieur au prix du marché. La modification proposée de l’article L. 322-1 du code des procédures civiles d’exécution préviendra ces inconvénients et évitera au tribunal de mener à terme une vente aux enchères dont les parties sont d’accord pour se passer.

Le 3° facilite la délivrance du titre de vente en cas de vente amiable sur autorisation judiciaire. Ainsi, il remplace à l’article L. 322-4 du code des procédures civiles d’exécution l’obligation de consigner les frais de la vente par l’obligation de justifier de leur paiement. La délivrance du titre de vente aux acquéreurs en sera facilitée sans réduire pour autant leurs obligations.

Le 4° simplifie la procédure d’expulsion après la vente forcée en supprimant l’obligation de tenir une audience pour statuer sur le sort des meubles de la personne expulsée lorsqu’ils demeurent sur les lieux un mois après l’expulsion. Ces meubles laissés sur place seront vendus s’ils ont une valeur marchande ; à défaut, ils seront réputés abandonnés.

3. La position de la Commission

La commission des Lois a partagé les motivations du Sénat consistant à simplifier les procédures civiles d’exécution en matière immobilière. Les dispositions adoptées par les sénateurs n’ont fait l’objet d’aucune modification.

Par un amendement de Mme Typhanie Degois adopté avec le soutien de la rapporteure et du Gouvernement, la Commission a adjoint à l’article 9 bis un dispositif de simplification du recouvrement des petites créances prévu à l’article L. 125-1 du code des procédures civiles d’exécution ([148]).

Cette procédure simplifiée commence par une lettre recommandée avec demande d’avis de réception adressée par huissier de justice au débiteur pour l’inviter à suivre cette voie procédurale. À compter de l’envoi de la lettre recommandée, ledit débiteur dispose d’un mois pour manifester son accord. Une absence de réponse vaut refus implicite ; le créancier peut alors saisir le juge afin d’obtenir un titre exécutoire dans le cadre de la procédure normale de recouvrement. Or, certains débiteurs ne retirent pas les lettres recommandées, ce qui condamne la procédure à l’échec.

La Commission a donc prévu que la notification adressée au débiteur puisse prendre la forme d’un message électronique. Cette évolution présente un triple bénéfice : elle renforce la probabilité que la proposition parvienne bien au débiteur ; elle simplifie la tâche du créditeur et de l’huissier de justice qu’il sollicite ; elle s’inscrit pleinement dans la logique du projet de loi en faveur d’une dématérialisation des procédures judiciaires.

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Article 9 ter (art. L. 211-1-1 [nouveau] et L. 523-1-1 [nouveau] du code des procédures civiles d’exécution ; art. L. 151 A du livre des procédures fiscales) Transmission électronique des saisies-attribution et des saisies conservatoire

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de la rapporteure adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, l’article 9 ter améliore l’efficacité des procédures de saisie-attribution et de saisie conservatoire des créances de sommes d’argent en imposant aux établissements bancaires la transmission électronique des actes de ces procédures.

Il met aussi la loi en conformité avec le règlement européen n° 655/2014 du 15 mai 2014 portant création d’une procédure d’ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

1. La transmission électronique des actes de saisie par les établissements bancaires

Aux termes de l’article L. 211-2 du code des procédures civiles d’exécution, la saisie-attribution est engagée par la signification d’un acte de saisie au tiers saisi. Celle-ci emporte attribution immédiate au saisissant de la créance saisie. L’article R. 211-3 prévoit des modalités spécifiques en cas de signification par voie électronique, qui est donc une voie autorisée, mais elle n’impose pas d’y recourir de préférence à une signification sur support papier ([149]).

Quant à la saisie conservatoire des créances de sommes d’argent, elle permet au créancier de rendre indisponibles les créances que détient son débiteur à l’égard d’un tiers. Sa conversion en saisie-attribution entraîne attribution immédiate de la créance saisie au saisissant. Là encore, la procédure est engagée par la signification au tiers saisi d’un acte de saisie conservatoire. Selon l’article 653 du code de procédure civile, « la signification est faite sur support papier ou par voie électronique ».

L’article 662-1 du code de procédure civile impose que « l’acte de signification [par voie électronique] porte mention du consentement du destinataire à ce mode de signification ». La chambre nationale des huissiers de justice est ainsi chargée de tenir à jour la liste des personnes l’ayant déjà accepté ([150]). Si le destinataire ne figure pas dans ce fichier, les huissiers de justice sont contraints de se transporter dans les agences bancaires pour y délivrer leurs significations, sans que ce déplacement comporte la moindre plus-value.

Afin de remédier à cette situation, le I du nouvel article 9 ter issu d’un amendement de la rapporteure impose l’usage de la voie électronique lorsque le tiers saisi est un établissement habilité par la loi à tenir des comptes de dépôt. Cette prescription vaut pour la saisie-attribution et pour la saisie conservatoire.

2. La mise en conformité de la loi avec le droit de l’Union européenne

Le II du nouvel article 9 ter met en conformité la loi – en l’occurrence le livre des procédures fiscales – avec le règlement européen n° 655/2014 du 15 mai 2014 portant création d’une procédure d’ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires, dont l’article 14 permet au créancier titré de demander à la juridiction d’obtenir des informations relatives aux comptes du débiteur par le biais d’un accès des huissiers de justice au fichier des comptes bancaires (FICOBA). Cet accès est possible alors même que le créancier ne dispose que d’une décision, d’une transaction judiciaire ou d’un acte authentique qui n’est pas encore exécutoire.

Or, l’article L. 151 A du livre des procédures fiscales autorise un accès au FICOBA à la condition que le créancier dispose d’un titre exécutoire. Il s’agit désormais d’une infraction aux prescriptions de l’Union européenne à laquelle il convient de mettre fin.

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Article 10 Modernisation des modalités de délivrance des apostilles et légalisations

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour décharger le ministère public de tâches de nature administrative consistant à garantir la véracité de la signature et la qualité de la personne signataire de documents établis par les autorités françaises (apostilles et légalisations).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le régime des légalisations a été modifié par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures, qui a supprimé la mention dans la loi du principe de légalisation des actes publics étrangers.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a adopté sans modification l’habilitation demandée par le Gouvernement. Il s’est borné à disjoindre le III de l’article 10, comportant une mesure sans rapport et dont il a fait un article 10 bis autonome.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a apporté à l’article 10 une modification de nature rédactionnelle.

1. L’état du droit

La valeur à l’étranger d’un acte public français – actes d’état civil, jugements, extraits de casiers judiciaires, extraits Kbis, diplômes – dépend, hors cas de dispense, d’un certificat établi par les autorités françaises garantissant la véracité de la signature et la qualité de la personne signataire.

Deux formalités distinctes coexistent, dont la réalisation est fonction du pays dans lequel l’acte concerné devra produire des effets :

– la légalisation est une formalité qui découle de la coutume internationale. Elle est réalisée, successivement, par le bureau des légalisations du ministère français des affaires étrangères afin d’attester de la signature de l’auteur de l’acte, puis par l’ambassade ou le consulat de l’État destinataire en vue de garantir l’authenticité du cachet apposé ;

– l’apostille est une formalité allégée unique prévue par la Convention de La Haye du 5 octobre 1961 ([151]). Elle consiste, pour les parquets généraux, à vérifier la qualité, le sceau et la signature de l’auteur de l’acte et à apposer sur celui-ci un timbre confirmant sa valeur dans les États parties à la convention.

Chaque année, près de 230 000 actes publics sont apostillés par les parquets généraux et plus de 130 000 sont légalisés par le ministère des affaires étrangères. Malgré ces volumes considérables, les procédures mises en œuvre pour délivrer ces certificats reposent quasi-exclusivement sur des formalités « papier ». En effet, elles s’appuient sur des registres de signature rarement actualisés et inadaptés aux procédures numérisées. Pour ces raisons, elles ne permettent pas un contrôle parfaitement effectif de l’intégrité des actes.

2. Les dispositions du projet de loi

a. La modernisation de la procédure de délivrance des légalisations et apostilles

Le I de l’article 10 du projet de loi vise à moderniser les procédures d’apostille et de légalisation afin de faciliter la démarche des usagers et de décharger les parquets généraux d’une tâche administrative sans lien direct avec leurs compétences.

Le Gouvernement sollicite du Parlement une habilitation à légiférer par ordonnance dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi pour :

– « simplifier et moderniser la délivrance des apostilles et légalisations » (1°) en déléguant, en tout ou partie, ces formalités « à des officiers publics ou ministériels ou à toute personne publique ou tout organisme de droit privé chargé d’une mission de service public dont les compétences, la mission et le statut justifient son intervention » (2°) ;

– tirer toutes les conséquences législatives de cette réforme (3°).

Le projet de loi de ratification de l’ordonnance devra être déposé dans un délai de quatre mois suivant la publication de celle-ci.

Le Gouvernement justifie le recours à une ordonnance par la nature même des procédures à réformer et la nécessité de procéder à certaines évaluations et concertations avec les autorités – non judiciaires – susceptibles de prendre en charge ces tâches. À cette fin, il pourra s’appuyer sur les conclusions d’une mission conjointe de l’inspection du ministère de la Justice et du ministère des Affaires étrangères, appelée à réfléchir sur l’opportunité de créer un guichet unique et en ligne de présentation des requêtes.

La réforme participera à la mise en conformité de la législation française avec les dispositions du règlement européen sur les conditions de présentation de certains documents publics dans l’Union européenne ([152]), adopté le 6 juillet 2016 et dont l’entrée en vigueur est prévue le 16 février 2019. Ce règlement dispense certains documents de légalisation et d’apostille sauf si un « doute raisonnable » concernant leur authenticité justifie une demande d’information par l’intermédiaire d’une plateforme dédiée.

b. Le rétablissement de l’exigence de légalisation en droit interne

Le II de l’article 10 du projet de loi rétablit dans le droit français l’exigence de légalisation des actes publics étrangers sauf convention internationale contraire. Cette disposition avait été abrogée par erreur par l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques ([153]). La liste des actes publics concernés serait fixée par décret en Conseil d’État.

Cette disposition est la conséquence de la jurisprudence de la Cour de cassation, qui a considéré la légalisation comme une exigence de la coutume internationale qu’il n’appartenait pas au législateur de supprimer ([154]). Elle est aussi la traduction d’une recommandation constamment formulée par la Cour depuis 2009 dans ses rapports annuels ([155]).

3. Des dispositions non modifiées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à la rédaction proposée par le Gouvernement. La commission des Lois s’est bornée à faire de la disposition apparaissant à l’origine au III de l’article 10 un nouvel article 10 bis sur proposition des rapporteurs.

Aucun amendement à l’article 10 n’a été discuté en séance publique.

4. La position de la Commission

La Commission a approuvé l’économie du dispositif présenté par le Gouvernement. Elle a adopté un amendement de nature rédactionnelle à l’initiative de la rapporteure.

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Article 10 bis (art. L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation) Allégement du rôle des parquets généraux dans les procédures de changement irrégulier d’usage d’un local

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Dans la rédaction initiale du projet de loi, le III de l’article 10 dispensait le ministère public de déposer des conclusions dans les procédures de changement irrégulier d’usage de locaux d’habitation jugées par le président du tribunal de grande instance.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a transféré au maire ou à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) la compétence qui était auparavant dévolue au ministère public dans le cadre de la procédure de remise en usage de logement des locaux irrégulièrement transformés.

➢ Modifications apportées au Sénat

Si le Sénat n’a apporté aucune modification de fond au dispositif proposé par le Gouvernement au III de l’article 10, il a estimé que celui-ci était dépourvu de lien avec les autres dispositions de l’article en question et qu’il convenait d’en faire un nouvel article 10 bis.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

Le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à l’autorisation préalable du maire dans les communes de plus de 200 000 habitants et les communes des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et de Val-de-Marne ([156]).

En cas de méconnaissance de cette obligation, l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation prévoit le prononcé, par le président du tribunal de grande instance, d’une amende civile de 50 000 euros par local irrégulièrement transformé. Le magistrat statue en la forme des référés sur requête du maire ou de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et « sur conclusions du procureur de la République, partie jointe avisée de la procédure ».

Sur requête du maire ou de l’ANAH, le président du tribunal ordonne le retour à l’usage d’habitation du local transformé sans autorisation, cette fois sans intervention du ministère public.

Ces dispositions résultent de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. La compétence relative à la remise en usage de logement de locaux irrégulièrement transformés était auparavant exercée à titre principal par le procureur de la République.

2. Les dispositions du projet de loi

Le III de l’article 10 du projet de loi vise à tirer les conséquences du transfert de compétence aux maires et à l’Agence nationale de l’habitat pour engager ces procédures en tant que parties principales. Tous deux connaissent les locaux concernés bien mieux que le ministère public ; ils ont, en outre, intérêt à engager ces procédures afin d’augmenter l’offre de logement dans les territoires très urbanisés. Par ailleurs, l’amende civile est intégralement versée à la commune dans laquelle est situé le local.

Le droit en vigueur ne rend plus nécessaire l’intervention systématique du procureur de la République dans ces procédures. Il est donc proposé de supprimer l’obligation pour le ministère public de communiquer son avis en cas de non-respect des règles relatives au changement d’usage des locaux d’habitation.

3. Des dispositions adoptées sans modification de fond par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification de fond à la rédaction proposée par le Gouvernement. Cependant, les rapporteurs ont estimé malvenu que cette disposition figure à l’article 10, relatif aux apostilles et légalisations. La commission des Lois a donc disjoint le dispositif et créé un nouvel article 10 bis.

Aucun amendement n’a été déposé en séance publique sur cet article.

4. Une disposition adoptée sans modification par la Commission

La commission des Lois a approuvé la décision de simplifier la procédure de changement irrégulier d’usage d’un local destiné à l’habitation. L’intervention du procureur de la République ne se justifie plus dans la répression de ce manquement sanctionné d’une amende civile, que le maire de la commune concernée et l’ANAH sont les mieux placés pour appréhender.

Les membres de la Commission ont également fait leur la décision du Sénat de disjoindre ce dispositif du reste de l’article 10, effectivement sans rapport. En conséquence, la Commission a adopté l’article 10 bis sans modification.

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Article 10 ter (art. L. 3332-3 et L. 3332-4-1 du code de la santé publique) Contrôle des débits de boissons

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de la rapporteure adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, l’article 10 ter retire au procureur de la République la mission de contrôle des débits de boissons que lui attribue le code de la santé publique.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a mis fin à l’exigence de nationalité française ou européenne pesant sur l’exploitant d’un débit de boissons.

1. L’état du droit

Le code de la santé publique dispose, en son article L. 3332-3, que tout individu qui souhaite ouvrir un café, un cabaret ou un débit de boissons à consommer sur place est tenu de faire, quinze jours au moins à l’avance et par écrit, une déclaration comprenant diverses informations sur sa personne et sur son projet d’établissement. Jusqu’à la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, il devait également justifier de sa nationalité française ou de son appartenance à un autre État qui soit membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen. La déclaration est faite en mairie et, à Paris, à la préfecture de police ; elle est transmise dans les trois jours au procureur de la République ainsi qu’au préfet.

Ce régime extrêmement strict remonte à la loi du 9 novembre 1915 relative à la réglementation de l’ouverture de nouveaux débits de boissons. À l’époque, c’est-à-dire en pleine Première Guerre mondiale, ce choix manifestait une volonté de préserver la moralité, composante de l’ordre public, dans un contexte particulièrement exigeant. L’intervention du procureur de la République était justifiée par cette même préoccupation d’ordre public et par la volonté d’informer systématiquement l’autorité judiciaire de l’existence de tels lieux, où l’alcool était susceptible de favoriser la commission d’infractions pénales, et de l’identité de leurs exploitants.

2. Les dispositions adoptées par la Commission

Les considérations qui présidaient aux décisions du législateur de 1915 ne sont plus d’actualité aujourd’hui. Si un contrôle des débits de boissons demeure justifié, il est exercé prioritairement par le préfet qui décide seul d’accorder ou de refuser les autorisations sollicitées, qui peut infliger des sanctions administratives en répression des différents manquements, et qui ne sollicite le parquet qu’en cas d’infraction pénale caractérisée. Le rôle du procureur de la République dans la procédure se réduit le plus souvent à une simple vérification d’état civil.

En conséquence, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure bénéficiant du soutien du Gouvernement afin de relever le procureur de la République de sa mission de contrôle des débits de boissons. Il restera loisible au préfet, s’il vient à suspecter la commission d’une infraction pénale, d’en référer au parquet dans le cadre des procédures classiques en la matière.

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Article 11 (art. L. 444-2, L. 444-7 et L. 950-1 du code de commerce) Révision des critères de détermination des tarifs des professions réglementées du droit et du dispositif des remises

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 modifie les règles de fixation des tarifs des professions réglementées du droit. Il est proposé qu’ils soient désormais fixés sur la base d’un objectif de taux de résultat moyen. Des remises peuvent être consenties pour certaines prestations et au-delà d’un certain montant d’émolument.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a instauré un dispositif de régulation tarifaire des professions réglementées du droit basé sur le principe d’orientation des tarifs vers les coûts.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté à cet article des modifications de nature rédactionnelle.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté l’article 11 sans modification.

1. L’état du droit

L’article 50 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a réformé le cadre de rémunération de sept professions réglementées du droit – les administrateurs judiciaires, les avocats pour les prestations de postulation, les commissaires-priseurs judiciaires, les greffiers des tribunaux de commerce, les huissiers de justice, les mandataires judiciaires et les notaires ([157]). Ces dispositions sont applicables aux prestations réglementées délivrées par les professionnels, non aux activités exercées sur un marché libre.

L’encadrement décidé en 2015 a pour principe l’orientation des tarifs vers les coûts. Ils prennent en compte « les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable, définie sur la base de critères objectifs », mais permettent une « péréquation des tarifs applicable à l’ensemble des prestations servies » par la profession concernée ([158]).

Un décret du 26 février 2016 ([159]) a précisé les modes d’évaluation des coûts pertinents et de la rémunération raisonnable ainsi que les caractéristiques de la péréquation. Il a également édicté des tarifs provisoires sur la base de ceux en vigueur auparavant dans la limite d’une variation de 5 %, dans l’attente de la collecte des données économiques nécessaires au calcul des nouvelles règles tarifaires.

Les professions réglementées du droit peuvent consentir des remises sur leurs émoluments ([160]) pour les prestations dont le tarif est fixé proportionnellement à la valeur du bien ou du droit en cause, à la condition que l’assiette de ce tarif excède un seuil établi par voie réglementaire. Le taux des remises est fixe, identique pour tous.

Le décret du 26 février 2016 a précisé les règles applicables : le rabais ne peut excéder 10 % du montant de l’émolument perçu, cette limite étant portée à 40 % pour l’immobilier d’entreprise, l’immobilier commercial et industriel et les logements sociaux ([161]). S’agissant des notaires, la remise de 10 % est applicable à la part d’émolument calculée sur les tranches d’assiette supérieures à 150 000 euros, celle de 40 % à la part d’émolument calculée sur les tranches d’assiette supérieures ou égales à 10 millions d’euros ([162]).

2. Les dispositions du projet de loi

En modifiant l’article L. 444-2 du code de commerce, l’article 11 du projet de loi change en deux points les règles de tarification des professions réglementées du droit : en posant le principe d’un objectif de taux de résultat moyen dont le montant est estimé globalement pour chaque profession d’une part, et en assouplissant les conditions d’octroi d’une remise d’autre part.

a. Les règles d’établissement du tarif

Le a) du 1° dispose que les tarifs sont arrêtés « sur la base d’un objectif de taux de résultat moyen (...) dont le montant est estimé globalement pour chaque profession pour l’ensemble des prestations tarifées », complétant la règle actuelle selon laquelle ils « prennent en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable, définie sur la base de critères objectifs » et peuvent, par dérogation, opérer « une péréquation des tarifs applicables à l’ensemble des prestations servies ». La tarification est donc déterminée globalement, en fonction de l’activité complète de chacune des professions et par un taux moyen, non acte par acte en fonction de la rentabilité de chaque prestation offerte.

Cette rédaction inscrit dans la loi l’interprétation du dispositif de régulation tarifaire qu’a livrée le Conseil d’État. Dans un arrêt confirmant la légalité du décret du 26 février 2016 ([163]), la juridiction administrative a accepté que, par dérogation à la méthode de tarification acte par acte, les tarifs puissent être fixés sur la base d’une péréquation entre les prestations en cause dès lors qu’elle a pour effet de garantir une rémunération raisonnable globale aux professionnels concernés.

Une tarification globale répond aux souhaits des représentants des professions réglementées dans la mesure où elle dispense les études et offices de mettre en place une comptabilité analytique incorporant le temps passé par les praticiens pour chaque prestation afin de déterminer ses coûts pertinents.

b. Les règles d’octroi d’une remise

Le b) du 1° prévoit que « le professionnel et son client peuvent convenir du taux des remises » pour certaines prestations et au-delà d’un certain montant d’émolument, dérogeant ainsi à la règle selon laquelle « le taux des remises octroyées par un professionnel est fixe, identique pour tous et compris dans des limites définies par voie réglementaire ».

Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, le caractère « fixe et identique pour tous » des remises, qu’impose le code de commerce, nuit à la fluidité des transactions. La remise majorée de 40 % a considérablement renchéri la rémunération due aux notaires par rapport au droit antérieur, qui permettait de réduire – voire d’effacer complètement – le montant des émoluments afférents à un acte supérieurs à 80 000 euros. Cette situation a un impact sur les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales en termes de surcoût pour l’acquisition de logement social. Elle incite également les investisseurs dans le secteur production à privilégier l’achat d’une société possédant un actif plutôt que d’une acquisition directe de l’actif ([164]).

Pour une fluidité accrue, la mesure proposée permet, pour certaines prestations et au-delà d’un montant d’émolument fixé par arrêté conjoint des ministres de la justice et de l’économie, la négociation du taux de remise applicable entre le professionnel et son client.

c. Les coordinations nécessaires

Le 2° modifie l’article L. 444-7 du code de commerce renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’application des articles précédents, de façon à opérer les coordinations nécessaires à l’application des dispositions du 1°.

Enfin, le 3° modifie l’article L. 950-1 du code de commerce pour l’application des dispositions précédentes dans les îles Wallis et Futuna.

3. Des dispositions approuvées par le Sénat

La commission des Lois n’a adopté à l’article 11 qu’un amendement de nature rédactionnelle, les rapporteurs « approuvant pleinement l’économie générale de cette disposition » dont ils estiment qu’elle correspond à la position défendue par le Sénat lors de la discussion de la loi du 6 août 2015 ([165]).

Aucun amendement n’a été adopté en séance publique.

4. Une disposition adoptée sans modification par la Commission

La commission des Lois a jugé bienvenues les évolutions prévues par le projet de loi, qui s’inscrivent dans la continuité de la loi du 6 août 2015 et qui sont correctement accueillies par les professionnels du droit.

En conséquence, la Commission a adopté l’article 11 sans modification.

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Article 11 bis (art. 45 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels) Prestation de serment des officiers publics et ministériels

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de la rapporteure adopté par la Commission avec le soutien du Gouvernement, l’article 11 bis simplifie et modernise le régime des prestations de serment des officiers publics et ministériels.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions visées par le présent article n’ont connu aucune modification depuis la loi n° 73-546 du 25 juin 1973 relative à la discipline et au statut des notaires et de certains officiers ministériels.

1. L’état du droit

L’article 45 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels prévoit que l’officier public ou ministériel qui ne prête pas le serment professionnel dans le mois de la publication de sa nomination au Journal officiel est démissionné d’office de ses fonctions à moins de justifier d’un cas de force majeure ([166]).

Peut également être déclaré démissionnaire d’office, après avoir été mis en demeure de présenter ses observations, l’officier public ou ministériel qui, soit en raison de son éloignement prolongé de sa résidence, soit en raison de son état physique ou mental, est empêché d’assurer l’exercice normal de ses fonctions. La même sanction est encourue lorsque, par des manquements répétés à ses obligations professionnelles, l’officier public ou ministériel a révélé son inaptitude à assurer l’exercice normal de ses fonctions.

L’empêchement ou l’inaptitude est constaté par le tribunal de grande instance saisi soit par le procureur de la République, soit par le président de la chambre de discipline de la profession.

2. Les dispositions adoptées par la Commission

La Commission a considéré excessivement sévères les dispositions intimant la démission d’office de l’officier public ou ministériel n’ayant pas prêté serment dans le mois suivant sa nomination. L’exigence d’un cas de force majeure apparaît disproportionnée pour un manquement dont les conséquences demeurent essentiellement de l’ordre du symbole.

En revanche, rien n’est prévu pour tirer les conséquences d’un défaut d’installation de l’officier public ou ministériel régulièrement nommé, qui prive la population locale de l’accès à un professionnel du droit alors que la limitation du nombre des offices empêche l’émergence d’une offre concurrente.

En conséquence, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure bénéficiant d’un avis favorable du Gouvernement portant modification du régime disciplinaire des officiers publics ou ministériels :

– la démission d’office consécutive au défaut de prestation de serment dans le mois de la nomination est désormais prononcée sauf motif valable, condition plus simple à remplir et à apprécier qu’un cas de force majeure ;

– l’absence d’installation effective six mois après la création de l’office peut constituer un cas de démission d’office, ce qui permet de constater la vacance de l’office ou de le supprimer, malgré la prestation de serment, tout en conservant un pouvoir d’appréciation sur les raisons qui expliquent cette situation.

*

Sous-titre II Assurer l’efficacité de l’instance

Chapitre Ier Simplifier pour mieux juger

Article 12 (art. 233, 238, 246, 247-2, 251 à 254, 257, 262-1, 311-20, 313, 375-3 et 515-12 du code civil, art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation et art. L. 2141-2 du code de la santé publique) Réforme de la procédure de divorce contentieux

Rétabli par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 supprime au sein du corpus des règles communes aux divorces de nature contentieuse la phase préliminaire, relative à la tentative de conciliation, et propose de favoriser le recours au divorce accepté.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le régime procédural du divorce a été modifié en dernier lieu par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui a introduit le divorce par consentement mutuel conventionnel.

S’agissant des divorces contentieux, leur régime a été modifié par la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce, avec comme objectif de mieux faire coïncider la procédure choisie par les époux avec la réalité de leur situation conjugale, de favoriser les accords entre les époux, d’unifier la procédure de la phase préliminaire et de concentrer autant que possible le règlement des conséquences pécuniaires et patrimoniales du divorce au moment de son prononcé.

➢ Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a supprimé cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement et avec, sous réserve d’un sous-amendement, l’avis favorable de votre rapporteure, la Commission a rétabli l’article 12 en le modifiant afin de prévoir la tenue systématique d’une audience de fixation des mesures provisoires en début de procédure.

I. l’État du droit

Depuis la loi du 26 mai 2004 relative au divorce ([167]), quatre cas de divorce sont prévus à l’article 229 du code civil :

– par consentement mutuel ;

– par acceptation du principe de la rupture du mariage ;

– pour altération définitive du lien conjugal ;

– pour faute.

Sur 75 254 divorces prononcés en 2017, 32 965, soit près de 44 %, l’ont été par consentement mutuel tandis que 22 381 (30 %) l’ont été par acceptation du principe de la rupture du mariage, 13 346 (18 %) pour altération définitive du lien conjugal et 5 866 (8 %) sur le fondement de la faute.

Le divorce par consentement mutuel est l’objet, à titre principal, d’une procédure extrajudiciaire depuis la loi du 18 novembre 2016. L’article 50 de cette loi a en effet introduit, aux côtés de la procédure judiciaire dont il a restreint le champ aux seuls cas de demande d’audition formée par un enfant mineur ou à ceux où l’un des époux est majeur protégé, une procédure conventionnelle : le divorce par consentement mutuel par acte sous signature privée contresigné par avocats et déposé au rang des minutes d’un notaire.

En revanche, les trois autres cas de divorce, de nature contentieuse, requièrent une procédure judiciaire qui, bien que présentant des règles propres à chacun d’entre eux, comporte un ensemble de dispositions communes.

A. Le corpus commun relatif à la procÉdure de divorce contentieux

Le régime procédural commun aux divorces contentieux comporte deux phases : une phase préalable, dite de tentative de conciliation, qui se situe « avant l’instance judiciaire » ([168]), et une phase décisoire, qui correspond au divorce à proprement parler (instance et jugement).

1. La phase de tentative de conciliation

Cette phase débute avec la requête en divorce et obéit à la procédure orale.

a. La requête initiale

L’époux qui souhaite former une demande en divorce doit présenter, par l’intermédiaire d’un avocat, une requête au juge ([169]).

Si la requête ne doit pas indiquer les motifs du divorce (le fondement juridique de la demande ou les faits à l’origine de celle-ci), elle doit mentionner l’identité complète des deux époux, les lieu et date du mariage ainsi que l’état civil des enfants du couple et être précise quant aux demandes formées au titre des mesures provisoires – elle doit notamment comprendre un exposé sommaire de leurs motifs.

Cette dernière obligation permet au juge de mieux cerner la situation et les souhaits de l’époux demandeur dès le début de la procédure et garantit un meilleur respect du principe du contradictoire, les demandes de mesures provisoires étant plus aisément susceptibles de faire l’objet d’un véritable débat lors de la tentative de conciliation, dès lors qu’elles ont été soumises à la partie adverse et au juge avant l’audience.

La demande de mesures provisoires contenue dans la requête initiale n’est pas définitive, en ce qu’elle n’interdit pas de formuler une nouvelle demande lors de l’audience de conciliation, sous réserve cependant de la comparution des deux parties. Si le défendeur ne comparaît pas, le demandeur ne pourra pas solliciter du juge des mesures provisoires supplémentaires ou différentes lors de la tentative de conciliation, faute de respecter le principe du contradictoire.

L’époux qui introduit une requête initiale en divorce peut demander au juge aux affaires familiales la mise en place de mesures urgentes, destinées à s’appliquer avant même la tentative de conciliation. L’article 257 du code civil prévoit en effet que le juge peut prendre toutes les mesures qui s’imposent, en cas d’urgence, pour protéger l’intérêt d’un époux ou des enfants, le texte faisant notamment référence à la possibilité qu’il a d’autoriser l’époux à résider séparément, s’il y a lieu avec les enfants mineurs. Le juge peut également ordonner des mesures conservatoires pour assurer la préservation des biens communs.

Le demandeur doit se présenter en personne pour solliciter ces mesures, au cours d’une audience dite de « présentation » et en cas d’empêchement dûment constaté, le juge peut se rendre à la résidence de l’époux ([170]). Cette règle permet au magistrat de s’entretenir avec l’époux à propos de la nécessité de telles mesures qui seront, le cas échéant, ordonnées sans que l’autre époux n’en ait été averti et ait pu les discuter, à l’exception de la mesure consistant à attribuer le logement familial à l’époux victime de violences, qui doit être précédée d’un débat contradictoire.

En réponse à la requête initiale, le juge rend une ordonnance ([171]) qui prend la forme d’une simple indication, au bas de celle-ci, des jour, heure et lieu auxquels il procédera à la tentative de conciliation. Si des mesures urgentes sont demandées, l’ordonnance se prononce également sur ce point.

Cette ordonnance n’est susceptible d’aucune voie de recours.

b. La tentative de conciliation

Avant l’instance judiciaire, une tentative de conciliation est obligatoire. Elle peut être renouvelée pendant l’instance.

Son objectif principal était, avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 mai 2004, de faire renoncer les époux au divorce. Désormais, l’article 252 du code civil précise que le juge doit chercher à concilier les époux tant sur le principe du divorce que sur ces conséquences, ce qui peut aussi bien signifier les faire renoncer au divorce que les conduire vers un divorce accepté, voire par consentement mutuel.

La tentative de conciliation peut, ce qui est rare en pratique, aboutir à la réconciliation des époux, le demandeur renonçant à son intention de divorcer. Dans ce cas, la réconciliation donne lieu à la rédaction d’un procès-verbal qui met fin à la procédure.

Dans le cas, beaucoup plus fréquent, où la tentative de conciliation n’aboutit pas, le juge rend soit une ordonnance par laquelle il renvoie les époux à une nouvelle tentative de conciliation, soit une ordonnance de non-conciliation autorisant, immédiatement et en tout état de cause dans un délai de trente mois, les époux à introduire l’instance en divorce ([172]). Cette ordonnance peut également contenir les mesures provisoires ([173]) nécessaires pour assurer l’existence des époux et des enfants jusqu’à la date à laquelle le jugement passe en force de chose jugée ([174]). Le juge doit inciter les époux à régler les conséquences du divorce à l’amiable ([175]). Il leur demande de présenter pour l’audience de jugement un projet de règlement des effets du divorce.

LE DÉROULEMENT DE LA TENTATIVE DE CONCILIATION

(articles 252 à 252-2 et 252-4 à 253 du code civil et 1108 à 1110 du code de procédure civile)

La convocation à la tentative de conciliation adressée à l’époux qui n’est pas à l’origine de la requête l’informe qu’il doit se présenter en personne, seul ou assisté d’un avocat, tout en précisant que l’assistance d’un avocat est obligatoire pour accepter le principe de la rupture du mariage. La convocation doit être accompagnée d’une copie de l’ordonnance rendue à la suite du dépôt de la requête et d’une notice d’information exposant les dispositions relatives à la conciliation et aux mesures provisoires, en particulier la possibilité pour le juge d’enjoindre les époux à s’informer sur la médiation et de désigner un notaire afin de procéder à la liquidation du régime matrimonial.

La convocation doit être expédiée à l’époux qui n’a pas présenté la requête par le greffe au moins quinze jours avant la date prévue pour la tentative de conciliation.

Lors de la tentative de conciliation, le juge doit s’entretenir avec chacun des époux séparément, puis avec les deux ensemble. Ce n’est qu’ensuite que les avocats sont appelés à participer à l’entretien. Les propos tenus ou les écrits remis lors de la tentative de conciliation ne peuvent être utilisés dans la suite de la procédure.

Les deux époux doivent être personnellement présents à la tentative de conciliation. En cas d’impossibilité pour l’un des époux de se déplacer, notamment parce qu’il est incarcéré ou hospitalisé, le juge peut se rendre sur place pour l’entendre ou donner à un autre magistrat la mission de procéder à cette audition. L’avocat peut cependant représenter l’époux avant la tentative de conciliation, notamment pour contester la compétence du juge ou lui indiquer l’impossibilité pour son client de se présenter. En revanche, le fait qu’un époux ne se présente pas à la tentative de conciliation sans invoquer d’empêchement ne constitue pas un obstacle au déroulement de celle-ci, le juge n’étant pas tenu de renvoyer les parties à une nouvelle tentative de conciliation. En l’absence du défendeur, le juge s’entretient avec le seul demandeur et l’incite à la réflexion.

Le juge peut suspendre la tentative de conciliation et la reprendre ultérieurement dans la limite d’un délai de huit jours. Il peut également, s’il estime utile de donner un délai de réflexion plus long aux époux, suspendre la procédure et renouveler la tentative de conciliation dans les six mois. Il ordonne alors, le cas échant, les mesures provisoires destinées à s’appliquer pendant le délai précédant la nouvelle tentative de conciliation.

Au cours de la tentative de conciliation, les époux peuvent opter pour un divorce accepté. L’article 253 du code civil prévoit en effet la possibilité pour les époux d’accepter le principe de la rupture du mariage dès ce stade de la procédure, en subordonnant cette acceptation à ce que chacun des époux soit assisté d’un avocat, condition essentielle dès lors que l’acceptation n’est pas rétractable, même par voie d’appel.

2. La phase décisoire

La phase décisoire, ou phase de divorce proprement dite, débute avec l’acte introductif d’instance – assignation ou requête conjointe – et obéit à la procédure écrite.

a. Introduction de l’instance en divorce

Après l’ordonnance de non-conciliation, un époux peut introduire l’instance ou former une demande reconventionnelle pour acceptation du principe de la rupture du mariage, pour altération définitive du lien conjugal ou pour faute ([176]).

L’acte introductif d’instance doit intervenir dans le délai de trente mois ([177]). L’époux qui a déposé la requête initiale peut seul introduire la demande pendant un délai de trois mois suivant l’ordonnance de non-conciliation. Dans les vingt-sept mois qui suivent, les deux époux peuvent agir. Ce long délai tient compte de ce qu’un divorce pour rupture définitive du lien conjugal implique deux ans de séparation de fait.

Si l’acte introductif d’instance consiste généralement en une assignation, les époux peuvent introduire l’instance par une requête conjointe dans le cas particulier du divorce accepté. La demande peut en être présentée par les époux immédiatement après l’ordonnance de non-conciliation.

L’acte introductif d’instance est très important sur le plan procédural, puisqu’il marque le début de la « phase de divorce » proprement dite et emporte constitution d’avocat ([178]), mais également sur le fond.

Cet acte contient en effet le fondement de la demande en divorce : pour acceptation du principe de la rupture du mariage, pour altération définitive du lien conjugal ou pour faute ([179]). La demande ne peut être fondée que sur un seul des cas de divorce ([180]). Toute demande formée à titre subsidiaire sur un autre cas est irrecevable.

La demande introductive d’instance doit par ailleurs comporter une proposition de règlement des intérêts pécuniaires et patrimoniaux des époux, sous peine d’irrecevabilité ([181]).

C’est enfin à partir de l’assignation que les époux peuvent conclure des conventions pour régler tout ou partie des conséquences du divorce ou pour liquider et partager leur régime matrimonial.

b. Les passerelles

Par exception au principe de l’exclusivité du fondement de la demande, il est possible, dans certains cas, d’exercer une passerelle entre les différentes formes de divorce en cours de procédure. Ces passerelles, introduites par la loi du 26 mai 2004, ont pour objet de permettre l’élaboration d’accords réglant tout ou partie des conséquences de leur divorce et ainsi d’éviter d’attiser les situations de conflit.

Les articles 247 à 247-2 du code civil prévoient ainsi trois passerelles.

L’article 247 pose tout d’abord la possibilité de passer d’un divorce contentieux, quelle que soit sa nature, au divorce par consentement mutuel. Cette possibilité est ouverte à tout moment de la procédure, même si une décision au fond a été rendue. Dans sa rédaction issue de la loi du 18 novembre 2016, l’article 247 prévoit en effet que les époux peuvent divorcer par consentement mutuel selon la procédure conventionnelle ou, dans le seul cas où un enfant mineur des époux demande à être entendu par le juge, par la voie judiciaire. Dans ce dernier cas, les époux demandent au juge de constater leur accord pour voir prononcer le divorce par consentement mutuel en lui présentant une convention réglant les conséquences de celui-ci.

L’article 247-1 prévoit par ailleurs une passerelle entre les différents divorces contentieux dans le sens d’une atténuation du conflit. Il est en effet possible de passer, à tout moment de la procédure, d’un divorce pour faute ou d’un divorce pour altération définitive du lien conjugal à un divorce accepté. Lorsqu’elle intervient en cours d’instance, la demande des époux de voir prononcer le divorce pour acceptation du principe de la rupture du mariage doit être formulée de manière expresse et concordante dans les conclusions des parties, auxquelles chaque époux doit annexer sa déclaration d’acceptation signée de sa main.

L’article 247-2 organise enfin une passerelle vers le divorce pour faute. Lorsqu’une demande pour altération définitive du lien conjugal est présentée en premier lieu et qu’il y est répondu par une demande en divorce pour faute, l’article 247-2 permet au demandeur de modifier sa requête pour invoquer les fautes de son conjoint. En permettant au demandeur de revenir dans un second temps sur les torts de son conjoint si celui-ci choisit de placer le débat sur ce terrain, la loi l’incite à ne pas le faire dans un premier temps, et à préférer une voie moins contentieuse.

c. L’instance et le jugement

Pendant la phase écrite du divorce, le juge intervient comme juge de la mise en état : il est chargé de veiller au bon déroulement de la procédure, en particulier que les parties se sont communiqué leurs arguments et leurs preuves, et il peut être amené à rendre des ordonnances d’incident, notamment sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale.

À l’issue des débats au cours desquels les preuves rapportées sont discutées, le juge rend sa décision, qui est susceptible de voies de recours.

Lorsqu’il rejette définitivement la demande en divorce, le juge peut statuer sur la contribution aux charges du mariage, la résidence de la famille et les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ([182]).

S’il estime la demande fondée, le juge prononce le divorce. Le jugement de divorce prononce la dissolution du mariage et règle les conséquences du divorce.

B. les rÈgles propres À deux cas de divorce contentieux

1. Le divorce pour acceptation du principe de la rupture du mariage ou divorce accepté

Héritier du divorce sur demande acceptée ou divorce sur double aveu ([183]), le divorce par acceptation du principe de la rupture du mariage, autrement dénommé divorce accepté, est fondé sur l’idée d’une acceptation du principe du divorce sans accord sur ses effets.

Mi-consensuel mi-contentieux, ce divorce est de nature hybride. Bien qu’il soit classé dans la catégorie des divorces contentieux, il apparaît comme un divorce d’accord, dans lequel l’accord des époux ne porte que sur la décision de divorcer et où il revient au juge d’organiser les effets de leur rupture. Il peut par ailleurs être demandé par les deux époux et non seulement demandé par l’un et accepté par l’autre, ce qui renforce sa nature consensuelle.

Le divorce accepté est exclu si l’un des époux est sous régime de protection.

a. La cause du divorce : l’accord définitif des époux sur son principe

L’acceptation du principe de la rupture du mariage sans considération des faits à l’origine de celle-ci est la seule condition, posée par l’article 233 du code civil, à ce divorce.

i. Le formalisme simplifié de l’acceptation

Le divorce accepté peut intervenir à tout moment de la procédure. Selon la phase au cours de laquelle il intervient, le formalisme de l’acceptation diffère.

S’il est choisi par les époux au stade de l’audience de conciliation – et c’est le seul cas de divorce où cette possibilité est ouverte –, l’acceptation du principe de la rupture du mariage doit être constatée par procès-verbal dressé par le juge, signé par les époux et leurs avocats respectifs ([184]). Le juge renvoie ensuite les époux à introduire l’instance afin qu’il prononce le divorce et statue sur ses effets, la cause du divorce demeurant acquise. La forme de l’introduction d’instance est alors une requête conjointe ou une assignation.

Si l’acceptation du principe de la rupture du mariage intervient entre la tentative de conciliation et la demande en divorce, elle doit prendre la forme d’une déclaration de chacun des époux, signée de sa main et selon laquelle il accepte le principe de la rupture du mariage. Ces déclarations sont annexées à la requête conjointe introductive d’instance afin de valoir acceptation.

Si l’acceptation du principe de la rupture du mariage a lieu en cours d’instance, les époux demandent alors au juge de constater leur accord pour voir prononcer le divorce pour acceptation du principe de la rupture du mariage. La demande en ce sens des époux doit être formulée de manière expresse et concordante dans leurs conclusions respectives, auxquelles doit être annexée leur déclaration d’acceptation signée de leur main.

Pour que soit garantie la réalité de son consentement, chacun des époux doit être assisté par un avocat lors de la manifestation de l’acceptation de la rupture du mariage. Cette exigence est particulièrement formulée dans la convocation à l’ordonnance de conciliation qui doit, selon l’article 1108 du code de procédure civile, préciser que l’assistance d’un avocat est obligatoire pour accepter le principe de la rupture du mariage lors de l’audience de conciliation.

ii. Le caractère définitif de l’acceptation

L’alinéa 2 de l’article 233 du code civil énonce clairement que l’acceptation de la rupture du mariage n’est pas susceptible de rétractation, même par la voie de l’appel, contrairement à ce que permettait le droit antérieur à l’entrée en vigueur de la loi du 26 mai 2004.

Quels que soient sa forme – procès-verbal ou déclaration – et le moment où elle intervient, l’acceptation du principe de la rupture par les époux doit être accompagnée de la mention selon laquelle elle n’est pas susceptible de rétractation même par la voie de l’appel et ce, à peine de nullité.

b. Le règlement du divorce

S’il a acquis la conviction que chacun des époux a donné librement son accord, le juge prononce le divorce et statue uniquement sur ses conséquences, en application de l’article 234 du code civil.

Le juge doit donc être particulièrement attentif au caractère réel de l’acceptation du divorce par chacun des époux. Il peut refuser de prononcer le divorce s’il n’en est pas convaincu. Toutefois, le juge n’entend les époux et ne peut vérifier la liberté de leur consentement que lorsque l’acceptation intervient lors de l’audience de conciliation. Si l’acceptation intervient plus tardivement, la procédure ne prévoit pas d’audience au cours de laquelle il pourrait s’entretenir avec les époux pour vérifier leur consentement.

Le désaccord des époux ne portant pas nécessairement sur tous les effets du divorce, ces derniers peuvent présenter au juge une convention réglant certains d’entre eux.

2. Le divorce pour altération définitive du lien conjugal

Aux termes des articles 237 et 238 du code civil, le divorce peut être demandé par l’un des époux lorsque le lien conjugal est définitivement altéré, l’altération définitive du lien conjugal résultant de la cessation de toute vie commune depuis deux ans au minimum.

La condition de séparation de fait des époux est nécessaire mais pas suffisante. La jurisprudence considère en effet que la simple séparation de fait ne suffit pas, puisqu’elle peut ne pas être volontaire (emprisonnement, hospitalisation…) et que la rupture de la vie commune doit s’accompagner d’une absence de relations intimes et affectives entre les époux ([185]). La rupture de la vie commune doit donc être volontaire.

Si le divorce pour altération définitive du lien conjugal est demandé à titre principal, le délai de deux ans de séparation est exigé. Ce délai doit être constitué au jour de l’assignation en divorce et non au jour de la requête initiale.

Le délai ne peut pas être suspendu. Ainsi, en cas de réconciliation des époux, et donc de reprise de la vie commune, le délai jusque-là cumulé retombe à zéro.

Ce délai de séparation doit être prouvé par le demandeur par tous moyens. La compétence du juge est liée en la matière : il ne peut relever d’office le moyen tiré du défaut d’expiration du délai de deux ans ([186]).

Si le divorce pour altération définitive du lien conjugal est demandé à titre reconventionnel dans le cadre d’une demande en divorce pour faute, le délai de deux ans n’est pas requis. En effet, lorsqu’un époux est assigné en divorce pour faute, la vie commune est difficilement supportable, et l’altération du lien conjugal ne fait pas de doute. Aussi, lorsqu’un époux forme une demande en divorce pour faute et que le défendeur forme une demande reconventionnelle en divorce pour altération définitive du lien conjugal, le juge examine d’abord la demande pour faute et, s’il la rejette, prononce le divorce pour altération définitive du lien conjugal.

II. la rÉforme proposÉe

A. le projet de loi initial

L’article 12 du projet de loi a pour objet d’alléger et de simplifier la procédure de divorce qui, destinée à l’origine à inviter les époux à la réflexion avant de rompre leur lien conjugal, s’avère trop longue et complexe au regard des évolutions de la société.

Cette procédure est lente. Les deux phases, de tentative de conciliation et de divorce à proprement parler, sont en effet séparées d’un délai de réflexion qui peut aller jusqu’à trente mois entre l’ordonnance de non-conciliation rendue par le juge et l’assignation délivrée à l’initiative d’une des parties.

Il ressort ainsi de la dernière étude menée par le ministère de la Justice sur la durée des divorces contentieux ([187]) un allongement de leur durée moyenne à 22,1 mois en 2010 contre 17,3 mois en 2004, alors que celle du divorce par consentement mutuel a baissé à 2,6 mois en 2010 contre 8,8 mois en 2004. Un tiers de la durée des divorces contentieux est imputable au délai de réflexion laissé aux époux, qui est de 8,2 mois en moyenne.

La procédure se caractérise également par sa complexité. Au cours du divorce se succèdent ainsi la procédure orale, à laquelle le défendeur, contrairement au demandeur, n’est pas tenu d’être assisté, puis la procédure écrite, où les deux parties doivent être assistées. Les règles pour modifier les mesures provisoires diffèrent en outre selon que la demande de modification intervient avant la délivrance de l’assignation ou après. Le juge est saisi par requête dans le premier cas et rend, selon le mode de saisine, une ordonnance ou un jugement. Dans le second cas, les règles relatives à la mise en état s’appliquent et le juge rend une ordonnance d’incident. Pour autant, il peut prononcer, dans les deux cas, les mêmes mesures.

Le groupe de travail mené par Mme Frédérique Agostini et M. Nicolas Molfessis sur le chantier de l’amélioration et de la simplification de la procédure civile a ainsi mis en évidence, dans ses conclusions remises à la ministre de la Justice le 15 janvier 2018, que l’audience de conciliation, « qui n’a d’évidence plus de sens eu égard au nombre très limité des conciliations effectuées, retarde l’introduction de l’instance pour les époux. En outre, elle affecte fortement l’activité des greffes civils des juridictions qui ont à gérer un stock important d’ordonnances de non conciliation en attente de la délivrance de l’assignation ».

Aussi, afin de mieux répondre aux attentes des justiciables en termes de réduction des délais et de simplification de la procédure et d’alléger la charge des tribunaux, la réforme propose de supprimer la phase de conciliation et l’éventuel délai de réflexion avant la demande en divorce et de favoriser le recours au divorce accepté.

1. Supprimer la phase de conciliation

► Le 6° du présent article réorganise la section 3 du chapitre II du titre VI du livre Ier du code civil relative à la procédure applicable aux cas de divorce autres que celui par consentement mutuel, afin de supprimer la phase de tentative de conciliation.

Il est proposé que cette section, divisée en cinq paragraphes consacrés, respectivement, à la requête initiale (article 251), à la conciliation (articles 252 à 253), aux mesures provisoires (articles 254 à 257), à l’introduction de l’instance en divorce (articles 257-1 à 258) et aux preuves (articles 259 à 259-3), soit désormais composée de trois paragraphes relatifs à l’introduction de la demande en divorce, aux mesures provisoires et aux preuves.

● Dans l’organisation ainsi définie, le premier paragraphe, relatif à l’introduction de la demande en divorce, est composé des articles 251, 252 et 253 qui font l’objet d’une nouvelle rédaction qui, tout en supprimant toute référence à la conciliation, reprend et complète celle des articles 257-1, 257-2 et 258.

L’article 251 reprend ainsi la disposition selon laquelle un époux peut introduire l’instance ou former une demande reconventionnelle pour acceptation du principe de la rupture du mariage, pour altération définitive du lien conjugal ou pour faute, en y supprimant toute référence à la conciliation.

Il prévoit par ailleurs qu’un époux peut également introduire l’instance en divorce et formuler des demandes relatives aux mesures provisoires sans qu’il ait à préciser le cas de divorce sur lequel il fonde sa demande. Dans cette hypothèse, le fondement doit être exposé dans les premières conclusions au fond. En permettant au demandeur de choisir son cas de divorce au plus tard lors de ses premières écritures au fond, il s’agit d’éviter que la suppression de la conciliation ne favorise une logique d’affrontement et d’autoriser un rapprochement des parties en cours de procédure.