rapport sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Examen de la seconde partie du projet de loi de finances : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

M. Christophe Jerretie. Je voulais proposer que l’on réécrive ces amendements d’ici à la séance, si le Rapporteur général n’y voit pas d’inconvénient. Retenir une exonération facultative me paraîtrait la meilleure formule, que nous pourrions appliquer à d’autres cas.

Les amendements II-CF447 et II-CF521 sont retirés.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF515 de M. Jérôme Nury.

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Article additionnel après l’article 56 Exonération facultative de taxes foncières et de cotisation foncière sur les entreprises pour les installations et sociétés de méthanisation industrielle

La commission examine les amendements identiques II-CF120 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF933 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. Ces deux amendements proposent de donner aux EPCI qui le souhaitent la possibilité d’exonérer de taxe foncière les installations et bâtiments de toutes natures affectés à la production de biogaz, d’électricité et de chaleur par méthanisation, et qui ne dépendent pas d’activités agricoles. Mais cela reste une simple faculté, non une contrainte.

M. le président Éric Woerth. Cette formulation est conforme à l’esprit des propos qui viennent d’être échangés.

M. le Rapporteur général. Mme Dalloz dépose cet amendement depuis 2016, mais je crois vraiment nécessaire de distinguer la méthanisation industrielle de la méthanisation agricole. La méthanisation agricole de proximité est déjà exonérée. La méthanisation industrielle est le fait de grosses unités dont le bilan carbone est bien moins intéressant et dont la rentabilité est moins précaire. Pour ces raisons, je suis défavorable à cette proposition.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’exonération bénéficierait, monsieur le Rapporteur général, à des installations autorisées, enregistrées et déclarées. Ne me dites donc pas que ce serait un peu abusif. Ne prétendez pas que l’amendement « ne tourne pas ». Que vous n’en vouliez pas, soit, mais il tourne !

M. Charles de Courson. Il existe un groupe de travail sur la méthanisation. L’un des obstacles, c’est que l’administration fiscale considère que même les cuves sont des bâtiments. Des projets qui reposaient sur l’idée d’une exonération ont connu une explosion des coûts. Même des unités de dimension plutôt modeste devaient s’acquitter de 100 000 ou 150 000 euros de plus ! C’est plutôt ce problème de doctrine fiscale qu’il faudrait résoudre. J’ai essayé à plusieurs reprises, personne n’a voulu de ces amendements, soit, mais, dans ces conditions, le développement de la méthanisation est difficile.

M. Philippe Vigier. Tout d’abord, le caractère facultatif de l’exonération, qui s’applique selon que la collectivité le veut ou non, est intéressant. Ensuite, on ne peut avoir en permanence aux lèvres les mots de « transition écologique » et s’opposer à tout dispositif qui coûte de l’argent. Je viens d’inaugurer il y a deux mois une unité de biogaz, d’une capacité de 1 300 équivalents-habitant. Nous avons mis huit ans et demi pour y arriver, et nous n’avons pas traîné. C’est un signal qu’il faut donner.

La commission adopte les amendements identiques II-CF120 et II-CF933 (amendement II-1989).

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Après l’article 56

La commission en vient à l’amendement II-CF696 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties sont souvent décidées par le Parlement, en particulier dans le cadre de la politique du logement. Je propose que les communes aient le droit de s’y opposer pour ne pas perdre de recettes fiscales. Cela représente tout de même, chaque année, des centaines de millions d’euros qui ne sont pas compensés par l’État !

M. le Rapporteur général. En vertu de cet amendement, les collectivités territoriales auraient la possibilité de remettre en cause des engagements pris par l’État en matière d’exonération fiscale dans le secteur du logement social et dégrader l’équilibre financier d’un certain nombre de projets de construction et de logements neufs passés. Sans y être très favorable, j’aurais mieux compris une proposition qui n’aurait affecté que les projets nouveaux, mais mettre en cause les projets passés, c’est revenir sur la parole de l’État.

Et puis si nous donnons la possibilité aux collectivités de s’opposer à un certain nombre de dispositions, c’est dangereux, car, à terme, ce sera la fin de la compensation de ces exonérations par l’État.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. François Pupponi. J’ai du mal à comprendre : depuis tout à l’heure, nous disons qu’il ne faut plus prendre de décisions qui pénalisent les collectivités locales. C’est ce que nous disons et c’est aussi le sens de l’amendement sur lequel nous reviendrons en séance, à propos des installations hydroélectriques.

Et voilà que vous nous expliquez qu’il est normal de voter des exonérations pour financer la politique du logement aux frais des collectivités locales, sans compensation ! C’est la commune qui paye, et qu’elle se taise ! Ce sont ainsi des centaines de millions d’euros qui sont ponctionnés, souvent sur les collectivités locales les plus pauvres – parce qu’en l’occurrence nous parlons de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux. Elles perdent la recette, parce que l’État décide, et elles doivent se taire ! Et vous trouvez cela normal !

M. le Rapporteur général. Je ne trouve pas cela normal. Ce que je ne trouve pas normal c’est de remettre en cause des dispositifs d’exonération fiscale qui existent déjà, ce n’est pas possible. Les aménagements fiscaux que vous souhaitez supprimer concrétisent les engagements pris par l’État en faveur des programmes de construction de logements sociaux. Si les collectivités peuvent tout à coup s’y opposer, cela pose un énorme problème.

M. François Pupponi. Je propose alors de sous-amender cet amendement, pour qu’il ne s’applique qu’à partir du 1er janvier 2019.

M. le Rapporteur général. Vous pourrez bien évidemment déposer un amendement en ce sens en vue de la séance.

M. François Jolivet. Cher collègue François Pupponi, ne plus exonérer les bailleurs de logements sociaux de taxe foncière sur les propriétés bâties, pourquoi pas ? Cependant, tous leurs modèles économiques de construction et de production de logements neufs reposent pour partie sur ce dispositif. L’adoption d’une telle disposition serait un obstacle à la construction de logements sociaux, notamment dans les zones urbaines, et donc une erreur.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement me gêne un peu car il peut entraîner un problème d’attractivité. Il suffit qu’une commune décide qu’elle n’appliquera pas l’exonération et l’activité de construction s’en ressentira sur son territoire. Ne risque-t-on pas de se prévaloir de son refus d’exonérer pour ne pas y construire de logements sociaux ? Je suis un peu troublé.

M. François Pupponi. Pour ma part, ce qui me trouble, cher collègue, c’est que l’État, qui avait promis de compenser intégralement la perte de recettes résultant de cette exonération, ne compense plus qu’à hauteur de 2 % ! Aujourd’hui, ce sont donc les communes qui paient, et souvent les plus pauvres. On leur donne peu d’un côté, on leur prend beaucoup de l’autre, et cela ne vous trouble pas !

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF1071 de M. Stéphane Peu.

M. Fabien Roussel. Le mécanisme de la location-accession peut être intéressant pour les opérations d’accession sociale à la propriété réalisées dans des immeubles anciens après réhabilitation, notamment dans le cadre de la revitalisation des « centres bourgs ». Nous proposons de permettre aux collectivités territoriales qui souhaitent soutenir de tels projets d’appliquer une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à ces opérations portant sur les logements anciens.

M. le Rapporteur général. Sur le principe, je ne suis pas défavorable à une telle exonération facultative, décidée par délibération d’une collectivité territoriale. Cependant, l’article 1384 A du CGI, relatif aux exonérations de TFPB et que cet amendement a pour objet de modifier, ouvre droit à des compensations de l’État via un prélèvement sur les recettes. C’est donc l’État qui compenserait une exonération facultative décidée par une collectivité locale. Pour cette raison, je suis évidemment défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques II-CF1008 de M. Thibault Bazin et II-CF1073 de M. Stéphane Peu.

M. Thibault Bazin. Quand des bailleurs sociaux acquièrent des immeubles de bureaux ou des commerces, qui n’étaient donc pas, avant cette acquisition, destinés au logement, la question de savoir s’ils peuvent ou non bénéficier de l’exonération de taxe foncière prévue pour les opérations dites « d’acquisition-amélioration » de logements locatifs sociaux est sujette à interprétation. Pour lever le doute, il nous faut préciser le texte de l’article 1384 C du CGI. C’est l’objet de l’amendement II-CF1008.

M. Fabien Roussel. L’amendement identique II-CF1073 vise à clarifier le régime d’exonération de taxe foncière au profit des opérations dites « d’acquisition-amélioration » de logements locatifs sociaux.

M. le Rapporteur général. Vous avez raison, chers collègues, de soulever ce problème d’ordre réglementaire. Je vous propose de déposer un amendement en vue de la séance pour que le Gouvernement puisse nous éclairer sur ce qui constitue effectivement un réel problème. Nous saurons alors s’il est nécessaire de légiférer.

Les amendements II-CF1008 et II-CF1073 sont retirés.

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Article additionnel après l’article 56 Limitation facultative de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements neufs issus d’opérations de démolition et de reconstitution

La commission examine, en discussion commune, l’amendement II-CF1069 de M. Stéphane Peu, ainsi que les amendements identiques II-CF1009 de M. Thibault Bazin et II-CF1070 de M. Stéphane Peu.

M. Thibault Bazin. En cas de démolition-reconstruction de logements locatifs sociaux, la nouvelle construction ne peut pas bénéficier des régimes d’exonération de taxe foncière prévus si la construction démolie en avait déjà bénéficié. Pourtant, il arrive que les élus veuillent absolument que les logements soient reconstruits à cet endroit précis. Pour que ce soit possible en certains lieux, il faut prévoir cette exonération. L’amendement II-CF1009 vise donc à faire en sorte que les élus puissent, s’ils le souhaitent, permettre qu’elle s’applique.

M. Fabien Roussel. Je présenterai en même temps les amendements II-CF1069 et II-CF1070.

L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), des directions régionales et interdépartementales de l’hébergement et du logement (DRIHL), des maires, des acteurs locaux considèrent qu’il est nécessaire de reconstruire sur site, après démolition des projets urbain. L’amendement II-CF1069 vise donc, par l’abrogation de cette limitation du bénéfice des régimes d’exonération, à faciliter la tâche des bailleurs sociaux, dont la capacité de financement se trouve par ailleurs pénalisée par la politique du Gouvernement. L’amendement de repli II-CF1070 propose non d’abroger cette limitation mais de permettre aux élus locaux d’y déroger.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas favorable à ces amendements. La disposition sur laquelle ces amendements ont pour objet de revenir a été introduite par MM. Pupponi et Goua en loi de finances pour 2017, au motif qu’en l’absence de cette exception les communes concernées, par définition des communes pauvres de la politique de la ville, verraient des immeubles sources de recettes fiscales importantes remplacés par des immeubles qui n’en procurent plus. Dans les communes où des quartiers entiers sont ainsi réhabilités et remodelés, les incidences financières sont trop importantes.

Peut-être M. Pupponi, père du dispositif, a-t-il un avis sur la question...

M. François Pupponi. Dans les dossiers ANRU, lorsqu’on démolissait un immeuble qui produisait de la recette fiscale et qu’on le remplaçait par un immeuble de même type social, avec les mêmes populations, l’exonération s’appliquait, et la commune concernée perdait la recette fiscale alors qu’elle gardait l’immeuble : c’était absurde. Nous n’allions pas pénaliser cette commune.

Cependant, la proposition de mes collègues me paraît pertinente. Si le maire de la commune concernée veut effectivement perdre la recette, c’est lui qui en prend la responsabilité. C’est la libre administration des collectivités locales. Ce n’est pas contradictoire avec la disposition que j’avais introduite.

M. le Rapporteur général. Dans ce cas, je m’en remets à la sagesse de mes collègues sur les amendements II-CF1009 et II-CF1070.

La commission rejette l’amendement II-CF1069.

Puis elle adopte les amendements identiques II-CF1009 et II-CF1070 (amendement II-2048).

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Après l’article 56

La commission examine ensuite l’amendement II-CF1003 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. Dans le respect des élus locaux, je propose de leur offrir la possibilité, s’ils le souhaitent, de soutenir fiscalement l’hydroélectricité, qui, à l’heure où l’on parle beaucoup de transition énergétique, ne semble pas figurer parmi les priorités du Gouvernement ; c’est bien dommage car elle offre, contrairement à l’éolien ou au solaire, la possibilité de stocker de l’énergie, en relâchant l’eau en fonction des besoins.

M. le Rapporteur général. Je suis totalement défavorable à cet amendement. Les collectivités risqueraient d’être soumises à un chantage à l’exonération. Cela poserait un énorme problème lorsque plusieurs opérateurs arriveraient dans un territoire pour y réaliser un projet.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF833 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Les logements sociaux situés dans les quartiers de la politique de la ville bénéficient d’un abattement de 30 % sur la base d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties. En contrepartie, les bailleurs sociaux bénéficiaires doivent utiliser cet abattement pour contribuer aux dispositifs et participer au financement de la gestion urbaine de proximité. Cependant, cet abattement n’est plus compensé par l’État qu’à hauteur de 40 % de la perte de recettes subie par les collectivités concernées. C’est donc pour elles une double peine : non seulement elles ont des quartiers difficiles mais elles perdent des recettes.

Je propose de laisser à la collectivité la faculté de décider de l’application ou non de l’abattement. Il s’agirait donc de donner la parole aux élus, qui pourraient engager une discussion avec les bailleurs sociaux.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, votre amendement est tout sauf une mauvaise idée mais, outre que la question du maintien de la compensation par l’État va se poser, il permettrait aux collectivités territoriales de remettre en cause chaque année par délibération l’exonération, même une fois les contrats signés, alors que les propriétaires, de leur côté, s’engagent pour six ans.

Mme Véronique Louwagie. J’entends vos arguments et je pourrai modifier mon amendement pour que ce choix s’applique pendant une période donnée – cinq ou six ans par exemple.

M. François Pupponi. Tout le monde est bien conscient que la disposition actuelle est absurde : elle pénalise les communes les plus pauvres pour lesquelles la perte de recettes est supérieure à l’augmentation de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ! Ce sont les seules communes dans cette situation, y compris cette année alors que l’on maintient la dotation globale de fonctionnement. Pourtant, ce sont les plus pauvres, mais cela ne choque personne...

Le ministre ici même l’a reconnu, tout en avouant que la compensation intégrale coûterait trop cher. Cette injustice doit cesser ! On nous explique qu’on soutient les communes les plus pauvres par le biais de la DSU, en oubliant d’évoquer ce qu’elles perdent ! Nous avons enfin pu l’évaluer cette année grâce à la transmission du rapport. Il faut que nous nous mettions tous autour d’une table afin que cette injustice cesse.

M. le président Éric Woerth. Un projet de loi sur les finances locales est prévu au printemps. Je pense que ce sujet y sera abordé.

M. François Jolivet. Les conventions de gestion urbaine de proximité signées par les bailleurs sont la contrepartie de la réfaction de taxe foncière à hauteur de 30 %. Chaque année, le bailleur doit justifier les sommes engagées auprès des services fiscaux. Elles doivent correspondre, à l’euro près, à la réfaction de taxe foncière. D’où vient ce dispositif ? À une certaine époque, les pouvoirs publics ont considéré que les bailleurs étaient les seuls acteurs présents dans certains quartiers et qu’ils travaillaient au plus près du terrain. Cela signifiait également que les villes s’étaient un peu éloignées du terrain. On a donc demandé aux bailleurs d’assumer des missions qui étaient initialement du ressort des collectivités territoriales ; en contrepartie, on les allégeait d’un impôt qui était une recette des collectivités territoriales. Revenir sur ce dispositif signifierait que les collectivités territoriales encaissent cet argent. Mais je ne suis pas sûr qu’elles seraient prêtes à signer une convention de gestion urbaine de proximité et à justifier des politiques mises en place. Je suis personnellement très défavorable à l’amendement.

M. François Pupponi. Ce n’est pas ce que dit la loi : depuis trois ans, les conventions doivent être signées par le maire.

M. François Jolivet. Et le préfet.

M. François Pupponi. Oui. Mais si le maire ne signe pas la convention, il n’y a pas d’abattement. Dès à présent, le maire peut donc s’opposer à cet abattement s’il considère que le bailleur ne remplit pas sa mission.

M. François Jolivet. Peu d’entre eux l’ont fait.

M. François Pupponi. Il y en a déjà quelques-uns, et il y en aura de plus en plus. En outre, je vous rappelle que nous allons entrer dans la période de renégociation des conventions, pour les années 2019 à 2022. Jusqu’à présent, les quartiers et les habitants ne voyaient souvent pas la queue d’une cerise de cet argent, les bailleurs s’en servaient davantage pour financer leurs frais de gestion au niveau national que pour investir dans les quartiers ! Désormais, et heureusement, le maire a le droit de décider d’accorder l’abattement ou pas.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF697 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. C’est la même philosophie que les précédents.

M. le Rapporteur général. Avec cet amendement, les collectivités territoriales auraient la possibilité de remettre en cause l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains ensemencés, plantés ou replantés. Cela risque de remettre en cause l’équilibre financier des projets de reforestation. Il vaudrait peut-être mieux le retirer.

M. François Pupponi. Je précise simplement que le maire doit pouvoir s’y opposer.

M. le Rapporteur général. Autrement dit, remettre en cause unilatéralement et du jour au lendemain une exonération concernant des programmes forestiers qui peuvent durer trente ans.

La commission rejette l’amendement.

Elle passe à la discussion commune des amendements II-CF36 de M. Vincent Descoeur ainsi que II-CF898 et II-CF899 de Mme Émilie Bonnivard.

M. Vincent Descoeur. Si la taxe d’habitation est aujourd’hui considérée comme un impôt injuste, cela doit valoir pour tous les contribuables. En vertu du principe de l’égalité devant l’impôt, mon amendement II-CF36 propose de supprimer la taxe d’habitation pour tout le monde.

En outre, sans créer de dispositif fiscal particulier alors que nous n’avons plus aucun outil pour inciter les propriétaires à louer leurs biens, l’amendement II-CF898 de ma collègue Mme Bonnivard propose d’utiliser la réforme de la taxe d’habitation pour inciter les propriétaires à remettre leurs biens en location. Cette incitation financière pourrait prendre la forme d’une exonération de taxe d’habitation si le propriétaire s’engage à le mettre en location pendant une période de huit semaines dans l’année. L’amendement II-CF898 est de repli.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à l’exonération de la taxe d’habitation pour les résidences secondaires, y compris lorsqu’elles sont louées huit semaines par an. Il s’agit d’un critère facilement atteignable en zone touristique qui reviendrait à supprimer la taxe d’habitation pour tout le monde.

M. le président Éric Woerth. C’est justement le but... Ces amendements ne sont finalement pas si mal écrits.

M. le Rapporteur général. C’était donc une ruse !

La commission rejette les amendements.

Suivant l’avis du Rapporteur général, elle rejette également l’amendement II-CF39 de M. Vincent Descoeur.

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Article additionnel après l’article 56 Limitation de la surtaxe sur la taxe d’habitation sur les résidences secondaires dans les zones géographiques tendues

La commission examine en discussion commune les amendements II-CF256 de M. Lionel Causse, II-CF1216 de Mme Frédérique Lardet et II-CF1391 du Rapporteur général.

Mme Frédérique Lardet. L’amendement II-CF256 est défendu.

L’amendement II-CF1216 donne la possibilité aux communes touristiques qui le souhaitent de mettre en place une majoration de la taxe d’habitation due au titre de la résidence secondaire, comme cela est déjà le cas dans certaines communes en zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants.

M. le Rapporteur général. L’amendement II-CF1391 propose de plafonner la surtaxe que certaines communes appliquent à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires à 40 %. En effet, actuellement, dans certaines zones, notamment dans le secteur de Saint-Nazaire où les résidences secondaires ne sont pas des chalets de très grand luxe, une surtaxe de 60 % est appliquée, qui crée pour certains propriétaires d’énormes difficultés financières. Je propose de limiter le plafond à un niveau plus raisonnable de 40 %.

Nous pourrons ensuite débattre à l’occasion du projet de loi sur les finances locales d’une progressivité non punitive, car ces taxes touchent les maisons familiales, simplement parce qu’elles sont situées en zone urbaine. L’effet est catastrophique ; il se traduit par de très nombreux abandons ou à des ventes à vil prix, notamment sur la côte ouest de la France.

Je souhaiterais le retrait des amendements II-CF256 et II-CF1216 au profit de mon amendement II-CF1391.

M. le président Éric Woerth. Votre dispositif sera-t-il uniquement applicable dans les zones tendues ?

M. le Rapporteur général. Cette surtaxe n’existe que dans les zones tendues. Je propose simplement d’en réduire le plafond.

M. Charles de Courson. L’amendement du Rapporteur général s’appliquera-t-il uniquement à la part communale ou également à la part intercommunale ?

M. le Rapporteur général. Je ne saurai vous répondre. Je vous propose d’adopter l’amendement et d’analyser ce point d’ici à la séance publique.

Mme Amélie de Montchalin. Une fois n’est pas coutume, monsieur le Rapporteur général, mais je souhaiterais une petite explication concernant cet amendement. Il me semblait que nous souhaitions plutôt débattre de ces questions dans le projet de loi sur les finances locales. Jusqu’à maintenant, nous avons essayé de rester cohérents. Quelle urgence particulière justifie cette précipitation ? Nous comprenons votre idée mais la concertation n’est-elle pas préférable, ainsi qu’un débat global sur l’intégralité des sujets ?

M. le Rapporteur général. Le problème est que des gens se retrouvent dans une situation financière absolument dramatique du fait de l’application du taux maximum de surtaxe. Le principe de cette surtaxe ne me gêne pas. À l’inverse, l’application du taux maximum est particulièrement insupportable pour les propriétaires de maisons familiales qui n’ont pas beaucoup de biens, et qui ne sont pas situés en zone touristique.

M. Gilles Carrez. Je le confirme : il y a urgence car on assiste à un véritable dérapage et ces majorations de 60 % doivent être proscrites. On a mis en difficulté des milliers de ménages.

M. François Pupponi. Que faites-vous de la libre administration des collectivités ? Les maires doivent pouvoir assumer leur politique fiscale. Dans le cas contraire, si l’on considère qu’il n’y a plus de libre administration, et le Parlement décide.

En outre, vous ne pouvez pas repousser systématiquement nos amendements à l’année prochaine au prétexte du projet de loi sur les finances locales et, dans certains cas, faire exactement le contraire ! Ou bien vous considérez qu’il y a urgence, on décide d’ouvrir la boîte de Pandore et d’adopter toutes les avancées possibles en matière de fiscalité locale dans le cadre de ce projet de loi de finances. Mais pourquoi le faire pour certains et pas pour d’autres ?

Les amendements II-CF256 et II-CF1216 sont retirés.

La commission adopte l’amendement II-CF1391 (amendement II-1996).

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Après l’article 56

Suivant l’avis du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF37 et II-CF38 de M. Vincent Descoeur.

Elle en vient à l’amendement II-CF698 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. L’État décide des exonérations dans certains quartiers très défavorisés qui ont déjà peu de rentrées fiscales, tout en ne compensant pas les pertes de CFE liées à ces exonérations. In fine, ce sont donc les communes les plus pauvres qui paient. Nous souhaitons que les maires puissent s’opposer à la mise en œuvre de cette exonération sur leur territoire.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement II-CF1385 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Nous voulons permettre aux collectivités territoriales qui le souhaitent d’exonérer totalement de CFE les petites librairies indépendantes ne disposant pas du label de librairie indépendante de référence (LIR), lorsque la vente de livres neufs représente plus de 50 % de leur chiffre d’affaires, dans un objectif d’animation du territoire.

M. le Rapporteur général. Je suis favorable au rééquilibrage des conditions de concurrence entre les librairies de proximité, les grandes surfaces et le commerce en ligne, mais je m’interroge sur les conséquences de votre amendement. Mme Louwagie s’en souvient probablement, car elle était intervenue sur ce sujet lors du projet de loi de finances de l’an passé. Le Sénat avait étendu l’exonération de CFE prévues pour les librairies indépendantes de référence relevant des PME aux librairies indépendantes de référence de taille intermédiaire réalisant un chiffre d’affaires n’excédant pas 200 millions d’euros. Nous avions supprimé cet article, faute de disposer d’éléments tangibles permettant d’en apprécier les conséquences.

Votre demande semble plus mesurée, mais je souhaiterais que le ministre nous apporte des précisions en séance publique, notamment concernant les conséquences de ces modifications sur le label LIR. Il serait dommage qu’il perde tout intérêt alors qu’il me semble particulièrement pertinent. C’est pourquoi je m’en remettrai à la sagesse de nos collègues.

M. François Pupponi. Il ne faut pas dépasser certaines limites ! Mon amendement précédent donnait la possibilité aux communes de maintenir, ou non, l’exonération de CFE. Vous l’avez balayé d’un revers de la main, sans explication. Celui-ci est quasiment identique et vous répondez : « Pourquoi pas ? ». Je comprends votre stratégie, mais vous atteignez les limites !

M. le Rapporteur général. Votre amendement donnait la possibilité au maire de s’opposer à l’exonération, monsieur Pupponi. Celui de Mme El Haïry propose une exonération sur décision des assemblées délibérantes compétentes : ce n’est pas tout à fait pareil. Il s’agit d’une simple extension du champ d’une exonération existante.

Mme Émilie Cariou. Ce type d’amendement doit faire l’objet de simulations !

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF33 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. Dans un objectif d’aménagement du territoire, cet amendement propose de retenir le lieu de télétravail comme lieu de travail effectif, permettant une redistribution de la CFE aux collectivités qui ont investi dans des lieux dédiés au télétravail et aux téléactivités.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à la discussion commune des amendements II-CF737 de Mme Valérie Rabault et II-CF764 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Noëlle Battistel. L’amendement II-CF737 vise à garantir l’application de la revalorisation de 2018 aux bases des locaux professionnels révisés, afin que les collectivités territoriales ne subissent aucune perte de recettes en 2019. En effet, les bases fiscales des locaux professionnels seront corrigées en 2019 de la revalorisation de 2018 : elles baisseront de 1,2 %, avant d’être revalorisées selon l’évolution des loyers commerciaux, d’après l’expérimentation menée sur cinq départements.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF764 est défendu.

M. le Rapporteur général. En l’absence de données disponibles pour effectuer la revalorisation au réel, nous avons acté une hausse de 1,2 % des bases fiscales des locaux professionnels ; or l’évolution des loyers commerciaux n’a pas dépassé 0,2 %. Nous en tirons donc les conséquences : vous avez raison de souligner que cela va induire un « effet bases » négatif pour les collectivités en 2019, à ceci près que lesdites bases avaient été surévaluées en 2018... Je suis donc défavorable à ces amendements.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite en discussion commune les amendements II-CF112 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF448 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Marie-Christine Dalloz. Tout le monde s’accorde sur la réalité des aléas climatiques et sur la nécessité de garantir un stockage suffisant pour le réseau électrique. La station de transfert d’électricité par pompage (STEP) permet justement de pallier les aléas de rupture sur un réseau électrique. L’amendement II-CF112 propose de l’exonérer d’IFER pour permettre son développement et surtout garantir la sécurité énergétique en cas d’importants aléas climatiques.

Mme Marie-Noëlle Battistel. L’amendement II-CF448 va dans le même sens. Nous avons déjà eu ce débat et risquons probablement de nous voir opposer la même réponse... Les STEP permettent de stocker l’énergie. Elles n’ont pas vocation à en produire, mais jouent simplement un rôle assurantiel dans le système électrique. Ce service est d’autant plus nécessaire que les énergies renouvelables (ENR) sont en grande majorité intermittentes, comme chacun sait.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable au fait de décorréler l’impôt de la puissance installée : cela revient à favoriser l’installation de plus grandes centrales.

La commission rejette les amendements.

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Article additionnel après l’article 56 Exonération d’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux sur les stations radioélectriques installées dans le cadre du dispositif de couverture ciblée

La commission en vient à l’amendement II-CF961 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Le présent amendement vise à instaurer une exonération d’IFER pour les stations radioélectriques installées dans le cadre du dispositif de couverture ciblée dans les zones blanches, pendant les cinq ans suivant leur installation. Le Gouvernement s’était engagé à mettre en place ce dispositif d’exonération mais ne l’avait pas inclus dans le présent projet de loi de finances. L’amendement reprend cet engagement, en le limitant aux cinq ans suivant l’installation.

La commission adopte l’amendement (amendement II-1997).

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Après l’article 56

La commission passe à la discussion commune des amendements II-CF1033 et II-CF1036 de M. Saïd Ahamada.

M. Saïd Ahamada. Le projet de loi de finances tente de favoriser l’achat de navires moins polluants ; encore faut-il que ceux-ci puissent s’alimenter dans nos ports. Or, les petits terminaux méthaniers sont soumis à un niveau beaucoup trop élevé d’IFER. Mes deux amendements proposent de limiter le niveau d’impôt forfaitaire pour ses terminaux, afin que les navires puissent s’approvisionner dans nos eaux et non ailleurs. L’amendement II-CF1033 propose un seuil d’assujettissement différent selon la capacité de stockage des terminaux ; le second, II-CF1036, un tarif différencié en fonction de cette même capacité de stockage.

M. le Rapporteur général. Mon avis est défavorable sur l’amendement II-CF1033. L’amendement II-CF1036 peut être une piste intéressante, mais j’aimerais disposer d’une analyse plus approfondie. Je vous invite donc à le retirer pour le déposer en séance, afin que nous ayons une discussion avec le ministre.

Les amendements sont retirés.

La commission en vient à l’amendement II-CF1041 de M. Saïd Ahamada.

M. Saïd Ahamada. Le principe est le même, l’amendement proposant cette fois un mécanisme de plafonnement à la valeur ajoutée comparable à ce qui existe en matière de contribution économique territoriale (CET). Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite en discussion commune les amendements II-CF1174 et II-CF1189 de M. Benoit Potterie.

M. Benoit Potterie. Ces deux amendements, fruit d’échanges avec l’Association des maires de France (AMF), visent à corriger le déséquilibre fiscal entre les différentes formes de commerce. Pour ce faire, ils créent un abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les commerces de proximité, compensé par la création d’une taxe sur les livraisons à domicile de biens commandés sur internet.

Le premier objectif est de soutenir le commerce de proximité. Quatre-vingt-cinq taxes pèsent actuellement sur le commerce dit physique, contre trois pour le commerce en ligne. Ce déséquilibre est particulièrement pénalisant pour les commerces de proximité. Le taux de vacance commerciale est passé de 5 à 11 % dans les centres-villes en à peine quatre ans.

Ces amendements visent aussi à prendre en compte l’impact écologique des livraisons à domicile – également appelé « effet Amazon ». La livraison à domicile produit beaucoup de déchets à la charge des communes. Ces dernières en reportent le coût sur les impôts locaux payés par les habitants, mais surtout par les commerçants.

Il serait normal que le coût de ces externalités soit réparti de matière plus juste.

M. le Rapporteur général. Je suis très défavorable à ces amendements. Du reste, les réactions des associations de maires dans tous les départements ruraux ont été extrêmement virulentes à l’encontre de l’AMF. Je comprends l’idée ; elle peut avoir un intérêt en zone urbaine, mais certainement pas dans les zones rurales, où vos amendements reviennent tout simplement à taxer les livraisons. Ajoutons que l’on ne paierait pas la taxe si la commande est livrée en points relais ou en bureaux de poste, ce qui encore une fois défavorise les zones rurales.

Mme Amélie de Montchalin. Nous comprenons parfaitement le problème soulevé, celui des commerces de centre-ville. Mais qui seraient les plus pénalisées par ce dispositif ? Les personnes âgées en zone rurale en premier lieu, qui n’ont pas d’alternative et pour qui la livraison à domicile a constitué un réel progrès.

Nous devons prioritairement nous pencher sur la fiscalité du numérique : il faut taxer les grandes plateformes, et non les services de proximité, parfois créés par des acteurs français qui ont trouvé des débouchés grâce à la livraison à domicile. Travaillons sur le cœur du problème pour bien cibler les entreprises et les acteurs qu’il faudrait faire participer plus activement au développement économique. Le dispositif que vous proposez n’est pas totalement abouti.

M. Gilles Carrez. Je partage le constat et les propositions de Mme de Montchalin. Nous devons effectuer ce rééquilibrage fiscal, non en créant une nouvelle taxe sur les livraisons, mais en diminuant, voire en supprimant, la CFE sur les petits commerces de centre-ville. Il faut que nous réfléchissions très rapidement aux modalités d’assujettissement du numérique sur son chiffre d’affaires. Cela devient urgent...

M. Charles de Courson. Cet amendement est sympathique mais la solution n’est pas du tout adaptée. Nous en avons parlé lors de la révision des bases des locaux professionnels : pourquoi n’ouvre-t-on pas la possibilité de donner le pouvoir aux communes et aux intercommunalités, voire aux départements, d’abaisser la CFE dans des proportions limitées – 20 ou 30 % par exemple. Je rappelle que la révision des valeurs locatives des locaux professionnels a entraîné une augmentation de l’ordre de 15 % pour les commerces de centre-ville et une baisse de même niveau pour les hypers et supermarchés, alors que le commerce en ligne y échappe largement. Personnellement, je voterai contre ces amendements.

M. Jacques Savatier. Contrairement à mon collègue de Courson, je ne trouve pas cet amendement sympathique du tout : il pénalise les zones rurales et nos concitoyens isolés, âgés ou malades, qui ne peuvent pas forcément aller chercher leur colis dans un point relais.

En outre, a-t-on une étude d’impact, y compris sur le plan écologique ? Quelle est l’alternative en milieu rural ? Soit on paie et on est pénalisé, soit on prend son véhicule ou on demande à quelqu’un d’aller chercher notre colis au commerce le plus proche ou au bureau de poste. Je ne suis pas certain que le bilan écologique soit très positif.

Enfin, si le rendement de la taxe est estimé à 336 millions d’euros, a-t-on évalué son impact sur les activités connexes, notamment celle de distribution du courrier ? En zones rurales, contrairement aux zones urbaines, la livraison à domicile est effectuée par les facteurs – on parle de livraison « mixte ». La taxe pourrait avoir de lourdes conséquences sur le déploiement des facteurs sur le territoire national, ce qui poserait d’autres problèmes – l’isolement de certaines populations par exemple.

Pour toutes ces raisons, j’invite la commission à rejeter ces amendements.

M. Saïd Ahamada. Je rappelle que le Gouvernement a pris des initiatives s’agissant des commerces de centre-ville : le dispositif « Action cœur de ville » vise à relancer l’économie dans ces zones.

En outre, au moment où certains se plaignent que les déplacements en voiture coûtent cher, taxer les livraisons me semble particulièrement contre-productif.

Enfin, le secteur de la livraison à domicile est un important pourvoyeur d’emplois. Au regard de la situation de chômage dans notre pays, on ne peut que se féliciter de voir ce secteur se développer.

La commission rejette les amendements.

Elle passe à l’amendement II-CF587 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. Cet amendement vise à favoriser l’accession sociale à la propriété au sein des organismes d’habitations à loyer modéré (HLM). Il s’agit, je le pense, d’un objectif partagé. Dans la même logique que notre collègue Pupponi, les conseils départementaux qui le souhaitent pourraient exonérer de droits d’enregistrement les ventes de logements par les organismes d’HLM, ce qui rendrait l’accession moins chère et la cession plus sociale.

M. le Rapporteur général. À première vue, cet amendement peut paraître une bonne idée : il vise à faciliter la requalification du tissu existant dans les centres bourgs et les villes moyennes. Mais, après analyse, il paraît juridiquement difficile d’identifier ce que recouvre l’amélioration des logements gérés par un office HLM ; il faudrait sans doute plutôt prévoir une réhabilitation. Qui plus est, l’outil fiscal sera dans la main des départements, alors que la politique publique afférente relève plutôt du bloc communal. Enfin, les finances départementales sont déjà tendues, et cette exonération risque d’affecter principalement les départements les plus pauvres.

Mon avis sera donc défavorable.

M. Thibault Bazin. Monsieur le Rapporteur général, je vais retirer cet amendement, mais je suis preneur des éléments portés à votre connaissance pour le préciser juridiquement. On fait actuellement très peu d’accession sociale, même dans les départements auxquels on a délégué les aides à la pierre. Je souhaiterais que nous creusions ce dossier ensemble.

L’amendement est retiré.

*

Article additionnel après l’article 56 Révision du tarif de l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux sur les lignes des réseaux de communications électroniques cuivre, câble ou fibre optique

La commission en vient à la discussion commune des amendements II-CF962 du Rapporteur général et II-CF1137 de M. Charles de Courson.

M. le Rapporteur général. L’amendement II-CF962 vise à modifier le tarif de 11,61 euros par ligne en service à compter de 2019 qui avait été retenu pour l’IFER sur les réseaux de communications électroniques cuivre, câble ou fibre optique. Ce tarif devait en effet être revu pour tenir compte de deux évolutions principales : le tarif prévu avait été calculé pour des conditions bien différentes de celles qui prévalent actuellement ; les données chiffrées du nombre de lignes cuivre, fibre et câble existantes ont été actualisées et revues à la baisse.

Compte tenu de ces évolutions, l’absence de révision du tarif initialement prévu conduirait à une diminution du produit de l’IFER et donc des recettes des régions qui en sont affectataires. Le présent amendement vise à faire en sorte qu’elles demeurent stables.

M. Charles de Courson. L’amendement II-CF1137, finalement peu différent dans l’esprit, vise à lisser la hausse jusqu’en 2022. On avait annoncé brutalement 11,61 euros par ligne en service. Tous les spécialistes estiment que c’est excessif. La date de 2022 correspond normalement – même si tout le monde sait qu’il y aura deux ou trois ans de retard – au déploiement intégral du haut débit sur tout le territoire. Nous souhaitons inciter davantage d’opérateurs à réaliser ces investissements.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à votre amendement de baisse, monsieur de Courson, et je défends mon amendement de hausse du tarif. Je vous rappelle que les nouvelles installations sont tout de même exonérées pendant cinq ans !

La commission adopte l’amendement II-CF962 (amendement II-1988).

En conséquence, l’amendement II-CF1137 tombe.

*

Après l’article 56

La commission passe à l’amendement II-CF1136 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’une variante de l’amendement II-CF1137, visant à repousser reporter l’entrée en vigueur de l’imposition à 2022, une fois que l’essentiel des investissements aura été réalisé, afin de ne pas décourager les investisseurs.

M. le Rapporteur général. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF1024 de M. Jean-Charles Colas-Roy.

Mme Bénédicte Peyrol. Il est défendu.

M. le Rapporteur général. Il vaudrait mieux le retirer car il porte sur la taxe sur la recherche d’hydrocarbures, supprimée en première partie...

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement II-CF1113 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. La suppression de la taxe d’habitation, dont le taux était lié à celui du foncier bâti, rend nécessaire un plafonnement de la fiscalité locale. Actuellement, le prélèvement de CFE additionné à la CVAE est plafonné à 3 % de la valeur ajoutée. Avec la suppression de la taxe d’habitation, les liaisons intertaux sont mortes, puisqu’elles étaient basées sur la taxe d’habitation.

L’amendement propose donc une hausse du plafonnement de 3 % à 4,5 % du chiffre d’affaires et une intégration de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Il s’agit de lancer le débat sur la régulation des taux après la suppression de la taxe d’habitation.

M. le Rapporteur général. Je considère que c’est un amendement d’appel pour le projet de loi sur les finances locales. En conséquence, j’invite Charles de Courson à le retirer pour le déposer en séance, afin de pouvoir dialoguer avec le ministre.

M. Charles de Courson. Le projet de loi sur les finances locales doit être déposé fin mars. Or de telles modifications supposent des simulations complexes, afin de déterminer le bon taux.

L’amendement est retiré.

La commission passe à l’amendement II-CF1038 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement vise à lutter contre l’artificialisation des sols en supprimant l’abattement de la taxe d’aménagement sur les locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l’objet d’une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l’objet d’une exploitation commerciale.

Toutes les infrastructures bénéficiaires de cet abattement sont fortement consommatrices de sols et aggravent le phénomène d’artificialisation. Nous souhaitons limiter l’extension de ce type de constructions.

Par ailleurs, le 4 juillet 2018, le plan Biodiversité a été publié et l’action 10 de son premier axe « Reconquérir la biodiversité dans les territoires » fixe un objectif « zéro artificialisation nette ». C’est l’occasion pour le Gouvernement et la majorité de tenir ses engagements et ses objectifs !

M. le Rapporteur général. Tout le monde partage l’objectif de réduire l’artificialisation des sols. Mais la taxe d’aménagement ne concerne pas uniquement l’artificialisation des sols, elle doit notamment être acquittée lors de la reconstruction des bâtiments. Votre amendement ne permettrait pas d’atteindre l’objectif recherché. Avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. J’ai dit que l’article L. 331-12 du code de l’urbanisme accorde un abattement de 50 % de la taxe d’aménagement aux locaux à usage industriel. Je ne parle pas des autres abattements possibles sur d’autres types de locaux, mais seulement de ces infrastructures spécifiques, qui consomment beaucoup de surface et contribuent à l’artificialisation. Vous répondez donc à côté.

M. le Rapporteur général. Non, madame, pardonnez-moi, mais si vous reconstruisez un local industriel vous acquittez aussi la taxe d’aménagement ; et pourtant, il n’y a pas d’artificialisation en cas de reconstruction.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF1242 de M. Bruno Millienne.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement a pour objet de demander au Gouvernement un rapport visant à établir le niveau d’utilisation actuelle de la différenciation des taux de la taxe d’aménagement.

M. le Rapporteur général. Depuis la réforme de la fiscalité en 2012, les communes et les intercommunalités peuvent moduler la taxe d’aménagement d’un secteur à l’autre de leur territoire. Le taux applicable peut varier entre 1 % et 5 %, puis de 5 % à 20 % dans certains cas particuliers. Vous demandez un rapport au Gouvernement ; j’y vois plutôt un amendement d’appel pour interpeller le Gouvernement sur ce sujet et avoir une réponse dans l’hémicycle. Je vous invite donc à retirer votre amendement pour le déposer en séance.

L’amendement est retiré.

La commission en vient, en discussion commune, aux amendements II-CF1217 et II-CF1218 de Mme Aude Bono-Vandorme.

M. François Jolivet. Cet amendement déposé par Mme Bono-Vandorme, Olivier Serva et moi-même a pour objet d’amener le Gouvernement à prendre position en séance publique. Les collectivités territoriales d’outre-mer ont la possibilité de percevoir des taxes sur l’ensemble du matériel qui entre sur leur territoire, notamment les importations d’armes, de munitions, d’équipements de protection, de matériels de secours aux personnes et de lutte contre les incendies, d’aéronefs, de navires et de véhicules spéciaux. Cela veut dire que lorsque la métropole envoie du matériel en direction de ces îles, elle est amenée à payer une surtaxe.

Il en résulte des effets pervers, car les administrations régaliennes hésitent désormais à doter les territoires de ce type d’équipement. Nous souhaitons que le Gouvernement prenne acte de la demande d’exonérer les importations de biens destinés à l’accomplissement des missions de défense, de sécurité intérieure et de gestion de crise ; et que la consultation qui a continué mais qui n’a pas abouti trouve son terme. Je ne trouve pas normal que l’envoi d’hélicoptères de sécurité civile donne lieu à une taxe et à une ressource fiscale pour la collectivité territoriale.

Si nous avions le soutien de la commission des finances sur ces amendements, ou au moins sur le II-CF1218, nous en serions heureux, quitte à les retirer après en avoir débattu en séance publique.

M. le Rapporteur général. S’agissant d’amendements d’appel, je vais vous proposer la même solution qu’à M. Mattei, autrement dit de les retirer et de les déposer pour en débattre dans l’hémicycle, afin d’obtenir en séance une réponse précise du Gouvernement.

Les amendements sont retirés.

*

Article 57 Prorogation d’un an du crédit d’impôt en faveur de la transition énergétique (CITE)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article proroge pour une année, à champ constant, le crédit d’impôt en faveur de la transition énergétique et porte son terme au 31 décembre 2019.

Le coût de la prorogation est estimé à 865 millions d’euros en 2020.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

À l’initiative de M. Anthony Cellier (LaREM), la commission a adopté un amendement prévoyant la remise, par le Gouvernement, avant le 1er septembre 2019, d’un rapport sur la transformation du CITE en prime forfaitaire en fonction du type d’équipement ou de prestation.

Dispositif fiscal dont l’évolution est l’un des engagements de campagne du président de la République, le CITE a vocation à changer de nature, au profit d’un système de prime versée concomitamment à l’engagement des dépenses éligibles. Initialement annoncée pour le 1er janvier 2019, cette transformation, qui implique un profond changement, ne sera finalement pas mise en œuvre selon ce calendrier.

Par conséquent, le présent article prévoit de proroger d’un an supplémentaire le CITE, à droit constant.

Pour mémoire, les évolutions successivement apportées au crédit d’impôt « environnemental » depuis sa création en 2000 et les modifications adoptées en loi de finances pour 2018 ([184]) ont fait l’objet de présentations et d’analyses spécifiques dans le rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 ([185]) et, plus récemment, dans le rapport d’application de la loi fiscale, publié en juillet 2018 ([186]). Le présent commentaire n’en rappelle ici que les principaux points saillants.

I. L’état du droit : un dispositif fiscal aux contours mouvants, reflet de l’imparfaite conciliation entre objectifs environnementaux et responsabilité budgétaire

A. Un crédit d’impôt pour encourager la rénovation énergétique

1. Un dispositif aux contours mouvants mais dont l’économie générale n’a pas varié

Ayant succédé, à compter du 1er septembre 2014, au crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) ([187]), le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est codifié à l’article 200 quater du CGI.

Répondant à des objectifs environnementaux et économiques, le CITE vise notamment à accélérer et amplifier les travaux de rénovation énergétique des bâtiments pour économiser de l’énergie, faire baisser la facture énergétique et créer des emplois.

Souvent modifié, le crédit d’impôt introduit dans la loi de finances pour 2000 ([188]), le CIDD, a conservé son principe : il offre aux contribuables résidant en France un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale et pour la rénovation énergétique de leur logement, que ceux-ci soient propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur habitation principale. Le logement accueillant les équipements doit être achevé depuis plus de deux ans à la date du début des travaux.

La liste des équipements éligibles à l’avantage fiscal figure à l’article 200 quater du CGI et les caractéristiques techniques et critères de performances minimales sont fixés par l’article 18 bis de l’annexe IV du CGI.

Le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder un plafond pluriannuel. Ce dernier s’établit, au titre d’une période de cinq années consécutives comprises – depuis la loi de finances pour 2018 – entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2018, à 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé soumis à une imposition commune ([189]). Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge.

L’avantage fiscal accordé au titre du CITE compte pour la détermination du plafond global des avantages fiscaux prévu à l’article 200-0 A du CGI.

Le champ des dépenses éligibles au crédit d’impôt et le taux associé ont, en revanche, évolué à plusieurs reprises, esquissant un mouvement de balancier visant, tantôt à restreindre, tantôt à élargir les conditions d’application du crédit d’impôt ([190]).

Pour mémoire, le taux du crédit d’impôt a été réduit et certaines dépenses exclues dans les lois de finances pour 2011 et 2012 ([191]). La loi de finances pour 2014 ([192]) a introduit une modification substantielle en conditionnant le bénéfice de l’avantage fiscal à la réalisation d’un « bouquet » de travaux ([193]), avant que la loi de finances pour 2015 ([194]) ne le supprime et procède à un élargissement des équipements éligibles au crédit d’impôt ainsi qu’à une hausse de son taux ([195]). Afin qu’elles produisent rapidement des effets, ces dernières dispositions sont entrées en vigueur de manière rétroactive, au 1er septembre 2014.

Initialement bordée au 31 décembre 2015, la période d’application du CITE a été prorogée à plusieurs reprises depuis 2015 : dans la loi de finances pour 2016 ([196]) et dans la loi de finances pour 2017 ([197]) et, plus récemment, dans la loi de finances pour 2018.

2. Un recentrage sur les dépenses présentant le rapport « coût-efficacité environnementale » le plus élevé

L’article 79 de la loi de finances pour 2018 a prorogé d’une année le CITE, rendant éligibles les dépenses relatives à l’acquisition des équipements mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI payées jusqu’au 31 décembre 2018.

La liste des équipements éligibles et les conditions associées à l’avantage fiscal ont également été modifiées, ce qui témoigne de la volonté de recentrer le dispositif sur les matériaux et équipements présentant « le meilleur rapport coût-bénéfice environnemental » ([198]).

Plusieurs équipements ont été exclus de la liste déterminant l’éligibilité au crédit d’impôt. C’est le cas des chaudières à fioul ainsi que des fenêtres, volets isolants et portes. L’exclusion des premières, qui représentent 10 % des chaudières actuellement éligibles, s’inscrit dans le prolongement du Plan climat présenté par le ministre d’État de la transition écologique et solidaire, qui vise notamment à mettre fin à l’utilisation des énergies fossiles. Les considérations qui président à l’exclusion du champ des dépenses éligibles des matériaux isolants ont trait à l’efficience de la dépense fiscale afférente, les différentes évaluations indiquant que leur efficacité du point de vue des économies d’énergie n’était pas probante ([199]).

Pour ménager une transition progressive, la date à laquelle l’exclusion devait prendre effet a été décalée de six mois par rapport au 31 décembre 2017 et fixée au 30 juin 2018. Pour certains équipements (chaudières au fioul à très haute performance énergétique et matériaux d’isolation thermique des parois vitrées – à condition qu’ils viennent en remplacement de parois en simple vitrage), la période complémentaire d’éligibilité ainsi ouverte s’accompagne toutefois d’une réduction du montant du taux applicable aux dépenses engagées, celui-ci étant divisé par deux et ramené à 15 % (au lieu de 30 % auparavant).

Tableau synthétisant les modifications apportées au dispositif en LFI 2018

en fonction de la nature des dépenses et du calendrier de leur paiement

Source : commission des finances.

B. une dépense fiscale globalement dynamique mais inégalement efficiente

1. Une dépense fiscale irrégulière mais importante

Reflétant en grande partie les modifications successives apportées aux contours du dispositif, la dépense fiscale relative au CITE a connu d’importantes variations dans le temps.

De manière générale, la dépense fiscale et le nombre de bénéficiaires ont tous deux connu une progression relativement régulière jusqu’en 2009 avant d’enregistrer une diminution significative au début des années 2010. Ce tournant correspond notamment à la volonté de maîtriser la dépense publique, particulièrement visible dans les modifications apportées au dispositif à partir de la loi de finances pour 2011.

Évolution du nombre de bénéficiaires du CITE et de la dépense fiscale

entre 2009 et 2017

Source : commission des finances.

À partir de 2015 en revanche, la nécessité de soutenir des investissements coûteux pour les ménages dont les bénéfices s’apprécient à long terme est rappelée et explique le retour sur les mesures adoptées dans une perspective de maîtrise de la dépense fiscale associée au CITE. La condition relative au « bouquet » de travaux pour bénéficier de l’avantage fiscal est supprimée, afin de rendre le dispositif plus attractif et de renforcer l’incitation à la réalisation de travaux de rénovation énergétique.

Compte tenu des très nombreuses variations des caractéristiques et conditions du CITE, les comparaisons établies, d’une année sur l’autre, sont à considérer avec prudence car le champ des équipements éligibles est souvent différent – dans des proportions plus ou moins importantes. Il est toutefois possible de présenter, à partir des données disponibles relatives aux déclarations des revenus 2013, 2014, 2015 et 2016 ([200]), les évolutions de la dépense fiscale par catégorie d’équipements ([201]).

Les dépenses relatives aux économies d’énergie ont augmenté, entre 2013 et 2017, de 33 %, les dépenses d’isolation thermique de 50 % et, en leur sein, les dépenses relatives aux fenêtres de 52 %. Seules les dépenses d’équipements de production d’énergie et celles incluses dans la catégorie « autres dépenses » ont enregistré une baisse.

Évolution des dépenses éligibles au CITE

(en millions d’euros)

IR : impôt sur le revenu.

Source : commission des finances.

Évolution des dépenses éligibles au CITE entre 2013 et 2016

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

2. Une efficacité contrastée de la dépense fiscale

Le CITE comporte plusieurs catégories de dépenses dont l’impact, budgétaire, d’une part, et environnemental, d’autre part, ne permet pas de dresser un bilan univoque de l’efficience de la dépense fiscale afférente. Les modifications apportées – sans grande cohérence – au dispositif au cours des huit voire des cinq dernières années contraignent l’exercice, l’impact de certaines de ces changements ne pouvant être très précisément apprécié ou les effets de chaque mesure appréhendés de manière isolée.

Il est toutefois possible de rappeler certains éléments.

– L’absence de ciblage du dispositif permet d’assurer l’égalité des contribuables, quelle que soit leur situation par rapport au logement qui constitue leur habitation principale, mais les propriétaires occupants sont très largement représentés parmi les bénéficiaires du CITE (94 % ([202])) et le CITE bénéficie principalement aux propriétaires de logements individuels (88 % en 2015 ([203])).

– Le coût moyen des travaux réalisés dans le cadre de la rénovation énergétique de leurs logements par les ménages est élevé, de l’ordre de 10 000 euros ([204]) et le crédit d’impôt bénéficie en majeure partie aux contribuables appartenant aux déciles supérieurs (50 % de la dépense fiscale est en moyenne concentré sur le premier quintile de revenus ([205])).

– Les travaux d’isolation constituent, chaque année, le premier poste de dépenses du CITE, notamment porté par la dynamique des dépenses consacrées aux fenêtres. Ces dernières représentent, entre 2013 et 2017, 50 % des dépenses totales engagées pour des travaux d’isolation thermique et, entre 26 % et 38 % des dépenses totales éligibles au CITE sur la période. Or, les différentes analyses effectuées sur l’efficacité énergétique des fenêtres sont unanimes pour considérer qu’il s’agit des équipements dont le rapport coût-efficacité énergétique est le moins favorable. Dans cette perspective, leur exclusion du champ des dépenses éligibles dans la loi de finances 2018 participe d’un recentrage sur les gestes de rénovation les plus efficaces.

Évolution de la part des dépenses d’isolation thermique

dans les dépenses totales

Source : commission des finances, à partir des données consolidées des déclarations de revenus (6e émission).

Évolution de la part des dépenses de fenêtres

dans les dépenses d’isolation thermique et dans les dépenses totales

Source : commission des finances, à partir des données consolidées des déclarations de revenus (6e émission)

Dans un sondage dont les résultats ont été publiés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en octobre 2018 ([206]), la plupart des constats rappelés supra sont empiriquement vérifiés. L’étude, qui a porté sur les travaux réalisés entre 2014 et 2016 dans les maisons individuelles en résidence principale situées en France continentale (hors Corse) révèle ainsi que sur la période :

– 5,1 millions de ménages ont réalisé des travaux de rénovation, pour une dépense moyenne évaluée à 11 750 euros par logement ;

– le premier poste de dépenses concerne les « ouvertures » : elles concernent ainsi plus de 50 % des logements ayant bénéficié de travaux (2,73 des 5,1 millions de logements).

Ainsi, le coût moyen des travaux de rénovation énergétique demeure élevé et justifie l’intervention publique pour alléger la charge pesant sur les contribuables, en particulier pour ceux dont les revenus sont les plus modestes.

II. le dispositif proposé : une prorogation à champ constant d’une durée d’un AN

A. une prolongation du cITE dans l’attente de sa transFormation en un système de prime

1. Une prorogation d’un an à champ constant

Le présent article procède aux modifications suivantes :

– le terme du dispositif est porté au 31 décembre 2019 (a du 1° du A du I, 2° et 3° du A du I du présent article) ;

– le terme de la période de référence utilisée pour l’application du plafonnement de l’avantage fiscal est également porté au 31 décembre 2019 (B du I) ;

– les dispositions transitoires applicables pour les dépenses engagées au titre de l’acquisition de chaudières à très haute performance énergétique utilisant le fioul comme source d’énergie ainsi qu’au titre de l’acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées, de volets isolants ou de portes d’entrée donnant sur l’extérieur sont respectivement supprimées et abrogées (b et c du 1° du A du I, C et D du I).

2. Un système de prime dont les contours restent à préciser

Annoncée lors de la dernière campagne présidentielle, la transformation du CITE en une « prime immédiatement perceptible au moment des travaux, et non l’année suivante » devait intervenir en 2019.

Dans l’intervalle, la prorogation du dispositif pour une année supplémentaire semblait, au moment de la discussion du projet de loi de finances pour 2018, être une « nécessité pour permettre de poursuivre la rénovation du parc de logements, de soutenir la montée en puissance des professionnels sur les travaux de rénovation énergétique et de réduire la facture énergétique des ménages » ([207]).

La mise en œuvre de cette réforme, dont le paramétrage est aussi important que délicat, est différée.

Les engagements formulés par le Gouvernement en matière d’écologie et la volonté, régulièrement réaffirmée d’« éradiquer la précarité énergétique en dix ans, en faisant disparaître les "passoires thermiques" » ([208]) justifient, pour l’heure, le maintien du CITE et donc la nouvelle prorogation proposée par le présent article.

L’instauration d’un système de prime en lieu et place du crédit d’impôt s’analyse comme une facilité de trésorerie pour les contribuables, lesquels ne seront plus contraints d’avancer, en année N, l’intégralité des frais correspondant aux travaux, dans l’attente de la restitution du montant de l’avantage fiscal en année N + 1. Une telle transformation semble d’autant plus souhaitable que le coût moyen des travaux de rénovation énergétique est élevé et que le CITE bénéficie principalement aux contribuables appartenant aux déciles supérieurs. Une prime versée concomitamment à l’engagement des dépenses permettra un soutien plus direct et plus approprié pour les contribuables aux revenus modestes.

Dans le cadre des travaux qu’il a conduits pour le rapport d’application de la loi fiscale, le Rapporteur général s’est vu apporter des précisions sur les grandes orientations qui semblent être privilégiées dans le cadre de la préparation de cette réforme.

La faisabilité et les modalités techniques de la transformation du crédit d’impôt en un système de prime sont ainsi étudiées, dans la double perspective de recentrer le dispositif, d’une part, sur les gestes techniques dont l’efficacité énergétique est à la fois avérée et significative et, d’autre part, sur les ménages aux revenus les plus modestes pour lesquels le mécanisme du crédit d’impôt constitue aujourd’hui une charge importante. Les contours précis du nouveau système restent toutefois à préciser.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE

Le coût associé à la prorogation, à champ constant, du CITE est estimé à 865 millions d’euros en 2020.

*

La commission est saisie de l’amendement II-CF159 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement propose d’optimiser le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE). C’est un débat que nous avons de façon globale, qui a d’ailleurs conduit à exclure les ouvrants du champ d’éligibilité du CITE.

Le sujet est ici plus restreint, mais mérite néanmoins l’attention. Je propose de restreindre l’éligibilité aux biens anciens, datant d’avant 1990. Il est possible de bénéficier du CITE pour un logement d’à peine plus de deux ans, ce qui ne paraît pas très logique, car les nouveaux bâtiments sont censés être soumis à des normes énergétiques, en plus de la garantie décennale.

Je vous propose donc de concentrer le CITE sur les logements qui en ont vraiment besoin et sur lesquels il y a des gains importants à réaliser, autrement dit ceux qui sont relativement anciens. Cela éviterait du reste au dispositif d’être contourné : après tout, il suffit d’omettre volontairement telle ou telle installation, et de déclarer les travaux de deux ou trois ans.

M. le Rapporteur général. Beaucoup d’amendements proposent des ajustements du CITE. Certains proposent d’en augmenter son taux, actuellement à 30 % ; de réintroduire des dépenses exclues du dispositif en loi de finances initiale pour 2018, le cas échéant avec un taux plus faible ; d’introduire de nouvelles dépenses dans le champ du CITE, comme les systèmes d’assainissement individuels ; de le cibler davantage sur les contribuables dont les revenus sont les plus modestes ; ou encore de préfigurer le système de prime, le cas échéant sous forme d’une expérimentation, en prévoyant un montant forfaitaire pour certains types d’équipements.

Je donnerai à l’ensemble de ces amendements un avis défavorable pour deux séries de raisons, qui tiennent à la transformation prochaine du CITE en un système de prime.

Je soutiens la prorogation à champ constant du dispositif, compte tenu des raisons qui nous ont conduits à exclure de son bénéfice certaines dépenses.

L’article 57 du projet de loi de finances proroge d’une année le CITE, à champ constant, dans l’attente de la mise en place du système de prime annoncé par le Président de la République. Le coût de cette prorogation est de 865 millions d’euros.

La loi de finances initiale pour 2018 a aménagé le CITE afin de le recentrer sur les équipements qui présentent le rapport coût/bénéfice environnemental le plus efficace. De ce fait ont été exclues les fenêtres, qui représentaient environ la moitié de la dépense fiscale à elles seules et dont l’efficacité en matière d’économies d’énergie n’est pas avérée, et les chaudières au fioul à très haute performance énergétique.

Le CITE a vocation à changer de nature au profit d’un système de prime versée concomitamment à l’engagement des dépenses éligibles. Cet engagement sera mis en œuvre prochainement. Initialement annoncée pour le 1er janvier 2019, cette transformation, qui implique un profond changement, ne sera finalement pas mise en œuvre selon ce calendrier. Dans l’attente des propositions du Gouvernement, la prorogation du CITE est la seule nécessaire. Elle est proposée à champ constant et je crois qu’il faut s’y tenir. Je suggère un peu de patience à tous les auteurs d’amendements afin de ne pas préfigurer le système de prime qui nous sera proposé bientôt.

Je donnerai toutefois un avis favorable à la demande de rapport prévue à l’amendement II-CF1325 de M. Cellier, car comme le Gouvernement ne nous dit rien de précis sur ce système de primes, il sera utile d’interroger le ministre sur les contours et le calendrier de ce nouveau dispositif, éléments que je n’ai pas à ce jour.

M. Éric Alauzet. Deux observations. Dans la liste non exhaustive que vous avez dressée des évolutions proposées, beaucoup d’amendements ont pour effet d’augmenter les dépenses, et assez peu de les réduire. Ces derniers devraient sans doute être étudiés avec plus d’attention !

Plus sérieusement, la proposition d’un mode de financement différent aurait effectivement dû aboutir cette année, mais elle est reportée d’un an. Toutefois, un mode de financement différent ne dit rien de l’assiette, nous devons commencer à y réfléchir, mais c’est peut-être le sens de l’amendement que vous proposez d’adopter.

Nous sommes nombreux à nous intéresser à cette question, il serait donc utile d’associer assez rapidement les parlementaires à cette réflexion pour que nous ne nous retrouvions pas le bec dans l’eau quand les modalités de financement changeront, sans avoir d’éléments sur l’assiette.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF1148 de Mme Christine Pires Beaune, II-CF946 de Mme Marie-Noëlle Battistel et II-CF905 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement II-CF1148 propose d’élargir le périmètre du CITE. La réalisation de certains travaux se traduit par des économies de fonctionnement. La mesure transitoire n’avait été prorogée que jusqu’au premier semestre 2018, elle devrait être prorogée sur toute l’année 2019 en attendant le nouveau dispositif, que vous venez d’annoncer avec un an de retard.

Mme Marie-Noëlle Battistel. L’amendement II-CF946 réintroduit dans l’assiette du CITE les portes, fenêtres et volets isolants.

J’entends bien les arguments en faveur de l’évaluation et de la préparation du nouveau dispositif. Je rappelle que la transformation du CITE en prime devait être opérationnelle au 1er janvier 2019 ; son report ne favorise pas une dynamique de réhabilitation des logements.

Le CITE avait connu un succès important sur les portes, fenêtres et volets. Il me semblait intéressant de le maintenir jusqu’à la nouvelle mouture. Ce serait un dispositif de transition énergétique positive, ce qui change des modèles punitifs.

Mme Émilie Bonnivard. La première cause de pollution de l’air dans les vallées, ce ne sont pas les voitures, mais le chauffage et les passoires thermiques. L’année dernière, vous avez réduit le champ d’application du CITE en contradiction avec les mesures d’augmentation de la fiscalité écologique. Il faut réellement que nous prenions au sérieux cette source de pollution de l’air, qui est la principale dans certains secteurs.

Vous avez indiqué que la prorogation du CITE jusqu’au 31 décembre 2019 était une mesure provisoire, et que des dispositifs de remplacement seraient mis en œuvre. Il faut que les particuliers aient une certaine visibilité, et un tuilage doit être prévu. C’est pourquoi je propose par mon amendement II-CF905 de prolonger le dispositif jusqu’au 31 décembre 2022, afin d’éviter tout ralentissement durant la phase de transition.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements.

Elle est saisie de l’amendement II-CF80 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement a pour objet de réintroduire dans le champ d’application du CITE les chaudières à haute performance, y compris utilisant du fioul. Dans certains cas, l’utilisation du fioul ne relève pas d’un choix, mais est imposée par l’isolement géographique du logement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1149 de Mme Christine Pires Beaune.

Elle en vient à l’amendement II-CF81 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. Les travaux d’isolation portant sur les portes et fenêtres isolantes ont été exclus du dispositif. Ce qui fait de beaucoup de résidences des passoires thermiques, notamment dans le bâti ancien.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de trois amendements identiques, II-CF936 de M. Vincent Descoeur, II-CF940 de Mme Véronique Louwagie, et II-CF1316 de M. Paul Molac.

M. Vincent Descoeur. Dans le souci d’optimiser la performance énergétique des logements sans dégrader la santé de leurs occupants, cet amendement vise à intégrer dans les dépenses éligibles au CITE les systèmes de ventilation mécanique contrôlée, au taux de 15 %, car un logement bien isolé doit aussi impérativement être ventilé pour une question de qualité de l’air et de santé des occupants.

Mme Véronique Louwagie. Cet article donne un mauvais signal, car le Gouvernement n’est pas prêt à mettre en place la mesure qu’il avait prévue. Nous parlons souvent de garantir à nos concitoyens la stabilité et la visibilité en matière fiscale. Ce n’est pas du tout le cas ici, et je regrette que les annonces ne soient pas mises en œuvre dans les délais prévus.

M. Paul Molac. Je vous propose de réintégrer les fenêtres dans le champ du CITE, dès lors qu’il s’agit du remplacement d’un simple vitrage par un double vitrage, en limitant le crédit d’impôt à 15 % de la somme. Et comme le disaient nos collègues, il faut aussi intégrer la ventilation, car dans une maison de plus en plus calfeutrée, on risque de provoquer des moisissures et de l’humidité.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, les amendements identiques sont rejetés.

La commission en vient à l’amendement II-CF23 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement traite des dispositifs d’assainissement non collectifs. Il est proposé de créer un crédit d’impôt pour leur réhabilitation : la raréfaction des possibilités et dispositifs d’aide fiscale augmente le risque de pollution.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1323 de M. Anthony Cellier.

Elle est saisie de l’amendement II-CF870 de M. Matthieu Orphelin.

M. Éric Alauzet. Nous vous invitons à porter une attention particulière aux familles monoparentales, afin qu’elles aient le même accès aux aides financières pour les travaux en faveur d’économies d’énergie et d’énergies renouvelables.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Il faudrait pour commencer définir la notion de famille monoparentale, qui n’existe pas en droit.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement II-CF1324 de M. Anthony Cellier.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, l’amendement est rejeté.

Elle en vient à l’amendement II-CF1325 de M. Anthony Cellier.

M. le Rapporteur général. C’est le seul amendement pour lequel j’avais dit que je rendrai un avis favorable. Il s’agit de la demande de rapport pour que le Gouvernement sorte du bois sur la prime forfaitaire, et le calendrier de sa mise en œuvre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 57 modifié (amendement II-1998).

*

Après l’article 57

La commission examine l’amendement II-CF875 de M. Matthieu Orphelin.

M. Éric Alauzet. Le présent amendement vise à demander au Gouvernement une évaluation des moyens financiers consacrés au déploiement de l’hydrogène.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, le plan hydrogène vient d’être annoncé, et je ne suis pas sûr que d’ici au 1er mai prochain, nous aurons beaucoup avancé.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 58 Prorogation pour trois ans et ajustements du crédit d’impôt « éco-prêt à taux zéro » (éco-PTZ)

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’état du droit

A. Le dispositif actuel

Créé par la loi de finances pour 2009 ([209]), le dispositif de l’éco-PTZ constitue, avec le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), un outil fiscal important pour inciter les ménages à rénover leur logement, en particulier lorsque leurs ressources sont limitées.

L’éco-PTZ prend la forme d’avances remboursables ne portant pas intérêt, qui sont accordées par les établissements bancaires, ces derniers bénéficiant en contrepartie d’un crédit d’IS ou d’impôt sur le revenu (en fonction des modalités d’imposition de leurs bénéfices). L’article 244 quater U du CGI, précisant les règles applicables à ces prêts et leurs modalités de financement, dispose que les banques doivent, pour bénéficier du crédit d’impôt, avoir passé une convention tant avec l’État qu’avec la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS)

– cette convention devant préciser les modalités de déclaration des prêts, le contrôle de l’éligibilité des dossiers et le suivi des crédits d’impôt.

Le crédit d’impôt doit être, pour chaque prêt, d’un montant égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues par l’emprunteur à la banque au titre du prêt et celle qui auraient été dues si le prêt avait été « consenti à des conditions normales de taux », c’est-à-dire selon les conditions moyennes du marché lorsque le prêt a été émis : le crédit d’impôt est ainsi égal à l’effort financier accompli par la banque en prêtant à ces conditions spécialement avantageuses pour l’emprunteur. Il fait naître au profit de la banque une créance, inaliénable et incessible, qui est rattachée, à hauteur d’un cinquième par an, à l’exercice au cours duquel l’éco-PTZ a été versé au particulier et aux quatre exercices suivants : le « coût générationnel » des éco-PTZ émis au cours d’une seule année s’étale ainsi sur cinq ans.

L’article 244 quater U du CGI précise que le montant d’un éco-PTZ ne peut pas dépasser 30 000 euros par logement et que, pour pouvoir en bénéficier, le demandeur doit réunir deux grandes conditions.

En premier lieu, son logement doit constituer sa résidence principale ou celle de son locataire, et avoir été achevé avant le 1er janvier 1990 (date repoussée au 1er mai 2010 dans les départements et régions d’outre-mer).

En second lieu, le demandeur doit réaliser des travaux de rénovation énergétique, qui peuvent être de trois types :

– soit des travaux permettant d’atteindre une performance énergétique minimale pour le logement pris dans sa globalité ;

– soit des travaux de réhabilitation des systèmes d’assainissement non collectifs par des systèmes qui ne consomment pas d’énergie ;

– soit un « bouquet de travaux » destinés à améliorer les performances énergétiques du logement, ce bouquet consistant en une combinaison d’au moins deux des catégories de travaux dont la liste figure au 1° du 2 du paragraphe I de l’article 244 quater U du CGI. Il peut s’agir de travaux d’isolation thermique portant sur des toitures, des murs donnant sur l’extérieur, ou encore des vitres et portes donnant sur l’extérieur, mais aussi de l’installation, de la régulation ou du remplacement de systèmes de chauffage ou de production d’eau chaude, ou encore de l’installation d’équipements de chauffage ou de production d’eau chaude qui utilisent une source d’énergie renouvelable.

Dans tous les cas, les travaux prévus par l’emprunteur doivent, dès la présentation de sa demande d’éco-PTZ, faire l’objet d’une description et de devis détaillés, permettant de s’assurer du sérieux du dossier ; à l’issue du délai laissé à l’emprunteur pour effectuer les travaux, celui-ci doit présenter les justificatifs attestant qu’ils ont réellement été conduits.

Depuis le 1er avril 2012, en application du paragraphe VI bis de l’article 244 quater U du CGI, un éco-PTZ peut également être accordé à un syndicat de copropriétaires souhaitant mener des travaux de rénovation énergétique d’intérêt collectif, le délai laissé pour réaliser les travaux étant alors, depuis le 1er janvier 2014, porté de deux à trois ans. Il s’agit ici de tenir compte de l’allongement des procédures résultant des contraintes particulières auxquelles est soumis le fonctionnement de ces syndicats, notamment en raison des autorisations préalables des copropriétaires requises pour mener des travaux.

Il est possible de cumuler éco-PTZ et CITE sans conditions de ressources pour les offres émises depuis le 1er mars 2016.

La durée de remboursement d’un éco-PTZ ne peut pas dépasser dix ans – ce plafond étant toutefois porté à quinze ans pour les travaux de rénovation les plus lourds, c’est-à-dire ceux qui sont destinés à « atteindre une performance énergétique globale minimale du logement » ou qui combinent trois types d’isolation ou installations figurant sur la liste du 1° du 2 du paragraphe I de l’article 244 quater U.

Enfin, il est actuellement prévu, au paragraphe VII de l’article 99 de la loi de finances pour 2009, que le dispositif de l’éco-PTZ prenne fin le 31 décembre 2018. La date initialement prévue était fixée au 31 décembre 2013, puis au 31 décembre 2015, mais l’article 108 de la loi de finances pour 2016 a prorogé le dispositif pour trois années supplémentaires ([210]).

B. un dispositif trop restrictif et dont la date d’échéance n’est pas cohérente AVEC les objectifs gouvernementaux

Pour les ménages, et en particulier ceux qui sont en situation de précarité énergétique, le financement de la partie non aidée des travaux peut représenter un obstacle important à la mise en œuvre des travaux de rénovation énergétique.

La loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 ([211]) a fait de la précarité énergétique un des objectifs politiques majeurs de la politique environnementale. Cette loi a entendu garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant un « droit d’accès de tous les ménages à l’énergie sans coût excessif au regard de leurs ressources » ([212]).

On dénombre en France près de 7,4 millions de « passoires énergétiques », c’est-à-dire des logements d’un niveau de performance F ou G sur l’échelle du diagnostic de performance énergétique (DPE). Ce phénomène touche 5,6 millions de personnes en situation de précarité énergétique ([213]).

L’éco-PTZ est un des dispositifs qui permet de résorber ces difficultés. Le cumul de l’éco-PTZ avec le CITE n’étant plus soumis à des conditions de ressources, l’ensemble des ménages peuvent bénéficier de ce dispositif. La suppression du plafond confirme une tendance : l’éco-PTZ profite plus aux ménages qui possèdent un revenu fiscal de référence (RFR) supérieur à la moyenne. Ainsi, le RFR moyen des bénéficiaires de prêts émis en 2017 est de 39 040 euros, en hausse de 6,36 % par rapport à 2016. En 2017, 62,1 % des éco-PTZ ont été accordés aux trois derniers déciles de revenus. Comme l’a souligné la cour des comptes, « malgré le public visé, ce prêt n’échappe pas aux règles de solvabilité du système bancaire » ([214]).

Ces éléments sont en effet compréhensibles, dans la mesure où l’éco-PTZ suppose un prêt et que le dispositif est activé par les propriétaires. En revanche, il est plus regrettable que le dispositif profite à 92,2 % à des propriétaires occupants : seuls 5,7 % des éco-PTZ ont été octroyés à des propriétaires pour un logement loué ([215]).

Au 30 mars 2018, 24 315 éco-PTZ ont été émis en 2017, pour un montant total prêté de 436,9 millions d’euros, soit un montant moyen de 17 968 euros. Le montant total des travaux est de 543,4 millions d’euros, dont 96,4 % sont consacrés aux travaux d’économie d’énergie, les travaux d’assainissement et les frais étant résiduels.

Le nombre d’éco-PTZ émis en 2017 est en hausse de 6 % par rapport à 2016.

Parmi les types de travaux proposés par l’éco-PTZ, les bouquets de travaux sont majoritaires, à 90 %. Parmi eux, on dénombre 54,2 % de bouquets de deux actions et 35,8 % bouquets de trois actions ou plus.

ventilation des éco-ptz octroyés en 2017

Source : SGFGAS.

Parmi les ménages ayant réalisé des travaux en 2017, 60 % d’entre eux ont bénéficié d’au moins une aide financière ; l’éco-PTZ représente 9 % de cet effectif. Or, les résultats de l’enquête sur les travaux de rénovation énergétique des maisons individuelles – « TREMI » – 44 % des ménages ayant touché une aide déclare qu’elle leur a permis de faire réaliser les travaux par un professionnel et 18 % estiment qu’une telle aide a été déterminante dans le choix de lancer le projet de travaux ([216]).

Sur la période 2015-2017, 162 éco-PTZ « copropriétés » ont été octroyés, pour un montant total de 41 millions d’euros et moyen de 253 000 euros.

Si l’éco-PTZ n’est qu’une partie de cet ensemble qui concourt à l’amélioration des performances énergétiques des bâtiments, il possède donc un impact positif en la matière. Pour autant, ses conditions restrictives, notamment celle qui touche au bouquet de travaux, peuvent constituer un frein pour certains ménages qui ne disposent pas de la surface financière pour réaliser des travaux lourds.

En outre, le PTZ a, lui, été prorogé jusqu’en 2021 par la loi de finances pour 2018 ([217]). Le PTZ n’est lié à aucune condition de performance énergétique, puisqu’il vise l’acquisition de la résidence principale. Or, les deux dispositifs sont cumulables pour les travaux réalisés à la suite d’une acquisition. De fait, la fin programmée du dispositif au 31 décembre 2018 n’a ni cohérence interne, avec le dispositif du PTZ, ni cohérence externe, avec les objectifs affichés en matière de rénovation énergétique des bâtiments privés.

Ainsi, le plan pour la rénovation énergétique des bâtiments (PREB) présenté par les ministres chargés de l’énergie et du logement le 26 avril 2018 a confirmé la priorité gouvernementale en la matière ([218]). Il a notamment été acté le fait de mettre en place une politique industrielle de rénovation des passoires thermiques et de lutte contre la précarité énergétique. Cette politique industrielle doit être complétée par d’autres modalités d’intervention, dont l’éco-PTZ. Aussi, la volonté de prorogation de ce dispositif a été entérinée.

II. Une prorogation et une simplification de l’éco-ptz qui s’inscrivent dans une démarche de lutte contre les déperditions thermiques des bÂtiments et la précarité Énergétique

A. Le dispositif proposé

1. La prorogation de l’éco-PTZ jusqu’au 31 décembre 2021

Initialement prévu, par le paragraphe VII de l’article 99 de la loi de finances pour 2009, pour s’achever au 31 décembre 2013, le dispositif est prorogé par le présent article jusqu’au 31 décembre 2021. Il s’agit de la troisième prorogation de l’éco-PTZ.

2. La simplification du dispositif

Le présent article supprime la condition de bouquet de travaux et uniformise la durée d’emprunt à quinze ans, indépendamment du nombre d’actions financées, pour permettre aux ménages d’emprunter sur une durée plus longue.

Le dispositif est élargi à l’ensemble des logements construits depuis plus de 2 ans à la date de début d’exécution des travaux, et non plus à ceux ayant été construits avant le 1er janvier 1990 en métropole, et avant le 1er mai 2010 pour les départements de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane, de La Réunion et de Mayotte.

Les règles encadrant l’éco-PTZ à un syndicat de copropriétaires sont simplifiées pour faciliter le financement des travaux de rénovation énergétique en copropriété. Ainsi, le seuil de 75 % de tantièmes affectés à usage d’habitation dans les copropriétés à destination mixte est supprimé. En outre, les possibilités d’octroi d’un éco-PTZ complémentaire sont élargies à l’égard des syndicats de copropriétaires.

Cette réforme s’appliquera aux offres émises à compter du 1er mars 2019.

B. L’impact économique et budgétaire attendu

1. Impact budgétaire

Le présent article doit conduire à une augmentation du volume d’éco-PTZ distribués en 2019 par rapport à 2018, du fait de la suppression de la condition de bouquet et de la révision du critère d’ancienneté du logement.

Les prévisions du Gouvernement, indiquées dans l’évaluation préalable de l’article, font l’hypothèse de 49 900 éco-PTZ individuels et 150 éco-PTZ copropriété distribués annuellement sur la période.

Ces hypothèses traduisent un doublement de la production représentant un montant total prêté de 500 millions d’euros, qui se décomposent de la manière suivante :

– 28 000 éco-PTZ individuels « une action », d’un montant moyen de 8 000 euros et correspondant à une nouvelle production du fait de la suppression de la condition de bouquet ;

– 20 000 éco-PTZ individuels « bouquet » et « performance globale minimale » d’un montant moyen de 17 000 euros, soit une hausse de la production de 9 % par rapport aux valeurs actuelles ;

– 1 900 éco-PTZ individuels « assainissement » finançant des travaux de réhabilitation de systèmes d’assainissement non collectifs, d’un montant moyen de 10 000 euros, soit une hausse de la production de 10 % par rapport aux valeurs actuelles ;

– 3 800 logements bénéficiant d’un éco-PTZ copropriété, soit 150 éco-PTZ copropriété, d’un montant moyen de prêt de 12 600 euros.

Le crédit d’impôt octroyé entrant dans la base imposable des établissements de crédit, le coût de la mesure correspond au coût générationnel diminué de 2,5 %. Ce coût pèse dès l’année suivant celle du versement du prêt et s’étale sur 5 ans.

Le coût budgétaire de la mesure doit donc s’éteindre en 2027 : il est estimé à 180 millions d’euros.

coût budgétaire de l’article

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

2. Impact économique et environnemental

À court terme, la prorogation de l’éco-PTZ va permettre aux ménages de réduire le coût des travaux de rénovation énergétique. À plus long terme, ces travaux doivent permettre de réduire la consommation énergétique des ménages, ce qui aboutit à des gains de pouvoir d’achat.

Les émissions liées aux consommations d’énergie des bâtiments à usage d’habitation produisent environ 16 % des émissions de gaz à effet de serre au niveau national ([219]). Plus de 70 % de ces émissions sont attribuables au chauffage.

Aussi, les aides à la rénovation énergétique des bâtiments poursuivent un objectif environnemental fondamental. Au surplus, l’environnement, l’économie et la santé publique peuvent se rejoindre : la théorie économique et les travaux de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) ont pu montrer qu’un euro investi dans les travaux de rénovation énergétique conduit à 0,42 centime d’euros d’économie en dépense de santé publique ([220]).

*

La commission étudie l’amendement II-CF158 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Toujours dans le même esprit que l’amendement que j’ai présenté limitant le CITE aux logements d’avant 1990, il vous est proposé de prévoir la même condition pour l’éco-PTZ.

M. le Rapporteur général. Ce que j’ai dit sur le CITE vaut pour l’éco-PTZ. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF1042 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. L’éco-PTZ a conservé jusqu’ici l’approche par « bouquet de travaux ». À défaut de garantir l’atteinte d’un haut niveau de performance énergétique globale, cette approche constitue un vrai progrès par rapport à l’approche « par élément » dont les associations rappellent le caractère inefficace.

Nous recommandons de supprimer l’alinéa 5 proposant de rendre éligible à l’éco-PTZ les travaux portant sur un seul élément.

M. le Rapporteur général. Le fait d’étendre l’éco-PTZ permet aux ménages aux revenus les plus modestes de réaliser des travaux de moindre importance, mais dont l’intérêt en matière d’économies d’énergie ne peut être nié. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF161 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Pour ce qui me concerne, c’est le dernier amendement de la séquence, sachant que l’heure n’est pas propice à la réflexion et que les observations préalables du Rapporteur général laissent assez peu d’espoir. Ceci étant dit, ce sont des sujets importants.

Il s’agit ici d’ouvrir l’éco-PTZ à l’autoconsommation. C’est un sujet d’avenir, nous allons de moins en moins vers des réinjections d’énergie produite dans le réseau, mais vers la consommation sur place. Il faudra donc passer par des systèmes d’aides, et l’éco-PTZ est un système utile pour développer l’autoconsommation.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’un sujet de nature réglementaire, donc cette disposition n’a pas à figurer dans la loi. Je vous propose de retirer cet amendement.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement II-CF677 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Cet amendement prévoit de prolonger l’éco-PTZ dans les quartiers ANRU. Quand, dans ces quartiers, on détruit des logements sociaux, en particulier ceux qui ont été financés par un prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), on n’a plus le droit de reconstruire du PLAI. Nous voulons favoriser la mixité sociale et l’accession à la propriété dans ces quartiers. Mais sans des aides comme le PTZ, on ne trouvera jamais d’acquéreurs dans ces quartiers.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement II-CF1161 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les dispositions réglementaires n’étant pas prêtes, et afin de ne pas pénaliser les clients des établissements bancaires, le présent amendement tend à proroger l’ancien éco-PTZ de quatre mois supplémentaires. À moins que le Rapporteur général nous assure que tout baigne dans l’huile...

M. le Rapporteur général. Je vous propose de retirer cet amendement et de soulever ces questions devant le ministre, dans l’hémicycle. C’est la meilleure façon d’obtenir des réponses aux questions que vous posez.

M. Charles de Courson. Des gens qui travaillent dans les réseaux bancaires qui nous ont dit que l’application était impossible, et qu’ils avaient besoin de quelques mois de plus pour commercialiser le produit. Rien n’est pire que de lancer un produit alors qu’il n’est pas prêt. Mais si vous voulez que je retire cet amendement pour le redéposer, je vous fais ce plaisir.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 58 sans modification.

*

Après l’article 58

La commission est saisie de deux amendements identiques, II-CF705 de M. François Pupponi et II-CF1275 de Mme Sylvia Pinel.

M. François Pupponi. L’amendement II-CF705 est défendu.

M. Charles de Courson. Ces amendements visent à maintenir le PTZ pour les logements neufs sur tout le territoire jusqu’au 31 décembre 2021.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général la commission rejette les amendements identiques.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1283 de Mme Sylvia Pinel.

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Article additionnel après l’article 58 Prorogation du dispositif de prêt à taux zéro dans les zones détenues pour les logements faisant l’objet d’un dispositif de prêt social location-accession dans les zones B2 et C

La commission en vient aux amendements identiques II-CF706 de M. François Pupponi et II-CF1287 de Mme Sylvia Pinel.

M. François Pupponi. Il s’agit de dispositions très précises et très techniques. Dans le cadre du prêt social location-accession (PSLA), les personnes louent pendant un certain temps, et après la période de location, lèvent l’option pour acheter.

Des personnes se sont engagées dans le PSLA avant 2018-2019 et vont lever l’option après 2020. Mais elles ne pourront plus bénéficier du PTZ si les logements sont situés en zone B2 et C. Or le PTZ existait au moment où elles ont signé le PSLA, et il était intégré à leur plan de financement.

Nous proposons donc que le zonage du PTZ soit supprimé, uniquement pour le PSLA.

Le principe de ce montage est que l’on ne peut lever l’option d’achat qu’après avoir loué un certain temps. Et les acquéreurs de ces logements sociaux ne peuvent les acheter que s’ils ont un PTZ. Et s’il a été supprimé entre-temps dans certaines zones, ils se retrouvent bloqués au milieu du gué.

M. Charles de Courson. M. Pupponi a raison : comment lever l’option l’achat s’il n’y a plus de moyen de la financer ?

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. Un engagement contractuel a été pris, dans un cadre qui comprenait le PTZ. Dans ce cadre très précis, il est maladroit de ne pas soutenir cet amendement.

M. François Jolivet. Je soutiens cet amendement à titre personnel, car les plans de financement initiaux des accédants à la propriété en PSLA indiquent le PTZ. Là où le PTZ a disparu, ces personnes ne pourront plus jamais lever leur option. Cela va à l’encontre de la politique aboutissant à la mise en place des PSLA ; c’est pourquoi je voterai cet amendement.

M. François Pupponi. On incite des gens à se lancer dans un PSLA, avec des conditions, parmi lesquelles figure le PTZ. Et en cours de route, on change la règle. Au moins pour ces contrats-là, on peut la maintenir. Nous sommes en train de tromper des gens, pour ne pas dire les spolier ! Ce sont les populations les plus fragiles, on les incite à acheter et on les spolie au milieu du gué... Qui plus est, cela ne doit pas coûter des sommes considérables.

La commission adopte les amendements identiques II-CF706 et II-CF1287 (amendement II-2047).

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Après l’article 58

La commission en vient à l’amendement II-CF1266 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement revient sur l’impôt universel, sujet que nous avons souvent évoqué ici. Je me souviens que le président et le Rapporteur général de cette commission avaient donné un accord de principe pour la création d’une mission d’information.

Pour nous assurer de la création de cette mission, nous proposons que le principe de cette imposition à partir de 2020 soit inscrit dès maintenant dans le droit national. Cela nous permettrait de nous assurer que la mission d’information qu’il est nécessaire de mettre en œuvre d’ici là aboutira bien.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable à l’amendement, et favorable à la création de la mission d’information.

Mme Sabine Rubin. Les promesses n’engagent que ceux qui les croient, et nous n’y croyons pas trop...

M. le président Éric Woerth. Le bureau de la commission se réunira le 20 novembre ; nous attendons la fin de l’examen des articles non rattachés, car de nouvelles demandes, missions d’information et autres, pourront être présentées. Il les examinera, puis il décidera. En tout état de cause, le Rapporteur général et moi-même nous sommes engagés à donner un avis favorable à la création de votre mission d’information ; nous l’avons déclaré, mais c’est au bureau, auquel l’un des membres de votre groupe est associé, de statuer sur l’ensemble des missions. Ce sera à l’ordre du jour de la réunion du 20 novembre, et vous avez d’ores et déjà notre accord.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement II-CF1258 de M. Jean-Louis Bourlanges.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement porte sur le quotient familial, et a pour objet d’en augmenter le plafond de manière très progressive et très douce : 100 euros par an pour les années 2020, 2021 et 2022. Le but est de revenir aux niveaux de 2012 et 2013, quand on est passé de 2 336 euros à 1 500 euros. C’est notre attachement à la politique familiale qui nous amène à augmenter le quotient familial.

M. le Rapporteur général. Mon avis est le même que lorsque cet amendement avait été déposé première partie du projet de loi de finances pour 2019 : défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 58 Extinction progressive de la réduction d’impôt dite « Censi-Bouvard » en faveur de certains investissements locatifs

La commission examine, en discussion commune, l’amendement II-CF974 du Rapporteur général, l’amendement II-CF1236 de M. Philippe Latombe, ainsi que les amendements identiques II-CF676 de M. François Pupponi, II-CF925 de Mme Lise Magnier, II-CF1016 de M. Thibault Bazin et II-CF1282 de Mme Sylvia Pinel.

M. le Rapporteur général. Chaque année, nous revenons sur le dispositif dit « Censi-Bouvard » pour prolonger son échéance. Ce dispositif fiscal, qui arrive à échéance le 31 décembre 2018, a été restreint aux logements ayant fait l’objet d’une réhabilitation et situés dans des résidences pour personnes âgées ou handicapées ou pour étudiants.

Cette fois, il est proposé de le proroger pour une durée de trois années, soit jusqu’au 31 décembre 2021, en prévoyant une diminution progressive du taux de la réduction d’impôt : 9 % en 2019, 7 % en 2020 et 5 % en 2021. L’idée est de parvenir à son extinction progressive mais en ayant une visibilité sur trois ans. Un dispositif dont on ne sait pas s’il va être renouvelé en fin d’année, ne sert plus à rien et cela devient un peu ridicule.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement II-CF1236 est défendu.

M. François Pupponi. Mon amendement II-CF676 est défendu.

Mme Lise Magnier. L’amendement II-CF925 également.

M. Thibault Bazin. Mon amendement II-CF1016 propose de proroger le dispositif sur trois ans mais sans dégressivité du taux de la réduction d’impôt. Si je suis les propos du Rapporteur général, l’ambition du Gouvernement de produire plus de logements pour les jeunes et les étudiants est elle aussi dégressive et s’éteindra à la fin de la législature.

M. le Rapporteur général. Non, il existe d’autres mesures, y compris d’ailleurs pour la réhabilitation des stations de montagne. Ce n’est pas par hasard que ce dispositif s’appelle Censi-Bouvard : il était très ciblé sur les stations. Petit à petit, on arrive à des fins de programmes de réhabilitation de stations et le dispositif est en voie d’extinction.

M. Charles de Courson. Les besoins sont encore importants alors que le dispositif se termine en fin d’année. Notre amendement II-CF1282 vise également à reporter l’échéance. Cela étant, le rapporteur estime qu’il faudra un jour en sortir et je ne suis pas insensible à cet argument. Il propose une sortie en sifflet ; le problème est que lorsque le taux sera descendu à 5 %, le dispositif sera mort...

M. le Rapporteur général. Évidemment, je demande le retrait de tous ces amendements au profit du mien. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. François Jolivet. Je voulais remercier notre Rapporteur général de mettre fin, par une sortie en sifflet, à un dispositif dont les rapports d’évaluation n’étaient pas très explicites. Cette prorogation de trois ans permettra au moins aux acteurs de savoir à quoi s’en tenir sans avoir à attendre la loi de finances.

La commission adopte l’amendement II-CF974 (amendement II-2001).

En conséquence, les amendements II-CF1236, II-CF676, II-CF925, II-CF1016 et II-CF1282 tombent.

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Après l’article 58

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF893 de Mme Émilie Bonnivard et II-CF1107 de M. Xavier Roseren, ainsi que l’amendement II-CF1108 de M. Xavier Roseren.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement II-CF893 est ciblé sur les résidences de tourisme, principal mode d’hébergement tant à la mer qu’à la montagne. Il représente jusqu’à 80 % de la capacité de l’hébergement touristique en montagne. Or ces résidences ont souvent plus de quinze ans, elles sont vieillissantes et les propriétaires cessent de louer, ce qui crée le phénomène des lits froids.

Cet amendement vise à inciter les propriétaires à rénover leur bien et à le mettre en location au moins huit semaines par an pendant au moins neuf ans. Après avoir travaillé avec les professionnels du secteur, nous l’avons volontairement circonscrit aux résidences de tourisme de plus de quinze ans. Le dispositif fiscal doit être suffisamment incitatif pour être utilisé mais il ne doit pas créer un effet d’aubaine. Nous prévoyons donc un montant maximal du coût des travaux de rénovation pris en compte pour le calcul de la réduction fiscale de 22 000 euros et un taux de réduction d’impôt de 30 %.

M. Xavier Roseren. Les communes touristiques sont confrontées à deux problèmes : un parc de logements vétuste qu’il faut rénover, car une bonne partie des résidences de tourisme a été construite il y a plus de quinze ans, et l’augmentation du nombre de lits froids.

Le comité interministériel du tourisme a confié à Atout France une nouvelle mission d’ingénierie destinée à trouver des outils pour mieux rénover les stations. Cet amendement II-CF1107 va dans ce sens en proposant également une réduction d’impôt de 30 % très ciblée : 22 000 euros maximum pour des travaux effectués dans des résidences de plus de quinze ans et situées dans une zone touristique de montagne. Dans l’amendement II-CF1108, la réduction d’impôt serait de 20 % dans la limite d’un plafond de 50 000 euros.

M. le Rapporteur général. La réduction d’impôt proposée est incompatible avec la loi de programmation des finances publiques : la durée de vie des nouvelles dépenses fiscales créées ne peut pas excéder quatre ans. Quant au taux de réduction d’impôt envisagé, il est quand même très généreux : 30 %, c’est « costaud » ! Enfin, le dispositif n’est pas très coercitif : quand on accorde une telle réduction d’impôt, il faut un peu mieux encadrer les engagements pris par les bénéficiaires.

Avis défavorable à tous ces amendements.

La commission rejette successivement les amendements.

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Article additionnel après l’article 58 Resserrement des conditions de location d’un bien immobilier ouvrant droit à la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif intermédiaire dite « Pinel »

La commission en vient à l’amendement II-CF957 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Cet amendement correspond à une évolution que j’avais suggérée dans le rapport sur l’application des mesures fiscales. Je souhaiterais que nous rétablissions l’interdiction pour le contribuable de louer son bien à l’un de ses ascendants ou descendants dans le cadre du dispositif « Pinel ». C’est un abus complet du dispositif et je pense qu’il faut y mettre un terme.

M. Charles de Courson. Permettez-moi, monsieur le Rapporteur général, de ne pas partager votre sentiment. Nous avons eu de très longs débats sur cette interdiction et ceux qui étaient contre l’ont emporté pour une raison simple : certaines familles n’investiront pas dans ce cadre si leur enfant ne peut pas louer le bien. Et une fois que l’enfant aura fini ses études, il restera un logement supplémentaire qui servira à d’autres. C’est pourquoi les partisans de la possibilité de louer à ses descendants ou ascendants – vous pouvez aussi le faire pour une vieille maman – l’ont emporté. Pour ma part, je pense qu’il ne faut pas suivre notre Rapporteur général : sur ce point, il a tort.

M. Thibault Bazin. À un moment où l’on souhaite produire plus de logements et où l’on constate que les réservations dans les immeubles qui sortiront de terre dans un ou deux ans sont en baisse, on ne peut pas envoyer un tel signal. Il faut absolument s’opposer à ce type d’amendement si l’on veut vraiment encourager l’investissement.

M. François Pupponi. Imaginez la situation suivante : quelqu’un a investi en Pinel et son appartement est vide à un moment où l’un de ses ascendants ou descendants cherche une location. Va-t-on lui dire que ce n’est pas grave que son appartement reste vide alors que son ascendant ou descendant ne trouve pas de logement ? En l’état actuel de la législation, il peut le louer et tout le monde est content. Comme l’a dit notre collègue de Courson, nous en avons déjà longuement débattu et la majorité précédente s’était largement prononcée pour le maintien de cette possibilité.

M. Jean-Paul Mattei. C’est un vieux débat, on a fait des allers-retours dans tous les sens et il faut clarifier les choses. Nous parlons d’une vraie location : l’ascendant ou le descendant en question paie un loyer et n’est pas un membre du foyer fiscal. Les cas d’optimisation restent marginaux. Ce qui me gêne le plus, c’est que l’on soit en permanence en train de faire le yo-yo avec ce dispositif depuis vingt ou vingt-cinq ans.

La commission adopte l’amendement II-CF957 (amendement II-2000).

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Après l’article 58

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF153 de Mme Lise Magnier et II-CF1281 de Mme Sylvia Pinel, ainsi que l’amendement II-CF1014 de M. Thibault Bazin.

Mme Lise Magnier. Cet amendement propose de rétablir le dispositif Pinel dans les zones B2 et C, mais uniquement dans les collectivités concernées par le plan « Action cœur de ville » et de façon très ciblée sur des opérations de rénovation, réhabilitation et transformation de logement, à l’exclusion des constructions neuves. C’est une manière d’allier le dispositif Pinel au plan du Gouvernement en faveur des centres-villes et centres bourgs.

M. Charles de Courson. L’amendement II-CF1281 est défendu.

M. Thibault Bazin. Mon amendement II-CF1014 est également défendu.

M. le Rapporteur général. La discussion revient au dispositif Pinel. C’est une extension de son champ à laquelle je suis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF678 et II-CF679 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Dans les quartiers visés par les programmes de l’ANRU, on ne peut plus construire de logements financés par un PLAI) Et quand on en détruit, il ne faut pas en reconstruire sur site.

Tout le monde, à commencer par le Gouvernement et l’ANRU, affiche une volonté de favoriser la mixité sociale et l’arrivée de primo-accédants dans ces quartiers. Or, tout à l’heure, vous avez refusé le PTZ pour ces quartiers. Avec cet amendement, nous proposons d’y maintenir le dispositif Pinel pour y permettre l’accession à la propriété à un moment où l’on ne peut plus y construire du logement social : en vertu du principe « un pour un », l’État nous impose de remplacer chaque logement détruit, mais pas par un logement social.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à ces amendements qui reviennent à étendre le dispositif Pinel. Qui plus est, vous prévoyez d’introduire une dérogation dont l’application est prévue jusqu’en 2024, soit trois ans après l’extinction du Pinel ! Combien et quels quartiers bénéficieraient de ce dispositif alors qu’ils en sont actuellement exclus ? Cela me semble être la principale question, outre la position de principe que j’ai rappelée sur l’extension du dispositif Pinel.

M. François Pupponi. Dans ces quartiers-là, on ne peut plus construire de logement social car l’État et l’ANRU l’interdisent tout en nous demandant de faire de l’accession à la propriété. Vous ne voulez pas donner des dispositifs particuliers qui permettraient l’accession à la propriété dans ces quartiers. Expliquez-moi comment construire dans ces quartiers. On ne peut plus faire du social et vous nous interdisez de faire de l’accession. Qu’est-ce que l’on y construit ? Et si nous avons retenu l’année 2024, c’est parce que cela correspond à l’échéance des projets ANRU.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle en vient aux amendements identiques II-CF154 de Mme Lise Magnier, II-CF1012 de M. Thibault Bazin et II-CF1279 de Mme Sylvia Pinel.

Mme Lise Magnier. Mon amendement II-CF154 est défendu.

M. Thibault Bazin. Mon amendement II-CF1012 également.

M. Charles de Courson. Cet amendement II-CF1279 n’est rien d’autre qu’un aménagement de la période transitoire. Nous proposons de la porter de douze mois à dix-huit mois pour tenir compte des délais administratifs.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

M. Thibault Bazin. Je ne sais pas si vous vous en souvenez, monsieur le Rapporteur général, mais nous avons discuté pendant des heures l’année dernière sur ce sujet des délais, lors des débats dans l’hémicycle. Avec le recul, force est de constater que les douze mois prévus ne suffisent pas. On pourrait demander un allongement à quinze, dix-huit ou vingt-quatre mois. Le délai de dix-huit mois nous semble être un minimum. Tous ceux qui connaissent le fonctionnement des projets immobiliers savent que douze mois ne suffisent pas. Il serait vraiment raisonnable d’accepter cet amendement.

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon avis défavorable. Ce dispositif n’est ni contrôlé ni piloté. En creux, vous posez la question de la pertinence du ciblage du dispositif Pinel : c’est une question fondamentale à laquelle nous devrons répondre avant de penser à prolonger le dispositif dans des zones exclues et à l’élargissement du champ.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas un élargissement du champ, c’est un aménagement de la période transitoire !

M. le président Éric Woerth. Ce débat difficile a déjà eu lieu l’an dernier. Je vous propose de le reprendre en présence du ministre.

La commission rejette les amendements.

Puis elle passe à l’amendement II-CF1013 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. En vous proposant encore une expérimentation, je m’attends à la réponse du Rapporteur général... C’est bien dommage, car nous avons besoin de dispositifs qui donnent une chance d’apporter de la mixité dans chaque territoire.

M. le Rapporteur général. Je suis effectivement défavorable à l’idée d’étendre, même à titre expérimental, l’application du dispositif Pinel à la zone B2 qui en a été exclue l’an dernier.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine en discussion commune les amendements II-CF1231 et II-CF1232 de Mme Sarah El Haïry, ainsi que l’amendement II-CF1260 de M. Erwan Balanant.

Mme Sarah El Haïry. Quand nous avons supprimé l’ISF et créé l’IFI, les recettes potentielles de la générosité publique ont été divisées par près de quatre. Les amendements II-CF1231 et II-CF1232 visent donc à augmenter le plafond de la réduction d’impôt sur le revenu pour dons et de le faire passer de 20 à 25 % du revenu imposable – voire à 30 %, avec le second amendement, plus audacieux.

M. Erwan Balanant. L’amendement II-CF1260 vise à inciter aux dons en faveur des organismes luttant contre les violences domestiques. L’idée est d’aligner le régime des dons faits aux associations réalisant des actions concrètes pour venir en aide aux victimes de la violence domestique sur celui des dons aux œuvres, en application de l’article 200 du CGI, qui permet une réduction d’impôt à hauteur de 75 % desdits dons. En France, tous les trois jours, une femme perd la vie sous les coups de son conjoint, de son concubin, de son ex-conjoint ou de son ex-concubin. Il s’agit de favoriser l’égalité entre les femmes et les hommes qui est la grande cause du quinquennat, sans oublier que les victimes peuvent être aussi des hommes et des enfants – c’est pourquoi nous parlons de violences domestiques et non pas de violences conjugales. Cet amendement ne coûterait pas cher et pourrait même rapporter beaucoup d’argent : en 2016, les seules violences qualifiées de conjugales à l’égard des femmes représentaient 3,6 milliards d’euros de dépenses publiques. À moyen terme, la mesure proposée pourrait donc éviter certaines dépenses.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. S’agissant des deux premiers amendements, il y a un travail d’évaluation à mener sur la transformation de l’ISF en IFI, tout comme sur le mécénat ; pour l’instant, je préfère en rester au droit actuel. Avis défavorable.

S’agissant de l’amendement II-CF1260, je ne suis pas sûr qu’une niche fiscale soit le moyen approprié de lutter contre les violences ; il serait plus efficace de renforcer le plan déjà prévu. Je ne suis pas certain qu’une niche fiscale mette plus de cervelle dans la tête de ceux qui se laissent aller à de tels actes... Avis défavorable.

M. Erwan Balanant. L’idée est de se caler sur les déductions accordées aux associations luttant contre la très grande pauvreté. La société évolue sur ces questions ? Ce mouvement a encore besoin d’être accompagné et les associations qui luttent contre les violences domestiques ont besoin de pouvoir pérenniser leur action. Les aider par ce petit geste fiscal leur permettrait de voir les dons multipliés et de mener des actions encore plus concrètes.

La commission rejette successivement les amendements II-CF1231, II-CF1232 et II-CF1260.

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Article additionnel après l’article 58 Rehaussement du seuil de revenus au-delà duquel le taux de prélèvement à la source n’est plus égal à zéro

La commission étudie l’amendement II-CF174 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement a pour objet de faire en sorte que les personnes qui ont un revenu de 27 000 euros par part fiscale et qui, du fait de crédits ou de réductions d’impôt, ont un taux de prélèvement à la source de zéro, puissent bénéficier de ce taux dès le départ et être exonérés comme le sont aujourd’hui tous les foyers fiscaux qui ont un revenu de 25 000 euros de revenu par part fiscale.

M. le Rapporteur général. L’auteur de l’amendement a pris en compte les observations formulées lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances et modifié la date d’entrée en vigueur du dispositif. Avis favorable dans ces conditions.

La commission adopte l’amendement II-CF174 (amendement II-1999).

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Après l’article 58

La commission en vient à l’amendement II-CF1155 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Vigier. Cet amendement prévoit que les contribuables percevront de manière contemporaine le versement du crédit d’impôt prévu à l’article 199 sexdecies du CGI dès le versement des sommes afférentes à la réalisation des services définis aux articles L. 7231-1 et D. 7231-1 du code du travail. Cet amendement n’aura aucun effet rétroactif puisqu’il s’appliquera au 1er janvier 2020.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle aborde les amendements identiques II-CF1018 de M. Thibault Bazin et II-CF1284 de Mme Sylvia Pinel.

M. Thibault Bazin. En cas de recours contre un permis de construire, on a la possibilité de différer le paiement des taxes liées à l’obtention de ce permis mais il faut pouvoir constituer une garantie, ce qui a un coût, et comme il y a paiement différé, le montant de la taxe est majoré de 10 %. Il vous est proposé de simplifier les choses et de supprimer l’obligation de constituer une garantie pour bénéficier du différé de paiement dans la mesure où le permis fait l’objet d’un recours. C’est pourquoi mon amendement propose de viser les taxes mais aussi les pénalités encourues au titre du livre des procédures fiscales pour éviter la majoration des taxes versées à l’issue du différé de paiement accordé.

M. Philippe Vigier. L’amendement II-CF1284 est défendu.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’argument, mais mieux vaut déjà évaluer le dispositif existant avant de le modifier. Avis défavorable.

M. Thibault Bazin. Quel dispositif voulez-vous évaluer ?

M. le Rapporteur général. Le dispositif des garanties.

M. Thibault Bazin. On aurait pu le faire avant...

La commission rejette les amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF1139 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Vigier. Il s’agit de demander au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement, au plus tard en janvier 2019, sur le dispositif « Malraux ». L’objectif est d’en connaître les forces et les faiblesses pour l’améliorer, en en modulant les taux et les plafonds.

M. le Rapporteur général. S’agit-il de l’ancien ou du nouveau « Malraux » ? Je vous le demande car plusieurs dispositifs sont concernés. Mieux vaudrait que vous retiriez votre amendement pour le rendre plus précis d’ici à la séance publique. Par ailleurs, nous pourrions peut-être traiter nous-mêmes de ce sujet au sein de l’Assemblée nationale au lieu de demander un rapport au Gouvernement.

M. Gilles Carrez. C’est ce que j’allais proposer. Il y a déjà eu trois ou quatre évaluations du dispositif « Malraux » au cours des dix dernières années. C’est typiquement le travail d’un rapporteur spécial.

M. Philippe Vigier. Je retire l’amendement pour le redéposer en séance.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF173 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement vise à obtenir du Gouvernement un rapport d’évaluation de tous les dispositifs fiscaux et sociaux et de toutes les aides cumulables ayant trait aux services à la personne – certains relevant de la loi de financement de la sécurité sociale, d’autres de la loi de finances. Je souhaiterais qu’on puisse avoir une vision globale de tous ces dispositifs de manière à avoir une vraie base de réflexion pour pouvoir « contemporanéiser » les avantages attribués aux familles, qu’il s’agisse de la garde d’enfants, des services à la personne ou autres.

M. le Rapporteur général. Ce n’est pas tout à fait l’objet de votre amendement, qui demande un rapport sur les services à la personne. Je signale l’étude commandée par l’Assemblée nationale dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances qui a déjà été rendue sur ce sujet. Il ne faudrait pas que le rapport soit redondant avec cette étude, surtout dans des délais aussi proches. Je vous invite à retirer votre amendement.

Mme Cendra Motin. L’idée était d’avoir une vision transverse, englobant les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous aurons peut-être l’occasion d’en reparler dans le cadre d’une mission.

M. le président Éric Woerth. Quelques-uns voudraient même fusionner les parties recettes des deux textes.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement II-CF542 de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet. Cet amendement vise à sécuriser les entreprises qui paient à leurs salariés des prestations sportives, afin que celles-ci ne soient pas forcément requalifiées d’avantages en nature. Quand on veut avoir trois millions de pratiquants supplémentaires et qu’on demande aux entreprises de participer à l’effort collectif pour y parvenir, il est intéressant d’éviter aux entreprises de subir un redressement de l’URSSAF et aux salariés de voir figurer sur leur fiche de paie un avantage en nature.

M. le Rapporteur général. Je suis un peu mal à l’aise sur cette question, car un litige est en cours avec Adidas. Je pars du principe qu’un amendement n’a pas à trancher un litige en cours. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. On a beaucoup de problèmes avec les avantages en nature, que ce soit au regard des cotisations sociales ou de l’impôt sur le revenu. Il est nécessaire que le législateur intervienne pour éviter les contentieux qui durent des années. Je ne suis pas d’accord avec ce que vous venez de dire, monsieur le Rapporteur général : on ne peut renvoyer à l’administration le soin de se débrouiller. Il faut fixer des critères ; cet amendement a au moins le mérite de clarifier la situation.

M. Jean-Paul Mattei. J’irai dans le même sens que notre collègue de Courson. Nous avons besoin d’avoir une position claire. Les multiples interprétations de l’administration créent une insécurité fiscale et juridique permanente. Il faudrait que le législateur précise les dispositions applicables en la matière.

Mme Perrine Goulet. La date d’application de l’amendement est fixée au 1er janvier 2020, dans le but précisément de ne pas interférer dans le litige avec Adidas.

M. le président Éric Woerth. Il n’est pas choquant que le législateur précise son intention et ce, pour l’ensemble du territoire national, sachant qu’il peut y avoir des interprétations très différentes d’un contrôleur à un autre.

M. le Rapporteur général. J’entends bien ce qui vient d’être dit quant à la date d’entrée en vigueur. Néanmoins, cet amendement propose des définitions juridiquement instables : qu’entend-on exactement par « prestations sportives » ? Je pense que les choses doivent êtres très précises. Je maintiens mon avis défavorable, à moins que Mme Goulet ne le retire.

M. le président Éric Woerth. Le Rapporteur général a raison : cet amendement peut également être source de contentieux si les définitions proposées sont imprécises.

Mme Perrine Goulet. J’entends les arguments du Rapporteur général ; je vais retirer mon amendement pour le retravailler d’ici à la séance.

L’amendement est retiré.

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Article 59 Réduction à 5,5 % du taux de TVA sur certaines prestations de gestion des déchets

Résumé du dispositif et effets principaux

Dernières modifications législatives intervenues

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’état du droit

A. Les règles qui entourent la TVA en matière de gestion des déchets ménagers sont source de complexité pour les collectivités

L’assujettissement d’une collectivité territoriale à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dépend de son mode de gestion des déchets (1) quand le taux de cette dernière dépend tant du déchet que de la prestation en cause (2).

1. Toutes les collectivités ne sont pas assujetties à la TVA à l’occasion du service public de gestion des déchets

a. Le service public de gestion des déchets est, par principe, une activité hors champ de la TVA

À l’instar des autres personnes morales de droit public et selon l’article 256 B du CGI, les collectivités territoriales ne sont pas assujetties à la TVA pour l’activité de leurs services administratifs, sociaux et culturels, lorsque leur non-assujettissement n’entraîne pas de distorsion de concurrence.

Les activités exercées en tant qu’autorité publique sont donc placées hors du champ de l’application de la TVA ; il en est ainsi de l’enlèvement des ordures ménagères.

Aussi, la collectivité qui finance ce service par son budget général ou par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est réputée exercer une activité située hors du champ d’application de la TVA.

En 2015, avec 7,1 milliards d’euros collectés, la TEOM demeure le premier mode de financement du service public de gestion des déchets, dont elle représente 80 % ([221]).

b. Les collectivités qui mettent en place une redevance d’enlèvement des ordures ménagères peuvent choisir d’être assujetties à la TVA

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent opter pour leur assujettissement à la TVA au titre des opérations relatives à des services publics limitativement énumérés par l’article 260 A du CGI, ce qui leur permet de récupérer la TVA grevant leurs dépenses d’investissement et de fonctionnement afférentes à ces opérations.

Ainsi, les activités relevant du service public d’élimination des déchets peuvent être soumises à la TVA si le service est financé par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). Dans ce cas, les usagers paient une TVA sur leur redevance.

c. L’assujettissement est de plein droit pour les activités qui entrent de dans le champ concurrentiel

Les activités qui risquent d’entraîner des distorsions de concurrence entrent mécaniquement dans le champ de la TVA. C’est le cas des prestations effectuées pour des tiers – communes ou entreprises –, des ventes de matériaux, de compost, d’énergie ou de biogaz.

La collectivité ou le groupement en charge de la gestion des déchets sera alors soit soumis à un régime mixte – assujetti ou redevable partiel – soit totalement assujetti s’il a mis en place une REOM et a opté pour l’assujettissement. Il en est de même pour les syndicats uniquement financés par des contributions budgétaires et ayant renoncé à l’exonération.

2. Les modalités d’imposition des déchets à la TVA

a. L’assiette

La base d’imposition à la TVA est constituée par toutes les sommes reçues ou à recevoir en contrepartie des opérations à réaliser, y compris, le cas échéant, les subventions directement liées au prix de ces opérations.

Constituent des subventions les sommes versées pour compléter le prix réclamé au public dont les conditions d’attribution permettent d’établir, sans ambiguïté, l’existence d’un lien direct entre la subvention et les prix pratiqués par leur bénéficiaire.

A contrario, les virements financiers internes constatés entre différents budgets des collectivités ne répondent pas à la définition des subventions, dès lors qu’ils ne sont pas versés par une personne différente du bénéficiaire. Ces transferts, strictement comptables, ne doivent pas être soumis à la TVA.

b. Le taux

i. Le taux réduit

L’article 279 h du CGI soumet au taux réduit à 10 % « les prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets visés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, portant sur des matériaux ayant fait l’objet d’un contrat conclu entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale et un organisme ou une entreprise agréé au titre de l’article L. 541-2 du code de l’environnement ».

Sont ainsi concernés par l’application du taux réduit de TVA :

– les déchets des ménages, c’est-à-dire l’ensemble des déchets produits par l’activité domestique des ménages : ordures ménagères – déchets organiques, emballages, papiers, journaux, etc. –, déchets volumineux ou encombrants, déchets inertes – gravats et déblais d’origine familiale –, déchets verts ou déchets ménagers spéciaux ;

– les déchets des entreprises ou des autres organismes assimilés aux ordures ménagères, qui peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, être collectés et traités par les collectivités sans sujétion technique particulière ; on parle de déchets industriels banals.

Le taux réduit s’applique aux prestations de services qui concourent au bon déroulement des opérations de collecte et de tri sélectifs des déchets ménagers et assimilés et de traitement de ces déchets.

Les prestations au taux réduit sont les suivantes :

– la collecte et le tri sélectifs des déchets ménagers et assimilés ;

– le traitement des déchets ayant fait l’objet d’une collecte sélective, à savoir l’incinération, le compostage, la méthanisation et la mise en décharge ;

– la location et la maintenance de bacs roulants et de compresseurs ;

– le transport et le transit des déchets ;

– le conditionnement des déchets ;

– le transport et le stockage des résidus de traitement ;

– l’entretien des installations ou du matériel qui nécessitent des fournitures représentant une part minime du coût total des prestations ;

– la communication auprès des usagers destinée à faciliter la mise en œuvre et le développement de la collecte sélective.

ii. Le taux normal

Les déchets des entreprises et des autres organismes non collectés dans le cadre du service public de collecte et de traitement des ordures ménagères ne peuvent bénéficier du taux réduit.

De même, les prestations suivantes ne peuvent bénéficier du taux réduit :

– la collecte et le traitement des déchets autres que les déchets ménagers et assimilés ;

– les prestations préalables à la mise en place d’un système de collecte et de tri sélectifs, notamment en matière d’ingénierie et de conseil ;

– l’acquisition ou la construction d’installations, y compris si ces installations sont utilisées pour réaliser des opérations à taux réduit ;

– les acquisitions de bacs roulants ou de conteneurs ;

– les ventes d’énergie ou de matériaux recyclables.

c. Droit à déduction

Les collectivités territoriales assujetties à la TVA peuvent récupérer par la voie fiscale la TVA grevant leurs dépenses, en exerçant, dans les conditions de droit commun, le droit à déduction prévu à l’article 271 du CGI.

Pour l’application des droits à déduction, les collectivités doivent comptabiliser les opérations situées hors du champ de la TVA dans des comptes distincts de celles qui y sont imposables. Pour chaque dépense, le montant de la TVA déductible correspond au produit du montant de la taxe grevant la dépense par le coefficient déduction qui lui est applicable.

B. LE COÛT DU RECYCLAGE QUI PÈSE SUR LES COLLECTIVITÉS NE FAVORISE PAS CETTE SOLUTION DE GESTION DES DÉCHETS, POURTANT VERTUEUSE

Le coût du recyclage est comparativement supérieur aux autres modes de gestion des déchets : d’une part parce que les non-assujettis à la TVA ne peuvent ni exercer le droit à déduction ni bénéficier du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) (1) ; d’autre part parce que la dernière trajectoire de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) fixée en loi de finances rectificative pour 2016 incite insuffisamment à la valorisation des déchets (2).

1. Les collectivités ne bénéficient pas du FCTVA sur leurs prestations de gestion des déchets

Le FCTVA est destiné à assurer aux collectivités locales exerçant des activités hors champ de la TVA la compensation d’une partie de la TVA acquittée.

Néanmoins, seuls les biens d’investissement, c’est-à-dire les dépenses patrimoniales, sont éligibles à la TVA.

Aussi, les collectivités territoriales dont le mode de gestion des déchets est financé sur leur budget ou via la TEOM ne bénéficient pas du taux de compensation forfaitaire de 16,404 % prévu par l’article L. 1615-6 du CGCT.

Cette absence d’éligibilité accroît le coût du recyclage pour les collectivités situées hors du champ de la TVA, et les incite à privilégier l’incinération des déchets, voire leur stockage.

2. La trajectoire de TGAP est insuffisante pour inciter au choix du recyclage

La TGAP vise à faire internaliser aux installations de traitement les coûts de leurs externalités environnementales. En instaurant en 2009 la taxation des installations d’incinération, le législateur a souhaité que la TGAP contribue au respect de la « hiérarchie des déchets », en renchérissant le coût de l’élimination qui constitue le mode de gestion des déchets le moins efficace d’un point de vue environnemental.

En application du 1° du I de l’article 266 sexies du code des douanes, la TGAP est due par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique des déchets non dangereux, les installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux non exclusivement utilisées pour les déchets que l’entreprise produit, soumis à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l’Union européenne.

Si le redevable de la TGAP est le titulaire de l’autorisation d’exploiter les installations précitées, il doit en répercuter la montant dans les contrats conclus avec les personnes physiques ou morales dont ils reprennent les déchets, selon le 4°de l’article 266 decies du code des douanes.

Les taux applicables aux déchets sont fixés à l’article 266 nonies du code des douanes, régulièrement modifié. La fixation des tarifs tient compte de la nature des déchets ainsi que de la nature et des caractéristiques de l’installation qui réceptionne les déchets.

Pour autant, selon l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), « le faible prix du stockage en France au regard des prix des filières de recyclage ou de valorisation ne favorise pas l’orientation des flux de déchets vers ces filières de recyclage et de valorisation, alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé un objectif de réduction de moitié du stockage des déchets non dangereux non inertes entre 2010 et 2025 » ([222]).

Plus globalement, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (« LETCV ») ([223]) a fixé des objectifs ambitieux de diminution de 10 % des déchets ménagers et assimilés par habitant d’ici 2020, mais également d’atteinte de 55 % de valorisation de l’ensemble des déchets non dangereux ménagers et industriels d’ici 2020 et de division par deux du recours à la mise en décharge entre 2010 et 2025.

Dans les pays les plus performants en matière de stockage des déchets municipaux – soit moins de 25 % des déchets municipaux stockés – le prix du stockage toutes taxes comprises est supérieur à 100 euros la tonne ([224]). Le prix taxes comprises est un facteur primordial de développement des modes prioritaires de gestion des déchets, puisqu’un prix relatif du stockage plus élevé que le prix des alternatives détourne les acteurs de ce mode d’élimination des déchets.

La dernière trajectoire de TGAP, instaurée par la loi de finances rectificatives pour 2016 ([225]), s’inscrit dans ce sens mais reste limitée puisqu’elle a fait évoluer le niveau de stockage de base de 40 euros la tonne en 2016 à 48 euros la tonne en 2025.

Pour les usines d’incinération, les modulations de la taxe en cas de cumul ont un effet incitatif sur la performance environnementale des installations, mais conduisent à réduire le taux moyen de TGAP sur les déchets incinérés, et nuisent donc au taux de recyclage.

Aussi, renforcer la trajectoire et de la TGAP relative aux déchets apparaît fondamental afin de respecter les objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique du 17 août 2015, mais également les engagements européens de la France : la directive du 19 novembre 2008 relative aux déchets ([226]) prévoit un objectif de recyclage des déchets municipaux de 50 % en 2020, 55 % en 2025, 60 % en 2030 et 65 % en 2025 ; en 2015, seuls 39 % de ces déchets ont été recyclés.

Le paquet européen « économie circulaire » résultant de l’accord entre le Parlement et le Conseil et adopté le 22 mai 2018 fixe, en outre, un objectif de quantité de déchets municipaux mis en décharge devant être ramené à 10 % en 2035.

Ces éléments ont conduit le Gouvernement à prévoir, à l’article 8 du présent projet de loi de finances, un rehaussement de la trajectoire de TGAP et, corrélativement, une diminution du taux de TVA sur le recyclage des déchets, qui fait l’objet du présent article.

II. UNE BAISSE DE LA TVA SUR LE RECYCLAGE QUI S’INSCRIT DANS UNE RÉFORME GLOBALE VISANT À EN ABAISSER LE COÛT COMPARATIF PAR RAPPORT AUX SOLUTIONS QUI NE VALORISENT PAS LES DÉCHETS

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En premier lieu, le présent article insère un nouveau M à l’article 278-0 bis du CGI. Ainsi, « les prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des déchets des ménages et des autres déchets que les collectivités mentionnées à l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières, ainsi que les prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations ».

De telles prestations bénéficieront donc du taux de TVA à 5,5 %, à compter du 1er janvier 2021.

En second lieu, le h de l’article 279 du CGI est ainsi modifié : « Lorsqu’elles ne relèvent pas du taux réduit prévu au M de l’article 278-0 bis, les prestations de collecte et de traitement des déchets des ménages et des autres déchets que les collectivités mentionnées à l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières, ainsi que les prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations. »

Ces prestations bénéficieront du taux de TVA à 10 %.

Selon l’évaluation préalable de l’article, ces éléments sont de nature à participer au développement significatif du recyclage car « actuellement, la France se caractérise par des performances en matière de recyclage plus faibles qu’ailleurs en Europe ».

Cet article est la traduction de la feuille de route pour l’économie circulaire (FREC) de mai 2018, dont le but a été de décliner de manière opérationnelle « la transition à opérer pour passer d’un modèle économique linéaire à un modèle circulaire qui intégrera l’ensemble du cycle de vie des produits » ([227]).

Le vingt-et-unième point de la FREC, intitulé « adapter la fiscalité pour rendre la valorisation des déchets moins chère que leur élimination », a ainsi proposé de réduire le taux de TVA à 5,5 % pour la prévention, la collecte séparée, le tri et la valorisation matière des déchets.

B. L’impact économique et budgétaire

La hausse de la TGAP et la baisse du taux de TVA sur le recyclage des déchets doivent conduire à un accroissement du recours à ce type de mode de gestion. Cet article possède un effet de levier écologique important, dans la mesure où, pour un coût budgétaire modéré (1), lui sont attachées des potentialités écologiques et économiques substantielles (2).

1. Un coût budgétaire modéré

Le présent article met en œuvre un avantage fiscal au bénéfice des collectivités les plus vertueuses en matière de gestion des déchets. Celles-ci bénéficieront d’un taux de TVA sur leur coût de gestion des déchets de 5,5 % de manière plus fréquente, par rapport à celles qui utilisent des modes de gestion imposés au taux de TVA de 10 %.

coût budgétaire de la mesure pour l’état et les collectivités

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

Comme indiqué dans l’évaluation préalable, « la fiabilité de ces estimations est en ordre de grandeur ».

2. Une mesure favorable à l’environnement et au développement de la filière recyclage

Le recyclage permet de réduire la quantité de déchets enfouis ou incinérés, ce qui possède un impact positif direct sur l’environnement.

Selon l’ADEME, le recyclage a permis, en 2014 :

– d’éviter le rejet de 20 millions de tonnes d’équivalent CO2 ;

– d’économiser 165 milliards de tonnes de consommation d’énergie cumulée (environ 40 % de la production nucléaire française) ;

– d’économiser 250 millions de mètres cubes d’eau ;

– de réduire l’acidification de l’air.

Or, la baisse de la TVA possède un impact significatif sur le développement de la filière du recyclage.

Ainsi, la TVA sur le recyclage a bénéficié d’un taux très réduit entre 1999 et 2012 et entre 2000 et 2014 le nombre de centres de tri accueillant des déchets ménagers et assimilés est passé de 265 à 397 ([228]). De 2012, date de la hausse du taux de TVA, à 2014, date butoir de l’enquête, seuls 7 centres de tri ont été construits ; 25 avaient été construits de 2010 à 2012 et 35 de 2008 à 2010.

Répartition des tonnages entrant dans les installations de traitement

des ordures ménagères par mode de traitement des déchets en 2014

Source : commission des finances.

En 2014, selon les données de la dernière enquête ITOM, les tonnages reçus dans les centres de tri des déchets ménagers et assimilés se montaient à 10,1 millions de tonnes, dont 5,9 millions étaient envoyés en recyclage ou remblaiement.

Typologie des flux sortants des centres de tri en 2014

(en %)

Source : commission des finances.

destination des flux sortants des centres de tri en 2014

(en %)

Source : commission des finances

Le recyclage permet la valorisation de la matière : l’incorporation de matériaux recyclés dans la production industrielle est un des piliers de l’économie circulaire.

Selon les matériaux, l’utilisation de déchets post-consommation demande des opérations plus ou moins importantes de tri ; l’éco-conception facilite ainsi les opérations de récupération des matériaux.

Si la baisse du taux de TVA sur les prestations de collecte, de tri et de valorisation ne peut, seule, accroître le volume de déchets ménagers et assimilés triés, elle participe d’un ensemble global qui, avec la hausse de la TGAP-d et l’évolution des pratiques, permettra aux collectivités territoriales d’opter pour les modes de gestion respectueux de la hiérarchie des déchets.

*

La commission est saisie de l’amendement de suppression II-CF906 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cet amendement vise à supprimer l’article 59. Vous proposez de modifier la trajectoire de la composante déchets de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et prévoyez une entrée en vigueur de cette modification au 1er janvier 2021. Pourquoi tant d’urgences et de précipitation à voter, dans le projet de loi de finances pour 2019, une disposition qui ne s’appliquera que deux ans plus tard ? Il serait plus pertinent de voir quels sont les effets de la trajectoire de cette composante déchets pour modifier dans le courant de l’année 2019, voire en 2020, un dispositif qui entrera en vigueur en 2021.

M. le Rapporteur général. Au contraire, modifier cette trajectoire au dernier moment poserait problème. Nous laissons du temps aux acteurs et leur donnons de la visibilité pour pouvoir modifier leurs contrats et leurs modalités de gestion. Avis défavorable.

Mme Bénédicte Peyrol. C’est l’équilibre qui a été négocié avec les collectivités territoriales dans la feuille de route sur l’économie circulaire, entre, d’une part, la trajectoire que nous avons votée en première partie, et, d’autre part, la compensation partielle par la TVA à 5,5 %.

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement II-CF873 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Cet amendement propose de préciser que la baisse de TVA à 5,5 % prévue pour les prestations fournies aux collectivités locales concerne aussi la prévention des déchets et pas simplement le tri.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, tout le monde est d’accord sur le fait que le meilleur déchet est celui qu’on ne produit pas. Cependant, je ne suis pas certain qu’il faille diminuer le taux actuel. Avis défavorable.

M. Matthieu Orphelin. Les conclusions des acteurs qui ont élaboré la feuille de route sur l’économie circulaire concernaient également la prévention des déchets. Il s’agit d’inciter les collectivités à développer la prévention des déchets, ce qui aura un impact très positif sur les comptes publics des collectivités et de l’État. Il serait vraiment important d’expliciter que ce taux de TVA réduit s’applique aussi aux activités de prévention des déchets : il faut qu’on change de siècle quant à notre façon d’appréhender la gestion des déchets, et c’est évidemment la prévention qui est la plus rentable économiquement pour l’ensemble des acteurs publics et privés.

M. Charles de Courson. Le texte gouvernemental vise « les prestations de service qui concourent au bon déroulement des opérations ». Il me semble que cela inclut la prévention.

M. le Rapporteur général. Je n’en suis pas sûr. Cela inclut par exemple des prestations de communication auprès des usagers, comme auparavant, mais il me semble que votre amendement est plus large que cela.

Mme Bénédicte Peyrol. Il faut que le ministre nous précise ce point en séance. Il me semble, pour avoir travaillé dans le domaine des déchets et de l’économie circulaire, que la prévention est effectivement incluse dans le dispositif.

M. le Rapporteur général. Sur ce plan, la rédaction n’a pas changé par rapport au texte antérieur. Or, la prévention n’est pas traitée dans le BOFiP antérieur. La bonne solution est de retirer cet amendement pour que le ministre dise le droit et, au besoin, demande à ses services de rédiger un BOFiP adapté.

M. le président Éric Woerth. Monsieur Orphelin, retirez-vous votre amendement ?

M. Matthieu Orphelin. On voit l’intérêt de la discussion : il vaut mieux préciser les choses dans la loi. Je maintiens mon amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie en discussion commune des amendements identiques II-CF886 de M. Matthieu Orphelin et II-CF1151 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que de l’amendement II-CF874 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Un équilibre avait été trouvé avec l’ensemble des acteurs dans la feuille de route « économie circulaire », que le Gouvernement avait acté : une nouvelle trajectoire sur la hausse de la TGAP déchets. Il est effectivement important que le prix de la mise en décharge augmente à partir de 2021 pour laisser le temps aux acteurs de se préparer, dans une logique non de fiscalité punitive, mais de fiscalité incitative. D’autre part, est prévue dès 2019, une baisse de la TVA sur les activités de prévention et de recyclage des déchets. Cela concerne un peu plus de la moitié des collectivités. L’amendement II-CF874 prévoit cette baisse de TVA dès 2019, l’amendement II-CF886 en 2020.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement II-CF1151 vise également à avancer au 1er janvier 2020 l’extension du périmètre de la TVA à taux réduit aux prestations visées à l’article 59.

M. le Rapporteur général. Les articles 7, 8 et 59 du projet de loi de finances constituent un ensemble qui vise à un changement de mentalité en matière de gestion des déchets. Cet ensemble a vocation à entrer en vigueur en 2021 pour laisser aux acteurs le temps de s’adapter. Je suis défavorable à une modification qui ne concernerait qu’un élément de cet ensemble cohérent.

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF886 et II-CF1151 et l’amendement II-CF874.

La commission adopte l’article 59 sans modification.

*

Après l’article 59

La commission examine l’amendement II-CF883 de M. Fabrice Brun.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement vise à compléter le CGI afin d’éviter que les taxes pour la fourniture d’électricité, de gaz et d’eau se retrouvent dans la base d’imposition de la TVA. L’idée est de ne pas appliquer une taxe à des taxes existantes.

M. le Rapporteur général. C’est un petit amendement à plusieurs milliards d’euros... Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. On peut être ambitieux !

La commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1358 de M. Daniel Labaronne.

*

Article 60 Renforcement du supplément de TGAP relatif aux biocarburants

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. la place des biocarBurants s’accroît dans le paysage énergétique français

1. Les différentes catégories de biocarburants

Les biocarburants et biocombustibles couvrent l’ensemble des carburants et combustibles liquides, solides ou gazeux produits à partir de la biomasse et destinés à une valorisation énergétique dans les transports et le chauffage. Ils produisent moins de gaz à effet de serre, et en particulier moins de dioxyde de carbone (CO2), que les carburants fossiles, parce que la quantité de CO2 dégagée lors de leur combustion est équivalente à celle capturée pendant la croissance de la matière première dont ils dérivent.

Les biocarburants sont utilisés sous la forme d’additifs ou de complément aux carburants fossiles. On distingue trois générations de biocarburants selon l’origine de la biomasse utilisée et les procédés de transformation associés.

La première génération de biocarburants correspond à la fabrication directe à partir des productions agricoles : elle est dite « en concurrence alimentaire ».

La deuxième génération de biocarburants est issue de source ligno-cellulosique – bois, feuilles, paille – à partir de processus techniques plus avancés. Elle permet de répondre aux critiques adressées à la première génération en ce qu’elle dissocie les cultures alimentaires et énergétiques, puisqu’elle est fondée sur la production de végétaux non comestibles. Elle possède un meilleur bilan environnemental que la première en matière de consommation en eau et en engrais ; elle favorise des techniques d’extraction plus efficaces.

La troisième génération de biocarburants est liée à la production d’hydrogène par des micro-organismes, ce qui permet de s’affranchir de la contrainte du sol.

Seule la première génération de biocarburants a atteint le stade industriel ; la deuxième repose sur des technologies matures mais n’a pas encore atteint un niveau de développement suffisant, quand la troisième n’est encore qu’au stade de la recherche.

Les biocarburants se partagent en deux filières, correspondant à deux types de moteurs à explosion : la filière de l’alcool pour les moteurs à allumage commandé, qui fonctionnent à l’essence, et la filière de l’huile pour les moteurs diesel à allumage par compression, fonctionnant au gazole.

RÉPARTITION de la consommation finale de biocarburants par FILIÈRE en 2016

Source : commissariat général du développement durable.

Le biodiesel représente près de 85 % de la consommation de biocarburants, contre 15 % pour le bioéthanol.

La filière de l’alcool comprend le bioéthanol, la bioessence de synthèse et l’ETBE (éther terio butyl ether). Le bioéthanol est obtenu par la fermentation du sucre extrait des plantes, soit directement, à partir de la betterave sucrière ou de la canne à sucre, soit indirectement, par transformation de l’amidon contenu dans les graines des céréales. L’alcool issu de la fermentation est ensuite distillé et déshydraté pour obtenir du bioéthanol. L’ETBE est quant à lui le produit d’une réaction chimique entre l’éthanol et l’isobutène, lui-même dérivé du raffinage pétrolier. L’incorporation de bioéthanol ou d’ETBE dans l’essence présente l’avantage d’augmenter l’indice d’octane du carburant, ce qui limite le risque d’usure du moteur lié à l’autoallumage.

Source : commissariat général du développement durable.

La filière de l’huile comprend différents produits fabriqués à partir d’huiles issues de plantes oléagineuses (colza, tournesol, palme, soja) ou de graisses animales. Les huiles, à la suite d’une transestérification – c’est-à-dire la réaction qui consiste à faire réagir un corps gras, en l’espèce les triglycérides contenus dans les huiles ou les graisses, avec un alcool, soit de l’éthanol ou du méthanol – sont transformées en ester éthylique ou méthylique d’acide gras (EMAG). Lors de la production des EMAG, on obtient également de la glycérine, coproduit notamment valorisé dans les domaines pharmaceutique et cosmétique.

Source : commissariat général du développement durable.

2. Les obligations d’incorporation liée à la TGAP-b

Destinée, à l’origine, à compenser pour les agriculteurs les effets du gel des terres issu de la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 1992, la politique de soutien aux biocarburants lancée en 2005 a cherché, au fil du temps, à satisfaire deux autres objectifs : diminuer la facture énergétique grâce au développement d’une énergie renouvelable d’une part, contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’autre part.

La politique française d’incorporation est insérée dans un cadre européen composé de deux directives, l’une concernant la cible à atteindre, à l’échéance de 2020, de 10 % d’énergie renouvelable dans la consommation totale d’énergie dans les transports ([229]), l’autre définissant la qualité des carburants ([230]).

Depuis le 1er janvier 2005, l’article 266 quindecies du code des douanes soumet au supplément de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP-b) les opérateurs qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à l’objectif d’incorporation.

L’assiette de cette taxe est déterminée conformément aux dispositions du 1° du 2 de l’article 298 du CGI et son taux évolue en fonction des objectifs nationaux d’incorporation : calculée en euros par hectolitres manquant par rapport à l’objectif, la TGAP n’est due que si ceux-ci ne sont pas atteints. Sa finalité est donc de ne pas être payée : il s’agit d’une taxe comportementale.

Évolution du taux de la TGAP-b entre 2005 et 2018

(en %)

Source : article 266 quindecies du CGI.

Les obligations d’incorporation des biocarburants sont définies en pourcentage de pouvoir calorifique inférieur (PCI) qui est l’énergie thermique libérée par la combustion d’un litre de carburant. Le PCI des biocarburants est inférieur à celui des hydrocarbures fossiles dans lesquels ils sont incorporés : de 34 % pour l’éthanol par rapport à l’essence et de 8 % pour le biodiesel par rapport au gazole. Ainsi, 100 litres d’éthanol ont le même pouvoir calorifique que 65,7 litres d’essence. En conséquence, à plein de carburant identique, l’autonomie d’un véhicule diminue quand le pourcentage d’incorporation de biocarburants augmente.

Lors de la mise à la consommation des carburants, les redevables émettent des certificats représentatifs des quantités, exprimés en PCI, des biocarburants incorporés. Toutefois, certains biocarburants sont pris en compte pour le double de leur valeur réelle en PCI, dans des conditions précisées par un arrêté du ministre chargé du budget et dans la limite de la moitié des quantités agréées spécifiquement pour les esters méthyliques d’huile animale ([231]).

Le prélèvement supplémentaire est déclaré et liquidé en une seule fois, au plus tard le 10 avril de l’année qui suit celle de son exigibilité.

B. un taux de pénétration des biocarburants insuffisant à l’égard des obligations européennes

1. Des objectifs d’incorporation en biocarburants en-deçà des obligations européennes

En 2009, le paquet énergie-climat a défini une politique européenne commune se traduisant par les objectifs suivants :

– diminuer de 20 % les émissions de GES par rapport à 1990 ;

– augmenter de 20 % l’efficacité énergétique ;

– augmenter de 20 % la part des énergies renouvelables.

La directive EnR du 23 avril 2009 ([232]) a fixé un objectif d’au moins 10 % d’énergies renouvelables dans le secteur des transports en 2020.

Dans la directive CASI (pour « changement d’affectation des sols indirect ») du 9 septembre 2015 ([233]), a été confirmé l’objectif de 10 % dans les transports en 2020, tandis qu’ont été mis en place un plafond de 7 % pour les biocarburants en concurrence alimentaire – soit ceux de première génération – et un objectif indicatif de 0,5 % en 2020 pour les biocarburants avancés, qui comptent double dans l’objectif de 10 %. Les matières premières qui concourent à la production de ces biocarburants sont énumérées à l’annexe IX de la directive EnR.

La directive sur les énergies renouvelables fait actuellement l’objet de discussions au niveau européen. Un accord politique a été trouvé, entre la Commission, le Parlement et le Conseil, le 20 juin 2018. Une part minimale d’au moins 14 % de carburants dans le secteur des transports devra provenir d’énergies renouvelables en 2030. Les biocarburants de la première génération resteront plafonnés à 7 % ; les carburants avancés devront représenter 1 % en 2025 et 3,5 % en 2030.

Dans cette perspective, la loi de transition énergétique pour la croissance verte a anticipé la priorité désormais donnée aux biocarburants avancés ([234]). Les objectifs d’incorporation de ces biocarburants sont définis dans le décret du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie ([235]).

objectifs d’incorporation des biocarburants avancés

(en %)

Source : article 7 du décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016.

En 2015, le taux d’incorporation de la France est de 8,5 % avec les comptages multiples des carburants avancés ([236]). Elle est donc relativement bien positionnée pour atteindre l’objectif de 10 % en 2020. Le taux d’incorporation de la filière diesel est légèrement supérieur à celui de la filière essence.

L’atteinte des taux d’incorporation français conduit à un rendement de TGAP-b marginal, à 2 millions d’euros en 2016. Aussi, en relever le taux apparaît être un levier incitatif cohérent avec les objectifs environnementaux de la France.

2. Une modernisation du dispositif nécessaire

En premier lieu, l’impôt est actuellement déterminé en renvoyant aux prix forfaitaires coût-assurance fret – le « prix CAF » – de chaque carburant, majorés de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Aussi, la TGAP-b possède un effet contra-cyclique substantiel qui conduit à diminuer l’incitation d’incorporation d’énergie renouvelable lorsque le coût du pétrole est bas et à l’augmenter lorsque le cours est haut.

En second lieu, le régime fiscal des biocarburants en concurrence alimentaire n’est pas toujours cohérent avec son impact positif réel en matière environnementale. La prise en compte de matières premières qui ne sont pas en concurrence alimentaire et dont l’utilisation à vocation à s’accroître mérite, également, une appréhension plus fine.

Ainsi, en 2016, la Cour des comptes recommandait de supprimer, dans le calcul de la TGAP-b, le double comptage des biocarburants obtenus à partir des déchets animaux et des huiles usagées. Elle relevait que, « outre que les fraudes dans leur utilisation sont très aisées, ces matières premières n’ont pas d’impact significatif sur les émissions de gaz carbonique » ([237]).

II. UN REHAUSSEMENT DES OBJECTIFS D’INCORPORATION QUI AURA UN IMPACT SUBSTANTIEL SUR LE SECTEUR DES BIOCARBURANTS

A. Le dispositif proposé

1. Un accroissement des objectifs d’incorporation

Le présent article rehausse le tarif de la taxe et les pourcentages nationaux cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports.

tarifs du supplément de tgap relatif aux biocarburants

Les objectifs d’incorporations exprimés en volume sont donc les suivants :

– 8,53 % en 2019 et 8,64 % en 2020 pour le gazole ;

– 10,31 % en 2019 et 10,45 % en 2020 pour les essences.

Pour certaines catégories de matières premières, la part d’énergie qui excède un certain seuil n’est pas prise en compte. L’actualisation de la liste par le présent article est la suivante :

– les céréales et autres plantes riches en amidon, sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles principalement utilisées à des fins de production d’énergie, sucres non extractibles et amidon résiduel, autres que les matières mentionnées à l’annexe IX de la directive 2009/28/CE, ne peuvent être pris en compte que dans la limite de 7 % ;

– le tallol et brai de tallol ne peuvent être pris en compte que dans la limite de 0,6 % ;

– les matières mentionnées à la partie B de l’annexe IX de la directive 2009/28/CE – soit les huiles de cuisson et les graisses animales – ne peuvent être prises en compte que dans la limite de 0,9 %.

Les biocarburants avancés non plafonnés ainsi que ceux issus de graisses et d’huiles usagées ne pourront être comptés double que dans la limite de l’écart entre 7 % et l’objectif national de 10 %.

2. Un toilettage du dispositif

Le présent article clarifie et simplifie les modalités de calcul de la taxe : son montant est égal au produit de la différence entre le pourcentage national cible d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports et la proportion d’énergie renouvelable contenue dans les produits inclus dans l’assiette.

La liquidation de la taxe est simplifiée. Ainsi, le renvoi aux prix forfaitaires coût-assurance-fret de chaque carburant majoré de la TICPE est remplacé par un tarif forfaitaire unique correspondant à la moyenne de ces prix. Ce remplacement permet de supprimer les effets pro-cycliques de la TGAP-b qui conduisent à diminuer l’incitation d’incorporation lorsque le cours du pétrole est bas.

La dénomination de la taxe est modifiée : la qualification de « supplément de TGAP », source de confusion, est supprimée ; il n’était pas logique de lier à la TGAP un impôt qui prend la forme d’un supplément de TICPE. Aussi, il conviendra désormais de parler de « taxe incitative à l’incorporation de biocarburants » (TIIB).

B. l’Impact économique et budgétaire

1. Un impact budgétaire négligeable

La TIIB étant une taxe comportementale à destination des metteurs de carburants sur le marché, l’impact budgétaire du présent article est faible ; il n’est d’ailleurs pas chiffré. Pour rappel, la TGAP-b a eu un rendement de 2 millions d’euros en 2016.

2. Un impact écologique à surveiller

L’évolution du taux d’incorporation influence directement la production et l’importation de matières premières destinées à être transformées en biocarburants. Elle influence également la ventilation du choix entre de telles matières premières, qui dépend des coûts de production, donc des cours mondiaux. Il convient, à cet égard, d’être vigilant face aux phénomènes d’importation de matières premières qui aboutissent à des changements indirects d’affectation des sols, comme la palme asiatique ou le soja brésilien.

3. Un impact économique important pour la filière des biocarburants

a. Des difficultés prévisibles pour la filière des biocarburants

L’accroissement des taux français d’incorporation est cohérent avec les objectifs européens en la matière. Pour autant, le plafonnement à 7 % des biocarburants de première génération rend plus difficile l’atteinte de l’objectif de 10 % en 2020 et 14 % d’énergies renouvelables utilisées dans les transports en 2030.

L’écart entre le plafonnement et les objectifs devra être progressivement comblé par des biocarburants qui n’entrent pas en concurrence alimentaire, ou d’autres types de motorisation, comme l’électricité.

b. Des difficultés spécifiques à la filière du bioéthanol

La norme NF EN 228 prescrit les exigences et les méthodes d’essai pour l’essence sans plomb mise sur le marché et livrée. Elle limite à 10 % en volume la teneur en éthanol qui peut être contenue dans la grande majorité du sans plomb européen.

teneur maximale en bioethanol dans les carburants distribués en france

(en %)

Source : commission des finances.

Or, les pourcentages d’incorporation du présent article sont exprimés en PCI. Comme évoqué précédemment, le PCI des biocarburants, et singulièrement celui du bioéthanol, est inférieur à celui des carburants issus d’énergies fossiles.

Respecter les exigences issues du présent article implique que le taux d’incorporation du bioéthanol en volume-équivalent PCI soit de 10,31 % en 2019 et 10,45 % en 2020. Ce taux en volume excède ce qui est actuellement possible dans le cadre des normes européennes de qualité sur les carburants. Seul le carburant E 85, dont la consommation est encore confidentielle – 31 824 véhicules en France au 1er janvier 2018 – permet de dépasser ce seuil.

Aussi, la seule possibilité donnée aux assujettis de se conformer aux prescriptions de l’article 266 quindecies du code des douanes ainsi modifié, est de réaliser, au maximum, l’incorporation à l’aide de biocarburants avancés, qui comptent double.

Cet article constitue donc une incitation forte en faveur du développement des biocarburants avancés. Le développement de cette filière implique des investissements industriels et notamment la construction de bioraffineries de deuxième génération, qui utilisent de la biomasse ligno-cellulostique, à l’instar du projet Futurol installé à Pomacle-Bazancourt (Marne), qui devrait être mis en service en 2020.

c. Des difficultés spécifiques à la filière du biodiesel

Avec plus de la moitié des surfaces de colza aujourd’hui mobilisées pour le débouché énergie, les limites de déploiement des surfaces de culture oléagineuses sont proches d’être atteintes ([238]).

Dans ce contexte, et compte tenu du plafond d’incorporation des biocarburants de première génération à 7 %, la filière biodiesel d’huiles usagées et autres graisses animales a connu un rapide essor. Ainsi, en 2014, les huiles animales et huiles usagées représentaient un quart des ressources du marché du biodiesel européen. La France compte trois unités de production de biodiesel traitant majoritairement ce type de résidus : Veolia à Limay (Yvelines), Nord-Ester à Dunkerque (Nord) et Estener au Havre (Seine-Maritime).

Néanmoins, le B du V du III du présent article fixe le seuil au-delà duquel la part de l’énergie issue des huiles usagées et des graisses animales à 0,9 % du total d’incorporation, ce qui devrait freiner le développement de la filière.

Le biodiesel souffre en outre d’une particularité : si son PCI est proche de celui qui est issu des ressources fossiles, il doit impérativement posséder, pour des raisons techniques, un seuil maximal d’EMAG. En effet, dans certaines conditions de froid, le biodiesel est susceptible de se figer et d’entraîner la formation de cire, ce qui mène au blocage du circuit de carburant entre le réservoir et les injecteurs. Ces considérations techniques expliquent pourquoi le taux d’incorporation d’EMAG dans le gazole est de 7 % ou 8 % dans la très grande majorité des cas, avec le B 7 et le B 8. Il peut être 10 % avec le nouveau B 10, commercialisé en France depuis 2018 et qui connaît un succès marginal, ou de 30 % mais seulement pour les flottes captives qui possèdent des circuits d’approvisionnement spécifiques – le B 30 n’est pas concerné par la directive de qualité des carburants.

Or, le taux d’incorporation des HVO (huiles végétales hydrotraitées) dans le diesel n’est pas limité par les normes de qualité. De fait, le présent article pourrait conduire les metteurs sur le marché à privilégier le biogazole produit à partir de HVO, c’est-à-dire d’huiles usagées mais également de colza, soja ou de palme hydrotraitées.

Il convient toutefois de garder à l’esprit que le taux d’incorporation maximal des HVO est soumis au plafond d’incorporation de 7 % des biocarburants de première génération.

Enfin, la suppression du gazole non routier (GNR) par le présent projet de loi de finances le retire mécaniquement de l’assiette de la taxe pour la filière gazole. La circulaire du 16 octobre 2017 permettait en effet de prendre en compte 75 % des mises à la consommation de GNR pour le calcul de l’assiette de la TGAP-b ([239]), ce qui permettait aux distributeurs de GNR d’alléger artificiellement leur contrainte d’incorporation en biodiesel. Aussi, cette réduction d’assiette possède un impact défavorable pour les distributeurs de GNR, surtout ceux dont le GNR était composé d’EMAG. Elle est, en tout état de cause, une incitation forte à la distribution de biocarburants pour les flottes captives, c’est-à-dire celles qui possèdent une logistique carburant dédiée.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF176 de Mme Lise Magnier, II-CF864 de Mme Véronique Louwagie et II-CF1172 de M. Charles de Courson, ainsi que l’amendement II-CF1243 de M. Bruno Millienne.

Mme Lise Magnier. L’amendement II-CF176 est défendu.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement II-CF864 aussi.

M. Charles de Courson. Le superéthanol E 85 a énormément de succès, comme vous le voyez tous les jours dans la publicité, car les adaptateurs ont enfin été autorisés et commencent à être distribués. Or, certains bons esprits voudraient considérer qu’il ne doit pas être pris en compte dans l’assiette de la taxe incitative à l’incorporation de biocarburants, ce qui est totalement erroné. Cet amendement de précision vise à ce que le Gouvernement le rappelle.

Mme Sarah El Haïry. L’amendement II-CF1243 est d’inspiration identique. Sont concernés le superéthanol E 85 et le carburant éthanol pour les moteurs dédiés à l’allumage par compression.

M. le Rapporteur général. Ces amendements me semblent satisfaits, mais je comprends que vous souhaitez une explication du Gouvernement. Je vous invite donc à les retirer et à les redéposer pour la séance publique pour voir si le ministre fait la même interprétation que moi, à savoir que le principe d’équivalence conduit à inclure l’E 85 dans l’assiette de la taxe.

M. Charles de Courson. Je ne doute pas que le ministre aura la même position que le Rapporteur général, mais il s’agit aussi de connaître la position du Gouvernement sur les biocarburants à 100 %. Tant qu’il reste 15 % d’essence, on peut assimiler le biocarburant à de l’essence ; mais quand il est à 100 % biologique, on est dans le vide. Il faut dès à présent arrêter une position douanière en la matière, si j’ose dire.

Je retire mon amendement pour le redéposer en séance.

Mme Lise Magnier. Moi aussi.

Mme Sarah El Haïry. Moi de même.

Les amendements II-CF176, II-CF1172 et II-CF1243 sont retirés.

La commission rejette l’amendement II-CF864.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF182 de Mme Lise Magnier, II-CF866 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1173 de M. Charles de Courson et II-CF1244 de M. Bruno Millienne.

Mme Lise Magnier. L’amendement II-CF182 est défendu.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement II-CF866 aussi.

M. Charles de Courson. L’article 60 va dans la bonne direction, mais trop lentement puisque les taux d’incorporation cibles dans l’essence ne seront que de 7,7 % en 2019 et 7,8 % en 2020 : ces taux sont trop faibles au vu de l’enjeu de décarbonation des transports et des capacités de production de bioéthanol excédentaires en France. Le bioéthanol produit en Europe réduit en moyenne de 70 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport à l’essence fossile.

Mon amendement propose d’aller un peu plus vite que ce que propose le Gouvernement en prévoyant un taux de 8,3 % au lieu de 7,7 % en 2019 et de 8,9 % au lieu de 7,8 % en 2020. Afin permettre aux distributeurs de carburant de satisfaire à cette augmentation, nous proposons aussi de ne plus soumettre au plafond de 7 % le bioéthanol issu des résidus des industries sucrières et amidonnières. La trajectoire proposée est réalisable grâce à la dynamique de croissance de l’essence SP 95, qui comprend 10 % d’éthanol, et du superéthanol E 85, qui comprend de 65 à 87 % d’éthanol. La forte croissance actuelle du superéthanol – plus 43 % entre janvier et août 2018 par rapport à la période de janvier à août 2017 –, grâce aux boîtiers E 85 homologués, assure à elle seule l’essentiel de la progression du pourcentage cible dans l’essence. Une telle mesure favoriserait la bioéconomie française fondée sur des productions agricoles locales, dans une logique d’économie circulaire.

Mme Sarah El Haïry. L’amendement II-CF1244 vise à favoriser la bioéconomie dans une logique d’économie circulaire en s’appuyant sur les productions agricoles locales.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’objectif, mais le droit européen ne permet pas actuellement de considérer les biocarburants issus de résidus amidonniers et sucriers comme des biocarburants avancés, susceptibles d’excéder le plafond de 7 %. L’annexe IX de la directive du 9 septembre 2015 concernant la qualité de l’essence et des carburants diesel, dite « directive CASI », considère que seuls les résidus de la filière bois ne sont pas des résidus en concurrence alimentaire.

Je vous demanderai de retirer vos amendements, à défaut de quoi j’y serai défavorable.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, il y a deux volets dans mon amendement ; vous n’avez répondu que sur le premier. Seriez-vous favorable au second ?

M. le Rapporteur général. L’augmentation du pourcentage cible d’incorporation est techniquement très complexe, surtout sans pouvoir augmenter par ailleurs le plafond d’incorporation des résidus amidonniers et sucriers. Je vous propose de redéposer votre amendement en séance, en n’en reprenant que cet aspect, le premier volet étant contraire au droit européen.

Les amendements identiques II-CF182, II-CF1173 et II-CF1244 sont retirés.

La commission rejette l’amendement II-CF866.

Puis, elle examine les amendements identiques II-CF177 de Mme Lise Magnier, II-CF950 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF1171 de M. Charles de Courson et II-CF1245 de M. Bruno Millienne.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’objectif de ces amendements est de permettre l’incorporation dans l’essence des biocarburants produits à partir de matières lignocellulosiques, de marc de raisin ou de lies de vin, au-delà du plafond des biocarburants de première génération (1G) et du seuil concernant ceux de la partie B de l’annexe IX de la directive sur les énergies renouvelables. Il s’agit d’aider au développement de la filière des biocarburants français sans importer de produits tels que l’huile de palme, par exemple.

M. Charles de Courson. Il existe un débat sur la prise en compte ou non dans la détermination des plafonds d’incorporation des biocarburants produits à partir de matières lignocellulosiques – autrement dit du bois, pour simplifier –, de marc de raisin ou de lies de vin. Le but est de permettre l’incorporation dans l’essence de ces biocarburants, mais au-delà du plafond des biocarburants 1G et du seuil concernant ceux de la partie B de l’annexe de la directive sur les énergies renouvelables.

Certains voudraient qu’ils soient intégrés, mais en restant dans le cadre du plafond, ce qui risque d’entraîner des effets de concurrence interne. Par ailleurs, la portée de cette mesure reste limitée, dans la mesure où il est encore compliqué, technologiquement, de produire des biocarburants à partir du bois, ce qui influe sur le coût de revient. C’est plus facile avec le marc ou la lie de vin.

M. le Rapporteur général. Je ne comprends pas très bien la logique de ces amendements, dans la mesure où les huiles usagées et les graisses animales ne sont absolument pas en concurrence avec les marcs de raisin et les lies de vin : elles sont transformées en esters, destinés à produire du biodiesel, et non pas incorporés à l’essence, sous peine de dégrader l’indice d’octane. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. La directive sur les énergies renouvelables encourage le développement des biocarburants issus de déchets et de résidus, ce qui est très bien. Elle prévoit en particulier un objectif spécifique pour ceux qui sont produits à partir du bois, du marc de raisin ou de lies de vin, et sont regroupés dans la partie A de son annexe IX. Le problème est que certains veulent intégrer dans cette catégorie les biocarburants produits à partir d’huiles usagées, ce qui risque de fragiliser la filière des biocarburants produits à partir du bois, des marcs et des lies de vin.

M. Philippe Vigier. Relever le plafond pour ces produits va dans le bon sens puisque cela participe à la décarbonation. Je ne comprendrais pas que l’on maintienne ce blocage.

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle examine les amendements identiques II-CF926 de Mme Lise Magnier et II-CF1200 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans la mesure où les externalités négatives des effluents d’huileries de palme et rafles sont équivalentes – voire pires – à celles du tallol et du brai de tallol, qui sont des acides gras, il est juste et proportionné de soumettre la part d’énergie issue de ces matières premières au même seuil de 0,6 %.

M. le Rapporteur général. Sans être un grand spécialiste du tallol et du brai de tallol, je ne suis pas défavorable, a priori, à une telle mesure, mais je considère qu’elle peut avoir des effets indésirables : ces amendements, tel que rédigés, diminueraient mécaniquement l’assiette de la prise en compte du brai de tallol en y ajoutant l’huile de palme, plutôt que d’ajouter dans le tableau une ligne supplémentaire qui individualiserait les résidus de palme.

Je vous invite donc à retirer ces amendements, dans l’attente d’une explication du ministre.

L’amendement II-CF1200 est retiré.

La commission rejette l’amendement II-CF926.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF1201 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement a pour objet de reporter à 2020 l’augmentation du seuil d’incorporation des matières premières énumérées à l’annexe IX de la directive sur les énergies renouvelables. Ce report est justifié par la nécessité de préserver les équilibres économiques entre les différentes filières françaises de biocarburants. Nous devons en effet faire très attention à notre filière biocarburants, totalement déstabilisée par le problème de l’huile de palme, en particulier pour ce qui concerne le biodiesel, mais également le bioéthanol.

M. le Rapporteur général. L’annexe IX de la directive 2009/28 modifiée ne vise pas l’huile de palme. Par ailleurs, la production de biocarburants à partir d’huiles usagées est encore récente et marginale, et la production française en la matière est bien en dessous d’un taux d’incorporation de 0,9 %, ce qui limite l’impact de l’article lui-même. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Votre argument est réversible : s’il n’y a guère de problème, il n’y a rien d’extravagant à retarder d’un an l’augmentation du taux d’incorporation.

M. le Rapporteur général. Il ne s’agit pas d’un taux d’incorporation, mais d’un plafond. Je reste irréversiblement défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF1202 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article 60, dans sa version actuelle, menace doublement le seuil de 7 % dédié aux céréales et autres plantes riches en amidon sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles principalement utilisées à des fins de production d’énergie, sucres non extractibles et amidon résiduel, autres que les matières mentionnées à l’annexe IX de la directive sur les énergies renouvelables.

Elle le menace, d’une part, en permettant le compte simple des biocarburants avancés une fois le plafond de compte double atteint, et ce alors même qu’ils ne sont pas encore disponibles à l’échelle industrielle, puisque les biocarburants de deuxième génération, toujours pas opérationnels, ne sont pas comptabilisés de la même manière que ceux de la première génération ; d’autre part, en offrant aux biocarburants produits à partir de tallol, de brai de tallol et des matières premières mentionnées à la partie B de l’annexe IX, la possibilité d’empiéter sur ce seuil de 7 %.

En l’état, l’adoption de l’article 60 se ferait au détriment de la filière française et européenne des huiles et protéines végétales, alors même que cette dernière est porteuse d’emplois et qu’elle participe activement à l’indépendance énergétique et protéique de la France et de l’Union européenne, en réduisant notamment nos importations brésiliennes et américaines de protéines sous forme de soja. La rédaction que nous proposons améliore donc le texte gouvernemental.

M. le Rapporteur général. Je n’ai pas le sentiment que votre amendement améliore le texte gouvernemental car permettre le double comptage des biocarburants avancés permet justement d’atteindre nos objectifs, tout en orientant progressivement la production vers les biocarburants les plus écologiquement vertueux.

Il est par ailleurs contraire à nos engagements en matière d’évolution vers des biocarburants nationaux ou européens qui ne sont pas en concurrence alimentaire. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas du tout d’accord, dans la mesure où les biocarburants dits avancés ne sont pas encore au point, à supposer qu’ils soient un jour technologiquement et économiquement concurrentiels par rapport aux carburants de première génération.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF1048 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Non seulement les biocarburants issus de l’huile de palme et du soja sont responsables de la déforestation et de la dégradation des écosystèmes, mais leur bilan carbone et par ailleurs très lourd. Or le Parlement européen a voté l’interdiction des importations d’huile de palme utilisée dans les biocarburants uniquement à partir de 2021 et de 2030 pour le soja. Dans le même temps, la France a donné son feu vert à la raffinerie Total de La Mède, qui importera 300 000 tonnes d’huile de palme par an, soit 10 % de la consommation totale d’huile de palme en Europe pour les biocarburants en 2016.

Nous souhaitons donc que les biocarburants issus de l’huile de palme et du soja soient exclus du calcul de ce taux minoré à compter du 1er janvier 2020. Cela fait partie des outils dont nous disposons pour réussir la transition écologique, et nous ne devons pas remplacer un carburant polluant par un autre carburant polluant qui provient de surcroît le plus souvent de monocultures très néfastes pour les pays qui les produisent.

M. le Rapporteur général. La question de l’utilisation de l’huile de palme dans les biocarburants est traitée, au niveau européen, dans le cadre des négociations en cours sur la révision de la directive « énergies renouvelables ». Un accord a été trouvé mi-juin : les biocarburants ayant un fort impact sur le changement d’affectation des sols seront définis par un rapport de la Commission et leur niveau d’incorporation dans les carburants restera gelé au niveau de 2019. Il diminuera progressivement à partir de 2023 pour atteindre 0 % en 2030.

Le Gouvernement a soutenu tout au long des négociations une approche constructive et exigeante dans l’objectif de limiter l’utilisation des matières susceptibles de donner lieu à de la déforestation importée. À cet égard, la France peut se prévaloir d’une approche exigeante de la notion européenne de « durabilité » des matières premières. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 60 sans modification.

*

Après l’article 60

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF56 de M. Vincent Descoeur et II-CF78 de Mme Nathalie Bassire, ainsi que les amendements identiques II-CF57 de M. Vincent Descoeur et II-CF79 de Mme Nathalie Bassire.

M. Vincent Descoeur. L’amendement II-CF56 vise à s’assurer que la hausse de la fiscalité écologique finance bien la transition énergétique. Il propose pour cela de doter les EPCI et les régions ayant adopté soit un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) soit le volet énergie d’un schéma régional d’aménagement et de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) d’une part des recettes, pour financer des actions concrètes en matière de transition énergétique.

L’amendement II-CF57 s’inscrit dans le même esprit.

M. Marc Le Fur. Les amendements II-CF78 et II-CF79 sont défendus.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà discuté de ces amendements. Le prélèvement au profit des collectivités est de nature à diminuer les fonds qui alimenteront les autres actions en faveur de la transition énergétique, et il faut donc faire très attention à la ressource. Ce transfert ne doit pas constituer un effet d’aubaine pour les collectivités et doit donc être obligatoirement fléché vers la mise en œuvre des plans climat-air-énergie.

Par ailleurs, les conditions d’octroi prévues par l’amendement sont trop souples, car elles se limitent à l’écriture d’un PCAET, ce qui n’est pas très compliqué. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement II-CF1351 de Mme Laurianne Rossi, qui fait l’objet des sous-amendements II-CF1399 et II-CF-1400 de M. Charles de La Verpillière.

Mme Laurianne Rossi. J’ai proposé dans la première partie du projet de loi de finances, au nom de la commission du développement durable, un amendement visant à instaurer sur les fluides hydrofluorocarbures (HFC), ces puissants gaz à effet de serre, une taxe assortie d’un mécanisme de suramortissement.

À la demande du ministre en séance publique, le mécanisme de suramortissement a été retiré. Nous proposons cet amendement, qui prévoit donc une taxe progressive à partir de 2021 sur l’utilisation de ces fluides. Il s’agit d’un amendement rédigé en concertation avec le Gouvernement et les professionnels, qui formalise l’engagement ministériel pris devant la représentation nationale.

M. Thibault Bazin. Le sous-amendement II-CF1399 vise à s’assurer que le remboursement de taxe en cas d’exportation ou d’expédition à destination d’un État membre de l’Union européenne concernera aussi bien les fluides en vrac que les fluides incorporés dans des équipements fixes préchargés.

Il rappelle également que cette taxe pourra être annulée par anticipation, si les engagements volontaires de substitution de la part des importateurs et utilisateurs de ces fluides sont suffisamment forts. À cet effet, une commission parlementaire d’évaluation de ces engagements statuera au plus tard en septembre 2020 sur le niveau effectif de substitution par des fluides à faible potentiel de réchauffement global (PRG).

Le sous-amendement II-CF1400 reprend la seconde partie de l’amendement de Mme Rossi, adopté en commission sur la première partie du projet de loi de finances, en créant un mécanisme de suramortissement afin d’encourager les entreprises à investir dans des machines frigorifiques utilisant des fluides alternatifs, sans HFC, et présentant un impact climatique moindre. Le taux initialement proposé de 40 % est repris.

M. le Rapporteur général. L’Union européenne s’est saisie de la question des HFC, et il existe un règlement, le règlement F-Gaz II, qui pose un calendrier destiné à interdire la mise sur le marché de tels fluides. Cette interdiction doit intervenir de manière progressive, avec un système d’échanges de quotas. Il me semble donc qu’il faut laisser un peu de temps aux utilisateurs de tels fluides avant de réaliser cette taxation.

Je suis donc défavorable à l’amendement et aux sous-amendements.

Mme Bénédicte Peyrol. Des discussions sont encore en cours, car certains secteurs risquent d’être extrêmement affectés par la taxation. Des engagements volontaires vont être pris, et il me semble préférable d’attendre l’issue des négociations. Notre groupe sera donc défavorable à cet amendement.

M. Thibault Bazin. Il faut s’assurer que l’amendement qui doit être déposé en séance concernera bien tout le dispositif et que les précisions que nous proposons y seront intégrées.

Mme Laurianne Rossi. L’un des sous-amendements qui nous est proposé vise à préserver nos exportations de fluides HFC tout en taxant les importations. Je rappelle les engagements qui ont été pris par la France au niveau européen, mais également au niveau international, lors de la ratification du protocole de Kigali : nous nous sommes engagés à adopter une politique vertueuse en ce qui concerne ces fluides, qui, rappelons-le, figurent parmi les plus puissants gaz à effet de serre utilisés sur notre planète. Je vois donc mal la pertinence de ce sous-amendement, que ce soit d’un point de vue économique ou d’un point de vue environnemental, mais nous aurons le débat en séance lorsque nous entendrons la proposition du Gouvernement.

La commission rejette successivement les sous-amendements et l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF47 de M. Vincent Descoeur.

M. Vincent Descoeur. Près d’un tiers des déchets ménagers des Français est composé de produits n’ayant pas de filière de recyclage. Les metteurs sur le marché de ces produits ne contribuent donc pas à la gestion de ces déchets, alors que les metteurs sur le marché de biens couverts par une filière de recyclage le font par le biais de la responsabilité élargie des producteurs (REP). Cet amendement vise donc à mettre en place une TGAP amont sur les produits non fermentescibles et non couverts par la REP.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat sur la TGAP amont, lors de nos discussions sur la première partie du projet de loi de finances, et je rappelle que la feuille de route de l’économie circulaire l’a exclue. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF53 de M. Vincent Descoeur et II-CF578 de M. Éric Alauzet ainsi que les amendements identiques II-CF52 de M. Vincent Descoeur et II-CF1303 de M. Paul-André Colombani.

M. Vincent Descoeur. Il est injuste de taxer les collectivités pour l’élimination de déchets pour lesquels il n’existe aucune alternative. L’amendement II-CF53 vise donc à leur accorder une franchise correspondant à cette part de déchets résiduels inévitables.

M. Éric Alauzet. Conformément à la feuille de route de l’économie circulaire et à la philosophie du Grenelle de l’environnement, il faut aborder le problème du recyclage de façon globale, en favorisant les filières qui sont en amont du traitement des déchets – prévention, tri, etc. – et en pénalisant celles qui sont à la fin de la chaîne, incinération et mise en décharge.

L’idée d’instaurer une franchise sur la TGAP aval, en décharge, est rendue nécessaire par les carences de la filière en amont ; il faut donc traiter les deux questions en même temps. Cette loi de finances a globalement permis des progrès, avec la TVA réduite d’un côté et l’augmentation de la TGAP en aval, mais demeure le problème des déchets non recyclables, qui sont pénalisés en aval. D’où mon amendement II-CF578, qui instaure une franchise.

Cela étant, il faut, parallèlement, transférer la taxation en amont sur le producteur, de manière à ce que ce ne soit plus le contribuable ou l’usager qui paie, mais le consommateur.

M. Vincent Descoeur. L’amendement II-CF52 procède du même esprit, l’idée est d’éviter de faire payer les collectivités qui ont en charge la gestion de ces déchets mais de taxer ceux qui les mettent sur le marché. C’est du bon sens.

M. Michel Castellani. L’amendement II-CF1303 est défendu.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà débattu très longuement de ces questions ; j’avais émis un avis défavorable, que je réitère aujourd’hui.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques II-CF54 de M. Vincent Descoeur II-CF1304 de M. Paul-André Colombani.

M. Vincent Descoeur. Partant du constat que la hausse de la TGAP aura pour conséquence une hausse de la fiscalité acquittée par les collectivités, et donc par les usagers, sans aucune assurance que les déchets résiduels pourront être réduits, mon amendement propose d’affecter les recettes supplémentaires générées par la TGAP au fonds déchets de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), qui pourrait financer des actions visant à réduire de manière efficace ces déchets résiduels.

M. Michel Castellani. L’amendement II-CF1304 est défendu.

M. le Rapporteur général. Les articles non rattachés sont souvent l’occasion de recycler, si j’ose dire, les amendements qui ont reçu un avis défavorable en première partie, et que je maintiens.

La commission rejette les amendements.

*

Article additionnel après l’article 60 Suppression de la redevance pour obstacles sur les cours d’eau

La commission est saisie de l’amendement II-CF1357 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à supprimer une redevance pour obstacle sur les cours d’eau, du fait notamment de la complexité du dispositif, de ses modalités de perception compliquées et du très faible rendement de ladite redevance. J’indique que l’Inspection générale des finances, dans un rapport de 2014, recommandait déjà sa suppression.

M. le Rapporteur général. Comme lors de nos discussions en première partie, mon avis est favorable.

La commission adopte l’amendement II-CF1357 (amendement II-2003).

*

Après l’article 60

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF50 de M. Vincent Descoeur, II-CF576 de M. Éric Alauzet et II-CF1302 de M. Paul-André Colombani, ainsi que l’amendement II-CF771 de M. Éric Alauzet.

M. Vincent Descoeur. L’idée de mon amendement, une fois de plus, est de mettre fin à une situation qui consiste à taxer aveuglément les gestionnaires qui ne sont pas responsables de la non-recyclabilité des produits. Nous proposons donc de créer un signal en amont, en mettant en place une écocontribution.

M. Éric Alauzet. Dans une perspective globalisante, la question est toujours de savoir qui, selon le principe de taxation retenue, va payer pour les déchets non recyclables : est-ce, en aval, le contribuable, à travers la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, ou l’usager, à travers la redevance ? ou est-ce, en amont, non pas l’industriel, qui va évidemment répercuter la taxe sur ses prix de ventes, mais le consommateur ?

Cette dernière solution est évidemment beaucoup plus vertueuse, car elle incite davantage à entrer dans l’économie circulaire et à s’orienter vers l’écoconception des produits, en envoyant aux industriels un signal plus fort et plus efficace. C’est dans cette direction que nous devons poursuivre notre travail. Tel est le sens de mes deux amendements.

M. Michel Castellani. L’amendement II-CF1302 est défendu.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, comme en première partie.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF1235 de M. Bruno Millienne.

M. Bruno Millienne. Cet amendement vise, dans le cadre de la transition énergétique, à proposer des solutions aux Français pour qu’ils puissent se déplacer de manière plus éco-vertueuse. Il propose pour cela d’exonérer de taxe les certificats délivrés pour les véhicules en cas d’installation de dispositifs de conversion au bioéthanol E 85.

M. le Rapporteur général. Cet amendement présente indéniablement un intérêt, mais ce genre de mesure nécessite une étude approfondie en termes d’impact sur l’ensemble des filières. Je vous demanderai donc de le retirer pour que nous puissions effectuer ce travail.

La même remarque vaudra pour l’amendement qui suit, II-CF1138.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF1138 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le superéthanol E 85, composé pour 65 à 85 % de bioéthanol et pour le reste d’essence, se développe rapidement depuis qu’on a enfin, par l’arrêté du 15 décembre 2017, homologué les boîtiers de conversion qui permettent à la quasi-totalité des véhicules de bénéficier de ce carburant beaucoup moins coûteux et beaucoup plus écologique.

Le problème, c’est que les textes actuels excluent les véhicules de plus de 15 chevaux, qui ne peuvent donc bénéficier de l’exonération des certificats d’immatriculation. Je propose donc une mesure intermédiaire qui consiste à accorder un abattement de 50 % pour les véhicules de plus de 15 chevaux.

M. le Rapporteur général. Comme je viens de l’indiquer, je demande le retrait de cet amendement. Il me semble en effet que nous devons adopter une approche plus globale, et le ministre sera probablement de mon avis.

M. Charles de Courson. Je veux bien le retirer, mais aurez-vous la même attitude en séance ?

M. le Rapporteur général. M. de Courson marchande régulièrement le retrait de ses amendements... Je répète qu’il faut appréhender ces deux amendements dans une vision un peu plus globale, et non secteur par secteur.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, vous reconnaissez l’intérêt de ces deux amendements, mais vous réclamez une approche plus globale. Mais l’approche globale, elle est simple : on encourage l’usage du superéthanol E 85, les boîtiers ont enfin été homologués et rencontrent un tel succès que certains garages ne parviennent plus à faire face. Sans parler des débats sur les incidences de la hausse des prix des carburants. Qu’entendez-vous par une vision plus globale ?

M. le Rapporteur général. Je souhaite que vous en discutiez au banc avec le ministre, pour réfléchir à la manière d’avancer dans la direction que vous suggérez.

M. Benjamin Dirx. Nous partageons l’exposé des motifs. Prévoir des incitations à l’installation de ce genre de boîtiers paraît intéressant. Nous travaillons aujourd’hui sur le sujet, pour voir ce qui serait possible avec le Gouvernement. Supprimer la taxe, comme vous le proposez, est-ce la meilleure solution ? N’y a-t-il pas d’autres voies à explorer ? En tout cas, il serait bon que nous puissions avancer ensemble sur le sujet.

M. Charles de Courson. Je maintiens mon amendement. Nous en reparlerons en séance.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 971 de Mme Barbara Pompili.

M. Jean-Marc Zulesi. Cet amendement reprend une proposition de la commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires, qui a rendu son rapport le 5 juillet dernier. Afin d’assurer un financement suffisant et pérenne des commissions locales d’information (CLI) et de l’Association nationale des comités et commissions locales d’information (ANCCLI), cet amendement met en application la disposition de la loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, qui est codifiée à l’article L. 125-31 du code de l’environnement, en leur attribuant 1 % du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base. Ce montant, qui représenterait près de 6 millions d’euros, permettrait notamment aux collectivités locales de réduire leur participation au financement.

M. le Rapporteur général. Je me demandais effectivement ce qui allait se passer avec les collectivités territoriales. Si cela devait se traduire par un désengagement, je trouverais cela un peu dommage. Au-delà, vous feriez ainsi passer de 3 millions d’euros à 9 millions d’euros le niveau de financement de de ces commissions : cela paraît beaucoup... Avis défavorable.

Mme Amélie de Montchalin. Nous avons adopté, en commission des finances, sur le budget de la recherche, le principe d’un document de politique transversale, un « jaune », sur l’intégralité des budgets de l’Autorité de sûreté nucléaire, de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, des CLI et de l’ANCCLI, en un mot de toutes les instances, institutions et organismes qui concourent, localement ou nationalement, avec les institutions publiques, à la surveillance et à la sûreté nucléaire. Une fois que nous disposerons de ce document, nous pourrons regarder quelle est la meilleure allocation et la meilleure mobilisation des moyens nécessaires.

M. Jean-Marc Zulesi. Compte tenu de toutes ces informations, je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

*

Article 61 Obligation de télé-déclaration de la taxe sur les salaires

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à compléter la liste des impôts dont les formulaires déclaratifs doivent être obligatoirement télétransmis. Cette liste, prévue à l’article 1649 quater B quater du CGI, intégrera désormais les déclarations de taxe sur les salaires.

La taxe sur les salaires est acquittée par les employeurs établis en France qui ne sont pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ; elle est calculée sur les rémunérations versées au cours de l’année par application d’un barème progressif. Elle concerne 171 000 assujettis, pour un rendement de 13,8 milliards d’euros en 2017.

Cette obligation de télédéclaration, qui correspond à une recommandation de la Cour des comptes, s’inscrit dans une politique globale de dématérialisation menée par la direction générale des finances publiques. La possibilité de déclarer la taxe sur les salaires existe depuis 2011 ; elle est utilisée par deux tiers des usagers. L’objectif de cette évolution législative est d’amener le taux de télédéclaration de la taxe sur les salaires à un niveau comparable à celui relevé pour les autres impôts professionnels, d’environ 98 %.

Un accroissement de la dématérialisation déclarative constitue un gain tant pour les entreprises, en simplifiant leurs démarches, que pour l’administration, en supprimant le temps nécessaire à la ressaisie des données transmises par formulaire papier.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 76 de la loi de finances rectificative pour 2017, modifiant l’article 1649 quater B quater, a étendu l’obligation de télédéclaration aux revenus de capitaux mobiliers.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’état du droit

A. la taxe sur les salaires fait actuellement l’objet d’une obligation de télépaiement, tandis que la télédéclaration n’est qu’optionnelle

Selon le 1° de l’article 231 du CGI, la taxe sur les salaires est à la charge des personnes ou organismes qui paient des rémunérations, lorsqu’ils ne sont pas assujettis à la TVA ou ne l’ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédant celle du paiement desdites rémunérations, soit parce que leurs activités sont hors du champ de la TVA, soit parce qu’elles sont dans son champ mais en sont exonérées.

Sont exonérés de la taxe sur les salaires :

– les collectivités territoriales, leurs régies personnalisées et leurs groupements, les établissements publics de coopération culturelle, les services départementaux de lutte contre l’incendie, les centres d’action sociale dotés d’une personnalité propre lorsqu’ils sont subventionnés par les collectivités territoriales, le centre de formation des personnels communaux, les caisses des écoles ;

– l’État, pour les rémunérations qu’il paie sur le budget général et lorsque l’exonération n’entraîne pas de distorsion dans les conditions de la concurrence ;

– les employeurs dont le chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année civile précédant le versement des rémunérations n’excède pas les limites de la franchise en base de l’article 293 B du CGI ;

– les établissements d’enseignement supérieur visés au livre VII du code de l’éducation qui organisent des formations conduisant à la délivrance au nom de l’État d’un diplôme sanctionnant cinq années d’études après le baccalauréat.

Le fait générateur de la taxe est constitué par la mise à la disposition du salarié de sommes imposables à la taxe sur les salaires. Son assiette est constituée par le montant brut des rémunérations, indemnités, allocations, primes, y compris les avantages en nature ou en espèces versés au salarié en contrepartie ou à l’occasion du travail et effectivement alloués durant l’année civile à l’ensemble du personnel. L’assiette de la contribution sociale généralisée sur les revenus d’activité et celles de la taxe sur les salaires sont, sauf exception prévue par le législateur, identiques.

La taxe sur les salaires concerne 171 000 assujettis, pour un rendement de 13,8 milliards d’euros en 2017.

La taxe sur les salaires est calculée selon un barème progressif comportant 4 tranches ; les taux applicables sont déterminés au niveau de chaque salarié en fonction de sa rémunération annuelle. Le barème concernant les salaires versés en métropole à partir du 1er janvier 2018 est le suivant :

barème de la taxe sur les salaires versés en métropole

à compter du 1er janvier 2018

Source : article 231 du CGI.

La taxe sur les salaires due par les assujettis domiciliés ou établis dans les départements d’outre-mer est calculée au moyen d’un seul taux, dont le montant diffère selon le département :

barème de la taxe sur les salaires versés

dans les départements d’outre-mer

à compter du 1er janvier 2018

Source : article 231 du CGI.

La taxe sur les salaires est payée par le débiteur dans les conditions et délais fixés par l’article 1679 du CGI. En fonction du montant dû, la taxe fait l’objet de versements provisionnels mensuels, trimestriels ou d’un seul versement annuel.

périodicité des versements de la taxe sur les salaires

Source : article 369 de l’annexe II du CGI.

La déclaration de la taxe sur les salaires peut s’effectuer, au choix de l’assujetti, par formulaire papier ou par télédéclaration. En revanche, et conformément au 5° de l’article 1681 septies du CGI issu de la loi de finances rectificative pour 2013 ([240]), les paiements de la taxe sur les salaires doivent obligatoirement être effectués par télérèglement. Cette obligation s’applique à tout versement effectué au titre d’une année, qu’il s’agisse d’un versement provisionnel ou du solde de la taxe due.

B. L’obligation de télédéclaration de la taxe sur les salaires s’inscrit dans la politique de dématérialisation menée par la direction générale des finances publiques

Les entreprises doivent aujourd’hui effectuer la plupart de leurs déclarations et de leurs paiements selon un procédé dématérialisé. En effet, à partir du début des années 2000, les organismes de collecte ont déployé des dispositions de déclaration et de paiement par voie dématérialisée, sous une forme facultative ou d’emblée obligatoire, en fonction de certains seuils. Cette dématérialisation permet de supprimer les tâches de saisie des déclarations papiers et les erreurs qui leur sont liées, de diminuer les surfaces et les coûts de stockage des données, ainsi que de réduire les risques de fraude interne ([241]).

Compte tenu de l’abaissement régulier des seuils, les taux de télédéclaration ont sensiblement augmenté : son taux moyen est de 98 % pour les autres impôts professionnels, en 2017. Il est de 99,7 % pour la TVA et l’IS.

Pour effectuer des télédéclarations, les entreprises peuvent utiliser deux procédés distincts :

– le mode « échange de formulaires informatisés » (EFI), par lequel le déclarant saisit en ligne sa déclaration dans un espace personnel sécurisé sur le site de l’organisme de collecte ;

– le mode « échange de données informatisées » (EDI), par lequel le déclarant adresse à l’organisme de collecte un fichier informatique produit par son logiciel de comptabilité ou de paie, préalablement paramétré et adapté à cette fin.

L’EFI est plus adapté aux entreprises de petites tailles, quand l’EDI permet de traiter un plus grand nombre d’informations.

La dématérialisation des déclarations et paiements s’inscrit également dans un contexte de réduction des effectifs affectés à la fiscalité des professionnels dans le réseau territorial de la DGFiP.

Ainsi, l’effectif moyen des services des impôts aux entreprises est passé de 15,6 équivalents temps plein (ETP) à 13,8 ETP entre 2011 et 2016. La généralisation des démarches en ligne pour les professionnels a eu pour effet de tarir les flux d’accueil physique dans ces services, puisque la relation est désormais gérée à distance ou, dans les cas qui le nécessitent, sur rendez-vous ([242]).

La taxe sur les salaires est l’une des dernières grandes taxes ouvertes à la télédéclaration sans être assortie d’une obligation de dématérialisation, ce qui conduit un tiers des assujettis à déposer leur déclaration annuelle sous format papier.

II. une généralisation de la dématérialisation

A. une modernisation bienvenue

Le présent article modifie l’article 1649 quater B quater du CGI, afin de compléter la liste des impôts dont les formulaires déclaratifs doivent obligatoirement être télétransmis, en y incluant la taxe sur les salaires.

Il s’agit de généraliser la télédéclaration, dont la possibilité est ouverte depuis 2011.

B. UN GAIN POUR LES ENTREPRISES ET L’ADMINISTRATION FISCALE

Actuellement, environ 1 000 jours-agents de saisie des données de taxe sur les salaires sont nécessaires.

Un accroissement de la dématérialisation déclarative peut constituer un gain tant pour les entreprises, en simplifiant leurs démarches, que pour l’administration, en supprimant le temps nécessaire à la ressaisie des données transmises par formulaire papier, même si le coût de traitement de la taxe sur les salaires est, avec 0,30 % du rendement, un des plus faibles du paysage fiscal ([243]).

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La commission adopte l’article 61 sans modification.

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Après l’article 61

La commission examine les amendements identiques II-CF69 de Mme Véronique Louwagie et II-CF115 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Thibault Bazin. Afin de lutter contre la fraude, le législateur a institué une obligation d’utiliser un logiciel ou système de caisse sécurisé et certifié, assorti d’une amende à chaque manquement constaté. À l’origine, de 5 000 euros, celle-ci a été portée à 7 500 euros, ce qui me semble franchement excessif et disproportionné, s’agissant d’une amende fiscale – surtout quand on connaît la situation financière de nos commerçants.

La volonté du Gouvernement est de passer d’une culture de contrôle à une culture de l’accompagnement et du conseil ; il vous est donc proposé par l’amendement II-CF69 de revenir à la volonté initiale du rédacteur, soit 5 000 euros.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’aimerais bien savoir, monsieur le Rapporteur général, quelle est la recette attendue, combien de contrôles ont eu lieu et quel est le montant des sanctions prononcées au titre de cette pénalité fiscale.

Certes, les grandes surfaces et les moyennes surfaces ont déjà des caisses sécurisées. Mais je vais vous poser une question de simple arithmétique : combien un boulanger devra-t-il vendre de baguettes et de miches de pain pour acquitter une amende forfaitaire fiscale de 7 500 euros ? Le montant prévu me paraît totalement disproportionné. Revenons à du bon sens : 5 000 euros, c’est déjà largement dissuasif. S’il n’y a pas de recettes fiscales à hauteur de ce qui est attendu, je ne vois pas l’intérêt de maintenir un tel dispositif de ce type-là. D’où la modification du barème fiscal proposée par mon amendement.

M. le Rapporteur général. L’amende en question n’a pas forcément un objectif financier, mais un objectif comportemental : sa vocation est de dissuader. Je ne saurais donc vous donner l’équivalent en miches d’une amende qui n’a pas vocation à être perçue... Du reste, le ministre a laissé entendre que les services accompagneraient les commerçants dans cette mise en conformité des logiciels de caisse. Autrement dit, le but n’est pas de faire du chiffre, mais d’inviter nos commerçants à adopter de meilleurs standards pour éviter la fraude, qui pénalise tout le monde, à commencer par les gens honnêtes.

M. Éric Coquerel. On ne fait pas de différence entre le cas du boucher du coin et celui de la grande surface. Les situations ne sont pourtant pas les mêmes. Si ces amendements étaient précisés sur ce plan d’ici à la séance publique, je pourrais envisager de les voter.

J’en viens à l’explication du Rapporteur général. Au moment où nous avons discuté de la loi sur la fraude fiscale, notre groupe a proposé des amendes beaucoup plus lourdes, dans un même but dissuasif, et pour des faits autrement plus graves. Car, dans certains cas, le montant infime au regard de la gravité des faits. Cela ne vous a pas empêché d’émettre un avis défavorable. Mais aujourd’hui, l’argument de l’effet dissuasif vous est bien utile ! Je trouve seulement qu’il y a deux poids et deux mesures...

M. Paul Molac. Il serait plus judicieux de déterminer un pourcentage du chiffre d’affaires, comme nous l’avons fait dans la loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (EGALIM). Une amende de ce montant n’a pas du tout les mêmes effets selon que vous vous en prenez à une petite PME ou à un artisan, ou bien à une entreprise beaucoup plus grande.

M. le Rapporteur général. En retenant un pourcentage du chiffre d’affaires, on risque d’arriver à des sommes nettement plus élevées. Et si j’ai été amené à refuser un certain nombre d’amendements portant sur des amendes, monsieur Coquerel, c’était en raison de cadres légaux qui s’y opposaient, ou de leur montant disproportionné au retard de l’objectif poursuivi, ce qui nous aurait valu d’être censurés par le Conseil constitutionnel. De la même façon, j’ai fait réduire le montant d’un certain nombre d’amendes parce que le texte qui ne respectait pas le droit commun en la matière. Ne voyez donc rien de personnel dans mon avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

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Article 62 Transfert à la direction générale des finances publiques (DGFiP) du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques

I. L’ÉTAT DU DROIT

Le présent article propose le transfert à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques, aujourd’hui assuré par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Il s’agit de mettre en œuvre une proposition récurrente de la Cour des comptes pour un recouvrement unique des impositions, tout en permettant de mettre à disposition des redevables une offre de service dématérialisée.

A. LE RECOUVREMENT DES DROITS SUR LES BOISSONS NON ALCOOLIQUES PAR LES SERVICES DES DOUANES

La DGDDI assure le recouvrement de quatre droits d’accise sur les boissons non alcooliques :

– la contribution sur les boissons sucrées (322 millions d’euros en 2019), affectée à la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (branche maladie) ;

– la contribution sur les boissons édulcorées (55 millions d’euros en 2019) affectée à la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (branche maladie) ;

– le droit spécifique sur les boissons non alcooliques (82 millions d’euros en 2019), affecté à la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (branche vieillesse) ;

– la surtaxe sur les eaux minérales (24 millions d’euros en 2019), instituée par les communes sur le territoire desquelles sont exploitées des sources et qui leur est affectée.

En 2018, le nombre de redevables des droits sur les boissons non alcoolisées est au nombre de 5 500 pour environ 44 000 déclarations chaque année.

1. Les contributions sur les boissons sucrées et sur les boissons édulcorées

La loi de finances pour 2012 ([244]) a créé deux contributions distinctes sur les boissons non alcoolisées : une contribution sur les boissons et préparations liquides pour boissons contenant des sucres ajoutés (article 1613 ter du CGI) et une contribution similaire pour les boissons et préparations liquides pour boissons contenant des édulcorants de synthèse (article 1613 quater du CGI). Les boissons contenant des sucres et des édulcorants ajoutés peuvent ainsi être cumulativement soumises à la contribution sur les boissons sucrées et à celle sur les boissons édulcorées, si elles cumulent les critères d’assujettissement des deux impositions.

La base d’imposition des contributions est constituée par la quantité des produits livrés à titre onéreux ou gratuit en France, y compris la collectivité de Corse et les collectivités territoriales relevant de l’article 73 de la Constitution (départements et régions d’outre-mer). Le fait générateur est constitué par la livraison des produits en France.

Les redevables sont les personnes qui livrent les boissons ou préparations concernées en France, c’est-à-dire les fabricants établis en France, les personnes qui ont réalisé une acquisition communautaire livrée en France ainsi que les personnes qui ont importé sur le marché français. Dans les deux premiers cas, les contributions sont liquidées avant le 25 de chaque mois auprès du service des douanes gestionnaire de l’établissement et acquittées auprès du comptable des douanes et droits indirects au moyen d’un formulaire unique. Dans le dernier cas, la liquidation et le paiement s’effectuent en utilisant la déclaration d’importation. Sont également redevables les personnes qui, dans le cadre de leur activité commerciale, fournissent à leurs clients, ces boissons ou préparations consommables en l’état et dont elles ont préalablement assemblé les différents composants, présentés dans des récipients non destinés à la vente au détail. Cette catégorie de redevables permet de taxer les boissons vendues dans des établissements de restauration rapide, préparées à partir de composants tels que des sirops concentrés non conditionnés pour la vente au détail, du gaz carbonique et de l’eau.

Inversement, sont exonérées des contributions les boissons qui ne sont pas destinées à faire l’objet d’une livraison sur le marché intérieur français. Cette exonération s’applique aux boissons directement expédiées par les personnes redevables vers un autre État membre de l’Union européenne ou vers un État tiers. Elle s’applique également aux boissons livrées en France par une personne redevable à une personne qui acquiert ces produits en vue de les expédier ou de les exporter hors de France. Dans ce cas, il est prévu l’application d’un mécanisme d’achat en franchise des contributions : les personnes qui acquièrent des boissons soumises aux contributions, auprès d’un redevable, et qui les destinent à une expédition ou à une exportation, sont autorisées à acquérir ces boissons ou préparations en franchise des contributions, c’est-à-dire sans s’acquitter des contributions (sous réserve de remettre à leur fournisseur une attestation d’achat en franchise).

Enfin, fait particulier aux deux contributions, les territoires ultra-marins sont fiscalement considérés comme des territoires d’exportation au regard de la métropole et inversement : il s’agit ainsi techniquement de réaliser une exportation exonérée suivie d’une importation taxée.

La contribution sur les boissons sucrées s’applique aux jus de fruits et de légumes, mais aussi aux eaux, y compris les eaux minérales et les eaux gazéifiées. Les boissons doivent dans tous les cas contenir des sucres ajoutés dans le produit fini. Ainsi, sont exclues du champ d’application de la contribution les boissons contenant naturellement des sucres (nectars, boissons à base de fruits et jus de fruits) ou ne contenant que des édulcorants. La contribution sur les boissons édulcorées s’applique aux jus et eaux précédemment cités contenant des édulcorants de synthèse sous la forme d’additifs alimentaires. Sont explicitement exemptés des deux contributions les laits infantiles et de croissance, les produits de nutrition pour les personnes malades et les boissons à base de graines de soja.

Dans les deux cas, les boissons ou préparations doivent être conditionnées dans des récipients destinés à la vente au détail soit directement, soit par l’intermédiaire d’un professionnel tel que les débitants de boissons ou les restaurateurs par exemple. Ce critère a pour objet d’éviter qu’une même boisson ou préparation contenant des sucres ajoutés soit soumise à la contribution une première fois lors du processus de fabrication des boissons et une deuxième fois au stade de la vente destinée à la consommation finale.

Les tarifs des contributions sont fixés par hectolitre de produit. Le taux applicable pour les boissons et préparations édulcorées est de 3 euros par hectolitre. Un tarif dérogatoire temporaire était autrefois applicable pour Mayotte afin de permettre une convergence progressive avec la métropole. Dans la mesure où la convergence est désormais effective, les dispositions transitoires ne sont plus nécessaires. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 ([245]), le taux de la contribution sur les boissons sucrées est établi en fonction du taux de sucres ajoutés dans la boisson.

Taux de la contribution sur

les boissons sucrÉes

(en unité par hectolitre)

Source : article 1613 ter du CGI.

Les tarifs des contributions font l’objet d’un relèvement au 1er janvier de chaque année, dans une proportion égale au taux de croissance de l’indice des prix à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année, constaté par arrêté du ministre chargé du budget ([246]).

2. Le droit spécifique sur les boissons non alcooliques

Un droit spécifique est appliqué aux quantités, exprimées en hectolitre d’eaux et de boissons non alcoolisées, qui sont livrées sur le marché intérieur, y compris la collectivité de Corse et les départements et régions d’outre-mer (b du I de l’article 520 A du CGI). Le droit spécifique est applicable aux eaux minérales, aux eaux de source, aux eaux de laboratoires et aux boissons gazéifiées ou non ne renfermant pas plus de 1,2 % de volume d’alcool, en particulier les limonades et les sodas. Pour être taxables, ces produits doivent être conditionnés en fûts, bouteilles ou boîtes. Pour l’interprétation de la notion de conditionnement, la Cour de cassation a précisé que les boissons directement vendues au détail au consommateur et conditionnées dans des gobelets insuffisamment hermétiques pour permettre leur transport et leur stockage ne peuvent pas être assimilées à des boissons conditionnées ([247]). Cette précision vise principalement les sociétés de la restauration rapide, qui ne sont pas redevables du droit spécifique sur les boissons préparées à l’aide de sirops selon les instructions données par le fabricant et servies dans des gobelets insuffisamment hermétiques pour permettre leur transport et leur stockage (au contraire des contributions sur les boissons sucrées et édulcorées).

De la même manière que pour les contributions précédentes, le fait générateur du droit spécifique est constitué par la livraison à titre onéreux ou gratuit desdits produits sur le marché intérieur français. Les redevables sont les fabricants, les exploitants de source, les importateurs et les personnes réalisant des acquisitions intracommunautaires. Le régime d’exonération s’applique aux personnes expédiant ou exportant des eaux et des boissons non alcoolisées hors de France. De même, le droit est liquidé par le bureau de douane et droits indirects dont dépend le redevable et acquitté avant le 25 de chaque mois auprès du comptable des douanes et droits indirects territorialement compétent. Inversement, le dispositif de franchise pour les exportations ou les expéditions des clients des redevables n’est pas applicable au droit spécifique.

Le tarif du droit spécifique est de 0,54 euro par hectolitre en 2018.

3. La surtaxe sur les eaux minérales pour les communes

La surtaxe est un impôt communal facultatif qui s’applique en France, y compris la collectivité de Corse et les départements et régions d’outre-mer (article 1582 du CGI). La surtaxe est perçue au profit des communes sur le territoire desquelles sont situées les sources d’eaux minérales. Toutefois, lorsque le produit de la surtaxe excède le montant des ressources ordinaires de la commune pour l’exercice précédent, le surplus est attribué au département.

En conséquence, la surtaxe est applicable aux eaux minérales naturelles et aux boissons à l’eau minérale naturelle aromatisée. Ne sont pas soumises à la surtaxe les eaux de source ne présentant pas de caractère de minéralisation ainsi que les eaux minérales distribuées aux curistes aux sources mêmes.

Dans la mesure où il s’agit d’une surtaxe au droit spécifique sur les boissons non alcoolisées, les redevables de la surtaxe sont les exploitants de sources d’eaux minérales qui sont par ailleurs également assujettis au droit spécifique sur les eaux et les boissons non alcoolisées. Comme pour les précédentes taxes, la surtaxe est assise sur les quantités d’eaux minérales livrées sur le marché intérieur, c’est-à-dire dans le cas présent uniquement les fabricants d’eaux minérales. Celles qui sont exportées ou expédiées hors de France sont toujours exonérées du paiement de la surtaxe. Inversement, le dispositif de franchise pour les exportations ou les expéditions des clients des redevables n’est pas applicable à la surtaxe.

À l’instar du droit spécifique sur les eaux et les boissons non alcoolisées, la surtaxe est liquidée avant le 25 de chaque mois. Elle est déclarée par le redevable puis liquidée par le bureau des douanes et droits indirects dont dépend l’établissement du redevable de la surtaxe. La surtaxe doit être acquittée avant le 25 de chaque mois auprès du comptable des douanes et droits indirects compétent.

Le tarif de la surtaxe sur les eaux minérales est fixé par la commune dans la limite de 0,58 euro par hectolitre. Toutefois, il semblerait que certaines collectivités territoriales utilisent une tarification dégressive en fonction des quantités produites, en dépit de l’absence de telles dispositions législatives.

B. LA NÉCESSITÉ DE REGROUPER LE RECOUVREMENT FISCAL DE CERTAINES TAXES AU SEIN DE LA DGFiP

Lors de l’abolition des contrôles douaniers aux frontières intérieures en 1993, une partie des missions en matière de fiscalité indirecte a été transférée de la direction générale des impôts à celle des douanes. Aujourd’hui, la DGDDI est chargée d’assurer le recouvrement de nombreuses taxes, en particulier des droits d’accise sur les marchandises (tabacs, boissons, eaux, produits pétroliers, etc.) et des taxes sur les véhicules, dont le produit total s’élevait à 76 milliards d’euros en 2016. Cette mission occupe environ 3 000 agents sur un effectif total de près de 17 000 agents.

CatÉgories des Recettes fiscales

dont le recouvrement est assurÉ par la DGDDI

(en milliards d’euros et en %)

Source : Cour des comptes, « Les missions fiscales de la Douane : des coûts trop élevés, une modernisation et une simplification à mettre en œuvre », Rapport public annuel 2018, février 2018.

Dans ses rapports annuels de 2014 ([248]) et de 2018 ([249]), la Cour des comptes préconise de regrouper au sein de la DGFiP la fonction de recouvrement de l’ensemble des impôts et taxes de la DGDDI. Elle rappelle que l’existence de deux réseaux de recouvrement des impôts et taxes est inadaptée, et que la plupart des pays de l’OCDE ont rapproché leurs administrations fiscales et douanières afin de rechercher des économies d’échelle (exemples du Royaume-Uni, des pays scandinaves, de l’Espagne, de l’Irlande ou encore des Pays-Bas).

Elle estime que l’essor des procédures dématérialisées permet désormais aux contribuables de s’acquitter de leurs impôts et taxes en ligne, ce qui ne justifie plus l’existence de deux réseaux de recouvrement distincts. En particulier, les proximités géographiques entre redevables et administration de recouvrement ne sont plus pertinentes. C’est pourquoi, sans remettre en cause les missions de contrôle des douanes, la Cour des comptes propose le transfert du recouvrement de certaines taxes vers la DGFiP. Elle souligne que cette orientation rend nécessaires d’importants investissements dans le développement des systèmes informatiques, mais devrait permettre à plus long terme un redéploiement des agents vers des missions prioritaires de contrôle et de lutte contre la fraude.

En conclusion, la Cour des comptes formule pour la DGDDI les recommandations suivantes :

– généraliser pour les redevables professionnels la télédéclaration et le télépaiement de toutes les taxes gérées par la douane ;

– regrouper la fonction de recouvrement au sein de la DGFiP.

Le transfert du recouvrement devrait permettre de mettre à disposition des redevables une offre de service dématérialisée et de mutualiser les frais de gestion de l’administration générés par la collecte de ces taxes.

II. Le Dispositif Proposé

A. UN TRANSFERT À LA DGFIP DU RECOUVREMENT DES DROITS SUR LES BOISSONS NON ALCOOLIQUES QUI S’ACCOMPAGNE DE PLUSIEURS CORRECTIONS TECHNIQUES

Le transfert de la gestion, du recouvrement et du contrôle des droits sur les boissons non alcooliques de la DGDDI vers la DGFiP permet de simplifier et de dématérialiser les démarches des redevables, tout en procédant à plusieurs corrections techniques et mesures de simplification mineures.

1. Le transfert de la gestion, du recouvrement et du contrôle des taxes sur les boissons non alcooliques de la DGDDI à la DGFiP

Le transfert du recouvrement et du contrôle comprend en premier lieu plusieurs mesures visant à simplifier le paysage fiscal :

– le 2° du I propose d’abroger le droit spécifique sur les boissons non alcoolisées afin de le fusionner, à droit constant, avec la contribution sur les boissons édulcorées, en créant un nouveau tarif uniquement applicable aux boissons non alcoolisées au 1° du II créé par le c) du 5° du I ;

– le 3° du I transforme à droit constant la surtaxe sur les eaux minérales en une contribution communale sur les eaux minérales, du fait de la suppression du droit spécifique auquel elle s’ajoutait.

Puis, le transfert du recouvrement entraîne plusieurs conséquences en matière d’obligation déclarative et de contrôle précisées au V du nouvel article 1582 du CGI créé par le 3° du I du présent article (contribution sur les eaux minérales), aux IV et V créés par le e) du 4° du I à l’article 1613 ter du même code (contribution sur les boissons sucrées) et aux IV et V créés par le e) du 5° du I à l’article 1613 quater du même code (contribution sur les boissons édulcorées et droit spécifique sur les boissons non alcoolisées).

Il est ainsi proposé que :

– la déclaration et le paiement des quatre contributions sur les boissons non alcooliques soient communs avec ceux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : selon que le redevable est au régime réel normal d’imposition ou au régime simplifié, les contributions sont déclarées et liquidées comme en matière de TVA, c’est-à-dire de manière mensuelle, trimestrielle ou annuelle. Il est ensuite précisé que, comme en matière de TVA, « la contribution est acquittée lors du dépôt de cette déclaration ». Il est rappelé que les procédures de déclaration et de paiement de la TVA sont déjà dématérialisées ;

– les contributions soient recouvrées et contrôlées selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions que pour la TVA. Cette précision n’est pas sans conséquence puisque les sanctions douanières sont extraordinaires du droit commun et souvent plus sévères que les sanctions fiscales. En particulier, certaines infractions douanières sont punies par des peines d’emprisonnement et donnent lieu à des confiscations de biens, relevant davantage du pénal ;

– l’obligation de transmission à l’administration des attestations d’exonération soit remplacée par une obligation de conservation des documents et de présentation à l’administration à première demande ;

– à l’exception de la contribution sur les eaux minérales qui ne bénéficie toujours pas du mécanisme, la franchise de contribution pour les expéditions ou les exportations hors de France soit étendue au droit spécifique et précisée pour les contributions sur les boissons sucrées et édulcorées : « les livraisons de produits en France par le redevable à une personne qui les destine, dans le cadre de son activité commerciale, à une expédition ou un transport hors de France peuvent être effectuées en suspension de contribution » et l’acquéreur doit fournir une attestation de suspension de droit. Il est proposé que la franchise cesse d’être valable « si les produits ne sont pas expédiés ou transportés » ;

– pour l’ensemble des contributions, lorsque le redevable n’est pas établi dans un État de l’Union européenne ou un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu une convention fiscale en vue de lutter contre la fraude et une convention d’assistance mutuelle en matière de recouvrement, que ce dernier ait recours à un représentant fiscal unique en France en charge de procéder aux formalités et d’acquitter la contribution.

2. La mise en œuvre de plusieurs corrections techniques et mesures de simplification mineures

Le transfert du recouvrement est également l’occasion de procéder à plusieurs corrections techniques et mesures de simplification mineures :

– le second alinéa du I du nouvel article 1582 du CGI créé par le 3° du I du présent article précise que la contribution sur les eaux minérales doit être instituée au plus tard le 30 septembre de l’année précédant la date d’application afin d’éviter des mises en œuvre sans préavis pour le service de recouvrement et les acteurs économiques concernés ;

– le III du nouvel article 1582 du CGI créé par le 3° du I autorise la pratique de « tarifs marginaux », conformément à la pratique qui semblait se dégager dans plusieurs collectivités territoriales, c’est-à-dire l’application de tarifs dégressifs en fonction des quantités produites ;

– le IV du nouvel article 1582 du CGI créé par le 3° du I du présent article (contribution sur les eaux minérales), le 3 du IV créé par le e) du 4° du I à l’article 1613 ter du même code (contribution sur les boissons sucrées), le 3 du IV créé par le e) du 5° du I à l’article 1613 quater du même code (contributions sur les boissons édulcorées et droit spécifique sur les boissons non alcoolisées) clarifient la définition du périmètre des importations et des exportations en modifiant les conditions de traitement des échanges avec les départements d’outre-mer. Pour les contributions sur les boissons sucrées et édulcorées, il est proposé qu’un tel échange soit considéré comme une livraison interne taxée à la livraison plutôt que le cumul d’une exportation exonérée et d’une importation taxée. Ainsi, pour les quatre contributions, il est prévu que « sont exonérées les livraisons de produits expédiés ou transportés par le redevable, ou pour son compte, en dehors du territoire national ou à destination des territoires des collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution, de la Nouvelle-Calédonie, des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton ». Les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution sont la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. En revanche, les livraisons vers les collectivités de l’article 73 de la Constitution ne sont plus exonérées, c’est-à-dire les livraisons vers la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion ;

– le c) du 4° du I (contribution sur les boissons sucrées) et le 2° du II créé par le c) du 5° du I (contribution sur les boissons édulcorées) suppriment le constat annuel par arrêté des tarifs applicables conformément à la règle d’indexation prévue par la loi. Ce constat sera effectué par le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) pour les boissons livrées à compter de 2020 (celles livrées en 2019 relevant de l’arrêté qui sera pris fin 2018) ;

– le I bis créé par le b) du 4° du I et le I bis créé par le b) du 5° du I incluent parmi les livraisons assujetties aux contributions, les ventes à distance de biens en provenance directe d’un autre État membre : en effet, dans le droit actuel, les ventes à distance de produits imposables depuis l’Union européenne par un particulier sont considérées comme une livraison intracommunautaire non imposable. En précisant, pour chacune des contributions, que celle-ci est due par la personne qui réalise la première livraison, le présent article permet de soumettre les ventes à distance depuis l’Union européenne à des particuliers ;

– le 2° du II créé par le c) du 5° du I (contribution sur les boissons édulcorées) acte, par l’absence de nouveau tarif dérogatoire, la fin du régime spécifique à Mayotte, dans la mesure où la convergence du tarif a pris fin au 1er janvier 2018 ;

– les autres dispositions, notamment les 1°, 6°, 7° et 8° du I, II, III et IV effectuent les coordinations nécessaires au sein du CGI et des autres codes.

Le présent article codifie également une exonération introduite par l’administration douanière : le troisième alinéa du I du nouvel article 1582 du CGI créé par le 3° du I du présent article exonère de contribution sur les eaux minérales celles non conditionnées et livrées aux curistes, sur le territoire de la commune où la source de ces eaux est située, par l’exploitant d’une station thermale.

Le A du V précise que les délibérations relatives à la contribution sur les eaux minérales pour les communes antérieures à la présente loi s’appliquent dans la rédaction de l’article issue de la présente loi. Le B du V dispose enfin que le présent article s’applique aux impositions dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2019.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

L’évaluation préalable du présent article indique que le transfert de la gestion des boissons non alcooliques est réalisé à périmètre constant et n’aura pas d’impacts financiers pour les opérateurs économiques ou les attributaires des différentes taxes. Toutefois, la mesure pourrait avoir une incidence de trésorerie pour les différents attributaires dès lors que le paiement des contributions sera décalé du fait du passage d’un mode de paiement mensuel (avant le 25 du mois) à un mode de paiement trimestriel ou annuel pour certains redevables (comme en matière de TVA).

De même, du fait de l’extension du champ d’application des contributions aux livraisons à des particuliers en provenance d’entrepôts situés dans un autre État membre de l’Union européenne, la mesure proposée pourrait générer des recettes supplémentaires non chiffrables pour la protection sociale des agriculteurs non salariés.

*

La commission adopte l’article 62 sans modification.

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Article additionnel après l’article 62 Plafonnement à 5 % de la trajectoire d’augmentation de la taxe sur les entrées en salle de cinéma en outre-mer

La commission examine, en discussion commune, l’amendement II-CF1394 du Rapporteur général ainsi que les amendements II-CF146 et II-CF143 de M. Raphaël Gérard.

M. le Rapporteur général. L’amendement II-CF1394 vise à reprendre les idées développées dans des amendements II-CF146 et II-CF143 de Raphaël Gérard et soutenues par nos collègues Maina Sage et Stéphane Claireaux, à propos de la taxe sur les entrées de salles en outre-mer.

Les différents intervenants m’avaient demandé d’expertiser la question, notamment vis-à-vis du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC). Par cet amendement, je vous propose de revenir sur la trajectoire d’augmentation de la taxe sur les entrées en salle applicable à l’outre-mer et de retenir celle qui a été prévue par Raphaël Gérard : le taux resterait fixé à 5 %, c’est-à-dire au niveau actuel – ce qui correspond à la moitié du taux pratiqué en métropole, compte tenu, notamment, du nombre beaucoup plus faible d’interventions financées par cette taxe.

M. Charles de Courson. Le taux de la taxe en métropole est de 10,7 %, me semble-t-il ? Qu’est-ce qui justifie un taux différent pour les outre-mer ?

M. le Rapporteur général. Cette taxe alimente un système d’investissement dans le cinéma qui est peu opérant dans les outre-mer. Le taux applicable en métropole est difficile à justifier dans ces territoires, à plus forte raison si l’on tient compte du pouvoir d’achat. Au demeurant, le CNC est d’accord sur ces dispositions particulières à l’outre-mer.

M. Raphaël Gérard. Il faut effectivement tenir compte des spécificités d’exploitation des salles de cinéma dans les départements d’outre-mer. Ces salles sont souvent exposées à un risque météorologique et sismologique accru, mais aussi à la violence, qui sont autant de facteurs de coût d’exploitation supplémentaires.

En limitant à 5 % le taux de la taxe, on reste à la limite admissible pour préserver l’équilibre financier des salles de cinéma et garantir leur viabilité. Rappelons que le cinéma est souvent la seule activité culturelle accessible aux publics ultramarins, souvent confrontés à de graves difficultés sociales et économiques.

M. le Rapporteur général. Je vous propose de retirer vos amendements et de cosigner le mien, pour vous associer à la démarche que je viens de présenter.

Les amendements II-CF146 et II-CF143 sont retirés.

La commission adopte l’amendement II-CF1394 (amendement II-2004).

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Article 63 Encaissement des recettes fiscales par un organisme autre que le comptable public

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. Le monopole des comptables publics pour le maniement des fonds publics

1. Le monopole de l’encaissement des recettes fiscales

La comptabilité publique désigne l’ensemble des règles juridiques applicables à l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières des personnes publiques.

Elle repose notamment sur un principe de monopole de maniement des fonds publics par le comptable public. Ce principe, qui n’est pas énoncé explicitement dans la législation, se déduit par les nombreuses règles qui encadrent l’action des comptables publics dans le CGI, le CGCT, mais aussi dans divers autres codes (code de l’environnement, code forestier, etc.).

En vertu de ce principe, les comptables publics ont le monopole de l’encaissement des recettes fiscales. Les règles relatives aux modes de paiement des différents impôts sont fixées au chapitre premier du livre II du CGI.

a. Les modes de paiement en vigueur pour le paiement des impôts

Les contribuables ont le choix entre plusieurs modes de paiement pour s’acquitter de leurs impositions, qui peuvent être rassemblés en deux catégories : les modes de paiement traditionnels et les modes de paiement dématérialisés.

Les modes de paiement traditionnels comprennent le paiement en numéraire, le paiement par carte bancaire, le paiement par chèque, le paiement par TIP SEPA (titre interbancaire de paiement de l’espace unique de paiements en euro), et le paiement par virement.

Le paiement dématérialisé peut être réalisé sur internet sur le site impots.gouv.fr. Il consiste pour le contribuable à autoriser l’administration à émettre un ordre de prélèvement débité sur son compte. Par ailleurs, le site timbres.impots.gouv.fr donne la possibilité d’acheter en ligne un timbre fiscal électronique.

La DGFiP a également développé une gamme de moyens de paiement innovants par smartphone ou par paiement sans contact (solution « Mpos »).

Le CGI prévoit toutefois, par exception, des obligations de recourir à un mode de paiement particulier (virement direct sur le compte du Trésor, prélèvement ou télérèglement) pour certains impôts et à partir d’un certain seuil.

Les modes de paiement obligatoires des impôts

En résumé :

– le télérèglement est obligatoire pour la plupart des impôts professionnels quel que soit leur montant ; le prélèvement demeure toutefois encore possible pour la cotisation foncière des entreprises et les impositions assimilées ;

– le prélèvement ou le télérèglement est obligatoire pour les impôts directs des ménages à partir de 1 000 euros ; autrement dit, les particuliers peuvent payer leurs impôts dans la limite de 1 000 euros par titre interbancaire de paiement (TIP SEPA), chèque ou virement ; ils peuvent également payer en espèces dans la limite de 300 euros (voir infra) ;

b. L’encadrement du paiement en numéraire

Pour les professionnels, l’obligation de recourir à un mode de paiement dématérialisé a été progressivement étendue et généralisée au cours des dernières années. Le recours à la télédéclaration et au télépaiement est désormais obligatoire pour la plupart des impôts professionnels. En cas de non-respect de l’obligation de paiement en ligne ou de prélèvement, une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué par un autre mode de paiement est appliquée (article 1788 quinquies du CGI).

Pour les particuliers, des évolutions législatives récentes ont progressivement abaissé le plafond en-dessous duquel le paiement en espèces est possible, ainsi que le seuil au-delà duquel le paiement dématérialisé devient obligatoire.

Introduit en 1979, l’article 1680 du CGI ne définissait initialement pas de plafond pour le paiement de l’impôt en numéraire. Les contribuables pouvaient acquitter leurs impôts directs par ce moyen, dès lors que le montant dû était inférieur au seuil fixé pour le paiement obligatoire par virement.

L’article 112 de la loi de finances pour 2002 ([250]) a institué une limite de 3 000 euros pour le paiement en espèces. Cette limite a été abaissée par l’article 19 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([251]) à 300 euros au 1er janvier 2014.

Les deux lois de finances précitées ont également étendu le champ des impositions concernées par l’article 1680 du CGI.

Initialement limité aux impôts directs recouvrés par les comptables du Trésor, il a été étendu en 2002 à l’ensemble des impôts directs, sans indication du comptable compétent, pour tenir compte du transfert du recouvrement de certains impôts directs de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la direction générale des impôts (DGI).

Un nouvel élargissement est intervenu en 2013 pour inclure dans le champ de l’article 1680 les « impositions de toute nature » et les « recettes recouvrées par un titre exécutoire mentionné à l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales », c’est-à-dire aux recettes recouvrées par arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, ou titres de perception ou de recettes délivrés par l’État, les collectivités locales ou les établissements publics. Se trouvent donc actuellement dans le champ cet article, les paiements visant à acquitter les impositions de toutes natures ainsi que certaines créances publiques autres que les impôts.

Enfin, l’article 74 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([252]) a autorisé le Gouvernement à fixer, par décret simple, la limite pour le paiement des impositions de toute nature et des recettes recouvrées par un titre exécutoire, dans une limite comprise entre 60 et 300 euros.

Aucun décret n’a été pris en application de cet article.

Ce nouvel abaissement du seuil maximal des paiements en espèces s’inscrit aussi dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie nationale sur les moyens de paiement définie en 2015 et qui avait notamment fixé l’objectif d’accélérer le développement des moyens de paiement dématérialisés dans les services publics.

Ainsi, l’article 75 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 précitée a imposé à toutes les entités publiques de proposer à leurs usagers une offre de paiement en ligne au-delà d’un certain seuil.

2. Le monopole des comptables publics locaux sur les recettes fiscales et les autres recettes

Les articles L. 2343-1, L. 3342-1, et L. 4342-1 du CGCT prévoient respectivement pour les communes, les départements et les régions un monopole du comptable public de la collectivité pour l’exécution des recettes.

Les comptables publics locaux ont la charge du recouvrement des recettes fiscales suivantes :

– pour le bloc communal : la taxe de séjour, la taxe d’aménagement, la taxe locale sur la publicité extérieure, les droits d’enregistrement et taxe de publicité foncière ainsi que les taxes locales sur la consommation finale d’électricité (TLCFE) ;

– pour les départements : la part additionnelle de la taxe de séjour ainsi que les droits d’enregistrement et taxe de publicité foncière.

Les comptables publics locaux recouvrent également des recettes non fiscales :

– les recettes des services publics locaux ;

– les recettes du patrimoine (hors vente) telles que le forfait de post-stationnement, les redevances d’occupation du domaine public, la location de terrains ou de logements ;

– la contribution spéciale à la dégradation de la voirie, le versement de fonds de concours ou de reversement d’intercommunalité, le remboursement des assurances sur un arrêt maladie ou un accident de travail du personnel, les prestations de service du conseil départemental aux communes sur les activités enfance, des subventions et participations diverses, etc.

3. Le monopole des opérations de décaissement, de réapprovisionnement des régisseurs et d’encaissement de leurs recettes

Conformément à leur monopole de maniement des fonds publics, la charge exclusive des comptables publics s’étend également aux opérations de décaissement. Là encore, ce monopole se déduit pour les comptables de l’État par les nombreuses règles qui encadrent le paiement des dépenses tendant à la vérification de la régularité des opérations décidées par l’ordonnateur (correcte imputation des crédits, existence de pièces justificatives...).

Ce monopole est énoncé plus explicitement pour les comptables des collectivités. Les articles L. 2343-1, L. 3342-1, et L. 4342-1 du CGCT prévoient respectivement pour les communes, les départements et les régions un monopole du comptable public de la collectivité pour l’exécution des recettes et des dépenses.

Il s’ensuit que le comptable de la collectivité dispose également du monopole de l’encaissement des recettes reversées par les régisseurs et un monopole de leur réapprovisionnement en numéraire.

B. Le maniement résiduel d’espèces par la direction générale des finances publiques

Les paiements en espèces ont diminué de 36 % entre 2013 et 2017 sous l’effet des diverses mesures prises pour encadrer les paiements mais aussi grâce à l’élargissement de la gamme de moyens de paiement offerte au contribuable par la DGFiP.

Bien que les montants encaissés en espèces soient faibles, ils représentent encore un grand nombre d’opérations, plus de 4 millions.

Selon le Gouvernement ([253]), en 2017, les paiements en espèces auprès de la DGFiP ont représenté 0,28 % de ses encaissements, soit seulement 2,2 milliards d’euros sur les 766 milliards d’euros encaissés.

Il s’agit essentiellement d’opérations qui concernent les services publics locaux. En 2017, les encaissements en numéraire de la sphère du service public local ont représenté 568 millions d’euros pour 2,1 millions d’opérations.

Ce périmètre recouvre :

– d’une part les paiements réalisés par les usagers aux guichets de la DGFiP : ces encaissements se sont élevés en 2017 à 111,4 millions d’euros et représentaient 1,3 million d’opérations, soit un montant moyen de 83 euros par encaissement ;

– d’autre part, les dégagements de fonds des régisseurs des collectivités locales : ces encaissements se sont élevés en 2017 à 457 millions d’euros pour 768 000 opérations, soit un montant moyen par dégagement de fonds de 595 euros.

Par ailleurs, en 2017 :

– 530 00 opérations ont porté sur le paiement des impôts pour un montant global de 96 millions d’euros, soit un montant moyen par opération de 181 euros ;

– et 500 000 opérations ont porté sur des amendes avec un montant moyen de 55 euros (29,2 millions d’euros).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à supprimer le maniement d’espèces par la DGFiP en autorisant l’État à recourir à des prestataires extérieurs pour réaliser certaines opérations d’encaissement et de décaissement.

Contrairement à ce qu’indique l’intitulé, non normatif, choisi par le Gouvernement, le champ d’application du présent article ne se limite pas à l’encaissement des recettes fiscales.

Le dispositif proposé prévoit que des prestataires extérieurs pourront se voir confier les opérations en numéraire portant sur des recettes (encaissement des sommes établies par un titre, encaissement des recettes reversées par les régisseurs) ou des dépenses (remboursement de sommes sur le fondement de la décision de l’autorité compétente, paiement sur le fondement d’un titre, réapprovisionnement en numéraire des régisseurs).

A. LE RECOURS À DES PRESTATAIRES EXTÉRIEURS POUR CERTAINES OPÉRATIONS D’ENCAISSEMENT ET DE DÉCAISSEMENT

Pour l’essentiel, les dispositions du présent article ne seront pas codifiées dans la mesure où les règles relatives à la comptabilité publique sont très nombreuses dans le CGI et le CGCT.

1. Les personnes publiques concernées par le recours à des prestataires extérieurs

Les opérations pourront porter sur certaines recettes et dépenses :

– de l’État ;

– des établissements publics de santé ;

– des collectivités territoriales ;

– et des établissements publics des collectivités territoriales, c’est-à-dire des établissements publics locaux.

A contrario, les organismes de sécurité sociale – et en particulier les URSSAF – ou les opérateurs de l’État ne pourraient pas bénéficier du dispositif de recours à des prestataires extérieurs.

Par exception, il est prévu que les opérations d’encaissement et de décaissement de certains établissements publics locaux ne pourront pas être déléguées :

– les établissements publics locaux d’enseignement ;

– les établissements publics locaux d’enseignement et de formation professionnelle agricole ;

– les établissements publics locaux d’enseignement maritime et aquacole ;

– et les centres de ressources, d’expertise et de performance sportive (CREPS).

2. Les cas de recours à des prestataires

a. L’encaissement des recettes en numéraire et par carte de paiement

Le dispositif proposé prévoit, au a) du A du I, que des prestataires extérieurs pourront se voir confier des opérations d’encaissement en numéraire « des sommes auprès des redevables sur le fondement d’un titre établissant leur dette ». Il est également prévu, au 2 du A du I, que les prestataires extérieurs pourront se voir confier l’encaissement par carte de paiement des mêmes sommes.

i. Les recettes fiscales

La formule précitée inclut les recettes fiscales qui sont établies par un titre tel qu’un avis d’imposition issu d’un rôle ou un avis de mise en recouvrement.

Le champ couvert par le dispositif est donc large, puisqu’il inclut la plupart des impôts directs dus par les ménages, recouvrés par voie de rôle (impôt sur le revenu, taxe d’habitation, taxe foncière, contribution à l’audiovisuel public). Les sommes exigibles après un contrôle fiscal portant sur ces mêmes impôts sont également concernées puisqu’elles font l’objet d’un avis de mise en recouvrement.

En revanche, le dispositif ne concerne pas les impôts dus par les professionnels qui sont autoliquidés, et qui ne font donc pas l’objet d’un titre, tels que l’IS, ou la taxe sur la valeur ajoutée. Pour autant, même si cela sera rare en pratique, elle peut inclure les sommes dues par un professionnel et mises en recouvrement après un contrôle fiscal dès lors qu’elles n’excéderont pas le seuil maximal de paiement en espèces fixé à 300 euros (voir infra).

ii. Les autres recettes

Bien qu’ils ne constituent pas une créance fiscale, certains frais, comme les frais d’hospitalisation, sont recouvrés « comme en matière de contributions directes ». Cette règle a pour seul effet de donner compétence aux comptables du Trésor pour le recouvrement. De ce fait, dès lors qu’un titre sera émis, le dispositif proposé permet d’étendre à des prestataires extérieurs la mission d’encaisser les sommes. Les recettes en question peuvent porter sur tous titres de recettes des collectivités territoriales (crèche, cantine, etc.).

Il s’agira donc, plus particulièrement, des factures des usagers du service public local. Actuellement, lorsque l'usager n'a pas réglé la première facture éditée par la collectivité, il se voit adresser par la DGFiP une nouvelle facture sur rôle l’enjoignant à le faire dans les meilleurs délais, avec la possibilité de régler notamment aux guichets de la DGFiP.

b. Les relations avec les régisseurs pour les opérations en numéraire

Le dispositif proposé prévoit, d) du A du I, que des prestataires extérieurs pourront se voir confier des opérations d’« encaissement des recettes reversées par les régisseurs » et de « réapprovisionnement en numéraire » de ces mêmes régisseurs.

Autrement dit, les comptables publics locaux ne seront plus en charge des relations avec les régisseurs pour les opérations en numéraire d’encaissement des recettes (régies de recettes) et de réapprovisionnement en numéraire (régies d’avance).

c. Les autres opérations de décaissement en numéraire

Le dispositif proposé prévoit, au b) du A du I, que des prestataires extérieurs pourront se voir confier des opérations de décaissement en numéraire pour le « remboursement de tout ou partie des sommes acquittées par le redevable sur le fondement de la décision des autorités compétentes ». Il pourrait s’agir par exemple d’un avis de dégrèvement d’impositions.

De même, le dispositif proposé prévoit, au c) du A du I, que des prestataires extérieurs pourront se voir confier des opérations de décaissement en numéraire pour le « paiement de dépenses aux créanciers sur le fondement du titre établissant leur créance ». Il pourrait s’agir par exemple d’un jugement ayant force de chose jugée.

Le champ couvert correspond donc aux opérations de décaissement en numéraire réalisées actuellement aux guichets de la DGFiP. Les décaissements représentent un nombre beaucoup plus limité d'opération (environ 400 000 décaissements destinés aux usagers) que les encaissements. Il s'agit principalement de remboursement d'impôts ou de trop-perçus générant des versements en numéraire aux guichets.

d. Les missions annexes à ces opérations

Le dispositif proposé prévoit, aux e) et f) du A du I, que les prestataires extérieurs choisis se verront confier des missions annexes aux opérations d’encaissement et de décaissement délégués.

Il s’agira :

– de « la collecte de l’ensemble des informations nécessaires à l’exécution des missions » des opérations déléguées ; cela peut concerner les informations sur l’identité du débiteur et les références de sa dette (référence d’un avis d’imposition par exemple) de façon à permettre la bonne imputation comptable des paiements ;

– et du « financement, [de] la conception, [de] la réalisation, [de] l’exploitation, [de] l’entretien et [de] la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en œuvre des missions » confiées ; cela pourrait inclure la mise en place d’une application informatique dédiée qui contribuera également à la bonne imputation comptable des paiements.

3. Les exceptions au recours de prestataires extérieurs pour des motifs d’ordre public ou de droit européen

Le dispositif proposé prévoit, au B du I, un certain nombre d’exceptions au recours à des prestataires extérieurs. Ces exceptions sont fondées sur des motifs d’ordre public ou de droit européen.

En premier lieu, comme vu précédemment, les établissements publics locaux d’enseignement sont exclus ainsi que les CREPS. Pour ce type de créanciers, le Gouvernement a estimé que le recours à des prestataires extérieurs serait inadapté.

En deuxième lieu, il est prévu que ne puissent pas être confiées à des prestataires extérieurs les opérations au titre desquelles le droit européen prévoit la possibilité de payer auprès d’un comptable public ou lorsque le paiement emporte un pouvoir libératoire de circulation des marchandises. Il s’agit essentiellement d’opérations portant sur le champ douanier.

Enfin, en troisième lieu, il est prévu que puissent également être exclues par décret les opérations qui ne relèvent pas du paiement de l’impôt. Il s’ensuit que dans un premier temps le champ d’application du présent article pourrait être limité aux recettes fiscales ce qui justifie son intitulé, non normatif, choisi par le Gouvernement.

Le Gouvernement a indiqué au Rapporteur général que seront exclus par décret du dispositif certains secours d’extrême urgence versés aux sinistrés en cas de catastrophe naturelle, les frais liés aux missions d’investigation, de renseignement ou de protection des forces de l’ordre ou encore certains scellés judiciaires.

Les exceptions seront donc de nature résiduelle et motivées par des motifs d’ordre public ou d’urgence. À ce stade, le montant exact du numéraire résiduel qui restera manié au sein du réseau de la DGFiP n’est pas évalué par le Gouvernement car les exceptions à prévoir par décret sont en cours de recensement.

Des alternatives au paiement en numéraire sont, en outre, en cours d’expertise (par exemple, la généralisation des virements bancaires pour les remboursements ou l’utilisation de cartes prépayées). En effet, selon le Gouvernement, dans de nombreux cas, le déplacement d’un usager au guichet pour obtenir un remboursement en numéraire ne se justifie pas et des alternatives plus pratiques, à la fois pour les usagers et les services, doivent être recherchées.

4. Les garanties encadrant le recours aux prestataires extérieurs

Il est précisé dans l’exposé des motifs du présent article que les prestataires seront choisis au terme d’une procédure de mise en concurrence en conformité avec le code des marchés publics.

Le dispositif proposé instaure également (au II) un certain nombre de garanties relatives au contrôle (au 1 du II), au secret professionnel (au 2 du II), à la comptabilisation des opérations, à l’insaisissabilité et l’indisponibilité des fonds (au 3 du II), à la communication à l’État de l’identité du personnel autorisé à les effectuer (au 4 du II), au reversement des fonds au Trésor (au 5 du II), et à la garantie financière des prestataires (au 6 du II).

Il fixe à 300 euros le seuil maximal de paiement en espèces (au III).

a. Le contrôle

L’exercice des missions confiées au prestataire extérieur sera « soumis au contrôle de l’État, exercé par les mêmes services que ceux contrôlant les comptables publics ».

L'inspection générale des finances mais également les services spécialisés d'audit de la DGFiP (missions départementales risques et audit), pilotés par la mission risques et audit (MRA), seront donc compétents pour contrôler ces prestataires par application de l’article 62 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique,

Par ailleurs, le marché public conclu entre le prestataire et l’État devrait également contenir des clauses de contrôle. Le présent article prévoit en effet que le décret d’application définira les règles « de reddition des comptes » et « d’évaluation des conditions d’exercice ».

Il est précisé que le contrôle comportera « des investigations dans les locaux du prestataire pour s’assurer notamment de la fiabilité du dispositif technique et des traitements mis en œuvre dans l’exercice des missions ».

b. Le secret professionnel

Le prestataire et son personnel seront « tenus à l’obligation de secret professionnel définie aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal ».

c. La comptabilisation des opérations

Le prestataire extérieur devra être titulaire d’un compte bancaire « spécifiquement dédié aux mouvements financiers liés aux opérations qui lui sont confiées ».

Les opérations devront faire l’objet « d’une comptabilité séparée retraçant l’intégralité des produits et des charges constatés et des mouvements de caisse ».

Ce mode de comptabilisation facilitera les contrôles. Il est d’ailleurs également prévu que cette comptabilité devra être tenue « à disposition de l’État, de même que tout document permettant à ce dernier d’assurer le contrôle des missions ».

d. L’insaisissabilité et l’indisponibilité des fonds

Les sommes figurant sur le compte bancaire dédié du prestataire seront « insaisissables, sauf au profit de l’État ». Elles ne pourront « donner lieu à aucun placement par le prestataire ».

Cette disposition a pour but de garantir que les fonds recueillis seront bien destinés au Trésor. Ils ne pourront être saisis par un créancier, même en cas de faillite du prestataire. De même, ils ne pourront faire l’objet d’un placement financier afin d’éviter tout risque de pertes.

e. La communication de l’identité du personnel à l’État

Le prestataire devra communiquer à l’État « l’identité des personnels qu’il autorise à exécuter les missions » déléguées.

f. Le reversement des fonds au Trésor

Le prestataire devra consolider « chaque jour les sommes encaissées » sur le compte bancaire dédié aux opérations déléguées. Il devra reverser ce qui revient au Trésor public « par virement, le jour ouvré suivant les opérations d’encaissement et de décaissement ».

g. La garantie financière

Le prestataire devra fournir « une garantie financière assurant le reversement au Trésor public des sommes encaissées ». Cette garantie pourrait prendre la forme d’un cautionnement bancaire.

h. Le seuil maximal de paiement en espèces

Le présent article modifie l’article 1680 du CGI pour rétablir à 300 euros le seuil maximal de paiement en espèces.

Pourtant, l’année dernière, l’article 74 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 avait permis par décret d’abaisser entre 60 et 300 euros le seuil maximal de paiement en espèces.

En conséquence, le présent article (au VII) abroge le II de l’article 74 précité qui prévoyait qu’avant le 1er septembre, le Gouvernement remette « un rapport au Parlement évaluant les conséquences » de l’abaissement du seuil maximal de paiement en espèces « sur le volume des règlements en numéraire et sur les capacités de règlement des ménages les plus en difficulté ou non-bancarisés ».

5. L’entrée en vigueur et les modalités d’application

Le présent article procède à des mesures de coordination (au IV) et renvoie à un décret pour les modalités d’application (au V) portant notamment sur « les modalités de reddition des comptes auprès de l’État et d’évaluation des conditions d’exercice et de la qualité du service rendu » ainsi que sur « les règles d’imputation des opérations du prestataire dans les écritures du comptable public ».

Il précise (au VI) que l’entrée en vigueur interviendra par décret au plus tard avant le 1er juillet 2020. Toutefois, une entrée en vigueur anticipée « dans certains territoires » sera également possible « afin de permettre de préciser les conditions matérielles de mise en œuvre du nouveau dispositif ».

Selon l’exposé des motifs, « cette mesure permettra à l’administration des finances publiques de ne plus manier d’espèces à un horizon de deux à trois ans ».

En effet, le dispositif proposé prévoit, au C du I, que les comptables publics ne pourront plus effectuer les opérations qui auront été confiées à un prestataire extérieur. Autrement dit, la délégation mise en œuvre devra être totale si bien qu’aucun maniement résiduel d’espèces par la DGFiP ne devrait subsister.

6. Le mode de choix des prestataires

Le ou les prestataires seront choisis en respectant les règles de la commande publique, dans le cadre d’une mise en concurrence. Il n’est, dès lors, pas possible de se prononcer à ce stade sur l’issue de cette procédure, qui permettra de retenir les prestataires présentant l’offre la plus avantageuse et robuste compte tenu notamment du maillage territorial proposé et de leur capacité technique à assurer ces prestations pour le compte de l’État.

Le Rapporteur général a toutefois interrogé le Gouvernement pour obtenir des précisions sur les modalités de choix des prestataires.

Le Gouvernement a répondu que des études étaient d’ores et déjà en cours auprès de différents opérateurs susceptibles de répondre aux besoins afin de préparer la passation de ce marché. Des contacts ont été pris avec des opérateurs du domaine bancaire ou du transport de fonds ainsi qu’avec des réseaux disposant d’un maillage territorial dense et réalisant déjà des encaissements en numéraire, comme les buralistes, étant rappelé que le marché prévu devrait autoriser les prestataires à recourir à des sous-traitants.

Le Gouvernement a également précisé que la procédure de mise en concurrence se décomposera en plusieurs marchés publics, en fonction de la nature des opérations réalisées. Selon les types de prestations, différents profils de prestataires sont envisageables.

Un premier marché public permettra de confier à un prestataire externe les opérations d’approvisionnement et de dégagement de fonds des clients bancaires de la DGFiP, des régisseurs et de ses postes comptables (usagers « institutionnels »). Ce lot constitue une prestation de type bancaire, auquel sont susceptibles de répondre des banques de réseau présentant un maillage territorial dense ou, sous certaines conditions, des transporteurs de fonds. Le prestataire devra proposer à ces déposants institutionnels une solution sécurisée, permettant de minimiser les déplacements avec du numéraire et de manipuler le numéraire dans un lieu sécurisé.

Un second marché public visera à confier à un prestataire (qui pourra être distinct) les prestations d’encaissement et de décaissement réalisées vis-à-vis actuels usagers de la DGFiP, principalement des particuliers. Les prestataires devront être en mesure d’accepter les encaissements en numéraire et en carte bancaire. Ils devront également être équipés pour lire les dispositifs de lecture optique qui figureront sur les documents transmis au contribuable (factures, avis d’imposition). Ils devront présenter des garanties s’agissant de l’accueil des usagers (plages horaires et jours d’ouverture au moins équivalents à ceux actuellement offerts dans les centres des finances publiques). Leur maillage territorial devra être d’une densité au moins équivalente à celle du réseau de la DGFiP, pour maintenir la qualité du service offert aux usagers. Actuellement, plus de 2 600 implantations (services des impôts des particuliers, trésoreries) acceptent des paiements en numéraire des usagers.

B. L’IMPACT ATTENDU

1. Des gains de productivité limités pour la direction générale des finances publiques

Le dispositif proposé fait partie, selon l’exposé des motifs du présent article, du plan de transformation du ministère de l’action et des comptes publics.

L’évaluation préalable mentionne que le nombre d’opérations en numéraire effectuées chaque année par la DGFiP s’élève à 4 millions et que l’on peut estimer le temps moyen par opération à trois minutes.

Sur la base de ces chiffres, on peut dès lors estimer à seulement 125 postes équivalents temps pleins qui pourraient être affectés à d’autres tâches.

Par ailleurs, le coût du transport des fonds en numéraire que la DGFiP pourrait économiser chaque année est lui-même assez faible (6 millions d’euros).

Le gain lié au dispositif proposé doit, en outre, être apprécié au regard du coût de la rémunération des prestataires extérieurs qui sera prise en charge par la DGFiP. L’évaluation préalable est muette sur ce point.

Comme l’admet le Gouvernement dans l’évaluation préalable, « la recherche de gain de productivité de court terme n’est pas l’objectif premier de cette mesure ».

Deux autres objectifs sont mis en avant : l’amélioration des conditions de travail des agents et le renforcement de la sécurité par une diminution des risques de vols à main armée.

Des doutes peuvent toutefois être formulés sur chacun de ces objectifs.

En premier lieu, les syndicats de la DGFiP n’ont pas soutenu ces dernières années les mesures prises pour limiter les paiements en espèces. Bien au contraire, ils ont fait valoir que cela pouvait « compliquer la gestion de l’accueil » des usagers ([254]).

En deuxième lieu, un réseau de proximité externe en charge des encaissements en numéraire serait tout autant exposé au risque sécuritaire.

2. Une amélioration du service rendu aux usagers et un soutien aux réseaux de proximité

Le dispositif proposé peut se justifier pour d’autres raisons.

S’il ne permet pas, à l’évidence, de réaliser des gains significatifs de productivité pour l’administration, il peut en revanche contribuer à améliorer l’offre de service à la disposition des usagers. En effet, l’encaissement en numéraire des plus petites créances fiscales par des prestataires extérieurs peut constituer une solution aux usagers qui habitent loin d’une trésorerie.

Pour rappel, selon l’observatoire de l’inclusion bancaire, 500 000 personnes en France ne disposent pas de compte bancaire ([255]).

Certes, le risque est que la mise en place d’un réseau de prestataires extérieurs de proximité incite par la suite à la suppression de nouvelles trésoreries ou de nouveaux services des impôts des particuliers.

Mais, a contrario, le transfert d’une nouvelle activité peut soutenir des réseaux de proximité en difficulté. On pense, en particulier, au réseau des agences postales qui est menacé par la baisse de l’activité liée au courrier, ou encore au réseau des buralistes dont le modèle économique ne peut plus reposer sur la seule vente des produits du tabac. Ce réseau est d’ailleurs déjà utilisé pour la vente des timbres-fiscaux et des timbres-amendes.

Selon l’exposé des motifs, « les prestataires seront sélectionnés notamment en fonction de leur bonne implantation géographique et de leur capacité technique à assurer ces prestations pour le compte de l’État ».

3. Un dispositif qui ne peut s’assimiler à un prélude à la privatisation du recouvrement de l’impôt

Le présent article ne peut pas être assimilé à un prélude à la privatisation du recouvrement de l’impôt.

Le champ du dispositif proposé est, en effet, limité aux opérations en espèces et à certains paiements par carte bancaire. Il s’applique, en outre, aux seuls paiements spontanés. Il exclut donc la plupart des paiements, effectués de manière scripturale, ainsi que les recouvrements forcés.

Le dispositif proposé s’inscrit pleinement dans une revue des missions à laquelle la Cour des comptes appelait de ses vœux. « Laissée de côté depuis la fusion [de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique] la question du périmètre des missions mérite aujourd’hui d’être ouverte » ([256]).

La Cour des comptes n’a pas recommandé une privatisation de la mission du recouvrement des impôts ni même le recours à des prestataires extérieurs pour certaines opérations.

Toutefois, pour la Cour des comptes « le canal numérique doit désormais être admis et affiché comme le mode normal d’échange de la DGFiP avec tous ses interlocuteurs, y compris les particuliers ». S’agissant des collectivités territoriales, elle a suggéré de recentrer la mission de conseil au motif que « les plus petites utilisent les analyses financières produites gratuitement par la DGFiP mais n’expriment pas d’attente forte en la matière ».

*

La commission examine les amendements de suppression II-CF1153 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF1309 de Mme Sabine Rubin.

Mme Christine Pires Beaune. Si je comprends l’objectif poursuivi par la DGFiP de limiter les risques de sécurité, mais aussi – même si c’est moins mis en avant – de réaliser des économies en termes de personnel, j’entends me placer du côté des usagers.

4 millions d’opérations en espèces sont encore effectuées au guichet de la DGFiP. Au vu du chiffre global, cela peut sembler effectivement très peu. Mais ceux qui utilisent ces moyens de paiement sont essentiellement des personnes âgées ou des publics très défavorisés. Or on n’a même pas pris la peine d’interroger ceux qui distribuent des secours d’urgence ou les centres communaux d’action sociale. Je me demande vraiment à quoi sert une étude d’impact ! C’est pourquoi je propose, par mon amendement, de supprimer l’article 63.

M. Éric Coquerel. L’article 63 autorise l’encaissement de recettes fiscales par un organisme autre que le comptable public. Autrement dit, il s’agit de permettre à des prestataires extérieurs de collecter des recettes fiscales et des dus des particuliers.

J’estime pour ma part que nous avons une administration fiscale que le monde entier nous envie. Voilà la réalité. C’est grâce à elle que la France a un État qui tient encore le coup. Or, entre les suppressions de postes à Bercy et l’introduction de l’impôt à la source, nous sommes en train d’affaiblir toujours plus l’administration fiscale. Avec la disparition des centraux locaux des finances publiques, qui a déjà commencé, mais qui va s’accélérer, nous nous retrouverons dans quelques années à pleurer la perte d’une de nos compétences régaliennes, et non des moindres. Pour toutes ces raisons, notre amendement II-CF1309 propose de supprimer cet article.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Je suis convaincu que le nouveau système proposé garantira une plus grande proximité pour les usagers. Il permettra à un réseau de prestataires déjà présent sur le territoire mais relativement fragilisés sur des territoires ruraux – par exemple le réseau de La Poste ou celui des buralistes – de bénéficier de nouvelles activités. Cela me paraît un élément particulièrement favorable pour la ruralité.

Mme Christine Pires Beaune. Votre réponse m’étonne : il est indiqué dans l’étude préalable, que l’État va lancer un appel d’offres. Est-ce à dire que c’est La Poste qui sera retenue ?

M. le Rapporteur général. L’appel d’offres est de droit, mais peu d’entreprises sont capables d’y répondre. Les réseaux de proximité des buralistes et de La Poste me semblent être ceux qui sont le mieux implantés sur le territoire.

M. Éric Coquerel. Je vous trouve très optimiste, monsieur le Rapporteur général. Car il y a de plus en plus de services de colis qui se développent. Lorsque je vois l’affaiblissement en cours des services publics et la transformation progressive de La Poste, qui s’éloigne de plus en plus du modèle de l’entreprise publique qu’elle devrait rester, je ne suis pas rassuré par votre réponse. Ou alors, si vos intentions sont précisément celles que vous prétendez, préparez un autre article qui garantirait la sauvegarde des bureaux de poste en leur confiant une mission supplémentaire de service public ; mais rien de cela ne figure dans l’article que nous examinons.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas du tout contre cet article. Mais je me pose quelques questions sur le régime juridique de ces personnes privées qui vont recouvrer des fonds publics. Quelle sera leur responsabilité au regard de recouvrement de ces recettes publiques ? On maintient en effet la possibilité de payer en espèces, mais chez un tiers privé : dès lors, quel sera le régime juridique applicable à ce tiers ?

M. le Rapporteur général. Dans le questionnaire que j’ai adressé à Bercy à propos de cet article, il nous a été répondu que, compte tenu du fait qu’il s’agit d’une mission de service public, les contrôles sur ces opérations seront effectués par les mêmes services que s’il s’agissait d’une administration, c’est-à-dire l’Inspection générale des finances et les services de contrôle interne classique.

M. Charles de Courson. Les buralistes jouiront donc d’un statut de régisseur et les contrôles effectués sur eux seront ceux qui s’exercent sur des régisseurs ?

M. le Rapporteur général. Ce ne seront pas des régisseurs, mais ils seront contrôlés de la même façon que s’il s’agissait de régisseurs.

M. Charles de Courson. Que se passera-t-il si des gars piquent dans la caisse ?

M. le Rapporteur général. L’article prévoit que le prestataire devra fournir une garantie financière.

M. le président Éric Woerth. Autrement dit, cela se finira mal !

M. Charles de Courson. Mais au regard des comptables publics ? Le statut de régisseur n’est pas un statut de comptable, car c’est le comptable qui est responsable du régisseur. Quelle sera la responsabilité du comptable signataire à l’égard du réseau chargé de recevoir le paiement en espèces, à savoir vraisemblablement le réseau postal ? Imaginons que j’aille payer mes impôts locaux à La Poste, qui virera les fonds au comptable signataire. Mais quelle sera la responsabilité de ce dernier vis-à-vis du réseau collecteur ? Voilà la question que je me pose.

M. le président Éric Woerth. Les buralistes encaissent déjà les paiements des timbres fiscaux.

M. Charles de Courson. Mais là, on n’achète pas quelque chose, on paie ses impôts.

M. Jean-Paul Mattei. Je soutiendrai cet article, car il va dans le bon sens. Prenons l’exemple d’un débitant de tabac : son traité de gérance est bien encadré et n’est accordé qu’après des enquêtes de moralité. Cela existe déjà et c’est très bien organisé.

Cela montre qu’on peut tout à fait mettre en place des tiers de confiance investis de responsabilités et liés par des engagements financiers s’ils exécutent mal leur mission. Les agences postales communales fonctionnent aussi très bien.

M. Charles de Courson. Mais il y a aussi un problème constitutionnel : le législateur s’est déjà vu taper sur les doigts, le Conseil constitutionnel considérant que certaines fonctions régaliennes de l’État ne sont pas délégables. Ne risque-t-on pas une censure constitutionnelle ?

M. François Jolivet. Concernant les dettes contractuelles encaissées par les comptables publics, il existe déjà des conventions avec des réseaux bancaires, qui portent bien sur des deniers publics. L’article 63 se borne à étendre cette possibilité de recouvrement à des dettes fiscales. En tous les cas, pour les dettes contractuelles des collectivités territoriales et des établissements publics, cela ne pose apparemment pas de problème : les ordonnateurs sont contrôlés par la chambre régionale des comptes, ainsi que les comptables. Ayant subi ce type de contrôle par le passé, je n’ai jamais eu de soucis.

M. Éric Coquerel. Je ne suis pas sûr que tous les collègues aient lu l’exposé des motifs : « Les prestataires seront sélectionnés notamment en fonction de leur bonne implantation géographique et de leur capacité technique à assurer ces prestations pour le compte de l’État. »

Les réponses apportées par le Rapporteur général aux excellentes questions de Charles de Courson sortent donc du cadre de l’article. Le cadre défini par le projet de loi est en réalité très ouvert. On veut que les buralistes puissent maintenant percevoir l’impôt ; ce n’est tout de même pas du tout la même chose que de recevoir le paiement d’une amende !

Qui plus est, des prestataires financiers privés pourraient essayer de répondre à l’appel d’offres. Et si l’on estime qu’ils doivent en être exclus, parce qu’ils n’en ont précisément pas la capacité, il faut l’écrire quelque part. Mais tel que cet article est rédigé, je vous assure qu’il y a vraiment du flou dans cette histoire.

Au-delà de mes critiques de fond relatives aux compétences, à mon sens exclusives, de l’administration fiscale, il faudrait à tout le moins, si on veut ouvrir à la concurrence, mieux cadrer les choses.

M. le Rapporteur général. Monsieur de Courson, si le Conseil constitutionnel a effectivement réagi, c’est au sujet des gardiens de prison, ce qui n’est quand même pas tout à fait la même chose que des buralistes en termes de pouvoir régalien.

Mme Christine Pires Beaune. Effectivement, les buralistes encaissent déjà des droits d’amende. Mais je voudrais poser la question du sacro-saint secret fiscal, qui couvre l’encaissement des impôts par un tiers privé. Ou bien va-t-on considérer que, pour les petites gens qui payent des petits impôts, le secret fiscal n’a aucune importance ?

M. le Rapporteur général. Les clauses de soumission de l’appel d’offres portent également sur le secret fiscal ; des sanctions pénales sont prévues en cas de non-respect.

M. le président Éric Woerth. Le contribuable aura aussi le choix de payer ailleurs : il ne sera pas obligé d’aller au bureau de tabac d’à côté. Et elle pourra payer autrement : il y a quand même plusieurs canaux de paiement.

Mme Christine Pires Beaune. Les évaluations préalables ont bien montré que les gens qui utilisent encore ces moyens sont soit des personnes âgées, soit des personnes défavorisées. Par définition, elles n’iront pas payer ailleurs.

M. le président Éric Woerth. Mais les facteurs de la poste remettent déjà des recommandés. Qu’ils puissent ainsi avoir connaissance de certains sujets n’est pas considéré comme attentatoire au respect des données personnelles.

La commission rejette les amendements de suppression.

Puis elle adopte l’article 63 sans modification.

*

Après l’article 63

La commission examine l’amendement II-CF738 de Mme Valérie Rabault.

Mme Christine Pires Beaune. À l’inverse, cet amendement a pour but d’obliger les personnes morales, et uniquement les personnes morales, à utiliser ce nouveau moyen de paiement et à abandonner le paiement en espèces pour les personnes morales.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Pour commencer, votre amendement ne prévoit pas de seuil. Ensuite, il ne distingue pas entre professionnels et non professionnels.

Imaginez par exemple qu’on applique ces dispositions à une association qui voudrait payer avec les fonds de caisse issus de son activité. Je crois qu’il vaudrait mieux retirer votre amendement. Si vous voulez vraiment aller dans ce sens, il faut viser des catégories particulières, et donc revoir votre rédaction, et prévoir également un différé d’entrée en vigueur pour que la disposition soit efficace.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement II-CF1156 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement de simplification. Vous savez qu’aujourd’hui, quand vous faites une déclaration et que vous vous rendez compte que vous vous êtes trompé, vous devez la refaire entièrement. Cela représente un coût administratif élevé qui, lorsqu’il s’agit de petites sommes, peut devenir tout à fait déraisonnable. C’est pourquoi mon amendement propose de permettre la régularisation de la base imposable de faible montant d’un exercice donné sur l’exercice suivant.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’esprit de votre amendement et j’y souscris. Mais il me semble qu’il poserait des problèmes sur la détermination des règles de prescription du délai de contrôle par l’administration.

En outre, il faut faire attention au fait qu’une déclaration rectificative est systématiquement contrôlée avant obtention du dégrèvement d’imposition. Ce ne serait plus le cas en l’espèce, puisque le contribuable pourrait, en quelque sorte, imputer sans contrôle le dégrèvement qu’il réclame sur l’impôt dû au titre de de l’année suivante.

Si cet amendement part d’une très bonne idée, il ne peut être aussi général que vous le proposez et devrait être limité à des cas vraiment très simples et bien déterminés.

M. Charles de Courson. C’est bien la raison pour laquelle je proposais de le réserver à des rectifications de faible montant.

M. le Rapporteur général. En ce cas, il faut définir des seuils.

M. Charles de Courson. C’est précisément le but de l’arrêté ministériel prévu dans l’amendement.

M. le Rapporteur général. Au-delà des seuils, la notion de « cas simple » est importante. La nature de la rectification également.

M. Charles de Courson. L’amendement prévoit qu’un seuil limite, les modalités de l’option ainsi que le suivi de ces rectifications seront définis par arrêté ministériel. Obliger les entreprises à refaire entièrement leur déclaration pour un écart de 500 euros, ce n’est pas raisonnable ! Mais le problème est sans doute plutôt de nature gouvernementale.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement II-CF1228 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise tout simplement à simplifier la vie des petites entreprises, et notamment celles qui sont soumises au régime simplifié de TVA. En effet, le régime simplifié de TVA donne lieu à deux acomptes, alors qu’auparavant il y en avait quatre.

Pour simplifier et étaler les mouvements de trésorerie de ces entreprises, l’amendement propose une déclaration et un paiement de TVA mensuels, le tout faisant l’objet d’une régularisation une fois par an.

M. le Rapporteur général. J’ai plutôt l’impression que vous allez imposer un surcroît de travail comptable aux entreprises, ce qui risque d’être un peu contre-productif. En outre, vous renvoyez au règlement le soin de fixer la périodicité. Mais ce point doit être fixé dans la loi, faute de quoi nous nous heurtons à un problème d’incompétence négative. Pour ces deux motifs, je suis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF1259 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise également à simplifier la vie des petites entreprises.

M. le Rapporteur général. Je crois surtout que la disposition en question a été spécifiquement mise en place dans un but de lutte contre la fraude à la TVA. Pour ce seul motif, j’y serai déjà défavorable. Mais cet amendement peut aussi poser des problèmes au regard de la simplification informatique de la comptabilisation de la TVA dans les livres-journaux.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 63 Neutralité en matière de charge de la preuve de l’avis du comité de l’abus de droit fiscal

La commission examine l’amendement II-CF1403 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Cet amendement vise à réparer une anomalie dans les procédures fiscales.

Avant toute chose, je précise que c’est un dispositif qui ne va en aucun cas faciliter l’évitement fiscal ou conduire au laxisme pour ceux qui échappent à l’impôt. Ce n’est pas son objet et ce ne sera d’ailleurs pas non plus son effet. J’ai à cette fin pris l’attache des services du contrôle fiscal, afin de connaître leur point de vue. Ils n’y sont pas opposés, dans la mesure où l’amendement ne dégrade pas la position de l’administration pour les redressements.

Dans le cadre de la procédure d’abus de droit, la loi offre aux contribuables une garantie, à savoir la saisine du comité de l’abus de droit, qui donne un avis sur le redressement fait par l’administration. Mais si cet avis va dans le sens de l’administration, la charge de la preuve s’inverse : c’est au contribuable de prouver qu’il n’a pas commis d’abus de droit. Cela me semble contraire au droit dans ce pays, puisque c’est bien à l’administration qu’il revient normalement d’apporter la charge de la preuve.

Je propose donc qu’on en revienne, sur ce plan, au droit commun, dans un souci d cohérence.

M. le président Éric Woerth. Cette question n’a-t-elle pas été traitée dans les lois de lutte contre la fraude ou dans les lois de simplification ?

M. le Rapporteur général. Non.

La commission adopte l’amendement II-CF1403 du Rapporteur général (amendement II-2006).

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Après l’article 63

La commission examine l’amendement II-CF1163 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à renforcer notre arsenal juridique, par la mise en place d’un délit d’incitation à la fraude fiscale.

Notre groupe avait proposé cet amendement au moment de l’examen de la loi sur la fraude fiscale. Malheureusement, j’ai l’impression que nous avons eu le nez creux : quelques semaines après éclairait le scandale des « CumEx files » !

Le premier amendement, II-CF1350, que nous vous proposions après l’article 48, et que vous n’avez pas voulu adopter, visait directement les montages « CumCum », autrement dit « légaux ». Celui-ci vise les montages de type « CumEx », qui sont illégaux. Il vise justement à faire en sorte que celui qui incitera à ce type de montage soit puni ou, en tout cas, que la sanction possible soit tellement lourde qu’elle ait un effet dissuasif.

Je rappelle que, malheureusement, le journal Le Monde révèle dans son article sur les « CumEx files » que beaucoup de très grandes banques françaises ont trempé dans ce véritable scandale, qui aura coûté 3 milliards d’euros à l’État. Il est également utile de rappeler que notre proposition s’appuie sur un rapport d’enquête de la commission sénatoriale portant sur le rôle des banques et des acteurs financiers dans l’évasion fiscale, rapport rendu public le 17 octobre 2013. Or, depuis cette date, la situation n’a fait que s’aggraver.

M. le Rapporteur général. C’est d’ailleurs à ce titre que, depuis 2013, l’amendement est proposé chaque année et que les rapporteurs successifs répètent que la définition proposée de l’infraction est trop imprécise, ce qui rend le dispositif inconstitutionnel.

Je rappelle par ailleurs que l’article 19 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a créé une amende fiscale pour les intermédiaires complices non seulement de fraude, mais aussi de graves manquements. C’est déjà une avancée majeure, dont votre amendement ne tient absolument pas compte. Par ailleurs, en vertu de l’article 1742 du CGI, les complices de fraude fiscale peuvent être poursuivis pénalement : la sanction est un emprisonnement de cinq ans et une amende de 500 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction, ce qui me semble relativement dissuasif...

Avis défavorable donc, pour ces deux raisons : un, l’arsenal est suffisant ; deux, votre amendement n’est pas constitutionnel.

M. Éric Coquerel. Pour ce qui est du « un », c’est votre avis : j’observe que les fraudeurs et ceux qui incitent à la fraude vont plus vite que la législation. Pour ce qui est du « deux », vous nous faites souvent cette réponse, mais vous n’êtes pas le Conseil constitutionnel. C’est au Conseil constitutionnel de dire si un article jugé nécessaire par le législateur est valable ou pas, et non à l’un d’entre nous. Ce genre d’argument d’autorité transforme de fait un rapporteur en juge constitutionnel, mais ce n’est pas votre rôle.

M. le président Éric Woerth. Il relève tout de même du rôle du rapporteur de dire s’il estime qu’existe un risque inconstitutionnel.

M. Éric Coquerel. Ce n’est pas la même chose de dire qu’il existe un risque inconstitutionnel que de dire qu’une proposition n’est pas constitutionnelle. Il y a une nuance, surtout lorsque les mots sont prononcés par une personnalité comme M. Giraud, sachant le poids qu’il a dans ces débats – et que je lui reconnais volontiers. Il faut faire très attention, La Constitution peut être jugée de manière plus ou moins objective : mais c’est au Conseil constitutionnel, et non à nous, que cette tâche incombe.

M. le Rapporteur général. De jurisprudence constante en matière pénale, le Conseil constitutionnel a censuré toute phrase ou membre de phrase qui, parlant de la définition d’une infraction pénale, emploie le terme « notamment », ce qui en fait une définition imprécise et contraire à l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

La commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF1164 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement fait partie de ces dispositions dont je trouve incroyable qu’elles ne figurent pas déjà dans la loi. Il vise en effet à faire en sorte qu’une personne sanctionnée pour fraude fiscale ne puisse pas recourir au crédit ou à la réduction d’impôt sur le revenu pour payer ce qu’il doit au fisc. Il paraît tellement évident qu’il n’est pas convenable de faire de tels cadeaux à un fraudeur.

M. le Rapporteur général. Cet amendement a déjà été déposé dans le cadre du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude et rejeté, tout simplement parce qu’il mélange deux choses : les règles d’imposition et le droit pénal. Le juge pénal dispose d’un très large éventail de peines. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF1162 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à lutter contre une des fraudes les plus importantes. Les douanes, quand nous les avons auditionnées, nous ont rappelé que la fraude à la TVA est une véritable plaie en Europe, estimée à 14 milliards d’euros par la Commission européenne. Nous proposons d’instaurer une démarche préventive dans l’attribution du numéro de TVA, à l’exemple de ce qui se pratique en Belgique, c’est-à-dire que l’attribution ne se fasse pas de manière automatique mais que l’administration conduise une petite enquête pour déterminer s’il faut ou non attribuer un numéro individuel. Quand nous l’avions présenté en commission lors de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, la rapporteure nous avait répondu que l’administration était déjà en droit de procéder à cette enquête. Il est donc reconnu que c’est utile. Notre amendement vise à rendre cette enquête obligatoire.

M. le Rapporteur général. Cela a en effet déjà été vu dans le cadre de la loi « fraude » et rejeté au motif essentiellement que l’administration fiscale doit conserver une marge de manœuvre qui lui permette d’allouer sa force de travail et ses contrôles de la manière la plus pertinente. J’en reste à cette position. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

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Article additionnel après l’article 63 Remise d’un rapport au Parlement sur la fiscalité écologique et les instruments fiscaux incitant à la prévention des atteintes portées à l’environnement

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF1240 de M. Bruno Millienne, II-CF468 de Mme Bénédicte Peyrol et II-CF1241 de M. Bruno Millienne.

M. Bruno Millienne. L’amendement II-CF1240 vise à proposer, dès le projet de loi de finances pour 2020, un « jaune budgétaire » relatif à la fiscalité environnementale. La fiscalité écologique ne fait pas l’objet d’une gouvernance appropriée. Elle se doit d’être intégrée dans une stratégie d’ensemble assurant sa cohérence avec les autres politiques environnementales et la stratégie budgétaire et fiscale. Lui consacrer un « jaune » est une première étape.

Mme Bénédicte Peyrol. Mon amendement II-CF468, qui va dans le même sens, est issu d’une recommandation du rapport que j’ai présenté devant la commission des finances et la commission du développement durable, avec quelques précisions sur la nécessité de préciser dans ce « jaune » le produit des recettes et de quelle manière ils s’inscrivent dans la dynamique de transition et les objectifs que nous nous sommes fixés. Je pense, monsieur Millienne, que nous pourrions travailler ensemble d’ici à la séance publique, car nous poursuivons le même objectif.

M. Bruno Millienne. L’amendement II-CF1241 est un amendement d’appel. Nous demandons pour la prochaine loi de finances un rapport sur la révision des aides publiques dommageables à la biodiversité. Cela nous permettra d’honorer nos engagements européens et internationaux en la matière. L’idée est de faire disparaître toutes les aides nuisibles à la biodiversité.