rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la croissance et la transformation des entreprises (n°1088). — Rapport (chapitres I et II)

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je tiens à préciser qu’il est demandé aux impatriés de justifier d’une contribution minimale, versée au titre de leur assurance vieillesse, en parallèle de laquelle ils cotisent pour toutes les autres formes d’assurances. L’amendement du Gouvernement ne vise qu’à avancer la date à partir de laquelle les impatriés peuvent bénéficier de ce régime, en amont de la promulgation de la loi, au 11 juillet 2018. Il ne change en rien l’esprit de l’article, mais modifie seulement la date de son entrée en vigueur.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Les dispositions proposées dans le projet de loi permettent aux impatriés d’être dispensés de souscrire à l’assurance vieillesse en France, à condition qu’ils aient souscrit, par une contribution minimale, à une autre assurance vieillesse. L’idée n’est donc pas de leur faire un cadeau fiscal, mais de leur permettre de ne pas s’assurer deux fois pour leur retraite.

La commission adopte l’amendement CS2388.

Puis elle examine l’amendement CS1696 de Mme Olga Givernet.

Mme Olga Givernet. Avec l’article 23, nous voulons encourager les mobilités professionnelles. Nous nous souvenons tous de l’appel du Président Macron pour faire venir les talents et favoriser l’impatriation de chercheurs ou d’entrepreneurs. S’agissant de la finance, il n’y a pas que les entreprises qui sont acteurs, mais également d’autres organismes : des associations, des corporations ou des mutuelles, qui offrent des produits financiers, notamment des assurances-vie ou des fonds d’investissement. Je souhaite que tous ces organismes puissent bénéficier de toutes les facilités accordées dans ce domaine, comme l’exemption d’affiliation.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je suis tout à fait d’accord avec Mme Givernet et ajouterai à sa liste le cas des universitaires qui veulent revenir en France. Cela dit, cet amendement nous semble satisfait, dans la mesure où les dispositions relatives à l’impatriation concernent tous les employeurs et, partant, tous les employés, quels que soient leur secteur et leurs caractéristiques. Je suggère de retirer l’amendement.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je suggère également à Mme Givernet de retirer son amendement. Notre objectif est de limiter cette possibilité aux entreprises et aux cadres les plus mobiles. La rédaction doit être précise, afin d’éviter une extension déraisonnable de l’exception.

Mme Olga Givernet. Si j’ai bien entendu le rapporteur, je n’ai pas tellement compris, Madame la secrétaire d’État, de quelle extension déraisonnable voulez-vous parler ? Je retire mon amendement.

L’amendement CS1696 est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS2263 et CS2264 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CS2387 du Gouvernement.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Cet amendement vise à élargir aux pays de l’Espace économique européen, au Liechtenstein, à l’Islande et à la Norvège le passeport européen prévu par la directive sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (directive AIFM).

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cette mesure est de nature à favoriser le rayonnement de la place de Paris et à stimuler à terme l’activité et l’emploi. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CS2387.

Puis elle adopte l’article 23 modifié.

Article 24 (article L. 621-10-1 et L. 621-10-2 [nouveau] du code monétaire et financier) Procédure d’autorisation d’accès aux données de connexion par l’Autorité des marchés financiers

A. l’État du droit

En l’état actuel du droit, en application de l’article L. 621-10 ([121]) du code monétaire et financier, les agents de l’Autorité des marchés financiers (AMF) habilités à conduire les enquêtes qu’elle ordonne peuvent se faire communiquer les données de connexion détenues par les opérateurs de communication électroniques, les fournisseurs d’accès à un service de communication au public en ligne ou les hébergeurs de contenu sur un tel service.

Le Conseil constitutionnel a cependant considéré, à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dont il était saisi, que « le législateur n’a pas entouré la procédure prévue par les dispositions contestées de garanties propres à assurer une conciliation équilibrée entre, d’une part, le droit au respect de la vie privée et, d’autre part, la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions » ([122]) .

En conséquence, est considérée comme inconstitutionnelle la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 621-10 du code monétaire et financier. Toutefois, le Conseil a reporté les effets de cette abrogation au 31 décembre 2018.

B. le dispositif proposÉ

● Le dispositif proposé tend à introduire un nouvel article L. 621-10-2 dans le code monétaire et financier qui doit s’appliquer après l’abrogation des dispositions actuellement en vigueur jusqu’au 31 décembre 2018.

Il propose ainsi une procédure qui permet aux enquêteurs de l’AMF, dans le cadre d’une enquête en matière d’abus de marché (opérations d’initié, manipulations de cours ou diffusion de fausse information) d’obtenir communication de données techniques de téléphonie et de communication, à l’exclusion de celles relatives au contenu des communications (alinéa 2).

Cette communication doit faire l’objet d’une autorisation préalable par une autorité administrative indépendante unipersonnelle, le « contrôleur des données de connexion » (alinéa 3), saisi par le secrétaire général adjoint de l’AMF (alinéa 7). Il est nommé par décret parmi les membres du Conseil d’État ou les magistrats de la Cour de cassation (alinéa 4), est relativement inamovible (alinéa 5) et indépendant, puisqu’il est soustrait à toute hiérarchie administrative (alinéa 6).

Plusieurs garanties sont en outre prévues dès lors que l’utilisation des données est strictement cantonnée à l’enquête (alinéa 9), que les données sont détruites dans des délais précisément encadrés (alinéas 10 et 11) et qu’elles sont transmises au procureur de la République en cas de procédure judiciaire (alinéa 12).

Le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, a ainsi estimé que ce dispositif instaure « un régime présentant des garanties suffisantes, conformes aux exigences constitutionnelles ainsi qu’à celles relevant du droit de l’Union européenne en matière de respect du droit à la vie privée ».

● Toutefois, ainsi que le note la rapporteure à l’Assemblée nationale Mme Émilie Carriou sur le projet de loi relatif à la lutte contre la Fraude, dans son rapport fait au nom de la commission des finances, « compte tenu du décalage de calendrier du projet de loi PACTE, il est peu probable que ce texte puisse répondre à temps à la décision d’inconstitutionnalité, pourtant reportée de près de dix-huit mois. Or, il apparaît indispensable de respecter la décision du Conseil constitutionnel, afin de sécuriser juridiquement la situation. »

En conséquence, la commission des finances a adopté un amendement de son rapporteur général, M. Joël Giraud, pour introduire un nouvel article 4 nonies au projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, qui reprend in extenso le dispositif de l’article 24 du projet de loi « PACTE ».

Il pourrait donc probablement entrer en vigueur par ce véhicule législatif avant une adoption définitive du présent projet de loi.

C. la position de la commission spÉciale

Votre rapporteur considère que la procédure prévue par cet article pour la communication de données de connexion en matière d’enquête sur des abus de marché constitue un équilibre satisfaisant entre l’objectif de lutte contre ces abus et le respect de la vie privée, garanti par l’instauration d’une autorité administrative unipersonnelle indépendante. Toutefois, cet article ayant été introduit par amendement additionnel dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, devrait entrer en vigueur avant l’adoption définitive du présent projet de loi.

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La commission examine l’amendement CS1503 de M. Adrien Quatennens.

M. Adrien Quatennens. Le Gouvernement, dans cet article, propose que ce soit une autorité administrative qui délivre l’autorisation permettant à l’AMF de se faire communiquer les « fadets » par les opérateurs téléphoniques. Nous proposons que cette opération reste le fait d’un juge. L’AMF a fréquemment recours à cet outil. En 2016, elle a procédé à 2 251 demandes auprès des opérateurs téléphoniques. Ces demandes ont concerné trente enquêtes sur un total de quarante-deux enquêtes en cours, soit 71,4 %. Au prétexte que les réponses doivent être rapides, le Gouvernement souhaite confier l’autorisation à une administration et non à la justice. Nous ne voyons pas d’autres raisons que le manque de moyens de la justice pour expliquer ces délais de réponse plus longs. C’est pourquoi, plutôt que de transférer ce droit à une autorité administrative, nous proposons d’allouer plus de moyens à la justice et de confier la responsabilité à un juge.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Je tiens à préciser, en tant que commissaire aux finances, que, même si vous le jugez sans doute insuffisant, nous faisons déjà un effort important cette année pour le budget de la justice.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La commission des finances, dans sa grande générosité, a déjà adopté des dispositions similaires à l’article 24, dans le cadre du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, afin que cette disposition entre en vigueur au plus tard le 31 décembre 2018 et que les enquêtes puissent être menées à bien. Concernant votre suggestion, Monsieur Quatennens, largement discutée en commission des finances, d’une part, le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, a considéré que le dispositif satisfaisait à toutes les exigences constitutionnelles et européennes en matière de protection de la vie privée ; d’autre part, il faut rappeler que le contrôleur désigné pour vérifier que le transfert d’information ne porte pas atteinte à la vie privée sera nommé parmi les membres du Conseil d’État ou les magistrats de la Cour de cassation et travaillera en toute indépendance, garantissant ainsi que les exigences en matière de protection de la vie privée seront préservées. Avis défavorable.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Le rapporteur a très bien expliqué les motivations de cet article et justifié la solution qui a été retenue, après un examen attentif du Conseil d’État. Avis défavorable.

Mme Laure de La Raudière. Le sujet des « fadets », qui permet de tracer les communications entre les individus, est extrêmement sensible. Même sans le contenu des communications, on peut savoir beaucoup de choses sur les comportements des intéressés. Il est admis que les métadonnées permettent en fait d’en dire autant que le contenu d’une écoute.

J’aurais voulu savoir si confier cette demande d’autorisation à l’Autorité des marchés financiers représente une exception ou s’il y a d’autres cas, dans notre législation, où une autorité administrative dispose d’une telle autorisation et pour quelles raisons. L’article 24 impose une exception très importante à notre principe de respect de la vie privée et des libertés individuelles.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Madame de La Raudière, vous avez peut-être raison, il faudra le vérifier. Cela dit, les possibilités de transmission des « fadets » à l’AMF sont réservées aux manquements les plus graves, comme les abus de marché ; leur conservation est limitée dans le temps ; l’AMF a interdiction de les utiliser à d’autres fins ; enfin, le transfert des « fadets » est contrôlé par le contrôleur des données de connexion, une entité administrative indépendante, constituée par un membre du Conseil d’État ou un magistrat de la Cour de cassation. C’est sans doute cet ensemble de garanties qui a conduit le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, à ne pas relever de problème d’atteinte au respect de la vie privée.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Nous avons voulu que le dispositif, qui a été conçu de façon ad hoc, soit très encadré. Madame de La Raudière, je n’ai pas connaissance d’autres cas de ce type. Mais nous pourrons vous répondre plus précisément bientôt, si vous êtes intéressée par ce sujet.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 24 sans modification.

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Après l’article 24

Elle en vient à l’amendement CS2149 de M. Dominique Potier.

M. Boris Vallaud. Le 24 janvier 2017, l’Agence France Trésor a lancé sa première obligation souveraine verte, l’obligation assimilable du Trésor (OAT) verte, avec un taux de 1,75 % et une maturité au 25 juin 2039, pour un montant de 7 milliards d’euros. En devenant le premier État au monde à émettre un emprunt vert pour une taille de référence, la France a ainsi confirmé son engagement dans la mise en œuvre des accords de Paris sur le climat de décembre 2015.

Afin de poursuivre cette dynamique, au moment où elle est contestée, et d’asseoir la position de la France en matière de finance verte, cet amendement propose qu’un décret définisse une fraction minimale d’obligations souveraines vertes dans le total des émissions annuelles. Cette mesure permet tout à la fois que l’émission de janvier 2017 ne demeure pas unique et que l’État soit incité à développer des actions éligibles à de tels produits.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’intention étant très noble, nous aurions envie de voter l’amendement des deux mains. Cela dit, il existe des obstacles de faisabilité technique, ainsi que d’évaluation du dispositif, qui nous poussent à vous demander de retirer votre amendement. L’Agence France Trésor doit disposer d’une forme de flexibilité dans son calendrier et la composition de ses émissions, que viendrait limiter très largement votre proposition, à laquelle elle est d’ailleurs fortement opposée.

Qui plus est, si la première émission, en 2017, de 7 milliards d’euros à vingt-deux ans, a été un franc succès, les obligations vertes ont pour contrepartie des investissements verdissants de l’État et des mesures vertes, qui sont encore en cours d’évaluation. En effet, l’État doit rassurer les investisseurs et vérifier que ces dispositifs répondent aux objectifs. L’évaluation étant en cours, il faudra attendre de voir si le dispositif est bien opérationnel.

M. Boris Vallaud. Vous avez pu voir quelle a été notre prudence, en renvoyant la définition de la fraction à un décret auquel nous n’avons pas fixé de délai. Il pourra ainsi être pris au terme de l’évaluation à laquelle vous faites référence. Je me souviens que M. Nicolas Hulot se désolait de constater que, dans le grand plan d’investissement, il n’y avait que du recyclage budgétaire et que le plan sur la rénovation thermique ne disposait pas des crédits nécessaires à sa réussite. Nous enverrions collectivement un bon signal, en votant cet amendement. Le Gouvernement veillerait ensuite à sa bonne mise en œuvre, en assurant la souplesse nécessaire à l’Agence France Trésor et en offrant les délais appropriés à l’évaluation avant de prendre le décret. Sur de tels sujets, il n’est pas possible d’être en permanence dans l’esquive et la réponse technique.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Nous pouvons adhérer à l’objectif politique d’augmenter la fraction du programme d’émissions de l’État consacrées à des obligations vertes. En revanche, la traduction juridique proposée nous semble contraignante et dangereuse, en créant un risque d’incompatibilité entre les dépenses vertes éligibles, qui doivent être la contrepartie de ces obligations. Il y a également un risque de tension entre l’offre et la demande, puisqu’il s’agit de garantir que ces obligations ne soient pas plus coûteuses pour l’État et qu’elles répondent bien à un marché animé.

Il faut avoir des objectifs ambitieux, mais les inscrire de cette façon dans la loi et dans des textes réglementaires représente une contrainte qui pourrait mettre en péril le programme de financement de l’État.

M. Boris Vallaud. Madame la secrétaire d’État, on ne peut pas systématiquement proclamer la convergence des objectifs en matière de lutte contre le réchauffement climatique et se défausser à chaque fois qu’une mesure incitative, voire coercitive, est proposée. Vous nous dites que vous n’êtes pas sûre que ces obligations vertes iront vers des investissements verts : c’est précisément l’objet de l’amendement. Passons des mots à l’action.

M. Jean-Paul Mattei. Je trouve un peu dommage que l’on ne soutienne pas cet amendement, qui prévoit de fixer par décret la fraction minimale. Par ailleurs, il va tout à fait dans le sens de ce qu’il faut faire. Ce serait un signal positif de soutenir cet amendement qui n’est pas si contraignant.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je vous ai donné des arguments techniques, mais je peux aussi avancer un argument politique. L’orientation des actions de l’État en direction de la transition écologique ne doit pas se faire qu’à crédit : elle doit aussi se faire en utilisant efficacement le budget de l’État, sans avoir nécessairement à accroître les émissions de dette.

M. Adrien Quatennens. J’apporte mon soutien à cet amendement, dans lequel il n’est question que d’une « fraction minimale ». Ce n’est pas la mer à boire. Les enjeux climatiques sont les principaux défis auxquels nous devrons faire face au cours du XXIe siècle. Or, actuellement, dans votre projet de loi, il n’y a absolument rien en matière d’écologie. C’est un amendement de bon sens qui ne va pas très loin. N’hésitez pas, alors qu’une occasion vous est donnée.

M. Boris Vallaud. Monsieur le rapporteur, je propose de définir une part verte parmi les obligations de l’État, et non pas de les augmenter de façon inconsidérée. Vous dites qu’on ne peut pas financer la transition écologique à crédit. Mais notre modèle productif actuel nous fait vivre à crédit depuis des années et des années, sur le dos de l’environnement. Il est temps d’en changer. Envoyons un signal, même modeste !

M. Charles de Courson. Parler d’une « fraction minimale, définie par décret » revient à donner une instruction au Gouvernement, puisque les émissions d’OAT sont considérées comme des opérations de trésorerie de sa seule compétence. L’amendement ne pose-t-il pas un problème constitutionnel, au regard de l’article 34 de la Constitution ? Ou alors serait-ce le Gouvernement qui se donnerait une directive à lui-même ? C’est un peu bizarre.

Par ailleurs, qu’est-ce qu’une OAT verte par rapport à une OAT non verte ? On la peint en vert, peut-être… Mais quelle est la différence technique ? Il y a une fongibilité totale des ressources pour financer le déficit budgétaire et refinancer une partie de la dette. Pourrait-on m’apporter des précisions sur ces deux points ?

M. Roland Lescure, rapporteur général. S’agissant de votre première question, Monsieur de Courson, on me dit que la formulation de l’amendement ne relève pas de l’injonction. Il ne tomberait donc pas sous le coup de l’article 34. Je souhaite que l’endettement de l’État soit géré au mieux en fonction d’un certain nombre d’objectifs politiques, notamment celui d’émettre plus d’obligations vertes au fur et à mesure que le marché se développe et que l’on développe des investissements, mais aussi en fonction des conditions de marché. Vous savez bien, monsieur Vallaud, qu’il y a un cycle d’investissement et un cycle de marché, mais aussi une demande pour ce type de produits qui varie sur le marché.

S’engoncer dans un rythme annuel qui n’est pas nécessairement celui du marché risque de nous faire aller à l’encontre de ce que nous souhaitons tous : un endettement au moindre coût, le plus efficace possible et qui permette aussi de répondre à des objectifs politiques. Votre amendement repose sur une fausse bonne idée, dans la mesure où il risque de contraindre la politique d’émission et de nous conduire à être parfois contre-productifs, puisque nous nous retrouverions à devoir émettre des obligations vertes, alors que le marché n’y est pas prêt, à les faire payer plus cher et, d’une certaine manière, à montrer qu’elles ne fonctionnent pas.

Je souhaite que les émissions soient faites en toute transparence, selon des objectifs que le Gouvernement peut se donner régulièrement en fonction des conditions de marché, mais pas que l’on risque d’obérer un système encore en développement. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

M. Boris Vallaud. Je maintiens cet amendement qui est juste et qu’il serait courageux de voter.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. On a reproché au Gouvernement de ne pas prendre suffisamment d’engagements et de ne pas prévoir suffisamment d’actions sur ce sujet. C’est faux. Nous sommes à l’avant-garde mondiale pour ce qui concerne ces outils de financement. Nous avons émis et réémis des obligations. Nous nous sommes engagés, lors du Climate Finance Day, à assurer la liquidité des souches que nous avons placées. Aujourd’hui, l’encours s’élève à 15 milliards d’euros. Nous sommes en train de faire émerger un marché, ce qui représente un véritable travail.

Nous mettre un carcan serait contre-productif, alors que nous sommes en train de montrer que nous sommes extrêmement volontaires et en pointe sur ce sujet. Nous devons continuer à être efficaces et à entraîner dans ce sillage des obligations vertes d’autres pays qui ont exprimé leur intérêt, sans être pour autant à un niveau tel que le marché se structure et la demande croisse.

Par ailleurs, nous voulons faire en sorte que le contenu des investissements verts à valoriser par le biais de telles émissions soit en proportion dans notre budget, pour lequel le Parlement sera à la manœuvre avec le Gouvernement.

M. Adrien Quatennens. Madame la secrétaire d’État, quand nombre d’acteurs de la vie politique, dont nous faisons partie, répètent que dans « capitalisme vert », le problème n’est pas la couleur, quand beaucoup vous alertent sur le mirage de la finance verte, quand, le week-end dernier, plus de cent trente marches se sont tenues dans les villes françaises pour demander à changer le système et non pas le climat, quand Nicolas Hulot démissionne, posant un diagnostic clair sur l’incompatibilité entre la rupture écologique que nous devrons faire et le libéralisme économique que vous poursuivez, qu’est-ce que vous ne comprenez pas ? Qu’est-ce qui manque de clarté, pour vouloir à ce point poursuivre la logique mortifère de la finance verte ? La finance ne peut pas être la solution dans son ensemble, pour la raison qu’elle est essentiellement le problème.

Mon collègue ne fait que vous demander un engagement minimaliste par rapport à ce qu’il conviendrait de faire. Je pense que voter cet amendement constituerait un bon signal.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Monsieur Quatennens, la marche pour le climat, vous n’en avez pas le monopole. Je sais qu’un nombre certain des députés présents dans cette salle y ont participé. Ils ont tous entendu les slogans qui allaient tous dans le même sens : celui de travailler ensemble pour affronter l’urgence de ce vrai défi. Dans les chapitres II et III du projet de loi, que vous avez lus en détail, il y a plusieurs mesures qui visent à verdir la finance, mais aussi à rendre les entreprises plus responsables vis-à-vis des enjeux environnementaux. Nous aurons de nombreuses occasions d’en discuter dans les heures qui viennent. Mais, pour l’heure, disons-nous vraiment les choses ! Avec une telle rédaction, le Gouvernement pourrait décider par décret de mettre 0,0001 % de ses émissions dans de la finance verte. C’est une fausse bonne idée.

La commission rejette l’amendement.

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Article 24 bis (article L. 621-13-5 du code monétaire et financier) Blocage de sites internet proposant des services d’investissement illicites dans des biens divers ou des offres irrégulières de financement participatif

L’article 74 de la loi du 9 décembre 2016, dite loi « Sapin2 » ([123]) , a conféré au président de l’AMF un pouvoir d'injonction à l'égard des opérateurs de services d'investissement en ligne exerçant irrégulièrement leur activité. Si l'injonction demeure inexécutée ou si l’offre reste accessible, il peut saisir le président du tribunal de grande instance de Paris, pour demander l'arrêt du service.

La commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement qui étend cette procédure de blocage aux sites proposant des investissements dans les biens divers ou des offres irrégulières de financement participatif.

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La commission examine l’amendement CS2317 du Gouvernement.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Cet amendement vise à capitaliser sur une mesure très efficace permettant à l’AMF de bloquer des sites internet proposant aux épargnants des offres frauduleuses. Cette mesure a largement fait ses preuves depuis sa mise en place, pour contrer certaines arnaques, sur le Forex et les options binaires. Il est en effet utile d’étendre cette faculté aux offres en biens divers et à celles de financement participatif illégales. Les offres en biens divers recouvrent dans certains cas les offres de crypto-actifs, promettant des rendements extravagants. Sur ce segment spécifique, où les investisseurs sont confrontés à des fraudes, qui décrédibilisent les acteurs sérieux et menacent certains épargnants non avertis, le renforcement des pouvoirs du superviseur apparaît indispensable.

Cette mesure est d’autant plus importante que nous souhaitons par ailleurs encourager le développement des activités présentant des garanties de sérieux et d’honorabilité, notamment dans le domaine des crypto-actifs, comme nous le verrons à l’article 26.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je tiens à saluer cet amendement anti-arnaques. Nous connaissons tous, pour l’avoir croisée au cours de nos navigations internet, cette arnaque avec la voix off d’un homme nous expliquant comment il était devenu millionnaire en moins de quinze jours. Ce type de site est désormais interdit. La même interdiction pourra désormais s’appliquer aux sites qui encouragent ce type de pratique pour les diamants et les crypto-actifs. Avis très favorable.

La commission adopte l’amendement. L’article 24 bis est ainsi rédigé.

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Article 24 ter (article L. 621-19 du code monétaire et financier) Clarification rédactionnelle sur la saisine du médiateur de l’AMF

La commission spéciale a adopté un article additionnel de clarification rédactionnelle proposé par Mme Osson, relatif à la saisine du médiateur de l’AMF.

Le médiateur de l’AMF peut en effet être saisi par voie de réclamation pour exercer une mission de médiation dans le cadre des compétences de l’AMF.

L’amendement adopté vise à clarifier toute ambiguïté quant à la référence à l’article 2238 du code civil dans le code monétaire et financier. Il doit être clair qu’en application de cet article du code civil, la saisine du médiateur suspend la prescription de l’action civile et administrative, ce qui signifie qu’elle recommence à courir pour la durée restante, qui ne peut être inférieure à six mois, après que le médiateur a déclaré la médiation terminée.

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La commission examine ensuite l’amendement CS934 de Mme Catherine Osson.

Mme Catherine Osson. C’est un amendement de clarification rédactionnelle, qui vise à remplacer une virgule par un point, afin de remettre l’article L. 621-19 du code monétaire et financier en accord avec l’article 2238 du code civil relatif à la prescription.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je félicite Mme Osson pour l’élégance de son amendement. Avis favorable.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je vous félicite également, Madame Osson. Au-delà de son élégance, votre amendement est extrêmement utile pour corriger une erreur rédactionnelle qui méritait de l’être.

La commission adopte l’amendement. L’article 24 ter est ainsi rédigé.

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Article 25 (articles L. 330-1, L. 440-1, L. 440-2 et L. 612-2 du code monétaire et financier) Infrastructures des marchés financiers

A. l’État du droit

On regroupe, sous la catégorie des infrastructures de marché et post-marché, des lieux de négociation indispensables au fonctionnement du système financier, qui sont supervisés, en France, par l’Autorité des marchés financiers (AMF).

1. Les chambres de compensation

● La chambre de compensation se situe en aval des négociations et en amont du règlement-livraison. Elle a deux fonctions essentielles :

En premier lieu, elle a pour fonction de s’interposer entre ses adhérents compensateurs, qui sont les intermédiaires financiers qui règlent et livrent les transactions négociées. C’est la « novation ». Elle assume donc le risque de contrepartie en cas de défaillance. En cas de faillite d’un adhérent compensateur, la chambre prend à sa charge l’ensemble des obligations de celui-ci. Ainsi, la chambre de compensation rend le marché liquide et anonyme, et réduit au minimum le risque de contrepartie.

Pour garantir la crédibilité et la solidité financière de la chambre, elle prélève des marges auprès de ses adhérents pour couvrir le risque de perte. Ces derniers constituent également un fonds de garantie. Enfin, la chambre dispose de fonds propres.

Elle a également une fonction de simplification du règlement livraison, en calculant une position nette globale des transactions négociées sur le marché qu’elle compense, par adhérent compensateur et par titre financier ; cela permet de réduire considérablement les flux. C’est le « netting » : « en moyenne, 3 % des opérations seulement sont transmises au règlement-livraison. » ([124])

En France, c’est la chambre LCH.Clearnet SA qui assure la compensation multilatérale sur les marchés d’Euronext. Le recours à une chambre de compensation est essentiellement obligatoire pour les marchés de produits dérivés. Mais, en France, les règles de marché des marchés réglementés et d’Euronext Growth le prévoient ([125]). Cette activité est en outre régie par le droit dérivé de l’Union européenne, notamment le règlement « EMIR », European Market and Infrastructure Regulation ([126]). Elles sont qualifiées de « contreparties centrales » à l’article L. 440-1 du code monétaire et financier.

● En application de cet article, les chambres de compensation doivent être agréées en tant qu’établissement de crédit, « par la Banque centrale européenne, sur proposition de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution après consultation de l'Autorité des marchés financiers et de la Banque de France. » Ce régime est propre au droit français. En effet, le règlement « EMIR » se contente d’exiger que les chambres de compensation soient des personnes morales, ce qui laisse les États membres libre de choisir les exigences supplémentaires qu’il convient de leur appliquer.

Cette exigence française est liée à une recherche de solidité financière et visait principalement à donner aux chambres accès aux facilités de crédit intra-journalier. Toutefois, l’étude d’impact (page 337) note que « les chambres de compensation de l’UE disposent aujourd’hui d’un accès relatif à certains de ces outils sans que le statut d’établissement de crédit ne soit nécessaire. »

In fine, au sein de l’Union européenne, « seules l’Allemagne et la France imposent le statut d’établissement de crédit aux chambres de compensation ».

Les participants possibles à une chambre de compensation sont limitativement énumérés à l’article L. 440-2. Ce sont notamment des établissements de crédit, des entreprises d’investissement, des organismes financiers internationaux et des banques centrales.

2. Les systèmes de paiement, les dépositaires centraux et les systèmes de règlement-livraison

● Le dépositaire central, en France Euroclear France, a également une double fonction.

Selon l’AMF :

– « il fait le lien entre les sociétés émettrices de titres financiers qui y déposent leurs titres, que ceux-ci soient admis ou négociés sur des marchés réglementés ou des systèmes multilatéraux de négociation ou non, et les intermédiaires financiers qui conservent ces titres pour le compte des investisseurs ou leur propre compte ; c’est la fonction de dépositaire central stricto sensu.

– il permet aux intermédiaires financiers de réaliser les opérations de livraison des titres financiers contre paiement à la suite des négociations ou des cessions réalisées sur ces titres. C’est la fonction de gestionnaire de système de règlement-livraison. »

Ce faisant, il vérifie en permanence que le nombre d’instruments financiers enregistrés aux comptes de ses adhérents correspond au montant total de chaque émission, ce qui évite tant la création artificielle que la disparition de titres.

● Selon l’étude d’impact (page 326), « les systèmes de paiement assurent le règlement interbancaire des paiements de détail de la clientèle des banques (CORE(FR) pour la France) ou des paiements de montant élevé entre institutions financières, traitant notamment des flux liés à la politique monétaire et aux règlements interbancaires (TARGET 2 dans la zone Euro) ». TARGET 2 est ainsi un système de paiement en euros, géré par l’Eurosystème, élaboré en liaison avec les dépositaires centraux.

Les systèmes de règlement interbancaire et de règlement livraison sont définis à l’article L. 330-1 du code monétaire et financier, qui fixe aussi les conditions d’accès à la qualité de participant à ces systèmes. Comme pour les chambres de compensation, peuvent y adhérer notamment des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, des organismes financiers internationaux et les banques centrales, ainsi que des adhérents à une chambre de compensation.

B. le dispositif proposÉ

1. La transposition de la directive « Finalité »

La directive « Finalité » ([127]) vise à supprimer le risque systémique inhérent aux systèmes, c’est-à-dire le risque que la défaillance d’une contrepartie n’entraîne la défaillance d’autres participants, voire du système lui-même. En effet, elle garantit l’exécution des paiements entrés dans un système avant une faillite et fait obstacle à l’annulation rétroactive, par le juge de la faillite, de ces paiements. Elle permet ainsi aux paiements entrés dans le système de déroger au droit commun des faillites.

Continuous Linked Settlement (CLS) est un système de paiement multidevises soumis au droit anglais, notifié par la Banque d’Angleterre au titre de la directive « Finalité » ; il bénéficie ainsi des effets juridiques de la directive. Il effectue 51 % des règlements des opérations de change selon l’étude d’impact (page 337).

Cependant, dans la perspective du « Brexit », CLS deviendra un système de paiement d’un pays tiers. En conséquence, « les dispositions de la directive ne s’appliqueront plus au CLS en cas de faillite ou d’insolvabilité d’un participant français, ce qui peut conduire le système à refuser les participants français ». Les actuels participants européens, et notamment français, à ce système pourraient donc ne plus pouvoir y adhérer, du fait de l’insécurité juridique induite, CLS n’étant dans ce cas plus considéré comme un système au sens du droit français.

La sortie effective du Royaume-Uni de l’Union européenne étant prévue le 29 mars 2019, CLS a demandé la transposition dans les pays concernés du Considérant 7 de la directive, qui permet aux États membres d’étendre la définition de système à des systèmes de pays tiers dans leur droit national. En effet, comme le remarque l’étude d’impact (page 328), « ce considérant autorise les États membres à appliquer les dispositions de la directive à leurs propres participants qui participent directement à un système de pays tiers et aux garanties constituées dans le cadre de cette participation. Dans ce cas, les règles de fonctionnement d’un système de pays-tiers continuent à s’appliquer aux transactions d’un participant de cet État membre même en cas d’insolvabilité de celui-ci. »

La Banque de France a attiré l’attention de votre rapporteur sur l’importance de cette transposition pour les banques françaises membres de CLS, « auquel il n’existe pas de système alternatif. »

En conséquence, les alinéas 1 à 7 et 10 procèdent à la transposition du Considérant 7 de la directive dans le code monétaire et financier. Ils tendent à y insérer des dispositions qui prévoient explicitement qu’un système « destiné à régler des opérations de change en mode paiement contre paiement et en monnaie de banque centrale », auquel participe un participant français, ce qui s’appliquerait au système CLS, constitue un système au sens du code dès lors qu’il est homologué par le ministre chargé de l’économie.

2. L’assouplissement du statut des chambres de compensation

● Selon la Banque de France, la nécessité d’être agréée en tant qu’établissement de crédit « est perçue comme un frein à l’accueil d’un nouvel entrant sur le marché de la compensation en France ». L’étude d’impact (page 337) affirme que ce statut « pourrait nuire à l’attractivité de la Place de Paris ».

Ainsi, l’alinéa 13 remplace cette contrainte par un simple agrément par l’ACPR, après consultation de l’AMF et de la Banque de France.

Les alinéas 14 et 15 conservent cependant, « lorsque la nature, le volume ou la complexité de leurs activités le justifie » la possibilité pour l’ACPR d’exiger que des chambres de compensation demeurent soumises à l’agrément par la Banque centrale européenne en tant qu’établissement de crédit.

● Par ailleurs, les alinéas 20 et 21 affirment la compétence de l’ACPR sur les chambres de compensation, s’agissant de sa mission générale de veille à la stabilité du système financier. En effet, comme le relève l’étude d’impact (page 334), la compétence de l’ACPR sur les chambres de compensation découle en l’état actuel de leur agrément en tant qu’établissement de crédit. Il était donc nécessaire de les mentionner explicitement à l’article L. 612-2 du code monétaire et financier pour que l’ACPR puisse continuer à être compétente pour toutes les chambres de compensation.

3. L’élargissement des participants aux infrastructures de marché

Le projet de loi propose d’élargir le cercle des participants à un système de règlements interbancaires ou de règlement-livraison d’instruments financiers (alinéas 8, 9 et 11) et à une chambre de compensation (alinéas 17 à 19) en soumettant cependant les nouveaux adhérents à plusieurs conditions :

– qu’ils soient supervisés par l’AMF, l’ACPR ou des autorités homologues de pays européens ;

– que leur adhésion n’aggrave pas le risque systémique ;

– qu’au moins trois participants au système ou à la chambre de compensation concernés entrent dans les catégories d’établissement de crédit, d’entreprise d’investissement, d’organismes publics ou d’entreprises contrôlées opérant sous garantie de l’État.

Ces conditions seront précisées par décret.

Cependant, le dispositif prévoit que la qualité d’adhérent-compensateur n’entraîne pas, par elle-même, la qualité de participant à un autre système, même géré par la chambre. Selon la Banque de France, l’absence d’automaticité entre l’adhésion à une chambre de compensation et l’adhésion à un autre système, notamment de dépositaire central, a pour objectif de ne pas fragiliser la position compétitive des teneurs de comptes conservateurs français, qui ne pourront ainsi pas être automatiquement contournés pour l’accès au dépositaire central de titres.

C. la position de la commission spÉciale

Votre rapporteur accueille favorablement les dispositions contenues dans cet article qui permettront de développer l’activité de compensation en France et de faciliter la participation aux infrastructures de marché.

La commission spéciale a adopté un amendement défendu par votre rapporteur, pour étendre, au-delà du système « CLS », la directive « finalité » au système de paiements interbancaires britannique pour la livre sterling « CHAPS » et au système de règlement livraison des titres de créance et actions cotés au Royaume-Uni « CREST », pour lesquels les banques françaises n’ont pas non plus d’alternative après le Brexit.

Un sous-amendement du Gouvernement a été adopté pour préciser que les dispositions du code monétaire et financier relatives aux systèmes de règlements interbancaires ou de règlement et de livraison d'instruments financiers sont applicables à tous ces systèmes.

*

La commission examine l’amendement CS2243 du rapporteur, qui fait l’objet d’un sous-amendement CS2386 du Gouvernement.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous abordons avec l’article 25 les charmes délicieux des infrastructures post-marché, que j’ai découvertes à l’occasion de l’examen de ce projet de loi.

Pour transférer leurs fonds ou ceux de leur clientèle les banques utilisent entre elles ce qu’on appelle des systèmes de paiement. Avec le Brexit, certains de ces systèmes basés à Londres vont cesser de reconnaître les institutions financières des autres pays européens comme des institutions appartenant à des pays amis, ce qui pourrait les conduire à refuser que ces institutions financières participent au système de paiement.

Anticipant cette difficulté, le texte propose des dispositions permettant aux sociétés françaises de continuer à participer à l’un de ces systèmes de paiement basés au Royaume-Uni, le Continuous Linked Settlement System (CLS).

Cet amendement étend ces dispositions à deux autres systèmes de paiement : le système CHAPS (Clearing House Automated Payment System), qui est le système de paiement interbancaire britannique pour la livre Sterling et les échanges de devises, et le système CREST qui est le système de règlement-livraison des titres de créances et des actions cotées émises au Royaume-Uni. Il s’agit de permettre aux sociétés financières qui participent à ces systèmes de paiement de continuer à le faire après le Brexit.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. L’élargissement proposé par l’amendement permettra aux acteurs français de bénéficier des systèmes établis dans des pays tiers. C’est un gage de stabilité financière, qui permet de réduire le risque systémique. Nous sommes donc favorable à cet amendement, si toutefois en sont explicitement exclues, ainsi que le propose le sous-amendement CS2386, les chambres de compensation, afin d’éviter toute interaction avec les discussions en cours sur le Brexit.

La commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement CS2243 sous-amendé.

Elle en vient ensuite à l’amendement CS227 de M. Pierre Dharréville.

M. Pierre Dharréville. Cet amendement propose de supprimer les alinéas 12 à 15 puisqu’ils opèrent, selon nous, une dérégulation de la compensation en rendant optionnelle l’obligation d’obtenir le statut d’établissement de crédit. Cette libéralisation ne nous apparaît pas justifiée, les chambres de compensation étant des acteurs essentiels du système et la surveillance de leurs activités étant indispensable pour éviter des catastrophes financières similaires à celles que nous avons récemment connues.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Les chambres de compensation sont des institutions qui, dans un marché qui ne fonctionne pas de gré à gré comme la Bourse ou Euronext, c’est-à-dire où les vendeurs et les acheteurs se rencontrent, s’assurent que les obligations de paiement sont bien réalisées et qui, le cas échéant, compensent les acheteurs ayant fait défaut, de manière à amortir le choc et à éviter qu’il ne se propage à l’ensemble du système.

Le projet de loi propose d’adapter le régime français des chambres de compensation à la situation dans laquelle elles pourraient se trouver après le Brexit, en les dispensant notamment de l’obligation d’être considérées comme des établissements de crédit.

Nous nous sommes comme vous, Monsieur Dharréville, interrogés sur le risque qu’une chambre de compensation n’ayant plus le statut d’établissement de crédit soit amenée à prendre des risques inconsidérés. Or il semble que le risque soit limité par le fait que la chambre de compensation sera supervisée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et, indirectement, par la Banque centrale européenne. Par ailleurs, les facilités offertes par l’Eurosystème, à savoir la possibilité de se refinancer auprès de la Banque centrale, sont désormais accessibles aux chambres de compensation. Les chambres de compensation françaises ou celles qui souhaiteraient s’installer en France auront donc accès à ce type de moyens de financement en cas de difficultés. C’est d’ailleurs les raisons pour lesquelles la chambre de compensation française LCH.Clearnet a indiqué qu’elle souhaitait conserver son agrément d’établissement de crédit, ce que le projet de loi ne l’empêche pas de faire. La loi fait simplement en sorte que les nouvelles chambres de compensation ne soient pas obligées d’avoir cet agrément. Avis défavorable.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable. L’objectif de l’article 25 est de faire en sorte que les chambres de compensation qui s’établissent en France ne supportent pas de charges administratives et de contraintes réglementaires supérieures à celles qu’elles auraient à subir dans un autre pays de l’Union européenne.

Nous nous rapprochons donc du droit applicable dans les autres États membres et nous « dé-surtransposons », tout en maintenant néanmoins ces structures sous une supervision étroite en tant que chambres de compensation, conformément à la réglementation. Lorsque la nature, le volume ou la complexité de leurs opérations le justifieront, l’ACPR sera toujours en mesure d’imposer le statut d’établissement de crédit à une chambre de compensation, ce qui signifie qu’il existe des cordes de rappel.

M. Charles de Courson. Madame la ministre, pourriez-vous nous préciser quels étaient les pays, au sein de l’Union européenne ou dans la zone Euro, dans lesquels le statut d’établissement de crédit était obligatoire ?

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Il s’agissait d’une exception française.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 25 modifié.

*

Après l’article 25

La commission est saisie de l’amendement CS106 de M. Patrick Hetzel.

M. Arnaud Viala. Le champ de l’habilitation pour l’ordonnance n° 2014-329 ne comprenait que les noms de domaine de premier niveau, correspondant au territoire national. Il excluait donc les autres noms de domaine ou ceux apparus depuis, comme les noms de domaine en « .paris » ou « .bzh ». Or c’est l’absence de dispositions législatives concernant les noms de domaine qui a rendu inconstitutionnelles les dispositions législatives antérieures, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) de 2010. Afin de maintenir le cadre législatif pour les noms de domaine nouveaux et pour éviter cette inconstitutionnalité, il est nécessaire de modifier le titre Ier de cette ordonnance, de façon à la rendre applicable à l’ensemble des noms de domaine de l’internet.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous nous éloignons ici de l’objectif de la loi PACTE, même s’il s’agit d’un sujet qui mérite d’être abordé. Par ailleurs, la modification que vous proposez, c’est-à-dire la modification de l’ordonnance de 2014, ne serait pas opérante sans que soient modifiées, et de manière plus précise, les dispositions législatives issues de l’ordonnance, et notamment les articles du code des postes et des communications électroniques. Avis défavorable.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable également. Nous sommes extrêmement loin des sujets de notre loi.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 26 (articles L.341-1, L. 500-1, L. 541-1, L. 550-1, L. 550-2, L. 550-3, L. 550-4, L. 550-5 du code monétaire et financier) Création d’un régime français des offres de jetons

I. l’État du droit

Une offre de jetons ou Initial Coin Offering ([128]) (ICO) est une méthode de levée de fonds fondée sur l’émission d’actifs numériques, appelés jetons ou tokens, échangeables contre des monnaies virtuelles ou « cryptomonnaies ».

Ces levées de fonds en cryptomonnaies fonctionnent par la technologie des « chaînes de blocs » ou blockchain.

A. La technologie des chaÎnes de blocs

La chaîne de blocs est une technologie qui permet de stocker des données numériques pour un coût minime, de manière transparente, décentralisée et sécurisée. Elle peut être assimilée à un registre qui contient la liste de tous les échanges effectués entre les utilisateurs, mis à jour en temps réel et infalsifiable. Certaines chaînes de blocs sont publiques et d’autres privées.

Sommairement, elle fonctionne ainsi ([129]) : les transactions sont regroupées par blocs. Elles sont validées via un système cryptographique par les « mineurs », personnes qui apportent leur puissance de calcul informatique. Les blocs de transactions, horodatés, sont ensuite ajoutés et inscrits dans le registre, formant ainsi une chaîne de blocs inaltérable : la blockchain. ([130]). Cette chaîne de blocs contient l’historique complet des transactions réalisées. Elle est partagée sans intermédiaire entre utilisateurs du réseau. Le processus global peut prendre quelques secondes à quelques minutes.

Elle a des avantages, en particulier en permettant des échanges décentralisés et sécurisés, sans qu’il soit besoin d’un tiers de confiance. Elle pourrait ainsi trouver une application en matière de compensation et de règlement-livraison, comme l’a souligné l’Autorité européenne des marchés financiers ([131]), qui mettait en avant la forte sécurité des transactions.

La chaîne de blocs peut être utilisée pour assurer la traçabilité des transactions en cryptomonnaies. Elle est en effet apparue en 2008 avec la monnaie virtuelle bitcoin. Mais elle peut aussi constituer le support de nombreuses autres applications. À titre d’exemple, pour lutter contre les faux diplômes, l’entreprise californienne Bitproof propose d’associer à un diplôme une clé unique dont le numéro serait crypté dans une chaîne de blocs.

En revanche, cette technologie a le défaut de pouvoir être utilisée pour des activités illégales. En effet, elle suppose par définition l’absence d’un système de contrôle centralisé des transactions. Elle peut donc permettre de contourner les normes nationales, européennes ou internationales relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Juridiquement, cette technologie a été reconnue et appréhendée en droit français par les ordonnances n° 2016-520 du 28 avril 2016 et, surtout, n° 2017-1674 du 8 décembre 2017 ([132]). La chaîne de blocs est ainsi définie comme un « dispositif d’enregistrement électronique partagé [DEEP] pour la représentation et la transmission de titres financiers ». La définition juridique de la blockchain reprend donc ses deux caractéristiques essentielles que sont sa fonction de registre et son caractère décentralisé.

L’ordonnance de 2016 avait ouvert la possibilité d’inscrire des minibons ([133]) sur la blockchain. L’ordonnance de 2017 a ensuite élargi de manière importante la portée juridique de la reconnaissance des chaînes de blocs en ouvrant la possibilité d’y inscrire des titres financiers (titres de capital et titres de créance), donc bien au-delà des seuls minibons. L’article L. 211-3 du code monétaire et financier dispose ainsi que « l’inscription dans un dispositif d’enregistrement électronique partagé tient lieu d’inscription en compte. » Les modalités pratiques d’une telle inscription devront être définies par un décret d’application.

B. Les monnaies virtuelles

Selon la Banque de France, les monnaies virtuelles sont des « unités de compte virtuelles stockées sur un support électronique permettant à une communauté d’utilisateurs d’échanger entre eux des biens et des services sans avoir à recourir à la monnaie légale ».

Selon des travaux conduits par le Sénat, « il existerait aujourd’hui environ 1 500 cryptomonnaies, pour une capitalisation totale d’environ 500 milliards de dollars. La plus connue d’entre elles, le bitcoin, représente approximativement un tiers du marché. Environ 300 000 transactions en bitcoin sont enregistrées chaque jour, contre 50 000 en 2013. Son cours a été multiplié par vingt au cours de l’année 2017. » ([134])

Dans l’hypothèse de l’élaboration d’une réglementation précise en matière de monnaies virtuelles, de nombreux enjeux devront être pris en compte par les pouvoirs publics : l’effectivité des règles relatives au blanchiment ou au financement du terrorisme, la fiscalité applicable, les risques de fraude ou d’arnaque qui pèsent sur les épargnants et investisseurs ou encore la volatilité parfois extrême de ces actifs. Ainsi, le cours du bitcoin a pu être qualifié de « bulle », dès lors que l’offre de bitcoins est exogène et que la hausse de la demande a donc entraîné une hausse considérable du prix de cette monnaie virtuelle. Cette analyse est potentiellement valable pour toute monnaie virtuelle, dont l’offre n’est pas ajustée par une Banque centrale selon les besoins de l’économie ([135]).

C. Les offres de jetons : une absence de rÉgime juridique

1. Les offres de jetons

Les offres de jetons sont donc des levées de fonds, le plus souvent en monnaies virtuelles (il est courant cependant que des émetteurs acceptent des monnaies ayant cours légal dans un État).

Selon le site Blockchain France, les offres de jetons peuvent servir à financer le lancement d’applications qui fonctionnent sur un protocole blockchain ou à financer directement un nouveau protocole (22 % des projets). L’entité à l’origine de l’émission propose au public des actifs numériques appelés « tokens » (jetons) en échange de monnaies virtuelles, le plus fréquemment des bitcoins ou des ethereums. En octobre 2017, sur les quatre dernières années, 81 % des ICO avaient été des succès et 19 % n’avaient pas permis d’obtenir les fonds désirés ([136]).

L’opération se déroule généralement en trois étapes :

– l’annonce de l’ICO sur internet, via la publication d’un executive summary ;

– la publication de l’offre, à travers un plan ou white paper, décrivant notamment la nature du projet, les fonds nécessaires, le type de jetons et les droits associés. Ce white paper peut être considéré comme l’équivalent du prospectus ou document d’information synthétique prévus pour les levées de fonds « classiques » sur les marchés financiers ([137]) ;

– et la vente de jetons, en contrepartie d’un virement par l’investisseur de la monnaie demandée. Elle peut être précédée d’une phase de « vente privée » (vente restreinte) et de « prévente » (première vente à un prix avantageux).

Il existe un véritable marché des ICO, en forte croissance. En 2017, les émissions de jetons contre des monnaies virtuelles, des euros ou des dollars ont représenté près de 5 milliards d’euros dans le monde. Au premier semestre de l’année 2018, ce chiffre s’élevait déjà à 10 milliards de dollars. En France, le marché pourrait représenter plus de 100 millions de dollars ([138]). Les start-up françaises ont ainsi lancé cinquante et une levées de fonds en cryptomonnaies depuis 2016. Seize d’entre elles sont achevées et ont permis de récolter 290 millions d’euros, sans prendre en compte toutefois les réductions accordées aux premiers investisseurs ([139]).

La levée de fonds par cette voie permet donc de financer le développement d’un projet dès ses premiers stades auprès d’un public averti. Ce mode de financement est par nature international, rapide et sans intermédiaire financier. Ces caractères constituent à la fois l’intérêt des ICO mais sont aussi à la source de risques importants : arnaques, disparitions des fonds récoltés ou de la personne à l’origine de l’opération, abus de marché ou encore financement du terrorisme.

L’ensemble des risques économiques, juridiques et fiscaux qui pèsent sur les ICO conduisent les autorités publiques à s’interroger sur le régime qui doit être appliqué en la matière. Ceux-ci doivent trouver un équilibre entre la nécessité de mieux garantir la sécurité juridique de ces opérations sans entraver excessivement leur développement spontané, source potentielle de création de richesses. Ainsi, la Chine, davantage attentive aux risques financiers, a choisi de purement et simplement interdire les levées de fonds en cryptomonnaies. Les États-Unis ont quant à eux choisi de traiter juridiquement les jetons comme des actions. Ni l’Union européenne, ni la France n’ont encore déterminé une orientation.

2. L’absence de réglementation française

Afin de progresser dans la définition d’un régime juridique français des offres de jetons, l’AMF a lancé le 26 octobre 2017 une consultation publique sur les ICO. Elle s’est achevée le 22 décembre 2017. L’AMF a reçu quatre-vingt-deux réponses de diverses parties prenantes (professionnels de la finance, cabinets d’avocats, universitaires, etc.)

Il en ressort que les trois questions principales en la matière sont :

– la grande diversité des documents d’information distribués ;

– la qualification juridique qui pourrait être appliquée aux jetons ;

– la nature de la régulation qui serait optimale à ce stade.

a. Les documents d’information

Ils ne font l’objet d’aucun cadre législatif ou réglementaire. Certains mentionnent les devises ou monnaies virtuelles acceptées, les règles prévues en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ou encore les niveaux minimaux et maximaux qui sont prévus par les émetteurs pour les levées de fonds.

Les réponses reçues par l’AMF font état de l’importance des informations sur le projet lié à l’ICO et son évolution, les droits conférés par le token, la juridiction compétente en cas de litige et le traitement comptable des fonds collectés. Ils estiment nécessaire que le white paper identifie la personne morale responsable de l’offre, ses dirigeants et leurs compétences, et utile qu’il soit standardisé.

Mais, surtout, « la quasi-totalité des répondants qui s’expriment sur cette question estiment qu’il est nécessaire que les whitepapers soient visés par une institution ». La moitié estime que l’AMF serait la mieux placée pour ce faire.

b. La qualification juridique des jetons

Ils peuvent être de différentes natures et conférer des droits ou des prérogatives disparates. Ils peuvent être classés en deux grandes catégories :

– les jetons dits d’usage (utility tokens), qui octroient un droit d’usage à leur détenteur en leur permettant d’utiliser la technologie ou les services proposés ;

– les jetons offrant des droits politiques ou des droits financiers, tels que des droits de vote, de participation à la gouvernance, ou de perception de dividendes. Ces jetons pourraient sous certaines conditions être qualifiés d’instruments financiers. Ils concernent une « petite minorité » d’ICO.

Selon l’AMF, la plupart des jetons échappent à la qualification de titres financiers. Certains jetons, toutefois, au terme d’une analyse in concreto, et même s’ils ne remplissent pas toutes les caractéristiques d’une action, pourraient être considérés comme des titres de capital. Un statut juridique éventuellement adapté pour les émetteurs de tels jetons serait celui d’intermédiaire en bien divers. La notion de « bien divers », qui regroupe divers types de biens ayant une dimension patrimoniale, est prévue à l’article L. 550-1 du code monétaire et financier. L’application de ce régime a pour principale conséquence d’entraîner une régulation par l’AMF, notamment un contrôle préalable.

c. La nature de la régulation optimale

Trois options de régulation ont été envisagées :

– promouvoir un guide de bonnes pratiques à droit constant ;

– étendre aux ICO le champ des dispositions relatives aux offres de titres au public, notamment celles relatives au prospectus ;

– proposer une législation nouvelle adaptée aux ICO, de caractère obligatoire ou facultative.

L’option d’un régime législatif propre aux ICO, nouveau et spécifique, de nature facultative, a été retenue par l’AMF. Ce régime consisterait donc notamment en un visa optionnel, par l’AMF, des ICO s’adressant au public français, les offres n’ayant pas obtenu le visa n’étant pas pour autant illicites. Selon l’AMF, « un tel cadre permettrait de protéger les investisseurs en attirant sur le territoire les projets innovants de qualité tout en décourageant les offres frauduleuses qui semblent nombreuses à l’échelle internationale. »

La consultation a aussi fait émerger l’idée d’une forme de séquestre des fonds levés, par exemple sous la forme d’un portefeuille électronique verrouillé par plusieurs signatures : un multisig wallet. L’importance d’un dispositif de prévention du blanchiment et du financement du terrorisme a aussi été relevée.

Enfin, le collège de l’AMF a également considéré que l’exigence de protection des investisseurs pouvait utilement s’étendre au marché secondaire des jetons : les plateformes d’échange de monnaies virtuelles et de jetons (parfois contre des monnaies « classiques »), les exchanges.

II. Le dispositif proposÉ

Le Gouvernement propose d’instaurer un régime juridique fondé sur les recommandations formulées par l’AMF à la suite des consultations menées sur la régulation des ICO, c’est-à-dire un visa optionnel par l’AMF des offres en France.

Le caractère optionnel du visa, qu’il serait loisible aux émetteurs de solliciter ou non, doit, selon le Gouvernement, permettre d’attirer les offres « vertueuses » tout en dissuadant l’émission des offres frauduleuses, mais sans aller jusqu’à risquer d’entraver le développement des ICO en France de manière excessive par l’instauration d’une procédure de visa obligatoire.

Comme le souligne l’étude d’impact (page 346), dès lors que « la loi détermine les principes fondamentaux […] du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales » ([140]), et que les ICO constituent une activité commerciale et financière, il appartient à la loi de fixer les règles en la matière, éventuellement complétées et mise en application par le règlement général de l’AMF ([141]).

Le gouvernement propose en conséquence la création d’un régime juridique ex nihilo pour réguler les ICO. Il propose d’introduire, dans le livre V du code monétaire et financier, relatif aux prestataires d’investissement, un chapitre consacré aux émetteurs de jetons (alinéas 10 à 37).

Les alinéas 1 à 9 constituent des coordinations légistiques liées à l’introduction du nouveau chapitre. Le titre V inclura ainsi les émetteurs de jetons et sera intitulé « Intermédiaires en biens divers et émetteurs de jetons » (alinéa 3). Sans appliquer aux ICO le régime des intermédiaires en bien divers, le gouvernement prend acte de la proximité juridique de cette notion avec le régime qu’il propose de créer en les regroupant dans le même titre.

Les alinéas 13 et 14 fixent le champ des nouvelles dispositions.

Ainsi l’alinéa 13 prévoit qu’y sera soumis « tout émetteur qui procède à une offre au public de jetons et qui sollicite un visa de l’Autorité des marchés financiers » dans les conditions prévues aux nouveaux articles L. 552-4 à L. 552-7.

L’alinéa 14 rappelle expressément que le nouveau chapitre ne s’appliquera qu’aux offres de jetons qui ne tomberaient pas dans le champ d’autres dispositions, notamment celles du livre II qui fixe le régime des instruments financiers, celles du chapitre IV du titre IV sur les intermédiaires en financement participatif ou celles des intermédiaires en biens divers. Les nouvelles dispositions ne pourront donc être invoquées pour contourner la législation existante.

L’alinéa 15 définit la notion juridique de « jeton » : « constitue un jeton tout bien incorporel représentant, sous forme numérique, un ou plusieurs droits, pouvant être émis, inscrits, conservés ou transférés au moyen d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé permettant d’identifier, directement ou indirectement, le propriétaire dudit bien. »

L’alinéa 16 définit l’offre au public de jetons : elle « consiste à proposer au public, sous quelque forme que ce soit, de souscrire à ces jetons ». L’alinéa 17 en exclut les offres ouvertes à un nombre limité de personnes (phase de vente privée). Ce nombre sera fixé par le règlement général de l’AMF. Le visa interviendra donc après la phase de vente privée, en fonction du seuil retenu par le règlement général de l’AMF, mais avant la « prévente ».

L’alinéa 18 prévoit que le visa peut être sollicité préalablement à toute offre au public de jetons. Le visa apposé par l’AMF serait donc optionnel. Dans l’étude d’impact, le Gouvernement rappelle que les ICO sont « structurellement transnationales et une supervision contraignante strictement nationale apparaîtrait complexe à mettre en œuvre et peu efficace. » Dans la pratique, l’AMF « délivrerait donc un visa aux acteurs qui le souhaitent et dressera une liste blanche des offres visées sur son site internet. »

L’alinéa 19 prévoit l’obligation d’établir un document d’information (c’est le white paper), « destiné à donner toute information utile au public sur l’offre proposée et sur l’émetteur. » Il a été choisi par le Gouvernement de ne pas préciser dans la loi les garanties que le document d’information devra prévoir pour les investisseurs. L’alinéa 20 se borne ainsi à prévoir qu’il doit présenter un « contenu exact, clair et non trompeur » et permettre « de comprendre les risques afférents à l’offre. ». Le détail du contenu de ce document est ainsi renvoyé au règlement général de l’AMF, avec les modalités de la demande de visa et de l’instruction (alinéa 21).

Toutefois, deux obligations légales sont prévues à la charge des émetteurs :

– en premier lieu, l’exigence de la constitution d’une personne morale de droit français (établie ou immatriculée en France, alinéa 23) ;

– en second lieu, la mise en place de « tout moyen permettant le suivi et la sauvegarde des actifs recueillis dans le cadre de l’offre », c’est-à-dire d’un mécanisme de séquestre des fonds récoltés (alinéa 24), afin d’éviter leur disparition par surprise. L’étude d’impact précise que ce mécanisme peut reposer éventuellement sur la technologie blockchain.

L’alinéa 25 prévoit que, dans la procédure d’octroi du visa, l’AMF prend en compte le white paper, les projets de communications à caractère promotionnel destinés au public après la délivrance du visa et les pièces justificatives des garanties apportées. La procédure sera enserrée dans un délai fixé par le règlement général.

L’alinéa 26 détaille les pouvoirs de police administrative de l’AMF en la matière. Si, après l’apposition du visa, l’AMF constate que l’offre méconnaît le white paper ou les garanties apportées dans le cadre de l’instruction de la demande, elle pourra :

– ordonner qu’il soit mis fin à toute nouvelle souscription ou émission, ainsi qu’à toute communication à caractère promotionnel concernant l’offre ;

– retirer son visa (dans les conditions précisées par son règlement général).

L’alinéa 27 renvoie au règlement général de l’AMF les modalités de l’information des souscripteurs de jetons sur les résultats de l’offre et l’organisation éventuelle d’un marché secondaire des jetons. La rédaction législative proposée ne prévoit donc pas, à ce stade, de régime d’encadrement des plateformes d’échange de jetons (exchanges).

Les alinéas 28 à 32 constituent des coordinations de nature légistique.

Les alinéas 33 à 35 prévoient les conséquences des dispositions ci-dessus dans les articles du code monétaire et financier relatifs à l’AMF.

Les alinéas 36 et 37 modifient l’article L. 621-15 pour inclure les offres de jetons pour lesquelles l’émetteur a sollicité un visa dans la liste des cas où la diffusion de fausses informations ou la commission de manquements aux règles de protection des investisseurs, au bon fonctionnement des marchés ou aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux ou le financement du terrorisme peut faire l’objet d’une sanction prononcée par la commission des sanctions de l’AMF.

III. la position de la commission spÉciale

Votre rapporteur est favorable au parti pris par le Gouvernement, qui repose sur un visa optionnel décerné par l’AMF. Ce choix, conforté par les spécialistes auditionnés, ne contraindra pas excessivement les émetteurs et peut donc impulser une dynamique positive et attirer en France les offres qui présentent toutes les garanties propres à rassurer les investisseurs : la demande et l’octroi du visa permettra ainsi d’assurer une visibilité positive à l’opération, tel un « label ».

La commission spéciale a adopté un amendement de Mme Faure-Muntian, de M. Botorel, de Mme Hennion et de M. Person, qui vise à mieux garantir aux émetteurs de jetons l’accès à un compte bancaire. Cette disposition pourra accroître la portée du régime innovant proposé par le Gouvernement, pour inciter des émetteurs qui voudraient choisir la France à ne pas y renoncer pour un pays étranger où l’accès au compte est plus aisé. Elle a aussi adopté un sous-amendement du Gouvernement qui complète ces dispositions en soumettant les émetteurs de jetons aux obligations légales en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Votre rapporteur estime cependant que ce nouveau dispositif légal ne sera pleinement opérant qu’avec l’instauration d’un système équivalent de visa des plateformes d’échanges de crypto-actifs ou exchanges, qui constituent un véritable marché secondaire qu’il convient également de réguler.

*

La commission est saisie de l’amendement de suppression CS663 de M. Daniel Fasquelle.

M. Arnaud Viala. L’article 26 a pour objet la création d’un régime français des offres de jetons, forme de levée de fonds via un dispositif d’enregistrement partagé et l’émission de jetons numériques. Il s’agit donc de créer des nouveaux produits financiers basés sur les cryptomonnaies et destinés à financer les entreprises par les marchés financiers.

Dans l’attente des règles européennes et internationales relatives aux cryptomonnaies, le texte propose de permettre à l’AMF de délivrer un visa aux acteurs qui souhaiterait émettre des jetons destinés notamment au marché français pour le financement d’un projet ou d’une activité, sous réserve qu’ils respectent certaines règles de nature à éviter des abus manifestes.

Alors que la Russie ou la Chine ont interdit l’utilisation de ce type de produits, que la SEC (Securities and Exchange Commission) a mis en place aux États-Unis une régulation particulièrement contraignante qui a fait fortement diminuer la volatilité des coins échangés sur le marché américain, la France sera le seul pays européen à reconnaître de tels produits, sans toutefois les inscrire dans un cadre normatif suffisamment fort.

Le risque systémique inhérent à ce type de produits est important. De même, il faut s’interroger sur les investisseurs qui y placeront leur fonds, alors que la part de risque sera manifestement plus importante qu’avec un titre traditionnel, d’autant que l’engouement dangereux pour les cryptomonnaies touche toutes les catégories de population.

À cela s’ajoute en outre la question de savoir qui assurera le bon échange des jetons entre les détenteurs, quelle place de marché et quelle autorité de régulation veilleront au bon déroulement des opérations. Enfin, on peut s’interroger sur l’utilisation de ces produits à des fins de blanchiment d’argent.

Ce sont les raisons pour lesquelles nous proposons de supprimer cet article et de faire le nécessaire au niveau européen dans le cadre des travaux menés par la Commission européenne et le Parlement européen.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. Si nous avons choisi de légiférer sur les cryptomonnaies, c’est qu’il s’agit d’un mode de financement en pleine expansion – une vingtaine d’opérations ont été recensées l’année dernière, pour un montant moyen de 25 millions d’euros, soit 500 millions d’euros au total, ce qui est significatif.

Comme vous l’avez signalé, les risques d’arnaques et de blanchiment sont, dans ce domaine, très importants. En ne faisons rien, nous laisserions donc ces crypto-actifs se développer dans une sorte de Far West, exposant les épargnants aux pires arnaques.

La vertu du dispositif proposé est double : elle permet à la fois de créer un cadre qui incite aux bonnes pratiques et de rassurer les investisseurs qui pourraient être intéressés par ce type de financement mais sont retenus par les risques qu’ils comportent.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je souhaite replacer cet article dans la démarche globale qui a été lancée par le Gouvernement en matière de crypto-actifs. Il s’agit d’un sujet extrêmement complexe, et nous avons voulu nous entourer de l’expertise nécessaire pour parvenir à une approche équilibrée de cette question.

Nous devons traiter efficacement les risques que représente le développement du phénomène des crypto-actifs, tout en préservant la chance qu’ils représentent pour l’économie de notre pays. M. Bruno Le Maire a donc confié à M. Jean-Pierre Landau une mission préalable, laquelle a conclu au besoin d’une action publique ciblée, permettant en particulier de renforcer la lutte contre le blanchiment et la protection des investisseurs, tout en garantissant les opportunités offertes, notamment en matière de financement de l’innovation.

L’article 26, qui porte sur les émissions de jetons ou Initial Coin Offering (ICO) constitue la première brique de cet édifice. Il s’agit de mettre en place une série de bonnes pratiques et de faire en sorte que ces bonnes pratiques se construisent et s’inventent à partir de notre territoire. D’où une démarche pragmatique de visa optionnel, qui a d’ores et déjà été largement saluée par l’ensemble des acteurs concernés et permet d’envoyer un signal positif quant à l’adaptation de l’action publique face à un phénomène aussi évolutif.

Au-delà de cet article 26, nous avons lancé les travaux, avec l’Autorité des normes comptables, afin de définir, d’ici à la fin de l’année, un cadre comptable et fiscal clair pour les émetteurs et les investisseurs. Enfin, dans la perspective de la transposition de la quatrième directive européenne révisée en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, nous engageons avec les régulateurs et les acteurs concernés des réflexions sur la régulation des intermédiaires présents sur ce marché.

Dans cette perspective, nous accueillons avec bienveillance les contributions qui d’ores et déjà commencent à nourrir ces travaux, notamment la mission d’information menée par Mme Laure de La Raudière et M. Jean-Michel Mis sur la blockchain ou celle de MM. Éric Woerth et Pierre Person sur les monnaies virtuelles. C’est donc un sujet sur lequel nous serons amenés à travailler ensemble, et je suis donc défavorable à cet amendement de suppression.

Mme Laure de La Raudière. Je ne soutiendrai pas cet amendement de suppression, car je salue la démarche du Gouvernement vis-à-vis de la technologie blockchain.

L’article 26 est essentiel pour donner un cadre souple à la transformation de l’économie qui débute grâce à cette nouvelle technologie dont le potentiel disruptif est sans doute au moins aussi important que celui d’internet depuis vingt-cinq ans.

Les crypto-actifs et leurs échanges font partie de cette économie et font l’objet d’une compétition européenne et mondiale : deux cents opérations d’ICO ont été conduites en Suisse, contre vingt en France, alors que nous disposons de tout le potentiel nécessaire. Or, je n’ai pas envie que la France voit ses talents dans le domaine de la blockchain partir en Suisse parce que l’Autorité fédérale de surveillance des marchés Financiers (FINMA), équivalent de notre AMF, a su y bâtir un cadre souple permettant aux entreprises de lever des fonds.

C’est pourquoi non seulement je soutiens l’article 26 mais j’espère en outre que le Gouvernement ira beaucoup plus loin pour soutenir cette économie, sans attendre, car il y a vraiment urgence.

Mme Valéria Faure-Muntian. Je souhaite saluer le travail d’équipe qui a été accompli sur cet article 26 par le Gouvernement et le Parlement. Plusieurs rapports en cours doivent en effet nous permettre de travailler sur la chaîne complète d’offres pour rendre la place de Paris attractive, et je rejoins Mme de La Raudière sur ses encouragements.

En ce qui concerne les ICO, nous avons été très attentifs à ce qu’il n’y ait pas de mélange des genres. Tout ce qui se rapporte aux titres financiers a été réglementé par l’AMF ; quant au visa, il concerne ce qui s’apparente à du crowdfunding, c’est-à-dire à une nouvelle capacité de levée de fonds pour les entreprises.

M. Charles de Courson. Dans l’exposé des motifs de l’article 26, il est précisé que le Gouvernement agit comme il le fait « dans l’attente des règles européennes et internationales » : pourriez-vous nous donner des précisions sur ce calendrier et nous dire si, avant la mise en place de ces règles européennes ou internationales, d’autres pays que la France ont ainsi adopté leur propre législation ?

M. Arnaud Viala. Cet amendement de suppression ne signifie pas que nous sommes opposés au principe des cryptomonnaies et que nous n’avons pas conscience de leur importance dans le monde économique actuel ; il signifie simplement que nous nous interrogeons sur la pertinence pour la France d’aller plus vite que les autres pays, à commencer par les pays européens, et que nous nous interrogeons aussi sur la façon dont les contrôles et la régulation vont être exécutés. Compte tenu de l’environnement juridique instable, nous ne sommes pas les seuls à exprimer des réticences – je pense notamment à la Fédération bancaire française.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Monsieur de Courson, que, pour une fois, la France soit en avance en matière d’innovation, ça ne me dérange pas, à condition que cela se fasse dans de bonnes conditions. Nous parlons ici d’un marché en pleine expansion, qui fait rêver car il incarne peut-être l’avenir des transactions mondiales mais fait également peur car on s’interroge sur le type de transactions que peuvent cacher les échanges de cryptomonnaie.

Avec ce projet de loi, nous choisissons d’aller de l’avant plutôt que de réagir comme on le fait traditionnellement à coup de régulation et d’interdictions. En agissant comme cela, nous aurions certes un très beau marché, bien encadré, mais il serait désert, car les gens choisiraient d’aller ailleurs.

L’autre solution serait d’opter pour le laisser-faire, ce qui, personnellement, ne me convient pas, car ce marché peut en effet être un espace de blanchiment. Entre ces deux positions, dans l’esprit de ce projet de loi, nous avons choisi de miser sur la responsabilisation des acteurs, en leur proposant un visa, optionnel, dont on souhaite qu’il s’impose progressivement comme un vrai label de qualité mondiale pour les cryptomonnaies. Je soutiens donc fortement cet article qui constitue à mes yeux une « innovation innovante ».

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. L’approche qui est proposée a beaucoup d’avantages, puisqu’elle permet de créer un cadre de confiance, tout en ne contraignant pas les acteurs, ce qui la rend incitative pour les activités innovantes souhaitant se localiser en France.

Cette approche est considérée avec attention par les autres pays, et pourrait fort bien faire des émules. Nous avons demandé à ce que le G20 se penche sur le sujet, et un certain nombre d’instances internationales ont commencé à y travailler, pour faire des propositions, notamment en matière de bonnes pratiques.

Monsieur de Courson, une directive anti-blanchiment a été adoptée. Elle contient également des dispositions liées aux plateformes de change de crypto-actifs. Nous travaillons actuellement à sa transposition.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS1249 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Mon amendement vise à élargir le champ d’application de l’article 26 aux plateformes d’échange de jetons. Nous demandons ainsi que l’AMF agisse sur ce marché secondaire comme elle le fait pour les opérations d’émission de jetons et qu’elle puisse évaluer les bonnes pratiques des plateformes d’échange. Une part de la volatilité de l’échange de jetons de crypto-actifs ou de bitcoins tient en effet aux comportements douteux de certaines plateformes, moins sûres que d’autres. Il est donc important que les gens puissent identifier les plateformes d’échange dont l’AMF garantit qu’elles sont fiables.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je pense en effet que, pour être parfaitement opérante, la loi doit comporter un volet concernant la régulation du marché secondaire, c’est-à-dire des plateformes où s’échangent les jetons qui ont été émis par les entreprises. C’est d’ailleurs dans ce sens qu’ont travaillé les membres de la mission d’information à laquelle vous participez, ainsi que la mission d’information de l’OPECST, dont Mme Valéria Faure-Muntian était la rapporteure, ou celle menée par MM. Pierre Person et Éric Woerth, dans le cadre de la commission des finances.

Les discussions se poursuivent, car il faut ajuster ce qui, dans cette régulation, relève de l’AMF ou de l’ACPR, et donc de la Banque de France. Les points de vue ne sont pas encore parfaitement convergents, mais ils devraient l’être d’ici à la discussion en séance publique. C’est la raison pour laquelle je vous invite, dans l’attente, à retirer votre amendement.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. La sécurisation de l’activité des intermédiaires est un sujet crucial. Nous avons identifié des solutions techniques qui sont en train d’être finalisées, dans la mesure où, les plateformes et les intermédiaires exerçant des métiers spécifiques, nous considérons qu’ils ne peuvent être régulés de la même façon que les ICO. Nous travaillons donc à un dispositif spécifique, que nous évoquerons en séance. Je vous propose donc également de retirer votre amendement.

Mme Laure de La Raudière. Si j’ai l’engagement du Gouvernement d’être associée à ces travaux, je retire cet amendement.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Cela va sans dire.

L’amendement CS1249 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS1229 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article 26 rend le visa de l’AMF facultatif, ce que j’ai du mal à comprendre. Vous arguez du fait que tous les émetteurs le demanderont pour rassurer les épargnants. Dans ce cas, autant le rendre obligatoire, comme le propose notre amendement.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Si nous avons choisi de rendre ce visa facultatif, c’est par souci de conserver à la France toute son attractivité et pour ne pas décourager ceux qui le voudraient de venir faire leurs émissions dans notre pays.

Nous obéissons également à un principe de faisabilité, car on ne peut empêcher une structure qui émettrait depuis l’étranger de voir ses jetons achetés par des Français, ce qui serait illégal si le visa était obligatoire puisque ce dernier ne peut être donné qu’à des personnes morales de droit français.

L’amendement CS1249 propose par ailleurs de réserver le visa aux offres destinées aux professionnels et aux investisseurs avertis, ce qui diminue la portée de ce que nous voulons faire, à savoir établir une liste blanche des émissions pour rassurer les investisseurs, et notamment les investisseurs particuliers qui sont ceux qui ont le plus besoin de cette information. Avis défavorable.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Nous ne sommes pas favorable à l’idée d’un visa obligatoire. Les offres de jetons qui se développent en ligne sont extrêmement variées et proviennent d’acteurs très divers, et nous ne pouvons pas laisser penser aux gens que nous allons filtrer la totalité d’entre elles, car il est impossible, dans la pratique, de le garantir. L’idée d’un visa facultatif nous semble donc de nature à garantir un meilleur niveau de confiance et de transparence.

Quant à la communauté d’investisseurs à qui s’adressent ces offres de jetons, là encore, compte tenu de la diversité des opérations, il nous semble difficile de catégoriser les investisseurs comme vous le faites. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. La spéculation n’est pas ma tasse de thé. Je pense qu’elle enrichit les uns au détriment des autres mais ne crée pas de richesses. Vos arguments me paraissent donc faibles au regard des scandales qui ne manqueront pas de se produire. Comment le Gouvernement justifiera-t-il alors sa position, après nos débats et comment expliquera-t-il qu’il n’a pas sécurisé les marchés ?

Vous envisagez de déposer un amendement en séance pour étendre le contrôle de l’AMF aux plateformes d’échange : pourquoi ne pas y intégrer ma proposition ?

Je vous trouve trop libertaires ; je suis, pour ma part libéral mais pas libertaire.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Si on régule trop, on aura un beau marché sur lequel il n’y aura personne ; si on ne fait rien, ce sera la loi de la jungle. Pour éviter les scandales, il faut donc bâtir un cadre mais en le laissant optionnel et en faisant en sorte de responsabiliser les acteurs pour qu’il s’impose progressivement à tous, à charge pour nous de le renforcer au fur et à mesure que l’information progresse. Ne perdons pas de vue que nous avançons dans une science inexacte mais que nous devons encourager les progrès, et non les freiner.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS924 du rapporteur.

Puis elle en est saisie, en présentation commune, des amendements CS2285 et CS2286 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ils sont défendus, mais je maintiens que le visa facultatif est une erreur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette successivement les amendements.

L’amendement CS2287 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CS1926 de Mme Valéria Faure-Muntian.

Mme Valéria Faure-Muntian. Il s’agit d’un amendement qui vise à supprimer la possibilité pour l’AMF d’interdire toute émission future de jetons à la suite du retrait de son visa. En effet, si l’on crée un cadre souple grâce au visa optionnel pour l’émetteur de jetons, il est difficilement concevable que l’AMF puisse, dans ce cadre souple, interdire toute émission future dans le cas où l’émetteur ne respecterait plus les règles fixées au départ et qu’elle choisirait de lui retirer son visa.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. En effet, la rédaction proposée par le Gouvernement est sans doute maladroite, et il conviendrait de la revoir. Cela étant, il faut que le fait de ne plus remplir les conditions exigées pour le visa puisse être sanctionné, tant que l’offre est en cours.

Je vous propose donc de retirer votre amendement et de le retravailler en vue de la séance.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je propose également le retrait de cet amendement, dans la mesure où nous sommes disposés à améliorer la rédaction du texte en vue de la séance.

L’amendement CS1926 est retiré.

La commission examine l’amendement CS1914 de Mme Valéria Faure Muntian, qui fait l’objet d’un sous-amendement CS2385 du Gouvernement.

Mme Christine Hennion. L’article 26 vise à créer un cadre de confiance pour attirer en France les entrepreneurs de la blockchain. Or il se trouve que beaucoup de banques sont frileuses et que ces entrepreneurs éprouvent des difficultés à ouvrir et à maintenir ouvert un compte bancaire auprès d’un établissement de crédit en France, dans le cadre de leur activité.

Cet amendement, que nous avons élaboré avec le cabinet de la ministre, entend lever ces difficultés, en prévoyant d’encadrer l’accès aux comptes pour les émetteurs de jetons qui auront obtenu le visa de l’AMF. Cela devrait favoriser la création d’un véritable écosystème français de la blockchain.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. C’est une proposition très bienvenue, qui a fait l’objet de beaucoup de discussions entre parlementaires et avec le cabinet de Mme la ministre. Avis favorable.

Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Pour que ce droit au compte fonctionne, il faut que les émetteurs soient assujettis aux obligations imposées par la lutte anti-blanchiment. C’est l’objet de notre sous-amendement, qui prend acte du fait que l’accès aux services bancaires est justifié pour les acteurs qui mettent en place des diligences en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Il complète les garanties qui seront vérifiées par l’AMF lorsque les émetteurs sollicitent son visa par des obligations dans ces deux domaines.

Mme Laure de La Raudière. Quand Mme Hennion dit que les banques sont un peu frileuses, elle est en dessous de la vérité : à l’heure actuelle, aucun des acteurs du secteur de la blockchain ne parvient à ouvrir un compte en banque en France – ne serait-ce qu’un compte de dépôt ! Ils en sont donc réduits à le faire en Suisse, non pas que les banques helvétiques soient moins exigeantes en matière de contrôle du Know your customer (KYC) et de lutte contre le terrorisme – elles ont fait des progrès considérables en ce domaine – mais parce qu’il se trouve dans ce pays une banque publique, la Banque Cantonale Neuchâteloise (BCN), qui n’est pas tenue par les mêmes engagements internationaux que les grandes banques françaises vis-à-vis des États-Unis : les banques françaises, elles, craignent d’être touchées par des mesures de rétorsion appliquées dans le cadre du principe d’extraterritorialité de la législation américaine, ce qui les conduit à refuser l’ouverture de comptes.

Je considère donc que, si l’amendement CS1914 va dans le bon sens, il n’est pas suffisamment normatif, puisqu’il ne précise pas le délai dans lequel les banques doivent mettre en place les mesures prévues, et que le non-respect de cette obligation n’est assorti d’aucune sanction. Pour ma part, je souhaite qu’il soit prévu que, par subsidiarité, la Caisse des dépôts et consignations puisse ouvrir un compte de dépôt aux acteurs qui se seraient vu opposer un refus de la part des banques – ce sera l’objet de mes amendements CS1200 et CS1202.

Enfin, je regrette que l’amendement de Mme Faure-Muntian ne concerne que les émissions de jetons alors qu’aujourd’hui, certaines start-up qui ne recourent même pas à l’utilisation de crypto-actifs se trouvent dans l’incapacité d’ouvrir un compte en France – c’est notamment le cas de la société BCDiploma, dont l’activité consiste à dématérialiser et certifier les échanges de diplômes. Il est urgent de trouver une solution à ce problème, et pas seulement au profit des entreprises qui lèvent des fonds via une ICO.

La commission adopte le sous-amendement CS2385.

Puis elle adopte l’amendement CS1914 sous-amendé.

Enfin, elle adopte l’article 26 modifié.

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Après l’article 26

Elle examine les amendements CS1200 et CS1202 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Ces amendements sont défendus.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Les dispositions relatives au statut des plateformes d’échange de crypto-monnaies, ainsi que celles relatives aux obligations des banques, devraient résoudre un certain nombre de problèmes. Vos amendements s’en trouveront satisfaits, c’est pourquoi je suggère leur retrait.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je suggère également le retrait de ces amendements.

Mme Laure de La Raudière. Je ne suis pas opposée à retirer ces amendements, sous réserve d’être associée aux discussions qui auront lieu sur les différentes questions que j’ai soulevées.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je vous confirme que vous serez associée aux discussions qui seront menées avant la séance publique.

Les amendements CS1200 et CS1202 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement CS2048 de Mme Dominique David.

Mme Dominique David. L’amendement CS2048 vise à promouvoir l’investissement de proximité en autorisant, à titre expérimental, la création de SICAV régionales qui permettent aux épargnants, dans un territoire donné, d’investir une partie de leur épargne dans un support sécurisé qui viendra apporter aux PME et ETI de ce même territoire des financements en fonds propres et en dettes de dernier rang dont elles ont besoin pour se développer et contribuer au développement régional.

Ces SICAV régionales fonctionnent selon le régime classique de la SICAV tel que défini dans le code monétaire et financier. L’amendement comporte cependant une disposition spécifique en termes d’utilisation du capital, à savoir qu’au moins la moitié du capital doit être investie dans des PME régionales, soit par le biais de part de PEA-PME en signifiant que les activités des établissements visés sont situées sur le territoire de la région où a été émise la SICAV, soit sous la forme de parts de sociétés de fonds ou d’organismes, dès lors que 75 % au moins de l’actif de ces structures est investi en titres de PME régionales. Une réflexion sur cette expérimentation est actuellement engagée dans cinq régions, à savoir Rhône-Alpes, Auvergne, Bretagne, Provence-Alpes-Côte d’Azur et ma région, la Nouvelle-Aquitaine.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Si cet amendement faisant la promotion des véhicules d’investissement de proximité est de bon sens, à ce stade, compte tenu du fait qu’il n’a pas de conséquences normatives, je vous suggère de le retirer.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Si nous comprenons l’intention de cet amendement consistant à mettre en valeur et à mieux utiliser les véhicules d’investissement locaux, nous ne souhaitons pas qu’il soit créé une nouvelle catégorie législative dans un paysage déjà complexe. Nous privilégions le travail sur les fonds existants, éventuellement pour les adapter par voie réglementaire, mais aussi pour les faire mieux connaître et favoriser ainsi leur utilisation. Je suggère que les parlementaires intéressés puissent contribuer aux travaux du Gouvernement, auxquels la BPI est également associée, afin de pouvoir disposer d’une feuille de route.

Mme la présidente Olivia Grégoire. En tant que parlementaire, j’aurai moi-même grand plaisir à contribuer aux travaux sur l’épargne de proximité, un sujet que j’estime essentiel.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Nous avons déjà eu l’occasion d’échanger sur ce sujet important qui vous est cher, Madame David – car je sais que vous suivez de près les expérimentations qui sont menées sur le terrain. Comme cela a été dit, nous devons mieux faire connaître ce qui existe déjà, en quoi nous pouvons voir l’exemple d’une région et de ses acteurs qui se mobilisent pour aider le tissu local des PME à prospérer. Tout ce qui peut contribuer à faire connaître l’existant est le bienvenu, mais force est de reconnaître que nous avons du mal à définir sur le plan normatif des moyens de le faire, d’une part parce que les régions sont autonomes dans leur action économique, d’autre part parce que rien n’empêcherait un acteur d’une région donnée d’aller faire la même chose ailleurs – il faut éviter de rigidifier les interventions locales.

L’amendement CS2048 est retiré.

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Article 26 bis (article L. 214–154 du code monétaire et financier) Investissement des fonds professionnels spécialisés dans les crypto–actifs

La commission spéciale a également adopté à cet article un amendement de notre collègue Adrien Taquet et du groupe La République en Marche qui permet aux fonds professionnels spécialisés (FPS) de détenir un droit de propriété, sur des actifs, fondé sur un dispositif d’enregistrement électronique partagé (définition légale d’une chaîne de blocs), c’est-à-dire d’investir dans des « crypto-actifs ».

Ces fonds sont soumis à un régime juridique souple et sont destinés aux professionnels qualifiés. Votre rapporteur considère donc opportun de les utiliser comme véhicule pour développer l’investissement en crypto-actifs. Concrètement, les FPS pourront détenir les crypto-actifs et les réinvestir dans des activités liées à la technologie des chaînes de blocs ou les convertir en monnaie dite « fiat » (monnaie qui a cours légale dans un État et dont l’offre est contrôlée par une banque centrale).

Cet amendement a été sous-amendé à l’initiative du Gouvernement, pour préciser que les FPS peuvent aussi investir dans des titres financiers inscrits dans une chaîne de blocs.

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La commission est saisie de l’amendement CS1862 de M. Adrien Taquet, qui fait l’objet du sous-amendement CS2383 du Gouvernement.

Mme Valéria Faure-Muntian. L’amendement CS1862 vise à clarifier le droit français afin de permettre aux fonds professionnels spécialisés d’investir dans les crypto-actifs. Ce dispositif est nécessaire pour offrir un cadre réglementaire adapté à l’industrie de la gestion d’actifs, qui puisse accompagner le développement du marché des crypto-actifs en encadrant l’investissement des fonds professionnels au moyen de mesures à la fois exigeantes et souples.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis favorable.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. L’éligibilité des crypto-actifs au sein des fonds professionnels nous semble une bonne chose, c’est pourquoi nous sommes favorables à l’amendement CS1862, que nous proposons cependant de modifier au moyen du sous-amendement CS2383, qui vise à préciser que l’inscription dans un dispositif d’enregistrement électronique partagé constitue un mode d’inscription, pour des titres financiers comme pour des crypto-actifs.

La commission adopte le sous-amendement CS2383.

Puis elle adopte l’amendement CS1862 sous-amendé. L’article 26 bis est ainsi rédigé.

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Article 27 (articles L. 221-32-1 et L. 221-32-2 du code monétaire et financier) Élargissement des instruments éligibles au plan d’épargne en actions - PME

A. l’État du droit

1. La création du PEA-PME

Les « plans d’épargne en actions destinés au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire » ont été créés par l’article 70 de la loi de finances pour 2014 ([142]). Ce sont des instruments d’épargne et de placement qui complètent les plans d’épargne en actions (PEA) créés par la loi du 16 juillet 1992 ([143]). Comme le PEA, son objectif est la constitution d’un portefeuille de valeurs mobilières (PEA « bancaire ») ou la souscription de contrats de capitalisation libellés en unités de compte (PEA « assurance »). C’est une incitation fiscale pour les épargnants à contribuer au financement des entreprises par la détention de titres à moyen terme.

Prenant acte du fait que les PEA « occupent une place très modeste au sein des différentes destinations de l’épargne des ménages » ([144]) et qu’ils sont « pour l’essentiel investis dans des grandes entreprises cotées », le Gouvernement avait ainsi souhaité favoriser davantage le financement des entreprises les plus dépendantes du crédit bancaire, c’est-à-dire les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Il a donc été inséré dans le chapitre 1er du titre II du livre II du code monétaire et financier une section 6 bis (articles L. 221-32-1 à L. 221-32-3). Cette nouvelle catégorie de PEA, dite « PEA-PME », reprend plusieurs caractéristiques du PEA « classique ».

● Un PEA-PME peut être ouvert auprès d’un établissement de crédit, de la Caisse des dépôts et consignations, de la Banque de France, de La Banque Postale, d’une entreprise d’investissement ou d’une entreprise d’assurance relevant du code des assurances. L’ouverture du PEA-PME fait l’objet d’un contrat écrit entre le souscripteur et l’un de ces organismes gestionnaires.

● Ensuite, chaque personne ne peut détenir qu’un seul PEA-PME et un tel plan ne peut avoir qu’un seul titulaire. Cependant, il est possible pour une personne de cumuler un PEA et un PEA-PME ou de n’ouvrir que l’un des deux.

● Comme le PEA, il donne lieu à ouverture d’un compte de titres et d’un compte en espèces associés. L’organisme gestionnaire du plan conserve et gère les valeurs inscrites en compte de titres. Il porte au crédit du compte en espèces les versements effectués par le titulaire, le montant des produits en espèces que procurent les valeurs inscrites au compte de titres associé, les remboursements ainsi que le montant des ventes de ces valeurs. Il porte au débit du compte le montant des souscriptions ou acquisitions des valeurs inscrites au compte de titres associé et le montant des retraits en espèces. Le retrait consiste à soustraire du PEA des sommes ou des valeurs du compte titres ou espèces sans réinvestissement. Les mouvements entre le compte titres et le compte espèces ne sont pas considérés comme des retraits. Les frais de gestion (en principe mais pas nécessairement) ou de transaction sont portés au débit du compte en espèces ([145]). Le compte en espèces n’est pas rémunéré et ne peut pas présenter un solde débiteur. Lorsque le plan est ouvert auprès d’une entreprise d’assurance, il donne lieu à un contrat de capitalisation en unités de compte. Dans ce cas, l’organisme gestionnaire enregistre dans le cadre du plan les versements en numéraire et les rachats du souscripteur.

● Enfin, seuls les versements en numéraire sont possibles.

2. La fiscalité du PEA-PME

En outre, son régime fiscal est identique à celui du PEA : en application des 5° bis et 5° ter de l’article 157 du code général des impôts, les contribuables bénéficient :

– d’une exonération totale au titre de l’impôt sur le revenu des produits (dividendes notamment) et plus-values réalisés dans le cadre du plan à condition de ne pas effectuer de retrait ou de rachat pendant au moins cinq ans à compter de l’ouverture ;

– d’une exonération totale de la sortie en rente viagère à condition de ne pas effectuer de retrait ou de rachat pendant au moins huit ans à compter de l’ouverture.

● En cas de retrait ou de rachat partiel avant l’expiration de la cinquième année du plan : le gain net est imposable à l’impôt sur le revenu, sauf si ces sommes sont réinvesties dans une entreprise exploitée directement par le titulaire du plan ou un de ses proches, dans le capital initial d’une société, dans l’achat d’une entreprise ou dans une entreprise individuelle créée depuis moins de trois mois ([146]). Si ce retrait ou ce rachat intervient avant l’expiration de la deuxième année de détention, le taux forfaitaire imposable est de 22,5 %. S’il intervient entre la deuxième et la cinquième année, il est de 19 % ([147]). Cette modulation du taux en fonction de la durée de détention a pour objet d’inciter à la détention de titres à moyen terme. Dans les deux cas, le plan est clôturé.

● En cas de retrait ou de rachat partiel entre cinq et huit années de détention, le contribuable est exonéré d’impôt sur le revenu au titre du gain qu’il réalise, mais perd le bénéfice de l’exonération pour les produits et les gains que procurent les sommes demeurant sur le plan et réalisés à compter de la date de cet événement.

● En cas de retraits ou de rachats partiels intervenant après huit années de détention, le contribuable conserve le bénéfice de l’exonération totale pour les produits et gains qui seraient réalisés à la suite de cet événement au titre des sommes restant sur le plan, mais ne peut plus effectuer de nouveaux versements.

● Lorsque les titres détenus sur un PEA sont cédés après la clôture de ce dernier, le gain réalisé est imposé selon le régime d’imposition de droit commun des plus-values mobilières (prélèvement forfaitaire unique au taux global de 30 %).

Le tableau ci-dessous récapitule les règles applicables en matière d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux ([148]).

PRÉLÈVEMENTS FISCAUX ET SOCIAUX SUR LES REVENUS DE PEA-PME

Les prélèvements sociaux sont opérés au taux global de 17,2 %.

D’après le tome II du fascicule Voies et moyens joint au projet de loi de finances pour 2016, le coût fiscal de l’exonération des dividendes était de 200 millions d’euros en 2014 et celui de l’exonération ou de l’imposition à un taux réduit des plus-values de cessions de valeurs mobilières de 30 millions d’euros en 2014. Cette estimation ne prenait toutefois par définition pas en compte l’élargissement du champ des titres et sociétés éligibles opéré en 2015.

3. Les sociétés émettrices et les titres éligibles

Le PEA-PME diffère du PEA de droit commun sur deux points principaux :

– en premier lieu, le montant des versements est limité à 75 000 euros (150 000 euros pour un PEA) ;

– en second lieu, les titres et sociétés éligibles.

Le champ de PEA-PME est fixé à l’article L. 221-32-2 du code monétaire et financier.

● S’agissant des titres, sont éligibles :

– les obligations convertibles ou remboursables en actions négociables sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation (marché organisé) ([149]). Le PEA-PME a été ouvert à ces titres de dette qui donnent accès au capital par l’article 27 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([150]).

● S’agissant des sociétés émettrices, sont éligibles :

– celles qui, cotées ou non cotées, d’une part, emploient moins de 5 000 personnes et qui, d’autre part, ont un chiffre d’affaires annuel n’excédant pas 1,5 milliard d’euros ou un total de bilan n’excédant pas 2 milliards d’euros ;

– celles, cotées et dont la capitalisation boursière est inférieure à un milliard d’euros (sur un marché réglementé, c’est-à-dire en l’occurrence les compartiments B et C d’Euronext Paris, ou un système multilatéral de négociation - SMN, c’est-à-dire Euronext Growth), dont le capital n’est pas détenu à plus de 25 % par une seule personne morale, qui emploient moins de 5 000 personnes et qui ont un chiffre d’affaires annuel n’excédant pas 1,5 milliard d’euros ou un total de bilan n’excédant pas 2 milliards d’euros.

Le deuxième cas a été introduit par l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2015 précitée. Il s’agit bien d’une extension du champ des sociétés émettrices éligibles : dans le premier cas, commun aux sociétés cotées et non cotées, les seuils d’employés, de chiffre d’affaires et de bilan sont appréciés en prenant en compte les entreprises « partenaires » ou « liées » ([151]), en application de l’article D. 221-113-5 du code monétaire et financier qui renvoie à l’article 6 de l’annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008. Ces notions sont plus larges que celle de « filiale ». Or, dans le second cas, propre aux sociétés cotées, les seuils sont appréciés sur la base des seules filiales. Les sociétés cotées émettrices éligibles peuvent donc être de plus grande taille que les non cotées.

● Enfin, les sommes versées sur un PEA-PME peuvent aussi être consacrées à l’investissement « intermédié » des PME et ETI.

En effet, aux termes du 3 de l’article L. 221-32-2 précité, elles peuvent être employées dans la souscription :

- d’actions de société d’investissement à capital variable (SICAV) dont l’actif est constitué pour plus de 75 % de titres d’entreprises éligibles en direct au PEA-PME et parmi lesquels au moins les deux tiers sont des titres de capital ;

– de parts de fonds communs de placement (FCP) dont l’actif respecte les mêmes ratios que ceux mentionnés ci-dessus ;

– de parts ou actions d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) français ou européens, ou établis dans un État membre ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales ;

– de parts de fonds communs de placement à risques (FCPR) ;

– de parts ou actions de fonds d’investissement relevant de la directive 2011/61/UE du 8 juin 2011, dits « FIA » qui ont reçu l’autorisation d’utiliser la dénomination « ELTIF » conformément au règlement (UE) n° 2015/760 du 29 avril 2015, sous réserve que leurs actifs soient investis en permanence pour plus de 50 % en titres éligibles en direct au PEA-PME et qu’ils ne détiennent pas d’actifs immobiliers autres que ceux mentionnés par le règlement précité ([152]).

Les sommes versées peuvent aussi être employées dans un contrat d’assurance-vie en unités de compte régi par le code des assurances et investi dans une ou plusieurs catégories de titres mentionnés ci-dessus.

4. Le semi-échec du PEA-PME

Lors de la création en 2014 du PEA-PME, le Gouvernement estimait qu’à brève échéance, l’épargne collectée sur ces plans, et donc affectée au financement en fonds propres des PME et ETI, pouvait représenter de 1,2 à 4,8 milliards d’euros.

Or, comme le relève le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi, les encours des PEA-PME ne s’élevaient qu’à 1,1 milliard d’euros au troisième trimestre 2017, d’après la Banque de France. Pour comparaison, les encours du PEA classique sont de 92 milliards d’euros, pour une épargne financière des Français d’environ 4 800 milliards d’euros (en 2015, selon l’INSEE). Selon le Gouvernement, le PEA-PME est réservé à « une frange marginale de la population », c’est-à-dire 65 000 porteurs, contre plus de 4 millions pour le PEA. Comme le relève en outre le Gouvernement, « l’univers d’investissement du PEA-PME est lui-même réduit » : seules 348 PME et ETI sont cotées sur Euronext et Euronext Growth, tandis que le marché des titres non cotés est peu accessible.

B. Le dispositif proposÉ

Le dispositif du présent article 27 procède à l’élargissement du PEA-PME aux titres du financement participatif. Il complète ainsi la liste des titres éligibles fixée au 1 de l’article L. 221-32-2 du code monétaire et financier. Sans modifier le champ des sociétés éligibles (PME et ETI), il s’agit donc d’élargir le champ des titres éligibles parmi ceux émis par ces PME et ETI.

Comme le relève l’étude d’impact, en ce qui concerne les titres de dette émis par les PME, « la France ne dispose pas d’enveloppe fiscale dédiée aux instruments commercialisés par les plateformes de financement participatif ».

L’alinéa 2 ouvre ainsi le PEA-PME aux titres participatifs et obligations à taux fixe, « lorsqu’ils font ou ont fait l’objet d’une offre proposée par l’intermédiaire d’un prestataire de services d’investissement ou d’un conseiller en investissement participatifs, au moyen d’un site internet remplissant les caractéristiques fixées par le règlement général de l’AMF. ».

● Les prestataires de services d’investissement (PSI) et conseillers en investissement participatif (CIP) sont deux statuts juridiques qui peuvent être adoptés par les plateformes de financement participatif. Le statut de CIP est plus souple et plus adapté au seul financement participatif ([153]), mais le CIP est néanmoins soumis à une obligation d’information et de mise en garde sur les risques encourus à l’égard de ses clients potentiels ou existants ([154]).

Les PSI ([155]), comme les CIP ([156]) peuvent mener leurs activités au moyen d’un site internet, qui doit respecter le cadre fixé par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers (AMF).

● Les obligations à taux fixe sont des obligations qui, en tant que telles, confèrent à leur porteur le droit au remboursement du capital et au versement d’intérêts et « dont l’échéancier de flux est parfaitement connu à l’émission car le taux du coupon a été fixé à ce moment-là et ne changera pas au cours du temps. ([157]) ». Ce sont les obligations « classiques », par opposition aux obligations à taux variable, qui sont indexées sur un taux observable du marché (LIBOR ou EURIBOR) dans le but d’annuler le risque de taux, ou aux obligations indexées sur l’inflation.

● Les titres participatifs ([158]) sont également des titres de créance qui sont subordonnés, de dernier rang (remboursables en cas de liquidation de la société ou à son initiative ou à l’expiration d’un délai d’au moins sept ans). « Leurs caractéristiques les situent à mi-chemin entre la dette et le capital et, plus concrètement, entre les obligations et les actions. » ([159]) Ainsi, ils ne donnent pas accès au capital mais, pour les rendre attrayants, le législateur les a revêtus de certaines caractéristiques des actions. Leur rémunération peut ainsi être composée d’une part fixe et d’une part variable, indexée sur la performance de l’entreprise. Les représentants des détenteurs de ces titres peuvent assister aux assemblées d’actionnaires ou de porteur de parts et y intervenir. Ces titres sont ainsi des « quasi capitaux propres ».

Ils peuvent être émis par une liste de personnes morales limitativement énumérées :

– en premier lieu, les sociétés par actions du secteur public : ils avaient été créés dans le cadre des nationalisations de 1982, par la loi dite « Delors » ([160]) pour renforcer les capitaux propres de sociétés nationalisées sans octroyer de droit de votes aux souscripteurs et donc sans contester le contrôle de ces sociétés par l’État.

– en second lieu, à divers organismes de l’économie sociale auxquels la loi a ensuite étendu le bénéfice de ces titres : banques mutualistes ou coopératives, établissements publics de l’État à caractère économique et commercial, coopératives agricoles et leurs unions, sociétés d’assurance, mutuelles ou encore sociétés coopératives à responsabilité limitée.

● L’alinéa 3 ouvre le PEA-PME aux « minibons ». Les minibons sont une catégorie particulière de bons de caisse.

Les « bons de caisse sont des titres nominatifs et non négociables comportant engagement par un commerçant de payer à échéance déterminée, délivrés en contrepartie d’un prêt » ([161]). Leur nature juridique exacte demeure ambiguë : malgré leurs caractéristiques proches des titres financiers, ils ne peuvent recevoir cette qualification. Ils permettent aux entreprises de se procurer des ressources à court et moyen termes et de procéder à des aménagements de trésorerie ; les banques y recourent pour rémunérer une épargne stable ou comme garantie d’un crédit consenti. Leur intérêt a cependant été surtout stimulé par leur utilisation dans le cadre du financement participatif, notamment par les entreprises qui n’avaient accès ni au crédit bancaire, ni au financement obligataire.

Les minibons ([162]) sont justement spécialement adaptés au financement participatif. Ils ont été créés par la « loi Macron » n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques et l’ordonnance n° 2016-520 du 28 avril 2016 relative aux bons de caisse. Ils peuvent faire l’objet d’une offre par un PSI ou un CIP au moyen d’un site internet agréé par l’AMF (les bons de caisse « classiques » ne peuvent être souscrits qu’auprès d’un établissement de crédit ou de commerçants). Ils ne peuvent être émis que par des sociétés par actions ou des sociétés à responsabilité limitée. Ils ne peuvent être émis qu’à taux fixe et, par le même émetteur, pour un montant maximal de 2,5 millions d’euros sur une période de douze mois ([163]). En outre, ils peuvent être inscrits dans une chaîne de blocs ([164]).

L’ouverture du PEA-PME serait donc limitée aux titres participatifs et obligations à taux fixes proposées par ces deux types de plateformes de financement participatif au moyen d’un site internet ainsi qu’aux minibons. En l’état, cet élargissement n’est pas associé à un relèvement du « plafond » de 75 000 euros du PEA-PME. Il serait donc opéré « à enveloppe fiscale constante. »

Le Gouvernement avait envisagé d’élargir le PEA-PME à tous les titres de créance émis par les entreprises dont les titres de capital sont eux-mêmes éligibles au PEA-PME (voir supra pour le champ des sociétés éligibles) mais, selon l’étude d’impact (page 352), « cette option présente néanmoins la difficulté de couvrir des produits de taux d’entreprises de taille intermédiaire, qui ne présentent pas de risque justifiant une incitation fiscale. »

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, cette évolution législative pourrait à la fois soutenir la progression encourageante des encours du PEA-PME et stimuler le développement du financement participatif en tant qu’alternative au financement bancaire.

C. la position de la commission spÉciale

Votre rapporteur est favorable au développement du PEA PME et à l’élargissement des titres éligibles à des titres de dette proposés via le financement participatif, mais soutient également une action volontaire des pouvoirs publics pour inciter (ou à tout le moins ne pas « désinciter ») les épargnants à la détention d’actions.

La commission spéciale a ainsi adopté deux amendements de M. Adrien Taquet et du groupe La République en Marche.

Le premier institue une fusion asymétrique des plafonds légaux de versements en numéraire sur un PEA PME et sur un PEA. Ainsi, le plafond des versements sur un PEA PME pourra s’élever à 225 000 euros, sans cependant que la somme des versements sur le PEA et le PEA PME d’un même titulaire puisse dépasser ce même montant.

Le second élargit le champ des sociétés cotées dont les titres peuvent être détenus dans un PEA PME, en y incluant celles dont la valorisation boursière a été inférieure au seuil actuel de 1 milliard d’euros à la clôture de deux au moins des quatre exercices comptables précédant celui pris en compte pour apprécier l’éligibilité des titres. Il permet aussi d’inclure les sociétés dont jusqu’à 50 % du capital est possédé par une autre personne morale.

*

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CS1623 de M. Adrien Taquet et l’amendement CS141 de M. Vincent Descoeur.

Mme Nadia Hai. Le PEA est aujourd’hui limité à 150 000 euros et le PEA-PME à 75 000 euros. Afin de permettre à l’investisseur d’orienter davantage ses placements vers le financement des PME en croissance, nous souhaitons permettre une augmentation du plafond du PEA-PME, sans toutefois autoriser une augmentation du cumul des plafonds fiscaux de ces deux produits. L’amendement CS1623 prévoit donc la fongibilité asymétrique du PEA et du PEA-PME au profit du second, avec un total de 225 000 euros.

Afin que la disposition ne soit pas détournée de son objet principal, il est prévu que l’inverse ne soit pas possible.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’amendement CS1623 reprend une belle suggestion issue des travaux du Grand rendez-vous de l’investissement productif, et il me paraît tout à fait pertinent de mutualiser les enveloppes respectives du PEA et du PEA-PME. Je suis donc favorable à cet amendement.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je remercie tous les parlementaires qui ont contribué à la réflexion sur le PEA et le PEA-PME, notamment dans le cadre du Grand rendez-vous de l’investissement productif qui s’est tenu en janvier dernier, et je salue tout particulièrement la mobilisation sur ce sujet de Mme Amélie de Montchalin et du rapporteur.

Pour ce qui est de la fongibilité asymétrique, j’y vois une excellente idée et un assouplissement bienvenu pour favoriser l’utilisation du PEA-PME et faciliter ainsi le financement de nos entreprises.

M. Vincent Descoeur. L’amendement CS141 vise à doubler le versement autorisé sur un PEA-PME-ETI, aujourd’hui plafonné à 75 000 euros, afin de dynamiser les sources de financement des PME.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. À l’heure actuelle, seulement 3% des PEA-PME présentent un encours inférieur de moins de 5% à leur plafond, et l’encours moyen de ce produit est de 6 000 euros, alors que le plafond est de 75 000 euros – et même de 225 000 euros en cas de fusion avec le PEA. Je suis défavorable à toute proposition consistant à relever de manière asymétrique le plafond du PEA ou du PEA-PME.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Le même avis me conduit à privilégier le dispositif de l’amendement CS1623.

La commission adopte l’amendement CS1623.

En conséquence, l’amendement CS141 tombe.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements CS1349 et CS1351 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il nous est proposé de redynamiser le PEA-PME en ouvrant la possibilité d’y intégrer des titres participatifs, des obligations à taux fixe et des minibons, ce qui semble intéressant. Cela dit, si j’ai bien lu l’article 27, rien n’est prévu pour limiter la part de ces obligations et dettes.

Je propose donc, avec l’amendement CS1349, la mise en place d’un plafond de 15 % pour ces produits – porté à 20% dans le cadre de l’amendement de repli CS1351 –, afin d’éviter de détourner le PEA-PME au profits d’obligations à taux fixe.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Il conviendra d’examiner comment les épargnants réagissent à la nouvelle possibilité qui leur est offerte par l’article 27. Dans l’immédiat, je ne suis pas convaincu qu’il faille imposer un plafond fixé de manière arbitraire à 15% ou 20%, c’est pourquoi je suis défavorable à ces amendements.

Au demeurant, si vous envisagiez de présenter la même proposition dans un autre cadre, par exemple celui de la loi de finances, sans doute vaudrait-il mieux fixer la proportion maximale d’obligations et dettes par rapport au plafond du PEA-PME, et non par rapport aux encours – à défaut, ce plafond serait beaucoup trop contraignant.

M. Charles de Courson. Pourriez-vous être favorable à ces amendements si je revoyais leur rédaction ?

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Comme je vous l’ai dit, j’estime qu’il convient de laisser passer un peu de temps afin d’observer l’usage qu’en font les épargnants et de déterminer si d’éventuels abus doivent être corrigés ; dans l’immédiat, il me paraît prématuré de poser une nouvelle règle contraignante.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je suis défavorable à ces amendements car je ne pense pas qu’il soit opportun de complexifier un dispositif peu utilisé et auquel nous souhaitons donner plus d’attrait et de visibilité : ce dispositif doit conserver une certaine souplesse. Il convient par ailleurs de préciser que les nouveaux titres éligibles seront destinés au financement de petits projets, via les plateformes de financement participatif.

M. Charles de Courson. Tel que l’article 27 est rédigé, la souplesse du dispositif est totale : rien n’empêche un épargnant de constituer un PEA-PME intégralement composé d’obligations à taux fixe, ce qui pose tout de même un problème !

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La volonté politique qui est ici exprimée consiste à stimuler le financement participatif en permettant que les produits d’épargne correspondants puissent entrer dans la composition du PEA-PME.

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas que la proportion d’obligations et de dettes ne soit pas limitée, et je maintiens donc mes amendements.

La commission rejette successivement les amendements CS1349 et CS1351.

Elle examine l’amendement CS1867 de M. Adrien Taquet.

Mme Nadia Hai. L’amendement CS1867 prévoit l’élargissement des critères d’éligibilité du PEA-PME aux sociétés cotées. Les critères actuels sont restrictifs, et nous pensons qu’ils peuvent être assouplis afin de permettre l’éligibilité des PME, notamment des start-up qui connaissent une forte croissance. Il est proposé de fixer une durée de conservation de cinq ans maximum, et d’assouplir le critère de non-détention du capital par une personne morale, fixé à 25%. En effet, ce critère exclut à lui seul plus de la moitié des entreprises cotées sur Euronext, Euronext Growth et Euronext Access et dont la capitalisation est inférieure à 5 milliards d’euros.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, qui prévoit deux élargissements raisonnables de l’éligibilité des entreprises au PEA-PME.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je suis également favorable à cette flexibilisation de bon aloi.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 27 modifié.

*

Après l’article 27

La commission est saisie de l’amendement CS475 de M. Éric Woerth.

M. Thibault Bazin. Cet amendement est défendu.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La disposition proposée étant de nature fiscale, elle a vocation à être examinée dans le cadre du projet de loi de finances.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Même avis.

M. Thibault Bazin. Est-ce à dire que le Gouvernement sera favorable à cet amendement si nous le présentons dans le cadre du projet de loi de finances ?

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Une réflexion est en cours sur ce point, et la position du Gouvernement n’est pas encore arrêtée.

M. Thibault Bazin. En maintenant cet amendement, je sème en vue de la récolte d’automne…

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS473 de M. Éric Woerth.

M. Thibault Bazin. Cet amendement est défendu.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CS474 de M. Éric Woerth.

M. Thibault Bazin. Défendu.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Défavorable.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS1901 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Dans le prolongement des travaux que nous avons menés dans le cadre du Grand rendez-vous de l’investissement productif, nous vous proposons ici de rendre éligibles au PEA les fonds communs de placement à risques (FCPR) et les fonds professionnels de capital investissement (FPCI). La détention de titres de FCPR dans l’enveloppe du PEA – elle est déjà autorisée dans le PEA-PME – permettrait de drainer des fonds propres supplémentaires pour les PME. Pour ce qui est des FPCI, il nous paraîtrait étonnant que l’assurance-vie leur soit ouverte et que d’autres produits grand public – notamment le PEA et le PEA-PME – ne le soient pas, alors que ces FPCI vont presque exclusivement aux fonds propres des PME et ETI que nous cherchons à soutenir.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cet amendement vise à faciliter la capacité des épargnants à être exposés au capital-investissement et au capital-risque. Cependant, il se trouve que les FPCI et les FCPR permettent déjà une exonération totale des plus-values réalisées à terme, et il ne nous paraît pas nécessaire de les détenir au travers d’une autre enveloppe fiscale. Je suggère donc le retrait de cet amendement.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. L’articulation des dispositions du PEA et des FCPR présente une certaine complexité résultant du fait que des dispositions fiscales avantageuses sont attachées aux FCPR. Il ne nous paraît donc pas évident d’associer ces deux produits.

Pour ce qui est des FPCI, il s’agit en principe de véhicules réservés aux professionnels et, lorsqu’ils sont ouverts aux non-professionnels, leur accès est restreint par un ticket d’entrée de 100 000 euros. Si la présente proposition est intéressante, elle aurait plutôt vocation à concerner le PEA-PME. Il me semble que vous allez présenter prochainement un amendement en ce sens, auquel je serai favorable ; pour ce qui est de l’amendement CS1901, je vous invite plutôt à le retirer.

Mme Amélie de Montchalin. En ce qui concerne le FCPR, l’objectif serait ici d’utiliser un outil que les Français connaissent, à savoir le PEA, pour drainer de l’épargne des ménages vers l’investissement productif. J’aimerais connaître l’avis de M. le rapporteur sur ce point.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La détention de FCPR est déjà possible dans le PEA-PME et, du fait de la fusion asymétrique des plafonds, on peut désormais investir encore plus dans ces FCPR. À mon sens, il vaut mieux encourager les épargnants à ouvrir un PEA-PME, afin de favoriser l’essor de ce produit.

Mme Amélie de Montchalin. Je prends bonne note de ce que vient de dire M. le rapporteur. Effectivement, la fongibilité asymétrique va permettre de rendre le FCPR beaucoup plus facilement accessible. Pour ce qui est des FPCI, comme l’a indiqué Mme la ministre, je vais présenter prochainement un autre amendement visant à les rendre éligibles au PEA-PME. Par conséquent, je retire l’amendement CS1901.

L’amendement CS1901 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS1194 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Dans le cadre de la procédure applicable à la gestion et à la conservation des titres non côtés, prévue par le Bulletin officiel des finances publiques-impôts (BOFIP), trois lettres recommandées avec demande d’accusé de réception doivent être envoyées : la lettre d’engagement, la lettre d’information et la lettre d’attestation.

Cet amendement vise à autoriser l’utilisation de procédés électroniques pour remplacer la lettre recommandée avec demande d’accusé de réception, tout en assurant la conservation de la preuve : il s’agit en fait d’appliquer la technologie blockchain à ces échanges en permettant la dématérialisation des procédures.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. J’invite Mme de La Raudière à retirer cette proposition, car les amendements à suivre relatifs à la dématérialisation du PEA-PME devraient la satisfaire.

Mme Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances. Je remercie Mme de La Raudière pour cette proposition très pertinente relative à l’utilisation des nouveaux moyens de communication et de sécurisation des échanges avec les détenteurs de PEA. Cependant, il nous semble qu’il s’agit là d’une disposition de niveau réglementaire, et nous avons d’ores et déjà prévu de modifier le BOFIP afin de permettre la dématérialisation des procédures. Compte tenu de cet engagement, je vous invite à retirer votre amendement.

Mme Laure de La Raudière. Je vous remercie pour votre réponse, Madame la ministre, et surtout pour votre engagement de modifier le règlement. Je vous saurais gré de me faire parvenir les modifications une fois qu’elles auront été réalisées, afin que je puisse effectuer le suivi et le contrôle de l’action du Gouvernement sur ce point.

M. Fabien Di Filippo. Je me félicite également de constater que l’engagement est pris de procéder à la modification réglementaire qui s’impose.

L’amendement CS1194 est retiré.

Puis la commission examine l’amendement CS1900 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Dans la même logique, nous souhaiterions réfléchir à la possibilité de transmettre, au moment du décès, un PEA ou un PEA-PME à ses héritiers sous forme de titres et non sous forme d’argent liquide. En effet, pour ceux qui ont eu le malheur de décéder en janvier 2009, leurs héritiers ont reçu une épargne, l’épargne de toute une vie, qui ne valait plus grand chose : si, en revanche, ils avaient pu leur transmettre cette épargne sous forme d’actions, elle aurait été susceptible de regagner de la valeur après le choc cyclique. C’est donc beaucoup plus intéressant et permet de conforter ces placements de long terme. Nous proposons donc que le débouclage des successions puisse se faire en titres et non en argent liquide.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Il s’agit d’une suggestion bienvenue, qui s’inscrit également dans la suite des travaux engagés dans la foulée du grand « rendez-vous de l’investissement productif » du 22 janvier. Dans ce cas toutefois, le droit permet déjà une remise en titres. Rien n’impose la liquidation d’un PEA en cas de décès de son détenteur, les titres pouvant être intégrés à la succession avec les autres biens et éventuellement transmis sur le compte-titres des ayants droit. Je vous propose donc de retirer cet amendement.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

Mme Amélie de Montchalin. Si l’état du droit le permet, c’est une excellente chose, mais cela va mieux en le disant, et j’espère que le compte rendu de cette commission permettra aux notaires, à tous les professionnels, ainsi qu’à tous les ménages qui le souhaiteraient d’user de cette possibilité. Cela rassurera ceux que la volatilité des actions inquiète. Je retire donc mon amendement.

M. Jean-Paul Mattei. Les textes prévoient sans doute cette possibilité mais, dans la pratique, les banques font parfois des difficultés. Il est donc bien de le préciser, comme le propose cet amendement.

Mme Laure de La Raudière. Le fait que la transmission en titres soit possible parce qu’elle n’est pas interdite par les textes n’est pas forcément suffisant pour que, de fait, les héritiers puissent faire valoir leurs droits sans difficulté.

L’amendement CS1900 est retiré.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements identiques CS145 de M. Vincent Descoeur, CS153 de Mme Véronique Louwagie, CS1166 de M. Charles de Courson et CS1494 de Mme Laure de La Raudière, ainsi que des amendements CS1607 de M. Adrien Taquet, CS1904 de Mme Amélie de Montchalin et CS373 de M. Jean-François Cesarini.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CS145 vise à désintermédier le PEA-PME afin d’augmenter la diffusion de ce produit auprès des investisseurs. Il maintient en revanche l’obligation d’un compte en espèces dédié pour les versements effectués sur le plan et prévoit des modalités déclaratives déterminées par décret.

Mme Véronique Louwagie. Nous sommes tous d’accord sur le fait que le PEA-PME n’a pas atteint les objectifs qui lui étaient assignés et que ses résultats sont décevants. La mission d’information conduite sous la précédente législature par nos collègues Olivier Carré et Christophe Caresche avait fait des propositions pour lever les freins à son développement et assurer sa promotion. Parmi ces propositions figurait la désintermédiation du PEA-PME. C’est cette proposition que reprend notre amendement.

M. Charles de Courson. Le PEA-PME marche très mal : on est à peine à 1 milliard d’euros d’encours, alors que l’objectif était de 1 à 2 milliards par an.

Christophe Caresche et Olivier Carré s’étaient donc penchés, en septembre 2015, sur les freins à son développement, parmi lesquels ils avaient notamment identifié le monopole des banques dans la diffusion du PEA-PME. D’où leur proposition de désintermédier sa distribution. Ça « ne mange pas de pain » ; c’est une mesure de bon sens qui devrait satisfaire le libéralisme de notre ministre.

Mme Amélie de Montchalin. Dans le même esprit que les précédents, l’amendement CS1607 a pour objectif de favoriser la diffusion du PEA-PME auprès des investisseurs. Il maintient l’obligation d’un compte en espèces dédié pour les versements effectués sur le plan, mais il permet qu’il soit ouvert non seulement par des banques, mais par d’autres acteurs. C’est essentiel si l’on veut que ce produit soit distribué le plus largement possible.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Les Français doivent être incités à investir leur épargne dans les supports permettant le financement des fonds propres des PME et TPE. C’est le cas du PEA-PME dont la diffusion doit monter en puissance. Pour cela, il faut en finir avec le monopole de sa commercialisation par les banques et les entreprises d’investissement et l’ouvrir aux conseillers en investissements financiers et en investissements participatifs. Ces derniers en effet rencontrent les clients, les accompagnent, en effectuant notamment des bilans personnalisés. Aujourd’hui pourtant, ils ne peuvent, sur le terrain, proposer ce type d’investissement. L’amendement CS1904 propose de le leur permettre.

M. Jean-François Cesarini. Pour que l’élargissement du PEA-PME produise pleinement ses effets, des mesures de simplification doivent être prises, concernant notamment la dématérialisation de la tenue du PEA-PME, les modalités d’échange de documents et de consultation des comptes. Les plateformes de financement participatif devront également fournir des informations sur ces PEA-PME dématérialisés aux services fiscaux. C’est l’objet de l’amendement CS373.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Le PEA-PME a eu beaucoup de mal à prendre son envol, et son encours plafonne à un milliard d’euros, alors qu’il était prévu que, dès la première année, en 2014, le milliard soit atteint, puis qu’il soit dépassé dans les années suivantes. Si cela n’a pas été le cas, c’est en partie parce que les banques facturent des frais importants pour chaque transfert de titres, ce qui décourage la détention de titres de sociétés via le PEA-PME, notamment lorsqu’il s’agit de sociétés non cotées.

Parmi les propositions du rapport Carré-Caresche figurait donc notamment la dématérialisation de la gestion du PEA-PME. En d’autres termes, plutôt que d’avoir un compte-espèces sur lequel est mis l’argent et un compte-titres affecté à l’achat et à la vente d’actions, il n’y aurait plus qu’un compte-espèces, l’achat et la vente de titres devenant une procédure déclarative.

L’ensemble des amendements proposés vont peu ou prou dans ce sens. Je m’en remettrai donc à la sagesse de notre commission pour ce qui concerne l’amendement CS1607, le plus complet puisqu’il précise les modalités de déclaration des titres souscrits et de leur transmission aux services fiscaux. L’adoption de cet amendement satisferait les autres, dont je demande en conséquence le retrait.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Les intentions sont bonnes, mais j’ai peur que leur réalisation soit dangereuse.

Je rappelle que le PEA-PME offre un avantage fiscal absolument majeur, puisqu’il propose une exonération totale des plus-values de cession et des revenus financiers distribués après cinq années de détention, ce qui permet d’être exonéré du prélèvement forfaitaire unique à 30 %. Cinq ans, ce n’est pas très long, ce qui rend ce produit d’autant plus attractif. Mais cela suppose, en contrepartie, un contrôle étroit des sommes placées. Dans ces conditions, l’idée de ne conserver qu’un compte-espèces est sans doute séduisante sur le papier, mais comment garantir que les espèces serviront à l’achat de titres et comment contrôler la plus-value sans compte-titres ? Sans faire de procès à quiconque, ce serait, selon moi, prendre un trop grand risque compte tenu de l’exonération fiscale qui est accordée.

En revanche, je rejoins l’ensemble d’entre vous, notamment M. de Courson, sur le fait que le PEA-PME est assorti de formalités excessives. D’où ma demande de retrait, sachant que d’autres amendements vont vous être proposés qui allègent ces formalités – je pense, entre autres à un amendement de Mme de La Raudière, qui propose la suppression de la lettre avec accusé de réception qui accompagne les transferts de titres, ce qui est une contrainte parfaitement disproportionnée. Je conviens bien volontiers que les frais de gestion sont excessifs, mais nous allons examiner un amendement qui propose leur plafonnement.

Je demande donc le retrait de ces amendements, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

M. Charles de Courson. En quoi nos propositions sont-elles dangereuses ? Les intermédiaires financiers non bancaires sont eux aussi contrôlés, et je ne vois donc pas en quoi les banques offriraient une meilleure garantie contre le danger, d’où la faiblesse de votre argument.

Ces amendements, qui procèdent de différentes sensibilités politiques, sont des amendements de bon sens. Ils vont d’ailleurs dans le sens de ce que vous admettiez également, à savoir la nécessité de baisser les coûts de gestion. Or quel meilleur moyen de faire baisser les coûts de gestion que la concurrence ?

Quand les banques verront que les intermédiaires financiers leur dament le pion sur le PEA-PME, peut-être finiront-elles par se réveiller ! Vous parlez de plafonner les frais de gestion : soit. Sans doute est-ce une bonne mesure pour les gens dont les avoirs sont modestes, mais quel portée cela aura-t-il pour les détenteurs de portefeuilles plus importants et plus diversifiés, compte tenu du manque de lisibilité qui caractérise le coût des services bancaires ?

Mme Amélie de Montchalin. L’amendement CS1607 propose une solution maximaliste consistant à désintermédier totalement le PEA-PME, tout en conservant un compte dédié. En revanche, l’amendement CS1904 s’inscrit dans une logique d’intermédiation, puisqu’il ouvre le PEA-PME aux seuls conseillers en investissements financiers (CIF) et conseillers en investissements participatifs (CIP), qui sont extrêmement contrôlés par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et par l’Autorité des marchés financiers (AMF), lesquelles leur imposent énormément d’obligations découlant des règlements européens et portant aussi bien sur la nature de leur conseil que sur les informations qu’ils doivent collecter. Nous pensons en effet que les gens dont le métier est concrètement de conseiller les particuliers sur la bonne utilisation de leur épargne doivent pouvoir proposer des PEA-PME avec, comme le préconise l’amendement CS1607, obligation d’un compte dédié.

Vous faites part de votre crainte, monsieur le ministre, de ne plus contrôler un dispositif qui donne lieu à des exonérations très avantageuses, mais les conseillers en investissements financiers et les conseillers en investissements participatifs sont très contrôlés, et leur vocation première est précisément de conseiller les Français qui ne souhaitent pas passer par un banquier ou un assureur sur la gestion de leur épargne.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Tout en étant sensible aux arguments relatifs aux difficultés techniques que présentent une gestion déclarative du PEA-PME et son ouverture à d’autres prestataires, je pense que nous ne devons pas abandonner cette piste qui permettrait de résoudre un certain nombre de problèmes.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le Gouvernement entend bien développer le PEA-PME, mais en s’assurant que l’avantage fiscal qu’il représente ne donne pas lieu à des abus.

Nous avons donc deux options. Soit il est possible de passer par un conseiller financier, c’est-à-dire un intermédiaire financier non bancaire, qui va pouvoir proposer des comptes-titres mais, par définition, pas de comptes-espèces, lesquels sont réservés aux banques. Cela signifie que le montant d’espèces déposées sur le compte ne pourra pas être contrôlé, sachant que le PEA-PME est plafonné à 75 000 euros. Il s’agit donc de faire une confiance absolue aux intermédiaires financiers, ce qui me paraît une option excessivement risquée, même si elle est techniquement envisageable, eu égard aux avantages fiscaux qui sont en jeu.

Dans le second cas de figure – celui où l’on passe par les banques –, le problème est inverse : il existe un compte-espèces mais pas de compte-titres, et donc aucun moyen pour l’État, dans un régime purement déclaratif, de contrôler les plus-values, a fortiori pour des entreprises qui, dans leur grande majorité, ne sont pas cotées.

Dans une logique de libéralisation absolue fondée sur la confiance entre les acteurs, tout ceci peut se défendre. J’estime pour ma part qu’au regard des avantages fiscaux concédés, l’État doit garder la possibilité d’un contrôle strict des mouvements d’actifs. D’où ma demande de retrait.

M. Charles de Courson. Si nous fusionnions les amendements CS1166 et CS1904, c’est-à-dire la limitation de l’ouverture du PEA-PME aux conseillers financiers et le maintien d’un compte en espèces, le problème serait réglé et tous vos arguments tomberaient. Seriez-vous prêt à accepter en séance un amendement dans ce sens ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Du moment qu’on maintient le compte-titres et le compte-espèces, qui permettent de contrôler et le montant des espèces qui circulent et les plus-values qui sont réalisées, cela me convient.

M. Charles de Courson. Je vais donc retirer mon amendement et suis prêt à cosigner un amendement avec Mme de Montchalin, si cela lui convient, et bien que cela contrevienne à l’article 16 du règlement intérieur de son groupe… (Sourires.)

Mme Amélie de Montchalin. L’idée serait en effet de proposer un amendement qui, d’une part, maintienne le compte-titres et le compte-espèces et, d’autre part, autorise les conseillers en investissements financiers et les conseillers en investissements participatifs à distribuer le PEA-PME. Cela permettrait aux Français, lorsqu’ils vont voir un conseiller financier, d’avoir accès à toute la panoplie de produits d’épargne qu’ils trouvent dans une banque, sachant que les banques n’ont pas dans notre pays le monopole du conseil en épargne.

Je retire donc nos amendements, afin de rédiger une nouvelle proposition, à laquelle j’associerai avec beaucoup d’enthousiasme mon collègue Charles de Courson, avec lequel je constate que nous pouvons parfois être en parfait accord.

Mme Véronique Louwagie. Dans cette perspective, je retire également mon amendement.

Les amendements CS153, CS1166, CS1494, CS1607 et CS1904 sont retirés.

La commission rejette successivement les amendements CS145 et CS373.

La commission examine l’amendement CS375 de M. Jean-François Cesarini.

M. Jean-François Cesarini. Nous proposons de simplifier le processus administratif du PEA-PME tout en le soumettant aux contraintes de sécurité liées à la dématérialisation des échanges.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je vous propose de retirer votre amendement. Si je partage votre avis, les dispositions de la directive sur les services de paiement, dite « DSP 2 », que nous avons transposées et qui s’appliquent aujourd’hui uniquement aux comptes de paiement devraient, à terme, être étendues aux autres comptes. Elles permettent aux nouveaux entrants, et notamment aux agrégateurs, de délivrer un conseil aux épargnants. Cependant, cette extension ne pourra être opérée qu’après discussion au plan européen. C’est d’ailleurs la réponse que m’avait faite à l’époque la rapporteure Nadia Hai.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

L’amendement est retiré.

Puis elle étudie les amendements identiques CS513 de M. Vincent Descoeur, CS771 de M. Daniel Fasquelle, CS1024 de M. Vincent Rolland, CS1151 de M. Charles de Courson et CS1852 de Mme Nadia Hai.

M. Jean-Louis Masson. Lorsqu’une société ne remplit plus les conditions rendant ses titres éligibles au PEA-PME, ces titres doivent être sortis du plan alors qu’ils seraient éligibles au PEA classique. Nous proposons de permettre le transfert automatique des titres devenus inéligibles au PEA-PME-ETI vers un PEA classique sans pénalité pour l’investisseur.

M. Vincent Rolland. Tout à l’heure, le rapporteur faisait état des difficultés à attirer des investisseurs au PEA-PME La souplesse que nous proposons d’introduire permettrait peut-être de renforcer l’attractivité du dispositif.

M. Charles de Courson. Actuellement, lorsque les actions d’un PEA-PME ne remplissent plus les conditions pour y être logées, elles doivent en être retirées. Or, mieux vaudrait qu’elles y restent. En ce sens, nos amendements protègent les PME.

Mme Nadia Hai. Je retire l’amendement CS1852 au profit de l’amendement CS1906 de Mme de Montchalin, ayant le même objet mais assorti d’un délai, et qui viendra en discussion tout à l’heure.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Il n’y a pas de raison pour que les titres d’un PEA-PME sortent de celui-ci, même quand ils dépassent les seuils d’éligibilité à l’entrée. Autrement dit, si une entreprise grossit, il n’y a pas de raison qu’elle perde le bénéfice du PEA-PME. Vos amendements étant satisfaits par le droit actuel, je vous demanderai de les retirer.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je confirme ce que vient de dire le rapporteur. Lorsqu’un titre d’une entreprise ne répond plus aux critères d’éligibilité du PEA-PME, il reste dans ce PEA-PME car ce sont les critères d’entrée qui font foi. Je vous propose donc de retirer ces amendements.

M. Charles de Courson. Ces titres continuent-ils alors à bénéficier du même régime fiscal ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Oui.

M. Charles de Courson. Dans ce cas, je retire mon amendement.

Les amendements sont retirés.

La commission examine ensuite l’amendement CS1905 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement concerne la capacité donnée aux business angels d’entrer dans le capital des PME. Actuellement, lorsqu’un cercle de dix, vingt ou trente investisseurs souhaite le faire alors qu’ils ne disposent que de faibles montants, chacun doit passer un contrat d’entrée au capital de la PME concernée. Ces tracasseries administratives sont longues et coûteuses, alors qu’ils pourraient passer par une société en participation (SEP), qui deviendrait l’interlocuteur unique de l’entrepreneur.

Nous proposons donc que les parts de ces SEP puissent être éligibles au PEA-PME. Il nous paraît en effet important que, dans les territoires, les investisseurs puissent se mettre au service des PME.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Les réseaux de business angels sont effectivement très présents dans les territoires. Ils nous ont exprimé une souffrance liée à la disparition de l’ISF-PME, qui permettait une réduction de l’ISF au titre des investissements réalisés dans ces entreprises – même si, naturellement, ils ont bien accueilli la suppression de cet impôt.

Ils ont donc émis l’idée d’une solution consistant à loger des parts de SEP dans les PEA-PME. Toutefois, la personnalité juridique des SEP est assez évanescente, ce qui rend difficile d’identifier précisément la propriété des titres de ces sociétés ; ce sujet fait d’ailleurs l’objet de discussion entre les intéressés et la direction générale du Trésor.

C’est pourquoi je suggère le retrait de cet amendement, dans l’attente d’un mûrissement de la réflexion avant l’examen du projet de loi en séance publique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je propose à mon tour à Amélie de Montchalin d’examiner à nouveau ce sujet à l’occasion de la séance publique, car nous ne sommes pas en mesure, à ce stade, de conférer une sécurité juridique à cette proposition.

M. Jean-Paul Mattei. Sur le plan juridique, je rappelle qu’une SEP relève du régime de l’indivision, ce qui ne manquerait pas de créer des difficultés, notamment en ce qui concerne le droit de vote et les actions de concert. Il convient donc de demeurer prudent.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS1168 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Afin de rendre plus attractif l’investissement par les particuliers dans un plan d’épargne en action destiné à financer les petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire, nous proposons d’en simplifier le fonctionnement et d’en limiter les contraintes.

Il faudrait, premièrement, autoriser les retraits ou rachats avant l’expiration de la cinquième année de fonctionnement du PEA PME-ETI sans que cela entraîne, comme actuellement, la clôture du plan et la perte du bénéfice de l’exonération fiscale.

En second lieu, il conviendrait d’autoriser le versement complémentaire dans la limite du plafond, même après des retraits partiels au-delà des cinq premières années de détention du plan.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Ces propositions sont intéressantes, mais vont un peu trop loin. Je rappelle que la contrepartie de l’avantage fiscal considérable accordé au PEA et au PEA-PME est le blocage des sommes.

S’agissant des retraits, un amendement adopté aujourd’hui même les facilite dans certains cas après la huitième année, et ce sans forcer la clôture du compte. En revanche, autoriser des versements complémentaires avant l’échéance de la cinquième année serait sans doute trop audacieux. Il serait donc plus raisonnable de réfléchir, d’ici le passage du texte en séance publique, à la possibilité de versements complémentaires après la huitième année, ce qui préserverait l’équilibre du PEA-PME.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suggère à M. de Courson de retirer son amendement afin que nous puissions le perfectionner, car l’intuition qui le sous-tend – en particulier l’idée que l’on puisse recharger le compte après huit ans, même si l’on a effectué des retraits avant – est excellente. C’est pourquoi je vous propose de travailler à un dispositif amélioré qui aura le soutien du Gouvernement.

M. Charles de courson. Eu égard à l’ouverture dont le Gouvernement fait montre, je suis tout à fait prêt à retirer cet amendement pour le peaufiner. Il faudra toutefois identifier avec votre cabinet quels sont les verrous en présence.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS1906 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Cet amendement a été satisfait par un amendement précédemment adopté ; c’est pourquoi je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission étudie l’amendement CS1726 de M. Joël Giraud.

Mme Amélie de Montchalin. Avec le rapporteur général Joël Giraud, nous avons cherché une solution permettant de plafonner plus largement les montants des commissions liées aux interventions, à l’intérieur d’un encadrement général des frais de tenue des comptes bancaires. Il me semble, monsieur le ministre, que vous avez déjà obtenu de grands progrès pour les publics les plus fragiles ; nous proposons d’aller un peu plus loin en adoptant un principe suivant lequel les frais connaitraient une croissance contenue d’une année sur l’autre. Cela permettrait de contrer l’« inventivité » des banques en la matière, qu’a soulignée M. de Courson tout à l’heure, et qui aboutit à des coûts beaucoup trop élevés pour nos concitoyens.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous venons d’adopter un amendement qui plafonne les frais de gestion des PEA-PME à un niveau qui me paraît suffisant à ce stade. Je vous demanderai donc de retirer cet amendement, qui couvre l’ensemble des activités bancaires et dépasse le champ du projet de loi.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est avec raison qu’Amélie de Montchalin soulève la question des frais de tenue de compte.

Nous avons choisi, s’agissant des frais pour incidents bancaires, la voie de la concertation avec les banques, conduisant à leur engagement formel de limiter ces frais à 200 euros par an et à 20 euros par mois pour les publics fragiles relevant de l’offre spécifique. Le respect de cet engagement sera vérifié et contrôlé, notamment par vous. Si l’engagement devait ne pas être tenu, nous aurions recours à la loi.

Je propose la même démarche pour les frais de tenue de compte : si nous n’obtenions pas gain de cause, nous ferions alors appel à la loi, mais seulement dans un second temps.

En tout état de cause, cet amendement d’appel est très utile, mais j’en demande le retrait, tout en vous remerciant de nous avoir alertés sur un sujet qui intéresse tous les Français.

Mme Amélie de Montchalin. Je vais retirer l’amendement, mais je m’interroge sur le dispositif de suivi de l’évolution de ces frais. J’imagine que le ministère des finances s’y attachera et que le rapporteur général aura à cœur de s’intéresser de près aux données ainsi collectées.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Je le confirme.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie des amendements identiques CS863 de M. Pierre Cordier, CS1173 de M. Philippe Chassaing et CS1233 de M. Pierre Dharréville.

M. Pierre Cordier. Nous proposons qu’à l’instar des obligations qui portent sur les entreprises d’assurance en matière de contrats d’assurance vie non réclamés, les établissements bancaires soient tenus de publier annuellement leurs statistiques en matière de distribution de l’offre spécifique. Cette mesure devrait par ailleurs inciter les banques à distribuer cette offre, ce qui va de pair avec l’objectif de lutter contre les frais d’incidents.

M. Pierre Dharréville. Le ministre de l’économie et des finances affichant l’objectif d’instaurer un plafonnement global des frais d’incidents des consommateurs les plus vulnérables, destinataires de l’offre spécifique, notre amendement a pour objet de favoriser sa distribution pour rendre pleinement effectif cet engagement.

En effet, dans son rapport annuel datant de 2017, l’Observatoire de l’inclusion bancaire (OIB) estimait que seuls 10 % des consommateurs éligibles à cette offre en bénéficiaient.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. M. le ministre venant d’indiquer qu’un accord avait été obtenu des banques, il convient, avant de légiférer, d’observer s’il porte ses fruits. Avis défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous sommes assez loin de la question du financement de l’économie, qui fait l’objet de ce projet de loi…

Je redis toutefois à quel point je partage la préoccupation dont procèdent ces amendements. L’engagement pris par les banques de plafonner à 20 euros par mois et à 200 euros des frais d’incidents bancaires pour tous les titulaires de l’offre spécifique est formel. Je rappelle qu’actuellement ces frais bancaires peuvent atteindre 500 euros, ce qui est inacceptable s’agissant des publics les plus fragiles.

Le respect de cet engagement, je le rappelle, sera vérifié par l’Observatoire de l’inclusion bancaire, placé sous l’autorité du gouverneur de la Banque de France. Il devra être rempli au cours du premier semestre, et étendu dès 2019 à 30 % de bénéficiaires supplémentaires de l’offre spécifique, soit 350 000 personnes.

Par ailleurs, sur la base l’article 56 de la loi bancaire du 26 juillet 2013, nous avons la possibilité de pratiquer le name and shame à l’encontre des banques qui ne respecteraient pas ces engagements, ce dont j’ai averti en toute transparence les intéressés ainsi que le gouverneur de la Banque de France.

En dernier ressort, si nous constations que nous sommes loin des objectifs, je serais prêt à recourir à la loi, mais je demeure persuadé qu’il convient de ne le faire que dans un deuxième temps.

M. Pierre Dharréville. Si les banques ont donné leur accord comme vous l’indiquez, monsieur le ministre, pourquoi ne pas donner à cet accord force de loi immédiatement ? Cette garantie serait ainsi établie de manière ferme.

Par ailleurs, notre amendement comporte une disposition obligeant les banques à publier leurs statistiques portant sur la distribution de l’offre spécifique, ce qui ne me paraît pas dépourvu d’intérêt.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. La distribution de l’offre spécifique par les banques sera transparente, car publique.

À votre première question, je répondrai que nous pensons pouvoir faire mieux, et qu’il n’y a donc pas lieu de nous limiter par un texte de loi, par définition plus compliqué à réviser – au cas où nous parviendrions, par exemple, à abaisser le plafond à 150 euros ou à relever de 50 % au lieu de 30 % le nombre de bénéficiaires de l’offre spécifique. Afin de préserver cette souplesse, je préfère ne pas recourir à la loi.

M. Pierre Cordier. Monsieur le ministre, vous n’avez pas répondu sur la publication annuelle des statistiques relatives à la distribution de l’offre spécifique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. L’Observatoire de l’inclusion bancaire rendra toutes les données publiques d’ici la fin du premier semestre 2019.

L’amendement CS1173 est retiré.

La commission rejette les amendements CS863 et CS1233.

Elle examine ensuite l’amendement CS15 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

M. Jean-Louis Masson. L’accès au crédit est un sujet crucial pour les PME. C’est souvent lorsque des difficultés apparaissent que les banques cessent de prêter.

Nous proposons que les établissements concernés soient tenus d’accorder des crédits aux personnes morales qu’elles ont accompagnées, et qui se trouvent en situation de fragilité financière, d’un montant de 50 % des frais bancaires supportés par les intéressés depuis qu’elles recourent à l’un de ces établissements pour se financer.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable ; cette disposition aurait pour effet de décourager définitivement les banques de prêter aux entreprises les plus fragiles.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine ensuite l’amendement CS14 de M. Jean-Charles Taugourdeau.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’accord de place qui a été signé le 16 juillet 2018 avec le Médiateur du crédit aux entreprises prévoit que les banques s’acquittent de l’obligation que l’amendement propose d’instaurer : il y a déjà un engagement, dont il faudra vérifier la mise en œuvre. Dans ces conditions, je demande le retrait de l’amendement, à défaut de quoi je donnerai un avis défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite les amendements identiques CS811 de M. Thibault Bazin, CS1160 de M. Philippe Chassaing et CS2142 de M. Dominique Potier.

M. Thibault Bazin. L’amendement CS811 a pour objet d’uniformiser la dénomination des libellés des brochures tarifaires des établissements bancaires, que nous avons évoquées tout à l’heure. Les banques utilisent, en effet, des intitulés différents pour définir les mêmes prestations. Ces dispositions permettront aussi d’atteindre l’objectif, fixé le ministre, qui est de plafonner l’ensemble des frais d’incidents bancaires pour les consommateurs bénéficiant de l’« offre spécifique ».

M. Boris Vallaud. L’amendement CS2142 vise également à uniformiser la dénomination des libellés des brochures tarifaires des établissements bancaires, qui utilisent des intitulés différents pour les mêmes prestations. Il en résulte deux conséquences : d’une part, il est très difficile de comparer les offres du marché et, d’autre part, la concurrence entre les banques n’est pas suffisamment effective, en dépit du dispositif de mobilité bancaire qui a été créé par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. En vue de favoriser la concurrence, nous vous proposons de réécrire l’article L. 314-7 du code monétaire et financier, afin que les banques utilisent exclusivement la dénomination issue de la nomenclature fixée par décret au sein de leurs brochures tarifaires et lorsqu’elles s’adressent à leurs clients.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Voilà qui nous emmène un peu loin, une fois encore, du projet de loi. Des engagements de place ont par ailleurs été obtenus grâce à l’action du ministre : il faudrait attendre leur mise en œuvre. J’émets donc un avis défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis défavorable. L’uniformisation de tous ces services bancaires – via leurs noms et les brochures correspondantes – est assez éloignée de la question du financement des entreprises. Cela reviendrait, en outre, à mettre une limite extrême à la liberté d’entreprendre.

M. Boris Vallaud. Il y a bien d’autres sujets que le financement des entreprises dans ce projet de loi… Ces amendements pourraient donc y trouver leur place. Je voudrais également souligner que les engagements n’engagent que ceux qui y croient, comme c’est le cas pour le code de gouvernement d’entreprise adopté par l’Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) : il peut être préférable d’inscrire dans la loi les règles dont on souhaite l’application.

La commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS812 de M. Thibault Bazin et CS1169 de M. Philippe Chassaing.

M. Thibault Bazin. Je vous propose de soumettre à une amende de 300 000 euros tout établissement bancaire qui ne respecterait pas les obligations d’informations qui s’imposent à lui. Ce serait une mesure efficace pour lutter les dénominations trompeuses.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. J’émets un avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment. J’ajoute qu’une amende de 300 000 euros me paraît disproportionnée par rapport aux manquements concernés et à d’autres infractions similaires.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’aurais plutôt attendu cet amendement de la part de M. Ruffin ou d’un membre d’un autre groupe parlementaire que celui de M. Bazin… Un montant de 300 000 euros pour une infraction de cette nature me semble excessif – je rappelle que le maximum est 3 000 euros à l’heure actuelle ! Cela ne respecte pas le principe de proportionnalité des sanctions, et j’émets donc un avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis la commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CS1227 de M. Charles de Courson et CS1499 de Mme Laure de La Raudière, ainsi que l’amendement CS421 de Mme Patricia Mirallès.

M. Charles de Courson. L’amendement CS1227 permettra de supprimer la condition de lien économique pour l’octroi des prêts interentreprises, tout en maintenant les autres critères. Je propose en outre que le Médiateur du crédit aux entreprises établisse une charte des bonnes pratiques.

Mme Laure de La Raudière. Je voudrais simplement ajouter que la condition d’un lien économique est un frein considérable au développement du crédit interentreprises. Quand on a besoin d’un crédit, on ne va pas toujours voir son fournisseur, car on risque de devenir dépendant de lui à long terme, comme on le voit chez les boulangers à l’égard des minotiers

– mais c’est également vrai dans d’autres filières économiques. Ce n’est pas très sain pour la concurrence entre les fournisseurs. C’est pourquoi il serait intéressant d’ouvrir davantage les possibilités de crédit.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Si l’on supprime cette condition, toute entreprise pourra devenir une banque, en quelque sorte. Quand on a besoin de trésorerie, il peut être utile d’aller la chercher au-delà de ses fournisseurs ou de ses clients, vous avez raison sur ce point, mais je pense qu’il faudrait restreindre davantage cette possibilité que ces amendements ne le proposent. J’y suis donc défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je comprends parfaitement les arguments exposés par Laure de La Raudière, mais ces amendements reviendraient à transformer un dispositif qui se place dans le cadre du développement des filières en un système dans lequel toute entreprise pourrait se transformer en banque, comme le rapporteur l’a très bien dit. Même si je vois bien la simplification que cela permettrait, je vous invite à retirer ces amendements pour les limiter davantage : on s’éloigne quand même beaucoup du champ initialement prévu par la loi de 2015.

M. Charles de Courson. Si je comprends bien, vous n’êtes pas insensible à nos amendements, mais vous trouvez qu’ils vont trop loin. Vous voudriez que l’on ne supprime pas totalement le critère du lien économique, n’est-ce pas ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. On pourrait raisonner dans le cadre des filières, au sens large du terme.

M. Charles de Courson. C’est déjà très fréquent en leur sein : certaines entreprises financent même les investissements de leurs sous-traitants. Si l’on se plaçait dans le cadre des filières, seriez-vous ouvert à une évolution du dispositif ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je pense que cela conviendrait, oui.

Les amendements sont retirés.

Puis la commission examine l’amendement CS102 de M. Patrick Hetzel.

M. Thibault Bazin. Chacun sait les difficultés des PME à accéder à des crédits – c’est pourquoi nous travaillons depuis des heures sur la question de leur financement. Par l’amendement CS102, nous proposons que les banques et les établissements de crédit puissent afficher leurs efforts dans ce domaine en publiant des statistiques annuelles sur leur action à l’égard des TPE et des PME.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La transparence est toujours une bonne chose. Je m’en remets à la sagesse de la commission.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même position. Cet amendement a un aspect très positif : il existe tellement de fantasmes et de critiques sur l’accès des PME aux crédits bancaires qu’avoir plus d’information ne serait pas forcément une mauvaise chose. Si je ne donne pas un avis favorable, c’est que cela représenterait une exigence supplémentaire qui ne serait pas simple à remplir. Je vous suggère plutôt de retirer l’amendement afin de préciser davantage sa rédaction : faut-il raisonner par banques ou par établissements de crédits, et doit-on le faire de manière agrégée ? Les banques peuvent avoir des types d’activités très différents : certaines prêtent aux particuliers, et d’autres aux PME. La Banque postale risquerait, par exemple, d’avoir un reporting peu positif, alors qu’elle fait très bien son travail à l’égard des particuliers. La mesure que vous proposez pourrait, en réalité, avoir des effets négatifs.

M. Thibault Bazin. Je vais retirer l’amendement et me tenir à l’écoute de vos services pour mieux le préciser.

L’amendement est retiré.

Elle examine ensuite l’amendement CS109 de M. Patrick Hetzel.

M. Jean-Louis Masson. Nous avons déposé cet amendement afin de sécuriser juridiquement la situation des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) grâce à un rééquilibrage du rapport de force entre les actionnaires majoritaires et minoritaires. Nous inscrirons ainsi dans la loi le mécanisme jurisprudentiel de « l’abus de majorité », tout en le renforçant. Vous savez qu’il prévoit un dédommagement de l’entreprise dans le cas où les associés majoritaires ont pris une décision contraire à son intérêt. À défaut d’une juste compensation, ces acteurs seront désormais tenus de proposer aux actionnaires minoritaires le rachat de leurs parts sociales. Cette disposition contribuera à créer les conditions d’un partenariat fertile entre les grands groupes et les PME ou les ETI, ce qui est indispensable à leur développement.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je vois deux inconvénients à cet amendement. D’une part, il élargirait considérablement le délit d’abus de majorité, qui est sanctionné lorsque le comportement des actionnaires majoritaires porte atteinte aux actionnaires minoritaires : serait désormais visée toute atteinte aux « intérêts propres » de la société. D’autre part, la sanction consisterait à obliger les actionnaires majoritaires à racheter les parts des actionnaires minoritaires, alors que la sanction actuelle est normalement le versement de dommages et intérêts ou la nullité de la décision abusive. Sur ces deux plans, l’extension que vous proposez me paraît aller trop loin, et je donne donc un avis défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même position.

M. Jean-Paul Mattei. Ce serait, en effet, une vraie révolution du droit des sociétés.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS865 de M. Pierre Cordier, CS1234 de M. Pierre Dharréville et CS2143 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CS865 est défendu.

M. Pierre Dharréville. L’amendement CS1234 a pour objet d’élargir la liste des cas dans desquels l’emprunteur ne doit aucune indemnité au prêteur lorsqu’un crédit est remboursé par anticipation à la suite de la vente d’un bien immobilier. Une étude de l’UFC-Que Choisir réalisée en 2017 a montré que les consommateurs peinent fréquemment à faire valoir leur droit à l’exonération des frais correspondants, qui peuvent représenter jusqu’à 3 % du capital restant dû. Nous proposons de clarifier le régime en vigueur en ajoutant les causes suivantes : l’invalidité de l’emprunteur, de ses enfants, de son conjoint ou de son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, la situation de surendettement de l’emprunteur ou de son conjoint, l’expiration des droits à l’assurance chômage et enfin la cessation d’une activité non salariée à la suite d’un jugement de liquidation judiciaire. Tous ces cas devraient logiquement entrer dans le champ d’application du dispositif, car ils peuvent contraindre des consommateurs à vendre leur bien immobilier, soit pour limiter les risques de mal-endettement voire de surendettement, soit pour occuper un logement plus adapté à leur propre situation d’invalidité ou à celle d’un membre de leur ménage.

M. Boris Vallaud. Je considère que l’amendement CS2143 a été défendu, de manière très claire, par Pierre Dharréville.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable : même si l’intention est louable, nous sommes très loin du sujet. Des évolutions législatives pourraient être nécessaires, mais pas dans le cadre de ce texte.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis. Je rappelle aussi que la procédure de traitement du surendettement tel que définie dans le code de la consommation permet de traiter cette difficulté, tout au moins en partie.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CS866 de M. Pierre Cordier, CS1187 de M. Daniel Fasquelle et CS2144 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Même avis que précédemment : l’intention est louable, mais ce projet de loi n’est pas le bon cadre.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable.

M. Pierre Dharréville. Une fois de plus, on nous explique que ce ne serait pas le bon texte, car les amendements ne correspondraient pas à son objet ou à sa philosophie. Comme le projet de loi a des objets très divers, un tel argument me paraît insuffisant.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Je l’ai dit au début de nos travaux : les dispositions de ce texte ont un objectif commun, qui est de faire en sorte que les entreprises soient à la fois plus libres, plus prospères et plus responsables. Derrière ce chapeau assez large, on trouve, c’est vrai, un certain nombre de mesures, mais nous avons d’emblée souhaité que l’on sorte du champ du projet de loi plusieurs sujets sans doute importants mais qui n’entrent pas dans le cadre, à notre sens – vous vous souvenez que nous avons notamment eu un débat sur la question des associations. C’est ce fil directeur que je suis lorsque nous examinons les amendements.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Au-delà de l’argument rappelé par le rapporteur général, je voudrais préciser, afin de rassurer M. Dharréville, qu’il existe déjà tout un dispositif, assez lourd, de sanctions en cas de non-respect de l’obligation de rembourser le payeur à la suite d’opérations non autorisées : même si l’on peut toujours envisager de renforcer le dispositif, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et la Banque de France ont des moyens d’action.

M. Daniel Fasquelle. Nous avons déjà eu ce débat sur les contours du projet de loi. Je ne suis pas d’accord avec le rapporteur général lorsqu’il veut exclure les associations intervenant dans le champ économique – ce sont, dès lors, des entreprises qui concurrencent directement les sociétés civiles et commerciales – mais je suis d’accord avec lui, en revanche, pour écarter les associations à but uniquement philanthropique : l’association des joueurs de boules du quartier du Champ de Mars n’entre pas dans le champ d’application de ce projet de loi… Je crois aussi que l’on peut faire une distinction entre ce qui relève du droit économique, ou du droit des entreprises, et ce qui touche à la protection des consommateurs. À ce titre, j’entends l’argument du ministre – ce sujet relève d’abord du droit de la consommation – et je veux bien m’y ranger en retirant notre amendement. Le Gouvernement peut-il néanmoins s’engager à ce que cette question, très importante, de la relation entre les consommateurs et les établissements bancaires soit traitée dans le cadre d’un autre véhicule législatif ? On ne peut pas se contenter de laisser ce sujet en suspens.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis ouvert sur ce point.

L’amendement CS1187 est retiré.

La commission rejette les autres amendements.

Puis elle examine l’amendement CS685 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. L’amendement CS685 est défendu.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. J’avoue une certaine incompréhension quant à l’objectif visé : cet amendement tend à créer un nouveau livret d’épargne qui ne bénéficierait pas d’avantages fiscaux ou sociaux alors qu’il serait calqué sur le livret de développement durable et solidaire (LDDS). Si vous envisagez, en réalité, de donner à ce livret les mêmes avantages fiscaux qu’au LDDS, j’émettrai un avis défavorable car il n’est pas question de créer un nouveau livret défiscalisé. Par ailleurs, si l’on n’accorde pas d’avantages fiscaux et sociaux à ce livret, alors je ne vois pas vraiment pour quelles raisons on lui donnerait une existence juridique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que le rapporteur. J’ajoute que la philosophie du Gouvernement est de créer un prélèvement forfaitaire unique pour assurer une fiscalité homogène entre les différents produits d’épargne, tout en gardant un livret auto-réglementé avec le livret A et le livret de développement durable et solidaire. Cet amendement n’est donc pas conforme à la politique que nous avons mise en œuvre depuis maintenant plus d’un an. Avis défavorable.

M. Daniel Fasquelle. Vous avez bien compris que l’objectif est de collecter des fonds pour aider au financement des petites entreprises et de l’innovation. Créer un nouvel outil qui serait précisément ciblé sur les petites entreprises et l’innovation représente malgré tout un certain intérêt.

Cela étant, je reconnais que cet amendement n’est pas forcément bien rédigé. Je le retire donc, et je le redéposerai pour la séance.

L’amendement CS685 est retiré.

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Article 27 bis (nouveau) (article L. 221–32 du code monétaire et financier Retrait avant huit ans sans clôture du PEA ou PEA-PME et plafonnement des frais

Par l’adoption de deux amendements de M. Adrien Taquet et du groupe la République en Marche, la commission spéciale a entendu assouplir certains points communs au régime du PEA et à celui du PEA-PME.

Elle a ainsi créé un article additionnel qui comprend deux modifications à l’article L. 221-32 du code monétaire et financier.

● En premier lieu, cet article introduit dans le droit une dérogation à la règle commune aux PEA et PEA-PME, selon laquelle tout retrait avant l’expiration d’un délai de huit ans à compter de l’ouverture du plan entraîne la clôture de celui-ci.

De tels retraits sans clôture seront possibles en cas de licenciement, de mise à la retraite anticipée ou d’invalidité du titulaire du plan ou de son conjoint. Ces dispositions sont inspirées de celles applicables aux contrats d’assurance-vie.

● En second lieu, cet article additionnel plafonne les frais facturés au titulaire du plan par la personne auprès de laquelle il est ouvert à raison de son ouverture, de sa tenue, des transactions opérées ou d’un éventuel transfert du plan. Cet amendement a été sous-amendé sur proposition du Gouvernement pour exclure un plafonnement légal du délai dans lequel un transfert est, le cas échéant, réalisé.

La détermination précise des montants maximaux des frais est renvoyée à un décret.

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La commission est saisie de l’amendement CS1586 de M. Adrien Taquet.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement fait suite aux travaux engagés depuis le 22 janvier dernier sur l’investissement productif avec l’ensemble des intermédiaires financiers.

Actuellement, un retrait sur un plan d’épargne en actions (PEA) ou un PEA-PME avant les huit ans du plan entraîne sa fermeture automatique. Nous souhaiterions, comme cela est le cas pour l’assurance-vie, que les retraits soient possibles en cas de licenciement, de retraite anticipée ou d’invalidité du titulaire du plan ou de son conjoint ; cela rendrait le PEA et le PEA-PME plus attrayants pour les ménages, qui préfèrent l’assurance-vie à ces placements, pourtant beaucoup plus utiles à nos PME et nos ETI.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cet amendement rend en effet le PEA-PME plus attractif, sans déséquilibrer le dispositif. Avis favorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous souhaitons développer le PEA-PME, qui est un produit extrêmement précieux pour le financement des PME mais sur lequel pèsent aujourd’hui des contraintes. Cet amendement assouplit le dispositif. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle aborde ensuite, en discussion commune, l’amendement CS1873 de M. Adrien Taquet, qui fait l’objet du sous-amendement CS2384 du Gouvernement, les amendements identiques CS369 de M. Jean-François Cesarini et CS1802 de M. M’Jid El Guerrab, ainsi que les amendements identiques CS370 de M. Jean-François Cesarini et CS1803 de M. M’Jid El Guerrab.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. La loi du 6 août 2015 relative à la croissance, à l’activité et à l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a simplifié la mobilité bancaire en obligeant les banques à proposer un mandat de mobilité et à ne plus le facturer. Dans la continuité de cette simplification et de cette diminution de la tarification bancaire, nous proposons donc, par l’amendement CS1873, que, pour ce qui concerne notamment le PEA-PME, les frais de garde – qui peuvent aller jusqu’à 300 euros par ligne –, les frais de transfert et les délais de transfert – qui peuvent être très longs – soient désormais encadrés et plafonnés par décret. Ceci permettra d’éviter une captation de l’avantage fiscal lié au PEA-PME par les intermédiaires financiers.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Plafonner les frais bancaires est une très bonne idée, à laquelle nous sommes très favorables.

Nous vous proposons donc un sous-amendement qui limite la portée de cet amendement au plafonnement des frais. Non seulement c’est la question qui préoccupe le plus les épargnants éventuellement intéressés par le PEA-PME, mais, de surcroît, nous manquons de visibilité sur la question des délais de transfert, notamment pour ce qui relève de l’entreprise.

M. Jean-François Cesarini. Je voudrais signaler en préambule que je n’ai pas obtenu de réponse sur la dématérialisation que proposait mon précédent amendement.

En ce qui concerne l’amendement CS369, il s’appuie sur le constat que les frais bancaires et les commissions perçues par les établissements lors de l’inscription ou de la vente des titres non cotés sont tels qu’ils constituent un véritable frein à l’investissement, en particulier dans les titres éligibles au PEA-PME. Cet amendement a pour objectif de plafonner ces frais et de développer le financement de l’économie à travers le PEA-PME.

Le coût facturé par les établissements bancaires – de 50 à 300 euros par ligne de titres – est totalement rédhibitoire alors que les investissements sont possibles à partir de 100 euros minimum. Ils captent complètement l’avantage fiscal lié au PEA-PME.

La limitation des frais permettra d’ouvrir le PEA-PME au plus grand nombre. De même que l’arrêté du 11 juin 2018 plafonne les frais facturés par les intermédiaires financiers sur les souscriptions de titres éligibles au dispositif IR-PME, il est indispensable que les frais facturés par les établissements auprès desquels sont ouverts des PEA-PME soit proportionnés au montant souscrit, afin que les avantages fiscaux liés à la détention d’un plan en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire ne soient pas annulés par cette surfacturation de frais.

M. M’jid El Guerrab. Le PEA-PME doit amener les Français à participer davantage au financement des petites et moyennes entreprises. L’amendement CS1802 vise à plafonner les frais bancaires perçus par les établissements lors de l’inscription et de la vente de titres non cotés afin que ces frais ne soient plus un frein à l’investissement et que les titulaires d’un PEA-PME aient une meilleure visibilité des frais occasionnés par cet instrument.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je suis favorable à l’amendement CS1873 sous-amendé. Je demande donc à MM. El Guerrab et Cesarini de retirer leurs amendements.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Nous acceptons de ne voter que le plafonnement des frais bancaires mais aimerions que la question des délais soit prise en compte lors de notre discussion en séance publique. Ces délais peuvent avoir un effet dissuasif et je suis sûre qu’il est possible d’obliger les banques à les raccourcir.

M. Charles de Courson. Les banques faisant preuve d’une inventivité extraordinaire en matière de frais bancaires de toute nature, le Gouvernement se sent-il capable techniquement de plafonner ces frais ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. À l’instar du rapporteur, j’émets un avis favorable à l’amendement CS1873 tel que sous-amendé par le Gouvernement et suggère le retrait des autres amendements.

Je suis convaincu qu’il est possible de parvenir au plafonnement des frais bancaires. C’est indispensable pour relancer le PEA-PME : certains mouvements de titres peuvent coûter jusqu’à 300 euros, ce qui est totalement dissuasif. Ce plafonnement correspond à un engagement fort du Gouvernement et je veillerai personnellement à ce que nous ayons gain de cause en la matière.

J’en profite pour vous citer les mesures de simplification complémentaires auxquelles nous travaillons concernant la gestion du PEA-PME. Outre le plafonnement des frais qui est pour moi la priorité absolue, nous allons supprimer l’exigence d’écrire en toutes lettres le nombre de titres souscrits, pour faciliter la dématérialisation des procédures, ce qui répond à une demande qui m’a été faite tout à l’heure. Nous allons également supprimer l’ordre de mouvement, qui complique les transferts de titres d’un PEA d’une banque à une autre. Nous allons enfin mettre un terme à l’exigence d’un courrier recommandé avec accusé de réception pour les transferts de titres non cotés. Ces mesures seront prises par voie réglementaire.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je salue les engagements qui viennent d’être pris par M. le ministre. Si ces mesures sont combinées avec le plafonnement des frais et l’évolution relative à la dématérialisation, que nous devrions voter en séance publique, on peut espérer que le PEA-PME deviendra beaucoup plus attractif.

Les amendements CS369, CS1802, CS370 et CS1803 sont retirés.

La commission adopte successivement le sous-amendement CS2384 puis l’amendement CS1873 ainsi sous-amendé.

Après l’adoption de ces amendements, l’article 27 bis est ainsi rédigé.

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Article 27 ter (nouveau) (article L. 221–32–2 du code monétaire et financier) Ouverture du PEA-PME aux obligations convertibles en actions non cotées et aux parts de fonds professionnels de capital–investissement

En adoptant deux amendements de Mme Aurélie de Montchalin, de M. Joël Giraud et d’autres membres du groupe La République en Marche, la commission spéciale, dans la perspective tracée par le projet de loi, a souhaité approfondir l’ouverture du PEA-PME à de nouveaux titres financiers.

● Le PEA-PME est déjà ouvert aux obligations convertibles ou remboursables en actions négociables sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation. La commission a unifié le traitement de ces titres en autorisant la détention dans le PEA-PME d’obligations convertibles ou remboursables en actions non cotées.

● En second lieu, la commission spéciale a ouvert le PEA-PME aux parts de fonds professionnels de capital-investissement (FPCI).

Ces fonds sont régis par les articles L. 214-159 à L. 214-162 du code monétaire et financier. Ils ont pour vocation principale de collecter de l'épargne pour l'investir dans des sociétés non cotées et dans des sociétés cotées de faible capitalisation boursière, et ainsi concourir au financement en fonds propres des entreprises.

La souscription de parts est strictement encadrée : ils sont réservés notamment aux investisseurs professionnels, c’est-à-dire, au titre de l’article L. 533-16 du même code, « un client qui possède l'expérience, les connaissances et la compétence nécessaires pour prendre ses propres décisions d'investissement et évaluer correctement les risques encourus. », à ceux dont la souscription initiale est d’au moins 100 000 euros (article 423-49 du règlement général de l’AMF) ou à des investisseurs qui remplissent d’autres conditions précises.

Ils peuvent permettre de bénéficier d’un régime fiscal favorable, selon la composition de leur actif.

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La commission en vient à l’amendement CS1903 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Depuis le 1er janvier 2016, le PEA-PME est ouvert aux obligations convertibles ou remboursables en actions dès lors que ces produits financiers sont admis aux négociations sur un marché réglementé.

Par parallélisme des formes et par cohérence avec l’outil même qu’est le PEA-PME, nous proposons de rendre éligibles au PEA-PME les obligations convertibles ou remboursables en actions qui ne seraient pas cotées. Je comprends que des doutes soient exprimés quant aux effets de levier et aux potentielles utilisations du dispositif à des fins exclusivement fiscales. Cependant, notre objectif est de financer la croissance et l’innovation d’entreprises qui pourraient connaître un développement important et qui prennent des risques. Les obligations convertibles et remboursables en actions sont d’extrêmement bons outils, trop peu développés pour les PME et ETI. Pouvoir les loger dans un PEA-PME les rendrait très attractives. Compte tenu de votre engagement, monsieur le ministre, pour financer la robotisation, la numérisation et la croissance de l’innovation de rupture dans nos PME et ETI, je pense que c’est là une bonne idée.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Les obligations convertibles en actions sont des titres de quasi-fonds propres, utilisés pour le financement des entreprises innovantes. Le PEA-PME a été ouvert en loi de finances rectificative pour 2015 à ces titres lorsqu’ils sont cotés. Vous proposez d’ouvrir le PEA-PME à ces titres, même quand ils ne sont pas cotés : j’y suis favorable. L’administration a exprimé la crainte que cela donne lieu à des abus. Il faudra alors légiférer mais il me paraît sain d’ouvrir le PEA-PME à ce type d’instruments.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis assez réservé vis-à-vis de cet amendement, qui s’écarte de la logique du PEA-PME. Ce PEA ouvre droit à un avantage fiscal important, je le rappelle : une exonération du prélèvement forfaitaire unique pour les titres cédés au bout de cinq ans. L’avantage fiscal est justifié par le fait que les titres vont financer l’économie réelle et les PME. Dans le cas des obligations convertibles, le prix d’exercice de l’option peut être inférieur ou supérieur au prix de l’action, avec la marge d’incertitude que cela implique. Cet amendement attache un avantage fiscal à un dispositif qui ne renforce pas directement les fonds propres de l’entreprise et qui est lié à la valorisation de l’option. Cela peut se défendre mais, dans une stricte logique fiscale, j’estime qu’un tel avantage est injustifié.

M. Charles de Courson. Monsieur le ministre, puisque vous ne remettez pas en cause l’éligibilité des obligations convertibles en actions cotées dans le PEA-PME, il faut aller jusqu’au bout de votre logique. Si ces obligations convertibles sont éligibles, il me paraît incohérent d’écarter les obligations convertibles en actions non cotées. C’est pourquoi je soutiendrai cet amendement, à une réserve près : il faudrait plafonner cette mesure afin d’éviter le dévoiement du PEA-PME.

Mme Amélie de Montchalin. Il y a deux options possibles. Si l’on considère que les obligations convertibles et remboursables en actions ne devraient pas être dans le PEA-PME, il faut les extraire du dispositif et trouver une solution pour qu’elles soient quand même accessibles aux particuliers. En effet, pour la numérisation, la robotisation et les investissements de rupture, ces obligations sont d’excellents outils : l’investisseur prend un risque dans l’entreprise et si le projet est un succès, l’investisseur peut entrer au capital de l’entreprise. Cela correspond parfaitement à la logique de rupture, de croissance et d’innovation que nous défendons dans ce projet de loi. L’autre option consiste, par parallélisme des formes et conformément à la vocation du PEA-PME, à permettre aux obligations non cotées de bénéficier du dispositif.

M. Laurent Saint-Martin. Je voudrais abonder dans le sens de Charles de Courson. Ce serait une erreur que de revenir sur la possibilité d’inclure les obligations cotées dans le PEA-PME. Il faut que l’ensemble des obligations, cotées et non cotées, puissent bénéficier du dispositif. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec vous, monsieur le ministre quand vous dites que les obligations convertibles ne sont pas des fonds propres dans le cas des jeunes entreprises : c’est pour elles l’outil de fonds propres par excellence. Ces entreprises ont souvent un capital social très faible et beaucoup d’obligations convertibles. C’est souvent à cela qu’on reconnaît les start-up innovantes.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Une obligation convertible cotée est facile à valoriser, puisqu’elle a un prix directement observable par l’administration qui contrôle les abus. Une obligation convertible non cotée, en revanche, n’a pas de prix. Il est donc en théorie plus facile d’abuser du dispositif en utilisant ce type d’obligations, mais cela ne doit pas nous empêcher d’adopter l’amendement. Si abus il y a, peut-être faudra-t-il alourdir les sanctions applicables.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je m’en remets à la sagesse de la commission. Toutes les mesures qui seront adoptées dans ce projet de loi doivent se justifier dans leur principe. Le rapporteur vient de rappeler que dans le cadre d’une société cotée, l’écart entre le prix d’achat et le prix d’option est mesurable, documenté, informé, et généralement assez limité. L’exonération fiscale porte donc sur des montants restreints. Dans le cas des obligations hors marché, l’exonération peut porter sur un montant extraordinairement élevé. Il faudra donc a minima assurer un suivi très précis de cette mesure pour garantir qu’il n’y ait pas d’excès ou d’effet d’aubaine.

La commission adopte l’amendement.

La commission étudie l’amendement CS1902 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Nous proposons de rendre les fonds professionnels de capital-investissement (FPCI) éligibles au PEA-PME. Le projet de loi PACTE prévoit la possibilité d’ouvrir aux particuliers, dans l’assurance-vie, l’accès aux FPCI. Nous jugeons utile que les particuliers qui auraient un PEA-PME puissent avoir le même droit d’investissement que les investisseurs institutionnels ayant habituellement accès à ces produits. Il règne en effet une grande injustice face à l’investissement : les ménages qui ont beaucoup de patrimoine ont accès à des produits à fort rendement, tandis que ceux qui ont peu de patrimoine, parce qu’ils ne sont pas considérés comme des professionnels, ont accès à des produits d’épargne à faible rendement. Thomas Piketty dit souvent que l’argent des riches prospère mais pas celui des pauvres, ce qui entretient les inégalités. Nous proposons d’ouvrir l’accès des particuliers, aux côtés d’investisseurs institutionnels, à des produits extrêmement performants, diversifiés et utiles au financement de nos PME et ETI.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Il est vrai que, depuis le 22 janvier dernier, nous luttons contre le phénomène que vous dénoncez.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’article 21 du projet de loi ouvre effectivement l’assurance vie aux FPCI, mais en réservant cette possibilité aux seuls investisseurs dits « avertis », c’est-à-dire ceux qui peuvent démontrer leur capacité à comprendre les mécanismes financiers et qui investissent au moins 100 000 euros.

Dans le cadre du PEA-PME, le plafond actuel étant limité à 75 000 euros, la disposition proposée ne serait pas très opérante, car le montant à souscrire pour être considéré comme un investisseur « averti » afin de pouvoir investir dans un FCPI serait supérieur à ce plafond. En outre, nous avons adopté un amendement qui mutualise le plafond du PEA-PME et celui du PEA, soit un plafond global de 225 000 euros. On peut toutefois se demander si le PEA-PME, qui reste un instrument s’adressant à l’épargne populaire, constitue le bon véhicule pour ces fonds professionnels destinés aux investisseurs « avertis ».

Pour ces raisons, je vous demanderai de bien vouloir retirer cet amendement afin que nous puissions l’étudier plus avant en vue de l’examen du texte en séance publique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je partage l’avis du rapporteur. La maxime « petits épargnants, petits rendements » est certes juste, mais, de ce fait, le risque encouru est également moindre.

J’ajoute, pour la bonne information des commissaires, que cette proposition revient à détourner quelque peu le PEA-PME de son objectif initial, qui est de permettre à de petits épargnants de s’intéresser au financement de l’économie, et en particulier des PME.

C’est pourquoi je m’en remets à la sagesse de la commission.

Mme Amélie de Montchalin. Je comprends vos réserves, mais il me semble que, pour certains particuliers qui chercheraient à accéder à des fonds diversifiés de professionnels qualifiés, investir directement 100 000 euros aux côtés d’investisseurs professionnels plutôt que quatre fois 25 000 euros leur assurerait un très bon rendement. Il est probable que peu de Français choisiront cette stratégie, mais il me semble qu’il s’agit à leur égard d’une mesure de justice.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je serais curieux de savoir combien de Français sont susceptibles d’engager une somme de 100 000 euros dans un placement financier… Cette mesure peut donc être adoptée au nom de l’efficacité, mais je ne la défendrai pas au nom de la justice !

La commission adopte l’amendement.

Après l’adoption de ces amendements, l’article 27 ter est ainsi rédigé.

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Article 27 quater (nouveau) (article L. 312–19 du code monétaire et financier) Élargissement des dispositions légales applicables aux comptes inactifs aux produits d’épargne salariale et aux produits de participations affectés à des comptes courants bloqués

Aux termes de l’article L. 312-19 du code monétaire et financier, un compte courant est considéré comme inactif après 12 mois consécutifs sans mouvement et sans nouvelles de son titulaire.

La loi du 13 juin 2014, dite « loi Eckert », impose aux banques et assurances, depuis le 1er janvier 2016, de recenser les comptes bancaires inactifs et les contrats d’assurance vie en déshérence afin d’en rappeler systématiquement l’existence à leur titulaire.

La commission spéciale, à l’initiative de M. Charles de Courson et d’autres membres du groupe UDI, Agir et Indépendants, a adopté un amendement visant à inclure expressément dans ce dispositif les produits de l’épargne salariale issus de plans d’épargne interentreprises et de plans d’épargne pour la retraite collectifs, ainsi que les produits de la participation affectés à un compte bloqué.

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La commission étudie, en discussion commune les amendements CS1754, CS1747, CS1762, CS1769 et CS1773 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Vous vous souvenez, mes chers collègues, que nous avons adopté la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence, dite « loi Eckert ». S’agissant des assurances vie en déshérence, on ne retrouvait pas les bénéficiaires parce que les assureurs ne cherchaient pas bien… La loi a donc étendu l’obligation d’identification à un certain nombre de comptes inactifs ; l’objet de ces cinq amendements est d’étendre ces dispositions à d’autres produits d’épargne dont certains sont perdus.

Mon amendement CS1754 consiste à étendre les dispositions de cette loi aux comptes plans d’épargne retraite collectif (PERCO) et aux plans d’épargne retraite collectifs interentreprises (PERCOI).

L’amendement CS1747 concerne les comptes courants bloqués, le CS1762 les comptes inactifs.

Enfin, les amendements CS1769 et CS1773 visent à impose l’obligation de recherche afin d’assurer aux propriétaires de fonds délaissés ou dont ils ne connaissent pas l’existence, ainsi qu’à leurs ayants droit, le juste retour de ces fonds.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Ces amendements s’éloignent quelque peu du cœur du projet de loi, puisqu’ils concernent les relations entre les sociétés financières et les épargnants. Toutefois, les deux premiers s’en rapprochent puisqu’ils permettent de s’assurer que les comptes d’épargne-retraite salariale soient bien couverts par la loi Eckert.

Mon avis sur l’amendement CS1747 sera favorable ; en revanche, je demanderai le retrait des autres amendements.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que le rapporteur. C’est une vraie question, mais on est quand même loin des outils de financement des PME. Néanmoins, l’amendement CS1747 peut être utile. J’y suis donc favorable, et je suggère le retrait des autres amendements en sa faveur.

M. Charles de Courson. Je les retire tous, sauf le CS1747, en soulignant que ceux qui passent d’entreprises en entreprises tous les deux ou trois ans ont des bouts d’épargne salariale un peu partout : il arrive qu’on en oublie, alors que les montants peuvent être importants. Imposer une obligation aux acteurs concernés serait conforme au bon sens.

Les amendements CS1754, CS1762, CS1769 et CS1773 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CS1747.

L’article 27 quater est ainsi rédigé.

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Article 27 quinquies (nouveau) (article L. 511–6 du code monétaire et financier) Assouplissement du régime du prêt inter–entreprises

Le prêt inter-entreprises permet de diversifier les sources de financement des entreprises mais constitue une dérogation au monopole bancaire. Il est donc encadré par la loi. La commission spéciale a souhaité en assouplir le régime sur deux points.

● Seules les sociétés par actions et les SARL, dont les comptes sont certifiés par un commissaire aux comptes, peuvent en effet consentir des prêts d'une durée de moins de deux ans, portant intérêts, à des TPE, PME ou ETI avec lesquelles elles ont des liens économiques, par exemple comme clients ou fournisseurs.

En premier lieu, la commission spéciale a donc adopté un amendement portant article additionnel proposé par M. Philippe Bolo et d’autres membres du groupe MoDem, qui étend la possibilité de pratiquer un tel prêt à toutes les sociétés commerciales. Cet amendement a donc pour effet d’inclure les sociétés en nom collectif et les sociétés en commandite simple dans le champ du dispositif du prêt inter-entreprises.

Celles-ci sont des sociétés à risque illimité : leurs membres encourent une responsabilité indéfinie, non limitée aux apports. Les sociétés en nom collectifs sont peu réglementées, nécessairement composées de commerçants et l’intuitu personnae, ainsi que le risque, y est maximal. La société en commandite simple semble quant à elle tombée en quasi-désuétude[165].

Au-delà des divers formes de société qu’elles peuvent revêtir, les sociétés commerciales ont en commun le régime de leurs actes (actes de commerce, ils relèvent du tribunal de commerce) et les obligations comptables applicables aux commerçants.

● À l’initiative de Mme Patricia Mirallès, la commission spéciale a ensuite adopté un amendement qui étend la durée maximale d’un prêt inter-entreprises de deux à trois ans.

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La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS1971 et CS2015 de M. Philippe Bolo, ainsi que l’amendement CS420 de Mme Patricia Mirallès.

M. Philippe Bolo. Nous souhaitons réduire le monopole du crédit bancaire : la possibilité de consentir des prêts interentreprises est actuellement limitée aux sociétés anonymes (SA) et aux sociétés à responsabilité limitée (SARL), et il faut en outre que des liens économiques justifient les prêts, que les comptes soient certifiés par des commissaires aux comptes et qu’une telle activité ne soit qu’accessoire par rapport à l’objet social des entreprises concernées.

L’amendement CS1971 vise à simplifier et à étendre les prêts interentreprises en ne les limitant plus aux SA et aux SARL – ce serait possible pour toute société commerciale – et en réduisant l’exigence d’un lien économique. Une seconde option, que je vous propose par l’amendement CS2015, se bornerait à permettre les prêts interentreprises pour toute société commerciale.

Mme Patricia Mirallès. Nos TPE et PME rencontrent des difficultés de financement de plus en plus grandes. C’est pourquoi l’amendement CS420 vise à étendre aux sociétés anonymes la possibilité de consentir des prêts interentreprises.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. En ce qui concerne l’amendement CS1971, il me semble que l’on irait trop loin en supprimant la condition d’un lien économique entre le prêteur et l’emprunteur.

En revanche, je crois opportun d’élargir le prêt interentreprises aux sociétés commerciales en général, comme le propose l’amendement CS2015, auquel je donne donc un avis favorable.

Je demande le retrait de l’amendement CS420 qui est très proche, en présentant mes excuses à Patricia Mirallès : après vérification, ce que vous demandez est déjà possible. Je bats ma coulpe, car je vous avais encouragée à aller dans ce sens.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

Les amendements CS1971 et CS420 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CS2015.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS1970 de M. Jean-Paul Mattei et CS422 de Mme Patricia Mirallès.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement CS1970 s’inscrit dans la continuité des précédents : je vous propose de ne plus limiter les prêts interentreprises à une durée de deux ans et de supprimer l’obligation de certification par un commissaire aux comptes.

Mme Patricia Mirallès. L’amendement CS422 tend à développer les prêts interentreprises en augmentant d’un an leur durée maximale, afin que l’on puisse aller au-delà des fournisseurs.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Il me semble que l’on irait trop loin si l’on supprimait complètement la condition de durée. Je vous propose de retirer l’amendement CS1970 en faveur du CS422, qui étend de deux à trois ans la durée autorisée du prêt, et auquel je donne un avis favorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis du même avis que le rapporteur. J’ajoute que l’obligation d’avoir des comptes certifiés permet aussi de sécuriser le prêteur. Je vous invite à vous reporter sur l’amendement qui étend la durée des prêts de deux à trois ans : cela me paraît raisonnable.

M. Jean-Paul Mattei. Les sociétés n’ayant pas de commissaires aux comptes – nous avons déjà eu l’occasion d’aborder la question des seuils – sont obligées d’en solliciter un pour avoir recours à ce type d’opérations, lesquelles deviennent donc très lourdes et complexes. C’est un élément de sécurité, mais cela ralentit un peu les opérations. Quant à la question de la durée, aujourd’hui limitée à deux ans, je voudrais préciser que cela conduit à une obligation de reformuler les prêts : je ne suis pas certain que cette limitation dans le temps corresponde vraiment à la vie des entreprises.

La commission rejette l’amendement CS1970.

Elle adopte ensuite l’amendement CS422.

Après l’adoption de ces amendements, l’article 27 quinquies est ainsi rédigé.

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Article 27 sexies (nouveau) (articles L. 511–6, L. 548–1 et L. 548–6 du code monétaire et financier) Extension du financement participatif à une société au titre de sa raison d’être

Le 7 de l’article L. 511-6 du code monétaire et financier dispose que l’interdiction relative aux opérations de crédit ne s’applique pas aux personnes physiques non professionnelles qui consentent des prêts dans le cadre du financement participatif de projets déterminés.

La loi encadre les statuts des plateformes qui proposent ces projets, ainsi que les taux applicables. Une personne ne peut consentir qu’un seul prêt par projet. Un décret fixe la durée maximale de ces prêts et leurs principales caractéristiques.

La commission spéciale a adopté un amendement portant article additionnel, proposé par M. Philippe Bolo et d’autres membres du groupe MoDem, qui vise à permettre des prêts de financement participatif au bénéfice d’une entreprise, à raison non seulement d’un projet déterminé mais également de sa « raison d’être »[166], définie ici comme « l’expression de ce qui est indispensable pour remplir l’objet social » au sens entendu par l’article 1835 du code civil, tel qu’il résulte des autres dispositions du présent projet de loi.

L’amendement prévoit en outre qu’un seul prêt simultané pourra être accordé par une personne au titre d’une raison d’être de société.

Cet amendement vise donc à permettre aux sociétés qui ne recherchent pas la seule réalisation de profits de bénéficier du financement participatif.

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La commission est saisie de l’amendement CS1987 de M. Philippe Bolo.

M. Philippe Bolo. Cet amendement permettra d’élargir le champ du financement participatif, actuellement limité à des projets, en l’étendant aux entreprises. Par ailleurs, ce serait une disposition cohérente avec le développement des raisons d’être que nous examinerons à l’article 61 – les entreprises, si elles le souhaitent, pourront insérer dans leurs statuts des objectifs sociétaux et environnementaux complémentaires de leur activité économique.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Ce que j’apprécie dans cet amendement, c’est qu’il fera vraiment progresser la logique du financement participatif : aujourd’hui limité à des projets spécifiques, il pourra désormais bénéficier à des entreprises, notamment leurs nouvelles formes que ce projet de loi vise à soutenir. Par conséquent, avis favorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est en effet un amendement intéressant, même si j’ai quelques petites réserves sur la forme. Je m’en remets à la sagesse de votre commission.

La commission adopte l’amendement.

L’article 27 sexies est ainsi rédigé.

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Article 27 septies (nouveau) (art. L. 519-1, L. 519-2, L. 519-3-2, L. 519-3-4, L. 548-2 et L. 548-6 du code monétaire et financier) Adaptation des statuts d’intermédiaire en opérations de banque et de services de paiement et d’intermédiaire en financement participatif

La commission spéciale, à l’initiative de votre rapporteur, a voulu fluidifier les relations entre deux intermédiaires en matière financière, au bénéfice des emprunteurs.

L’activité d’intermédiation en opérations de banque et services de paiement (IOBSP) vise à mettre en relation un client avec un établissement de crédit ou un établissement de paiement pour des crédits à la consommation, des crédits immobiliers, des services de paiement, etc. Ce statut est applicable à toute personne qui exerce cette activité à titre habituel et contre rémunération ou un autre avantage économique. Il s’agit essentiellement de courtiers et de mandataires qui exercent cette activité en vertu d’un ou plusieurs mandats de clients ou d’établissements.

Le statut d’intermédiaire en financement participatif (IFP) peut être utilisé par les plateformes de financement participatif qui proposent de participer au financement d’un projet sous la forme d’un prêt avec ou sans intérêt ou de dons, en mettant en relation les porteurs de projet et les personnes finançant ce projet.

La commission spéciale a ainsi adopté un amendement créant un article additionnel qui permet aux intermédiaires en opérations de banque et de services de paiement d’orienter les emprunteurs vers des intermédiaires en financement participatif, et réciproquement, ainsi que de cumuler les deux statuts.

L’amendement ainsi adopté limite le dispositif au recours à deux intermédiaires au maximum et prend en outre en compte les risques de conflits d’intérêt.

Cette souplesse pourrait permettre, selon votre rapporteur, de réduire les coûts et de diversifier les sources de financement des entreprises.

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La commission est saisie de l’amendement CS2244 du rapporteur.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je vous propose de lever un des verrous qui empêchent le développement du financement participatif, en ajustant les statuts des intermédiaires en opérations de banque et services de paiement (IOBSP), notamment en ce qui concerne leurs relations avec les intermédiaires en financement participatif (IFP), c’est-à-dire les plateformes : les IOBSP pourront orienter des emprunteurs vers les IFP, alors que ce n’est pas possible pour le moment. Cette plus grande souplesse permettra de réduire les coûts et d’assurer une diversification grâce au financement participatif. J’ajoute que la rédaction retenue dans cet amendement prend en compte les risques de conflits d’intérêts qui peuvent être liés à l’élargissement des fonctions des IOBSP.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est une très bonne idée : j’émets un avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

L’article 27 septies est ainsi rédigé.

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Article 28 (articles L. 227-2-1, L. 228-11, L. 228-12, L. 228-15 et L. 228-98 du code monétaire et financier) Encouragement à l’émission d’actions de référence

I. l’État du droit

A. Les droits gÉnÉraux des actionnaires

Les actions ordinaires sont des titres de capital émis par les sociétés par action (sociétés anonymes, société en commandite par actions et sociétés par actions simplifiées) qui imposent une obligation à leur détenteur (réaliser un apport, sauf en cas d’action gratuite) et qui lui confèrent des droits.

1. Les droits politiques

Ces prérogatives « politiques » trouvent leur source dans l’article 1844 du code civil, qui prévoit le droit de tout associé de participer aux décisions collectives. Il s’agit :

– d’un droit permanent à l’information (obligation de la société de fournir les comptes des trois derniers exercices ou les procès-verbaux des assemblées, par exemple), qui permet aux actionnaires de participer à la vie de la société et qui est considérablement accru dans les sociétés cotées ([167]) ;

– d’un droit de vote, régi par deux principes : la liberté de vote et l’égalité : « L’idéal républicain (Liberté – Égalité – Fraternité) anime le droit des sociétés » ([168]). Ainsi l’article L. 225-122 du code de commerce dispose que « […] le droit de vote attaché aux actions de capital ou de jouissance est proportionnel à la quotité de capital qu'elles représentent et chaque action donne droit à une voix au moins. Toute clause contraire est réputée non écrite. »

Des aménagements du droit de vote sont cependant autorisés.

Ainsi, pour prévenir l’écrasement des petits porteurs et les prises de contrôle rampantes, notamment, le nombre de voix dont peut disposer un même actionnaire peut être limité par les statuts en application de l’article L. 225-125 du même code.

En outre, dans les sociétés anonymes et sociétés en commandite par actions, les actionnaires fidèles peuvent être récompensés par un droit de vote double, sur le fondement de l’article L 225-123. Plusieurs conditions doivent être réunies : cette faculté est réservée aux « actions entièrement libérées pour lesquelles il sera justifié d'une inscription nominative, depuis deux ans au moins, au nom du même actionnaire. » Toutefois, depuis la loi « Florange » du 29 mars 2014 ([169]), l’exception est devenue le droit commun dans les sociétés cotées sur un marché réglementé : dans ces sociétés, l’octroi d’un droit de vote double est « de droit, sauf clause contraire des statuts » pour les actions qui satisfont ces mêmes conditions.

2. Les droits financiers

Aux termes de l’article 1832 du code civil, si une société est créée, c’est « en vue de partager le bénéfice ou de profiter de l’économie qui pourra en résulter. » Ces droits financiers se traduisent donc par :

– un droit aux dividendes, c’est-à-dire une quote-part des bénéfices réalisés et disponibles, distribués chaque année à la décision de l’assemblée statuant à la majorité simple, cette décision pouvant être encadrée par les statuts (dividende majoré pour les actionnaires fidèles par exemple) ;

– un droit aux réserves (la masse des bénéfices non distribués : c’est la « graisse de la société » ([170]), la protégeant contre les évolutions de la conjoncture, en partie contrainte par l’exigence de constituer une réserve légale ou par les statuts) ;

– un droit au boni de liquidation (le dernier dividende calculé au moment de la liquidation de la société, après remboursement de tous les créanciers).

3. Les droits patrimoniaux

Ce sont :

– le droit de céder ses actions, avec éventuellement une plus-value ;

– celui de nantir ses actions, c’est-à-dire les utiliser comme instrument de garantie ;

– le droit de mettre ses actions en location : c’est notamment utile pour faciliter la transmission de petites entreprises, la location pouvant être assimilée à une « période d’essai » avant la reprise de la société ;

– la possibilité de prêter des actions : cette technique peut satisfaire une recherche de rentabilité supplémentaire ou combler un besoin complémentaire de financement ;

– la mise en pension des actions : les actions sont cédées en pleine propriété mais les parties s’engagent à effectuer la transaction inverse à une date convenue, dans le cadre d’une recherche de financement ou de constitution d’une garantie.

Le droit des sociétés est régi par un principe général d’égalité des actionnaires. Ancien en jurisprudence et en doctrine ([171]), il guide le régime des actions et est notamment expressément mentionné dans le code monétaire et financier en matière de réduction du capital social ([172]). Toutefois, il « ne peut pas être analysé comme ayant un caractère absolu » ([173]) et ne fait notamment plus obstacle à la création d’actions dites « de préférence ».

B. Les actions de prÉfÉrence

Elles se définissent par rapport aux actions ordinaires qui constituent le droit commun. Comme elles, ce sont des titres de capital. Elles ont été introduites en droit français par l’ordonnance du 24 juin 2004, en s’inspirant des législations étrangères, notamment des pays de droit anglo-saxon.

L’article L. 228-11 du code de commerce autorise la création d’actions de préférence « avec ou sans droit de vote, assorties de droits particuliers de toute nature, à titre temporaire ou permanent ». Il apparaît que la formule de l’article L. 228-11 « est très large et autorise à pratiquer toutes sortes de préférences. » ([174]).

1. La souplesse des actions de préférence

Les « préférences » ne doivent pas être comprises selon le sens courant : elles peuvent être favorables ou défavorables aux détenteurs des actions : « en fait l’action de préférence est une action à droits particuliers. » ([175]).

● Certaines préférences sont de nature financière : dividende majoré, préciputaire (prioritaire par rapport à celui lié aux actions ordinaires) ou encore cumulatif (reporté l’année suivante s’il n’est pas satisfait). Il est possible de prévoir un dividende progressif ou dégressif, selon la santé de la société, ou conditionnel par rapport à un certain niveau de résultat ou éventuellement à éclipse (une année sur deux). Il peut aussi être plafonné. Les préférences peuvent en outre concerner le boni de liquidation (par exemple octroyer une priorité ou un pourcentage supérieur à la quote-part au capital social qu’ils représentent) ou encore le droit au produit de la vente d’un actif social.

A contrario, la participation aux dividendes, aux réserves ou au boni de liquidation peut aussi être réduite.

● Certaines préférences sont de nature extra financière. Elles peuvent ainsi conférer un droit à une information renforcée ou un droit de veto sur certaines décisions ou opérations.

Mais les actions de préférence peuvent également être « négatives » et, par exemple, dépourvues totalement ou partiellement de droit de vote, dans la limite prévue par la loi. Cependant, aux termes de l’article L. 228-11 du code de commerce, dans les sociétés non cotées, « les actions de préférence sans droit de vote ne peuvent représenter plus de la moitié du capital social » (et pas plus du quart dans les sociétés cotées sur un marché réglementé). Le droit de vote peut aussi être temporaire ou limité à certaines décisions ou à certains événements financiers.

Les actions de préférence ont ainsi pu être qualifiées d’ « îlot de liberté susceptible de répondre aux intérêts respectifs tant des investisseurs que des émetteurs » ([176]). Elles ont un véritable intérêt économique, très contemporain. Notamment, elles permettent à un créateur d’entreprise d’obtenir des fonds propres auprès d’investisseurs sans pour autant encourir une dilution financière ou politique excessive du capital social. Les actions de préférence peuvent également être proposées dans le cadre d’un financement participatif ([177]).

● Certaines règles impératives du droit des sociétés encadrent tout de même la liberté importante laissée aux émetteurs.

Notamment, par la combinaison des articles L. 228-11 et L. 225-122 à L. 225-125, les actions à droits de vote multiples sont interdites dans les sociétés anonymes. En effet, ces dispositions croisées conduisent à considérer que la liberté de créer des actions de préférence n’exonère pas les émetteurs du respect du principe de proportionnalité des droits de vote des actions à la quotité du capital qu’elles représentent, à la seule exception des droits de vote double. Cette interdiction n’est donc pas prévue expressément mais est reconnue en droit positif par la doctrine dominante. Ces règles sont en outre applicables par renvoi dans les sociétés en commandite par actions ([178]). En revanche, un tel renvoi n’existe pas en ce qui concerne les sociétés par actions simplifiées ([179]). Ainsi, s’agissant des SAS, la doctrine déduit généralement de cette absence de renvoi au principe de proportionnalité des droits de vote sauf actions à droit de vote double que la liberté est le principe, et qu’il est donc possible de créer de telles actions à droit de vote multiple dans les SAS. Une incertitude juridique semble toutefois demeurer en doctrine sur l’interprétation de la volonté du législateur sur ce point, dès lors qu’il ne paraît pas évident à tous les auteurs que l’absence de renvoi exposée ci-dessus a précisément pour objet d’établir une différence de traitement sur les actions de préférences entre les SAS et les autres sociétés par actions, comme le relève l’étude d’impact (page 360) ([180]).

On peut également évoquer la prohibition des clauses léonines par le code civil, qui est applicable : ainsi la privation de tout bénéfice ou l’imputation de toutes les pertes sur un seul actionnaire est impossible. Les clauses qui garantissent le versement d’un intérêt même en l’absence de bénéfice sont aussi interdites. « D'une manière plus générale, on peut penser que court un risque d'invalidation par la jurisprudence tout mécanisme d'action de préférence qui serait contraire à l'intérêt social. » ([181]).

2. Le régime des actions de préférence

Les actions de préférence peuvent être émises par toute société par actions. Leur création suppose néanmoins l’intervention d’une assemblée générale extraordinaire.

● Certaines actions de préférence sont privées de droit préférentiel de souscription (DPS). Le principe de ce droit est posé à l’article L. 225-132 du code de commerce : « les actionnaires ont, proportionnellement au montant de leurs actions, un droit de préférence à la souscription des actions de numéraire émises pour réaliser une augmentation de capital ». Cette procédure a une fonction égalitaire : elle fait ainsi obstacle, par exemple, à ce qu’un seul actionnaire puisse, en vertu des statuts, souscrire à une augmentation de capital et bouleverser l’équilibre initial sans que les autres actionnaires puissent intervenir. Elle permet aussi, plus largement, de protéger les anciens actionnaires, dès lors que leur participation au capital, et donc leur pouvoir de contrôle, seront dilués en cas d’apparition de nouveaux souscripteurs, et dès lors que ces derniers acquièrent un droit sur des réserves qu’ils n’ont pas contribué à constituer. Comme le relève l’étude d’impact (page 357), l’augmentation de capital est plus formelle et longue dès lors que chaque actionnaire doit pouvoir être en mesure d’exercer ou non son DPS. En tout état de cause, c’est « un droit d'ordre public. C'est également un droit irréductible. Cela signifie qu'en tant que droit individuel de l'actionnaire, il lui permet de conserver dans la société les mêmes droits attachés à la même proportion de capital par lui détenu, avant et après l'augmentation de capital, à condition naturellement qu'il y souscrive. » ([182]). Malgré ce caractère « irréductible », ce droit peut néanmoins être supprimé dans quelques cas : notamment, en application de l’article L. 225-135, par l’Assemblée générale des actionnaires, dans l’intérêt de la société, lorsque, par exemple, étant en difficulté, elle souhaite réserver une augmentation de capital à un tiers qui lui apporte son concours.

Une autre exception à ce droit concerne donc le cas des actions de préférence « négatives » : en application du dernier alinéa de l’article L. 228-11, lorsqu’une société procède à une augmentation de capital alors qu’elle a émis des actions de préférence, « les actions de préférence sans droit de vote à l'émission auxquelles est attaché un droit limité de participation aux dividendes, aux réserves ou au partage du patrimoine en cas de liquidation sont privées de droit préférentiel de souscription pour toute augmentation de capital en numéraire, sous réserve de stipulations contraires des statuts. » En ce sens, les actions de préférence réduisent les prérogatives financières de leurs détenteurs. Cette restriction a été introduite par la loi du 4 août 2008 ([183]). Elle a été précisée par l’ordonnance du 6 novembre 2008 ([184]), qui a ajouté les mots « à l’émission » pour indiquer que les actions de préférence émises à l'origine sans droit de vote ne disposent pas de droit préférentiel de souscription même si elles récupèrent un droit de vote après leur émission.

Ainsi, en l’état actuel du droit, d’après la direction des affaires civiles et du Sceau, « d'une part, les actions de préférence émises sans droit de vote sont dépourvues de DPS même si elles recouvrent un droit de vote au cours de leur existence, d'autre part, les actions de préférence émises avec un droit de vote conservent un DPS même si elles sont privées du droit de vote au cours de leur existence, sauf application de l'article L 225-135 qui permet la suppression du DPS pour des augmentations de capital déterminées » ([185]).

● La procédure des avantages particuliers peut trouver à s’appliquer en cas d’émission d’actions de préférence : lorsque les actions de préférence sont créées au profit d’un ou de plusieurs actionnaires nommément désignés, et seulement dans ce cas, cette procédure est applicable ([186]). En revanche, elle ne s’applique pas aux privilèges attachés à des actions de préférence sans considération de la personne. L’avantage particulier se définit en effet comme une faveur attribuée à une personne déterminée, intuitu personae ([187]). Dès lors qu’un tel avantage implique une rupture d’égalité, cette procédure a pour objet de protéger les autres actionnaires. Elle implique :

– l’intervention d’un commissaire aux apports chargé d’apprécier la valeur de l’avantage particulier ;

– le vote d’une assemblée générale sur l’octroi de l’avantage particulier, aux conditions de quorum et de majorité prévues pour les assemblées extraordinaires, les bénéficiaires ne participant pas au vote.

● En ce qui concerne le rachat des actions de préférence, les règles applicables sont celles du droit commun. Toutefois, le rachat est seulement possible à l’initiative exclusive de la société ([188]).

3. L’émission d’actions de préférences en cas d’émission de valeurs mobilières donnant accès au capital

● Avec les actions (ordinaires et de préférence) et les titres en voie d’extinction (titres supprimés dans le droit positif), les valeurs mobilières donnant accès au capital (VMAC) constituent la troisième catégorie des titres de capital et unifient ([189]) les divers titres qui confèrent un accès différé au capital. Ces dernières sont régies par les articles L. 228-91 et suivants du code monétaire et financier. Elles peuvent être émises par les sociétés par actions et peuvent être composées ou autonomes.

La VMAC composée est constituée d’un titre primaire (de créance ou de capital) auquel est amarré un titre secondaire qui permet d’accéder à terme au capital social ; par exemple :

– une obligation à bon de souscription d’action ;

– une action ordinaire à bon de souscription d’action de préférence ;

– une obligation convertible ou remboursable en action, ou encore échangeable contre des actions, etc.

La VMAC autonome donne accès par elle-même, mais à terme, au capital social, comme par exemple le bon de souscription d’action (BSA).

Dans les deux cas, seul le détenteur décide d’accéder ou non au capital dans les conditions préétablies.

● Un point essentiel du régime des VMAC est que leurs porteurs font l’objet d’une protection particulière prévue par la loi, « car les droits qui leur sont reconnus lors de l'émission pourraient être altérés ou vidés de leur substance si la société émettrice réalisait certaines nouvelles opérations financières » ([190]). Ils sont ainsi groupés de plein droit en une masse qui jouit de la personnalité civile pour la défense de leurs intérêts communs.

Surtout, sur le fondement de l’article L. 228-98 du code de commerce, à dater de l’émission de VMAC :

– la société ne peut plus modifier sa forme ou son objet social, sauf autorisation par le contrat d’émission ou consentement de la masse des détenteurs des titres ;

– l’émission d’actions de préférence qui modifient les règles de répartition du bénéfice ou d’amortissement du capital est impossible, sauf autorisation prévue dans le contrat d’émission ou autorisation par la masse des porteurs de VMAC et sous réserve de prévoir des mesures pour maintenir leurs droits. Comme le mentionne l’étude d’impact (page 361), cette interdiction ne s’applique donc pas aux actions de préférence comportant d’autres droits.

II. Le dispositif proposÉ

● Les alinéas 1 à 3 modifient l’article L. 228-11 du code monétaire et financier qui autorise la création d’actions de préférence, pour exclure le renvoi, s’agissant des seules sociétés non cotées, au principe de la proportionnalité des droits de vote des actions à la quotité du capital qu’elles représentent, et à la seule exception des droits de vote double. Ainsi, dans toutes les sociétés par actions non cotées, le principe de liberté s’appliquerait sur ce point pour les actions de préférence et il serait possible d’émettre des actions de préférence à droits de vote multiples. Cette faculté serait donc ouverte aux sociétés anonymes et aux sociétés en commandite par actions et ne serait plus réservée aux sociétés par actions simplifiées. Les sociétés cotées sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation ([191]) seraient explicitement exclues de la réforme pour ne pas « créer une instabilité juridique », dès lors que cette loi a introduit le principe du droit de vote double dans ces sociétés. Il convient de noter que la loi « Florange » ne concerne sur ce point que les sociétés cotées sur un marché réglementé cependant : l’étude d’impact (page 364) relève toutefois que celles cotées sur un système multilatéral de négociation pourront toujours continuer à émettre des actions de préférence à droit de vote double.

En tout état de cause, cette suppression de la différence de traitement entre SA, SCA et SAS et du renvoi à la règle de proportionnalité des droits de vote et à l’exception des droits de vote double permettra de dissiper l’incertitude juridique persistante sur le champ exact des actions de préférence à droit de vote multiples (voir supra) en plus de les généraliser à toutes les sociétés par actions.

Selon l’étude d’impact (page 362), les fondateurs de start-ups « sont souvent réticents à ouvrir leur capital de peur de subir un abus de majorité en devenant minoritaire au sein de la société qu’ils ont créé ». Le gouvernement considère ainsi que, dotées de droits de votes multiples, les actions de préférence constitueraient « le moyen de lever un frein à la croissance de ces entreprises » ; il soutient également qu’elles seraient utiles dans des montages de Leverage Buy Out (rachat de l’entreprise par ses salariés, ou effet de levier) concernant notamment les PME, ou pourraient faciliter la transmission d’une entreprise en permettant par exemple aux fondateurs de conserver « des droits politiques renforcés avant de transmettre ultérieurement le contrôle politique de la société à leurs successeurs. » Il affirme enfin qu’elles pourraient constituer un « outil innovant » pour associer les salariés aux résultats voire à la gestion de l’entreprise.

● L’alinéa 4 a pour objet d’élargir la suppression du droit préférentiel de souscription prévue au dernier alinéa de l’article L. 228-11 à toutes les actions de préférence sans droit de vote et à droits financiers limités, qu’elles soient sans droit de vote dès l’émission ou qu’elles en aient été privées ultérieurement. Selon l’étude d’impact (page 360), les limitations prévues par le droit existant « se sont révélées excessives en pratique » et cette modification doit « faciliter les augmentations de capital » et constitue une « désurtransposition », dès lors que le droit européen dérivé n’y fait pas obstacle ; la surtransposition « nuisant à la compétitivité et à l’attractivité du droit français ». En outre, comme le relève l’étude d’impact, cette suppression conserve une portée supplétive, dès lors qu’une clause contraire des statuts peut toujours maintenir le DPS.

● L’alinéa 5 vise à corriger une ambiguïté dans le champ de la procédure des avantages particuliers qui, selon l’étude d’impact (page 361), manque de clarté. En effet, l’article L. 228-15 rend applicable cette procédure aux cas où sont émises des actions de préférence « au profit d’un ou plusieurs actionnaires nommément désignés ». Selon l’étude d’impact, la lettre de ces dispositions pourrait induire un doute quant au cas des personnes qui ne sont pas encore actionnaires (comme un investisseur qui entre au capital). Dès lors, la nouvelle rédaction viserait les actions de préférence émises au profit d’« une ou plusieurs personnes, nommément désignées », formulation plus large.

● L’alinéa 6 supprime simplement le troisième alinéa de l’article L. 228-98. Comme le souligne l’étude d’impact (page 361), cet alinéa est redondant avec le deuxième alinéa de l’article. En effet, le troisième alinéa prévoit que la création d’actions de préférence est possible sous les réserves exposées au second alinéa, ce qui découle déjà implicitement de la rédaction de ce second alinéa qui n’est relatif qu’à un cas particulier d’interdiction des actions de préférence et ne constitue pas une règle générale : en effet, en droit, toute restriction s’interprète strictement.

Il s’agit donc d’une mesure de simplification visant à renforcer la lisibilité de la loi.

Enfin, l’alinéa 7 prévoit que cet article ne serait applicable qu’aux actions de préférence émises à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Selon l’étude d’impact (page 365), « les mesures proposées concernent potentiellement 376 000 entreprises ».

III. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a souhaité approfondir l’assouplissement du régime des actions de préférence porté par cet article.

● En premier lieu, elle adopté les amendements identiques de Mme Patricia Mirallès, d’une part, et du groupe La République en Marche, d’autre part, qui permet aux sociétés par actions simplifiées (SAS) qui font appel au financement participatif d’émettre des actions de préférence à droits de vote multiples. Il n’y a en effet pas de raison manifeste de considérer que le financement participatif et l’émission d’actions de préférence doivent être exclusifs l’un de l’autre pour les SAS.

● Elle a également adopté un amendement relatif au rachat des actions de préférence.

En l’état actuel du droit, le rachat d’actions de préférence n’est possible qu’à l’initiative exclusive de la société émettrice. Ce point empêche les investisseurs, notamment en capital-risque, de négocier, au moment de leur entrée au capital, les conditions de leur sortie à leur initiative.

Si le rachat de droits sociaux peut entraîner un risque pour la société ou ses créanciers, en réduisant les fonds propres, il constitue cependant une technique moderne de gestion du capital.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission spéciale a ainsi introduit la possibilité d’un rachat des actions de préférence à l’initiative conjointe de la société émettrice et du détenteur.

Dès lors qu’il n’autorise pas le rachat à l’initiative exclusive du détenteur des actions de préférence, cet amendement constitue une innovation mesurée. C’est un signal positif pour les investisseurs qui renforcera en outre l’attractivité de notre droit, notamment par rapport aux législations anglo-américaines.

*

La commission examine les amendements identiques CS1241 de Mme Patricia Mirallès et CS1627 de M. Adrien Taquet.

Mme Patricia Mirallès. L’amendement CS1241 a vocation à mettre en cohérence la structure juridique d’une entreprise et son mode de financement. Ainsi, les sociétés par actions simplifiées (SAS) qui ont de plus en plus souvent recours au financement participatif pourront désormais préserver le contrôle de leur fondateur en émettant des actions de préférence à droit de vote multiple.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cette proposition va tout à fait dans l’esprit du projet de loi. Avis favorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est une très bonne idée parce que cela met fin à une différence de traitement entre les sociétés anonymes et les sociétés par actions simplifiées. Avis favorable.

La commission adopte les amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS514 de M. Vincent Descoeur et CS1509 de M. François Ruffin.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CS514 est défendu.

M. François Ruffin. Notre amendement CS1509 propose que l’acquisition d’actions à droit de vote double ou multiple s’accompagne d’une impossibilité de les céder pendant une période de deux ans. L’objectif est de stabiliser l’actionnariat, de le rendre moins volatile de manière à inscrire les projets d’entreprise et les lier au capital dans la durée.

Pour l’instant, les droits de vote double sont liés à la durée de détention des actions. Il nous apparaît qu’au-delà de ce critère légitime, qui témoigne d’un engagement dans la durée et d’une connaissance de l’entreprise, le critère déterminant est la durée pendant laquelle l’actionnaire, qu’il soit nouveau ou ancien, s’engage aux côtés de l’entreprise. Un actionnaire ne pouvant céder ses actions pendant deux ans sera préoccupé par l’avenir à moyen terme de l’entreprise, ce qui légitime un pouvoir plus important sur les choix stratégiques de l’entreprise par rapport aux actionnaires de court terme qui agissent dans une logique spéculative.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’amendement CS1509 propose d’aller plus loin que la loi, dite « Florange », qui a été conçue comme un dispositif incitatif à la détention de long terme, puisqu’au bout d’une détention de deux ans, les actions étaient converties en actions à droit de vote double. Ce faisant, il introduit une forme de rigidité en interdisant la cession de ces actions. Avis défavorable.

Avis défavorable à l’amendement CS514, pour les mêmes raisons. Il est souhaitable de conserver le régime introduit par la loi Florange pour les sociétés cotées, alors que les aménagements apportés par le projet de loi en matière d’actions de préférence concernent spécifiquement les sociétés non cotées, ces actions de préférence leur permettant de renforcer leurs fonds propres.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette successivement les amendements CS514 et CS1509.

La commission est saisie de l’amendement CS515 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Louis Masson. L’intérêt principal des actions de préférence est de faire converger les intérêts des entreprises et ceux des investisseurs. Dans les sociétés non cotées et, en particulier, dans les sociétés familiales et les start-up, l’action de préférence est utilisée de manière courante car elle permet à l’investisseur en capital-risque de garantir un meilleur retour sur investissement. Toutefois, le plafond actuel d’émission des actions de préférence sans droit de vote des sociétés non cotées limite leur utilisation et nuit à l’attractivité de la France et des entreprises françaises. L’amendement CS515 vise donc à porter ce plafond de 50 % à 75 % du capital social.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. On comprend l’intention des auteurs de cet amendement, mais porter à 75 % le niveau des actions sans droit de vote au capital déséquilibrerait la structure de l’actionnariat. Si cette solution s’impose pour des raisons qui ont trait à l’histoire ou à la stratégie de l’entreprise, il existe un moyen en droit français : la société en commandite par actions, qui permet d’exercer un contrôle avec une part minimale du capital.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que le rapporteur. On risquerait de se retrouver, dans ce type de société, avec une assemblée générale dans laquelle seule une fraction minimale de l’actionnariat pourrait exprimer un avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine alors, en discussion commune, les amendements CS518 de M. Vincent Descoeur et CS2309 du rapporteur.

M. Jean-Louis Masson. Il est défendu.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Comme on l’a relevé pendant les auditions, l’utilisation des actions à droit de vote multiple par les sociétés non cotées est limitée par l’incapacité des porteurs de ces parts à les faire racheter par la société qui les a émises.

Votre amendement CS518, Monsieur Masson, permet ce rachat à l’initiative du porteur des parts. Cela pourrait poser toutefois un certain nombre de problèmes : par exemple si l’entreprise connaît des difficultés et que le porteur de ces parts exige le rachat de ses parts, celle-ci devra faire face à ce rachat inattendu et verra ses difficultés s’aggraver.

Voilà pourquoi nous proposons par notre amendement CS2309 une rédaction alternative, un peu plus douce, qui permet le rachat des parts, sous réserve d’un accord entre la société qui a émis les parts et le porteur de parts.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même raisonnement que celui du rapporteur. Je demande le retrait de l’amendement CS518 au profit de l’amendement CS2309, un peu mieux encadré puisqu’il fait référence à la société émettrice, et pas à l’émetteur des titres.

M. Jean-Louis Masson. Je retire mon amendement CS518 au profit de l’amendement CS2309.

L’amendement CS518 est retiré.

La commission adopte l’amendement CS2309.

Elle examine alors l’amendement CS530 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Louis Masson. Il est défendu.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable, principalement pour des raisons rédactionnelles.

L’article L. 128-15 de code de commerce, cité dans l’amendement, a pour objet de prévoir l’application de la procédure des avantages particuliers en cas de création d’actions de préférence ; c’est l’article L. 228-11 qui fonde le régime des actions de préférence. Cet amendement n’aurait pas pour résultat de simplifier la lecture du code : son objectif n’est donc pas atteint. Avis défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable. Nous estimons qu’étendre aux sociétés cotées ces actions de préférence pourrait perturber la gouvernance des sociétés, remettre en cause l’équilibre des droits de vote double issus de la loi Florange, et par ailleurs susciter la réticence des investisseurs internationaux que nous souhaitons attirer.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS920 du rapporteur.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CS319 et CS1974 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Ces amendements ont trait à la location de parts sociales. Pour donner en location des titres, il faut que ce soit mentionné dans les statuts ; mes amendements permettent de se dispenser de cette mention. Mais j’envisage de les retravailler d’ici à la séance, notamment pour que les locations d’actions et de parts sociales ne profitent pas seulement aux personnes physiques, ce qui est le cas aujourd’hui, mais aussi aux personnes morales, pour permettre la transmission.

Mais au-delà, je pense qu’il faudrait engager une vraie réflexion sur tout ce qui concerne les titres, les participations – sans oublier le volet fiscal. Peut-être le Gouvernement pourrait-il légiférer par voie d’ordonnance sur ces sujets ? Je pense qu’on est là au centre de l’intéressement, de la participation et de la transmission d’entreprise.

J’observe que la location d’actions est assez peu utilisée, mais que c’est un merveilleux outil pour reprendre des entreprises, en permettant, par effet de levier, aux locataires de se constituer un capital permettant d’amorcer la reprise et de participer aux assemblées générales – c’est sa vertu pédagogique.

Ces beaux outils sont insuffisamment finalisés ; j’appelle à une réflexion globale sur l’organisation de ces titres, et sur la participation. Mais cela supposera probablement de légiférer par ordonnance, car c’est un sujet très compliqué.

M. Charles de Courson. Il faudrait que notre collègue Mattei nous donne un cours de droit des affaires… Pour ma part, je découvre la location d’actions avec clause de rachat. L’idée serait de s’en servir pour faciliter la transmission. Or la location d’actions n’est pour l’instant possible que si les statuts le prévoient. Ces amendements visent à faire disparaître cette mention, ce qui fait que tout un chacun pourra y avoir recours. Pourquoi pas ?

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. C’est une piste très intéressante à explorer. Peut-être pourriez-vous retirer vos amendements en attendant la séance, en fonction de ce que répondra M. le ministre ? Peut-être pourrions-nous par la suite envisager des évolutions législatives plus importantes.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’irai un peu plus loin que le rapporteur. Je ne pense pas que l’on puisse arriver à un accord dans le cadre de la discussion publique : comme l’a très bien dit M. Mattei, cela touche à la fois le droit des successions et la fiscalité. Je proposerais plutôt de confier à M. Mattei une mission sur le sujet. Comme il l’a très bien dit, les enjeux sont importants et complexes. On a même réussi à faire découvrir quelque chose à Charles de Courson : c’est dire si le sujet est pointu ! (Sourires).

M. Jean-Paul Mattei. C’étaient des amendements d’appel…

Mme la présidente Olivia Grégoire. Appel qui semble avoir été entendu !

M. Jean-Paul Mattei. J’accepte bien évidemment cette mission.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. C’est l’appel du 12 septembre !

Mme la présidente Olivia Grégoire. Dans ces conditions, Monsieur Mattei, retirez-vous vos amendements ?

M. Jean-Paul Mattei. Oui.

Les amendements CS319 et CS1974 sont retirés.

La commission adopte alors l’article 28 modifié.

*

Après l’article 28

La commission est saisie de l’amendement CS2183 de M. Dominique Potier.

M. Boris Vallaud. Cet amendement reprend les propositions que nous avions formulées au début de l’année 2018 en première lecture de la proposition de loi « Entreprise nouvelle et nouvelles gouvernances » déposée par le groupe Socialistes et apparentés. C’est une mesure complémentaire de la construction d’une « codétermination à la française ».

Dans la même logique, consistant à privilégier les parties constituantes qui ont un investissement et un intérêt pérenne dans l’entreprise, nous proposons d’introduire des droits de vote triple au profit des actionnaires détenant leurs actions depuis au moins cinq ans.

L’article 62 du présent projet de loi va dans le sens d’un renforcement de cet actionnariat salarié ce que nous saluons, bien que l’ambition soit moindre que la proposition portée par notre proposition de loi. Il nous apparaît donc naturel, afin de renforcer le dispositif proposé par le Gouvernement en introduisant ces droits de vote triple.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La loi Florange avait un intérêt évident, qui est celui d’inciter à des détentions de long terme ; mon collègue rapporteur général me disait à l’instant que, dans sa vie précédente, il y portait un intérêt certain.

Cela dit, elle a aussi un coût, car elle peut décourager certains investisseurs d’acheter des actions françaises. Une étude récente menée par les universitaires français montre que la loi Florange n’a pas conduit à attirer des investisseurs de long terme sur les entreprises directement concernées. Mieux vaut pour l’instant en rester aux droits de vote double, et attendre une évaluation un peu plus précise de la loi avant de passer au vote triple.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Il y a deux cas de figure un peu différents : dans les sociétés non cotées, l’émission d’actions de préférence est prévue par l’article 28 du projet de loi, sans contrainte des droits de vote. Cela signifie qu’il est possible d’émettre des actions à vote double, voire triple selon les conditions qui sont choisies librement par la société. De ce point de vue, votre amendement est satisfait.

Mais pour les sociétés cotées, et j’ai déjà eu l’occasion de le dire, il me paraît vraiment inopportun, dans la mesure où il complexifierait beaucoup leur gestion et leur gouvernance, y compris sur les marchés internationaux et vis-à-vis des investisseurs étrangers.

M. Stanislas Guerini. L’amendement CS2183 me semble passer à côté des enjeux, qui ne sont pas que des enjeux de court terme et de long terme en matière de pratiques d’investissement. Je vais vous donner un exemple : il y a des fonds activistes, comme Vatel Capital, avec 12 milliards d’euros d’actifs sous gestion et une durée moyenne de détention des actifs de cinq ans. Votez cet amendement, et une partie des fonds activistes dans le monde applaudiront des deux mains…

Les vrais enjeux sont des enjeux de pratiques d’investissement. Un mouvement se dessine aujourd’hui dans la finance mondiale : on tend à passer d’une analyse fondamentale, où l’on s’attache aux fondamentaux des entreprises, à des pratiques d’investissement en indiciel – autrement dit, on achète des indices. BlackRock est un acteur avec 90 % de pratiques d’investissement indiciel, et une durée de détention des actions ad vitam : tant que L’Oréal sera dans le CAC40, BlackRock sera détenteur des actions de L’Oréal.

Encore une fois, cet amendement passe à côté des vrais enjeux de l’économie et du mouvement du capitalisme mondial.

M. Boris Vallaud. Ces éléments d’analyse ne sont pas tout à fait justes. Il se trouve, précisément, que nous préférons des actionnaires de long terme à des actionnaires de court terme, et des stratégies industrielles aux stratégies de distribution de dividendes. Notre amendement garde toute sa pertinence, mais vous pouvez le sous-amender pour l’encadrer, plutôt que le rejeter et laisser faire la finance mondiale.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Personne ici n’est contre la vertu et nous partageons tous l’objectif d’allonger l’horizon de placement des grands investisseurs, car c’est un des vrais défis du capitalisme moderne.

Je ne suis pas sûr que l’amendement CS2183 aille dans le bon sens. Certains investisseurs de long terme peuvent regarder ce type de mesures avec inquiétude, et penser que des investisseurs nationaux, ou des investisseurs passifs comme le disait mon collègue Guerini, pourraient en tirer un pouvoir excessif. Si nous nous sommes tous d’accord pour allonger l’horizon des investisseurs, je ne suis pas sûr que cet amendement soit la meilleure manière d’y parvenir. Je rejoins donc mon collègue rapporteur, Jean-Noël Barrot.

J’ajoute que cette loi Florange qui date de 2014 n’a toujours pas été évaluée. On peut donc déjà envisager de lancer une évaluation sérieuse, notamment sur la base des études scientifiques qui ont été récemment mentionnées. Un débat parlementaire pourrait ainsi s’organiser autour de l’évaluation de cette loi.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Pour ma part, j’ai finalement renoncé à proposer des dispositions sur la loi Florange, sur les offres publiques d’achat (OPA) hostiles notamment, dans la mesure où nous ne disposons toujours pas d’évaluation. Il serait peut-être intéressant, Monsieur Vallaud, d’en reparler.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS1594 de M. Adrien Quatennens.

M. François Ruffin. Je vais défendre un amendement « hyper-modérantiste ». On sait que Nicolas Sarkozy dont vous avez été le ministre, Monsieur Le Maire, plaidait pour une répartition des profits en trois tiers – grosso modo un tiers pour l’investissement, un tiers pour les dividendes et un tiers pour les salariés. L’objectif de l’amendement CS1594 est simple : empêcher que 100 % des profits ne soient distribués en dividendes aux actionnaires. L’objectif est que la Bourse remplisse le rôle qui lui était dévolu à l’origine, à savoir financer des entreprises, et non pas se comporter en parasite vorace des entreprises.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Merci pour cet amendement modérantiste…

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. En toute modération, je répondrai sur deux points.

Premièrement, à côté de la Bourse et des grands patrons assoiffés de sang, il y a aussi toutes les petites et moyennes entreprises, pour lesquelles le dividende est tout simplement la rémunération du patron. Certaines années, le résultat net peut être inférieur à celui des autres années ; ce n’est pas pour autant que l’on doit empêcher le petit patron d’être rémunéré en dividendes.

Deuxièmement, au-delà des dividendes, le grand capital dispose d’autres moyens de se rémunérer, notamment les rachats d’actions. Donc, dès lors que vous déposez des amendements qui touchent les dividendes pour atteindre le même objectif que celui que vous fixez, vous devez tenir compte des autres manières de procéder à des distributions, c’est-à-dire tenir compte des rachats d’actions.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. L’intention de l’amendement est louable, mais son application risque d’aller à l’encontre du but poursuivi en dissuadant certaines entreprises de constituer des réserves, puisqu’une société qui n’a pas les réserves suffisantes ne peut pas verser de dividendes – on n’a pas le droit de verser des dividendes sur la base d’un endettement. Paradoxalement, cela pourrait inciter certaines sociétés à ne plus constituer de réserves, et donc à distribuer systématiquement tout le bénéfice de l’année pour éviter de se retrouver dans le cas de figure que vous envisagez. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Mon cher collègue Ruffin, une entreprise qui a un trou conjoncturel et qui fait des pertes ne peut pas verser de dividendes. En revanche, si elle a de grosses réserves, il est logique qu’elle le fasse. De fait, beaucoup d’entreprises essaient de réguler leurs dividendes pour éviter des à-coups : si l’année est très bonne, en on distribue beaucoup ; ensuite on en distribue très peu. Or votre amendement les en empêcherait.

M. François Ruffin. J’interviens dans ce débat avec beaucoup de modestie. Je ne suis pas un spécialiste de ce domaine, je ne suis qu’un observateur moyen. J’admets donc qu’on me dise que ce n’est pas la bonne solution et qu’il faut trouver autre chose. Mais que proposez-vous ?

Lorsque je parle de limiter la voracité du capital, vous trouvez immédiatement des arguments qui réduisent à néant toute possibilité d’agir. Or c’est une nécessité parce qu’un certain nombre d’entreprises consacrent, de manière constante, plus de la moitié de leurs profits, non pas en investissements, mais en reversement de dividendes. La France détient le record en Europe des reversements de dividendes aux actionnaires !

Monsieur le rapporteur, c’est très volontiers que je prendrais en compte les rachats d’actions, d’autant qu’ils constituent pour moi une aberration : c’est l’utilisation du capital à seule fin de détruire du capital ! Il y a quelque chose que je ne comprends pas…

Quoi qu’il en soit, je veux bien croire que tous les amendements que je défends ne sont pas parfaits techniquement. Mais ce que je voudrais entendre, c’est que vous nous disiez ce que vous entendez faire à la place.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS1606 de M. François Ruffin.

M. Francois Ruffin. Cet amendement tend à interdire à une entreprise qui a procédé à des licenciements économiques lors de l’exercice écoulé de verser des dividendes. Cela paraît du pur bon sens : si on licencie les personnes au motif qu’on a des difficultés, on ne peut pas en même temps continuer à rémunérer normalement le capital. Or l’entreprise Sanofi, pour ne citer qu’elle, a supprimé en France 4 263 postes en dix ans, alors que, sur cette période, les dividendes versés aux actionnaires ont augmenté de 231 % ! À mes yeux, c’est une aberration.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. On peut tous dénoncer certains des cas comme celui que vous venez de citer. Mais il faut aussi réaliser que votre amendement s’appliquerait à toutes les entreprises de France, et que pour l’immense majorité d’entre elles, celles qui seraient amenées à faire des licenciements économiques seraient dans une telle situation qu’elles n’auraient pas les moyens, ni même sans doute le droit, étant donné le faible niveau de réserves, de verser un dividende. Si elles devaient le faire, ce serait pour maintenir une forme de rémunération du chef d’entreprise, ou pour maintenir la stabilité des modes de financement afin de préserver leur survie et les autres emplois qui sont en jeu.

Certains cas crèvent le cœur. Mais peut-être ne faut-il pas légiférer en ayant uniquement ces cas en tête. Les entreprises doivent pouvoir, en édictant des codes de conduite et par de bonnes pratiques, éviter ce genre de comportement.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Il ne faut pas oublier que malheureusement, souvent, dans de telles périodes, les entreprises ne vont pas très bien. Ce que vous proposez peut avoir l’air frappé du bon sens, mais en réalité, si on l’applique, les quelques actionnaires qui soutiennent encore la société la quitteront, et on rajoutera l’insulte à l’injure en affaiblissant encore davantage une entreprise en difficulté.

Cela ne veut pas dire qu’il ne faut rien faire, mais que le conseil d’administration, face à une entreprise qui souffre, doit se poser de bonnes questions, et toutes les questions. La question du dividende en est une, mais il y en a d’autres : la question de la rémunération, celle de la restructuration, celle de l’accompagnement. En légiférant dans une direction unique, vous compliquez encore des défis auxquels sont confrontées de nombreuses entreprises, alors qu’il faut leur laisser un peu de marge de manœuvre pour pouvoir résister.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis que le rapporteur.

M. François Ruffin. J’accepte qu’on me dise que je ne propose pas la bonne solution et que je ne prends pas en compte tous les cas de figure. Après tout, je n’ai pas tout Bercy derrière moi pour me rédiger des amendements adaptés à chaque circonstance.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Moi non plus…

M. François Ruffin. Mais maintenant, Monsieur le ministre, Monsieur le rapporteur, vous devez répondre à propos de l’exemple que je vous ai cité, celui de Sanofi qui supprime 4 000 postes et qui, dans le même temps, augmente de 231 % les dividendes versés aux actionnaires. Face à cela, il faut pouvoir prendre des mesures !

Ensuite, vous me parlez de la rémunération du chef d’entreprise. Mais je souhaite, pour ma part, que celle-ci ne soit pas liée seulement au capital. S’il effectue un travail dans l’entreprise, il doit être rémunéré comme un travailleur de cette entreprise.

Enfin, je vois bien quelle fonction idéologique on donne à la PME. Souvenez-vous de l’ordre clérical sous l’Ancien régime, où le gentil curé de campagne venait cacher les désordres commis par les évêques et les archevêques. On se retrouve avec la même chose sur le terrain économique aujourd’hui : le gentil petit entrepreneur vient cacher les turpitudes des dirigeants des multinationales.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS1451 de M. Adrien Quatennens.

M. François Ruffin. L’article L. 23-10-7 du code de commerce continue à renvoyer aux comités d’entreprise la décision de permettre la reprise d’une entreprise par ses salariés. Le comité d’entreprise ayant été supprimé, il faudrait modifier l’article en conséquence.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. C’est une bonne idée sur le fond, mais elle mérite qu’on y travaille davantage : le comité social et économique, qui remplace le comité d’entreprise, n’exerce pas exactement les mêmes missions ; on ne peut donc pas simplement remplacer dans le texte « comité d’entreprise » par « comité social et économique ». Peut-être pourriez-vous retirer votre amendement ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous propose moi aussi de retirer cet amendement. Je rappelle que le comité social et économique, dans son fonctionnement et dans son champ d’application, ne reprend pas à l’identique les attributions de l’ancien comité d’entreprise. De fait, le comité social et économique remplace et le comité d’entreprise et les délégués du personnel. Il intervient donc à partir du seuil de 11 salariés, là où le comité d’entreprise intervenait à partir du seuil de 50 salariés. Je vous propose de vérifier, mais je pense qu’il faut maintenir les deux mentions.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Monsieur Ruffin, peut-on envisager une « réécriture technique » de votre amendement avec l’aide du cabinet du ministre ? On ne va pas vous laisser tout seul…

M. François Ruffin. Je vous remercie, mais je peux m’appuyer sur nos collaborateurs, les petites mains invisibles de cette assemblée, qui effectuent pour nous un gros travail.

Mme la présidence Olivia Grégoire. Ils méritent nos remerciements, notamment ceux qui sont à nos côtés à cette heure tardive !

M. François Ruffin. On est bien d’accord, Monsieur le ministre, Monsieur le rapporteur, qu’aujourd’hui, les salariés n’ont plus la possibilité de reprendre leur entreprise, puisque le comité d’entreprise n’existe plus et qu’on ne peut pas, dans le texte, le remplacer par le comité social et économique ? Cela étant, je dois être limité, car je n’ai pas compris ce que vous souhaitiez faire.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Pas du tout, je vous rassure… Il vous a été répondu que cet amendement était intéressant, mais qu’il nécessitait une réécriture technique. Je pense que le ministre et le rapporteur ont proposé que l’on se revoie avant la séance pour lui trouver une formulation plus technique qui permettra de le faire passer.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Vous posez un problème de coordination entre les ordonnances et la loi existante, notamment la loi dite, « Hamon ». Nous allons vérifier et vous convaincre, si c’est le cas, que cette coordination a bien été réalisée au moment de la publication des ordonnances. À l’inverse, si votre lecture de ces textes, ordonnances et loi Hamon, nous conduit à penser qu’une coordination est nécessaire, nous vous en informerons, et nous vous laisserons la proposer.

M. Jean-Paul Mattei. Vous pensez au délit d’entrave, qui concerne les comités d’entreprise ? Certes, on ne peut pas céder une entreprise sans prévenir, mais cela concerne les entreprises de plus de 50 salariés. Et puis, la loi Hamon, c’est autre chose. Reste qu’il est effectivement nécessaire d’apporter une clarification.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vais rassurer M. Ruffin : je ne suis pas sûr d’avoir compris moi-même, même avec l’armée de Bercy derrière moi. (Sourires)

Je vois bien le problème d’ajustement qui peut se poser entre le comité social et économique et le comité d’entreprise. De fait, les délais, les seuils d’effectifs et les obligations ne sont pas les mêmes. Nous allons travailler sur cet ajustement, et je vous propose qu’on en reparle en séance publique.

M. François Ruffin. Je suis d’accord pour retirer cet amendement. Mais il nous faut des réponses avant la séance publique.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Je crois que M. le ministre est disposé à vous les fournir bien avant la séance publique.

Si j’ai bien compris, vous retirez l’amendement pour qu’il soit retravaillé et représenté en séance ?

M. François Ruffin. Oui.

L’amendement CS1451 est retiré.

La commission examine l’amendement CS1250 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. La vente à perte d’un produit est sanctionnée par le code de commerce à l’article L. 442-2. Il s’agit ici de créer une interdiction de vente à perte dans le domaine de la vente de services, mais pour les seuls cas où un élément constitutif du service offert est soumis à un tarif réglementé – en effet, dans les autres cas, il est plus compliqué de déterminer la vente à perte d’un service.

Aujourd’hui, dans le domaine des services d’accès à internet, des offres sont vendues clairement en dessous du tarif réglementé de la boucle locale – tarif réglementé par L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), au-delà de 9 euros. Or on voit proliférer des offres pérennes en dessous de ce tarif. Cela constitue une vente à perte, qui provoque forcément un affaiblissement de la rentabilité de l’ensemble des acteurs qui interviennent sur ce marché.

Par mon amendement CS1250, je cherche à toucher les services des télécoms, mais aussi, plus généralement, tous les prestataires qui seraient soumis à l’obligation de « fournir un service avec un élément constitutif du service offert soumis à tarif réglementé ». On peut imaginer des fournisseurs d’électricité, de billets de train – avec la prochaine ouverture à la concurrence du transport ferroviaire. Il me semble utile d’aborder ce sujet dans la loi PACTE.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Sans vouloir abuser de cet argument, nous ne sommes pas tout à fait dans le cœur de la loi PACTE : votre amendement traite plutôt de la protection contre les pratiques abusives ou la fraude. Par ailleurs, je vous rappelle que l’article L. 420-5 du code de commerce dispose que : « Sont prohibées les offres de prix ou pratiques de prix de vente aux consommateurs abusivement bas par rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation, dès lors que ces offres ou pratiques ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’éliminer d’un marché ou d’empêcher d’accéder à un marché une entreprise ou l’un de ses produits. »

Vos inquiétudes sont donc partiellement satisfaites, ou du moins atténuées par cet autre article du code de commerce. Je vous invite à retirer votre amendement.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous avons déjà eu tout à l’heure un débat sur les droits du consommateur, et nous sommes cette fois sur un autre aspect. J’ai dit que j’étais tout à fait ouvert, en réponse à la question de M. Fasquelle, à l’idée de discuter l’année prochaine des questions de consommation. Le problème des tarifs inférieurs aux tarifs réglementés et qui ne respectent pas un minimum acceptable est réel, mais il doit être traité dans le cadre d’un texte sur la consommation.

Par ailleurs, Madame de La Raudière, vous savez mieux que personne que tous les opérateurs, notamment les opérateurs historiques, proposent des offres tarifaires qui s’équilibrent l’une avec l’autre : ils peuvent être très attractifs sur un volet de l’offre, par exemple la téléphonie mobile, moins attractifs sur un autre, par exemple l’accès à la presse en ligne, ceci compensant cela. Face à ces offres assez complexes, il devient compliqué de déterminer ce qu’est un prix inférieur à un tarif réglementé.

Pour ma part, je suis prêt à débattre de ce sujet : un opérateur, que je ne citerai pas, avait offert la presse à zéro euro, en profitant de dispositions de TVA que nous avons dû modifier en raison d’un effet d’aubaine considérable, tout en compensant cette suppression de tarif sur les médias, notamment les médias en ligne, par un tarif de téléphonie mobile plus élevé. Dans un tel cas, comment peut-on contrôler et sanctionner ? Je suis prêt à en discuter, mais plutôt dans le cadre d’un texte sur la consommation que dans le cadre du projet de loi PACTE.

M. Daniel Fasquelle. Monsieur le ministre, j’ai un point de désaccord avec vous. Nous sommes bien dans le cadre du droit de la concurrence, autrement dit du code de commerce et non du code de la consommation. Du reste, l’article qui a été cité vient bien du code de commerce.

Certes, le sujet de la revente à perte touche les consommateurs – et toute l’activité des entreprises vise à satisfaire les consommateurs –, mais il concerne aussi les entreprises : par le biais de la revente à perte, celles qui sont en position de force sur le marché cherchent à exclure d’autres acteurs ou à empêcher les nouveaux entrants d’y accéder. Nous sommes donc bien dans le cadre du droit de la concurrence et du droit des entreprises.

Pour ce qui est des tarifs réglementés, je suis d’accord, l’amendement est peut-être un peu compliqué. Je souscrirais volontiers à une disposition plus générale interdisant la revente à perte dans les activités de services. Vous avez évoqué l’activité touristique du Touquet : dans le secteur du tourisme, des offres « packagées » sont achetées et revendues par des supermarchés. On ne s’y intéresse pas suffisamment car, contrairement à ce qu’indique le rapporteur, la revente à perte des activités de services n’est actuellement pas réglementée.

Mme Laure de La Raudière. J’entends la réponse du rapporteur, mais je confirme les propos de M. Fasquelle : l’article L. 420-5 du code de commerce ne s’applique pas aux cas prévus par mon amendement, qui visait très précisément des services dans lesquels est intégré un élément constitutif bien défini : ce peut être la boucle locale cuivre, dont le tarif est fixé par l’ARCEP à un peu plus de 9 euros. Quand vous vendez à 5 euros un service incluant cet élément constitutif, n’est-ce pas de la revente à perte ? L’amendement encadre ces cas précis. Je comprends que cela complique la discussion, mais cela concerne le projet de loi PACTE : M. Daniel Fasquelle a raison, cela ne relève pas du code de la consommation, mais bel et bien du champ des entreprises.

À ce stade, je vous propose de retirer mon amendement, ainsi que mon amendement de repli CS1251 qui en limitait le champ aux opérateurs de télécommunications, mais j’aimerais que l’on avance sur ce sujet d’ici à la séance, car nous sommes en train d’affaiblir tout un secteur industriel.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Madame de La Raudière, Monsieur Fasquelle, l’article que j’ai cité s’applique bien aux services. En tout cas, c’est ce qu’indique le site du ministère de l’économie et des finances…

M. Daniel Fasquelle. Ne partons pas dans un débat technique, mais l’article L. 442-2 du code de commerce interdit la revente à perte « d’un produit en l’état ». Cela ne s’applique donc pas aux services, je suis formel ! Si vous évoquez un autre article, il ne s’agit pas de revente à perte…

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je comprends les arguments de Mme Laure de La Raudière, mais cela risque de compliquer le déploiement de la fibre et d’avoir des conséquences sur les tarifs de certains opérateurs. Nous devons analyser l’ensemble de ces effets. Je vous propose de retirer votre amendement. Nous allons vérifier si l’article L. 442-2 ne s’applique pas aux services et rédiger au besoin un nouvel amendement.

Mme Laure de La Raudière. Je veux rassurer M. le ministre : mon amendement CS1250 favorise plutôt le déploiement de la fibre. Mais je le retire, de même que le CS1251, en souhaitant que nous travaillions conjointement sur ce sujet pour la séance.

Les amendements CS1250 et CS1251 sont retirés.

La commission en vient à l’amendement CS1598 de M. Adrien Quatennens.

M. François Ruffin. Un de nos précédents amendements visait à interdire le versement de dividendes lorsque l’entreprise a procédé à des licenciements économiques. Celui-ci vise à interdire les licenciements économiques lorsque l’entreprise a versé des dividendes aux actionnaires. Prenons le cas de Danone : l’entreprise avait réalisé un chiffre d’affaires record, son bénéfice était stable, mais elle a procédé à 9 000 licenciements, faisant bondir l’action de 4,2 % – ce qui a permis l’enrichissement de l’actuelle ministre du travail. C’est un système d’une totale immoralité lorsqu’une entreprise se porte bien, qu’il n’y a donc pas de nécessité de sauvegarde de l’entreprise, que son chiffre d’affaires est stable, surtout lorsque cela fait bondir son cours en bourse et qu’on en tire des profits privés.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Même avis que sur l’amendement précédent concernant ce sujet.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis également. En outre, j’ai un désaccord de fond : lorsque le licenciement n’est pas lié à la personne du salarié, c’est bien la situation économique de l’entreprise qui est prise en compte. Or il ne peut pas y avoir de rupture du contrat de travail pour motif économique s’il n’y a pas une cause économique sérieuse. C’est là qu’est la vraie protection du salarié.

M. Pierre Dharréville. Ce débat important a sans doute déjà eu lieu, mais il mérite d’être poursuivi. Monsieur le ministre, vous évoquez la cause réelle et sérieuse d’un licenciement, mais nous ne sommes pas d’accord : certains licenciements sont purement boursiers. Lorsqu’une entreprise verse des dividendes, on peut douter de sa mauvaise santé économique… Peut-elle dans ce cas procéder à des licenciements ?

Monsieur le rapporteur, vous évoquez les mêmes arguments que pour le précédent amendement, mais nous ne sommes pas tout à fait dans le même registre. Il faut intervenir, car on ne peut plus laisser faire ! Pour beaucoup de nos concitoyens, il est insupportable de voir des entreprises verser des dividendes et licencier des salariés immédiatement après.

Je reprendrai un de vos arguments concernant le précédent amendement : de fait, les actionnaires – qui sont les propriétaires – ont le pouvoir et l’exercent en commun. Si on les laisse percevoir des dividendes alors que l’entreprise licencie, on les dédouane quelque part de leurs responsabilités ! Certes, cela touche au droit de propriété, mais cela mérite de poursuivre le débat…

M. Boris Vallaud. Pour aller dans le sens de M. Pierre Dharréville, c’est le cœur de notre projet de codétermination à la française, qui est d’ailleurs le modèle majoritaire en Europe : c’est ce qui explique sans doute qu’en Allemagne, par exemple, il y ait moins de distributions de dividendes : les salariés étant partie prenante à parité dans les conseils d’administration, ils ont voix au chapitre en la matière… Être propriétaire d’une action, ce n’est pas être propriétaire de l’entreprise : c’est être titulaire d’un titre qui vous donne certains droits, mais les actionnaires ne sont pas, tant s’en faut, les seules personnes exposées au risque dans l’entreprise. Nous avons donc là un motif assez objectif d’appréciation du caractère réel et sérieux de la cause économique du licenciement. Et vous nous opposiez à nouveau l’argument des petites entreprises dont les patrons se paient en dividendes, il ne tiendrait qu’à vous de sous-amender l’amendement pour le limiter aux entreprises de plus de 2 000 salariés, par exemple.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Cela a l’air simple : quand tout va bien, on ne licencie pas, on recrute et on verse des dividendes, puis, quand tout va mal, on ne verse plus de dividendes et on licencie… La réalité des entreprises est malheureusement plus complexe. Dans certains secteurs, comme celui des infrastructures par exemple, le versement des dividendes fait partie des raisons qui poussent certains investisseurs à soutenir ces entreprises dans la durée – y compris sur le très long terme. J’en ai connu certains.

Si la loi, dans une logique d’uniformisation, décidait un tel encadrement, sans doute régleriez-vous un certain nombre de comportements non vertueux que vous dénoncez à juste titre. Mais vous créeriez surtout de réels problèmes dans de vraies entreprises qui fonctionnent bien et font de leur mieux pour aligner tous les intérêts !

Je vous rappelle que le chapitre III du projet de loi comporte de nombreuses dispositions visant à allonger l’horizon des investisseurs, des chefs d’entreprise et des actionnaires. Vous avez raison, les différents acteurs doivent converger en direction d’intérêts communs, ce qui n’est pas encore suffisamment le cas. La France peut passer dans le wagon de tête : je ne souhaite pas qu’on la fasse passer dans le wagon de queue en pensant que nous pouvons tout régler ici, entre nous, au motif que nous savons bien mieux que les chefs d’entreprise, les salariés et même les investisseurs ce qui se passe dans les entreprises. Votre nouvelle règle aura peut-être quelques vertus, mais créera surtout beaucoup de problèmes.

M. Pierre Dharréville. C’est un débat intéressant. Nous n’avons sans doute pas le même regard sur ce qui se passe dans les entreprises. J’ai le mien…

M. Roland Lescure, rapporteur général. Il est respectable !

M. Pierre Dharréville. Je connais un certain nombre d’entreprises, tout comme vous. Nous pensons que la financiarisation de l’économie et le financement par le marché des activités et du développement des entreprises, et parfois quasi exclusivement par les marchés, comportent certains effets pervers, extrêmement visibles. Il faut agir et essayer de légiférer.

Vous évoquez le fait que certains investisseurs viennent et restent dans une entreprise car ils touchent des dividendes. C’est sans doute vrai, mais est-ce pour autant acceptable ?

La commission rejette l’amendement.

Article 29 (article 2 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 et article L. 3332-17-1 du code du travail) Réforme de l’agrément « Entreprise solidaire d’utilité sociale »

I. l’État du droit

L’état du droit en matière d’économie sociale et solidaire résulte essentiellement dans la loi du n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, dite « loi ESS ». Cette loi a posé, pour la première fois, une définition juridique du champ de l’économie sociale et solidaire. Elle a institué de nouvelles formes d’entrepreneuriat social et a aménagé le droit applicable aux acteurs historiques de l’économie sociale. Selon l’étude d’impact (page 368), « Parmi les États membres de l’OCDE, la France est probablement l’un de ceux à avoir le plus approfondi le travail de définition légale autour du concept d’ESS ».

A. Le champ de l’Économie sociale et solidaire

Il est défini par l’article 1er de la loi « ESS ». L'économie sociale et solidaire est « un mode d'entreprendre et de développement économique adapté à tous les domaines de l'activité humaine auquel adhèrent des personnes morales de droit privé », ces personnes devant remplir plusieurs conditions cumulatives :

– un but poursuivi autre que le seul partage des bénéfices ;

– une gouvernance démocratique, qui ne repose pas seulement sur l’apport en capital des associés ;

– une gestion encadrée des bénéfices et des réserves : les bénéfices doivent être majoritairement consacrés à l'objectif de maintien ou de développement de l'activité de l'entreprise, et des réserves obligatoires doivent être constituées, impartageables et non distribuables.

Ce champ peut ainsi recouvrir diverses personnes morales de droit privé qui réalisent des activités de production, de transformation, de distribution, d’échange et de consommation de biens ou de services : des acteurs historiques comme des coopératives, des mutuelles, des sociétés d’assurance mutuelles, des fondations ou des associations régies par la loi du 1er juillet 1901, mais également des sociétés commerciales. En effet, comme l’avait exposé le rapporteur de la loi à l’Assemblée nationale, ce texte « s’insère dans le droit économique » ([192]). Il visait donc à prendre en compte les nouveaux acteurs que sont les entrepreneurs sociaux. Ceux-ci relèvent des statuts classiques d’entreprise prévus au code de commerce, mais leur objet n’est pas seulement la réalisation d’un profit. Ainsi, la loi prévoit que ces entrepreneurs sociaux doivent respecter des règles supplémentaires en matière de réserves et de gestion du capital et qu’ils doivent rechercher une « utilité sociale » pour pouvoir se réclamer de l’économie sociale et solidaire.

Cette « utilité sociale » est précisée à l’article 2 de la loi. Elle peut être constituée, de manière alternative :

– d’une part, par le soutien à des personnes en situation de fragilité économique, sociale, personnelle ou médicale (salariés, usagers, clients, membres ou bénéficiaires de l’entreprise) ;

– ou, d’autre part, par la lutte contre les exclusions, les inégalités sanitaires, sociales, économiques ou culturelles, à l’éducation à la citoyenneté ou au renforcement de la cohésion territoriale.

En outre, le concours au développement durable, à la transition énergétique ou à la solidarité internationale participent également de « l’utilité sociale », mais ne peuvent suffire à la caractériser juridiquement si au moins l’une des deux conditions exposées ci-dessus n’est pas satisfaite.

Selon l’étude d’impact (page 369), cette présentation des exigences constitutives de la notion d’utilité sociale est « présentée de manière assez obscure et peu cohérente, donnant par ailleurs lieu à des interprétations souvent trop restrictives des services instructeurs, habitués aux critères traditionnels (sociaux) ».

Pour autant, dans cet état du droit, l’ESS « regroupe au total 221 136 établissements en France, dont plus de 180 000 associations ».

B. L’agrÉment « ESUS »

L’agrément « entreprises solidaires d’utilité sociale » (ESUS) est prévu à l’article 11 du présent projet de loi qui en fixe le régime à l’article L. 3332-17-1 du code du travail. Il s’agit d’une rénovation de l’ancien agrément « entreprise solidaire ». Le nouvel agrément ESUS vise à promouvoir le développement du secteur de l'économie sociale et solidaire. Son champ est par définition plus restreint que celui de l’ESS puisqu’il concerne les seuls entrepreneurs sociaux : il implique ainsi des exigences supplémentaires. Mais son octroi emporte des effets économiques, juridiques et fiscaux importants.

1. L’intérêt d’obtenir l’agrément ESUS

En effet, cet agrément permet d’accéder à des sources spécifiques de financement.

En premier lieu, les entreprises ont l’obligation de proposer à leurs salariés la possibilité de souscrire dans le cadre d’un plan d’épargne d’entreprise ([193]), et d’un plan d’épargne pour la retraite ([194]), à un fonds d’épargne salariale solidaire. Ces fonds doivent investir au moins 5 %, et jusqu’à 10 %, de leur portefeuille, dans des entreprises bénéficiant de l’agrément ESUS ([195]). Le règlement des plans doit prévoir cette faculté au bénéfice du salarié adhérent, mais la décision d’affecter ou non une partie des avoirs (participation, intéressement) dans le fonds solidaire proposé n’appartient qu’à ce dernier.

• En second lieu, en application de l’article 199 terdecies-0 AA du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 18 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire au capital des entreprises agréées ESUS exerçant des activités immobilières ou financières (dispositif « Madelin »). Selon l’étude d’impact, ces activités ne concernent cependant que 2,1 % des agréments octroyés (page 374).

Ces fonds sont utiles pour les entrepreneurs solidaires et contribuent à leur procurer des fonds propres nécessaires à leur développement.

2. L’obtention de l’agrément ESUS

L’article L. 3332-17 du code du travail distingue trois catégories d’entreprises qui peuvent obtenir l’agrément ESUS : celles qui doivent satisfaire certaines conditions qui conduisent à l’examen de leurs statuts et de leur compte de résultat, celles qui bénéficient de l’agrément de plein droit et celles qui sont assimilées à des entreprises agréées.

a. Les conditions pour obtenir l’agrément

Trois conditions sont prévues par la loi.

• En premier lieu, la recherche d’une utilité sociale, au sens de l’article 1er de la loi « ESS » (voir supra). Cette condition est nécessairement satisfaite pour une société commerciale, puisque cette dernière ne peut être incluse dans l’économie sociale et solidaire que si elle respecte cette obligation fixée à l’article 1er précité.

• En second lieu, la charge induite par cet objectif d’utilité sociale doit avoir « un impact significatif sur le compte de résultat ou la rentabilité financière de l'entreprise » ([196]).

• En troisième lieu, la politique de rémunération doit être strictement encadrée. Ainsi :

– la moyenne des sommes versées aux cinq salariées ou dirigeants les mieux rémunérés ne doit pas excéder un plafond égal à sept fois la rémunération d’un salarié à temps complet au SMIC ou au salaire minimum de branche si celui-ci est supérieur ;

– les sommes versées à la personne la mieux rémunérée de l’entreprise ne doivent pas excéder un plafond égal à dix fois la rémunération d’un salarié à temps complet au SMIC ou au salaire minimum de branche si celui-ci est supérieur.

Ces trois premières conditions (utilité sociale, impact financier de cette utilité et encadrement des rémunérations) doivent figurer dans les statuts de l’entreprise.

• Enfin, les titres de capital de l’entreprise, s’ils existent, ne doivent pas être cotés sur un marché réglementé.

b. Les entreprises qui en bénéficient de plein droit

Certaines entreprises de l’économie sociale et solidaire au sens de l’article 1er de la loi « ESS » bénéficient de plein droit de l’agrément ESUS, à condition toutefois de satisfaire également aux conditions fixées à cet article et à celle relative à l’absence d’admission des titres de capital sur un marché réglementé (voir supra).

Ce sont les entreprises d'insertion, les entreprises de travail temporaire d'insertion, les associations intermédiaires, les ateliers et chantiers d'insertion, les organismes d'insertion sociale relevant de l’article L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles, les services de l'aide sociale à l'enfance, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, les régies de quartier, les entreprises adaptées, les centres de distribution de travail à domicile, les établissements et services d'aide par le travail ainsi que les organismes agréés mentionnés aux articles L. 365-2 et L. 365-4 du code de la construction et de l’habitation.

c. Les entreprises assimilées

Enfin, certaines entreprises de financement et de crédit sont assimilées par la loi aux entreprises agréées ESUS :

– d’une part, les organismes de financement dont l'actif est composé pour au moins 35 % de titres émis par des entreprises de l'économie sociale et solidaire dont au moins 5/7es de titres émis par des entreprises ESUS ;

– d’autre part, les établissements de crédit dont au moins 80 % de l'ensemble des prêts et des investissements sont effectués en faveur des entreprises agréées.

d. La demande et la délivrance de l’agrément ESUS

L’agrément ESUS est délivré par le préfet du département où l’entreprise a son siège social ([197]). Concrètement, les demandes d’agrément doivent être effectuées par le représentant légal de l’entreprise demandeuse, auprès de la DIRECCTE (Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) du département.

L’agrément est délivré pour une durée de cinq ans (ou deux ans, pour les entreprises créées depuis moins de trois ans à la date de la demande d'agrément).

Le contenu du dossier de demande d’agrément est fixé par un arrêté du 5 juin 2015.

Selon l’étude d’impact (page 368), 954 agréments ESUS ont été délivrés au cours de l’année 2016 et du premier trimestre 2017.

II. Le dispositif proposÉ

A. La rÉÉcriture des conditions de « l’utilitÉ sociale »

Dans l’objectif de « clarifier la portée donnée à ces écritures législatives » (étude d’impact, page 369), le I du présent article 29 modifie l’article 2 de la loi « ESS », qui définit la notion juridique « d’utilité sociale », essentielle dans la qualification d’une entreprise comme appartenant au secteur de l’ESS et comme susceptible d’obtenir l’agrément ESUS. Notamment, ce ne sont plus trois conditions alternatives que peut satisfaire l’objet social pour que l’entreprise soit considérée comme poursuivant une utilité sociale, mais quatre (alinéa 2).

• L’alinéa 3 précise la première condition relative au soutien à des personnes en situation de fragilité économique ou du fait de leur situation personnelle. Cette situation personnelle s’entendra particulièrement des « besoins en matière d’accompagnement social, médico-social ou sanitaire » ou de la « contribution à la lutte contre l’exclusion de ces personnes. »

• L’alinéa 4 tend à donner valeur de condition autonome à « la préservation et au développement du lien social ou au maintien et au renforcement de la cohésion territoriale ». Cet objectif était regroupé avec « la lutte contre les exclusions et inégalités sociales, économiques et culturelles », qui se retrouve largement dans la nouvelle rédaction de la première condition, et avec « l’éducation à la citoyenneté, notamment par l’éducation populaire », laquelle devient une troisième condition également autonome (alinéa 6), en précisant que cette éducation à la citoyenneté pourrait aussi passer par la « mise en œuvre de modes de participation impliquant, sur les territoires concernés, les bénéficiaires de ces activités ».

• Enfin, l’alinéa 8 reprend l’ancienne troisième condition relative au développement durable, à la transition énergétique, à la promotion culturelle et à la solidarité internationale.

Toutefois, comme dans l’état actuel du droit, cette condition n’est pas autonome et ne peut fonder l’utilité sociale d’une entreprise que pour autant que son activité est liée à au moins l’une des trois conditions ci-dessus (alinéas 9 à 11) : un soutien à des personnes en situation de fragilité, le maintien ou le renforcement d’une cohésion territoriale ou une contribution à l’éducation à la citoyenneté.

• In fine, cette réécriture de la notion d’utilité sociale s’opère très largement à droit presque constant. L’utilité sociale demeure articulée autour de ces trois idées, l’innovation du projet de loi sur ce point consistant essentiellement à mieux distinguer, dans la présentation du droit applicable, l’éducation à la citoyenneté et le maintien de la cohésion territoriale. En tout état de cause, une entreprise ne peut être considérée comme d’utilité sociale du seul fait que son activité est relative au développement durable, à la transition énergétique, à la promotion culturelle ou à la solidarité internationale.

Ainsi, il apparaît que la réforme proposée tend à opérer une clarification de la notion d’utilité sociale, sans remettre en cause son champ d’application et sa sélectivité.

B. L’ajustement des conditions propres À l’obtention de l’agrÉment ESUS

Le gouvernement évoque dans l’étude d’impact (page 369) « l’inutile complexité de certaines conditions d’accès à l’agrément ESUS ».

Le II (alinéas 12 à 18) modifie ainsi l’article L. 3332-17-1 du code du travail, qui prévoit les conditions de cet agrément.

• En premier lieu, les alinéas 14 et 15 suppriment l’exigence que les activités d’utilité sociale de l’entreprise aient un impact significatif sur sa « rentabilité financière ». Selon le gouvernement, l’utilisation de cette notion pour apprécier l’impact de l’activité sur le modèle économique du demandeur de l’agrément aboutit à « un mode de justification complexe et mal utilisé » car elle implique « un investissement technique de la part des porteurs de projet […] le plus souvent disproportionné à l’objectif recherché ». Il indique que « dans les faits, un nombre infime d’entreprises ont opté pour ce mode de justification. » (étude d’impact, page 373).

Ainsi subsisterait seulement, s’agissant de cette condition des incidences financières des activités de l’entreprise, celle d’un impact significatif sur « son compte de résultat ».

• En second lieu, les alinéas 16 et 17 tendent à prévoir que seul l’objectif principal de rechercher une utilité sociale doive figurer dans les statuts de l’entreprise. Ainsi, l’encadrement des rémunérations et l’incidence financière de l’activité d’utilité sociale, tout en demeurant des conditions exigées par la loi pour obtenir l’agrément ESUS, n’auraient plus à figurer nécessairement dans les statuts pour que cet agrément puisse être obtenu. Il s’agirait donc d’une évolution essentiellement formelle.

• En troisième lieu, l’alinéa 18 propose d’étendre aux entreprises qui peuvent bénéficier de plein droit de l’agrément ESUS la condition d’encadrement des rémunérations. Selon l’étude d’impact (page 370), le fait que cette dernière condition n’est pas applicable, en l’état actuel du droit, aux entreprises bénéficiaires de plein droit de l’agrément « touche à certaines disparités inexplicables dans les conditions d’accès à l’agrément ESUS ».

Le gouvernement ajoute qu’une harmonisation sur ce point a « toujours été largement demandée dès la préparation et le vote de la loi relative à l’ESS de 2014 par les principales catégories d’entités dispensées de cette obligation » et « qu’elle devrait rendre le dispositif plus lisible, à la fois pour les demandeurs et les services instructeurs. » À la page 374 de l’étude d’impact, il soutient qu’en pratique, elles le respectent de manière « systématique ».

• Enfin, l’alinéa 19 de l’article prévoit, dans un souci de sécurité juridique, que les entreprises qui bénéficient, sur le fondement du droit existant, de l’agrément ESUS, continueront d’en bénéficier en tout état de cause jusqu’à son terme, après l’entrée en vigueur de la loi.

L’étude d’impact (page 371) précise que cet article s’inscrit dans une évolution plus large et que « les adaptations législatives ponctuelles proposées constituent le point de passage nécessaire d’un ensemble de mesures de simplification, fluidification et harmonisation du dispositif ESUS. » Il considère que l’entrée en vigueur de cet article pourrait « augmenter le nombre d’entreprises agréées », de manière « difficile à estimer mais qui pourrait être substantielle ».

III. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale n’a pas entendu remettre en cause l’équilibre proposé par le Gouvernement dans le projet de loi s’agissant de la sélectivité de l’agrément « ESUS » et l’articulation entre les différentes conditions qu’une entreprise doit satisfaire pour l’obtenir.

Elle a néanmoins adopté un amendement de Mme Khattabi et d’autres membres du groupe La République en Marche qui ajoute au dispositif proposé que les entreprises qui ont reçu l’agrément « ESUS » participent à la réduction des inégalités sociales et culturelles, « notamment entre les femmes et les hommes ». Cet amendement a été sous amendé par votre rapporteur, afin d’en préciser et simplifier la rédaction.

Cet objectif se trouve ainsi explicitement mentionné dans la loi, sans modifier toutefois les trois conditions alternatives que doit satisfaire une entreprise pour être agréée (voir supra).

*

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS1516 de M. Adrien Quatennens.

La commission en vient aux amendements CS1449 et CS1456 de M. Cédric Roussel.

M. Jean-Marc Zulesi. Ils sont défendus.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Vous proposez d’étendre le champ de l’article à l’économie du sport et aux associations sportives… Je suggère le retrait de ces amendements. À défaut, avis défavorable.

Ces amendements sont retirés.

La commission examine ensuite l’amendement CS1510 de Mme Marie-Pierre Rixain.

Mme Valérie Oppelt. Il semble important de consacrer la lutte contre les inégalités dans les conditions d’agrément des entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS), afin de pérenniser le statut de projets œuvrant à une meilleure inclusion et cohésion sociales. Alors que l’égalité entre les femmes et les hommes a été instituée grande cause du quinquennat, il est essentiel de donner des signaux favorables à toute entreprise ayant pour objet la lutte contre les inégalités de genre, en l’énonçant clairement dans les conditions d’agrément.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’intention est tout à fait louable, mais nous vous proposons d’adopter l’amendement CS1858 qui suit, que nous avons souhaité sous-amender.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Mon avis est le même que celui du rapporteur. L’amendement CS1858 répond à votre objectif : il défend le principe d’égalité entre les hommes et les femmes.

L’amendement est retiré.

La commission passe à l’examen de l’amendement CS1858 de Mme Fadila Khattabi, qui fait l’objet du sous-amendement CS2391 du rapporteur.

Mme Fadila Khattabi. L’amendement CS1858 propose d’intégrer plusieurs belles notions dans les objectifs des entreprises solidaires d’utilité sociale. Nous souhaitons tout d’abord réintégrer la notion de lutte contre les inégalités sociales et culturelles. En outre, nous proposons d’intégrer les notions d’éducation inclusive et de promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes – j’insiste sur cette dernière notion. Lors des débats sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, nous avons notamment voté des mesures en faveur de l’égalité salariale : il me paraît important que cette thématique apparaisse noir sur blanc dans ce beau projet de loi PACTE.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je salue cet amendement tout en proposant, par mon sous-amendement CS2391 de le recentrer sur l’égalité entre hommes et femmes, ce qui donnerait la rédaction suivante : « Elles participent ainsi à la réduction des inégalités sociales et culturelles, notamment entre les femmes et les hommes ».

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’y suis favorable. Il est important de parler d’égalité entre les femmes et les hommes, plutôt qu’entre les hommes et les femmes…

Mme la présidente Olivia Grégoire. L’ordre est effectivement important.

Mme Fadila Khattabi. Je ne peux qu’accepter avec plaisir ce sous-amendement !

La commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement ainsi sous-amendé.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CS804 de Mme Anne-France Brunet, les amendements identiques CS1228 de M. Charles de Courson et CS1707 de Mme Sarah El Haïry, ainsi que l’amendement CS1633 de M. Adrien Taquet.

Mme Anne-France Brunet. L’amendement CS804 a pour objectif d’ouvrir de manière explicite l’agrément « entreprise solidaire d’utilité sociale » (ESUS) aux activités de transition écologique ou de solidarité internationale. Ces activités étaient déjà inscrites dans la précédente rédaction, mais elles n’étaient pas prises en compte par les préfectures, car rattachées à la lutte contre la pauvreté, les inégalités ou à la cohésion territoriale. Notre rédaction propose d’autonomiser les activités de développement durable, de transition écologique ou de solidarité internationale.

M. Charles de Courson. La rédaction du Gouvernement présente les mêmes inconvénients que la précédente : elle rattache le développement durable, la transition écologique ou la solidarité internationale, à la lutte contre la pauvreté, les inégalités ou à la cohésion territoriale. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, elle n’atteindra pas son objectif.

L’amendement CS1228 vise à autonomiser les activités de développement durable, de transition énergétique, de solidarité internationale ou de promotion culturelle. La sélectivité souhaitée par le Gouvernement sera atteinte car les entreprises devront toujours répondre aux dix conditions d’obtention de l’agrément, en particulier de celles qui figurent à l’article 1er de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, pour obtenir l’agrément.

M. Mohamed Laqhila. Les objectifs de l’excellent amendement CS1707 déposé notamment par notre collègue Sarah El Haïry sont largement partagés sur tous nos bancs ; notre collègue de Courson l’a brillamment exposé. Nous souhaitons préciser la notion de développement durable et le texte proposé par le Gouvernement.

M. Stanislas Guerini. J’en profite pour regretter que la France Insoumise ait souhaité supprimer l’article 29. J’espère qu’elle ne conservera pas cette position en séance… C’est un bon article qui vise à élargir l’agrément ESUS aux entreprises œuvrant notamment dans le champ de la transition énergétique. L’agrément est important en ce qu’il permet à ces entreprises de bénéficier des fonds de la finance solidaire ou de la réduction d’impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de petites et moyennes entreprises non cotées (IR-PME).

Notre amendement CS1633 vise à garantir que l’intention du Gouvernement – permettre aux préfets d’interpréter plus souplement le caractère cumulatif des critères qu’actuellement – sera suivie d’effets dans la pratique.

Notre rédaction est un compromis, mais nous sommes prêts à échanger avec le ministre pour clarifier l’intention du législateur – une acception plus souple des critères de délivrance de l’agrément ESUS –, qui sera ensuite adressée aux préfets. Le rapporteur nous indiquera s’il souhaite le maintien ou le retrait de notre amendement, afin que nous le redéposions en séance publique et puissions en débattre dans l’hémicycle.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’article 29 du projet élargit l’agrément ESUS à de nouveaux secteurs, notamment la transition écologique et la solidarité internationale, ou la promotion culturelle, à condition que les activités des entreprises concernées visent la lutte contre les inégalités. Au cours des auditions, le lien très fort entre les secteurs d’activité et l’obligation de lutte contre les inégalités a parfois inquiété : ne contraindrait-il pas trop fortement la capacité des entreprises à obtenir l’agrément ? C’est ce qui explique que plusieurs amendements aient été déposés, qui tendent à éliminer ce lien entre les nouveaux secteurs et la mission de lutte contre les inégalités.

Celles et ceux qui ont participé aux auditions avec les acteurs du secteur proposent une rédaction de compromis. C’est le cas de l’amendement CS1633 qui maintient le lien, mais en laissant aux préfets et aux directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) une large capacité d’appréciation de ces conditions afin d’encourager la diffusion du label ESUS – rappelons qu’il permet d’alimenter les fonds solidaires, mentionnées aussi aux articles 20 et 21, et rend les entreprises éligibles à l’IR-PME. Mon avis sera donc favorable à l’amendement CS1633. En conséquence, je demanderai le retrait des autres amendements.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Au-delà du développement des PME, l’un des objectifs principaux du projet de loi PACTE est de développer l’économie sociale et solidaire. Nous sommes donc particulièrement favorables au développement des entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS).

Je suis tout à fait prêt à reconnaître que la délivrance de l’agrément ESUS pose actuellement problème car les critères sont trop restrictifs. C’est une bonne idée de les élargir et de les assouplir. En revanche, l’agrément ne saurait devenir automatique dans les cas de figure que vous évoquez – le développement durable ou la transition énergétique par exemple.

En effet, l’objectif premier du dispositif ESUS est de soutenir des publics ou des territoires en difficulté. Certes, les activités liées au développement durable ou à la transition énergétique peuvent concourir à cet objectif, mais cela ne doit pas devenir automatique. Sinon, demain, de grandes entreprises obtiendront l’agrément au seul motif qu’elles travaillent dans le secteur du développement durable. Prenons garde aux risques de dérive.

Je vous propose en conséquence d’adopter l’amendement CS1633 car sa rédaction est plus prudente : elle ne prévoit pas d’automaticité et conserve l’objectif social et solidaire en ligne de mire.

M. Stanislas Guerini. Monsieur le ministre, je vous remercie pour votre réponse rassurante. Je vais malgré tout retirer l’amendement CS1633 pour que nous puissions à nouveau en discuter dans l’hémicycle.

Vous citez l’exemple d’une grande entreprise – prenons la filiale d’EDF, EDF Énergies Nouvelles. Je ne pense pas qu’elle pourra obtenir l’agrément, car la loi comporte déjà des critères, notamment d’écart de rémunérations. Cela étant, il est important de rappeler notre volonté et de donner une direction aux préfets car, sur le terrain, il semble que ces derniers aient « la rayure un peu facile » quand il s’agit de délivrer l’agrément ESUS : peu d’entreprises l’obtiennent. Quel risque prend-on à le délivrer ? Celui de l’accès à l’épargne solidaire, et à l’IR-PME. Le risque n’est donc pas énorme, d’autant plus que nous souhaitons que l’épargne solidaire trouve des débouchés. La discussion dans l’hémicycle permettra de bien clarifier l’intention du législateur et de retenir une acception un peu plus souple.

Mme Anne-France Brunet. Monsieur le ministre, j’ai entendu votre réticence. M. Guerini l’a rappelé, les critères ESUS ne permettent pas de dépasser certaines rémunérations : les grandes entreprises comme EDF ne pourront donc pas solliciter l’agrément.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je ne souhaite pas prolonger inutilement le débat, mais je veux bien me faire comprendre : je ne suis pas hostile à inclure les activités de développement durable dans l’agrément ESUS, mais je tiens à conserver la sélectivité et l’objectif social de l’agrément.

Durant le débat sur le projet de loi PACTE, la question de la filialisation va régulièrement se reposer : on va nous expliquer que beaucoup d’entreprises vont créer des filiales pour échapper à certains dispositifs fiscaux ou en bénéficier. Rien n’interdit à une grande entreprise de développer des filiales dans lesquelles les écarts de rémunération rentreraient dans les critères de l’agrément. De ce point de vue, l’automaticité est dangereuse. Il faut préserver la sélectivité, tout en assouplissant les critères, par respect pour cet acteur majeur de l’économie. L’amendement CS1633 répond à cette critique. Nous pouvons sans difficulté le retravailler avec Stanislas Guerini, cela nous permettra de reprendre le débat en séance. Mais l’agrément ESUS est d’abord destiné à aider des publics et des territoires défavorisés.

M. Charles de Courson. Quel est le problème, Monsieur le ministre ? C’est que le texte existant n’est pas suffisamment juridique : il est « nougateux » (Sourires). Ces critères mettent les préfectures dans une situation délicate. L’amendement CS1633 les conserve et produira donc les mêmes effets…

Mme la présidente Olivia Grégoire. C’est la présidente qui va finir nougateuse… Je suis désolée, mais il nous faut atterrir.

M. Stanislas Guerini. Je confirme que je retire l’amendement CS1633 afin de le retravailler et de reprendre le débat en séance.

Mme Anne-France Brunet. Je retire l’amendement CS804.

M. Charles de Courson. Je veux bien retirer mon amendement CS1228. Nous le redéposerons. Mais nous ne sortons pas d’un débat… nougateux, je persiste !

Mme la présidente Olivia Grégoire. Disons filandreux…

M. Charles de Courson. Les critères ne sont pas clairs.

Les amendements sont retirés.

La commission passe à l’amendement CS1082 de M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi. L’éducation au numérique participe aujourd’hui largement à l’inclusion sociale, mais aussi à l’anticipation des difficultés dues à l’évolution des métiers. L’enjeu est considérable. Il serait donc pertinent de l’intégrer dans les critères permettant de considérer qu’une entreprise poursuit une utilité sociale au sens de la loi relative à l’économie sociale et solidaire.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je vous demanderai de bien vouloir retirer votre amendement car le 3° de l’article 2 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire précise qu’une telle entreprise doit contribuer à l’éducation à la citoyenneté, notamment par l’éducation populaire et par la mise en œuvre de modes de participation impliquant les bénéficiaires de ces activités. Votre demande est donc satisfaite.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Mon avis sera le même que celui du rapporteur. L’objectif d’éducation numérique figure bien dans la définition d’utilité sociale au sens de l’article 2 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à la discussion commune des amendements CS2042 de Mme Sandrine Mörch et CS2150 de M. Dominique Potier.

Mme Sandrine Mörch. Notre amendement CS2042 fait l’objet d’un accord de principe du Haut-Commissariat à l’économie sociale et solidaire (ESS), du ministère de l’économie et des finances et du mouvement des entrepreneurs sociaux. Chacun s’accorde à dire que le sigle « agrément ESUS », qui désigne les acteurs de l’ESS, n’est pas adapté car peu attractif et insuffisamment clair. C’est pourquoi notre amendement propose une formulation plus claire et plus attrayante – encore susceptible de faire l’objet d’ajustements techniques : l’agrément deviendrait « entreprise sociale, solidaire et écologique ».

Sur le fond, cette requalification permettrait d’identifier plus facilement les acteurs de l’ESS dont nous avons tant besoin. Il s’agit d’accompagner, de valoriser et de promouvoir ces acteurs du changement, grâce à un nom qui parlera à tous et permettra d’orienter les choix des partenaires et des consommateurs.

Un sigle bien choisi peut tout changer, comme l’ont prouvé les labels « Commerce équitable » ou « Bio » : il peut déclencher un véritable mouvement citoyen et une forte augmentation des ventes.

M. Dominique Potier. Notre amendement CS2150 fait partie des sept propositions que notre groupe, désormais rebaptisé Socialistes et apparentés, avait inscrites dans une proposition de loi déposée en janvier.

L’appellation ESUS est malheureuse car elle ne parle pas à nos concitoyens, même si elle est issue de la loi, dite « Hamon », saluée à l’époque par le monde de l’économie sociale et solidaire comme une bonne loi. La communication est importante : le terme « social et écologique » est préférable. C’est par ailleurs notre ADN politique. Je ne pense pas que cela posera problème, d’autant que le secteur l’attend. C’est notre devoir d’y donner suite.

Nous ne sommes pas hostiles à l’élargissement, mais serons attentifs à ce que le ministre soit lui-même vigilant afin d’éviter les dérives. Je connais bien le secteur de la bio : on peut être bio et économiquement cynique ou travailler dans les énergies renouvelables sans aucune éthique commerciale. L’appartenance à un secteur ne suffit pas.

Il faut donc élargir, mais également approfondir les critères : l’idée de laisser au libre arbitre des préfets nous fait un peu peur. Nous préparerons pour la séance des propositions qui viseront à l’encadrer, et qui, à ce stade, convergent avec celles de la majorité, ce dont je me réjouis.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Les deux amendements sont issus des remarques formulées au cours des auditions. Mais tout le secteur n’est pas favorable à un changement de nom, notamment du fait d’une absence d’accord sur la nouvelle appellation. L’amendement CS2042 oublie la solidarité internationale ou la promotion culturelle et l’amendement CS2150 fait disparaître la notion de solidarité, alors qu’elle est au cœur du dispositif. Mon avis sera donc défavorable sur les deux amendements.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je propose que nous débattions de ce sujet en séance publique. En effet, ce débat n’est pas neutre et je suis soucieux qu’on ne réoriente pas les entreprises sociales et solidaires vers un seul objectif, en l’occurrence l’objectif écologique. Je suis sensible à la question écologique, mais dans ce cas, pourquoi ne pas ajouter l’objectif culturel ? La culture participe aussi à la lutte contre les inégalités et au rétablissement du lien social et de la solidarité.

L’ajout de l’écologie est un important choix politique, M. Potier l’a reconnu. On comprend ce qu’inclut une économie sociale et solidaire : l’écologie, mais aussi la culture, les nouvelles technologies, etc. La liste est vaste. En rajoutant l’adjectif « écologique » ; on réoriente toute l’économie sociale et solidaire vers un secteur très précis. Ce n’est pas un choix politique neutre, alors que l’ESS est un secteur d’activité important pour des millions de nos compatriotes et qu’elle touche au lien social de la Nation française.

Je ne crois pas que l’on puisse trancher cette affaire en commission spéciale. Je souhaiterais donc que ces amendements soient retirés, afin que le débat ait lieu dans l’hémicycle. Je suis ouvert à une nouvelle appellation. Vous avez raison, on pourrait peut-être trouver mieux, mais l’ajout d’« écologique » n’est pas neutre politiquement… Et je ne suis pas certain que ce soit le bon choix car il restreint considérablement le champ de ce secteur économique.

M. Daniel Fasquelle. Je rejoins tout à fait le ministre. Outre le fait qu’il ne faut pas mélanger les sujets, une loi a été adoptée il n’y a pas si longtemps, qui visait à structurer et organiser le secteur de l’économie sociale et solidaire. Ne commençons pas à brouiller les premiers repères dont nous disposons, au risque de perdre tout le travail réalisé ces dix dernières années. Même si la préoccupation environnementale est en soi importante, je ne pense pas que ce projet de loi fournisse le bon véhicule pour introduire cette disposition dans notre législation.

M. Dominique Potier. Même si nous sommes ouverts à la discussion, nous allons « cranter » notre position et maintenir cet amendement. Les questions de la justice et de la vie sont profondément liées. Je ne vois pas comment une entreprise pourra, désormais, prétendre agir dans le domaine social ou agir en faveur de la solidarité sans s’inscrire dans un récit de transition écologique. Il n’y aura pas de transition écologique sans justice sociale.

Les écarts de revenus sont à cet égard un des points fondamentaux : je ne voudrais pas que nous orientions l’épargne vers des gens qui creusent les écarts de salaires ou qui jouent la spéculation de préférence au temps long. Mais nous sommes très heureux de savoir que nous pourrons reprendre la discussion à un niveau supérieur, en séance publique.

Mme Sandrine Mörch. Je retire mon amendement pour le retravailler et le proposer à nouveau.

L’amendement CS2042 est retiré.

La commission rejette l’amendement CS2150.

La commission examine l’amendement CS1587 de M. Philippe Latombe.

Mme Sarah El Haïry. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CS805 de Mme Anne-France Brunet.

Mme Anne-France Brunet. Le principe d’égalité a motivé la proposition du Gouvernement, lorsqu’il propose la même échelle de rémunération pour les entreprises sociales et solidaires qui sont agréées de droit et pour celles qui ne le sont pas.

Or les missions des entreprises sociales et solidaires exigent parfois le recours à des emplois dont les échelles de salaires dépassent les plafonds imposés dans l’agrément des entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS). C’est par exemple le cas pour certaines professions médicales, comme les chirurgiens.

Ces entreprises agréées de droit, qui exercent des activités d’intérêt général ou d’utilité publique, doivent pouvoir embaucher les spécialistes dont elles ont besoin et avoir accès à un financement adapté à leur modèle économique non lucratif. Voilà ce qui motive l’amendement proposé.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement. Il apparaît important de conserver un certain nombre de garde-fous, ou de conditions nécessaires, à l’obtention de l’ESUS, parmi lesquels l’écart restreint de rémunération.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CS1976 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. La suppression de l’alinéa 18 a vocation à simplifier l’encadrement des salaires imposé par l’agrément ESUS. Car, si on souhaite que les entreprises sociales et solidaires puissent engager des personnes disposant de qualifications spécifiques, telles que des médecins ou des chirurgiens, il faut leur donner les moyens de le faire. Cela permettra de préserver leur attractivité.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Demande de retrait, de même que pour l’amendement précédent. Il convient de ne pas trop élargir trop le champ de l’agrément ESUS.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS806 de Mme Anne-France Brunet.

Mme Anne-France Brunet. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CS2217 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement ne faisait qu’un avec l’amendement CS2150, dont il a été dissocié à la demande des services. Outre le changement de nom au profit du label « entreprise sociale et écologique », examiné tout à l’heure, il s’agit d’élargir le champ du label aux organismes et établissements de crédits ayant des relations étroites avec les entreprises agréées afin de créer un écosystème favorable où chaque structure accompagne le développement de l’autre.

Enfin, l’amendement propose de fixer un taux réduit d’impôt sur les sociétés à 15 % pour les entreprises agréées, afin de faciliter leur croissance.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous avons déjà discuté de l’appellation. Pour ce qui est du taux réduit d’impôt sur les sociétés (IS), il faudra redéposer cette proposition à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le taux d’IS réduit obéit à une logique très différente de ce que vous proposez : le niveau du taux d’IS dépend non de la nature de l’entreprise, mais de sa taille, qui n’a pas grand-chose à voir avec la qualité de l’entreprise elle-même. Sur le fond, je ne suis vraiment pas favorable à cet amendement. Par ailleurs, du strict point de vue législatif, cela relève effectivement du vote de la loi fiscale.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Le rapporteur m’a renvoyée à l’examen du projet de loi de finances, mais sans me donner d’avis sur le fond…

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Il est défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS1685 de M. Hubert Julien-Laferrière.

M. Hubert Julien-Laferrière. Cet amendement vise à rendre éligibles au dispositif d’épargne salariale solidaire les entreprises solidaires de développement présentes à l’étranger, dans les pays qui bénéficient de l’aide au développement française. Cela suppose de créer un label « entreprises solidaires de développement » qui devra être agréé par une autorité compétente, par exemple par l’ambassade de France. Ces entreprises devront répondre à des critères exigeants d’impact social, définis dans l’exposé des motifs.

J’ai bien conscience de la petite révolution que cela représente. Que l’épargne salariale puisse aller à l’étranger répond cependant à l’ambition forte affichée pour ce quinquennat en matière d’aide publique au développement, qui passera tant par des aides publiques que par la mobilisation de ressources privées.

Cette petite révolution serait encadrée, grâce à une labellisation par une autorité française et des critères exigeants en termes d’impact social et environnemental.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je vous livrerai deux réflexions.

Premièrement, cette proposition recouvre en partie les objectifs prévus par ESUS, qui incluent la solidarité internationale, quand bien même certaines des structures visées ne seraient pas éligibles à ESUS – encore faudrait-il préciser lesquelles. Deuxièmement, il serait plus opportun de mener dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale la discussion sur les incidences sociales et fiscales de cette proposition. Demande de retrait.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

L’amendement est retiré.

La commission adopte ensuite l’article 29 modifié.

*

Après article 29

La commission examine l’amendement CS1708 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement vise tout simplement à donner la possibilité au monde associatif, et en particulier aux réseaux associatifs, de développer des opérations de mutualisation de trésorerie entre leurs membres. La possibilité ouverte par cet amendement fera que la trésorerie des uns pourra profiter aux autres. Elle est naturellement bien encadrée afin de prévenir tout risque.

Cette faculté existe déjà pour les entreprises, lorsqu’elles entretiennent des liens, directs ou indirects, entre elles ; les mêmes règles s’appliqueraient au monde associatif, en réservant toutefois cette possibilité aux entités agissant au sein d’un même réseau associatif, ce que ne permet pas aujourd’hui le code monétaire et financier.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cette idée de bon sens mériterait d’être explorée, le cas échéant dans un texte ayant plus directement pour objet le monde associatif. Le projet que nous examinons concerne en effet les entreprises.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis. L’idée est bonne, mais si nous ouvrons la loi PACTE au champ associatif, ce ne sera plus la loi PACTE…

Mme Sarah El Haïry. Je prends acte de l’engouement suscité par cette proposition. Je travaillerai de nouveau à cet amendement pour pouvoir le déposer de nouveau, au bon moment, à l’occasion de l’examen d’un autre texte.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CS2152 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement rejoint l’amendement CS1685 présenté à l’article 29 par M. Hubert Julien-Laferrière : il vise à élargir le champ des entreprises éligibles à un financement par des fonds communs d’épargne d’entreprise solidaire à une nouvelle catégorie, les « entreprises solidaires de développement », localisées dans les pays bénéficiaires de l’aide publique au développement, répondant à des critères exigeants d’impact social et de lucrativité limitée, et agréées suivant une procédure spécifique.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS1709 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement concerne également le monde associatif. Compte tenu de la réponse précédente du ministre, je ne m’étendrai pas. Il s’agissait de donner au monde associatif l’opportunité de dégager un excédent maîtrisé, qui lui permettrait de consolider un capital, rendant plus faciles de traverser les périodes plus compliquées. Rappelons que le monde associatif peut être aussi un monde employeur qui peut créer et générer de la richesse.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Sachant que nous avons 73 articles à examiner, je suggère que les auteurs des amendements relatifs au monde associatif, qui se trouvent hors du champ du projet de loi, ne défendent pas forcément leurs propositions, faute de quoi nous risquons d’entendre aussi toujours la même réponse du ministre – et ce sera un plaisir de siéger tout dimanche…

L’amendement est retiré.

Elle examine ensuite l’amendement CS1710 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement porte également sur le monde associatif. Il doit permettre d’autoriser les prêts gratuits entre associations. L’idée a été présentée au Premier ministre par les acteurs du monde associatif.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Demande de retrait. Cette proposition présente un intérêt certain, mais trouvera mieux sa place dans un autre véhicule législatif.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

L’amendement est retiré.

*

Article 29 bis (nouveau) Affacturage inversé collaboratif

La commission spéciale a souhaité introduire en droit positif une nouvelle procédure relative à l’affacturage, qui pourrait être mise en œuvre par les pouvoirs adjudicateurs publics ou parapublics.

● L’affacturage est une technique de financement à court terme des entreprises. C’est une opération de crédit soumise au monopole bancaire. Une convention est conclue entre l’affactureur (un établissement de crédit spécialisé) et le fournisseur (l’entreprise cliente), par laquelle ce dernier transfère au premier la propriété des créances qu’il détient à sa clientèle.

L’affactureur paie les factures de manière anticipée, en assure le recouvrement et assume le risque de non-paiement. Il se rémunère en prélevant une commission. Il assure aussi pour le fournisseur des services annexes de nature administrative.

Cette pratique n’a pas de régime légal propre. D’un point de vue juridique, elle repose le plus souvent sur la subrogation personnelle prévue à l’article 1346 du code civil. L’affactureur est subrogé dans les droits du fournisseur : il acquiert la propriété de la créance et de ses accessoires.

● L’amendement adopté par la commission spéciale, à l’initiative de M. Patrick Mignola et d’autres membres du groupe MoDem, prévoit un cadre juridique pour un « affacturage collaboratif inversé ».

Cet affacturage est « inversé » dès lors que ce ne serait plus le fournisseur qui devrait fait appel à un affactureur, mais le pouvoir adjudicateur qui demandera à un prestataire externe de payer de manière anticipée les factures émises par les fournisseurs.

Le dispositif prévoit que les modalités de ce mécanisme seront prévues dans une convention tripartite conclue entre le pouvoir adjudicateur, l’affactureur et le fournisseur.

Il est qualifié de « collaboratif » dès lors qu’il ne revêt aucune forme contraignante et suppose la démarche volontaire du pouvoir adjudicateur et des fournisseurs.

Cet article pourrait ainsi contribuer à faciliter la gestion de la trésorerie des entreprises qui ont des relations économiques avec la sphère publique.

*

La commission examine ensuite l’amendement CS1979 de Mme Sarah El Haïry.

M. Patrick Mignola. Je vous remercie, Madame la présidente, de m’accueillir momentanément dans votre commission. L’amendement CS1979 vise à définir ce qu’est l’affacturage inversé. Au cours des dernières années, nous avons fait de grands progrès en matière de délais de paiement inter-entreprises, mais il en reste beaucoup à faire pour que toutes s’acclimatent aux nouvelles dispositions relatives aux délais de paiement : il ne faut surtout pas changer le cadre législatif.

En revanche, il est possible de nous doter d’un nouvel outil. Il est déjà un peu utilisé, mais insuffisamment : il est déjà mis en œuvre notamment dans le domaine hospitalier. Il s’agit de laisser le donneur d’ordres ou débiteur payer plus tôt une facture certaine, via un prestataire externe, plutôt que de laisser le créancier recourir au dispositif, dit « Dailly », pour se faire régler plus tôt sa facture.

Il va de soi que ce dispositif doit être organisé sur un mode collaboratif, sur la base d’une proposition du donneur d’ordre public en direction de la TPE ou de la PME qui pourrait être intéressée par ce paiement réalisé d’avance par un prestataire externe. Ce dispositif ne serait pas obligatoire, mais l’idée est d’en faire la promotion auprès des acheteurs publics. L’acheteur public donnant l’exemple, le dispositif pourrait ensuite bénéficier d’une promotion indirecte auprès des acheteurs privés.

Tel est l’objet de cet amendement. Il s’inscrit à la fois dans l’esprit des annonces faites par le ministre relativement aux avances forfaitaires de 20 % réalisées dans le cadre des marchés publics ou relativement aux ordres de service à zéro euro.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’adoption de cet amendement très important aura des effets très positifs sur la trésorerie des entreprises, notamment des PME, qui travaillent pour le compte de l’État. Effectivement, elle ira de pair avec la suppression des ordres de service à zéro euro, qui sera proposée plus loin dans un amendement, comme avec le versement aux entreprises d’avances forfaitaires pouvant aller jusqu’à 20 %, mesure qui sera mise en œuvre par voie réglementaire. Avis très favorable.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable. Cet amendement va permettre d’améliorer la situation de trésorerie d’un grand nombre de PME et de TPE.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Cet amendement très important porte sur un sujet qui me tient aussi à cœur, comme vous le savez.

La commission adopte l’amendement.

Sous-section 2 : Moderniser la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations pour améliorer ses actions en faveur des territoires

Avant l’article 30

La commission examine l’amendement CS2155 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. Cet amendement d’une grande limpidité vise à insérer l’alinéa suivant : « La Caisse des dépôts et consignations concourt à la mise en œuvre des investissements réalisés par les collectivités territoriales en facilitant leur accès à l’emprunt ». Cela va mieux en le disant.

Je profite de cette intervention pour regretter que l’un de nos amendements soit tombé pour des raisons légistiques, car il visait à rendre à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sa vocation de « banque de la démocratie » telle qu’évoquée par le Président de la République et à laquelle le MODEM, notamment, est très attaché. Nous souhaitions apporter notre concours à cet objectif mais hélas, l’amendement ne peut être défendu pour des questions de forme.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Je précise, monsieur Potier, que cet amendement est tombé sous le coup de l’article 40 de la Constitution, mais sans doute aurons-nous le plaisir d’y revenir en séance.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je propose le retrait de l’amendement CS2155 car le code monétaire et financier dispose déjà que la Caisse « remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales ». Le libellé n’est pas exactement le même que celui que vous proposez mais l’idée est identique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

M. Arnaud Viala. J’étais favorable à cet amendement, même si mon vote n’a malheureusement pas changé son sort. J’en profite pour interroger M. le ministre sur le sujet connexe et préoccupant de l’état d’avancement de l’Agence de cohésion des territoires, très liée à la question du financement des collectivités territoriales. Ce projet prend du temps ; qu’en est-il ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Cette question est quelque peu éloignée du projet PACTE ; l’Agence est en cours de préfiguration, mais je ne peux pas vous donner ici de délais plus précis de mise en œuvre.

*

Article 30 (article L.518-4 du code monétaire et financier) Composition de la commission de surveillance

A. l’État du droit

1. La Caisse des dépôts et consignations : « Foi publique »

La Caisse des dépôts et consignations a été créée par l’article 110 de la première loi de finances, votée le 28 avril 1816 par la Chambre des députés, à l’initiative du ministre des finances Louis-Emmanuel Corvetto. Elle résulte de la volonté du roi Louis XVIII de restaurer la confiance des citoyens dans le crédit de l’État après les déboires financiers de la Révolution et de l’Empire, et notamment la banqueroute des Deux-Tiers de 1797 sous le Directoire.

Dépositaire de confiance de fonds privés protégés par la loi, elle n’est toutefois, dès l’origine, pas réductible à un moyen de financer la dette de l’État. Elle constitue également un outil de gestion de l’épargne nationale.

L’établissement public Caisse des dépôts est au sommet d’un groupe qui, à la jonction des sphères publique et privée, exerce à la fois des missions d’intérêt général et des activités concurrentielles, notamment à travers ses filiales. En appui des politiques publiques de l’État et des collectivités territoriales et au service du développement économique du pays, des missions diverses lui sont ainsi aujourd’hui confiées :

– la Caisse des dépôts gère l’épargne réglementée et garantie par l’État en provenance des fonds déposés notamment sur les livrets A et transforme cette épargne liquide en prêts à très long terme pour financer le logement social et l’investissement des collectivités territoriales ;

– elle gère des fonds protégés par la loi dans le cadre d’un monopole légal, pour les dépôts de professions juridiques et les consignations (sommes reçues sur le fondement d’un texte, d’une décision administrative ou juridictionnelle et conservées puis restituées à un bénéficiaire ou à l’État) ou dans le cadre de mandats publics pour des clients institutionnels comme la Sécurité sociale (gestionnaire de fonds de retraite et de solidarité) ;

– elle contribue au développement économique local et national, en participant notamment aux politiques de la ville, de l’emploi ou du développement durable ;

– elle joue un rôle d’investisseur institutionnel de long terme dans de grandes entreprises nationales ;

– elle détient plusieurs filiales qui ont une activité concurrentielle (comme Icade, Transdev, Bpifrance ou CNP Assurances). Elle contribue notamment, via sa filiale Bpifrance, au financement des PME et ETI, tout au long de leur cycle de vie, en leur accordant des prêts et en investissant en fonds propres.

Elle a ainsi deux bilans : celui du Fonds d’épargne (gestion de l’épargne réglementée) et celui de la Section générale (la Caisse des dépôts proprement dite, notamment ses actifs financiers, actions et obligations). Juridiquement distincts, ils sont toutefois gérés de façon unique par les agents de la Caisse d’un point de vue opérationnel. Son personnel est composé de fonctionnaires de la fonction publique d’État, d’agents contractuels de droit public et, sous certaines conditions spécifiques, d’agents de droit privé.

Elle a en outre participé très largement au relèvement économique et industriel de la France pendant les « trente glorieuses » et, dans les années 1980, au développement des marchés de capitaux et de la place financière de Paris. Ses activités financières concurrentielles, qui se sont intensifiées à partir des années 1990, ont été confiées à des filiales spécialisées.

Elle est fondée sur un modèle économique original : elle n’est pas subventionnée par l’État et finance elle-même l’ensemble de ses activités. Son résultat provient de son activité d’investisseur, de ses filiales et de ses participations. Elle constitue un investisseur institutionnel de premier plan en France et en Europe. Selon l’expression d’Alain Ménéménis, membre du Conseil d’État et, à ce titre, commissaire surveillant, la Caisse des dépôts et consignations est « un animal financier très particulier ». Ainsi, les institutions allemande et italienne qui se rapprocheraient de la Caisse des dépôts française n’ont pas ce rôle d’investisseur institutionnel de première importance.

En 2017, elle a géré 307 milliards d’euros de dépôts, consenti 194 milliards d’euros de prêts, détenu 151 milliards d’euros d’actifs financiers et 26 milliards d’euros de participations dans ses filiales. Le résultat net courant du Fonds d’épargne s’est élevé à 1,4 milliard d’euros et le résultat net consolidé de la Section générale à 1,9 milliard d’euros (en hausse par rapport à 2016).

Dès sa création, elle fut entourée de garanties destinées à prévenir toute initiative arbitraire du pouvoir exécutif. Ainsi, l’article 115 du titre X de la loi précitée disposait qu’« il ne pourra, dans aucun cas, ni sous aucun prétexte, être porté atteinte à sa dotation, car cet établissement est placé, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative » ([198]). Établissement public et donc personne morale de droit public, elle n’est toutefois pas soumise à la tutelle d’un ministère mais constitue selon le Conseil d’État un « établissement spécial, vivant sa propre vie et distinct de l’État » ([199]). Le Conseil constitutionnel l’a quant à lui qualifiée « d’organisme soumis par son statut au contrôle du Parlement » ([200]).

2. La commission de surveillance

Cette conception particulière de l’organisation de la Caisse des dépôts et consignations se traduit par l’existence d’un organe spécifique qui associe le Parlement à la gouvernance de cette institution : la commission de surveillance.

Aux termes de l’article L. 518-4 du code monétaire et financier, dans sa rédaction résultant de l’article 151 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, la commission de surveillance est ainsi composée :

– de trois membres de la commission des finances de l’Assemblée nationale, dont un au moins appartient à un groupe ayant déclaré ne pas soutenir le Gouvernement ;

– de deux membres de la commission des finances du Sénat ;

– d’un membre du Conseil d’État et de deux membres de la Cour des comptes. Ils sont élus par leurs pairs, ce qui renforce l’indépendance que leur confère par ailleurs leur statut ;

– du gouverneur de la Banque de France et du directeur général – ou de la directrice générale – du Trésor ;

– de deux personnalités qualifiées nommées par le Président de l’Assemblée nationale et d’une nommée par le Président du Sénat.

En l’état actuel du droit, elle comprend donc treize membres. Dès 1816, sa présidence a été confiée à un parlementaire. En outre, les parlementaires et les personnalités qualifiées nommées par le président de chaque assemblée constituent ensemble une majorité absolue au sein de la commission (huit personnes au total), ce qui garantit l’indépendance statutaire de la commission de surveillance vis-à-vis du pouvoir exécutif.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article 30 tend à faire évoluer la composition de la commission de surveillance afin de moderniser la gouvernance de la Caisse. Il modifie à cet effet l’article L. 518-4 du code monétaire et financier.

Les 1° à 4° (alinéas 2 à 10) conserveraient inchangé à cinq le nombre total de parlementaires au sein de la commission de surveillance, mais prévoient que l’un des députés et l’un des sénateurs membres des commissions des finances de chaque assemblée soient remplacés par un député et un sénateur appartenant aux commissions chargées des affaires économiques de chaque assemblée.

Le 5° (alinéas 11 à 14) introduit des modifications plus substantielles :

– en premier lieu, les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes ainsi que le représentant de la Banque de France seraient remplacés par quatre personnalités qualifiées nommées par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l’économie (alinéa 12). Le gouvernement invoque dans l’étude d’impact (page 384) le souhait « de renforcer l’étanchéité de la commission de surveillance vis-à-vis d’institutions qui demeurent par ailleurs en charge du contrôle de la Caisse des dépôts et consignations ».

– en outre, l’alinéa 13 prévoit que deux représentants du personnel de la Caisse des dépôts et consignations et de ses filiales siègent au sein de la commission de surveillance ;

– enfin, l’alinéa 14 fixe un objectif général de parité femmes/hommes entre commissaires surveillants : la proportion des commissaires de chaque sexe ne peut être inférieure à 40 % du total des membres, à peine de nullité de la mesure de nomination ayant pour effet de méconnaître cette règle. L’alinéa précise cependant qu’une délibération à laquelle un commissaire surveillant irrégulièrement nommé aurait pris part n’est pas elle-même nulle.

Ces deux dernières modifications sont animées, selon l’étude d’impact, par une volonté « d’aligner la gouvernance de l’institution sur les meilleurs standards de gouvernance ».

Plus largement, le Gouvernement souhaite par cet article « enrichir les débats qui se tiennent dans cette instance, accroître la qualité et la légitimité des décisions prises et renforcer l’exemplarité de la Caisse des dépôts ».

Le nombre de commissaires surveillants serait en conséquence porté de treize à quinze. Le Conseil d’État considère dans son avis que si ces dispositions auraient pour effet d’accroître le poids du pouvoir exécutif dans la désignation des commissaires surveillants, « elles ne remettent toutefois pas en cause la spécificité de la gouvernance de cet établissement public » dès lors que les parlementaires, dont le président, et les personnalités qualifiées désignées par les présidents des assemblées représentent toujours la majorité.

C. la position de la commission spÉciale

Après avoir débattu de nombreux amendements proposant de modifier la composition de la commission de surveillance telle que prévue par le projet de loi, la commission spéciale a adopté l’article 30 sans modification.

*

La commission examine l’amendement CS664 de M. Daniel Fasquelle.

M. Daniel Fasquelle. L’article 30 vise à modifier la composition de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Statutairement soumise au contrôle du Parlement, la CDC est dotée d’une commission de surveillance composée de treize membres nommés pour trois ans, dont la composition est définie par l’article L. 518-4 du code monétaire et financier. Le projet de loi prévoit de modifier substantiellement la composition de la commission de surveillance en portant le nombre de ses sièges de treize à quinze et en supprimant les sièges attribués à la Cour des Comptes, à la Banque de France et au Conseil d’État pour les ouvrir à quatre personnalités qualifiées nommées par le ministre de l’économie.

La CDC est sous le contrôle statutaire du Parlement depuis près de deux siècles. Y remplacer la présence des grands corps de l’État par celle de personnalités nommées par le ministre de l’économie ne fera qu’accentuer encore le poids du Gouvernement dans le contrôle de cette structure et la déséquilibrer en mettant en cause son contrôle par le Parlement, qui existe depuis toujours. Rien n’impose de faire subir de tels changements à cet opérateur mondialement reconnu pour sa stabilité, qui soutient la France dans ses relations avec ses créanciers, d’autant plus que la Caisse est aussi reconnue comme un investisseur à suivre du fait de ses investissements peu risqués et rentables pour les petits portefeuilles.

En clair, nous ne comprenons pas ce qui motive cette modification de la commission de surveillance de la Caisse ni pourquoi le Gouvernement entend accroître son emprise sur la Caisse et, du même coup, atténuer voire rompre le lien qui a toujours existé entre cet établissement et le Parlement.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable : il nous semble important de moderniser le fonctionnement de la commission de surveillance. La question que pose M. Fasquelle porte à la fois sur la sortie de la commission de surveillance des membres de la Cour des comptes et du Conseil d’État et sur leur remplacement par des personnalités qualifiées nommées par le Gouvernement. Le premier point ne nous semble pas être un drame, car les auditions conduites auprès de la Cour des comptes, du Conseil d’État et des parlementaires membres de la commission de surveillance ont fait apparaître que l’essentiel est que ces personnes soient nommées dans le cadre d’un processus garantissant leur indépendance et surtout, qu’elles apportent une forme d’expertise à la commission. Or, cette expertise certes indispensable peut être trouvée ailleurs, notamment en dotant les membres de la commission de collaborateurs possédant les compétences requises.

D’autre part, le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, n’a pas jugé qu’il y avait un inconvénient majeur à ce que ses membres et ceux de la Cour des comptes sortent de la commission de surveillance. Pour toutes ces raisons et même si le débat est nécessaire, cet article ne doit pas être supprimé, quoiqu’il puisse sans doute être enrichi.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Puisque de nombreux amendements seront déposés sur ce sujet, permettez-moi de replacer le débat dans une perspective longue. La Caisse des dépôts et consignations est placée sous la surveillance du Parlement, et nous ne changeons rien à cet état de fait – je tiens à le réaffirmer. Dans sa nouvelle composition, l’organe de surveillance de la CDC passera de treize à quinze membres avec l’ajout de deux représentants des salariés. Le Parlement français, quant à lui – c’est-à-dire l’Assemblée nationale et le Sénat – conservera la majorité puisque cinq parlementaires siègeront à la commission, ainsi que trois personnalités qualifiées choisies par les parlementaires pour leurs compétences financières. Cinq plus trois faisant huit, la majorité de l’organe de contrôle de la Caisse reste entre les mains des parlementaires et sa présidence incombe elle aussi à un parlementaire. Je m’inscris donc en faux contre ceux qui prétendent que nous remettrions en cause le contrôle de la Caisse par le Parlement français. La réalité de la majorité et de la présidence de l’organe de surveillance est la suivante : cet organe reste aux mains du Parlement français, et j’y suis autant attaché que vous comme ancien parlementaire. C’est une tradition ancienne à laquelle vous êtes attachés et, je le répète, à laquelle je suis moi aussi attaché.

Ensuite, les pouvoirs de cette commission de surveillance – et donc vos pouvoirs – seront considérablement renforcés. En effet, la commission devient un véritable organe d’administration et non plus seulement de surveillance. C’est là que réside le véritable changement : une commission de contrôle n’est plus un simple organe de surveillance, mais aussi un organe d’administration qui participe à l’adoption du budget et à l’approbation des comptes de la Caisse, à l’adoption de sa stratégie, à la fixation de ses besoins en fonds propres, à l’approbation du programme d’émission de dette et à l’approbation du dispositif de contrôle interne.

Troisième élément : la mise en place de l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). La Caisse sera désormais supervisée par une autorité indépendante, l’ACPR, ce qui justifie de supprimer la présence d’un représentant de la Banque de France à la commission de surveillance. La réforme est donc parfaitement cohérente : si nous supprimons la représentation de la Banque de France, c’est tout simplement parce que la Caisse est désormais soumise au contrôle de l’ACPR.

La commission de surveillance gagne en pouvoir puisqu’elle devient un organe d’administration. Je rappelle que le bilan agrégé de la CDC, qui est aujourd’hui de l’ordre de 400 milliards d’euros, atteindra 1 000 milliards d’euros avec le rapprochement entre CNP Assurances et la Banque postale. Elle deviendra ainsi l’un des premiers outils financiers publics du monde – conformément à l’attente de nombreux parlementaires présents sur ces bancs. Il n’est donc pas déraisonnable de souhaiter que les quatre autres personnalités siégeant à la commission de contrôle disposent de compétences techniques et financières pour gérer un organe public de cette importance.

C’est la raison de la seule proposition que nous faisons, étant entendu que je n’ai rien contre les conseillers d’État ni contre les commissaires aux comptes, certains étant parfaitement compétents pour contrôler la Caisse et d’autres non. Il se trouve en effet au Conseil d’État et à la Cour des comptes des compétences pour exercer le contrôle sur un organe dont le bilan s’élève à 1 000 milliards d’euros, mais ce n’est pas nécessairement là que se trouvent les meilleures compétences à ces fins. Je m’inscris donc en faux contre ceux – c’est une véritable divergence – qui prétendent que les meilleures compétences se trouveront forcément dans ces deux institutions ; je n’en suis pas certain. Il peut aussi s’en trouver ailleurs. Je souhaite donc simplement que nous ouvrions la possibilité pour le Gouvernement de choisir des personnalités qualifiées qui possèdent les meilleures compétences techniques et financières possible et qui pourront être choisies à la Cour des comptes ou au Conseil d’État mais aussi ailleurs, le cas échéant. Étant donné l’enjeu que représente le bilan de ce nouvel organe financier, la position du Gouvernement me semble raisonnable et ne remet aucunement en cause le principe du contrôle de la Caisse des dépôts par le Parlement.

M. Daniel Fasquelle. Vous ne m’avez pas convaincu, monsieur le ministre, même si je conviens avec vous – et sur ce seul point – qu’un toilettage de la composition de l’organe de surveillance pouvait être envisagé. Vous avez évoqué la question de la présence de la Banque de France alors qu’elle est chargée de contrôler la Caisse ; c’est logique. Pour le reste, la réalité est la suivante : vous diluez la présence du Parlement au sein de la commission de surveillance et renforcez l’emprise de votre ministère sur la Caisse des dépôts et consignations – un vieux rêve de Bercy. Sans vous mettre en cause personnellement, je m’inquiète de la tendance de cette majorité à constamment donner plus de pouvoir à la technostructure tout en affaiblissant les contre-pouvoirs. Au fond, c’est le fait que les représentants du Conseil d’État et de la Cour des comptes ne soient pas désignés par vous mais de manière indépendante qui vous gêne – je n’ai d’ailleurs pas trouvé M. le rapporteur très à l’aise sur ce sujet. Je maintiens donc l’amendement au nom du groupe Les Républicains, et je regrette cette évolution. Une démocratie a besoin de contre-pouvoirs et de personnalités nommées de façon indépendante. Il faut cesser de renforcer sans cesse le poids de la technostructure, ce que vous faites malheureusement avec cette réforme.

M. Pierre Dharréville. Vous avez fait part, monsieur le rapporteur, de votre volonté de moderniser l’institution, mais deux points du texte seulement concourent à cette modernisation – l’introduction d’une représentation des salariés et l’instauration d’une proportion minimale de 40 % de membres de chaque sexe. Le reste est discutable et le débat est largement ouvert. Certes, monsieur le ministre, cinq plus trois font huit, mais nous savons bien que les modifications que vous proposez affaiblissent le poids du Parlement au sein du conseil de surveillance. L’affaiblissement du Parlement est suffisant pour ne pas en rajouter, dans une institution aussi importante que celle-ci.

D’autre part, la présence d’un membre du Conseil d’État ne vise pas seulement à apporter des compétences, mais aussi la représentation d’une institution dont le rôle est de s’assurer de la soumission effective de l’administration au droit.

Nous avons donc déposé plusieurs amendements visant à modifier les dispositions qui nous semblent mauvaises plutôt qu’un amendement de suppression de l’article, mais nous sommes plutôt opposés à la philosophie générale du texte.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Nous entamons une discussion importante qui se poursuivra – j’ai moi-même déposé un amendement qui fera sans doute l’objet d’un débat intéressant. La Caisse des dépôts et consignations, qui a plus de deux siècles d’existence, est une institution quasi unique en France. J’ai eu l’honneur et le plaisir de travailler pendant huit ans pour la Caisse de dépôt et placement du Québec, créée en 1965 sous l’inspiration – son nom ne doit rien au hasard en effet – de l’institution française, même si leurs destins se sont éloignés depuis.

Par ce projet de loi, monsieur le ministre, vous nous proposez de changer à la fois la nature, l’ampleur et l’impact de cette institution en la rapprochant d’une autre institution très chère aux Français, elle aussi vieille de plus de deux siècles – La Poste – et de ses services financiers, ainsi que d’une compagnie d’assurance. Ce n’est pas un toilettage, monsieur Fasquelle : c’est une vraie transformation en profondeur de l’intervention financière de l’État. Il ne faut donc pas non plus se contenter d’en toiletter la gouvernance, il faut aller au-delà.

D’autre part, ce que vous appelez la « dilution » de la représentation du Parlement consiste tout simplement à nous conformer enfin à une pratique moderne de gouvernance en permettant celle des salariés de l’institution. Pour ma part, je parlerais, plutôt que de dilution, renforcement et d’enrichissement d’un véritable conseil de surveillance qui représentera toute la diversité des opinions. Nous aurons l’occasion d’y revenir au fil de cet article et du chapitre III, et j’espère que vous serez tous présents car ce débat est au cœur de l’équilibre global du projet de loi PACTE.

Cela étant dit, je vous rejoins sur un point essentiel : cette institution financière d’une taille unique au monde est placée sous la protection du Parlement, et nous devons nous employer ensemble à confirmer cette protection et à veiller à ce qu’elle soit dotée d’un conseil de surveillance stratégique composé des personnes les plus compétentes pour la surveiller et l’administrer. Le Parlement a plus que son mot à dire, y compris sur ces nominations. Je défendrai avec le rapporteur un amendement qui n’est sans doute pas tout à fait abouti, car nos propositions sont assez récentes, mais elles visent à nous assurer ensemble que les processus de nomination des personnalités qualifiées, quel que soit leur nombre, garantissent qu’elles seront les meilleures.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Sur cet enjeu dont le rapporteur général a rappelé l’importance, je tiens à ce qu’aucune ambiguïté ne persiste entre nous. J’estime, au risque de vous surprendre, que le pouvoir du Parlement sur la Caisse des dépôts et consignations est renforcé. Jusqu’à présent, l’organe de surveillance n’exerçait qu’un rôle de surveillance, précisément, et non d’administration. Le Parlement conserve la majorité – huit membres sur quinze – et la présidence d’un organe dont les pouvoirs sont considérablement étendus. Je le dis et le répète publiquement : nous renforçons donc le pouvoir de contrôle du Parlement sur la CDC, dont le bilan est par ailleurs presque doublé. Je rappelle en outre la véritable modernisation – M. Dharréville l’a reconnue – que constitue la représentation des salariés et l’introduction d’un critère de parité.

Le seul point de divergence qui nous oppose me semble minime puisqu’il concerne quatre personnalités qualifiées désignées par l’État et pour lesquelles il s’agit simplement d’ouvrir le vivier des profils pouvant être nommés. Vous tenez absolument à la présence de membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes ; je prétends que l’on peut élargir ce champ. Je veux rassurer M. Fasquelle : il ne s’agit pas de renforcer le « pouvoir de Bercy », lequel suscite de nombreux fantasmes, mais de renforcer l’efficacité du contrôle en donnant à la Caisse les meilleurs profils possibles. Voilà notre seule intention : puiser dans un vivier de compétences plus large que celui qui existe actuellement – ni plus ni moins. Je le répète avec force : nous renforçons le pouvoir de contrôle du Parlement sur la Caisse des dépôts et consignations.

D’autres amendements – notamment celui du rapporteur général – porteront sur la manière dont sont proposées les candidatures des personnalités qualifiées, et je suis tout à fait prêt à débattre et à examiner d’éventuelles garanties supplémentaires ; il est normal que vous soyez exigeants concernant les critères de choix de ces quatre personnalités et je suis tout à fait ouvert à leur renforcement.

M. Daniel Fasquelle. Je maintiens l’amendement car je n’ai pas été convaincu par ces arguments. Il y a selon moi une dilution et un affaiblissement de la présence et du poids du Parlement au sein de la CDC, et un renforcement de l’emprise du ministre de l’économie et de Bercy sur la Caisse. Cela crève les yeux ; ne nions pas l’évidence !

La commission rejette l’amendement CS664.

Puis elle examine l’amendement CS1616 de M. Gilles Carrez.

M. Gilles Carrez. Le ministre l’a rappelé : depuis 1816, la Caisse des dépôts et consignations est placée de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie du Parlement, qui se manifestent par la composition de la commission de surveillance qui comprend cinq parlementaires et trois personnalités qualifiées désignées par le Parlement sur un total de treize membres.

En proposant que l’exécutif nomme quatre personnalités qualifiées, le Gouvernement fait ce qu’aucun gouvernement précédent n’a osé faire, à savoir transférer de fait à l’exécutif le contrôle de la CDC. Avec une expérience hélas très longue que me vaut mon appartenance à la commission des finances, je dois dire qu’il s’agit d’une demande réitérée depuis vingt-cinq ans par la direction du Trésor. Les 15 mars et 2 avril, la commission de surveillance a délibéré par deux fois pour s’opposer à l’unanimité des cinq parlementaires, qui sont de toutes sensibilités politiques, à la désignation à la commission de surveillance de ces quatre personnalités qualifiées qui s’ajouteraient au représentant du Trésor. La présidente de la commission, Sophie Errante, s’y est donc elle aussi opposée.

C’est pourquoi je propose un amendement dans la droite ligne de ces deux délibérations unanimes – à l’exception du représentant du Trésor, cela va de soi – et des propositions que nous avons adressées à la commission de surveillance. Il vise à maintenir le nombre de treize membres en intégrant naturellement deux représentants du personnel – je passe sur la question de la parité – lesquels prennent respectivement la place du représentant de la Banque de France, qui est juge et partie puisqu’il préside l’ACPR dont le rôle est croissant, et celle du membre de la Cour des comptes.

La réforme que vous proposez est d’une gravité exceptionnelle. Il y va en effet de la protection de l’épargne des Français. Depuis des décennies – vous le savez, monsieur le ministre, car vous avez siégé à la commission des finances pendant dix ans – la CDC a été sollicitée par l’exécutif pour intervenir sur les marchés financiers, pour modifier l’actionnariat d’entreprises publiques ou privées et le Parlement a toujours su résister, sans toujours avoir gain de cause, certes, mais en exerçant systématiquement son rôle de contre-pouvoir, et ce pour une seule raison : protéger l’épargne des Français en préservant un niveau de solvabilité et de fonds propres suffisant à la CDC. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, comme le montre l’histoire des deux derniers siècles, la Caisse a surmonté toutes les crises financières. En 2008, alors que vous siégiez à la commission des finances, nous nous sommes réjouis que la CDC puisse faire face à la banqueroute de Dexia et la recapitaliser. Je pourrai multiplier les exemples dans lesquels le Parlement a exercé son rôle de manière constructive face à des visées qui avaient certes leur légitimité, mais qui ne correspondaient pas au rôle de garant de l’épargne des Français que joue le Parlement.

Je conclurai en rappelant un exemple plus récent qui date de 2015 : le ministre de l’époque était confronté au problème majeur de la recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD). Il s’est alors tourné vers la CDC pour lui imposer une recapitalisation de plusieurs milliards d’euros de l’AFD. Qu’ont dit Henri Emmanuelli, qui présidait la commission de surveillance, et les parlementaires unanimes de la commission des finances, dont vous étiez, monsieur le ministre ? Ils ont dit que ce n’était pas possible. Notre devoir consiste à protéger l’épargne des Français, et l’on ne saurait faire prendre des risques à la Caisse des dépôts.

C’est à cause de cette longue histoire que j’estime aujourd’hui que la nomination par l’État de quatre personnalités qualifiées déséquilibre complètement le système. Nous aurons l’occasion de revenir sur le rôle du membre du Conseil d’État et de celui de la Cour des comptes, et je vous expliquerai alors ceci : la Caisse des dépôts conduit des politiques publiques.

Mme la présidente Olivia Grégoire. Veuillez conclure, monsieur Carrez.

M. Gilles Carrez. La Caisse n’est pas un organisme financier comprenant des personnalités qualifiées issues de fonds d’investissement. Elle relève du service public ; c’est un investisseur de long terme, et c’est cet ADN historique que nous devons préserver, monsieur le ministre !

Mme la présidente Olivia Grégoire. Je suis consciente de l’importance que revêt ce sujet pour nous tous, et M. le ministre en a témoigné. Je dois néanmoins assurer la bonne tenue des débats et devrai donc décider quand nous devrons mettre fin à la discussion sur ce point, étant intimement persuadée que nous y consacrerons plusieurs heures en séance.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je tiens, comme Gilles Carrez, à protéger l’épargne des Français, mais nous divergeons sur le fait que je ne crois pas une seconde, bien au contraire, que l’épargne des Français sera moins bien protégée parce que nous aurons remplacé des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes par des personnalités qualifiées. J’irai même plus loin : je suis surpris que le Conseil d’État puisse envoyer un membre à la commission de contrôle de la Caisse des dépôts et consignations alors même qu’il peut être amené à arbitrer d’éventuels litiges dans lesquels la Caisse aurait partie. Cela pose à mes yeux un vrai problème de principe et c’est un point sur lequel nous sommes en désaccord. Selon moi, l’épargne des Français sera mieux protégée par des personnalités qualifiées choisies pour leurs compétences et pour leur indépendance totale par rapport aux actions que la Caisse des dépôts et consignations pourrait engager en tant qu’institution publique.

Vous parlez ensuite de personnalités issues de fonds d’investissement. Mais je suis prêt à soumettre la nomination de ces personnalités à un certain nombre de conditions, et elles ne seront donc pas nécessairement issues de fonds d’investissement.

Il faut savoir enfin ce que l’on veut : d’un côté, vous dénoncez la mainmise de Bercy sur la Caisse, de l’autre, celle des fonds d’investissement. Tout ça n’est pas très cohérent, et vous agitez des menaces qui n’ont pas, à mon sens, de raisons de se réaliser.

Vous me permettrez pour finir de rappeler, s’agissant de Dexia, que la Caisse des dépôts et consignations était l’unique actionnaire de Dexia et que ce n’est pas la Caisse qui est venue au secours de Dexia, mais l’État.

M. Gilles Carrez. C’est la Caisse et l’État, monsieur le ministre.

M. Jacques Savatier. J’ai été désigné il y a quinze mois pour représenter l’Assemblée nationale à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts. Je me suis consacré à ce travail avec beaucoup d’application et c’est une manière de vous en rendre compte que de prendre la parole aujourd’hui.

Je voterai l’amendement présenté par Gilles Carrez, aux côtés duquel je vous représente, mes chers collègues, dans cette institution. Je le voterai, d’abord, parce qu’il s’agit d’une question sur laquelle nous avons beaucoup travaillé depuis maintenant six mois – et je dois d’ailleurs rendre hommage à la disponibilité de vos services, monsieur le ministre, avec qui nous sommes parvenus à des solutions de consensus sur un nombre de sujets importants ; à une exception près naturellement, la composition de la commission de surveillance, sur laquelle nous nous trouvons en désaccord.

La proposition de Gilles Carrez a fait l’objet, à deux reprises, d’un vote unanime – moins la voix du représentant du Trésor – de la commission de surveillance. En la soutenant, je m’inscris dans la continuité de cette décision que nous avons prise sur proposition de la présidente.

La seconde raison qui m’incite à soutenir cet amendement est que, depuis quinze mois, en tant que président de l’un des comités, j’ai pu mesurer l’intérêt qu’il y avait à disposer des compétences en matière de politique publique dont nous font bénéficier les commissaires issus du Conseil d’État et de la Cour des comptes. Je m’inscris en faux contre les propos de Dominique Potier et tiens à dire qu’en aucun cas ces commissaires ne représentent leur institution et qu’ils se déportent systématiquement lorsque des sujets en lien avec la Caisse des dépôts sont évoqués dans leurs instances d’origine.

J’ai donc bénéficié de cette expertise publique comme j’ai également bénéficié de l’expertise des représentants du Trésor, et c’est précisément la complémentarité de ces différents points de vue qui nous permet, à nous parlementaires, de forger notre opinion et d’exercer la mission de surveillance pour laquelle nous avons été mandatés. Il me semble donc important de conserver l’équilibre de la composition de la commission de surveillance, fruit de deux siècles d’histoire et qui lui a permis de survivre à des épisodes difficiles, dont certains très récents.

Mon troisième argument est plus politique. Je rappelle en effet que nous nous apprêtions, avec la réforme constitutionnelle, à renforcer les moyens mis à disposition du Parlement, et en particulier de l’Assemblée nationale, pour conduire les politiques publiques et contrôler leur mise en œuvre. Il s’agissait notamment d’adopter certaines dispositions confortant l’aide que le Conseil d’État et la Cour des comptes étaient susceptibles d’apporter aux parlementaires.

Tout cela n’empêche pas que nous soyons favorables à l’idée de faire évoluer la gouvernance de la Caisse des dépôts dans certaines limites. C’est dans cet esprit que nous avons décidé de renforcer la parité au sein de la commission de surveillance et d’y inclure des représentants du personnel, tout comme nous acceptons, compte tenu du nouveau rôle de l’ACPR, que la Banque de France ne siège plus et qu’il n’y ait plus qu’un seul représentant de la Cour des comptes. Cela explique que je n’ai pas approuvé la suppression de cet article, conscient que je suis de la nécessité de mettre la commission de surveillance en adéquation avec la réforme de nos politiques publiques.

Le ministre a annoncé certaines évolutions, qui feront l’objet de débats ultérieurs, sur l’élargissement des compétences données à la Caisse des dépôts. Ce sont des sujets importants, sur lesquels je serai amené à me déporter pour des raisons liées à mes responsabilités professionnelles antérieures. Cela ne change rien aux positions que je prendrai en ce qui concerne l’instance de gouvernance : c’est lors de ces débats qu’il nous faudra réfléchir à son évolution et à son ouverture à des personnalités qualifiées, à charge pour nous de réfléchir aux compétences dont nous avons besoin et à la manière de les définir, tout ceci dans le respect de l’équilibre actuel, qui associe des représentants du Parlement et des personnes dotées des compétences indispensables en expertise publique.

M. Charles de Courson. Pourquoi, mes chers collègues, a-t-on mis en 1816 la Caisse des dépôts sous la protection du Parlement ? Tout simplement parce que Napoléon Ier avait pillé les caisses publiques et prélevé l’épargne des Français.

Les choses ont-elles fondamentalement changé ? Non ! (Sourires.) Tous les gouvernements ont cette tentation – le vôtre, qui passera, ni plus ni moins que les autres – et nos collègues qui nous représentent à la commission de surveillance en ont souvent témoigné. D’où la nécessité de poser des limites au pouvoir du moment.

Or, que signifie la proposition du Gouvernement ? Ni plus ni moins que de permettre à l’exécutif de prendre le contrôle de la Caisse des dépôts : il disposerait en effet à la commission de surveillance de cinq représentants – le directeur général du Trésor, plus les quatre qu’il désigne –, et pourrait également compter, le cas échéant, sur le sénateur et les deux députés de la majorité, pour peu que ceux-ci ne résistent pas aux injonctions du Gouvernement qu’ils soutiennent. Faites le calcul : avec huit représentants sur quinze, ce dernier disposerait de la majorité absolue !

Il n’est donc pas concevable que siègent à la commission de surveillance quatre personnalités qualifiées nommées sans aucun contrôle du Parlement. La proposition défendue par nos deux représentants et par la présidente de la commission maintient au contraire l’équilibre, sachant que les représentants du Conseil d’État et de la Cour des comptes ne sont pas désignés par le vice-président et le premier président de ces deux institutions, mais élus par leurs pairs. Je rappelle par ailleurs qu’en vertu de la Constitution l’une des missions de la Cour des comptes est d’assister le Parlement. Quant au Conseil d’État, il est, constitutionnellement, tout à la fois conseil du Gouvernement et juge.

Compte tenu du mariage qu’envisage le Gouvernement entre CNP Assurances et La Poste, il me paraît plus que jamais nécessaire de garantir l’équilibre actuel de la commission de surveillance, et j’invite l’ensemble de nos collègues à soutenir l’amendement de Gilles Carrez.

M. François Jolivet. Je tiens avant tout à apporter mon soutien aux propos de nos représentants à la commission de surveillance qui, bien qu’issus de formations politiques distinctes, défendent la même position.

L’allusion à Napoléon a fait sourire le ministre, mais elle était parfaitement justifiée, et cela explique sans doute que, lors des débats législatifs sur la création du livret A destiné à recevoir l’épargne populaire, le Parlement ait exigé que le livret soit placé sous son contrôle. On peut en penser ce que l’on veut, mais vous comprendrez sans mal qu’en tant que rapporteur spécial des crédits du logement et de l’hébergement, je souscrive à cette idée.

Par ailleurs, vous avez souligné, monsieur le ministre, que les magistrats de la Cour des comptes ou du Conseil d’État siégeant à la commission de surveillance pouvaient être amenés à être juges et parties. Ce qui est certain, c’est que les fonctionnaires du Trésor sont soumis à votre autorité et qu’ils peuvent également avoir à connaître d’affaires impliquant la Caisse des dépôts, au titre de leurs responsabilités professionnelles, y compris dans leurs missions de contrôle. Cela signifie qu’il n’y pas de bon moyen pour désigner ces représentants. On ne peut que miser sur leur sens de l’éthique pour exercer leur droit de retrait lorsqu’un dossier les concerne de trop près, ce qui ne sera jamais le cas des fonctionnaires d’État.

De tout temps et dans tous les États du monde, le pouvoir administratif de l’État central a toujours voulu prendre la main sur l’épargne. Je sais bien que nous ne sommes plus en 1803 ou en 1816, mais imaginer néanmoins que le risque n’existe pas serait une erreur.

M. Gilles Carrez. Je n’ai déposé qu’un seul amendement, que j’ai défendu, il est vrai, avec fermeté. C’est qu’après avoir eu, pendant plusieurs mois, des discussions très fructueuses avec vos services, que je tiens à remercier ici, nous sommes parvenus à faire évoluer le texte de façon très constructive par rapport à la version initiale de fin 2017, toujours dans le souci de l’intérêt général. J’approuverai l’ensemble des autres dispositions proposées et les changements majeurs qu’elles induisent, mais nous restons en désaccord sur cette question de la composition de la commission de surveillance.

Vous avez indiqué, monsieur le ministre, qu’il y aurait à l’article 54 un amendement permettant à la Caisse des dépôts de devenir l’actionnaire majoritaire de La Poste. Dès lors, il apparaît comme une évidence qu’il faudra modifier la gouvernance de la Caisse des dépôts : peut-on en effet imaginer un seul instant que puissent siéger à la commission de surveillance deux représentants du personnel de la Caisse des dépôts, qui emploie 6 000 personnes, mais aucun de La Poste, qui compte 250 000 salariés ? N’oublions pas l’intérêt général !

Par ailleurs, dois-je vous rappeler que les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes dont vous critiquez la présence au sein de la commission sont élus par leurs pairs, indépendants, et que ce sont des gens qui ont toujours été au service du public et ont souvent travaillé dans des entreprises publiques ? Croyez-moi, ils nous apportent énormément, beaucoup plus que telle ou telle personnalité qualifiée parce qu’elle aura travaillé dans une entreprise privée, dans un organisme financier. Car la Caisse des dépôts est là pour mener des politiques publiques, elle s’inscrit dans une logique d’investissement à long terme et elle est la garante de la protection de l’épargne des Français et de sa bonne utilisation.

M. Pierre Dharréville. Cette commission de surveillance a été pensée pour incarner précisément l’autorité du Parlement sur la Caisse des dépôts. Vous avez évoqué tout à l’heure, monsieur le ministre, les fantasmes autour du pouvoir de Bercy : je ne sais pas si cela relève du fantasme, mais nous nous heurtons régulièrement, en tant que parlementaires, à des obstacles lorsque nous travaillons sur le budget et les dépenses de l’État. Quant aux sièges dont nous disposons au sein de la commission de surveillance de la CDC, ils nous confèrent, eux, un rôle dans la gestion des finances publiques.

À vous entendre, le fait de renforcer les pouvoirs de la commission de contrôle va mécaniquement renforcer le pouvoir du Parlement. C’est en réalité tout l’inverse : à partir du moment où les pouvoirs de la commission sont renforcés, il est d’autant plus essentiel de maintenir le niveau de représentation du Parlement en son sein. Or, de fait, la proposition que vous nous faites diminue en proportion le nombre de représentants du Parlement siégeant à la commission de surveillance et leur adjoint des représentants nommés à la discrétion du ministre de l’économie.

Je partage les propos de notre collègue Gilles Carrez sur le rôle de la CDC dans les politiques publiques et sur l’importance que revêt en conséquence la composition de la commission de surveillance.

M. Martial Saddier. La Caisse des dépôts est devenue au fil des siècles un acteur important de nos territoires, en particulier dans les zones de montagne où elle est aujourd’hui l’un des acteurs principaux du développement du tourisme et des stations de ski.

Je voudrais donc évoquer ici ce dont personne ne semble tenir compte, à savoir les incidences des changements que vous proposez sur le rôle d’acteur économique qu’assume la Caisse dans ces territoires. Je n’irai pas jusqu’à dire que Paris fait fi des territoires mais, en voulant diminuer le poids de la représentation nationale – et donc des territoires – dans la gouvernance de la Caisse, vous confortez ceux qui, hors de Paris, se demandent si l’on n’est pas tout simplement en train de casser ce que d’autres ont mis cinquante ans à bâtir.

M. Laurent Saint-Martin. J’entends avec beaucoup d’attention et beaucoup d’humilité ce qu’a dit Gilles Carrez, dont l’expérience dans cette institution qu’est la Caisse des dépôts n’est plus à prouver. Je me demande néanmoins si le problème tient tant à l’opposition entre membres du Conseil d’État ou de la Cour des comptes, d’une part, et personnalités qualifiées, de l’autre, qu’au statut précis de ces personnalités qualifiées. J’admets tout à fait l’argument selon lequel la Caisse des dépôts n’est pas une institution publique comme les autres, qu’elle a vocation à protéger l’épargne des Français et à rester un établissement public au service de l’intérêt général. Cependant, je considère que la Caisse des dépôts du XXIe siècle doit savoir accueillir des profils différents, autres que ceux de nos hauts fonctionnaires, certes éminemment qualifiés. Elle doit s’ouvrir à des personnes ayant une expérience du privé – comme du secteur public d’ailleurs – capables d’enrichir sa vision de l’intérêt général. Ce n’est en effet pas parce qu’elle vient du privé qu’une personne ne peut défendre l’intérêt général.

Il me semble donc que ce à quoi nous devons réfléchir ensemble d’ici à la séance, c’est à définir qui nous voulons comme personnalités qualifiées et quels sont les moyens de garantir qu’elles agiront bien au service de l’intérêt général, en protégeant les intérêts que vous avez très justement défendus. L’évolution proposée est donc positive à mes yeux, si toutefois le Parlement se montre solidaire pour trouver la manière de garantir qu’elle servira l’intérêt collectif.

M. Daniel Fasquelle. On confond la question de la compétence et la celle de l’indépendance. Ce qui est en jeu ici, c’est l’indépendance de la Caisse des dépôts et consignations par rapport au pouvoir politique. Cette indépendance a pu être préservée grâce à plusieurs facteurs : le fait, d’abord, qu’elle ait été placée sous la protection du Parlement et que les parlementaires soient majoritaires au sein de la commission de surveillance, mais également le fait qu’un certain nombre de représentants de cette commission soient désignés par la Cour des comptes et le Conseil d’État, après avoir été élus par leurs pairs.

Cette indépendance, il faut la préserver de façon jalouse. Or, en tant qu’universitaire, j’ai siégé dans plusieurs conseils d’administration d’université, où l’on sait parfaitement que les personnalités qualifiées choisies par le président pour y siéger sont là pour voter dans son sens. Quiconque a une petite expérience de la vie publique sait parfaitement qu’une personnalité qualifiée est étroitement dépendante de celui qui l’a choisie. Ce que vous êtes en train de remettre en cause, c’est donc l’indépendance de la Caisse des dépôts, et c’est très grave. C’est la raison pour laquelle je soutiendrai l’amendement de Gilles Carrez, comme un amendement de repli par rapport à celui que j’ai défendu.

M. Roland Lescure, rapporteur général. Je défendrai tout à l’heure un amendement qui, même s’il n’est pas tout à fait abouti, vise à trouver un processus de nomination permettant de nous assurer que les personnalités qualifiées désignées sont les bonnes personnes.

La réalité d’une institution financière moderne, c’est qu’il lui faut un conseil d’administration, un conseil de surveillance diversifié. Mon objectif est donc que, dans les heures et les jours qui viennent, nous puissions travailler ensemble pour nous assurer que le Parlement et le Gouvernement parviendront à s’entendre sur une commission de surveillance adaptée à une institution financière que nous sommes en train de révolutionner, tout ceci, et j’y insiste, en préservant les pouvoirs du contrôle du Parlement.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je tiens avant tout à saluer le travail que Jacques Savatier, Gilles Carrez, et Sophie Errante font pour représenter notre assemblée à la commission de surveillance. Cela étant, monsieur Carrez, si le Parlement n’est pas toujours parvenu à infléchir les décisions de la Caisse des dépôts, c’est moins lié au nombre de parlementaires siégeant à la commission de contrôle qu’au fait que cette dernière n’avait pas suffisamment de pouvoir vis-à-vis du directeur général.

Nos débats laissent penser qu’à l’issue de la réforme il y aura un perdant, le Parlement, et un gagnant, l’État. En réalité, le vrai perdant de cette réforme sera le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, qui va subir un contrôle accru de la part de la commission de surveillance, ce qui est une très bonne chose.