Quoi qu’il en soit, il faut revoir la composition de cette commission de surveillance et sans doute l’étoffer en y ajoutant des profils. Ceux de la Cour des comptes, et du Conseil d’État ne sont pas mauvais en soi, mais ils ne sont pas nécessairement prioritaires. Nous restons cependant très attachés à ce que le processus de nomination des personnalités qualifiées soit le plus efficace possible, et la proposition du rapporteur général ira dans ce sens. Il faudra enfin s’assurer que la commission de surveillance conserve une forme d’expertise mais sans nécessairement que des conseillers d’État et des conseillers maîtres à la Cour des comptes en soit membres. La commission pourra en effet disposer de cette expertise au travers de son secrétariat général ou de collaborateurs mis à disposition de ses membres.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. La seule bonne question à se poser, c’est la manière dont nous pouvons aboutir à une commission de surveillance efficace. Je ne vais pas refaire l’histoire mais, à vous entendre, on a l’impression que la surveillance de la Caisse des dépôts et consignations a toujours été infaillible. Je suis prêt à en débattre, notamment concernant Dexia, et je ne suis pas certain qu’il en ressortira que l’organisme de surveillance de la Caisse des dépôts, sous le contrôle des parlementaires, a toujours été suffisamment vigilant et qu’il a su déclencher les bonnes alertes au bon moment. Faisons donc attention à ne pas donner le sentiment que le monde d’avant était parfait, tandis que le monde de demain que nous préparons serait un monde technocratique, absolument inacceptable.
Je rappelle par ailleurs que, j’ai beau adorer Napoléon, nous ne sommes plus en 1816 : Napoléon ne vient pas d’embarquer pour Sainte-Hélène, Las Cases a depuis longtemps fini d’écrire son Mémorial, et nous n’envisageons ni d’envahir la Russie ni d’entamer une campagne d’Égypte - ce qu’on peut regretter au nom de la passion qui doit inspirer la vie publique... (Sourires.)
Je veux bien en revanche rejoindre Gilles Carrez sur un point – et je le remercie ici ainsi que Sophie Errante pour les réflexions qu’ils ont conduites – à savoir la nécessité de réformer la commission de surveillance. C’est ce que nous faisons en y introduisant la parité, en l’ouvrant aux représentants des salariés ainsi qu’en supprimant le siège de l’un de ses membres, suite au nouveau rôle rempli par l’ACPR.
Pour ce qui est de La Poste, je rappelle qu’elle ne fusionne pas avec la Caisse des dépôts et que ses salariés continueront donc d’être représentés au conseil d’administration.
M. Gilles Carrez. On en reparlera ! Je prends date.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Quant au contrôle du Parlement, un simple calcul mathématique suffit à démontrer que le Parlement garde la majorité de contrôle sur la commission de surveillance, sachant en outre que sa présidente, qui est une parlementaire, a voix prépondérante. Il me semble que, dans n’importe quel conseil d’administration, les représentants du Parlement se satisferaient de cet équilibre, qui n’est en aucun cas remis en cause en faveur de Bercy. Les parlementaires restent majoritaires, j’y suis attaché.
Monsieur Dharréville, vous dénoncez des nominations à la discrétion du ministre de l’économie et des finances, comme si j’allais, tout seul dans mon bureau, noter quatre noms sur un papier pour désigner les quatre hauts représentants de l’État à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts. Mais cela ne se passera pas comme ça. Je ne le souhaite pas, car ce ne serait ni républicain, ni démocratique, ni efficace.
Je propose donc que l’on travaille sur la manière dont ces quatre personnalités seront choisies, et je suis d’accord pour réfléchir à une procédure de nomination qui pourrait passer par un comité chargé de soumettre des noms au ministre. Je ne suis pas en effet le mieux placé pour choisir quelles devront être les compétences requises pour exercer le meilleur contrôle possible sur la Caisse des dépôts, et je suis donc tout à fait ouvert à ce qu’on me suggère des noms.
Mais sans doute le Parlement pourrait-il en faire de même pour la désignation des personnalités qu’il envoie à la commission de surveillance. Je lance cette idée car, je constate qu’y siège déjà une personnalité venue d’un fonds d’investissement personnalité, associée-gérante de DDL Conseil, et ancienne managing director de Goldman Sachs, nommée par le président de l’Assemblée nationale.
M. Daniel Fasquelle. Par un président de votre majorité !
M. Dominique Potier. Je vous remercie pour vos explications, monsieur le ministre, mais elles peinent à me convaincre au regard du travail technique effectué par Gilles Carrez et de sa réflexion de philosophie politique. Je trouve assez stupéfiant que nous nous interrogions sur l’expertise économique dont devrait disposer une institution qui recèle autant d’intelligences et emploie des cadres d’un si haut niveau. La principale question posée à la Caisse des dépôts et consignations est celle de l’éthique, que l’on pourrait traduire plus concrètement par la question du temps long, de l’aménagement du territoire et de l’économie durable, qui sont les questions fondamentales du XXIe siècle.
Dans cette optique, je préfère à l’expertise désignée par le ministre de l’économie au nom de compétences qui sont celles de la finance et de l’économie le choix rigoureux et exigeant d’une expertise qui s’appuie sur la prise en compte du temps long, des interdépendances, de l’intérêt général et du bien commun. À cet égard, il me semble que les plus qualifiés, ce sont ceux qui ont été choisi par le peuple. Ne nous éloignons pas de cette vérité : les personnes les mieux qualifiées pour gérer l’instrument financier de la puissance publique, ce sont les élus du peuple.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le choix du peuple, la voix du peuple, c’est très bien et je vous laisse l’usage de ces grands mots, mais, une fois encore, je n’y peux rien si ce n’est ni l’État ni le ministère de l’économie et des finances qui ont nommé une associée-gérante de Goldman Sachs, laquelle possède d’ailleurs certainement toutes les compétences requises, comme membre de la commission de surveillance, mais l’Assemblée nationale.
M. Charles de Courson. Ce n’est pas l’Assemblée nationale, c’est M. de Rugy !
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Vous faites à l’État le procès d’intention de raisonner forcément sur le court terme, dans une logique de spéculation dictée par les fonds d’investissement, mais ce n’est absolument pas ma philosophie politique, ni économique.
La commission rejette l’amendement CS1616.
Suspendue à onze heures trente, la réunion reprend à onze heures cinquante-cinq.
La commission examine les amendements CS239 et CS240 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Avec ces amendements, nous revenons au précédent débat, durant lequel j’ai senti qu’émergeaient quelques doutes quant à l’opportunité de suivre la direction proposée par le Gouvernement. Quand on se rend compte qu’une piste est mauvaise, il vaut mieux l’abandonner. C’est pourquoi je vous propose ces amendements, sans doute moins élaborés que celui de notre collègue Gilles Carrez, mais qui utilisent intelligemment le ciseau pour enlever les mauvaises dispositions.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette successivement les amendements.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS1366 et CS1368 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. On pourrait dire de notre amendement CS1366 qu’il s’agit d’un amendement de repli par rapport à celui de notre collègue Carrez, qui, hélas, a été rejeté de justesse. Si nous voulons éviter qu’un jour des gens aux ordres – les personnalités qualifiées, le directeur général du Trésor – fassent prendre des décisions complètement contraires à l’intérêt général, il faut modifier le processus de nomination prévu pour la commission de surveillance de la CDC. Je propose que l’on maintienne un conseiller d’État et un conseiller maître à la Cour des comptes – je rappelle qu’ils sont élus. On garde seulement deux personnalités qualifiées, l’une nommée par le ministre de l’économie et l’autre par le ministre en charge du logement. J’ai toujours trouvé incroyable qu’il n’y ait pas de représentant du ministre en charge de logement, un de domaine très important pour la CDC.
Quant à l’amendement CS1368, je le retire.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je demande le retrait des deux amendements et de tous ceux qui visent à modifier la composition de la commission de surveillance de la CDC. Nous n’avons pas encore tranché cette question des nominations. Le rapporteur général vous fera une proposition et nous aurons à nouveau ce débat en séance.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable. Pour qu’il n’y ait pas d’ambiguïté, je précise que les quatre personnalités qualifiées sont nommées par décret du Premier ministre. Elles n’appartiennent pas forcément à un ministère ou à un autre, pas plus au ministère des finances qu’au ministère du logement. Elles peuvent avoir une expérience professionnelle différente.
M. Charles de Courson. L’alinéa 12 fait référence à quatre membres nommés par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l’économie. Tout le monde sait ce que ça veut dire : c’est le ministre de l’économie qui est en charge de cela.
L’amendement CS1368 est retiré.
La commission rejette l’amendement CS1366.
Puis elle examine les amendements CS241, CS242 et CS243 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Je ne doute pas que, lorsqu’il existe un possible conflit de fonctions ou d’intérêts, les membres concernés se déportent. Plusieurs d’entre nous ont néanmoins réaffirmé l’utilité de la présence d’un conseiller d’État à la commission de surveillance de la CDC. Nous proposons de maintenir cette disposition.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette successivement les amendements.
Puis elle examine les amendements CS238, CS244, CS246 et CS247 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Nous restons dans le même registre avec ces amendements qui visent à intervenir sur la composition de la commission de surveillance.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette successivement les amendements.
Elle en vient à l’amendement CS575 de M. Ian Boucard.
M. Ian Boucard. Cet amendement ressemble à ceux de mes collègues Dharréville et de Courson. Il va de pair avec mon amendement CS595 que je défends par la même occasion. L’idée est de remplacer l’un des représentants du ministère de l’économie et des finances par un représentant du ministère du logement, étant donné que la CDC est un acteur majeur du logement en France. Elle est notamment active dans le financement du logement social et dans la transition énergétique du patrimoine immobilier public et privé.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. La CDC est un acteur du logement mais elle a aussi d’autres métiers. En suivant votre logique, il faudrait ouvrir la commission de surveillance à des représentants d’autres ministères dont je n’ai pas la liste en tête.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle étudie l’amendement CS2401 du rapporteur général.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Je suis prêt à reconnaître que cet amendement, qui se situe dans la droite ligne des discussions que nous avons eues avant la pause, n’est sans doute pas totalement abouti. Il vise à nous assurer que les personnalités qualifiées retenues seront les meilleurs possibles : elles devront avoir à cœur l’intérêt de cette institution qui défend l’intérêt général et donc celui de la France.
Nous proposons d’appliquer à ces personnalités qualifiées la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution. Quand on nomme le responsable d’une entreprise publique, les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat doivent se prononcer, après audition, par un vote à bulletin secret. Selon cet article, « le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. » Ce processus fonctionne bien mais je ne suis pas encore convaincu que nous pouvons l’appliquer, en l’état, à la CDC. Essayons ou travaillons à un autre dispositif d’ici à la séance.
Au passage, je voudrais souligner un point qui ne relève peut-être pas du domaine législatif, mais qui me semble fondamental. Au terme du rapprochement prévu avec La Poste, la taille de la CDC passera de 400 milliards à 1 000 milliards d’euros. Cette institution financière aura besoin d’une vraie commission de surveillance et d’administrateurs qui aient les moyens de faire leur travail de manière indépendante. Les parlementaires, dont le travail de surveillance va se renforcer, doivent bénéficier de moyens indépendants. La CDC pourrait leur fournir ces moyens financiers mais le recrutement devrait être le leur, de manière à ce qu’ils puissent participer vraiment à la discussion stratégique autour de l’avenir de l’institution.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je veux redire à la commission spéciale que je suis tout à fait ouvert à la discussion en ce qui concerne la détermination des modalités de désignation de ces quatre personnalités qualifiées. Je le redis aussi pour Ian Boucard : ces personnalités ne doivent pas nécessairement être des membres du ministère de l’économie et des finances ou de quelque ministère que ce soit. L’horizon peut être beaucoup plus large.
Je suis ouvert à la mise en place d’un comité de sélection qui proposerait au ministre des finances une liste de personnalités remplissant les conditions de compétences et d’indépendance. Ceci restreindrait la liberté de choix et garantirait la compétence et l’indépendance de ces personnalités.
Je suis aussi favorable à ce qu’il y ait une information des commissions des finances. Je n’ai aucune réticence de principe à ce qu’il y ait un vote formel de la commission des finances ou d’une autre commission de l’Assemblée nationale, quelle qu’elle soit, et je trouve la proposition du rapporteur général très bienvenue.
Celle-ci va cependant se heurter à un problème car le cinquième alinéa de l’article 13 la Constitution dispose : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. » Aux termes de ce cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, il faut donc qu’une loi organique ait déterminé que la composition de la commission de surveillance de la CDC devra faire l’objet d’un avis conforme de la commission compétente de l’Assemblée. Or ce n’est pas le cas. Il faudrait donc passer par une loi organique, ce qui me semble compliqué dans les délais impartis.
Je vous propose de retirer votre amendement pour que nous puissions travailler ensemble car nous ne sommes pas loin d’un compromis. Je tiens vraiment à ce que le Gouvernement et les membres de la commission spéciale – je pense en particulier à ceux qui ont la meilleure connaissance du sujet, Gilles Carrez en premier lieu – puissent trouver un compromis. Je vous propose aussi de travailler sur les moyens dont doivent disposer les parlementaires de la commission spéciale pour exercer leur mission de surveillance. Prenons le temps nécessaire car il est important que nos propositions soient solides sur le plan juridique.
M. Gilles Carrez. S’agissant des nominations, le point clé me paraît être celui de l’indépendance. Il faut trouver une procédure qui garantisse cette indépendance. Passer par une loi organique est très lourd mais le fait qu’une association du Parlement puisse, le cas échéant, s’opposer à telle ou telle désignation, donnerait une indépendance à celui qui aurait été désigné.
S’agissant des compétences, nous devons surtout nous souvenir que la CDC est un acteur très important des politiques publiques. Cette dimension doit être prise en compte, à côté des compétences financière ou comptable.
Nous devons aussi nous poser la question des personnalités qualifiées nommées par le Parlement lui-même. Auparavant, les propositions de nomination se faisaient formellement par le président de la commission des finances, après un accord entre la majorité et l’opposition sur les profils. Ces propositions étaient ensuite transmises au président de l’Assemblée. Nous devons aussi avoir une garantie en matière de compétences, à l’image de ce qui est proposé pour les personnalités qualifiées nommées par l’État.
Pour terminer, je voudrais remercier le rapporteur général qui a mis en évidence un point d’une extrême importance. La commission de surveillance doit avoir des moyens propres. Elle les a toujours eus jusqu’en juillet 2017. Depuis cette date, les parlementaires n’ont plus le droit d’avoir un collaborateur à la commission de surveillance – financé sur le budget de cette dernière – et ils doivent faire appel aux services de la direction générale. Quiconque a siégé dans un conseil d’administration ou de surveillance sait que ce n’est pas concevable. Je plaide pour que la commission de surveillance soit dotée des moyens d’expertise dont elle aura besoin.
Hier, nous avions une réunion de la commission de surveillance durant laquelle le directeur général a évoqué différents enjeux du rapprochement avec La Poste. J’ai demandé à la présidente que la commission de surveillance puisse aussi, de son côté, faire appel à un cabinet de conseil différent de ceux qui ont été sollicités par le directeur général. Quoi qu’il en soit, je veux appeler l’attention des collègues sur le vrai problème qui se pose depuis juillet 2017.
M. Charles de Courson. Pour être encore plus précis que Gilles Carrez, j’indique que la suppression des moyens dont étaient dotés nos collègues membres de la commission de surveillance s’est accompagnée du licenciement des personnes qui étaient à leur disposition. Elles ont été licenciées pour déloyauté, pour faute, au motif qu’elles devaient être loyales au directeur général et non pas aux membres de la commission de surveillance. On marche sur la tête ! Ce que dit le rapporteur général est extrêmement important.
M. Pierre Dharréville. Nonobstant le problème constitutionnel soulevé par le ministre et sans aucun esprit de provocation, je propose que nous réfléchissions à une inversion des proportions indiquées par le rapporteur général, parce que je ne sais pas si on a connu beaucoup de cas où les conditions de nomination n’ont pas été réunies dans le cadre que vous avez indiqué.
M. Jean-Paul Mattei. Sur ce sujet, je ne peux que souscrire à la méthode. Nos débats ont été très intéressants et j’espère que nous aurons un texte clair sur lequel nous pourrons nous positionner lors de l’examen du texte dans l’hémicycle. Compte tenu des enjeux, le sujet mérite beaucoup de recul et de réflexions.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Le projet de loi PACTE a beaucoup de vertus, mais il n’est pas organique. Je vais retirer cet amendement et je nous engage tous à réfléchir – comme suggéré par M. Carrez – sur nos propres processus de nomination. Nous devons nous assurer que tous les membres de la commission de surveillance soient les meilleurs possibles. Nos propres nominations ne relèvent pas de la loi, je pense que nous pourrons en discuter, notamment dans le cadre de la réforme de notre règlement intérieur. Je me fais fort d’alerter le nouveau président de l’Assemblée sur ce sujet important.
M. Jacques Savatier. Le travail que j’ai fait me tient à cœur et, comme je n’ai pas souvent l’occasion d’en rendre compte devant mes collègues, j’aimerais leur faire passer un message.
D’ici à la séance publique, nous devons cheminer vers une proposition équilibrée, en fonction des objectifs que nous nous sommes fixés. Mais il ne faudrait pas que des hésitations et des oppositions – qui ne se sont pratiquement jamais manifestées au Parlement lorsque la gouvernance de cette institution a été modifiée de façon très parcimonieuse – créent une anxiété qui n’a pas lieu d’être. Rappelons que quelque 40 millions de Français ont un livret A, que 85 % du logement social est financé par le fonds d’épargne, et qu’un tiers des retraites des Français est géré par des entités de la CDC, ce qui va bientôt être le cas aussi de la formation professionnelle, sans parler des filiales qui gèrent des services publics pour le compte de collectivités territoriales.
Nous devons d’autant plus rechercher cet équilibre que nos collègues du Sénat sont en phase avec les propositions de Gilles Carrez.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous allons retravailler cet aspect et je suis persuadé que nous allons parvenir à un compromis.
J’aimerais souligner l’importance des deux points soulevés par Gilles Carrez. Tout d’abord, il faut que la procédure garantisse l’indépendance et la compétence des personnalités, que celles-ci soient nommées par l’État ou par les assemblées. Ensuite, pour que tout cela fonctionne de manière efficace, il est indispensable que des moyens propres soient donnés à la commission de surveillance. Pour une opération aussi importante que celle qui va toucher la CDC et La Poste, les membres de n’importe quel conseil de surveillance disposeraient des moyens d’expertise et de conseil nécessaires. Il n’est pas normal que la commission de surveillance n’en dispose pas, car cela ne permet pas à ses membres de faire leur travail dans de bonnes conditions.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Sur la question des moyens, nous faisons une proposition dont nous discuterons après l’article 30.
L’amendement est retiré.
La commission est saisie de l’amendement CS1051 de M. Vincent Rolland.
M. Vincent Rolland. Dans les processus de désignation à construire, peut-être faudrait-il aussi tenir compte de la connaissance des territoires que pourraient avoir les membres ? Comme l’a rappelé Martial Saddier, la CDC a été et reste un acteur majeur de l’aménagement en montagne : par le biais de l’une de ses filiales, la Compagnie des Alpes, elle détient des sociétés de remontées mécaniques.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. Sur le fond, on pourrait ajouter tout un tas d’autres connaissances souhaitées pour les membres potentiels. En outre, à l’alinéa 12, les compétences requises des membres nommés par le décret ne sont pas cumulatives. Or la rédaction de cet amendement laisse penser qu’elles le deviendraient.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
La commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CS245 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Une fois n’est pas coutume, je vais soutenir l’une des propositions du Gouvernement, et même proposer d’aller plus loin.
Dans le respect de la volonté affichée de renforcer la diversité de la commission de surveillance de la CDC, la représentation des membres du personnel de la CDC est à saluer. Néanmoins, le mode d’élection de ces représentants n’est pas encore satisfaisant et la représentativité des personnels est insuffisante. Cet amendement vise, d’une part, à proposer une élection plus transparente de ces représentants et, d’autre part, à en doubler le nombre.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
M. Pierre Dharréville. Je suis en attente d’arguments plus développés… Il faut maintenir le contrôle du Parlement mais il faut aussi diversifier la composition de la commission de surveillance, y compris en intégrant les personnels de l’institution.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Sur le processus de nomination prévu à cet article 30, nous avons convenu de retravailler pour parvenir à un compromis d’ici à la séance publique. Si vous voulez un « argument massue », je vous indique qu’avec l’ajout de deux membres du personnel, les parlementaires ne seraient plus majoritaires à la commission de surveillance, ce qui n’est pas souhaitable.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS248 et CS249 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Ce sont des amendements de repli par rapport au précédent.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous avons examiné de très près l’amendement CS249, qui nous a semblé intéressant. Les deux représentants du personnel doivent-ils être élus par le comité mixte d’information ou par l’ensemble des salariés comme vous le proposez ? En fait, votre proposition pose des problèmes techniques, notamment pour que soit garantie la parité de ce binôme d’élus – un homme et une femme. Il ne nous paraît pas opportun de soutenir cet amendement mais nous y avons beaucoup réfléchi.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
La commission rejette successivement les amendements.
Elle en vient à l’amendement CS250 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Nous proposons d’intégrer un membre du Conseil économique, social et environnemental à la commission de surveillance.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CS251 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Cette fois-ci, il s’agit proposer l’ajout d’un membre de l’Association des maires de France, désigné par cette assemblée, le lien de la CDC avec les territoires ayant été souvent rappelé.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Toutes ces propositions consistant à ajouter un membre conduiraient à faire perdre au Parlement sa majorité au sein de la commission de surveillance, ce qui n’est pas souhaitable. Nous devons discuter de l’article dans son ensemble en vue de la séance.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
La commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CS595 de M. Ian Boucard.
M. Ian Boucard. Comme nous avons convenu de retravailler le sujet, je vais retirer cet amendement.
L’amendement est retiré.
La commission adopte l’article 30 sans modification.
Article 31 (articles L. 518-7, L. 518-8 et L. 518-9 du code monétaire et financier) Prérogatives de la commission de surveillance
A. l’État du droit
« La commission de surveillance symbolise la représentation qu’exige et exprime la foi publique ([201]) ».
L’article L. 518-7 du code monétaire et financier énumère ses missions. Elle « est chargée de surveiller la Caisse des dépôts et consignations ».
À ce titre, elle gère le Fonds d’épargne de la Caisse, elle élabore un modèle prudentiel, elle est saisie d’un programme d’émissions de titres de créance et elle fixe l’encours annuel maximal de ces titres. En pratique, le modèle prudentiel est développé par les agents de l’institution. Il prend en compte les règles européennes relatives aux établissements bancaires dites « CRR » et « CRD IV » ([202]), avec plus de prudence.
En outre, elle est saisie pour avis des orientations stratégiques de l’établissement public et de ses filiales, de la mise en œuvre de ses missions d’intérêt général, de la définition de la stratégie d’investissement, de la situation financière et de la situation de trésorerie de l’établissement public, de la politique du groupe en matière de contrôle interne, des comptes sociaux consolidés et de leurs annexes, des réponses aux contrôleurs externes et de l’examen des plus importants engagements hors bilan.
Les membres de la commission de surveillance vérifient, toutes les fois qu’ils le jugent utile et au moins une fois par mois, l’état des caisses et la bonne tenue des écritures.
L’article L. 518-8 du même code prévoit que la commission dispose en son sein de comités spécialisés consultatifs, notamment le comité d’examen des comptes et des risques, le comité d’épargne et le comité des investissements.
L’article L. 518-9 permet à la commission d’adresser au directeur général des observations dépourvues d’effet contraignant, d’obtenir les documents et renseignements qu’elle juge utile pour sa mission de surveillance et de rendre public ses avis.
Depuis 2003, ses relations avec la direction générale sont précisées dans son règlement intérieur.
Les pouvoirs de la commission de surveillance, qui découlent de sa mission générale de surveillance de la Caisse, apparaissent en effet principalement d’ordre consultatif.
Selon l’étude d’impact (page 379), elle joue un « rôle de surveillance de la solvabilité de l’établissement public et de ses filiales et bénéficie, à ce titre, de pouvoirs de police comparables à ceux d’une autorité de supervision. »
B. Le dispositif proposÉ
L’article 31 du projet de loi tend à accroître les prérogatives de la commission de surveillance pour en faire un véritable organe délibérant, c’est-à-dire dont l’examen des questions qui lui sont soumises aboutit à l’exercice d’un pouvoir de décision.
Le I modifie en ce sens l’article L. 518-7 du code monétaire et financier.
Le 1° (alinéas 2 et 3) vise à confier à la commission une mission de contrôle permanent de la gestion de la Caisse par le directeur général et la possibilité de lui déléguer une partie de ses pouvoirs, qui doit rendre compte de leur exercice.
Le 2° confère un véritable caractère délibératif à l’examen par la commission des sujets énumérés supra sur lesquels elle est, en l’état actuel du droit, seulement saisie pour avis.
Les 3° et 4° y incluent le plan de moyen terme et les opérations individuelles et les programmes d’investissement ou de désinvestissement dans le cadre fixé par le règlement intérieur.
Le 5° (alinéas 7 à 10) octroie à la commission des prérogatives nouvelles :
– l’adoption, sur proposition du directeur général, du budget de l’établissement public et de ses modifications successives, conformément à une recommandation de la Cour des comptes formulée dans un référé du 23 décembre 2016 ;
– l’approbation des comptes sociaux et consolidés et de leurs annexes arrêtés par le directeur général et l’examen des annexes qu’il élabore ;
– la délibération sur la stratégie et le niveau d’appétence au risque, l’approbation de limites globales d’exposition au risque et la surveillance du respect de ces limites ;
– fixer le besoin de la Caisse en fonds propres et le niveau de liquidité adapté au niveau de risque prévu au regard du modèle prudentiel qu’elle a déterminé ;
– l’approbation du programme d’émission de titres de créance et leur encours maximal annuel ;
– l’approbation de l’organisation générale et des orientations du dispositif de contrôle interne du groupe proposé par le directeur général.
En outre, la commission de surveillance aura pour mission de délibérer sur la politique de la Caisse en matière d’égalité professionnelle et salariale (alinéa 9).
L’alinéa 10 lui confère enfin un pouvoir général d’examen de toute question inscrite à son ordre du jour par son président ou par la commission elle-même à la majorité simple. Elle devra se réunir à la demande d’un tiers au moins de ses membres.
Les 6° et 7° (alinéas 11 à 13) précisent le contenu du règlement intérieur qui devra prévoir les modalités de consultation écrite ou à distance des membres par le président en cas de consultation urgente et le régime des indemnités des commissaires.
Le paragraphe II tend à modifier l’article L. 518-8 du code monétaire et financier. Il réaffirme que la liste et les attributions des comités spécialisés de la commission sont fixées dans le règlement intérieur et renforce les pouvoirs du comité des investissements en prévoyant qu’il peut se voir déléguer l’approbation des opérations d’investissement et de désinvestissement.
Ces renvois au règlement intérieur sur le régime indemnitaire des commissaires et les règles relatives aux comités spécialisés peuvent apparaître comme des garanties pour l’autonomie de la commission. En ce qui concerne le régime indemnitaire des membres, ces dispositions confèrent un fondement légal à l’attribution par la commission d’une rémunération à certaines catégories de ses membres, selon une recommandation de la Cour des comptes.
Le III opère une nouvelle rédaction de l’article L. 518-9 du même code qui ne semble pas revêtue d’une réelle portée juridique nouvelle dès lors qu’elle réaffirme seulement le droit de la commission de surveillance d’obtenir les documents qu’elle estime nécessaires, en précisant qu’elle peut opérer des vérifications et contrôles, son droit d’adresser des observations au directeur général et celui de rendre public ses avis.
Le IV tend simplement à préciser que les commissions des finances et des affaires économiques des deux assemblées doivent être destinataires du rapport annuel de la commission de surveillance sur la direction morale et la gestion et la situation matérielle de l’établissement, prévu à l’article L. 518-10. En outre, il supprime les dispositions relatives au contenu de ce rapport.
C. la position de la commission spÉciale
La commission spéciale a souhaité garantir les moyens de la commission de surveillance en même temps que l’exemplarité de ses membres.
● À l’initiative de votre rapporteur, elle a adopté un amendement à l’article 31 visant à garantir que la commission de surveillance « dispose de moyens suffisants pour assurer le bon fonctionnement de ses missions et du mandat de ses membres. » Cette disposition sera précisée par le règlement intérieur de la commission.
● Elle a ensuite adopté un amendement de M. Dimitri Houbron et d’autres membres du groupe La République en Marche, pour prévoir un plafonnement des indemnités des commissaires surveillants, défini par décret. Vos rapporteurs ont précisé par un sous-amendement que ce décret sera pris après avis simple de la commission de surveillance, comme il est habituel en matière de dispositions réglementaires relatives à la Caisse des dépôts et consignations.
● Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement proposé par M. Peu et les membres du groupe Gauche démocrate et Républicaine, qui tendait à maintenir dans la loi le détail du contenu du rapport annuel de la commission de surveillance et sa transmission au « Parlement », plutôt qu’aux commissions permanentes chargées des finances et des affaires économiques des deux chambres.
Après avoir adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission a adopté l’article 31 ainsi modifié.
*
La commission examine, en discussion commune, l’amendement CS252 de M. Stéphane Peu et l’amendement CS2407 du rapporteur.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Je signale que l’amendement CS2407 vient d’être déposé par le rapporteur thématique et le rapporteur général, à la lumière de la discussion que nous venons d’avoir sur les moyens concernant les parlementaires membres de la commission de surveillance de la CDC.
M. Pierre Dharréville. Sous couvert d’un renforcement des prérogatives de surveillance et de contrôle de la commission de surveillance, la rédaction proposée diminue, en réalité, la portée de cette mission. C’est ainsi qu’elle lui enlève la responsabilité de définir le modèle prudentiel. Il s’agit, au premier alinéa de l’article 518-7 du code monétaire et financier, de remplacer la phrase « La commission de surveillance est chargée de surveiller la Caisse des dépôts et consignations » par la phrase « La commission de surveillance assure le contrôle permanent de la gestion de la Caisse des dépôts et consignations par le directeur général. »
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable à cet amendement.
Quant au nôtre, il répond à certains des points soulevés par nos collègues membres de la commission de surveillance. Ils pensent qu’ils ne disposent pas toujours de l’expertise nécessaire pour exercer leur mission et que cette situation pourrait encore s’aggraver avec le départ des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes.
L’amendement vise donc à renforcer cette expertise à l’heure où, d’une part, les pouvoirs de la commission de surveillance sont accrus et, d’autre part, la CDC va être engagée dans une opération d’ampleur avec La Poste. Cet amendement propose d’inscrire dans le marbre de la loi que la commission de surveillance dispose des moyens suffisants pour assurer le bon exercice de ses missions en toute indépendance.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis évidemment défavorable à l’amendement CS252 puisque nous voulons, au contraire, renforcer le rôle de la commission de surveillance. Tout l’objet de cet article est de renforcer de manière très concrète le rôle de la commission de surveillance en tant qu’autorité de supervision.
En revanche, je suis favorable à l’amendement CS2407 qui fait suite à nos discussions. Il est important que la commission dispose de moyens suffisants pour assurer le bon exercice de ses missions.
M. Gilles Carrez. Cet article comporte une disposition qui a fait l’objet de travaux approfondis avec la direction générale du Trésor. Il y avait vraiment un problème de fond. La commission de surveillance – cela a été formalisé en particulier dans le cadre de la loi de modernisation économique (LME) de 2008 – a une compétence en matière de niveau des fonds propres, de solvabilité et de liquidité, dans le cadre d’un modèle prudentiel. Cette dernière notion a été introduite par décret à la suite de la loi LME.
Comme vient de le dire le ministre, la commission a également une compétence en termes de surveillance de l’élaboration de ce modèle prudentiel, des niveaux nécessaires de fonds propres et de liquidités qui garantissent la solidité de la CDC et donc la protection de l’épargne des Français.
Dans un premier temps, nous voulions conserver ces deux compétences : élaboration du modèle prudentiel, surveillance dudit modèle. Finalement, nous nous sommes rendus aux arguments de la direction du Trésor et nous avons considéré que l’on pouvait confier la surveillance à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Il se pose alors une question essentielle, notamment avec l’intégration de La Poste.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Monsieur Carrez, je vous demande de conclure.
M. Gilles Carrez. Madame la présidente, vous allez voir à quel point ce sujet est important.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Nous avons soixante-treize sujets importants, monsieur Carrez !
M. Gilles Carrez. J’essaie d’expliquer, parce que ce sont des sujets compliqués et essentiels.
Mme la présidente Olivia Grégoire. La règle, c’est une minute de temps de parole.
M. Gilles Carrez. On ne peut pas travailler dans ces conditions !
Mme la présidente Olivia Grégoire. Mais si, monsieur Carrez. Nous débattons de ce sujet depuis une heure et demie.
M. Gilles Carrez. L’ACPR est un organisme national. Je crains que l’ensemble formé par la Banque postale, 50 % de Bpifrance et CNP Assurances ne devienne un établissement systémique qui basculerait sous la supervision de Francfort. Ce serait vraiment très préoccupant. L’ACPR a une culture surtout bancaire et parfois une vision à court terme, comparé à cet investisseur de long terme et contracyclique qu’est la CDC. Monsieur le ministre, êtes-vous certain que l’ensemble ne risque pas de passer sous la supervision européenne de Francfort, dès lors que nous avons accepté que la surveillance soit dévolue à l’ACPR ? Ces sujets sont absolument décisifs.
Mme Laure de La Raudière. J’ai la même crainte !
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous donne toutes les assurances que le système de supervision tel qu’il existe, qui est écrit noir sur blanc dans les textes européens comme les textes français, sera maintenu. Il faudrait une modification tout à fait claire des textes européens pour que l’intégralité de la CDC passe sous une supervision européenne. Or il n’y a pas le début du commencement de la moindre réflexion sur ce sujet. Ne créons pas des craintes inutiles. Le système de supervision est le suivant : la Banque centrale européenne (BCE) et le Mécanisme de surveillance unique (MSU) pour la Banque postale ; l’ACPR pour la CDC. Je vous le confirme.
La commission rejette l’amendement CS252.
Elle adopte l’amendement CS2407.
Elle en vient à l’amendement CS1631 de M. Philippe Latombe.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je souhaite le retrait de cet amendement.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
L’amendement est retiré.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CS919 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS1301 de M. Dimitri Houbron et CS1640 de M. Adrien Taquet, qui font l’objet du sous-amendement CS2372 des rapporteurs.
M. Damien Adam. Le projet de loi, dans sa rédaction actuelle, prévoit que les rémunérations des membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations soient fixées dans son règlement intérieur, donc qu’elles soient définies par ses propres membres. Le présent amendement introduit un plafonnement de ces rémunérations qui serait défini par décret. Cette disposition, qui répond à l’une des recommandations figurant dans l’avis du Conseil d’État, constituerait un garde-fou contre d’éventuels excès. Il est important de fixer des limites à l’heure où nous travaillons à la maîtrise de la dépense publique.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis favorable, sous réserve de l’adoption de notre sous-amendement qui vise à préciser que le décret fixant le plafonnement est « pris après avis de la commission de surveillance ».
M. Gilles Carrez. Je tiens à préciser que cette disposition ne s’appliquerait pas aux parlementaires membres de la commission de surveillance, car ils ne perçoivent plus d’indemnités à ce titre depuis 2017, conformément à la loi de 2013 qui interdit à tout parlementaire de recevoir une indemnité au titre des fonctions qu’il exerce en tant que conseil dans les entreprises nationales ou dans les établissements publics nationaux.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Très bonne remarque.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable aux amendements sous-amendés. Je confirme ce que vient de dire Gilles Carrez. Il est important de redire, pour la bonne information de l’opinion publique, que les parlementaires ne touchent plus d’indemnités au titre de leurs fonctions de membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
La commission adopte le sous-amendement.
Puis elle adopte les amendements identiques ainsi sous-amendés.
Elle examine ensuite l’amendement CS253 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Je n’ai pas été convaincu par la démonstration selon laquelle les nouvelles dispositions renforçaient les pouvoirs du conseil de surveillance. Cet amendement touche à un problème de même nature. La rédaction proposée par les alinéas 14 à 18 de l’article 31 restreint les attributions actuellement prévues par l’article L. 518-8 du code monétaire et financier. Il n’est plus fait mention du comité des fonds d’épargne et du comité des investissements dont devrait disposer la commission de surveillance. Nous proposons donc la suppression de ces alinéas.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La désignation des comités relève plutôt du règlement intérieur. Avis défavorable.
Les parlementaires consacrent un temps fou aux travaux de la commission de surveillance et j’aimerais saluer, en notre nom à tous, leur engagement.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS912 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CS254 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. La rédaction des alinéas 21 à 23 restreint le champ de diffusion du rapport annuel de la commission de surveillance sur la direction morale et sur la situation matérielle de la CDC aux seules commissions des finances et des affaires économiques des deux assemblées. Cette limitation est inopportune et remet en cause le principe de transparence.
En outre, l’alinéa 23 supprime la publication annuelle des procès-verbaux de la commission de surveillance, ce qui pose un autre problème grave de transparence et de démocratie.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’esprit du projet de loi est de renforcer le contrôle du Parlement sur la commission de surveillance et sur la Caisse des dépôts : avis favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable également : cet amendement accroît la transparence, ce qui est une bonne chose.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 31 modifié.
Article 32 (article L. 518-11 et L. 518-12 du code monétaire et financier) Prérogatives du directeur général
A. l’État du droit
Autrefois investi d’un mandat irrévocable, « hors de toute influence ministérielle, il n’a rien à craindre et à espérer, il est l’homme de la loi » selon les débats parlementaires de 1816. Le directeur général est aujourd’hui nommé pour cinq ans aux termes de l’article L. 518-11 du code monétaire et financier. Le décret n° 59-587 du 29 avril 1959 précise qu’il est nommé par décret en Conseil des ministres.
L’article 1er de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 dispose que ce pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce dans les conditions fixées au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution. Cet alinéa soumet cette nomination à un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée, la nomination étant impossible lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
La loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 précise que c’est la commission compétente en matière d’activité financière qui doit être consultée : ce sont les commissions des finances des deux assemblées.
Il prête serment devant la commission de surveillance qui peut proposer de mettre fin à ses fonctions (article L. 518-11 précité). Il est donc autonome vis-à-vis de l’exécutif.
Il dirige et administre la Caisse (article L. 518-11), est responsable des fonds et valeurs et présente chaque année un projet de budget à la commission de surveillance soumis ensuite à l’approbation du ministre de l’économie (article L. 518-12).
Dans un référé du 23 décembre 2016, la Cour des comptes considère que ces dispositions législatives ont pour effet de conférer au directeur général « une pleine autonomie de gestion, sans équivalent au regard des entreprises publiques ou privées et des établissements publics. » La Cour relève notamment que l’interprétation qui en est faite par la Caisse aboutit à vider de portée juridique concrète l’avis de la commission de surveillance sur le budget et l’approbation de ce dernier par le ministre. C’est ainsi qu’en 2013, le budget présenté à la commission consistait en une simple synthèse et n’a pas été approuvé par le ministre qui s’est abstenu de répondre, ce qui n’a pas fait obstacle à son exécution.
Selon l’étude d’impact, en pratique, la commission de surveillance n’est pas en mesure d’exercer une réelle influence sur la politique du directeur général : « il concentre ainsi la plupart des pouvoirs effectifs au sein de l’établissement » et a pu prendre par le passé « en toute indépendance des décisions qui se sont révélées hasardeuses » (page 382).
Le directeur général actuel est M. Éric Lombard, nommé par décret du 8 décembre 2017 par le Président de la République Emmanuel Macron après les avis des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat du 28 novembre 2017.
B. Le dispositif proposÉ
Le I de l’article 32 du projet de loi tend à prévoir que le directeur général « dirige » mais « n’administre » plus la Caisse des dépôts et consignations (1°). Cette modification est conçue par le Gouvernement comme le corollaire de l’accroissement des prérogatives de la commission de surveillance.
Le 2° lui confère cependant la prérogative de désigner des directeurs délégués à qui il peut déléguer une partie de ses pouvoirs pour qu’ils l’assistent dans ses fonctions de direction. L’étude d’impact précise que cette innovation accroît l’autonomie du directeur général dans sa gestion et se combinera avec l’abrogation à venir des articles R. 518-2 à R. 518-4 du code monétaire et financier qui prévoient la nomination des principaux directeurs de la Caisse par décret.
Le II modifie l’article L. 518-2 et charge le directeur général de mettre en œuvre les orientations approuvées par la commission de surveillance, notamment en matière de contrôle interne et de gestion des risques. Il prévoit en outre qu’il soit entendu dans chaque assemblée par les deux commissions permanentes réunies chargées des finances et des affaires économiques, sur la politique d’intervention de la Caisse et qu’il puisse l’être dans ces mêmes conditions à sa demande ou à celle du président de la commission de surveillance.
Au total, articulées avec celles de l’article 31 du projet de loi, ces dispositions tendent donc à réorganiser la direction de la Caisse des dépôts et consignations au profit de la commission de surveillance.
La composition de la commission évoluerait avec l’accroissement du poids de l’exécutif dans la désignation des membres, sans cependant remettre en cause le poids prépondérant des parlementaires et personnalités liées au Parlement.
La commission de surveillance verrait ses prérogatives renforcées vis-à-vis du directeur général : elle délibérerait et prendrait de véritables décisions sur de nombreuses questions relatives à des grandes orientations et à la direction de la Caisse. En matière budgétaire, la réforme pourrait aboutir à un véritable partage de la décision. Elle contrôlerait en outre la gestion du directeur général qui devrait mettre en œuvre les orientations de la commission.
Ce dernier verrait donc quant à lui ses prérogatives globales de direction encadrées plus fortement, même s’il disposerait d’une plus grande autonomie dans sa gestion avec un nouveau pouvoir de nomination de directeurs délégués.
En contrepartie de ce renforcement de ses prérogatives dans la direction de la Caisse, la commission perdrait la responsabilité et la mise en œuvre de la supervision prudentielle qui sera directement assurée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (article 35 du projet de loi). Elle s’éloignerait de la conception historique d’une mission de « surveillance », au sens de supervision, pour se rapprocher d’un « conseil de surveillance », au sens que revêt cette notion en droit des sociétés ; elle serait ainsi plus impliquée dans des fonctions de direction.
C. la position de la commission spÉciale
Votre rapporteur est favorable à la refonte des prérogatives du directeur général et à un encadrement plus strict de ses fonctions par la commission de surveillance et, par ce biais, par le Parlement.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté l’ensemble de cet article.
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La commission examine les amendements CS255 et CS256 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Aux termes de l’article L. 518-11 du code monétaire et financier, « La Caisse des dépôts et consignations est dirigée et administrée par un directeur général ». L’alinéa 2 du présent article propose de supprimer le mot « administrée ». Autrement dit, la CDC serait désormais dirigée, comme n’importe quelle entreprise.
Il importe que cet établissement, qui est une administration centrale du point de vue du cadre d’emploi des fonctionnaires qui lui sont affectés, continue d’être « administrée ». Il n’est pas envisageable qu’une telle suppression banalise sa gestion et remette en cause à terme le statut des fonctionnaires et des agents qui y travaillent.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Monsieur Dharréville, administrer peut s’appliquer aussi aux entreprises. Ouvrons le Larousse. Le verbe « administrer » est défini de la manière suivante : « Gérer les affaires publiques ou privées ». Avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable également. À ce même article 32, je tiens à le souligner, le Gouvernement renonce à la nomination des sept directeurs délégués pour la confier au directeur général. Vous avez là une preuve tangible du fait que le pouvoir exécutif ne veut pas contrôler la CDC.
M. Pierre Dharréville. L’article 32 soulève aussi des questions sur le statut des fonctionnaires de la CDC et j’aimerais avoir des réponses plus précises à ce sujet d’ici à la séance. Cela dit, je comprends que vous ne puissiez pas me donner raison à chaque fois… (Sourires.)
La commission rejette successivement les amendements.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS916 des rapporteurs.
Puis elle adopte l’article 32 modifié.
Articles 33 et 34 (articles L. 518-13 et L. 518-15 du code monétaire et financier) Application des règles de gestion comptable commerciale à la Caisse des dépôts
A. l’État du droit
Le régime comptable de la Caisse des dépôts est dérogatoire au droit commun depuis sa création : elle dispose d’un caissier général, institué en 1816.
Aux termes de l’article L. 518-13 du code monétaire et financier, le caissier général est responsable du maniement des fonds. Il est chargé de la recette, du paiement des dépenses et de la garde et de la conservation des valeurs.
Comme le directeur général, le caissier général prête serment « de défendre l’autonomie de l’établissement et de garantir l’inviolabilité des fonds qui lui sont remis en garde ».
Il est ainsi responsable du paiement des retraites de fonctionnaires, des transactions des notaires, de prestations sociales ou familiales ou de l’exécution d’opérations d’investissement de la Caisse ou de l’État au capital de grandes entreprises. Il supervise 300 millions d’opérations chaque année, soit près de 3 000 milliards d’euros de flux financiers. Selon l’actuel caissier général, M. André-Laurent Michelson, les caissiers généraux successifs sont « les garants de l’exécution des opérations financières de la Caisse des Dépôts ». ([203])
Toutefois, comme le note la Cour des comptes ([204]), il n’est pas investi de la plénitude des missions des comptables publics. Il n’est ainsi pas chargé du contrôle de la régularité des ordres de recette et de dépense, de la disponibilité des crédits, de la justification du service fait ou des pièces justificatives de la dépense. S’il tient une comptabilité pour justifier de ses dépenses et recettes, intégrée chaque jour à la comptabilité générale de l’établissement (article R. 518-17 du code monétaire et financier), cette dernière est tenue par la direction des finances. Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique qui régit les obligations et les responsabilités des comptables publics ne lui est d’ailleurs pas applicable.
Il n’exerce donc pas non plus la fonction de contrôleur financier (c’est-à-dire notamment le contrôle de la soutenabilité budgétaire, le suivi de l’exécution et des risques budgétaires et le contrôle des dépenses importantes), celle-ci n’existant pas au sein de la Caisse des dépôts.
En outre, il est chargé de fonctions de directeur au sein de l’établissement (direction de l’exécution des opérations financières) et est donc placé sous l’autorité de l’ordonnateur.
En ce qui concerne sa responsabilité, l’article L. 518-13 du code monétaire et financier prévoit qu’il doit justifier d’un cautionnement et est « responsable des erreurs et déficits autres que ceux provenant de la force majeure »). S’agissant du contrôle juridictionnel, la combinaison des articles L. 518-15 du même code et L. 131-3 du code des juridictions financières renvoie, « compte tenu du statut spécial de cet établissement », à un décret en Conseil d’État.
La Cour considère que la responsabilité du caissier général devant elle, qui s’exerce, d’un point de vue juridictionnel, au travers du « compte de gestion » de ce dernier, est in fine très limitée. En pratique, ses responsabilités limitées à l’exécution des dépenses et des recettes ne permettent pas de mettre en évidence de charges possibles. Le caissier général a donc les apparences mais pas la réalité d’un véritable contrepoids financier aux organes de gouvernance de la Caisse.
Au regard de ce régime dérogatoire qu’elle considérait peu satisfaisant du point de vue de la gouvernance budgétaire, la Cour des comptes avait proposé en 2005 un choix entre deux options : faire du caissier un comptable public de plein exercice ou supprimer le compte de gestion et son jugement par la Cour.
En 2016, la Cour estimait cependant que « la Caisse se définit aujourd’hui avant tout comme une institution financière dont l’activité est encadrée par des règles de nature prudentielle. L’option consistant à doter le caissier des fonctions classiques d’un comptable public serait incompatible avec cette situation. ». La Cour des comptes considère en effet que l’application des normes de la comptabilité publique relatives à la tenue de la comptabilité et au contrôle des recettes et des dépenses serait inadaptée à un établissement financier.
Elle recommande désormais en conséquence la suppression du compte de gestion en observant que cette évolution serait sans conséquence sur la qualité des comptes de l’établissement et sur le contrôle opéré par la Cour.
B. le dispositif proposÉ
Entre le régime de la comptabilité publique classique et celui de la comptabilité privée de droit commun, l’article 33 du présent projet de loi choisit pleinement le second.
Il s’inscrit dans la recommandation de la Cour et va même au-delà : le I vise en effet à supprimer purement et simplement le caissier général et à placer la Caisse des dépôts et consignations sous le régime comptable de droit commun applicable en matière commerciale. Le II en tire les conséquences en supprimant le contrôle particulier de la Cour des comptes sur le caissier général ; il abroge ainsi l’article L. 518-15 du code monétaire et financier.
Selon l’étude d’impact (page 385), la Cour des comptes restera compétente pour le contrôle de la Caisse des dépôts et consignations, selon les modalités de droit commun applicables aux personnes morales de droit public. En effet, en sus de sa mission de contrôle juridictionnel de la régularité des comptes des comptables publics, la Cour des comptes assure un contrôle général de nature administrative sur la gestion des ordonnateurs des organismes publics et parapublics, dont beaucoup ne sont pas dotés de comptables publics.
L’article 34 tend, quant à lui, à préciser que la certification des comptes de la Caisse des dépôts et consignations par deux commissaires aux comptes, prévue à l’article L. 518-15-1, est réalisée dans le cadre des règles de droit commun prévues au code de commerce pour les entreprises (alinéa 4). L’alinéa 3 prévoit que cette certification doit être présentée aux commissions des affaires économiques des deux assemblées (et pas seulement à leurs seules commissions des finances, comme c’est le cas dans le droit en vigueur). Enfin, les commissaires aux comptes seront convoqués à toutes les réunions de la commission de surveillance au cours desquelles sont examinés les comptes annuels ou intermédiaires de la Caisse (alinéas 5 et 6). Ces dispositions concourent donc au rapprochement des règles qui régissent les comptes de la Caisse du régime comptable privé de droit commun.
C. la position de la commission spÉciale
Votre rapporteur accueille favorablement la réforme du régime comptable de la Caisse des dépôts. Après avoir discuté d’un amendement visant à maintenir le droit existant, la commission spéciale a adopté les articles 33 et 34 sans modification.
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La commission est saisie de l’amendement CS257 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. L’article 33 prévoit de supprimer les fonctions de caissier général, prévues par la loi depuis 1816. Cet amendement entend les maintenir telles qu’elles sont définies à l’article L. 518-13 du code monétaire et financier : nous estimons qu’il faut un agent comptable public dans un établissement public.
Par ailleurs, nous entendons revenir sur la soumission de la CDC aux règles applicables en matière commerciale pour la gestion comptable. La rédaction des alinéas 3 à 6 menace le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable exécutant, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) n’assurant pas ce rôle.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. Le caissier général de la CDC ne dispose pas des attributions d’un comptable public. En proposant de le supprimer, nous nous conformons aux recommandations de la Cour des comptes.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Cette obsession napoléonienne vous honore, monsieur Dharréville (Sourires), mais il se trouve que l’institution napoléonienne qu’est la Cour des comptes a estimé que les fonctions de caissier général étaient purement formelles. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 33 sans modification.
M. Gilles Carrez. Nous abordons la supervision exercée par l’ACPR. Vous avez remplacé la formulation de l’article L. 518-15-2 du code monétaire et financier selon laquelle l’ACPR « prend en considération pour rendre son avis le modèle prudentiel mentionné à l’article L. 518-7 » par la formulation suivante : « Il prend en compte les spécificités du modèle économique de l’établissement ». Ce point est majeur. En matière de supervision, il ne faut surtout pas que la CDC soit considérée comme une banque ou un établissement financier banal. Je le répéterai inlassablement, madame la présidente.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Monsieur Carrez, je vous invite à développer vos arguments à l’article 35 qui porte sur les relations entre la CDC et l’ACPR. Vous avez un train d’avance, ce qui ne m’étonne nullement.
La commission adopte l’article 34 sans modification.
Article 35 (article L. 518-15-2 et L. 518-15-3 du code monétaire et financier) Règles prudentielles applicables à la Caisse des dépôts et consignations et supervision par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
A. l’État du droit
La supervision prudentielle est l’ensemble des dispositifs mis en œuvre par les autorités de supervision de la sphère bancaire et financière en vue de maintenir la stabilité de cette dernière ([205]).
En effet, si l’instabilité est inhérente à l’activité d’intermédiation financière, en cas d’excès les crises bancaires et financières peuvent être systémiques et affecter l’économie réelle.
La protection des dépôts bancaires et de l’épargne du public et la prévention du risque systémique de panique contagieuse liée à la densité des relations interbancaires constituent ainsi les principales justifications d’une supervision publique des activités financières et bancaires.
La supervision prudentielle a pour principaux outils les ratios de solvabilité, les modèles internes de gestion des risques et la transmission d’information vers le régulateur et le marché (dispositifs « microprudentiels »), ainsi que l’existence d’un prêteur en dernier ressort (dispositif « macroprudentiel »). En France, une approche globale de ces moyens et du secteur financier (banque et assurance) a été privilégiée par l’instauration de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), autorité administrative adossée à la Banque de France.
La Caisse des dépôts et consignations, bien qu’établissement public, exerce des activités bancaires et financières. Il est donc logique qu’elle fasse l’objet d’une supervision prudentielle.
En ce qui concerne les règles applicables, l’article L. 518-15-2 du code monétaire et financier confie à un décret en Conseil d’État ([206]) le soin de préciser les conditions d’application, à la Caisse des dépôts, et sous réserve des adaptations nécessaires, de certaines règles prudentielles de droit commun applicables aux sociétés de financement et aux établissements de crédit.
Ces règles ont notamment pour objet de garantir la liquidité et la solvabilité de ces derniers à l’égard des déposants et des tiers à travers le respect de normes de gestion (article L. 511-41), l’instauration d’une gouvernance solide (article L. 511-55) ou l’adoption de procédures de contrôle interne qui permettent de détecter les risques liés aux activités financières (article L. 511-57). L’étude d’impact rappelle en outre (page 384) que la réglementation européenne en la matière n’est pas applicable à la Caisse des dépôts.
Les règles prudentielles de droit commun ne sont donc pas entièrement applicables de plein droit à la Caisse des dépôts et consignations.
Selon la Caisse des dépôts ([207]), le législateur a décidé que « la Caisse des dépôts dispose de son propre modèle prudentiel, eu égard aux risques spécifiques qu’elle porte ». En effet, son comportement financier est différent des autres acteurs de marché. D’une part, elle accepte de financer des projets plus risqués dès lors qu’ils impliquent un retour sur investissement à plus long terme, sans procéder à des arbitrages qui pourraient se révéler préjudiciables à l’économie nationale. D’autre part, elle suit un modèle prudentiel qui peut cependant être considéré comme plus « conservateur » que les établissements financiers classiques, puisqu’elle n’a pas d’actionnaires susceptibles de renforcer ses fonds propres en cas de besoin ou de choix risqué. « Ce modèle prudentiel couvre les principaux risques : risque de perte de valeurs des portefeuilles d’actions, risque de liquidité, risque de taux d’intérêt, risque de crédit sur les titres des portefeuilles et sur les prêts accordés, risque immobilier, risque de change, risque opérationnel et risque lié aux filiales et aux participations. Il vise à assurer un très haut niveau de sécurité financière […] ([208]) ». Le modèle prudentiel applicable aux fonds d’épargne est cependant moins prudent que celui de la section générale, car ces fonds sont garantis par l’État. En tout état de cause, la Caisse ne poursuit pas la seule performance financière et est attentive à l’utilité socio-économique de ses actions d’intérêt général.
En ce qui concerne la supervision qui découle, en l’état actuel du droit, de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, la supervision prudentielle de la Caisse des dépôts et consignations est également en partie dérogatoire puisqu’elle relève à la fois de l’ACPR et de la commission de surveillance.
L’article L. 518-7 du code monétaire et financier dispose que la commission de surveillance élabore un modèle prudentiel. Elle rend un avis sur le décret en Conseil d’État évoqué supra qui fixe les règles applicables à la Caisse en matière de contrôle externe (article L. 518-15-2). Le contrôle du respect de ces règles dans les activités bancaires et financières de la Caisse est confié par la commission de surveillance à l’ACPR (article L. 518-15-3). Selon le directeur général, la commission détermine le champ des contrôles et leurs limites. Dans ce cadre, l’ACPR élabore des rapports éventuellement assortis de propositions et de recommandations, notamment sur la restauration ou le renforcement de la situation financière de la Caisse, sur lesquels délibère ensuite la commission de surveillance, qui peut alors adresser au directeur général des mises en garde, recommandations ou injonctions, qu’elle peut choisir de rendre publiques.
En matière prudentielle, outre le fait qu’elle rend un avis sur les règles applicables, il apparaît donc que c’est la commission de surveillance qui détient, en ce qui concerne la Caisse des dépôts, la maîtrise de la supervision et le « dernier mot » sur la formulation, éventuellement publique, de recommandations et d’injonctions. Selon l’étude d’impact, « L’ACPR, n’exerce qu’une simple mission d’assistance auprès de la Commission de surveillance, qui dispose ensuite du pouvoir de mettre en œuvre ou non ses recommandations ». Il ressort toutefois des auditions conduites par votre rapporteur que, dans la pratique, la Commission de surveillance suit très largement les propositions de l’ACPR.
B. le dispositif proposÉ
Le présent article a pour objet de soumettre plus largement la Caisse des dépôts et consignations aux règles qui régissent les établissements financiers et de crédit, tout en préservant sa spécificité, et de confier à l’ACPR la pleine responsabilité du contrôle prudentiel de l’institution.
Le 1° du I (alinéa 2) entend donc élargir le champ des règles de droit commun applicables à la Caisse des dépôts en prévoyant que c’est l’ensemble de la section 8 du chapitre Ier du titre Ier du livre V du code monétaire et financier, intitulée « Gouvernance des établissements de crédit et des sociétés de financement », à la seule exception de l’article L. 511-58, qui devient applicable à la Caisse. Cet article est relatif à l’interdiction du cumul des fonctions de direction et de l’organe de surveillance et à la possibilité pour l’ACPR de l’autoriser, ce qui n’a pas lieu d’être en ce qui concerne la gouvernance particulière de la Caisse.
Le gouvernement affirme dans l’étude d’impact que cette extension du droit commun à la Caisse s’inscrit toutefois dans un cadre juridique national. Elle n’emporte pas par elle-même l’application de la réglementation prudentielle établie par le droit de l’Union européenne.
En outre, l’alinéa 4 maintient :
– la possibilité de prévoir par décret les adaptations nécessaires, non plus au regard du « modèle prudentiel » mais, plus largement, du « modèle économique » de la Caisse des dépôts ;
– l’avis préalable (simple) de la commission de surveillance sur ce décret.
Le II du présent article confie à l’ACPR le contrôle du respect par la Caisse des règles prudentielles dans l’exercice de ses activités financières et bancaires (alinéa 7).
L’article 31 maintient expressément une compétence de la commission de surveillance pour la détermination d’un modèle prudentiel : ce dernier servirait de base à la commission pour fixer le niveau d’appétence au risque et le besoin en fonds propres de l’institution.
Mais l’ACPR sera l’unique autorité de supervision et pourra notamment décider du champ des contrôles. Ses normes de références résulteraient des réglementations prudentielles européennes et internationales.
Le présent article précise les pouvoirs de police de l’ACPR en la matière : elle peut adresser à la Caisse des recommandations ou injonctions (alinéa 9) et des mises en demeure et des sanctions (alinéa 10). L’alinéa 11 prévoit que la commission de surveillance doit être informée préalablement du prononcé de telles mesures et que son avis soit recueilli le cas échéant.
La Caisse doit assurer la protection mais aussi la rémunération des dépôts. Si elle s’écarte du modèle déterminé par la commission de surveillance, sans méconnaître pour autant la réglementation européenne « CRD IV », l’ACPR pourra notamment lui demander d’abaisser le niveau de risque ou de renégocier la contribution à l’État. Si le niveau de risque dépasse celui autorisé par « CRD IV », l’APCR devrait formuler des injonctions à l’encontre de la Caisse. Les sanctions éventuellement prononcées seraient celles prévues à l’article L. 612-39 du code monétaire et financier et, en sus ou en place de ces dernières, compte tenu de la gravité des manquements, une sanction pécuniaire versée au budget de l’État.
Selon le gouvernement, l’application des modèles prudentiels actuels et la supervision de la Caisse par la commission de surveillance peuvent parfois aboutir à un excès de « prudence ». La réforme proposée semble donc avoir pour double objectif, à la fois d’éviter un emploi parfois excessivement restrictif des fonds et, à l’inverse, de prévenir des choix d’investissement trop risqués qui pourraient être inspirés par le caractère d’intérêt collectif des missions de la Caisse. L’objectif est donc de rapprocher la Caisse du « droit commun de la supervision prudentielle », sa supervision se rapprochant ainsi « des règles de l’art ».
Les alinéas 12 à 14 modifient les modalités de la contribution versée par la Caisse à la Banque de France en compensation de la mission de contrôle exercée par l’ACPR. Ils prévoient ainsi que le défraiement n’est plus fixé conventionnellement par l’ACPR et la Caisse mais par le ministre chargé de l’économie, par arrêté pris après avis simple de la commission de surveillance.
Le gouvernement soutient dans l’étude d’impact (page 385) que l’ensemble de cette réforme du cadre prudentiel applicable à la Caisse « vise à renforcer la protection des fonds gérés et à procurer des garanties accrues quant à la solidité du modèle économique de l’établissement ». Il invoque en outre le renforcement de « l’exemplarité » de la Caisse des dépôts et consignations. Il précise que le présent article 35 du projet de loi s’articule avec son article 31 qui renforce le rôle de la commission de surveillance dans l’administration de la Caisse des dépôts et consignations. En effet, il considère que la commission ne peut « à la fois se prononcer sur la stratégie et la gestion de l’établissement tout en assurant sa supervision prudentielle ».
C. la position de la commission spÉciale
Après avoir débattu de deux amendements tendant à maintenir la supervision prudentielle entre les mains de la commission de surveillance, la commission spéciale a adopté l’article 35 sans modification.
*
La commission est saisie de l’amendement CS668 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. L’article 35, en écho aux articles 33 et 34, a pour objet de modifier régime prudentiel de la Caisse des dépôts et consignations en l’alignant sur celui des banques. La CDC deviendrait ainsi une banque d’investissement classique alors qu’elle est un établissement public.
Cette modification se situe dans le prolongement des débats sur la possible privatisation de la CDC. Associée aux différentes mesures contenues dans ce texte, elle ferait de la France un marché financier quasi dérégulé, sans indicateur institutionnel référent, ce qui l’affaiblirait dans ses relations avec ses créanciers.
Alors que de nombreux pays souhaiteraient pouvoir créer un équivalent de la CDC afin de les aider à garantir leurs emprunts et à financer les infrastructures locales, il serait incompréhensible d’en faire un établissement bancaire classique voire hybride alors qu’il est aujourd’hui doté d’un statut particulier qui rassure les investisseurs.
Il convient donc de supprimer l’article 35 afin de garantir le régime particulier et l’indépendance de la CDC, dont la préservation sert de fil directeur à tous nos amendements.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Autant s’agissant des nominations au sein de la commission de surveillance, nous avons encore des marges de progression, autant s’agissant de la supervision, nous collons de très près aux suggestions des membres de la commission de surveillance. Il importe de conserver l’article 35.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Monsieur Fasquelle, je tiens à vous redire que c’est une garantie pour la Caisse des dépôts et consignations que de bénéficier d’une supervision et d’un contrôle prudentiel exercé par l’ACPR. À partir du moment où nous renforçons la commission de surveillance, qui jouera également un rôle d’administration, nous avons besoin, pour assurer la protection des fonds gérés par la Caisse, d’un contrôle prudentiel totalement indépendant, opéré par l’ACPR. Cela ne peut que conforter la crédibilité de l’établissement.
Je confirme à Gilles Carrez que la CDC est explicitement exclue du champ d’application du cadre réglementaire prudentiel européen. Elle ne sera donc pas soumise à la supervision de la Banque centrale européenne (BCE).
M. Daniel Fasquelle. Je ne suis pas convaincu. J’estime que l’article 35 induit une évolution extrêmement dangereuse.
J’ai un peu d’expérience dans cette maison et ce n’est pas la première fois que j’entends un ministre assurer que le droit européen ne s’appliquera pas, que la France a reçu des garanties de Bruxelles, et qu’à la fin cela ne se vérifie pas. La Commission n’est pas seule à décider, il faut compter aussi avec la Cour de Justice de l’Union européenne. Je maintiens donc mon amendement. Il faut lutter contre cette remise en cause progressive de l’originalité du régime de la Caisse des dépôts, qui est un gage d’indépendance. Si nous lui ôtons ses spécificités, elle entrerait dans le droit commun et ce serait la fin d’une institution que beaucoup de pays nous envient.
M. Gilles Carrez. J’ai une question connexe. L’ACPR a un pouvoir de sanction et comme vient de le dire M. le ministre, la commission de surveillance aura désormais un pouvoir délibératif. Qu’en sera-t-il des parlementaires qui en sont membres ? Leur responsabilité pourra-t-elle être mise en cause par cette autorité indépendante ? Seront-ils susceptibles d’être sanctionnés pour des raisons de mauvaise gestion ? Avez-vous réfléchi à cette configuration particulière, monsieur le ministre ?
M. Charles de Courson. Je partage l’avis de M. le ministre pour ce qui est de la rédaction initiale du projet de loi, mais le vote de l’amendement CS2314 déposé par le Gouvernement ouvre un questionnement. Avez-vous saisi les autorités européennes pour leur demander ce qu’il en est ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous confirme que le droit européen, avec la directive bancaire, exclut la Caisse des dépôts et consignations du champ d’application du contrôle de la Banque centrale européenne.
M. Gilles Carrez. Aujourd’hui oui, mais demain, qu’en sera-t-il ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. On peut toujours dire : « aujourd’hui, la Commission européenne ne va pas attaquer la France ou l’Italie ou nationaliser toutes les entreprises privées françaises, mais qu’en sera-t-il demain ? ».
Pour qu’il y ait un revirement, il faudrait une proposition législative qui recueille une majorité au Parlement européen, ce qui suppose un accord de la Commission et des États. Par ailleurs, aucun État européen ne souhaite une telle évolution ou n’y a intérêt. Tous ceux qui disposent d’un système équivalent à la Caisse des dépôts et consignations, comme l’Italie avec sa Cassa depositi e prestiti, n’ont aucune envie que la BCE vienne observer ce qui se passe au sein de leurs organismes publics de développement financier.
Certes, les scénarios les plus invraisemblables peuvent toujours se produire – je suis prêt à le reconnaître – mais pour que celui que vous évoquez devienne réalité il faudrait qu’il y ait une volonté des États, et il n’y en a aucune, pour obtenir un changement législatif lourd, et il n’y a aucune intention d’aller en ce sens ni de véhicule disponible pour cela.
Quant à la sanction de l’ACPR, elle portera sur l’institution et non sur les membres de la commission de surveillance.
M. Jacques Savatier. Le pouvoir de sanction porte aussi sur les dirigeants !
M. Daniel Fasquelle. Je ne mets pas en doute votre bonne foi, monsieur le ministre, mais cette directive européenne, pourriez-vous nous en préciser le contenu d’ici à la séance ? Vous avez affirmé qu’elle excluait explicitement la Caisse des dépôts et consignations. Est-elle visée précisément ou est-ce une interprétation de votre part ? Si cette exclusion est précisée dans une annexe de la directive, la modifier supposerait effectivement une décision collective mais elle serait prise à la majorité qualifiée et non à l’unanimité, à mon avis, ce qui implique que la France et l’Italie pourraient mises en minorité. Si l’exclusion n’est pas explicite, la Cour de justice pourra interpréter demain la directive d’une autre manière et décider qu’au regard des modifications législatives introduites par le projet de loi, la CDC devra être soumise au droit européen. Je pense que vous jouez quand même un peu avec le feu, monsieur le ministre.
M. Gilles Carrez. Il me semble que le pouvoir de sanction de l’ACPR porte non seulement sur les dirigeants, mais aussi sur les membres des conseils d’administration et de surveillance. C’est un point à examiner de près.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le ministre des finances ne joue pas avec le feu, monsieur Fasquelle. Mes responsabilités ne me permettent pas de le faire.
Je vais vous citer le texte de la directive 2013-36 du 26 juin 2013, qui porte sur les modalités de surveillance des établissements financiers par la Banque centrale européenne. Son article 2 précise la liste des établissements auxquels la directive ne s’applique pas : en Belgique, à l’Institut de réescompte et de garantie ; au Danemark, au Eksport Kredit Fonden ; en Allemagne, à la Kreditanstalt für Wiederaufbau ; en Estonie, aux; en Irlande, aux credit unions ; en Grèce, au Tamio Parakatathikon kai Danion ; en Espagne, à l’Instituto de Crédito Oficial ; en France, à la Caisse des dépôts et consignations ; en Italie, à la Cassa depositi e prestiti ; en Lettonie, aux krājaizdevu sabiedrības, entreprises qui sont reconnues par le Krājaizdevu sabiedrību likums en tant que coopératives fournissant des services financiers uniquement à leurs membres ; en Lituanie, aux kredito unijos ; en Hongrie, à la MFB Magyar Fejlesztési Bank Zártkörűen Működő Részvénytársaság ; aux Pays-Bas, à la Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden NV ; en Autriche, à la Österreichische Kontrollbank AG ; en Pologne, aux Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe ; au Portugal, aux caixas económicas ; en Slovénie, à la SID-Slovenska izvozna in razvojna banka ; en Finlande, à la Teollisen yhteistyön rahasto Oy/Fonden för industriellt samarbete AB ; en Suède, à la Svenska Skeppshypotekskassan ; au Royaume-Uni, à la National Savings Bank.
Ne répétez pas trop souvent que je joue avec le feu, sinon je vous inflige cette énumération encore dix fois. (Rires.)
M. Roland Lescure, rapporteur général. J’en profite pour faire de la publicité : le 6 octobre, le député des Français d’Amérique du Nord organise un colloque sur le plurilinguisme qui se tiendra à l’Assemblée nationale. Monsieur le ministre, vous venez de gagner une invitation…
M. Daniel Fasquelle. M. le ministre a beaucoup d’humour et ce n’est pas la première fois qu’il se livre à semblables lectures. Cela ne m’impressionne pas du tout. Nous savons très bien que les directives européennes sont régulièrement toilettées, nous en avons de très nombreux exemples. Le jour où la directive que vous avez citée sera remise à plat, la Commission regardera pour chaque pays si le statut des institutions visées n’a pas évolué. Elle pourrait très bien décider demain d’exclure la Caisse des dépôts, compte tenu des modifications que la présente loi apporte à son fonctionnement. Cette directive ne constitue pas une garantie ad vitam aeternam.
La commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CS258 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Pour ne pas laisser planer d’ambiguïté, je tiens à préciser à M. le ministre que j’ai davantage la passion de Robespierre et de Saint-Just que de Napoléon.
Mais venons-en à l’amendement.
L’article 35 du projet de loi vise à banaliser la supervision du modèle interne prudentiel de la Caisse, qui serait désormais assuré par l’ACPR. Cette soumission de la CDC à l’ACPR pourrait même donner lieu à des sanctions pécuniaires en cas de non-respect par la Caisse de ses obligations.
Cette disposition est particulièrement insatisfaisante en ce qu’elle méconnaît les missions particulières de la CDC, qui n’est pas une banque commerciale et n’a donc pas à être soumise à une telle tutelle. Il semble en effet difficile de comprendre comment les critères de supervision des risques de l’ACPR, qui sont déterminés à partir des conditions concurrentielles de marché, permettront à la CDC de mettre en œuvre les principes du service public et de continuer à réaliser ses missions de financement du logement social ou de l’aménagement du territoire.
Par ailleurs, ce contrôle vient considérablement réduire la portée des attributions de la commission de surveillance en la matière.
Enfin, nous nous interrogeons sur les sanctions pécuniaires que l’ACPR est susceptible d’infliger à la CDC. Celles-ci revenant in fine au budget de l’État, l’on peut sérieusement se demander si l’objet de cet article n’est pas de permettre à ce dernier d’opérer des ponctions supplémentaires sur les ressources de la Caisse.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je donnerai un avis défavorable et la confirmation que je n’ai pas une très grande estime pour Robespierre.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 35 sans modification.
Article 36 (article L. 518-16 du code monétaire et financier) Fixation par décret du versement annuel de la Caisse des dépôts à l’État
A. l’État du droit
Une partie du résultat alimente les fonds propres du groupe indispensables à sa stabilité financière et à l’exercice de ses activités. Ceux-ci sont moins élevés pour le fonds d’épargne (garanti par l’État) que pour la section générale. Ils contribuent à la sécurité du système. Une autre partie participe au financement des investissements d’intérêt général, à moyen voire long terme, qu’elle assure dans des secteurs et territoires où elle constate des défaillances de marché. Elle s’acquitte en outre d’une contribution annuelle au budget de l’État.
Celle-ci a trois composantes :
– un prélèvement sur le résultat du Fonds d’épargne, qui rémunère la garantie accordée par l’État et dont le montant est fixé par décret après avis de la commission de surveillance (article R. 221-11 du code monétaire et financier). Il correspond au solde après dotation aux fonds propres ;
– une contribution représentative de l’impôt sur les sociétés établie, en pratique, selon les mêmes modalités que cet impôt ;
– une fraction du résultat net de la contribution évoquée supra, déterminée « après avis de la commission de surveillance de l’établissement saisie par le directeur général, dans le cadre des lois et règlements fixant le statut de l’établissement » (article L. 518-16 du code monétaire et financier).
Selon l’étude d’impact (page 380), ce dernier versement correspond, dans son principe, à un « quasi-dividende » et « ses modalités demeurent imprécises et procèdent, en pratique, d’un simple échange de lettres entre le ministre de l’économie et le directeur général ». Il s’agit donc d’une pratique coutumière. L’étude d’impact rappelle que pour l’année 2018, elle s’est établie à 50 % du résultat net consolidé du groupe Caisse des dépôts dans la limite de 75 % du résultat net social de l’établissement. Selon le directeur général, ce montant est issu d’un accord qui résulte du dialogue au fil du temps entre les directeurs généraux, l’État et la commission de surveillance.
Pour 2017, le versement au titre du résultat du groupe s’est élevé à 575 millions d’euros ([209]) (pour une contribution totale de 1,9 milliard d’euros, en hausse de 19 % par rapport à 2016).
B. le dispositif proposÉ
Si toute négociation ne serait pas nécessairement exclue, le présent article propose de confier au pouvoir exécutif la détermination de ce versement au titre du résultat en prévoyant que la fraction versée est « fixée par décret », après avis de la commission de surveillance qui demeure donc associée à la procédure. Le Conseil d’État observe dans son avis sur le projet de loi que cette modalité correspond au droit commun des établissements publics.
D’après l’étude d’impact (page 385), le gouvernement souhaite, par cet article, clarifier les relations financières entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations, renforcer leur transparence et conférer un caractère plus prévisible à la contribution de la Caisse aux recettes de l’État.
C. la position de la commission spÉciale
Vos rapporteurs sont favorables à la fixation du « dividende » par décret, plus claire et transparente que la procédure non écrite actuellement mise en œuvre.
À leur initiative, la commission spéciale a cependant sécurisé ce dispositif en prévoyant que ce versement, « ne saurait, par son montant, être de nature à mettre en cause la solvabilité de la Caisse des dépôts et consignations ou le respect par celle-ci des règles prudentielles qui lui sont applicables ».
Ainsi la loi protègera explicitement la situation financière de la Caisse des dépôts contre un éventuel « État prédateur » qui adviendrait dans le futur.
*
La commission examine l’amendement CS259 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. L’article 36 prévoit que le versement de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au budget de l’État sera désormais fixé par décret, autrement dit qu’il relèvera d’une décision unilatérale de l’exécutif. La commission de surveillance ne pourra rendre qu’un avis consultatif. Pour la première fois depuis la création de la Caisse, le pouvoir réglementaire s’arrogerait donc le droit de déterminer ce montant au mépris du statut de la CDC dont le législateur garantit l’autonomie.
Il n’est pas souhaitable, selon nous, que l’exécutif décide seul de ce versement. Cela met à mal le rôle du Parlement qui ne pourrait plus garantir l’autonomie de la Caisse dès lors que la ponction annuelle sur ses résultats dépendrait entièrement du pouvoir réglementaire.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Pourquoi l’État est-il en droit d’opérer un prélèvement sur la Caisse des dépôts ? Tout simplement parce qu’il lui a confié, dès son origine, certains monopoles, notamment la gestion des fonds déposés par les notaires. La contribution de la CDC au budget de l’État se compose de trois éléments : la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés (CRIS), le prélèvement sur les résultats des fonds d’épargne et le prélèvement qui fait l’objet du présent article.
Il nous semble que le mécanisme prévu à l’article 36 permettra à la commission de surveillance de participer davantage aux débats qui entourent ce versement. Son montant était jusqu’à présent fixé à la suite d’une discussion entre le ministre de l’économie et des finances et le directeur général de la CDC, lequel avait la faculté de saisir pour avis la commission de surveillance. Il en aura désormais l’obligation.
J’ajoute que les mécanismes du versement sont calqués sur ceux du prélèvement sur les fonds d’épargne. Le changement ne sera donc pas si grand.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je ne vous cache pas, monsieur Peu, que je suis surpris par votre amendement. Vous entendez supprimer un article qui va vers plus de transparence et plus de contrôle, ce qui est contradictoire avec les autres amendements déposés par votre groupe. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS2405 du rapporteur et CS1370 de M. Charles de Courson.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Il convient de garantir que la fixation par l’État du montant du versement ne se fasse pas au détriment de la solvabilité de la CDC ou la mette en difficulté d’un point de vue prudentiel. Nous souhaitons donc introduire un garde-fou à l’article 36.
M. Charles de Courson. L’amendement du rapporteur constitue un amendement de repli par rapport à mon amendement CS1370.
Si vous souhaitez renforcer la commission de surveillance, il faut lui donner des pouvoirs supplémentaires. Or l’un des premiers pouvoirs d’un organe équivalent à un conseil d’administration consiste à fixer le montant des dividendes. Il importe de la doter des instruments de son indépendance. On ne peut pas prélever sur la Caisse des dépôts plus qu’elle ne peut donner, au risque de mettre en danger sa solvabilité.
La solution la plus simple consisterait à remplacer « déterminée après avis de » par les mots « fixée par » la commission de surveillance.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’amendement que je viens de défendre satisfait votre demande, d’autant que, parmi les nouvelles attributions de la commission de surveillance, figure la fixation des besoins en fonds propres.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable à l’amendement du rapporteur et défavorable à celui de M. de Courson. Dans tous les établissements publics, ce montant est fixé par décret. Il s’agit donc d’une règle habituelle. Dans les sociétés anonymes, le montant des dividendes est voté par l’assemblée générale des actionnaires, mais elle n’a pas d’existence pour la CDC.
Même s’il est certain que l’État ne prendrait pas de décisions de nature à remettre en cause la solvabilité de la Caisse, je ne vois aucune difficulté à ce que vous mettiez en place ce garde-fou.
M. Stéphane Peu. Il y a deux façons d’amender cet article : soit proposer de le supprimer comme je l’ai fait ; soit le rédiger de la manière qu’a proposée M. de Courson. Cela revient au même : il s’agit de redonner à la commission de surveillance le pouvoir de décider souverainement en matière de versement annuel à l’État. Je soutiens donc l’amendement de M. de Courson.
La commission adopte l’amendement CS2405.
En conséquence, les amendements CS1370 et CS260 tombent.
La commission adopte ensuite l’article 36 modifié.
Article 37 (article L. 518-24-1 [nouveau] du code monétaire et financier) Encadrement juridique des mandats de gestion de fonds par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de personnes publiques
A. l’État du droit
En tant que « tiers de confiance », la Caisse des dépôts est chargée « d’administrer les dépôts et consignations, d’assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d’exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées » (article L. 518-2 du code monétaire et financier. ».
Elle gère ainsi des fonds pour le compte de personnes publiques (État, collectivités territoriales et établissements publics) dans le cadre de conventions conclues avec celles-ci, notamment des fonds de retraite, d’indemnisation ou de solidarité.
Selon l’étude d’impact (page 386), les flux financiers (recettes et décaissements) liés à ces activités de mandataire s’élèvent à « plusieurs dizaines de milliards d’euros par an ».
En ce qui concerne les modalités de ces conventions, en l’état actuel du droit, la loi prévoit seulement (article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014), s’agissant des personnes publiques de niveau national, qu’elles peuvent confier à des organismes publics ou privés l’encaissement de recettes et le paiement de dépenses dans le cadre d’un mandat. S’agissant des personnes publiques locales, le même article 40 avait introduit des dispositions codifiées aux articles L. 1611-7 et L. 1611-7-1 du code général des collectivités territoriales qui permettent aux collectivités de confier à des organismes dotés d’un comptable public l’attribution et le paiement de dépenses relatives notamment aux bourses d’action sanitaire et sociale, aux aides en matière d’emploi, d’apprentissage ou de formation professionnelle ou à l’hébergement pour l’aide sociale à l’enfance. Pour tous les mandats confiés par ces personnes publiques, est prévue une reddition au moins annuelle des comptes.
Ces dispositions ont un caractère général. L’objet du projet de loi est d’encadrer plus précisément les mandats confiés à la Caisse des dépôts.
B. Le dispositif proposÉ
Le présent article propose en conséquence d’introduire dans le code monétaire et financier un nouvel article L. 518-24-1 relatif aux « mandats de gestion » confiés à la Caisse des dépôts.
En premier lieu, s’agissant des personnes publiques de niveau national, cet article prévoit que la Caisse, dans le cadre de ses missions mentionnées à l’article L. 518-2 précité, peut se voir confier par convention écrite, mandat par l’État, ses établissements publics, les groupements d’intérêts publics et les autorités publiques indépendantes, d’encaisser des recettes ou de payer des dépenses et d’agir en justice au nom et pour le compte du mandant.
Il est précisé que, s’agissant de ces personnes publiques de niveau national, ces conventions sont soumises à l’autorisation préalable des ministres chargés de l’économie et du budget. L’exigence d’une reddition au moins annuelle des comptes est maintenue.
En second lieu, s’agissant des personnes publiques de niveau local, comme le note le Conseil d’État, le nouvel article L. 518-2 entend déroger aux dispositions du code général des collectivités citées supra. En effet, celles-ci réservent la qualité de mandataire aux organismes qui disposent d’un comptable public ; or, le caissier général de la Caisse des dépôts sera supprimé avec l’entrée en vigueur de la loi. Le deuxième alinéa du nouvel article L. 518-2 maintiendra donc, par exception, après cette entrée en vigueur, le cadre juridique applicable aux mandats confiés par les collectivités et leurs établissements publics à la Caisse des dépôts.
Le dernier alinéa de l’article assure la régularisation des mandats en cours au moment de leur renouvellement et au plus tard le 31 décembre 2022.
C. la position de la commission spÉciale
La commission spéciale a adopté cet article sans modification.
*
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS261 de M. Stéphane Peu.
Elle adopte ensuite l’article 37 sans modification.
Article 38 (article L. 111-3 et L. 131-2-1 du code des juridictions financières) Coordination avec l’application de la comptabilité commerciale à la Caisse des dépôts et consignations
A. L’État du droit et le dispositif proposÉ
Le I de l’article 33 du projet de loi propose de supprimer le régime de comptabilité sui generis de la Caisse des dépôts et de la placer sous le régime comptable de droit privé général. Le contrôle qu’effectuait la Cour des comptes sur le « compte de gestion » doit donc être supprimé. En effet, dès lors que la Caisse des dépôts et consignations se verra appliquer un régime comptable de droit privé, il n’y a plus lieu de prévoir que la Cour des comptes exercera un contrôle spécifique sur le caissier général. C’est ainsi que le II de l’article 33 tend à abroger l’article L. 518-15 du code monétaire et financier qui prévoit que : « Le contrôle sur la Caisse des dépôts et consignations par la Cour des comptes est effectué dans le cadre de l’article L. 131-3 du code des juridictions financières. »
En conséquence, l’article 38 du projet de loi, par coordination avec cette disposition de l’article 33, propose d’abroger l’article L. 131-3 du code des juridictions financières qui prévoit que « Les conditions dans lesquelles le contrôle de la Cour des comptes s’exerce sur les opérations de la Caisse des dépôts et consignations sont fixées par un décret en Conseil d’État, compte tenu du statut spécial de cet établissement. »
B. la position de la commission spÉciale
La commission spéciale a adopté cet article sans modification, en cohérence avec l’adoption des articles 33 et 34.
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La commission adopte l’article 38 sans modification.
Article 39 Entrée en vigueur des dispositions du projet de loi relatives à la Caisse des dépôts et consignations
A. le dispositif proposÉ
Les dispositions du projet de loi entrent par principe en vigueur au lendemain de leur publication au Journal officiel.
Toutefois, il est prévu dans l’article 39 qu’entreront en vigueur en 2020 les articles « 33 et 38 ». L’exposé des motifs évoque cependant une entrée en vigueur des articles « 32 à 38 ».
Concernant la composition de la commission de surveillance, certaines modifications doivent entrer en vigueur de manière progressive : l’introduction des personnalités qualifiées nommées par décret et qui remplaceront les membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de la Banque de France, ayant vocation à s’articuler avec la transmission de la responsabilité de la supervision prudentielle à l’ACPR, entrera en vigueur comme cette dernière le 1er janvier 2020.
Les autres membres (parlementaires et personnalités désignées par les présidents des assemblées) seront renouvelés dans la nouvelle configuration à l’issue du terme normal des mandats actuels.
B. la position de la commission spÉciale
Votre rapporteur a considéré opportun de clarifier les dates d’entrée en vigueur des différents articles relatifs à la Caisse des dépôts.
Ainsi, pour ne pas créer de rupture du cadre légal applicable en cours d’exercice budgétaire et comptable, il apparaît que la supervision prudentielle par l’ACPR, la suppression de la caisse générale, la fin du contrôle juridictionnel de la Cour des comptes, la soumission de l’établissement aux règles de la comptabilité privée et les nouvelles règles entourant le versement annuel ne devraient pas entrer en vigueur à la publication du projet de loi.
La commission spéciale a donc adopté un amendement prévoyant que les articles 33 à 36 et 38 entrent en vigueur le 1er janvier 2020.
*
La commission est saisie de l’amendement CS2406 du rapporteur.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cet amendement a pour effet de garantir que les dispositions relatives au renouvellement du cadre comptable et prudentiel entrent en vigueur au 1er janvier 2020 et non au lendemain de la promulgation de la loi, afin de préserver la continuité et la sécurité juridiques.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CS262 de M. Stéphane Peu.
Elle adopte ensuite l’article 39 modifié.
Article 39 bis (article L. 312–1–6 du code monétaire et financier) Accès à la médiation dans les conventions de compte
À l’initiative de M. Daniel Labaronne et d’autres membres du groupe La République en Marche, la commission a adopté un amendement portant article additionnel pour préciser les dispositions du code monétaire et financier applicables à la médiation bancaire lorsqu’un établissement conclue une convention de compte avec un client, personne physique, agissant pour des besoins professionnels.
La rédaction de l’article L. 312-1-6 est donc amendée dans un sens dénué de toute ambiguïté, pour que la convention de compte prévoie nécessairement des modalités d’accès à la médiation.
Les dispositions réglementaires d’application devront cependant répercuter cette obligation législative pour que cette dernière soit pleinement effective.
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La commission examine l’amendement CS2157 de M. Dominique Potier.
M. Dominique Potier. La loi de 2014 relative à la consommation qu’avait défendue Benoît Hamon avait voulu mettre fin à la guerre des statuts dans le secteur de l’économie sociale et solidaire et avait privilégié l’agrément ESUS. Mais il y a encore des failles dans ce dispositif. Nous proposons que le financement participatif tienne compte non pas du statut des entreprises au sens large mais plutôt de leur qualité. Nous prévoyons donc d’élargir aux associations et mutuelles l’accès au financement participatif afin que tous les acteurs de l’économie sociale et solidaire puissent bénéficier de ce mode de financement.
Cela va dans le sens de la libération des énergies et devrait vous convenir, monsieur le ministre.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Les titres participatifs sont déjà ouverts aux sociétés coopératives, qu’elles exercent sous forme de société anonyme ou de société anonyme à responsabilité limitée, ainsi qu’aux coopératives agricoles et aux mutuelles. Votre souhait est donc dans une grande mesure satisfait, monsieur Potier.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.
M. Dominique Potier. J’aimerais que mon souhait soit pleinement satisfait. Je maintiens donc mon amendement.
La commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CS2019 de M. Daniel Labaronne.
Puis elle en vient à l’amendement CS1663 de M. Philippe Latombe.
M. Philippe Bolo. Mon collègue Philippe Latombe souhaiterait permettre aux entreprises de comprendre les motivations de refus par un établissement bancaire d’un financement à moyen terme, afin de les aider à améliorer leurs stratégies de recherche de financement.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Demande de retrait. Un accord de place, qui régit l’existence et le fonctionnement de la médiation du crédit, a été renouvelé le 16 juillet 2018. Il faudra veiller à ce qu’il soit bien respecté et, seulement si ce n’est pas le cas, légiférer.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je confirme les propos du rapporteur. Il est préférable de passer par cet accord conventionnel, qui a fait ses preuves, plutôt que par la voie législative. Je suggère donc également le retrait.
M. Philippe Bolo. Je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Mes chers collègues, nous avons achevé l’examen de la section 1 du chapitre II relative au financement des entreprises. Je remercie très chaleureusement le rapporteur Jean-Noël Barrot pour la qualité de ses travaux, sa bonne humeur et sa précision. (Applaudissements.)
Section 2 Protéger les inventions et libérer l’expérimentation de nos entreprises
Sous-section 1 : Protéger les inventions de nos entreprises
Avant l’article 40
La commission examine l’article CS1763 de M. Damien Adam.
M. Damien Adam. L’intitulé actuel de la section 2 ne reflète pas les ambitions portées dans la sous-section 2, à savoir encourager les expérimentations en matière de véhicules autonomes. En effet, il s’agit davantage de libérer les expérimentations, dans un cadre juridique sécurisé, que de les protéger. Elles ont vocation à nourrir nos connaissances sur le véhicule autonome, afin de préciser les enjeux de cette innovation et, à terme, de généraliser son utilisation. Nous proposons donc de rédiger ainsi l’intitulé de la section 2 : « Protéger les inventions et libérer l’expérimentation de nos entreprises ».
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.
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Article 40 (articles L. 515-1, L. 515-2 [nouveau], L. 611-2, L. 612-15 et L. 811-1 du code de la recherche) Modernisation du certificat d’utilité
A. L’État du droit
a) Le certificat d’utilité : état du droit
Le certificat d’utilité est, comme le brevet, un titre de propriété intellectuelle délivré par l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) en contrepartie de la divulgation de l’invention. Comme le brevet, le certificat d’utilité donne au déposant un monopole d’exploitation sur cette invention. Les dispositions applicables aux brevets, s’agissant notamment des critères de brevetabilité (nouveauté, activité inventive, application industrielle), le sont également aux certificats d’utilité. Enfin, comme dans le cadre d’un dépôt de brevet, le dépôt d’un certificat d’utilité en France permet de disposer d’un droit de priorité d’une durée d’un an à compter du dépôt pour déposer une demande de brevet à l’étranger pour la même invention.
Toutefois, quatre éléments distinguent les certificats d’utilité des brevets :
– la procédure d’établissement est plus simple et ne requiert pas de rapport de recherche. Tandis qu’un rapport de recherche et une opinion écrite sur la brevetabilité sont émis par l’INPI pour toutes les demandes de brevet, les certificats d’utilité sont délivrés automatiquement, après un examen de forme. La délivrance intervient donc généralement quelques mois seulement après la publication ;
– le certificat d’utilité est valable six ans, alors que le brevet est délivré pour une période de vingt ans (moyennant, pour les deux titres, paiement des annuités) ;
– si la demande de brevet peut être transformée en certificat d’utilité, la demande de certificat d’utilité ne peut pas aboutir à la délivrance de brevet ;
– le coût du certificat d’utilité est plus faible. La redevance annuelle que doit payer le déposant pour maintenir le certificat d’utilité en vigueur s’échelonne de 36 € la deuxième année à 72 € la sixième année. Dans le cas d’un brevet, le montant à verser est de 38 € de la deuxième à la cinquième année puis augmente progressivement jusqu’à atteindre la somme de 790 € pour la vingtième annuité.
Par conséquent, le certificat d’utilité peut être intéressant pour protéger des inventions à durée de vie courte et dont la protection n’a pas à être étendue à l’étranger. Son usage est particulièrement pertinent en amont du dépôt de brevet, afin de prévenir rapidement les menaces de contrefaçon, notamment quand l’invention doit faire l’objet d’une première présentation publique et fait ainsi courir un risque d’« auto-divulgation ».
Ce mécanisme n’est pas propre à la France. Il existe également en Allemagne, au Brésil, en Chine, en Espagne, en Italie, au Japon, aux Pays-Bas ou encore en Russie. La durée de protection varie selon les pays, allant généralement de sept à dix ans.
b) Difficultés relevées
Toutefois, le dispositif des certificats d’utilité n’apparaît pas pleinement satisfaisant. Ce titre est, en effet, très peu utilisé en France. Environ 500 demandes sont faites chaque année, contre plus de 16 000 pour les brevets. Au contraire, son équivalent allemand est très prisé : les entreprises le considèrent comme une alternative ou un complément utile à la demande de brevet, grâce à son système d’enregistrement rapide et peu coûteux. Plus de 15 000 demandes ont été faites en 2013, soit 24 % de l’ensemble des dépôts, contre 3 % en France. En Chine, les certificats d’utilité représentent 37 % des demandes de dépôt.
En France, en l’état, son efficacité, comme alternative au dépôt de brevet dont le formalisme freine parfois les inventeurs, est donc faible.
B. le dispositif proposÉ
En conséquence, le présent article porte plusieurs modifications ayant pour objet de renforcer l’attractivité du certificat d’utilité.
a) Augmentation de la durée de validité des certificats d’utilité
Les alinéas 1 à 3 portent de six à dix ans la durée de protection d’une invention ayant fait l’objet d’un dépôt de certificat d’utilité (pour les dépôts postérieurs à l’adoption de la loi). Ce faisant, il l’uniformise avec les équivalents étrangers, notamment allemands et chinois.
b) Possibilité de transformer un certificat d’utilité en demande de brevet
Les alinéas 6 et 7 ouvrent la possibilité de transformer une demande de certificat d’utilité en demande de brevet, dans un délai et selon une procédure fixée par décret. Ce décret devra prévoir l’établissement du rapport de recherche, en cas de conversion de la demande.
c) Mesures de coordination juridique
En outre, les alinéas 8 et 9 désignent l’INPI pour l’apposition de la formule exécutoire prévue à l’article 71 du règlement européen (CE) n° 6/2002 du Conseil du 12 décembre 2001 sur les dessins et modèles communautaires. Cette disposition vient combler un vide juridique, l’INPI réalisant déjà cette apposition depuis l’entrée en vigueur du règlement européen en 2002.
Les alinéas 4, 5 et 10 à 15 comportent différentes mesures de coordination. L’alinéa 15 précise que les modifications entrent en vigueur à la date de publication du décret prévu à l’alinéa 7 ou, au plus tard, à l’expiration du douzième mois suivant la publication de la loi.
L’étude d’impact (page 397) estime que ces mesures devraient conduire le nombre de demandes de certificats d’utilité à doubler, pour passer de 500 à 1 000 demandes annuelles.
La création d’une demande provisoire de brevet, qui figurait dans le projet de loi initial, a été retirée après l’avis du Conseil d’État : en effet, cette création relève du domaine réglementaire et sera opérée par décret, semble-t-il au plus tard en début d’année 2019. Ce décret est en cours de rédaction par les services de l’INPI, en lien avec leur tutelle, la direction générale des entreprises.
C. la position de la commission spÉciale
Votre commission a adopté l’article 40 sans modifications autres que rédactionnelles.
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La commission en vient à l’amendement CS774 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. Il est défendu.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable sur cet amendement qui vise à la suppression de l’article 40. Le dispositif allonge la durée du certificat d’utilité, qui est un mécanisme attractif pour les TPME.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable. L’article 40 est important pour beaucoup d’entreprises. La durée actuelle du certificat d’utilité est trop courte. C’est pourquoi nous la faisons passer de six à dix ans.
M. Daniel Fasquelle. Vous commettez une erreur. Le certificat d’utilité est un sous-brevet. Nous risquons de voir se multiplier ces titres de propriété industrielle de médiocre qualité, ce qui pourrait léser et leurrer les déposants ainsi que ceux à qui on pourra les opposer. Je maintiens mon amendement, en attendant le débat dans l’hémicycle.
La commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’examen de l’amendement CS263 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. Les certificats d’utilité sont particulièrement adaptés aux inventions à cycle de vie court. Il y a donc un paradoxe à en allonger la durée. Le droit de la propriété intellectuelle a été pensé pour assurer un équilibre entre deux intérêts divergents : la garantie offerte aux inventeurs de jouir des fruits de leur invention et l’intérêt général du public. Passé un certain délai, l’invention tombe dans le domaine public. Je vois surtout dans cet article l’effet du lobbying d’une partie du secteur privé, au détriment de l’intérêt général. C’est pourquoi nous considérons qu’il faut maintenir l’équilibre actuel et conserver la durée de six ans.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Actuellement, les certificats d’utilité sont privilégiés pour les innovations à cycle de vie court. Mais porter leur durée à dix ans permettra de toucher un public d’entreprises plus important. Par ailleurs, cela nous permet une harmonisation avec la plupart des pays européens.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Cette durée de dix ans pour les certificats d’utilité est en effet celle que l’on constate dans la plupart des pays européens, notamment en Allemagne. Notre durée de six ans est donc pénalisante. C’est pourquoi je suis très attaché à un allongement de la durée de protection des certificats, qui sont plus employés et plus souples que les brevets.
M. Daniel Fasquelle. La comparaison avec l’Allemagne n’est pas pertinente, puisque la voie normale d’obtention du brevet y est beaucoup plus difficile qu’en France. Vous comparez des choses qui ne sont absolument pas comparables. Vous faites une erreur et allez créer une concurrence entre les certificats d’utilité et les brevets, alors qu’il existe actuellement une hiérarchie. Les certificats ont une durée de vie courte, des exigences moindres et assurent une protection moindre également, dans la mesure où les recherches n’ont pas été menées de façon aussi approfondie que pour le brevet. Vous allez déséquilibrer l’organisation française de protection des inventions.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je conteste formellement que ce soit une erreur. Au contraire, c’est une vraie avancée pour notre pays, qui s’inscrit dans un panorama global. En effet, nous allons, ultérieurement dans la loi, réformer l’adoption du brevet, en instaurant un contrôle d’inventivité sur le modèle allemand. M. Fasquelle a eu raison de rappeler que les procédures différaient entre nos deux pays. Mais, étant donné que nous allons les aligner pour le brevet, il est bon de faire de même pour le certificat d’utilité.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CS1083 de M. Jean-Marc Zulesi.
M. Jean-Marc Zulesi. Ce projet de loi vise à rendre le certificat d’utilité plus attractif, notamment en allongeant sa durée de protection. À cette fin, il paraît également pertinent d’accélérer la délivrance de ce titre, le plus souvent utilisé pour des inventions au cycle de vie court pour lesquelles les déposants ont intérêt à bénéficier rapidement d’une protection. C’est pourquoi cet amendement vise à assouplir les conditions de délivrance, en présumant l’existence d’une activité inventive, dans le cas d’une demande de certificat.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Alors que nous essayons d’accroître la protection fournie par le certificat d’utilité, afin de le rendre plus attractif pour les entreprises, une telle présomption l’affaiblirait. La procédure est suffisamment simple aujourd’hui : la simplifier encore n’accroîtrait pas le nombre de déposants.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Cet amendement ne permettrait pas d’accélérer la délivrance du certificat, mais conduirait à l’affaiblir. Je vous suggère de retirer votre amendement.
M. Jean-Marc Zulesi. Je le retire.
L’amendement est retiré.
La commission en vient à l’amendement CS1990 de M. Sylvain Waserman.
M. Philippe Bolo. Nous devons inciter les PME et les chercheurs à protéger leurs innovations. En effet, les PME françaises déposent deux fois moins de brevets que leurs homologues allemandes. L’amendement vise à créer une demande provisoire de brevet, via une procédure dématérialisée et simple. Cela dit, nous sommes conscients que le Conseil d’État a considéré, dans son avis sur le projet de loi, qu’il n’y avait pas lieu de passer par la voie législative. Aussi, monsieur le ministre, pourriez-vous satisfaire notre demande par voie réglementaire ?
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je vous suggère de retirer l’amendement. La procédure de demande provisoire de brevet existe déjà. Le déposant peut, dans un premier temps, faire une simple description de son invention, puis, dans un second temps, déposer les éléments de revendication. Par ailleurs, cela relève en effet du domaine réglementaire.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est une excellente proposition, puisqu’elle permet de déposer un brevet de manière anticipée, sans risquer de se faire voler son invention par un concurrent, et que cela coûte moins cher. C’est absolument stratégique pour l’innovation en France. Cependant, selon l’avis du Conseil d’État, une telle mesure relève du décret et non pas d’un dispositif législatif. Je vous suggère donc de retirer cet amendement d’appel important, en échange de l’engagement du Gouvernement à mettre en œuvre la disposition dans un délai de six mois. J’ai déjà demandé à l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) de travailler à la rédaction du décret.
M. Philippe Bolo. Je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La commission adopte l’amendement de précision CS653 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 40 modifié.
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Après l’article 40
La commission examine ensuite l’amendement CS773 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. À l’heure où, dans le monde entier, la blockchain est adoptée par les États et les acteurs privés comme mode de preuve de l’existence et de la datation des éléments qui s’y trouvent enregistrés, la France, pionnière dans sa législation sous la dénomination de « dispositif électronique d’enregistrement partagé », doit, pour des motifs de sécurité juridique, en favoriser la réception par les acteurs économiques comme par les juridictions. Afin d’éviter de fastidieuses, inutiles, longues et coûteuses expertises judiciaires, lesquelles nuiraient à la rentabilité économique de ces registres numériques d’un genre nouveau, nous proposons l’adoption du présent article, ce qui constituerait un signal fort pour la communauté de ses utilisateurs et un facilitateur pour nos juridictions. Je ne comprends pas que ce sujet très important n’ait pas été traité dès l’abord dans le cadre du projet de loi. Nous avons cet après-midi l’occasion de réparer une telle lacune.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable, dans la mesure où cela relève moins de la loi que de l’usage. Il ne me paraît pas utile de détailler les moyens électroniques concernés.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. M. Fasquelle a raison de souligner l’importance de l’utilisation de la blockchain dans l’établissement de la preuve de l’inventivité d’un brevet ou de toute autre forme d’invention. Mais nous traitons bien cette question dans le projet de loi PACTE, puisque nous avons adopté hier des mesures permettant d’encadrer les levées de fonds par jetons, les ICO (Initial coin offering), et que nous serons l’un des premiers pays en Europe à avoir un cadre juridique protégeant ces levées de fonds qui utilisent la blockchain. Même si le terme n’apparaissait pas, c’est bien dans un tel cadre que nous nous inscrivions.
Par ailleurs, le code civil prévoit explicitement que la preuve de l’origine, de la date et de la nature des contributions intellectuelles peut être apportée par tout moyen, sans n’en mentionner aucun à dessein. La rédaction actuelle du code civil présentant l’avantage d’une plus grande souplesse et couvrant, par définition, la blockchain ou toute autre forme de preuve qui pourrait être mise à disposition, je vous suggère de retirer votre amendement.
M. Daniel Fasquelle. C’est la preuve des faits qui se rapporte par tout moyen dans le code civil. S’agissant du reste, nous avons un système de preuves écrites relativement structuré et élaboré, qui s’est toujours adapté aux nouvelles techniques et aux nouvelles pratiques économiques. Je ne peux donc pas me satisfaire de votre réponse, monsieur le ministre. Vous avez dit que nous avions traité hier du sujet des monnaies électroniques. Soit ! Mais il n’englobe pas toute la question de la blockchain.
Quant à dire, madame la rapporteure, que cela relève de la coutume et des usages et n’a pas à être encadré par le droit, avouez que c’est très court comme réponse...
La commission rejette l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CS1085 de M. Jean-Marc Zulesi.
M. Jean-Marc Zulesi. Cet amendement vise à permettre au déposant, sous conditions de revenus ou de ressources, de bénéficier d’un conseil en propriété industrielle commis d’office, à un tarif accessible. Cette disposition viendrait en complément des nombreux dispositifs d’accompagnement et de sensibilisation à la propriété industrielle qui existent déjà, sans toutefois répondre à l’obstacle du coût des prestations de conseil en propriété industrielle pour les petits déposants.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Retrait ou avis défavorable. Comme vous l’avez rappelé, il existe déjà plusieurs dispositifs d’aide et d’accompagnement. Qui plus est, un tel mécanisme serait complexe à mettre en œuvre.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous suggère également de retirer l’amendement. Si le problème soulevé est important, l’INPI a déjà mis en place une gamme efficace d’accompagnements, qui comprend une prise en charge financière des prestations de conseil en propriété industrielle.
M. Jean-Marc Zulesi. Je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La commission examine l’amendement CS776 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. L’objet de la présente proposition d’amendement est de clarifier, à droit constant, la question de la brevetabilité dans le domaine du numérique, pour renforcer l’écosystème numérique français, qui tire la croissance et porte la transition numérique de l’économie.
Il est avéré que les entrepreneurs français déposent moins de brevets que leurs concurrents étrangers, notamment allemands, américains, japonais, coréens et chinois. Cette situation est amplifiée dans le domaine du numérique, en raison d’une mauvaise compréhension des limites de la brevetabilité dans ce domaine, qui n’exclut pas les programmes d’ordinateur en tant que tels, c’est-à-dire des lignes de code, mais les procédés mis en œuvre par un ordinateur, pour reprendre la formulation consacrée par la doctrine et la jurisprudence.
Pour rendre le droit plus lisible et encourager les acteurs de l’innovation numérique à ne pas seulement subir les brevets détenus par leurs compétiteurs étrangers, mais à recourir de manière plus avisée aux brevets, cette clarification de l’article L. 611-10 du code de la propriété intellectuelle constitue une mesure de bon sens, autour de laquelle je suis certain que nous allons tous nous retrouver.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je crains, monsieur Fasquelle, que vous trouviez encore ma réponse un peu courte... La question de la brevetabilité des programmes d’ordinateur fait l’objet d’une harmonisation au niveau européen. Il ne paraît donc pas souhaitable que la France se lance dans une réglementation de son côté.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
M. Daniel Fasquelle. Lorsqu’il s’agit du glyphosate, la France dit qu’elle ira plus rapidement que l’Europe, qui a proposé un délai de cinq ans, quand le Gouvernement s’est engagé à en respecter un de trois ans. La position de la majorité est à géométrie variable, en fonction des sujets : parfois, il faut attendre l’Europe, parfois, la devancer. Cela n’est pas sérieux. Favoriser le développement de l’économie numérique étant une priorité, autant être précurseurs. Mes amendements vont dans ce sens. Je ne comprends pas l’attitude fermée du Gouvernement sur ce sujet très technique. Accepter ces amendements, qui ne sont peut-être pas parfaits et que l’on pourrait retravailler, serait un beau geste à l’égard de l’opposition, mais permettrait surtout de conforter notre économie.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Le projet de loi ÉGALIM étant examiné en ce moment en séance, que ceux qui veulent parler de glyphosate n’hésitent pas à y aller !... Monsieur Fasquelle, vous l’avez dit, le sujet qui nous occupe est technique, important et en pleine évolution. Tout comme lors de l’examen des articles relatifs à la régulation des ICO, je plaide en faveur de la prudence. Parfois, être en avance, c’est bien, parfois, cela risque de nous priver de l’accès à un marché en pleine évolution.
M. Daniel Fasquelle. Je ne voulais pas entamer un débat sur le glyphosate, mais simplement faire une comparaison. En ce qui concerne la question de la brevetabilité dans le domaine du numérique, la France a du retard par rapport à beaucoup d’autres pays, qui ont su protéger leurs inventions, contrairement à nous. Au sein de la compétition internationale, les inventeurs français souffrent d’un handicap que je vous proposais de corriger.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CS1084 de M. Jean-Marc Zulesi.
M. Jean-Marc Zulesi. Cet amendement vise à permettre le dépôt conjoint d’une demande de certificat d’utilité et d’une demande de brevet sur une même invention, à l’instar de ce qui existe en Allemagne.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Demande de retrait. Le projet de loi va permettre de convertir le certificat d’utilité en brevet, tandis qu’il existe déjà la possibilité de convertir le brevet en certificat d’utilité. Par ailleurs, votre mesure conduirait à faire augmenter les redevances pour les déposants.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
M. Jean-Marc Zulesi. Je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La commission examine l’amendement CS775 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. Cet amendement vise à mettre fin à une insécurité juridique, liée à l’interprétation par les tribunaux de l’article L. 614-13 du code de la propriété intellectuelle.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Nous avons déjà eu, longuement, ce débat avec l’INPI et les conseils en propriété intellectuelle. Cette suppression conduirait à cumuler, pour une même invention, un brevet européen et un brevet français, ce qui ne va pas dans le sens de la simplification. Avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
M. Daniel Fasquelle. La réponse de la rapporteure ayant, cette fois, été un peu charpentée, je l’entends et retire mon amendement.
L’amendement est retiré.
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Article 41 (article L. 531-1, articles L. 531-3 à L. 531-13, articles L. 531-14 à L. 531-16 [nouveaux], article L. 533-1, articles L. 545-1, L. 546-1 et L. 547-1 du code de la recherche) Chercheurs entrepreneurs
A. l’État du droit
a) La collaboration des chercheurs avec les entreprises : état du droit
Le droit actuel encadre la participation des personnels de la recherche à la création d’entreprise, aux conseils d’administration et de surveillance d’une entreprise existante, ainsi que leur concours scientifique à une entreprise existante.
Ces dispositions, qui figurent au titre III du livre V du code de la recherche, résultent de la loi dite « Allègre » n° 99-587 du 12 juillet 1999, ayant instauré un cadre juridique afin de stimuler la collaboration des personnels de la recherche avec les entreprises, tout en garantissant la déontologie des fonctionnaires et la protection des droits et des intérêts des employeurs publics. Il s’agissait également d’encadrer cette participation des fonctionnaires à une activité privée, de manière à éviter qu’elle ne s’opère dans l’illégalité.
Les articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche sont ainsi dérogatoires à la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : les missions de diffusion et de valorisation des résultats de la recherche publique étant considérées comme des missions majeures du service public d’enseignement supérieur, les personnels du service public de la recherche sont les seuls agents publics encouragés à développer des liens avec le secteur privé. Le périmètre des bénéficiaires est, en contrepartie, restreint aux personnels spécifiques dont les missions de recherche sont prévues à l’article L. 411-1 du code de la recherche qui recouvrent notamment le développement des connaissances, leur transfert, ainsi que leur application dans les entreprises.
Trois cas sont prévus :
– la création d’entreprise par des personnels de la recherche (articles L. 531-1 à L. 531-7 du code de la recherche) ;
– le concours scientifique à une entreprise qui valorise les travaux de recherche des personnels de la recherche (articles L. 531-8 à L. 531-11 du code de la recherche) ;
– la participation à la gouvernance d’une société anonyme (articles L. 531-12 à L. 531-14 du code de la recherche).
● Création d’entreprise
Le droit actuel encadre la participation des personnels de la recherche à la création d’entreprise.
Ainsi, ces personnels peuvent être autorisés, à titre exceptionnel, à participer en qualité d’associé ou de dirigeant, à la création d’une entreprise dont l’objet est d’assurer la valorisation des travaux de recherche qu’ils ont réalisés dans l’exercice de leurs fonctions, en exécution d’un contrat passé avec une personne publique ou une entreprise publique.
L’autorisation est accordée par l’autorité dont relève le fonctionnaire, après avis de la commission de déontologie de la fonction publique. Elle est valable pour une durée de deux ans, renouvelable deux fois. Elle peut être refusée si elle est préjudiciable au fonctionnement normal du service public, risque de compromettre l’indépendance ou la neutralité du service public, ou si la prise d’intérêts dans l’entreprise est de nature à porter atteinte aux intérêts matériels ou moraux du service public de la recherche.
Lorsque cette autorisation est accordée, le fonctionnaire est détaché dans l’entreprise ou mis à disposition de celle-ci. En tout état de cause, il cesse toute activité au titre du service public dont il relève. Au terme de l’autorisation, le fonctionnaire peut être radié des cadres ou réintégré à son corps d’origine.
● Concours scientifique à des entreprises existantes et participation à leur capital
Le droit actuel encadre également l’apport, par les personnels de la recherche, d’un concours scientifique à une entreprise existante ainsi que leur participation au capital d’une entreprise existante.
Ces fonctionnaires peuvent être autorisés, pendant une période de temps limitée, à apporter leur concours scientifique à une entreprise qui assure la valorisation des travaux de recherche qu’ils ont réalisés, en exécution d’un contrat conclu avec une personne publique ou une entreprise publique. Ce concours doit être compatible avec le plein exercice, par le fonctionnaire, de son emploi public et ne pas excéder une quotité de 20 % de son temps de travail, l’agent restant rémunéré à temps plein. L’autorisation est accordée pour cinq ans, renouvelables.
Ces fonctionnaires peuvent également être autorisés à détenir une participation dans le capital social d’une entreprise, lors de la création de celle-ci ou ultérieurement, dans la limite de 49 % du capital, donnant droit à 49 % des droits de vote au maximum. L’autorisation est accordée par l’autorité dont relève le fonctionnaire, après avis de la commission de déontologie de la fonction publique. Le fonctionnaire ne peut participer ni à l’élaboration ni à la passation des contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche. Il ne peut pas exercer, au sein de cette entreprise, de fonction de direction, ni être placé dans une situation hiérarchique. L’autorité dont il relève est tenue informée des revenus qu’il perçoit à l’occasion de sa participation au capital de l’entreprise. La commission de déontologie de la fonction publique est tenue informée pendant la durée de l’autorisation et jusqu’à trois ans après son expiration des contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche.
À l’issue de la période de l’autorisation, si celle-ci n’est pas renouvelée, le chercheur doit céder ses droits sociaux dans un délai d’un an, au terme duquel il ne peut plus conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans l’entreprise.
● Participation au conseil d’administration et au conseil de surveillance d’une société anonyme
Le droit encadre enfin la participation des personnels de la recherche au conseil d’administration et au conseil de surveillance d’une société anonyme. Les fonctionnaires peuvent être autorisés, à titre personnel, à être membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société anonyme afin de favoriser la diffusion des résultats de la recherche publique. Leur participation dans le capital social de l’entreprise ne peut excéder 20 % de celui-ci ni donner droit à plus de 20 % des droits de vote. L’autorisation est accordée par l’autorité dont relève le fonctionnaire, après avis de la commission de déontologie de la fonction publique. Cette autorisation ne peut être demandée si le fonctionnaire a déjà été autorisé à apporter son concours à cette même entreprise. Le fonctionnaire ne peut participer ni à l’élaboration ni à la passation des contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche. La commission de déontologie de la fonction publique est tenue informée pendant la durée de l’autorisation et jusqu’à trois ans après son expiration des contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche. L’autorité dont relève le fonctionnaire est tenue informée des revenus qu’il perçoit à raison de cette participation.
À l’issue de la période de l’autorisation, si celle-ci n’est pas renouvelée, le chercheur doit céder ses droits sociaux dans un délai de trois mois.
b) Difficultés relevées
Il apparaît aujourd’hui que ces dispositifs sont peu utilisés, et essentiellement limités à quelques employeurs publics (CNRS, INSERM, INRA, UPMC, etc.). Depuis 2000, la commission de déontologie de la fonction publique a donné un avis favorable et sous réserve à 231 demandes de création d’entreprise, 51 demandes de participations à la gouvernance d’une société anonyme, et 1 250 demandes de concours scientifique, soit une moyenne de 98 dossiers et 89 avis favorables par an et moins de 0,01 % des personnes travaillant dans la recherche publique chaque année. Ce bilan est faible, au regard du potentiel de valorisation de la recherche publique. Seuls 0,8 % des chercheurs recrutés par les entreprises sont des agents de la recherche publique. Le rapport de MM. Jean-Luc Beylat et Pierre Tambourin, intitulé « La création d’entreprise par les chercheurs et l’intéressement des inventeurs – Proposition de modernisation de la loi Allègre et de simplification de l’intéressement », remis en février 2017 à la ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, regrette une utilisation des dispositifs en deçà de leur potentiel.
Plusieurs raisons expliquent cette situation, relevées par l’étude d’impact :
– l’interdiction de maintenir un lien avec le service public de la recherche en cas de création d’entreprise : elle apparaît comme un obstacle important pour les fonctionnaires qui restent attachés à leur administration et hésitent à franchir le pas en raison des incertitudes autour de leur rémunération à venir et de leur capacité entrepreneuriale (l’article L.531-4 disposant que l’agent doit être détaché ou mis à disposition à temps complet dans l’entreprise) ;
– l’interdiction de maintenir tout lien avec l’entreprise à l’issue du concours scientifique et de passer du dispositif du concours scientifique à celui de la création d’entreprise ; la rédaction actuellement en vigueur des articles du code de la recherche permet à un fonctionnaire détaché ou mis à disposition pour création d’entreprise de quitter ce dispositif pour apporter son concours scientifique à cette entreprise, mais il ne permet pas le mouvement inverse ;
– l’impossibilité de conserver le capital à l’issue de l’autorisation de concours scientifique ou de participation aux organes de gouvernance : les dispositions actuellement en vigueur prévoient qu’à la sortie du dispositif avec réintégration dans son administration d’origine, le fonctionnaire doit mettre fin à toute collaboration dans un délai d’un an dans un cas, de trois mois dans l’autre, et ne peut plus conserver directement ou indirectement un intérêt quelconque dans l’entreprise. Ceci dissuade les chercheurs de consacrer leurs efforts dans cette activité privée aux résultats incertains et met parfois en difficulté ceux qui ont pris le risque et ne parviennent pas à revendre leurs parts, faute de repreneurs ;
– la limitation du concours scientifique au sein d’une entreprise à une quotité de temps de travail inférieure à 20 %.
B. le dispositif proposÉ
Les dispositions du projet de loi poursuivent plusieurs objectifs pour répondre à un même enjeu : mieux satisfaire les besoins des chercheurs. Il s’agit de réformer le système actuel pour permettre aux chercheurs de développer et de valoriser leurs inventions dans un cadre privé. Ceci est d’autant plus nécessaire que l’appétence des jeunes générations de chercheurs pour le monde de l’entreprise est plus grande, et que ceux-ci, souvent formés partiellement à l’étranger, ont pu comparer différents modèles à l’œuvre.
Peuvent ainsi être cités :
– la simplification des autorisations : elles seront désormais confiées à l’établissement employeur du chercheur, et non à la commission de déontologie. Il s’agit de prendre en considération le fait que les employeurs ont désormais une bonne maîtrise de ces situations et des réponses à apporter aux dossiers – et ce d’autant plus qu’une consultation de la commission, facultative, restera toujours possible – mais également de rendre la procédure plus rapide ;
– la possibilité de cumuler son activité de recherche publique avec son activité au sein de l’entreprise ;
– l’autorisation à conserver une part du capital de l’entreprise, dans la limite de 49 %, après réintégration dans l’organisme public de recherche ;
– une souplesse accrue pour passer d’un dispositif à l’autre ;
– la possibilité de conserver son avancement au grade ou au titre d’une promotion ou d’une nomination : ces garanties de carrière rendront la participation à une entreprise plus attractive.
Il en est attendu un développement de la création d’entreprises à partir des travaux de la recherche, bien plus intense qu’aujourd’hui.
Le périmètre des bénéficiaires n’est pas modifié.
Concernant la création d’entreprise :
– les alinéas 1 à 3 permettent à un fonctionnaire de participer à la création d’une entreprise dont l’objet est d’assurer la valorisation des travaux de recherche, en exécution d’un contrat conclu non seulement avec une personne publique ou une entreprise publique, mais également avec une personne morale mandatée par celles-ci, ce dernier ajout permettant de faire référence aux filiales de valorisation des établissements et organismes de recherche, par exemple les sociétés d’accélération du transfert de technologie ;
– les alinéas 5 à 8 suppriment l’obligation pour le fonctionnaire autorisé à participer à la création d’une entreprise de quitter le service public. Il prévoit, comme aujourd’hui, que l’intéressé pourra être mis à disposition ou détaché dans l’entreprise créée, mais en poursuivant ses activités dans le secteur public pour une quotité définie par l’autorisation. Pour éviter le risque de conflit d’intérêts, l’alinéa 10 prévoit que le chercheur ne pourra participer à l’élaboration ou à la conclusion d’aucun contrat entre l’entreprise et ce service public, et devra déclarer les intérêts financiers qu’il détient dans l’entreprise. Cette mesure est destinée à concilier la création d’entreprises et le maintien d’un lien avec la recherche publique ;
– pour rendre la participation à une entreprise plus attractive, l’alinéa 11 prévoit que le fonctionnaire détaché ou mis à disposition pourra bénéficier d’un avancement de grade, soit après avoir réussi un concours ou un examen professionnel, soit au titre d’une promotion ou d’une nomination dans un autre corps, sans qu’il ne soit mis fin à sa mise à disposition ou à son détachement. Par ailleurs, le bénéfice d’une nomination dans un autre corps est également rendu possible mais limité aux situations dans lesquelles le corps d’accueil n’entraîne pas de stage obligatoire ;
Certes, ces mesures créent davantage de situations dans lesquelles les chercheurs partagent leur temps entre l’entreprise privée et leurs fonctions publiques, augmentant ainsi le risque de conflit d’intérêts, mais des garanties sont prises par la possibilité maintenue de demander l’avis de la commission de déontologie.
Concernant plus spécifiquement le concours scientifique :
– les alinéas 13 à 15 permettent à un fonctionnaire d’apporter son concours scientifique à une entreprise dont l’objet est d’assurer la valorisation des travaux de recherche, en exécution d’un contrat conclu non seulement avec une personne publique ou une entreprise publique, mais également avec une personne morale mandatée par celles-ci ;
– les alinéas 16 et 17 confèrent à la convention conclue entre l’entreprise ou la personne publique et le fonctionnaire le soin de déterminer la quotité de temps de travail que l’intéresser peut consacrer à son activité dans l’entreprise, dans la limite d’une quotité fixée par voie réglementaire. L’étude d’impact (page 406) indique que le plafond actuel de 20 % pourrait être porté à 50 %. Ces alinéas prévoient que, lorsque la collaboration avec l’entreprise n’est pas compatible avec l’exercice d’un temps plein dans les fonctions publiques exercées par l’intéressé, celui-ci est mis à disposition de l’entreprise (le droit actuel prévoyant simplement que la quotité fixée par la convention doit être compatible avec le plein exercice par le fonctionnaire de son emploi public) ;
– les alinéas 18 et 19 suppriment le plafond de détention de capital et de droit de vote, aujourd’hui de 49 %, pour les fonctionnaires autorisés à détenir une part dans le capital social de l’entreprise, lors de la création de celle-ci ou ultérieurement ;
– l’alinéa 20 permet aux fonctionnaires d’exercer toute fonction, à l’exception des fonctions de dirigeant. Ceci représente une moindre contrainte par rapport au droit actuel, qui leur interdit également d’être placés dans une situation hiérarchique.
Concernant la participation aux organes de direction :
– l’alinéa 23 modifie l’intitulé de la section 3 du chapitre Ier du titre III du livre V du code de la recherche, pour se référer aux organes de direction et aux sociétés commerciales, plutôt qu’aux conseils d’administration et de surveillance et aux sociétés anonymes ;
– les alinéas 24 et 25 procèdent à cette même modification à l’article L. 531-12 du code de la recherche ;
– l’alinéa 26 supprime l’interdiction, pour le fonctionnaire autorisé à apporter son concours scientifique à une entreprise, de demander à participer aux organes de direction de cette même entreprise.
S’agissant des dispositions communes à plusieurs mécanismes :
– les alinéas 4, 12 et 22 puis les alinéas 29 à 37 simplifient les procédures d’autorisations de création d’entreprise, de concours scientifique, de participation au capital d’une entreprise et de participation au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une société. La décision d’autorisation de l’administration n’est plus subordonnée à l’avis préalable de la commission de déontologie. Les alinéas 32 à 35 ne modifient pas les critères de refus de l’autorisation. En vue de traiter les situations les plus problématiques, l’alinéa 37 prévoit que l’établissement à l’origine de l’autorisation pourra demander l’avis de la commission de déontologie s’il ne s’estime pas en mesure d’apprécier si le fonctionnaire se trouve en situation de conflits d’intérêts. Ces dispositions conduisent à ce que le suivi de l’autorisation soit assuré désormais par l’établissement dont relève le fonctionnaire plutôt que par la commission de déontologie. Elles visent à davantage responsabiliser l’établissement à l’origine de l’autorisation tout en s’assurant que les situations les plus complexes puissent être expertisées dans de bonnes conditions par la commission de déontologie ;
– l’alinéa 38 prévoit que la mise à disposition dans le cadre d’une participation à la création d’entreprise ou d’un concours scientifique à une entreprise existante donne lieu à remboursement, par l’entreprise, dans des conditions prévues par voie réglementaire ;
– s’agissant de la détention de capital, l’alinéa 39 permet au chercheur sortant des dispositifs prévus pour la création d’entreprise ou le concours scientifique à une entreprise existante de conserver une participation au capital dans la limite de 49 %, sous réserve d’informer son employeur public du montant du capital conservé et de ses modifications. Toutefois, cette option n’est pas possible en cas de retrait unilatéral de l’autorisation par l’autorité dont dépend le fonctionnaire. En outre, l’alinéa 40 prévoit que si l’autorité dont relève le fonctionnaire estime ne pas pouvoir apprécier si celui-ci se trouve en situation de conflits d’intérêts, elle saisit la commission de déontologie ;
– l’alinéa 41 permet au fonctionnaire, à l’issue de l’expiration d’une première autorisation, de bénéficier d’une autorisation pour l’un des deux autres dispositifs. Le projet de loi prévoit ainsi la possibilité pour le fonctionnaire, à l’issue du concours scientifique de reprendre l’entreprise valorisant ses travaux ou bien encore de participer au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une société de capitaux. Il est autorisé à accéder à ces deux dispositifs par l’autorité administrative dont il relève ;
– l’alinéa 42 précise les conditions dans lesquelles l’autorisation peut être abrogée ou son renouvellement refusé, notamment si les conditions qui avaient permis sa délivrance ne sont plus réunies ou si le fonctionnaire méconnaît les dispositions législatives en vigueur ;
– l’alinéa 43 renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir les conditions dans lesquelles les dispositions précédemment évoquées sont applicables aux agents de la fonction publique non fonctionnaires ;
– les alinéas 44 à 47 apportent des modifications à la gestion des brevets détenus en copropriété entre plusieurs personnes publiques investies d’une mission de recherche. Il prévoit, dans ces situations, la désignation d’un mandataire unique. Il s’agit de permettre aux entreprises et aux chercheurs d’avoir un interlocuteur unique, dans les meilleurs délais, pour ne pas freiner le transfert de compétences (par des délais de prises de décision, ou une gestion de la propriété intellectuelle entre deux organismes distincts peu compatible avec les contraintes et besoins de la valorisation de la recherche) ;
– enfin, les alinéas 21, puis 47 à 51 opèrent les mesures de coordination juridique nécessaires.
C. la position de la commission spÉciale
Votre commission spéciale a adopté deux modifications substantielles à l’article 41.
● Un amendement, déposé par votre rapporteure et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, permet d’abord d’étendre les dispositions relatives à la participation des fonctionnaires de la recherche aux organes de direction d’une société commerciale aux chefs d’établissements publics de recherche ou d’enseignement supérieur et de recherche.
En effet, si ces chefs d’établissement ne peuvent être qualifiés de « personnels de la recherche » au sens du livre IV du code de la recherche et s’ils n’entrent pas dans le champ des dispositions précisées par l’article 41, ils concourent toutefois à la définition de la politique de la recherche publique et leur présence, au sein d’organes de directions de sociétés commerciales, pourrait tout autant concourir à la diffusion de ses résultats. Cette extension est toutefois assortie de toutes les garanties, prévues également en ce qui concerne les personnels de la recherche, tenant à la limitation de la prise de participation, aux modalités de rémunération et à l’existence d’une autorisation du ou des ministres compétents, qui pourra s’en remettre à la commission de déontologie. En outre, le nom des fonctionnaires concernés, ainsi que des sociétés dans lesquelles ils sont présents aux organes de direction, seront rendus publics.
● Un second amendement, déposé par M. Berta, et sous-amendé par votre rapporteure, permet de faire en sorte qu’au moins l’un des neuf membres du Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur soit un « chercheur entrepreneur », c’est-à-dire un chercheur ayant été autorisé à créer son entreprise en application des articles L. 531-1 et suivants du code de la recherche. Il s’agit de renforcer la prise en considération de la mission de transfert et de valorisation, telle que prévue dans la loi, dans l’évaluation des personnels de recherche, aujourd’hui essentiellement indexée sur les publications.
*
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Avant toute chose, je tenais à vous remercier, Madame la présidente, ainsi que l’ensemble de la commission spéciale, d’avoir bien voulu réserver l’examen des dispositions de l’article 41, afin que je puisse venir soutenir cet article devant vous, cet après-midi.
Cet article est un élément fondamental de ce projet de loi. En effet, le lien entre la recherche l’innovation et la croissance n’est plus à démontrer. La qualité de notre recherche est une source de croissance encore souvent méconnue et trop peu exploitée par nos entreprises.
Le sens de mon engagement ministériel, c’est de donner à la recherche les moyens de jouer tout son rôle, lorsqu’elle doit alimenter les cycles d’enseignement supérieur et de formation, mais aussi la culture scientifique, technologique et industrielle, ou encore jouer tout son rôle économique et social au profit de la transformation de notre pays. Cet article a précisément pour objet le lien entre chercheurs et monde socio-économique.
S’agissant de l’entrée dans la carrière scientifique, nous avons déjà œuvré en ce sens, en inscrivant le doctorat au répertoire national des certifications professionnelles, ou en renforçant le dispositif CIFRE (conventions industrielles de formation par la recherche). L’article 41 de la loi PACTE, en rénovant le statut du chercheur-entrepreneur, dans le prolongement des conclusions du rapport Beylat-Tambourin de 2017, va aussi nous permettre d’avancer dans cette direction.
De quoi parlons-nous exactement ? En 1999, la loi Allègre visait à faciliter la valorisation des résultats de la recherche publique par les chercheurs eux-mêmes dans la sphère privée, afin de soutenir l’activité économique et la croissance potentielle de notre pays. Ce dispositif, toujours en vigueur, prévoit trois modalités de valorisation dans un cadre juridique permettant de garantir la déontologie des chercheurs entrepreneurs : le concours scientifique, la création d’entreprise et la participation à la gouvernance d’une société anonyme.
Cette loi a constitué une première étape essentielle.
Néanmoins, un peu moins de vingt ans après son entrée en vigueur, force est de constater que l’utilisation des dispositifs reste très en deçà du potentiel de valorisation de la recherche publique et qu’elle reste limitée à quelques employeurs publics.
Depuis 2000, la commission de déontologie, instituée par cette même loi, a donné un avis favorable et sous réserve à 231 demandes de création d’entreprise, 51 demandes de participations à la gouvernance d’une société anonyme et environ 1 250 concours scientifiques. Or, le potentiel et la dynamique de création d’entreprise et de valorisation des résultats de la recherche publique sont très significativement supérieurs à ces chiffres. Il est temps de sortir du mythe d’une recherche détachée du monde des réalités économiques, pour remettre la science et la recherche au cœur du développement de notre société.
On le voit très concrètement : ce rôle est de plus en plus prégnant dans les laboratoires, dans certaines sociétés d’accélération du transfert de technologies (SATT) ou encore au travers du concours i-Lab, qui est le premier dispositif de soutien à l’innovation de rupture.
L’objectif de l’article 41, c’est donc d’adapter la loi Allègre à la réalité des contraintes aujourd’hui rencontrées par les chercheurs entrepreneurs – que nous avons longuement rencontrés et consultés – mais aussi à la réalité des aspirations qui sont aujourd’hui les leurs. De plus en plus de chercheurs souhaitent tenter une aventure entrepreneuriale, et c’est une dynamique que ce gouvernement souhaite appuyer. C’est garantir plus de souplesse et de fluidité dans le transfert de valeur, de la recherche publique à ses applications privées dans un cadre déontologique réaffirmé.
Cet article simplifie les trois procédures permettant aux chercheurs de s’engager dans une démarche entrepreneuriale. L’autorisation nécessaire de l’autorité hiérarchique des chercheurs ne sera plus soumise à l’avis de la commission de déontologie, conformément à la réalité de la pratique : la commission de déontologie elle-même nous indique qu’elle rend systématiquement des avis favorables. Elle restera néanmoins compétente pour traiter des cas les plus complexes, lorsque l’établissement d’origine estimera avoir encore besoin des compétences du chercheur. C’est donc l’établissement d’origine du chercheur entrepreneur qui sera chargé du suivi de l’autorisation. C’est un gage de plus grande responsabilité pour ces établissements.
L’article 41 ouvre également la possibilité de mettre à disposition à temps incomplet un chercheur au profit d’une entreprise pour valoriser les résultats de la recherche publique. Cette souplesse apportée au dispositif permettra, là encore, de concourir à l’objectif de simplification poursuivi par le Gouvernement, tout en renforçant le lien entre recherche et valorisation de la recherche.
Concernant plus spécifiquement le concours scientifique, nous proposons ainsi de permettre aux chercheurs de pouvoir y consacrer jusqu’à la moitié de leur temps, contre 20 % en l’état actuel du droit applicable. Là encore, c’est plus de souplesse et une incitation forte pour les chercheurs. Toujours dans le registre de l’incitation, cet article permettra aux enseignants chercheurs et chercheurs entrepreneurs de reprendre l’entreprise qui valorise leurs travaux, sous le contrôle de leur autorité administrative.
Parce que la mobilité des chercheurs ne doit pas être un frein à l’évolution de leur carrière, parce que la pluralité des parcours professionnels doit être encouragée, l’article 41 prévoit également d’ouvrir l’avancement du chercheur entrepreneur dans son administration d’origine.
Enfin, s’agissant de la détention de capital, nous sommes sensibles à la situation des entreprises nouvellement créées par des chercheurs. Le droit en vigueur a généré des situations parfois difficiles. Passé une année en dehors de l’entreprise, un chercheur entrepreneur se devait de céder la totalité de ses parts. Pour les sociétés dont les parts ne sont pas liquides, cette rétrocession revenait purement et simplement à spolier les chercheurs. Nous permettrons ainsi, grâce à ce dispositif, de conserver jusqu’à 49 % des parts, sous réserve, là encore, du contrôle exercé par l’établissement.
Je ne manquerai pas de revenir plus en détail sur ces dispositions en répondant à vos amendements.
La commission examine l’amendement CS1525 de M. François Ruffin.
M. Adrien Quatennens. L’article 41 crée des liens entre la recherche et l’entreprise, mais ces liens, tels que vous voulez les développer, nous semblent dangereux. C’est pourquoi nous proposons de supprimer l’article.
L’étanchéité entre les deux milieux n’était pas absolue « pour les missions de diffusion et de valorisation des résultats de la recherche publique », car ces missions sont considérées comme des « missions majeures du service public de la recherche ». Mais des précautions avaient été mises en place pour éviter les conflits d’intérêts et la dégradation de la qualité de la recherche, précautions que l’actuel projet de loi vient totalement démolir.
Il n’y aura plus d’avis automatique rendu par le conseil de déontologie en cas de participation dans une entreprise, la mise à disposition pourra être faite à temps partiel ; l’avancement du chercheur est préservé, même en cas de mise à disposition, les chercheurs pourront consacrer 50 % de leur temps dans l’entreprise en cas de concours scientifique, reprendre une entreprise à laquelle ils auraient apporté leur concours scientifique, et rester propriétaire de parts après leur réintégration à l’université.
Nous identifions deux risques majeurs. D’une part, celui d’une dévaluation de la recherche fondamentale au profit de la recherche appliquée et, d’autre part, une perte des produits que le résultat de la recherche pourrait apporter à l’État, par une ré-industrialisation massive.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Si on considère la philosophie des articles 40, 41 et 42, on s’aperçoit qu’ils visent à favoriser le développement de l’innovation et de la recherche. Les articles 40 et 42 s’attachent aux aspects de protection, tandis que l’article 41 incite davantage les chercheurs à travailler avec les entreprises privées.
Les dispositifs prévus par la loi Allègre sont encore trop peu utilisés : 231 demandes de création d’entreprise, 51 demandes de participations à la gouvernance d’une société anonyme et environ 1 250 concours scientifiques… Les chercheurs et les organismes de recherche appellent de leurs vœux un renforcement.
En ce qui concerne l’avis de la commission de déontologie, nous voudrions responsabiliser les acteurs, en l’occurrence les organismes mettant les chercheurs à disposition. Néanmoins, la commission de déontologie pourra toujours être consultée.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Pour répondre, Monsieur Quatennens, à votre inquiétude sur la place de la commission de déontologie, je souligne qu’elle insiste elle-même sur la maturité des dossiers qu’elle doit examiner. Elle estime elle-même que, sur l’immense majorité des dossiers, les établissements ont été capables d’identifier les problèmes, s’il y en avait.
Nous voulons que la recherche soit en mesure de produire tous ses effets. Nous avons besoin de maintenir et de soutenir une recherche fondamentale de qualité, pour qu’elle irrigue aussi bien notre formation, que l’innovation ou encore la culture scientifique de notre société. Avis défavorable.
M. Adrien Quatennens. Votre explication est claire. Vous assumez le fait de vouloir accroître le transfert de valeur produite par la recherche publique vers le secteur privé. À nos yeux, la recherche publique, financée par l’État, doit avant tout lui profiter à lui.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Les retours financiers sur le monde public sont évidemment prévus. La société, qui finance la recherche publique, peut aussi bénéficier des innovations qui en sont issues.
La commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CS1991 de M. Jean-Paul Mattei.
M. Philippe Bolo. Cet amendement vise à permettre aux chercheurs et scientifiques d’être associés ou dirigeants d’une entreprise créée pour développer leurs inventions, et de réserver une partie du bénéfice à l’université à laquelle ils sont rattachés. C’est un moyen de trouver un financement innovant de la recherche française.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis défavorable à votre amendement, qui a pour objet de rendre systématiquement possible, pour un fonctionnaire, de participer à la création d’une entreprise. Or il convient de se réserver le droit de prévenir les conflits d’intérêts ou d’assurer le bon fonctionnement du service public de la recherche, de sorte que l’établissement de recherche concerné conserve tout de même une marge d’appréciation.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Demande de retrait. La collaboration entre personnel de recherche et entreprises est une possibilité, mais elle doit rester compatible avec leurs missions de service public, ce qui ne serait pas le cas si l’autorisation était de droit.
M. Philippe Bolo. Puisqu’il s’agit d’un amendement porté par notre collègue Jean-Paul Mattei, je lui ferai part de vos observations, à la lumière desquelles il pourra éventuellement le déposer à nouveau en séance publique. Pour l’heure, je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement CS1993 de M. Philippe Berta.
M. Philippe Bolo. L’amendement vise la double rémunération du chercheur entrepreneur. Elle le place en effet dans une situation duale. Ses intérêts financiers peuvent diverger, voire être contradictoires, selon qu’est considérée sa rémunération en tant que créateur d’entreprise ou en tant que fonctionnaire. L’impact de cette contradiction sur la prise de décision est dommageable pour la pérennité de l’entreprise.
Le présent amendement a donc pour objectif que lorsque le fonctionnaire inventeur devient associé ou dirigeant d’une entreprise dont l’objet est d’assurer, en exécution d’un contrat conclu avec son établissement public d’origine, la valorisation de ses travaux de recherche, il soit mis fin automatiquement au droit de complément de rémunération
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Cela va à l’encontre des objectifs poursuivis. Il faut rapprocher les entreprises et le monde de la recherche. Ce complément de rémunération constitue un mécanisme incitatif pour les chercheurs.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Demande de retrait. L’amendement fait référence au mode de rémunération visé à l’article L.611-7 du code de la propriété intellectuelle. Or cet article fait référence au droit des salariés inventeurs, et non au droit des agents publics inventeurs. Cet amendement ne peut donc concerner les publics visés par le présent article.
M. Philippe Bolo. Je vais maintenir l’amendement, n’ayant pas la possibilité d’en parler avec notre collègue Philippe Berta.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CS614, CS615, CS617 et CS618 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CS1992 de M. Jean-Paul Mattei.
M. Philippe Bolo. Il s’agit de permettre aux chercheurs d’être associés ou dirigeants d’une entreprise créée pour développer leurs inventions, et de reverser 5 % du bénéfice à l’université à laquelle ils sont rattachés durant les cinq premières années.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Nous nous fixons pour objectif d’inciter les chercheurs à développer leurs inventions en entreprise. Diviser leur rémunération ne va pas en ce sens. En outre, l’organisme dont ils dépendent n’est pas forcément une université ; le libellé manque donc de précision.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Même avis. La mise à disposition du chercheur en concours scientifique donne déjà lieu à remboursement par l’entreprise. L’agent mis à disposition dans ces conditions, n’étant pas forcément actionnaire de l’entreprise, ne saurait préempter de l’utilisation des bénéfices de cette dernière.
M. Philippe Bolo. Puisqu’il s’agit d’un amendement porté par notre collègue Jean-Paul Mattei, je lui ferai part de vos observations, à la lumière desquelles il pourra éventuellement le déposer à nouveau en séance publique. Pour l’heure, je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement CS1994 de M. Philippe Berta.
M. Philippe Bolo. Il s’agit d’un amendement de cohérence.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis favorable.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CS719 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement a pour objet d’étendre aux dirigeants des établissements publics participant à la recherche publique la possibilité de participer aux organes de direction d’une entreprise. En effet, les fonctionnaires sous leur autorité hiérarchique le peuvent, mais eux ne le peuvent pas aujourd’hui, car ils ne sont pas, au sens strict, qualifiés de « personnels de la recherche ». Nous voulons donc rectifier cette incohérence.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS620 de la rapporteure.
La commission examine ensuite l’amendement CS953 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement a pour objet de préciser que seule la durée maximale de mise à disposition relève du pouvoir réglementaire.
La commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CS616, CS622 et CS623 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CS401 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Actuellement, seule la personne publique peut exploiter un brevet lorsqu’une invention est susceptible d’être valorisée. L’amendement ouvrirait un droit de propriété aux chercheurs publics, dont la part pourrait varier entre 2 % et 5 %, selon la nature de l’opération. À l’heure actuelle, un chercheur peut seulement espérer voir son nom sur le brevet…
Mme Marie Lebec, rapporteure. Demande de retrait. Votre amendement ne me semble pas nécessaire. L’article L. 611-17 du code de la propriété intellectuelle définit très précisément les cas de copropriété d’un titre. Il y a trois cas.
Si les inventions ont été faites par le salarié dans l’exécution d’études et de recherches qui lui sont explicitement confiées, elles appartiennent à l’employeur. Lorsqu’une invention est faite par un salarié soit dans le domaine des activités de l’entreprise, soit par l’utilisation de moyens spécifiques à l’entreprise, l’employeur a le droit de se faire attribuer la propriété ou la jouissance de tout ou partie des droits attachés au brevet. Mais, en ce cas, le salarié doit en obtenir un juste prix. Toutes les autres inventions appartiennent au salarié.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. J’apporterai deux éléments.
D’abord, le code de la propriété intellectuelle dispose que les inventions faites par le salarié, dans l’exécution de ses missions, appartiennent à l’employeur. Cela concerne notamment les agents publics. Il ne serait pas équitable de donner un droit à l’agent public exerçant une mission de recherche sans donner ce même droit aux autres agents ni aux salariés.
Ensuite, une prime de brevet et une prime d’intéressement sont déjà prévues par le code de la propriété intellectuelle. Elles permettent d’ores et déjà de rémunérer les chercheurs inventeurs de brevets.
Demande de retrait.
M. Charles de Courson. Est-ce que cela vous choquerait d’ouvrir à ces chercheurs la possibilité d’une copropriété ? Les primes ponctuelles dont vous parlez sont modestes et encadrées. En ne proposant pas davantage, nous courons le risque de voir de grands inventeurs quitter le secteur public, voire partir à l’étranger.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. La prime de brevet consiste certes en un versement unique, mais la prime d’intéressement, liée aux bénéfices des licences issues des brevets, est versée de manière récurrente. Le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) verse déjà plusieurs millions de prime d’intéressement à ses chercheurs.
M. Charles de Courson. Mais je reste persuadé qu’il est plus motivant d’être copropriétaire de son invention. Combien de chercheurs bénéficient d’ailleurs d’une prime d’intéressement ? Il paraît que son utilisation est très rare.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Ce sont, je crois, plusieurs centaines de chercheurs qui en bénéficient. Je vous communiquerai le chiffre exact.
L’amendement est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement CS1996 de M. Philippe Berta.
M. Philippe Bolo. Le recours au mandataire unique, tel qu’existant actuellement, s’avère insuffisant pour une simplification réelle, une meilleure lisibilité et une réduction des délais.
En conséquence, afin que le renforcement de ce dispositif atteigne son objectif, il est indispensable de garantir au mandataire une entière responsabilité pour qu’il puisse opérer seul tous les actes nécessaires à la valorisation et au transfert de l’innovation, avec une réelle délégation des copropriétaires.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Certes, il est nécessaire que le mandataire unique puisse accomplir un grand nombre de missions, mais l’ensemble de ces missions seront précisées par décret car elles relèvent du pouvoir réglementaire. Avis défavorable.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Il s’agit en effet que les mandataires uniques soient en pleine possession des capacités de négocier. Néanmoins, je demande un retrait. La source de « plein mandat » est en effet source d’interprétations divergentes. Ces missions sont d’ordre réglementaire, comme le précise l’article L.533-1 du code de la recherche. Le décret du 16 décembre 2014 et une circulaire de juillet 2016 permettent déjà au mandataire unique de disposer de pouvoirs étendus pour valoriser les titres de propriété intellectuelle des mandants.
Nous souhaitons accélérer le transfert de technologie et accélérer ce dispositif de mandataire unique. C’est pourquoi, après consultation des différentes parties prenantes, nous modifierons le décret, notamment pour réduire le délai de désignation dudit mandataire.
M. Philippe Bolo. Puisqu’il s’agit d’un amendement porté par notre collègue Philippe Berta, je lui ferai part de vos observations, à la lumière desquelles il pourra éventuellement le déposer à nouveau en séance publique. Pour l’heure, je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement CS702 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement a pour objet de préciser que le mandataire unique doit être désigné de manière suffisamment rapide après la déclaration de l’invention auprès de l’employeur ou des employeurs publics, pour permettre une valorisation efficace de cette invention.
Il semble en effet qu’une difficulté importante relevée aujourd’hui par les chercheurs inventeurs résulte de la lenteur avec laquelle ce mandataire unique est désigné.
De manière plus large, il est essentiel d’ouvrir un débat sur le mandataire unique, ses modalités de désignation, ses prérogatives, dans la continuité des recommandations du rapport sur l’innovation porté notamment par M. Jacques Lewiner.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Demande de retrait. Dans le décret que nous allons modifier, nous voulons fixer un délai d’un mois. Cette précision relève en effet du domaine du décret, non de la loi.
L’amendement est retiré.
La commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS655 de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CS1995 de M. Philippe Berta, faisant l’objet du sous-amendement CS2363 de la rapporteure.
M. Philippe Bolo. Des activités telles que le dépôt de brevets ou la participation à la création d’une entreprise demeurent insuffisamment prises en compte dans l’évaluation et l’avancement des chercheurs. L’évaluation des personnels de recherche reste en effet, dans la pratique, essentiellement indexée sur les publications, notamment sur les publications de rang A.
Cet amendement vise donc à renforcer la prise en considération de la mission de transfert et de valorisation, telle que prévue dans la loi, dans l’évaluation des personnels de recherche, en assurant la participation de deux chercheurs entrepreneurs au collège du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis favorable à l’adoption de cet amendement, sous réserve de l’adoption de mon sous-amendement, qui vise à préciser la notion de chercheur entrepreneur.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Même avis.
La commission adopte le sous-amendement.
Puis elle adopte l’amendement sous-amendé.
Elle adopte ensuite l’article 41 modifié.
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Après l’article 41
La commission examine l’amendement CS384 de Mme Laure de La Raudière.
Mme Laure de La Raudière. Depuis la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, les fonctionnaires sont autorisés à créer ou à reprendre une entreprise. Cependant, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a apporté plusieurs modifications à ce régime. L’autorisation n’est désormais donnée que si le fonctionnaire exerce ses activités à temps partiel, à mi-temps au minimum. Elle est accordée après avis de la commission de déontologie et n’est valable que pour une durée de deux ans, renouvelable un an.
Imaginons un professeur de collège qui a eu l’idée de cofonder une start-up sur des pédagogies innovantes. Il ne pourra pas continuer d’exercer à plein temps et à développer parallèlement son expertise au sein de la start-up. Je trouve dommage de se priver de l’expertise de nos fonctionnaires dans le secteur privé et innovant. Je propose donc que l’autorisation soit donnée pour trois ans renouvelables.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Le fait de limiter l’autorisation à deux ans, plus un an, permet au fonctionnaire de voir si l’entreprise est prometteuse et, le cas échéant, de se mettre en disponibilité. La continuité du service public est ainsi assurée. Avis défavorable.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. La rédaction mène à un cumul des autorisations sans limitation de durée. Avis défavorable.
Mme Laure de La Raudière. C’est bien ce que je défends, Madame la ministre ! L’obligation de service dans la fonction publique ne signifie pas que les fonctionnaires ne peuvent pas se consacrer à une autre activité en sus des 35 heures hebdomadaires, et ce pendant six, neuf ou douze ans. Je ne vois pas pourquoi cette situation leur serait interdite. Ils sont libres, par la suite, de basculer complètement dans l’activité en entreprise, en demandant une disponibilité ou en quittant la fonction publique. Je défends ce changement politique majeur, pour leur donner plus de liberté.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CS1691 de M. François Ruffin.
M. Adrien Quatennens. La France insoumise soutient la recherche, mais le crédit impôt recherche – CIR – nous paraît moins un outil à son service qu’un dispositif d’attractivité fiscale – c’est d’ailleurs la façon dont il est vanté au dehors de nos frontières. De plus, le CIR étant plafonné au niveau d’une filiale, mais pas au niveau du groupe, il est souvent utilisé dans les montages d’évasion fiscale : les groupes utilisent, puis cèdent leurs brevets à l’une de leur filiale établie dans un paradis fiscal, et déduisent les redevances de leur bénéfice imposable en France. Inefficace, utilisé de manière abusive selon un rapport de la Cour des comptes de 2013, le CIR constitue une double peine pour les finances publiques. Nous proposons de mettre fin à ce dispositif, qui coûte chaque année plus de 5,5 milliards d’euros à l’État – son coût a été estimé à 5,8 milliards pour 2018.
Pour soutenir les PME dans leurs efforts en recherche et développement, nous préconisons de créer un fonds qui serait financé par les crédits récupérés de la suppression du CIR. Cela permettrait à l’État de financer les projets de recherche des entreprises qui en ont réellement besoin – l’accès au crédit de ce fonds serait réservé aux entreprises de moins de 250 salariés.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Ces dispositions du code des impôts sont indispensables au dispositif de soutien à la recherche, certes perfectible. Les supprimer n’est pas la bonne option.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Cet amendement n’a pas vocation à être traité dans le projet de loi PACTE, il pourrait relever du projet de loi de finances. Ce que vous venez de dire sur le CIR est pour le moins caricatural. D’abord, le dispositif ne bénéficie pas de façon disproportionnée aux grandes entreprises, puisque celles-ci perçoivent environ un tiers du CIR, moins que leur part dans les dépenses nationales de recherche et développement (R&D). Si ce dispositif peut probablement être amélioré, son efficacité est néanmoins attestée par plusieurs études indépendantes : 1 euro de crédit impôt recherche entraîne en moyenne 1 euro supplémentaire de dépenses de R&D dans les entreprises. Avis défavorable.
M. Adrien Quatennens. Vous ne pouvez nier, Madame la ministre, les mésusages de ce crédit. Si vous partagez avec nous le souhait d’aider les PME françaises dans leur effort de recherche, il devrait vous paraître plus adapté de flécher directement vers elles ces 5,5 milliards d’euros, plutôt que de maintenir un dispositif présenté à l’étranger avant tout comme fiscalement avantageux !
Mme la présidente Olivia Grégoire. Ayant la chance de siéger à la commission des finances, avec votre collègue Eric Coquerel, je crois pouvoir vous dire que nous aurons le plaisir d’aborder ce sujet passionnant lors de l’examen du PLF pour 2019 et que Mme Amélie de Montchalin, notamment, fera des propositions fortes concernant le CIR et son ciblage. Je reste à votre disposition pour faire le lien entre les éléments contenus dans le projet de loi PACTE et les dispositions du PLF.
La commission rejette l’amendement.
La commission est saisie de l’amendement CS1197 de Mme Laure de La Raudière.
Mme Laure de La Raudière. Vous me ferez certainement la même réponse, mais je souhaite pointer le côté assez aléatoire de l’attribution du CIR aux PME.
Les PME ne sont expertes ni en administration fiscale, ni en élaboration de dossiers. Il y a dans ma circonscription une PME qui, pour le même type de projets de recherche, sur des molécules chimiques différentes, a vu 80 % de ses projets validés en 2012 au titre du CIR, et 20 % seulement en 2017, ce qui a mis à mal son projet d’extension de bâtiments et de recrutements sur notre territoire. Une autre PME a vu un premier expert refuser tous ses projets, tandis qu’un second validait la totalité d’entre eux. Il est nécessaire de trouver une articulation afin que les PME ne subissent pas ces aléas en matière d’expertise. C’est l’objet du rapport que je demande au Gouvernement.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Ce point sur le contentieux est intéressant, mais je pense que tout ce qui relève du CIR a davantage sa place dans le PLF.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Les entreprises confrontées à des difficultés de ce genre représentent environ 5 % des sociétés contrôlées. Il existe un guide du crédit impôt recherche explicitant les critères d’éligibilité. Enfin, il est possible de solliciter un avis du comité consultatif et de bénéficier d’une procédure contradictoire. Un certain nombre de garanties sont donc déjà apportées. Il pourrait être utile que le comité consultatif du CIR produise un bilan annuel sur les litiges, afin de déterminer les points à améliorer. De telles dispositions relèvent du code général des impôts. Je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement, le temps, pour l’administration, d’effectuer ce travail.
Mme Laure de La Raudière. Nous débattons de ces difficultés avec les gouvernements depuis à peu près sept ans – ce n’est pas un reproche que je peux adresser à ce gouvernement ou à l’administration actuelle. Il me semble cependant, Madame la ministre, que vous sous-estimez ce que vivent les PME qui se voient refuser l’attribution ou font l’objet d’un contrôle. Cet amendement est un amendement d’appel ; nous devons avancer sur cette question, tant la situation est parfois impossible.
L’amendement est retiré.
La commission examine l’amendement CS1279 de Mme Laure de La Raudière.
Mme Laure de La Raudière. Cet amendement prévoit qu’en cas de contrôle, les agents sont tenus d’engager lors de leur intervention un débat oral et contradictoire avec l’entreprise, à peine de nullité de la procédure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je vous invite à présenter cet amendement dans le cadre du PLF. Sur le fond, le contribuable peut saisir l’avis du comité consultatif du CIR, qui met en place une procédure contradictoire.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Même avis.
Mme Laure de La Raudière. Je retire mon amendement et le déposerai lors de l’examen du PLF.
L’amendement est retiré.
La commission est saisie de l’amendement CS1527 de M. François Ruffin.
M. Adrien Quatennens. Dans un souci de bonne gestion des finances publiques et d’une valorisation attentive de la recherche fondamentale, nous proposons que la recherche appliquée puisse être développée par les universités elles-mêmes. L’investissement principal est aujourd’hui porté par l’État, tandis que les bénéfices sont principalement récoltés par des sociétés privées, qui développent les résultats de la recherche fondamentale.
Nous souhaitons faire ruisseler vers l’État les bénéfices de la recherche, afin d’éviter le syndrome bien connu de « privatisation des bénéfices » et de « socialisation des pertes », dans un souci d’intérêt général dont nous ne doutons pas qu’il demeure votre trajectoire.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement est déjà satisfait, dans la mesure où les universités peuvent faire de la recherche appliquée et qu’il existe des structures de valorisation qui commercialisent les résultats de cette recherche. Retrait.
Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Même avis.
La commission rejette l’amendement.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Madame la ministre, au nom de l’ensemble des parlementaires de la commission spéciale, je vous remercie d’être venue pour l’examen de ces articles. Je remercie la rapporteure Marie Lebec de nous avoir rejoints pour ce chapitre spécifique.
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Article 42 Habilitation à créer par ordonnance une procédure d’opposition aux brevets d’invention
A. l’État du droit
a) L’opposition aux brevets : état du droit
Les brevets sont aujourd’hui délivrés sur trois critères : la nouveauté, l’activité inventive et l’application industrielle. Toutefois, en raison du caractère subjectif de la notion « d’activité inventive », l’INPI ne statue pas sur ce point au moment de la demande de brevet, laissant cette responsabilité au juge en cas d’action en nullité engagée par un tiers. Elle contrôle l’existence d’une activité inventive, mais ne peut s’opposer à une demande de brevet qui en serait départie sur ce seul motif : elle peut alors seulement en informer le déposant.
En outre, le droit actuel ne prévoit pas de procédure d’opposition aux brevets autre que judiciaire : la nullité d’un brevet d’invention délivré par l’INPI ne peut être prononcée que dans le cadre d’une procédure judiciaire.
b) Difficultés relevées
Il résulte une insécurité juridique de cette absence de rejet par l’INPI des demandes de brevet présentant un défaut d’activité inventive. Ceci conduit un certain nombre d’observateurs à considérer que le brevet français est de faible qualité, l’activité inventive n’étant pas prouvée ab initio. Cette insécurité s’étend aux détenteurs de brevets, contraints d’attendre une éventuelle action en justice pour que la validité de leur brevet soit effectivement reconnue.
En outre, la nécessité de recourir à la voie judiciaire pour faire valoir ses éventuels droits de propriété industrielle peut constituer un frein pour les acteurs économiques les plus faibles, en particulier les PME, les start-ups ou les inventeurs indépendants. Certaines entreprises préfèrent ainsi adapter leur produit plutôt que d’engager une action en justice afin d’obtenir la nullité d’un brevet concurrent, en raison tant d’une barrière psychologique et juridique (les procédures sont complexes et méconnues) que d’une barrière économique (les procédures sont longues et coûteuses). Ainsi, en France, moins de quarante procédures d’action en nullité pour les brevets d’invention sont engagées chaque année, contre environ deux cents en Allemagne.
Au contraire, de nombreux États prévoient la possibilité de recours administratif : l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, le Royaume-Uni, la Suisse, l’Autriche, la Suède, la Norvège, la Finlande, le Japon, les États-Unis etc.
B. le dispositif proposÉ
Le présent article vise à remédier à ces difficultés en habilitant le Gouvernement à créer une procédure administrative d’opposition aux brevets. Il en résultera une plus grande force juridique de ces brevets :
– si personne ne les conteste, c’est que leur qualité apparaît manifestement aux éventuels opposants ;
– s’ils font l’objet d’une procédure d’opposition et en sortent vainqueur, la solidité du brevet aura été démontrée également.
En outre, cette procédure ouvrira une voie de recours plus simple et moins coûteuse aux PME souhaitant contester un brevet déposé par un concurrent, éventuellement une grande entreprise.
Les alinéas 1 à 3 habilitent le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour créer un droit d’opposition aux brevets d’invention délivrés par l’INPI, afin de permettre aux tiers de demander, par voie administrative, la révocation ou la modification du brevet. Cette habilitation permet également au Gouvernement de prévoir les règles de recours contre les décisions naissant de l’exercice de ce droit. La possibilité de créer une étude préalable et systématique du caractère inventif de chaque demande de brevet a, en revanche, été écartée, car elle aurait été trop complexe et aurait requis un grand nombre de personnels supplémentaire.
L’alinéa 4 prévoit que cette ordonnance sera applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna pour celles de ses dispositions qui relèvent de la compétence de l’État, et procédera aux adaptations nécessaires de ses articles pour les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
L’alinéa 5 prévoit qu’un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Ce droit d’opposition permettra ainsi à toute personne de demander à l’INPI, dans un certain délai, la révocation d’un brevet délivré. La procédure d’opposition conduira alors l’INPI à procéder à un contrôle approfondi de l’invention, notamment de son caractère inventif. À l’issue de la procédure, l’INPI pourra révoquer le brevet, ou le maintenir, éventuellement sous une forme modifiée. Il en résultera, à terme, un renforcement de la présomption de validité de l’ensemble des brevets français et une plus grande sécurité juridique pour leurs détenteurs. L’introduction dans le code de la propriété intellectuelle d’une procédure d’opposition aux brevets délivrés permettra également un alignement du droit français avec la pratique d’une majorité d’offices étrangers.
De plus, l’introduction d’une procédure administrative permettra également aux PME de s’opposer de manière plus simple et moins coûteuse aux éventuels « brevets d’intimidation » déposés par de grandes entreprises. L’étude d’impact indique (page 413) que « la procédure d’opposition envisagée constituera un dispositif administratif simple, rapide et peu coûteux, permettant d’éviter un recours en justice dans le cadre des litiges simples. Ces caractéristiques répondent à des attentes très fortes de la part des praticiens de la propriété industrielle et des entreprises, notamment les PME ».
Selon l’étude d’impact, « le taux d’opposition devrait se situer entre une estimation basse à 120 (1 % des brevets délivrés) et une hypothèse haute de 420 (4 % des brevets). On peut raisonnablement viser un pourcentage d’opposition proche de celui observé en Allemagne (2,5 %), soit un total de procédures de l’ordre de 250 oppositions par an traitées par l’INPI » (page 415).
C. la position de la commission spÉciale
Votre commission n’a adopté à l’article 42 qu’une modification, proposée par M. Latombe et plusieurs membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, ayant reçu un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement. Son objet est de préciser que, si le Gouvernement est habilité à prévoir les règles de recours applicables aux décisions naissant de l’exercice de la procédure administrative d’opposition, ceci devra être opéré de manière à garantir la lutte contre les recours abusifs.
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La commission examine l’amendement CS672 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. Le Gouvernement propose de créer un droit d’opposition aux brevets d’invention, alors qu’il existe déjà un droit d’opposition judiciaire. Les conditions dans lesquelles ce droit est créé me semblent dangereuses, dans la mesure où elles vont faire apparaître une instabilité et une insécurité autour des brevets français. L’amendement vise donc à supprimer l’article.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Si le brevet français n’est pas attractif, c’est notamment parce que, au moment de la délivrance d’un titre, l’INPI donne seulement un avis sur son degré d’inventivité, ce qui n’offre aucune garantie de sécurité. Aussi, plutôt que d’entrer directement dans une bataille juridique avec une entreprise, instaurer un droit d’opposition au niveau de l’INPI permettrait-il de favoriser la conciliation avec la personne qui attaque le brevet déposé.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable. Le droit d’opposition, qui permet à un tiers de déposer un recours administratif auprès de l’INPI, postérieurement à la délivrance d’un brevet d’invention, a le mérite d’être simple, rapide et peu coûteux. Il permet d’éviter un recours en justice, dans le cadre des litiges simples. Cela nous paraît une bonne formule.
M. Daniel Fasquelle. Je m’interroge vraiment sur ce que vous êtes en train de mettre en place. Vous allez multiplier les certificats d’utilité, dont nous connaissons la fragilité, et déstabiliser les brevets, dans la mesure où il ne sera même pas nécessaire de motiver l’intérêt général ou particulier que vous défendez dans votre recours au droit d’opposition. Cela me semble d’autant plus dangereux que, malheureusement, des entreprises utilisent parfois les procédures qui leur sont offertes pour déstabiliser d’autres entreprises. Ouvrir à ce point le droit d’opposition ne me semble pas raisonnable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Quasiment tous les pays européens ont mis en place cette procédure. Si nous avons du retard, en matière de dépôt de brevets, c’est parce que nos dispositifs sont trop complexes, trop coûteux, trop lourds et pas assez sécurisants pour les entreprises. Qui plus est, notre dispositif répond à une demande très forte des PME. Je ne partage pas les arguments de M. Fasquelle et estime que cette procédure de droit d’opposition est intéressante et utile.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS624 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CS673 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. C’est la même argumentation. J’insiste sur le fait qu’il n’y aura pas à préciser l’intérêt à agir, ce qui fait courir un vrai risque d’abus.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Concernant l’intérêt à agir, dans le cas du dépôt d’un brevet, il s’agit d’occupation du domaine public. Tout le monde ayant un intérêt à agir, votre motif ne tient pas.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que précédemment.
M. Daniel Fasquelle. Nous reviendrons sur la question de l’intérêt à agir. Je n’ai pas compris le lien avec l’occupation du domaine public. Normalement, celui qui a recours au droit d’opposition doit motiver la raison de son recours. Or, si n’importe qui peut exercer demain, sans avoir à justifier son intérêt à agir, un droit d’opposition pour contester n’importe quel brevet, c’est la voie ouverte au grand n’importe quoi.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je ne partage pas cette appréciation. Je pense que l’intérêt général est précisément que toute personne puisse contester le maintien de brevets, qui ne sont pas valables ou qui sont dénués de fondements juridiques, pour favoriser l’inventivité et les vrais brevets. L’intérêt général, c’est celui d’avoir des brevets de qualité. Par ailleurs, c’est la règle européenne, puisqu’aucun intérêt à agir n’est requis dans le cadre des procédures d’opposition à l’Office européen des brevets ou dans tous les autres pays européens.
La commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CS1672 de M. Philippe Latombe.
M. Philippe Bolo. L’amendement vise à encadrer l’ordonnance, afin de se prémunir contre toute prolifération de recours abusifs.
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 42 modifié.
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Après l’article 42
La commission examine l’amendement CS1011 de M. Sylvain Waserman.
M. Philippe Bolo. Il s’agit d’un amendement d’appel. En matière de délais de prescription des actions en nullité contre les brevets, la jurisprudence retient actuellement les dispositions du code de procédure civile et crée ainsi une insécurité juridique. Nous proposons, par cet amendement, que soient appliquées les dispositions du code de la propriété intellectuelle.
Mme Marie Lebec, rapporteure. C’est un amendement dont nous avons longuement discuté avec M. Waserman. La question fait l’objet de débats. En tout état de cause, il me paraît excessif de viser l’ensemble des titres de propriété intellectuelle. La question des brevets a été traitée dans l’ordonnance relative au brevet européen ; celle des marques le sera dans le cadre de la transposition de la directive relative aux marques. Demande de retrait.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Demande de retrait également. Le Gouvernement est en discussion avec les acteurs économiques concernés afin d’identifier toutes les évolutions législatives à apporter dans ce domaine. Nous ferons des propositions dans les deux mois à venir.
L’amendement est retiré.
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Article 42 bis (nouveau) (article L. 612-12 du code de la propriété intellectuelle) Examen a priori de l’activité inventive
La commission a adopté des amendements identiques portant article additionnel, présentés par votre rapporteure thématique, par M. Sylvain Wasermann et par le groupe La République en Marche.
Cet article additionnel modifie l’article L. 612-12 du code de la propriété intellectuelle de manière à faire en sorte que soient considérés comme critères de rejet des demandes de brevet l’absence d’activité inventive ou d’application industrielle, telles que définies à l’article L. 611-10 du même code.
En effet, l’article L. 611-10 du code de la propriété intellectuelle prévoit que sont brevetables, dans tous les domaines technologiques, les inventions nouvelles impliquant une activité inventive et susceptibles d’application industrielle. Cependant, l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) ne peut pas, juridiquement, s’opposer à une demande de brevet pour manque d’activité inventive ou impossibilité d’application industrielle. L’article L. 612-12 n’en fait pas des motifs de rejet d’une demande de brevet, contrairement au critère de la nouveauté. Ces deux critères sont aujourd’hui contrôlés a posteriori seulement, par le juge, en cas de contentieux. Cette situation affaiblit considérablement la valeur et la qualité des brevets français. En outre, cela génère également de nombreux contentieux : dans la pratique, les ayant-droits, en particulier les plus importants, dépensent beaucoup de temps et de ressources à surveiller des brevets « proches » et à engager des recours contre des brevets similaires qui ne comportent aucune activité inventive. Pour les petits déposants, ce travail est souvent impossible, car trop coûteux.
Il semble donc pertinent de permettre un contrôle a priori de ces deux critères par l’INPI : ce contrôle permettra de renforcer la qualité et la force du brevet, mais également de réduire les procédures contentieuses, notamment pour défaut d’activité inventive.
Une telle évolution est possible à effectifs constants : en effet, l’INPI contrôle déjà l’existence de l’activité inventive et de l’application industrielle, mais ne peut simplement pas fonder un refus de brevet sur leur absence (il ne peut qu’en informer le déposant, et lui suggérer d’apporter des modifications à sa demande de titre). Il ne s’agit donc pas d’ajouter un contrôle supplémentaire, mais simplement de donner une base légale à une possibilité de refus d’octroi de titre sur ce fondement. Il est prévu une entrée en vigueur différée de deux ans à compter de la promulgation de la loi afin de permettre à l’INPI de se préparer à cette évolution.
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La commission est saisie des amendements identiques CS1832 de la rapporteure, CS1012 de M. Sylvain Waserman et CS1656 de M. Adrien Taquet.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Par l’amendement CS1832, nous proposons d’améliorer l’attractivité du brevet français en permettant à l’INPI d’exercer, lors du dépôt des brevets, un contrôle a priori et systématique du critère de l’activité inventive. Cette disposition entrerait en vigueur deux ans après la promulgation de la loi.
M. Philippe Bolo. L’amendement CS1012 a le même objet.
M. Jean-Marc Zulesi. Tout a été dit ! L’amendement CS1656 est défendu.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Il s’agit d’un changement majeur. Je rappelle en effet que, lorsque l’INPI a été créé, en 1965, aucun contrôle préalable de l’inventivité du brevet n’avait été prévu, ce qui affecte la qualité des brevets français. Il s’agit ici d’imposer, pour la première fois depuis 1965, un contrôle a priori de l’inventivité des brevets, afin d’améliorer leur qualité. Ce faisant, nous nous alignons sur les meilleures pratiques européennes. Ce sont donc des amendements dont je veux souligner l’importance. Avis favorable.
M. Daniel Fasquelle. Ces amendements vont dans la bonne direction ; je les soutiendrai.
La commission adopte ces amendements. L’article 42 bis est ainsi rédigé.
Sous-section 2 : Libérer les expérimentations de nos entreprises
Avant l’article 43
La commission examine l’amendement CS1825 de M. Damien Adam.
M. Damien Adam. En cohérence avec notre amendement déposé avant l’article 40, cet amendement tend à modifier le titre de la sous-section 2, en substituant au mot : « Protéger », le mot : « Libérer », qui me paraît davantage conforme aux objectifs de cette sous-section.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
La commission adopte l’amendement.
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Article 43 (article 1er, articles 1-1, 2-1 et 2-2 [nouveaux] de l’ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 ; article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) Expérimentation des véhicules autonomes
A. l’État du droit
a) L’expérimentation des véhicules autonomes : état du droit
Le cadre français des expérimentations de véhicules autonomes est très précisément bordé.
La conduite est régie en France par les Conventions de Vienne sur la circulation routière et sur la signalisation routière de 1968, ratifiées par la France en 1971, puis transposées dans le code de la route ([210]). La convention de Vienne sur la circulation routière a longtemps rendu impossible la circulation de véhicules autonomes sur les routes. En effet, elle stipule que « tout conducteur doit constamment avoir le contrôle de son véhicule et éviter toute activité autre que la conduite ».
Une avancée significative a été accomplie avec l’entrée en vigueur, le 23 mars 2016, d’un amendement à la convention de Vienne, régularisant les systèmes d’aide à la conduite lorsque ceux-ci sont liés à la sécurité, et non au confort, tels que le limiteur de vitesse ou l’alerte au conducteur en cas de changement de trajectoire. Deux conditions sont posées à cette régularisation : les systèmes de conduite automatisée sont autorisés sur les routes s’ils sont conformes aux règlements des Nations Unies et s’ils peuvent être aisément désactivés par le conducteur. Ceci a rendu possible l’expérimentation de véhicules autonomes en France.
L’article 37 de la loi n° 2015-992 du 7 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de permettre la circulation sur la voie publique de véhicules à délégation partielle ou totale de conduite, à des fins expérimentales, dans des conditions assurant la sécurité de tous les usagers. L’ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 relative à l’expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques, prise en application de cette loi, subordonne la circulation à des fins expérimentales d’un véhicule à délégation partielle ou totale de conduite sur une voie ouverte à la circulation publique à la délivrance d’une autorisation destinée à assurer la sécurité du déroulement de l’expérimentation. Cette autorisation est accordée par le ministre chargé des transports après avis du ministre de l’intérieur, s’il y a lieu, après avis du gestionnaire de la voirie, de l’autorité compétente en matière de la police de la circulation et de l’autorité organisatrice des transports concernés. En pratique, les dossiers sont traités par la délégation à la sécurité routière et la direction générale de l’énergie et du climat.
Le décret en Conseil d’État prévu par l’ordonnance n° 2016-1057 (décret n° 2018-211 du 28 mars 2018) prévoit que les véhicules concernés par l’autorisation définie dans l’ordonnance peuvent circuler sur des voies ouvertes à la circulation publique sous couvert d’un titre provisoire de circulation spécifique. Il pose également les principes généraux contribuant à la sécurité des expérimentations, comme l’enregistrement des données permettant de connaître l’état de la fonction de délégation, une obligation de marche à blanc pour les véhicules destinés au transport de public ainsi que les conditions relatives au conducteur et aux personnes transportées.
b) Les difficultés relevées
Le cadre actuel est jugé complexe par les constructeurs, la procédure d’autorisation a priori, au cas par cas, étant longue et complexe au plan administratif.
De plus, les expérimentations ne peuvent avoir lieu qu’en présence d’un conducteur à l’intérieur du véhicule, ce qui ne permet pas de tester l’ensemble des caractéristiques d’un véhicule qui se veut « autonome ».
En outre, l’article 37 de la loi de transition énergétique limite la circulation expérimentale de véhicules à délégation partielle de conduite aux voies réservées aux transports collectifs et aux seuls véhicules affectés aux transports publics de personnes. Cette notion d’ « affectation », définie par le code des transports, est lourde à mettre en œuvre pour une expérimentation : il faut que les véhicules prototypes soient explicitement prévus dans les conventions ou contrats entre l’autorité organisatrice des transports et l’opérateur de mobilité.
Enfin, ce cadre doit être révisé pour tenir compte de l’avis du Conseil d’État du 19 décembre 2017, qui recommande que les éventuelles dérogations au code de la route soient accompagnées, au niveau législatif, de dispositions spécifiques en matière de responsabilité pénale.
B. le dispositif proposÉ
Le paragraphe I de l’article 43 modifie l’ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 de manière à ouvrir la possibilité de mener des expérimentations en l’absence de conducteur à l’intérieur du véhicule. Les véhicules de transport de marchandises sont inclus dans l’ensemble des véhicules concernés par les expérimentations. Ces expérimentations sont, en effet, indispensables pour démontrer la sécurité des véhicules et logiciels de conduite, et un développement industriel sûr nécessite d’y avoir recours de manière importante en amont : l’approche doit se fonder sur des expériences répétées, et ne peut être uniquement statistique. En outre, l’évaluation de la sécurité repose sur les seules expérimentations, compte tenu de l’impossibilité de faire des comparaisons, notamment avec d’autres modes de transport utilisant des systèmes de délégation de conduite. Ces expérimentations sont également nécessaires pour préparer les futures normes d’homologation et évaluer les effets socio-économiques du développement industriel des véhicules autonomes.
L’article précise également le régime de responsabilité civile et pénale applicable à ces expérimentations.
Il s’agit de permettre à la France de s’affirmer en chef de file de cette technologie, amenée à se développer dans les prochaines années. Il s’agit également de permettre la construction d’un socle de connaissances et d’outils partagés entre acteurs publics et privés, afin de démontrer la sécurité de ces véhicules et de faire évoluer la mobilité autonome.
Les alinéas 1 à 4 modifient l’article 1er de l’ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 de manière à autoriser l’expérimentation de véhicules sans conducteur présent à bord. De manière à respecter la Convention de Vienne qui prévoit que seuls les véhicules à délégation de conduite pouvant être « neutralisés ou désactivés par le conducteur » peuvent circuler sur les routes, l’alinéa 4 précise qu’en cas d’absence de conducteur dans le véhicule, le demandeur de l’autorisation devra prouver qu’un conducteur situé à l’extérieur du véhicule pourra, à tout moment, prendre le contrôle du véhicule. L’article 12 du décret du 28 mars 2018 relatif à l’expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur voies publiques pourrait être révisé pour tenir compte, notamment, de cette nouvelle notion de conducteur.
Les alinéas 5 et 6 complètent cette ordonnance pour préciser que les expérimentations de véhicules autonomes sur les voies de circulation réservées aux transports collectifs ne peuvent concerner que des expérimentations destinées à effectuer ou à mettre en place un service de transport public de personnes. Ces alinéas 5 et 6 remplacent donc l’exigence d’affectation par une exigence d’objectif, de destination, moins contraignante d’un point de vue réglementaire. Par coordination, le paragraphe II du présent article (alinéa 11) supprime, dans la loi de transition énergétique pour une croissance verte, la mention selon laquelle « la circulation des véhicules à délégation partielle ou totale de conduite ne peut être autorisée sur les voies réservées aux transports collectifs, sauf s’il s’agit de véhicules affectés à un transport public de personnes ».
Les alinéas 7 et 8 visent à exempter de responsabilité pénale les conducteurs de véhicules pendant les périodes où le système de délégation de conduite est activé, conformément aux conditions d’utilisation.
L’alinéa 9 rétablit cette responsabilité pénale dès lors que le système de délégation de conduite demande au conducteur de reprendre le contrôle du véhicule, ou lorsque le conducteur ignore délibérément que les conditions requises pour la délégation de conduite ne sont pas réunies. Les éléments recueillis par votre rapporteure suggèrent que la délégation de conduite pourrait être considérée comme fonctionnant de manière indue lorsque le véhicule sort de son domaine d’utilisation prévu, et que le système – encore expérimental – ne sait pas gérer cette situation imprévue. Il peut ainsi s’agir d’une circulation sur une route à double sens alors que le système n’est prévu que pour des routes à chaussées séparées, ou la survenue d’un événement météorologique fort (brouillard dense...) non encore pris en charge par les logiciels de conduite.
L’alinéa 10 précise que le titulaire de l’autorisation – et non le conducteur du véhicule – reste pécuniairement responsable des amendes liées au non-respect de règles constituant une contravention, dès lors que le système de délégation de conduite fonctionne dans les conditions prévues. Il est pénalement responsable des accidents entraînant un dommage corporel, s’il est établi une faute au sens de l’article L. 121-3 du code pénal ([211]) dans la mise en œuvre du système de délégation de conduite.
Il a été considéré que le régime usuel de responsabilité civile s’appliquait de plein droit lors des expérimentations de véhicules autonomes, aussi aucune mesure spécifique n’est prévue dans le texte sur ce sujet.
Enfin, il semble qu’une nouvelle modification législative sera nécessaire dès lors que le cadre strict posé par la Convention de Vienne de 1968, en cours de révision, aura également évolué et élargi le champ des expérimentations possibles.
C. la position de la commission spÉciale
Plusieurs modifications significatives ont été apportées à l’article 43.
Le groupe La République en Marche a déposé plusieurs amendements, ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement et de votre rapporteure, permettant :
– de signifier explicitement que les expérimentations de véhicules autonomes sont autorisées ;
– de préciser que, lorsque le conducteur doit reprendre en main le véhicule, cette reprise en main a pour objectif premier de mettre en sécurité le véhicule, ses occupants et les usagers de la route (cette dernière mention ayant été ajoutée par un sous-amendement de votre rapporteure) ;
– d’ouvrir la possibilité d’expérimenter, sur les voies réservées aux transports collectifs, des véhicules ne s’inscrivant pas dans cette catégorie, sous réserve de l’avis conforme de l’autorité de police de la circulation ;
– de préciser par décret les modalités d’information du public en cas d’expérimentation, ainsi que d’évaluation de ces expérimentations ;
– d’obliger le véhicule à informer en temps réel le conducteur de l’état de fonctionnement du système de délégation de conduite.
La commission a également adopté un amendement de la rapporteure, ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement, précisant la définition du « conducteur situé à l’extérieur du véhicule ». S’il s’agit bien d’un conducteur, pour satisfaire aux exigences de la Convention de Vienne sur la sécurité routière, ce conducteur est chargé de la supervision du véhicule et de son environnement de conduite pendant l’expérimentation, et non de la conduite du véhicule à proprement parler, quand bien même il doit être en mesure d’en reprendre le contrôle en cas de nécessité.
*
La commission examine l’amendement CS1667 de M. Adrien Taquet.
M. Damien Adam. Par cet amendement, nous proposons de mettre en avant l’autorisation de la circulation de véhicules autonomes à des fins expérimentales.
La rédaction que nous proposons correspond en effet davantage aux ambitions de la France en matière de véhicules autonomes et aux annonces politiques les concernant : il s’agit de faire de notre pays un territoire d’expérimentation. Lors de la présentation, en mai 2018, des orientations stratégiques pour l’action publique en matière de développement des véhicules autonomes, il a été annoncé que l’objectif stratégique était de permettre la circulation, d’ici à 2020, de véhicules autonomes de niveau 3 – autonomie conditionnelle – et, d’ici à 2022, de véhicules autonomes de niveau 4 – autonomie élevée. Il est donc nécessaire de préparer cette autorisation de circulation dès maintenant en s’assurant de la sécurité de ces véhicules grâce à des expérimentations.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
La commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CS704 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement a pour objet de préciser la notion de « conducteur situé à l’extérieur du véhicule », en précisant que celui-ci est chargé de superviser l’expérimentation.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Il s’agit en effet de préciser, et c’est important, que la personne chargée de la supervision de l’expérimentation ne conduit pas, à proprement parler, le véhicule. Avis favorable.
M. Charles de Courson. La grande question que soulève le véhicule autonome est celle de la responsabilité en cas d’accident. Qui est responsable ? Est-ce la personne qui se trouve dans la voiture ? Elle ne fait rien. Est-ce le concepteur du système ? Pourriez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?
Mme la présidente Olivia Grégoire. Nous allons y venir dans quelques instants, monsieur de Courson. Mais M. le ministre va vous répondre.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Si le système automatique est désactivé, la personne se trouvant dans le véhicule sera considérée comme responsable. S’il est activé et que cette personne a été prévenue en temps utile, elle ne le sera pas.
M. Charles de Courson. Qui sera responsable, dans ce cas ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. L’opérateur du système ou, pour être très précis, le titulaire de l’autorisation de circulation du véhicule autonome. Dès lors qu’il aura choisi le système qui a été activé, il décharge de sa responsabilité la personne qui surveille l’expérimentation.
La commission adopte l’amendement.
La commission en vient à l’examen de l’amendement CS1676 de M. Adrien Taquet, qui fait l’objet d’un sous-amendement CS2366 de la rapporteure.
M. Jean-Marc Zulesi. L’amendement vise à préciser que la reprise de contrôle à l’extérieur du véhicule est destinée à gérer les incidents et les situations dans lesquelles une immobilisation ou un déplacement en urgence du véhicule s’imposent.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable, sous réserve de l’adoption de l’amendement CS2366, qui tend à ajouter la précision suivante : le conducteur situé à l’extérieur du véhicule doit être en mesure de prendre le contrôle de celui-ci afin de mettre en sécurité, non seulement le véhicule et ses occupants, mais aussi les usagers de la route
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable à l’amendement ainsi sous-amendé.
La commission adopte le sous-amendement.
Puis elle adopte l’amendement sous-amendé.
Elle examine ensuite l’amendement CS749 de M. Didier Baichère.
M. Didier Baichère. Il s’agit de simplifier et d’encourager les expérimentations de véhicules autonomes en prévoyant qu’une expérimentation autorisée dans un territoire donné bénéficiera d’une procédure accélérée pour la délivrance de son autorisation si son opérateur veut la reproduire de manière similaire dans un autre territoire.
Mme Marie Lebec, rapporteure. C’est un point dont nous avons longuement débattu, M. Baichère et moi. En fait, on considère que, si l’expérimentation a déjà été menée, les services délivreront rapidement l’autorisation. Au demeurant, il est assez rare qu’une expérimentation ayant déjà eu lieu soit renouvelée de manière identique sur un autre territoire. Demande de retrait, donc.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Demande de retrait également.
L’amendement est retiré.
La commission est saisie de l’amendement CS1683 de M. Adrien Taquet.
M. Damien Adam. L’article 43 tend à réserver la possibilité d’utiliser les voies affectées aux transports collectifs aux seules expérimentations concernant un service de transport public de personnes. Afin de limiter cette restriction et de permettre d’adapter les expérimentations aux spécificités de chaque territoire, nous proposons de laisser à l’autorité de police – c’est-à-dire, dans la majorité des cas, au gestionnaire de la voirie – la possibilité d’autoriser une expérimentation sur les voies réservées aux transports collectifs pour tout service. Le gestionnaire de la voirie semble en effet l’acteur le mieux à même de juger de la pertinence d’une telle autorisation, sans risquer de compromettre la bonne circulation sur ces voies. Il serait, en outre, possible d’autoriser des services comme le transport privé de personnes ou le transport de marchandises à emprunter les voies réservées aux transports collectifs.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
La commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CS1713 de M. Adrien Taquet.
M. Jean-Marc Zulesi. Il s’agit de s’assurer que le système de délégation de conduite informe en temps réel le conducteur de son état de fonctionnement. En effet, cette précision ne figure pas à l’alinéa 8. Or, cette information est essentielle, en particulier pour définir la responsabilité du conducteur dans le cadre d’une expérimentation.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS709 de la rapporteure et CS1388 de M. Emmanuel Maquet.
Mme Marie Lebec, rapporteure. L’amendement CS709 tend à préciser que, lorsque le système de délégation de conduite demande au conducteur de reprendre la main, la responsabilité de celui-ci n’est engagée qu’après le temps nécessaire à la reprise en main du véhicule, et non de manière immédiate, comme le texte actuel le laisse entendre.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
M. Daniel Fasquelle. L’amendement CS1388 a le même objet. Nous convergeons enfin, Mme la rapporteure et moi, et je ne peux que m’en féliciter. Bien entendu, je ne doute pas que le Gouvernement préférera son amendement au mien, mais je suis tout à fait prêt à retirer celui-ci et à me rallier au sien, l’essentiel étant le résultat.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je salue le sens de l’intérêt général de M. Fasquelle. Je suis également favorable à son amendement. Je propose donc que l’on adopte un amendement conjoint qui emportera l’adhésion de tous, me semble-t-il.
M. Roland Lescure, rapporteur général. D’un point de vue légistique, c’est délicat, monsieur le ministre. Je suggère donc, soit que l’on dépose un nouvel amendement en séance publique, soit que l’on adopte celui de Mme la rapporteure en mentionnant qu’il fait l’unanimité.
Mme Marie Lebec, rapporteure. L’amendement CS1388 va en effet dans le même sens que le mien. Tous deux tendent à préciser que la responsabilité du conducteur ne s’applique qu’une fois que celui-ci a repris en main le contrôle du véhicule, à la différence près que le mien ajoute qu’il convient de prévoir le délai dans lequel le conducteur reprend la main.
M. Daniel Fasquelle. Je vous propose que nous retirions les deux amendements et que Mme Lebec redépose le sien, cosigné par moi, si elle l’accepte, en séance publique.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Vous lisez dans nos pensées, monsieur Fasquelle. (Sourires.)
Ces amendements sont retirés.
La commission examine l’amendement CS1618 de M. Damien Pichereau.
M. Damien Pichereau. Il me semble important de préciser que toute expérimentation d’un véhicule à délégation partielle ou totale de conduite doit utiliser un système d’enregistrement audiovisuel. En effet, l’article 11 du décret du 28 mars 2018 précise que les véhicules sont équipés d’un tel dispositif permettant de déterminer à tout instant si le véhicule a circulé en mode de délégation partielle ou totale de conduite, les données enregistrées étant automatiquement et régulièrement effacées.
Notre amendement permettrait de sauvegarder les enregistrements et de compléter le bilan prévu à l’article 14 du même décret puisqu’il serait possible de visionner, par exemple, des extraits de l’expérimentation. Au reste, une large majorité des expérimentations sont déjà dotées d’un système d’enregistrement. Il s’agit donc de généraliser cette méthode.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Ainsi que vous l’avez vous-même indiqué, le décret du 28 mars 2018 impose déjà aux expérimentateurs d’enregistrer certaines données liées à l’expérimentation. Par ailleurs, il ne faudrait pas que le dispositif d’enregistrement soit trop contraignant car cela freinerait le développement des expérimentations. Demande de retrait, donc.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que la rapporteure.
L’amendement est retiré.
La commission est saisie de l’amendement rédactionnel CS621 de la rapporteure.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
La commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CS1693 de M. Adrien Taquet.
M. Damien Pichereau. Cet amendement vise à assurer une parfaite information des usagers de la voirie sur l’autorisation de l’expérimentation par les pouvoirs publics. Cette mesure est de nature à renforcer la confiance des Français et la transparence des expérimentations.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable.
M. Charles de Courson. Si mon information est exacte, l’assurabilité des véhicules autonomes fait actuellement l’objet de grands débats, notamment au niveau communautaire. Pourrions-nous être éclairés sur ce point ? Peut-être cet amendement pourrait-il comporter un paragraphe précisant ce qu’il en est de l’assurabilité des véhicules autonomes : qui est responsable de quoi ?
Mme Marie Lebec, rapporteure. L’article 43 a pour unique objet de fixer le cadre de l’expérimentation. La question que vous évoquez, dont nous avons discuté avec les assureurs, concerne davantage l’usage et se posera lors du déploiement commercial des véhicules. Elle sera donc abordée dans le cadre de la loi d’orientation des mobilités (LOM).
M. Charles de Courson. En l’état actuel des choses, les entreprises qui vont expérimenter le véhicule autonome peuvent-elles s’assurer ou sont-elles leur propre assureur ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Il incombe aux titulaires de l’expérimentation de s’assurer. Or il s’agit d’entreprises réputées : transporteurs – Transdev –, constructeurs automobiles – PSA –, équipementiers – Valeo… Elles trouvent donc actuellement à s’assurer. En revanche, après l’expérimentation, ce sera en effet une véritable question.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 43 modifié.
*
Après l’article 43 ter
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS73 et CS74 de M. Sébastien Leclerc.
M. Daniel Fasquelle. Défendus.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Défavorable.
La commission rejette successivement les deux amendements.
Elle en vient à l’examen des amendements CS1788 et CS1789 de M. M’Jid El Guerrab.
M. M’jid El Guerrab. Les établissements dispensant, à titre onéreux, l’enseignement de la conduite des véhicules terrestres à moteur et de la sécurité routière doivent, pour être autorisés à exercer leurs fonctions, disposer d’un agrément préfectoral.
L’amendement CS1788 vise à préciser que cet agrément a une portée nationale. Ce point fait en effet l’objet, en raison de l’imprécision de la loi, d’interprétations divergentes de la part des tribunaux. Ainsi, dans sa décision du 31 mai 2016, le tribunal de grande instance de Paris a interdit à une plateforme de permis de conduire en ligne d’exercer l’enseignement de la conduite de véhicules à moteur hors de la ville de Paris, au motif que « l’agrément préfectoral pour les auto-écoles est valable dans un cadre départemental uniquement, et non au niveau national ». Cependant, dans un arrêt du 29 juillet 2016, la Cour d’appel de Paris a infirmé ce jugement. Afin de supprimer toute ambiguïté, il est proposé de confirmer la portée nationale de l’agrément préfectoral délivré aux établissements dispensant, à titre onéreux, l’enseignement de la conduite des véhicules terrestres à moteur et de la sécurité routière.
Par ailleurs, un label « Qualité des formations au sein des écoles de conduite » a été instauré par l’arrêté du 26 février 2018. Parmi les six critères retenus figurent l’identification précise des objectifs de la formation et son adaptation au public formé ainsi que l’adaptation des dispositifs d’accueil, de suivi pédagogique et d’évaluation aux publics de stagiaires. Toutefois, un autre de ces critères est la nécessité de proposer des cours en présentiel, de sorte que ce label n’est pas accessible aux plateformes de permis de conduire en ligne, qui délivrent pourtant une formation de qualité, particulièrement adaptée aux contraintes actuelles. Or, seuls les titulaires de ce label pourront prétendre aux financements de l’État ou des Organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et proposer des formations post-permis de conduire.
L’un des objectifs de la loi Macron de 2015 était de permettre à des plateformes en ligne de former à la conduite. Aussi l’amendement CS1789 vise-t-il à pérenniser cet objectif en garantissant l’équité entre les auto-écoles traditionnelles et les plateformes de permis de conduire en ligne. De fait, l’« uberisation » du permis de conduire permettrait de faire baisser substantiellement son coût.
Mme Marie Lebec, rapporteure. En ce qui concerne l’amendement CS1788, il est vrai que, pour certaines juridictions, l’agrément préfectoral est de portée nationale alors que, pour d’autres, celle-ci est strictement départementale. S’agissant de l’amendement CS1789, il conviendrait de modifier l’arrêté du 26 février 2018, qui définit les critères du label. Je vous propose de retirer ces amendements et d’attendre les conclusions de la mission d’évaluation de la loi Macron, qui est en cours.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je partage votre analyse, monsieur El Guerrab : le permis de conduire est trop cher, trop difficile à obtenir et les délais sont trop longs. C’est pourquoi nous avons confié une mission à Françoise Dumas, députée du Gard, et à Stanislas Guerini, député de Paris, pour qu’ils nous fassent des propositions sur le sujet. Je vous suggère donc de retirer vos amendements et de soumettre vos propositions à ceux de vos collègues qui sont chargés de cette mission.
M. M’jid El Guerrab. Je vais retirer mes amendements et je me mettrai à la disposition de la mission. Le sujet est important. Les frais nécessaires à l’obtention du permis de conduire sont actuellement très élevés pour les jeunes.
Ces amendements sont retirés.
La commission examine l’amendement CS1897 de M. Philippe Bolo.
M. Philippe Bolo. Certains dysfonctionnements de l’articulation entre les administrations et les entreprises nuisent au développement de celles-ci. Je m’explique. Le dispositif « Alim’confiance » permet à nos restaurateurs d’obtenir, grâce à de bonnes pratiques sanitaires, un label qui les met en valeur et leur permet de développer leur activité. L’accès à ce label repose sur un contrôle sanitaire réalisé par les services vétérinaires de l’administration. Toutefois, ceux-ci ne sont pas assez nombreux, si bien que le développement du label est freiné et que les possibilités, pour les restaurateurs, d’accroître leur activité en profitant de cette opération marketing, sont considérablement limitées. Or, des laboratoires privés peuvent effectuer les mêmes analyses et sont, du reste, mandatés par l’administration pour réaliser d’autres contrôles sanitaires.
Nous proposons donc de confier, à titre expérimental, pour une période de trois ans, les contrôles Alim’confiance aux laboratoires privés. Une telle mesure permettrait aux services vétérinaires de l’administration d’être libérés de cette tâche, et donc effectuer d’autres missions pour lesquels ils ne sont pas assez nombreux, aux restaurateurs de développer ce label, et aux laboratoires d’accroître leur activité et l’innovation.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je comprends votre objectif et je suis plutôt favorable à votre amendement. Néanmoins, je vous propose de le retirer afin que nous y retravaillions avec le Gouvernement en vue de la séance publique.
L’amendement est retiré.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le point est très sensible, puisqu’il s’agit des contrôles sanitaires effectués dans les restaurants. Je suis prêt, comme l’a indiqué Mme Lebec, à travailler sur ce sujet avec la Direction générale de l’alimentation (DGAL) et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), mais je doute que nous soyons prêts pour la séance publique.
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Article 43 bis (nouveau) (articles L. 315-2 et L. 315-3 du code de l’énergie) Expérimentation relative à l’autoconsommation collective
La commission a adopté, avec l’avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement, un amendement portant article additionnel, relatif à la mise en œuvre d’une expérimentation permettant le déploiement de l’autoconsommation collective.
Cet article additionnel modifie ainsi la définition du périmètre de l’autoconsommation collective afin de permettre à des installations d’échelle locale, mais de plus grande dimension qu’aujourd’hui, d’y être éligibles.
En effet, dans le droit actuel, une opération d’autoconsommation collective est définie comme une fourniture d’électricité effectuée entre un ou plusieurs producteurs et un ou plusieurs consommateurs finals liés entre eux au sein d’une personne morale et dont les points de soutirage et d’injection sont situés en aval d’un même poste public de transformation d’électricité de moyenne en basse tension (dit « poste de transformation HTA/BT »). Cette « maille » avait été initialement retenue en corrélation avec l’élaboration d’un tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE) spécifique prévu par l’article L. 315-3 du code de l’énergie pour les installations en autoconsommation. En effet, un tel critère permettait de s’assurer de la proximité géographique des consommateurs et producteurs et de justifier une réduction de TURPE pour les volumes autoconsommés – l’électricité ne circulant pas sur les réseaux de tensions amont, des pertes et des investissements supplémentaires sur ces réseaux sont évités. Toutefois, l’obligation d’être situé « en aval d’un même poste public de transformation d’électricité de moyenne en basse tension » n’est pas adaptée à des opérations d’urbanisme importantes qui se raccordent à plusieurs postes HTA/BT.
L’article additionnel supprime cette obligation qu’il remplace, à l’article L. 315-2 du code de l’énergie, par une obligation d’être sur le réseau de basse tension et de respecter « un critère de proximité géographique défini par arrêté du ministre chargé de l’énergie, après avis de la Commission de régulation de l’énergie. » En lien avec l’élargissement de l’autoconsommation collective, il propose également de supprimer le seuil de 100 kW figurant à l’article L. 315-3 du code de l’énergie, en-deçà duquel la Commission de régulation de l’énergie (CRE) doit établir un tarif d’utilisation du réseau public d’électricité spécifique pour les auto-consommateurs. Il s’agit de dé-corréler la question du TURPE de celle de la maille de l’autoconsommation collective. Cette mesure permettra de supprimer l’existence d’un seuil qui ne se justifie pas au regard de critères physiques du réseau et ainsi d’éviter le découpage artificiel d’installations de production en autoconsommation collective pour bénéficier du TURPE spécifique. Il appartiendra ainsi à la CRE de définir les caractéristiques des installations pour lesquelles un TURPE spécifique se justifie, aussi bien pour l’autoconsommation individuelle que collective.
Afin de laisser le temps nécessaire au déploiement d’opérations d’autoconsommation collective ainsi permises, la durée d’expérimentation est fixée à cinq ans. Sur la base de l’évaluation réalisée par le ministère en charge de l’énergie et la Commission de régulation de l’énergie, il pourra être décidé de pérenniser ou d’abandonner ces nouvelles dispositions.
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La commission est saisie de l’amendement CS792 de Mme Célia de Lavergne.
Mme Célia de Lavergne. Dans le cadre de la libération des expérimentations, il est indispensable, compte tenu de l’enjeu majeur que constitue la transition énergétique, de tester des dispositifs qui permettent un meilleur pilotage des besoins énergétiques à l’échelle nationale et la promotion de systèmes d’approvisionnement décentralisé plus performants.
En France, l’autoconsommation se développe, puisqu’on dénombrait, fin 2017, 20 000 autoconsommateurs et qu’on estime à 350 000 le nombre potentiel d’installations photovoltaïques individuelles. L’autoconsommation peut également se faire de manière collective, en utilisant plusieurs installations reliées entre elles.
Cet amendement résulte de la conjonction de deux opportunités offertes, l’une, par le plan Place au soleil du ministère de la transition écologique et solidaire, qui vise à développer et à tester des opérations d’autoconsommation collective, l’autre par un projet inédit d’autoconsommation en milieu rural, à Saint-Julien-en-Quint, dans la Drôme, soutenu par l’association ACOPREV. Il tend donc à modifier la définition du périmètre de l’autoconsommation collective afin de permettre à des installations locales, mais plus étendues qu’actuellement, d’être qualifiées de consommation collective, et ce pour une durée de cinq ans.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis d’autant plus favorable qu’une telle mesure nous permettrait d’atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés en matière d’énergies renouvelables.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement. L’article 43 bis est ainsi rédigé.
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Article 43 ter (nouveau) Expérimentation relative aux opérations de recensement
La commission a adopté un amendement portant article additionnel, déposé par le groupe La République en Marche, et ayant reçu un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement.
Cet article additionnel vise à permettre aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’expérimenter le recours à une entreprise prestataire, dans le cadre d’un marché public pour la réalisation des opérations de recensement de la population.
En effet, aujourd’hui, l’article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité impose que les enquêtes de recensement soient effectuées uniquement par des agents recenseurs, agents de la commune, de l’établissement public de coopération intercommunale affectés à cette tâche ou recrutés par eux à cette fin. Localement, certaines communes ou certains établissements publics de coopération intercommunale peuvent rencontrer des difficultés dans le recrutement et la fidélisation d’agents recenseurs.
Cette expérimentation portera sur les campagnes de recensement de la population des années 2020 et 2021. Elle concernera de douze à vingt-quatre communes ou établissements publics de coopération intercommunale qui seront choisis sur la base du volontariat et en accord avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). La liste en sera arrêtée dans le décret annuel visé au VI de l’article 156 de la loi du 27 février 2002 précitée.
Ce recours à une prestation externe ne modifie pas les responsabilités respectives de l’INSEE et des communes et établissements publics de coopération intercommunale. L’INSEE organisera et contrôlera les opérations ; les communes et établissements publics de coopération intercommunale resteront chargés de la préparation et de la réalisation des enquêtes de recensement. En particulier, l’activité de l’entreprise prestataire devra être conforme aux exigences de protocole définies par l’INSEE. Le décret n°2003-485 du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population sera modifié en tant que de besoin pour encadrer les conditions de ces prestations.
Parmi les entreprises prestataires susceptibles de participer à cette expérimentation, La Poste pourrait mettre à disposition des communes et EPCI, ses facteurs qui ont la qualité d’agents assermentés et exercent des missions de service public.
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La commission examine l’amendement CS1724 de M. Adrien Taquet.
Mme Christine Hennion. Cet amendement vise à permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d’expérimenter le recours à une entreprise prestataire, dans le cadre d’un marché public, pour la réalisation des opérations de recensement de la population. À ce jour, ces enquêtes sont effectuées par des agents de ces collectivités ou recrutés par elles à cette fin. Or, celles-ci éprouvent de plus en plus de difficultés pour y parvenir. Cette expérimentation porterait sur les campagnes de recensement de la population des années 2020 et 2021 et concernerait un nombre limité de communes volontaires.
Le recours à une prestation externe ne modifierait pas les responsabilités de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). J’ajoute que, parmi les entreprises prestataires susceptibles de participer à cette expérimentation figure La Poste, qui est à l’origine de la proposition.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Favorable. C’est une proposition intéressante. L’expérimentation mérite d’être réalisée.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis très favorable. La Poste est en effet à l’origine de cette démarche, et les postiers sont très intéressés par cette diversification de leurs activités. Bien entendu, nous sommes dans le cadre d’un service d’intérêt général.
La commission adopte l’amendement. L’article 43 ter est ainsi rédigé.
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Article 43 quater (nouveau) (article L. 252-1 du code de la construction et de l’habitation) Expérimentation relative au bail à réhabilitation
La commission a adopté un amendement portant article additionnel, déposé par le groupe La République en Marche, et ayant reçu un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement.
Cet article additionnel vise à permettre un recours plus large au mécanisme du bail à réhabilitation, afin notamment de faciliter la mobilisation de logements vacants nécessitant de petits travaux que le propriétaire ne souhaite pas réaliser lui-même. Il s’agit d’un dispositif qui permet aux propriétaires de logements ou d’immeubles en mauvais état de les faire réhabiliter sans en assurer la gestion, par un organisme qui les mettra ensuite en location à des personnes modestes. En pratique, c’est un contrat par lequel le preneur (une association agréée, un organisme HLM, une société d’économie mixte, une collectivité locale) s’engage à réaliser dans un délai déterminé des travaux d’amélioration sur le logement du propriétaire et à le conserver en bon état en vue de le louer à usage d’habitation pendant la durée du bail.
Le droit actuel impose que le bail soit conclu pour une durée de douze ans. L’article additionnel permet, à titre expérimental, d’abaisser la durée minimale du bail à six ans, pour la région Provence Alpes Côte d’Azur, lorsque les logements sont vacants depuis plus d’un an.
L’abaissement de la durée minimale du bail à réhabilitation pourrait ouvrir des possibilités pour des opérations plus légères et plus courtes. L’expérimentation vise à mesurer l’impact et les éventuels effets collatéraux qu’aurait le développement de ce dispositif sur l’offre de logement dans les territoires considérés.
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La commission examine l’amendement CS1741 de M. Adrien Taquet.
M. François Jolivet. Il s’agit, à titre expérimental, pour une durée de trois ans et sur le territoire de la région Provence-Alpes-Côte d’azur, d’abaisser la durée du bail à réhabilitation de douze ans à six ans.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis : l’expérimentation est intéressante.
La commission adopte l’amendement. L’article 43 quater est ainsi rédigé.
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Article 43 quinquies (nouveau) Expérimentation relative à la recherche et développement sur les micro-organismes
La commission a adopté un amendement portant article additionnel, déposé par la rapporteure et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.
Cet article additionnel vise, à titre expérimental, à déroger pour une durée de trois ans au dispositif d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées et au partage des avantages découlant de leur utilisation, prévu par les articles L. 412-3 à L. 412-20 du code de l’environnement, pour les activités de recherche et de développement sur les micro-organismes prélevés sur le territoire métropolitain.
Les micro-organismes sont notamment utilisés comme organismes producteurs d’ingrédients d’intérêt nutritionnel ou technologique : levures, enzymes alimentaires, acides aminés, vitamines, nutriments. Les entreprises du secteur des ingrédients alimentaires de spécialité mènent déjà de nombreuses recherches pour améliorer les performances de ces micro-organismes. Certains projets d’innovation sont par ailleurs portés le gouvernement, à l’image de la solution industrielle « Alimentation intelligente », qui prévoit de développer le marché de l’alimentation fonctionnelle grâce au développement d’ingrédients extraits de plantes, de champignons, de micro-algues, de ferments ou encore d’insectes.
La loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016 avait instauré un nouveau dispositif de déclaration et d’autorisation des activités de recherche et de développement sur les micro-organismes, en visant prioritairement l’enjeu associé aux ressources des territoires d’outre-mer, caractérisés par la forte richesse de leur biodiversité et concernés par un risque d’appropriation de ces ressources aux dépens des populations locales. Ce risque est, a priori, significativement plus faible pour la France métropolitaine, où les procédures sont considérées comme lourdes, peu justifiées, et de nature à freiner la recherche, dans un domaine où elle est pourtant nécessaire.
Cette dérogation expérimentale permettra d’éviter des démarches administratives – déclaration ou autorisation pour l’accès aux ressources – pour toutes les entreprises disposant de centres de recherche et développement en France métropolitaine, notamment dans le secteur des ingrédients alimentaires de spécialité. Dans ce secteur fortement compétitif et au sein duquel la France occupe des positions importantes – les aliments qui nécessitent l’utilisation de ferments représentent un tiers du chiffre d’affaires à l’export du secteur alimentaire français – cette dérogation a été identifiée dans le cadre de France expérimentation comme étant pertinente pour favoriser l’innovation.
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La commission examine l’amendement CS1829 de Mme la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement vise, à titre expérimental, à permettre aux PME ayant un centre de recherche en France métropolitaine de déroger aux dispositions de la loi sur la biodiversité, qui impose des obligations lourdes de déclaration ou de demande d’autorisation, pour développer leurs activités de recherche et de développement sur les micro-organismes. Ces micro-organismes peuvent avoir un intérêt alimentaire, à l’image des micro-algues, exploitées industriellement pour leur composition nutritionnelle.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
M. Dominique Potier. Une étude d’impact a-t-elle été réalisée sur un sujet aussi important et sensible ? Si ce n’était pas le cas, nous réserverions notre vote.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Ce projet a été retenu dans le cadre de l’appel à projets lancé par France expérimentation concernant les dérogations de nature législative et, à ce titre, inséré dans la sous-section 2 « Protéger les expérimentations de nos entreprises » du projet de loi. Il s’agit d’assouplir sur le territoire métropolitain les conditions entourant le développement des activités de R&D sur les micro-organismes et de mesurer l’impact d’une telle mesure. Est-ce clair ?
M. Dominique Potier. J’aimerais vous faire plaisir, madame la rapporteure, mais il me faudrait expliquer à mes collègues que j’ai voté en faveur d’une expérimentation ayant pour objet d’explorer les conséquences d’une dérogation à des restrictions apportées par prudence, il y a quelques mois, dans une loi ayant fait l’objet d’une étude d’impact… Ce sont des sujets qui méritent d’être éclairés ; il faut en mesurer les conséquences de façon plus explicite. Je vous rejoindrai peut-être en séance, mais je veux, pour le moment, faire preuve de prudence.
M. Charles de Courson. Connaît-on la position du « jeune » ministre en charge de l’environnement ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Par définition, dans la mesure où il s’agit d’une expérimentation, il ne peut y avoir d’étude d’impact avant. Par ailleurs, il semble exister une confusion sur l’objet de cette expérimentation. Il s’agit de levures, produit assez courant et qui fait déjà l’objet de beaucoup de facilités dans les autres pays européens, et non d’organismes très rares.
La commission adopte l’amendement. L’article 43 quinquies est ainsi rédigé.
Section 3 Faire évoluer le capital et la gouvernance des entreprises publiques et financer l’innovation de rupture
Sous-section 1 : Aéroports de Paris
Les articles 44 à 50 du présent projet ont pour objet d’organiser les conditions de transfert au secteur privé de la société Aéroports de Paris.
A. l’État du droit
Aéroports de Paris (ADP) est une société anonyme créée par transformation de l’établissement public industriel et commercial (EPIC) Aéroports de Paris, par la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports.
ADP est titulaire, sans limitation de durée, d’un droit d’exploitation exclusif des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget, ainsi que de dix aérodromes en Île de France. Elle dispose de filiales, ainsi que de participations, qui en font l’un des principaux groupes aéroportuaires au monde. Elle doit y fournir des services aéroportuaires adaptés aux besoins des transporteurs aériens, des autres exploitants d’aéronefs, des passagers et du public. Elle coordonne, sur chaque aérodrome qu’elle exploite, l’action des différents intervenants.
La société ADP s’est vue attribuer, par la loi du 20 avril 2005, la pleine propriété des biens appartenant à l’EPIC auquel elle succédait, ainsi que des biens du domaine public de l’État qui avaient été remis en dotation à l’EPIC ou que celui-ci était autorisé à occuper, à l’exception des biens nécessaires à l’exercice, par l’État ou ses établissements publics, de leurs missions de service public concourant à l’activité aéroportuaire. Ceci constitue une exception dans le cadre juridique français, qui prévoit, par principe, que l’État conserve la propriété des infrastructures dont il délègue l’exploitation à un tiers.
Au titre de l’article L. 6323-1 du code des transports, la majorité de son capital doit être détenue par l’État. Celui-ci détient effectivement, aujourd’hui, 50,63 % du capital et 58,5 % des droits de vote. Le reste du capital est détenu par Vinci (8 %), Schipol (8 %), Predica (5,1 %), les salariés (1,9 %) ou d’autres actionnaires (26,4 %). Le montant de la participation de l’État dans le groupe ADP s’élève à 8,8 milliards d’euros. Le rendement de l’action ADP, de 1,9 % en 2017, est inférieur à la moyenne du portefeuille de l’État.
ADP est soumise à un cahier des charges, dont les dispositions sont fixées par le décret n° 2005-828 du 20 juillet 2005 et l’article L. 6323-4, qui détaille notamment ses obligations de service public.
En application de l’article L. 6325-1 du code des transports, un contrat de régulation est également conclu entre l’État et la société ADP, pour une durée de cinq ans, qui fixe le plafond du taux moyen d’évolution des redevances aéroportuaires tenant compte, notamment, des prévisions de coûts, de recettes, d’investissements ainsi que d’objectifs de qualité des services publics rendus par l’exploitant d’aérodromes.
En 2017, plus de 102 millions de voyageurs sont passés par les aéroports de la société, et les deux principaux aéroports parisiens emploient, à eux seuls, près de 9 000 personnes. Depuis 2005, Aéroports de Paris a connu une augmentation moyenne de ses revenus de 3,8 % par an et une augmentation moyenne du trafic de ses plateformes parisiennes de 2,1 % par an.
B. les principaux ÉlÉments du Dispositif proposÉ
● Le présent projet de loi supprime l’obligation pour l’État de détenir la majorité du capital de la société ADP, et autorise ainsi sa privatisation.
Il limite à 70 ans la durée d’exploitation – aujourd’hui illimitée – par ADP des aéroports parisiens, période à l’issue de laquelle les actifs, aujourd’hui en pleine propriété d’ADP devront être retournés à l’État pour préserver la continuité du service public, moyennant indemnisation de la société, dont les modalités sont fixées par le texte. L’État sera, à cette date, libre de confier la gestion en concession à un nouvel exploitant. Pendant cette période de 70 ans, les actifs seront incessibles, sauf autorisation de l’État.
Il conserve à l’État des leviers de contrôle, notamment au travers du contenu du cahier des charges ou des possibilités de rupture du contrat pour faute de la société. Il comporte ainsi des dispositions :
– en matière de contenu et de gestion du cahier des charges ;
– en matière d’obligations de service public ;
– en matière de fixation des redevances aéroportuaires ;
– en matière de fin du contrat pour faute d’ADP.
Cette réforme entrera en vigueur simultanément au transfert de l’entreprise au secteur privé, à l’exception des dispositions autorisant la privatisation et concernant les modalités de celle-ci. De plus, il est prévu d’adopter et de publier, préalablement à la date de privatisation, le décret approuvant le nouveau cahier des charges de la société (qui entrera cependant en vigueur au jour de la privatisation).
La cession de participations publiques ouvrira l’entrée de nouveaux actionnaires, qui lui permettront :
– d’atteindre de plus hauts niveaux d’innovation, de services publics, de qualité de services, pour viser les meilleurs standards mondiaux ;
– de poursuivre sa stratégie de consolidation de croissance à l’international et de conforter le groupe comme leader mondial de l’aéroportuaire.
Cette opération sera profitable pour l’État, dans la mesure où le rendement des actifs ADP est aujourd’hui faible – de 1,9 %, contre 4,3 % en moyenne pour le reste du portefeuille. La cession sera donc une opération patrimoniale majeure.
● La possibilité de passer par un régime de concession classique a été écartée pour plusieurs raisons :
– cela aurait imposé à l’État de racheter l’ensemble des actifs, dont la propriété a été transférée à ADP, à leur valeur économique, plus élevée que leur valeur comptable et aurait donc exposé l’État financièrement ;
– cela aurait conduit à une hausse des redevances aéroportuaires, avec des impacts significatifs sur les compagnies aériennes ;
– cela aurait imposé une mise en concurrence, puis la conclusion d’un contrat avec l’opérateur retenu, qui n’aurait pas permis à l’État de garder un contrôle aussi important que celui qu’il aura dans le cadre de la privatisation d’ADP ;
– cela aurait nécessité davantage de temps et n’aurait pas permis de modification effective avant 2022.
Une nationalisation n’aurait pas été compatible avec la Constitution, en l’absence de motif d’intérêt général manifeste, et aurait, en outre, entraîné une exposition financière trop grande de l’État.
Toutefois, si la privatisation semble désormais acquise, plusieurs scénarios de réalisation de cette privatisation sont encore possibles :
– une cession en bloc de la part de l’État à un seul opérateur. Ceci requerrait de recourir à une procédure d’offre publique d’achat (OPA), comme c’est obligatoire pour les prises de participation supérieure à 30 %, et impliquerait que le candidat retenu ait une surface financière solide (il aurait à engager plus de 20 milliards d’euros) ;
– une cession segmentée en plusieurs parts de moins de 30 % (ou ne conduisant pas à porter la participation d’un autre actionnaire déjà présent à plus de 30 %), à plusieurs opérateurs. En ce cas, il pourra s’agir d’une cession par appel d’offres, ou de gré à gré par le biais d’accords industriels ;
– une cession d’une partie seulement des parts de l’État, celui-ci conservant l’autre partie dans son portefeuille.
La Commission des participations et des transferts veillera non seulement à la pertinence du montant de l’indemnité choisi, mais également à la régularité de l’ensemble de la procédure retenue par le Gouvernement. Elle sera, en amont, associée au cahier des charges de la privatisation, auquel elle devra donner un avis conforme.
En tout état de cause, les transactions ne débuteraient pas avant l’automne 2019, après que l’audit des comptes d’ADP aura pu être fait (en février 2019), ainsi que le processus d’enchères ou la réalisation des démarches d’OPA, soumises à l’autorité de la concurrence.
Avant l’article 44
La commission est saisie d’un amendement CS2158 de M. Dominique Potier.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Le projet de loi PACTE prépare une cession massive de capital de l’État dans plusieurs entreprises stratégiques, afin de financer le fonds pour l’innovation de rupture. Ce fonds, financé selon nos informations à hauteur de 250 à 300 millions d’euros par la valorisation du capital généré par ces cessions, pourrait être financé tout aussi bien par un fléchage des dividendes perçus par l’État au titre du capital qu’il détient au sein de ces entreprises. De ce fait, il n’y a pas de justification économique à un tel mécanisme, qui entraîne la perte de contrôle des sociétés considérées.
Par cet amendement, nous souhaitons appeler votre attention sur certaines infrastructures, notamment de transport ou d’énergie, qui revêtent un caractère stratégique pour la nation. Il convient que l’État y dispose d’une participation majoritaire ou, a minima, d’une participation permettant une minorité de blocage. Les exemples sont nombreux, mais je voulais appeler l’attention de la rapporteure et du ministre, avec lequel j’ai évoqué déjà à plusieurs reprises ce sujet, sur la question de l’hydroélectricité, un enjeu majeur pour notre pays et pour la réussite de la transition énergétique. Une maîtrise publique est nécessaire pour assurer à la fois le contrôle de cet équilibre du système électrique mais aussi la sûreté des installations, la sécurité des populations et la garantie sur les usages de l’eau.
Mme Marie Lebec, rapporteure. L’État est-il meilleur gestionnaire et régulateur lorsqu’il est au capital des entreprises ou lorsqu’il met en œuvre des mesures permettant d’assurer le contrôle et la régulation ? C’est la question à laquelle répondent les articles 40 à 53. Vous constaterez que nous prenons toutes les mesures nécessaires pour que l’État reste présent au sein de ces entreprises, qu’il puisse agir comme un régulateur, sans pour autant être au capital de la société. Avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je propose que nous débattions des choix stratégiques de l’État après la pause. Ne lançons pas le débat sur nos choix en matière de cessions d’actifs maintenant !
M. Dominique Potier. BorisVallaud participera à ce débat au nom du groupe socialistes et apparenté, mais puisque vous avez appelé l’amendement portant article additionnel avant l’article 44, j’irai au bout de la démonstration.
Plutôt que de présenter simplement des amendements de suppression, nous voulions mener une réflexion politique de fond. Madame la rapporteure, vous posez le principe que l’État peut être gestionnaire en étant moins présent dans le capital. Nous posons deux questions pour ouvrir le débat. Elles appellent des clivages qui dépassent largement les identités politiques ; pour notre part, nous abordons le sujet des privatisations sans a priori idéologique et culturel – nous y avons parfois procédé lorsque nous étions au pouvoir.
À quoi cela sert-il de céder des actifs qui rapportent plus en dividendes lorsqu’ils sont propriété de l’État que le placement du produit de leur vente ? Autrement dit, lorsque vous avez 100 et que cela produit 10, quel est l’intérêt de vendre 100 pour avoir un rapport de 5 ? Je ne connais personne qui puisse justifier un tel calcul.
Quelle est la nature des éléments cédés ? Nous aimerions disposer d’une liste de ce qui est cessible et de ce qui est incessible. Dans le monde contemporain, et compte tenu des défis du siècle à venir, un aérodrome, un barrage hydroélectrique, un acteur majeur de l’énergie ne sont pas des actifs innocents. La puissance publique doit aider à trouver des solutions à l’échelle du monde.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Je comprends, monsieur Potier, que vous souhaitiez exprimer votre vision de ce que doit être le rôle de l’État. Mais si cet amendement venait à être adopté, le débat n’aurait pas lieu. Je propose que nous procédions au vote ; nous aurons un débat de fond sur les amendements suivants.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je reviendrai sur la justification de nos choix politiques, différents des vôtres, mais je veux auparavant répondre aux deux questions que vous venez de poser.
Le rendement moyen d’Aéroports de Paris – ADP – sur les cinq dernières années est de 2,2 %. Le rendement du fonds pour l’innovation de rupture – fixé par arrêté du 7 août 2018 – est de 2,5 %. Il est donc bien supérieur aux dividendes d’ADP. Par ailleurs, ADP a besoin d’investissements : une partie de ces dividendes pourrait servir aux investissements d’ADP, par exemple pour réaliser un quatrième terminal.
Enfin, ce fonds, au-delà du rendement garanti, indispensable pour financer les innovations de rupture, servira, pour 10 milliards d’euros, au désendettement de l’État. On me dira que cela ne représente que 0,5 % de l’intégralité de la dette de l’État, mais tout ce qui va dans le sens du désendettement va dans le bon sens.
La commission rejette l’amendement.
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Article 44 (article L. 6323-2-1 [nouveau] du code des transports) Modification du régime juridique d’Aéroports de Paris
A. l’État du droit
L’article L. 6323-2 du code des transports dispose que la société ADP est chargée d’aménager, d’exploiter et de développer les aérodromes de Paris - Charles-de-Gaulle, Paris - Orly, Paris - Le Bourget, ainsi que les aérodromes civils situés dans la région Île-de-France dont la liste est fixée par décret. Le droit actuel ne fixe pas de limitation dans le temps au droit d’exploitation, par ADP, de ces aéroports.
Par ailleurs, le cadre juridique actuel établit la pleine propriété par ADP de ses actifs, en application de l’article 2 de la loi du 20 avril 2005 : « à l’exception de ceux qui sont nécessaires à l’exercice, par l’État ou ses établissements publics, de leurs missions de service public concourant à l’activité aéroportuaire et dont la liste est déterminée par décret en Conseil d’État, les biens du domaine public de l’établissement public Aéroports de Paris, et ceux du domaine public de l’État qui lui ont été remis en dotation ou qu’il est autorisé à occuper sont déclassés à la date de sa transformation en société. Ils sont attribués à cette même date en pleine propriété à la société Aéroports de Paris ».
Ce régime constitue une exception dans le cadre juridique français, au sein duquel les actifs dont l’État confie l’exploitation à des concessionnaires ou des délégataires demeurent systématiquement la propriété de l’État.
B. le dispositif proposÉ
L’article 44 modifie le régime juridique d’ADP, pour permettre d’ouvrir davantage son capital aux acteurs privés :
– il limite la durée d’exploitation à 70 ans, de manière à ne pas conférer de droit illimité à un acteur intégralement privé ;
– il prévoit le retour des biens à l’État à l’issue de la période d’exploitation, pour la même raison.
Il s’agit ainsi d’assurer des contreparties au transfert de l’entreprise au secteur privé.
Les alinéas 1 et 2 instaurent un article additionnel après l’article L. 6323-2 du code des transports, de manière à limiter à 70 ans la durée d’exploitation des aéroports parisiens par la société ADP.
Cette durée doit permettre de concilier les contraintes liées à la stabilité de l’entreprise, de son organisation et de son modèle économique, à sa cotation sur le marché réglementé et à l’équilibre des finances publiques.
Elle est relativement « classique » dans le cadre des concessions d’infrastructures (le viaduc de Millau a été concédé pour 78 ans, Eurotunnel pour 99 ans, etc.).
L’alinéa 3 prévoit la remise à l’État de la pleine propriété des biens transférés à ADP en application de l’article 2 de la loi du 20 avril 2005, ainsi que ceux que la société aura acquis ou réalisés depuis 2005, à l’expiration du délai de 70 ans. Ces biens comprennent notamment les titres de capital.
Les alinéas 4 à 10 prévoient l’indemnisation de la société au titre du transfert de la propriété des biens d’ADP. Il s’agit, en réalité, d’indemniser les actionnaires pour la perte de l’entreprise à l’issue du délai de 70 ans.
Cette indemnisation est composée de deux éléments, qui doivent en garantir la justesse et le caractère préalable, deux critères requis par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen à laquelle renvoie le Préambule de la Constitution :
– un premier versement (alinéas 5 à 7), dès la privatisation de la société, correspondant à la valeur actualisée d’exploitation des actifs pour la période courant au-delà de 70 ans, déduction faite d’une estimation de la valeur nette comptable des actifs (inscrite au bilan à la date de fin d’exploitation). Il s’agit de garantir le caractère préalable de l’indemnisation. Cette méthode de l’actualisation des flux de trésorerie est une méthode classique d’évaluation financière, selon laquelle la valeur de l’actif économique est égale au montant des flux de trésorerie disponibles futurs générés par l’entreprise, actualisés en fonction de son risque. Elle doit permettre d’évaluer le préjudice subi par la société, correspondant à la perte des flux de trésorerie générés par l’exploitation des actifs, de 70 ans à l’infini (c’est-à-dire par rapport au maintien d’un droit d’exploitation illimité), et est ainsi considérée comme de nature à garantir également le caractère « juste » de l’indemnité ;
– un second versement, au moment du transfert des actifs à l’État, correspondant à la valeur nette comptable de ces actifs figurant à son bilan à cette date (alinéa 9). Il s’agit de garantir une indemnisation au plus proche de la réalité du préjudice subi et d’inciter la société à investir dans ses actifs jusqu’à la fin de la période de 70 ans. Il s’agit également d’éviter que l’entreprise n’enregistre une perte comptable au moment du transfert des actifs. Cette valeur nette comptable sera définie par le règlement de l’autorité des normes comptables n° 2014-03 dans sa version au 1er janvier 2017.
L’alinéa 8 précise que le premier élément de l’indemnisation sera déterminé par arrêté du ministre en charge de l’économie, après avis conforme de la commission des participations et des transferts sur ce projet d’arrêté, lui-même formulé après avis d’une commission ad hoc, composée de trois membres désignés conjointement par le premier président de la Cour des comptes, le président de l’Autorité des marchés financiers et le président du Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables, en raison de leurs compétences financières. La Commission des participations et des transferts estime cet exercice complexe, mais possible. De même, le Conseil d’État estime que l’incertitude est inévitable mais maîtrisée. Les données de base étant relativement prévisibles, le risque de l’erreur manifeste d’appréciation est faible.
Cette indemnisation, pour sa première part tout du moins, devrait être relativement faible, en raison d’un taux élevé d’actualisation. 59 euros dans 70 ans seraient valorisés à 1 euro aujourd’hui, aussi le montant à verser représente en réalité 1/59ème de la valeur future des flux de trésorerie. Le cabinet de M. le ministre Bruno Le Maire estime que cela devrait représenter entre 5 et 10 % de la valeur actuelle de l’entreprise. D’autres estimations indiquent qu’elle pourrait représenter environ 1,5 milliard d’euros, dont 50 % reviendraient à l’État, détenteur de 50 % du capital, et 50 % iraient aux autres actionnaires.
Dans la mesure où le versement de cette indemnité doit intervenir lors de la privatisation, donc de la vente des actifs de l’État, il n’y aura pas de difficultés de trésorerie pour les pouvoirs publics.
L’alinéa 10 précise que le montant du second versement sera arrêté par le ministre chargé de l’économie et versé par l’État au plus tard à la date du transfert de propriété des actifs à l’État.
Les alinéas 11 à 17 fixent les conditions dans lesquelles l’État peut mettre un terme à l’exploitation des aéroports et aérodromes confiés à ADP. Ceci peut être fait par arrêté conjoint des ministres chargés de l’aviation civile, de l’économie et du budget (alinéa 11) si l’une de ces cinq conditions se produit :
– ADP interrompt de manière durable ou répétée l’exploitation d’un aéroport (alinéa 12) ;
– ADP atteint, à deux reprises sur quatre exercices successifs, le plafond annuel de pénalités prévu (alinéa 13) ;
– ADP commet un manquement d’une particulière gravité à ses obligations légales et règlementaires (alinéa 14) ;
– ADP est susceptible de ne plus pouvoir assurer la bonne exécution du service public (alinéa 15) ;
– une modification dans le contrôle d’ADP intervient en méconnaissance du cahier des charges (alinéa 16).
En ce cas, l’alinéa 17 prévoit qu’ADP perçoit pour seule indemnité un montant forfaitaire et définitif égal à la valeur nette comptable des actifs concernés par la mesure de fin anticipée.
Enfin, l’alinéa 18 prévoit les conditions dans lesquelles ADP doit remettre les biens à l’issue de la période d’exploitation. Ces biens doivent être en bon état d’entretien. Les modalités de remise sont précisées par le cahier des charges, ainsi que les modalités selon lesquelles l’État peut décider de ne pas reprendre tout ou partie des biens qui ne seraient pas utiles ou nécessaires au fonctionnement du service public à cette date. Les biens doivent être remis libres de toute sûreté, autre qu’une sûreté existant à la date de promulgation de la loi.
C. la position de la commission spÉciale
Deux amendements significatifs ont été adoptés à l’article 44. Le premier, porté par votre rapporteure et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, permet de fixer l’indemnité versée à Aéroports de Paris (ADP) par décret, plutôt que par arrêté, pour simplifier d’éventuels recours et leur garantir une résolution rapide – la compétence relevant alors, en premier et dernier ressort, du Conseil d’État.
Le second, présenté par notre collègue Éric Woerth et sous-amendé par votre rapporteure, impose la publicité de l’avis rendu par la commission ad hoc sur le projet de décret fixant l’indemnité versée à ADP, au moment du transfert de la majorité du capital d’ADP, c’est-à-dire également au moment du versement de la première partie de cette indemnité.
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Mme la présidente Olivia Grégoire. L’article 44 « ouvre le bal » des cessions d’actifs envisagées par le Gouvernement. D’ADP à Engie, en passant par la Française des Jeux, nous balayerons des sujets divers mais qui, sur le fond, renvoient tous à une même réflexion, profonde, sur la place que doit occuper l’État dans notre économie.
Je sais d’avance que nous entendrons des avis contradictoires, parfois opposés. En tant que présidente, je souhaite avant tout maintenir la tranquillité, la neutralité des débats et favoriser l’écoute. Aussi, je laisserai la discussion d’ordre général se dérouler dès l’article 44. Comme je m’y suis efforcée jusqu’ici, je laisserai le temps qu’il faut pour ne frustrer personne et que chacun s’exprime. Ensuite, lorsque nous entrerons dans le détail des amendements, je vous demanderai de ne pas rouvrir les débats d’ordre philosophique, mais de vous concentrer sur les mesures techniques. Nous maintiendrons ainsi un rythme de croisière soutenable, qui ne nous gardera pas ici jusqu’à dimanche soir – ce matin, nous avons examiné une centaine d’amendements.
L’article 44 engage la modification du régime juridique d’ADP pour permettre et sécuriser la cession d’actifs.
La commission est saisie de trois amendements de suppression, CS576 de M. Ian Boucard, CS674 de M. Daniel Fasquelle et CS2159 de M. Dominique Potier.
M. Ian Boucard. Ces articles qui préparent la privatisation d’ADP sont le résultat de choix politiques pas forcément partagés de tous. Il s’agit d’une stratégie à court terme, qui vise à financer le nouveau fonds de l’innovation – pour le coup, une bonne initiative –, sans trop vous éloigner de l’objectif des 3 % de déficit. Le désendettement devrait représenter entre 8 et 10 milliards d’euros, sur une dette publique de 2 320 milliards d’euros. Certes, c’est mieux que rien, mais cela ne remplacera pas les réformes structurelles que nous appelons de nos vœux pour désendetter durablement la France.
Pire, sur le long terme, cette privatisation privera l’État de recettes récurrentes et en augmentation. L’État ne touchera plus les dividendes importants sur lesquels il peut compter aujourd’hui – en 2015, les dividendes versés aux actionnaires ont atteint 129 millions d’euros –, et ce, alors que le trafic aérien et les bénéfices d’ADP sont en progression constante.
Par ailleurs, cette privatisation pourrait avoir un effet néfaste sur le coût du transport aérien pour nos citoyens, ainsi que pour les personnes voulant entrer sur le sol français pour le travail ou le tourisme. S’agissant de la souveraineté nationale, la principale porte d’entrée sur le territoire me semble devoir rester sous le contrôle direct de l’État. Quid de notre compagnie nationale si un acteur étranger venait acheter ADP et augmentait la redevance aéroportuaire ?
Enfin, je ne peux éviter de faire le parallèle avec la privatisation des autoroutes, qui a conduit à une augmentation des prix et à une perte de recettes pour l’État. C’était une erreur, il convient de le constater. Ne continuons pas à brader ce que certains appelleront les bijoux de famille !
M. Daniel Fasquelle. Avec ce texte, vous proposez de protéger les intérêts stratégiques du pays. Et pour ce faire, vous souhaitez vendre un actif stratégique : les aéroports de Paris. Puisque M. le ministre aime les comparaisons internationales, et qu’il s’y est beaucoup livré s’agissant des brevets, je rappellerai qu’il y a plus de 3 000 aéroports aux États-Unis, et que tous sont publics. Il n’est pas raisonnable de vouloir se défaire ainsi de ses actifs stratégiques.
L’enjeu est aussi financier. En vendant cet actif, vous vous priverez de dividendes. Selon une étude de l’association internationale du transport aérien – IATA –, les aéroports privatisés sont en moyenne plus chers que les aéroports publics. Dans une résolution adoptée en juin, l’association a recommandé aux États de ne pas faire passer la perspective d’un gain à court terme avant les intérêts de l’économie et du consommateur. Si l’association des compagnies aériennes demande aux pays du monde entier de ne pas privatiser les aéroports, c’est qu’il doit y avoir une bonne raison ! Par ailleurs, nous avons été échaudés par le dossier des autoroutes, dont Ian Boucard vient de parler.
Par ailleurs, ADP n’est pas une entreprise comme les autres, puisqu’elle est propriétaire d’un foncier très important, ce qui renforce son caractère stratégique. Des questions sur la valorisation de ce foncier, notamment à l’issue de la concession, se posent et les inquiétudes sont nombreuses. Quel est le montant à mettre sur la table pour passer d’une concession illimitée à une concession limitée ? Quel est le coût du rachat du foncier par l’État ?
Nous ne sommes pas favorables à la cession d’ADP, vous l’aurez compris. Comme l’a dit Ian Boucard, vous avez besoin d’abonder un fonds pour l’innovation : comme vous ne pouvez pas recourir à l’emprunt et que vous êtes incapables de faire des économies dans le budget de l’État, vous vendez des actifs stratégiques. Renoncez à cette approche et trouvez des économies pour doter ce fonds tout à fait utile et nécessaire à notre pays !
M. Boris Vallaud. Quelques observations préalables : il semble que vous distinguiez l’État stratège de l’État actionnaire. Or ce que révèle ce projet, c’est qu’il n’y a pas de stratégie de l’État actionnaire, sinon celle du désengagement. Deuxième remarque, les privatisations n’ont jamais tenu lieu de politique industrielle. Troisième remarque, qui vaut pour nous tous, même si les responsabilités personnelles n’entrent évidemment pas en ligne de compte, soyons instruits du passé : lorsque je regarde ce qu’il est advenu de la privatisation de la Compagnie générale d’électricité, je suis inquiet. Il s’agissait d’un fleuron industriel français, un conglomérat, à l’égal de Schneider ou de General Electric. Aujourd’hui, il est démantelé et vendu à l’encan, essentiellement à des entreprises étrangères, parce que l’État n’a pas tenu son rôle. De la même manière, tirons les leçons de la privatisation des autoroutes, dont on sait que, sur le long terme, elle a coûté cher aux contribuables français.
Or vous proposez précisément de vendre un monopole rémunérateur. Vous expliquez que la rémunération du fonds pour l’innovation de rupture aura un rendement supérieur au rendement d’ADP de l’année dernière. Mais nous, nous faisons référence au rendement d’ADP dans dix ans ! En cinq ans, entre 2008 et 2013, le cours de l’action ADP a augmenté de 161 %. Selon les projections, il s’agit de passer à 120 millions de passagers d’ici à 2030 et de constituer le premier aéroport européen. Cela signifie que le cours de l’action – donc les dividendes versés à l’État – augmentera dans les années à venir. Pourquoi vous priver de ces recettes ? Avec cette vente, vous défendez mal les intérêts de l’État, et c’est regrettable.
Vous expliquez qu’une partie du produit de la vente de ces actifs ira au remboursement de la dette. Il existe bien d’autres moyens de rembourser la dette, mais lorsque l’on emprunte à des taux bas, voire à des taux négatifs, ce n’est pas de bonne politique économique que de vendre les bijoux de famille. Vous auriez pu, comme nous l’avons fait pour la banque publique d’investissement, doter ce fonds des participations de l’État actuelles. La réalité, c’est que vous débudgétisez – vous ne voulez pas inscrire de crédits budgétaires pour l’innovation.
Par ailleurs, ADP est une infrastructure stratégique. Il n’y a pas de grands aéroports mondiaux où l’État n’ait pas une place. Avec cette privatisation, nous perdons le lien avec la stratégie de l’entreprise. Il sera impossible pour l’État de choisir – on reviendra sur les questions de double caisse – entre les investissements dans les boutiques, le développement à l’international et l’investissement dans les nécessaires infrastructures nationales. Cela se fera au détriment d’Air France, dont c’est le hub. Il a été dit, fort justement, que les aéroports sous gestion privée sont plus chers que les aéroports sous gestion publique.
Voilà les raisons pour lesquelles nous nous opposons à cette proposition qui n’a de sens ni sur le plan politique, ni sur le plan économique, ni au regard de la stratégie d’aménagement du territoire francilien.
M. Stéphane Peu. Nous défendrons de nombreux amendements, tant nous sommes opposés à la vision de ce projet de loi, s’agissant des privatisations d’une manière générale et d’ADP en particulier.
Beaucoup d’arguments, que je partage, ont été donnés, j’en ajouterai peut-être deux. Oui, il s’agit d’une vision court-termiste, sans lien avec une quelconque stratégie, d’un Gouvernement qui est là pour quelques années, agit pour son propre compte et ne pense pas à l’avenir du pays.
L’enjeu est hautement stratégique. ADP, ce n’est pas une activité économique obsolète qui n’aurait plus lieu d’être soutenue ou encadrée ! Au contraire, c’est une activité économique en pleine croissance, qui continuera de se développer. Vous avez tous en tête les chiffres de ce que sera demain le trafic aérien, en France et dans le monde.
Par ailleurs, nous touchons à une frontière de notre pays, avec tout ce que cela implique en matière de sécurité, et nous touchons au hub d’Air France, notre compagnie nationale. Aucun pays attentif à sa compagnie nationale ne peut la voir renvoyée au statut d’une compagnie lambda et fragilisée par la hausse potentielle des redevances. Qui peut imaginer qu’un grand pays comme la France se retrouve demain sans compagnie nationale, soumis à des compagnies étrangères ou à des compagnies low-cost ?
Enfin, l’ancien ministre de la transition écologique, en démissionnant, a dit beaucoup sur la difficulté à concilier les enjeux économiques et les enjeux climatiques.
Qui peut nier que l’activité d’un aéroport et la croissance du trafic aérien, l’une des principales sources de pollution, sont liées aux enjeux de la transition énergétique ?
Ce secteur est stratégique parce que les aéroports de Paris sont une frontière, parce qu’ils représentent le hub de notre compagnie nationale, parce qu’ils sont fondamentalement liés à la réflexion sur la transition énergétique. On pourra toujours parler de garde-fous, il n’y en aura pas d’autres que ceux qui encadrent les compagnies privées – les autoroutes sont des exemples parmi bien d’autres – et aucun ne permettra de garantir que ces trois enjeux stratégiques seront protégés.
M. Éric Woerth. Je n’ai pas de religion sur la privatisation d’ADP. De manière générale, je pense que l’État est trop investi dans les entreprises, que c’est de l’argent qui n’est pas utile, et que la privatisation ne nuit pas au contrôle qu’il peut exercer sur un certain nombre d’activités. Je pense que l’on peut faire autrement et je suis plutôt favorable à l’idée qu’il faut désengager en partie l’État, tout en augmentant ses capacités juridiques de contrôle.
Cela étant, l’opération est un peu particulière parce qu’elle porte sur une grande infrastructure, avec tous les dangers que cela peut comporter. Monsieur le ministre, peut-être pourriez-vous nous expliquer, techniquement, comment vous allez procéder ? En quoi cette mesure agit-elle sur la dette ? Les 10 milliards que vous espérez obtenir seront-ils placés en OAT ; autrement dit, l’État empruntera-t-il sur la base de ces 10 milliards ? Le produit sera-t-il garanti – vous parlez de 250 millions d’euros ? Quel sera le niveau de l’indemnisation à déduire des ressources espérées par l’État ? La question de la double caisse est non négligeable, avec d’un côté le chiffre d’affaires sur la redevance, l’utilisation aéroportuaire et de l’autre, le chiffre d’affaires sur le commercial. Ce chiffre d’affaires impactera-t-il la redevance ? Au fond, l’État n’a-t-il pas intérêt à ce que les compagnies paient moins et retrouvent plus d’oxygène sur le plan financier ?
Enfin, comment comptez-vous prémunir le pays d’actionnaires indésirables – chinois par exemple ? J’accorde peut-être beaucoup trop d’importance à ce point, mais la question se pose lorsque l’on voit les réseaux qui sont créés un peu partout dans les ports et les aéroports. Personne ne doute que l’État conservera son pouvoir régalien et gardera la main sur la police aux frontières, notamment, mais comment comptez-vous nous prémunir d’une acquisition, sans doute très rentable, de la part d’un actionnaire potentiellement indésirable ?
M. Charles de Courson. Je tente toujours de m’intéresser aux problèmes de fond, quitte à adopter des positions que d’aucuns qualifieront d’originales. Je crois que le Gouvernement fait une erreur en expliquant qu’il privatise ces sociétés pour stimuler l’innovation, c’est-à-dire en consacrant les revenus de la vente – 300 millions environ – au financement du fonds pour l’innovation. C’est un très mauvais argument, parce que le produit des dividendes des trois sociétés concernées représente à peu près cette somme.
Le Gouvernement convaincra davantage en expliquant pourquoi il faut privatiser ADP. J’étais le rapporteur du texte qui régit actuellement ADP. Nous nous sommes heurtés à un problème très simple, celui des besoins financiers d’ADP pour son développement en France et à l’international – la grande stratégie consistant à créer un réseau de plateformes. Mais comme l’État étant, chacun le sait, impécunieux, il n’avait pas les moyens et les fonds propres d’ADP, à l’époque établissement public, étaient très faibles. Votre humble serviteur a donc déposé un amendement permettant de transférer la propriété des sols, ce qui a permis un apport en nature de l’État au capital. Même si pas un sou de dividende n’a été distribué depuis, le problème continue de se poser. L’État est à 50 %, et si l’on augmente le capital, il faut que l’État souscrive pour moitié.
Ensuite, l’internationalisation est en route – avec les aéroports africains depuis longtemps ainsi qu’avec la Turquie et d’autres négociations sont en cours.
Il y a par ailleurs le précédent des autoroutes. Je m’étais opposé fermement, avec François Bayrou, à leur privatisation. J’observe que certains qui avaient voté pour le regrettent aujourd’hui. En la matière, les investissements étaient faits, il n’y avait pas d’extension. C’était une machine à cash pour financer notamment la rénovation des routes nationales.
Enfin, l’État conservera tous les moyens de contrôle, et notamment la fixation des péages.
Reste le problème de la double caisse, ou plutôt de la triple caisse, Aéroports de Paris gagnant assez bien sa vie non seulement sur les commerces mais aussi sur l’immobilier, qu’elle concède en faisant des baux emphytéotiques. Faut-il faut utiliser les excédents de ces deux secteurs pour diminuer le montant des péages, ce que demande Air France qui représente environ 50 % du trafic avec KLM ? Je ne le crois pas. Il convient, au contraire, que cette rente soit utilisée pour développer l’entreprise.
Dernier point, ce n’est pas un monopole naturel. Ceux qui pensent avoir un monopole se trompent. Les compagnies peuvent en effet se délocaliser très facilement sur d’autres plateformes. Celles-ci, qu’elles soient publiques ou privées, sont en concurrence.
Telles sont les raisons pour lesquelles je suis favorable, sur le principe, à l’article 44. Mais le Gouvernement n’argumente pas bien pourquoi il veut privatiser Aéroports de Paris.
Mme Marie Lebec, rapporteure. En privatisant Aéroports de Paris, la Française des jeux et ENGIE, le Gouvernement se donne les moyens de sortir d’entreprises qui sont certes stratégiques mais dont la détention de capital ne l’est pas forcément, pour alimenter le Fonds pour l’innovation de rupture qui permettra de soutenir les entreprises de demain. Cela nous permet aussi d’entrer dans la concurrence internationale sur d’autres domaines. Une partie de ce fonds est déjà fléchée en direction de l’intelligence artificielle, secteur d’avenir sur lequel la France doit rattraper son retard, et des nanotechnologies.
Je considère qu’ADP est un actif stratégique et j’espère vous démontrer, lors de l’examen des articles 44 à 50, que nous mettons en œuvre l’ensemble des dispositions nécessaires pour assurer une bonne régulation et le maintien du contrôle de l’État sans pour autant qu’il soit au capital de l’entreprise.
Vos amendements de suppression paraissent contradictoires avec vos propos, puisque l’article 44 prévoit les premières barrières que fixe l’État pour s’assurer du contrôle d’Aéroports de Paris. Cet article précise ainsi qu’ADP est privatisé pour soixante-dix ans et non plus pour une durée illimitée.
Il détermine également les conditions dans lesquelles l’État pourra interrompre le contrat une fois qu’ADP aura été privatisé si la mission n’est pas remplie.
L’ensemble des articles relatifs à ADP nous donnent un regard sur ce qui sera fait plus tard. Ainsi, l’article 49 rappelle aux acquéreurs quelles sont les différentes obligations de service public qu’ils devront accomplir.
Comme vous le voyez, un certain nombre de dispositions permettent de garantir le contrôle de l’État sur la société qui sera privatisée sans qu’il soit nécessairement au capital.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous propose de prendre tout le temps nécessaire pour expliquer les choix du Gouvernement. Je vous remercie une fois encore pour la qualité et la précision des questions qui ont été posées.
Monsieur Peu, le Gouvernement pense autant que vous à l’intérêt général. Un Gouvernement qui ne pense qu’à lui n’a jamais existé sous la Ve République. Je souhaite donc que le débat reste au niveau où il a été jusqu’à présent.
Oui, céder un certain nombre d’actifs est un choix stratégique du Gouvernement.
Y a-t-il une stratégie de l’État actionnaire ? Oui. Il y a même, dans tout ce projet de loi, une vraie redéfinition de la place de l’État dans une économie contemporaine, et de celle de l’entreprise. L’entreprise n’a pas uniquement vocation à faire des profits ; elle doit aussi participer à l’intérêt collectif, à l’intérêt social, à l’intérêt environnemental et il faut le reconnaître dans le code civil.
Nous défendons un État actionnaire qui se concentre sur un certain nombre de sujets prioritaires, mais qui accepte de céder des actifs lorsque leur gestion et les investissements peuvent être faits aussi bien, ou mieux, par un acteur privé dans un environnement où nous devons, comme l’a fort bien rappelé Charles de Courson, faire face à une compétition mondiale croissante. Donc, oui l’État restera actionnaire dans les domaines où nous estimons que l’intérêt général est en jeu. Toutes les entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté de notre pays resteront dans le giron de l’État actionnaire. Je pense à la défense, à l’énergie nucléaire avec des entreprises comme Orano, EDF, Thales ou Naval Group. C’est un premier pilier de l’État actionnaire en 2018.
Ensuite, nous voulons évidemment un l’État actionnaire dans les grandes entreprises de service public. Contrairement à ce qu’ont dit certains qui voulaient jouer sur les peurs des Français, il n’a jamais été question de privatiser les groupes qui doivent rester des groupes de service public. Je pense aux grands ports maritimes, à la SNCF, à la RATP et à La Poste – même s’il faudra permettre à celle-ci, alors que le volume du courrier diminue de 6 à 7 % chaque année ce qui engendre une baisse de 550 millions d’euros de recettes, de se développer dans un autre secteur, la banque assurances, avec CNP Assurances. Croire à des grands services publics, ce n’est pas les laisser immobiles face à la concurrence de plus en plus féroce : c’est au contraire leur permettre de se développer pour faire face à la concurrence. Je suis convaincu qu’un service public moderne peut réussir mieux que la concurrence, y compris privée.
Enfin un État actionnaire, c’est un état qui peut intervenir dans certaines entreprises lorsque c’est justifié. Je rappelle que j’ai nationalisé temporairement STX parce que c’était nécessaire pour mener à bien l’opération avec Fincantieri. Cela ne m’a posé aucun problème parce que j’estimais que l’intérêt général de la France était en jeu. C’est la même chose avec Dexia : l’État intervient parce que nous n’allons pas laisser un établissement financier de la taille de Dexia en faillite.
Je le répète, oui il y a une stratégie de l’État actionnaire et nous l’assumons. Monsieur Vallaud, vous devriez vous reconnaître dans cette stratégie, puisque quand vous étiez directeur de cabinet du ministre du redressement productif, vous avez cédé 8 % du capital d’ADP à Vinci.
M. Boris Vallaud. Mais cela reste une entreprise publique !
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est bien vous qui avez ouvert le capital d’ADP à une grande entreprise privée, d’ailleurs solide dans le domaine aéroportuaire.
Cette stratégie de l’État actionnaire s’articule avec une vraie stratégie industrielle. On peut ne pas être d’accord avec nos choix, mais nous savons où nous voulons aller. Notre stratégie industrielle repose sur trois choix stratégiques.
Le premier, c’est la formation et la qualification car le premier défi industriel français est éducatif. Nous devons former, qualifier, donner des possibilités d’apprentissage à tous les jeunes qui voudraient s’orienter vers l’industrie. Nous devons mener la bataille culturelle pour l’industrie parce qu’il y a aujourd’hui une méconnaissance ou une dévalorisation des métiers industriels qui pénalise l’industrie. C’est une bataille que nous menons avec Muriel Pénicaud et Jean-Michel Blanquer.
Le deuxième choix consiste à restructurer notre industrie dans des filières plus cohérentes. Nous avons commencé à le faire et nous allons le poursuivre.
Le troisième choix, qui est un axe fondamental, c’est l’investissement dans l’innovation. C’est ce qui m’a amené à me battre pour préserver le crédit d’impôt recherche et le sanctuariser, comme l’a annoncé le Premier ministre. C’est ce qui m’amène aujourd’hui à vous présenter le Fonds pour l’innovation de rupture car notre industrie a besoin de ces innovations de rupture pour rester au niveau mondial. C’est ce qui nous amène également à proposer au Premier ministre et au Président de la République une mesure de suramortissement limitée dans le temps pour les PME quand elles se digitalisent ou se robotisent, parce que nous avons pris dans ce domaine un retard qui pénalise terriblement notre secteur industriel. Je rappelle qu’il y a un peu plus de cent robots pour 10 000 salariés en France, contre 184 en Italie et plus de 300 en Allemagne. Il est donc urgent de rattraper ce retard. On peut être en désaccord avec cette stratégie de l’État actionnaire et notre stratégie industrielle, mais on ne peut pas contester que nous savons où nous voulons aller.
Le Fonds pour l’innovation de rupture est essentiel à nos yeux parce que personne ne veut financer ces domaines. Partout ailleurs dans le monde, notamment en Chine et aux États-Unis, le financement public et privé de l’innovation de rupture est massif. Cela a permis par exemple aux États-Unis d’avoir pris une avance, qui est préoccupante pour notre propre secteur spatial, en matière de lanceurs renouvelables, et à la Chine de faire de même en matière d’intelligence artificielle. Nous avons besoin que la puissance publique investisse dans les nouvelles technologies de rupture et prenne ainsi le relais d’investissements privés insuffisants. C’est le sens de ce Fonds pour l’innovation de rupture. Les premiers chantiers qui sont lancés concernent l’intelligence artificielle, mais on peut parfaitement envisager qu’il puisse aussi servir à la recherche, par exemple sur le stockage de l’énergie renouvelable. Personne ne sait si nous maîtriserons cette technologie de rupture dans cinq, dix, ou quinze ou ans, mais nul n’ignore que le premier continent qui y parviendra aura pris en matière de compétitivité industrielle et de compétitivité économique tout court une avance absolument considérable.
Ce fonds a donc été constitué au sein de l’établissement public Bpifrance, structure contrôlée par l’État. Il est, à ce jour, constitué de numéraires issus des cessions effectuées au second semestre de l’année 2017 – ENGIE et Renault –, et à titre temporaire de titres EDF et Thales.
Je réponds immédiatement à la question très précise que vous m’avez posée, monsieur Woerth, sur la contribution des 10 milliards d’euros au désendettement de l’État. Vous le savez mieux que personne, la dette au sens maastrichtien du terme est une dette nette des actifs investis dans des actifs liquides – on retire les actifs liquides de la dette brute. Les liquidités du fonds viendront donc en déduction de la dette au sens maastrichtien du terme. De manière très concrète, elles vont réduire d’autant les besoins de financement de l’État, donc les émissions de dette de l’État. Certes, 0,5 point en moins, c’est modeste, mais c’est nécessaire alors que notre dette atteint pratiquement 100 % de la richesse nationale. S’agissant de l’évolution de cette dette, je rappelle qu’elle était de 64 % en 2007 et qu’après la crise de 2008 elle avait atteint 97 %. Elle va s’infléchir de quelque 5 points sur la durée du quinquennat.
On me dit qu’on pourrait prendre les dividendes d’ADP ou d’autres entreprises publiques pour financer le Fonds. Je reconnais que la question peut se poser, mais j’affirme que le choix que nous avons fait est sans doute le plus protecteur des intérêts de l’État et des Français parce que nous garantissons la stabilité du rendement à 2,5 %, soit 250 millions d’euros chaque année, autrement dit 2,5 milliards d’euros sur dix ans pour le financement de l’innovation de rupture. Je rappelle que le rendement de ces entreprises publiques n’est pas stable, par définition. On cite les 182 millions d’euros de dividendes d’ADP l’année dernière : c’est parce que la conjoncture est favorable. N’oublions pas qu’ils étaient de 25 millions d’euros en 2005. Bien sûr, on peut dire qu’Aéroports de Paris va se développer, que c’est une infrastructure dynamique, qu’elle est bien gérée, ce que je reconnais bien volontiers, mais personne ne peut garantir aux Français que dans cinq ou dix ans, le montant de ses dividendes sera encore de 182 millions d’euros puisqu’il y a dix ans il était de 50 millions d’euros. Or, en matière de financement des innovations de rupture, nous avons besoin de stabilité. Je revendique le choix que nous faisons car c’est celui qui donnera de la lisibilité sur notre politique d’innovation.
D’autres questions parfaitement légitimes ont été posées sur le choix précis qui est fait pour ADP en tant que tel. L’objectif de l’opération est de déléguer sa gestion et ses investissements à un opérateur privé, en estimant que celui-ci pourra faire aussi bien qu’un opérateur public dont ce n’est pas à mon sens la compétence première. En revanche, nous maintiendrons évidemment la régulation des tarifs et le rôle souverain de l’État en matière de contrôle aux frontières, ainsi que le contrôle des personnes. Je rappelle que cette régulation sera renforcée par rapport à ce qui existe aujourd’hui. Le cahier des charges prévu, qui sera signé entre la puissance publique et le futur concessionnaire, prévoit qu’en cas de désaccord sur les tarifs, ceux-ci seront fixés unilatéralement par l’État. Un commissaire du Gouvernement sera chargé de cette régulation et nous conserverons le contrôle sur la nomination des dirigeants opérationnels. C’est l’État qui devra donner son accord en cas de changement du contrôle de la direction d’Aéroports de Paris. Nous contrôlerons tous les contrats qui dépassent la durée de la concession. C’est nous qui donnerons l’autorisation sur toutes les grandes constructions de commerce, parkings et autres ; c’est nous qui garderons le contrôle sur toutes les installations aéroportuaires ; c’est nous qui garderons la possibilité de résilier la concession en cas de faute ou de non-respect du cahier des charges ; c’est nous enfin qui garderons le contrôle sur le niveau d’endettement de la société.
Nous avons tiré toutes les conséquences des approximations ou des erreurs de l’État lorsqu’a été cédée la concession des autoroutes. C’est pour cela que j’ai exigé, depuis des mois, avec le Président de la République et le Premier ministre, un cahier des charges aussi strict qui renforce la régulation de l’État sur ADP par rapport à la situation existante. C’est un point absolument clé sur lequel je veux rassurer les Français. Nous garantissons les intérêts de nos concitoyens, nous renforçons la sécurité dans le contrôle des frontières et des personnes, et l’État conserve à tout moment le contrôle de la régulation d’Aéroports de Paris dans le schéma qui vous est proposé.
Chacun doit avoir à l’esprit qu’il y a une différence majeure entre ADP et les concessions autoroutières. La régulation tarifaire des autoroutes est définie une fois pour toutes lors de la conclusion du contrat. C’est cela qui a permis aux sociétés autoroutières de tirer un immense bénéfice de la privatisation des autoroutes. La régulation tarifaire des aéroports repose, quant à elle, sur un contrat négocié tous les cinq ans avec fixation annuelle de tarifs qui fait qu’il ne peut pas y avoir de sur-rémunération au-delà du coût moyen pondéré du capital.
Le système pour les concessions autoroutières, sur une période qui peut aller de vingt à quarante ans, garantit aux concessions d’autoroutes une évolution tarifaire minimale par rapport à l’inflation, si bien que la rentabilité des sociétés concessionnaires d’autoroutes n’est pas plafonnée. Or depuis 2005, on a connu une forte baisse des taux d’intérêt, accentuée par la crise financière. Les sociétés concessionnaires qui s’étaient fortement endettées pour la concession et pour les investissements ont donc vu leur coût du capital décroître et la rentabilité associée à l’opération exploser. C’est une réalité liée à la situation financière qui n’avait pas été anticipée et qui est due au fait que la régulation tarifaire des autoroutes est définie une fois pour toutes, sans possibilité de correction au regard du niveau des taux d’intérêt ou de l’inflation. Le taux de rendement interne des sociétés concessionnaires autoroutières avait été évalué aux alentours de 6,5 % en 2005, alors qu’il a été en réalité de 9 %. C’est vrai, elles ont fait une belle opération ! Et, sauf à renationaliser l’ensemble des autoroutes, nous ne pouvons rien faire – mais on entre là dans une perspective totalement différente…
Les investissements réalisés sur le périmètre aéronautique ne peuvent avoir à aucun moment un rendement supérieur au coût moyen pondéré du capital, puisque tous les cinq ans, à l’occasion de la conclusion du contrat de régulation économique, l’ensemble des données économiques sont étudiées, examinées par les compagnies aériennes et validées par l’État. Cela me permet de répondre à la critique concernant Air France. La compagnie participe aussi à la définition des tarifs, elle participe au débat. Elle ne sera donc ni plus ni moins pénalisée avant qu’après l’opération : elle continuera exactement comme avant à participer à la définition des tarifs, tous les cinq ans
J’ai parlé du renforcement du rôle et des prérogatives de puissance publique de l’État : c’est essentiel à mes yeux pour le succès de cette opération. Je veux redire aux Français que nous protégeons leurs intérêts. Je rappelle également qu’Air France ne verra pas ses intérêts lésés puisqu’elle continuera, exactement comme avant, à participer aux décisions sur la définition des tarifs tous les cinq ans, dans le cadre du contrat de régulation économique (CRE).
Enfin, M. Woerth m’a demandé si l’État sortirait totalement du capital et s’il peut y avoir un actionnaire indésirable. Je ne me permettrai pas de citer quels sont les actionnaires indésirables, mais je pense que chacun a les mêmes présents à l’esprit. L’État restera-t-il ou non au capital d’ADP ? La question n’est pas tranchée. Nous vous demandons aujourd’hui de voter la possibilité pour l’État de céder en toute ou partie ses actifs pour qu’ADP soit géré et ses investissements décidés par un opérateur privé. Mais rien n’est encore arrêté sur les modalités de cette opération. J’écouterai attentivement vos propos en la matière. J’espère que le débat portera sur ce point, notamment en séance publique.
Au-delà de la régulation, de la fixation des tarifs, des missions d’intérêt général de contrôle des frontières et des personnes, la présence de l’État peut garantir aussi une meilleure surveillance de l’activité du concessionnaire. Reste à savoir à quelle hauteur. Il faudra en discuter. Ce qui est certain, c’est qu’il y a des arbitrages à faire entre la valorisation patrimoniale d’ADP, qui peut amener à céder le maximum d’actifs, et la nécessité de conserver éventuellement un contrôle de l’État encore plus important. En tout état de cause, les dispositions qui seront fixées sur les modalités de cession nous permettront d’éviter des actionnaires indésirables dans Aéroports de Paris. C’est un engagement du Gouvernement.
S’agissant de la Française des jeux, là aussi je suis très attaché à ce que nous conservions la possibilité d’exercer un contrôle fort sur le risque d’addiction. La mise en place d’une autorité spécifiquement chargée de cette action aura précisément vocation à renforcer encore plus la lutte contre cette addiction qui pourrait être une menace à la fois pour les mineurs et pour l’ordre public en matière de fraude et de blanchiment d’argent.
Dans cette stratégie globale, il y a d’un côté les cessions d’actifs que nous vous proposons pour Aéroports de Paris, la Française des jeux et Engie dans le cadre de régulations que je viens de rappeler, et de l’autre la mise en place d’un pôle financier public qui est l’un des plus importants au monde. C’est donc bien une stratégie qui conserve à l’État un rôle dans notre économie et dans son financement mais qui redéfinit de manière globale avec une vision nouvelle la place respective de l’État et de l’entreprise dans la société française.
Tous ces éléments sont de nature à rassurer les Français. Le Gouvernement a un cap stratégique en matière d’État actionnaire, de politique industrielle et de financement de l’économie. Chacun de ces trois points doit être défini par le projet de loi que nous avons l’honneur d’examiner.
M. Éric Woerth. Monsieur le ministre, je vous remercie pour ces précisions, même si certaines d’entre elles n’en sont pas vraiment.
Évidemment, le réseau de contraintes sera important. D’abord, la concession d’Aéroports de Paris est fixée pour une durée limitée de soixante-dix ans au terme desquels l’État redevient propriétaire. Cela aura un coût, avec une baisse de rentabilité pour l’actionnaire, donc une baisse du prix d’achat des actions.
Vous n’avez pas évoqué l’indemnisation, qui a elle aussi un coût. Vous allez en effet indemniser les actionnaires d’aujourd’hui pour la dépossession sur les soixante-dix ans.
Vous faites état de 250 millions d’euros de revenus qui serviront à financer le Fonds pour l’innovation de rupture. Il y a déjà eu deux programmes d’investissements d’avenir qui ont été prolongés au-delà du mandat de Nicolas Sarkozy et il y a aujourd’hui également un Grand plan d’investissement. Pourquoi ne pas avoir fondu ces 250 millions d’euros dans ce plan et les nanotechnologies ? Pourquoi cette complexité supplémentaire ?
Sur la dette, les 10 milliards ne seront pas utilisés. Je vois bien le raisonnement maastrichtien, mais le besoin de financement de l’État reste identique. J’imagine que l’État restera au capital d’ADP. Si vous ouvrez cette possibilité, c’est bien que le Gouvernement l’a en tête. En tout cas, je pense que ce serait souhaitable.
Enfin, il faut associer le Parlement au processus de valorisation. C’est pourquoi j’ai déposé des amendements en ce sens – on verra quel sort leur sera réservé.
Sur la Française des jeux, il faut profiter de sa privatisation pour qu’il y ait un régulateur unique. Nous avons créé l’autorité de régulation des jeux en ligne, l’ARJEL, qui a fait ses preuves dans le cadre des moyens qui sont les siens. Il faut avoir une vision globale de la régulation des jeux, qu’il s’agisse des jeux en dur ou des jeux en ligne. Il conviendra aussi probablement de revoir la fiscalité des jeux, qui a un peu vieilli. Cela devait être fait lorsque les jeux en ligne sont devenus licites. Il importera également de s’interroger sur l’ouverture ou non d’un certain nombre de jeux, au-delà du monopole actuel de la Française des jeux. Toutes ces questions doivent être posées lors de la privatisation, parce que c’est bien à ce moment-là que nous devons définir les règles des jeux d’argent en France.
M. Laurent Saint-Martin. Le ministre a fort bien précisé que l’ambition du Gouvernement était bien de remettre l’État à sa juste place et qu’il ne s’agissait en aucun cas de faire moins d’État pour moins d’État.
Je voudrais illustrer la différence entre l’État actionnaire et l’État régulateur en prenant l’exemple de l’aéroport d’Orly que je connais bien pour en être riverain. Un arrêté du 6 octobre 1994 a fixé à 250 000 le nombre maximal de créneaux aériens par an. Que l’État soit actionnaire majoritaire, minoritaire ou plus du tout actionnaire, cet arrêté ministériel n’a nullement vocation à être remis en question, comme l’ont confirmé la ministre des transports et le président d’ADP.
C’est un bon cas d’école pour expliquer que régulation n’est pas actionnariat. Que l’État reste régulateur, plutôt qu’actionnaire, sert d’ailleurs Air France. Car, si vous développez l’aéroport d’Orly, ce sont plutôt les compagnies low cost qui iront s’installer sur cet aéroport, que la compagnie nationale, laquelle risque de perdre des parts de marché. Quant à savoir si cela va dans l’intérêt des particuliers de préserver les parts de marché d’Air France, c’est un autre débat.
Notre collègue Éric Woerth a raison de mentionner le véhicule que constitue le Fonds pour l’innovation de rupture, fort de 250 millions d’euros. Comme membre du comité de surveillance du Secrétariat général pour l’investissement (SGPI) et comme ancien salarié d’un des opérateurs qui financent l’innovation, à savoir BPI France, j’observe tout de même une différence entre ces deux types de financement : les procédures en place au SGPI sont peut-être un peu plus lourdes, si on les compare à l’agilité avec laquelle BPI France peut investir en direct, certes pour des montants souvent moins importants. Voilà ce qui justifierait, à mes yeux, de ne pas forcément passer par le SGPI pour utiliser ces 250 millions d’euros.
M. Daniel Fasquelle. Sans conteste, ce fonds sera utile. Mais avouez que 250 millions d’euros ne représentent cependant que très peu, surtout si on prétend faire entrer l’économie française dans le nouveau monde, dans le nouveau siècle et dans la nouvelle économie. Ce fonds est donc nécessaire, mais sa dotation reste très insuffisante.
Vous soutenez, monsieur le ministre, qu’on sait toujours où on veut aller du point de vue stratégique. Ce n’est pourtant pas toujours le cas. Parmi les secteurs stratégiques, vous évoquiez ainsi, tout à l’heure, les grands ports maritimes. Pourquoi ceux-ci et pas les aéroports ? Je peine à comprendre.
Vous avez parlé de STX : prenons l’exemple d’Alstom. Cette entreprise produit les turbines de nos centrales nucléaires. Pourtant, l’ancien ministre de l’économie, aujourd’hui Président de la République, a largement contribué à la vente d’Alstom Énergie : cela a affaibli Alstom Transport – Les Républicains l’avaient dénoncé à l’époque. Ainsi, le TGV nous échappe maintenant, Alstom étant tombé sous la coupe de Siemens, même si vous soutiendrez le contraire. Loin d’un mariage entre égaux, nous avons vu la disparition d’un fleuron de l’industrie française.
Enfin, l’État doit investir aussi dans les infrastructures essentielles, qui peuvent d’ailleurs être ensuite une source de revenus pour lui. Des erreurs communes à toutes les tendances politiques ont été commises à cet égard. Si l’État avait ainsi développé un réseau de téléphonie mobile, pour le louer ensuite, non seulement tous les Français auraient eu accès à ce type de téléphonie – ce qui n’est pas le cas, aujourd’hui, dans certains endroits de ma circonscription – mais l’État aurait largement amorti ce réseau, qui lui rapporterait de l’argent.
Oui, il faut porter un nouveau regard sur le rôle de l’État. Mais les propositions du Gouvernement, à cet égard, relèvent vraiment de l’ancien monde plutôt que du nouveau. Nous formulerons, quant à nous, dans les mois qui viennent, des propositions sur le rôle que l’État doit avoir dans l’économie française.
M. Boris Vallaud. Si on vous écoute, monsieur le ministre, on se rend compte que la « juste place » de l’État dans les entreprises, c’est pour vous dehors, et non dedans.
Dans le cas d’Alstom, il aurait sans doute été utile que l’État rachète 20 % de Bouygues, pour continuer de peser sur le cours suivi par ce qui constitue un fleuron de l’industrie nationale. Nous savons qu’il y a trois mille doublons entre les sites allemands et les sites français et que les dégâts industriels seront considérables en France, au-delà des délais que vous avez obtenus.
Dans le contrat de régulation économique, Air France n’occupe qu’une place modeste. Certes, à chaque contrat, elle s’efforce d’obtenir une position qui lui soit plus favorable. Mais je pense qu’il lui sera beaucoup plus difficile de négocier un contrat de régulation économique avec un opérateur privé, dont les intérêts seront distincts de ceux de l’État et de ceux d’Air France. En effet, si les compagnies mettent en concurrence les aéroports, les aéroports font de même avec les compagnies. Cela fait donc naître un risque pour Air France ;
Quant au rendement du fonds, vous avez eu raison de souligner qu’on ne peut garantir les rendements d’ADP à l’avenir. Mais vous auriez pu « caper » ce rendement, en offrant la garantie de l’État si ce rendement devait descendre en dessous d’un seuil défini à l’avance. En réalité, nous assistons seulement à une débudgétisation, parce que le Gouvernement ne veut pas assumer le niveau nécessaire de crédits budgétaires en faveur de l’investissement.
Loin de tout fétichisme de la nationalisation, j’estime cependant que l’État doit non seulement intervenir comme régulateur, mais aussi comme architecte de certaines opérations industrielles. Les fétichistes de la privatisation, quant à eux, semblent en revenir ; ainsi, au Royaume-Uni, l’entreprise ferroviaire East Coast pourrait être renationalisée. Nous pourrions tirer des leçons du passé, et de ce qui se passe chez nos voisins.
M. Stéphane Peu. Monsieur le ministre, je ne voulais certes pas dire que le Gouvernement ne pensait qu’à lui, ce qui eût été inutilement polémique. Quand on réfléchit à des cessions d’actifs ou à des privatisations, il est cependant tentant de n’envisager l’avenir qu’à quatre ou cinq ans, plutôt que de développer une vision d’État stratège à moyen terme. en l’occurrence, qu’il s’agisse d’ENGIE, de la Française des jeux ou d’ADP, les enjeux stratégiques de l’État et de la nation française me semblent être sacrifiés à une vision de court terme. Il s’agit seulement de combler le trou du budget.
En outre, de toutes les objections formulées à votre encontre, la seule à laquelle vous n’ayez pas répondu est celle qui portait sur la transition énergétique – ce qui semble donner raison à Nicolas Hulot. Quel est le rôle d’ADP et du développement des infrastructures aéroportuaires dans la transition énergétique ? Quand l’impact d’opérations est tel sur le climat et sur la transition énergétique, l’État doit s’impliquer dans la conduite de ces investissements, qu’il s’agisse de leur rythme, de leur montant ou des enjeux qu’ils recouvrent.
Enfin, je n’ai pas été convaincu de l’absence de risque pour Air France de cette évolution d’ADP. Être autour de la table des négociations tarifaires ne revient pas au même selon que les partenaires sont comme des compagnons ou sont au contraire des représentants d’intérêts divergents. Je persiste à penser, malgré vos explications, que la privatisation d’ADP présente de grands risques pour Air France et pour son hub, l’aéroport de Charles-de-Gaulle.
M. Ian Boucard. Nous avons entendu qu’il ne serait pas forcément bon pour Air France d’investir dans un quatrième terminal, car cela ferait le jeu des compagnies low cost. Pourtant, Air France milite en faveur d’un quatrième terminal, ce qui prouve manifestement que cela va dans son intérêt. Dans le secteur à bas coût, Air France pourrait d’ailleurs y aller plus franchement peut-être, même si elle a déjà lancé Hop! et Joon.
Toutes les compagnies aériennes qui fonctionnent aujourd’hui correctement s’appuient sur un hub fort, en général géré par un État. Sans même parler des Émirats arabes unis ou des compagnies américaines, considérées là-bas comme des actifs stratégiques, comme Daniel Fasquelle nous l’a expliqué, je songe aux pays émergents. Ainsi, pour ne prendre qu’un exemple parmi d’autres, Turkish Airlines se développe énormément du fait d’une volonté très forte de l’État turc : à l’aéroport d’Istanbul, celui-ci n’hésite pas à faire des investissements considérables.
Sans forcément prendre chez nous les mêmes décisions, nous ne saurions toutefois considérer que la privatisation d’ADP pourra être neutre pour notre compagnie nationale, ne serait que parce que, comme l’a dit Stéphane Peu, ses interlocuteurs changeront.
M. Guillaume Kasbarian. Une commission d’enquête a travaillé durant six mois sur le cas d’Alstom, de sorte que tout a été dit, je crois sur ce thème. Mais je voudrais revenir sur trois points.
Premièrement, j’entends dire que l’État, loin d’être un État stratège, ne voit qu’à court terme et brade les fleurons de l’industrie nationale. Un État stratège est pourtant un État qui doit faire des choix et définir ce qui est stratégique – ou non. Car, si tout est stratégique, plus rien ne l’est vraiment. Si nous devions identifier des entreprises ou des secteurs stratégiques, chacun d’entre nous aurait certainement des réponses très différentes, de sorte qu’on arriverait à couvrir tous les secteurs économiques : agriculture, énergie, télécommunications, industrie lourde, industrie pharmaceutique, industrie de défense, industrie de l’armement, industrie automobile, industrie aéronautique, industrie agroalimentaire… Dans tout cela, n’y a-t-il rien qui ne soit pas stratégique ? L’État ne possède pourtant pas des actions dans tous ces secteurs. Le fait qu’un secteur soit comme stratégique n’exige pas que l’État soit actionnaire des entreprises qui y appartiennent.
Deuxièmement, vous laissez entendre que l’actionnariat apporte une garantie de préservation de nos intérêts stratégiques. Ce n’est pas totalement vrai. Le fait d’être actionnaire ne donne pas forcément la maîtrise de quoi que ce soit. D’abord, un actionnaire très minoritaire ne saurait avoir de poids dans les décisions prises sur la marche de l’entreprise. Ensuite, comme l’a démontré David Azéma dans sa publication L’Impossible État actionnaire ?, les intérêts de l’État ne se trouvent pas forcément mieux préservés par le fait qu’il est actionnaire.
Les États-Unis, nos partenaires au sein de l’OTAN, ne considèrent pas du tout qu’il leur faille être actionnaire de leurs entreprises de défense. Les fournisseurs de la défense américaine sont pourtant, sans conteste, des entreprises stratégiques.
Troisièmement, vous invoquez une perte de souveraineté du fait de la privatisation. Comme l’a excellemment démontré notre collègue Saint-Martin, l’État continue cependant de disposer de son pouvoir de régulation, du levier des commandes publiques, des règles et décrets qu’il édicte… autant d’outils de contrôle qui sont, en fait, beaucoup plus puissants que l’actionnariat. Or la privatisation ou la cession de participations ne fait pas renoncer l’État à ces leviers.
Dans le cadre de la privatisation d’un aéroport, il garde ainsi le contrôle de la douane, de la police, des listes de compagnies autorisées ou non à atterrir ou à décoller, mais aussi du contrôle aérien. Dans un secteur stratégique, l’État peut ainsi, sans être actionnaire, avoir des leviers de contrôle qui sont beaucoup plus puissants.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Il y a du vrai dans toutes les interventions que nous venons d’entendre. Elles reflètent moins des postures idéologiques qu’une réflexion collective de philosophie politique sur ce que doit être la place de l’État dans une économie moderne.
Pour moi, la participation de l’État au capital d’une entreprise n’est qu’un moyen, non une fin. Nous fixons trois objectifs à l’intervention de l’État dans l’économie réelle : la régulation, le soutien à l’innovation et la protection. Pour atteindre ces trois objectifs, nous sommes prêts à considérer une éventuelle montée dans le capital des entreprises – permanente ou temporaire – l’obtention d’actions préférentielles… Ces moyens ne sont cependant que la voie empruntée pour atteindre les trois objectifs stratégiques – réguler, innover, protéger.
Qu’est-ce, en outre, qu’un intérêt stratégique ? J’ai rejoint en 2009 la Caisse de dépôt et placement du Québec. Orientée vers des investissements publics de long terme, elle venait de perdre, en 2008, beaucoup d’argent. Parmi les trois investissements qui avaient coûté le plus à la caisse, il y avait un investissement minoritaire dans l’aéroport de Heathrow. Monsieur Vallaud, quand vous soutenez que les dividendes d’un aéroport sont assez stables, je vous engage à vous interroger sur leur pérennité – et sur leur stabilité. Si les choses vont bien aujourd’hui, elles peuvent aller moins bien demain. J’en ai vu un exemple concret.
La Caisse a cependant gardé cet investissement. J’ai pu ainsi constater que le plan d’affaires d’un aéroport repose d’abord sur les revenus, normalement stables et récurrents, tirés des boutiques. Un aéroport, c’est un centre commercial avec des ailes ! Eh bien, à mon sens, le secteur stratégique de l’État n’englobe pas les centres commerciaux avec des ailes… Certes, un aéroport ne se réduit pas à cela. Il y aussi des enjeux de bien commun : la sécurité, la fixation des tarifs, des enjeux environnementaux essentiels, tels que la pollution de l’air ou le bruit. Sur ces sujets-là, il est en effet essentiel que l’État garde une main. C’est bien ce que prévoit ce projet de loi. Il prévoit également que la régulation et l’encadrement des tarifs seront définis dans le cadre d’une négociation entre l’État et le concessionnaire. Si, dans le cadre de cette négociation, l’État veut avoir un impact, que ce soit sur les investissements ou sur la fixation des tarifs, il le pourra.
Quant à Air France, elle est engagée dans une compétition mondiale. Nous souhaitons tous qu’elle l’emporte dans cette bataille difficile, qui met aux prises des compagnies du monde entier. Pour qu’Air France gagne cette compétition mondiale, il faut aussi que son hub soit de classe mondiale. Sans être aujourd’hui dans les premiers de la classe, il se place dans le premier tiers. Il faut que son développement se poursuive ; or les besoins d’investissements sont énormes. Air France ne sera puissante que si son hub est puissant et se développe. La compétition mondiale engagée du côté des compagnies trouve son équivalent dans la compétition engagée entre les aéroports.
Comme élu en Amérique du Nord, il m’arrive de passer pas mal de temps dans les aéroports américains. Je ne pense pas qu’ils soient des exemples d’efficacité, de propreté ou de qualité du service. Certes, ils sont tous publics ; mais ils ne fonctionnent pas très bien. Quand vous consultez le classement des cent premiers aéroports mondiaux, classement établi par les voyageurs, le premier aéroport américain est celui de Cincinnati, à la trente-quatrième place ; celui de Houston est quarante-huitième et celui de San Francisco cinquante-et-unième.
Je pense que notre aéroport national peut faire mieux et que le projet proposé permettra d’y arriver.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je répondrai aux questions précises qui m’ont été posées.
Monsieur Woerth, vous m’avez interrogé sur la méthode d’indemnisation d’ADP. Permettez-moi d’abord de souligner l’incongruité de la situation actuelle. Si l’État a 50,6 % des actifs d’ADP, le secteur privé en détient quant à lui 49,4 %. Des acteurs privés participent ainsi, à hauteur de 49,4 % à l’exploitation, illimitée dans le temps, d’un actif stratégique… Nous ne saurions nous satisfaire de cette situation.
Je trouve d’ailleurs qu’il est impropre d’employer le terme de privatisation. Une privatisation aurait consisté à abaisser la part de l’État dans le capital d’ADP à 40 % ou à 30 %. C’était, de loin, la solution la plus simple ; une simple ligne dans le projet de loi PACTE aurait épargné des débats très longs. J’ai pourtant écarté d’emblée cette proposition, que je n’ai faite ni au Premier ministre ni au Président de la République, car c’eût été donner à un acteur privé la détention illimitée des pistes, du foncier, des boutiques, des hôtels et des infrastructures. Nous avons opté pour une concession d’une durée de soixante-dix ans.
Nous devons par conséquent indemniser ADP de sa perte d’une exploitation infinie au profit d’une exploitation limitée dans le temps, à savoir pour une période de soixante-dix ans. De ce point de vue, je considère que nos intérêts stratégiques et les intérêts publics français se trouvent renforcés. Le préjudice sera évalué par la méthode de l’actualisation des flux de trésorerie futurs ; l’indemnisation sera versée en deux temps. Un premier versement sera effectué lors de la mise en place du nouveau régime, un second à l’issue de la période d’exploitation de soixante-dix ans. Ce second versement correspondra à la valeur nette comptable constatée des actifs à cette date. Il soldera l’indemnité et permettra une indemnisation qui soit la plus juste possible.
Nous n’allons pas décider seuls de cette indemnisation. Au contraire, elle sera soumise à un organisme indépendant, la commission des participations et des transferts, qui est compétente pour se prononcer lorsque l’État cède des participations dans des sociétés. Elle rendra un avis sur le montant proposé par l’État, pour que cette indemnisation soit juste.
Monsieur Woerth, vous avez également évoqué la nécessaire clarification de la fiscalité de la Française des jeux, comme des jeux de hasard en général. Je suis ouvert à cette discussion, soit dans le cadre de l’examen du présent projet de loi, soit ultérieurement.
Monsieur Fasquelle, vous dites que le Fonds pour l’innovation est insuffisamment abondé. Je rappelle que son aide s’élève cependant, sur dix ans, à 2,5 milliards d’euros. S’y ajoutent les six à sept milliards d’euros du crédit d’impôt recherche, ainsi que les dix milliards d’euros par an de la fin du Programme d’investissement d’avenir (PIA). En outre, nous souhaitons que ce fonds, aujourd’hui national, évolue demain hors de nos frontières. Le Président de la République a déjà proposé à la chancelière allemande la création d’un fonds franco-allemand, préfiguration d’un fonds européen dont les moyens financiers démultipliés seront à la hauteur de ce que réclament les innovations de rupture.
En ce qui concerne les investissements dans des infrastructures essentielles, je reconnais qu’il puisse y en avoir besoin. Cela fait partie du rôle de l’État d’en réaliser.
Monsieur Vallaud, vous m’avez, avec M. Peu, interrogé sur Air France. Il n’y a aucun changement par rapport à la situation existante. Vous prétendez que la compagnie aurait plus de possibilités d’influer, du fait du caractère public d’ADP. Ce n’est pas le cas. Air France donne son avis sur la fixation des tarifs aéroportuaires établie tous les cinq ans par le contrat de régulation économique (CRE). L’entreprise continuera de le faire. Elle se plaint déjà du faible niveau des tarifs. On peut donc reconnaître qu’elle n’est pas satisfaite aujourd’hui. Elle ne le sera peut-être pas plus demain. Mais le passage à un régime de concession ne modifie en rien les termes du débat sur ce sujet-là.
Ensuite, pour répondre à des arguments parfois avancés par Air France, j’attire votre attention sur le fait que les taxes aéroportuaires ne représentent que 3 % à 4 % des coûts d’Air France, contre 30 % pour ses coûts de personnel. Mieux vaut donc faire porter les efforts et les gains de compétitivité sur ce dernier poste, me semble-t-il. Ce sera plus efficace !
Voici mon sentiment profond : l’avenir d’Air France se joue non pas dans le niveau des taxes aéroportuaires, mais dans le retour de la compétitivité et du dialogue social au sein de l’entreprise, avec notamment la fin des grèves systématiques qui sont parfois le seul argument employé, avant même l’amorce de toute discussion. Voilà ce qui amènera le relèvement d’Air France que j’appelle de mes vœux.
Nous avons fait, pour sa direction, le choix d’un dirigeant et d’un responsable spécialiste du secteur aérien. Je crois profondément que ce choix permettra le relèvement de cette compagnie à laquelle nous sommes tous attachés.
Enfin, monsieur Vallaud, je partage totalement votre opinion que l’État doit jouer, dans certaines opérations industrielles, un rôle d’architecte. La question des choix à prendre se posera bientôt dans le domaine de l’énergie, notamment celle du mix énergétique et du calendrier de la transition énergétique. Voilà un domaine où une planification de l’État est nécessaire. Je n’hésite pas à employer ce terme, car les investissements sont tellement considérables qu’on a besoin de savoir où nous allons à quinze, vingt ou vingt-cinq ans.
Monsieur Peu, je n’avais effectivement pas répondu à votre question sur la transition énergétique et sur les obligations d’ADP en matière environnementale. C’est une question clé. L’entreprise ADP a déjà des obligations en matière environnementale, notamment en matière de construction. Je pense que nous pouvons renforcer ces obligations. Je suis favorable à ce que nous écrivions dans la loi qu’ADP doit tenir compte de l’impact de ses activités sur l’environnement. Même si cela n’est pas prévu pour le moment, cela ne me pose aucune difficulté. Je suis ouvert aux suggestions en ce domaine.
Sur le plan de la méthode, je suis convaincu que nos discussions vont permettre d’améliorer le texte et d’éclairer le Gouvernement, notamment s’agissant du maintien, ou non, de l’État dans le capital d’ADP, ou encore de la question environnementale. C’est l’objet du débat parlementaire.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Nous échangeons ainsi librement depuis une heure et demie. Je suggère que nous reprenions maintenant l’examen des amendements.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable sur les trois amendements de suppression.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.
La commission rejette les amendements CS576, CS674 et CS2159.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS274, CS273 et CS272 de M. Stéphane Peu et CS675 de M. Daniel Fasquelle.
M. Stéphane Peu. Je présenterai de manière groupée mes trois amendements. Ils portent tous sur la durée de la concession. La concession envisagée pour ADP représente plus du double de celle qui a été octroyée aux investisseurs privés dans le cadre de la privatisation des aéroports de Lyon ou de Toulouse, sans qu’aucune des spécificités d’ADP ne parvienne à justifier d’une durée aussi importante.
Nous faisons remarquer que l’ordonnance du 29 janvier 2016 pose le principe d’une durée limitée, calculée en fonction de la nature et du montant des prestations ou des investissements. Son décret d’application du 1er février 2016 précise que la durée du contrat ne doit pas excéder le temps raisonnablement escompté par le concessionnaire pour qu’il amorce les investissements réalisés pour l’exploitation des ouvrages ou services.
En conséquence, ces amendements visent à appliquer une durée de concession plus limitée eu égard à ce qui s’est fait dans le cadre des autres privatisations en France et à l’international.
Le premier propose donc une limitation de la concession à dix ans, le deuxième à vingt ans et le troisième à trente ans. Ces différentes durées me semblent plus raisonnables et plus équilibrées que les soixante-dix ans envisagés.
M. Daniel Fasquelle. Si aucun de ces trois seuils ne vous convient, je vous propose de diviser simplement par deux la durée proposée dans l’article, pour limiter la concession à trente-cinq ans.
Mme Marie Lebec, rapporteure. La durée de soixante-dix ans est relativement classique. Le viaduc de Millau est ainsi concédé pour soixante-dix-huit ans et Eurotunnel pour quatre-vingt-dix-neuf ans. La durée de soixante-dix ans prend en compte les contraintes liées à la stabilité de l’entreprise, notamment en matière d’investissements. Avis défavorable sur l’ensemble des amendements.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Permettez-moi de vous faire remarquer à nouveau que la durée de soixante-dix ans représente une amélioration très significative par rapport à … l’infini. Actuellement, les actionnaires privés, même s’ils sont minoritaires, ont en effet devant eux l’éternité… La durée de soixante-dix ans marque donc une nette amélioration par rapport à l’éternité.
Ensuite, il faut de la durée et de la visibilité pour faire des investissements aussi importants sur l’infrastructure. La durée de soixante-dix ans nous semble donc raisonnable. Comme l’a rappelé la rapporteure, c’est similaire à la durée de la concession du tunnel routier du Fréjus, du tunnel du Mont-Blanc ou du viaduc de Millau.
M. Ian Boucard. Dans ces exemples, la concession a été octroyée alors que l’ouvrage n’était pas encore construit, en particulier pour le viaduc de Millau. S’agissant d’ADP, les infrastructures sont là. Même si des investissements devront être effectués, des bases solides existent d’ores et déjà. Elles permettent d’ailleurs à cette entreprise d’être rentable.
L’État a vendu les autoroutes trente-cinq ans après leur construction, si ma mémoire est bonne, au moment, précisément, où ces ouvrages devenaient rentables, ce qui n’avait pas manqué de susciter des discussions animées. De ce point de vue, l’amendement de Daniel Fasquelle me semble intéressant, si on imagine que les investissements réalisés par les concessionnaires seront rentabilisés eux aussi d’ici à trente-cinq ans.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Nous avons passé une heure et demie à expliquer que le modèle d’ADP n’est en rien similaire au modèle d’exploitation des autoroutes. Je suis donc étonnée qu’on y revienne encore.
M. Charles de Courson. Pourquoi soixante-dix ans ? On nous dit de regarder les infrastructures nouvelles telles que le tunnel du Fréjus ou le viaduc de Millau mais on n’est pas du tout dans le même cas. ADP, c’est déjà près de 70 millions de voyageurs. D’ailleurs, les durées d’amortissement des pistes d’ADP ne sont absolument pas de soixante-dix ans. Je trouve donc cette durée un peu trop longue. En outre, plus vous réduirez la durée, plus l’indemnité – telle que vous envisagez de la calculer – diminuera puisqu’elle correspond à la valeur actualisée des cash flows futurs sur soixante-dix ans. Cela permettrait de faire une petite économie. Trente-cinq ans me semble la bonne durée.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’entends tous ces arguments. Cependant, il reste des investissements très lourds à faire, notamment à l’aéroport Charles-de-Gaulle, qui justifient une durée de concession plus longue. D’autre part, contrairement à ce que vient de dire Charles de Courson, quand vous échangez l’éternité contre une durée, plus celle-ci est courte et plus le montant de l’indemnisation est élevé. Or les intérêts patrimoniaux de l’État pourraient être remis en cause si la valeur d’indemnisation excède ou approche la valeur de cession. Avis défavorable.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Même avis.
La commission rejette successivement les amendements CS274, CS273, CS272 et CS675.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CS626 et CS628 de la rapporteure.
Elle en vient à l’amendement CS403 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. L’article 44 prévoit en 2089 la restitution à l’État de tous les titres de capital détenus par ADP dans des entreprises, quelles que soient ces entreprises et à partir du moment où elles exercent une partie, même infime, de leur activité en Île-de-France. Cette mesure paraît disproportionnée. Il convient donc de la préciser en la limitant, d’une part, aux entreprises liées à l’activité aéroportuaire et d’autre part, qui exercent majoritairement leur activité en Île-de-France.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. On ne peut pas ne restituer à l’État que les titres des entreprises dont l’activité est majoritairement située en Île-de-France car il peut y avoir des activités situées en Île-de-France ou hors de l’Île-de-France qui, bien que minoritaires, sont fondamentales.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. L’État indemnise tout. Il est donc normal que tout soit restitué à l’État à l’issue de la période de soixante-dix ans.
M. Charles de Courson. Tout ne sera pas restitué, puisque le projet de loi prévoit que si l’activité n’est pas située au moins partiellement en Île-de-France, les titres ne seront pas restitués à l’État. Si vous jugez excessif de fixer un minimum à 50 %, fixez-le à 5 ou à 10 %. On ne va pas restituer des activités qui ne sont qu’à quelques pourcents en Île-de-France. Je retire mon amendement et en déposerai un autre fixant un minimum à 5 %.
L’amendement CS403 est retiré.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission rejette l’amendement CS277 de M. Stéphane Peu.
Elle aborde l’amendement CS402 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. J’ai trouvé étonnante la rédaction de l’article. En effet, à l’occasion des nationalisations et privatisations antérieures, on a toujours procédé de la même manière : on confiait le dossier à un groupe de trois experts, l’un de la Cour de cassation, l’autre de la Cour des comptes et le troisième, du Conseil d’État. Ils procédaient à une estimation selon les deux méthodes pratiquées, combinées : celle de la valeur patrimoniale et celle des cash flows actualisés. Curieusement, vous utilisez exclusivement la méthode du cash flow actualisé. Ce n’est pas à la loi de choisir une méthode. Les experts transmettront leur estimation à la commission de privatisation, qui vérifiera si la méthodologie utilisée est correcte. Après, c’est vous, monsieur le ministre, qui ferez un choix. Je pense que cet article pose un problème constitutionnel.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Vous proposez que la méthode de calcul de l’indemnisation soit non plus fixée par la loi mais par d’autres instances compétentes alors même que, pour garantir que l’expropriation est équitable, il faut que le calcul de l’indemnisation soit prévu par la loi.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous estimons que le fait de préciser la méthode d’indemnisation dans la loi sécurise juridiquement l’opération. Comme vous le dites très bien, il existe en effet deux méthodes d’indemnisation. Nous avons écarté celle qui repose sur la base des actifs car il est impossible de déterminer ce que sera la valeur des actifs dans soixante-dix ans. Le calcul sera donc effectué sur la base du cash flow, suivant la méthode que vous avez vous-même définie. Ce choix a été soumis au Conseil d’État. Des experts juridiques se sont donc penchés longuement sur le sujet. Dans son avis, le Conseil d’État considère qu’il s’agit d’une méthode classique d’évaluation des entreprises. Il précise qu’en l’espèce, on ne peut pas lui opposer de méthode plus pertinente.
M. Charles de Courson. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est claire : l’indemnisation doit être juste et préalable. Vous vous souvenez de ce qui est arrivé à nos collègues de gauche quand ils ont nationalisé : leurs décisions ont été annulées par le Conseil constitutionnel car les modalités de calcul qu’ils avaient retenues n’étaient pas justes. Il a fallu délibérer à nouveau et confier à une commission le soin d’évaluer l’indemnisation. Il serait plus prudent d’en faire autant car vous ne savez pas ce qui peut se passer en soixante-dix ans. Le Gouvernement recourt d’ailleurs ici à un mélange des deux méthodes, s’appuyant sur la valeur actualisée déduction faite de la valeur nette comptable des mêmes biens à la fin de l’exploitation mentionnée – c’est-à-dire dans soixante-dix ans. Je le répète : j’ai des doutes quant à la constitutionnalité de cet article.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. La comparaison n’est absolument pas pertinente. Dans le cas des nationalisations de 1982, le Gouvernement avait choisi de retenir comme seul critère d’indemnisation un prix qui n’était pas conforme au prix de bourse des actifs nationalisés. Le Conseil constitutionnel avait donc indiqué qu’il fallait indemniser les acteurs privés à juste valeur. Nous, au contraire, retenons la seule méthode d’indemnisation quoi soit considérée comme juste par le Conseil d’État : elle repose sur la valeur nette comptable des actifs. Nous avons sécurisé juridiquement le montant et la méthode d’indemnisation.
La commission rejette l’amendement.
Elle étudie l’amendement CS880 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement a pour objectif de nous assurer que les recours éventuels qui seront introduits contre le texte fixant le montant de l’indemnité seront traités rapidement et donc directement devant le Conseil d’État.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable. Cela accélérera effectivement la procédure.
La commission adopte l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CS478 de M. Éric Woerth et du sous-amendement CS2390 de la rapporteure Marie Lebec.
M. Éric Woerth. Il s’agit d’associer le Parlement à la valorisation de l’indemnisation en élargissant la composition de la commission ad hoc à deux représentants du Parlement. Je suis persuadé qu’on trouvera au moins une personne compétente parmi les 577 députés pour siéger de façon efficace au sein de cette commission... Il s’agit aussi de permettre aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat de bénéficier d’une information en temps réel et de prévoir que cette information soit rendue publique. Le sous-amendement de la rapporteure dévitalise une bonne partie de mon amendement en supprimant la disposition visant à associer le Parlement à l’avis de valorisation donné à la commission des participations. Je regretterais donc qu’il soit adopté.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Le sous-amendement CS2390 a pour objet de ne conserver qu’une partie de l’amendement. Le 1° qui a pour objet de prévoir la présence d’un député et d’un sénateur dans la commission ad hoc chargée de calculer l’indemnité versée à ADP présente des difficultés. Il ne devrait pas s’agir d’une instance politique mais d’une instance purement technique. Les personnes retenues par le projet de loi pour faire partie de cette commission le sont pour leurs compétences. Il s’agit du premier président de la Cour des comptes, du président de l’Autorité des marchés financiers et du président du Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je partage l’objectif, poursuivi par Éric Woerth, de bonne information du Parlement mais en l’espèce, le mieux est l’ennemi du bien. Si nous prévoyons la présence de responsables politique dans cette commission, composée d’experts indépendants et chargée de rendre un avis sur l’indemnité, je crains que cela se retourne contre nous et que les actionnaires individuels nous le reprochent. Ils pourraient considérer en effet que ces responsables politiques ont par définition un engagement et qu’ils peuvent être juges et parties. Il est donc préférable d’adopter votre amendement tel que modifié par le sous-amendement de la rapporteure. Ainsi, le Parlement sera informé et il y aura publication de l’avis après la privatisation.
M. Éric Woerth. Beaucoup de choses se retournent contre nous sans qu’en général, on l’ait prévu avant…Cela fait le charme de la vie politique. (Sourires.) On peut considérer en effet que ce n’est pas le rôle du Parlement que d’entrer directement dans le vif des sujets, mais il s’agit là d’un bien national à valoriser. Il est donc normal que des élus de la nation, dont certains sont aussi compétents que les personnes que peut nommer la Cour des comptes, puissent participer à une commission saisie pour avis et non pour rendre une décision.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Il ne s’agit pas de la valorisation d’une société mais de l’indemnisation d’ADP, acteur privé. Je suis réservé quant à l’idée que des parlementaires se prononcent techniquement sur le montant de l’indemnisation d’un actionnaire privé.
M. Charles de Courson. Certes, on ne rachète pas des actions, mais des actifs. Cependant, les actifs sont un élément de valorisation de l’entreprise, qui est cotée en bourse. On peut déduire une valeur implicite que valorise le marché des actifs par différence entre la valeur de l’entreprise et les actifs non rachetés. Vous avez donc raison mais partiellement tort.
La commission adopte le sous-amendement CS2390 puis l’amendement CS478 sous-amendé.
Elle aborde l’amendement CS275 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. Cet amendement vise à permettre à l’État de mettre un terme à la concession, intégralement ou partiellement, dans le cas où le groupe Aéroports de Paris manquerait aux objectifs en matière de préservation de l’emploi et des conditions de travail des salariés que nous proposons par ailleurs de fixer dans son cahier des charges.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable. Si on reprend les mécanismes qui existent actuellement, le cahier des charges mentionné à l’article L. 6323-4 du code des transports ne fixe aucun engagement en matière d’emploi et de conditions de travail. Le conseil d’administration propose la convention collective qui doit être approuvée par le ministre des transports. Aucun changement n’est prévu de ce point de vue dans le cahier des charges. Enfin, il ne me paraît pas pertinent de figer pour soixante-dix ans l’évolution de l’emploi et des conditions de travail d’ADP.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.
M. Stéphane Peu. Il ne faut pas travestir mes amendements ! Je n’ai pas proposé de figer pendant soixante-dix ans les conditions de travail d’ADP ! Il s’agit de permettre à l’État de reprendre en partie ou en totalité la concession en cas de manquement aux conditions de travail et d’emploi fixées dans le cahier des charges pendant la durée de la concession. Reste à les fixer dans le cahier des charges. Par parenthèse, il faudrait de temps en temps écouter les acteurs concernés par les lois que nous votons : lorsqu’ils sont tous opposés aux dispositions proposées, ce n’est jamais bon pour la suite. En l’occurrence, les salariés d’ADP, tous syndicats confondus, sont hostiles à ce texte. Ne pas traiter la question de l’emploi et des conditions de travail, ne pas prévoir de garde-fou en la matière dans ce projet de loi ne sera pas de nature à les rassurer.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je vous prie de m’excuser, monsieur Peu, si vous estimez que j’ai travesti votre amendement : ce n’était pas mon intention. Je voulais simplement dire que les dispositions actuelles du cahier des charges relatives aux conditions de travail et à la préservation de l’emploi ne seront pas modifiées. Je pense notamment aux garanties fixées par la convention collective qui doivent être approuvées par le ministre des transports.
La commission rejette l’amendement CS275.
Elle examine l’amendement CS276 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. J’imagine, après avoir entendu M. le ministre, que le cahier des charges comprendra des clauses environnementales ou visant au respect des critères relatifs à la transition énergétique. Cependant, ces clauses ne vaudront rien si nous ne nous dotons pas d’outils pour les faire respecter. Nous proposons que l’État puisse mettre un terme intégralement ou partiellement à la concession dans le cas où le groupe Aéroports de Paris manquerait à ses objectifs en matière de préservation de l’environnement.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis défavorable à cet amendement. Cependant, à la suite de notre rencontre avec les syndicats, nous avons souhaité que des dispositions protectrices de l’environnement soient incluses dans le cahier des charges. Cette question sera débattue un peu plus tard. Des sanctions pécuniaires, d’un montant de 2 % du chiffre d’affaires par manquement sont également prévues.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’approuve l’intention, mais la sanction me semble un peu excessive, puisque cela revient à mettre un terme à la concession. J’invite M. Peu à retirer son amendement. D’autres amendements, déposés par le rapporteur général, seront examinés qui visent à renforcer le cahier des charges en matière environnementale.
M. Stéphane Peu. Je suis prêt à retirer mon amendement mais la question que je soulève est celle des moyens de faire respecter le cahier des charges.
L’amendement CS276 est retiré.
La commission aborde l’amendement CS700 de Mme la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement vise à préciser que les cinq cas de faute énumérés dans le projet de loi ne sont pas cumulatifs et que la réalisation d’un seul d’entre eux suffit à permettre aux ministres concernés de mettre fin à la mission confiée à Aéroports de Paris.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable à cet amendement qui renforce la faculté de mettre fin au contrat. Je veux dire à nouveau à M. Peu qu’on peut effectivement singulariser la condition environnementale dans ce cahier des charges.
La commission adopte l’amendement.
Elle étudie l’amendement CS404 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. J’ai été un peu étonné par l’alinéa 17 qui prévoit de transférer des actifs à l’État, moyennant une indemnité lorsqu’il est mis fin à la mission d’ADP en cas de manquement. Mais l’indemnité de rupture prévue est fixée dans la loi au montant net comptable des biens qui ont été concédés, ce qui n’est pas possible. Il y aura indemnisation sur le fondement d’une expertise, à la suite d’un contentieux. Il n’est pas du domaine de la loi que de fixer cette indemnisation. Mon amendement précise donc que cette indemnisation sera fixée dans les conditions de droit commun pour éviter une éventuelle annulation du dispositif par le Conseil constitutionnel sur le fondement du droit de propriété.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable : la mission et le statut d’ADP sont sui generis et non de droit commun. Cela étant, dans les faits, l’objectif est de se rapprocher le plus possible du droit commun.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Plus le législateur est précis, moins il y a de contentieux. C’est pourquoi nous apportons cette précision dans la loi.
M. Charles de Courson. Le Conseil constitutionnel exige que l’indemnisation soit juste et préalable. Vous faites donc une erreur en faisant figurer cette disposition dans la loi.
M. Daniel Fasquelle. Gravons ce propos de M. le ministre : « plus le législateur est précis, moins il y a de risques de contentieux ». J’espère que vous vous appuierez sur cette phrase pour revenir sur la rédaction que vous proposez de l’objet social dans le code civil : cette rédaction est une folie au regard des contentieux qu’elle va entraîner.
La commission rejette l’amendement CS404.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CS631 et CS630 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 44 modifié.
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Article 45 (articles L. 6323-2 et L. 6323-4 du code des transports) Cahier des charges d’Aéroports de Paris
A. l’État du droit
L’article L. 6323-2 du code des transports fixe la liste des aéroports qu’ADP est chargée d’aménager, d’exploiter et de développer : il s’agit de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, ainsi que des « aérodromes civils situés dans la région Île de France, dont la liste est fixée par décret ».
L’article L. 6323-4 du même code établit l’existence d’un cahier des charges, approuvé par décret en Conseil d’État. Ce cahier des charges fixe les conditions dans lesquelles la société ADP assure les services publics liés à l’exploitation des aérodromes qui lui sont confiés.
L’article précise que ce cahier des charges mentionne également :
– les modalités selon lesquelles ADP assure la répartition des transporteurs aériens ;
– les modalités du concours d’ADP à l’exercice des services de navigation aérienne assurés par l’État ;
– les modalités du contrôle, par l’État, du respect des obligations incombant à la société au titre de ses missions de service public ;
– les modalités de l’accès des personnels de l’État et de ses établissements publics à l’ensemble du domaine aéroportuaire de la société pour l’exercice de leurs missions ;
– et les modalités du contrôle par l’État des contrats par lesquels ADP délègue à des tiers l’exécution de certaines de ses missions.
Cet article précise que l’autorité administrative peut, en cas de manquement, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à l’ampleur du dommage et aux avantages tirés du manquement, dans une limite de 0,1 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice, porté à 0,2 % en cas de récidive.
B. le dispositif proposÉ
L’article 44 a pour objet principal de renforcer le cahier des charges applicable à ADP pour y inclure un plus grand nombre d’exigences et de prérogatives des pouvoirs publics.
Il doit résulter de l’ensemble de ces dispositions un contrôle de l’État sur ses actifs et une bonne information quant à la gestion faite par ADP des aérodromes dont il a la charge. Ainsi, l’État disposera, pour la première fois, d’un pouvoir d’autorisation sur les investissements, les travaux et les changements de contrôle de la société. Ce cahier des charges ne sera pas un simple contrat – comme dans le cas des autoroutes – mais fixé par la loi et par décret. Il n’y aura donc pas de marge de négociation pour le futur actionnaire sur le champ de la régulation de l’État.
Les nouvelles modalités de régulation seront précisées avant le lancement de la procédure de privatisation, de manière à donner aux acquéreurs potentiels une vision claire du cadre dans lequel l’entreprise exercera à l’avenir.
Les alinéas 1 et 2 modifient l’article L. 6323-2 pour préciser les aérodromes qu’ADP est chargée d’aménager, d’exploiter et de développer, en établissant une liste exhaustive ne renvoyant plus au décret. Il s’agit des onze aérodromes suivants : Chavenay-Villepreux, Chelles-Le Pin, Coulommiers-Voisins, Étampes-Mondésir, Lognes-Emerainville, Meaux-Esbly, Paris-Issy-les-Moulineaux, Persan-Beaumont, Pontoise-Cormeilles-en-Vexin, Saint-Cyr-l’École et Toussus-le-Noble.
L’alinéa 3 rappelle explicitement, à ce même article L. 6323-2, qu’ADP est chargée d’exploiter ces aérodromes, « dans le respect du cahier des charges mentionné à l’article L. 6323-4 ».
Les alinéas 4 à 23 accroissent la liste des mentions et précisions devant figurer au cahier des charges. Il s’agit notamment :
– des modalités d’application des articles créés ou modifiés par la loi : L. 6323-2-1, L. 6323-4, L. 6323-6 et L. 6325-2 (alinéa 6) ;
– des modalités selon lesquelles l’État, en l’absence d’accord avec ADP, pourra fixer lui-même les conditions de réalisation du service public aéroportuaire, les niveaux de performance à atteindre et les orientations sur le développement des aérodromes, ainsi que les sanctions si ces niveaux ne sont pas atteints (alinéa 8) ;
– des modalités selon lesquelles un commissaire du Gouvernement participe à l’ensemble des travaux du conseil d’administration d’ADP et se voit remettre toute information utile à sa mission (alinéa 9) ;
– des modalités selon lesquelles les dirigeants d’ADP chargés des principales fonctions opérationnelles seront agréés par l’État (alinéa 10) ;
– des modalités selon lesquelles ADP pourra rechercher la responsabilité sans faute de l’État du fait des décisions normatives ou des décisions d’organisation des services dont il a la charge, lorsqu’elles affectent l’activité d’ADP ou du fait des décisions de l’État prises en application de ces dispositions, lorsqu’elles bouleversent dans la durée les conditions économiques dans lesquelles l’exploitant opère ses activités (alinéa 11)
– des modalités selon lesquelles les opérations conduisant à un changement de contrôle d’ADP feront l’objet d’un accord préalable de l’État (alinéa 12) ;
– des modalités de respect par ADP des obligations de publicité et de mise en concurrence des marchés publics passés avec une entreprise liée ou co-entreprise (alinéa 13) ;
– des modalités d’encadrement de la durée des actes d’ADP pour tenir compte de la fin de sa mission et d’autorisation par l’État de tout acte dont la durée dépasse de plus de dix-huit mois la date de fin d’exploitation (alinéa 14) ;
– des modalités d’encadrement par l’État des décisions conférant des droits réels aux occupants des biens d’ADP (alinéa 15) ;
– des modalités d’encadrement et d’autorisation, par l’État, des opérations dépassant un certain montant ou une certaine superficie, définies par le cahier des charges, ou qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’exécution du service public aéroportuaire (alinéa 16) ;
– des modalités selon lesquelles ADP met à disposition de certains services et établissements publics de l’État les terrains, locaux, aménagements et places de stationnement (alinéa 17) ;
– des modalités d’encadrement et d’autorisation, par l’État, des modifications substantielles apportées aux capacités des installations aéroportuaires (alinéa 18) ;
– des modalités d’encadrement et d’autorisation, par l’État, de certains travaux dérogeant à des normes ou objectifs du cahier des charges, ou susceptibles d’affecter l’exécution du service public aéroportuaire ou l’exercice des missions des services de l’État (alinéa 19) ;
– des modalités de règlement amiable des différends entre l’État et ADP (alinéa 20) ;
– des modalités selon lesquelles le ministre chargé de l’aviation civile peut exiger qu’il soit mis fin à toute décision ou contrat d’ADP pris en méconnaissance des dispositions du cahier des charges (alinéa 21) ;
– des modalités selon lesquelles ADP transmet annuellement à l’État un certain nombre d’informations relatives à sa gestion financière (alinéa 22) ;
– des modalités selon lesquelles ADP informe l’État de toute requête visant à l’ouverture d’une procédure de mandat ad hoc ou de conciliation et le tient informé du déroulement de la procédure (alinéa 23).
Les alinéas 24 et 25 augmentent les sanctions en cas de non-respect, par ADP, des dispositions du cahier des charges, pour les plafonner à 2 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos par manquement. Le cumul de pénalités encourues sur une même année civile est plafonné à 10 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos. Il s’agit, une fois encore, de renforcer les pouvoirs de contrôle de l’État en augmentant le montant des sanctions et, partant, leur caractère dissuasif.
C. la position de la commission spÉciale
Un grand nombre de précisions ont été apportées par votre Commission à l’article 45.
Le contenu du cahier des charges tel que proposé par le projet de loi a été précisé par plusieurs amendements de votre rapporteure, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement. Il s’est agi :
– de préciser que, lorsque l’État impose à ADP la réalisation d’investissements nécessaires au respect de ses obligations de service public, ceci doit être fait sans préjudice de la juste rémunération des capitaux investis telle que définie à l’article L. 6323-4-1 du code des transports ;
– d’exclure, de manière dérogatoire et exceptionnelle, la participation du commissaire du Gouvernement au conseil d’administration d’ADP pour les réunions portant sur la négociation du contrat de régulation économique, et ce afin de prévenir toute situation de conflit d’intérêts ;
– de limiter l’assujettissement aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévues par les ordonnances du 23 juillet 2015 et du 29 janvier 2016 aux seuls contrats de travaux. Cette exigence est supprimée pour les contrats liés à des « services connexes », de manière à permettre à ADP de conserver les contrats conclus en sociétés filiales ou avec des coentreprises, notamment en matière commerciale.
Ce contenu a, par ailleurs, également été complété par plusieurs amendements de votre rapporteure, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement. Le cahier des charges devra ainsi également préciser les modalités :
– selon lesquelles ADP exerce ses missions en tenant compte des effets de ses activités sur l’environnement ;
– selon lesquelles ADP garantit les conditions d’exercice d’une aviation générale, pour assurer notamment la pérennité des petits aéroclubs ;
– selon lesquelles un comité des parties prenantes (associant notamment les collectivités territoriales, les associations environnementales et les associations de riverains) est mis en place pour favoriser les échanges entre ces acteurs.
Enfin, un dernier amendement de votre rapporteure, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, rend obligatoire la réalisation d’au moins une évaluation de ce cahier des charges – tant de ses dispositions que de leur bonne mise en œuvre – au mitan de la durée d’exploitation consentie à l’entreprise, de manière à pouvoir prendre en compte d’éventuelles évolutions significatives dans le transport aérien ou l’équilibre économique de l’entreprise. Cette évaluation sera rendue publique. Il s’agit de garantir la bonne adéquation du cahier des charges d’ADP avec les évolutions à venir du secteur aéroportuaire, potentiellement importantes, ainsi qu’avec les objectifs du service public fixés par l’État, tout au long de la durée d’exploitation de 70 ans.
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La commission est saisie des amendements identiques CS676 de M. Daniel Fasquelle et CS2160 de M. Dominique Potier.
M. Daniel Fasquelle. L’amendement CS676 est défendu.
M. Boris Vallaud. L’amendement CS2160 aussi.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis défavorable à ces amendements de suppression. L’article 45 précise les modalités du cahier des charges. Pour mener à bien le projet de privatisation, cet article paraît donc particulièrement utile. Il permet par ailleurs de fixer un grand nombre d’exigences auxquelles devra satisfaire Aéroports de Paris.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.
La commission rejette les amendements.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette l’amendement CS278 de M. Stéphane Peu.
Elle examine l’amendement CS705 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement d’appel vise à obtenir un engagement sur la transmission du projet de cahier des charges aux instances représentatives du personnel et la possibilité qui leur sera laissée d’émettre des observations à son sujet.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je propose à Mme Lebec de retirer cet amendement qui rejoint les préoccupations exprimées par M. Peu puisque j’ai demandé au président d’ADP de tenir les salariés régulièrement informés de l’avancement des différentes étapes préalables à la privatisation. Je lui ai aussi demandé de les informer de l’élaboration du cahier des charges des exploitations aéroportuaires. Je me suis rendu moi-même à ADP pour présenter l’opération et recevrai à nouveau les salariés dans le cadre du processus législatif en cours. Les garanties demandées par cet amendement et, précédemment, par M. Peu sont donc d’ores et déjà prévues.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je retire donc l’amendement.
L’amendement CS705 est retiré.
La commission étudie l’amendement CS721 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement vise à préciser que les investissements qui pourront être imposés par l’État à Aéroports de Paris devront respecter le principe législatif de juste rémunération des capitaux.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS632 de la rapporteure.
Elle est saisie de l’amendement CS723 du même auteur.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Cet amendement a pour objet d’exclure de manière dérogatoire et exceptionnelle la participation du commissaire du Gouvernement au conseil d’administration d’ADP pour les réunions portant sur la négociation du contrat de régulation économique, ce pour éviter tout conflit d’intérêts.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à l’amendement de notre rapporteure mais est-ce là le seul cas possible de conflit d’intérêts ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous n’avons pas identifié d’autres cas, mais vous pourrez déposer un amendement le cas échéant et nous le prendrons évidemment en compte.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle examine, en présentation commune, les amendements CS279, CS280 et CS281 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. L’amendement CS279 vise à garantir le maintien du nombre actuel de représentants des salariés au sein du conseil d’administration d’ADP : les salariés craignent notamment que leur représentation soit réduite, ce qui limiterait leur voix au chapitre.
L’amendement CS280 concerne les collectivités locales. Nous nous trouvons dans un système dépassé qui ne correspond pas à la réalité des impacts d’ADP sur les territoires : seule la ville de Paris et celle d’Orly siègent au conseil d’administration. Or l’impact sur les territoires a beaucoup changé, de même que l’organisation territoriale de l’Île-de-France. C’est pourquoi nous proposons que les départements et la région puissent être représentés au conseil d’administration. Je vous fais grâce de tous les impacts des aéroports relevant d’ADP sur les territoires, les riverains et les infrastructures…
J’en viens à l’amendement CS281. L’alinéa 11 de l’article 45 permettra de rechercher la responsabilité sans faute de l’État dans l’hypothèse où ce dernier prendrait une décision affectant significativement ou durablement l’activité d’ADP. À nos yeux, il n’est pas souhaitable d’ouvrir cette possibilité, car cela conditionnerait la mise en place d’une régulation visant l’intérêt général au respect des intérêts privés du groupe ADP. La sauvegarde de l’intérêt général, notamment pour des raisons liées à la santé et à l’environnement, doit permettre à l’État d’édicter des normes sans avoir à indemniser le secteur privé.
Mme Marie Lebec, rapporteure. J’émets un avis défavorable à l’amendement CS279 qui fixe à six le nombre des représentants des salariés au conseil d’administration d’ADP. Dans le cadre de sa privatisation, ce groupe devrait se rapprocher du droit commun : le nombre des membres du conseil d’administration serait ainsi ramené à dix ou douze, et il serait disproportionné que les salariés représentent la moitié du total.
Même avis en ce qui concerne l’amendement CS280 : à l’heure actuelle, il n’y a que trois censeurs auprès du conseil d’administration. Porter leur nombre à onze, comme vous le proposez, serait là encore une mesure disproportionnée. Cela relève, par ailleurs, d’une décision du conseil d’administration et non de la loi. Je tiens également à signaler que j’ai déposé un amendement visant à créer un comité des parties prenantes, qui aura pour objet d’associer davantage les collectivités territoriales – vous savez qu’elles se sont manifestées avant l’examen du projet de loi.
S’agissant de l’amendement CS281, il faut que l’État puisse continuer à légiférer ou à réglementer dans l’ensemble des domaines, comme vous l’avez dit. Néanmoins, l’idée de la responsabilité sans faute est que si une décision affecte durablement l’activité d’ADP ou lui porte préjudice, il est normal qu’il y ait une indemnité. C’est pourquoi je donne aussi un avis défavorable à cet amendement.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même position.
M. Stéphane Peu. Nous pourrons discuter plus longuement de ces différentes questions en séance, mais je voudrais ajouter un mot au sujet des collectivités territoriales. C’est à la loi de fixer les règles de leur association, et non à la future société ADP : ce serait un non-sens. Il faut associer au sein du conseil d’administration, qui est l’instance décisionnaire, les collectivités subissant un impact – il a ainsi été question précédemment du bruit, des infrastructures, du foncier et de l’aménagement.
La commission rejette successivement ces amendements.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS633 et CS629 de la rapporteure.
La commission examine ensuite l’amendement CS722 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je vous propose de limiter l’assujettissement d’ADP aux obligations de publicité et de mise en concurrence aux seuls contrats de travaux : cela permettra de conserver les contrats conclus en sociétés filiales ou avec des coentreprises, notamment en matière commerciale.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements de précision CS635, CS656, CS636, CS637 et CS634 de la rapporteure.
La commission examine ensuite les amendements identiques CS1203 de M. Jean-Luc Lagleize et CS2016 de M. Jean-Paul Mattei.
Mme Isabelle Florennes. L’amendement CS1203 permettra à l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI) de donner un avis sur le niveau de notation proposé par ADP, afin d’éviter un niveau qui exigerait une rentabilité anormalement élevée et ferait peser des tensions inflationnistes sur les redevances aéroportuaires dues par les compagnies aériennes, et en premier lieu Air France.
M. Philippe Bolo. Je n’ai rien à ajouter au sujet de l’amendement CS2016 : tout vient d’être dit.
Mme Marie Lebec, rapporteure. J’émets un avis défavorable : le niveau de notation n’est pas proposé par ADP, mais par l’État, et ne relève pas des compétences de l’ASI, qui est chargée d’émettre un avis sur les redevances aéroportuaires. Cela ne correspond pas à la mission de l’ASI, qui n’est pas équipée pour exercer la mission que vous proposez de lui donner.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
La commission rejette ces amendements.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS648 de la rapporteure.
La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS2353 de la rapporteure et CS283 de M. Stéphane Peu.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Mon amendement précise qu’ADP devra exercer ses missions en tenant compte des effets de ses activités sur l’environnement, selon des modalités définies dans le cahier des charges.
M. Stéphane Peu. Le cahier des charges prévu par le code des transports sera enrichi par l’article dont nous discutons, et il va de soi qu’il faut notamment ajouter un objectif de préservation de l’environnement.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis défavorable à votre amendement sans l’être, sur le fond, à la prise en compte de l’impact environnemental d’ADP. En ce qui concerne les gaz à effet de serre qui sont visés par l’amendement, il semblerait qu’ADP ne soit pas responsable des principales émissions – ce sont plutôt les compagnies aériennes…
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis favorable à l’amendement de la rapporteure, car il permettra de prendre en compte les impacts environnementaux des activités d’ADP. Il faut également souligner que c’est un amendement qui doit beaucoup à M. Peu. Nous verrons si cela peut être reconnu de manière plus claire par la suite. Je suis en revanche défavorable à l’amendement CS283.
La commission adopte l’amendement CS2353.
L’amendement CS283 est ainsi sans objet.
La commission examine ensuite, en présentation commune, les amendements CS282 et CS284 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. Ces amendements s’inscrivent dans le même esprit, mais j’ai l’impression qu’ils rencontreront moins de succès que ma précédente proposition… Il s’agit d’ajouter au cahier des charges un objectif de préservation de l’emploi, afin d’éviter une éventuelle purge des effectifs – cela peut arriver lors d’une privatisation trop peu encadrée. Il y a aussi la question du statut des salariés d’ADP : vous savez qu’ils y sont attachés, et ils ont raison de l’être.
M. Charles de Courson. Ce n’est pas un statut, mais une convention collective.
M. Stéphane Peu. Le projet de loi, tous articles confondus, ne comporte pas une seule mention du devenir des salariés. Dans cette affaire de privatisation, il n’est nulle part question du statut, de l’emploi et de l’avenir des salariés : ils sont totalement absents de ce texte. Nous avons déposé un certain nombre d’amendements pour les y introduire, car ce sont des acteurs de premier plan dans l’entreprise.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Nous avons rencontré ensemble les syndicats, comme vous l’avez rappelé tout à l’heure, et j’ai noté, moi aussi, qu’ils étaient inquiets de l’avenir de leur société. Je l’ai dit précédemment : ce texte ne changera rien à leur statut, car il faudra toujours que la convention collective soit validée par le ministre des transports. J’émets un avis défavorable à votre amendement, car il ne me paraît pas souhaitable de figer les conditions d’emploi des salariés pour les soixante-dix années à venir, c’est-à-dire pendant la durée de la concession ou à son échéance, comme le proposent respectivement vos amendements CS282 et CS284.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’entends les remarques formulées par M. Peu, et je veux rappeler que rien ne changera pour les salariés en raison de ce projet de loi. La convention collective doit être approuvée par le ministre des transports, qui est chargé d’exercer la tutelle de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), sur proposition du conseil d’administration d’ADP : cela restera le cas, y compris lorsque la cession d’actifs aura eu lieu. Si vous estimez qu’il faut le rappeler dans la loi – elle ne fait pas mention des salariés d’ADP, en effet –, je vous suggère de déposer un amendement en ce sens, auquel nous pourrions travailler ensemble dans les jours qui viennent. Cela permettra peut-être de rassurer les salariés.
M. Stéphane Peu. Je répondrai présent à cette invitation, bien sûr, mais je ne retire pas mes amendements.
La commission rejette successivement les amendements.
Puis la commission examine l’amendement CS2398 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. J’ai déposé cet amendement pour préciser que le cahier des charges devra garantir les conditions d’exercice d’une activité d’aviation générale sur les aérodromes exploités par ADP – cela correspond à une demande des aéro-clubs concernés.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable : cet amendement répond à des préoccupations exprimées par M. Mattei, dont je veux saluer le travail.
La commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CS2356 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Nous en venons à l’amendement que j’évoquais tout à l’heure en réponse à M. Peu : je vous propose de créer un comité consultatif local, distinct des organes de direction d’ADP, afin de regrouper a minima les collectivités territoriales, les riverains et les associations de protection de l’environnement.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CS714 de la rapporteure.
Mme Marie Lebec, rapporteure. L’objet de cet amendement est de garantir la bonne adéquation du cahier des charges d’ADP avec les évolutions à venir du secteur aéroportuaire : au moins une évaluation de la réalisation du cahier des charges devra avoir lieu.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS285 et CS286 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. L’amendement CS285 vise à apporter une clarification : en cas de non-respect des engagements fixés par le cahier des charges, l’article 45 prévoit des sanctions limitées à 2 % du chiffre d’affaires hors taxes lors du dernier exercice clos d’ADP, sous un plafond global par année civile, ce qui risque d’empêcher l’autorité administrative de prononcer des sanctions à la hauteur des préjudices subis en cas d’atteintes particulièrement graves. Par ailleurs, l’amendement CS286 propose des sanctions plus adaptées, plus cohérentes et plus dissuasives : le plafond serait ainsi porté à 5 % pour chaque manquement.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Je suis défavorable à l’amendement CS285 qui supprimerait le plafond de sanction de 2 % du chiffre d’affaires, pour ne garder que le plafond global de 10 % : le problème est que si une sanction équivalant à 10 % du chiffre d’affaires était prononcée, on ne pourrait plus adopter de sanctions au cours de la même année, car le plafond global aurait déjà été atteint. En ce qui concerne l’amendement CS286, je trouve qu’il serait excessif de porter le plafond par manquement de 2 à 5 %, compte tenu des pratiques en vigueur. Il faut aussi noter que le projet de loi prévoit déjà une augmentation, puisque ce plafond passera de 0,2 à 2 %.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
La commission rejette successivement ces deux amendements.
Puis elle adopte l’amendement CS701 de la rapporteure, visant à apporter une précision juridique.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CS287 de M. Stéphane Peu.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable, pour les mêmes raisons : cet amendement porterait le plafond annuel à 20 %, ce qui me paraît disproportionné.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 45 modifié.
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Après l’article 45
La commission examine, en discussion commune, les amendements CS288 et CS289 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. L’amendement CS288 vise à empêcher la sous-traitance de second degré, en raison du péril qui en résulte pour la sécurité nationale. L’amendement CS289 est un amendement de repli.
Mme Marie Lebec, rapporteure. J’émets un avis défavorable à ces deux amendements. En effet, il ne me paraît pas nécessairement pertinent de limiter la sous-traitance à un seul niveau : toutes les précautions sont prises pour garantir que la sous-traitance d’ADP s’exerce dans le plus grand respect des règles de sécurité, notamment dans le cadre de la loi du 27 mars 2017 qui a instauré une obligation de vigilance des sociétés mères. Le plan de vigilance prévu par la loi est en cours d’élaboration, sous l’égide de la déontologue du groupe ADP.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.
M. Stéphane Peu. Plus les niveaux de sous-traitance sont nombreux, plus le contrôle perd en efficacité, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé. Pour des enjeux aussi stratégiques que ceux des aéroports, on ne peut pas se contenter des règles de droit commun. Je rappelle en effet qu’il y a des précédents à ADP : le plan des pistes d’Orly a été divulgué, de même qu’un schéma de vidéosurveillance, au moment de sa mise en place, et c’était le fait d’une sous-traitance de deuxième ou troisième niveau. Ce ne sont pas des fantasmes, des vues de l’esprit ou des suspicions excessives : on constate souvent que plus les niveaux de sous-traitance sont nombreux, plus le contrôle est difficile à exercer.
M. Roland Lescure, rapporteur général. L’objectif est louable, mais je ne suis pas sûr que vos amendements soient la meilleure manière de l’atteindre. Je connais moins bien que vous les cas que vous avez cités, mais la fuite venait-elle vraiment d’un sous-traitant de sous-traitant ? Par ailleurs, je rappelle que nous cherchons aussi à limiter les coûts et à nous assurer que l’on obtient les meilleurs prix possibles lorsque l’on passe des appels d’offres. Or la sous-traitance d’une sous-traitance peut conduire à un meilleur service ou à un meilleur prix. Je comprends l’objectif que vous visez, mais je pense qu’on ne peut l’atteindre qu’avec un véritable contrôle de la sécurité : ce contrôle existe, comme la rapporteure l’a dit, et il faudra s’assurer que ce sera toujours le cas par la suite.
La commission rejette successivement ces amendements.
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Article 46 (article L. 6323-6 du code des transports) Nouvelles dispositions de maîtrise des emprises foncières
A. l’État du droit
L’article L. 6323-6 du code des transports impose aujourd’hui à l’État, alternativement, de :
– s’opposer à une cession, à un apport sous quelque forme que ce soit, ou à la création d’une sûreté (c’est-à-dire d’un droit réel) sur un ouvrage ou terrain du domaine aéroportuaire, dès lors que celui-ci est nécessaire à la bonne exécution, par la société ADP, de ses missions de service public, ou au développement de celles-ci ;
– subordonner cette cession, apport ou création de sûreté à la condition qu’elle ne soit pas susceptible de porter préjudice à l’accomplissement de ces missions.
Le cahier des charges d’ADP fixe les modalités d’application de cette obligation, et détermine notamment les biens en cause.
L’article L. 6323-6 prévoit que tout acte de cession, d’apport ou toute création de sûreté réalisé sans que l’État ait été mis à même de s’y opposer, ou en violation de son opposition ou en méconnaissance des conditions fixées pour la réalisation de l’opération est nul.
Il précise enfin que les biens concernés ne peuvent faire l’objet d’aucune saisie et que le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable.
B. le dispositif proposÉ
L’article 46 propose de reprendre ces dispositions de maîtrise des emprises foncières, et les adapte au nouveau cadre juridique fixé pour ADP.
Les alinéas 1 à 2 imposent à ADP de soumettre à l’État tout projet d’opération conduisant à la cession, à l’apport ou à la création d’une sûreté sur un bien ou titre de participation dont la propriété doit être transférée à l’État à l’issue de la période d’exploitation. Ce faisant, ces alinéas élargissent le régime existant sur le domaine des aérodromes proprement dit à l’ensemble des propriétés foncières de la société en Île-de-France (devant revenir à l’État à l’issue de la période de 70 ans), de manière à ce que l’État puisse s’opposer à des cessions ou à des constitutions de droits réels qui ne lui paraîtraient pas compatibles avec le développement, à terme, du service public aéroportuaire.
L’État autorise cette opération dès lors qu’elle n’est pas de nature à porter atteinte à la bonne exécution du service public aéroportuaire ou à ses développements et, s’agissant des sûretés, à condition que celles-ci soient consenties au titre du financement des missions d’ADP portant sur ses aérodromes en Ile-de-France. Il peut fixer des conditions à cette autorisation.
L’alinéa 3 précise également que les ouvrages et terrains d’ADP nécessaires à la bonne exécution, par la société, de ses missions de service public ou au développement de celles-ci ne peuvent faire l’objet d’aucune saisie, et que le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable.
Le cahier des charges d’ADP devra préciser les biens concernés.
L’alinéa 4 précise qu’est, comme dans le droit actuel, nul de plein droit, tout acte de cession, d’apport ou de création de sûreté, non autorisé par l’État ou réalisé en méconnaissance de son opposition ou des conditions fixées par lui pour la réalisation de cette opération.
Les alinéas 5 à 7 déterminent le régime d’indemnisation de la société ADP vis-à-vis de l’État en cas de cession, d’apport, ou de création de sûreté pour un bien dont la propriété aurait dû revenir à l’État à l’issue de la période de 70 ans.
Ainsi, s’il s’agit d’un bien apporté à ADP en application de l’article 2 de la loi du 20 avril 2005, la société verse à l’État 70% de la différence d’impôts entre la valeur vénale des biens à la date de leur transfert de propriété en 2005 et la valeur nette comptable figurant dans les comptes sociaux de la société à la date du transfert de propriété de l’actif, c’est-à-dire 70 % de la plus-value réalisée.
S’il s’agit d’un bien acquis ou réalisé par ADP postérieurement à la loi de 2005, et si la durée de vie de ces biens dépasse la durée d’exploitation de 70 ans, ADP verse à l’État une part de la plus-value calculée de la même manière, correspondant à la quote-part qui serait revenue à l’État à la fin de l’exploitation. Cette quote-part est définie par l’État et la société au moment du transfert de propriété des biens. Le même dispositif s’applique en matière de cessions de titres (transfert d’une quote-part calculée sur la différence positive entre le prix de cession des titres et la valeur nette comptable de ces titres).
Ces alinéas élargissent également l’assiette des biens immobiliers et mobiliers pour lesquels l’État perçoit une partie de la plus-value dégagée par les cessions autorisées, compte tenu de leur inclusion dans le périmètre des biens faisant l’objet d’un transfert en pleine propriété au terme de la période d’exploitation prévue à l’article 44.
L’alinéa 8 prévoit que, lorsqu’il fait partie du domaine public, le terrain d’assiette des aérodromes exploités par ADP peut faire l’objet d’un transfert de gestion au profit de l’État, sur décision du préfet de département compétent.
C. la position de la commission spÉciale
Un amendement déposé par notre collègue Charles de Courson, et ayant reçu un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement a été adopté par votre commission à l’article 46. Il impose qu’une indemnité soit définie dans les conditions de droit commun et versée à Aéroports de Paris en cas de transfert de la gestion d’un terrain d’ADP au profit de l’État.
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La commission examine l’amendement CS2161 de M. Dominique Potier.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Nous l’avons déjà dit précédemment dans la discussion : mon groupe considère que la privatisation d’ADP est une erreur stratégique et économique. Nous regrettons que le Gouvernement privilégie cette option à celle d’une optimisation des dividendes perçus. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 46.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable à cet amendement, comme à tous ceux visant à supprimer un article du projet de loi. Ce que vous proposez ne serait pas pertinent si nous voulons garantir la bonne réalisation de la privatisation d’ADP : cet article comporte, en effet, des dispositions relatives à la maîtrise foncière. Il est ainsi prévu que tout projet d’opération conduisant à la cession, à l’apport ou à la création d’une sûreté doit être validé par l’État et que toute opération réalisée sans accord est nulle.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que l’excellente rapporteure.
La commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements CS290, CS291 et CS292 de M. Stéphane Peu.
M. Stéphane Peu. Quand il s’agit du foncier, on touche au grisbi (Sourires). L’amendement CS290 prévoit que le foncier dont l’État est propriétaire ne pourra pas être cédé par ADP pendant la durée de la concession, car c’est le bien de tous les Français. Il convient de préserver les intérêts patrimoniaux de l’État, c’est-à-dire de nos concitoyens.
L’amendement CS291, si vous me permettez de le présenter en même temps, vise à mieux associer les salariés à la vie de l’entreprise – pardon d’être redondant, mais c’est un sujet qui nous tient à cœur. Nous pensons que les salariés ne sont pas que de simples producteurs : ce sont aussi des acteurs de l’entreprise. L’amendement permettra au comité d’entreprise de se saisir de tout projet de cession, d’apport ou de création de sûreté.
Enfin, notre amendement de repli CS292 vise à permettre aux collectivités locales d’Île-de-France – la région, les départements et les communes – de pouvoir acquérir prioritairement le foncier de l’État s’il est vendu. Cela permettra de préserver l’intérêt public.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis défavorable à ces trois amendements. Depuis une loi adoptée en 2005, le foncier concerné est la propriété d’ADP, et non de l’État. En ce qui concerne la préservation des intérêts patrimoniaux, l’article 46 prévoit qu’ADP devra reverser 70 % de la plus-value réalisée lors d’une éventuelle cession, qu’il faudra l’accord de l’État pour réaliser toute opération de cette nature et que l’État devra s’y opposer si cela risque de nuire à l’activité aéroportuaire.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis défavorable. Je voudrais rassurer M. Peu : ADP n’aura pas d’intérêt à agir. Comme la rapporteure l’a très bien rappelé, 70 % du produit des cessions iraient en effet à l’État. Les opérations n’auront donc pas lieu pour des raisons d’ordre financier. L’État pourra également s’opposer à une cession : cela fait partie des éléments de contrôle du cahier des charges. Enfin, on peut envisager que des cessions soient opportunes : si l’on souhaite réaliser une ligne de transport passant par une partie du foncier d’ADP, il y aura un motif d’intérêt général susceptible de justifier une cession partielle. J’invite donc à retirer l’amendement CS290 ; sinon, je donnerai un avis défavorable.
La commission rejette successivement les amendements.
Puis la commission adopte successivement les amendements CS639 et CS640, de précision juridique, et l’amendement CS641, rédactionnel, de la rapporteure.
La commission est ensuite saisie de l’amendement CS405 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Aux termes de l’alinéa 8 de l’article 46, « lorsqu’il fait partie du domaine public, le terrain d’assiette des aérodromes exploités par Aéroports de Paris en application de l’article L. 6323-2 peut faire l’objet d’un transfert de gestion au profit de l’État sur décision du préfet territorialement compétent ». Il manque un élément : que ce soit en contrepartie d’une indemnité fixée dans les conditions du droit commun. Pendant la durée de la concession, l’État ne peut pas s’approprier sans indemnité un terrain qui a été concédé. Comment indemnisera-t-on ADP ? C’est l’objet du bref dispositif que je vous propose.
Mme Marie Lebec, rapporteure. Avis favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est un amendement de précision qui est utile afin de nous épargner un risque de dérive « nougateuse » du texte, à laquelle je sais que Charles de Courson est sensible (Sourires). J’émets donc un avis favorable.
La commission adopte l’amendement.
Mme la présidente Olivia Grégoire. À l’unanimité.
Puis la commission adopte l’article 46 modifié.
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Article 47 (article L. 6323-4-1 [nouveau] du code des transports) Principe de la caisse double
A. l’État du droit
Les articles L. 6325-1 à L. 6325-7 du code des transports fixent le régime des redevances aéroportuaires, versées par les compagnies aériennes aux exploitants d’aérodromes en rémunération des services rendus. Ce régime concerne ADP, comme tous les gestionnaires d’aérodromes.
Comme l’indique l’article L. 6325-1, les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne donnent lieu à la perception de redevances. Ces redevances peuvent faire l’objet de modulations, pour des motifs d’intérêt général, tendant à réduire les atteintes à l’environnement, à améliorer l’utilisation des infrastructures ou à favoriser la création de nouvelles liaisons. Le produit global des redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l’aérodrome.
Ces redevances sont de plusieurs natures :
– la redevance d’atterrissage, qui correspond à l’usage, par les aéronefs de plus de six tonnes, des infrastructures et équipements aéroportuaires nécessaires à l’atterrissage, au décollage, à la circulation au sol, ainsi que, le cas échéant, aux services complémentaires (balisage, information de vol, aides visuelles). Les tarifs de cette redevance sont fonction de la masse maximale certifiée au décollage de l’aéronef ;
– la redevance de stationnement, qui correspond à l’usage, par les aéronefs de plus de six tonnes, des infrastructures et équipements de stationnement, ainsi que, le cas échéant, aux services complémentaires (passerelles, dégivrage). Les tarifs de cette redevance sont fonction de la durée du stationnement, des caractéristiques de l’aéronef et, le cas échéant, de celles de l’aire de stationnement ;
– la redevance par passager, qui correspond à l’usage des installations aménagées pour la réception des passagers et du public, ainsi que, le cas échéant, aux services complémentaires (mise à disposition de comptoirs d’enregistrement et d’embarquement, installations de tri des bagages). L’assiette de cette redevance est le nombre de passagers embarqués.
Ces redevances représentent, pour une compagnie comme Air France, environ 600 millions d’euros par an, et 2 % des charges de l’entreprise.
Pour les aérodromes gérés par ADP, si la fixation des tarifs donne lieu à consultation des compagnies aériennes notamment, celles-ci fournissent des informations concernant les prévisions de trafic, les prévisions quant à la composition et à l’utilisation de leur flotte ou encore leurs projets de développement sur l’aérodrome concerné.
Aux termes de l’article L. 6325-1, le montant de ces redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Toutefois, en pratique, plusieurs mécanismes de fixation des redevances existent :
– le principe de caisse unique : le coût moyen pondéré du capital est calculé sur l’ensemble des activités de l’aéroport, y compris celles qui ne sont pas directement liées aux activités aéroportuaires (commerces, restauration, etc.). Seul l’aéroport de Londres-Heathrow applique ce principe ;
– le principe de double caisse : le coût moyen pondéré du capital est calculé sur les seules activités spécifiquement aéroportuaires, les autres activités étant exclues. La caisse dite « régulée » (activités aéroportuaires) est alors distincte de la caisse dite « non régulée » (activités annexes). Dans ce système, les compagnies financent uniquement les prestations dont elles bénéficient réellement ;
– le principe de caisse aménagée : le coût moyen pondéré du capital est calculé sur les activités purement aéroportuaires, auxquelles peuvent toutefois être associées certaines activités non aéronautiques, rentables et à prix libre. Dans d’autres cas, une partie des recettes de la caisse non régulée peut venir alimenter la caisse régulée. Ceci conduit généralement à faire baisser le coût moyen pondéré du capital (les activités de la caisse non régulée étant plus rentables que celles de la caisse régulée), et ainsi à diminuer le coût des redevances.
ADP est aujourd’hui assis sur le principe de la caisse double, ou aménagée de manière très partielle. En effet, les tarifs des redevances aéroportuaires sont calculés sur le coût du capital :
– pour des opérations exclusivement liées à l’activité aéronautique : passagers, atterrissages, stationnements des aéronefs, dégivrage, enregistrement, gestion des bagages, etc.
– pour quelques activités annexes uniquement : parcs de stationnement, prestations industrielles.
L’association de ces activités non aéronautiques, mais rentables et à prix libre, permet d’améliorer la rentabilité de la caisse régulée, et ainsi de faire diminuer le coût du capital et le tarif des redevances demandées.