rapport sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Examen de la seconde partie du projet de loi de finances : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

M. le Rapporteur général. Mme Peyrol vous a proposé un travail pour la séance. Je vous invite, monsieur Millienne, à retirer vos amendements au profit d’une cosignature avec Mme Peyrol, dont l’amendement me semble être plus complet, et à travailler ensuite à un éventuel sous-amendement.

M. Bruno Millienne. Je retire le premier mais pas le second : ce n’est pas tout à fait le même objectif.

L’amendement II-CF1240 est retiré.

La commission adopte l’amendement II-CF468 (amendement II-2406).

Puis elle rejette l’amendement II-CF1241.

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Après l’article 63

La commission examine l’amendement II-CF1167 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans la loi de finances pour 2017, nous avons unifié les modes de saisie de créances et notamment l’opposition administrative, devenue ce que l’on appelle la saisie administrative à tiers détenteur. Le problème est que nous n’avons pas prévu le cantonnement de cette mesure, c’est-à-dire le fait qu’il n’est pas nécessaire, pour une dette de 100 euros au fisc, de bloquer un compte de 1 000 euros à hauteur de 1 000 euros. Mon amendement consiste donc à créer un système de cantonnement permettant un meilleur fonctionnement de la saisie administrative à tiers détenteur, pour ne pas mettre un contribuable défaillant dans une grande difficulté.

M. le Rapporteur général. Vous proposez quelque chose qui existe déjà dans le droit commun, qui permet un cantonnement. Je pense donc que votre amendement est satisfait ; encore faut-il que le Gouvernement le confirme. Je vous propose de l’interroger au banc et, s’il s’avère que le cantonnement n’est en effet pas prévu, je donnerai en séance un avis favorable à votre amendement.

M. Charles de Courson. D’excellents juristes assurent que le cantonnement n’est pas prévu. Je retire l’amendement et je le redéposerai ; nous aurons ainsi une réponse ministérielle.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF389 de Mme Valérie Petit.

Mme Valérie Petit. Il s’agit d’un amendement d’évaluation des politiques publiques portant sur les contrats financiers signés entre l’État et les collectivités territoriales. Il est prévu que le Gouvernement en dresse un bilan en 2020, juste avant le débat d’orientation des finances publiques (DOFP). Nous proposons que ce bilan soit transmis au Parlement et fasse l’objet d’un débat sur la reconduction du dispositif. Nous introduisons en fait une clause de revoyure.

M. le Rapporteur général. Dans la loi de programmation des finances publiques, il est prévu que le Gouvernement dresse un bilan de l’application des dispositions de l’article 13 et du présent article ; ce bilan tient compte du rapport public annuel du Conseil national d’évaluation des normes prévues à l’article L. 1212-2 du CGCT. Il faut souligner la pertinence de la loi de programmation, qui instaure un bilan de l’application de ces dispositions un an et demi après leur application : c’est conforme à la méthode d’évaluation prônée par notre majorité parlementaire. Ce bilan fera l’objet d’un débat puisqu’il devra être dressé avant le DOFP du projet de loi de finances 2020. En outre, la rédaction ne me paraît pas très conforme à l’article 48 de la Constitution, laquelle prévoit que l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée, avec un partage de celui-ci entre le Gouvernement et le Parlement. Je vous invite à retirer l’amendement.

Mme Amélie de Montchalin. Comme l’objectif est en ligne avec notre objectif d’ajuster les dispositifs après leur mise en œuvre en fonction de ce qui se passe sur le terrain, je me demandais, monsieur le Rapporteur général, si nous ne pourrions pas organiser nous-mêmes ce travail au sein de la délégation aux collectivités territoriales. Je serais ravie d’en discuter avec Valérie Petit. Les parlementaires peuvent se saisir eux-mêmes de ces évaluations dans les structures qui existent au sein de notre assemblée.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie des amendements identiques II-CF408 de M. Michel Castellani, II-CF435 de Mme Véronique Louwagie et II-CF742 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Michel Castellani. Le dispositif relatif à la contractualisation financière figurant dans la loi de programmation des finances publiques prévoit une limitation de l’évolution des dépenses de fonctionnement prenant pour référence un taux prévisionnel d’évolution d’indice des prix de 1 % en 2018 et 1,1 % en 2019. Or nous constatons que l’inflation connaît un sursaut, ce qui aggrave la contrainte qui pèsera sur les collectivités territoriales. Mon amendement a donc pour objet d’intégrer le niveau réel d’inflation dans le calcul de l’objectif national d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités.

M. Thibault Bazin. Pour notre trajectoire financière des politiques publiques, nous avions établi la fameuse règle d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de 1,2 %, liée à une évolution de l’indice des prix à la consommation de 1 % en 2018 et 1,1 % en 2019. Or l’inflation atteint 1,6 % en 2019 et il est prévu 1,3 % en 2019, bien au-dessus des prévisions. L’amendement II-CF435 a pour objet de demander au Gouvernement d’évaluer, pour chaque annuité, l’impact financier que représente pour les collectivités territoriales ce ressaut d’inflation constaté et de formuler des propositions pour ajuster l’objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, devenu de facto obsolète.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement vise également à compléter le bilan déjà prévu dans la loi de programmation, à l’article 13, notamment par rapport à l’inflation. Au moment où le Gouvernement prépare le projet de loi de finances, le taux d’inflation est souvent différent de la réalité constatée, et nous avons en même temps cet objectif de 1,2 %. Il serait logique d’ajouter cet élément.

M. le Rapporteur général. Je préconise le retrait de ces amendements et leur présentation en séance pour que le Gouvernement réponde à cette interrogation et prenne l’engagement que ces éléments, essentiels, figureront dans son bilan de la loi de programmation.

M. le président Éric Woerth. Cela soulève en tout cas un vrai problème.

M. Thibault Bazin. Je maintiens mon amendement car c’est un sujet essentiel et nous avons besoin de clarté, surtout si nous voulons renouer le contact avec nos collectivités.

M. Michel Castellani. Je maintiens aussi mon amendement. La loi établit une estimation artificielle du rythme d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Il ne s’agit pas de laisser déraper celles-ci, mais on ne peut pas non plus laisser augmenter à l’infini le différentiel entre les compétences déléguées et les moyens réels d’intervention.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF414 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Cet amendement rejoint la préoccupation exprimée tout à l’heure par M. Coquerel puisqu’il vise à demander au Gouvernement un rapport avant le 30 septembre 2019 pour évaluer les conséquences de l’évitement fiscal des entreprises et de leurs actionnaires, en matière notamment d’imposition sur les dividendes.

M. le Rapporteur général. Une des modalités des stratégies d’évitement de l’affaire « CumEx », dans le contexte de laquelle le rapport que vous souhaitez obtenir s’inscrit, réside dans l’utilisation abusive de conventions fiscales, notamment celle liant la France au Qatar. Pour y mettre un terme, il faut renégocier ces conventions. Je rappelle par ailleurs que la Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, élaborée sous l’égide de l’OCDE dans le cadre du projet « BEPS » et ratifiée par la France en septembre, contient une clause anti-abus générale obligatoire. Certes, le Qatar n’a pas signé l’instrument, mais la pression est forte.

Plus généralement, l’abus de droit, qu’un amendement de Bénédicte Peyrol adopté par notre commission hier matin prévoit d’étendre, permet de contrer tous les montages reposant sur des cessions rapides d’actions, avant le détachement du dividende, s’ils ont une motivation fiscale déterminante.

S’agissant des conséquences pour les recettes publiques, je rappelle que la récente mission d’information sur l’évasion fiscale internationale des entreprises appelle à une méthodologie claire pour évaluer les pertes de recettes, méthodologie pour l’instant inexistante. Le Gouvernement est réceptif à ce sujet puisqu’il a commencé à organiser des ateliers afin que des processus d’évaluation fiable puissent exister.

Enfin, pour lutter contre les montages de type « CumCum », les « CumEx » étant interdits et frauduleux, il faudrait surtout encadrer strictement l’arbitrage de dividendes, ces transferts artificiels et provisoires de la propriété des actions vers des cieux fiscaux que l’on dira cléments pour échapper à l’imposition. C’est donc plus une question de droit financier et des participations qu’un sujet relevant stricto sensu du domaine des lois de finances.

Au bénéfice de ces explications, je vous invite à retirer l’amendement.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 63 Rapport annuel d’activité de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

La commission est saisie de l’amendement II-CF1227 de M. Fabien Gouttefarde.

M. Fabien Gouttefarde. Cet amendement vise à redonner un pouvoir de contrôle ou tout au moins un droit de regard au Parlement et au Gouvernement sur l’activité de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Cette entité est chargée de préserver la stabilité du système financier dans les domaines de la banque et des assurances. Il s’avère qu’elle a perdu son statut d’autorité administrative indépendante (AAI) avec la réforme de janvier 2017, et cette perte a entraîné la disparition des obligations à la charge des AAI. Cet amendement vise simplement à rétablir à la charge de l’ACPR une obligation de rapport annuel qui constituera un instrument de contrôle indispensable de son activité et de son financement, sachant que 98 % des ressources de cette entité proviennent d’une taxe affectée.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’amendement II-CF1227 (amendement II-2005).

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Article 64 Rationalisation et simplification de la fiscalité du tabac

Depuis de nombreuses années, la hausse progressive de la fiscalité applicable aux produits du tabac et aux débitants de tabac ainsi que la politique de lutte contre le tabagisme qui lui est associée ont conduit l’État à mettre en place plusieurs dispositifs d’aides destinés à soutenir le revenu des buralistes, à favoriser la diversification de leur commerce ou à accompagner le retrait de cette activité.

Le présent article vise à assurer le financement de l’une de ces mesures d’accompagnement, tout en clarifiant et modernisant les dates de liquidation et de paiement du droit de consommation et de licence sur les tabacs.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA FORTE HAUSSE DE LA FISCALITÉ DU TABAC ET LE SOUTIEN CROISSANT DE L’ÉTAT AU RÉSEAU DES DÉBITANTS DE TABAC

Les produits du tabac sont non seulement soumis à la TVA au taux normal de 20 %, mais également à un droit de consommation dont le rendement pour les régimes de sécurité sociale s’élève à 12 319 millions d’euros en 2019 et à 74 millions d’euros pour la collectivité de Corse. Les droits sont payés par les fournisseurs et répercutés sur les prix de vente aux consommateurs qui supportent le poids économique du droit de consommation. Parallèlement, les débitants de tabac doivent s’acquitter d’un droit de licence sur leur rémunération en contrepartie du monopole des ventes qui leur est accordé. Le droit de licence sera affecté à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à hauteur de 340 millions d’euros en 2019.

1. La forte hausse de la fiscalité applicable aux produits du tabac dans le cadre de la lutte contre le tabagisme

La hausse du droit de consommation applicable aux produits du tabac constitue l’un des leviers retenus par le Gouvernement dans la lutte contre le tabagisme en France. Ce dernier a été fortement actionné par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 ([257]) qui a pour objectif, d’une part, d’augmenter le prix du paquet de cigarettes jusqu’à 10 euros à compter de 2020 et, d’autre part, d’aligner progressivement la fiscalité applicable dans la collectivité de Corse et sur le continent métropolitain.

En application des articles 575 et 575 A du CGI, les tabacs manufacturés vendus au détail ou importés sont soumis à un droit de consommation comportant deux parts qui doivent être additionnées :

– une part spécifique, exprimée en euros par millier d’unités ou par millier de grammes (taxation en fonction du volume) ;

– une part proportionnelle par l’application d’un taux proportionnel au prix de vente au détail du produit, toutes taxes comprises (taxation en fonction de la valeur).

L’application des deux parts ne peut pas conduire à un droit de consommation inférieur à un minimum de perception fixé par mille unités ou mille grammes. Le minimum de perception ne s’applique pas aux tabacs à priser et à mâcher, et peut être majoré dans la limite de 10 % par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du budget.

droitS de consommation Sur les tabacs au 1er mars 2018

applicableS en France mÉtropolitaine

(en euros pour mille unités / en %)

Note de lecture : pour les cigarettes, la part proportionnelle est de 50,8 % du prix toutes taxes comprises, tandis que la part spécifique est de 59,9 euros pour 1 000 cigarettes. Ainsi, un paquet de vingt cigarettes vendu 10 euros contient 5,08 euros de part proportionnelle et 1,20 euro de part spécifique.

Source : article 575 A du CGI.

Au 1er mars 2018, le minimum de perception est fixé à 261 euros pour mille cigarettes et à 143 euros pour mille cigares ou cigarillos. Il est fixé par kilogramme à 218 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler des cigarettes et à 99 euros pour les autres tabacs à fumer.

La LFSS pour 2018 a mis en place une augmentation programmée du droit de consommation applicable aux produits du tabac sur trois ans, selon le calendrier suivant :

– une première augmentation au 1er mars 2018 ;

– deux augmentations au 1er avril et au 1er novembre 2019 ;

– deux augmentations au 1er avril et au 1er novembre 2020.

Au total, ces trois vagues d’augmentation successives des droits de consommation devraient se traduire par une augmentation des prix de vente de 20 % pour les cigarettes et de 25 % pour les autres catégories de tabac. Le paquet de vingt cigarettes devrait atteindre le seuil symbolique de 10 euros à l’horizon 2020 au lieu de 7 euros initialement. Le délai de trois ans doit permettre au service des douanes de mettre en place un dispositif performant de traçabilité de la production au niveau des usines de fabrication afin de lutter contre la vente illégale des produits du tabac.

L’augmentation applicable aux cigarettes sera toutefois inférieure à celle prévue pour les autres catégories de produits, afin, d’une part, d’éviter des effets de substitution vers des produits bénéficiant d’une fiscalité plus réduite, comme le tabac à rouler ou les cigarillos, et, d’autre part, de permettre un rattrapage de la fiscalité applicable à ces produits qui bénéficiaient d’un niveau de taxation souvent inférieur par rapport aux cigarettes.

La LFSS pour 2018 complète également le dispositif au-delà de 2020 par la mise en place d’un mécanisme d’indexation du droit de consommation sur l’indice des prix à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année. Le relèvement des tarifs ne pourra toutefois excéder 1,8 %.

Il est rappelé que la structure des prix des produits du tabac est réglementée par l’article 572 du CGI qui dispose que « le prix de détail de chaque produit, exprimé aux 1 000 unités ou aux 1 000 grammes, est unique pour l’ensemble du territoire et librement déterminé par les fabricants et les fournisseurs agréés ». Toutefois, afin de s’assurer du respect de l’interdiction de revente à perte des produits, il est précisé que « le prix de détail est applicable après avoir été homologué par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du budget ». L’article 284 de l’annexe II du CGI prévoit que « l’administration établit, chaque année, un calendrier comportant six campagnes d’homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés, selon des intervalles qui ne peuvent dépasser trois mois » ([258]).

CALENDRIER des hausses du DROIT DE CONSOMMATION

SUR LES TABACS EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

(en euros pour mille unités / en %)

Source : article 575 A du CGI et présent article.

La collectivité de Corse bénéficie d’une tarification dérogatoire par rapport à la métropole continentale, définie à l’article 575 E bis du CGI. Les recettes fiscales issues de la vente de tabacs sont alors affectées à la collectivité de Corse, par dérogation au droit commun, dans le cadre du « financement de travaux de mise en valeur de la Corse ». La persistance d’une tarification dérogatoire sur le territoire corse étant contraire à la directive européenne ([259]), la LFSS pour 2018 procède à un rapprochement des tarifs applicables. L’augmentation appliquée en Corse est similaire à celle appliquée sur le continent, tout en étant légèrement supérieure, afin de permettre une convergence des tarifs appliqués. Néanmoins, elle devra être complétée à partir de 2021, afin de ne pas exposer la France à des sanctions de la Commission européenne.

CALENDRIER des hausses du droit DE CONSOMMATION

SUR LES TABACS EN CORSE

(en euros pour mille unités / en %)

Source : article 575 E bis du CGI et présent article.

La hausse du droit de consommation applicable aux produits du tabac doit permettre à l’horizon 2021 une hausse des recettes affectées à la CNAMTS de 1 392 millions d’euros et à la collectivité de Corse de 22 millions d’euros.

Le droit de consommation est dû par les fournisseurs agréés de tabacs. L’article 575 C du CGI prévoit qu’il est liquidé le dernier jour de chaque mois d’après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation au cours de ce mois, le paiement intervenant au plus tard le 5 du deuxième mois suivant celui au titre duquel la liquidation a été effectuée.

2. La fiscalité applicable aux débitants de tabac

La vente au détail des produits du tabac en France repose sur un réseau de 24 869 débits de tabac (mars 2018 et hors Corse), dont les tenanciers sont des préposés de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). L’article 568 du CGI dispose que « le monopole de vente au détail est confié à l’administration qui l’exerce (...) par l’intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à droit de licence ».

Le décret du 28 juin 2010 ([260]) précise que les débits de tabac sont classés en deux catégories : les débits de tabac ordinaires et les débits de tabac spéciaux. Le débitant de tabac est lié à l’État par un contrat de gérance d’une durée de trois ans renouvelable qui fixe les obligations du débitant au titre de la vente au détail des tabacs ainsi que les missions de service public qui peuvent lui être confiées par l’État. Les débits de tabac ordinaires sont implantés sur décision administrative et ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer le réseau local existant. Les débits de tabac spéciaux concernent la revente de tabac par certains commerces tenus de s’approvisionner auprès d’un débitant de tabac ordinaire (stations-service implantées sur le réseau autoroutier, établissements militaires et pénitentiaires, etc.) ou pour certains commerces du secteur des transports (points de vente dans les gares, espaces de vente dans les aéroports, etc.). En mars 2018, la Confédération des buralistes estime que 55,7 % des débits de tabac étaient installés dans un bar-tabac, et 43,8 % exerçaient dans une commune de moins de 3 500 habitants. En moyenne, il existait à cette date un débitant de tabac pour 2 600 habitants.

Les débits de tabac sont tenus de s’approvisionner auprès des fournisseurs agréés par la DGDDI et d’appliquer des prix homologués par l’administration, sans percevoir d’autres rémunérations que la remise consentie par les fournisseurs sur la base d’un taux fixé par l’État. En échange de ce monopole des ventes, l’article 568 du CGI dispose que les débitants de tabac doivent s’acquitter d’un droit de licence, appliqué à la remise brute accordée par le fournisseur. La remise des buralistes est codifiée par l’article 570 du CGI qui dispose que celle-ci est allouée au buraliste sous déduction d’un précompte versé à la DGDDI. Le précompte est composé du droit de licence des débitants du tabac, mais également de la cotisation salariale au régime d’allocation viagère en faveur des gérants de débits de tabac (RAVGDT). La remise nette, c’est-à-dire la remise brute consentie par le fournisseur minorée du précompte, constitue la rémunération du débitant pour la vente des produits du tabac.

L’article 568 du CGI dispose que le taux du droit de licence appliqué à la remise brute est fixé à 18,465 % en 2018, soit 1,78 % du prix de vente du fournisseur. Le taux doit évoluer au cours des prochaines années, afin de tenir compte de la hausse des prix de vente du tabac et de la baisse du volume des ventes ([261]).

Évolution du taux du droit de licence

(en % de la remise brute)

Source : article 568 du CGI.

Le droit de licence est exigible à la livraison des tabacs manufacturés au débitant. Il est liquidé par les fournisseurs, au plus tard le 25 de chaque mois, sur la base d’une déclaration des quantités livrées au cours du mois précédent. Il est acquitté, à la date de la liquidation par les mêmes fournisseurs et pour le compte des débitants.

Pour obtenir la remise nette du débitant de tabac, il convient également de lui soustraire, en plus du droit de licence, la cotisation salariale au RAVGDT. Le décret du 30 octobre 1963 qui institue ce régime précise qu’il est en partie financé par une cotisation basée sur la remise brute dont le taux est fixé à 1,660 % en 2018 ([262]), soit 0,16 % du prix de vente. Le taux doit évoluer au cours des prochaines années afin de tenir compte de la hausse du prix de vente du tabac et de la baisse du volume des ventes.

Évolution du taux de cotisation au rÉgime d’allocations

viagÈres des gÉrants de dÉbits de tabac

(en % de la remise brute)

Source : décret n° 63-1104 du 30 octobre 1963 relatif au régime d’allocations viagères des gérants de débits de tabac.

Au total, le précompte dû au titre du droit de licence (1,78 % du prix de vente) et de la cotisation au RAVGDT (0,16 % du prix de vente) s’élève à 1,94 % du prix de vente des livraisons de tabac ([263]).

B. LA MISE EN ŒUVRE DU PROTOCOLE D’ACCORD SUR LA TRANSFORMATION DU RÉSEAU DES DÉBITANTS DE TABAC POUR LES ANNÉES 2018 À 2021

La hausse de la fiscalité et des prix ayant un impact sur la vente du tabac en France, l’État a mis en place plusieurs aides destinées à soutenir le revenu des débitants de tabac, à favoriser la diversification de leur commerce et à accompagner les buralistes à la cessation d’activité. Le nouveau protocole d’accord pour les années 2018 à 2021, signé le 2 février 2018, concrétise cet engagement de l’État et de la Confédération des buralistes à accompagner la transformation des débitants de tabac.

1. La création d’un fonds de transformation des buralistes

Le protocole d’accord prévoit la création d’un fonds de transformation des buralistes destiné à accompagner la profession dans la mutation de son activité vers un modèle de commerçant de proximité. Il doit accompagner près de 2 000 buralistes par an vers un modèle de commerce multi-activités à travers trois niveaux d’intervention :

– la conception et la préparation de la transformation (études de marché, aides à la conception d’une offre nouvelle et à la configuration du point de vente, mobilisation des financements, etc.) ;

– la mise en œuvre opérationnelle de la transformation (intégration de nouvelles lignes de produits et de services, renouvellement de l’aménagement du point de vente, numérisation des services, etc.) ;

– l’innovation pour la transformation (développement des produits et des services de proximité du futur, intégration du réseau des débitants de tabac dans les nouveaux circuits de distribution de proximité, etc.).

Le décret précise ainsi que « les opérations éligibles à cette aide sont destinées à favoriser la transformation d’un débit de tabac en commerce de proximité multi-services et produits, ainsi qu’à la conception et la définition des axes de cette transformation et de son accompagnement. Le résultat de cette transformation doit aboutir à une identité nouvelle et visible du commerce dans son ensemble » ([264]). Concernant l’aide accordée au débit de tabac, il est précisé qu’elle « doit permettre de soutenir le projet de transformation visible du point de vente, notamment par l’intégration de nouvelles lignes de produits et services, par la mise en place d’offres commerciales réorganisées, par un réaménagement du point de vente ou par la transformation digitale du commerce » ([265]).

L’aide représente 30 % du plafond total des dépenses hors taxes engagées par un débitant pour la transformation de son débit. Elle est portée à 40 % pour les bénéficiaires du complément de remise. Elle est plafonnée à 33 000 euros, audit préalable compris.

Le protocole d’accord précise que le fonds est alimenté par une ressource affectée provenant de l’accélération de l’augmentation de la remise consentie à chaque buraliste par les fournisseurs agréés, pour un montant total de 80 millions d’euros sur quatre ans (2018-2021). Aucun crédit n’a été ouvert en 2018. Le présent projet de loi de finances fixe à 26 millions d’euros la contribution du budget général à ce fonds, par le biais du programme Facilitation et sécurisation des échanges de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Le financement doit toutefois se faire à un niveau de remise nette inchangé pour les buralistes. Sur ce point, le protocole d’accord dispose que la rémunération nette des buralistes augmentera d’un point jusqu’en 2021, en passant de 7,50 % du prix de vente en 2017 à 8,00 % du prix de vente en 2021.

Évolution du taux de remise nette

des fournisseurs agrÉÉs aux dÉbitants de tabac

(en % du prix de vente)

Source : protocole d’accord sur la transformation du réseau des buralistes de 2018 à 2021.

2. Les autres aides accordées aux débitants de tabac par l’État

Le protocole prévoit une modification des autres aides accordées aux débitants de tabac. Ces dernières, financées par le programme Facilitation et sécurisation des échanges de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, sont :

– un complément de remise (21,6 millions d’euros en 2019) réservé aux débitants, dont le montant des livraisons de tabacs manufacturés de l’année précédente est inférieur à 400 000 euros ([266]) ; il prend la forme d’une restitution par l’administration fiscale du droit de licence jusqu’à un seuil de chiffre d’affaires annuel réalisé sur les livraisons de tabacs manufacturés, fixé à 157 303 euros pour les débits en France métropolitaine et à 117 977 euros pour ceux situés en Corse ([267]) ;

– une remise transitoire (18 millions d’euros en 2019), créée par le protocole pour les années 2018 à 2021, afin de compenser l’impact de l’augmentation des prix des produits du tabac sur le niveau des ventes des débits de tabac d’un trimestre par rapport au même trimestre de l’année précédente. La remise transitoire ne s’applique qu’en cas de baisse de plus de 15 % et s’élève à 0,8 % du montant des livraisons de tabac du trimestre de l’année considérée ([268]) ;

– une remise compensatoire (12,5 millions d’euros en 2019), réservée aux buralistes implantés dans un département frontalier ou en difficulté et ayant pris leur fonction avant le 31 décembre 2017. Elle compense la perte de chiffre d’affaires annuel dès lors qu’elle atteint au moins 10 % par rapport au niveau de 2012. Un département est en difficulté lorsqu’intervient une baisse d’au moins 5 % du montant annuel des livraisons de tabac de l’ensemble des débitants du département par rapport à l’année 2012. Le taux de compensation est de 70 % de la perte de remise nette. La remise compensatoire est plafonnée à 30 000 euros par débit de tabac ([269]) ;

– une prime de diversification de l’activité (PDA) (14 millions d’euros en 2019) est destinée aux buralistes offrant au minimum cinq services listés par arrêté ([270]), dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 300 000 euros, et qui sont implantés dans une commune rurale (moins de 3 500 habitants), un département en difficulté ou frontalier, ou un quartier des zones urbaines prioritaires. Le montant de la prime de diversification des activités est fixé à 2 500 euros par an. Le montant de la prime est majoré de 500 euros pour les débitants bénéficiant sur une année complète de la remise transitoire ([271]) ;

– une aide à la sécurisation des débits de tabac (14 millions d’euros en 2019) qui procède à un remboursement forfaitaire par catégorie de matériel dans la limite d’un plafond de 15 000 euros par débit de tabac ;

– une indemnité de fin d’activité classique (IFAC) pour les buralistes des départements en difficultés ou frontaliers, et une indemnité de fin d’activité rurale (IFAR) pour les buralistes dans les zones rurales (5 millions d’euros en 2019). Ces indemnités sont réservées aux buralistes qui souhaitent cesser leur activité de vente de produits du tabac dans le cas où la viabilité économique de leur point de vente ne soit plus assurée. Le montant de l’indemnité de fin d’activité est égal à trois fois celui de la remise nette, plafonné à 30 000 euros pour l’IFAR et à 80 000 euros pour l’IFAC ([272]).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet d’assurer le financement du fonds de transformation des buralistes et de rationaliser et simplifier la fiscalité afférente aux tabacs manufacturés. La mesure devrait rapporter à la sécurité sociale, à l’État pour le financement du fonds de transformation ainsi qu’à la collectivité de Corse la somme de 61 millions d’euros en 2019.

A. Le financement du fonds de transformation des dÉbits de tabac et la rationalisation de la fiscalitÉ du tabac

Le présent article détermine les conditions du financement du fonds de transformation des buralistes par le biais d’une hausse du droit de licence des débits de tabac à remise nette inchangée. Il contient également deux mesures relatives à la rationalisation et à la simplification de la fiscalité afférente aux tabacs manufacturés : une simplification de la procédure de déclaration et de paiement du droit de licence et du droit de consommation, ainsi qu’une clarification du calendrier d’homologation.

1. Le financement du fonds de transformation des buralistes par les fournisseurs de produits du tabac par le biais d’une hausse du droit de licence à remise nette inchangée

Le 1° du A du I du présent article propose d’augmenter le taux du droit de licence appliqué à la remise brute de 1,645 point en 2019 et de 0,824 point en 2020.

Évolution du taux du droit de licence

par le prÉsent article

(en % de la remise brute)

Source : article 568 du CGI et présent article.

L’augmentation en 2019 et en 2020 des taux du droit de licence, et corrélativement, de la remise brute dont le niveau est fixé par arrêté ([273]), doit permettre d’assurer le financement par les fournisseurs du fonds de transformation. Il s’agit de ne pas réduire pour autant le montant de remise nette allouée au débitant ni d’augmenter la cotisation à leur régime de retraite. La remise brute sera augmentée en conséquence à 9,94 % au 1er janvier 2019. Exprimé par rapport à cette remise, le droit de licence sera de 1,98 % en 2019 et 1,88 % en 2020, contre 1,78 % aujourd’hui et de nouveau en 2021.

Il conviendra enfin de prévoir, dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, un mécanisme de reversement des recettes nouvelles à l’État.

2. L’alignement des dates de liquidation et de paiement du droit de licence et du droit de consommation sur le tabac dans le cadre de la dématérialisation de la procédure

La multiplicité des formalités administratives pour acquitter le droit de licence ainsi que le droit de consommation est source de complexité. Ces deux droits sont dus par les fournisseurs agréés de tabacs à des dates de déclaration et de paiement distinctes :

– le droit de licence est liquidé et payé par les fournisseurs agréés au plus tard le 25 du mois suivant celui de la mise à la consommation des tabacs manufacturés, sur la base des quantités livrées au débitant au cours du mois précédent ;

– le droit de consommation est liquidé le dernier jour de chaque mois d’après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation au cours de ce mois, le paiement intervenant au plus tard le 5 du deuxième mois suivant celui au titre duquel la liquidation a été effectuée.

Dans la perspective de la mise en place d’une procédure unique dématérialisée de déclaration et de paiement sur les droits de licence et de consommation dus par les fournisseurs agréés de produits du tabac, le présent article propose d’aligner les obligations déclaratives et de paiement afférentes à ces droits :

– le 2° du A du I propose que le droit de licence soit liquidé par les fournisseurs au plus tard le 10 de chaque mois, sur la base d’une déclaration des quantités livrées au débitant au cours du mois précédent, et soit acquitté le 5 du mois suivant celui de la liquidation ;

– le C du I propose que le droit de consommation soit liquidé par les fournisseurs au plus tard le dixième jour de chaque mois, d’après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation le mois précédent, et soit acquitté le 5 du mois suivant celui de la liquidation.

Le B du III précise que cet alignement entrera en vigueur à compter du 1er juillet 2019. La mesure permet d’alléger les formalités déclaratives pour les redevables des deux droits tout en limitant les coûts de la mise en place d’une procédure dématérialisée pour l’administration fiscale.

3. L’avancement d’un mois des hausses de tarifs du droit de consommation sur le tabac pour permettre la réalisation de six campagnes d’homologation des prix dans l’année

Les hausses de fiscalité sur les produits du tabac prévues sur la période 2018 à 2020 par la LFSS pour 2018 interviennent en avril de chaque année, ce qui ne permet pas, compte tenu du nouveau calendrier d’homologation, la prise en compte dans de bonnes conditions de la fiscalité par les opérateurs économiques lors de la fixation des prix.

Les B et D du I du présent article procèdent à une codification de la hausse programmée par la LFSS de 2018 des tarifs et des taux du droit de consommation sur les produits du tabac, tout en avançant d’un mois les hausses prévues initialement pour le mois d’avril au mois de mars. Cette mesure doit permettre à la DGDDI de réaliser six campagnes d’homologation, soit une tous les deux mois, conformément aux engagements de la France vis-à-vis de la Commission européenne. En effet, la directive européenne du 21 juin 2011 dispose que « les fabricants (...) ainsi que les importateurs de pays tiers déterminent librement le prix maximal de vente au détail de chacun de leurs produits pour chaque État membre dans lequel ils sont destinés à être mis à la consommation » ([274]). Ainsi, pour que le système d’homologation des prix ne soit pas jugé comme une entrave à la libre fixation des prix, celui-ci doit permettre aux fabricants de les modifier à une fréquence raisonnable, fixée à six campagnes d’homologation par an par la Commission européenne dans le cadre d’une procédure précontentieuse avec la France initiée en décembre 2016. Pour éteindre ce précontentieux, la France s’est engagée à faire six campagnes d’homologation par an, rendant nécessaire une évolution du calendrier de hausse des tarifs.

Du fait de la codification des hausses du droit de consommation sur les produits du tabac, le II du présent article abroge l’article 17 de la LFSS pour 2018. Le A du III précise que la nouvelle rédaction des articles codifiés entre en vigueur à compter du 1er mars 2019.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

L’impact budgétaire de la mesure est évalué à 61 millions d’euros en 2019 et à 43 millions d’euros en 2020, dont :

– 36 millions d’euros pour 2019 et 18 millions d’euros en 2020 au titre de la hausse du droit de licence, soit une moyenne de 26 millions d’euros par an (soit le montant inscrit au programme budgétaire Facilitation et sécurisation des échanges pour le fonds de transformation) ;

– 25 millions d’euros pour 2019 et 2020 en faveur des organismes de sécurité sociale affectataires du droit de consommation sur les tabacs du fait de l’avancement d’un mois de la hausse des tarifs du droit de consommation.

L’évaluation préalable ne précise néanmoins pas la part revenant à la collectivité de Corse du fait de l’avancement d’un mois de la hausse des tarifs applicables en Corse. De plus, aucun dispositif n’est à ce jour inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, afin d’assurer le transfert des recettes à l’État dans le but de financer le fonds de transformation des buralistes.

D’un point de vue économique, la mesure permet de financer la modernisation de l’activité des buralistes par le biais du fonds de transformation, et de préserver ainsi la compétitivité d’acteurs économiques dans certains départements ruraux ou frontaliers pour lesquels la baisse des ventes du tabac serait particulièrement importante, entraînant de ce fait des difficultés pour les débits de tabac. La Cour des comptes ([275]) soulevait toutefois que les causes de la baisse plus rapide du nombre de débits dans les départements frontaliers entre 2012 et 2015, à savoir – 9,5 % entre 2012 et 2015 dans ces départements au lieu de – 5,6 % pour l’ensemble des départements, n’avaient pas été suffisamment analysées par les pouvoirs publics. Elle relevait, en particulier, que les autres causes de difficultés rencontrées localement par certains débitants n’étaient pas étudiées, en particulier la diminution du nombre d’habitants, la baisse de la prévalence du tabagisme, les modifications de la composition de la population, ainsi que les changements dans les habitudes de consommation. Elle soulignait que la densité du réseau des débitants était par ailleurs toujours élevée, y compris dans certains départements frontaliers, ce qui pourrait également expliquer le nombre plus important de fermetures de débits dans ces départements.

La Cour des comptes notait enfin que les buralistes avaient largement développé d’autres activités que la seule vente du tabac : en 2018, 55,7 % des buralistes tenaient également un bar-café et 62,2 % tenaient un kiosque de presse. La plupart des débitants sont également détaillants de la Française des Jeux et participent à des réseaux de retraits ou dépôts de colis. Toutefois, en dépit de l’objectif de diversification et de transformation des points de vente affiché par le fonds de transformation, la Cour des comptes soulignait que la DGDDI ne disposait d’aucune connaissance de l’évolution des revenus globaux des débits de tabac. De plus, elle faisait observer que la hausse constante de la remise nette, d’une ampleur sans équivalent avec les années précédentes, conduisait à une hausse dynamique des revenus des débitants. Elle estimait que le niveau atteint par la remise (soit 8 % à partir de 2021), sans considération des besoins réels des débits véritablement en difficulté, n’inciterait plus à la recherche d’autres sources de revenus commerciaux, ce qui était, par conséquent, en contradiction avec les objectifs du fonds de transformation.

*

La commission adopte l’article 64 sans modification.

*

Après l’article 64

La commission est saisie de l’amendement II-CF1390 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement d’appel vise à engager une réflexion sur le financement du CNC et une remise à plat des taxes qui le financent, à savoir la taxe sur les services de télévision applicable aux éditeurs (TST-E) assise sur les recettes publicitaires, une majoration sur la dernière tranche de la taxe sur les services de télévision applicable aux distributeurs (TST-D) pour les éditeurs de services autodistribués, et une taxe vidéo. Il conviendrait de rebattre les cartes entre ces différentes taxes pour assurer plus de justice et d’égalité entre les plateformes de vidéos, aujourd’hui taxées à 2 %, et les distributeurs et éditeurs historiques, taxés bien plus lourdement. Mon amendement propose de multiplier par deux la taxe de 2 % pesant sur les distributeurs tels que Netflix et d’abaisser parallèlement les taxes pesant sur les acteurs historiques.

Aurore Bergé a rendu un rapport sur le sujet, qui va dans le même sens. Le CNC n’est pas opposé à ce que l’on modifie les modalités de son financement, pour peu que l’on ne touche pas au niveau de son financement.

M. le Rapporteur général. Je suis plutôt favorable, vous le savez, à un meilleur contrôle des dépenses de l’ensemble de ces organismes, dont le CNC. Cependant, votre proposition n’est financièrement pas très rééquilibrante dans la mesure où elle prévoit de baisser de 30 % le taux des deux premières taxes, qui rapportent 515 millions d’euros, et de doubler une taxe qui n’en rapporte que 15. Ce qui fait moins 135 millions d’euros sur le budget du CNC, sur un total de 675 millions de taxes affectées ! Cela dépasse l’objectif de rééquilibrage que vous vous étiez fixé. Ce calcul démontre qu’il serait bon de retirer cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Je fais des plus et des moins aussi, mais pas les mêmes que vous, et je ne trouve qu’un manque à gagner de 86 millions pour le CNC. Au demeurant, l’idée n’était pas tant de rééquilibrer, puisque de toute façon c’est gagé, que d’engager la réflexion en lien avec le Gouvernement. C’est pourquoi je représenterai l’amendement. L’idée est simple : baisser la fiscalité sur les acteurs historiques pour leur permettre de résister à une concurrence internationale particulièrement rude et taxer normalement les nouveaux entrants, qui ne le sont pas suffisamment. Le niveau des ressources à allouer au CNC est un autre sujet.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements II-CF1263, II-CF1264 et II-CF1265 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Je sais qu’un objectif important défendu par la majorité est de faire venir les financiers de la City de Londres à Paris, mais ce n’est pas une raison pour faire des cadeaux mirifiques aux banques. En 2018, vous avez supprimé la dernière tranche de la taxe sur les salaires, une taxe qui ne vise que les employeurs qui n’ont pas à s’acquitter de la TVA, donc principalement les établissements bancaires. En termes de lobbying, la Fédération bancaire française a eu gain de cause l’an dernier. Ce n’est pas pour autant que l’on doit continuer à lui faire des cadeaux. Je rappelle que le troisième taux majoré de cette taxe était de 20 % sur les rémunérations dépassant 152 000 euros bruts par an, soit 12 666 euros brut par mois : c’est juste huit fois et demie le SMIC ! Nous proposons donc, par l’amendement II-CF1263, de le rétablir. Ce sera autant de ressources supplémentaires pour l’État, en l’occurrence pour la sécurité sociale puisque c’est elle qui se retrouve impactée par la perte de ces 2 milliards d’euros.

Le deuxième amendement, II-CF1264, est dans la même logique mais le taux de prélèvement serait de 30 % au lieu de 20 %.

Le troisième, II-CF1265, me paraît le plus important : on observe que, depuis qu’a été supprimée la dernière tranche de la taxe sur les salaires, le taux est en réalité le même pour les revenus supérieurs à 15 572 euros annuels. Que vous soyez simple salarié ou que vous gagniez 1 million d’euros, il n’y a plus de progressivité. Nous trouvons cela anormal et nous vous proposons par conséquent une progressivité qui rendrait tout cela plus juste.

M. le Rapporteur général. Vous proposez de revenir sur une mesure votée en loi de finances pour 2018. Je souligne que la dynamique de cette taxe sur les salaires est telle que, malgré la suppression du troisième taux majoré, son produit a connu une augmentation entre 2017 et 2018. Cela étant, eu égard aux propos de la Cour des comptes dans son référé sur cette taxe, il faudrait que nous nous penchions sur la problématique de la taxe sur les salaires de manière plus globale. Je donne donc un avis défavorable à ces amendements, tout en restant persuadé que nous devrions travailler sur cette taxe.

M. Éric Coquerel. Je maintiens les amendements, mais la réflexion du Rapporteur général est encourageante pour la suite : je saurai la lui rappeler.

La commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF1034 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Même si une actualité chasse l’autre, nous gardons en mémoire la catastrophe du viaduc autoroutier de Gênes. Vous savez que le Gouvernement a lancé une étude de l’état des ponts en France, qui n’est pas très positive : bon nombre de ponts sont à restaurer, dont certains de toute urgence. De façon à procéder aux travaux nécessaires, nous proposons de relever la taxe due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, dont nous avons à maintes occasions, de manière presque unanime, dénoncé la rente exorbitante assise sur une situation de monopole de fait et des contrats léonins accordés par l’État. D’autres, par exemple parmi Les Républicains, ont pensé faire financer des idées de ticket carburant par le même type de mécanisme. Nous estimons tous que les sociétés d’autoroutes pourraient largement contribuer à cet effort national.

J’en profite pour indiquer que l’on a observé, quand il s’agit de péages dits ouverts, où les usagers acquittent un montant forfaitaire en gare de péage quelle que soit leur destination, que la taxe est calculée sur la base du kilométrage correspondant à la moyenne des trajets possibles. Le manque de contrôle sur ces données est assez inquiétant.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, car cela se répercuterait de toute façon sur le consommateur final. Cela dit, je me suis déjà exprimé sur les rapports entre l’État et les concessionnaires autoroutiers, qui me semblent partis sur de mauvaises bases. C’est un système assez pervers.

M. le président Éric Woerth. Et assez verrouillé...

M. Gilles Carrez. Totalement verrouillé !

M. Éric Coquerel. Nous pourrions prendre ces sommes sur les 20 % de rente que se sont fait les autoroutes et non sur le prix de péage acquitté par les particuliers.

La commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF547 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement vise à corriger une anomalie qui pénalise des entreprises taxées sans pour autant être éligibles aux formations financées par la taxe affectée à l’Association nationale pour la formation automobile. Il s’agit d’exclure du recouvrement de cette taxe les entreprises qui ne relèvent pas de la convention nationale des services de l’automobile et qui sont notamment les entreprises de distribution de pièces et d’équipements pour l’automobile, qui peuvent relever de la convention collective des commerces de gros. Il est illogique d’être soumis à une taxe alors qu’on ne bénéficie pas des formations qu’elle est censée financer.

M. le Rapporteur général. Mme Magnier pose une question légitime et qui appelle une réponse du Gouvernement. J’invite à un retrait pour avoir en séance cette clarification indispensable.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1160 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à augmenter le plafond de la taxe sur les demandes de visa de publicité pharmaceutique, en le doublant. Ce faisant, nous poursuivons deux objectifs : augmenter une recette pour l’État avec une taxe portant sur des industries qui sont parmi les plus lucratives – au niveau mondial, l’industrie pharmaceutique compte soixante-quinze milliardaires sur la planète, plus que l’industrie de luxe – et renforcer le contrôle sur la publicité des industries pharmaceutiques, qui peut parfois n’avoir aucun rapport avec la qualité du médicament.

M. le Rapporteur général. Ce débat doit avoir lieu soit dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), soit dans des lois de santé, mais n’a pas franchement sa place ici. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF887 et II-CF888 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. L’amendement II-CF887 propose de doubler l’enveloppe du fonds chaleur de l’ADEME, notamment pour accompagner plus efficacement les projets de chaleur renouvelable jugés insuffisamment rentables et donc peu attractifs pour les investisseurs. Il ne vous a pas échappé qu’il permettrait de concrétiser un engagement du Président de la République...

M. le président Éric Woerth. Bravo !

M. Vincent Descoeur. L’amendement II-CF888 est un amendement de repli : à défaut de doubler la dotation du fonds chaleur, nous proposons de la porter à 300 millions d’euros, comme l’a annoncé devant les sénateurs le ministre de la transition écologique. Je m’emploie cette fois-ci à concrétiser un engagement de M. de Rugy : vous conviendrez que je ne ménage pas mes efforts pour aider la majorité à ternir ses promesses !

M. Saïd Ahamada. Quelle bienveillance !

M. le président Éric Woerth. Cela en devient suspect !

M. le Rapporteur général. Dans la mesure où il s’agit d’un recyclage d’amendements déposés en première partie, auxquels j’avais émis un avis défavorable, je maintiens l’avis exprimé en première partie.

M. Vincent Descoeur. Ce n’est pas seulement du recyclage : il s’agit d’amendements de qualité, dont je rappellerai qu’ils ont été adoptés par la commission du développement durable.

La commission rejette successivement les amendements.

*

Article 65 Augmentation maîtrisée des prestations sociales

Résumé du dispositif et effets principaux

Les aides personnelles au logement (aide personnalisée au logement – APL –, allocation de logement familiale – ALF –,allocation de logement sociale – ALS), la prime d’activité (PA) et l’allocation aux adultes handicapés (AAH) sont revalorisées chaque année en fonction de l’évolution des prix à la consommation, en vertu des articles L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation, L. 542-5, L. 831-4, L. 842-3 et L. 821-3-1 du code de la sécurité sociale.

Par dérogation à ce dispositif, le présent article procède à une revalorisation moins importante que celle prévue à ces articles, voire à une absence de revalorisation :

– la PA ne sera revalorisée sur cette base ni en 2019, ni en 2020 ;

– l’AAH ne sera pas revalorisée en 2019 mais sera revalorisée de + 0,3 % en 2020 ;

– l’APL, l’ALF et l’ALS seront revalorisées de + 0,3 % en 2019 et de + 0,3 % en 2020.

Ces mesures de moindre revalorisation doivent être replacées dans un contexte plus général de réforme des aides en faveur du logement et mises en perspective avec les mesures exceptionnelles de revalorisation annoncées et/ou prises par voie réglementaire s’agissant de la PA et de l’AAH.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission sans modification.

Levier de l’intervention publique, les conditions d’accès et le montant des prestations sociales évoluent traditionnellement en fonction des objectifs de politique publique et du contexte économique et budgétaire.

Souvent régies par un principe de revalorisation annuelle permettant de prendre en compte les effets de l’évolution des prix à la consommation, les prestations sociales connaissent, tendanciellement, une hausse de leur montant.

Le contexte économique et budgétaire peut toutefois conduire à déroger à ce principe et prévoir un gel ou une évolution moins importante que l’inflation (moindre revalorisation). L’inflation faible ou la nécessité de maîtriser les dépenses publiques sont autant d’éléments justifiant des mesures parfois nécessaires.

Le présent article 65 et son article « miroir » dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ([276]) en sont deux illustrations. La revalorisation de la plupart des prestations sociales s’élèvera ainsi en 2019 et en 2020 à + 0,3 %.

Le Gouvernement a prévu :

– de « sanctuariser » certaines prestations dont bénéficient notamment et principalement les ménages aux revenus les plus modestes ([277]) ;

– de poursuivre les augmentations exceptionnelles du montant de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et de la prime d’activité (PA), qui constituent, l’une comme l’autre, des engagements forts du président de la République et deux des priorités du quinquennat.

I. la revalorisation annuelle de certaines prestations sociales, un principe auquel il est possible de déroger

A. Les aides personnelles au logement

1. L’aide personnalisée au logement, l’allocation de logement familiale et l’allocation de logement sociale

Principales aides en faveur du logement

Source : commission des finances.

En 2017, 6,5 millions de ménages ont bénéficié d’aides au logement au titre de l’aide personnalisée au logement (APL), de l’allocation de logement familiale (ALF) et de l’allocation de logement sociale (ALS). Le montant total des dépenses prises en charge par l’État est estimé à 13 milliards d’euros en 2019 au titre de la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL).

Au cours des dix dernières années, le nombre de bénéficiaires est relativement constant, bien que tendanciellement en hausse. Plus variable, le montant total des prestations servies est passé de 15,2 milliards d’euros en 2008 à 18,01 milliards d’euros en 2017. Sur la période 2008-2017, les APL, ALS et ALF ont bénéficié à 6,4 millions de personnes en moyenne, pour une dépense totale moyenne de 16 milliards d’euros.

Évolution du nombre de bénéficiaires au 31 décembre des aides personnelles au logement

(en milliers)

Source : direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP).

Évolution du nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement

(en milliers)

Source : commission des finances.

Évolution du montant des prestations versées au titre des aides personnelles au logement

(en milliards d’euros)

Source : DGALN/DHUP.

Évolution du nombre de bénéficiaires et des prestations servies

au titre des aides personnelles au logement

Source : commission des finances.

2. Le régime de revalorisation

a. Une revalorisation indexée sur l’indice de référence des loyers

Versées dans des conditions différentes, l’APL, l’ALF et l’ALS font toutes trois l’objet d’une revalorisation annuelle de leur montant ainsi que de leurs différents paramètres.

Il s’agit, comme il est souligné dans l’évaluation préalable du présent projet de loi de finances, « de tenir compte de l’effet du taux d’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages » ([278]).

La révision annuelle du barème de l’APL, de l’ALF et de l’ALS au 1er octobre, est respectivement prévue au septième alinéa de l’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation, au deuxième alinéa de l’article L. 542-5 du code de la sécurité sociale et au troisième alinéa de l’article L. 831-4 du code de la sécurité sociale.

Deux revalorisations ont, en règle générale, lieu en cours d’année : au 1er janvier pour les paramètres relatifs aux ressources et au 1er octobre pour ceux relatifs aux loyers et aux charges. La revalorisation légale, qui concerne les paramètres ne portant pas sur les ressources, est indexée sur l’indice de référence des loyers (IRL), tandis que l’indexation du montant des ressources forfaitaires ou du montant plancher de ressources, pour les étudiants notamment, relève du domaine réglementaire.

revalorisation des aides personnelles au logement

(1) En application de l’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation.

(2) En application des articles L. 542-5 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale.

Source : commission des finances.

Redéfini en 2008([279]), l’IRL « correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers ». Il constitue la référence pour réviser les loyers des logements vides ou meublés ainsi que pour le plafond des augmentations annuelles de loyers que les propriétaires sont autorisés à exiger de leurs locataires.

L’indice, dont la valeur est publiée chaque mois sur le site de l’INSEE, connaît une tendance haussière.

Évolution de l’IRL entre 2008 et 2018

(indice de référence des loyers, base 100 au quatrième trimestre 1998)

Source : commission des finances.

b. Des revalorisations irrégulières

Élément central de la politique du logement, les aides personnelles au logement visent notamment à favoriser l’accès à un logement décent et le maintien dans le logement pour les ménages aux revenus modestes. Traduisant ces objectifs, les barèmes et paramètres intervenant dans la détermination de leur montant prennent en compte une part de la dépense de logement d’autant plus importante que les revenus des bénéficiaires sont faibles. Les révisions régulièrement opérées en application des dispositions légales applicables à chacune de ces aides participent ainsi de la volonté de ne pas augmenter la charge pesant sur les ménages.

Depuis 2008, l’indexation des paramètres utilisés pour déterminer le montant des aides personnelles au logement se fait, par principe, au même rythme que l’inflation. À titre d’illustration, en 2017, les paramètres du barème des aides personnelles au logement ont été revalorisés de + 0,75 %, soit l’évolution de l’IRL au deuxième trimestre 2017.

Leur évolution n’est toutefois pas toujours strictement corrélée à celle du niveau des prix. Ainsi, la loi de finances pour 2018 ([280]) a gelé la revalorisation des paramètres du barème de l’APL, l’ALF et de l’ALF.

Les paramètres relatifs aux ressources, dont la revalorisation est effectuée par voie réglementaire au 1er janvier, ont également connu une moindre progression, voire un gel depuis 2017.

Les tableaux ci-dessous rappellent les revalorisations effectuées, par voie légale ou réglementaire depuis 2017.

revalorisation des paramètres des aides personnelles au logement

(hors paramètres de ressources)

Source : DGALN/DHUP.

revalorisation des paramètres de ressources

des aides personnelles au logement

Source : DGALN/DHUP.

B. LA PRIME D’ACTIVITÉ

1. Une prestation sociale financée par l’État

Créée par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ([281]) pour encourager l’activité professionnelle ([282]), la PA remplace, depuis le 1er janvier 2016, le volet « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l’emploi (PPE). Considérée comme une prestation sociale, la PA est attribuée, servie et contrôlée pour le compte de l’État par les caisses d’allocations familiales (CAF) ou par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) selon la situation des bénéficiaires, conformément à l’article L. 843-1 du code de la sécurité sociale. Elle est financée par l’État ([283]).

Le montant de la PA, dont les éléments à prendre en compte dans le calcul sont mentionnés à l’article L. 842-3 du code de la sécurité sociale, est établi à partir de la différence entre, d’une part, le montant forfaitaire auquel est ajoutée une fraction des revenus professionnels du bénéficiaire ([284]) ainsi que les éventuelles majorations auxquelles il a droit et, d’autre part, les ressources de son foyer ([285])

– celles-ci étant « réputées au moins égales au montant forfaitaire » ([286]).

PA = montant forfaitaire + x % de revenus professionnels + (éventuelles majorations) – revenus du foyer

Plusieurs éléments peuvent augmenter le montant de la PA :

– la bonification individuelle, établie pour chaque travailleur du foyer sur la base de ses revenus professionnels : le montant de cette bonification est encadré (seuil et plafond) et croît avec les revenus professionnels jusqu’au plafond, en application de l’article D. 843-2 du code de la sécurité sociale ([287]).

Évolution de la bonification individuelle selon le revenu d’activité

Source : commission des finances.

Montant mensuel de la PA en octobre 2018 selon le revenu d’activité

(en euros)

Les données correspondent à la situation d’une personne célibataire sans enfant ayant pour uniques ressources des revenus d’activité et prise en compte du forfait logement.

Avec SMIC = 1 184,93 euros nets mensuels.

Source : commission des finances.

– les majorations listées à l’article L. 842-7 du code de la sécurité sociale, qui correspondent à des situations d’isolement (personne isolée assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants, femme isolée en état de grossesse ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux) ; ces majorations s’appliquent pour une durée maximale de douze mois, conformément à l’article R. 842-5 du code de la sécurité sociale. Leur montant est précisé à l’article D. 843-1 du code de la sécurité sociale.

majorations de la PA selon la situation du bénéficiaire

Source : commission des finances.

– les majorations relatives à la composition du foyer définies à l’article D. 843-1 du code de la sécurité sociale.

majorations de la Pa selon la composition du foyer du bénéficiaire

Source : commission des finances.

2. Le régime de revalorisation

Composante principale de la PA, le montant forfaitaire fait, en principe, l’objet d’une revalorisation annuelle dans les conditions prévues à l’article L. 842-3 du code de la sécurité sociale ([288]). Le montant maximal de la bonification évolue comme le montant forfaitaire puisqu’il est plafonné à 12,782 % du montant de ce dernier.

La revalorisation annuelle se fait au 1er avril, par application du coefficient mentionné à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Ce coefficient est égal à « la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques l’avant-dernier mois qui précède la date de revalorisation des prestations concernées » ([289]). Afin de ne pas répercuter l’inflation négative sur le montant des prestations, dont la revalorisation lui est indexée, il est prévu que la valeur du coefficient soit, dans pareils cas, portée à un ([290]).

Évolution du montant forfaitaire de la PA depuis sa création

(1) Décret n° 2015-1710 du 21 décembre 2015 relatif à la prime d’activité.

(2) Décret n° 2016-536 du 27 avril 2016 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité.

(3) Décret n° 2017-740 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité.

(4) Décret n° 2018-323 du 3 mai 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité.

(5) Décret n° 2018-836 du 3 octobre 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité et réduction de l’abattement appliqué aux revenus professionnels.

* Revalorisation légale.

** Revalorisation exceptionnelle.

Source : commission des finances.

C. L’ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS

1. Un minimum social pour les personnes handicapées

Prestation non contributive, l’AAH vise à garantir à ses bénéficiaires un niveau minimum de ressources. Régie par les articles L. 821-1 et suivants du code de la sécurité sociale, l’AAH est attribuée sous conditions d’incapacité, d’âge, de résidence et de ressources.

L’AAH n’est pas exclusive d’autres aides : ses bénéficiaires peuvent également percevoir le complément de ressources (CR) ([291]) et la majoration pour la vie autonome (MVA) ([292]), dont les montants sont fixés par décret et s’élèvent respectivement, depuis le 1er avril 2018, à 179,31 euros et 104,77 euros par mois.

Entre 2009 et 2018, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 31,5 % et la dépense associée de près de 60 % : s’élevant à plus de 6 milliards d’euros en 2009, elle est estimée atteindre 9,73 milliards d’euros en 2018.

Évolution du nombre de bénéficiaires de l’AAH et de la dépense associée

DREES : direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, ministère des solidarités.

Source : documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances.

Évolution du nombre de bénéficiaires de l’AAH et de la dépense associée entre 2009 et 2018

Source : commission des finances.

2. Le régime de revalorisation

À l’instar de la PA, la revalorisation annuelle de l’AAH se fait au 1er avril ([293]), par application du coefficient mentionné à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Le montant de l’AAH est ainsi revalorisé dans les mêmes proportions que « la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix » ou inchangé lorsque l’inflation sur la période de référence est négative.

Entre 2009 et 2018, le montant de l’AAH a connu une progression de 22,8 %, portant son montant de 666,96 euros à 819 euros en avril 2018.

Évolution du montant de l’AAH

Source : commission des finances.

Évolution du montant de l’AAH entre 2009 et 2018

(en euros)

Source : commission des finances.

II. une revalorisation maîtrisée de certaines prestations sociales, en complément des augmentations déjà réalisées ou annoncées

A. UNE REVALORISATION DE + 0,3 % DES PRESTATIONS RELATIVES AU LOGEMENT EN 2019 ET EN 2020 ET DE L’AAH EN 2020

1. Une revalorisation moins importante que l’évolution anticipée des prix

Par dérogation aux modalités de revalorisation légales applicables aux aides en faveur du logement, à l’AAH et à la PA, le présent article prévoit que :

– l’APL, l’ALF et l’ALS seront revalorisées de + 0,3 % en 2019 et en 2020 et non indexées sur l’évolution de l’IRL (I) ;

– le montant forfaitaire de la PA et le montant maximal de sa bonification principale ne feront pas l’objet, en 2019 et en 2020, de la revalorisation annuelle légale (II) ;

– le montant de l’AAH ne fera pas l’objet d’une revalorisation légale en 2019 et sera revalorisé de + 0,3 % en 2020 (III).

comparaison de l’évolution des revalorisations des prestations sociales avec ou sans mesure de moindre revalorisation

NB. Le tableau ci-dessus est établi sur la base des prévisions d’inflation utilisées pour la préparation des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Source : commission des finances.

2. L’impact budgétaire

Les économies associées au présent article sont évaluées en comparant le coût de la revalorisation indexée sur les prévisions d’inflation pour 2019 et 2020 à celui de la moindre revalorisation proposée par le présent article ([294]). Sous cette précision, les moindres dépenses s’élèveront à 340 millions d’euros en 2019 et à 540 millions d’euros en 2020 ; soit une économie cumulée de 880 millions d’euros en 2020.

Synthèse des économies associées à l’augmentation maîtrisée

des prestations sociales

Source : évaluation préalable.

Tableau présentant les effets combinés

des articles 44 du PLFSS 2019 et 65 PLF 2019

(*) Les pensions de retraite sont revalorisées au 1er janvier, les aides personnelles au logement sont revalorisées au 1er janvier et au 1er octobre.

PLFSS : projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Source : commission des finances, à partir des données de l’évaluation préalable.

B. DE MOINDRES REVALORISATIONS À REPLACER DANS UN CONTEXTE PLUS GÉNÉRAL DE RÉFORME

1. Une réforme d’ampleur des aides en faveur du logement initiée en 2018

Pilier de la politique en faveur du logement, les aides au logement font l’objet d’une « réforme structurelle d’ampleur, en plusieurs étapes » ([295]) menée par le Gouvernement, afin d’améliorer l’efficacité de la dépense fiscale en faveur de la politique du logement.

Première étape de cette réforme, la création en loi de finances pour 2018 ([296]) d’une réduction de loyer de solidarité dans le parc social, s’accompagnera en 2019 de la « contemporanéisation » des ressources ([297]).

La réduction de loyer de solidarité, qui permet d’abaisser le montant des aides personnalisées au logement pour les bénéficiaires de la réduction de loyer, à hauteur de 98 % de la réduction du loyer, sans que les allocataires ne subissent de hausse du loyer restant à leur charge, concilie les objectifs de la politique du logement en faveur des populations les plus fragiles et maîtrise de la dépense associée.

La contemporanéisation des ressources permettra de calculer et de verser les APL sur la base de revenus plus à jour de la situation des bénéficiaires et devrait permettre de réaliser une économie de près d’un milliard d’euros ([298]).

La moindre revalorisation proposée par le présent article doit être appréciée à la lumière de ces éléments d’ensemble.

Aux termes de l’évaluation préalable, la revalorisation de + 0,3 % des APL en 2019 conduira à une hausse de 1,40 euro en moyenne pour chaque allocataire. Ce chiffre ne constitue qu’un ordre de grandeur, susceptible de masquer les disparités – souvent importantes – qui existent en matière de montant des allocations, compte tenu de la grande hétérogénéité des situations de ressources et de loyers.

2. Des hausses significatives du montant de la PA et de l’AAH annoncées en 2019 et 2020

Comptant parmi les priorités gouvernementales, le soutien aux personnes handicapées et à l’emploi font l’objet de mesures spécifiques s’analysant notamment comme soutien au pouvoir d’achat des personnes les plus modestes.

La PA et l’AAH, qui ne feront pas – ou peu – l’objet de la revalorisation légale prévue aux articles L. 842-3 et L. 821-3-1 du code de la sécurité sociale verront toutefois, l’une comme l’autre, leur montant augmenter, dans des proportions plus importantes que l’inflation en 2019 et en 2020.

La revalorisation « exceptionnelle » – par opposition à la revalorisation légale précédemment évoquée –, amorcée au printemps 2018, se poursuivra en 2019 et en 2020, dans les conditions et selon les modalités rappelées ci-après.

L’effort budgétaire consenti est notable : les documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances indiquent que la dotation budgétaire pour 2019 s’élève à 6 milliards d’euros pour la PA et à plus de 10 milliards d’euros pour l’AAH.

a. Un recalibrage de la prime d’activité pour en renforcer les effets au niveau du SMIC

répartition des foyers bénéficiant de la prime d’activité

en fonction du montant mensuel perçu

Source : Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), fichiers Filéas décembre 2016. Champ : CAF, France entière.

i. Une première revalorisation à partir du mois d’août 2018

Le montant forfaitaire de la PA a fait l’objet d’une revalorisation de 20 euros en octobre 2018 ([299]). Cette revalorisation, applicable à compter du mois d’août 2018, l’a porté à 551,51 euros (soit une hausse de près de 3,8 % par rapport au montant revalorisé en avril 2018). Parallèlement, la fraction des revenus professionnels incluse dans le calcul du montant de la prestation, inchangée depuis la création de la PA, a été abaissée d’un point et s’élève donc, depuis le mois d’août, à 61 % ([300]).

L’impact budgétaire de ces deux modifications aux effets opposés pour l’année 2018 est le suivant :

– 71 millions d’euros (de l’ordre de 800 millions d’euros en année pleine) au titre de la hausse du montant forfaitaire ;

– 29 millions d’euros (de l’ordre de 300 millions d’euros en année pleine) de moindres dépenses pour 2018 au titre de la baisse de la fraction de revenus professionnels pris en compte dans le calcul de la PA.

Pour les bénéficiaires de la PA, le montant forfaitaire a augmenté de 20 euros mais la fraction des revenus professionnels pris en compte dans le calcul a baissé d’un point. Pour « la plupart » ([301]) des bénéficiaires, la perte associée à la moindre prise en compte des revenus professionnels dans le calcul de la PA est ou sera compensée par la hausse du montant forfaitaire ainsi que par la suppression des cotisations sociales salariales

ii. La création d’une nouvelle bonification pour 2019, 2020 et 2021

Conformément aux engagements du président de la République visant à soutenir le pouvoir d’achat des travailleurs aux revenus les plus modestes, le présent projet de loi de finances prévoit la création d’une nouvelle bonification « aux paramètres propres » permettant « un ciblage prioritaire des travailleurs rémunérés au niveau du SMIC » ([302]). Cette bonification, dont l’instauration est proposée par l’article 82 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial de Mme Stella Dupont ([303]).

Les paramètres de cette nouvelle bonification sont renvoyés à un décret. Seules les grandes orientations sont, à ce stade, connues : « Une nouvelle bonification dont le montant serait une fonction croissante des revenus situés entre un seuil et un plafond, mais qui décroîtrait une fois ce plafond atteint. » ([304]) Il est indiqué, dans les documents budgétaires, que la bonification ainsi créée en 2019 s’élèvera également à 20 euros et qu’elle sera revalorisée de 20 euros en 2020 et en 2021.

Selon la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), le coût associé à la nouvelle bonification de la PA prévue à l’article 82 du présent projet de loi de finances en année pleine est de 200 millions d’euros, soit 16,7 millions d’euros par mois.

Compte tenu du décalage temporel qui existe entre « le mois de droit » et celui de la perception de la prestation, les augmentations du montant maximum de la seconde bonification, prévues aux mois d’août 2019, 2020 et 2021, produiront leurs effets à compter du mois d’octobre de chacune de ces années.

La nouvelle bonification devrait bénéficier, à horizon 2022, à 3,2 millions de ménages et représenter un gain moyen par foyer de 40 euros ([305]).

Lors de son audition devant la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale à l’occasion de l’examen des crédits relevant de son ministère, la ministre des solidarités et de la santé ([306]) a annoncé que le Gouvernement avait décidé « d’aller plus fort et plus vite en 2019 et 2020 pour amplifier plus rapidement les incitations à la reprise d’activité ». La prime d’activité augmentera ainsi de 30 euros en avril 2019 (soit 10 euros de plus qu’annoncé), de 20 euros en avril 2020 et de 20 euros en avril 2021 (et non plus en août comme annoncé).

Deux amendements du Gouvernement adoptés en séance publique traduisent ces engagements : un amendement avançant la date d’entrée en vigueur de la nouvelle bonification ([307]) et un amendement de crédit augmentant de 116 millions d’euros les crédits de la prime d’activité pour 2019 ([308]).

Au total, la prime d’activité devrait donc augmenter de 70 euros d’ici 2021.

Les tableaux ci-dessous indiquent, de manière simpfliée, les gains associés aux bonifications annoncées concernant le montant forfaitaire de la PA et les pertes résultant de la baisse de la fraction des revenus pris en compte dans le calcul de la PA. Compte tenu des nombreux paramètres individuels entrant dans le calcul du montant de la PA et de l’absence d’éléments sur les contours précis de la nouvelle bonification, seules des estimations peuvent être esquissées.

Évolution des paramètres principaux de la PA au niveau du SMIC

(1) Avec montant de la PA = montant forfaitaire + (fraction des revenus professionnels x SMIC) + montant maximal de la bonification – SMIC – forfait logement.

(2) Évolution montant de la PA en année N – montant de la PA en N – 1.

Les estimations ont été réalisées sur la base d’un SMIC mensuel à 1 184,93 euros nets, supposé, par commodité, constant sur la période, en prenant la situation d’une personne célibataire sans enfant et sans prise en compte des éléments relatifs aux ressources du foyer autres que le SMIC.

NB. Les données pour l’année 2021 ne tiennent pas compte d’une éventuelle revalorisation légale.

Source : commission des finances.

b. Une revalorisation exceptionnelle de l’AAH pour porter son montant à 900 euros en novembre 2019

Fixé à 819 euros depuis le mois d’avril 2018, le montant de l’AAH devrait connaître en 2018 et en 2019 plusieurs hausses successives, le portant à 860 euros en novembre 2018 et à 900 euros d’ici novembre 2019.

Cette hausse « sans précédent » ([309]) représente un effort de plus de 500 millions d’euros en 2019.

Le présent projet de loi de finances prévoit également de simplifier les compléments à l’AAH (article 83) ([310]).

*

La commission examine les amendements de suppression II-CF116 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF1020 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1120 de Mme Sabine Rubin, II-CF1154 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF1319 de M. Paul Molac.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement propose purement et simplement la suppression de l’article 65. « Augmentation maîtrisée des prestations sociales »... De qui se moque-t-on ? La revalorisation prévue n’est que de 0,3 % pour les pensions de retraite, les aides personnalisées au logement (APL) et plusieurs autres prestations. Il est proprement scandaleux que l’État soit le seul à bénéficier largement des effets de l’inflation. Pourquoi faire payer toujours aux mêmes la maîtrise des dépenses publiques ?

M. Gilles Carrez. L’amendement II-CF1020 est défendu.

M. Éric Coquerel. Nous nous opposons aux non-revalorisations des prestations sociales. L’APL, l’ALF, l’ALS, la prime d’activité et l’AAH seront désindexées de l’inflation en 2019 et en 2020. Cela aura pour conséquence directe une perte sèche de pouvoir d’achat pour nos concitoyens, particulièrement les plus défavorisés, puisque l’inflation atteindra 1,7 % cette année.

La majorité se plaît à expliquer que la baisse des cotisations sociales et la hausse des salaires nets se traduisent par une hausse du pouvoir d’achat ; cet article montre que c’est tout l’inverse qui se produit. D’où notre amendement de suppression II-CF1120.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement est identique. En changeant les règles qui s’appliquaient jusqu’alors, cet article va provoquer une baisse de pouvoir d’achat. Si l’on ajoute les sous-revalorisations votées dans le PLFSS 2019, ce sont 3,5 milliards d’euros d’économies que l’État s’apprête à faire sur le dos des plus modestes.

M. Paul Molac. La revalorisation de 0,3 % pour 2019 et 2020 ne compense pas les effets de la désindexation par rapport à l’inflation qui sera, selon les prévisions, de 1,7 % et 1,8 % pour les deux années à venir. La perte de pouvoir d’achat est nette puisqu’elle est supérieure à 2 %. Nos concitoyens vont évidemment s’en apercevoir car ils ne sont pas plus idiots que nous.

Mme Christine Pires Beaune. Ils s’en sont déjà aperçus...

M. Paul Molac. Cela posera certainement problème, d’autant que ces mesures interviennent après que d’autres atteintes ont été portées au pouvoir d’achat. La colère gronde et la paix sociale risque d’être difficile à préserver. D’où mon amendement.

M. le Rapporteur général. On pourrait se demander ce que fait un tel article au sein d’un projet de loi de finances : il s’agit en réalité d’un article miroir de l’article 44 du PLFSS, qui a procédé à une revalorisation maîtrisée similaire des prestations sociales.

Il me paraît important de replacer ces mesures de moindre revalorisation dans un contexte plus général de réforme des aides en faveur du logement. Pour la prime d’activité et l’AAH, l’effet sera plus que compensé par les mesures exceptionnelles déjà prises ou annoncées. La revalorisation exceptionnelle de la prime d’activité, amorcée en 2018, sera reconduite en 2019, ce qui représente un effort budgétaire de 6 milliards d’euros, et elle se poursuivra en 2020 et 2021. Quant à l’AAH, elle fera l’objet de hausses successives qui porteront son montant à 860 euros en novembre 2019, pour un coût de 500 millions d’euros, et à 900 euros en novembre 2020.

Pour toutes ces raisons, j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements déposés à l’article 65.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il y a des choses qu’on peut entendre et d’autres pas. Quand M. le Rapporteur général dit que la revalorisation exceptionnelle de la prime d’activité va représenter un effort de 6 milliards d’euros, c’est un biais. La prime existait déjà et l’effort complémentaire est bien moindre.

Dans l’exposé des motifs de l’article 65, je lis cette phrase : « Cela implique d’optimiser la revalorisation des prestations sociales. » Ce n’est pas acceptable ! Comment parler d’optimisation quand la revalorisation n’est que de 0,3 % avec l’inflation à 1,7 % ?

Mme Christine Pires Beaune. Certes, il y a des revalorisations mais il y a aussi des sous-indexations. En réalité, ce que vous donnez d’une main, vous le reprenez partiellement d’une autre, ce qui contribue du reste à brouiller la communication du Gouvernement. Personnellement, je dois dire que je comprends assez mal cette politique.

M. Paul Molac. Faisons un petit calcul : prenons la somme de 800 euros que vous évoquiez tout à l’heure, si on lui enlève 3 %, cela fera 24 euros de moins. Vous pouvez toujours augmenter d’un côté, mais si vous diminuez de l’autre, cela pose problème.

Mme Amélie de Montchalin. Nous sommes pressés par le temps mais je tiens tout de même à rappeler la philosophie de notre politique en matière sociale. Nous voulons sortir d’une logique monétaire universelle pour aller vers une logique de services.

Prenons les 2 milliards d’euros que nous consacrons au crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, qui était auparavant une réduction d’impôt. Si une heure de service à domicile coûte à une personne retraitée 15 euros au lieu de 30 euros avec les charges, elle retrouve les 15 euros que lui aurait procurés une revalorisation indexée sur l’inflation. Ajoutez-y l’aide à la complémentaire santé – 600 euros pour un couple de retraités modestes –, les 400 millions d’euros pour les hôpitaux de proximité, la valeur que constituent pour les familles le dédoublement des classes, les cours de musique à l’école, l’aide aux devoirs, l’accès à la crèche ou encore l’aide aux familles monoparentales, avec 140 euros supplémentaires par mois. Le pouvoir d’achat ne se réduit pas à une question de revenus : il est fonction des moyens dont on dispose et de l’accès à des services publics de qualité. Nous avons fait le choix de sortir d’une logique universelle et de privilégier une logique d’investissement dans les services qui répondent aux besoins quotidiens des retraités, des familles, de ceux qui cherchent un emploi...

Mme Marie-Christine Dalloz. Avec des hôpitaux qui ferment !

Mme Amélie de Montchalin. Le meilleur exemple en est le reste à charge zéro. Vous aurez beau donner 5 euros ou 10 euros de plus à tous les Français, cela ne les fera pas aller chez le dentiste, chez l’opticien ou chez l’audioprothésiste s’ils doivent payer au prix fort leurs lunettes ou leurs prothèses dentaires ou auditives.

M. Éric Coquerel. Je ne sais pas si vous vous rendez bien compte des implications de la position que vous défendez, madame de Montchalin. En fait, vos cadeaux sont fléchés : vous décidez à la place des pauvres quelles doivent être leurs priorités.

Mme Marie-Christine Dalloz. Exactement !

M. Éric Coquerel. C’est sidérant ! De quel droit ? C’est comme si je décidais de vous enlever une partie des rémunérations que vous touchez pour vous faire des cadeaux choisis à votre place. Ça, c’est de la charité, pas de la solidarité ! Vous ne pouvez pas mener une politique d’accès à des services qui devraient être universels en ponctionnant sur le peu d’argent qu’il reste aux Français les plus défavorisés. Votre logique est incroyable ; elle a même, et je crois, pour vous connaître, que vous n’en avez pas conscience, un côté méprisant.

Mme Amélie de Montchalin. Pas du tout !

M. Éric Coquerel. Mais si ! Allez expliquer aux gens que vous leur enlevez tant d’argent par mois et qu’ils doivent être contents de vos cadeaux fléchés, devoirs pour enfants et autres !

M. Michel Castellani. Depuis quelques années, il y a un décrochage entre le niveau des aides et les dépenses réelles des ménages. Le pouvoir d’achat, déjà affecté par la relance de l’inflation et la hausse des prix de l’énergie, est objectivement rogné. Il est indispensable de procéder à une revalorisation et de poser une limite à cette politique qui touche directement les ménages les plus modestes.

M. Thibault Bazin. Beaucoup d’idées sont avancées et nous perdons en lisibilité dans nos débats. De quoi est-il question ? D’une sous-indexation de prestations sociales par rapport à l’inflation et d’une sous-revalorisation des plafonds de ressources. D’un côté, on fait sortir des ménages des dispositifs de soutien, de l’autre, on affiche une série de dispositifs marketing...

Mme Amélie de Montchalin. Non !

M. Thibault Bazin. Je prendrai un exemple : vous mettez en avant les familles monoparentales, avec un dispositif de complément de mode de garde qui coûte 50 millions d’euros. Soit. Mais vous enlevez 500 millions, dix fois plus, aux autres familles !

Vous évoquez les dédoublements de classe. Mais peu de familles en France en bénéficient car ils ne concernent que quelques quartiers. Et dans les zones de désertification scolaire, les établissements sont tellement éloignés du domicile que les enfants doivent rester à la cantine, ce qui entraîne des coûts supplémentaires.

La plupart des familles voient leur pouvoir d’achat raboté. Et du fait de l’inflation à prévoir pour 2019, elles perdront encore plus de pouvoir d’achat. Nous ne pouvons pas souscrire à une telle politique.

M. Daniel Labaronne. Monsieur Coquerel, la France se caractérise par un modèle social bien établi : à un niveau élevé de prélèvements obligatoires correspond un niveau élevé de dépenses publiques consacrées à une large offre de services publics. Je prendrai un exemple simple : l’enseignement supérieur est quasiment gratuit. Est-ce à dire que notre modèle social reposerait sur une certaine conception de la charité ?

M. Éric Coquerel. Ce n’est pas ce que j’ai dit.

M. Daniel Labaronne. Il ne faut pas simplement prendre en compte l’argent donné à chaque ménage mais considérer l’ensemble des services publics et sociaux qui font la fierté de notre pays.

La commission rejette les amendements de suppression.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF907 de Mme Émilie Bonnivard et II-CF1121 de Mme Sabine Rubin.

M. Thibault Bazin. L’amendement II-CF907 vise à supprimer le I de l’article 65 qui prévoit une « augmentation maîtrisée des prestations sociales ». La prime d’activité et l’AAH font l’objet d’une revalorisation exceptionnelle, limitée à 2019. Rien n’est prévu pour les prestations familiales, les pensions de retraite, les pensions d’invalidité, les rentes versées au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles qui seront sous-revalorisées.

M. Éric Coquerel. Le I, que notre amendement II-CF1121 tend également à supprimer, prévoit de désindexer de l’inflation la revalorisation de l’APL ainsi que l’ALF et l’allocation de logement sociale. L’APL a déjà subi une réduction l’an dernier, que l’on a fait supporter aux bailleurs sociaux : nous estimons qu’il ne faut pas affaiblir davantage cette aide qui apporte à beaucoup de Français un complément nécessaire pour se loger.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques.

Elle examine l’amendement II-CF1122 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Dans la même logique, cet amendement s’oppose à l’absence de revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité et du montant maximal de sa bonification qui pèsera sur des populations déjà en difficulté.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF1123 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement pointe la non-revalorisation de l’AAH. C’est peut-être le plus scandaleux, car on peut mesurer les inégalités dans un pays à l’aune de la situation qu’il réserve aux personnes en situation de handicap. Le Gouvernement a décidé de la bonifier, mais nous voyons bien, comme le disait Mme Pires Beaune, qu’il donne d’une main pour reprendre de l’autre. J’aimerais que le bon sens l’emporte et que notre commission adopte cet amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 65 sans modification.

*

Article 66 Garantie de la redevance due à la société Rugby World Cup Limited dans le cadre de l’organisation en 2023, en France, de la coupe du monde de rugby

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LES ENGAGEMENTS DU GROUPEMENT D’INTÉRÊT PUBLIC « #FRANCE 2023 »

1. Présentation du groupement d’intérêt public « #France 2023 »

Les groupements d’intérêt public (GIP) sont des personnes morales de droit public dotées de l’autonomie administrative et financière. Ils sont constitués par une convention approuvée par l’État soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l’une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d’intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice ([311]).

Le groupement d’intérêt public « #France 2023 » – ci-après « GIP France 2023 » – a pour objet d’organiser la coupe du monde de rugby 2023, attribuée à la France le 15 novembre 2017.

Il jouit de la personnalité morale depuis la publication de son arrêté constitutif intervenue au Journal officiel du 28 avril 2018 ([312]).

Le GIP France 2023 est constitué de trois membres :

– la Fédération française de rugby (FFR) qui détient 62 % des droits ;

– l’État qui détient 37 % des droits ;

– et le Comité national olympique et sportif français qui détient 1 % des droits.

Le GIP France 2023 a tenu son premier conseil d’administration et sa première assemblée générale à Paris le 15 mai 2018. À cette occasion, son président et son directeur général ont été désignés.

2. Paiement de la redevance d’organisation de la coupe du monde de rugby 2023

Le GIP France 2023 est notamment chargé de financer la coupe du monde de rugby de 2023. Il doit à ce titre verser une redevance d’organisation à la société de droit irlandais Rugby World Cup Limited, qui est une filiale commerciale de l’association de droit irlandais World Rugby.

La redevance, d’un montant global de 171 millions d’euros, doit être versée à la société Rugby World Cup Limited en huit échéances qui s’étalent de janvier 2018 à janvier 2024.

À ce jour, 8,55 millions d’euros ont d’ores et déjà été payés. Il reste 162,45 millions d’euros à verser à la société Rugby World Cup Limited en cinq échéances annuelles de 8,55 millions d’euros (de janvier 2019 à janvier 2023) et une dernière échéance de 119,7 millions d’euros en janvier 2024.

Calendrier de paiement de la redevance

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

Le paiement de cette redevance fait actuellement l’objet d’une garantie accordée par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Le GIP France 2023 verse à ce titre une rémunération à la CDC correspondant à 3 % de l’encours garanti. Ceci représenterait en 2019 un coût de 4,8 millions d’euros pour le GIP France 2023, selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement.

B. LES DISPOSITIONS PRISES EN LOIS DE FINANCES POUR L’ORGANISATION DES GRANDES COMPÉTITIONS SPORTIVES INTERNATIONALES

L’accueil de grandes compétitions sportives internationales participe au rayonnement du pays qui l’organise, occasionne d’importantes retombées économiques et incite à la pratique du sport. Ce sont également des événements festifs et populaires.

C’est la raison pour laquelle, les pays candidats à l’organisation de telles compétitions sont nombreux. Les fédérations internationales qui attribuent le droit de les organiser sont en position favorable dans la négociation.

La Cour des comptes a d’ailleurs porté une appréciation sévère sur les concessions accordées par les pouvoirs publics pour l’obtention du droit d’organiser le championnat d’Europe de football de 2016 : « Maints engagements pris ont été exorbitants du droit national. Certaines des dispositions prises emportaient des conséquences financières : gratuité du concours des forces de l’ordre pour l’État, perte de redevance d’occupation du domaine public ou de recettes commerciales pour les collectivités. Le pilotage interministériel réunissant les pouvoirs publics, réel mais mis en œuvre de façon tardive, a été très limité dans sa portée, car ne bénéficiant pas d’un portage politique puissant. Seules les villes ont su peser sur certains dispositifs initiaux pour en modérer les effets budgétaires. Au total, le dispositif d’ensemble qui s’est appliqué à l’Euro 2016, a été d’une qualité institutionnelle et juridique médiocre, témoignant d’un recul de l’État face aux instances du sport professionnel. » ([313])

En leur qualité de propriétaire des droits de la manifestation sportive, les fédérations internationales définissent unilatéralement, pour l’essentiel, les règles de déroulement de la compétition.

Elles sont également en capacité d’imposer un cahier des charges qui contient le plus souvent une garantie fiscale prévoyant des exonérations d’impôts, ou encore des garanties sur les sommes dues par l’organisateur.

1. Un régime fiscal dérogatoire

La France a, par le passé, accueilli de grands événements sportifs comme les Jeux olympiques d’hiver d’Albertville en 1992, le championnat d’Europe de football en 1984, la coupe du monde de football en 1998, le championnat du monde d’athlétisme en 2003 et la coupe du monde de rugby en 2007, sans mettre en place un régime de fiscalité dérogatoire, même si le législateur a pu prévoir des dispositions ad hoc pour certaines manifestations sportives.

À titre d’exemple, l’article 25 de la loi de finances pour 2007 ([314]) a adapté le régime de l’impôt sur les spectacles pour l’organisation de la coupe du monde de rugby en 2007, en élargissant les possibilités d’exonérations de l’impôt sur les spectacles sur décision des conseils municipaux. Les dispositifs d’exonération ou de demi-tarif de l’impôt sur les spectacles ont ainsi été exceptionnellement permis en faveur du groupement d’intérêt public Coupe du monde de rugby 2007.

Un régime fiscal dérogatoire beaucoup plus large a été inséré par l’article 51 de la seconde loi de finances rectificative pour 2014 ([315]) et codifié à l’article 1655 septies du CGI.

Il exonère de la plupart des impositions directes les organismes chargés de l’organisation en France d’une compétition sportive internationale.

Ce régime fiscal dérogatoire est toutefois provisoire et ne s’applique qu’« aux compétitions pour lesquelles la décision d’attribution à la France est intervenue avant le 31 décembre 2017 ». Un décret fixe la liste des compétitions concernées ([316]).

Ont bénéficié de ce régime fiscal dérogatoire, les organisateurs :

– du championnat d’Europe de basket-ball masculin 2015 ;

– du championnat d’Europe de football masculin 2016 ;

– du championnat du monde de handball masculin 2017 ;

– du championnat du monde de hockey sur glace masculin 2017 ;

– de la Ryder Cup de golf et de la Ryder Cup Junior 2018 ;

– de la coupe du monde féminine (moins de vingt ans) de football 2018.

Il s’appliquera également à l’organisation :

– de la coupe du monde féminine de football 2019, attribuée à la France le 15 mars 2015 ;

– de la coupe du monde de rugby en 2023, dont la décision d’attribution a été prise le 15 novembre 2017 ;

– et des Jeux olympiques et paralympiques en 2024 à Paris, dont la décision d’attribution a été prise le 13 septembre 2017.

Les organisateurs de ces compétitions sont exonérés de l’essentiel des impositions nationales et locales, portant sur :

– les bénéfices et revenus perçus en lien direct avec l’organisation de la manifestation ;

– les rémunérations versées aux salariés de l’organisateur de la manifestation ;

– et les impositions locales en lien avec l’organisation de la manifestation.

Ce dispositif a pour origine un engagement qu’avait pris la France – par simple courrier ministériel figurant dans le dossier de candidature – d’exonérer d’impôts les organisateurs du championnat d’Europe de football « Euro 2016 » en cas de sélection de la France pour l’accueil de la compétition.

Lors des débats parlementaires, il a été justifié par les avantages économiques et sociaux retirés de l’organisation d’une manifestation sportive internationale de portée significative.

Il a également fait l’objet de critiques dans la mesure où les dépenses sont quasiment intégralement supportées par des organismes publics, tandis que les recettes liées à l’exploitation des droits commerciaux ou de la billetterie sont perçues, en grande partie, par des organismes de droit privé en charge de l’organisation opérationnelle de l’événement.

2. Des garanties accordées par l’État

Les garanties de l’État sont définies comme des engagements par lequel celui-ci accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations d’emprunt, en garantissant au prêteur le remboursement en cas de défaillance du débiteur. L’État supporte un risque de défaut de l’emprunteur qui aurait un impact sur les comptes publics en cas de réalisation du risque. Ce type d’engagement présente la particularité d’avoir un impact souvent pluriannuel et représentant des enjeux budgétaires significatifs.

Prévus en lois de finances ([317]), les octrois de garantie de l’État sont inscrits en engagements hors bilan de l’État et recensés chaque année au sein du compte général de l’État ([318]), annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes. Par ailleurs, le programme 114 Appels en garanties de l’État de la mission Engagements financiers de l’État présente les dépenses budgétaires qui découlent de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État.

Conformément à l’article 24 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([319]), le Gouvernement doit désormais transmettre chaque année au Parlement, avant le 1er juin, un rapport sur l’exécution des autorisations de garanties accordées en loi de finances qui recense les garanties octroyées au cours de l’année précédente dans ce cadre. Ce rapport n’a toutefois pas encore été transmis...

Il est fréquent que l’État accorde une garantie au titre du paiement des sommes dues par l’organisateur à l’instance internationale qui détient les droits de la compétition sportive internationale.

Dernièrement, l’article 81 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([320]) a accordé la garantie de l’État au remboursement des sommes versées, au titre de l’organisation de l’édition 2024 des Jeux olympiques et paralympiques à Paris. Les dispositions de cet article reproduisent un engagement pris par courrier du 30 janvier 2017 par le Premier ministre, pour que la candidature de la France soit acceptée.

De même, l’article 156 de la loi de finances pour 2006 ([321]) avait prévu une garantie en faveur du GIP Coupe du monde de rugby 2007.

Les garanties accordées pour l’organisation de compétitions sportives internationales font parfois l’objet de critiques lors des débats parlementaires au motif que le Parlement serait placé « devant le fait accompli » ([322]), l’octroi d’une garantie étant généralement une condition obligatoire pour obtenir le droit d’organiser ladite compétition.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE GARANTIE DE 162,45 MILLIONS D’EUROS

Le présent article permet à l’État d’accorder à la société Rugby World Cup Limited une garantie de 162,45 millions d’euros, jusqu’au 21 janvier 2024, en cas de non-paiement par le GIP France 2023 de la redevance d’organisation de la coupe du monde de rugby en France en 2023.

Le montant garanti correspond au solde dû sur le montant total de la redevance qui s’élève à 171 millions d’euros.

Il est également prévu :

– qu’en cas d’appel de la garantie, l’État est subrogé dans les droits du créancier à l’égard du GIP France 2023 ;

– et que l’octroi de la garantie est subordonné à l’engagement de la FFR de verser à l’État 62 % du montant des éventuels appels de la garantie.

Cette garantie, accordée à titre gratuit, se substituera à celle accordée par la CDC à titre onéreux. Autrement dit, le GIP France 2023 réalisera une économie correspondant à 3 % de l’encours garanti (4,8 millions d’euros pour 2019).

B. UN RISQUE BUDGÉTAIRE LIMITÉ POUR DES RETOMBÉES ÉCONOMIQUES IMPORTANTES

Le risque budgétaire pris par l’État doit être nuancé pour plusieurs raisons.

En premier lieu, les engagements financiers inhérents à l’organisation d’une coupe du monde de rugby sont sans commune mesure avec ceux d’une coupe du monde de football ou de jeux olympiques.

Le montant de la garantie se limite à 162,45 millions d’euros. Pour comparaison, la garantie accordée l’an dernier pour les Jeux olympiques de 2024 portait sur un montant total de 1,293 milliard d’euros.

En deuxième lieu, le GIP France 2023 est détenu principalement par la FFR (62 %). Les droits de l’État se limitent à 37 %.

On peut donc en déduire que le risque budgétaire résultant de l’article n’est que 102,3 millions d’euros (63 % de 162,45 millions d’euros) puisque l’État est, en tout état de cause, déjà engagé à hauteur de 37 %.

En troisième lieu, l’État est subrogé dans les droits du créancier en cas d’appel de la garantie. Il pourra en conséquence solliciter de la FFR le paiement de sa contribution.

En quatrième lieu, selon l’évaluation préalable, les recettes de billetterie sont attendues à 373,2 millions d’euros. Le bénéfice escompté est de 68 millions d’euros après paiement de la redevance d’organisation et des dépenses opérationnelles (146 millions d’euros), qui comprennent notamment des frais de logistique, des frais administratifs (dont des dépenses de personnel) ou encore des dépenses de communication et de marketing.

Aux termes de la convention constitutive du groupement d’intérêt public, lors de la dissolution de ce dernier, un éventuel actif net positif sera affecté, par décision du conseil d’administration et après avis du comité d’éthique, à des personnes morales de droit public ou de droit privé chargées d’une mission de service public œuvrant en faveur du développement du rugby sur le territoire national.

En définitive, le risque budgétaire est assez faible, sauf en cas d’annulation de la compétition.

Ce risque budgétaire, faible, est à mettre en balance avec les retombées économiques attendues.

Le tournoi final de la coupe du monde de rugby doit se dérouler du 8 septembre au 21 octobre 2023. 48 matchs seront organisés dans 9 stades (Saint-Denis, Marseille, Lyon, Lille, Bordeaux, Saint-Étienne, Nantes, Nice et Toulouse).

L’évaluation préalable mentionne que 450 000 visiteurs sont attendus à l’un des 48 matchs de la compétition. L’impact économique est estimé entre 1,9 et 2,4 milliards d’euros, avec des recettes fiscales de l’ordre de 119 millions d’euros.

*

La commission adopte l’article 66 sans modification.

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Article 67 Garantie de l’emprunt de l’UNESCO pour la rénovation d’un bâtiment

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA FRANCE, PAYS HÔTE DE L’UNESCO

1. Présentation de l’UNESCO

Dès 1942, les gouvernements de plusieurs pays européens en guerre contre l’Allemagne se sont réunis au Royaume-Uni pour la Conférence des ministres alliés de l’éducation (CAME) dans le but de discuter de la reconstruction de leurs systèmes d’éducation une fois la paix rétablie.

Sur proposition de la CAME, une conférence des Nations unies chargée de la création d’une organisation éducative et culturelle s’est réunie à Londres du 1er au 16 novembre 1945. À la fin de la conférence, trente-sept pays ont fondé l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO).

La convention créant l’UNESCO, signée le 16 novembre 1945, est entrée en vigueur le 4 novembre 1946. Selon son article 1er, « l’Organisation se propose de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité en resserrant, par l’éducation, la science et la culture, la collaboration entre nations, afin d’assurer le respect universel de la justice, de la loi, des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion, que la Charte des Nations Unies reconnaît à tous les peuples ».

Il s’agit d’une institution spécialisée du système des Nations unies.

Elle compte désormais 195 États membres et plusieurs membres associés.

Le 12 octobre 2017, Israël et les États-Unis ont toutefois communiqué leur décision de se retirer de l’organisation à compter du 1er janvier 2019 après l’inscription de la vieille ville de Hébron au patrimoine mondial de l’humanité.

L’UNESCO poursuit son action à travers la mise en œuvre de programmes adoptés pour une période de quatre ans par la Conférence générale, composée de représentants de tous les États membres. Cette dernière se réunit tous les deux ans et adopte un budget biennal.

Les programmes adoptés font l’objet d’un suivi en exécution grâce à une plateforme en ligne dénommée « portail de la transparence » (lien).

2. Garanties accordées par l’État pour les emprunts relatifs au siège de l’UNESCO

Le siège de l’UNESCO, d’abord installé au Royaume-Uni, a été transféré en France en 1947.

Succédant à un accord provisoire du 10 mars 1947, l’accord de siège entre la France et l’UNESCO a été conclu le 2 juillet 1954. La loi n° 55-1071 du 6 août 1955 a autorisé sa ratification.

L’organisation a utilisé à titre provisoire l’ancien hôtel Majestic, à Paris, en attendant la construction d’un lieu d’accueil définitif qui a été inauguré le 3 novembre 1958.

Il est de tradition que le pays hôte d’une organisation internationale supporte une responsabilité spéciale en matière d’infrastructures immobilières. Les loyers sont souvent symboliques et les travaux immobiliers sont souvent pris en charge en totalité ou en partie. Par exemple, selon l’évaluation préalable du présent article, « la Suisse octroie régulièrement aux organisations internationales sises sur son territoire des prêts à taux zéro ».

La France s’est inscrite dans cette tradition en accordant sa garantie aux emprunts souscrits par l’UNESCO pour la construction de son siège, et en prenant en charge les intérêts de ces emprunts ([323]).

Le bâtiment V a été construit à la fin des années 1960. L’emprunt qui a financé sa construction a également fait l’objet d’une garantie ([324]). D’une superficie de 6 000 mètres carrés, il accueille aujourd’hui la majorité des 195 délégations des États membres.

Par ailleurs, le siège de l’UNESCO a fait l’objet de profondes rénovations dans les années 1990 et 2000.

Les contributions volontaires des États étaient toutefois insuffisantes pour couvrir l’ensemble du coût des travaux. L’UNESCO a dû recourir à l’emprunt pour achever le plan de rénovation adopté.

C’est dans ce contexte que l’article 82 de la loi de finances rectificative pour 2003 ([325]) a autorisé l’État à garantir l’emprunt souscrit par l’UNESCO pour la rénovation de son siège à Paris, dans la limite d’un encours en principal de 80 millions d’euros ([326]).

L’emprunt a été souscrit auprès de la Caisse des dépôts et consignations. L’encours en capital restant dû au 31 décembre 2017 s’élevait à 13 millions d’euros. Le remboursement de ce prêt doit s’achever en 2021. La garantie n’a pas été appelée.

Les intérêts sont pris en charge par l’État (programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État).

La France se situe au cinquième rang des contributeurs au budget ordinaire de l’UNESCO (13,5 millions d’euros prévus dans le présent projet de loi de finances).

B. SITUATION FINANCIÈRE DE L’UNESCO

Selon le rapport financier pour l’exercice clos le 31 décembre 2017, l’UNESCO a enregistré un déficit de 39,7 millions de dollars en 2017 (lien).

résultat financier de l’unesco

(en milliers de dollars)

Source : Unesco.

Toutefois, la situation nette de l’UNESCO demeure positive à hauteur de 257,6 millions de dollars grâce aux réserves réglementées. L’utilisation de ces réserves est régie soit par des règlements financiers particuliers soit par des accords signés avec les donateurs.

La situation financière de l’UNESCO est donc saine et ne présente pas de risque d’insolvabilité.

Toutefois, le niveau du fonds de roulement est plutôt faible, puisqu’il se limite à 31,2 millions de dollars au 31 décembre 2017.

La Conférence générale qui s’est réunie du 30 octobre au 14 novembre 2017 a décidé d’allouer un budget intégré de 1,2 milliard de dollars à l’Unesco pour la période 2018-2019. Ce budget comprend le budget régulier qui s’élève à 595,2 millions de dollars ainsi que des contributions volontaires affectées à des actions spécifiques de sources publiques et privées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article autorise l’État à accorder sa garantie aux emprunts contractés par l’Unesco au titre de la rénovation du bâtiment V situé rue Miollis à Paris, sur le principal et les intérêts, dans la limite d’un montant total de 41,8 millions d’euros en principal.

Le Gouvernement s’est, en outre, engagé à prendre en charge les intérêts conformément à l’usage établi entre la France et l’UNESCO.

A. LA NÉCESSITÉ DE RÉNOVER UN BÂTIMENT DE L’UNESCO

Selon l’évaluation préalable, « l’état du bâtiment V de l’UNESCO, où sont hébergées les délégations auprès de l’organisation, est préoccupant ». Des travaux en trois phases sur une période quatre ans et demi doivent être réalisés pour un coût total de 41,8 millions d’euros afin d’assurer la sécurité des différentes délégations.

Il est également indiqué qu’une étude de faisabilité a démontré que les travaux permettront d’améliorer la performance énergétique du bâtiment (60 % d’économies d’énergie et 40 % d’économies sur les consommations).

B. LA GARANTIE PROPOSÉE

Le fonds de roulement de l’UNESCO se limitait à 31,2 millions de dollars fin 2017. Il ne permet pas de financer les travaux envisagés.

L’UNESCO doit donc de nouveau recourir à l’emprunt.

La garantie de l’État, proposée par le présent article, diminue le coût de l’emprunt pour l’UNESCO. En conséquence, cela réduit également le montant des intérêts pris en charge par la France en sa qualité de pays hôte.

L’octroi de la garantie n’emporte, par ailleurs, aucune conséquence budgétaire tant que l’UNESCO ne fait pas défaut. Selon l’évaluation préalable, le « risque paraît particulièrement faible au regard du financement de l’institution, qui bénéficie des contributions annuelles des États membres ».

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La commission adopte l’article 67 sans modification.

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Article 68 Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2019

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA GARANTIE DE L’ÉTAT SUR L’ENDETTEMENT DE L’UNÉDIC

1. L’endettement de l’Unédic : 35 milliards d’euros

a. Présentation de l’Unédic

Créée en 1958 ([327]), l’Unédic ([328]) est une association chargée, par délégation de service public, de la gestion de l’assurance chômage en France ([329]). Elle exerce cette gestion sous la responsabilité des organisations représentatives, au plan national et interprofessionnel, des salariés (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT et CGT-FO) et des employeurs (MEDEF, CGPME et UPA).

Les partenaires sociaux négocient de façon régulière une convention et un règlement d’assurance chômage qui détaillent les règles d’indemnisation des demandeurs d’emploi, le taux des contributions des salariés et des employeurs, les conditions d’ouverture des droits des allocataires, le montant et la durée des allocations, et la nature des aides à la reprise d’emploi. La convention agréée par l’État rend les règles obligatoires.

b. Situation financière de l’Unédic

La situation financière de l’Unédic est, pour partie, liée à la conjoncture économique et, en particulier, à l’évolution des niveaux d’emploi et du taux de chômage. L’assurance chômage réagit davantage à la conjoncture que les autres régimes de protection sociale.

En phase basse du cycle économique, le ralentissement de l’activité et la hausse du chômage conduisent à une baisse des recettes de contributions mais aussi à un surcroît des dépenses d’indemnisation. À l’inverse, une croissance élevée entraîne à la fois un surplus des recettes et des moindres dépenses.

i. Données d’exécution sur la période 2008-2017

Le dernier excédent de l’Unédic remonte à 2008. L’Unédic est en déficit depuis 2009, jouant ainsi un rôle de stabilisateur social consécutif à la crise financière de 2008.

Résultat financier de l’Unédic depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : Unédic.

Selon l’Unédic, ces déficits ont une origine essentiellement conjoncturelle. Le déficit annuel structurel sur la période 2010-2017 se limiterait à 1,5 milliard d’euros ([330]).

Le déficit pour 2017 s’est élevé à 3,4 milliards d’euros.

Les dépenses ont été de 39,9 milliards d’euros dont :

– 34 milliards d’euros au titre du versement d’allocations et d’aides en faveur des demandeurs d’emploi ;

– 3,3 milliards d’euros au titre du financement de Pôle emploi ;

– 2,1 milliards d’euros de cotisations aux caisses de retraite complémentaire pour le compte des demandeurs d’emploi ;

– et 0,4 milliard d’euros de frais financiers.

Les recettes se sont limitées à 36,4 milliards d’euros dont 35,5 milliards d’euros de contributions des employeurs et des salariés.

L’Unédic recourt à des emprunts pour couvrir le besoin de financement nécessaire à la continuité de l’indemnisation du chômage. Au 31 décembre 2017, l’Unédic était endettée à hauteur de 33,5 milliards d’euros.

ii. Prévisions d’exécution pour 2018 et 2019

La situation financière de l’Unédic devrait se redresser progressivement en 2018 puis en 2019, compte tenu de l’amélioration de la conjoncture.

Pour 2018, le déficit est prévu à 1,4 milliard d’euros en baisse de 2 milliards d’euros par rapport à 2017 ([331]). L’endettement devrait atteindre 34,9 milliards d’euros.

Selon les prévisions de l’Unédic de juin 2018, l’assurance chômage serait quasiment à l’équilibre en 2019, avec les règles d’indemnisation et de financement du régime en vigueur aujourd’hui (– 89 millions d’euros).

L’endettement devrait, en conséquence, se stabiliser en 2019 à 35 milliards d’euros.

Situation financière de l’UnÉdic

(en millions d’euros)

Source : Unédic.

La dette actuelle représente onze mois de recettes de l’assurance chômage.

c. Règles d’endettement de l’Unédic

Le besoin de financement de l’Unédic est assuré par trois types d’instruments :

– des emprunts obligataires ;

– des billets de trésorerie ;

– et des bons à moyen terme négociables.

variation de la trÉSORERIE de l’UnÉdic

(en millions d’euros)

Source : rapport financier 2017 de l’Unédic.

L’Unédic peut, en effet, émettre des obligations sur les marchés financiers dans les conditions de droit commun.

En tant qu’association, elle est toutefois soumise aux dispositions des articles L. 213-8 et suivants du code monétaire et financier, dont l’objet est de protéger les souscripteurs d’un emprunt obligataire. L’article L. 213-15 du code précité prévoit qu’une association dont « les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l’exercice précédant celui de l’émission » est tenue de reconstituer ses fonds propres dans un délai de deux ans. À défaut, cette association perd le droit d’émettre de nouveaux titres obligataires et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l’émission.

Or, l’Unédic se trouve précisément dans cette situation compte tenu de la dégradation de sa situation financière.

L’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 ([332]) a exonéré les émissions de titres de l’Unédic, qui bénéficient de la garantie de l’État, des dispositions précitées du code monétaire et financier.

En d’autres termes, en l’état du droit et compte tenu de sa situation financière, l’Unédic ne peut pas émettre de nouvelles obligations sans la garantie de l’État, tant qu’elle n’a pas reconstitué ses fonds propres.

2. La garantie de l’État

L’État peut apporter sa garantie en application du 5° du II de l’article 34 de la LOLF ([333]).

Depuis 2010, la loi de finances rectificative de fin d’exercice est systématiquement l’occasion d’autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État aux emprunts contractés par l’Unédic ([334]).

Au 31 décembre 2017, l’encours de dette garantie par l’État s’élevait à 29,049 milliards d’euros ([335]), soit près du triple que celui constaté au 31 décembre 2012.

Encours de la dette de l’UnÉdic garantie par l’État

(en millions d’euros)

Source : compte général de l’État, de 2012 à 2017.

Par ailleurs, l’article 82 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([336]) a autorisé l’État à accorder sa garantie aux emprunts contractés par l’Unédic au cours de l’année 2018, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond global en principal de 4,5 milliards d’euros.

Le niveau du plafond a été fixé de manière à couvrir le remboursement de 1,55 milliard d’euros de titres obligataires arrivant à échéance le 1er juin 2018 ainsi que le besoin de financement en 2018 de l’assurance chômage.

Selon l’évaluation préalable du présent article, moins de 3 milliards d’euros de dette garantie ont été émis par l’Unédic en 2018 sur les 4,5 milliards d’euros autorisés. Ceci s’explique par le fait que le déficit de l’Unédic a été moins élevé que prévu.

Le Rapporteur général souligne l’évolution impressionnante de l’endettement garanti par l’État de l’assurance chômage. Si les éléments conjoncturels ont pu légitimement expliquer la dégradation financière du régime, il apparaît aujourd’hui indispensable d’adopter des mesures fortes, afin de rétablir son équilibre financier. Celles-ci doivent être de deux ordres, d’une part des mesures financières propres à la gestion budgétaire du régime, d’autre part la poursuite de réformes structurelles du marché de travail ([337]).

B. LES ÉVOLUTIONS DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

Le système d’indemnisation du chômage connaît quelques évolutions qui l’éloignent de la logique assurantielle pour le rapprocher d’une logique de solidarité :

– son financement sera désormais assuré en partie par l’impôt ;

– et de nouveaux bénéficiaires qui n’y ont pas cotisé ou qui n’ont pas subi de sinistre (licenciement) pourront avoir droit à une indemnisation.

Compte tenu de ces réformes, le système français d’indemnisation du chômage se rapprocherait d’un système mixte, à dominante assurantielle.

Source : Unédic.

Par ailleurs, l’État a défini des objectifs d’économies dans une lettre de cadrage adressée aux partenaires sociaux.

1. Un financement qui repose désormais en partie sur l’impôt

L’Unédic était jusqu’à présent financée presque exclusivement par les contributions des employeurs et des salariés.

Le taux de ces contributions – pour le cas général – est resté quasiment stable depuis 2003 à 4 % pour les employeurs (4,05 % à compter du 1er octobre 2017) et 2,4 % pour les salariés.

Désormais, le financement de l’Unédic reposera dans une proportion importante sur l’impôt à raison de la mise en œuvre de deux réformes importantes.

En premier lieu, le basculement de cotisations sociales sur la contribution sociale généralisée (CSG) pour soutenir le pouvoir d’achat des salariés du secteur privé a entraîné la suppression en deux étapes de la cotisation salariale d’assurance chômage. Elle est passée de 2,40 % à 0,95 % au 1er janvier, puis a été supprimée au 1er octobre par application de l’article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([338]).

En second lieu, la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales sera en partie mise en œuvre par une baisse de la cotisation patronale d’assurance chômage. Elle sera exonérée de façon dégressive entre 1 et 1,6 SMIC à partir du 1er octobre 2019.

En contrepartie, un mécanisme provisoire de compensation a été mis en place en 2018, via l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), à hauteur de 9,4 milliards d’euros.

À compter de 2019, une fraction du rendement de la CSG sera attribuée à l’Unédic. L’article 19 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 attribue à l’Unédic une fraction de 1,45 point de la CSG « activité », compensant intégralement les pertes de recettes liées à la suppression des cotisations d’assurance chômage. Cette fraction est évaluée à 13,9 milliards d’euros.

Le 9 juillet 2018, devant le Parlement réuni en Congrès, le président de la République a souligné l’importance de cette évolution qui « conduit aussi à modifier la philosophie même de notre solidarité nationale, afin, en quelque sorte, d’en retrouver le sel ».

Il a ajouté à l’adresse des parlementaires :

« Cette solidarité est de moins en moins une assurance individuelle assortie d’un droit de tirage. Financée par l’ensemble des contribuables, elle implique des droits et des devoirs, car chacun est comptable de tous et tous de chacun. Par suite de la réforme que vous avez votée, l’assurance chômage n’est plus du tout financée par les cotisations des salariés, elle est financée par les cotisations des employeurs et par la CSG. De cette transformation il faut évaluer toutes les conséquences. Il n’y a plus un droit au chômage, au sens où on l’entendait classiquement, il y a un droit qui est offert par la société, mais dont on ne s’est pas garanti l’accès à titre individuel, puisque tous les contribuables l’ont financé. C’est là que se joue la véritable transformation, et c’est là que réside la véritable dignité : tout le monde doit être protégé, mais chacun a sa part de responsabilité dans la société. »

2. Une extension à de nouveaux bénéficiaires

Conformément à un engagement pris par le président de la République durant la campagne électorale, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([339]) a ouvert l’assurance chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants.

Une « allocation des travailleurs indépendants » a ainsi été instituée à l’article L. 5421-2 du code du travail. Celle-ci devrait être réservée aux travailleurs indépendants dont la cessation d’activité résulte d’une liquidation ou d’un redressement judiciaire. Un décret en Conseil d’État devrait préciser le champ des bénéficiaires ainsi que la durée et le montant de l’allocation forfaitaire. Selon des renseignements recueillis par le Rapporteur général, une allocation forfaitaire de 800 euros versée pendant six mois coûterait 140 millions d’euros par an à l’assurance chômage en régime de croisière.

Pour bénéficier de l’indemnisation chômage, les salariés démissionnaires devront poursuivre un projet de reconversion professionnelle nécessitant le suivi d’une formation ou un projet de création ou de reprise d’une entreprise (article L. 5422-1 du code du travail). Par ailleurs, la durée d’affiliation minimum pour bénéficier de ce nouveau droit devrait être fixée à cinq ans. Le flux annuel des dépenses additionnelles pour l’Unédic liées à l’ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires serait estimé à 360 millions d’euros en rythme de croisière.

Ainsi les hypothèses de dépenses supplémentaires associées à ces réformes, en supposant une entrée en vigueur au 1er juillet 2019, sont de 110 millions d’euros en 2019, de 580 millions d’euros en 2020 puis de 500 millions d’euros en régime permanent à partir de 2021.

La prochaine convention en cours de négociation par les partenaires sociaux devra préciser les conditions d’éligibilité à l’assurance chômage pour ces nouveaux bénéficiaires.

3. Une nouvelle convention en négociation

Lors de son discours prononcé devant le Congrès, le président de la République a également souhaité que « les partenaires sociaux révisent les règles de l’assurance chômage afin que, dans cette période de reprise économique, nous puissions non seulement nous assurer qu’elles récompensent bien davantage la reprise d’activité, mais aussi qu’elles incitent à la création d’emplois de qualité ».

La lettre de cadrage de la négociation sur l’assurance chômage a été envoyée par le Gouvernement aux partenaires sociaux le 25 septembre 2018. Elle fixe notamment un objectif d’économies compris entre un et 1,3 milliard d’euros par an, soit jusqu’à 3,9 milliards sur trois ans. Selon des renseignements recueillis par le Rapporteur général, ces économies permettront à la fois de financer les mesures nouvelles et d’accélérer le désendettement du régime. Elles conduiraient ainsi le niveau d’endettement de l’Unédic en 2021 à une fourchette comprise entre 27,681 et 28,581 milliards d’euros en 2021, au lieu des 30,381 milliards anticipés par l’Unédic.

Dans la lettre de cadrage précitée, il est également demandé aux partenaires sociaux la mise en place d’un bonus-malus sur les cotisations patronales, une régulation des contrats courts et une redéfinition des règles du cumul entre allocation et salaire.

Les partenaires sociaux ouvriront la négociation le 9 novembre et ont arrêté un cycle de réunion jusqu’à la mi-janvier 2019.

Le Gouvernement a indiqué qu’en cas d’échec des négociations, l’État reprendrait la main sur la définition des règles de l’assurance chômage.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article autorise l’octroi, à titre gratuit, de la garantie de l’État aux emprunts émis par l’Unédic en 2019 dans la limite d’un plafond en principal de 2,5 milliards d’euros.

Mais cette nouvelle garantie ne devrait pas accroître significativement les engagements de l’État concernant la dette de l’Unédic.

En effet, la situation financière de l’Unédic doit s’améliorer en 2019. Le déficit de l’Unédic est prévu à 390 millions d’euros selon l’exposé des motifs du présent article (0,6 milliard d’euros en comptabilité nationale en raison de retraitements spécifiques). Dans ses prévisions de juin 2018, l’Unédic prévoit un déficit limité à 89 millions d’euros pour 2019. Ainsi, l’endettement doit se stabiliser à environ 35 milliards d’euros.

La nouvelle garantie n’a donc pour principal objet de couvrir le financement du déficit de l’Unédic ou une augmentation significative de son endettement. Elle permettra en revanche le refinancement de la dette antérieure. L’Unédic doit, en effet, rembourser 2,1 milliards d’euros de titres obligataires arrivant à échéance en 2019.

La situation financière de l’Unédic rend donc indispensable l’émission de nouveaux titres de dette, malgré la stabilisation de son endettement.

Or, à défaut de reconstitution de ses fonds propres, l’Unédic ne dispose pas du droit d’émettre de nouvelles obligations par application de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier.

La garantie prévue par le présent article permettra à l’Unédic de rester exemptée de l’application de l’article précité et d’émettre des obligations pour refinancer sa dette, conformément à l’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 précitée.

Elle permet, par ailleurs, de minimiser le coût de la dette de l’Unédic par rapport à un financement par emprunts de court terme, tels que des billets de trésorerie.

Enfin, elle n’emporte aucune conséquence budgétaire pour l’État tant que l’Unédic ne fait pas défaut sur sa dette et que la garantie n’est pas appelée.

*

La commission adopte l’article 68 sans modification.

*

Article 69 Prorogation de la garantie de l’État au titre des prêts à taux zéro pour la création et la reprise d’entreprises

Le présent article à prolonger d’un an, jusqu’au 31 décembre 2019, la garantie octroyée par l’État aux prêts à taux zéro accordés aux personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s’insérer durablement dans l’emploi, qui créent ou reprennent une entreprise, dans le cadre du dispositif de nouvel accompagnement à la création ou la reprise d’entreprise (NACRE). Il prévoit également de relever de 500 millions à 550 millions d’euros le niveau de la garantie de l’État.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. Le dispositif nacre

1. La création du dispositif

a. L’objectif et la gestion du dispositif

Instauré le 1er janvier 2009, le dispositif NACRE est prévu à l’article L. 5141-5 du code du travail.

Celui-ci prévoit que « la région participe, par convention, au financement d’actions d’accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d’une entreprise et pendant les trois années suivantes ». Lesdites actions bénéficient à « des personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s’insérer durablement dans l’emploi, pour lesquelles la création ou la reprise d’entreprise est un moyen d’accès, de maintien ou de retour à l’emploi ».

Initialement de la compétence de l’État, le dispositif NACRE a été transféré aux régions à compter du 1er janvier 2017, aux termes de l’article 7 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE) ([340]).

Dans le cadre de ce transfert de compétence, l’article 34 de la loi de finances initiale pour 2017 a prévu l’affectation aux régions d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ([341]). La loi de finances initiale pour 2018 a reproduit ce schéma de financement via une fraction de TICPE, en tenant compte de l’élargissement du transfert de compétences à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon à compter du 1er janvier 2018 ([342]).

b. Les modalités de fonctionnement du dispositif

Le dispositif NACRE inclut trois phases, qui peuvent être suivies en tout ou partie :

– une aide au montage du projet de création ou de reprise de l’entreprise (durée de quatre mois pour un projet de création et six mois pour un projet de reprise) ;

– une aide à la structuration financière et à l’intermédiation bancaire (durée de quatre mois pour un projet de création et six mois pour un projet de reprise) ;

– et un accompagnement au démarrage et au développement de l’activité (durée de trente-six mois au total, décomposés en trois périodes de douze mois, à compter de l’immatriculation de l’entreprise).

Selon une enquête de l’INSEE de 2018, il apparaît que 27 % des créations d’entreprises étaient le fait de demandeurs d’emploi et 13 % de personnes éloignées de l’emploi au cours du premier semestre 2014, soit un total de 40 % des créateurs d’entreprises ([343]). Cela illustre la pertinence du dispositif qui aide et accompagne les demandeurs d’emploi ou les personnes éloignées de l’emploi à créer ou reprendre une entreprise.

2. Le dispositif des prêts à taux zéro

a. Les prêts à taux zéro octroyés par la Caisse des dépôts et consignations

La Caisse des dépôts et consignations propose des prêts à taux zéro d’un montant maximum de 8 000 euros et d’une durée maximale de cinq ans aux personnes inscrites dans le dispositif NACRE. Le prêt doit être couplé à un prêt complémentaire, dont le montant et la durée doivent être supérieurs ou égaux à ceux du prêt à taux zéro.

Les prêts à taux zéro sont financés par des ressources issues du fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations, prévu à l’article L. 221-7 du code monétaire et financier.

L’évaluation préalable du présent article indique que 89 420 prêts ont été octroyés dans le cadre du dispositif NACRE, pour un montant moyen de 5 000 euros, depuis le 1er janvier 2009. Selon le rapport d’activité et de développement durable 2017 de la Caisse des dépôts et consignations, 5 605 prêts NACRE à taux zéro ont été décaissés en 2017 pour un montant de 22 millions d’euros, soit un montant moyen de 3 925 euros ([344]).

b. La double garantie des prêts à taux zéro

Les prêts à taux zéro bénéficient d’une double garantie :

– d’un fonds, constitué à cet effet au sein du fonds de cohésion sociale (FCS), mentionné au III de l’article 80 de la loi de programmation pour la cohésion sociale ([345]) ; l’article 144 de la loi de finances rectificative pour 2016 a ajusté les dispositions relatives à cette garantie, permettant au FCS de garantir les prêts à taux zéro accordés dans le cadre des actions d’accompagnement et de conseil financées par les régions, à compter du 1er janvier 2017 ([346]) ; le présent projet de loi de finances inscrit 2 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement au bénéfice du FCS au titre de la garantie mise en place pour lesdits prêts ([347]) ;

– et de la garantie de l’État.

B. LA GARANTIE OCTROYÉE PAR L’ÉTAT

1. L’octroi de la garantie de l’État

L’article 101 de la loi de finances rectificative pour 2009 autorise l’octroi de la garantie de l’État pour les prêts à taux zéro accordés « aux personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s’insérer durablement dans l’emploi qui créent ou reprennent une entreprise » ([348]). Celle-ci ne peut être appelée qu’après épuisement des ressources du fonds de garantie constitué au sein du FCS.

En outre, le même article encadre l’évolution de l’encours des prêts à taux zéro octroyés par la Caisse des dépôts et consignations. Celui-ci ne doit pas dépasser un multiple de la dotation budgétaire totale effectivement versée au FCS et affectée au fonds de garantie. Ce multiple a été fixé à cinq par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie, de l’emploi et du budget du 31 mars 2010 ([349]).

Ainsi, la garantie de l’État couvre 80 % du montant total des prêts qui ne sont pas déjà couverts par le fonds de garantie du FCS, qui couvre, lui, un cinquième de l’encours.

2. Les prorogations successives de la garantie de l’État

Les lois de finances rectificatives ont successivement étendu le montant de la garantie de l’État et prorogé la période couverte par celle-ci.

prorogation et extension de la garantie de l’État

Source : commission des finances.

Ainsi, la garantie de l’État correspond désormais au montant des avances remboursables octroyées avant le 31 décembre 2018, dans la limite de 500 millions d’euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PROLONGEMENT ET LE RÉHAUSSEMENT DE LA GARANTIE DE L’ÉTAT

Le présent article prévoit de proroger d’un an la garantie de l’État, qui couvrirait le montant des avances remboursables octroyées avant le 31 décembre 2019.

Il étend également la garantie à hauteur de 50 millions d’euros, la portant à 550 millions d’euros du montant des avances remboursables octroyées. La garantie de l’État couvrirait ainsi 80 % du montant des prêts à taux zéro accordés dans le cadre du dispositif NACRE, dans la limite de 550 millions d’avances octroyées. L’évaluation préalable du présent article précise que 450 millions d’euros de prêts à taux zéro ont été décaissés au 30 juin 2018. Ainsi, le relèvement du montant de garantie apparaît nécessaire pour couvrir l’encours résultant des nouveaux prêts octroyés au cours de l’année 2019.

Il est à noter que les dispositions relatives à la prorogation ou au relèvement du niveau de garantie de l’État dans le cadre des prêts à taux zéro relatifs au dispositif NACRE avaient toujours figuré en loi de finances rectificative de fin d’année. Le placement de cette disposition en loi de finances initiale résulte de la volonté, fort bienvenue, du Gouvernement de restreindre le champ de la loi de finances rectificative de fin d’année. Celle-ci ne devrait plus contenir que les dispositions budgétaires indispensables à la fin de gestion et les dispositions fiscales relatives à l’exercice en cours. Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de cette décision du Gouvernement, qui améliore les conditions d’examen et de contrôle du Parlement.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE DE LA MESURE

Le présent article aura pour effet d’accroître l’encours des garanties de l’État, recensées au sein des engagements hors bilan de l’État dans le compte général de l’État. Au-delà de cet élément, le présent dispositif n’emporte pas de conséquence budgétaire, ni sur les dépenses, ni sur le déficit, ni sur la dette publics.

L’évaluation préalable du présent article précise que le taux de sinistralité des prêts octroyés est inférieur à 14 %, ce qui signifie que la probabilité de l’appel de la garantie de l’État est faible. Cela permet également de considérer que la détermination du coefficient multiplicateur est opportune et vise à s’assurer que la garantie de l’État ne sera pas appelée.

L’exposé sommaire de l’article précise qu’une mission d’évaluation du dispositif NACRE aura lieu en 2019. Une première évaluation du dispositif NACRE avait été menée en octobre 2013 par l’inspection générale des finances (IGF) et l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) ([350]). Celle-ci avait relevé les résultats globalement positifs de NACRE qui affichait un taux de pérennité des entreprises créées ou reprises de 78 % à deux ans alors que les publics éloignés de l’emploi ont, sans accompagnement, un taux de défaillance très supérieur aux moyennes nationales enregistrées par l’Insee. Toutefois, elle avait préconisé des aménagements importants visant notamment à recentrer le dispositif NACRE vers les personnes les plus éloignées de l’emploi et celles dont les difficultés de bancarisation sont caractérisées.

Dans l’attente des conclusions de la nouvelle mission d’évaluation, le présent article vise d’un point de vue économique à soutenir la création et la reprise d’entreprises par les demandeurs d’emploi ou les personnes éloignées de l’emploi.

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La commission adopte l’article 69 sans modification.

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Article 70 Extension de la garantie de refinancement aux crédits couverts par la garantie des projets stratégiques

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à étendre le périmètre de la garantie de refinancement octroyée par Bpifrance Assurance Export au nom et pour le compte de l’État. Celle-ci ne visera plus seulement les opérations relatives à l’exportation, mais également les opérations « présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger ».

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. Les garanties publiques pour le commerce extérieur

1. Les différents mécanismes de garantie

L’article 84 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([351]) autorise le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État afin de couvrir :

– les risques de non-paiements relatifs au financement d’exportations d’avions civils de plus de dix tonnes au décollage et d’hélicoptères civils de plus d’une tonne au décollage (1° du I) ;

– les risques de change sur la valeur résiduelle d’aéronefs civils (2° du I) ;

– et les risques de non-paiement au titre des contrats conclus en vue du refinancement d’opérations assurées au titre du a du 1° de l’article L. 432-2 du code des assurances, soit les risques commerciaux, politiques, monétaires et catastrophiques, afférents à des opérations de nature à contribuer au développement du commerce extérieur de la France ou présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger (3° du I).

L’article du code des assurances précité relève du chapitre relatif aux garanties publiques pour le commerce extérieur. Celles-ci sont définies à l’article L. 432-1 du code des assurances, elles visent :

– les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France ;

– les entreprises françaises exportatrices et les personnes morales de droit étranger qu’elles contrôlent seules ou conjointement ;

– les entreprises françaises importatrices ou investissant à l’étranger ;

– les opérations de construction navale ou de construction d’engins spatiaux civils ;

– les entreprises françaises en concurrence avec une personne étrangère bénéficiant d’un soutien public ;

– les établissements de crédit, les sociétés de financement, les entreprises d’assurance et de réassurance, les mutuelles et institutions de prévoyance, de droit français ou étrangers, et les organismes de placement ;

– et les opérations de gestion des opérations ainsi que les couvertures du risque monétaire.

2. Les modalités de gestion de la garantie de l’État pour le commerce extérieur par Bpifrance Assurance Export

L’article 103 de la loi de finances rectificative pour 2015 a réformé le dispositif de garanties publiques en faveur du développement du commerce international ([352]).

Initialement confiée à la compagnie française pour le commerce extérieur (COFACE), la gestion des garanties publiques a été transférée à Bpifrance Assurance Export, à compter de 2017. En outre, le schéma de garantie a été modifié avec le passage d’une garantie de l’État indirecte (l’État garantissait la COFACE, qui elle-même garantissait les entreprises exportatrices) à une garantie directe (Bpifrance Assurance Export garantit les entreprises au nom et pour le compte de l’État). Ainsi l’article L. 432-2 du code des assurances dispose qu’un « organisme est chargé par l’État de gérer et délivrer sous son contrôle, pour son compte et en son nom les garanties publiques pour le commerce extérieur prévues à l’article L. 432-1. »

3. La présentation sous forme de compte de commerce

Les opérations relatives aux garanties publiques de soutien à l’export sont désormais retracées au sein du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur.

Le compte de commerce est divisé en six sections illustrant les différents mécanismes de garanties publiques :

– assurance-crédit et assurance-investissement ;

– assurance-prospection ;

– change ;

– risque économique ;

– risque exportateur ;

– et financement de la construction navale.

Les recettes du compte recouvrent notamment les primes relatives aux garanties, les commissions d’engagement, les récupérations sur les sinistres indemnisés, les produits du remboursement en capital et intérêts des prêts et avances consentis, les recettes de réassurance, les produits financiers liés à ces garanties. Les dépenses du compte recouvrent principalement les indemnisations des sinistres relatifs aux garanties, les frais accessoires sur ces sinistres, les restitutions de primes, les dépenses de réassurance, les versements de prêts et avances, les charges financières.

Le présent projet de loi de finances dote la section 1 du compte de commerce relative à l’assurance-crédit et à l’assurance-investissement d’un niveau de recettes et de dépenses prévisionnelles de 762,2 millions d’euros.

B. LES MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE DE LA GARANTIE DE REFINANCEMENT

1. L’objet de la garantie de refinancement

La garantie dite de refinancement prévue au 3° du I de l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2012 vise à couvrir le risque de non-paiement d’un établissement de crédit au titre d’un contrat destiné au refinancement (« contrat de refinancement ») d’un contrat de prêt finançant une opération d’exportation (« contrat de prêt »). Elle vise à améliorer la compétitivité des exportations françaises en facilitant l’accès à de nouvelles sources de liquidités.

Concrètement, la garantie couvre les investisseurs qui apportent les liquidités nécessaires aux banques pour financer leurs crédits à l’exportation. Selon la nomenclature de Bpifrance Assurance Export, ce mécanisme est désigné sous le vocable de « garantie rehaussée ». Le contrat garanti est le contrat de refinancement conclu entre la banque prêteuse et le « refinanceur », en vue du refinancement d’un ou plusieurs contrats de prêt.

Le contrat de refinancement peut être à taux fixe ou à taux flottant, avec passage à taux fixe à tout moment sous réserve de l’accord de Bpifrance Assurance Export. La devise du contrat garanti doit être l’euro ou le dollar américain et être identique à celle du contrat de prêt.

Le contrat de prêt, ou crédit export, est considéré comme le contrat sous-jacent. Celui-ci doit bénéficier d’une police d’assurance-crédit délivrée par Bpifrance Assurance Export, à l’exclusion des opérations ayant déjà bénéficié d’un refinancement ou d’une titrisation. En cas de disparition de ce sous-jacent, la garantie rehaussée doit être dénouée.

La garantie porte sur :

– 100 % du principal ;

– 100 % des intérêts de refinancement au taux du contrat (sans pénalité) jusqu’à la date d’indemnisation ;

– et la prime « make whole » (option de remboursement anticipé) ou les « breakage costs » (coûts de rupture) dus au « refinanceur » s’il est décidé d’indemniser globalement.

Selon les documents de présentation de Bpifrance Assurance Export, le sinistre est constitué au terme d’un délai de quinze jours à compter de la date d’exigibilité de la créance impayée et au plus tard dans les quatre-vingt-dix jours de la date d’exigibilité. L’indemnisation intervient au terme d’un délai technique de cinq jours ouvrés après réception des documents nécessaires ([353]).

2. Les bénéficiaires de la garantie de refinancement

Selon la présentation de Bpifrance Assurance Export, le « refinanceur » bénéficie d’une garantie de paiement irrévocable et inconditionnelle à 100 % sur le crédit qu’il accorde à la banque de crédit export (la « banque prêteuse »).

Conformément au 3° du I de l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2012, les « refinanceurs » pouvant bénéficier de la garantie sont :

– des établissements de crédit, des établissements financiers de droit français ou étranger ;

– des entreprises d’assurance et de réassurance, des mutuelles et des institutions de prévoyance de droit français ou étranger ;

– des organismes mentionnés à l’article L. 214-1 du code monétaire et financier (organismes de placement collectif : OPC en valeurs mobilières, fonds d’investissement alternatifs et autres placements collectifs) ;

– au cas par cas et sous conditions, des investisseurs ou leurs représentants dans le cadre d’émissions d’obligations ;

– des institutions de retraite professionnelle de droit français ou étranger ;

– et des banques centrales, États et fonds souverains sous certaines conditions.

Par ailleurs, la banque prêteuse au titre du contrat de prêt doit être un établissement de crédit de l’Union européenne, dont l’échelon de risque est au moins égal à trois et dont la qualité de risque est jugée satisfaisante par Bpifrance Assurance Export.

La garantie publique a un coût pour le bénéficiaire qui est calculé en fonction du risque représenté par la banque prêteuse et de la durée du contrat garanti. Par ailleurs, les frais encourus par Bpifrance Assurance Export lors de l’instruction de la demande de garantie sont à la charge de la banque prêteuse ou du « refinanceur ».

3. La garantie de refinancement est réservée aux opérations relatives à l’exportation

Le 3° du I de l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2012 précitée précise le périmètre de la garantie de refinancement.

Celle-ci ne vise que les créances couvertes par l’assurance-crédit à l’exportation. Ainsi, l’article précité dispose qu’« en cas de défaillance de l’établissement de crédit ayant consenti la créance couverte par l’assurance-crédit à l’exportation, le droit au bénéfice de l’indemnisation au titre de cette assurance-crédit est délégué à l’établissement bénéficiaire de la garantie de refinancement ».

Ainsi, les opérations « présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger » ne sont pas couvertes par la garantie de refinancement. Or, elles relèvent de l’article L. 432-2 du code des assurances, visé par le 3° du I de l’article 84 précité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L’EXTENSION DE LA GARANTIE DE REFINANCEMENT

1. L’extension de la garantie de refinancement aux opérations présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger

Le présent article vise à étendre la garantie de refinancement aux opérations « présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger », conformément au a du 1° de l’article L. 432-2 du code des assurances.

Ainsi, il supprime à la deuxième phrase du troisième alinéa du 3° du I de l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2012 la référence « à l’exportation ». Dès lors, la garantie de refinancement concernera :

– d’une part, les opérations relevant de l’exportation ;

– et d’autre part, les opérations présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger.

L’évaluation préalable du présent article précise que l’extension de la garantie de refinancement met en œuvre un engagement du Gouvernement, exprimé par le Premier ministre en déplacement à Roubaix le 23 février 2018. Celui-ci a déclaré que le Gouvernement allait « également mettre en place une garantie export dédiée pour des projets qui seraient jugés stratégiques, ce qui constitue une évolution conceptuelle majeure. L’État accepterait de garantir certains projets sans forcément qu’il y ait une opération d’exportation sous-jacente immédiate » ([354]).

Cela vise à permettre aux établissements ayant consenti des prêts pour le financement de tels projets de refinancer plus facilement, et à des conditions plus favorables, leurs créances auprès d’un tiers, qui bénéficiera de la garantie de l’État par le biais de Bpifrance Assurance Export.

2. La compatibilité du présent article au droit de l’Union européenne

L’évaluation préalable du présent article précise que le présent article est conforme au droit de l’Union européenne, et plus particulièrement au régime des aides d’État.

Celui-ci est défini à l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui prévoit que sont incompatibles avec le marché intérieur « les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Toutefois, le présent article est ouvert à toutes les institutions de l’Union européenne actives sur le marché du refinancement des crédits. Par ailleurs, la garantie de refinancement donne lieu à une tarification supérieure au coût du risque couvert, selon des modalités qui seraient retenues par un acteur privé.

Enfin, le régime de la garantie de refinancement des opérations présentant un intérêt stratégique sera identique à celui applicable aux opérations relatives à l’exportation. Or, la Commission européenne a examiné le régime de la garantie publique des opérations relatives à l’exportation et a conclu dans une décision du 5 mai 2015 à l’absence de « nouveaux éléments d’aide d’État » ([355]). Cela résulte de deux éléments :

– une mise en concurrence des banques pouvant être refinancées ;

– et une tarification supérieure au coût du risque.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE DE LA MESURE

1. Un nombre limité de projets potentiellement bénéficiaires

L’évaluation préalable du présent article précise que cinq à dix projets pourraient bénéficier de l’extension du dispositif financier de soutien à l’export et à l’internationalisation des entreprises. Un arrêté devrait fixer prochainement le seuil d’éligibilité des projets à la garantie des projets stratégiques et par conséquent à la garantie de leur refinancement.

À titre de comparaison, l’évaluation préalable souligne que la garantie prévue dans le cadre du dispositif actuel a été octroyée à vingt reprises en trois ans.

2. Une faible probabilité d’appels en garantie

L’évaluation préalable du présent article souligne qu’aucun appel en garantie n’a eu lieu depuis la mise en place de la garantie de refinancement pour les opérations relatives à l’exportation en 2013.

Il est en effet à noter que la garantie de refinancement n’est appelée qu’en cas de défaut simultané et cumulatif de l’établissement de crédit prêteur et du débiteur final.

La garantie de refinancement n’est pas appelée dans les cas suivants :

– si l’établissement de crédit prêteur est seul défaillant, alors l’indemnisation du « refinanceur » est permise par les remboursements du crédit par le débiteur ;

– si le débiteur final est seul défaillant, alors l’établissement prêteur est couvert par l’assurance-crédit.

Enfin, le mécanisme de la garantie de refinancement fait l’objet d’une rémunération perçue par Bpifrance Assurance Export, selon l’évaluation du risque de la banque prêteuse et de la durée du contrat garanti. Cette rémunération est inscrite en recettes du compte de commerce précité et permet de minimiser l’espérance de coût pour le budget général de l’État en cas d’appel en garantie.

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La commission adopte l’article 70 sans modification.

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Article 71 Garantie de l’État au titre de prêts de l’Agence française de développement (AFD) à l’Association internationale de développement (AID) et au Fonds international de développement agricole (FIDA)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder, à titre gratuit, à l’Agence française de développement (AFD), la garantie de l’État au titre :

– du prêt consenti à l’Association internationale de développement (AID), portant sur le principal et les intérêts dans la limite d’un plafond de 800 millions d’euros en principal ;

– du prêt consenti au Fonds international de développement agricole (FIDA), portant sur le principal et les intérêts dans la limite d’un plafond de 50 millions d’euros en principal.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. L’ASSOCIATION INTERNATIONALE DE DÉVELOPPEMENT (AID)

1. Le rôle de l’AID

Fondée en 1960, l’Association internationale de développement (AID), composée de 173 États membres, constitue le guichet concessionnel de la Banque mondiale. Elle complète l’autre guichet de prêt de la Banque mondiale, représenté par la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD). Celle-ci accorde des prêts et fournit des conseils aux pays à revenu intermédiaire solvables.

L’AID octroie aux pays en développement les plus pauvres des dons et des prêts à taux très faible ou à des conditions dites « concessionnelles », c’est-à-dire avec un taux d’intérêt très faible, voire nul et des conditions de remboursement étalées sur vingt ou quarante ans, avec un différé d’amortissement de cinq à dix ans. L’AID finance également des allégements substantiels de dette dans le cadre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (Initiative PPTE) et de l’initiative pour l’allégement de la dette multilatérale (IADM).

L’action de l’AID vise à réduire la pauvreté, à financer des programmes de nature à stimuler la croissance économique, à réduire les inégalités et à améliorer la vie des plus démunis au sein des pays bénéficiaires. 75 pays sont actuellement éligibles aux financements de l’AID, dont 39 sont en Afrique subsaharienne. L’éligibilité d’un pays à l’AID est déterminée par deux critères non cumulatifs :

– une pauvreté relative, calculée via le revenu national brut (RNB) par habitant, qui doit être inférieur à un seuil actualisé chaque année (fixé à 1 165 dollars en 2018) ;

– ou l’incapacité à accéder aux marchés financiers en raison, notamment, d’une situation financière trop dégradée.

Par ailleurs, quinze pays sont dits « à financement mixte », compte tenu de leur double éligibilité à l’AID et à la BIRD (comme le Vietnam ou le Pakistan).

À titre d’illustration, les dix premiers emprunteurs auprès de l’AID au cours de l’exercice 2018 sont les suivants.

10 premiers EMPRUNTEURS AUPRÈS DE L’AID

(en millions de dollars)

Source : site internet de l’IDA Banque mondiale (lien).

Les prêts accordés par l’AID financent des secteurs d’activité variés, en témoigne la répartition pour l’exercice 2018.

rÉPARTITION DES PRÊTS DE L’AID PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ

Source : site internet de l’IDA Banque mondiale (lien).

2. Les ressources financières de l’AID

a. Le niveau de financement global de l’AID

Selon les données de l’AID, les engagements de l’association se sont élevés à 24 milliards de dollars au cours de l’exercice budgétaire clos le 30 juin 2018, dont 21 % sous forme de dons. Les nouveaux engagements ont permis le financement de 206 nouvelles opérations ([356]).

Depuis sa création, l’AID a atteint un niveau de financement de 369 milliards de dollars pour des opérations réparties dans 113 pays. Les engagements annuels ont progressé pour atteindre une moyenne annuelle de 20 milliards de dollars au cours des trois dernières années.

À la différence de la BIRD qui lève la plupart de ses fonds sur les marchés internationaux de capitaux, l’AID est principalement financée par les contributions des États membres. Une coalition de plus de soixante gouvernements donateurs participe au financement de l’AID. Les fonds de l’AID sont reconstitués tous les trois ans.

b. La troisième reconstitution de l’AID : AID-18

La dernière reconstitution « AID-18 » couvre la période du 1er juillet 2017 au 30 juin 2020, a été décidée lors de la réunion des 14 et 15 décembre 2016 à Yogyakarta en Indonésie et approuvée au début de l’année 2017 ([357]).

Les ressources de l’IDA-18 s’élèvent à 53,5 milliards de DTS (droits de tirage spéciaux, soit environ 75 milliards de dollars), au lieu de 37,2 milliards de DTS pour l’AID-17 (soit environ 52 milliards de dollars).

Les autorisations d’engagement correspondantes ont été engagées en 2017 et les paiements sont effectués par tranche de 2018 à 2020.

L’IDA-18 a retenu cinq thèmes principaux d’intervention :

– la transformation économique et la création d’emplois ;

– le développement et l’égalité femmes-hommes ;

– le changement climatique ;

– la violence, les conflits et la fragilité ;

– et les institutions et la gouvernance.

Les négociations pour la prochaine reconstitution de l’AID (AID-19) auront lieu en 2019.

c. La contribution de la France à l’AID-18

La contribution de la France au titre de l’AID-18 comprend :

– un don de 1 039,6 millions d’euros, financé via le programme 110 Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement ;

– et un prêt concessionnel à taux nul de 800 millions d’euros, d’une maturité de quarante ans dont dix ans de différé de remboursement en principal. Le prêt sera octroyé par l’intermédiaire de l’AFD et les bonifications du prêt seront portées par le programme 110 précité à hauteur de 350 millions d’euros.

Ainsi, la France maintient ainsi son rang de cinquième contributeur de l’organisation.

Le présent projet de loi de finances inscrit 346,54 millions d’euros en crédits de paiement pour l’exercice 2019 au titre du versement de la deuxième tranche du don prévu par l’AID-18 au sein du programme budgétaire 110 précité. Une troisième tranche de 346,5 millions d’euros est prévue pour l’exercice 2020, afin de couvrir les autorisations d’engagement restantes ([358]). Selon l’évaluation préalable du présent article, le présent projet de loi de finances prévoit également l’ouverture de 350 millions d’euros en autorisations d’engagement au titre de la bonification d’intérêt versée par l’État à l’AFD.

B. LE FONDS INTERNATIONAL DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE (FIDA)

1. L’objet du FIDA

Créé en 1977 à l’initiative des États membres de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), le Fonds international de développement agricole (FIDA) est rattaché au système des Nations Unies et est une institution financière internationale. Le FIDA est composé de 176 États membres.

Il a pour objet de lutter contre la pauvreté et la faim en milieu rural. Il vise à améliorer la sécurité alimentaire et nutritionnelle des populations rurales pauvres, d’accroître leurs revenus et de renforcer leurs capacités de résilience aux chocs.

2. Les ressources du FIDA

a. Le niveau de financement global du FIDA

Le FIDA intervient dans 98 pays et un territoire avec un portefeuille de 224 projets représentant environ 5,4 milliards de dollars.

Ses opérations sont principalement financées par les contributions des États membres, les remboursements de prêts, les revenus de placements et les contributions spéciales d’États non membres. Les autres sources de financement comprennent les emprunts souverains et, plus récemment, les prêts concessionnels et les emprunts sur les marchés internationaux des capitaux.

Les projets du FIDA ont bénéficié à 430 millions de personnes et le Fonds s’est engagé à sortir 80 millions de personnes de la pauvreté sur 2013-2018.

Le FIDA prévoit d’accorder environ 45 % de ses ressources de base à l’Afrique subsaharienne et 50 % au continent africain dans son ensemble.

lieux d’intervention du fida et portefeuille en cours

Source : rapport annuel 2017 FIDA.

Selon l’évaluation préalable du présent article, il apparaît que la stratégie du FIDA donne la priorité aux pays fragiles et à faible revenu en soutenant l’instauration d’un seuil de 90 % d’allocation de ses ressources de base à destination des pays les plus pauvres.

b. La onzième reconstitution des ressources du FIDA

Entre février 2017 et février 2018, les États membres du FIDA ont négocié la onzième reconstitution des ressources du FIDA (FIDA11), couvrant la période 2019-2021.

Les États membres sont parvenus à un accord fixant un objectif de mobilisation des ressources de base à hauteur de 1,2 milliard de dollars, afin de financer un programme de prêts et de dons d’un montant total de 3,5 milliards de dollars ([359]).

c. La contribution de la France à FIDA

Dans le cadre de la dixième reconstitution des ressources du FIDA (FIDA10) portant sur la période 2016-2018, la France a versé un niveau de dons de 35 millions d’euros.

Dans le cadre de la onzième reconstitution des ressources du FIDA (FIDA11), la France contribuera sous forme d’un don de 36 millions d’euros, porté par le programme 110 précité, et d’un prêt bonifié de 50 millions d’euros, accordé par l’AFD et dont le programme 110 fournit les crédits de bonifications, pour un montant qui pourra aller jusqu’à 27 millions d’euros, décaissés sur quarante ans. La France représente ainsi l’un des cinq principaux contributeurs de l’organisation.

Le présent projet de loi de finances inscrit 12,3 millions d’euros en crédits de paiement pour l’exercice 2019, au titre des dons versés au FIDA. Les crédits de paiement sont fixés à 12 millions d’euros en 2020 et 11,7 millions d’euros en 2021, afin de couvrir les autorisations d’engagement restantes à couvrir.

Il prévoit un niveau de 0,3 million d’euros en crédits de paiement pour l’exercice 2019, au titre des bonifications des prêts octroyés au FIDA. Cela correspond à la première tranche de couverture des autorisations d’engagement ouvertes à hauteur de 27 millions d’euros en 2018 ([360]). L’évaluation préalable du présent article prévoit toutefois un montant différent de bonification du prêt versée à l’AFD pour le FIDA, à hauteur de 19 millions d’euros.

Il est à noter qu’une évaluation rétrospective du partenariat de la France avec le FIDA a été menée à la demande de la direction générale du Trésor par le cabinet Ernst & Young, dont la restitution a été réalisée en novembre 2017 ([361]). Selon cette étude, il apparaît que la contribution financière de la France était en baisse avant FIDA11. Ainsi, la France a été le neuvième contributeur avec un financement à hauteur de 383 millions de dollars en cumulé depuis 1978, et le douzième contributeur avec un financement de 47 millions de dollars entre 2016 et 2018. L’étude a conclu à la relative efficacité du partenariat entre le FIDA et la France et a préconisé de « réaffirmer la place et l’importance du FIDA en tant que partenaire multilatéral de la France en matière d’agriculture, en maintenant a minima le niveau de la contribution de la France au FIDA dans le cadre des négociations pour FIDA11 ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA GARANTIE DE L’ÉTAT AU TITRE DES PRÊTS DE L’AFD À L’AID ET AU FIDA

1. La garantie de deux prêts octroyés par l’AFD

Le présent projet de loi vise à autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder, à titre gratuit, la garantie de l’État à l’AFD au titre :

– du prêt octroyé à l’AID, dans la limite d’un plafond de 800 millions d’euros en principal ;

– et du prêt octroyé au FIDA, dans la limite d’un plafond de 50 millions d’euros en principal.

Par conséquent, le présent article relève au total le niveau des garanties accordées par l’État à hauteur de 850 millions d’euros.

2. Les modalités d’octroi des deux prêts par l’AFD

L’AFD octroierait les deux prêts sur la base de ses ressources de marché, à la suite de la conclusion d’une convention conclue entre l’État et l’AFD précisant les modalités de gestion de l’opération par l’Agence.

L’évaluation préalable du présent article précise que le choix de l’octroi de prêts par l’AFD « facilite la mise en œuvre de la contribution de la France aux deux organisations internationales via l’opérateur pivot de la France en matière de mise en œuvre de sa politique d’aide au développement ». Il aurait en effet pu être envisagé d’octroyer le prêt directement par le budget général de l’État par le biais de la création d’une mission budgétaire dédiée.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article n’a pas d’impact sur le budget général de l’État, ni en dépenses, ni en déficit, ni en dette publics. En revanche, les deux garanties de l’État seront retracées en tant qu’engagement hors bilan de l’État au sein du compte général de l’État.

Les deux prêts garantis doivent avoir un impact positif sur le développement économique des pays bénéficiaires des deux organisations internationales. Cela doit permettre à la fois de favoriser la sortie de la pauvreté des populations visées, d’améliorer leur nutrition, d’inciter à la création d’emplois et de renforcer l’égalité femmes-hommes en incitant à la scolarisation et à l’éducation des filles.

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La commission adopte l’article 71 sans modification.

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II. - Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

Article additionnel avant l’article 72 Rapport au Parlement dressant le bilan de la mise en œuvre du plan « Préfectures nouvelle génération »

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État, qui ont été examinés par la commission le 24 octobre 2018 après-midi.

La commission est saisie de l’amendement II-CF311 du rapporteur spécial.

M. Jacques Savatier, rapporteur spécial. Le plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG) a été conduit pendant trois ans. Il s’est encore présenté des difficultés en 2018, avec des retards importants dans la délivrance de titres. On me dit qu’ils se seraient à peu près résorbés aujourd’hui, mais j’en suis moyennement convaincu. Je pense que cela reste un peu hétérogène, même si les délais moyens sont à peu près revenus aux normes que nous connaissions auparavant. Des moyens complémentaires ont été mis en œuvre auprès de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) et des préfectures pour accompagner un déploiement parfois chaotique. Le moment est venu de faire le point sur cette question, en la reliant à la fusion éventuelle des programmes 307 et 333. L’étude porterait sur la satisfaction des usagers, en particulier en termes de délais, mais aussi sur les moyens engagés et les conditions de travail des personnels.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je soutiens cet amendement. Il existe des disparités entre territoires et il est important de dresser un état des lieux pour apporter des réponses aux questions que j’ai posées.

M. Éric Coquerel. Je le soutiendrai également, monsieur le rapporteur spécial. Intégrez-vous dans cette mission ce que nous présentons à l’amendement suivant, à savoir la mutualisation de services par des plateformes spécialisées ?

M. le rapporteur spécial. Oui, car le dispositif prévoit tout à la fois des procédures de dématérialisation et la spécialisation de certains services du ministère, notamment au niveau régional, en appui aux préfectures pour lesquelles le besoin d’expertise était moindre. C’est l’ensemble de ces dispositifs qu’il faut analyser, à savoir non seulement la dématérialisation, mais aussi le regroupement d’expertises sur le territoire ainsi que la satisfaction des personnels et des usagers.

La commission adopte cet amendement II-CF311 (amendement II-162).

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Avant l’article 72

Puis la commission examine l’amendement II-CF203 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement est satisfait dès lors que le rapport d’information mission portera sur tous les sujets, y compris le manque de personnels, qui est une question objective.

L’amendement est retiré.

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Aide publique au développement

Article 72 Souscription à l’augmentation de capital de la Banque mondiale

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Aide publique au développement, qui ont été examinés par la commission le 24 octobre 2018 soir.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Marc Le Fur, rapporteur spécial) ([362]).

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Suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la commission adopte l’article 72 rattaché, sans modification.

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Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Article 73 Revalorisation de l’allocation de reconnaissance et de l’allocation viagère des conjoints survivants d’anciens membres des formations supplétives

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, qui ont été examinés par la commission le 25 octobre 2018 après-midi.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Fabien Roussel, rapporteur spécial) ([363]).

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La commission adopte l’article 73 rattaché sans modification.

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Cohésion des territoires

Article 74 Augmentation de la contribution de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Cohésion des territoires, qui ont été examinés par la commission le 30 octobre 2018 après-midi.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. François Jolivet, rapporteur spécial Logement et hébergement d’urgence) ([364]).

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La commission adopte l’article 74 sans modification.

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Après l’article 74

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF669, II-CF670 et II-CF671 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement et la majorité actuelle n’ont pas voulu, à l’occasion de la réforme des aides personnelles au logement, prendre la mesure de justice sociale que nous proposons.

Aujourd’hui, à peu près 30 % des allocataires reçoivent une aide personnalisée au logement (APL) et un forfait charges d’un montant supérieur ou égal à leur loyer. Ainsi, certains Français ne paient pas de loyer alors que d’autres, à situation sociale équivalente et à situation de logement équivalente, en paient. C’est tout à fait anormal. Pourquoi quelqu’un qui réside dans une ville X, avec un revenu Y, paierait-il un loyer alors que celui qui vit avec le même revenu dans la ville d’à côté n’en paierait pas ? C’est socialement incompréhensible.

Ces trois amendements visent à faire en sorte que tous les allocataires des APL paient au moins une partie de leur loyer. Cela introduirait un peu de justice sociale et ferait faire quelques milliards d’économies au passage.

M. François Jolivet, rapporteur spécial. Mon cher collègue, ces amendements, qui avaient déjà été présentés l’année dernière, avaient reçu un avis défavorable.

Vous proposez de laisser un minimum à la charge des allocataires – 10 %, 15 % ou 20 % du loyer, selon les amendements. Nous avons pris une option différente : ces personnes, dont le loyer est intégralement payé ainsi qu’une partie de leurs charges, ont de très faibles ressources, et nous ne souhaitons pas majorer leur participation.

M. Thibault Bazin. Je veux appuyer ces amendements qui me semblent intéressants, même s’ils ont déjà été déposés et rejetés – ce qui n’est d’ailleurs pas un argument en soi. Sur le fond, ils posent une bonne question. Nombre de bailleurs profitent de ceux qui n’autofinancent rien grâce à l’APL, et cela peut favoriser les marchands de sommeil. Par ailleurs, je pense qu’il est important de responsabiliser les gens.

M. François Pupponi. J’avais déjà proposé, sous la précédente législature, de réformer les APL, en particulier les APL étudiantes, où l’on relève de véritables injustices sociales. J’avais notamment suggéré que les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents ne touchent pas l’APL si ces derniers sont assujettis à l’impôt de solidarité sur la fortune.

Mais, dans le cas présent, expliquez-moi la logique d’un système dans lequel, à niveau de revenu équivalent, vous payez un loyer ou vous n’en payez pas selon l’endroit où vous habitez. Où est la justice sociale ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Eh oui !

M. François Pupponi. Rien ne le justifie !

L’idée est que tout le monde paie un minimum. Vous dites que ces personnes n’ont pas beaucoup de revenus. Mais il y a des villes où des gens qui n’ont pas beaucoup de revenus touchent l’APL, mais paient tout de même un loyer. Et pourquoi, dans la ville d’à côté, ces mêmes personnes n’en paieraient-elles pas ?

C’est peut-être difficile, politiquement, de dire que certaines personnes qui ne paient pas de loyer aujourd’hui devront en payer un demain. Mais votre réforme pénalise tout le monde, ceux qui paient un loyer comme ceux qui n’en paient pas. Pour ma part, je propose de ne pénaliser que ceux qui, actuellement, ne paient pas de loyer. Cela me paraît plus juste.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je comprends très bien votre point de vue. Mais suivant que l’on vit dans un endroit ou dans un autre, la situation peut varier, notamment sur le plan fiscal. Donc, le système n’est pas choquant en soi. En revanche, on prendrait un risque à pénaliser des gens qui sont déjà en bas de l’échelle. Ce serait extrêmement imprudent voire explosif !

M. François Jolivet, rapporteur spécial. Monsieur Bazin, nous parlons ici de l’APL que perçoivent directement les bailleurs HLM – qui, je l’espère, ne sont pas des marchands de sommeil. Nous ne parlons pas de l’ALS ni de l’ALF. Je vous renvoie à l’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation.

Monsieur Pupponi, nous avons déjà eu cette conversation l’année passée, et nous sommes parvenus au même constat : des personnes dont la situation économique est la même peuvent occuper des logements dont le niveau de loyer est différent. Cela pose la question de l’uniformisation des loyers HLM sur un même territoire. Or la situation peut varier selon les villes, selon la date de construction de l’immeuble, selon les calculs de solvabilité HLM – puisque l’aide est calculée à partir des ressources et du montant du loyer. Il est donc difficile d’annoncer à quelqu’un qu’il va payer, alors qu’il ne payait pas auparavant.

M. François Pupponi. Où est la justice ?

La commission rejette successivement les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur spécial, elle rejette l’amendement II-CF672 de M. François Pupponi.

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Article additionnel après l’article 74 Rapport du Gouvernement au Parlement évaluant l’impact du dispositif de la réduction de loyer de solidarité

La commission examine ensuite l’amendement II-CF827 de Mme Stéphanie Do.

Mme Stéphanie Do, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques (Logement). Cet amendement vise à procéder à une évaluation objective et chiffrée du dispositif de réduction du loyer de solidarité (RLS) dans le secteur HLM, créé par la loi de finances pour 2018. En 2018 et 2019, ce dispositif générera une baisse de 4,19 % des recettes des organismes de logement social (OLS) et permettra une économie d’environ 800 millions d’euros pour le budget de l’État. Il est prévu que le montant du dispositif passe à 1,5 milliard d’euros en 2020, soit une baisse de près de 8 % des recettes locatives pour les OLS.

Après une dizaine d’auditions menées en tant que rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, il me paraît essentiel, eu égard aux montants en jeu et aux possibles conséquences sur l’activité de construction et de réhabilitation de logements sociaux, qu’une évaluation de l’impact de ce dispositif sur l’autofinancement et les capacités d’investissement des bailleurs sociaux soit menée en 2019, afin de s’assurer de la pertinence et de la faisabilité d’un doublement de la RLS par le projet de loi de finances pour 2020.

M. François Jolivet, rapporteur spécial. Je ne suis pas un fanatique des rapports. Pour autant, je pense que la représentation nationale a besoin d’avoir des informations sur les conséquences de ces orientations de la loi de finances pour 2018 et d’en mesurer l’impact. Une clause de revoyure figure dans l’accord HLM qui lie l’État aux OLS. C’est la raison pour laquelle j’émets un avis favorable sur cet amendement.

M. Thibault Bazin. Nous allons aussi soutenir cet amendement. On voit bien l’impact des mesures qui sont programmées sur les trois années. La troisième année, notamment, sera insupportable pour les bailleurs.

M. Stéphane Peu. Je suis évidemment favorable à cet amendement qui permettra de revoir la RLS, et plus encore peut-être. Mais je m’interroge : si j’ai bien entendu le ministre Denormandie au congrès du secteur HLM à Marseille, on fera jouer la clause de revoyure avec les organismes HLM avant le débat budgétaire de l’an prochain, c’est-à-dire dans le premier semestre 2019. Est-ce bien cela ?

M. François Jolivet, rapporteur spécial. En effet.

La commission adopte l’amendement II-CF827 (amendement II-817).

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Culture

Après l’article 74

Lors de sa réunion du 23 octobre 2018 après-midi, la commission examine l’amendement II-CF235 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. La création du loto du patrimoine est pour notre groupe le symbole d’un désengagement de l’État sur une de ses missions les plus fondamentales : assurer la conservation du patrimoine. Il ne devrait rapporter que 13 millions d’euros, qu’il faut mettre en regard des 58 millions d’euros d’AE et des 42 millions d’euros en CP qui ont été supprimés par la loi de finances rectificative de 2017 pour la conservation du patrimoine.

M. Gilles Carrez, rapporteur spécial. Avis défavorable. Il n’y a pas eu d’annulation de crédits en loi de finances rectificative pour 2017, mais des redéploiements en gestion. J’ai expliqué comment, depuis des années, des crédits sont réaffectés à l’archéologie à partir de l’action Monuments historiques et patrimoine monumental. C’est ce mouvement dont nous espérons qu’il cessera en 2018 et en 2019.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF237 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons un rapport sur l’équilibre budgétaire à long terme des opérations de financement propre des établissements publics culturels. Ce rapport examinera les dépenses afférentes à la recherche de financements et les crédits d’impôt qui pourraient être perçus par les donateurs et donatrices et, in fine, supportés par la collectivité tout entière.

M. Pierre Person, rapporteur spécial. Ces éléments relèvent des contrats pluriannuels d’objectifs et de performance, dont je pense qu’il faut augmenter le nombre. En l’occurrence, ces contrats responsabilisent les opérateurs et leur donnent de la visibilité à long terme, tout en permettant d’assurer un suivi de leur action. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Défense

Après l’article 74

Lors de sa réunion du 25 octobre 2018 après-midi, la commission examine l’amendement II-CF398 de Mme Sabine Rubin.

Mme Danièle Obono. Le service national universel (SNU) tel qu’il a été présenté consistera en un service d’un mois pour tous les jeunes âgés de dix-huit à vingt et un ans, qui seront principalement encadrés par les armées, la gendarmerie nationale et les réservistes – quoiqu’il nous semble avoir entendu que l’encadrement serait plutôt confié à l’éducation nationale ; ce n’est pas clair. Indépendamment des critiques formulées concernant la durée du SNU, qui serait bien trop courte pour être efficace, nous craignons que ce service national impose de mobiliser des moyens considérables. L’amendement vise donc à ce que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l’impact qu’aura le SNU sur les finances publiques.

M. Olivier Gaillard, rapporteur spécial. Ce sont les conclusions de l’enquête lancée qui détermineront le contenu du SNU ; il n’est donc pas pertinent de demander la remise d’un rapport avant mars 2019. Quant aux trajectoires des crédits budgétaires, elles sont prévues aux articles 3 et 6 de la loi de programmation militaire ([365]). Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Écologie, développement et mobilité durables

Article 75 Pérennisation du financement du plan Écophyto et fixation des modalités de contribution des agences de l’eau à l’Agence française pour la biodiversité (AFB) et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables, qui ont été examinés par la commission le 26 octobre 2018 matin.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Éric Coquerel, rapporteur spécial Paysage, eau et biodiversité ; Prévention des risques ; Expertise, information géographique et météorologie ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables) ([366]).

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La commission examine l’amendement II-CF449 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Cet amendement est dans la droite ligne de ce que je disais tout à l’heure sur la question de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Vous avez refusé d’accorder des crédits correspondant à la somme qui va manquer à l’ONCFS : 21 millions d’euros, du fait de la baisse de la redevance cynégétique nationale. J’attaque donc par un autre versant en demandant d’annuler cette baisse de 197,50 euros à 44,50 euros ainsi que la baisse pour la redevance temporaire. Je signale au passage que ces baisses avantagent les chasseurs les plus fortunés, puisque cela ne concerne pas la redevance départementale. Ces baisses visent aussi à augmenter la chasse, puisque cela permettra à des chasseurs ayant acquitté une cotisation nationale d’aller plus facilement d’un département à l’autre. Toujours est-il qu’il manquera 21 millions d’euros à l’ONCFS pour accomplir ses missions. Dès lors que vous n’augmentez pas ses crédits, je vous demande d’annuler la baisse de la redevance.

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie, en présentation commune, les amendements II-CF91 et II-CF92, tous deux de la commission du développement durable.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. Il s’agit d’amendements rédactionnels.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Mon avis reste défavorable sur les redevances cynégétiques. Mais comme il s’agit là de corrections rédactionnelles, je ne saurai m’y opposer.

M. le président Éric Woerth. Au moins, on s’entend sur l’essentiel !

La commission adopte successivement les amendements II-CF91 (amendement II-431) et II-CF92 (amendement II-432).

Elle en vient à l’amendement II-CF486 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Cet amendement vise à supprimer le II de l’article 75, qui établit un système de modulation à la contribution des agences de l’eau au financement de l’Agence française pour la biodiversité (AFB) et de l’ONCFS. Comme vous, je souhaite qu’il soit mis fin à l’étranglement que subissent les agences de l’eau depuis qu’on leur fait supporter le financement de l’AFB et de l’ONCFS. Je note cependant que les dispositions que vous souhaitez supprimer ne sont pas celles qui instituent cette obligation de financement : l’objet du II est d’établir une modulation de contribution de chaque agence en prenant en compte le potentiel économique du bassin hydrographique et le poids de sa population rurale – pour résumer, les agences les plus riches paieront un peu plus que les agences les moins riches. Je vous invite donc à retirer votre amendement. À défaut, j’émets un avis défavorable.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’énergie et comptes spéciaux ; Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale et Transition énergétique. Cet amendement a surtout pour objectif de supprimer une nouvelle ponction sur le budget des agences de l’eau. J’ai entendu dans l’hémicycle certains de vos collègues expliquer que les agences de l’eau étaient dans une situation financière compliquée. Or, vous donnez un avis défavorable sur un principe qui me semble plutôt positif. J’ai donc du mal à comprendre votre position politique. Il me semblait en effet que cet amendement allait plutôt dans le bon sens : la politique de l’eau a toujours bénéficié du principe de « l’eau paie l’eau », donc d’un certain principe de proportionnalité. Il m’a semblé entendre, dans votre propre explication, que vous étiez contre le fait que les agences plus riches payent davantage que les avances plus pauvres. C’est là une évolution qu’il faudra peut-être nous expliquer : je croyais jusqu’à présent que La France insoumise était plutôt pour que les pauvres payent moins que les riches...

M. le président Éric Woerth. C’est un vaste débat dans lequel je ne vous propose pas de vous engager !

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Quand on se lit, on relève parfois des incohérences... Après avoir écouté les arguments de M. Aubert, je m’abstiens.

La commission rejette l’amendement.

Nonobstant l’avis du rapporteur spécial, la commission adopte l’article 75 rattaché, ainsi modifié.

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Article 76 Évolution du régime de la redevance pour pollutions diffuses

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables, qui ont été examinés par la commission le 26 octobre 2018 matin.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Éric Coquerel, rapporteur spécial) ([367]).

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La commission est saisie, en discussion commune, des amendements II-CF93 de la commission du développement durable, II-CF457 de Mme Sabine Rubin et II-CF456 de M. Éric Coquerel.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. L’amendement II-CF93 vise à étendre la redevance pour pollutions diffuses aux engrais minéraux azotés. Leur impact sur l’environnement, connu de longue date, est très important, et leur coût environnemental a été chiffré entre un milliard et 1,5 milliard d’euros si l’on inclut les coûts payés par les services de l’eau et de l’assainissement, les coûts pris en charge sur le budget des collectivités, etc.

L’utilisation de l’azote minérale est également une source importante de gaz à effet de serre, avec la formation de particules fines d’ammoniac.

Je rappelle qu’en juin 2018, l’Allemagne a été condamnée pour la teneur trop élevée de ses eaux en nitrates. Des projets de taxation sont à l’étude ou proposés depuis plus de quinze ans. Tout dernièrement, le rapport de l’inspection générale des finances et du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) de juillet 2018 sur l’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité recommandait la mise en place d’une redevance assise sur les ventes d’engrais minéraux azotés. Le taux, tel qu’il est proposé, 2 centimes d’euro par kilo d’azote, représente, compte tenu des volumes en jeu, une recette supplémentaire de 42 millions d’euros. Afin d’assurer la mise en place progressive d’un signal prix, il est proposé de doubler le taux de la taxe en 2021, ce qui permettrait d’orienter le recours aux engrais organiques qui n’ont pas les mêmes effets, notamment sur la pollution de l’air.

Mme Mathilde Panot. Dans le même esprit, notre amendement II-CF457 vise à étendre la redevance pour pollutions diffuses aux engrais minéraux azotés, mais également aux engrais minéraux phosphatés : la pollution par le phosphore provoque l’eutrophisation des milieux aquatiques – c’est le problème dit des algues vertes en Bretagne. Le taux initialement proposé de 2 centimes par kilo d’azote nous paraît insuffisamment incitatif ; nous proposons donc un taux de 5 centimes par kilo, ce qui représenterait une recette supplémentaire de 115 millions d’euros.

Avec l’amendement II-CF456, nous souhaitons aller encore plus loin dans la lutte contre les nitrates et les phosphates, qui représentent les principales sources de pollution des eaux souterraines ou de surface : 70 % du territoire français est désormais touché par cette pollution. Nous proposons d’instaurer une taxe sur les engrais azotés et phosphatés qu’utilisent les exploitants agricoles. Cette mesure nous paraît tout à fait réaliste et ne pose aucun problème technique de mise en œuvre puisque les agriculteurs font régulièrement le bilan de leur sol.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Avis favorable.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Je comprends bien l’objectif de votre amendement, mais il manque une étude d’impact sur l’agriculture. Il aurait été intéressant en effet de savoir quelle conséquence aurait la mesure que vous proposez pour une exploitation qui, même si elle n’est pas pollueuse, va se retrouver à payer tout de même un peu plus. Or, quand on connaît la situation actuelle de l’agriculture, les problèmes de compétitivité, le nombre de suicides d’agriculteurs, mieux vaudrait disposer d’éléments chiffrés que des simples arguments avancés ici.

Mme Perrine Goulet. J’interviendrai une fois seulement sur les amendements qui visent à taxer différents minéraux, phosphates, etc. : vous savez très bien qu’un travail est en cours avec les agriculteurs sur la totalité des intrants et sur tout ce qui est mis dans les sols. Nous avons décidé de ne pas alourdir la fiscalité et de les accompagner, Nous voterons donc contre tous les amendements qui institueraient de nouvelles redevances ou augmenteraient les redevances existantes.

Mme Mathilde Panot. Monsieur Aubert, nous sommes tous conscients qu’un paysan se suicide tous les deux jours et qu’un paysan sur trois vit avec moins 350 euros par mois. Mais c’est précisément l’agriculture telle qu’elle est pratiquée actuellement qui crée cette situation. Il va donc vraiment falloir qu’on avance à un moment donné en ce qui concerne la transition agricole, et en premier lieu pour ces agriculteurs.

Je maintiens mes amendements tout en appelant mes collègues à adopter celui de la commission du développement durable.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF252 de Mme Frédérique Tuffnell.

Mme Frédérique Tuffnell. Cet amendement vise à élargir l’assiette de la redevance pour pollutions diffuses aux produits biocides développant les mêmes substances chimiques que les produits phytopharmaceutiques. Je rappelle, pour éviter tout amalgame avec les amendements sur les engrais minéraux azotés, que faire rentrer les biocides dans l’assiette n’aura aucun impact négatif sur les agriculteurs, dans la mesure où ce n’est pas eux qui utilisent ces produits, mais les professionnels du secteur dit « de la 3D » (désinfection, désinsectisation, dératisation). Ce n’est pas la nature d’une substance biocide qui fait que le produit est biocide ou phyto, c’est la revendication du produit. Une substance peut donc être classée en biocide, produit phyto ou médicament. Par exemple, intervenir sur des chenilles processionnaires du pin ou du chêne dans une forêt sera considéré comme une utilisation de produits phytosanitaires puisqu’il n’y a pas de lien avec l’activité agro-sylvicole. En revanche, si une entreprise 3D est appelée dans la cour de récréation d’une école primaire du fait de la présence de ces mêmes chenilles processionnaires sur un arbre, on considère qu’il s’agit d’une intervention utilisant un produit biocide. Dans les deux cas, on utilise le même produit, tantôt phytosanitaire, tantôt biocide. Les produits phytosanitaires et les produits biocides véhiculent exactement les mêmes risques pour la santé humaine et pour l’environnement.

Cet amendement vise donc à corriger une inégalité et ainsi à inciter à une moindre utilisation du produit.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Cet amendement vise à étendre la redevance pour pollutions diffuses aux biocides qui représentent, tout comme les produits phytosanitaires, des dangers pour la santé humaine et pour l’environnement. Je suis tout à fait favorable à cette initiative. Je souscris pleinement aux souhaits des auteurs de cet amendement d’une lutte intégrée contre l’usage des pesticides et biocides. En conséquence, j’émets un avis favorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement II-CF454 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Cet amendement vise à doubler les taux de la redevance pour pollutions diffuses proposés à l’article 76 du présent projet de loi de finances. Son objectif est de provoquer une hausse véritablement dissuasive des prix des produits phytosanitaires. On connaît de longue date le rôle des pesticides dans le désastre écologique actuel. Face aux atermoiements du gouvernement français et de l’Union européenne, il est proposé ici un renchérissement substantiel de ces produits.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement II-CF455 de Mme Sabine Rubin.

Mme Mathilde Panot. Cet amendement tend à élargir l’assiette de la redevance pour pollutions diffuses en prenant en considération le danger que peuvent représenter certaines substances actives, comme énoncé dans le rapport conjoint du conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux, du CGEDD et de l’inspection générale des affaires sociales. Le Gouvernement s’est engagé à interdire le glyphosate dans un délai de trois ans, sans que ce soit pour autant inscrit dans la loi. L’accompagnement vers l’arrêt de l’usage de ces substances passe nécessairement par un taux de redevance dissuasif. Tel est l’objet de cet amendement.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. Avis favorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF465 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel, rapporteur spécial. L’exposé des motifs du projet de loi indique que le produit attendu de la hausse de la redevance pour pollutions diffuses prévue à l’article 76 s’élève à 50 millions d’euros. Or, en l’état actuel, ces recettes supplémentaires ou, en tout état de cause, leur plus grande partie seront directement versées au budget de l’État. En effet, elles dépasseront le plafond de taxes et redevances perçues par les agences de l’eau, lequel a été abaissé en 2019.

Cet amendement vise à sécuriser l’utilisation du produit escompté au profit de l’environnement, moyennant une stricte application du principe pollueur-payeur, de façon que l’exposé des motifs ne soit pas contredit par cette problématique de plafond.

Il est ainsi proposé de relever de 41 à 91 millions le plafond du prélèvement annuel sur le produit de la redevance au profit de l’AFB, afin de mettre en œuvre le programme national visant à la réduction de l’usage des pesticides dans l’agriculture et à la maîtrise des risques y afférents, dit « plan Écophyto ».

La commission rejette l’amendement.

La commission adopte l’article 76 rattaché, sans modification.

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Après l’article 76

La commission est saisie de l’amendement II-CF324 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Cet amendement vise à corriger une spécificité du mode d’établissement du budget du médiateur national de l’énergie, une scorie qui n’a pas été modifiée lors de l’adoption de la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ([368]).

Le médiateur est une autorité administrative indépendante mais son budget « est arrêté, sur sa proposition, par les ministres chargés de l’économie, de l’énergie et de la consommation » – cette phrase, qui date de 2006, contrevient à l’article 37 de la loi de 2017 précitée. Il demande donc, et le ministère de la transition écologique et solidaire m’a indiqué y être favorable, de supprimer une phrase de l’article L. 122-5 du code de l’énergie de façon à simplifier la gestion budgétaire pour ses services. En 2017, la demande de budget du médiateur pour 2018 a été présentée en juin et le déblocage est intervenu au mois de mai suivant ; de janvier à mai, le médiateur de l’énergie a donc dû fonctionner sur son fonds de roulement, tout simplement parce que son budget doit être visé par les ministres.

Mme Perrine Goulet. Je ne comprends pas bien ce qui bloque, étant donné que l’on trouve les 5 millions du médiateur de l’énergie dans le bleu budgétaire.

M. le président Éric Woerth. Quel est le rôle de ce médiateur ?

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Le médiateur de l’énergie intervient dans des contestations sur les affaires énergétiques, les questions de tarifs et autres ; il sert ainsi d’intermédiaire entre l’administration et le grand public.

Le principal problème, c’est qu’il s’agit d’une autorité administrative indépendante ; normalement, son budget devrait entrer en vigueur sitôt la loi de finances votée par le Parlement. Aujourd’hui, du fait de cette rédaction inadéquate, il doit être au préalable arrêté par les ministres, ce qui décale le déblocage des fonds et oblige le médiateur de l’énergie à fonctionner sur son fonds de roulement. C’est lui qui demande cette suppression, au motif d’ailleurs qu’il devrait être traité comme n’importe quelle autre autorité administrative indépendante ; or, il a été oublié dans la simplification de 2017 et reste le seul dans cette situation. Le ministère m’a dit être favorable à cette demande.

Mme Perrine Goulet. Cela vous ennuie-t-il de retirer l’amendement pour que nous voyions cela directement avec le ministre ? Les 5 millions du médiateur figurent bien dans le bleu, en page 369, et ce n’est pas non plus la seule autorité indépendante à avoir ce type de financement : c’est aussi le cas de l’Agence française de lutte contre le dopage, par exemple.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. J’ai vu les saints mais je peux aussi voir Dieu, et nous verrons si Dieu est d’accord avec ses saints. Nous allons vérifier.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle qu’institutionnellement, il n’y a ni Dieu ni saints, mais seulement un législatif et un exécutif, qui se valent.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement II-CF355 de Mme Émilie Cariou.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Dieu n’existe peut-être pas en politique mais le diable certainement, et on sait qu’il se cache toujours dans les détails. En l’occurrence, c’est le cas avec cet amendement qui sollicite du ministre de la transition écologique et solidaire l’établissement d’un rapport présentant en particulier un comparatif financier des pistes de gestion des déchets radioactifs de long terme, rapport qui serait communiqué à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques et aux commissions chargées des finances et du développement durable.

J’émets un avis défavorable sur cet amendement dans la mesure où il est clairement redondant : l’article L. 542-12 du code de l’environnement confie déjà à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) la charge de contribuer à l’évaluation des coûts afférents à la mise en œuvre, et rien n’interdit aux parlementaires d’auditionner l’ANDRA sur ce point s’ils ont des questions. Par ailleurs, l’Assemblée nationale a déjà publié de nombreux rapports, que je ne qualifierai pas d’excellents car j’en ai commis un, en juillet 2013 à la suite d’une mission d’information, et qui a déjà répondu à vos questions : je l’avais établi avec notre collègue Christophe Bouillon, avec un examen comparatif des options alternatives au stockage. En outre, lorsque le projet Cigéo devra être confirmé par le Parlement, il est évident que cette question sera de toute façon centrale.

Mme Perrine Goulet. Sur le fond, je partage le point de vue de M. Aubert. Je pense par ailleurs que c’est un autre levier qui devrait être activé. Je ne suis pas sûre en effet que ce soit au Gouvernement qu’il faille demander un rapport, mais plutôt à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), comme nous l’avions fait lors de la mission d’information sur le nucléaire en début d’année, où nous lui avions demandé une étude comparative entre le refroidissement du combustible en piscine et le refroidissement à sec. L’IRSN est bien plus compétent que le ministère ; il serait donc plus pertinent de voir cela avec lui, ou avec l’ANDRA, comme l’indique M. Aubert.

L’amendement est retiré.

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Engagements financiers de l’État

Article 77 Participation française à l’augmentation de capital sujet à appel, de la Banque européenne d’investissement (BEI)

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Engagements financiers de l’État, qui ont été examinés par la commission le 24 octobre 2018 matin.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (Mmes Bénédicte Peyrol et Dominique David, rapporteures spéciales) ([369]).

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Suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la commission adopte l’article 77 rattaché, sans modification.

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Gestion des finances publiques

Après l’article 77

Lors de sa réunion du 23 octobre 2018 soir, la commission se saisit de l’amendement II-CF308 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Il s’agit de demander au Gouvernement un rapport afin d’examiner si l’indemnité de résidence actuellement versée aux fonctionnaires est suffisante pour faire face au coût de la vie.

Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale. Je vous remercie, chère collègue, de reprendre à votre compte un amendement que j’avais moi-même déposé l’an dernier. Je partage effectivement le constat : non seulement l’indemnité de résidence mais également le supplément familial de traitement sont déconnectés de la réalité du terrain et de la vie des agents, nonobstant la mission interministérielle qui prévoit notamment un certain nombre d’actions sociales, telle la mise à disposition de places de crèche. C’est un point qui a été abordé dans les négociations salariales par le ministre, pas plus tard qu’hier, et sur lequel il souhaite mener une réflexion dans le cadre de la négociation avec les partenaires sociaux d’une « remise à plat » bien plus large de la rémunération des agents des services publics – il prépare également l’avenir et le passage à un régime de retraite universel.

Je ne donnerai pas un avis favorable à cet amendement dans la mesure où le ministre a vraiment pris les choses en main et que ce sera un vrai sujet de négociation avec les partenaires sociaux, sitôt passées les échéances électorales de décembre.

L’amendement est retiré.

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Immigration, asile et intégration

Article additionnel après l’article 77 Clarification des compétences de l’Office français de l’immigration et de l’intégration relatives aux contributions sanctionnant l’emploi d’étrangers en situation irrégulière et conséquences tirées de certains contentieux

Lors de sa réunion du 26 octobre 2018 matin, la commission est saisie d’un amendement II-110 du Gouvernement.

M. Stanislas Guerini, rapporteur spécial. Avis favorable. Il s’agit d’un amendement de coordination technique.

L’amendement est adopté.

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Outre-mer

Après l’article 77

Lors de sa réunion du 24 octobre 2018 après-midi, la commission examine l’amendement II-CF329 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Je l’ai défendu.

M. Olivier Serva, rapporteur spécial. Cet amendement a pour but de demander au Gouvernement un rapport assurant qu’il n’existe pas d’effet d’aubaine pour les entreprises qui bénéficieront des exonérations de charges. L’évaluation de ces dispositifs de soutien à l’économie, que le projet de loi de finances propose de renforcer, est en effet nécessaire. Avis favorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF331 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. le rapporteur spécial. Cet amendement demande, concernant l’orpaillage illégal en Guyane, des rapports supplémentaires. Mais en observant les actions déjà entreprises, notamment l’opération Harpie qui a permis la destruction de plus de 800 sites illégaux en 2016 et 645 en 2017, ainsi qu’une intensification des moyens de la défense et de l’armée, il est permis de considérer qu’un rapport supplémentaire n’apporterait pas davantage d’informations : l’essentiel est d’intensifier les efforts liés à l’opération Harpie. Nous invitons donc notre collègue à retirer cet amendement pour le présenter en séance.

L’amendement est rejeté.

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Pouvoirs publics

Après l’article 77

Lors de sa réunion du 23 octobre 2018 après-midi, la commission examine l’amendement II-CF196 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous souhaitons la transmission d’un rapport d’information sur le coût exhaustif des dépenses liées aux déplacements privés du programme Présidence de la République, incluant notamment la masse salariale des agents mobilisés et tous les autres frais actuellement non pris en compte par la Cour des comptes dans son rapport annuel sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République. Le rapport susmentionné précise actuellement que « comme pour les déplacements officiels, ces montants ne comprennent pas la masse salariale des agents mobilisés ». Par souci de transparence, nous souhaitons comprendre ce que se cache derrière ces chiffres.

Mme Lise Magnier, rapporteure spéciale. Mon avis sera défavorable pour une raison de forme. Vous demandez au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur le coût complet des déplacements privés du chef de l’État. Or, je ne vois aucun organe placé sous l’autorité du Gouvernement qui soit à même de mener une telle étude.

Cette question relève de la seule compétence de la Cour des comptes, laquelle, vous le savez, effectue un contrôle annuel complet des comptes et de la gestion de la présidence de la République depuis 2007. Le rapport consacré à l’exercice 2017, que vous citez, donne des indications relativement précises quant aux frais engendrés par ces déplacements, tout en précisant que « comme pour les déplacements officiels, ces montants ne comprennent pas la masse salariale des agents mobilisés », ce que vous dénoncez. Mais le Président rembourse bien évidemment ses frais personnels.

Dans ce même rapport, la Cour invite la Présidence à développer ses outils de comptabilité analytique : c’est fait puisque, depuis le 1er janvier 2017, l’Élysée applique un nouveau règlement budgétaire et comptable plus conforme au décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Je partage les remarques de la Cour des comptes, mais j’estime qu’un rapport d’origine gouvernementale ne serait d’aucun effet pour faire progresser la production de données en coût complet.

La commission rejette l’amendement.

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Recherche et enseignement supérieur

Article 78 Renforcement de la mobilité étudiante

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur, qui ont été examinés par la commission le 29 octobre 2018 après-midi.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Fabrice Le Vigoureux, rapporteur spécial) ([370]).

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La commission examine les amendements identiques II-CF602 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF633 de M. Éric Coquerel.

M. Régis Juanico. L’aide à la recherche d’un premier emploi (ARPE), instaurée en 2016, était une revendication ancienne des représentants des étudiants et permettait d’accompagner l’insertion de plus en plus tardive des jeunes sur le marché du travail. Elle permettait aussi le prolongement des bourses sur critères sociaux pendant quatre mois après l’obtention du diplôme. En 2017, ce dispositif a bénéficié à 26 000 étudiants et à 2 000 apprentis.

Alors que votre document de présentation de l’évaluation préalable des articles du projet de loi de finances reconnaît qu’il s’agit « sans conteste d’une aide pour les jeunes dans la transition vers le premier emploi », vous la supprimez brutalement pour la remplacer par un dispositif d’aide exceptionnelle à la mobilité aux personnes qui, dans le cadre de la procédure nationale de préinscription à Parcoursup, souhaitent s’inscrire à une formation de l’enseignement supérieur.

Notre amendement vise donc à supprimer cet article 78, qui lui-même supprime le dispositif.

M. Michel Larive. Cet article prévoit la suppression de l’ARPE au motif qu’elle serait, aux dires du Gouvernement, redondante avec la garantie jeunes. Nous considérons qu’au contraire, ces deux types d’aides sont complémentaires : elles ne touchent pas le même public et n’ont pas les mêmes finalités.

En effet, la garantie jeunes ne concerne que les jeunes qui ne sont ni en emploi, ni en formation, ni en étude et en situation de grande précarité sociale. Elle concerne les jeunes âgés de seize à moins de vingt-six ans. L’ARPE, en revanche, bénéficie à des jeunes pouvant avoir jusqu’à vingt-huit ans et qui ont obtenu un diplôme à finalité professionnelle. Au demeurant, cette aide est ciblée, puisqu’elle ne s’adresse qu’aux étudiants boursiers, ce qui permet d’accompagner les jeunes au plus près de leurs besoins.

Le Gouvernement argue aussi du fait qu’il veut créer un dispositif exceptionnel d’aide à la mobilité destiné aux jeunes qui, dans le cadre de leur préinscription Parcoursup, souhaitent s’inscrire à une formation de l’enseignement supérieur. Faute de précisions sur ce nouveau dispositif, et ne croyant pas sur parole à la générosité du Gouvernement, nous souhaitons, par cet amendement, nous assurer de la pérennité de l’ARPE.

M. Fabrice Le Vigoureux, rapporteur spécial. Les crédits de l’ARPE sont chaque année de plus en plus sous-consommés : dans le dernier budget, 58 millions d’euros étaient prévus pour le financement de cette aide, mais seuls 33 millions d’entre eux ont été consommés. Le défaut majeur du dispositif est qu’il ne fait l’objet d’aucun accompagnement particulier. Les rapporteurs spéciaux au Sénat l’ont d’ailleurs souligné : ce dispositif produit des effets d’aubaine. Il n’est pas contrôlé ou, en tout cas, les contrôles sont très difficiles à effectuer et les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) n’ont pas les moyens de s’assurer que le demandeur n’est plus en formation, qu’il recherche bien un emploi et qu’il n’en a pas trouvé. L’aide peut même, en outre, retarder l’insertion professionnelle.

Nous faisons donc clairement un autre choix, celui de quadrupler les crédits consacrés à la mobilité étudiante – crédits qui passent de 7 à 30 millions d’euros –, de renforcer les parcours personnalisés pour améliorer la réussite des étudiants et de privilégier les dispositifs réels d’insertion professionnelle qui se développent assez bien. Nous faisons aussi le choix d’étendre la garantie jeunes pour ceux d’entre eux qui sont dans une situation de rupture sociale et qui ont véritablement besoin à la fois d’un accompagnement financier et d’un accompagnement humain qui fait défaut dans le cadre de l’ARPE. Nous préférons investir en amont plutôt que dans un dispositif qui n’a pas fait ses preuves, qui n’a pas trouvé son public et qui est assez coûteux au regard de son efficacité. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur spécial, pourriez-vous nous rappeler le montant de l’ARPE ?

M. le rapporteur spécial. L’aide est en moyenne de 300 euros par mois pendant quatre mois à compter de l’obtention du diplôme.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle adopte l’article 78 sans modification.

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Article additionnel après l’article 78 Rapport du Gouvernement au Parlement sur l’application de la réserve de précaution aux crédits des programmes 150 et 172 de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur

La commission examine, en présentation commune, les amendements

II-CF646, II-CF649 et II-857 de Mme Amélie de Montchalin, rapporteure spéciale Recherche.

Mme Amélie de Montchalin, rapporteure spéciale. Nous pourrions défendre l’amendement II-CF646 à deux voix avec mon collègue Fabrice Le Vigoureux. Dans ce budget, nombre de crédits d’intervention, tels que ceux de l’Agence nationale de la recherche (ANR), sont définis comme devant être dépensés – puisqu’il s’agit de fonds que l’État donne à des agences pour leur permettre de faire des appels à projets et donc de financer la recherche – mais ont un taux de mise en réserve de 8 %, bien supérieur aux 3 % théoriquement appliqués à l’ensemble du budget. De plus, le taux de mise en réserve des crédits d’intervention devrait conceptuellement être à zéro puisque le but est bien de dépenser ces crédits sur l’ensemble de l’année. Le taux de mise en réserve étant un outil de gestion de la direction du budget, nous ne pouvons le faire figurer dans la loi. Nous demandons donc un rapport sur l’application de la mise en réserve de précaution des programmes 150 et 172 pour comprendre comment elle intervient.

Nous avons également noté que les crédits des missions internationales, telles que celles de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), et des grands projets internationaux font également l’objet d’une mise en réserve qui oblige à faire en fin de gestion des deuxièmes versements à des organismes internationaux attendant que la France paie l’intégralité de ses dus.

M. Fabrice Le Vigoureux, rapporteur spécial. Cet amendement est important car le taux de 8 % pénalise fortement les établissements dans un contexte d’augmentation très soutenue de leurs effectifs, avec 5 % à 6 % d’étudiants supplémentaires chaque année depuis trois ans. Cette augmentation pose d’ailleurs des difficultés budgétaires.

Mme la rapporteure spéciale. Quant à l’amendement II-CF649, il vise à obtenir un « jaune » budgétaire sur l’intégralité des dotations affectées à la sécurité et à la sûreté nucléaires – M. Aubert appréciera. L’idée est de pouvoir mettre en lien les budgets du Commissariat à l’énergie atomique (CEA), de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), du Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire, des commissions locales d’information (CLI) et de l’Association nationale des CLI, ainsi que les dotations versées à toute autre autorité publique agissant dans ce domaine. Compte tenu de la grande opacité qui existe en la matière, il est important d’avoir une vision transversale de ces financements au sein d’un même document.

Mme Émilie Cariou. Le coût afférent à la gestion des déchets nucléaires radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue a été fixé à des montants assez différents : 25 milliards d’euros par Ségolène Royal en 2016, 34 milliards d’euros par l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs la même année et 43 milliards d’euros par Price Waterhouse Coopers. La Cour des comptes a relevé qu’on ne savait pas encore très bien quel serait le coût de la gestion des déchets nucléaires, quelle que soit la solution retenue à terme.

Cet amendement vise à l’obtention d’un rapport financier exposant une comparaison financière des trois pistes de gestion des déchets radioactifs. Ces trois pistes, fixées dans les lois de 1991 et de 2006, sont la piste technologique de la transmutation, la piste du stockage en surface ou en subsurface et la piste de l’enfouissement en couche géologique profonde.

Cette demande de rapport rejoint notre volonté de renforcer les moyens de contrôle et d’évaluation de l’Assemblée nationale afin de disposer de chiffrages crédibles. Il est nécessaire que nous ayons à notre disposition les informations

– notamment financières – nécessaires pour orienter les choix scientifiques qui engageront collectivement le pays. Il faudra que nous ayons l’assurance que l’option retenue est la meilleure en matière de sûreté nucléaire et qu’elle est supportable financièrement. Parfois, l’option la moins sûre est aussi la plus chère.

Dans le cadre de la préparation par la Commission nationale du débat public de la consultation sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs, nous demandons un rapport chiffré qui fasse une évaluation un peu plus fiable que celles qu’on a eues jusqu’à présent. Aujourd’hui, on a surtout exploré l’option du stockage en couche géologique profonde. Le document de politique transversale dont vient de parler Amélie de Montchalin nous permettra également d’y voir beaucoup plus clair quant à l’action des différents organismes agissant dans le domaine de la sûreté nucléaire.

M. Julien Aubert. Je suis circonspect, car je vois qu’on multiplie les demandes de rapports sur des sujets pour lesquels nous avons déjà des informations. J’ai rédigé en 2014 avec mon collègue Christophe Bouillon un rapport sur les déchets nucléaires et sur le coût de Cigéo. Il y a eu un rapport de la Cour des comptes, également sur les déchets nucléaires. Juste avant la fin de la dernière législature, nous avons eu un débat sur le projet Cigéo et sur la réversibilité. Comme le prescrit la loi, nous aurons un débat le jour où il nous faudra décider si nous réalisons effectivement ce projet Cigéo. C’est à ce moment-là qu’il faudra faire la vérité sur les coûts mais ce n’est pas seulement une question de coût ni un sujet théorique. Cela fait maintenant près de vingt ans qu’on réfléchit et il y a un laboratoire souterrain. J’ose espérer que compte tenu de la nécessité d’assurer la stabilité de l’investissement à faire, on ne va pas changer tous les ans de stratégie sur les déchets nucléaires !

Ensuite, il y a effectivement un second sujet qui est celui de la transmutation. Pour répondre à la question de notre collègue de Courson, l’État est pudiquement et hypocritement en train d’asphyxier le projet ASTRID en disant qu’il va en réduire la taille et qu’il ne va pas fabriquer de prototype mais plutôt faire des simulations pour tester ses hypothèses. L’État crée ainsi, de manière assez cynique, le problème : si nous ne savons pas transmuter les déchets, les poubelles vont déborder. La question est celle de l’orientation politique qu’on veut donner au projet. Si l’on veut régler le problème des déchets nucléaires, il faut investir dans le projet ASTRID, continuer Cigéo et faire le rapport que vous proposez au moment où nous devrons prendre notre décision.

M. Charles de Courson. Le but de cet amendement est d’évaluer, en investissement et en fonctionnement, combien pourraient coûter dans la durée les différentes hypothèses de gestion des déchets nucléaires. Or, il n’y a qu’une seule option dont on commence à cerner l’ordre de grandeur : c’est le stockage souterrain à Bure. On sait que cela coûtera entre 25 et 30 milliards d’euros d’investissements, mais on ne sait pas si la transmutation est une piste praticable.

M. Julien Aubert. Si l’on n’investit pas, on ne le saura jamais.

M. Charles de Courson. On ne sait pas du tout quantifier cette piste. Si d’autres pays l’avaient explorée, on aurait une idée du coût de la transmutation. Je veux bien voter cet amendement, mais je ne vois pas très bien comment le Gouvernement pourra produire un rapport sur les trois pistes évoquées. Il ne pourra donner d’ordre de grandeur que pour l’une des trois.

Mme Émilie Cariou. Dans le cadre de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, j’approfondis la question nucléaire en général et celle des déchets en particulier. Pour l’instant, on a effectivement du mal à passer à la phase industrielle du programme ASTRID et de la transmutation. Il va donc être difficile de chiffrer le coût du projet.

En revanche, il est possible de le faire pour le stockage en subsurface, qui consiste à creuser dans une colline l’équivalent d’un tunnel ferroviaire, comme le font les Allemands. Le stockage en subsurface est plus réversible que le stockage en couche géologique profonde, qui n’est réversible que jusqu’à un certain point car, au bout d’un certain temps, la roche se referme. L’objet même de ce stockage à 500 mètres sous terre est que les déchets soient pris dans la pierre et n’en bougent plus jusqu’à la nuit des temps. Je comprends, monsieur Aubert, que vous déploriez la publication d’un rapport de plus, mais le débat national est en cours et nous allons prendre des décisions qui engageront notre planète pendant des centaines de milliers d’années. Le problème de la sûreté nucléaire est le plus important pour nous.

Ensuite, le problème financier est d’assurer la meilleure sûreté nucléaire possible à un coût supportable et prévisible. Des alertes ont été lancées, notamment dans le rapport d’information de Barbara Pompili issu de la commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires. Je sais que vous ne partagez pas les conclusions de cette commission d’enquête, monsieur Aubert, mais le rapport que nous proposons devrait nous permettre de prévoir les financements adéquats. Il nous montrera aussi que nous ne sommes pas beaucoup creusé la tête sur les autres solutions de stockage que Cigéo alors que les lois de 1991 et 2006 prévoient l’obligation de le faire.

M. Julien Aubert. Ce n’est pas une question de coût mais de stratégie. La France a fait un choix stratégique avec Cigéo.

Quant au rapport Pompili – j’en sais quelque chose puisque j’étais membre de cette commission d’enquête –, il a repris de très larges pans de l’enquête que j’avais moi-même menée en 2014, sauf qu’il en est arrivé à des conclusions différentes. Prélever un raisonnement et en changer la conclusion n’est pas tout à fait comme faire une enquête différente.

La commission adopte l’amendement II-CF646 (amendement II-991).

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Article additionnel après l’article 78 Annexe générale au projet de loi de finances de l’année précisant l’ensemble des dotations budgétaires affectées à la politique de sécurité et de sûreté nucléaires

La commission adopte l’amendement II-CF649 (amendement II-992).

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Article additionnel après l’article 78 Rapport du Gouvernement au Parlement sur la gestion des déchets radioactifs de long terme

La commission adopte l’amendement II-CF857 (amendement II-993).

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Relations avec les collectivités territoriales

Article 79 Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et d’autres dotations de fonctionnement

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales qui ont été examinés par la commission le 29 octobre 2018 soir.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux) ([371]).

La commission est saisie de l’amendement II-CF861 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. L’an dernier, comme les années précédentes, nous avons examiné de nombreux amendements en séance relatifs aux communes touristiques et à la façon de comptabiliser les résidences secondaires au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Nous avions demandé un rapport sur le sujet ; ce rapport, qui, pour l’instant, a fait l’objet d’une remise orale de la part du Gouvernement et de la direction générale des collectivités locales (DGCL), propose un équilibre qui me semble intéressant.

Le problème est de faire en sorte que les majorations de DGF ne touchent pas les communes trop importantes. Le dispositif prévu par le Gouvernement ne vise donc que les communes rurales de moins de 3 500 habitants, mais ne prendra pas en compte des communes trop riches, autrement dit celles dont le potentiel fiscal ne dépasse pas une fois et demie la moyenne de leur strate ; enfin, il ne concernera que les communes ayant au moins 30 % de résidences secondaires.

Cet amendement, issu de l’ensemble de ces discussions, prévoit que la majoration est de deux personnes par résidence secondaire dans les communes qui répondent à ces trois critères : ruralité, non-richesse fiscale et nombre important de résidences secondaires. Dans tous les autres cas, les extensions de réseaux nécessaires sont parfaitement absorbables par les budgets des collectivités concernées. Il s’agit d’un amendement d’équilibre sur un sujet qui nous préoccupe depuis fort longtemps.

M. Christophe Jerretie, rapporteur spécial. Cet amendement a, en effet, été évoqué l’an dernier. Nous avons retenu pour principe de ne pas faire évoluer les critères de la DGF ; par ailleurs, le rapport montre que les communes touristiques ne sont pas les plus dépourvues en DGF. Sur cette base de ces éléments, nous avons émis un avis plutôt défavorable à la modification des critères.

M. Gilles Carrez. Je repose la même question depuis des années : combien de communes sont-elles concernées et quel est l’enjeu financier ? Sachant que tout ce qui est versé en plus aux uns est retiré aux autres...

M. le Rapporteur général. Cet amendement qui concerne un gros millier de communes – je n’ai pas le chiffre exact car les critères ont également bougé. Sont essentiellement visées des communes rurales qui connaissent un fort développement touristique dans des zones comme le Massif central ou les Pyrénées – moins dans les Alpes car la richesse de beaucoup de communes alpines les place au-dessus du plafond de 1,5 fois le niveau du potentiel fiscal de la strate. C’est un amendement d’équilibre, soutenu par le Gouvernement.

M. Charles de Courson. Mais quel en est l’impact ? Puisque ce sera financé dans le cadre de l’enveloppe, ce que les unes auront en plus, c’est ce que les autres auront en moins, comme d’habitude. Quelles sont les masses concernées, 5 millions, 10 millions, 30 millions ?

M. le Rapporteur général. C’est autour de 15 millions d’euros et même plutôt inférieur à 15 millions – je n’ai pas le détail –, car les choses ont été stabilisées récemment.

Mme Marie-Christine Dalloz. Avec mille communes bénéficiaires, quel est le nombre de communes qui sortent du dispositif ?

M. le Rapporteur général. Il n’y en a pas.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cela fait donc mille bénéficiaires de plus... Comme il s’agit d’une enveloppe normée, la dotation diminuera d’autant pour les autres.

M. le Rapporteur général. Cela joue sur la variable d’ajustement...

M. François Pupponi. Et cela fait moins pour les autres !

M. le Rapporteur général. Je répète que cet amendement d’équilibre qui a le soutien du Gouvernement concerne les communes rurales de moins de 3 500 habitants, dont le potentiel fiscal est inférieur à 1,5 fois le potentiel de la strate et dont le nombre de résidences secondaires atteint ou dépasse 30 % du total. Je considère que cela cible des communes rurales qui connaissent réellement des problématiques d’extension de voirie et de réseaux en raison des résidences secondaires. Et nous comptons deux habitants par résidence secondaire.

La commission adopte l’amendement II-CF861 (amendement II-799).

Elle examine ensuite, en discussion commune, les deux amendements identiques II-CF682 de M. François Pupponi et II-CF726 de Mme Christine Pires Beaune ainsi que les amendements II-CF681 et II-CF680 de M. François Pupponi et II-CF727 de Mme Christine Pires Beaune.

M. François Pupponi. Je reste sans voix... Nous demandions que la dotation de solidarité urbaine (DSU) remonte au niveau de 2015 et nous demandons là, en manière de repli, qu’elle remonte au niveau de 2018, soit 110 à 120 millions d’euros. Nous rajoutons donc 20 millions sur la DSU pour les communes les plus pauvres, qui comptent, elles, des dizaines de millions d’habitants. Et voilà qu’on vient de donner aux communes touristiques 15 millions d’euros, qui seront payés en partie par ces communes de banlieue. J’avoue que je suis impressionné. Chapeau, bravo ! J’attends avec intérêt de savoir si l’on témoignera autant de considération aux communes de banlieue...

Mme Christine Pires Beaune. Pourra-t-on nous fournir d’ici à la séance la liste des communes touristiques, avec leur revenu par habitant et leur coefficient d’intégration fiscale (CIF), ainsi que le montant que cela représente, pour que nous puissions apprécier mieux ce que nous venons de voter ?

M. le Rapporteur général. J’ai demandé la liste pour ce soir, mais ne l’ai pas eue.

M. Gilles Carrez. Et vous avez une idée précise de ce que cela représente ?

M. François Pupponi. 15 millions !

Mme Christine Pires Beaune. Mes amendements visent à augmenter les deux dotations de péréquation que sont la DSU et la dotation de solidarité rurale (DSR), le premier à hauteur de 180 millions d’euros pour chacune, le second à hauteur de 110 millions. Le fait que l’enveloppe globale de DGF soit stable ne justifie pas, me semble-t-il, l’arrêt de la progression de la péréquation. Comme je l’ai dit, la DGF est péréquatrice à moins de 50 %, il faut bien avoir cela à l’esprit.

Quant au montant moyen par habitant de dotation du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), dont nous reparlerons longuement, il est en baisse par rapport à 2018.

M. Christophe Jerretie rapporteur spécial. Tous ces amendements visent à augmenter la DSU et la DSR à différents niveaux. L’objectif est d’obtenir un équilibre entre la stabilité et la péréquation. Avec 90 millions de chaque côté, nous allons atteindre des niveaux historiques en matière de péréquation et il n’y a pas lieu de modifier celle-ci une nouvelle fois. Il faut aussi savoir être raisonnable car on touche toujours quelqu’un. On me dira qu’un amendement vient d’être voté, mais c’était contre mon avis. Je conserve le même principe sur l’ensemble de ces éléments.

M. François Pupponi. Il faut être logique. Ce gouvernement a fait voter

– comme les autres – un abattement de 30 % pour que les bailleurs bénéficient des contrats de ville. Les communes concernées auraient dû encaisser 152 millions d’euros ; avec les textes votés l’année dernière, elles n’en touchent que 61 millions. On explique qu’on leur rajoute 60 millions en DSU, mais on leur retire 100 millions sur la taxe foncière sur les propriétés bâties... Elles se retrouvent à moins 40 millions ! Je ne sais pas si vous suivez l’actualité, en particulier le nombre de mineurs tués en banlieue dans les six derniers mois. Vous enlevez à ces communes pauvres 40 millions : il va falloir l’assumer. Et je ne parle que de l’abattement de 30 % : elles auraient dû toucher 154 millions au titre des quartiers prioritaires ; elles n’en auront que 34, parce que l’État ne compense que 34 millions... Elles perdent donc 120 millions d’euros. Nos amendements visaient juste à rattraper un peu tout cela mais, entre les communes de banlieue et les communes touristiques, vous avez fait votre choix. C’est limpide !

M. Christophe Jerretie, rapporteur spécial. Je n’ai pas fait de choix : j’ai donné un avis défavorable à l’amendement sur les communes touristiques et je pense de même sur les communes de banlieue. Il ne faut pas non plus généraliser et parler comme vous le faites : il faut savoir rester serein.

M. François Pupponi. Avec les amendements que vous faites adopter, c’est dur de rester serein !

M. Christophe Jerretie, rapporteur spécial. Il existe d’autres missions qui permettent de dédier des fonds à la sécurité. Je connais la dotation de votre commune : vous avez 60 millions de dotations pour 68 000 habitants. Des efforts sont déployés depuis des années sur ces collectivités et ils sont maintenus : 90 millions de péréquation de plus, une dotation politique de la ville (DPV) maintenue à 150 millions, des dotations d’investissement ; et un bloc intercommunal est de surcroît en train d’être mis en œuvre, qui offre des possibilités supplémentaires. Il ne faut pas tenir le genre de propos que vous avez tenus, surtout en commission des finances, qui est une commission technique. La sécurité doit être évoquée dans le cadre d’une commission spécifiquement compétente dans ce domaine.

M. Gilles Carrez. Compte tenu du fait que la DGF ne progresse pas, et compte tenu des efforts de ces dernières années en matière de progression de la DSU et de la DSR, je trouve qu’une augmentation de 90 millions pour la DSU et 90 millions pour la DSR représente déjà un gros effort. Il est impossible de progresser plus rapidement, sous peine, Mme Pires Beaune et M. Pupponi le savent bien, de créer de sérieuses difficultés dans d’autres communes qui subiront des baisses substantielles de DGF et, ne l’oublions pas, des baisses très importantes des variables d’ajustement. Deux fois 90 millions, c’est un maximum.

La commission rejette successivement les amendements identiques, puis les trois autres amendements.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF879 de M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Nous revenons sur la volatilité de la DGF constatée cette année. Les principales composantes de la DGF ont des clauses de garantie ou de sortie, à l’exception de la majoration de la dotation nationale de péréquation (DNP) et de la DSR « cible ». Cette dernière concerne les 10 000 communes les plus rurales et les plus pauvres mais il se produit un effet de « tout ou rien » : si vous passez de la 9 999e à la 10 001e place, vous changez de statut, souvent sans avoir rien fait, simplement du fait qu’une commune à 500 kilomètres de là a bougé pour une raison ou une autre. Nous souhaitons donc une clause de garantie de 50 % la première année qui suit la sortie.

Mme Christine Pires Beaune. J’avais déposé le même amendement, sous le numéro II-CF716. Sous l’ancienne majorité, les amendements identiques, même s’ils provenaient de l’opposition, étaient par courtoisie examinés en même temps. Je m’étonne donc que mon amendement n’ait pas été placé à l’article 79 plutôt qu’après l’article 79.

M. Laurent Saint-Martin, président. Nous examinerons l’amendement II-CF716 après l’article 79 et nous examinons celui de M. Cazeneuve maintenant.

Mme Christine Pires Beaune. À ceci près que le mien va tomber, monsieur le président !

M. Laurent Saint-Martin, président. Il y a deux possibilités, et je laisserai le rapporteur spécial en décider : ou bien il retire son amendement, ou bien son amendement est adopté et alors le vôtre tombera, vous avez raison. Dans tous les cas, c’est un amendement de la commission qui sera proposé en séance publique.

M. Jacques Savatier. Cet amendement est une bonne mesure : nous avons eu des surprises l’an dernier, notamment du côté des communes qui avaient intégré des communautés de communes plus riches que celles qu’elles avaient quittées. Cela étant, cela ne concernera qu’un très petit nombre de communes dans la mesure l’essentiel des réorganisations intercommunales ont déjà eu lieu. Si je comprends bien l’amendement, il ne s’appliquerait en effet pas aux communes qui bénéficiaient de la DSR et ne l’ont plus eue en 2018. Elles verront la prolongation des dispositions prévues en 2018 et continueront donc à être fortement pénalisées par rapport à ce qu’elles avaient comme dotations d’État en 2017.

M. Charles de Courson. Comment cet amendement s’applique-t-il ? Comme l’a dit M. Savatier, l’essentiel, ce sont des chutes en 2018. L’appliquez-vous rétroactivement en tenant compte en 2019 de la variation 2017-2018 ? Ma commune était classée 7 000e et bénéficiait de la DSR cible ; elle se retrouve 13 000e parce que nous avons accepté dans notre intercommunalité cinq nouvelles communes qui étaient plus riches que nous. Comme l’un des critères du classement est la richesse de la communauté de communes, une commune pauvre qui adhère à une communauté de communes riche se retrouve considérée comme plus riche et donc pénalisée. Et réciproquement, ce que ne résout pas votre amendement, c’est le cas des communes riches ayant adhéré à des communautés de communes pauvres, qui se retrouvent fictivement appauvries et bénéficient de majorations de dotations ! C’est fou. Vous essayez de régler le premier problème, mais il faudrait compléter l’amendement de façon qu’il prenne en compte la variation 2017-2018, dans le calcul de la dotation 2019.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Monsieur de Courson, vous êtes trop fin connaisseur des finances locales pour imaginer que l’on puisse revenir sur ce qui a été fait l’an dernier...

M. Charles de Courson. Dans ce cas, votre amendement ne sert à rien...

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Il a au moins le mérite d’éviter que ce phénomène ne reproduise plus à partir de maintenant. Reprendre aux communes ce qu’elles ont gagné selon le processus que vous avez décrit semble par ailleurs extrêmement difficile, vous le savez pertinemment : cela supposerait d’adopter un amendement en première partie puisque cela nécessiterait un abondement. Je regarde aussi en parallèle la partie majoration DNP, pour lequel le même phénomène de « tout ou rien » se produit également.

Madame Pires Beaune, je travaille sur ce sujet depuis très longtemps et cette proposition de ma part est très ancienne. Si son introduction est récente, c’est parce que nous travaillions auparavant sur d’autres stimulations possibles. Cela étant, je vais retirer mon amendement, et le vôtre deviendra celui de la commission.

M. François Pupponi. Je ne comprends pas votre position. Dans certains cas, des communes riches ont gagné à être associées à des communes pauvres : par exemple, elles n’avaient plus à payer le FPIC, ce qui leur a économisé des millions d’euros. Nous connaissons les effets pervers, rien ne nous empêche de revenir dessus et de faire en sorte que des communes riches ne gagnent pas des millions d’euros par an sur le dos des communes pauvres, ce qui est absurde et injuste, et continuent à participer à la solidarité nationale.

M. Laurent Saint-Martin, président. En tant qu’élu de la Petite Couronne, je suis d’accord avec vous !

M. Jacques Savatier. Bon nombre de maires et de conseils municipaux ont été surpris car ils n’avaient pas anticipé ce phénomène au moment de la constitution des intercommunalités. Je pense qu’il faudrait faire démarrer le processus de correction que propose le rapporteur spécial à partir du moment de la constitution d’une intercommunalité, ce qui n’emporterait pas d’effet rétroactif.

M. Éric Alauzet. L’effet de l’année dernière a été d’autant plus délétère que ces communes, au-delà de l’aspect financier, étaient parfois réticentes à entrer dans les nouvelles intercommunalités.

Le système proposé est en deux temps, sur deux années. Ne faudrait-il pas prévoir, au niveau de la doctrine, quelque chose de symétrique avec celles qui entreraient ? Cela réglerait le problème financier. Si des communes sortent et perdent 100 %, on leur octroie 50 %, et les communes qui entrent, a priori aussi nombreuses, pourraient être traitées en deux temps, c’est-à-dire avec une bonification de 50 % puis de 100 % au bout de la deuxième année. Financièrement, ce serait neutre.

Mme Marie-Christine Dalloz. Comme le remarque mon collègue Alauzet, certaines communes ont en effet vécu cette affaire comme une double peine : non seulement elles ont été un peu forcées d’intégrer un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), mais elles se sont retrouvées à subir une perte de recettes financières. Je n’ai pas rédigé d’amendement, mais il faudrait imposer aux directions des finances publiques dans chaque département de procéder aux simulations en cas de création de communes nouvelles, d’intégration dans un EPCI ou de mariage d’EPCI. Aujourd’hui, les mouvements ont lieu et c’est seulement après que l’on constate les dégâts. Il serait bon que tout projet de fusion ou d’absorption soit accompagné d’une description des conséquences.

M. Laurent Saint-Martin, vice-président. Absolument.

Mme Christine Pires Beaune. Nous pouvons voter l’amendement des rapporteurs spéciaux, et le mien tombera, ce n’est pas un problème. Cela deviendra un amendement de la commission.

J’appelle tout de même votre attention sur le fait que la DSR cible est une affaire très complexe : la liste des 10 000 communes classées est refaite tous les ans. Revenir sur ce qui s’est passé l’an dernier suppose que l’État ajoute de l’argent : on ne va pas réclamer un indu aux communes intégrées dans la cible l’année dernière. Toute correction suppose un abondement par le budget de l’État, faute de quoi ce sont encore les autres collectivités qui paieront.

M. Gilles Carrez. Exactement.

M. Laurent Saint-Martin, vice-président. Monsieur le rapporteur spécial, vous avez indiqué vouloir retirer votre amendement. Maintenez-vous votre décision ?

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Oui, monsieur le président.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF723 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Cet amendement concerne la dotation d’intercommunalité (DI). Quand nous l’avons déposé, nous ne disposions pas des simulations que nous avons reçues il y a quelques heures. J’ai commencé à les examiner rapidement, et j’avoue que je ne comprends pas la logique de cette réforme.

Comme c’est à enveloppe constante, il y a évidemment des gagnants et des perdants. Or, les communautés à fiscalité additionnelle sont toutes gagnantes : c’est comme si on leur octroyait une prime alors qu’elles n’ont pas rejoint la fiscalité professionnelle unique (FPU). Elles représentent 3 millions d’habitants, alors que les communautés à FPU en représentent 64 millions. Quelle est la justification de cette prime ?

Pour les communautés d’agglomération, j’ai regardé les territoires que je connais et je ne comprends pas non plus la logique. En Charente, il y a deux communautés d’agglomération, Cognac et le Grand Angoulême ; Cognac va gagner 61 % de dotations en 2023 alors que le Grand Angoulême va perdre 5 %. J’ai pourtant le sentiment que cette dernière est moins favorisée que la première. En Corrèze, Brive, plus favorisée que Tulle, gagne 30 % alors que Tulle perd 10 %. Dans le Gers, la seule communauté d’agglomération, qui n’est pas particulièrement favorisée, perd 22,6 %. En Ardèche, Privas ne gagne ni ne perd rien et Annonay perd 22,6 %. J’aimerais comprendre comment on arrive à de tels résultats.

Si je prends les communautés urbaines, par exemple, Dunkerque gagne 61 %, quand Alençon, Arras, Le Mans et Le Creusot ne gagnent rien. Si je prends les métropoles, et c’est là aussi un peu surprenant, Toulouse gagne 61 %, quand Saint-Étienne, Rouen, Grenoble et Clermont-Ferrand ne gagnent rien. Je demande à comprendre.

Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que les simulations du Gouvernement sont évidemment faites sur la base du CIF 2018. On risque donc d’avoir des surprises : les gagnants de ces simulations seront peut-être les perdants de demain.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. C’est une réforme structurelle, extrêmement importante et comme c’est souvent le cas, il y a des gagnants et des perdants. Je pense qu’il ne faut pas, sur des sujets très rationnels, faire des projections à partir d’intuitions. Inutile donc de piocher dans nos 1 200 intercommunalités. La DI est extrêmement instable d’une année sur l’autre, au point que personne ne la comprend, et les changements de fiscalité ou de type d’intercommunalité ont de lourds effets.

Le travail réalisé par le Comité des finances locales (CFL), qui s’y est consacré longuement, apporte plusieurs innovations : la création d’une enveloppe unique pour éviter les effets de bord quand on passe d’un type d’intercommunalité à un autre ; l’intégration du revenu par habitant, ce qui permet d’apporter plus de justice dans le calcul de la DI ; la limitation des évolutions d’une année sur l’autre – en fixant un plancher et un plafond – pour éviter aux collectivités territoriales de mauvaises surprises qu’elles ne peuvent pas gérer lorsqu’elles découvrent le montant de leur dotation début avril.

On ne peut pas pleurer sur le système actuel, dire qu’on ne le comprend pas et qu’il est injuste, faire travailler dessus le CFL et une fois qu’il est parvenu à une solution somme qui somme toute apporte une série d’améliorations, la remettre en cause.

Cela, madame Pires Beaune, il y a de bonnes choses dans vos propos. Nous pouvons encore optimiser le système. Nous disposons effectivement de simulations depuis quelques heures, mais elles ont été réalisées sur la seule base des critères figurant dans ce projet de loi de finances. Que se passerait-il, par exemple, si l’on faisait bouger le critère appliqué aux métropoles en multipliant leur CIF par 1 ou 1,1 au lieu de 1,2 ?

Je reconnais qu’il y a encore du travail à faire mais, franchement, remettre en cause une réforme qui apporte autant d’améliorations ne me paraît pas être une bonne idée. J’ajoute que 90 % des intercommunalités vont être gagnantes, grâce à un abondement qui sera fait chaque année. Vous avez pris le Gers en exemple ; je crois qu’on pourrait en faire autant avec la Corrèze. Certes, aujourd’hui, la communauté d’agglomération dont vous parlez est perdante et il faut essayer de comprendre pourquoi, mais l’ensemble des communautés de communes, elles, sont gagnantes. Bien sûr, on peut toujours comparer la richesse des intercommunalités du Gers avec d’autres intercommunalités, mais si l’on raisonne en relatif, il n’est pas totalement idiot d’aider les intercommunalités très rurales par rapport aux intercommunalités bourgs-centres.

Mme Véronique Louwagie. Je voudrais rebondir sur les échanges qui viennent d’avoir lieu. Vous faites état des travaux du CFL, qui ont donné lieu à des propositions qui ont été adoptées à l’unanimité. À ceci près que l’article 79 ne reprend pas les propositions du CFL en l’état : il les modifie de manière sensible en intégrant, par exemple, des mesures beaucoup plus favorables pour certaines catégories d’EPCI à fiscalité propre au détriment des autres.

En fin de compte, le fait d’aller au-delà, voire de ne pas suivre les préconisations du CFL contribue-t-il à corriger des inégalités ou à les accroître ? Il est légitime de se poser cette question : les variations importantes relevées par notre collègue Christine Pires Beaune prêtent effectivement à interrogation. Et si les propositions retenues dans l’article 79, loin de corriger les inégalités, n’aboutissent qu’à les aggraver, où est l’intérêt de l’importante réforme de la DI qui nous est présentée ?

M. François Pupponi. Nous sommes quelques-uns dans cette salle à avoir fait diverses réformes de dotations dans le passé, et le principe est toujours le même. Personne ne remet en cause la nécessité de réformer cette dotation qui, on le sait, est injuste. Nous sommes même prêts à aller jusqu’à la réforme de la DGF, qui est encore plus injuste. Il n’y a donc pas de débat là-dessus.

Mais, quand on veut réformer une dotation comme celle-là, on part avec de bonnes intentions, puis on demande à la DGCL de faire des simulations, pour vérifier si l’on est arrivé aux résultats escomptés. C’est cela, l’intérêt des simulations, ce n’est pas de remettre en cause la réforme. Et si le résultat escompté n’est pas obtenu, on modifie les critères de la réforme. C’est bien ce que vous dit Mme Pires Beaune : visiblement, malgré la bonne intention de départ, le résultat n’est pas celui espéré par les uns et les autres. Et les simulations montrent qu’il nous reste effectivement du travail à faire.

Mme Christine Pires Beaune. Je vais retirer mon amendement car, lorsque je l’ai rédigé, nous ne disposions pas de simulations. Néanmoins, je pense que mes remarques sont justes et méritent d’être creusées.

Vous parlez d’un abondement de 30 millions. J’observe que celui-ci ne sera pas financé par l’État, mais par les collectivités. Je suis d’accord pour la réforme, mais sous réserve qu’elle permette plus de péréquation et plus d’équité. Sinon, on aura demandé 30 millions aux autres collectivités pour donner un peu plus à ceux qui n’en ont peut-être pas vraiment besoin.

J’ai du mal à comprendre certains alinéas de cet article. On réinjecte 5 euros par habitant aux EPCI qui n’ont plus de DGF. Mais s’ils n’ont plus de DGF, c’est peut-être pour une bonne raison. Lorsqu’on a pris à certaines collectivités 2 % sur la DGF, celles qui n’avaient plus de DGF se sont vues prélevées sur leur fiscalité. Mais là, vous allez redonner 5 euros par habitant à la métropole de Nice au motif qu’elle n’a plus de DGF. Il y a tout de même de quoi s’interroger !

Enfin, je vous ai dit que les CIF 2019 pourront être très différents des CIF 2018. Prenons l’exemple de la Haute-Loire : la communauté du Puy-en-Velay, que vous donnez perdante aujourd’hui, aura en 2019 un CIF supérieur à 40 %, et sera donc gagnante. Mais l’inverse se produira aussi. Et en 2019, certains sauront vous rappeler que vous leur aviez dit qu’ils allaient gagner à cette réforme, mais que ce n’est pas le cas. Je tenais à appeler votre attention sur ce point.

M. Gilles Carrez. Pour avoir eu l’honneur et le privilège de présider le CFL pendant huit ans, j’en ai tiré plusieurs conclusions.

Premièrement, toute réforme des finances locales à dotation constante, et a fortiori en diminution, est impossible.

Deuxièmement, si l’on veut faire aboutir une réforme, il ne faut surtout pas publier de simulations, sous peine de bloquer immédiatement le processus...

Troisièmement, on part de très loin en matière de DI, Charles de Courson s’en souvient très bien, et ce passé se retrouve à l’évidence : vous avez les « aristocrates » de la DGF intercommunale, les ex-communautés urbaines, qui touchent en moyenne 60 euros par habitant, suivis par la « petite noblesse » des communautés d’agglomération qui a droit à 40 euros, et puis la « roture », le lumpenprolétariat de la DGF intercommunale, les petites communautés de communes, à 10 euros par habitant.

Je ne peux donc pas porter de jugement sur cet article 79. Il est pétri de bonnes intentions, mais on trouvera toujours des exceptions pour les contredire. Il faudrait de l’argent frais...

L’amendement est retiré.

La commission examine alors en discussion commune les amendements II-CF510 de Mme Sophie Beaudouin-Hubiere et II-CF758 de Mme Marie-Ange Magne.

Mme Sophie Beaudouin-Hubiere. Les EPCI à fiscalité propre qui ont décidé de changer de catégorie juridique au 1er janvier 2019 ont intégré dans leur projet de territoire des projections en termes de DI ; c’est le cas des communautés de communes appelées à devenir des communautés d’agglomération, ou des communautés d’agglomération qui deviendront des communautés urbaines l’an prochain.

Mon amendement vise à corriger les effets de bord introduits par la réforme de la DI portée par le présent projet de loi de finances. Afin de ne pas remettre en cause leurs projets locaux, il est proposé de déplafonner en 2019 le montant de DI par habitant perçue par rapport à 2018.

Cette mesure est évaluée à peu près à 7 millions d’euros ; afin de ne pas en faire porter le poids sur la DI des EPCI non concernés par un changement de catégorie, il est prévu de la financer par une minoration complémentaire automatique des compensations forfaitaires et compensatrices de la DGF du bloc communal.

Cet amendement règle par ailleurs la situation des deux EPCI de Polynésie française en actualisant le calcul de la dotation versée aux EPCI à fiscalité propre polynésiens.

Mme Marie-Ange Magne. Mon amendement a le même objectif : sécuriser le financement des EPCI à fiscalité propre qui ont décidé de changer de catégorie juridique au 1er janvier 2019.

Au-delà du fait qu’elle permet de sécuriser pleinement le dispositif en insérant un gage complémentaire, le traditionnel gage « tabac » alimenté par l’État, cette proposition nous amène à nous interroger sur la façon dont nous pouvons financer ce dispositif. J