Vous avez également eu la responsabilité du montage du prêt d’actions d’Alstom à l’État par Bouygues, annoncé en juin 2014 et entré en vigueur le 4 février 2016. Nous aimerions vous entendre sur ce contrat de prêt. Quelles clauses de cession étaient prévues ? Des options d’achat à des cours déterminés étaient prévues : l’option 1, qui portait sur 20 % du capital, prévoyait un prix d’exercice à 35 euros par action ; l’option 2 ne portait plus que sur 15 % du capital, et son prix d’exercice était de 26,80 euros.
Quels éléments peuvent expliquer le renoncement de l’État à bénéficier d’une plus-value et de dividendes à hauteur de 482 millions d’euros ou 631 millions selon les cas ?
Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois maintenant vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.
(M. David Azéma prête serment.)
M. David Azéma, ancien directeur général de l’Agence des participations de l’État. Monsieur le président, votre première question m’amène à expliciter la note que j’ai rédigée pour l’Institut Montaigne, qui reprend des propos que j’ai tenus lors d’un colloque du Conseil d’État, ainsi que devant la Cour des comptes, qui a publié un rapport assez volumineux sur l’État actionnaire et auditionné à cette occasion les anciens responsables de l’APE.
Je ne vais pas détailler cette note, qui est aisément accessible sur internet. La conclusion à laquelle je suis parvenu, c’est que l’actionnariat public – en particulier minoritaire – n’est sans doute pas le meilleur instrument pour agir dans le cadre d’une politique industrielle.
Cette présence est toujours assez contingente : parmi toutes les entreprises françaises remarquables, que ce soit au titre de l’emploi dans notre pays, de la recherche et développement, ou du caractère stratégique de leurs productions, seule une petite poignée compte l’État parmi ses actionnaires. Et même si l’État n’est pas au capital de ces entreprises, des questions de politique industrielle peuvent s’y poser : l’État n’était pas au capital d’Alstom avant que ne soit annoncée l’opération de General Electric (GE). Toutes ces entreprises n’ont pas l’État à leur capital, et pourtant, ce sont des objets de politique industrielle potentiels. Il n’y a pas de corrélation entre l’intérêt stratégique d’une entreprise, la nécessité éventuelle de la protéger, et la présence ou non de l’État au capital.
En revanche, pour de multiples raisons, il est très compliqué pour l’État d’être à la fois la puissance publique et un actionnaire. L’objectif d’un actionnaire est normalement de tirer profit du capital que l’on a investi dans une entreprise : tout le droit des sociétés repose sur ce principe. Il y a donc une espèce de hiatus permanent au cœur de l’action de l’État entre ses obligations en tant qu’actionnaire, reconnues par le droit, et toutes ses autres missions et objectifs. Toute la littérature sur l’État actionnaire, depuis des décennies – il est même possible de remonter au rapport Nora de 1967, je l’ai relu avec beaucoup d’intérêt lorsque j’étais à la tête de l’APE, car il est encore totalement d’actualité – prouve que nous ne savons pas résoudre correctement ce hiatus.
Ce hiatus est encore plus fort quand la participation de l’État est directe. Quand elle passe par l’intermédiaire d’une plateforme ou d’une entité qui a sa propre gouvernance et maintient une distance par rapport à l’État, comme c’est le cas de la Caisse des dépôts ou de Bpifrance, entité régulée disposant de sa gouvernance propre, sous la surveillance du régulateur, cela permet de concilier un certain objectif politique – on le constate d’ailleurs dans la plupart des fonds souverains sur la planète –, et les exigences du statut d’actionnaire. Avec l’État en prise directe, c’est toujours beaucoup plus compliqué, car la logique du droit des sociétés se heurte à la logique hiérarchique.
Prenons l’exemple de la maîtrise de l’information privilégiée. Un administrateur de société publique, soumis à sa hiérarchie, est tenu de rapporter les informations dont il a connaissance : il va donc lâcher ces informations dans un système qu’il ne maîtrise plus. Or l’État a de multiples facettes, entre les services, les cabinets, les ministères, le Premier ministre, la présidence de la République. La dispersion extrêmement large de ces informations met les administrateurs en situation de risque, y compris personnel, au regard des règles sur l’information privilégiée qui ont d’ailleurs été récemment considérablement renforcées par la législation européenne. Cet exemple, parmi de nombreux autres, montre combien il est difficile de faire coexister l’univers de l’État et celui de l’actionnariat.
Pour l’État, il existe bien d’autres manières que l’actionnariat d’influer sur la politique industrielle, de soutenir ou de contrôler les entreprises. Du reste, il ne faut pas surestimer le pouvoir d’un actionnaire détenant 15 % d’une entreprise, avec deux ou trois administrateurs sur douze au sein du conseil d’administration : il aura accès à l’information, mais pas le pouvoir.
Nous entretenons une illusion sur ce point dans notre pays. Notre terminologie le montre : lorsque l’on prétend « nationaliser » une société parce que l’État prend 20 % de son capital, c’est juridiquement erroné car pour nationaliser, il faut dépasser 50 % du capital. Et on laisse entendre au public que l’on a pris le contrôle, mais ce n’est pas le cas ; 20 % ou 15 % du capital ne donnent pas le contrôle. Tout dépendra de la structure actionnariale, il est vrai que détenir 35 % du capital d’une société quand le reste est flottant donc dispersé entre de nombreux actionnaires qui vont et viennent permet d’avoir le pouvoir ; mais pas si un autre actionnaire en a 60 %. Et il existe toute une gradation de situations. Sur ces sujets, nous manquons de maturité et de compréhension de la mécanique réelle d’exercice du pouvoir dans les entreprises. Nous avons d’ailleurs beaucoup de mal à faire la différence entre le pouvoir de l’actionnaire, qui s’exprime en assemblée générale, sur un nombre de points importants, mais limités, et le pouvoir d’un administrateur dans un conseil.
Dans l’ordonnance de 2014, qui a fait évoluer le droit de l’État actionnaire, on trouve une autre expression très forte de ce hiatus. Un administrateur au sein d’un conseil n’est censé n’avoir qu’une préoccupation en tête : l’intérêt social de l’entreprise dont il est administrateur. Le représentant de l’État, au titre d’un ministère dit de tutelle, est dans une situation extrêmement compliquée. Est-il là pour défendre l’intérêt social de l’entreprise, ou siège-t-il au sein du conseil d’administration pour tordre le bras de l’entreprise et obtenir un objectif de politique publique ? C’est extrêmement compliqué, et c’est la raison pour laquelle l’ordonnance de 2014 a cherché à clarifier cette distinction : les administrateurs doivent porter l’intérêt social de l’entreprise, ce qui n’interdit ni les divergences, ni les nuances, ni de provoquer des débats au sein du conseil d’administration ; mais un administrateur n’est pas là pour être le porteur de la politique publique dans le secteur considéré. Nous avons donc repris la distinction qui existait déjà en pratique, mais qui n’avait pas été systématisée : ce sont les commissaires du Gouvernement, présents lors des conseils d’administration mais n’ayant pas le statut d’administrateurs, qui doivent porter la voix du Gouvernement sur certains sujets ; les administrateurs, eux, s’en tiennent à leur position d’administrateurs. Si l’on se place dans le cerveau d’un être humain représentant l’État autour de la table d’un conseil d’administration, c’est situation assez compliquée à vivre.
La puissance publique dispose de moyens beaucoup plus simples d’influer sur la stratégie des entreprises. Pratiquement aucune entreprise stratégique américaine n’a l’État à son capital. Faut-il en conclure que les États-Unis ne savent pas défendre leurs intérêts stratégiques ou leur politique industrielle ? C’est exactement l’inverse. Et c’est aussi le cas d’autres grandes puissances industrielles : en Allemagne, l’État fédéral n’entre au capital des entreprises publiques qu’avec énormément de précautions, même si beaucoup d’institutions de moindre rang le font. Il a d’ailleurs été assez difficile de convaincre l’État fédéral allemand d’entrer au capital d’Airbus au moment où Daimler en est sorti ; il était beaucoup plus naturel pour le gouvernement allemand de considérer que Daimler portait les intérêts allemands au sein d’Airbus, et il ne lui paraissait pas nécessaire d’en être directement actionnaire. D’ailleurs, l’État allemand n’est pas actionnaire direct, mais par l’intermédiaire de sa caisse des dépôts, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Troisième exemple, le Japon, notoirement connu pour avoir une stratégie et une politique industrielle : le gouvernement japonais n’a pas de participation dans les entreprises. Ces comparaisons internationales montrent que de nombreux outils autres que l’actionnariat direct peuvent être utilisés pour déployer une politique industrielle.
Il existe quelques exceptions. Mais elles relèvent moins de la politique industrielle que du service public ou du bien public. Le cas des chemins de fer est emblématique ; quand 60 % ou 70 % du financement d’une activité sont assurés par la puissance publique, quand son objet est un service public, quand les autorités politiques sont fortement légitimes pour intervenir dans sa gestion, la privatisation n’a aucun sens. Je sais que cette position n’est pas partagée par tous, mais c’est le cas typique dans lequel la détention publique est nécessaire, mais une détention publique assumée, à 100 %.
Cela soulève la question des outils dont doivent se doter les entités politiques et administratives pour assurer leurs fonctions – je ne sais pas s’il faut parler de tutelle ou d’actionnariat, la SNCF n’a pas d’actionnaires, puisque c’est un établissement public industriel et commercial (EPIC). Quels pourraient-ils être ? Un élément relève plus de la culture, et je pense qu’Arnaud Montebourg l’a évoqué devant vous : c’est l’état d’esprit entre le public et le privé. J’exerce ma profession dans de nombreux pays et de nombreux cadres institutionnels et culturels différents, et la France m’apparaît comme l’un de ceux où il est le plus difficile de construire une forme d’alliance – qui ne dit pas son nom, qui n’est pas officielle, mais qui se pratique – entre l’univers des actionnaires privés et l’État : il existe en France une réelle division entre le monde du privé et celui du public. Dans beaucoup de cultures et d’environnements, c’est un continuum ; chez nous, c’est séparé. Et dans la pratique, je constate que ces deux mondes ne se comprennent et ne se connaissent pas toujours très bien dans leurs ressorts, dans leur fonctionnement, dans leur logique. Nous avons du mal à faire des alliances de fait entre le capital national détenu par des actionnaires français et le Gouvernement français pour aller au secours d’une entreprise nationale.
Peut-être vous souvenez-vous du sauvetage de la Sabena : il a été fait par un groupe d’actionnaires belges. Pour Alitalia, lors de l’un des multiples épisodes de cette affaire, le gouvernement italien a fait appel à sa caisse des dépôts, mais aussi à un ensemble d’actionnaires privés tels que la famille Benetton, pour entrer au capital d’Alitalia. C’est une attitude que l’on observe rarement en France, et qui ne se théorise pas, qui ne s’incarne pas dans une législation : c’est une pratique. En France, face à une situation difficile, on ne fait pas équipe commune France : on en appelle rapidement, et assez systématiquement à l’intervention de l’État. Ce point ne relève pas de l’outil de droit, mais je pense qu’il est important que votre commission l’ait en tête. Et c’est lié, un peu paradoxalement, à l’omniprésence de l’État dans les entreprises. C’est une sorte de cercle vicieux : puisque nous n’avons pas confiance dans les acteurs privés, nous y allons nous-mêmes, mais cela nourrit la méfiance des actionnaires privés.
Deux outils me paraissent très importants pour l’action publique. Tout d’abord, le financement de la recherche et développement (R&D), de l’innovation et des grands programmes. Les États-Unis sont à cet égard un modèle d’injection de capital public dans les entreprises ; en assumant parfaitement que ce capital soit utilisé pour faire croître des entreprises, et accessoirement enrichir des capitalistes privés. Pensez à SpaceX, et à la manière dont cette entreprise a été nourrie de commandes publiques. Pensez à l’internet et aux GAFA : toute l’économie de l’internet est née d’un programme militaire américain. Cette injection d’argent public au service d’une stratégie de développement industriel et de puissance économique ne passe pas par des instruments extrêmement visibles. Des débats existent sur l’opportunité de créer une DARPA européenne (Defense Advanced Research Projects Agency) : c’est un peu une réponse de ce type.
Plus classiquement, il y a les marchés publics. L’intitulé de votre commission d’enquête fait référence à trois entreprises dont Alstom. À mon avis, la commande publique est plus à même de soutenir la partie « Transport » que la branche « Énergie » d’Alstom. Elle pose toutefois un problème : son séquencement dans le temps. Dans l’énergie comme dans les travaux publics, les programmes d’équipement sont massifs mais ils ont tendance à se tarir soudainement : les entreprises travaillent sur trois grands projets d’un coup, puis elles ne voient plus rien venir pendant quatre, cinq, six, sept, dix ans. L’État n’aide pas ainsi ses entreprises nationales même s’il en a l’impression au moment où il lance un grand programme. Il se pose ensuite un problème de gestion des cycles et de pérennité, notamment dans le secteur nucléaire où le programme français a été très concentré dans le temps.
Qu’en est-il de la commande publique ferroviaire ? Peut-elle être un instrument de soutien des entreprises nationales ? Oui, évidemment. Est-ce que nous l’utilisons ? Oui, certainement. Mais l’utilisons-nous de la meilleure manière possible ? Je ne sais pas. Le président d’Alstom vous a peut-être parlé d’une question qui se pose actuellement, celle des péages ferroviaires, qui dissuadent l’usage intensif du réseau. Sont-ils finalement un instrument correctement utilisé au service de la politique industrielle ?
Cette question m’amène à un deuxième point concernant les outils. En France, nous avons érigé une séparation entre le ministère de l’industrie, en charge des intérêts industriels, et les ministères sectoriels. Le cas des péages en est un bon exemple. Le ministère des transports a une vision assez peu industrielle des transports. Quant au ministère de l’industrie, il n’a pas une très bonne compréhension du fonctionnement des transports. Un jour, j’ai fait remarquer à Pascal Faure qu’il y avait beaucoup plus de cols bleus, d’ouvriers ferroviaires dans le groupe SNCF qu’il n’y en aurait jamais chez Alstom. Il a ouvert de grands yeux : ce genre de constat n’était pas dans son champ d’intervention et je ne lui en fais pas le reproche : c’est normal, c’est ainsi qu’est organisée l’administration.
Nous portons une attention très forte aux emplois industriels qui pourraient être touchés chez Alstom. Or je crois pouvoir dire dans cette salle que le nombre d’emplois industriels qui peuvent être supprimés à l’intérieur des ateliers du matériel de la SNCF suscite une grande indifférence : tout le monde trouve logique que le groupe SNCF fasse des efforts de productivité. À qualifications professionnelles et travail identiques, la personne qui fait de la maintenance ou de l’entretien d’essieux sous un train ne sera pas perçue de la même manière dans notre politique industrielle selon qu’elle travaille pour la SNCF ou Alstom.
Certains secteurs – comme celui de la santé – sont traités très différemment dans d’autres pays : les ministères, que je qualifierais de tutélaires, prennent en compte les intérêts industriels autant que l’objet principal de leur institution. En France, les deux centres d’intérêt sont vraiment séparés. Quand vous écoutez les professionnels de la santé, ce que j’ai fait récemment pour l’Institut Montaigne qui mène une réflexion sur la politique de santé, vous vous rendez compte que cette séparation est une caractéristique de la France. Ceux qui sont en charge de la politique sectorielle n’intègrent pas l’impact sur l’industrie nationale et sur la stratégie industrielle du pays dans leur raisonnement. C’est un vrai sujet qui mériterait d’être creusé.
Je ne peux vous citer qu’un contre-exemple : la Délégation générale à l’armement (DGA), dans le secteur de la défense. La DGA est une entité ministérielle sectorielle qui possède une vraie compréhension de la logique des entreprises et de leurs propriétaires. Je peux en témoigner. Cette préoccupation permanente est logique puisque l’indépendance nationale est en jeu. Elle développe cette connaissance, mais à bas bruit, d’une manière peu spectaculaire. Si nous étions capables de reproduire ce type de fonctionnement dans d’autres départements ministériels qui suivent des activités de manière sectorielle, nous pourrions faire de la politique industrielle à bas bruit en étant sans doute plus efficaces qu’en entrant de manière opportuniste au capital de tel ou tel groupe.
Et n’oublions pas la macroéconomie : quand un pays va bien sur ce plan, il lui est plus facile de soutenir et de protéger ses entreprises.
Autre sujet : l’épargne et le capital. Notre régime de protection sociale par répartition induit une conséquence mécanique : nous n’avons pas les immenses ressources que collectent les fonds de pension américains ou britanniques et qui sont investies pour partie en actions. Si cela ne signifie pas que nous devons changer de système, il nous faut néanmoins avoir conscience de cet effet. Ce n’est pas un hasard si les plus grands fonds de private equities, ceux qui investissent dans des sociétés non cotées, se trouvent principalement aux États-Unis et en Grande-Bretagne et non pas en France.
Il ne faut pas non plus nier le facteur culturel. Les législations ne peuvent pas changer totalement l’état d’esprit de nos concitoyens : quand il s’agit de placer leur épargne, les Français ont tendance à préférer l’immobilier et les produits sans risque aux actions. Cette tendance est plus nette en France qu’ailleurs. Quand l’État recherche un investisseur de nationalité française pour prendre une participation dans une entreprise jugée stratégique, il se heurte donc à des difficultés. Le gouvernement américain, lui, n’a même pas besoin de chercher : il se borne à constater que Carlyle, KKR et consorts, c’est-à-dire des fonds américains gérés par des Américains, investissent dans la société en question. Ces structures financières font partie de l’ancrage national. Pour notre part, nous ne disposons que marginalement de ce type d’instruments. D’où la création de Bpifrance. Nous avons en France une activité qui n’est pas complètement négligeable, mais nous n’avons pas la puissance de feu de certains autres pays.
Quels autres instruments peuvent être utilisés comme alternative à l’entrée au capital qui, je le répète, ne me paraît pas être le moyen le plus efficace ? Ce sont évidemment les outils juridiques. Le décret Montebourg, dont la rédaction a été provoquée par l’annonce du rachat de l’activité énergie d’Alstom par General Electric, en est un exemple. À mon avis, votre commission doit se poser la question du niveau d’intervention.
Le Comité pour l’investissement étranger aux États-Unis (Committee on Foreign Investment in the United States — CFIUS) est un instrument d’une grande puissance, placé entre les mains du président des États-Unis. Il est impossible de savoir à l’avance l’usage qui en sera fait. Quand vous faites une transaction avec les États-Unis, vous êtes obligé de prendre un bataillon d’avocats qui vont échanger avec les autorités publiques de manière informelle, pour essayer de mesurer la sensibilité politique du dossier et de faire en sorte que l’affaire se passe bien, quitte à faire certaines concessions. Le processus ressemble un peu à la procédure antitrust de Bruxelles.
Pour un groupe étranger désireux d’entrer au capital d’une société américaine proche de la défense nationale, la concession classique sera de renoncer à exercer un quelconque pouvoir au sein du conseil d’administration. Celui-ci sera un proxy board, c’est-à-dire qu’il sera peuplé de gens – parfois d’anciens généraux – qui seront en liaison avec les autorités politiques et qui assureront la gouvernance de cette « boîte noire ». Une telle exigence peut faire capoter une opération : quand vous achetez une entreprise, ce n’est pas nécessairement pour ne rien y voir. Quoi qu’il en soit, il y a une négociation.
Est-il pertinent qu’un outil de ce type soit maîtrisé à l’échelle de la France ? Ne serait-il pas plus pertinent de l’envisager à l’échelle de l’Europe, dans la mesure où la construction européenne avait pour objectif de constituer un bloc de puissance économique capable de faire pendant aux États-Unis et maintenant à la Chine ? N’est-il pas plus pertinent de mesurer l’intérêt stratégique d’une entreprise dans un cadre européen ? Si vous ne répondez pas par l’affirmative, vous risquez de mener le combat des Horaces contre les Curiaces : vous allez vous retrouver à juger la prise de contrôle d’un groupe français par un groupe italien de la même manière que celle d’un groupe européen par un groupe chinois.
Replaçons-nous dans la compétition mondiale. Si nous croyons que l’Europe doit faire masse pour être économiquement plus puissante sur un marché plus vaste et pour être capable de déployer une industrie européenne dans un cadre de valeurs assez sensiblement différent de celui qui existe aux États-Unis ou en Chine, ce n’est peut-être pas une bonne idée de nous battre entre Européens. Il y a pourtant de gros débats dans tous les pays européens – et pas seulement en France – quand une entreprise nationale risque de passer sous le contrôle d’un groupe issu d’un autre pays de l’Union européenne. En Espagne, deux groupes sont actuellement en compétition pour le rachat du concessionnaire autoroutier Abertis, et on sent bien que le pays préférerait que ce soit l’acheteur espagnol qui l’emporte plutôt que l’acheteur italien.
Aux États-Unis, quand un groupe du New Hampshire rachète une entreprise du Texas, il n’y a pas de mécanismes de ce type. Le périmètre d’examen des opérations est beaucoup plus large. Il n’y a pas de risque de voir les autorités européennes considérer qu’une mesure protectionniste vise à discriminer entre États européens. Cependant, aux yeux de la Commission européenne et des Européens, dans certaines circonstances, il devrait être totalement légitime de se protéger face aux autres puissances extérieures à l’Europe. Même si nous avons déjà des mécanismes de protection en France, il me semble qu’un CFIUS renforcé aurait toute sa place au niveau européen, quand bien même on y trouve des philosophies assez différentes. Je ne sais pas si cela relève du consensus ou de la majorité qualifiée, mais il sera sans doute difficile d’obtenir un accord ; reste que c’est à ce niveau que ce type d’instruments devrait se déployer.
Quand les instruments juridiques existent, encore faut-il savoir les utiliser. Et il ne faut jamais l’oublier qu’un État, en lui-même, a de la puissance même quand il n’utilise pas d’instruments juridiques. Toutefois, il n’a pas une puissance absolue : dans un État de droit, on ne peut pas faire n’importe quoi. Néanmoins, si une entreprise a de gros intérêts dans notre pays – un marché, des sites, une dépendance à certains programmes publics –, elle écoute les autorités françaises. La commande publique n’est pas le seul moyen pour un État d’avoir de l’influence, je le répète. Quand votre principal marché est la France, vous écoutez les autorités françaises même si ce n’est pas elles qui achètent vos produits.
Dans ces matières, la pratique et l’échange ont beaucoup d’importance. C’est pourquoi il faudrait réfléchir à la manière dont l’État pourrait mieux s’entourer de compétences non pas techniques mais nées de l’accumulation d’expériences en un même lieu. L’une des caractéristiques du système public est de faire tourner très vite son personnel. Conséquence de cette règle de gestion, il est très rare qu’une personne reste plus de deux ou trois ans à un même poste. Une personne qui tourne aussi souvent ne peut pas acquérir la connaissance d’une entreprise et d’un secteur industriel, la capacité à dialoguer en confiance avec l’écosystème qui les entourent. Si j’avais la bonne réponse à cette question qui me préoccupe, je vous ferais des suggestions ; reste que dans un monde de plus en plus complexe, où il est de plus en plus difficile de maîtriser la rapidité des évolutions, il est nécessaire d’avoir un peu de stabilité dans le système.
Cela étant, ne vous méprenez pas sur mes propos : l’État n’aura jamais les moyens de se passer d’experts. Un cabinet de consultants en stratégie aura toujours beaucoup plus d’interactions avec ce qui se passe sur la planète qu’une administration nationale. Si elle doit progresser en expérience et en compétence, l’administration nationale doit aussi avoir conscience qu’elle est un peu myope parce qu’elle n’est que franco-française et qu’elle n’a pas les opportunités d’interaction avec le reste de l’environnement. Si l’on veut mener une politique industrielle, il ne faut pas se croire revenu au temps du Roi Soleil et se dire que l’État peut tout maîtriser. Il faut avoir la modestie de reconnaître qu’il faut s’appuyer sur une multitude de sources d’information : experts professionnels, universitaires, réseaux divers et variés, think tanks. L’État ne peut pas maîtriser tous les paramètres avec ses seules ressources internes.
Vous m’avez interrogé sur Areva et EDF, deux exemples similaires en ce sens que la participation de l’État était sensiblement au même niveau dans le capital des deux entreprises. Les difficultés rencontrées dans les deux cas pourraient être les mêmes dans des structures encore plus publiques ou perçues comme telle – je vous ai précédemment cité les chemins de fer. Il faut savoir ce que l’on veut : si l’on constitue une entité sous forme d’entreprise, c’est que l’on veut qu’elle soit autonome dans sa gestion et dans son fonctionnement.
Tout actionnaire, qu’il soit public ou privé, rencontre les mêmes difficultés. Quand on est actionnaire ou administrateur, on n’est pas aux commandes opérationnelles. En fait, c’est assez difficile à comprendre. Que faites-vous lorsque vous êtes actionnaire et administrateur ? Vous essayez d’abord de nommer les bons dirigeants. Vous essayez ensuite de les « surveiller » de manière assez informelle et sans méfiance. Vous voulez vous assurer qu’ils ne sont pas aveugles face aux difficultés stratégiques qui vont se produire. Vous essayez de les guider. Vous essayez d’être un sounding board, un instrument de dialogue avec eux. Quand les choses partent dans le mauvais sens, il est de votre responsabilité de changer la direction ; quand tout se passe bien, vous devez vous assurer que la direction a pensé à sa succession pour que l’entreprise ne soit pas en difficulté si, par malheur, un dirigeant disparaissait. C’est peu de chose et, en même temps, c’est extrêmement important.
Mais tout cela, l’État sait-il bien le faire ? Je pense qu’il a, pour des tas de raisons, plus de difficultés encore qu’un actionnaire normal à surveiller le fonctionnement d’une entreprise. À cet égard, le changement d’une équipe de direction est tout à fait symptomatique. Le changement du dirigeant d’une entreprise lambda fait rarement la une des journaux. L’État peut prendre la décision de changer un dirigeant parce qu’il a des inquiétudes sur l’orientation, les performances ou la stratégie de l’entreprise ou sur la façon dont l’équipe de direction fonctionne. Ces informations sur le fonctionnement de l’équipe de direction n’émergent pas en conseil d’administration, mais les représentants de l’État peuvent les obtenir par d’autres sources, parce qu’ils ouvrent leurs oreilles et savent ce qui se passe dans l’entreprise. Mais quelles qu’en soient les raisons, un changement de direction décidé par l’État actionnaire donnera toujours lieu à interprétation politique : il ne faut pas oublier que toutes les décisions de l’État sont décodées au travers de prismes qui n’ont pas tous à voir avec l’intérêt de l’actionnaire. C’est un handicap qui explique en partie le tempo de l’État et qui, dans une certaine mesure, l’empêche d’agir.
En ce qui concerne Areva et EDF, la plupart des difficultés résultent de conditions de marché – Fukushima, accidents industriels sur certains contrats – qui pourraient tout aussi bien affecter des entreprises dont l’État n’est pas actionnaire. L’État aurait-il pu réagir un peu plus vite ? Il est difficile de juger après coup. Quoi qu’il en soit, ces deux exemples montrent toute la complexité du fonctionnement de l’État actionnaire.
S’agissant d’Alstom, vous m’avez demandé le nom des conseils qui sont intervenus dans ce dossier. Rappelons que cette affaire est tombée un vendredi soir, comme un coup de tonnerre, après la publication d’une dépêche de Bloomberg. L’État a soudainement pris conscience qu’il se passait quelque chose. À ma connaissance, la nouvelle a aussi surpris les administrateurs d’Alstom, en tout cas une grande partie d’entre eux. Une fois la nouvelle tombée, le ministre de l’économie nous a demandé de constituer un groupe d’experts, de personnes compétentes, pour essayer de réagir. Nous n’avions aucun pouvoir à l’intérieur d’Alstom : l’État ne disposait d’aucune golden share dans cette entreprise purement privée. L’entreprise avait pourtant une dimension politique très forte car elle avait beaucoup d’interactions avec le Gouvernement, mais elle n’entrait pas dans le champ de l’Agence des participations de l’État (APE).
On m’a demandé de prendre la responsabilité de constituer cette équipe qui allait jouer le rôle d’une sorte de banque d’affaires interne à l’État dans un dossier que nous ne maîtrisions pas. Nous nous sommes tout d’abord rapprochés de Bpifrance qui possède une équipe d’experts et une pratique de marché infiniment plus nourrie que celles de l’APE.
Autre aspect non négligeable : Bpifrance est capable de recruter des conseils du jour au lendemain, d’une manière beaucoup plus simple que ne peut le faire l’État, qui est tenu de passer un marché public ; et quand le marché public est conclu, l’opération est déjà terminée… Certes, l’État peut invoquer le secret ou l’urgence pour se dispenser de cette procédure. En l’occurrence, le motif de secret ne pouvait pas s’appliquer puisque l’opération avait été rendue publique ; quant au motif d’urgence, il est regardé de manière extrêmement restrictive par les juristes de l’administration. La Cour des comptes met une telle pression sur l’APE dans ce domaine que l’on en vient parfois – j’ai connaissance d’un ou deux cas – à renoncer à se doter d’un conseil. Entre deux maux, il faut choisir le moindre : plutôt que de se faire épingler par la Cour des comptes, on se contente de ses ressources propres. Je ne suis pas sûr que ce soit la meilleure chose pour la défense des intérêts de l’État. On ne peut pas non plus passer une sorte d’appel d’offres ex ante, comme j’avais essayé de le faire quand j’étais à l’APE, en demandant à des conseils de présenter leurs « prix catalogue » pour pouvoir, en cas de besoin, recourir à leurs services en urgence. Je ne suis pas juriste des marchés publics, mais il semble que ce soit assez compliqué d’utiliser ce genre de formule.
Bpifrance nous a donc permis de nous doter de conseils immédiatement. Nous avons pris la Compagnie Financière du Lion, une « boutique » parisienne spécialisée dans les fusions et acquisitions ; Citibank, une grande banque universelle américaine ; le cabinet Cleary Gottlieb ; le cabinet Roland Berger ; enfin, dix-huit mois auparavant, nous avions pris A.T. Kearney, à un moment où nous essayions de réfléchir à froid à l’avenir d’Alstom, compte tenu de l’évolution du marché de l’énergie. Voilà les conseils dont j’ai le souvenir. Comme je suis sous serment, je ne vais pas vous assurer que la liste est exhaustive ; c’étaient en tout cas les conseils qui étaient dans l’équipe centrale qui, plusieurs fois par semaine, faisait le point avec le cabinet du ministre sur la tactique à suivre et les actions à mener.
Était-ce, au départ, une alliance entre égaux ? Il existe deux façons de lire ce qui s’est produit durant ces quelques semaines d’intenses négociations.
La première chose qui a été faite a été de prendre le décret. Je dois avouer que nos conseils juridiques ont été très précieux en nous convainquant de le faire – bien qu’il n’y eût pas, de l’avis général, de risque juridique majeur du côté de Bruxelles – et de se donner ainsi les moyens d’un rapport de force.
Il faut en effet se souvenir que l’accord qui était négocié entre la direction d’Alstom et General Electric était un accord que je qualifierais d’« irrésistible » pour un conseil d’administration : GE s’engageait à payer un prix élevé, et s’il sortait des négociations, à acquitter ce que l’on appelle un break-up fees, une forte pénalité. Le groupe avait donc accepté de se lier les mains sur son offre. Cela plaçait le conseil dans la position, s’il rejetait l’offre, d’avoir à s’en expliquer auprès de la communauté des actionnaires : il ne faut jamais oublier qu’un administrateur est tenu, même si cela est moins vrai que dans le droit anglo-saxon, de faire monter les prix.
La situation était donc très compliquée. Il fallait établir un rapport de force pour que le conseil prenne conscience qu’une circonstance faisait qu’il était plus dangereux pour l’entreprise d’aller dans ce deal que de ne pas y aller : si le Gouvernement français bloquait la transaction, on se retrouvait sans rien, avec une entreprise abîmée. Il leur fallait donc mettre en regard de cet accord apparemment irrésistible, un autre scénario, dangereux pour l’entreprise.
M. le président Olivier Marleix. Il existait déjà un dispositif législatif de blocage avant le décret Montebourg. Les représentants de Bercy que nous avons auditionnés nous ont expliqué que cette opération était soumise, s’agissant d’investissements étrangers en France, à une autorisation préalable de l’État.
M. David Azema. Il s’agissait du décret de 2005, pris après l’affaire Danone.
M. le président Olivier Marleix. Mais il y a un support légal : les articles L. 151-1, 151-2, 151-3 et 151-4 du code monétaire et financier prévoient un dispositif de contrôle des investissements étrangers en France.
M. David Azema. Oui, mais la décision de refus doit être motivée au regard d’un certain nombre de principes. Jusque-là, n’étaient concernées que les activités liées aux jeux d’argent, à la sécurité et à la défense nationale. Le décret de 2014 a élargi le champ aux domaines de la santé, de l’énergie, des transports et des télécommunications.
Je ne sais pas si nous aurions pu nous passer de ce décret, mais j’ai constaté que sa publication avait changé l’état d’esprit des parties dans la négociation. Peut-être était-ce juridiquement un bluff, mais lorsque l’on se trouve dans un rapport de forces, il faut jouer avec le maximum de munitions. Et en l’occurrence, cela a véritablement changé la donne.
Ce n’était pas une alliance entre égaux, dans la mesure où il s’agissait de l’acquisition de l’activité Énergie d’Alstom par General Electric. Nous avons tenté de rétablir un certain équilibre dans la transaction. Nous avons cherché une alternative pour sortir du piège « GE ou rien ». Je pense que tous les ministres impliqués dans cette discussion ont eu à se poser la question de ce que seraient les conséquences d’un rejet de l’opération, sans alternative.
La question n’était pas de choisir entre trois options : General Electric, Siemens-Mitsubishi, ou ne rien faire, mais de savoir si l’on pouvait « tirer la prise », si je puis dire, et si Alstom Énergie ne sortirait pas très affaiblie de cette opération. On ne peut jamais savoir, mais les acteurs publics ont dû se dire qu’ils avaient entre les mains un instrument de pression qui s’apparentait à une forme de dissuasion nucléaire : que se passerait-il pour Alstom si on en faisait l’usage ?
D’où la recherche d’une solution alternative. Nous avons passé de longues heures à discuter avec Siemens et Mitsubishi. Pourquoi Mitsubishi, alors que, de l’autre côté, il n’y avait que General Electric ? Je crois me souvenir qu’il existait un problème d’antitrust aigu entre Siemens et Alstom Énergie, et que seule l’intervention d’un tiers prenant la partie potentiellement concernée par la législation antitrust, rendait possible cette solution.
Cette solution alternative a parfois été schématisée de la façon suivante : on accepte que l’activité « Énergie » passe sous contrôle étranger ; en contrepartie, on construit un Airbus du transport ferroviaire grâce à l’apport, par Siemens, de ses activités rolling stock et signalisation. Ce dont je me souviens, c’est que nous ne sommes jamais allés jusqu’à obtenir le contrôle d’Alstom sur l’activité « Signalisation » de Siemens.
Nous avions un accord de Siemens pour la partie rolling stock. Mais pour la partie « Signalisation » – l’activité la plus valorisée et la plus importante d’un point de vue stratégique –, Siemens n’était pas prêt à faire les concessions qui auraient permis de convaincre le conseil d’Alstom que cette opération tenait la route face à l’opération « irrésistible » avec General Electric, quand bien même le Gouvernement pouvait bloquer les choses.
Je dois le reconnaître, nous n’avons pas réussi à construire cette solution alternative, malgré tout le temps et l’énergie considérable que nous y avons consacrés.
M. le président Olivier Marleix. Revenons un instant sur l’hypothèse du refus. Le ministre de l’économie Arnaud Montebourg avait commandé quelques mois plus tôt une étude au cabinet Roland Berger. La conclusion de ce document, qu’il nous a remis, est qu’il n’y avait pas d’urgence à vendre. Pourquoi l’option de refus de vente à General Electric n’a-t-elle pas davantage été étudiée ?
M. David Azema. Le rapport de Roland Berger a été précédé par le rapport d’A.T. Kearney, qui affirmait à peu près le contraire… Là encore, c’est une affaire de jugement. C’est assez compliqué. La question Alstom était dans toutes les têtes.
Pour revenir à mon premier point sur la culture, ce qui est terrible dans cette affaire, c’est que nous n’avons pas perçu aucun des signaux faibles de la transaction. Du point de vue des deux entreprises, il est tout à fait normal de négocier ce type de transaction dans le plus grand secret. D’ailleurs, je crois savoir que le comité exécutif d’Alstom dans son entièreté n’était pas au courant. Seuls quelques-uns de ses membres le savaient.
Lorsque les choses sont arrivées, il y avait un deal sur la table. Le conseil était dans une position extrêmement difficile pour refuser cette transaction. Il fallait réagir à chaud. La question n’était pas de savoir s’il fallait bouger maintenant ou ne pas bouger, mais s’il fallait tuer quelque chose qui était déjà sur la table. Ce n’est pas du tout la même chose.
Tout le monde savait qu’Alstom avait vendu ou était prêt à vendre son activité énergie sur le marché, un marché « B to B ». C’est un signal extrêmement fort pour les clients : à qui demain achèteront-ils une turbine ? Les clients ne réagissent plus de la même manière lorsqu’ils découvrent qu’une entreprise est clairement à vendre. L’annonce même a modifié les données du problème. Peut-être qu’à froid, sans cette transaction, un délai supplémentaire de six mois aurait permis de faire l’ingénierie d’une autre solution – on n’est jamais à un ou deux mois près. Mais les circonstances étaient sensiblement différentes une fois l’annonce faite. Le dirigeant d’Alstom, celui qui connaît quand même le mieux le dossier, nous a expliqué que nous pouvions toujours conduire notre contre-expertise, mais que si l’on « tirait la prise » après quatre mois de discussions, l’entreprise serait très abîmée.
M. le président Olivier Marleix. Qui a commandé le rapport d’A.T. Kearney ?
M. David Azéma. Je pense qu’il a été commandé six ou huit mois auparavant. Je ne sais pas si la demande est venue du ministère de l’économie, de l’Élysée ou de Matignon. En tout cas, il y a eu consensus pour demander d’examiner à froid, si je puis dire, le sujet Alstom. Tout le monde pressentait que l’entreprise était stratégiquement en difficulté, dans la situation qui était celle du marché de l’énergie et compte tenu de sa position de plus petit acteur, par rapport aux très gros acteurs que sont Siemens et General Electric. Le rapport A.T Kearney n’a pas produit une solution qui allait de soi, mais une famille de solutions possibles parmi lesquelles, si ma mémoire est bonne, une option avec GE.
M. le président Olivier Marleix. Arnaud Montebourg nous a dit qu’il avait commandé une étude au cabinet Roland Berger mais n’a jamais parlé de celle d’A.T. Kearney. Je ne vois pas bien comment les deux démarches s’articulent. Du point de vue du fonctionnement de l’État, je trouve cela intéressant.
M. David Azema. Elles ne s’articulent pas. A.T. Kearney a été chargé quelques mois avant de réaliser une étude à froid, pour réfléchir en amont. L’étude Roland Berger, à ma connaissance, a été commandée juste avant l’opération ; je me demande même si ce n’était pas pendant.
M. le président Olivier Marleix. En 2013, avant l’annonce officielle.
M. David Azema. Je sais que le cabinet Roland Berger faisait partie de l’équipe ; Hakim El Karoui a été présent durant pratiquement toute la phase de négociation. Mais, si je me souviens bien, ce n’est pas l’APE qui a commandité le rapport.
M. le président Olivier Marleix. Ce qui nous intéresse, c’est de savoir où l’on peut le trouver.
M. David Azema. Ce dont je me souviens, c’est que l’APE a passé commande, se faisant le maître d’œuvre, si vous voulez, d’une demande dont la maîtrise d’ouvrage était un niveau au-dessus.
Pour continuer de répondre à votre question concernant l’alliance entre égaux, j’aurai une autre lecture de cette transaction et donc, du produit de la négociation.
Une négociation se fait toujours à plusieurs, chacun s’efforçant d’obtenir le maximum de concessions de la partie opposée. Dans le cas qui nous intéresse, celle-ci se trouvait sous la menace du décret. Il arrive un moment où vous vous dites que la partie adverse n’ira pas plus loin. La question était de savoir si l’on utilise la dissuasion nucléaire ou si l’on trouve un accord.
Cette négociation comportait trois grands thèmes. Le premier chantier était assez classique, mais se trouvait davantage mis en avant que d’habitude : il s’agissait des engagements pris par l’acquéreur vis-à-vis des autorités françaises, dans un cadre politique et administratif – nombre d’emplois nets créés dans le pays, présence des sièges. Cette composante de la négociation était pilotée par l’APE et la DGE – ex-direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, DGCIS – et très suivie par le cabinet.
Le deuxième volet de la négociation consistait à renforcer encore Alstom Transport : puisque cette partie allait prendre le dessus, autant qu’il soit le plus puissant possible. Nous avons regardé l’activité des locomotives de GE, qui est un énorme producteur de locomotives diesel, avant de rapidement refermer le dossier lorsque nous avons constaté que sa valeur était par trop importante. Nous avons alors forcé la revente par GE de son activité « Signalisation » à Alstom.
La troisième partie de la négociation portait sur les joint-ventures (JV) avec les implications que cela comporte en matière de protection des intérêts stratégiques français. Le dossier de la turbine Arabelle était suivi par le ministère de l’industrie, car nous n’étions pas les plus compétents sur ces sujets très techniques. Il s’agissait de protéger les intérêts nationaux tout en maintenant des options pour Alstom. Si le marché des renouvelables avait très bien performé et si Alstom avait souhaité revenir, il conservait un call sur cette partie-là.
Il s’agissait aussi de maintenir de la valeur. Si Alstom Transport est entré dans un accord avec Siemens Mobility sur des valeurs presque équivalentes aujourd’hui, c’est parce que ses puts ont une valeur. Si tout avait été vendu, ces valeurs n’auraient pas été conservées en cash dans Alstom Transport mais seraient peut-être remontées aux actionnaires. Une partie de la valeur de la transaction des JV a été rendue illiquide, si je puis dire ; elle ne pouvait pas remonter. Ainsi, Alstom Transport a conservé une cagnotte. Si j’en crois les annonces, elle lui permettra de contrebalancer la valeur plus importante de Siemens Mobility. Mais on aurait pu imaginer qu’Alstom Transport s’en serve pour faire l’acquisition d’un acteur du secteur pour se renforcer et se consolider.
La négociation sur les JV portait donc sur la protection des intérêts nationaux, notamment s’agissant des turbines Arabelle, et toutes les règles de gouvernance qui s’y attachent. Mais il s’agissait aussi de garder des options ouvertes, afin qu’Alstom ne sorte pas définitivement de l’énergie et puisse y revenir si les circonstances s’y prêtaient. Enfin, il fallait conserver à Alstom, après la transaction, plus de valeur que si tout avait été vendu et que cette valeur était remontée aux actionnaires. Mais cela ne fait pas pour autant un mariage « entre égaux »…
Vous m’avez interrogé ensuite sur le prêt d’actions et l’exercice du call.
Il a fallu beaucoup de temps pour négocier. Un protocole, une forme de mémorandum a permis de stabiliser les termes de la négociation. C’est ainsi qu’un accord a pu être signé entre toutes les parties, Alstom, General Electric et le gouvernement français. Mais cet accord n’était pas détaillé et, par définition, les actions n’étaient pas encore prêtées.
S’en est suivi une très longue négociation pour aboutir au prêt d’actions. À ce propos, je voudrais rappeler une chose concernant l’exercice du call. On l’a complètement oublié, mais notre plan initial était de nous ouvrir la possibilité d’acheter, sur le marché, des titres Alstom, dont la valeur était très inférieure à celle du call. Nous espérions ainsi progressivement « ramasser » des actions afin de constituer une position, sans avoir à la payer au prix du call.
Une circonstance juridique a mis fin à cette option que les négociateurs et les décideurs politiques avaient en tête : l’Autorité des marchés financiers (AMF) a estimé que l’accord entre Bouygues et l’État français était constitutif d’une action de concert. Si l’État avait acheté quelques actions, le seuil de l’OPA obligatoire aurait été franchi et l’État et Bouygues se seraient trouvés dans l’obligation de faire une offre publique à l’ensemble des actionnaires de Alstom. Ce qui, vous l’imaginez, nous a quelque peu dissuadés.
Je dois avouer que nous n’avions pas anticipé cette décision de l’AMF et qu’elle nous a surpris, nos avocats nous ayant assuré que nous n’étions pas en situation de concert. Par la suite, l’AMF, sur une situation assez proche concernant Klépierre, a fait évoluer sa jurisprudence. Mais il ne faut pas oublier que nous avions cette stratégie à l’esprit, et qu’elle a été bloquée par la lecture qu’a faite l’AMF de la relation entre Bouygues et l’État français.
M. le président Olivier Marleix. Cette décision de l’AMF est donc intervenue après l’accord signé entre l’État et Bouygues ?
M. David Azema. Non, après l’annonce. Après la signature de l’accord par Arnaud Montebourg et Jeff Immelt, les entreprises ont publié un communiqué de presse. Dans ces secteurs où les acteurs sont cotés, compte tenu des obligations d’information du marché, l’information est disponible pratiquement en temps réel. De la même manière qu’une transaction qui prendra des mois à passer la législation antitrust et à être finalisée est d’abord annoncée, les termes de l’accord à négocier ont été rendus publics. C’est sur la base de l’annonce – et non sur celle de l’accord détaillé – que l’AMF, saisi par Colette Neuville, a conclu au concert.
De ce fait, la seule manière pour l’État d’acquérir des actions était d’attendre soit la fin de l’accord – et la dissolution du concert –, soit l’exercice du call. Le call aurait pu se produire à n’importe quel moment entre l’accord définitif et l’expiration du call si le cours avait atteint le seuil de déclenchement.
M. le président Olivier Marleix. J’ai sous les yeux un communiqué du ministre de l’Économie, en date du 22 juin 2014, qui affirme : « l’État a conclu ses discussions avec Bouygues en vue de satisfaire les conditions qu’il avait posées à l’approbation de l’alliance entre Alstom et General Electric. L’APE et Bouygues ont signé un accord en vertu duquel l’État dispose d’options pour acquérir à son choix des actions de Alstom », et détaille les deux périodes au cours desquelles l’État peut acheter 20 %, puis 15 % du capital.
M. David Azema. Ce que je voulais dire, c’est que les actions n’étaient pas encore prêtées. Les termes ont été définis, puis négociés pendant assez longtemps ; mais les actions n’ont été prêtées qu’à l’issue de ces discussions. En août 2014, l’État ne détenait pas d’actions Alstom.
M. le président Olivier Marleix. Cela date de février 2016.
M. David Azema. Oui, cela a été très long. Je crois me souvenir que, dans ces accords, l’entrée au conseil était conditionnée à la clôture de l’opération avec General Electric. Cela signifie que l’État n’avait pas souhaité entrer au conseil en amont.
Vous m’avez ensuite demandé pourquoi l’État n’a pas exercé ses options. Je ne suis pas nécessairement très bien placé pour faire des commentaires sur ce sujet, car cela fait un certain temps que je n’exerce plus mes fonctions à l’APE, mais je vais tout de même vous donner ma lecture des faits.
La transaction annoncée en septembre dernier entre Siemens Mobility et Alstom a obtenu le soutien du Gouvernement français. À la différence de la situation que l’on avait connue précédemment, le Gouvernement était informé des discussions entre les trois parties, car il siégeait au conseil d’administration. L’État avait aussi la possibilité de bloquer la transaction s’il n’en avait pas voulu. L’opération aurait été tuée si le call avait été exercé : un actionnaire à 20 % peut faire capoter une opération de ce type.
Il faut également se souvenir que Siemens a exploré en parallèle une autre piste, qui était un rapprochement avec Bombardier, le grand concurrent d’Alstom, notamment en France, où il n’existe que deux véritables fournisseurs de matériel roulant. Au demeurant, la notoriété publique de ces discussions était bien plus grande que celles avec Alstom, car il y avait eu des fuites dans la presse à plusieurs reprises. L’alternative était que Siemens parte avec Bombardier, ce qui aurait fait décrocher Alstom. Quant à la menace chinoise, dont il a beaucoup été question, le marché des matériels ferroviaires et de la signalisation se trouve en effet dans l’ombre du gigantesque acteur chinois qui s’est constitué dans ce domaine, mais les circonstances de court terme qui ont poussé à conclure l’accord sont d’abord liées à la perspective d’un deal entre Bombardier et Siemens.
Pourquoi le call n’a-t-il pas été exercé par l’État ? D’abord, le Gouvernement a dit qu’il considérait favorablement l’opération : il n’allait donc pas faire jouer son option et bloquer le deal. Ne pouvait-il pas, néanmoins, exercer le call dans un but purement financier, sans chercher à s’opposer ? M. Bruno Le Maire a déclaré que la transaction ne se serait peut-être pas faite dans ce cas. C’était donc une question de cohérence. Par ailleurs, on se serait trouvé dans la même position que Bouygues, qui s’était engagé à soutenir l’opération et à garder ses titres au moins jusqu’au milieu de l’année 2018. Il ne s’agissait donc pas seulement de réaliser un « aller-retour », opération qui n’aurait d’ailleurs pas été évidente compte tenu du volume d’actions : on aurait au contraire porté un risque pendant six ou huit mois. Or le marché des actions n’a rien à voir avec celui des obligations d’État – on l’a bien vu il y a quelques jours : on peut toujours se dire qu’il y a une importante plus-value à réaliser, à condition d’acheter maintenant et de revendre plus cher dans quelques mois, mais rien n’est jamais garanti en la matière. Je n’ose imaginer dans quelle position se trouverait le successeur de mon successeur s’il se retrouvait avec une perte ou à l’impossibilité de sortir du capital après avoir investi 1 ou 1,5 milliard d’euros d’argent public. Un gestionnaire de fonds privés peut « prendre sa paume », comme on dit : il « coupe » sa perte, car il ne sait jamais jusqu’où la situation peut aller. En revanche, j’ai connu des circonstances où l’on a considéré qu’il ne fallait pas vendre un titre, que je ne citerai pas, pour ne pas afficher une petite moins-value et passer pour un mauvais gestionnaire de deniers publics.
C’est d’ailleurs pour cette raison qu’il est difficile pour la puissance publique de se comporter comme un actionnaire : elle n’a pas la même rapidité d’intervention et elle se trouve exposée à tous les regards, alors que personne n’ira examiner ligne après ligne si un gestionnaire de fonds a réalisé des plus-values : on prendra en considération le résultat global.
M. le président Olivier Marleix. Si l’on croit à la pertinence du mariage avec Siemens, il n’est pas incohérent d’être optimiste sur l’évolution de l’action après la fusion. Tous les objectifs de cours laissent ainsi envisager une bonne opération pour le détenteur des actions.
M. David Azéma. Cela « laisse envisager », en effet, et c’est tout le problème. Quand Bouygues est entré au capital d’Alstom au prix de 62 euros par action, il ne pensait probablement pas que le cours descendrait à 20 ou 25 euros, comme ce fut avant l’accord avec GE… Il y a toujours un risque. Je ne prétends pas que vous avez tort, car je crois que la transaction a du sens : sur le long terme, elle va créer un acteur puissant et à même de résister. Je dis simplement que les circonstances de marché sont telles que l’on ne sait jamais ce qui peut se produire. Si un krach avait lieu entre aujourd’hui et mi-2018 – je touche du bois –, alors il y aurait une perte. Si l’on a la patience d’attendre que le marché se redresse, la question se pose différemment, bien sûr, mais en tout cas on ne gagne pas à tous les coups. On n’est pas mathématiquement sûr de réaliser une plus-value en exerçant l’option. Un milliard ou un milliard et demi, c’est tout de même beaucoup d’argent.
M. le président Olivier Marleix. Des dividendes sont déjà acquis…
M. David Azéma. Si la transaction va jusqu’au bout ; et jusqu’à présent, le cours de l’action ne reflète pas complètement les termes de la transaction. Cela montre que les investisseurs considèrent qu’il y a toujours un risque : sinon, le cours se serait ajusté à la valeur théorique. Tous les investisseurs savent que nous avons affaire à des éléments volatils. On a de bons espoirs, mais la question de l’antitrust n’est pas purgée, comme d’autres points d’ailleurs. La transaction n’est pas terminée.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Merci pour votre présentation, pour les analyses que vous avez partagées avec nous, notamment en ce qui concerne l’État actionnaire, et pour les principes essentiels que vous avez rappelés, car il est toujours bon de les entendre : le cours des actions évolue et ce ne sont pas nécessairement les actifs les plus liquides. On a parfois du mal à sortir du capital d’une entreprise.
J’aimerais revenir sur votre note pour l’Institut Montaigne qui s’intitule : « L’impossible État actionnaire ? ». Comme vous l’avez dit tout à l’heure, de nombreuses puissances économiques ont une politique industrielle forte, visant à défendre des intérêts stratégiques, mais ne détiennent pas de participations directes dans le capital des entreprises. Vous le soulignez également dans votre note : « De nombreux États, au premier rang desquels nos plus importants alliés au sein de l’OTAN, les États-Unis et la Grande-Bretagne, ne jugent aucunement nécessaire d’être au capital de leurs fournisseurs militaires ».
C’est très vrai. Certains États apportent néanmoins un soutien financier direct à des entreprises qu’ils jugent stratégiques. Je pense à la Chine : dans le secteur des télécoms, par exemple, l’État finance des entreprises au moyen de lignes de crédit parfois assez conséquentes. Cela donne à ces entreprises une véritable puissance de frappe : elles se positionnent sur des appels d’offres à l’étranger en proposant des prix extrêmement compétitifs grâce à leur marge de manœuvre financière. Elles ont les reins solides et peuvent donc « acheter » des appels d’offres. Outre ce que vous avez dit sur l’État actionnaire
– je souscris en grande partie à vos propos –, que fait-on lorsqu’un État étranger soutient des entreprises en leur octroyant du cash ou des lignes de crédit, et leur permet ainsi d’être compétitives au plan international ? N’est-ce pas une situation de concurrence déloyale que personne, pas même chez les libéraux, ne peut décemment accepter ?
Ma deuxième question porte sur le cadre européen que vous appelez de vos vœux en tant qu’instrument de protection, visée que je partage. Pouvez-vous néanmoins préciser ce qu’est une entreprise stratégique au niveau européen ? L’Europe est-elle vraiment capable de s’entendre sur un cadre commun ou une définition commune ? Une entreprise stratégique en France l’est-elle aussi en Allemagne ou en Italie ? Peut-on trouver un dénominateur commun pour définir une entreprise stratégique ? Selon vous, va-t-on réellement y arriver ? En supposant que l’on parvienne à s’accorder sur ce qu’est un intérêt stratégique au niveau européen, quels outils préconisez-vous d’utiliser ? Doit-on s’inspirer d’instruments juridiques employés par d’autres pays, tels que les États-Unis, le Canada, la Chine ou d’autres partenaires commerciaux ? Quels outils préconiseriez-vous pour préserver les intérêts stratégiques européens ?
M. David Azéma. En réponse à votre première question, je crois qu’il faut bien distinguer le soutien et le fait d’être actionnaire. BAE, une entreprise privée britannique, est massivement soutenue par le gouvernement de son pays. Quand celui-ci passe une commande de navires ou de sous-marins nucléaires, ce n’est pas auprès de Naval Group qu’il le fait, mais de son entreprise nationale. Certaines formes de soutien ne passent pas nécessairement par l’actionnariat. Vous avez remarqué que les dirigeants chinois ne font jamais de grandes déclarations sur l’actionnariat public et ne revendiquent pas la nécessité d’être au capital d’entreprises, mais qu’ils sont partout, y compris dans les entreprises à 100 % privées. Le cadre est complètement différent de ce que nous connaissons en Europe : le parti communiste chinois, au pouvoir, a su mêler admirablement l’adoption des canons du capitalisme et une maîtrise politique extrêmement forte. On n’imaginerait pas en France qu’un dirigeant d’une entreprise à 100 % privée qui aurait déplu puisse disparaître ou se retrouver incarcéré du jour au lendemain !
La question du soutien financier est aussi celle de la puissance financière de l’État. Avons-nous les moyens d’apporter à nos entreprises nationales autant de soutiens que la Chine dans un certain nombre de domaines ? Dans le secteur ferroviaire, par exemple, il n’y a pas de miracle chinois : le ferroviaire n’est pas une activité rentable. On peut construire autant de lignes nouvelles que l’on veut, elles ne sont jamais payées par les utilisateurs, même au Japon. Le géant chinois de la construction ferroviaire a ainsi été financé sur fonds publics. À la différence de ce que pratiquent les gouvernements français depuis cinquante ans, les autorités chinoises ont payé les lignes au lieu de faire semblant de les faire payer par l’opérateur. Le soutien financier est lié aux moyens dont on dispose : il y a sans doute moins de contraintes budgétaires en Chine, où la situation des finances publiques n’a rien à voir avec la nôtre. On ne peut pas comparer la situation chinoise et celle de l’Union européenne. Il y a aussi la question des contraintes juridiques pour les financements à l’exportation. Nous nous sommes imposé des règles plus contraignantes que celles appliquées par le gouvernement chinois ou par celui du Japon.
Quelles réponses peut-on apporter ? En allant se battre sur le terrain de la réciprocité et sur celui de la concurrence déloyale, on a sans doute un moyen de contrer ce que l’on ne peut pas imiter : je ne pense pas que nous puissions reproduire le degré de soutien que les Chinois apportent à certaines filières nationales. Puisque nous ne pouvons pas lutter sur ce terrain-là, pouvons-nous le faire sur celui de la protection, qui relève normalement de la compétence européenne, de la réciprocité et de la concurrence déloyale ? On l’a fait dans des secteurs dont je ne suis pas spécialiste, comme la sidérurgie, où un certain nombre de réactions ont eu lieu. Nous sommes dans un combat géopolitique et économique mondial pour lequel on doit se doter d’armes.
Qu’est-ce qu’une entreprise « stratégique » au niveau européen ? Je crois qu’il n’existe pas de réponse à cette question. Je me suis beaucoup interrogé, quand j’étais à l’APE, sur ce qui est véritablement « stratégique », et j’ai eu des échanges avec mes collègues de la direction générale des entreprises : il est très difficile de donner une définition. D’ailleurs, ce qui est stratégique aujourd’hui peut ne plus l’être du tout demain. Il en résulte un effet d’hystérésis très fort au sein de l’État : on a beaucoup de mal à admettre que ce qui était stratégique il y a cinquante ans ne l’est plus aujourd’hui et à réorienter les crédits en conséquence. Il faut être aussi pragmatique que les Américains : je ne crois pas qu’ils aient adopté une définition de ce qui est stratégique. C’est le CFIUS qui décide : est « stratégique » ce qu’il a décidé de qualifier comme tel.
On arrive alors à la question suivante : comment aboutir à une gouvernance européenne qui permettrait une forme de dialogue entre États et une prise de décision ? On en viendrait à considérer, par exemple, que le rachat de telle entreprise allemande de robots par un investisseur chinois constitue un problème collectif au plan européen, ici et maintenant
– car ce ne sera peut-être plus le cas dans six ans. Peut-on avoir la maturité de juger que notre intérêt en tant que Français est qu’une entreprise à la pointe de la robotique existe en Europe même si ce n’est pas dans notre pays ? Les Allemands sont-ils capables de tenir le même raisonnement au sujet d’une entreprise de défense ou de télécommunications française ? Je crains fort que nous n’ayons pas d’autre choix que d’y arriver. Sinon, on nourrit le soupçon entre Européens et l’on s’affaiblit. C’est le combat des Horaces et des Curiaces.
Quels seraient les outils ? J’ai tendance à penser qu’il faut beaucoup de pragmatisme et de souplesse. Avec notre culture très cartésienne, nous aimons pouvoir motiver, expliquer et justifier. Quand on interagit avec les Américains, on voit bien en revanche qu’ils ne s’embarrassent pas toujours de telles considérations. Un executive order du Président des États-Unis qui interdit ceci ou cela peut être contesté en justice, mais il ne cherche pas à se raccrocher à une définition prédéterminée de ce qui est stratégique ou non – c’est très difficile, car le monde change tellement vite.
M. Bastien Lachaud. Vous avez décrit un monde idyllique où régnerait une vision stratégique européenne, où la concurrence libre et non faussée ne serait pas que l’apanage des libéraux européens et où le marché résoudrait les problèmes des entreprises stratégiques françaises si on le laissait faire. Force est de constater que ce n’est pas le cas et que les actionnaires, censés mieux savoir que l’État comment gérer une entreprise, détiennent aujourd’hui leurs actions pendant une durée de 22 secondes en moyenne, avec le trading à haute fréquence, contre six ans entre 1945 et 1975. Il est aujourd’hui très facile de se défaire de ses actions, contrairement à ce que vous dites.
Dans ce modèle de capitalisme de l’immédiateté, ce que l’on vise n’est pas le développement d’une entreprise à long terme, mais le profit, voire la profitabilité à court terme – à trois ou un mois – selon des taux aujourd’hui inatteignables dans le domaine industriel, puisqu’ils sont supérieurs à 10 ou 15 %. Toute entreprise affichant des taux de profit inférieurs est jugée en difficulté, non rentable, à clouer au pilori. Si l’on regarde Alstom Transport avec ces yeux-là, l’entreprise est bien sûr en difficulté. Elle a pourtant des carnets de commandes pleins pour plusieurs années et, de plus, le transport ferroviaire sera un élément central dans la transition écologique, car il faudra accepter un jour ou l’autre de mettre sur des trains les camions qui traversent notre pays, ce qui implique des commandes publiques. Si l’on considère Alstom avec d’autres yeux que ceux du profit, ne serait-elle pas une entreprise viable avec un État actionnaire à 100 % ? Ce qui réglerait du coup la question de la dualité du rôle des dirigeants que vous avez évoquée.
Merrill Lynch était la banque conseil de Patrick Kron et des dirigeants d’Alstom au moment du rachat par GE. Quels étaient vos liens avec cette banque à l’époque et par la suite ? Que pouvez-vous nous dire de l’avis de la commission de déontologie sur ces liens ?
J’imagine que vous avez assisté aux négociations sur les engagements de GE à l’égard d’Alstom. Qu’en est-il des accords signés par GE et des engagements pris ? Cela correspond-il à ce dont Arnaud Montebourg nous a parlé, notamment cet engagement de créer 1 000 emplois ?
M. David Azéma. Il est facile de se libérer d’actions au fil de l’eau, si j’ose dire, mais pas de 20 % du capital : si l’on vend en bloc, le cours s’effondre. Vous avez raison en ce qui concerne le trading à haute fréquence, mais la question est beaucoup plus compliquée dans les autres cas. Les actions sont théoriquement des instruments liquides, mais elles cessent de l’être quand on a un bloc très important entre les mains – sans même aller jusqu’à 20 % du capital.
Je ne sais quoi vous répondre si vous me dites que la nationalisation des moyens de production est une meilleure option que le marché. C’est un débat de philosophie politique dans lequel je ne vais pas m’engager. En tant qu’observateur, j’ai compris que l’Europe et la France ont choisi l’économie de marché et que, dans ce cadre-là, les critères que j’ai évoqués sont ceux que l’on a choisi d’appliquer collectivement ou majoritairement. Cela étant, je ne peux vous contredire : si Alstom était une entreprise publique à 100 %, il n’y aurait pas de conflit entre les intérêts des actionnaires et la politique industrielle. S’il faut chercher des précédents historiques, ce serait l’équivalent de la Manufacture de Saint-Gobain sous Louis XIV, ou de la DCNS mais à l’époque des arsenaux…
M. Bastien Lachaud. … Et d’Airbus dans les années 1960.
M. David Azéma. Ou plus exactement Aérospatiale, qui n’aurait pas pu créer Airbus à elle seule. C’est d’ailleurs un cas intéressant : on a dû transformer Airbus, qui était à l’origine un programme de coopération internationale, car il ne tenait pas dans la durée, faute d’alignement en matière de gouvernance – j’ai vécu exactement le même problème à Eurostar. On est alors passé d’une coopération autour d’un produit à une société commune fabriquant ce même produit, ce qui nous a obligés à négocier et à faire des compromis. Dans le deal qui a permis de créer EADS à l’époque où Dominique Strauss-Kahn était ministre, il n’était pas question pour les Allemands que l’entreprise soit sous domination publique. C’est la négociation sur la gouvernance d’Airbus, à laquelle j’ai participé dans le cadre de l’APE, qui a fait rentrer du capital allemand et a ainsi augmenté le niveau du capital public.
Dans l’univers où nous vivons, les schémas à 100 % publics sont assez compliqués
– et je ne parle pas toutes les complexités qui pourraient voir le jour du côté de Bruxelles. Le jour où une entité publique à 100 % veut procéder à une augmentation de capital dans une entreprise concurrentielle comme Alstom, il faut qu’elle fasse passer toutes ses augmentations de capital en aides d’État auprès de la Commission européenne : je lui souhaite bien du plaisir pour le pilotage !
Dans un autre univers politique que celui où nous vivons, cela pourrait éventuellement se faire, mais je ferai juste remarquer que la gestion bureaucratique des entreprises, ça ne marche pas toujours très bien – on peut le regretter ou pas, selon le point de vue philosophique auquel on se réfère, mais c’est comme ça. Peut-être existe-t-il une pierre philosophale pour que ça marche, mais personne ne l’a encore trouvée ! Je vous ai dit tout à l’heure que je ne croyais absolument pas aux vertus de la privatisation dans ce domaine et qu’il fallait donc faire preuve d’intelligence pour la gouvernance – mais dans le domaine des chemins de fer français, qui sont aujourd’hui publics à 100 %, je ne crois pas qu’on ait trouvé comment être efficace. Croyez-moi, il faut être modeste face à ces questions-là, qui sont très compliquées.
Vous m’avez demandé si, en tant que dirigeant d’Alstom, Patrick Kron avait eu Bank of America Merrill Lynch comme conseil : la réponse est oui. Pour ma part, j’avais annoncé que je quitterais l’APE dans une interview aux Échos datant de mars ou avril. J’étais à la recherche d’un nouveau poste et j’étais en discussion avec plusieurs employeurs potentiels, qui ne pouvaient pas être ceux dont je venais précédemment : il était donc exclu que je retrouve du travail au sein du groupe SNCF, ni même au sein de la plupart des groupes industriels dans lesquels j’avais une vague compétence, qui se trouvaient tous sur la liste des interdictions. Je me suis donc tourné vers le secteur des fusions-acquisitions, ce qui correspond un peu au métier que j’ai pratiqué précédemment au sein de corporates, et j’ai eu plusieurs offres, dont celle de Bank of America – les autres venaient de « boutiques », c’est-à-dire de petites entités comme celle où je me trouve aujourd’hui, qui ne font que des fusions-acquisitions. Me dirigeant vers un métier que je ne connaissais pas, j’ai choisi d’aller vers une grande société, où je verrais de l’intérieur ce que c’est ; c’était un passage nécessaire à mes yeux. J’ai donc engagé des discussions avec des gens de chez Bank of America, qui ne m’ont évidemment jamais dit qu’ils étaient conseil d’Alstom : c’est seulement quelques jours après la fuite que je l’ai découvert.
Je vous rappelle qu’à ce moment, j’étais en train de faire mes bagages et de me préparer à prendre deux mois et demi de quasi-congés avant de passer à autre chose. Je suis reparti au combat, si je puis dire, à la demande du ministre et de son cabinet et, dès que j’ai eu l’information, je suis évidemment allé voir les deux cabinets pour leur dire : « Normalement, je dois partir chez Bank of America, mais si c’est un problème, je pose le crayon, j’arrête tout de suite ». Sans doute s’est-il écoulé un petit délai, car je me souviens avoir eu le temps de prévenir aussi Joe Kaeser, le patron de Siemens, ainsi que le patron japonais de Mitsubishi Heavy Industries (MHI) et, bien sûr, Patrick Kron – car il aurait pu décider de se passer du conseil de Bank of America, puisqu’ils sont aussi du côté de l’État, au moins virtuellement. J’ai été totalement transparent : ma position était connue de toutes les parties et il a été jugé par mes autorités que cela ne posait pas de problème d’incompatibilité.
J’en viens à la dernière question, qui est de savoir si les conditions fixées dans l’accord ont été entièrement respectées.
M. Bastien Lachaud. Ce n’est pas tout à fait cela : ce que je veux savoir, c’est si l’accord final entre GE et Alstom correspond aux demandes précises d’Arnaud Montebourg du mois de juin 2014.
M. David Azéma. Franchement, il faudrait poser la question à Arnaud Montebourg, qui est le mieux à même d’en juger…
M. Bastien Lachaud. Il n’était plus ministre…
M. David Azéma. Certes, mais l’accord final est connu.
M. le président Olivier Marleix. Non, les lettres d’engagement restent confidentielles.
M. David Azéma. En tout état de cause, je n’en sais pas plus que M. Montebourg sur ce point, puisque je n’étais pas là non plus. Je ne peux donc pas vous répondre sur ce point.
M. le président Olivier Marleix. Je vous remercie d’avoir répondu franchement à M. Lachaud au sujet de votre passage chez Bank of America, car vous vous êtes trouvé dans une situation juridiquement compliquée, comme l’ont souligné de nombreux observateurs…
M. David Azéma. C’est une situation que l’on rencontre constamment dans ce métier : il est très fréquent que le conseil d’une partie devienne, quelques mois plus tard, le conseil d’une autre, qu’il avait précédemment en face de lui… Ce sont effectivement des situations compliquées.
M. le président Olivier Marleix. Ce sujet se trouve au cœur de nos investigations, car il nous évoque immédiatement pour nous l’expression consacrée par la loi, selon laquelle « ceux qui sont en charge des intérêts nationaux n’auront à l’esprit que la défense des intérêts nationaux », qui a logiquement conduit les observateurs à s’interroger sur votre situation personnelle. Sur ce point, votre réponse tend à démontrer que votre décision de quitter l’APE était connue avant la révélation du rôle de conseil de Bank of America auprès d’Alstom – une première tentative de départ avait d’ailleurs conduit le ministre à vous imposer de saisir la commission de déontologie, ce qui avait défrayé la chronique.
M. David Azéma. J’aimerais en profiter pour évoquer un point susceptible d’alimenter la réflexion de cette commission. Si je comprends parfaitement les préoccupations d’ordre déontologique, je comprends moins les conditions dans lesquelles les choses se sont faites. Dans les faits, la commission de déontologie ne pouvait pas être saisie, puisqu’elle ne se réunit qu’une fois par mois, et qu’elle ne pouvait pas être saisie avant que ma nomination ne soit prononcée. Par ailleurs, il m’était impossible d’aller consulter confidentiellement la commission pour lui soumettre mes projets et lui demander son avis à ce sujet – peut-être les règles ont-elles changé, mais à l’époque une telle démarche n’était pas envisageable.
On peut toujours se poser des questions, mais pour ma part je sais, en mon âme et conscience, que, durant cinq ou six semaines, j’ai défendu jour et nuit et de manière acharnée ce que je pensais être l’intérêt de l’État – en tout cas la consigne donnée par les ministres auxquels je rapportais. Sur ce point, le mieux est de demander à M. Montebourg et à son directeur de cabinet de l’époque, Boris Vallaud, s’ils ont eu le sentiment que je défendais loyalement les intérêts du ministère.
Mme Dominique David. Je vous remercie, monsieur Azéma, pour votre intervention claire et franche.
J’aimerais vous soumettre un cas pratique, relatif à un projet industriel d’envergure qui pourrait voir le jour dans ma région, la Nouvelle-Aquitaine, et porterait sur un domaine apparemment considéré comme stratégique, celui du stockage de l’énergie. Ce projet, aujourd’hui techniquement mûr, représente des centaines d’emplois, mais a besoin pour démarrer de l’engagement d’un constructeur automobile – non pas un engagement financier, mais sous forme de commandes, afin d’amorcer le projet.
Alors que la région Nouvelle-Aquitaine est très impliquée dans ce projet et qu’elle a obtenu le soutien du Président de la République, du Premier ministre et du ministre de l’économie, rien ne se passe. Cet exemple est, à mon sens, assez révélateur de l’incapacité des entreprises françaises à chasser en meute. Pensez-vous que nous ayons en France les bons leviers pour faire avancer des projets de ce type ? Que pourrions-nous faire pour que ce projet voie le jour en France plutôt qu’ailleurs – par exemple en Asie ?
Mme Anne-Laure Cattelot. En tant que rapporteure sur le budget des transports, j’aimerais vous interroger, monsieur Azéma – vous qui êtes un expert du ferroviaire, puisque vous êtes passé par la SNCF ainsi que par un opérateur anglais et par l’opérateur franco-québécois Keolis – sur la question des péages ferroviaires, qui dissuade un usage intensif du réseau. Cette question en soulève deux autres, à savoir celle des capacités de trafic ferroviaire sur notre territoire et celle de la connexion qui doit s’établir entre la politique de transport et la politique industrielle – c’est surtout ce dernier point qui m’intéresse.
L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) a épinglé SNCF Réseau, et il est prévu que le TER et le TGV fassent l’objet d’une prochaine ouverture à la concurrence. Selon vous, que faudrait-il faire pour favoriser un usage plus intensif du réseau ?
Ma deuxième question porte sur le groupe Vallourec. Si vous n’étiez plus à l’APE au moment où, dans le cadre d’un nouveau plan industriel, Vallourec a bénéficié d’une prise de participations de Bpifrance à hauteur de 15 % de son capital, vous n’ignorez probablement pas que ce groupe a récemment fait part de son intention de se spécialiser sur certaines productions par géographie. Que pensez-vous des orientations stratégiques de ce fabricant des tubes métalliques principalement destinés aux industries du pétrole et du gaz, et rattaché à ce titre au secteur de l’énergie – un secteur que vous connaissez –, dans le capital duquel l’État est présent à un tel niveau de participation ? Personnellement, je m’inquiète de son avenir et de la pérennisation des emplois, et j’ai l’impression que l’État a pris une participation destinée à stabiliser le groupe, sans forcément se préoccuper de son avenir à sur le moyen et le long terme.
M. David Azéma. Compte tenu du peu d’éléments que vous m’avez communiqués, madame David, je ne peux que vous faire la réponse suivante. De deux choses l’une : ou bien le projet est suffisamment abouti pour trouver un financement de la part d’un client ou d’un futur client, auquel cas il est effectivement étonnant qu’il ne trouve pas l’appui de potentiels clients – ce qui conduit à se demander si les choses ont été correctement présentées, notamment en termes de bénéfices à attendre des opérations envisagées ; ou bien le projet n’a pas encore atteint le stade de maturité permettant au système marchand de croire dans ce produit.
Dans cette seconde hypothèse, le projet ne peut avoir une chance d’aboutir que s’il existe des investisseurs capables de croire dans le produit. C’est précisément ce qui fait la grande puissance des États-Unis dans le secteur de la tech : le fait qu’il y ait des gens disposés à mettre des centaines de millions, voire des milliards, sur des produits qui ne rapportent rien, des gens qui sont capables de payer des milliers de chercheurs, de développeurs et de commerciaux, jusqu’à la concrétisation de ce à quoi ils croient. C’est un écosystème qui n’existe pas en Europe. Lever des capitaux n’est pas un métier facile, et si vous n’avez pas cette capacité à lever des capitaux grâce à un projet auquel des investisseurs croient suffisamment, toute la question est de savoir si la puissance publique est en mesure, dans son rôle de financement de la recherche, du développement et de l’innovation, de porter le projet. Je ne peux malheureusement pas vous en dire beaucoup plus, compte tenu du peu d’éléments dont je dispose.
Mme Dominique David. En fait, ce n’est pas un problème de levée de capitaux, puisque c’est Total qui porte ce projet, mais un problème d’engagement commercial de la part d’un constructeur automobile français, qui rechigne à passer les premières commandes pour amorcer le processus industriel.
M. David Azéma. Je comprends, mais dans la mesure où j’ignore les raisons pour lesquelles ce constructeur automobile ne souhaite pas s’engager, je ne peux pas vous livrer un commentaire très approfondi sur ce dossier.
Pour ce qui est de Vallourec, madame Cattelot, je ne connais pas non plus suffisamment la situation pour vous répondre : je préfère donc m’abstenir plutôt que de vous dire des bêtises.
Au sujet de la tarification du ferroviaire, en revanche, j’ai suffisamment trempé là-dedans pour vous apporter la réponse suivante : il n’existe aucun système intelligent de péage, et le système le plus intelligent à mes yeux s’appelle Eurotunnel, un groupe qui fait circuler ses propres trains, les navettes. Ce système part du principe que, pour financer un réseau d’infrastructures dédiées au transport ferroviaire, le meilleur moyen d’avoir des recettes non publiques, c’est que des passagers payent des billets pour emprunter des trains circulant sur ce réseau ferroviaire – en l’occurrence des automobilistes ou des camionneurs qui empruntent les navettes. L’intérêt du gestionnaire d’infrastructures est qu’il y ait le plus de trains possible à circuler sur son réseau. Bien sûr, il faut que les recettes provenant de la circulation des trains soient supérieures aux coûts d’exploitation. Cela dit, c’est un peu plus subtil que cela : on fait également circuler certains trains dont les recettes ne couvrent pas les coûts d’exploitation, afin de s’assurer la fidélité des clients : même si les trains d’extrémité, par exemple celui de cinq heures du matin et celui de onze heures du soir, ne sont jamais pleins, il faut quand même les faire rouler, car les gens finissent par se rabattre sur l’avion ou la voiture parce qu’ils n’ont pas de solution de couverture.
Si l’on part du principe que toutes les recettes des trains SNCF viennent in fine alimenter le réseau, l’intérêt du gestionnaire de réseau est d’en faire rouler le plus possible. Ce que je suis en train de vous dire est exactement l’inverse de la manière dont l’Union européenne et un certain nombre de gens regardent le ferroviaire : ils oublient qu’il s’agit d’un système intégré, non seulement techniquement, mais aussi économiquement. Soit dit en passant, cela n’est en rien incompatible avec la concurrence, puisqu’un mobile concurrent traverse lui aussi le tunnel, à savoir Eurostar : venant d’Angleterre, vous pouvez aller en France avec votre voiture en empruntant la navette qui appartient à Eurotunnel – le Shuttle –, mais vous pouvez aussi prendre l’Eurostar, qui n’appartient pas à Eurotunnel et se contente de lui payer un péage. Mais le péage n’est payé que par les tiers, et je suis absolument persuadé que pour encore très longtemps, ces tiers ne représenteront pas en France une proportion supérieure à 30 % des utilisateurs du réseau : vous aurez donc toujours un réseau utilisé à 70 % par le groupe public ferroviaire SNCF lui-même.
Dès lors, pourquoi se tuer à inventer un péage entre deux parties du même groupe public, ce qui envoie des signaux économiques totalement pervers, et fait perdre de vue que cette entreprise est là pour assurer aux Français un service de transport public ferroviaire de bonne qualité, aux meilleures conditions économiques et avec la meilleure performance possible ? Le souci de maintenir un niveau de performance élevé peut d’ailleurs justifier la présence d’une concurrence qui aiguillonne, donne des idées et incite à être un peu plus innovant.
J’espère avoir répondu à votre question, tout en étant conscient que mon propos n’est pas vraiment conforme à la doxa européenne en matière de transport ferroviaire.
M. le président Olivier Marleix. Nous vous remercions, monsieur Azéma, d’avoir répondu à nos questions.
La séance est levée à treize heures dix.
20. Audition, ouverte à la presse, de M. Mathias Audit, professeur à l'École de droit de la Sorbonne (Université de Paris 1) et de M. Pascal Dupeyrat, représentant d’intérêts au Cabinet RELIANS Consulting, auteur du « Guide des investissements dans les secteurs stratégiques »
(Séance du mercredi 14 février 2018)
La séance est ouverte à seize heures vingt-cinq.
M. le président Olivier Marleix. Nous recevons, M. Mathias Audit, agrégé de droit privé, professeur à l’université Paris I, et M. Pascal Dupeyrat, dirigeant et fondateur du cabinet d’affaires Relians Consulting, auteur de plusieurs ouvrages dont le Guide des investissements dans les secteurs stratégiques, et Mondialisation et patriotisme économique. M. Dupeyrat est lobbyiste, inscrit au répertoire de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Dans le cadre de son enseignement et de ses publications, le professeur Audit s’est spécialisé sur certains thèmes clés du droit international des affaires qui retiennent particulièrement l’attention de notre commission d’enquête. On citera de nombreux articles portant, en particulier, sur l’arbitrage, sur la coexistence des procédures contentieuses en matière d’investissements étrangers, sur les différentes questions relatives aux effets d’exterritorialité des droits américain ou britannique anticorruption, ou encore sur les sanctions infligées à des entreprises accusées par les États-Unis de transgresser les règles d’embargo à l’égard de certains pays comme l’Iran ou Cuba.
M. Dupeyrat apporte notamment son aide aux entreprises étrangères qui souhaitent prendre une participation dans une entreprise française, ou simplement l’acheter. À ce titre, il est un praticien de la procédure d’autorisation préalable des investissements étrangers en France (IEF), cheminement administratif dont il a connu les arcanes, avant puis après la publication du décret du 14 mai 2014 relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable, dit « décret Montebourg ». Il est ainsi fréquemment en contact avec le bureau Multicom 2 « Investissements et règles dans le commerce international » de Bercy, dont nous avons entendu les responsables, le 24 janvier dernier.
M. Pascal Dupeyrat, qui pratique également le droit américain particulier aux autorisations des investissements étrangers, pourra dresser un tableau comparatif des deux procédures. Alors que le gouvernement français a annoncé vouloir renforcer le dispositif Montebourg, les Américains sont à nouveau en train de réformer leur Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS). N’avons-nous pas toujours quelques trains de retard ?
Quelles pistes d’évolution législative ou réglementaire devrions-nous suivre en France ? La notion d’entreprise stratégique devrait-elle être encore un peu plus précisée par les textes, comme le souhaite la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ? Toutefois, dès lors que cette notion semble évolutive, certains pensent qu’il vaut mieux conserver des marges d’appréciation in concreto.
Quelle articulation vous semble souhaitable entre le projet de règlement européen, et ce qui doit relever du droit national ?
Monsieur le professeur Audit, nous aimerions que vous nous éclairiez sur plusieurs sujets en lien avec la mondialisation du droit. En France, la loi dite « Sapin II » a le mérite d’exister et d’afficher une réelle ambition, mais beaucoup s’accordent à penser qu’elle est insuffisante – c’est le cas du directeur de l’Agence française anticorruption (AFA) lui-même, M. Charles Duchaine.
En inaugurant la Digital Factory de Thales, le 17 octobre dernier, M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, a déclaré que l’Union européenne devait se doter d’un dispositif de riposte à l’exterritorialité des lois américaines en précisant : « Le commerce mondial doit être fondé sur un principe d’équité et de réciprocité. Ce n’est pas le cas aujourd’hui. […] il faut que nous ouvrions, nous Français, avec nos partenaires européens, la réflexion sur ce type d’outils. »
Plus généralement, ne voit-on pas émerger en ce domaine un véritable marché du droit du fait de la pratique américaine d’instrumentalisation conjointe de règles d’autorisation d’investissements étrangers, de dispositions dites « anticorruption », et des principes de la concurrence ? Hier, dans Le Figaro, on pouvait lire une interview assez intéressante de l’avocat américain John Quinn sur la mondialisation du droit. Cette année, l’étude annuelle de la Cour de cassation porte également sur le juge et la mondialisation.
La pratique américaine visiblement très bien orchestrée par le Department of justice (DoJ) vise, en principe, toutes les entreprises, mais, force est de constater, que les deux tiers des amendes sont payés par des entreprises européennes.
M. Mathias Audit, professeur à l’École de droit de la Sorbonne (Université de Paris 1). Votre commission d’enquête est relative aux décisions de l’État en matière de politique industrielle. Il existe, dans ce domaine, deux ensembles de décisions de nature assez différentes : les unes concernent la concentration des entreprises, les autres sont relatives aux investissements étrangers – je précise que je consacre mon propos liminaire au droit français, mais que je répondrai avec plaisir à vos questions relatives au droit américain.
Par « décision », j’entends un acte juridique adopté par une autorité qui est habilitée à le faire. Je n’évoque pas les « décisions politiques », comme le choix de M. le ministre de l’économie et des finances de ne pas faire entrer l’État dans le capital de la nouvelle entité issue la fusion Alstom-Siemens, car il ne s’agit pas, à proprement parler, d’une « décision » au sens juridique du terme.
Le premier type de décisions est relatif aux concentrations.
Celles prises – ou encore à prendre s’agissant du projet de fusion Siemens-Alstom – dans les affaires, ou plutôt les cas qui sont à l’origine de la création de votre commission d’enquête – Alstom, Alcatel et STX – relèvent de cette catégorie. Ce type de décision, visant à autoriser ou non une concentration, appelle de ma part deux observations.
Tout d’abord, je constate que, pour ces opérations, dans la majorité des hypothèses, l’État n’est plus décisionnaire. En effet, les chiffres d’affaires, dans le monde et dans l’Union européenne, des entreprises concernées atteignent des seuils qui confèrent la compétence en matière de concentration aux autorités européennes, et non plus à l’État. Même lorsque ces chiffres d’affaires se situent en deçà des seuils prévus, depuis 2008, le ministre de l’économie et des finances n’est plus compétent : la décision revient à l’Autorité de la concurrence.
Ensuite, les décisions en matière de concentration sont avant tout adoptées à l’aune de considérations de marché : l’effet de la concentration sur les prix est le seul critère finalement retenu. En principe, des questions essentielles, telles que la sauvegarde de l’emploi ou le maintien d’un « fleuron » national, n’entrent pas en considération. C’est évidemment d’autant plus vrai lorsque la décision est prise par les autorités européennes.
Dès lors, à moins de réformer le régime du contrôle des concentrations, qui relève, pour l’essentiel, du droit européen, je ne suis pas certain que ce type de décisions entre dans le champ de ce qui fait l’objet de votre commission d’enquête.
Le second type de décisions est pris en matière d’investissements étrangers.
À la grande différence des décisions en matière de concentration, sur ce sujet, les règles en vigueur restent nationales – même si les choses sont en train de changer, vous l’avez dit, monsieur le président –, et le dispositif législatif et réglementaire applicable figure dans le code monétaire et financier.
Je me dois de vous indiquer que ces règles sont assez peu lisibles et de compréhension délicate – particulièrement la partie réglementaire. Sans doute serait-il opportun de les clarifier, notamment pour la sécurité juridique des opérateurs étrangers qui souhaitent investir en France. Il faut que le droit français soit plus lisible.
Quoi qu’il en soit, le code monétaire et financier prévoit un régime d’autorisation différent selon que l’on est un investisseur européen ou non européen – il prévoit également un régime de déclarations statistiques qui n’intéresse sans doute pas votre commission d’enquête.
Pour les investisseurs non européens, selon la partie réglementaire du code, les secteurs soumis à autorisation sont : les jeux d’argent, la sécurité privée, le développement ou la production d’agents pathogènes ou toxiques, certaines technologies de l’information, l’armement ou les biens à double usage, les activités de cryptologie, celles qui sont liées à la défense nationale ou à la production et au commerce de matériels de guerre, ou liées à l’approvisionnement énergétique, l’approvisionnement en eau, aux réseaux de transport, aux réseaux de communications électroniques, ou encore à la protection de la santé publique.
Pour les investisseurs européens, la liste des secteurs soumis à autorisation est plus courte puisque ne sont concernés que la défense, l’approvisionnement énergétique, l’approvisionnement en eau, les réseaux de transport, les réseaux de communications électroniques, et la protection de la santé publique. L’autorité compétente pour délivrer l’autorisation est le ministre de l’économie et des finances.
Depuis le décret du 14 mai 2014, parfois également appelé « décret Alstom », qui figure aujourd’hui à l’article R. 153-10 du code monétaire et financier, le ministre peut prendre en considération la préservation de certains intérêts nationaux pour accorder ou refuser son autorisation. Le texte cite à cet égard la pérennité des capacités industrielles ou des capacités de recherche, et la sécurité et la continuité du maintien en France de certaines industries : défense, réseaux, transports, communications électroniques, santé publique.
L’État peut donc utiliser un mécanisme spécifique afin de préserver certains intérêts économiques nationaux. Mais, en un sens, cette modification de 2014 a transformé la nature du système d’autorisation. En effet, jusqu’à cette date, il s’agissait de protéger certains intérêts nationaux « stratégiques » – même si la notion n’existe pas juridiquement à proprement parler – dans les secteurs de la défense, de l’énergie, de l’approvisionnement en eau, et des réseaux de transport. Depuis la modification de 2014, le ministre de l’économie et des finances peut prendre en compte d’autres considérations, comme le maintien sous contrôle français d’une industrie ou la préservation de l’emploi, pour décider de refuser ou d’accorder une autorisation, même si ce motif ne figure pas expressis verbis dans le code… Il en résulte que l’on confie au ministre le soin de se prononcer sur des questions qui vont au-delà de la seule préservation d’un intérêt stratégique.
Puisque le paradigme a évolué, il faudrait également sans doute repenser le mode de fonctionnement. Il conviendrait, en particulier, que les décisions d’autorisation soient rendues publiques, quitte à en retirer les informations confidentielles, ou celles qui sont économiquement trop sensibles. Aujourd’hui, par exemple, nous ne savons pas si des autorisations ont été délivrées dans les affaires qui sont à l’origine de la création de votre commission d’enquête.
Ce dernier point me permet de faire une transition vers la question du droit européen. Vous le savez, il existe une proposition de règlement du 13 septembre 2017 établissant un filtrage des investissements directs étrangers. D’un point de vue institutionnel, cette démarche est logique car, depuis le traité de Lisbonne, les investissements directs étrangers relèvent de la politique commerciale commune. Il s’agit donc désormais une compétence qui est au moins partagée entre les États et l’Union.
Cette proposition de règlement comporte à mon sens deux apports principaux. Elle met tout d’abord en place un cadre procédural minimal pour les mécanismes de contrôle nationaux des investissements directs étrangers. S’il entre en vigueur, ce règlement modifiera le contrôle opéré par les États en introduisant plus de transparence, des garanties procédurales, un contrôle des délais de réponse… Elle instaure ensuite un système d’avis de la Commission européenne pour les projets présentant un intérêt pour l’Union. Il ne s’agit pas d’un système d’autorisation : la Commission formulera seulement un avis qu’elle transmettra aux autorités nationales.
M. Pascal Dupeyrat, représentant d’intérêts au cabinet RELIANS Consulting. Quel est l’intérêt de l’activité de lobbying dans le cadre des procédures IEF ou IDE – pour investissements directs étrangers ?
Il faut garder à l’esprit l’idée que ces procédures ne sont pas simplement juridiques ; elles sont également institutionnelles. En clair, nous ne sommes pas seulement dans une logique de guichet, avec dépôt d’une demande d’autorisation préalable, mais également dans une logique d’anticipation et de négociation avec les pouvoirs publics. Cette dernière encouragée par les textes nécessite d’interagir avec de nombreux pouvoirs publics.
Même dans le cadre du CFIUS américain, les opérations type IEF sont par définition des opérations sensibles qui font souvent l’objet de campagnes d’influence pouvant aller jusqu’à des tentatives de déstabilisation, de neutralisation, voire de prédation. Ce sujet complexe n’est donc pas sans lien avec des problématiques d’intelligence économique, et même de guerre économique.
Dans ce cadre, quel rôle joue le lobbyiste – dénommé « représentant d’intérêts » depuis la loi dite « Sapin II » ? Il est représentant d’intérêts, ce qui fait l’objet d’une obligation déclarative auprès de la HATVP. Il est aussi, de plus en plus, un tiers de confiance, à l’instar de ce qui se passe aux États-Unis. Sa connaissance des acteurs comme des règles en fait quelqu’un à qui l’on peut parler en « off », et avec qui on pourra organiser la négociation entre l’acquéreur, le vendeur et les pouvoirs publics.
Rappelons que nous nous situons dans un cadre d’une liberté d’investissement qui suppose que l’acquéreur comme le vendeur peuvent normalement acheter et vendre librement. Cependant, parce qu’un régime dérogatoire a été instauré, l’État s’invite autour de la table et détient des pouvoirs très importants : il peut autoriser l’opération, la refuser, la modifier, et s’il n’en est pas satisfait, il peut procéder à un désinvestissement, voire appliquer des sanctions financières si des engagements n’ont pas été respectés. L’interaction avec les pouvoirs publics est donc essentielle.
Si l’on veut esquisser une comparaison entre les droits américains et français, comme vous m’avez invité à le faire, il faut rappeler qu’aux États-Unis, les opérations transfrontalières s’inscrivent dans le schéma du « marché du droit ». À Washington, ce marché du droit est organisé autour de trois grands axes : celui du droit de la concurrence, celui de l’anticorruption – avec le Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) et la compliance –, et celui de la sécurité nationale. Le dispositif CFIUS est un pilier à part entière de toutes les opérations transfrontalières. Les États-Unis disposent ainsi un système d’intelligence économique tout à fait remarquable puisque les acteurs font remonter énormément d’informations vers les pouvoirs publics sur la nature et les enjeux de l’ensemble des opérations auxquelles ils participent. Sans être « complotiste », on peut parler de synergies de ces régulations pour les prises de contrôle étrangères avec certains intérêts géostratégiques. Tout cela constitue un écosystème qui travaille de concert aux intérêts bien compris de l’ensemble des participants.
J’en viens aux trois grandes questions de l’attractivité, de la prévisibilité, et de la prédictibilité. L’attractivité concerne l’impact des régulations sur les opérations de fusion-acquisition. La prévisibilité est un sujet majeur pour les investisseurs étrangers, qui repose sur l’équité du processus d’examen. Quant à la prédictibilité, elle se révèle essentielle pour les États souverains, car elle engage la crédibilité des positions de protection des États contre un ennemi potentiel.
Il faut bien comprendre que ces questions et les arbitrages qu’elles commandent
– par exemple entre sécurité ou liberté d’investissement – se posent dans tous les pays, et à tous les parlements. Elles sont totalement légitimes, et l’enjeu de la régulation ne consiste pas à repousser l’une ou l’autre mais à les articuler.
Pour commencer, arrêtons-nous sur l’attractivité. Les dispositifs de régulations sont globalement semblables dans le monde. Nulle part le principe de la liberté d’investissement n’a jamais été démenti, même au plus fort de périodes noires, comme après les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, et l’augmentation de la régulation en matière de sécurité nationale.
Dans ce pays, une nouvelle réglementation doit être mise en place, le Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) : elle ne remettra absolument pas en cause le principe de liberté des investissements étrangers. Il existe outre-Atlantique des régulations qui sont fonction des systèmes de droit. Il faut comprendre que les États-Unis sont une nation, alors que l’Europe est un marché. Pour une nation, la notion de sécurité nationale est très importante. Cependant, parce qu’elle n’est pas définie dans les textes, elle pose un problème en termes de prédictibilité : l’investisseur étranger ne sait jamais, a priori, si son acquisition porte atteinte à la sécurité nationale américaine.
En Europe, nous adoptons une logique un peu différente puisque nous sommes sur marché. Les traités renvoient aux États membres le soin de défendre leur sécurité nationale et l’Europe demande à chacun d’entre eux d’établir une liste des secteurs à protéger. Cela permet que l’investisseur étranger ne soit pas soumis à ce que l’on pourrait appeler « le fait du prince », ou à des tentations protectionnistes. Les logiques américaines et européennes ne sont pas les mêmes. Certains évoquent par exemple un « CFIUS européen », ce qui me fait toujours un peu bondir parce que, par définition, le CFIUS protège la sécurité nationale. Comment pourrions-nous invoquer une sécurité nationale européenne qui n’existe pas – c’est en tout cas mon point de vue ?
Les dérogations à la règle de la liberté d’investissement, fondées sur la sécurité nationale, existent dans tous les dispositifs. Depuis dix ans, nous observons un mouvement international de multiplication des réglementations visant à accroître les pouvoirs de contrôle des États sur les investissements étrangers, sans remettre en cause le principe de liberté d’investissement. En France, le décret dit « Villepin », du 30 décembre 2005, a été complété, en 2014, par le décret Montebourg. Dans la même veine, aux États-Unis, le Foreign Investment and National Security Act date de 2007, en Allemagne une loi est entrée en vigueur en 2017 et, au Royaume-Uni et en Italie, des textes sont sur le point d’être adoptés, s’ils ne le sont pas déjà. En la matière, nous n’avons donc pas affaire à une lubie française, mais à une tendance internationale cohérente avec les évolutions du monde.
Ces dispositifs n’ont cependant nullement mis en cause la capacité des États à attirer des investisseurs étrangers. En 2017, on a enregistré dans le monde 938 milliards de dollars de fusion-acquisition dans le secteur de l’énergie et des infrastructures, et 625 milliards dans celui des technologies, médias et télécoms.
Pour vous montrer le niveau de protection du dispositif français par rapport au dispositif américain, j’ai « appliqué » ce dernier à notre CAC 40 : la législation américaine protégerait plus des trois quarts du périmètre en question alors que le décret Montebourg n’en concerne peu ou prou que les deux tiers. Nous avons encore beaucoup de marge si nous voulons augmenter notre niveau de protection.
J’en viens à la prévisibilité. De façon générale, dans la plupart des dispositifs, le ministère de l’économie est la porte d’entrée des investisseurs étrangers. L’idée générale est de leur présenter un interlocuteur rassurant, qui est, en quelque sorte, « acquis ». Ils pourraient s’inquiéter d’être confrontés à un ministère dont la logique pencherait trop du côté de la défense de la sécurité nationale. Les véritables enjeux de prévisibilité concernent la lisibilité des textes applicables, en particulier les questions de notification et d’enquête. De ce point de vue, la France peut vraiment améliorer son dispositif et le rendre plus lisible.
Partout dans le monde, nous assistons à un allongement des durées d’instruction des autorisations préalables. En pratique, cet allongement existe d’ailleurs déjà. En France, par exemple, le texte prévoyant un délai de deux mois peut facilement être détourné : dès lors que le délai ne court que lorsqu’un dossier est complet, il suffit que ce dossier ne le soit jamais. Aux États-Unis, le délai de quatre-vingt-dix jours est parfaitement lisible pour l’investisseur, mais il ne s’enclenche qu’après une notification volontaire qu’il est d’usage de ne déposer en accord avec le Treasury, qu’une fois que toutes les parties prenantes sont tombées d’accord – ce qui signifie que deux ou trois mois ont pu déjà s’écouler. Pour éviter ces « détournements », la tendance actuelle est à l’allongement de la procédure, comme dans la récente loi allemande ou le futur FIRRMA américain. De façon générale, la durée moyenne d’instruction de quatre-vingt-dix jours sera portée à cent cinquante ou cent quatre-vingts jours – qui correspondent aux délais raisonnables observés dans le monde. Ce point peut constituer pour vous une piste de réflexion.
La prévisibilité se fonde aussi sur une logique de réassurance de l’investisseur. Il doit savoir à quelle sauce il va être mangé. Sur ce plan, la procédure de rescrit est très importante. En France, elle alimente l’idée que l’on accumule la paperasserie, alors qu’elle est particulièrement utile. Aux États-Unis, le nouveau dispositif FIRRMA renforce la procédure de light filing qui correspond à un rescrit simplifié.
Les investisseurs sont également particulièrement attentifs aux possibilités de recours. Ils ont véritablement le sentiment que les décisions prises relèvent du « fait du prince ». Il est vrai qu’il est difficile de contester une décision fondée sur un motif de sécurité nationale. La question a été évoquée aux États-Unis après que le Président Obama a empêché l’installation d’une ferme éolienne à côté d’une base militaire. Les investisseurs chinois qui ont fait appel devant les tribunaux américains ont été déboutés au motif que les décisions de ce type du Président des États-Unis ne sont pas susceptibles d’appel puisqu’elles relèvent de la sécurité nationale et qu’il est, de toute façon, la seul et unique personne à pouvoir rendre une décision fondée sur ce motif. Le juge a toutefois laissé entendre au plaignant que le gouvernement américain aurait bien fait de donner un peu plus d’informations sur les raisons pour laquelle il ne lui était pas permis de réaliser son investissement.
Toutes ces opérations se déroulent dans un écosystème assez particulier, notamment en termes de règles de transparence. Les lois sur le lobbying aux États-Unis sont extrêmement strictes et la négociation avec le ministère de l’économie se fait principalement par l’intermédiaire des avocats. Toutes les autres actions qui conduisent à rencontrer les membres du Congrès, par exemple, sont soumises aux règles extrêmement strictes relatives au lobbying. La France vient seulement de créer la HATVP. Disons, de façon caricaturale, que dans ce domaine, les choses se font de façon très professionnelles aux États-Unis, alors qu’en France, les opérations sont parfois réalisées dans un certain entre soi et que la transparence pourrait être améliorée – et je ne prêche pas contre ma paroisse.
Nous avons en tout cas constaté un changement d’attitude au sein de l’administration française. La nomination d’un Commissaire à l’information stratégique et la sécurité économiques (CISSE) a été, de ce point de vue, très important. Monsieur le président, vous évoquiez mes relations avec Multicom 2 : le fait que ce Commissaire participe à l’élaboration de la position du gouvernement français sur les investissements étrangers ouvre une sorte de sas de négociations avec les pouvoirs publics, qui est particulièrement utile. Le commissaire invoque notamment le secret-défense ce qui permet d’échanger avec lui des informations qui reste sous le sceau du secret : vous pouvez donc entamer les négociations essentielles qui se déroulent en amont. Ces étapes ont donc lieu en toute transparence mais restent entourées d’une certaine confidentialité – ce qui est important pour rassurer l’investisseur quant à la façon dont il sera traité.
Enfin, je veux évoquer la prédictibilité. Les débats de votre commission d’enquête peuvent se lire à l’aune de ce qui s’est produit, en 2006, aux États-Unis, après que le CFIUS a donné une autorisation à une opération dite « Dubaï Ports ». Lorsque le Congrès s’en était ému, le CFIUS avait expliqué que le pouvoir législatif ne disposait d’aucun droit de regard en la matière. Mal lui en a pris : la législation a été profondément modifiée obligeant le CFIUS à communiquer un état statistique de ses opérations. Les représentants du peuple américain considèrent qu’il est tout à fait normal que, s’agissant de la sécurité nationale des États-Unis, le peuple soit informé de ce qui se passe dans les couloirs du CFIUS. À l’époque, le processus interministériel avait également été amélioré, et la loi avait instauré une sorte de sas permettant à certains parlementaires, tenus au secret, d’être informés des procédures en cours. Finalement, alors qu’il y a dix ans la procédure relevait de la sécurité nationale et restait confinée entre quelques personnes, elle est désormais soumise à des contrôles internes et externes.
La prédictibilité se renforce si l’on sait que certaines opérations font l’objet d’un refus. La France ne communique pas à ce sujet, mais, à mon sens, elle aurait intérêt à le faire : les investisseurs hostiles doivent savoir qu’ils courent un risque. Cette information fait partie de l’arsenal de dissuasion face à la prédation.
La question de la définition du secteur stratégique entre aussi dans le champ de la prédictibilité. L’État n’est pas très au clair sur sa propre définition. On trouve dans les textes les seize secteurs qu’a cités le professeur Audit, mais également la « défense des intérêts nationaux français », les « intérêts fondamentaux de la nation », les « secteurs économiques porteurs d’intérêts stratégiques », auxquels il faut ajouter les pôles de compétitivité, les filières stratégiques, la liste des technologies clés du ministère de l’industrie, sans parler de l’approche capitalistique de l’État via l’Agence des participations de l’État (APE), et la Banque publique d’investissement (Bpifrance). Il est donc fortement souhaitable que le législateur se saisisse de la question et dise ce qu’est un « secteur stratégique ».
De façon générale, les législations se renforcent partout pour que les Parlements contrôlent davantage les dispositifs de régulation.
Pour conclure, on peut dire que ces dispositifs ne réduisent pas à néant l’attractivité en matière d’investissements étrangers ; que plus la prévisibilité progresse, plus les investisseurs sont contents de travailler avec un pays comme la France, et que plus la prédictibilité renforcera notre crédibilité, moins nous risquerons des tentatives de prise de contrôle hostiles.
M. le président Olivier Marleix. Monsieur le professeur, à vous entendre, les intérêts du consommateur sont finalement mieux défendus que les intérêts nationaux : d’un côté, il existe une vraie procédure, nationale, européenne, alors que de l’autre, le régime est un peu plus flou.
Vous avez évoqué le dispositif réglementaire, notamment l’article R. 153-9 qui précise les conditions dont le ministre de l’économie peut assortir sa décision. Mais cet article est rédigé de façon assez étonnante : « Le ministre chargé de l’économie examine si la préservation des intérêts nationaux tels que définis par l’article L. 151-3 peut être obtenue en assortissant l’autorisation d’une ou plusieurs conditions ».
L’objectif poursuivi est pris en compte : « Ces conditions portent principalement sur la préservation par l’investisseur de la pérennité des activités, des capacités industrielles, des capacités de recherche de recherche et de développement, etc. » Aucune de ces conditions n’est définie par un outil juridique, à part, au dernier alinéa, l’éventuelle cession d’une partie de l’activité. Je trouve assez surprenant qu’il n’y ait pas davantage de précision quant aux outils juridiques que peut utiliser le ministre pour encadrer sa décision.
Pour l’instant, on a du mal à juger de la façon dont le dispositif fonctionne in concreto. En effet, la décision étant secrète et couverte par le « secret défense », on ne connaît jamais les conditions qui ont été posées. Je trouve cela assez surprenant, et je m’interroge : notre dispositif est-il vraiment sûr ? En effet, si le ministre voulait enclencher une procédure – prévue par les textes – en manquement aux conditions dont il a assorti son autorisation, les fondements juridiques de son action seraient-ils assez solides ? Ce sont simplement des engagements pris dans le cadre d’une lettre d’engagement. Et on ignore si ces conditions sont expressément un droit de regard du ministre sur la nomination des administrateurs, la fidélisation des activités, etc. À vrai dire, cette rédaction est assez peu juridique. Quelle est votre analyse ?
Un de nos interlocuteurs, M. Bruno Bézard, nous a dit qu’il faudrait, au-delà des trois éléments de définition que sont la sécurité nationale, la défense et l’ordre public, recourir à une autre notion, en substance « la technologie de souveraineté utile dans la mondialisation ». Partagez-vous cette approche, quitte à ce que cette notion ne soit pas défendue au niveau national mais européen ?
M. Mathias Audit. Les termes qui ont été retenus dans ce dispositif sont plutôt lâches et offrent une marge de manœuvre assez importante au ministre. En soi, ce n’est peut-être pas une difficulté. Ce qui me paraît en être une, c’est qu’effectivement, les décisions ne sont pas connues.
Si les décisions étaient connues, on pourrait savoir ce que l’État français entend par tel ou tel dispositif et par tel ou tel concept visé par l’article R. 153-9. Une forme de jurisprudence se mettrait en place, et au fur et à mesure des « précédents », on saurait ce qu’il faut entendre exactement par « ouvrage d’importance vitale », « capacités industrielles », « capacités de recherche », « continuité du maintien en France de certaines industries », etc.
Il est assez fréquent que, dans les législations, on introduise des termes dont l’acception est assez large, mais, en général, l’intervention du juge permet de les préciser. En l’occurrence, dans la mesure où l’on ne sait pas exactement ce qu’il faut entendre par ces concepts dont la rédaction est sans doute un peu trop imprécise, on est dans l’inconnu : mettons-nous à la place d’un investisseur étranger. C’est donc l’absence de connaissance des décisions elles-mêmes – d’autorisation ou de refus d’autorisation – qui constitue la principale difficulté.
M. Pascal Dupeyrat. Le dispositif américain, à dessein, ne définit pas la sécurité nationale, qui est la raison de la dérogation. Mais je remarque que le FINSA, le Foreing Investment and National Security Act – de 2007 avait complété la notion de sécurité nationale par celle de critical infrastructures, qu’on pourrait traduire par « infrastructures d’importance vitale », et de key ressources - ressources stratégiques ». De la même manière, le FIRRMA, qui va être déposé demain au Congrès, toujours en texte bipartisan, précisera certaines de ces notions. Il ira même plus loin en précisant dans la loi les notions de « technologie sensible » et de « technologie critique » - sur lesquelles on disposait déjà de quelques informations.
Néanmoins, dans la régulation qu’il installe, le CFIUS doit se conformer aux lignes de conduite fixées par le Congrès en matière d’instructions. Mais il est intéressant de noter que le processus qu’il doit respecter se combine avec la propre doctrine du Président des États-Unis. N’oublions pas que le CFIUS est délégataire du droit du Président des États-Unis à surveiller la sécurité nationale : ce n’est pas le CFIUS qui fait appel au Président, c’est le Président qui lui délègue sa compétence. Cela a été fait, entre autres, pour protéger l’investissement étranger. Mais c’est fondamentalement un processus de sécurité nationale.
Actuellement, le président Trump se focalise tout particulièrement sur les semi-conducteurs et c’est pour des raisons qui y sont liées que des décisions sont, soit dissuadées, soit bloquées. C’est cela, la doctrine de sécurité nationale : un peu comme si le Premier ministre ou le Président de la République établissait un enjeu de sécurité nationale et que dès lors, l’administration, dans ses rapports avec les investisseurs étrangers, appliquait cette doctrine dans le cadre de son instruction. D’où la rencontre de deux facteurs : un processus juridique très encadré, précis, dans son instruction – pas dans sa prédictibilité – et la doctrine de sécurité nationale.
Dans un livre intitulé Mondialisation et patriotisme économique, j’évoque cette notion de « technologies de souveraineté ». En effet, la notion de secteur stratégique est tellement vaste qu’on y englobe beaucoup trop de choses. D’ailleurs, les politiques confondent souvent secteur stratégique et emploi. Et on oublie parfois, au nom d’intérêts de court terme pour l’emploi, qu’on risque de brader des technologies effectivement stratégiques.
Pourquoi des technologies « de souveraineté » ? Parce que l’on doit protéger ce qui permet à une nation de se maintenir dans la compétition avec les autres États, notamment de défendre sa souveraineté. Je crois qu’en droit, il y a trois critères pour définir la souveraineté : l’intégrité du territoire, la forme du Gouvernement, et un troisième que je n’ai plus en tête. L’idée est que, rattaché à une technologie, cela fait sens.
Le patron de la DGE vous a parlé de « logique de filières ». Je vous donne un exemple : Colbert avait décidé d’installer des manufactures de cordages en Charente parce qu’à l’époque, si la France voulait être une puissance navale, il lui fallait être indépendante pour la réalisation des cordages : on pourrait très bien dire qu’à cette époque, les cordages étaient une technologie de souveraineté. Aujourd’hui, on est tout à fait capable d’identifier les filières et des technologies qui doivent absolument être préservées. Je pense même que le ministère de l’économie l’a déjà fait – il existe en effet une liste des 85 technologies clés.
Un autre exemple : le rachat de Gemplus – notre carte à puces – par TPG en 2002 est à l’origine du décret Villepin, qui a été pris en 2005. On aurait pu penser que l’État s’étant mobilisé pour défendre notre industrie de la carte à puce, celle-ci serait protégée dans les années à venir. Or, nous avons perdu deux des plus grands noms de la carte à puce – l’un en 2011, l’autre en 2015. On nous a expliqué qu’on allait créer un géant français, mais techniquement, nous avons assisté au passage sous contrôle étranger d’un fleuron industriel dont tout le monde sait qu’il est stratégique car les questions de cryptologie, de reconnaissance faciale, d’identification électronique sont bien évidemment au cœur des enjeux de sécurité nationale. On peut donc s’interroger sur un État qui prend conscience d’un problème survenu en 2002, mais qui ne réagit pas lorsqu’il est confronté au même problème dans les dix ans qui suivent.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Merci messieurs, pour votre éclairage, qui était vraiment passionnant. Je vais revenir à deux questions qui préoccupent la commission : qu’est-ce qu’une entreprise stratégique ? Quels outils pour protéger ces entreprises stratégiques ?
Vous avez eu raison de dire qu’il ne fallait pas raisonner forcément en secteurs mais en technologies stratégiques. Je crois d’ailleurs que le ministre de l’économie a pour projet d’intégrer au décret Montebourg, par exemple, une partie « intelligence artificielle et stockage de données ». Ainsi, on est en train de quitter un peu la logique sectorielle, pour aller un peu plus vers une logique technologique. Mais comment combiner les deux ? Peuvent-elles se croiser ? Le spectre ne sera-t-il pas trop large, l’intelligence artificielle se retrouvant dans de très nombreux secteurs. Ce sont des points à creuser.
Maintenant, pour définir une entreprise stratégique, on sent bien que deux visions s’opposent.
La première est très spécifique. Elle amène à dire que, pour protéger nos entreprises stratégiques, il faut définir de façon très précise les secteurs ou les technologies concernés en les nommant, en les listant. L’avantage est que cela permet d’être clair, de fixer un cadre, et donne de la visibilité. L’inconvénient tient au manque de flexibilité : il faut revoir la définition régulièrement, parce qu’elle évolue sans cesse et parce qu’elle n’est pas la même partout, même à l’échelle des territoires.
La seconde vision est beaucoup plus large. Elle amène à dire qu’aujourd’hui cette entreprise est stratégique pour des raisons de sécurité nationale, et c’est tout. L’inconvénient est que cela donne peu de prévisibilité aux investisseurs qui veulent racheter. L’avantage tient à la flexibilité : on peut procéder à des ajustements au fil du temps et des technologies.
Qu’en pensez-vous ? Du point de vue juridique, il est difficile de choisir entre l’une et l’autre. Mais quels sont pour vous les avantages et les inconvénients, les opportunités et les risques de l’une et de l’autre ?
Quels outils pour protéger les entreprises stratégiques ?
J’ai bien noté vos recommandations quant aux délais de procédure – quatre-vingt-dix jours aux États-Unis contre soixante en France – et l’exigence de transparence. Je souscris d’ailleurs à ce que vous avez dit sur la partie statistique : il serait bon que l’on dispose de chiffres, et qu’ils soient communiqués. Au-delà, que peut-on réellement faire dans le cadre strictement français, sans se trouver en opposition avec le cadre européen ? Quelle est la latitude du législateur français par rapport à la législation européenne ? Pourrions-nous formuler à nos collègues européens et à la Commission des préconisations qui ne nécessiteraient pas forcément une révision des traités ? Que peut-on faire dans le cadre des traités existants ?
Je voudrais également vous interroger sur la valeur d’une participation minoritaire quand l’État décide de devenir actionnaire. Nous en avons déjà débattu au cours de certaines de nos auditions. Pour vous, la participation minoritaire sans minorité de blocage a-t-elle un sens ? Considérez-vous que cela revienne à faire du saupoudrage, sans avoir vraiment de pouvoir de décision ?
Je terminerai sur la valeur juridique des engagements à créer des emplois. Quelle que soit l’époque et le gouvernement, quand des investisseurs étrangers rachètent une entreprise en France, les politiques leur demandent souvent de s’engager à créer des emplois – au risque de devoir payer des pénalités de milliers d’euros par emploi non créé. Quelle est la solidité juridique de ces engagements ?
M. Pascal Dupeyrat. Faisons du brainstorming. Si j’avais une baguette magique, je partirais de la loi de 1966 relative aux relations financières avec l’étranger, et je fixerais le cadre de dérogation à la liberté d’investissement. Il faudrait alors faire preuve de cohérence.
En 2009, on a introduit dans la loi de programmation militaire la notion de sécurité nationale. Or, qu’est-ce que la sécurité nationale ? Elle va de la sécurité intérieure à la sécurité extérieure, elle fait le lien entre ordre public et défense nationale.
On expliquerait que l’on peut déroger au principe de liberté d’investissement au nom d’un principe supérieur qui est celui de sécurité nationale, que notre droit reconnaît et que les traités européens nous autorisent à adopter. En effet, le Traité de l’Union européenne prévoit que la sécurité nationale relève des États.
La loi dirait donc que la dérogation, c’est la sécurité nationale. Après, elle pourrait fixer aux ministres les grandes conditions d’instruction. Dans le décret, on pourrait être un peu plus précis, dans la mesure où Bruxelles nous impose d’identifier des secteurs, des champs d’application, pour qu’on sache où l’on va.
En revanche, je pense qu’il serait utile que chaque gouvernement prenne une circulaire d’instruction en matière de sécurité nationale : il en donnerait sa vision et indiquerait comment les services doivent l’apprécier au regard des investissements étrangers. Il faudrait que le Parlement contrôle comment les services ont appliqué cette circulaire au nom de l’exécutif.
Cela aurait l’avantage de la souplesse dont vous parliez. On respecterait la prévisibilité des règles, demandée notamment par l’Union européenne, sans être trop précis. Car il faut bien avoir en tête qu’on ne veut pas informer l’ennemi. On n’est pas contre l’investisseur étranger, mais contre celui qui, par le biais d’un investissement étranger, veut faire du pillage technologique ou affaiblir la Nation.
J’en viens à votre question sur les participations minoritaires, qui est un sujet important. En ce moment, la régulation américaine – qui ne parle pas d’acquisition, mais de transaction – y réfléchit. Elle vise les joint-ventures, c’est-à-dire les participations, et même les investisseurs dormants. Elle considère que, même à un niveau peu élevé, ceux-ci peuvent obtenir, notamment, de l’information stratégique.
Enfin, je ne veux pas casser mon métier, mais quand les lobbyistes viennent devant le Parlement pour soutenir une opération, ils disent bien sûr qu’elle va créer de l’emploi : ils savent très bien que la première préoccupation des parlementaires est de sauver les emplois de leur circonscription, et que c’est sur ce point qu’ils vont être interrogés.
On peut promettre, dans la lettre d’engagement, de verser 50 000 euros par emploi qui ne serait pas créé. Mais c’est une lettre d’engagement politique, qui n’est pas contraignante du point de vue de l’autorisation de l’IEF (investissement étranger en France). Et puis, c’est horrible à dire, mais que représentent 50 000 euros par emploi, en contrepartie d’opérations qui en rapportent des milliards ? Il arrive que les investisseurs, qui sont dans une logique de prédation, achètent une paix sociale à court terme : ils font des promesses parce qu’ils veulent faire l’acquisition.
M. le rapporteur. Mais même s’il s’agissait d’un million par emploi, quelle est la validité de cet engagement ?
M. Pascal Dupeyrat. Je parle bien sûr sous le contrôle du professeur Audit. Du point de vue juridique, la lettre d’engagement n’a de valeur contraignante que si ces emplois participent directement de la sécurité nationale. Je pense à des emplois dans des centres de recherche ou des centres de décision, qui seraient directement liés aux intérêts fondamentaux de la Nation. Mais s’il s’agit d’emploi manufacturier, dont on considère qu’il n’a pas de conséquence sur la soutenabilité de l’opération, le maintien des savoir-faire, etc. je ne vois pas comment il serait possible de le rattacher au décret et de donner à la lettre d’engagement une force exécutoire.
Il y a donc deux niveaux d’annonce : politique et juridique. En fait, c’est ce qui est dans la lettre d’engagement qui a de la valeur. Et c’est peut-être là qu’il faut être un peu plus « musclé ».
Je terminerai sur cette remarque : en France, les lettres d’engagement sont assez restreintes. Aux États-Unis, elles font entre 150 et 200 pages, avec des listes entières de technologies, de contrats sensibles, etc.
M. le rapporteur. J’entends bien que, selon vous, il faut apporter des améliorations au niveau français. Mais est-ce que cela donnerait au niveau européen ?
M. Pascal Dupeyrat. Je ne peux pas vous répondre ; je pense simplement qu’il est bon de vouloir articuler notre dispositif avec les législations d’autres pays. Pour autant, si j’approuve l’harmonisation à laquelle procède Bruxelles, il ne faudrait pas que la Commission soit tentée de s’intéresser à notre sécurité nationale. On ne peut pas confier la sécurité nationale de la France à un fonctionnaire de Bruxelles, qui pourrait être « lobbyé » par des grands groupes ou par des nations étrangères. Il faut tout de même être faire preuve de lucidité quand la protection de nos intérêts fondamentaux est en jeu !
M. Mathias Audit. Je commencerai par le dernier point qui a été évoqué, l’engagement à créer des emplois. Je n’ai jamais vu d’autorisation – peu de gens ont eu cette chance – mais il semblerait que celle-ci puisse être assortie d’engagements. Je ne sais pas s’il y a eu des engagements en matière d’emplois, mais ce qui me paraît hautement probable, c’est que le mécanisme de sanctions qui figure dans le dispositif actuel vise l’hypothèse où l’on aurait dû solliciter une autorisation et où on ne l’a pas fait. Je ne suis pas certain qu’il puisse s’appliquer au non-respect de l’autorisation, s’agissant notamment d’engagements. Mais peut-être pourrait-on prévoir un mécanisme de sanctions lorsqu’un engagement, en matière d’emplois ou autre, n’a pas été respecté ? C’est de la compétence du législateur.
Maintenant, monsieur le rapporteur, faut-il une législation large ou spécifique ? C’est un éternel débat en matière de logistique. Je peux vous donner l’exemple du règlement européen relatif aux biens à double usage, qui doit faire 400 ou 500 pages, et qui est extrêmement précis sur les technologies. La difficulté, c’est que dans ces matières, l’évolution technologique est constante, ce qui oblige à revoir et à adapter ce règlement en permanence.
Dans des matières très technologiques où l’évolution est constante, il me semble difficile d’adopter un dispositif extrêmement précis parce qu’il peut devenir assez vite obsolète. Cela nécessite un travail de mise à jour permanent, dont peut-être le législateur ou le pouvoir réglementaire n’a pas nécessairement les moyens. J’observe d’ailleurs que le pouvoir réglementaire intervient généralement a posteriori, en réaction. J’en veux pour preuve le décret Alstom, et même le décret Montebourg. Sans doute y aurait-il matière à évolution, afin que l’anticipation des évolutions futures soit mieux prise en considération.
Je pense donc que des définitions larges, avec un pouvoir d’appréciation d’une autorité, serait un meilleur système, dans la mesure où il n’implique pas une mise à jour permanente des textes.
Pour ce qui est de la législation européenne ou française, je dois avouer que le transfert de compétences des investissements directs étrangers aux institutions européennes est un peu mystérieux, notamment quant au partage des compétences entre les États membres et l’Union européenne.
S’agissant des investissements intra-européens, ce sont tout de même les institutions européennes qui ont la main – sauf peut-être sur des secteurs stratégiques de sécurité nationale. En revanche, s’agissant des investissements avec les États tiers, c’est une compétence partagée, ce qui me semble tout à fait légitime.
J’observe toutefois que sur la question des investissements européens, même le dispositif du décret doit être utilisé avec circonspection car il pourrait assez rapidement provoquer les foudres de Bruxelles. Je crois savoir qu’il y a avec l’Autriche, notamment sur une décision en matière d’investissements étrangers, un contentieux dans une affaire « Église de scientologie », qui a donné lieu à un arrêt de la Cour de Justice. Il est donc éventuellement possible, pour la Commission, de contester des décisions qui auraient été prises, notamment pour des investissements intra-européens.
Ensuite, il m’est difficile de répondre sur la participation minoritaire parce que ce n’est pas vraiment une question juridique. La participation minoritaire ne permet pas d’avoir un impact sur les décisions d’une entreprise c’est toutefois un bon moyen, pour l’État, de s’informer de ce qui se passe dans un secteur stratégique. Peut-être faudrait-il prévoir – institutionnellement, je ne sais pas comment cela se passe – des mécanismes de transmission d’informations entre l’Agence de participation de l’État et d’autres institutions de l’exécutif.
Enfin, je me permets d’aborder un point que vous n’avez pas évoqué. Le décret prévoit un certain nombre d’hypothèses où l’autorisation est déclenchée : acquisition, prise de contrôle etc. mais celle de l’échange d’actions. C’est assez technique, mais il est tout à fait possible de procéder à un échange d’actions entre deux sociétés, par exemple une société française qui détient une technologie et une société américaine. Or cet échange d’actions transfèrera le centre de gravité du groupe vers la société étrangère en dehors de l’Union européenne. Une telle hypothèse devrait pourtant être prise en considération par le décret, parce qu’elle est susceptible d’avoir un impact sur le dispositif de contrôle des investissements étrangers.
M. Frédéric Reiss. Vous avez dit qu’il fallait rassurer les investisseurs étrangers, évoqué les délais d’instruction et les procédures, cité des dossiers, insisté sur la lisibilité des textes applicables. Vous avez aussi observé que le travail réglementaire intervenait souvent a posteriori, et qu’il fallait remettre à jour les textes en permanence. Pour ma part, je pense que la stabilité réglementaire est aussi à prendre en compte. Qu’en pensez-vous ?
M. Pascal Dupeyrat. Je vais vous livrer une anecdote. Au moment de l’adoption du décret dit Montebourg, je travaillais à une opération avec un investisseur chinois : les conditions dans lesquelles il effectuait son opération ont été profondément modifiées et l’instruction a traîné en longueur. D’où ce commentaire : « Qu’est-ce que c’est que ce pays ? Il n’y a personne au mois d’août pour traiter le dossier ! » Voilà, très concrètement, ce qu’un investisseur peut ressentir.
On aurait besoin, une bonne fois pour toutes, d’une loi qui encadre, et d’un décret cohérent avec cette loi comme avec le règlement européen. Il faudrait tout coordonner, et fixer les choses à long terme. Cela devrait se faire à l’unanimité du Parlement, au-delà du clivage entre l’opposition et la majorité, parce c’est de sécurité nationale qu’il est question. Ensuite, à l’intérieur de ce cadre cohérent adopté par tous, pourquoi ne pas élaborer une doctrine, qui pourrait varier selon les gouvernements, et qui permettrait plus ou moins de souplesse ?
En tout cas, il ne serait pas anormal de remettre aujourd’hui les choses à plat : tous les pays le font. Entre 2017 et 2019, des législations auront été adoptées dans le monde entier ; la France pourrait avoir la sienne. Cela nous assurerait de la stabilité pour les dix ou vingt prochaines années.
M. Mathias Audit. Il est frappant de constater que le premier grand texte de droit français en la matière est la loi de 1966 et, jusqu’à 1995, il n’y a pas eu de modification notable de ce que l’on appelait à l’époque le droit des relations financières avec l’étranger. Il a fallu attendre les années 2000, pour qu’à peu près tous les deux ans, des règlements viennent modifier, parfois de manière maladroite, le dispositif.
La raison fondamentale en est le traité de Maastricht, qui a ouvert la liberté de circulation des capitaux avec les États tiers, notamment pour la création de l’euro. L’explication économique est tout à fait acceptable. Mais les capitaux sont arrivés, ainsi que les investissements. Et l’on a vu ce cadre réglementaire changer sans doute un peu trop souvent, d’où une certaine instabilité pour les investissements étrangers.
Au-delà de son souci, parfaitement légitime, de préserver les intérêts français, j’imagine que votre commission a pour préoccupation d’attirer les investissements étrangers en France. Or, il est certain que le manque de stabilité du cadre réglementaire constitue un handicap pour les investissements étrangers sur le sol français, notamment dans ces secteurs importants.
M. le président Olivier Marleix. Messieurs, nous vous remercions.
La séance est levée à dix-sept heures trente-cinq.
21. Audition, à huis-clos, de M. Arnaud Montebourg, ancien ministre
(Séance du mercredi 14 février 2018)
Cette réunion s’étant tenue à huis clos, aucun compte rendu n’a été publié.
22. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Baptiste Carpentier, commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique
(Séance du jeudi 15 février 2018)
La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.
M. le président Olivier Marleix. Nous recevons ce matin M. Jean-Baptiste Carpentier qui a rejoint il y a quelques semaines le groupe privé Veolia mais qui occupait, il y a peu, la fonction de Commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique, un poste rattaché au ministère de l’Économie. Premier titulaire de ce poste, il a été nommé en février 2016, à la suite du décret du 29 janvier 2016 réformant l’appareil administratif d’État d’intelligence économique et de veille stratégique.
Cette réforme a également institué un service à compétence nationale en charge de l’information stratégique et de la sécurité économique, le SISSE, rattaché à la direction générale des entreprises (DGE) et dont nous avons entendu le directeur général, Pascal Faure. Vous nous expliquerez l’articulation entre la fonction que vous exerciez et ce service.
Précédemment, vous avez été, pendant six mois, le successeur de Mme Claude Revel, comme Délégué interministériel à l’intelligence économique. Magistrat judiciaire d’origine, vous avez intégré l’Inspection générale des finances en 2003, occupé des fonctions au cabinet du ministre de l’économie et des finances en 2005 puis rejoint l’Agence des participations de l’État (APE) en 2007. Vous avez également été, de septembre 2008 à juillet 2015, en charge de Tracfin. Ce parcours vous donne une triple culture professionnelle, assez unique, vous conférant à la fois une connaissance de la justice, du monde économique et du renseignement.
Nous aimerions d’abord vous entendre sur l’exercice de la mission qui fut la vôtre, sur ses objectifs et sur ses moyens, et tout particulièrement sur la réforme intervenue au début de l’année 2016, ses motifs et ses finalités.
En quoi le rapatriement à Bercy du dispositif administratif d’intelligence économique était-il un gage d’efficacité, par rapport à un rattachement au premier ministre ?
Nous avons compris que la DGE s’était engagée sur la voie de la constitution et de la mise à jour régulière d’une liste d’entreprises dites « stratégiques ». Ce travail semble être nouveau, car j’avais eu l’occasion d’interroger à ce propos Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, en mars 2015. Il m’avait indiqué que ce travail restait à faire. Nous serions donc heureux d’avoir des précisions sur l’état d’avancement de cette liste.
Mme Revel a exprimé devant la commission une conception résolument offensive de l’intelligence économique. Quelle différence d’appréciation auriez-vous sur ce point ? Quelle est votre conception pratique de l’intelligence économique et de la « veille stratégique » ? Faut-il une posture purement défensive et quels sont les moyens nécessaires ? Votre expérience à la tête de Tracfin pourrait-elle vous permettre de nous livrer quelques comparaisons ?
L’analyse rétrospective de l’affaire Alstom est assez édifiante. Personne ne semblait avoir porté intérêt à la procédure engagée par le Department of Justice (DoJ) contre Frédéric Pierucci, ni à son arrestation le 13 avril 2013, ni à son plaider coupable en juillet 2013, alors que l’entreprise tout entière était potentiellement engagée. Cela intervenait pourtant à un moment où l’affaire BNP Paribas, trouvant son origine dans une violation d’embargo, battait son plein – affaire soldée en juin 2014 par une amende de près de neuf milliards de dollars.
Il est assez surprenant que, dans l’appareil d’État, personne n’ait vu venir ce risque sur Alstom. Ni l’ambassade de France, ni le Quai d’Orsay, ni la DGSE ne semblent avoir fait remonter la moindre information, ce que le ministre de l’Économie de l’époque a dit publiquement.
En outre, comment avez-vous été associé, au cours des six mois où vous étiez Délégué interministériel puis dans votre fonction de Commissaire à l’information stratégique, à la procédure d’autorisation des investissements étrangers en France gérée par le bureau Multicom 2, dans une sous-direction de la direction générale du Trésor ? Cette procédure a d’ailleurs, nous a-t-on dit, une dimension interministérielle, au stade de l’instruction, mais surtout au stade du contrôle du respect par les entreprises de leurs engagements relatifs aux intérêts nationaux. Qu’en est-il exactement ?
Ce sujet est au cœur de notre commission d’enquête. La loi donne au ministre de l’économie la responsabilité de défendre les intérêts nationaux face à des risques de prédation économique ou, plus simplement, des risques inhérents à un marché mondialisé et à une Europe totalement ouverte. Si je résumais les choses de manière triviale, je vous demanderais si, lorsqu’une banque d’affaires se présente à Bercy pour présenter un accord, un deal, elle trouve vraiment quelqu’un en face d’elle pour lui résister ?
Enfin, compte tenu de l’extraterritorialité du droit américain, nous aimerions savoir comment est mise en œuvre la loi de blocage de 1968. J’en rappelle les termes : « Sous réserve des traités ou accords internationaux, il est interdit à toute personne physique de nationalité française ou résidant habituellement sur le territoire français et à tout dirigeant, représentant, agent ou préposé d’une personne morale y ayant son siège ou un établissement, de communiquer par écrit, oralement ou sous toute autre forme, en quelque lieu que ce soit, à des autorités publiques étrangères, les documents ou les renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, aux intérêts économiques essentiels de la France ou à l’ordre public ».
Il semble qu’avant la loi Sapin II de décembre 2016, qui a confié l’exercice de cette compétence à l’Agence française anti-corruption (AFA), celle-ci était exercée par le service central de lutte contre la corruption. Or, ce dernier ne me semble pas disposer des moyens d’identifier ce qui relève de la souveraineté, de la sécurité ou des intérêts économiques essentiels de la nation. Le directeur général des entreprises n’a pas été en mesure de nous préciser en quoi consistait sa propre intervention. Qui était donc à Bercy l’interlocuteur de ce service judiciaire ?
Nous sommes convenus que vous pourrez réserver certaines réponses à nos questions, lorsqu’elles concernent des aspects confidentiels, à une deuxième partie qui se déroulera à huis clos. Je vous remercierai cependant de ne pas abuser de cette possibilité, car l’information de la représentation nationale sur un sujet que le législateur a confié à l’exécutif appelle la plus grande transparence.
Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.
(M. Jean-Baptiste Carpentier prête serment.)
M. Jean-Baptiste Carpentier, ancien commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique. Ma situation est un peu particulière, puisque j’interviens comme ancien Commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique, même si j’occupais encore récemment ces fonctions. Depuis le 5 janvier 2018, j’ai en effet rejoint le secteur privé, et plus précisément le groupe Veolia, où je suis en charge de la conformité. Je ne suis néanmoins pas délié du devoir de discrétion lié à mes anciennes fonctions, d’autant que leur exercice conduisait au maniement d’informations couvertes par des obligations de secret de diverse nature.
J’ai pris mes fonctions comme Délégué interministériel à l’intelligence économique d’abord par intérim, fin juin 2015, pour une très courte période, puis comme titulaire, à partir du 1er août 2015, si je me souviens bien. Une mission m’avait alors été expressément confiée par le Premier ministre et par le ministre de l’Économie de l’époque, M. Emmanuel Macron, à savoir la réforme du dispositif d’intelligence économique. Vos entretiens avec ce dernier, en mars 2015, peuvent ne pas avoir été étrangers à l’élaboration de sa lettre de mission.
Cette mission tenait en deux ou trois éléments essentiels. Permettez-moi à ce stade une remarque de méthode. En application de mes obligations de fonctionnaire, je suis parti sans emporter aucune archive. Les seuls documents sur lesquels je m’appuie sont des photocopies du Journal officiel. Il vous faudra demander à mon ancien service les documents que vous jugerez utiles. Je n’ai quant à moi pas de document à vous remettre.
Je peux néanmoins vous exposer les éléments essentiels de ma lettre de mission.
D’abord, il fallait que je rationalise le dispositif d’intelligence économique. Au moment où j’étais nommé, il reposait sur une délégation interministérielle placée auprès du premier ministre et sur un certain nombre de services ministériels, dont le plus gros et le mieux identifié était le service central de l’intelligence économique placé auprès du Secrétariat général de Bercy. De façon nette, le premier ministre et le ministre de l’économie m’ont demandé de fondre ensemble cette délégation interministérielle et ce service interministériel. Il s’agissait de concilier les extrêmes, en plaçant le nouveau service en synergie avec les administrations économiques, tout en veillant à ce qu’il ne perdît pas sa dimension interministérielle. Telle était la première orientation.
La deuxième orientation consistait en un recentrage de l’intelligence économique sur une problématique régalienne. Discipline née dans les années 1990, l’intelligence économique s’était en effet, dans sa transposition administrative, peut-être trop dispersée, même si elle continuait de traiter de sujets qui étaient tous fondamentaux et intéressants… Mais ils ne pouvaient tous relever de la même administration et de la même structure. À vouloir tout faire, nous souffrions d’un manque de lisibilité, sans disposer d’ailleurs de toutes les compétences nécessaires. Il m’était donc demandé de se recentrer sur la souveraineté économique. M. Macron m’a en particulier demandé de travailler à une systématisation de l’identification et de la veille du tissu d’entreprises pouvant être considérées comme stratégiques.
Troisièmement, il m’était également demandé une meilleure connexion, dans le domaine économique, entre les services de renseignement et l’administration économique. La délégation parlementaire au renseignement s’était intéressée à la question, en rendant un rapport à ce sujet. Je ne peux cependant en dire plus en public.
La réforme du dispositif fut menée rapidement. Un service administratif à compétence nationale fut créé, structure originale mais non sans précédent. Il reprenait, à l’emploi près, les effectifs des deux services dont il était issu. La totalité des emplois et des budgets existants fut en effet conservée, car l’objectif de la réforme n’était absolument pas de faire des économies budgétaires. Le nouveau service fut placé auprès de la DGE, qui dispose des compétences sectorielles nécessaires. S’agit-il en effet d’apprécier, par exemple, la dimension nucléaire de telle ou telle industrie ? Le service d’intelligence économique doit pouvoir s'appuyer sur l’expertise d’autres services de la DGE.
C’est pourquoi le ministre de l’Économie voulait constituer un pôle d’intelligence économique et une capacité d’appui à notre politique industrielle, fondée sur une nécessaire « connaissance de l’environnement des affaires », telle que l’appelait ma prédécesseure Mme Claude Revel. Cette considération a guidé vers un rattachement à la DGE, direction à compétence industrielle et transversale, plutôt qu’à la direction générale du Trésor, plus spécialisée dans les entreprises financières et les questions macroéconomiques.
Quoiqu’il soit un service de la DGE parmi les autres, ce service a cependant une particularité. Son chef a en effet une double casquette, puisque, comme le prévoit le décret, il rend compte d’une part au directeur général, en sa qualité de chef de service, d’autre part, au ministre de l’Économie, en sa qualité de commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique, désigné par lui. Le décret prévoit d’ailleurs que les orientations stratégiques du Commissaire, sa « feuille de route », sont déterminées non par le seul ministre de l’Économie, mais par un comité interministériel présidé par le premier ministre ou par son représentant.
Le système a en fait trois étages. Il s’agissait d’abord d’insérer le dispositif dans Bercy. Sans faire œuvre de flagornerie à l’endroit de mes autorités passées, je crois profondément que l’intelligence économique doit être implantée au sein des administrations économiques et financières. Pour être efficaces, nous devons être placés dans l’état-major économique du pays. Sans proximité avec lui, nous ne remplirons pas nos objectifs, car nous serons nécessairement hors sol. Telles sont mes convictions, même si je sais que la question est sujette à controverse.
Cela n’exclut nullement un pilotage par le sommet, sans exclusive réservée au ministre de l’Économie. J’ai servi de nombreux ministères dans ma carrière, ayant d’ailleurs commencé comme juriste. Je me voyais davantage comme un serviteur de l’État, dans son unicité. À mes yeux, les ministères n’existent pas : ils n’ont pas la personnalité morale et ne sont qu’une organisation administrative rassemblant des compétences. Il se trouve seulement que, au sein de l’État, l’état-major économique est rassemblé autour du ministre de l’Économie, en quelque sorte le « directeur » de cet état-major. Il dispose des différents bras lui permettant d’apprécier une situation dans sa globalité.
Si on lui retire la capacité de connaître cet environnement gris des affaires parfois négligé, nous n’arriverons pas à cette appréciation globale de l’économie à laquelle je crois. C’est pourquoi je suis totalement convaincu que les autorités ont fait le bon choix en 2016, même s’il doit être combiné avec un pilotage au sommet de l’État, car les enjeux dépassent le seul ministère de l’Économie.
Au demeurant, un ministère n’est pas forcément fermé sur lui-même. Par construction, il n’y a pas de fonction plus interministérielle que l’élaboration du budget de l’État. Or la direction du budget, qui s’en acquitte, est placée au sein du ministère de l’économie. Il est donc tout à fait possible de mener un travail interministériel au sein d’un ministère. Voilà à quoi tendaient la fusion des deux services et l’insertion de la nouvelle entité au sein de la DGE.
En outre, un travail plus étroit est désormais mené entre le ministère de l’économie, en l’occurrence le commissaire à l’intelligence économique, et le monde du renseignement, en l’occurrence le coordonnateur national du renseignement. C’est la première fois qu’un décret constitutif prévoit de manière explicite une telle connexion institutionnelle. Le commissaire est ainsi tenu informé par le coordonnateur des renseignements de nature économique.
Notre première action fut d’identifier les entreprises stratégiques. Ce n’est pas chose facile, mais nous ne partions pas de zéro : nous disposions de travaux éparpillés, comme d’une définition des technologies critiques et de listes, au demeurant confidentielles, d’opérateurs d’importance vitale. Des ministères avaient également travaillé sur la question. Ces informations étaient cependant difficiles à systématiser et à faire partager. Qu’est-ce, en effet, qu’une entreprise stratégique ? Des intérêts locaux, des problématiques immédiates d’emploi, de commerce extérieur ou d’aménagement du territoire peuvent être en jeu ; ils ont tous leur importance, mais sans que cette importance soit toujours stratégique. Il faut donc définir une doctrine.
C’est pourquoi nous avons développé une matrice de critères de la souveraineté économique nationale, en cherchant les éléments nécessaires à une autonomie stratégique. Il faut d’ailleurs distinguer la souveraineté nationale de l’indépendance nationale, car il n’est plus de secteurs où cette dernière soit vraiment possible. Même les logiciels implantés dans les chars de construction française viennent de l’extérieur, tout comme le pétrole qui leur sert de carburant. Nous avons donc dessiné des matrices de choix, assorties de gradations en fonction d’échelles de risque. Nous avions pour objectif d’identifier ainsi les éléments nécessaires à une autonomie stratégique et à une indépendance nationale qui ne résume pas au domaine militaire et défensif, la souveraineté nationale ne se mesurant pas au nombre des canons et des missiles. Car l’économie participe pleinement et intégralement à la souveraineté, surtout au XXIe siècle.
Ces critères ont été appliqués sur la base de travaux précédents. Loin de trouver les armoires vides, j’ai repris des éléments antérieurs, en les ordonnant seulement grâce à une méthodologie plus rigoureuse. J’ai également fait partager ces éléments aux autres ministères. Car le ministre de l’Économie, malgré ses prérogatives, ne peut faire tout à lui seul. Dans un pays qui compte cinq millions de fonctionnaires, il convient de travailler avec d’autres ministères, notamment les principaux ministères sectoriels concernés, pour leur faire partager nos critères. Nous avons d’ailleurs fait avaliser ces critères, dans le cadre d’une réunion du comité directeur de l’intelligence économique présidée par le directeur de cabinet du précédent Premier ministre. C’est ainsi qu’ils ont été validés. En collaboration avec les ministères concernés, ces critères donnent lieu désormais à un travail systématique d’identification des entreprises de leur secteur respectif.
Ce faisant, nous adoptons une vision malthusienne, que j’assume pleinement : si nous voulons être efficaces, il convient d’être restrictif, en renonçant à des critères qui étendraient démesurément le cercle des entreprises concernées. Car nous savons peut-être en suivre mille, mais nous ne saurions pas, sur un plan technique, en suivre 10 000. Si les grandes et très grandes entreprises sont connues, et même les grosses entreprises de taille intermédiaire (ETI), il n’en va pas de même des petites et moyennes entreprises (PME) et des start-up. Nous ne les connaissons pas ! Il y aurait aussi un pari à faire sur le possible avenir stratégique de ces entreprises. Très lourd, le travail en cours prendra plusieurs années, sans doute entre cinq et dix ans.
Avec quelques domaines d’intervention privilégiés, nous participions aussi au dispositif des investissements étrangers en France, qui est étroitement lié au dispositif de l’intelligence économique. J’y participais naturellement lorsque ces investissements étaient susceptibles de concerner, directement ou indirectement, des entreprises stratégiques. Nous avions alors vocation à intervenir.
De façon plus transversale que le département en charge de la veille stratégique, le département de l’information stratégique et de l’analyse des risques s’occupait d’identifier les risques non économiques, c’est-à-dire ceux qui pèsent sur l’environnement économique de l’entreprise. En effet, une entreprise ne se résume pas à son compte de résultat et à son bilan. On peut parfaitement vendre le meilleur produit au meilleur coût tout en se heurtant à des difficultés économiques liées à une mauvaise maîtrise de l’environnement ou à des actions de déstabilisation des concurrents.
Sur ce point, je m’en réfère très volontiers à Mme Claude Revel, qui emploie souvent le terme de « coopétition » – je crois moins, en revanche, à la « guerre économique ». Dans la compétition économique, comme dans les autres compétitions, il y a toujours des gens qui trichent, ou du moins qui essaient d’utiliser au maximum les règles ou leurs capacités. Il ne s’agit pas seulement de vendre le meilleur produit au meilleur coût. Il en va aussi de la capacité à maîtriser son propre environnement et à comprendre celui des autres, en identifiant notamment les zones de risque.
Mon passé professionnel m’avait peut-être rendu plus familier avec cette dernière question, comme m’y rend aussi plus attentif mon activité actuelle : les problématiques de conformité ont été probablement très sous-estimées dans le passé, voire le sont encore aujourd’hui, en raison d’un fait culturel français en ce domaine.
M. le président Olivier Marleix. Pourriez-vous préciser votre association au contrôle des investissements étrangers en France, au stade tant de l’instruction, au moment de l’acquisition, que du contrôle au long cours des conditions posées par l’État ? Vous ne m’avez pas non plus répondu sur la loi dite « de blocage ».
M. Jean-Baptiste Carpentier. Le service que je dirigeais est systématiquement informé des dépôts de demandes d’investissement étranger en France. On lui demande aussi son avis sur les dossiers traités. Peut-être vous posez-vous des questions, mais il ne faut pas avoir honte de cette procédure. Beaucoup de pays en ont une similaire.
Elle est d’ailleurs beaucoup mieux assumée qu’à une certaine époque, notamment dans les années 2000, où l’on parlait, au sein des administrations de Bercy, de la supprimer. Dix ans plus tard, plus personne ne le dit. À cet égard, nous avons considérablement évolué et plus personne n’oserait traiter Thierry Breton, de « ringard », comme le firent certains parlementaires, dont je n’aurai pas la cruauté de citer les noms, parce qu’il avait osé employer l’expression de « patriotisme économique ». Nous avons donc changé de paradigme, et les administrations qui, quoiqu’on en dise, obéissent aux ministres, se sont adaptées, c’est-à-dire qu’on ne considère plus que l’autorisation préalable des investissements étrangers en France est un peu la mouche dans le lait d’un système fondé sur la liberté d’investir.
Néanmoins, une fois que l’on a dit ça, il faut être conscient que cette procédure connaît des limites, notamment le fait que nous sommes au sein de l’Union européenne ce qui restreint très fortement notre marge de manœuvre, car une bonne partie des compétences en matière d’investissement ont été purement et simplement transférées au niveau européen. La Direction générale du trésor ne peut donc faire n’importe quoi.
À cet égard, on ne peut prétendre se caler sur le CFIUS américain, à moins de sortir de l’Union européenne. Nous sommes en effet contraints par le cadre européen, là où le CFIUS peut décider arbitrairement, au nom de la souveraineté nationale.
La seconde limite relève davantage de la psychologie et tient à ce que nous avons une appréhension très juridique de cette procédure. Or, le droit n’est pas une fin mais un moyen – et c’est un ancien juriste qui vous parle. Le SISSE et la direction générale du trésor ont ainsi des marges de progrès pour politiser – dans le bon sens du terme – la politique d’investissements étrangers en France.
Cela passe notamment par le fait d’assumer l’idée que l’on conduit une politique industrielle. Pour le dire autrement, il y a deux manières de concevoir la procédure d’autorisation des investissements étrangers en France : soit on la considère comme une sorte de guichet vers lequel se tourne un investisseur pour demander, selon des règles éprouvées, son autorisation d’investir comme il viendrait demander un permis de construire ; soit – et c’est évidemment l’option qui a ma préférence – on envisage le SISSE comme un espace de dialogue ou de discussions – parfois un peu âpres, il faut bien l’admettre – entre un investisseur et l’État, lequel a, dans certains cas, des intérêts fondamentaux à faire valoir, pour lesquels il ne doit pas hésiter à aller jusqu’au bras-de-fer.
J’ai passé ma vie à négocier avec des banquiers d’affaires, et je peux vous dire qu’ils savent parfaitement discuter quand ils le veulent. L’État, en la matière, ne manque pas d’arguments, qui ne lui garantissent pas nécessairement la victoire mais qui, à tout le moins, peuvent coûter très cher à ceux qui choisissent de s’opposer frontalement à lui, et les incitent généralement au dialogue. Lorsqu’on discute avec des investisseurs étrangers dans un cadre confidentiel en amont de la procédure, comme nous avons essayé de le faire au sein du SISSE, c’est une chose qu’ils entendent parfaitement, jusqu’à l’Américain qui sait à peine situer la France sur une carte du monde, qui comprendra que, si vous êtes prêt à tenir compte de ses intérêts économiques, votre priorité reste de défendre vos propres intérêts nationaux. Et vous n’en serez pas pour autant, à ses yeux, un avatar du stalinisme. Cela vaut pour les Américains, cela vaut encore plus, pour des raisons culturelles, pour les Chinois.
Tout en étant légitimes aux yeux de nos interlocuteurs, nous ne pouvons cependant faire n’importe quoi, soit parce que nous n’en avons pas les moyens, soit parce qu’il faut savoir être raisonnable si nous voulons attirer en France des investisseurs étrangers. L’important, je le répète, est d’identifier les possibilités susceptibles de se présenter avant l’ouverture des dossiers, afin de pouvoir entamer des discussions informelles dans la plus grande confidentialité : cela permettra de baliser ensemble une « zone d’atterrissage » où se trouvent préservés les intérêts de chaque partie. Selon le rapport de forces, les choses, à ce stade, se déroulent plus ou moins bien.
En ce qui concerne ensuite la procédure en tant que telle, son déroulement dépend pour beaucoup de l’engagement des autres ministères, et nous avons sur ce plan d’importants progrès à faire en matière de concertation interministérielle et de prise en compte des différents enjeux sectoriels. Je crois savoir, cela étant, que le ministère de l’économie s’est emparé de la question.
Nous avons également des progrès à faire en matière de suivi des décisions, en particulier lorsque celles-ci se traduisent par des autorisations sous engagement, mais là encore la direction générale du trésor a accompli un énorme travail pour en finir avec le paradoxe de cette procédure qui mobilisait beaucoup d’efforts et de moyens mais dont on se désintéressait totalement lorsqu’elle était terminée, ses résultats échappant à tout contrôle.
M. le président Olivier Marleix. Pourriez-vous nous en dire plus sur la manière dont s’effectuent aujourd’hui la procédure et les contrôles ?
M. Jean-Baptiste Carpentier. Il y a d’abord la phase de dossier, puis celle de l’instruction, qui doit s’effectuer dans des délais formels. L’instruction, qui se déroule sous l’égide de la direction générale du trésor, doit permettre d’identifier clairement les enjeux stratégiques d’intérêt national susceptibles d’être touchés par la procédure d’investissement. Un travail d’expertise doit être mené pour s’assurer qu’ils rentrent bien dans le cadre juridique où s’inscrit la procédure car, encore une fois, contrairement aux décisions du CFIUS, les nôtres sont susceptibles de recours, même si ceux-ci sont rares…
M. le président Olivier Marleix. Pour pouvoir faire l’objet d’un recours, il faudrait que ces décisions soient publiques.
M. Jean-Baptiste Carpentier. L’investisseur mécontent d’une décision de refus peut, lui, parfaitement faire un recours pour excès de pouvoir.
Pour en revenir à la procédure, une fois les enjeux identifiés et nos exigences déterminées, un dialogue s’engage entre l’investisseur, la Direction générale du trésor et les ministères éventuellement concernés, avant la formalisation d’une décision, laquelle peut être de quatre ordres : soit, il est décrété que le dossier ne rentre pas dans le champs d’application de la procédure ; soit l’investisseur se voit notifier un refus ; soit il bénéficie d’une autorisation pure et simple ; soit enfin, dans les cas les plus sensibles, on aboutit à une décision d’autorisation sous conditions.
Je sais que vous avez soulevé le caractère ambigu du texte sur lequel s’appuie la définition des conditions requises, et le juriste que je suis ne saurait vous donner tort, mais je nuancerai cet état de fait en soulignant qu’il faut se méfier, dans le domaine qui nous intéresse, d’un droit trop précis et trop limitatif car, pour obtenir des résultats il faut ne pas se lier les mains et se garder une marge de discussion raisonnable, d’autant qu’à trop multiplier les outils juridiques, nous finirions par nous faire taper sur les doigts par la Commission européenne. Je ferais donc preuve d’une grande prudence et, comme Montesquieu, je ne toucherais aux textes que d’une main tremblante.
Quant au rôle du SISSE dans le déroulement de cette procédure, il est essentiel dans la phase amont, c’est-à-dire avant le dépôt du dossier. Il est ensuite associé de manière variable à la phase d’instruction par le Trésor, selon la nature des dossiers. En revanche, le contrôle relève ensuite de la responsabilité exclusive du Trésor. J’ignore s’il s’agit d’un modèle idéal, c’est en tout cas celui que j’ai connu.
En ce qui concerne la loi de blocage, le décret portant création du SISSE prévoit explicitement que ce dernier veille à l’application des dispositions de la loi du 26 juillet 1968, et c’est la première fois, à ma connaissance, que les choses sont ainsi précisées. De son côté, l’Agence française anticorruption (AFA), comme, avant elle, le Service central de prévention de la corruption (SCPC), ne dispose d’aucune compétence générale pour faire appliquer la loi de 1968, et ne peut en exciper que dans des affaires de corruption.
Pour être tout à fait sincère, je suis personnellement dubitatif sur le mélange des genres et, en tant que directeur de Tracfin, il m’est arrivé de refuser aux autorités d’alléguer la loi de 1968 dans des affaires de blanchiment qui concernaient notamment des banques, considérant en effet qu’exercer à la fois une mission de contrôle, une mission de répression et une mission de blocage me plaçait dans une situation difficile, notamment à l’égard de mes homologues étrangers. J’estimais plus normal à l’époque que l’application de la loi de blocage soit de la compétence d’une autorité très directement connectée au pouvoir régalien, comme le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), par exemple.
Il faut savoir par ailleurs qu’avant la création de l’AFA et du SISSE, cette loi de blocage était en réalité maniée essentiellement par le ministère des affaires étrangères, vers lequel se tournaient les entreprises qui considéraient que leur cas relevait de la loi. De fait, le ministère, le plus souvent, attirait l’attention des entreprises qui le sollicitaient sur le fait que ce n’est en réalité pas à l’État de se prévaloir de la loi de blocage mais aux entreprises elles-mêmes, ce qui est parfaitement exact, la confusion provenant du fait que cette loi
– désolé de le dire aussi froidement – est très mal rédigée.
L’application de l’article 1er bis en particulier, qui porte sur les informations d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique, ne relève que de la seule appréciation des entreprises. Cela ne signifie pas pour autant que l’État ne doit pas les aider à se forger un avis en la matière, a fortiori s’agissant de l’article 1er, qui concerne les informations de nature à porter atteinte à la souveraineté et à la sécurité nationale. In fine néanmoins, c’est à l’entreprise de prendre sa décision donc d’en assumer éventuellement les conséquences pénales.
M. le président Olivier Marleix. L’article 2 parle d’un « ministre compétent » ; lequel est-ce, selon vous ?
M. Jean-Baptiste Carpentier. Avant la création de l’AFA et du SISSE, c’est le ministre des affaires étrangères qui était considéré dans une large mesure comme le ministre compétent, ce que l’on peut d’ailleurs comprendre.
M. le président Olivier Marleix. En lien avec le SCPC ?
M. Jean-Baptiste Carpentier. Le SCPC et l’AFA à sa suite ont été saisis, sur décision explicite du Premier ministre, d’un certain nombre de cas à des fins de monitoring, ce qui est une forme d’application de la loi de 1968. Est-ce une bonne pratique ? Je suis mal placé pour la défendre sachant que je plaide pour une remise à plat de ce texte, que je considère inapplicable en l’état. Sa portée est tellement large en effet qu’elle pourrait contraindre une entreprise sollicitée dans une procédure internationale à fermer toutes les écoutilles et à opposer une fin de non-recevoir au premier huissier de justice intervenant dans le cadre d’une affaire de pension alimentaire, ce qui est techniquement impossible, car le bureau du droit de l’Union, du droit international privé et de l’entraide civile du ministère de la justice serait dans l’incapacité de traiter les milliers de demandes qui lui arriveraient. Je crois donc beaucoup à cette loi de blocage mais je suis convaincu qu’il faut la moderniser et cibler plus précisément les enjeux visés, en faisant notamment appel – cela n’engage que moi – aux notions de secret des affaires et de secret qualifié. Dans la vraie vie, une entreprise ouverte à l’international ne peut en effet dire non à tout. Elle doit pouvoir circonscrire ses refus aux domaines relevant de l’intérêt national ou de ses propres intérêts économiques.
M. le président Olivier Marleix. Cette problématique trouve son illustration dans l’actualité avec l’affaire Airbus. On sait qu’une sorte de pré-monitoring a été confié à un cabinet d’avocats américains, qui alimente la machine judiciaire américaine. Je comprends donc ce que vous nous dites sur les risques de pêcher avec un filet à mailles trop denses, mais ne considérez-vous pas que nous devons disposer d’un dispositif qui permette à l’État de se substituer à l’entreprise, lorsque la menace de se voir fermer des marchés internationaux retient cette dernière de jouer le jeu ? Ne faut-il pas qu’il puisse s’appuyer sur une procédure très formalisée pour siffler la fin de la récréation ?
M. Jean-Baptiste Carpentier. Ce n’est pas moi qui vous dirai le contraire puisque je me suis battu pour moderniser ce dispositif. Néanmoins, il faut faire avec cette loi de blocage qui existe et est appliquée dans sa rédaction actuelle, y compris par les autorités judiciaires qui, à plusieurs reprises ont pris contact avec nous de façon très informelle pour examiner dans quelle mesure telle ou telle demande d’une autorité judiciaire étrangère était susceptible ou non de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, si elle entrait dans le cadre de l’entraide judiciaire ou si elle était soumise à la loi de blocage.
En outre, cette loi de blocage présente, malgré ses défauts, un véritable intérêt moins comme outil strictement juridique – car il faudrait pour cela qu’elle soit reconnue par nos interlocuteurs étrangers, et je ne suis pas sûr en l’occurrence qu’elle suffise à arrêter les juges américains – que comme instrument permettant que s’établisse un dialogue à trois entre l’autorité étrangère demanderesse, l’entreprise concernée et l’État.
En réalité, le terme de loi de blocage ne traduit ici qu’imparfaitement la notion de blocking statute, car sa principale vertu, je l’ai dit, est de permettre de trouver à trois – pour éviter le rapport de force trop déséquilibré d’une discussion où n’auraient part que l’entreprise et le juge étranger – un terrain d’entente qui tienne compte des exigences légitimes de l’autorité étrangère, laquelle a le plus souvent de réels motifs de s’intéresser à l’entreprise, tout en préservant nos intérêts nationaux.
J’ajoute enfin que la problématique des lois de blocage et de l’extraterritorialité se pose dans de nombreux pays avec lesquels nous entretenons des liens commerciaux
– je pense notamment à la Chine et à l’Inde – et que nous ne devons pas nous focaliser sur les États-Unis. D’une certaine manière d’ailleurs, et au risque de paraître un peu cynique, il n’est pas dit que je ne préfère pas une discussion bilatérale avec les Américains qu’avec les autorités d’autres pays, avec lesquelles les négociations peuvent se révéler plus compliquées.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. J’ai bien noté ce que vous avez dit des avantages de ne pas se lier les mains avec une définition trop précise de ce que peuvent être nos intérêts stratégiques, de manière à pouvoir faire évoluer notre doctrine. Cela étant, ne serait-il pas pertinent d’établir une liste des nouvelles technologies, en plein développement et qui peuvent en quelques mois prendre une véritable dimension stratégique ? Ne pensez-vous pas qu’elles devraient être prises en compte dans la définition de ce qu’est une entreprise stratégique ?
Vous avez dit par ailleurs qu’on ne pouvait matériellement pas opérer une veille stratégique sur plus d’un millier d’entreprises. Le développement du big data et de l’intelligence artificielle n’offre-il pas cependant les moyens techniques de détecter désormais un nombre beaucoup plus important d’entreprises, de la start-up à la multinationale en passant par les PME, qui évoluent dans un champ ou développent des compétences en plein essor, susceptibles d’acquérir une dimension stratégique à très brève échéance ? Cette question de la détection précoce est fondamentale à mes yeux, car j’ai le sentiment que notre veille se limite trop souvent au suivi mécanique d’une sélection préétablie et figée d’entreprises, beaucoup trop limitée par rapport aux formes de suivi que permettraient les nouveaux outils technologiques.
Enfin, quelles seraient vos préconisations pour que les entreprises s’emparent des problématiques d’intelligence économique et qu’elles ne laissent pas le soin aux services de l’État de gérer cela à leur place ?
M. Jean-Baptiste Carpentier. Il n’y a pas d’entrée unique pour définir une entreprise stratégique. Cela étant, je suis pour ma part assez dubitatif quant à l’intérêt d’une entrée sectorielle, d’abord car nous sommes déjà allés très loin avec le décret de 2013 et qu’on ne peut indéfiniment ajouter des secteurs à la liste ; ensuite, parce que l’expérience prouve que, lorsqu’on sélectionne de nouveaux secteurs stratégiques, on tape souvent à côté de ce qu’il aurait fallu : on ne peut pas, par exemple, dire que l’implantation de trois éoliennes dans la Beauce constitue un enjeu stratégique…
Quant à l’approche technologique, j’émettrai également quelques réserves, car elle peut être source d’erreur. En effet, beaucoup de technologies émergentes sur lesquelles on avait misé se révèlent obsolètes cinq ans après.
Ces deux approches ne permettent en outre ni l’une ni l’autre d’identifier une entreprise dont l’intérêt stratégique sera lié à son positionnement dans la chaîne de valeur, parce que, sans posséder nécessairement de technologie stratégique, elle dispose d’un savoir-faire immatériel, unanimement reconnu, qu’elle est la seule à maîtriser.
Je ne crois donc pas que l’analyse de la valeur stratégique puisse être une science exacte. Elle requiert en tout cas une approche multicritères qui tienne compte de la position de l’entreprise sur le marché et, j’y insiste, dans la chaîne de valeur, position qui peut la conduire à agglomérer autour d’elle toute une série d’enjeux économiques. J’ai conscience que tout ceci reste assez imprécis, mais on ne peut malheureusement guère aller plus loin.
Je partage totalement votre avis quant à la nécessité de détecter les start-up et les PME. On ne part pas de zéro : tout un travail d’intelligence économique existe au niveau territorial. Le SISSE est doté d’un réseau en province, avec un représentant dans chacune des anciennes régions. Les collectivités territoriales font aussi un travail important. J’ai un peu laissé ce chantier en déshérence en raison de la loi pour une nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, car il fallait d’abord apprendre à travailler avec les nouvelles collectivités territoriales. Je crois qu’une coproduction est nécessaire : ce n’est pas l’État, a fortiori depuis Paris, qui peut identifier la PME de la Beauce ayant la technologie clef pour la deuxième moitié du XXIe siècle.
Un travail d’identification s’impose, même si c’est compliqué à faire. Disons la réalité telle qu’elle est : on va obliger les collectivités territoriales, en particulier les régions, à s’occuper de sujets qui n’entrent pas nécessairement dans leur scope quand il s’agit des enjeux fondamentaux de la nation – et pas seulement ceux de la région. Cela peut conduire à des choix difficiles : la technologie importante sous l’angle de la souveraineté nationale n’est pas nécessairement celle qui est créatrice d’emploi. Le travail est donc à mener dans le cadre d’un dialogue.
M. le rapporteur. Selon vous, quels sont les interlocuteurs les plus pertinents au niveau local ?
M. Jean-Baptiste Carpentier. En ce qui concerne l’État, les ministères économiques et financiers ont un service déconcentré : les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). Elles sont là pour faire ce travail, et des agents de mon ancien service y sont d’ailleurs implantés. Je défends l’idée qu’il doit être placé auprès du ministère de l’économie, au sein de la direction générale des entreprises, et que l’effort d’analyse doit avoir lieu dans le cadre des DIRECCTE, sous l’autorité des préfets, à qui il revient d’assurer une coordination stratégique, et en lien avec les collectivités territoriales. Quand j’étais en poste, nous faisions ce travail en plein accord avec le ministère de l’intérieur.
Des efforts sont en cours, mais je le redis : on a volontairement laissé passer un peu de temps afin de « digérer » la loi NOTRe. Il faut que les régions s’organisent dans ce domaine. C’est donc un chantier que je laisse assez largement ouvert derrière moi, étant entendu que ce ne sera jamais une science exacte. J’ajoute que tout un travail de détection est réalisé par certains services de l’État, tels que la DGSI, Direction générale de la sécurité intérieure, qui peuvent remonter des informations. Une action existe déjà, mais cela n’enlève rien à la nécessité d’une plus grande systématisation du travail.
En ce qui concerne l’intelligence économique dans les entreprises, je n’ai pas la science infuse. Jusqu’à une date très récente, j’ai surtout été un fonctionnaire donnant des leçons aux autres : j’avais à leur expliquer soit ce qu’il ne fallait pas faire, en tant que magistrat, soit ce qu’ils auraient dû faire, quand j’étais auditeur. La vie m’ayant appris à faire preuve d’un peu de modestie, je ne me permettrai pas de donner trop de leçons aux entreprises à ce sujet. J’ai essayé d’instaurer un dispositif qui soit, si possible, un peu efficient au regard des enjeux pour l’État, et je suis tout à fait d’accord avec l’idée que l’on ne peut pas se substituer aux entreprises : ce sont elles qui connaissent les marchés.
Au risque de verser dans une conversation de café du commerce, je dois souligner qu’il y a un vrai problème d’éducation en France sur ces sujets. On raisonne par filière et on est vite rangé dans des cases dont on a du mal à sortir. On pense qu’un inspecteur des finances, comme moi, doit chercher à aller dans une direction financière et qu’un policier doit s’occuper de sûreté. Tant que l’on n’arrivera pas à se dire qu’un militaire peut travailler sur des questions économiques et qu’un inspecteur des finances peut traiter de sujets régaliens, on n’avancera pas. Comme le disait à juste titre ma prédécesseure, l’intelligence économique est une matière transversale par construction. Elle nécessite au moins des poissons volants et même, si possible, un croisement entre le poisson volant et la chauve-souris : on doit avoir des pattes et des ailes, être à la fois mammifère et tout ce que l’on peut imaginer d’autre. (Sourires.)
À force de vouloir tout faire, on risque néanmoins de ne rien faire du tout. D’où l’importance de se recentrer sur ce que l’on connaît le mieux. J’ai toujours reconnu mon absence de compétences sur de nombreux sujets. Comme j’appartenais à une organisation comptant cinq millions d’agents, mon principe de base était qu’il y en avait forcément un, parmi les 4 999 999 autres, qui devait en savoir plus long que moi, et que ma principale mission n’était donc pas de faire les choses moi-même, mais de repérer qui connaissait mieux que moi tel sujet, a priori, et de faire en sorte qu’il en soit saisi. Le risque est de vouloir se mêler de tout sans en avoir les compétences.
Il faut aussi être conscient que l’on n’a pas affaire, à Bercy, à des fonctionnaires n’ayant aucun souci des intérêts nationaux, que ce soit au Trésor ou dans les cabinets. J’ai pu le constater dans les très nombreuses prises de décision auxquelles j’ai participé, y compris s’agissant d’Alstom. De même, il ne faut pas croire qu’un militaire ou un policier ne sait pas du tout ce qu’est un budget ou ce que représentent les intérêts économiques. Ayons un peu de modestie : les décisions sont en général prises pour de bonnes raisons.
Mon propre rôle consistait à placer le projecteur sous un angle un peu différent de celui des autres administrations. Sans chercher à prendre une photo de la face cachée de la lune, car je n’en avais ni les moyens ni les compétences, j’essayais de faire en sorte que l’on sache un peu à quoi on avait affaire, de manière à être attentif et à ne pas tomber dans des trous éventuels.
M. Bruno Duvergé. Je comprends bien le positionnement de votre ancien service au sein de la DGE et sa dimension transversale. Si l’on veut que cela fonctionne, il faut des processus transversaux pour capter et analyser les données, ainsi que pour prendre les décisions. Vous avez partiellement répondu à la première question que je voulais vous poser, puisqu’elle concernait le lien avec les régions. Afin que le travail puisse avoir lieu de manière coordonnée, on a besoin de processus communs. Les instaurer entre-t-il dans la mission de votre ancien service, et le SISSE est-il reconnu comme un leader dans ce domaine ?
Dans le cadre de la compétition avec les États-Unis et la Chine, on doit se placer au niveau européen pour faire de l’intelligence économique. J’observe néanmoins que vous n’en avez pas fait mention : cet aspect est toujours absent des débats. Historiquement, si les États-Unis sont devenus des leaders, c’est grâce à l’investissement de leur ministère de la défense dans certains secteurs économiques. En vue de nous hisser au même niveau, nous avons besoin d’une défense européenne investissant dans des domaines stratégiques.
M. Jean-Baptiste Carpentier. En réponse à votre question sur le positionnement du SISSE et sa capacité à dialoguer avec d’autres acteurs, je dirai qu’il faut dix ans de travail pour être identifié. Beaucoup d’interlocuteurs continuent à ne pas savoir qui nous sommes. En France, comme partout ailleurs, une nouvelle administration ne s’installe pas dans le paysage d’un claquement de doigts, quels que soient les talents de ses agents et de sa direction. J’avais néanmoins quelques atouts : un Commissaire à l’information stratégique est directeur d’administration centrale, et il est donc pris au téléphone par un préfet de région ou par un autre directeur. Le niveau hiérarchique joue, de même que le rattachement direct au ministre – cela permet un positionnement visible.
Vous avez parfaitement raison de souligner la dimension européenne, que j’aurais dû mentionner davantage. J’ai d’ailleurs été un peu troublé quand j’ai pris mon poste : j’exerçais des fonctions très internationalisées à la tête de Tracfin – j’avais des correspondants bien identifiés dans tous les pays et je me rendais quasiment une fois par semaine à Bruxelles. Deux ans plus tard, je ne savais toujours pas quels étaient mes interlocuteurs dans les autres pays de l’Union européenne, ni d’ailleurs au sein de la Commission, ce qui est plus fâcheux.
L’Europe n’est pas encore une nation – je le dis alors que je suis profondément européen. À l’origine, elle n’avait pas la même volonté de puissance que les États-Unis sur les sujets dont nous parlons. Il est pourtant évident que l’avenir passera nécessairement par l’Europe. Sans être un européiste béat, je considère en effet que la taille du marché économique français ne nous permet pas d’entretenir un rapport de force satisfaisant avec la Chine ou les États-Unis. C’est une réalité, quoi que l’on pense de la souveraineté nationale et de son caractère nécessairement hexagonal ou non.
Il est beaucoup question de l’extraterritorialité pratiquée par les États-Unis, mais on oublie souvent que le droit de la concurrence est profondément extraterritorial. Quand on se lance dans une opération de fusion aux États-Unis, on se réfère avant tout au droit européen, même quand il s’agit de deux entreprises américaines n’ayant aucun contact avec l’Europe : personne ne veut se fermer un tel marché. Le seul blocking statute qui ait vraiment fonctionné est le règlement européen ayant fait suite à la loi Helms-Burton. Celle-ci est restée relativement inappliquée à l’égard des entreprises européennes.
La question reste extrêmement compliquée : l’Union européenne ne compte plus 6 ou même 12 États membres et il y a objectivement d’assez fortes divergences entre les enjeux et les points de vue. Il est vrai que la situation évolue assez vite : je ne pensais pas avoir une carrière administrative suffisamment longue pour entendre un jour dans la bouche du Premier ministre britannique des propos sur les investissements étrangers qui auraient probablement valu à un Premier ministre français un procès en stalinisme. À ma connaissance, néanmoins, l’enjeu de l’intelligence économique et de la maîtrise de l’environnement extra-économique de l’économie – l’intelligence économique concernant tout ce qui n’est pas économique dans l’économie – est encore assez peu identifié au sein de la Commission. C’est un de mes regrets : j’aurais aimé en faire un axe de progrès au plan européen – mais mon successeur y parviendra peut-être.
M. le président Olivier Marleix. Nous allons continuer l’audition à huis clos.
(L’audition se poursuit à huis clos.)
La séance est levée à onze heures vingt.
23. Audition, à huis-clos, de M. Laurent Castaing, directeur général de STX France
(Séance du jeudi 15 février 2018)
Cette réunion s’est tenue à huis-clos et ne fera pas l’objet d’un compte rendu.
24. Audition, à huis-clos, de M. le général Jean-François Hogard, directeur du renseignement et de la sécurité de la défense
(Séance du jeudi 15 février 2018)
Cette réunion s’est tenue à huis-clos et ne fera pas l’objet d’un compte rendu.
25. Audition, ouverte à la presse, de Mme Amandine Duquesne, auditeur conseil, et de M. Fouad Benseddik, directeur des méthodes et des relations institutionnelles de Vigeo Eiris
(Séance du mercredi 21 février 2018)
La séance est ouverte à seize heures trente.
M. le président Olivier Marleix. Nous recevons aujourd’hui M. Fouad Benseddik, directeur des méthodes et des relations institutionnelles, membre du comité exécutif de Vigeo Eiris, ainsi que Mme Amandine Duquesne, auditrice conseil senior chez Vigeo Eiris.
Vigeo, créée en 2002 par Nicole Notat, est une agence internationale indépendante de recherche et de services ESG – environnement, social et gouvernance –, à destination des investisseurs et des organisations privées, publiques et associatives.
Il nous a semblé opportun de vous entendre car le nom de votre cabinet est revenu à plusieurs reprises lors des auditions que nous avons menées, comme étant celui de l’expert indépendant spécifiquement désigné dans l’accord entre Alstom et General Electric (GE) pour suivre l’activité en temps réel et remettre chaque année un rapport sur la bonne exécution des clauses de l’accord.
Je vous poserai deux séries de questions : la première concerne la mission qui vous a été confiée par le Gouvernement et la manière dont vous la menez à bien ; la seconde a trait au contenu même de votre rapport. En effet, nous souhaitons, dans le cadre de cette commission d’enquête, réaliser un bilan du rachat de la branche énergie d’Alstom par General Electric et faire un point d’étape sur la tenue des engagements de GE.
Quand, comment et pourquoi avez-vous été choisis pour suivre la bonne exécution de l’accord entre Alstom et General Electric ? Quel est le champ précis de votre mission ? Vous concentrez-vous uniquement sur les créations d’emplois ou êtes-vous chargés du suivi, plus large, des engagements de GE ?
Je précise que la commission d’enquête n’a connaissance que de l’accord signé le 21 juin 2014 par le ministre Arnaud Montebourg. Elle n’a pas encore eu accès aux lettres d’engagement et aux positions posées par le Gouvernement, le 4 novembre 2014, lorsqu’il a accordé l’autorisation d’investissement.
Combien de personnes, au sein de votre cabinet, travaillent au suivi de l’accord ? Quelles sont les méthodes que vous utilisez pour évaluer la bonne exécution des clauses ? Avez-vous accès à toutes les données dont vous avez besoin ou avez-vous rencontré des difficultés ? Quels sont les pouvoirs qui sont les vôtres ? Jouez-vous le rôle de « moniteur » ou votre action est-elle moins formalisée ?
À quelle fréquence se réunit le comité de pilotage chargé de suivre le respect des engagements de GE ? Là encore, il n’existe pas de modèle unique en France. Êtes-vous systématiquement présent lors de ces réunions ? Quand aura lieu la prochaine réunion ?
Combien avez-vous remis de rapports jusqu’à présent ? Qui peut les consulter ? Certains acteurs, notamment les organisations syndicales de GE, regrettent que leurs experts ne puissent y avoir accès.
Pour rappel, GE s’était engagé, lors du rachat de la branche énergie d’Alstom, à créer 1 000 emplois nets dans le pays avant 2018 et à ne fermer aucun site de production jusqu’en novembre 2018. Un plan d’économies européen, lancé en janvier 2016, a déjà pesé sur 590 emplois en France. En plus, GE vient d’indiquer la suppression de 4 500 postes en Europe, dans le cadre d’une restructuration de son pôle « Énergie ». La France, cette fois, ne serait pas concernée, en vertu de l’engagement de création d’emplois pris en 2014.
Où en sont ces engagements ? M. Jérôme Pécresse, qui préside la branche mondiale du groupe GE pour les énergies renouvelables, nous a indiqué que, depuis la finalisation de l’opération de rapprochement avec Alstom, GE aurait recruté près de 2 500 personnes en France, avec 600 créations de postes en deux ans. Si l’on défalque de ces recrutements les départs naturels et les départs qui ont résulté de l’intégration des activités d’Alstom, 358 emplois nets auraient été créés sur le territoire à la fin d’octobre 2017. Confirmez-vous ces chiffres ?
Il reste donc plus de 600 emplois à créer avant la fin de l’année. GE vous paraît-il à même de pouvoir tenir ces engagements ? Les 550 emplois qui seront créés à Cherbourg seront-ils inclus dans le décompte ? Aux termes de l’accord du 21 juin 2014, il semble qu’il ne devrait pas être tenu compte des créations d’emplois dans le domaine de l’éolien offshore et antérieurement décidées par Alstom.
Plus généralement, le recours à un cabinet d’expertise indépendant pour s’assurer du respect des engagements pris par un investisseur dans le cadre d’une procédure sur les investissements étrangers en France vous paraît-il devoir être généralisé ? C’est, à notre connaissance, la première fois que l’administration, sans doute consciente de la dimension stratégique de l’investissement, a demandé à ce que soit mis en place un outil de suivi des engagements. Votre regard sur cette forme de contrôle nous intéresse.
Madame, Monsieur, nous vous écouterons pendant une quinzaine de minutes, à la suite de quoi le rapporteur et les membres de la commission vous interrogeront.
Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative aux commissions d’enquête, je vous demande de prêter le serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.
(Mme Amandine Duquesne et M. Fouad Benseddik prêtent serment.)
M. Fouad Benseddik. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, à votre invitation, nous évoquerons la mission qui a été confiée à Vigeo dans le cadre de l’accord entre le Gouvernement et General Electric.
Je suis accompagné d’Amandine Duquesne, auditrice conseil, qui mène depuis le début de cette mission les « diligences » – le recueil d’informations auprès de GE –, assiste aux comités de pilotage et en effectue la restitution. Pour ma part, je ne suis pas directement impliqué dans cette mission mais j’assure la supervision des méthodes et leur validation au sein de l'agence.
Après avoir présenté l’agence, nous évoquerons le contexte dans lequel ce mandat nous a été confié et le périmètre de notre mission. Nous détaillerons les « diligences » que nous avons menées et ferons part de nos constats. Nous évoquerons enfin les analyses en cours, au titre de l'année 2017-2018, et la liste des engagements qui pourraient faire l’objet d’une revue à partir de 2018 – l’accord entre le Gouvernement et GE courant pour une période de dix ans.
Vigeo, implanté dans plusieurs pays, compte 200 collaborateurs. Nos activités se répartissent en deux grandes catégories. Nous notons 4 000 entreprises cotées dans le monde, pour le compte d’investisseurs et de gérants de capitaux souhaitant intégrer les facteurs de responsabilité sociale, environnementale et de gouvernance dans leurs opérations.
À la différence des agences de notation financière, qui évaluent le risque de solvabilité, nous évaluons les risques de durabilité, la capacité des entreprises à intégrer dans leur stratégie et dans leurs opérations un certain nombre de principes et d'objectifs qui relèvent du développement durable et des droits de l'homme. Nous nous attachons à des questions telles que la protection et le respect des intérêts des collaborateurs, la protection de l'environnement, la protection des intérêts des clients ou encore la protection des intérêts des territoires.
Nous nous basons sur un référentiel international, composé des principes directeurs des Nations unies, de l'Organisation internationale du travail (OIT) ou de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), des règles de droit international, que nous contextualisons en termes de facteurs de risques pour les entreprises, leurs collaborateurs, leurs riverains, leurs fournisseurs et leurs clients. Cette évaluation porte sur six domaines d’analyse.
Notre méthode d’analyse approfondie questionne les politiques des dirigeants d’entreprises, la précision et la clarté de leurs engagements sur chacun des facteurs de responsabilité sociale que nous passons en revue. Nous regardons aussi comment les engagements, au-delà de leur affichage, sont déployés. Nous tenons compte de l’existence de process, de moyens, ainsi que de la capacité de l’entreprise à intégrer ces risques et à en rendre compte. Nous estimons également sa capacité de dialogue avec les parties prenantes, notamment les représentants des salariés. Enfin, nous passons en revue les résultats.
Notre autre métier est celui du diagnostic. À leur demande, nous accompagnons des entreprises dans l'intégration, dans leurs stratégies, de principes d'action qui relèvent d'objectifs là encore normatifs, portés par le droit international : droits de l’homme, gouvernance, éthique des affaires, protection de l'environnement et engagements avec les communautés.
Vous connaissez le contexte de notre mission relative à General Electric. L'accord signé entre l'État et le groupe comporte un article habilitant Vigeo à agir en qualité de cabinet conseil indépendant. Il s’agit bien d’une habilitation : Vigeo n’est pas chargé de mener des évaluations systématiques, mais habilité à le faire, à la demande de l'une ou l'autre des parties. L’agence est, dans tous les cas, rémunérée par GE.
Sophie Thierry, directrice du département de services aux entreprises et Amandine Duquesne, auditrice, ont mené les discussions avec les représentants de GE, notamment Alexandre-Pierre Méry, alors en charge du projet « France 1 000 Hiring Project », le projet de création de 1 000 emplois. La convention de mission a été signée le 3 février 2015. Le contrat retranscrit, de façon classique, notre compréhension des besoins de GE, le déroulement de la mission, la documentation interne à nous fournir, ainsi que les éléments budgétaires de cette mission.
Le mandat qui nous a été confié est un mandat de mission de conseil indépendant. Vigeo est habilité à réaliser une fois par an un audit des engagements de GE relatifs à l'acquisition de l'activité « Energie et réseaux » d'Alstom, sur demande de l'État ou sur demande de GE, aux frais de GE, avec communication des rapports au comité de pilotage. GE s’engage à nous fournir les informations dont nous avons besoin. Je précise, à ce stade, que nous avons pu disposer de l’ensemble des informations nécessaires et nous entretenir avec toutes les personnes que nous avons sollicitées. La durée des engagements sous revue est de dix ans.
Notre mission consiste à recueillir et à qualifier les informations, à la demande de l'une ou l'autre des parties, sur deux grandes périodes. Pour la première période, 2016-2018, il s’agit principalement de la revue de la création d'emplois et de la mise en place d’une charte de bonnes pratiques en matière d'achats avec les futurs fournisseurs et sous-traitants de l'activité énergie. Pour la période 2016-2026, il s’agit plus généralement d’analyser les engagements portant sur la localisation ou le maintien en France des quartiers généraux d'activités mondiales en France.
En vertu du contrat, Vigeo a eu pour missions de : passer en revue et valider la méthode de comptage de la valeur de référence du nombre d'emplois existants à la date de réalisation de l’opération ; coconstruire avec GE l'architecture du tableau de bord de suivi quantitatif et qualitatif des créations d'emplois ; réaliser la revue annuelle des engagements de GE ; rédiger un rapport d'analyse sur la mise en oeuvre des engagements ; évaluer l'effectivité des engagements de localisation ou de maintien des quartiers généraux.
Nos constats et nos opinions ne portent pas sur la fiabilité, la sincérité, l'exactitude ou la complétude des informations produites. Nous n'agissons pas comme vérificateurs des informations – c’est là le travail d’un commissaire aux comptes. Nous fournissons des constats et des attestations portant sur l'existence documentée et renseignée des supports rendant compte du comptage des emplois, conformément à la méthode et aux dates de référence définies dans la note du 1er octobre 2015 : « définition de la valeur de référence de GE au jour du closing ».
Notre mission compte trois étapes. La première est celle de la validation de la méthode de comptage de la valeur de référence pour définir l'effectif en place au 2 novembre 2015 et déterminer le calcul du solde d'emplois en équivalents temps plein (ETP).
La deuxième étape a consisté à mettre en place et à procéder à la revue du tableau de bord de suivi des engagements via la formalisation d’une grille d’indicateurs quantitatifs et qualitatifs portant sur les effectifs, la qualité du développement des compétences et du dialogue social et la diversité des emplois créés en termes de sexe, d'âge et de prévention des discriminations à l'égard des personnes en situation de handicap.
Pour mener ces « diligences », nous avons procédé à une revue de la documentation interne de General Electric, au niveau du siège et des sites visités. Nous avons mené cinq entretiens avec les dirigeants de GE et les membres du bureau du comité de groupe GE France. Enfin, nous avons visité les sites de Belfort et de Buc, où nous avons pu nous entretenir avec les membres de la direction, des représentants du personnel et le médecin du travail.
La troisième étape consiste en une revue annuelle de mise en œuvre des engagements de GE. Cette revue porte sur les indicateurs quantitatifs et qualitatifs du tableau de bord et l'audition de responsables de GE, notamment à la direction des ressources humaines (DRH). Elle s’appuie aussi sur l'analyse de la performance en responsabilité sociale du groupe, produite par Vigeo Eiris Rating.
En effet, nous évaluons aussi GE en tant qu'entreprise cotée. Cette évaluation n’est pas contractuelle mais destinée aux investisseurs et aux gérants, comme c’est le cas des 4 000 autres entreprises que nous évaluons à travers le monde. Notre auditrice a accès à cette information sur le groupe mondial, un éclairage qui lui apporte une vision générale sur le profil de responsabilité sociale de GE et son comportement à l'échelle mondiale, en matière de droits de l'homme, de ressources humaines, de protection de l'environnement, de gouvernance, d'achats, de prévention de la corruption, de stratégie de lobbying et d'engagement sociétal.
Les constats et les opinions de cette revue ont été restitués au comité de pilotage, au cours des deux années d’exercices de la mission, en présence de représentants du Gouvernement et de GE par Amandine Duquesne. Elle seule a accès aux informations de l'entreprise, étant engagée dans une relation de prestataire pour le compte de GE. Elle est donc tenue à une certaine confidentialité et en sait donc, à ce titre, beaucoup plus que moi.
Il était prévu, en option, que sur demande de General Electric, une restitution des résultats puisse être présentée au bureau du comité de groupe de GE France. Cette option n'a pas encore été actionnée par GE.
Mme Amandine Duquesne. Nous avons produit huit « livrables », tous adressés et présentés à General Electric : une première note relative aux règles de comptage pour le calcul de la valeur de référence et pour le décompte des 1 000 emplois, datée du 1er octobre 2015, présentée également au bureau du comité de groupe France le 19 janvier 2016 ; un avis sur la pertinence du système de comptage des 1 000 emplois additionnels, daté du 23 décembre 2015 ; une attestation de revue de la définition de la valeur de référence au jour du closing, datée du 23 décembre 2015 ; la grille d'indicateurs RH, quantitatifs et qualitatifs, datée du 23 décembre 2015 ; une attestation relative à l'évolution de la valeur de référence et à l'application des règles de comptage au 31 décembre 2016, datée du 27 février 2017 ; un rapport, en date du 27 février 2017, portant sur la mise en œuvre des engagements de General Electric, comportant une évaluation du déploiement des engagements et des résultats obtenus au 31 décembre 2016, rapport assorti de recommandations opérationnelles ; une attestation relative à l'évolution de la valeur de référence et à l'application des règles de comptage au 31 octobre 2017, datée du 11 décembre 2017 ; une attestation portant sur la création, le 1er août 2016, à Boulogne Billancourt, du siège social de l'entité GE Industrial Leasing France, datée du 11 décembre 2017.
À la date d’aujourd’hui, quels sont nos constats ? Nous avons exprimé, le 23 décembre 2015, une assurance raisonnable sur la pertinence du système de comptage de General Electric, puisqu'il était conforme aux critères d'intelligibilité, de comparabilité et de transparence établis dans la note de méthode communiquée au comité de pilotage.
Nous avons produit, le 23 décembre 2015, une attestation de revue de la valeur de référence, sur la base de l'exhaustivité du système de comptage, de l'adéquation et de la spécialisation des indicateurs par exercice annuel et enfin, de la comparabilité annuelle des indicateurs.
Nous avons délivré, le 27 février 2017 et le 11 décembre 2017, deux attestations de revue de la mise en œuvre des règles de comptage.
Enfin, lors du dernier comité de pilotage, le 11 décembre 2017, nous avons communiqué le comptage des emplois : au 31 octobre 2017, GE avait créé 357,56 emplois ETP, soit 35,7 % de l'objectif défini contractuellement avec l'État, vingt-quatre mois après le début de l'opération et douze mois avant l'échéance.
C'est pourquoi nous avons recommandé, le 15 décembre 2017, la tenue d'un comité de pilotage intermédiaire à l'été 2018, qui permettra de faire un bilan d'étape au milieu de cette année charnière pour la réalisation des engagements de General Electric.
Où en sommes-nous dans les « diligences » en cours, au titre de 2017-2018 ? Nous sommes en train de faire la revue de l'évolution de la valeur de référence, à partir des données du 31 décembre 2017, transmises par GE à Vigeo le 25 janvier 2018.
Par ailleurs, nous travaillons sur un rapport qualitatif – constats, recommandations – sur la gestion des mobilités par GE. Ce rapport se base sur les entretiens internes que nous avons eus et sur un entretien avec les membres du bureau du comité de groupe France, prévu fin février. Ce rapport est également élaboré à partir de la revue des données RH 2017, dont nous avons récupéré une première partie, le 25 janvier ; la seconde partie, liée à la publication des bilans sociaux, sera transmise à Vigeo en avril 2018.
Enfin, nous travaillons sur la revue des pratiques d'achat auprès des fournisseurs et sous-traitants de l'activité « Energie » de GE, sur la base d’un entretien avec le directeur des achats indirects pour la France, d’un entretien à venir avec le responsable des achats directs pour la France, et de la documentation interne relative à ce sujet.
Les engagements de GE qui restent à évaluer sur la période 2018 et au-delà
– l'accord entre l'État et General Electric du 4 novembre 2014 s'étendant jusqu'à dix années après la signature du closing – sont au nombre de six.
Le premier engagement concerne la revue des « meilleurs efforts raisonnables consentis par GE pour que le développement de ses activités en France bénéficie à l'économie locale afin d'essayer de maximiser la création d'emplois supplémentaires en France, par sous-traitance ou par tout autre moyen ».
L’accord prévoit également la revue du « maintien et du développement de la recherche-développement en France en poursuivant les programmes existant et en en développant de nouveaux ainsi qu’en prenant une part active dans les écosystèmes locaux liés à l'innovation ».
En son article 3, l’accord comporte quatre engagements : la revue de « la localisation (maintien ou implantation) en France des quartiers généraux des activités mondiales hydro et éolien offshore » ; la revue de « l’intégration et la localisation en France des quartiers généraux de l’activité Énergie numérique dans l'activité réseaux d'Alstom pour constituer les JV réseaux et énergie numérique, avec hausse d'environ 30 % des recettes de l'activité réseaux d’Alstom » ; la revue du « maintien à Belfort des quartiers généraux européens de GE pour les activités turbines à gaz de grande taille à usage industriel » ; la revue de la « localisation en France des quartiers généraux de l'activité mondiale turbines à vapeur de l'activité énergie et eau de GE ».
M. le président Olivier Marleix. Votre cabinet assure-t-il le suivi de ces six points de l’accord ?
M. Fouad Benseddik. Ce sont des dispositions contractuelles entre les deux parties, sur lesquelles nous pourrions être appelés à intervenir. Elles portent sur une période qui va au-delà de 2018. De façon générale, sur l'ensemble des engagements, l'accord prévoyait que Vigeo Eiris soit habilité à intervenir en tant que conseil indépendant, à la demande de l'une ou l'autre des parties.
Les engagements qui ne concernent ni la création d'emplois ni le référentiel de comptage ni les achats responsables et la mise en place de la charte de bonnes pratiques n’ont pas été initiés.
M. le président Olivier Marleix. Parmi ces six engagements figure la localisation en France du quartier général de l’activité « hydro », un sujet sensible compte tenu du plan social sur le site de Grenoble. Vous tenez le compte des emplois, mais l'État ne vous a-t-il pas sollicités pour une analyse plus précise des décisions qui ont été prises en partant, et de leurs conséquences en termes de pérennité pour l'activité du site ?
Mme Amandine Duquesne. À ce jour, non.
M. le président Olivier Marleix. C’est la pérennité même de certaines activités, notamment les ateliers de mécanique, et la réorientation de l’activité de ce site qui sont en jeu. J’ai bien compris que vous agissiez sur commande, soit de l’État soit de GE. Sur ces questions, la mission n’a pas été activée ?
Pour résumer, vous avez remis, depuis la signature de l’accord, deux rapports et vous avez assisté à deux comités de pilotage.
Mme Amandine Duquesne. Il y a eu trois comités de pilotage, un initial, un à la fin du premier cycle, l’autre à la fin du deuxième cycle. Nous entamons le troisième cycle. Huit livrables – rapports, attestations ou revues – ont été remis au comité de pilotage.
M. le président Olivier Marleix. Je n’ai sous les yeux que l’accord signé par l'État, GE et Alstom le 21 juin 2014, qui est donc différent des lettres d'engagement et de l’autorisation d'investissement auxquels était joint, si j'ai bien compris, un accord particulier sur l'emploi. Cet accord est disjoint de ce qui est juridiquement prévu au titre du contrôle des investissements étrangers.
Dans ce premier accord du 21 juin, il est clairement dit que le calcul des emplois supplémentaires ne tiendra pas compte des emplois qu'Alstom a décidé de créer, en particulier dans l’éolien offshore. J’en conclus que les quelque 550 emplois prévus dans la nouvelle usine de Cherbourg, décidés avant le rachat par GE, n’entreront pas dans le calcul des 1 000 emplois. Est-ce aussi votre lecture ?
Mme Amandine Duquesne. Au 31 octobre 2017, date à laquelle nous avons eu les données, Cherbourg n’avait pas lancé son plan de recrutement. Les effectifs propres à Cherbourg ne figurent donc pas dans notre reporting.
M. le président Olivier Marleix. Ce n’est pas ma question. Est-ce que ces emplois ont vocation à entrer dans le décompte des 1 000 emplois que GE s’est engagé à créer ? C’est une question sur laquelle les syndicats nous ont alertés.
Mme Amandine Duquesne. Je n’ai pas eu l’occasion d’analyser cette question.
M. le président Olivier Marleix. Parce que l’on ne vous a pas transmis de liste, j’imagine. Mais ce sujet a-t-il été évoqué lors de la première réunion du comité de pilotage ?
Mme Amandine Duquesne. Non.
M. le président Olivier Marleix. Cette question sera déterminante pour le montant de la pénalité. J’imagine que la pénalité des 50 000 euros par emploi manquant, qui figure dans l’accord du 21 juin, figure également dans l’accord sur la base duquel vous intervenez.
Mme Amandine Duquesne. Oui.
M. le président Olivier Marleix. Il serait donc important de savoir si les 550 emplois prévus à Cherbourg sont dans ce périmètre ou pas, car ils valent potentiellement 27,5 millions d'euros…
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Avez-vous le sentiment que les entreprises que vous auditez se préoccupent vraiment des engagements qu’elles ont pris en matière de création d’emplois ? Considérez-vous que les sanctions actuelles sont assez dissuasives, ou faut-il les alourdir ?
Pensez-vous que des critères autres que celui de la création d’emplois ne sont pas suffisamment exploités et pourraient faire partie des engagements des repreneurs ? Est-ce nos outils juridiques qui ne permettent pas de le faire, à moins que ce ne soient les politiques qui n’y pensent pas ou ne le font pas suffisamment ?
M. Fouad Benseddik. Vous posez une question de fond qui concerne les entreprises qui opèrent en France mais aussi à l’international.
En fait, il est rare que les entreprises prennent ce type d’engagement ou qu’elles en rendent compte quand elles les prennent. Elles prennent davantage des engagements de moyens que de résultats. Lorsque nous regardons le comportement des entreprises à l’échelle mondiale, nous suivons l’indicateur de création organique de l’emploi, c’est-à-dire le solde entre les emplois supprimés en raison de départs à la retraite ou de restructurations, et les créations d’emplois. L’une des grandes faiblesses aujourd’hui, c’est la rareté de l’information donnée par les entreprises sur ces indicateurs. Les entreprises qui fournissent des indicateurs précis et sur des périmètres clairs permettant de comparer l’évolution de l’emploi dans le temps et entre leurs différentes implantations à l’échelle internationale sont rares. Il y a actuellement un vrai angle mort dans la capacité à suivre ces informations. Une ordonnance, prise au mois de juillet dernier, prévoit que les entreprises ont désormais l’obligation de faire une déclaration de responsabilité sociale pour rendre compte de leurs effectifs et des impacts sociaux de leurs activités. C’est une très bonne piste.
Pour savoir si les sanctions sont dissuasives pour une entreprise, il faut comparer le montant prévu à son chiffre d’affaires. Je le dis clairement, ce n’est pas du tout dissuasif, et je considère d’ailleurs que le levier de la sanction financière ne peut suffire à lui seul. L’information du public est très importante aussi. Les entreprises sont en effet très attentives au regard des investisseurs, des différentes parties prenantes. Il faut passer d’une stricte pratique d’information ou de communication financière à une logique de rendu de compte sur les objectifs en termes de création d’emplois et sur le degré de réalisation et d’atteinte de ces objectifs. Passer d’une logique de stricte information laissée à la discrétion des entreprises à une logique de reddition de comptes mettant à leur charge, sous revue de leur commissaire aux comptes, la production d’informations sur leur performance en matière de création d’emplois peut être utile. Mais il faut aussi appréhender ces entreprises dans une perspective transnationale puisqu’elles opèrent sur des surfaces de plus en plus transnationales. Il s’agit aussi de leur demander de fournir ces informations sur ces niveaux, de façon à bien suivre et pouvoir tracer l’évolution des emplois à l’échelle de leur périmètre d’activité monde.
M. Hervé Pellois. Que se passe-t-il si les objectifs ne sont pas atteints ? Comment ces entreprises seront-elles sanctionnées ? De quels moyens dispose-t-on pour faire appliquer ces accords ?
Mme Amandine Duquesne. L’accord entre l’État et General Electric le prévoit. C’est une sanction financière en cas de non-atteinte de la création de 1 000 emplois.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Dans votre récente étude de notation des entreprises sur la prise en compte des principes de responsabilité sociale lors des opérations de restructuration et dans les décisions de réorganisations, vous indiquez que 14 % des entreprises de votre panel ont signé un accord-cadre. Comment expliquez-vous un tel pourcentage que, pour ma part, je considère relativement bas ? Cela peut-il avoir un lien avec le temps plus ou moins long laissé au dialogue social, avec les partenaires sociaux notamment ?
Comment le niveau de formation entre-t-il en ligne de compte dans les solutions qui peuvent être proposées aux salariés par les entreprises ?
Comme je suis députée de l’Isère, vous ne serez pas étonnés que je vous parle de la situation particulière de General Electric et du plan social. Comment expliquez-vous que vous n’ayez pas de commande sur le comptage des emplois sur ce site de Grenoble, puisque cela affectera fortement, à terme, le décompte final ?
J’ai cru comprendre que les entreprises n’étaient pas tenues de rendre compte des créations d’emplois. Si ce rendu de compte n’est pas obligatoire, qu’est-ce qui est contraignant pour elles dans les accords qu’elles ont conclus avec l’État lors des fusions ?
Il est évident que l’État n’est pas suffisamment contraignant. Il n’est donc pas étonnant que l’ensemble des transactions qui ont été faites ces dernières années conduisent toutes à terme à des plans sociaux.
M. Fouad Benseddik. S’agissant des restructurations de façon générale, nous avons effectivement réalisé une étude qui porte sur plusieurs milliers d’entreprises cotées en France et dans le monde. Nous questionnons le degré d’engagement de ces entreprises par rapport à des normes, notamment celles de l’Organisation internationale du travail (OIT) qui leur assigne, en situation de restructuration, d’informer les délégués du personnel dans des délais raisonnables et d’élaborer, en lien avec eux, des dispositifs d’accompagnement à la fois collectifs et individuels pour réduire les impacts sur les personnes concernées, sur les collectifs de travail concernés mais aussi sur les territoires. Malheureusement ce principe de droit international du travail ancien est peu suivi à l’échelle internationale, et les 14 % d’entreprises auxquelles vous faites référence sont d’une certaine manière celles qui sont les plus vertueuses, à savoir les entreprises européennes, et singulièrement les entreprises françaises. Les entreprises françaises sont en effet, en termes de respect du droit international du travail et des droits de l’homme sur les lieux de travail, parmi les entreprises les plus avancées à l’échelle internationale. Comme il n’existe pas d’inspection internationale du droit du travail, les entreprises opèrent à l’échelle internationale dans une totale liberté. Les accords entre les entreprises et la puissance publique pour créer des emplois sont très rares. Les 14 % d’entreprises dont il est question ont passé des accords avec des organisations syndicales internationales ou des partenaires sociaux. Je vous laisse imaginer ce qui se passe au niveau international. Les entreprises qui disparaissent du jour au lendemain sont plutôt la règle. Les pays qui respectent les principes de l’OIT sont assez exceptionnels et rares.
En ce qui concerne le cas qui vous occupe, il ne m’appartient pas de juger, mais je dirais qu’il est rare de voir la puissance publique faire signer à une entreprise un engagement de résultats sur des créations d’emplois assorti de sanctions en cas de non-respect de cet engagement. Dans le meilleur des cas, il s’agit d’engagements de moyens, c’est-à-dire que les entreprises s’engagent à fournir le meilleur effort à cette fin.
Ce sont les conseils d’administration qui doivent porter, la plupart du temps, la responsabilité sociale. S’il y a un dialogue social fort et des délégués syndicaux qui peuvent peser sur les décisions des administrateurs et des dirigeants, vous aurez ce type de prise en compte. Mais lorsque vous vous retrouvez avec des administrateurs qui ne prennent pas en compte les facteurs de responsabilité sociale, les questions liées à l’emploi sont considérées la plupart du temps comme une résultante d’opérations de marché. On constate la création d’emplois en tant qu’indicateur de performance davantage que comme objectif de l’investissement. C’est la réalité du monde aujourd’hui.
Mme Amandine Duquesne. Je me suis mal exprimée tout à l’heure. La revue des engagements porte sur le périmètre « France », ce qui inclut bien évidemment le site de Grenoble. Les données dont je dispose, qui datent du 31 octobre 2017, sont en cours d’analyse. Bien évidemment, il y aura une revue sur le cas spécifique de Grenoble au même titre que pour toutes les autres entités de France. Mais il n’y a pas eu de demande de focus spécifique sur le plan en cours à Grenoble.
M. le président Olivier Marleix. Je veux revenir sur la façon dont le périmètre de votre mission a été défini.
En réalité, il y a deux types d’engagements, et notamment ceux qui relèvent juridiquement de l’article R. 153-9 du code monétaire et financier, au titre du contrôle des investissements étrangers en France. Le ministre de l’économie a le pouvoir d’assortir l’autorisation d’investissement d’un certain nombre de conditions, notamment la pérennité des activités de recherche et de développement, des sites de production, etc.
La sanction d’un éventuel manquement n’est pas contractuelle : elle figure dans la loi. Il s’agit du désinvestissement et d’une amende pouvant aller jusqu’à deux fois le montant de l’investissement. C’est d’ailleurs sur ce point que le Premier ministre veut proposer une réforme au Parlement, car il considère que l’amende est trop lourde pour être appliquée. Mais quand on parle d’une amende « jusqu’à deux fois le montant… », cela veut dire que l’amende peut être inférieure à deux fois le montant de l’investissement.
Si j’ai bien compris, l’accord détaille plutôt des engagements qui sont pris en plus de ceux qui ont été demandés à General Electric à ce titre-là, et notamment la question de l’emploi qui ne rentre pas formellement dans l’article R. 153-9. On est dans une démarche contractuelle entre l’État et GE, l’entreprise s’engageant à payer une amende si elle ne tient pas ses engagements. Pourtant, dans les items de votre mission, on retrouve des éléments qui relèvent de l’article R. 153-9, notamment la pérennité des activités, des centres de R&D etc. Avez-vous une information sur des sanctions prévues en cas de manquement ? Y a-t-il des clauses de rendez-vous, ou le contrôle sera-t-il activé le cas échéant par l’État ?
Mme Amandine Duquesne. À ce jour, aucun calendrier n’a été fixé à la demande de l’État ou de General Electric sur ces sujets-là. Mais cela va peut-être venir.
Vous demandez s’il y a des sanctions en cas d’implantation d’un quartier général ailleurs qu’en France sur des business units identifiées. La sanction ne porte que sur la question des 1 000 emplois.
M. le président Olivier Marleix. Si j’ai bien compris, à douze mois de la fin de la période d’engagement contractuel, il restait 643 emplois à créer. Nous sommes aujourd’hui à sept mois de la fin, et je n’ai pas l’impression que de nouveaux éléments soient intervenus. Les chiffres que vous nous donnez sont ceux que Monsieur Pécresse a confirmés il y a quelques semaines devant la commission d’enquête. Avez-vous le sentiment que General Electric sera en mesure d’atteindre son objectif ? Tout à l’heure, vous avez dit avoir demandé un comité de pilotage intermédiaire, à la mi-2018, ce qui montre que vous avez un petit doute ou que vous avez besoin de refaire le point de manière un peu anticipée.
Mme Amandine Duquesne. La mission ne comporte pas d’étude prospective. Aussi, vais-je avoir du mal à vous dire si General Electric va ou non atteindre son objectif.
M. le président Olivier Marleix. Pourquoi avez-vous demandé un comité de pilotage intermédiaire ?
Mme Amandine Duquesne. Parce que c’est une année charnière. Le fait de laisser couler une année complète et d’arriver à l’échéance finale sans pouvoir faire un point intermédiaire me paraît un peu risqué.
M. le président Olivier Marleix. D’habitude, les informations vous sont-elles transmises annuellement par General Electric, ou sont-elles alimentées de manière plus régulière ?
Mme Amandine Duquesne. Globalement, elles sont transmises annuellement, par cycle de mission. Au fil de la mission, on peut être amené à demander des documents complémentaires.
M. le président Olivier Marleix. L’État aurait-il pu vous demander spontanément d’avoir ce bilan à mi-parcours ?
Mme Amandine Duquesne. Oui.
M. le président Olivier Marleix. C’est de vous qu’est venue la suggestion, pas de l’État ?
Mme Amandine Duquesne. Oui.
M. le président Olivier Marleix. Si vous ne l’aviez pas demandé, vous auriez attendu la période d’échéance habituelle, qui est octobre ?
Mme Amandine Duquesne. Oui.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Si l’on ne demande pas le bilan intermédiaire, que l’on a les chiffres annuellement, et qu’on se rend compte à la date d’échéance que finalement le contrat n’est absolument pas rempli, cela veut dire que l’on est mis devant le fait accompli et que l’on ne peut pas « rectifier le tir » au long du parcours pour atteindre l’objectif. Est-ce bien cela que vous nous expliquez ?
Mme Amandine Duquesne. Oui. C’est ce qui fait l’objet de la demande de réunion intermédiaire cet été.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Vous a-t-on donné l’accord ?
Mme Amandine Duquesne. Oui.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Cela peut-il nous laisser espérer que si le chiffre n’est pas atteint à mi-parcours, on puisse réorienter un peu plus fermement les choses ?
M. Fouad Benseddik. Il est très difficile de vous répondre.
Nous avons une mission de constat sur la création d’emplois et sur l’implication des représentants du personnel dans le processus. Nous sommes attentifs à ce qu’ils soient informés, et nous en rendons compte. Nous regardons aussi la mise en place d’un code de bonnes pratiques en matière d’achats. Tels sont les éléments que nous avons à passer en revue pour le moment.
Notre mission ne comporte pas de recommandations pour améliorer ou augmenter le nombre d’emplois créés, et encore moins d’injonctions à aucune des parties. Nous serions alors clairement en dehors de notre mission.
Lors de la réunion du comité de pilotage à laquelle assiste seulement Madame Duquesne, celle-ci a voix consultative et elle ne s’exprime que si on le lui demande.
M. le président Olivier Marleix. Je ne suis pas sûr que vous ayez répondu à la question que j’ai posée tout à l’heure en ce qui concerne l’association des représentants du personnel. À ma connaissance, ils ne participent pas au comité de pilotage de l’accord. Dans quelles conditions peuvent-ils avoir accès au rapport annuel que vous rendez ?
Mme Amandine Duquesne. Ils ne participent pas, en effet, aux réunions du comité de pilotage. C’est une possibilité que nous avions mise en option, mais, pour l’instant, General Electric n’a pas prévu de faire une restitution de nos missions au bureau du comité de groupe France. Nous remettons les livrables au comité de pilotage, et c’est au comité de pilotage qu’il appartient de les diffuser ou non.
Nous avons rencontré les membres du bureau du comité de groupe lors de la présentation de la méthode de comptage, lorsque nous avons fait une investigation sur un certain nombre de sites de General Electric en France, à Buc et à Belfort, et à la fin du mois de février dans le cadre du troisième cycle.
M. le président Olivier Marleix. Je reviens sur les 550 emplois de Cherbourg. Vous nous avez dit que vous n’aviez pas d’informations, et que vous ne saviez pas s’ils entreront ou non dans le calcul. Si, demain, General Electric vous communique un nouveau tableau d’effectifs prenant en compte des emplois de l’usine de Cherbourg, les intégrerez-vous dans vos calculs ou considérez-vous qu’ils ne doivent pas y figurer ?
Mme Amandine Duquesne. À chaque fois que je reçois les données de General Electric, je prends chaque ligne puisqu’elles sont réparties par business de GE et je les mets en perspective par rapport à la définition de la valeur de référence et aux règles de méthodes de comptage que l’on a fixées. Si tout est en cohérence, il n’y a pas de sujet. Si le chiffre indiqué ou le choix de les neutraliser ou non me pose problème ou me fait dire que c’est contraire aux règles de méthodes de comptage, alors je m’entretiens avec General Electric, ils m’expliquent pourquoi ils ont traduit de la sorte cette donnée chiffrée, et ils revoient leur copie le cas échéant, c’est-à-dire s’il y a eu non-application des règles de comptage. C’est ce que je vais faire dans les jours et les semaines à venir sur le cas de Cherbourg. Mais je n’ai pas encore pu le traiter. J’ai donc du mal à me prononcer sans avoir analysé l’information.
M. le président Olivier Marleix. Madame, monsieur, je vous remercie pour vos réponses.
La séance est levée à dix-sept heures trente.
26. Audition, sous forme de table ronde sur le thème de l’«Intelligence économique », ouverte à la presse, de M. Alain Juillet, président de l'Académie de l’Intelligence économique, et de M. Éric Delbecque, chef du pôle intelligence économique de l'Institut pour la formation des élus territoriaux (IFET)
(Séance du mercredi 21 février 2018)
La séance est ouverte à dix-sept heures quarante-cinq.
M. le président Olivier Marleix. Nous accueillons deux éminents spécialistes de l’intelligence économique, MM. Alain Juillet et Éric Delbecque, qui ont exercé des fonctions dans ce domaine au sein de l’État. Cette audition va nous permettre de prolonger nos échanges avec Mme Claude Revel et M. Jean-Baptiste Carpentier, qui ont été respectivement en charge de ces questions auprès du Premier ministre et à Bercy au cours des dernières années.
Monsieur Juillet, vous avez une expérience particulièrement importante de l’intelligence économique dans la mesure où vous avez accompagné son émergence dans notre pays, au sein des administrations mais aussi des entreprises. Avant d’être nommé haut responsable de l’intelligence économique auprès du Secrétaire général de la défense nationale (SGDN) en décembre 2003, vous avez été directeur du renseignement à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), service que vous connaissiez déjà pour y avoir servi, plus jeune, au sein de son service « action ». Vous connaissez également très bien le monde de l’entreprise, puisque votre carrière vous a conduit à des postes de direction dans un certain nombre de grands groupes.
Monsieur Delbecque, vous avez été le chef du département intelligence et sécurité économiques à de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), qui est rattaché au Premier ministre. Vous êtes aujourd’hui responsable du pôle intelligence économique de l’Institut pour la formation des élus territoriaux (IFET). En 2005, vous avez participé à la définition de la politique d’intelligence économique territoriale au niveau des préfectures de région. Vous avez également collaboré à différents programmes et missions, notamment avec M. Juillet et M. Alain Bauer, à la demande d’institutions publiques et d’entreprises privées. J’ajoute que vous êtes coauteur d’un livre paru en 2012 sous le titre Vers une souveraineté industrielle ? Secteurs stratégiques et mondialisation, dont je recommande la lecture, car c’est l’un des plus complets sur ce sujet.
Les questions que nous avons à vous poser sont nombreuses. La première pourrait peut-être s’adresser à M. Juillet, compte tenu de l’antériorité de son expérience : quels ont été les progrès accomplis – ou non – dans le domaine de l’intelligence économique depuis le rapport Martre de 1994 ? Ce document avait défini, pour la première fois dans notre pays, des bases conceptuelles et opérationnelles. Ces sujets sont-ils aujourd’hui mieux intégrés dans la sphère publique et la sphère privée, en particulier par les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les petites et moyennes entreprises (PME) ?
Nous aimerions avoir votre avis, à l’un comme à l’autre, sur l’organisation administrative actuelle. L’intelligence économique a été rattachée tantôt au Premier ministre, tantôt à Bercy, Mme Claude Revel ayant défendu la première option et M. Jean-Baptiste Carpentier la seconde – pour sa part au nom de la nécessité de se trouver au sein du dispositif de Bercy afin d’être vraiment au cœur de l’information. Quel est le bon positionnement selon vous ?
Comment jugez-vous, par ailleurs, la coordination avec les services de renseignement ? N’existe-t-il pas une trop grande dispersion des acteurs de l’intelligence économique ? Dans la procédure de lutte anticorruption ouverte par le ministère de la justice des États-Unis – Department of Justice (DoJ) – contre Alstom, on n’a pas l’impression que le ministère de l’économie ait été très informé, en temps réel, des risques que cette opération faisait courir à l’entreprise.
Quelles réflexions la cession de la branche « Énergie » d’Alstom à General Electric (GE) vous inspire-t-elle ? Que pensez-vous aussi de l’enquête diligentée par le Serious Fraud Office britannique et, désormais, par le DoJ contre Airbus ? Je crois que c’est la première fois que les Américains ne considèrent pas une procédure ouverte dans ce domaine par le Royaume-Uni comme suffisante : peut-être jugent-ils que le cas d’Airbus est suffisamment important pour s’y intéresser également. Le Gouvernement ne s’est pas exprimé sur ce dossier. Cela vous surprend-il ? À force de s’imposer la plus grande discrétion, l’État ne se condamne-t-il pas à agir toujours avec un temps de retard, alors que des dégâts ont déjà eu lieu ?
Quel est votre regard sur l’instrumentalisation du droit comme outil de guerre économique dans un certain nombre de pays ? Je lisais encore cet après-midi un article de La Tribune faisant état de difficultés rencontrées par l’entreprise Dassault en Égypte, dans le cadre d’un contrat, à cause d’un blocage décidé par Washington sur des missiles utilisant une technologie américaine. On peut d’ailleurs imaginer à quoi pourraient conduire les opérations entre Alstom et GE, qui est devenu un fournisseur encore plus important qu’auparavant pour notre industrie de défense, notamment en ce qui concerne les sous-marins et les porte-avions.
Enfin, que pensez-vous du dispositif de veille ? Même si l’on ne peut évidemment pas agir sur tous les fronts – il y a celui des États-Unis, que je viens d’évoquer, mais aussi des risques venant d’autres pays tels que la Chine –, comment peut-on améliorer la veille et comment l’ensemble des ministères peuvent-ils y concourir ? On a le sentiment que le ministère de la défense a une connaissance très fine du périmètre qu’il doit protéger, mais l’identification des risques ne paraît pas nécessairement aussi forte dans les autres ministères.
M. Alain Juillet, président de l'Académie de l’intelligence économique. Si Henri Martre a remis en 1994 un rapport sur ce qu’il a alors appelé « l’intelligence économique », c’est parce que l’on avait fait le constat que les États-Unis étaient en train de lancer, depuis 1985, ces techniques au sein de l’État et des entreprises, et que cela allait révolutionner le mode de management : on s’est dit que l’on devait faire de même.
L’intelligence économique permet à l’entrepreneur, au décideur ou au stratège d’avoir tous les éléments nécessaires pour commettre le moins d’erreurs possible pour un problème donné : l’acquisition et le traitement des connaissances permettent de réduire au maximum la marge d’incertitude. Si l’on sait quasiment tout, on a peu de risques de se tromper ; inversement, moins on en sait, plus le risque augmente. On s’est rendu compte au début des années 2000 – avec la relance effectuée dans le cadre du rapport Carayon – que les principes à la base de l’intelligence économique sont valables à peu près partout : on peut faire de l’intelligence « économique » en matière sociale, juridique, technique ou touristique. La méthode est utile pour presque toutes les activités humaines, car elle permet d’aller chercher les bonnes informations et de les utiliser. Dans les affaires que l’on a connues récemment, il est frappant de constater que l’État et les entreprises concernées ne connaissaient pas – ou très mal – les éléments du problème, comme vous l’avez souligné : on n’avait pas cherché les informations qui auraient permis d’éviter les mauvais coups.
Les États-Unis nous disent que l’on n’a pas le droit de vendre en Égypte tel matériel parce qu’il contient un composant américain : la loi dite ITAR – International Traffic in Arms Regulations – interdit de le faire sans autorisation. Dans le cas d’Alstom, nous avons vendu aux Américains la fabrication des turbines des sous-marins nucléaires, de sorte que l’on ne peut plus produire en France de tels sous-marins sans une autorisation américaine. C’est une perte de souveraineté absolue. Tant que cela nous concerne exclusivement, on peut s’arranger, mais on ne peut plus vendre un sous-marin à l’étranger sans le feu vert américain si ces turbines sont utilisées – or ce sont celles qui sont performantes.
Nous avons essayé de lancer l’intelligence économique à grande échelle en France en 2003. Un rattachement au Premier ministre – c’était alors M. Raffarin – a alors été choisi : on s’était dit que c’était la seule manière de faire en sorte que tous les ministères se sentent concernés. Quand l’un d’entre eux assure le pilotage, les autres considèrent que ce n’est plus leur problème, et c’est particulièrement vrai dans le domaine de l’économie et des finances. Quand Bercy pilote, les autres ministères se mettent tous dans une position de retrait et il est très difficile d’arriver à une cohésion d’ensemble. Quand on est rattaché au Premier ministre, en revanche, on peut organiser des réunions interministérielles avec les responsables de l’intelligence économique de tous les ministères. Une fois par mois, nous faisions ainsi un point général à Matignon. Tout le monde venait et travaillait, parce que l’on s’était placé sous l’égide du Premier ministre. Une fois que les services ont été rattachés à Bercy et qu’ils se sont donc éloignés du Premier ministre, c’est devenu très difficile pour mes successeurs : ils n’arrivaient pas à regrouper tout le monde. Leurs interlocuteurs se demandaient pourquoi ils obéiraient à un autre ministère. L’intelligence économique est une fonction transversale.
À titre de parenthèse, on rencontre le même problème dans l’enseignement supérieur. On a beaucoup de mal à enseigner l’intelligence économique, car il faut toujours être spécialisé dans un domaine – les finances, la comptabilité, la géographie ou n’importe quoi d’autre. Un métier transversal, couvrant une dizaine d’activités différentes, n’entre pas dans les cases.
Nous nous sommes intéressés à la défense de nos entreprises par rapport aux attaques étrangères, car elles existent, et à leurs contrats ou opérations à l’étranger. Comme vous l’avez dit, les services de renseignement réalisent un travail, mais 95 % de l’information sur les entreprises est disponible sans avoir besoin de recourir à des moyens particuliers. Il suffit de savoir chercher. Si l’on est bien équipé et bien organisé, on peut trouver un nombre considérable d’informations sur presque tous les sujets, en utilisant les banques de données, les réseaux sociaux et d’autres moyens. On peut ainsi élaborer des plans d’attaque ou de défense intéressants. La partie vraiment secrète est extrêmement réduite pour la plupart des entreprises. Souvent, néanmoins, on ne va pas chercher les informations, car cela n’intéresse pas.
Au sein de la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), il existe une sous-direction du patrimoine qui cherche des informations pour les entreprises et sur elles. C’est en réalité la reconstitution d’une partie des anciens Renseignements généraux (RG). En ce qui concerne la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), un service est en charge de l’activité économique, mais il est très petit par rapport au reste. Cette question est, en effet, loin d’être considérée comme prioritaire – et cela depuis très longtemps. Je le dis d’autant plus aisément que j’ai été le directeur du renseignement à la DGSE. Une des missions qui m’avaient été confiées par le Président de la République et par Mme Alliot-Marie consistait à mettre en place l’intelligence économique au sein du renseignement. J’ai totalement échoué, car ce n’était pas dans l’esprit du temps, mais on a bien vu que cela pouvait fonctionner quand j’ai été nommé haut responsable pour l’intelligence économique.
J’ai un avis très mitigé sur la question des progrès réalisés – mais je pense qu’Éric Delbecque vous en parlera aussi. Quand on a lancé l’intelligence économique, c’était un sujet nouveau et personne ne savait donc de quoi il s’agissait, à part nous : on nous écoutait, car il y avait une forme de curiosité et d’intérêt. Nous avions un soutien au niveau des préfets, qui voyaient l’utilité de savoir ce qui passe pour les entreprises dans leur région ou leur département : dès qu’il y a un problème, ce sont eux qui prennent des coups. Sur le plan international, les grandes entreprises que l’on rencontrait étaient intéressées par de vrais tuyaux, de vraies informations qui pouvaient les aider dans une négociation ou les protéger.
La situation a ensuite évolué. Mon successeur s’est intéressé – et il a eu raison sur ce plan – au volet territorial. Sa priorité était le territoire français. Mme Claude Revel, que vous avez auditionnée, était davantage orientée vers les normes. Elle avait une autre vision : elle pensait plutôt aux négociations internationales et aux moyens de pression. À chaque fois, la question des priorités s’est posée. Il y a les entreprises et l’État, que l’on doit informer, alerter et aider, mais la sensibilisation du public et la formation comptent aussi. On a progressivement abandonné cette dernière mission : à la fin, lorsque Jean-Baptiste Carpentier était en poste, on ne s’est plus intéressé qu’aux entreprises, sous l’angle de l’attaque et de la défense.
Le problème est d’avoir les bonnes informations. On peut créer des passerelles entre l’État et les entreprises : cela ne pose aucun problème, à condition que l’information circule dans les deux gens. On est prêt à vous donner des informations si vous en donnez aussi. Le sens unique n’existe pas dans le domaine du renseignement : c’est toujours un échange. Si nous ne fournissions pas des informations aux entreprises, elles ne voyaient pas la nécessité de nous en donner. Dans les affaires que vous avez évoquées, et d’autres, c’est-à-dire les attaques américaines, pour résumer – Technip, BNP Paribas, Alstom et maintenant un peu Airbus –, c’est toujours la même histoire : il y a au départ une méconnaissance totale, à part dans le cas d’Airbus, des pratiques américaines et une confusion entre ce que l’on pense être correct et la méthode américaine, qui est totalement différente et terrible : une fois qu’elle s’est mise en marche, on ne l’arrête plus. Contrairement à la légende, on peut négocier avec les Américains, mais à condition de s’y prendre vraiment tôt, au lieu de laisser la situation prendre une mauvaise tournure, comme on l’a vu avec Alstom par exemple.
Je pense que l’organisation actuelle ne fonctionne pas, je vous le dis très franchement. Il faut repenser complètement le modèle, en définissant d’une part ce que veut faire l’État et en donnant des instructions en conséquence et, d’autre part, en voyant avec les entreprises, en particulier les grandes et celles qui sont sensibles, comment on peut mieux travailler ensemble, grâce à des réseaux d’échanges et d’informations. On peut faire beaucoup de choses assez simples pour assurer un meilleur fonctionnement.
On a progressé en ce qui concerne les dispositifs de veille. Même si l’organisation générale est défaillante, je l’ai dit, plusieurs éléments me paraissent intéressants, en particulier le décret relatif aux investissements étrangers. J’ai été le père de sa première version, en 2004-2005. À l’époque, Bercy nous a dit que Bruxelles ne l’autoriserait pas, mais on s’est aperçu que le traité de Rome le permettait à partir du moment où des domaines régaliens étaient concernés : ils ne sont pas, en effet, sous la coupe de Bruxelles. À ma connaissance, le décret a été utilisé une dizaine de fois, jamais pour interdire, mais pour demander des garanties aux entreprises rachetant des sociétés en France. M. Arnaud Montebourg est ensuite passé en force pour étendre le décret, malgré les exigences de Bruxelles. C’est passé, pour une raison simple : la plupart des autres États membres avaient adopté des textes semblables au nôtre, par imitation, afin de protéger les intérêts vitaux ou sensibles de l’État à travers les entreprises concernées. Une troisième version du décret va être adoptée, et tant mieux.
Aux États-Unis, le Président peut décider souverainement que tel produit ou telle entreprise est stratégique, quel qu’en soit le motif : une pâtisserie au coin de la Maison Blanche peut être interdite de rachat s’il en a décidé ainsi. Il y a encore du chemin entre notre situation et celle des États-Unis. C’est le cœur du problème : nous avons en face de nous des acteurs, chinois, américains, russes ou d’autres nationalités, qui nous mènent une véritable guerre économique, mais nous nous en tenons à un système qui est trop généreux en comparaison. Il faut que l’État se réveille et qu’il n’hésite pas à montrer les dents quand il considère que ses intérêts sont en jeu.
M. Éric Delbecque, chef du pôle intelligence économique de l'Institut pour la formation des élus territoriaux (IFET). Je vais essayer d’être bref, d’autant que je tiendrai des propos très convergents avec ceux d’Alain Juillet.
J’ai pour habitude de dire que l’intelligence économique se définit par trois éléments. Le premier, qui me paraît le plus important, est une véritable culture partagée de la guerre économique. J’ai conscience que ce terme peut paraître fort, mais il existe aujourd’hui des affrontements économiques qui doivent être considérés comme tels. On doit faire comprendre que le commerce international n’est pas une aimable compétition dans laquelle tout le monde trouverait son intérêt : il y a des vainqueurs et des vaincus. Second élément, l’intelligence économique est un métier, fait de techniques de veille, de sûreté et d’influence que nous connaissons bien – mais j’y reviendrai. Enfin, c’est une politique publique.
Je trouve, moi aussi, que celle-ci n’est pas au niveau des enjeux auxquels nous sommes confrontés. Si je devais résumer, j’emploierais un mot qui est un peu à la mode en ce moment dans le domaine de la sécurité publique, et que le ministre de l’intérieur contribue à populariser : celui de continuum. De même qu’il existe un continuum entre la sécurité publique et l’action d’autres acteurs – qu’il s’agisse des acteurs locaux, de la sécurité privée, de la société civile ou des grandes entreprises –, il doit y avoir un continuum dans le domaine de l’intelligence économique, avec des intérêts partagés par l’État et les entreprises. Pour le moment, on se trouve dans une situation très largement perfectible.
Tout au long de mes années de travail sur la question de l’intelligence économique, j’ai été frappé par l’existence d’un paradoxe très fort, et très étrange. Il existe une communauté assez nombreuse dans ce domaine, avec des pionniers tels qu’Alain Juillet – je suis heureux de lui rendre hommage, car il n’a pas ménagé ses efforts –, Olivier Buquen, qui a eu une appétence particulière pour l’intelligence territoriale, en effet, le préfet Rémy Pautrat, qui a tenté d’installer l’intelligence territoriale dans le paysage pendant des années, avec la création du Comité pour la compétitivité et la sécurité économique (CCSE) en 1995, première expérience qui n’a malheureusement pas connu un très grand succès, ou encore Claude Revel, qui a porté un intérêt particulier aux questions d’influence. Il faut également citer l’équipe à l’origine du rapport Martre, notamment Christian Harbulot, qui a travaillé sur la guerre économique, et Philippe Clerc, ou encore Ali Laïdi, qui s’est lui aussi intéressé à la « guerre économique », Pascal Dupeyrat, pour les questions d’investissements stratégiques, Nicolas Moinet et beaucoup d’autres que j’oublie. Malgré tous les travaux qui ont été réalisés, cette communauté a eu une audience très faible, voire presque inexistante dans l’administration, en particulier à Bercy sur un certain nombre de sujets. Nous avons échoué à sensibiliser certains acteurs, y compris au sein des pouvoirs publics. Un des ministères les plus déterminés est celui de l’intérieur : la sûreté des entreprises et la sécurité économique sont toujours des sujets qui parlent à ce ministère et, même si ce n’est pas totalement homogène, un certain nombre de préfets conçoivent bien les deux aspects de l’intelligence territoriale, à savoir la sécurité et le développement local. Malgré l’investissement du ministère de l’intérieur, il arrive régulièrement que des projets auxquels nous participons, les uns ou les autres, ne parviennent pas à avancer.
À titre d’exemple, je citerai d’abord une tentative assez ambitieuse qui a été conduite au niveau des préfectures de région entre 2005 et 2007 : il s’agissait de suivre une logique de sécurité économique en veillant à l’avenir de certaines pépites technologiques, de développer un volet de formation dans le domaine de l’intelligence économique, notamment via les universités et les grandes écoles, et d’améliorer la veille. Un guide, très concret et très opérationnel, a été réalisé dans le cadre de l’Agence pour la diffusion de l’information technologique (ADIT), à l’usage des préfets de région. Ce dispositif s’est rapidement heurté à des tentatives de particularisation à l’échelon territorial, et la difficulté à faire vivre ensemble tous les ministères sur ces sujets a conduit à un relatif insuccès.
Un autre exemple concerne plus directement la formation, notamment pour les dirigeants d’entreprises, mais pas seulement. En 2006, Alain Juillet a demandé que l’on rédige un référentiel de l’intelligence économique à destination des universités et des grandes écoles. L’exercice a été extrêmement consensuel, mais le dispositif s’est étiolé au fil des années, et l’enseignement de l’intelligence économique est aujourd’hui réduit à la portion congrue. Une deuxième tentative a eu lieu avec Claude Revel, sous la houlette du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, mais on a compris en quelques mois que les universités trouvaient la mise en œuvre très difficile. Aujourd’hui, il ne reste plus que des lambeaux de ces efforts. C’est vrai pour la formation initiale et continue comme pour la formation des entreprises ; la partie sécurité et sûreté a eu un peu plus de succès, notamment parce que le Club des directeurs de sécurité des entreprises (CDSE), qu’Alain Juillet a présidé à une époque, a permis des réalisations assez importantes dans les groupes du CAC 40, et que des problématiques telles que la lutte antiterroriste ont attiré l’attention d’un certain nombre d’entreprises. Dès qu’il a été question de veille et d’influence et que l’on est passé à la stratégie des entreprises et à la coordination entre les intérêts nationaux ou européens et ceux des entreprises, on a beaucoup plus largement échoué.
Tant que l’intelligence économique concerne des questions tactiques, comme la sûreté des entreprises, on peut s’entendre ; la définition de nos intérêts stratégiques et la coalition de tous les acteurs autour d’eux posent en revanche tellement de questions que tout le monde pense qu’il vaut mieux ne pas trop en parler, voire pas du tout. Quand il s’agit de géopolitique, de sécurité nationale ou des grandes directions que notre pays souhaite suivre sur le plan économique, on a affaire à des choix lourds de conséquence et, comme souvent en la matière, on a du mal à créer un consensus.
On constate donc que, dès qu’on élève le niveau d’exigence en matière d’intelligence économique, on se heurte à des réticences devant la difficulté, d’autant qu’on en arrive tôt ou tard au traitement de dossiers qui ont partie liée avec la question de l’extraterritorialité du droit et des procédures américaines – sur lequel Pierre Lellouche a produit un excellent rapport –, et qui participent des problématiques les plus brûlantes traitées par l’intelligence économique.
En ce qui concerne le contrôle des investissements étrangers, nous avons un dispositif, qui fut conçu au départ comme une liste de secteurs à la Prévert. Nos amis américains, eux, ont adopté une perspective totalement inverse. Leur dispositif, piloté par le Président des États-Unis et son bras armé, le Comité pour l’investissement étranger aux États-Unis
– Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) –, repose sur une conception déclarative des enjeux de sécurité nationale. En d’autres termes, tandis qu’en juristes pointilleux nous avons cherché à définir des secteurs stratégiques, les Américains ont défini une finalité, à savoir la protection de leurs intérêts. Dans cette perspective, peu leur importe que leurs intérêts aillent se loger là où le sens commun ne les aurait pas nécessairement situés : ce qu’ils déclarent être un enjeu de sécurité nationale le devient.
Selon moi, notre problème n’est pas un problème de textes, mais de volonté de les appliquer, à quoi s’ajoute le fait que, dans le public comme dans le privé, la culture de l’intelligence économique n’est pas la chose la mieux partagée par les dirigeants français. Dans ce contexte, notre petite communauté de l’intelligence économique apparaît constituée au pire de paranoïaques, voyant la menace là où elle n’existe pas, au mieux d’aimables originaux, sectateurs d’une discipline avant-gardiste à laquelle il sera toujours temps de s’intéresser ultérieurement. Tout cela ne peut évidemment pas fonder une politique publique totalement efficace.
Quant au niveau de rattachement de l’intelligence économique publique ou à sa gouvernance, il me semble que tout pilotage de l’intelligence économique qui n’est pas interministériel est globalement voué à l’échec. Nous sommes dans un pays, on le sait, où rien ne se fait contre la volonté de Bercy. Dans ces conditions si, en matière d’intelligence économique, le niveau de décision n’est pas interministériel, on pourra tenter de faire avancer tous les dossiers possibles, aucun ne pourra aboutir – je le sais d’expérience. Je continue donc à militer pour que l’on donne à la politique publique d’intelligence économique le niveau qui doit être le sien.
Il me semble pour conclure que l’idée de constituer un observatoire indépendant des secteurs stratégiques serait une manière utile de produire de la connaissance en la matière, ce qui reste extrêmement difficile au sein de l’État. Cela participerait des bonnes pratiques permettant d’acculturer ceux qui, dans l’administration, dans la société civile ou dans les médias, peuvent être concernés par les questions d’intelligence économique.
M. le président Olivier Marleix. L’intelligence économique ne consiste pas uniquement à regarder ce qui se passe dans notre pays, mais également à surveiller les menaces qui pèsent sur nos intérêts à l’étranger. Dans quelle mesure notre réseau diplomatique français est-il impliqué dans cette veille ? Les personnels de nos ambassades et des missions économiques y sont-ils formés ? Je vous pose la question car, à ce stade de nos investigations, nous avons le sentiment que, dans le cas de l’affaire Alstom, les informations n’ont pas forcément transité par le ministère des affaires étrangères comme on aurait pu l’espérer.
M. Alain Juillet. Pour être honnête, notre diplomatie a beaucoup évolué depuis quinze ans. À cette époque, lorsqu’on parlait d’économie à nos ambassadeurs, ils nous répondaient qu’ils sortaient des Langues O’ et que l’économie ne rentrait pas dans leur champ de compétences, ce qui était problématique. Aujourd’hui, a fortiori depuis que M. Fabius a développé la diplomatie économique du Quai d’Orsay, ils sont de plus en plus nombreux à ne plus se cantonner à la géopolitique ou à la culture, mais à s’intéresser également à l’économie, ce qui est un progrès notable.
Par ailleurs, nous avions auparavant des conseillers commerciaux, issus d’un corps spécialisé, où le pire pouvait côtoyer le meilleur. Depuis que le ministère des Finances a absorbé le ministère en charge du commerce extérieur, c’est la Direction générale du trésor (DGT) qui désigne ces conseillers. Si certains d’entre eux possèdent une vraie culture économique, d’autres, marqués par leur appartenance au Trésor, s’en tiennent trop souvent à une approche macroéconomique de leur environnement, sans entrer dans le détail, ce qui est pourtant indispensable. Si les choses ont donc globalement évolué dans le bon sens, il reste du chemin à parcourir.
Reste que, dans des cas comme celui d’Alstom, nos ambassades ne recueillent que très rarement les informations-clefs, car elles se trouvent hors du périmètre classique de leur champ d’observation. Il s’agit surtout de règlement très spécialisés ou de données juridiques qui intéressent des ministères ou des services spécifiques. Il y a donc ici un angle mort.
Ceci étant, dans l’affaire Alstom, excusez-moi de dire qu’on ne peut invoquer cet angle mort, car tout le monde connaît la loi extraterritoriale américaine, avec laquelle nos entreprises – la BNP, Technip – avaient déjà eu maille à partir, et pas de la manière la plus douce. On ne peut donc pas prétendre que l’on n’était pas au courant que les Américains se servent de l’exterritorialité pour mettre la main sur les sociétés étrangères qui les intéressent, en France, en Allemagne et ailleurs.
M. Éric Delbecque. Le Quai d’Orsay a en effet évolué dans le bon sens. Je me souviens d’avoir été sollicité, il y a dix ans, alors que j’étais encore directeur de l’Institut d’études et de recherche pour la sécurité des entreprises (IERSE), afin de sensibiliser de jeunes diplomates aux enjeux de l’intelligence économique. À l’issue de la formation, qui s’était bien déroulée, le responsable m’a néanmoins fait remarquer – ce qui est instructif – que, si mes analyses étaient intéressantes, il les trouvait beaucoup trop anxiogènes pour de jeunes diplomates, et qu’il conviendrait de les modérer fortement ! Aujourd’hui, les pratiques ont changé, notamment sous l’effet de l’action très positive menée par M. Le Drian en matière de diplomatie économique.
En ce qui concerne les moyens, l’intelligence économique requiert certaines compétences humaines et techniques dont je ne suis pas sûr que les ambassades disposent. Car, pour mener un travail efficace, il ne suffit pas de confier à quelques stagiaires la rédaction de notes d’analyse économique. Il y a donc un vrai problème de moyens.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Vous avez évoqué les modes d’organisation de l’État pour se protéger vis-à-vis de certains investisseurs étrangers. Dans cette optique, le Premier ministre a annoncé vendredi dernier que le Conseil de défense et de sécurité nationale, qui se réunit sous la présidence du Président de la République, serait désormais également réuni dans une formation économique afin d’assurer un pilotage de ces questions sensibles. Que pensez-vous de cette initiative et auriez-vous d’autres préconisations à faire pour permettre à l’État de mieux se protéger vis-à-vis de certains investissements étrangers ?
Nous comprenons que les Américains ont de l’entreprise stratégique une définition large et non segmentée, ce qui leur donne la liberté à tout moment, de déclarer telle ou telle entreprise stratégique, pour la protéger. Nous avons, pour notre part, une approche plus sectorielle de cette notion d’entreprise stratégique. Mais ne faudrait-il pas plutôt aborder cette question à travers un prisme technologique, c’est-à-dire en considérant que certaines technologies – intelligence artificielle, nanotechnologies, semi-conducteurs – sont des technologies stratégiques ? En d’autres termes, dans le cadre du droit français, n’est-il pas plus pertinent de compléter le décret de 2014 en y ajoutant ces technologies que de vouloir copier le modèle américain ?
On parle souvent d’intelligence économique en termes défensifs, c’est-à-dire pour tout ce qui concerne la protection de nos intérêts. On se réfère assez peu en revanche à l’intelligence économique offensive. Selon vous, sommes-nous aujourd’hui en mesure d’utiliser l’intelligence économique pour conquérir de nouveaux marchés, développer nos entreprises à l’étranger, pousser des investisseurs français à racheter des sociétés étrangères ?
De même, on a évoqué les actions de l’État en matière d’intelligence économique, mais comment peut-on faire pour la développer au sein des entreprises et dans nos territoires ? Comment en faire une préoccupation quotidienne au sein de nos grandes entreprises et de nos PME ? Que manque-t-il en France pour que cette culture se diffuse partout sur le territoire et implique l’ensemble des entrepreneurs et des acteurs économiques ?
M. Alain Juillet. Nous ne pouvons qu’être favorables à la mise en place d’un comité de défense économique. L’intelligence économique consiste en effet à réunir les éléments d’information qui vont permettre aux décideurs quels qu’ils soient, à quelque niveau qu’ils se situent, de prendre les bonnes décisions ou les décisions les moins mauvaises. Or, dans notre système qui, quoi qu’on en dise, reste très jacobin, il faut, pour que cela fonctionne, que l’impulsion vienne du sommet de l’État, c’est-à-dire du Président de la République, qui peut imposer la direction à suivre et mobiliser l’ensemble des acteurs vers les objectifs appropriés. Si le Premier ministre en a également la capacité dans une moindre mesure, aux échelons inférieurs c’est impossible. C’est en tout cas la leçon que nous avons tirée de ces quinze dernières années.
Cela étant, il ne faut pas croire que la France soit mal informée, et mes amis américains avaient coutume de s’émerveiller de notre niveau d’information en matière économique, notamment par rapport à eux – cette dernière appréciation étant un mensonge éhonté… Nous disposons en effet de beaucoup d’informations, mais le problème est que les ministères ne communiquent pas entre eux, pas plus que les services de renseignement ne communiquent avec les ministères.
Dans l’affaire Alstom comme dans l’affaire BNP, nous avions toutes les informations : je ne suis plus dans l’administration, mais j’avais les informations sur Alstom, six mois avant que l’affaire sorte. Je savais ce qui allait se passer et j’aurais pu l’écrire. Je le répète, le seul moyen de faire remonter les informations est que l’ordre vienne d’en haut.
En ce qui concerne le fait de raisonner par technologies sensibles, c’est une idée que j’approuve, mais cela n’engage que moi. À l’époque où j’étais rattaché au SGDN, le premier décret que nous avons produit sur les investissements étrangers ne portait que sur les domaines régaliens, au sens du traité de Rome. Mais, pour parvenir à déterminer quelles étaient les entreprises sensibles en France, nous avions décidé de retenir celles qui utilisaient des technologies sensibles, à savoir celles figurant sur la liste publiée tous les deux ou trois ans par le ministère de l’industrie – une centaine aujourd’hui, à l’époque environ cent cinquante, considérées comme vitales pour le développement futur de l’économie française. Il suffirait donc, à partir de cette liste, d’identifier les entreprises – mille ou cinq mille, peu importe – réputées sensibles, à charge pour la DGSI et les ministères de les avoir dans leur viseur, pour établir des contacts et créer des passerelles qui enclencheraient immédiatement un cercle vertueux.
Je suis par ailleurs d’accord avec le fait que le système américain est absolument abusif. Il ne faut pas oublier que les Américains, à la suite du 11 septembre, ont fait une loi permettant à leurs services, sur simple suspicion de risque terroriste, de contrôler, de perquisitionner et de copier toutes les informations détenues par les sociétés étrangères sur le territoire américain ou par des sociétés américaines à l’étranger. Entendez-moi bien, car vous avez ici une clef qui vaut pour Airbus et pour toutes les autres affaires. Cela a beau être abusif, c’est du droit, et l’on ne peut rien faire contre. Mais nous devons apprendre à nous battre.
Cela m’amène à l’intelligence économique offensive, qui est évidemment indispensable. Cela signifie, d’une part, que les entreprises elles-mêmes doivent aller à la pêche aux informations qui leur sont utiles, car, sauf cas exceptionnel, l’État ne le fera pas à leur place, mais il faut, d’autre part que l’État, sans se substituer aux entreprises, mette à leur disposition les informations nécessaires sur la zone où elles sont susceptibles de s’implanter. Si une PME veut s’installer au Brésil, il faut qu’on lui explique comment fonctionne le marché brésilien. Mais cela vaut aussi pour les grands groupes : lorsque DCNS veut vendre un sous-marin aux Brésiliens, il doit notamment être averti des risques, y compris des risques de corruption. Car on connaît au niveau de l’État les risques de corruption, et il faut prévenir les entreprises pour qu’elles ne tombent pas dans ce type de pièges. Nous devons donc évidemment être offensifs, parce qu’en restant uniquement sur la défensive, nous finirons par être perdants et par voir notre tissu industriel irrémédiablement appauvri.
Dans ce processus d’intelligence économique et dans la manière dont il engage la responsabilité de l’État et des entreprises, surtout les plus petites, chacun à son rôle à jouer, mais encore faut-il le définir. Lorsque j’ai commencé en 2003 à développer l’intelligence économique au sein de l’État, je ne disposais que d’une petite équipe de six personnes et ne pouvais pas tout faire. Nous avons donc démarché les chambres de commerce et d’industrie (CCI), la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), en les chargeant de relayer l’information auprès des PME ; nous avons, en quelque sorte sous-traité l’intelligence économique. Cela a fonctionné un temps, la Confédération des petites et moyennes entreprises continuant d’ailleurs de s’y intéresser mais les CCI ont fini par laisser tomber. Quant au MEDEF, s’il a créé sur le sujet une commission de travail toujours en activité, le moins que l’on puisse dire, c’est que ce n’est pas le problème majeur de ses dirigeants…
L’État ne peut donc pas tout faire, mais il doit absolument être mobilisé. Si le gouvernement Raffarin a décidé de s’intéresser à l’intelligence économique c’est que, coup sur coup, nous venions de perdre Gemplus, leader mondial des cartes à puce, et Péchiney en l’espace d’un week-end, 70 000 emplois se volatilisant du même coup. Le Gouvernement a alors pris peur et a compris qu’il devait être mieux informé. On s’est donc fortement mobilisé pour cela, mais force est de constater que, depuis, la mobilisation a progressivement diminué. D’ailleurs, le dernier commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique, Jean-Baptiste Carpentier, qui venait de TRACFIN et était spécialiste des opérations financières, n’a travaillé qu’avec le ministère des finances et certaines grandes entreprises.
La cohésion que nous avions tenté de mettre en place n’existe plus, et il ne faut pas compter sur Bercy pour se préoccuper de la question des éoliennes sinon pour élaborer des taxes ou des bonifications d’impôts. Or en matière d’éoliennes, c’est vers la Chine, leader mondial dans le domaine, qu’il faut regarder, car la France subventionne des éoliennes fabriquées par les Chinois grâce à des sociétés implantées en Europe pour contourner les lois européennes : c’est ça qui est intéressant et que les gens doivent savoir !
M. Éric Delbecque. En ce qui concerne le mode d’organisation, toute initiative qui permet de pousser la décision au plus haut sommet de l’État me paraît aller dans le bon sens, sachant que ce qui reste essentiel, c’est l’agrégation des informations détenues par les différents ministères et leurs services compétents, les services de renseignement, la société civile et les think tanks. Cette agrégation s’opère encore difficilement dans notre pays, et il faut donc parvenir à l’aimanter d’une manière ou d’une autre vers le bon niveau de décision.
J’ajoute à cela que, dans les différents services de l’État et les administrations, la sincérité des analyses pose parfois problème. Ce n’est pas un jugement de ma part mais un constat qui s’explique par ce réflexe – que je peux comprendre à bien des égards – qui pousse les agents à se censurer et à ne faire remonter que les informations qui ne fâchent pas. À plusieurs reprises, on a ainsi opposé à mes analyses le fait qu’elles n’étaient pas de nature à plaire au ministre ou à la hiérarchie à qui elles étaient destinées, et j’ai ainsi le souvenir qu’il a pu être parfois très compliqué de rendre publiques ou de communiquer à certains services de l’État certaines de nos commentaires concernant précisément Alstom. Les experts sollicités doivent donc pouvoir recevoir l’assurance qu’ils ne seront pas censurés ou qu’ils n’auront pas à assumer les conséquences négatives de leurs propos.
En ce qui concerne ensuite le prisme sectoriel appliqué à la définition d’une entreprise stratégique, il n’est peut-être en effet plus le plus pertinent, et il est sans doute plus approprié de raisonner désormais en termes de filières et de technologies, corrélées à l’emploi. Telle ou telle filière, telle ou telle technologie doivent en effet être appréhendées en termes d’enjeux pour la souveraineté nationale mais également par rapport à leur poids en emploi, car c’est évidemment un enjeu stratégique au moins aussi déterminant que la sécurité.
Sur la question de l’offensif, je raisonnerai avec un exemple. En 2005, Boeing a construit un dispositif extrêmement performant et intéressant d’influence, au sens le plus général, en Inde, qui cumulait à la fois des responsables fortement compétents en matière de stratégies d’influence à l’échelon décisionnel de l’entreprise – dont certains étaient recrutés directement au Département d’État et au Conseil de sécurité nationale –, des opérationnels
– assez nombreux dans le cas de Boeing –, des prestataires, à savoir les plus grandes agences de lobbying américaines ayant des antennes en Inde, ainsi que des acteurs clés de la sphère politique américaine et des groupes d’amitié entre les États-Unis et l’Inde, et des think tanks dont les analyses géopolitiques allaient dans le sens des intérêts de Boeing. Ils allaient donc chercher loin dans la société civile pour conduire cette stratégie d’influence. C’est exactement à cela que nous devons aboutir dans les années à venir.
Autre exemple intéressant, plusieurs chercheurs de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS), notamment Hélène Masson, ont étudié le cas de l’avion de combat JSF 35 pour montrer à quel point les stratégies d’influence américaines sont bien conçues en la matière. À chaque fois, la grande leçon est qu’il y a une coagulation d’acteurs économiques, politiques, culturels, intellectuels, autour d’une idée, par exemple la pénétration d’intérêts industriels dans tel ou tel pays.
En ce qui concerne les initiatives pour faire vivre l’intelligence économique dans les territoires, je présente cette proposition : un préfet de région est un échelon très pertinent pour réunir autour de lui des chefs d’entreprise et constituer une espèce de club d’intelligence économique à l’échelle locale, qui permettrait de traiter l’ensemble de la problématique. À l’époque, j’avais suggéré une réunion une fois par mois, au cours d’un déjeuner par exemple, avec ces poids lourds économiques du département, et un cabinet préfectoral m’avait répondu qu’il était difficile de mobiliser un déjeuner du préfet autour de cet objectif ! Je pense que mobiliser un déjeuner préfectoral une fois par mois sur ces enjeux serait largement profitable. Nous savons que des patrons de grosses PME à l’échelon local seraient ravis de voir le préfet. Ces petites choses seraient de nature à améliorer le dispositif.
M. Éric Girardin. J’ai pu aborder ce genre de questions au cours de mon histoire professionnelle, notamment en ayant travaillé avec le groupe Altares, qui s’occupe de data intelligence et est capable de fournir beaucoup d’informations. Soit dit en passant, le groupe avait exactement prévu ce qui allait se passer en 2007 avec la crise financière.
Les solutions que vous préconisez, notamment le club d’intelligence économique à l’échelon territorial, sont en effet des choses à mettre en place. C’est en tout cas ce sur quoi je suis en train de travailler dans ma circonscription de la Marne. Certaines grosses sociétés de champagne qui exportent sont particulièrement sensibles et, comme elles ne sont pas protégées, faciles à piller.
Pouvons-nous dire qu’au fond nos problèmes d’intelligence économique ne sont pas aujourd’hui couverts faute de culture économique générale ? Ce n’est pas un hasard non plus si nous connaissons un déficit chronique de notre commerce extérieur. Nous sommes capables de maîtriser de grandes technologies, de bâtir de grandes entreprises, mais nous ne savons pas gérer et administrer nos ventes de façon à pérenniser notre action dans le temps et protéger notre outil industriel.
M. Éric Delbecque. Je partage ce diagnostic quant au manque de culture mêlant économie et sécurité nationale, stratégie industrielle et conscience des grandes évolutions économiques. On parle beaucoup de mondialisation, mais le partage des problématiques que ce mot devrait induire reste squelettique, que ce soit dans le secteur privé ou le secteur public. Cela pose de nouveau la question de l’agrégation des compétences. Quand il existe un déficit d’information ou de connaissance, il pourrait être comblé par la coagulation des acteurs. Dans un certain nombre d’entreprises aujourd’hui, il peut exister une culture de gestion, de management, de discipline de l’entreprise, qui pour autant ne fait pas une culture des processus économiques, des stratégies industrielles ou même des stratégies de développement.
Je suis frappé par la difficulté, quelle que soit la taille des entreprises, de matérialiser la stratégie de l’entreprise. Quand je demande quel est le cœur stratégique de l’entreprise, donc ce qu’il faut protéger, il arrive que l’on soit bien en peine de me répondre.
Un jour, une très grande entreprise devant se développer au Moyen-Orient et mettre en œuvre une stratégie d’influence dans un pays de cette région, m’a demandé ce que serait l’une des premières choses à faire. J’ai répondu, de manière fort naïve : « Dans un pays du Moyen-Orient, il ne serait pas idiot d’avoir un spécialiste des questions religieuses. » Ce à quoi mon interlocuteur, avec une sincérité désarmante, m’a demandé : « Pour quoi faire ? » Dans ces pays, où l’on peut se voir répliquer que Dieu a décidé que tel jour est un mauvais jour pour faire des affaires, il est bon d’avoir un spécialiste de ces questions. Cela participe selon moi d’une stratégie générale de l’entreprise.
M. Alain Juillet. En France, on a souvent de très bonnes informations sur ce qui se passe mais l’information ne circule pas ou ne va pas au bon endroit. J’ai parlé des silos tout à l’heure, mais c’est aussi une question de circulation de l’information vers le haut. Quand j’étais aux affaires, comme on dit, j’étais en liaison hebdomadaire avec le directeur de cabinet du Premier ministre. La réunion, qui avait lieu dans son bureau, ne durait pas longtemps, mais cela permettait de prendre des décisions. La même chose existait à l’Élysée avec le conseiller économique. Ces contacts ont ensuite disparu. Depuis mon successeur, le contact avec le directeur de cabinet du Premier ministre n’existe plus, et le contact à l’Élysée s’est réduit de plus en plus au cours du temps. Résultat : l’information ne remonte pas vers ces gens qui ont la capacité de donner des instructions.
Dans l’affaire Alstom, quand Frédéric Pierucci est abandonné dans une prison américaine depuis six mois par M. Kron et que personne ne s’en occupe, y compris le consul général de France, je dis : attention, il va craquer, il va parler, et ce jour-là cela va nous revenir en boomerang. Qu’est-ce qui s’est passé ? Il a en effet craqué, on l’a viré de la société et on a dit à sa femme qu’il ne toucherait plus de salaire... Entre parenthèses, il est de nouveau en prison car on n’a pas négocié son habeas corpus et on l’a laissé repartir là-bas ! Je le dis haut et fort : c’est un scandale d’État. Pourquoi, quand un habeas corpus a été négocié pour Kron et les autres, cela n’a-t-il pas été fait en même temps pour ce malheureux qui était un exécutant ?
Tout ça pour vous dire qu’il y a un problème d’écoute. Pour que l’intelligence économique fonctionne, il faut que quelqu’un écoute ce qu’on dit. Il faut que, dans la structure, une personne soit là pour entendre. Comme toujours dans ces cas-là, sur les informations reçues, trois ou quatre sont bonnes et quatre ou cinq sont mauvaises. Peu importe, il faut que l’État soit prévenu et puisse dire aux entreprises : attention ! Il m’est arrivé d’aller voir un très grand groupe français pour dire à ses dirigeants que nous avions appris qu’à l’aéroport de New-York un de leurs actionnaires était en train de négocier la vente de l’entreprise. C’est une information qui vaut de l’or pour un président de groupe. Après cela, nous avions une liaison permanente.
Il faut que les fonctionnaires reçoivent les conditions d’un dialogue convenable avec les entreprises et l’État. Sans cela, cela ne peut fonctionner. C’est comme si un député ne pouvait discuter avec les électeurs : il aurait des problèmes tôt ou tard.
Mme Dominique David. J’ai été déléguée générale d’une fédération dans l’industrie et je souhaite nuancer un peu vos propos. Les mesures antiterroristes, notamment concernant les sites Seveso, ont contribué à beaucoup sensibiliser les entreprises sur le danger extérieur, alors qu’elles étaient jusque-là centrées sur le risque industriel. Cette prise en compte du risque extérieur est d’ailleurs compliquée car c’est tout à fait une autre culture, mais je crois que le terreau est là.
Dans le cadre de mes fonctions, j’ai organisé plusieurs réunions autour de l’espionnage industriel, réunions qui attiraient de nombreuses entreprises, et ces entreprises se montraient très attentives aux conseils que l’on pouvait leur donner. Je crois donc qu’il existe quand même une certaine sensibilisation des entreprises sur le sujet.
M. Alain Juillet. Ni Éric Delbecque ni moi ne vous dirons le contraire. Sur le risque technique, les gens sont sensibilisés depuis longtemps. Sur le risque terroriste, il y a eu progressivement une prise de conscience et cela a accru les mesures de sécurité dans les entreprises. Néanmoins, pour beaucoup de patrons de grandes entreprises en France, la sécurité n’est pas le problème majeur sauf s’ils pensent qu’il y a un risque. On l’a vu avec l’attentat du Bataclan. L’année d’après l’attaque, les dépenses de sécurité des entreprises ont augmenté de près de 20 % ; le problème, c’est que, depuis lors, elles ont baissé chaque année de 5 à 10 %. La prise de conscience se fait donc par à-coups, et insuffisamment.
En ce qui concerne les attaques cyber, on constate une mobilisation des entreprises depuis un an ou un an et demi, à savoir depuis ce que nous appelons, nous, les « attaques au président », ces fraudes par lesquelles un usurpateur se faisant passer pour le président de la société demande, de préférence un vendredi soir, que soit versé de l’argent sur un compte à l’étranger. Dans les entreprises du CAC 40 et du SBF 120, on a dépassé les 400 millions d’euros de détournements en trois ans ! C’est colossal, et malheureusement cela continue car les bandits sont inventifs et, de l’autre côté, il y a encore des failles d’organisation. Mais, dans l’ensemble, les patrons ont bien compris. Lorsqu’on en vient, en revanche, aux attaques en vue de racheter l’entreprise ou de la mettre en difficulté, aux attaques concurrentielles à l’américaine, il est indéniable que la plupart de nos patrons ne sont pas préparés. J’ai participé à des réunions de très grands patrons français et allemands ; ils ont parfaitement identifié les autres types de risques, mais ne comprennent pas cette affaire-là. Dans le cas des lois extraterritoriales, j’espère que le règlement général sur la protection des données (RGPD) et la loi Sapin 2 leur permettront de comprendre, mais je n’en suis même pas certain. Pour l’instant, de toutes les lois qui sortent, ils retiennent plutôt la protection des données personnelles, mais ne voient pas la mise en danger de l’entreprise par le détournement des actifs numériques.
M. Éric Delbecque. J’ai beaucoup travaillé ces dernières années sur la lutte contre le terrorisme et la problématique des gardes armés dans le domaine de la sécurité privée. Il est certain que les entreprises ont un niveau de conscience bien plus satisfaisant que par le passé. En revanche, plusieurs questions se posent. On ne peut pas continuer de ne pas rémunérer correctement les agents de sécurité privée et conserver un bon niveau de sécurité. J’entends parfaitement que cela a un coût pour les entreprises qui consomment de la sécurité privée, mais les pouvoirs publics ont le devoir d’élaborer des standards qui permettent aux donneurs d’ordres et aux acteurs de la sécurité privée de s’entendre sur un juste prix.
Par ailleurs, il existe des craintes de la part des dirigeants d’entreprise, car qui dit protection contre le terrorisme dit également lutte, dans le respect des libertés individuelles, contre la radicalisation, ce qui pose des questions juridiques sur le lieu de travail et demande une spécialisation, des compétences en interne, voire un budget et des experts pour travailler sur tout cela, ce qui crée une difficulté réelle pour les entreprises. La plupart des gens sont très conscients du risque mais, dans les réponses organisationnelles, il reste très compliqué de mettre en place un bon dispositif, respectueux des libertés individuelles, et pas excessivement onéreux.
M. Olivier Marleix. Messieurs, nous vous remercions.
La séance est levée à dix-neuf heures.
27. Audition, à huis-clos, de M. Nicolas Niemtchinow, directeur de la stratégie à la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)
(Séance du jeudi 22 février 2018)
Cette réunion s’étant tenue à huis clos, aucun compte rendu n’a été publié.
28. Audition, sous forme de table ronde, ouverte à la presse, de Maître Astrid Mignon Colombet et de Maître Laurent Cohen-Tanugi, avocats au Barreau de Paris
(Séance du jeudi 22 février 2018)
La séance est ouverte à onze heures trente.
M. le président Olivier Marleix. Mes chers collègues, nous recevons maître Astrid Mignon Colombet et maître Laurent Cohen-Tanugi, avocats au barreau de Paris.
Maître Mignon Colombet, vous avez rejoint le cabinet Soulez Larivière & Associés en 2004. Votre audition nous a semblé particulièrement intéressante dans la mesure où vous conseillez les entreprises dans la mise en place de stratégies de prévention des risques en matière industrielle et intervenez sans doute fréquemment dans des dossiers de droit pénal des affaires – corruption d’agent public étranger, escroquerie, espionnage industriel, abus de confiance etc. Praticiens des droits anglo-saxons, vous disposez d’une expertise sur des dossiers de corruption transnationale, notamment dans la négociation auprès des autorités d’accords de justice en liaison avec les avocats américains – Deferred Prosecution Agreement (DPA), ou accord de poursuite différée – ainsi qu’en matière de loi de blocage.
Maître Cohen-Tanugi, avant de fonder le cabinet franco-américain qui porte votre nom, vous avez été associé des cabinets juridiques internationaux Cleary Gottlieb, dont la commission d’enquête a déjà entendu parler, et Skadden Arps, ainsi que Senior Vice-Président « Affaires juridiques » du laboratoire Sanofi. Vous êtes, à ce jour, l’un des seuls avocats français à avoir exercé les fonctions d’Independent Corporate Monitor – c'est-à-dire « moniteur indépendant » –, au titre du Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) sur nomination du Department of Justice (DoJ). J’ajoute qu’en 2017, l’un de vos associés, maître Emmanuel Breen a publié un livre de droit très actualisé « FCPA : La France face au droit américain anti-corruption ».
Maîtres, je vous poserai des questions autour de deux axes.
Le premier concerne l’extraterritorialité des législations nationales, notamment des législations anticorruption américaines, et ses conséquences sur nos entreprises industrielles. Notre arsenal juridique permet-il aujourd’hui de faire en sorte que les poursuites ne soient pas systématiquement préemptées par des règlements transactionnels aux États-Unis, au Royaume-Uni, ou dans d’autres pays européens ?
Quels sont les critères appliqués par les autorités américaines pour accorder leur confiance, en matière de lutte contre la corruption transnationale, à la justice d’un pays allié ? J’avais par exemple cru comprendre que, lorsque les Britanniques ouvraient une procédure au titre du Bribery Act, les Américains leur faisaient confiance, mais j’observe, dans le cas d’Airbus, que cela ne semble pas être suffisant. Votre expérience vous permet-elle de nous expliquer pourquoi ?
Maître Cohen-Tanugi, pouvez-vous nous parler de votre rôle comme moniteur indépendant dans les procédures FCPA ? J’ai entendu à la radio vos propos plutôt rassurants sur ces procédures, qui ne correspondent pas exactement à ceux tenus habituellement à ce sujet. Ce n’est peut-être pas tout à fait le discours du directeur de l’Agence française anticorruption (AFA), que nous allons entendre cet après-midi.
Les États-Unis disposent d’un système d’intelligence économique puissant, puisque les acteurs font remonter beaucoup d’informations vers les pouvoirs publics sur la nature et les enjeux de l’ensemble des opérations auxquelles ils participent. Selon vous, le système de veille et d’intelligence économique français tient-il suffisamment compte de la vulnérabilité des entreprises françaises du fait des procédures de discovery américaines ?
Nous demandons régulièrement qui met en œuvre, en France, la loi du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères, dite « loi de blocage ». Depuis sa création, l’AFA fait le travail dans le domaine de la corruption ; pour le reste nous n’avons pas encore identifié qui pilotait auparavant. Quelles seraient vos suggestions pour rendre plus pertinente la mise en œuvre de cette loi dite « de blocage » – des propositions de notre commission d’enquête pourraient constituer sa contribution à l’élaboration de la future loi dite « PACTE ».
La loi Sapin 2 introduit, en droit français, la « convention judiciaire d’intérêt public » qui s’inspire du dispositif américain que vous connaissez bien. Quelle est la portée de cette nouvelle forme de transaction ?
Le deuxième axe de mes questions concerne le contrôle des investissements étrangers, notamment par comparaison avec le mécanisme américain du Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS).
Quel regard portez-vous sur la procédure IEF c’est-à-dire d’autorisation préalable des investissements directs étrangers en France, tant du point de vue de la veille concernant les entreprises considérées comme stratégiques, de l’instruction des dossiers, ou des conditions auxquelles sont soumis les investisseurs – les outils juridiques dont dispose le ministre, tels qu’ils sont énumérés à l’article R. 153-9 du code monétaire et financier, vous paraissent-ils suffisamment solides, en droit, dans l’hypothèse où ce dernier voudrait prononcer des sanctions ? Qu’en est-il du suivi des engagements pris par les investisseurs dans le cadre des lettres d’engagement ?
Une nouvelle réglementation relative au contrôle des investissements pourrait être prochainement adoptée aux États-Unis grâce au Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA). Ce texte, dont la discussion débute au Congrès, vise à préciser dans la loi les notions de « technologie sensible » et de « technologie critique ». Il vise également à mieux contrôler les joint-ventures, et les prises de participation par les investisseurs dormants, car, malgré un niveau de participation peu élevé, ces acteurs peuvent obtenir de l’information stratégique. Que pensez-vous de ce possible changement de réglementation ? Quelles en seraient les conséquences pour nos entreprises souhaitant investir aux États-Unis ?
Nous souhaitons recueillir votre précieux témoignage sous serment car vous avez pu avoir à connaître des dossiers qui nous intéressent, en conséquence, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vous demande de jurer de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
(Mme Astrid Mignon Colombet et M. Laurent Cohen-Tanugi prêtent serment.)
Maître Astrid Mignon Colombet. La question de l’extraterritorialité des poursuites cristallise dans l’opinion publique française des sentiments très ambivalents. En effet, si le mot « extraterritorialité » évoque la volonté « hégémonique » d’un État qui poursuit en dehors de son territoire, selon le qualificatif du professeur Brigitte Stern, il désigne aussi l’exportation de la justice américaine comme une source d’inspiration pour le législateur français.
J’aborde pour ma part ce sujet sensible en qualité d’avocat pénaliste français. L’extraterritorialité des poursuites est en plein essor aux États-Unis, mais aussi, depuis une période plus récente, en Europe, en particulier au Royaume-Uni ou même en France…
Dans les années 2000, notre cabinet a été parmi les premiers à conseiller et à défendre une entreprise française engagée dans des discussions avec le DOJ lors de négociations transactionnelles. Mon associé, maître Soulez-Larivière, a été le premier avocat français à signer un counsel’s certificate dans le cadre des accords de justice négociés américains, les DPA. C’est à partir de l’expérience de mon cabinet que j’évoquerai donc ce sujet, avec le prisme d’un avocat de la défense, avant de proposer quelques réflexions – en particulier sur la loi « de blocage », et sur le renforcement de la protection des entreprises françaises confrontées à ces poursuites.
Comment fonctionne les poursuites extraterritoriales contre une entreprise dans le cas américain ? L’entreprise poursuivie par un procureur américain doit mener à ses frais avec l’aide de ses avocats une enquête interne sur les faits qui lui sont reprochés. À l’issue de cette enquête, elle se trouve face à une alternative : soit elle négocie un accord avec le procureur, soit elle est poursuivie devant un tribunal pénal américain. Très rapidement, dans la discussion, la transaction pénale apparaît comme la moins mauvaise solution comparée à l’effroi que suscite le procès américain, aux conséquences potentiellement dramatiques que pourrait avoir une mise en accusation, et aux perspectives de perdre une licence ou d’être interdit d’accès aux marchés publics.
Un accord est généralement signé aux termes duquel l’entreprise s’engage à verser une amende transactionnelle d’un montant très élevé, et à reconnaître des faits selon un Deferred prosecution agreement, un accord de poursuite différé, qui permet de suspendre automatiquement la poursuite initiée, le temps que l’entreprise s’amende. Cette dernière est parfois obligée de reconnaître sa culpabilité dans le cadre d’une Guilty Plea. Un délai est prévu pour qu’elle se mette en conformité, par exemple, par rapport aux lois anticorruption, sous la surveillance d’un « moniteur » – qui peut être de nationalité française, Laurent Cohen-Tanugi vous en parlera. En contrepartie, à l’issue du délai prévu, si les obligations inscrites dans l’accord ont effectivement été exécutées, le tribunal compétent prononce un abandon des poursuites – un dismissal – et l’accord est publié sur le site internet du DOJ.
Ce mécanisme n’était pas vraiment connu par l’opinion publique française avant 2014, époque à laquelle le règlement par BNP Paribas d’une amende de près de 9 milliards de dollars à la justice américaine a frappé tous les esprits. Cette affaire a été suivie par celle du groupe Alstom, qui a accepté de régler 772 millions de dollars afin de mettre un terme à des poursuites pour corruption. L’affaire du Crédit Agricole a suivi et, avant elle, de grandes entreprises françaises ont également été amenées à signer des accords de DPA. La liste devrait continuer de s’allonger dans les prochaines années.
La vulnérabilité des entreprises françaises aux poursuites extraterritoriales s’explique à mon sens par trois causes : la première est d’ordre culturel, la deuxième d’ordre philosophique, la troisième est politique.
La première raison de la vulnérabilité française est, en effet, culturelle. On constate, en examinant le calendrier des affaires passées, que des entreprises françaises ont été poursuivies par la justice américaine dans une période où elles connaissaient mal le système juridique auquel elles devaient se soumettre. Cette explication est essentielle : elles étaient non seulement soumises à une loi étrangère – le FCPA, ou les lois en matière d’embargo –, mais, surtout, à des procédures qu’elles connaissaient et qu’elles comprenaient mal. Cette méconnaissance explique que les entreprises non américaines – pas uniquement françaises – aient été les plus lourdement sanctionnées. Le « Top 10 » des entreprises ayant payé les plus fortes amendes aux États-Unis compte huit entreprises non américaines, dont deux sont françaises.
Les entreprises françaises ont donc probablement été lourdement sanctionnées en raison de leur méconnaissance du système de justice négociée américain, qui est davantage fondé sur la coopération que sur la résistance. En France, en effet, nous sommes profondément attachés, sous l’inspiration de la Convention européenne des droits et l’Homme, au procès pénal, lequel suppose un débat contradictoire et public entre l’accusation et la défense, débat, surtout, qui est arbitré par un juge. Or, dans le système américain, la culture dite du settlement est d’une nature différente, puisque le procureur y joue un rôle déterminant dans les poursuites et dans l’élaboration de la transaction, qu’il pré-rédige, le juge se bornant à valider l’accord, dans un rôle de rubber stamp judge, c’est-à-dire de « juge apposant un tampon ». Dès lors, la défense consiste à coopérer avec le procureur plutôt qu’à résister.
La culture américaine de compliance, qui met l’accent sur la prévention des faits de corruption, n’est donc pas très connue, actuellement, des entreprises françaises – mais cela va changer grâce à la loi Sapin 2. Or, aux États-Unis, un crédit de coopération est accordé aux entreprises qui s’auto-dénoncent spontanément et coopèrent le plus rapidement et le plus intégralement avec le procureur, plutôt qu’à celles qui privilégieront la résistance ou l’habileté.
La deuxième raison de la vulnérabilité des entreprises françaises est d’ordre philosophique. Le système américain vise en effet à protéger une des valeurs centrales des États-Unis, à savoir l’égalité des chances ou level playing field : sur le « terrain de jeux » mondial, les entreprises mais aussi les États doivent être à égalité. Or, la France n’était pas perçue jusqu’à présent comme un pays très proactif en matière de lutte anticorruption, ce qui pouvait inspirer un sentiment relatif d’impunité. Cette tendance devrait cependant s’infléchir au cours des prochaines années avec l’application de la loi Sapin 2.
La troisième raison de la vulnérabilité des entreprises françaises est politique. Elle est liée à l’interprétation très extensive qui est faite du FCPA aux États-Unis. Cette loi s’applique en effet non seulement aux entreprises étrangères cotées sur le marché américain mais aussi aux entreprises non américaines qui ont commis, sur le territoire des États-Unis, un fait en relation avec un schéma de corruption. Il peut s’agir, par exemple, d’une réunion entre un salarié de l’entreprise concernée et un intermédiaire. Dès lors, le justiciable français peut légitimement éprouver un sentiment d’arbitraire, exacerbé par le fait que cette compétence d’attribution est exercée dans le cadre d’une transaction qui échappe au contrôle judiciaire. Ce sentiment d’arbitraire est, en outre, corroboré par le fait que, les faits de corruption d’agent public étranger étant commis le plus souvent dans différents États, l’entreprise française est exposée aux poursuites extraterritoriales non seulement américaines mais également d’autres États. Ces multiples poursuites accentuent donc considérablement le risque qui pèse sur elle.
C’est pourquoi la loi Sapin 2 a pour principal objectif de limiter les poursuites extraterritoriales américaines et de revaloriser la crédibilité de la France en tant qu’autorité de poursuite. Si celle-ci a adopté la convention judiciaire d’intérêt public, c’est précisément pour se doter d’un cadre comparable à celui que j’ai évoqué et qui était jusqu’à présent inconnu dans notre pays : l’accès à ce système de justice négociée en France est en soi une révolution. Ce faisant, elle entend établir avec les autres États un rapport de confiance et de respect mutuel de nature à créer les conditions d’une régulation des poursuites transnationales. La France a ainsi fait le choix d’une solution pragmatique pour participer au jeu mondial. Vous le savez, la convention judiciaire d’intérêt public a été examinée de près par les Américains. Du reste, une première convention de ce type a été signée et homologuée par le juge français en novembre 2017 avec la banque HSBC Suisse pour un montant de 300 millions d’euros, soit la plus forte amende pénale prononcée par la justice française. Par ailleurs, la loi Sapin 2 affirme l’extraterritorialité de la loi pénale française. Certes, il s’agit de la loi française et il faudra réfléchir, dans les années qui viennent, à un dispositif extraterritorial de niveau européen, dans le cadre des compétences qui seront confiées au procureur européen s’agissant des infractions qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.
La convergence des systèmes judiciaires est une œuvre immense à laquelle la France participe activement depuis 2016. Mais nous ne devons pas hésiter à affirmer l’identité française en matière de lois locales. Parmi ces lois figure la loi de blocage, mal nommée car elle laisse entendre une fermeture de l’accès aux informations françaises alors que cette loi de 1968, modifiée en 1980, a pour objet de canaliser la transmission des informations d’ordre économique, technique et financier aux autorités étrangères dans le cadre des conventions internationales existantes, à savoir la convention de La Haye ou la convention d’entraide franco-américaine en matière pénale. Cette loi est donc, selon moi, davantage un aiguillage vers les conventions internationales qu’une loi de blocage stricto sensu. Aussi faudra-t-il certainement penser à améliorer son effectivité et, peut-être, sa rédaction pour souligner l’intérêt que présente l’utilisation du canal des conventions internationales pour la transmission de renseignements aux autorités publiques étrangères. L’Agence française anticorruption est, du reste, l’un des acteurs de la protection des informations françaises dans le cadre de l’exécution des décisions étrangères, notamment les DPA.
Enfin, pour améliorer la protection des entreprises françaises, il convient de renforcer l’effectivité du principe non bis in idem, qui interdit non seulement de punir mais aussi de poursuivre une personne plusieurs fois pour les mêmes faits. Ainsi, la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption pose le principe d’une concertation entre États, qui est très utile mais dont il faudrait améliorer l’effectivité. Elle invite en effet les États, dans son article 4, paragraphe 3, à se concerter en amont des poursuites pour déterminer celui qui est le mieux à même – l’expression est au singulier – d’exercer ces poursuites. Or, jusqu’à présent, les États-Unis estimaient souvent que ce rôle leur revenait. Toutefois, dans un cas, désormais fameux, le procureur américain a renoncé à poursuivre parce que son homologue néerlandais avait signé une transaction avec une société néerlandaise, SMB Offshore, pour un montant de 240 millions de dollars. Les situations de ce type ne sont pas très fréquentes, mais cet exemple montre que, si les conditions de la confiance sont réunies, il est possible que les États s’accordent sur le fondement de systèmes de poursuites et de règlements négociés équivalents. Pour l’instant, il n’y a pas encore de sécurité juridique pour les entreprises, même si les procureurs tentent de coordonner leurs poursuites dans des accords globaux. Il faudra donc réfléchir, dans un cadre conventionnel ou régional, au plan européen, à la définition de critères de compétence qui permettent que le principe non bis in idem soit encore plus effectif qu’il ne l’est aujourd’hui.
Maître Laurent Cohen-Tanugi, avocat au barreau de Paris. Je partage très largement les analyses qui viennent de vous être présentées par ma consœur ; je n’y reviendrai donc pas. Je consacrerai plutôt mon propos, comme vous m’y avez invité, monsieur le président, au monitoring, que j’ai eu l’occasion d’exercer à deux reprises : d’une part, dans le cadre d’une procédure FCPA intentée par le Department of justice américain et la Securities and exchange commission (SEC) – l’équivalent de notre Autorité des marchés financiers (AMF) – contre le groupe Alcatel-Lucent ; d’autre part, dans le cadre d’une procédure de la Banque mondiale, puisque la plupart des banques de développement ont leur propre programme d’intégrité, lequel comprend des procédures transactionnelles assez similaires à celles qui existent aux États-Unis.
Avant d’en venir à cette expérience, j’ajoute que mon cabinet intervient également dans ce type de dossiers au titre de la prévention. Nous conseillons en effet des entreprises, notamment françaises, dans la mise en œuvre de programmes de compliance – conformité – visant à éviter des difficultés ultérieures, en particulier depuis l’entrée en vigueur de la loi Sapin 2, qui impose aux entreprises françaises de se doter d’un programme de conformité anticorruption. Par ailleurs, nous défendons des entreprises ou des personnes physiques éventuellement impliquées dans des procédures pénales internationales.
Je crois être, jusqu’à présent, le seul membre du barreau de Paris à avoir exercé la fonction de moniteur indépendant. Les accords transactionnels du type de ceux qu’évoquait à l’instant Astrid Mignon-Colombet, c’est-à-dire les DPA, conclus entre l’entreprise concernée et l’autorité de poursuite, se soldent généralement par une amende financière importante, par l’engagement de l’entreprise d’adopter des mesures de remédiation et, parfois, par l’imposition d’un moniteur indépendant, dont la fonction sera d’évaluer le programme de conformité de l’entreprise et, surtout, les progrès accomplis par celle-ci pour le renforcer, et de certifier, enfin, que l’entreprise s’est amendée de manière raisonnable pour éviter de nouveaux problèmes.
Les entreprises françaises qui se sont vu imposer un « moniteur » sont Technip, Alcatel-Lucent puis Total. Technip, je crois, avait obtenu de pouvoir nommer un moniteur français. La montée en puissance de cette procédure date des années 2000. Elle est concomitante de celle du DPA, laquelle a été mise en avant après la faillite d’Arthur Andersen. Les poursuites engagées contre cette entreprise suite au scandale Enron avaient en effet provoqué sa faillite et des licenciements massifs. Cherchant un moyen d’éviter que ce type de procédures n’ait des effets aussi drastiques, on a finalement étendu aux entreprises le DPA, qui avait été inventé pour la délinquance juvénile. Le DPA consiste dans une transaction sans reconnaissance de culpabilité : l’entreprise reconnaît les faits, mais elle ne reconnaît pas nécessairement sa culpabilité et, surtout, elle évite des poursuites pénales dont les conséquences – interdiction de soumissionner à des marchés publics, notamment – sont drastiques.
Technip avait obtenu, pour la première fois, que le moniteur puisse ne pas être américain. Dans cette procédure, en effet, l’entreprise propose des candidats au monitorship, parmi lesquels l’autorité de poursuite choisit. C’est, du reste, assez logique, car celui-ci est en fait une espèce de tiers de confiance indépendant, et notamment de l’entreprise, puisqu’il doit l’évaluer, et également de l’autorité de poursuite, puisqu’on lui confie un mandat, annexé à l’accord transactionnel, dans le cadre duquel il accomplit son travail comme il l’entend, sans recevoir d’instructions de cette autorité. Il est donc normal que l’entreprise puisse proposer des candidats, puisqu’il s’agit d’une démarche coopérative et non pas conflictuelle.
Pour ma part, j’ai été sollicité par la direction d’Alcatel-Lucent pour être candidat à cette fonction et, après toute une série d’entretiens, j’ai été nommé par le Department of justice (DoJ) et la Securities and exchange commission (SEC) américains. La durée du mandat de moniteur est généralement de deux à trois ans, en fonction des progrès de l’entreprise. Son rôle consiste à effectuer des contrôles et des évaluations, et à émettre des recommandations qui font l’objet d’une discussion avec l’entreprise, laquelle est tenue, une fois qu’un accord a été trouvé, de les respecter. Le moniteur contrôle ensuite leur application de sorte que les dispositifs de contrôle et de conformité de l’entreprise atteignent un niveau qui lui semble de nature à éviter une récidive. La clé se trouve dans la mise en œuvre de cette procédure de contrôle au plan mondial, car c’est bien entendu dans les pays à risque sur le plan de la corruption que les choses se passent. Il faut donc vérifier l’application effective des dispositifs de contrôle de l’entreprise dans ces pays, en Asie, en Afrique, en Amérique du Sud. Les lacunes font l’objet de recommandations et d’améliorations. C’est un processus itératif.
Dans le cas d’Alcatel-Lucent, la mission de monitoring a fait l’objet d’un accord intergouvernemental entre la France et les États-Unis – la Chancellerie et le Department of justice –, précisément parce que la question se posait de savoir si l’institution du monitorship était compatible avec la loi de blocage. Ainsi, aux termes de cet accord, le rapport annuel du moniteur était communiqué aux autorités françaises, en l’espèce le Service central de prévention de la corruption (SCPC), prédécesseur de l’Agence française anticorruption (AFA). Le SCPC recevait donc mes rapports, qui étaient examinés par un comité interministériel regroupant notamment la Chancellerie, Bercy et le Quai d’Orsay. Après examen de leur conformité à la loi dite « de blocage » ainsi qu’à d’autres dispositions du droit français telles que la loi sur les données personnelles ou le droit du travail, les rapports étaient transmis par les autorités françaises aux autorités américaines. Une solution intelligente avait ainsi été trouvée qui permettait de s’assurer du respect du droit français, même si aucun problème ne s’est jamais posé en la matière : mes rapports ont été transmis dans leur intégralité par les autorités françaises.
Les procédures de la Banque mondiale appliquent à peu près le même type de monitoring aux entreprises sanctionnées pour des faits de corruption ou de fraude – leur notion de l’intégrité excède la corruption stricto sensu – dans des projets qu’elle finance. La sanction peut néanmoins être plus lourde, puisqu’elle consiste en une inscription sur une liste noire qui interdit à l’entreprise de soumissionner aux marchés financés non seulement par la Banque mondiale mais aussi, en vertu d’une clause dite de cross debarment, par d’autres banques multilatérales. Une telle sanction peut donc être extrêmement dommageable, notamment pour les entreprises de taille moyenne qui dépendent beaucoup des projets financés par ces institutions.
S’agissant de l’extraterritorialité, j’avais rédigé, à l’intention d’un club de réflexion intitulé « En temps réel », une note d’explication. Je vais m’efforcer de clarifier cette notion un peu complexe. Il est certain que, dans les matières que nous évoquons, c’est-à-dire la corruption d’agents publics étrangers et l’embargo, la législation est par nature extraterritoriale puisque ces matières concernent des pays tiers. La véritable question qui se pose est donc celle du lien avec les États-Unis, si l’on prend l’exemple américain. Ce lien peut être plus ou moins fort ; il est parfois extrêmement ténu. On dit souvent qu’il est caractérisé par l’utilisation du dollar ou d’internet. Mais il est rare, en réalité, que, dans de telles affaires, le lien soit aussi ténu. En effet, les entreprises concernées ont souvent une activité importante aux États-Unis et sont même parfois titulaires d’une licence gouvernementale.
Les autorités américaines sont-elles prêtes à faire confiance à d’autres autorités nationales ?
C’est déjà le cas, comme l’illustrent plusieurs affaires récentes. Je pense notamment à des coopérations entre, d’une part, les autorités américaines, d’autre part, le parquet néerlandais, les autorités britanniques, notamment dans l’affaire Rolls-Royce, ou les autorités brésiliennes et suisses dans l’affaire Odebrecht, une énorme affaire de corruption au Brésil. En France, jusqu’à présent, aucune entreprise française n’a été condamnée pour corruption. De fait, la France a été épinglée à plusieurs reprises par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) pour non mise en œuvre effective de la convention anticorruption de l’OCDE. La balle est donc dans le camp français. Mais les instruments dont nous venons de nous doter avec la loi Sapin 2, notamment la convention judiciaire d’intérêt public, vont nous permettre de participer à cette concertation internationale. Je pense que les autorités américaines en prendront acte dans le cadre, soit d’un partage des enquêtes et des sanctions, soit d’un désistement pur et simple lorsque d’autres autorités nationales prennent le dossier en charge.
Un mot sur le contrôle des investissements étrangers. Je n’ai pas eu l’occasion d’étudier la manière dont cela fonctionnait depuis l’entrée en vigueur du dernier décret. Mais, lors de la présidence française de l’Union européenne, en 2008, Christine Lagarde m’a confié une mission dont le rapport, assez complet, est intitulé : « Une stratégie européenne pour la mondialisation ». J’ai plaidé, à cette occasion, en faveur d’un règlement communautaire de contrôle des investissements stratégiques inspiré du modèle du CFIUS. L’échelon européen me paraît en effet le plus pertinent, et nous devons nous doter d’instruments aussi efficaces que ceux des États-Unis, qui peuvent être extrêmement sévères : conventions juridiques « sanctionnables », voire retrait de l’autorisation d’investissement si les engagements ne sont pas tenus. En tout état de cause, le dispositif français actuel ne me paraît pas suffisant ; c’est un véritable enjeu, notamment dans le secteur de la sécurité et des technologies qui va devenir de plus en plus important dans les années qui viennent.
M. le président Olivier Marleix. Vous semblez, l’un et l’autre, tenir pour la thèse selon laquelle, s’agissant du principe non bis in idem, l’harmonisation des législations et l’adoption de processus conformes à la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption peuvent conduire, à terme, à un partage des dossiers. Cependant, l’enjeu financier n’est pas neutre. Dans la note que vous nous avez transmise, Maître Cohen-Tanugi, vous évoquez même un reflux de l’extraterritorialité du droit américain. Dès lors, comment expliquez-vous que, dans le dossier Airbus, les Américains aient décidé d’ouvrir une enquête, alors que le procureur de la République français et les Anglais étaient déjà intervenus et qu’une procédure de discovery avait été lancée ?
Vous êtes les premiers à nous dire que la loi « de blocage » est appliquée ; cela nous rassure. Dans le dossier Alcatel-Lucent, est-ce l’État qui a appelé votre attention sur l’existence de ce texte ou est-ce vous qui, en bon juriste, avez identifié cet élément du droit français et pris l’initiative de proposer la convention que vous avez évoquée ?
Enfin, Maître Mignon-Colombet, pouvez-vous nous citer des cas dans lesquels la loi dite « de blocage » aurait été appliquée, notamment avant la loi Sapin 2 de 2016 ?
Maître Laurent Cohen-Tanugi. S’agissant de votre première question, les États-Unis ne reconnaissent pas juridiquement le principe non bis in idem. La solution, d’un point de vue pragmatique, consiste donc plutôt en une coopération entre les autorités nationales. Aussi la France doit-elle mettre en œuvre contre ses propres entreprises des procédures anticorruption qui, d’une part, obéissent à un calendrier comparable à celui des autres autorités et, d’autre part, se traduisent par des amendes de niveau comparable à ce qui est pratiqué ailleurs, que ce soit aux États-Unis, en Angleterre ou aux Pays-Bas.
C’est à cette condition que l’on assistera à un partage, voire à un désistement des autres autorités nationales.
Quant au dossier Airbus, je ne le connais pas particulièrement ; je lis la presse comme tout le monde. Je comprends que des procédures ont été ouvertes au Royaume-Uni et en France. J’ignore quel est l’état de la procédure aux États-Unis, mais il y a certainement une communication entre autorités nationales, même si une enquête formelle n’est pas ouverte – c’est relativement courant. Je ne peux pas vous en dire davantage à ce sujet.
En ce qui concerne la loi « de blocage », il faut savoir que le moniteur intervient en quelque sorte après la bataille : le processus de sa nomination débute une fois que l’accord a été négocié. Lorsque je suis arrivé dans le dossier Alcatel-Lucent, l’accord intergouvernemental franco-américain avait donc déjà été signé. À ma connaissance, c’est l’entreprise elle-même qui a invoqué la loi « de blocage », pour éviter qu’on ne lui impose un moniteur, ses avocats ayant plaidé que l’institution même du monitoring violerait cette loi. L’argument n’a pas été retenu, mais la discussion a abouti à cet accord intergouvernemental dans lequel il était prévu que les rapports du moniteur devaient être transmis d’abord à l’autorité française.
De manière plus générale, à ma connaissance, avant la loi Sapin 2, aucune institution n’était chargée d’appliquer la loi dite « de blocage ». L’obligation pèse donc sur les entreprises et les personnes physiques ; c’est à elles de gérer ce problème. Or, souvent, il faut reconnaître que cette loi, par le caractère très général de ses dispositions, pose un problème aux entreprises et aux personnes physiques françaises impliquées dans des procédures étrangères. L’interdiction est en effet tellement large qu’elle peut les empêcher de se défendre efficacement. Cependant, comme l’a indiqué Astrid Mignon-Colombet, cela renvoie aux conventions internationales : des procédures sont prévues pour la communication d’informations entre autorités, qui permettent de se défendre. Ainsi, une convention conclue avec l’AMF prévoit, dans le domaine financier, une procédure spécifique pour la transmission d’informations aux autorités américaines. Mais disons que, telle qu’elle est rédigée, cette loi est souvent un problème pour les entreprises françaises.
Maître Astrid Mignon-Colombet. L’application la plus ambitieuse du principe non bis in idem serait en effet de parvenir à un partage des dossiers. Bien entendu, ce n’est pas pour aujourd’hui – mais peut-être pour demain. Pour reprendre l’exemple du dossier Airbus, que je ne connais pas davantage que mon confrère, il est vrai que, dans l’esprit de la convention de l’OCDE, ce sont les États les mieux placés pour poursuivre qui devraient intervenir, et non systématiquement l’autorité américaine. Sur ce point, la concertation n’est pas encore pleinement opérationnelle car il manque des critères explicites d’attribution des compétences dans les conventions internationales.
En attendant, c’est la seconde version du principe non bis in idem qui est appliquée actuellement, c’est-à-dire la coordination des poursuites pour parvenir ensemble à un règlement global et à un montant global. Mais, là, les autorités américaines indiquent qu’elles appliquent le principe non bis in idem au stade, non pas des poursuites ni de la condamnation, mais du montant de la peine, qui est plafonné dans le cadre d’un règlement global. C’est donc l’interprétation minimaliste du principe qui est actuellement appliquée.
La troisième voie – je m’exprime là en tant qu’avocat de la défense – consiste à opposer le principe non bis in idem lorsqu’une entreprise est poursuivie une deuxième fois pour les mêmes faits dans un autre État dont les règles sont différentes. Ce peut être le cas, par exemple, d’une entreprise qui a déjà signé un DPA aux États-Unis et qui est soumise à un procès pénal dans un autre État. Dans ce cas, le principe non bis in idem est reconnu au plan international par des conventions telles que le Pacte international des droits civils et politiques, dit Pacte de New York, de 1966 et la convention de l’OCDE. Au demeurant, la Cour de cassation française va être amenée à se prononcer sur le sujet dans les prochaines semaines dans les affaires « Pétrole contre nourriture ».
En France, le sujet est donc en construction. Sur le plan du droit international, je rejoins mon confrère : il n’existe pas de protection du principe non bis in idem entre la France et les États-Unis, lesquels ne se sont pas spontanément exprimés en faveur d’une application pleine et entière de ce principe.
Quant à la loi de blocage, elle place l’entreprise soumise à une procédure américaine dans une situation inconfortable. En effet, cette loi est conçue pour répondre à des demandes de discovery trop intrusives et extensives mais, si l’entreprise ne communique pas les documents demandés par l’autorité américaine, elle encourt des sanctions et court le risque que la preuve soit faite contre elle des faits dont la preuve est demandée par le document. Dans la culture américaine de l’enforcement, c’est-à-dire de la mise en œuvre effective d’une loi, la différence est criante entre la loi française, qui est peu effective puisqu’elle n’a donné lieu qu’à une seule condamnation pénale, en 2007, et les lois américaines.
Comment faire ? Sur le plan de la pratique, les entreprises françaises ont tendance à respecter spontanément la loi française ; elles se prévalent donc de la loi de blocage. Certes, la jurisprudence américaine ne l’applique pas, mais il peut en être autrement dans le cadre négocié des transactions pénales. Mon confrère rappelait le rôle du moniteur, dont le rapport peut être soumis au respect des lois locales, donc de la loi de blocage. Par ailleurs, on peut, en amont de cette procédure, dans le cadre des discussions préalables à la signature de la transaction, opposer la loi de blocage à certaines demandes. Concrètement, on sollicite alors de l’autorité étrangère que ses demandes soient formalisées sous les conventions internationales applicables, avec un succès variable selon les dossiers. Toujours est-il que l’on aboutit parfois à des solutions concrètes, dès lors que l’on présente aux autorités américaines une interprétation constructive de la loi et une solution constructive en matière de délais de transmission. Mais l’entreprise ne peut pas régler cette question seule.
M. le président Olivier Marleix. Avant la création de l’Agence française anticorruption (AFA), qui était l’interlocuteur d’une entreprise qui cherchait à gérer la mise en œuvre de la loi de blocage dans une procédure de ce type ?
Maître Astrid Mignon-Colombet. Le Service central de prévention de la corruption a été requis dans le cadre d’une construction pragmatique, et puis différentes instances au sein des ministères compétents et désignés par la loi « de blocage ». Il est vrai cependant qu’aucun décret d’application n’est venu préciser les critères d’application de la loi, ce qui rendait les interprétations difficiles.
Maître Laurent Cohen-Tanugi. Pour répondre à votre question, outre la procédure AMF que j’ai évoquée, je crois que la Chancellerie était l’interlocuteur des entreprises. Cela pose un autre problème. En effet, les conventions internationales d’assistance judiciaire, entre les États-Unis et la France par exemple, supposent que l’autorité française coopère. Or, parfois, celle-ci refuse de coopérer – ou on lui conseille de ne pas coopérer – et cette attitude se retourne contre les défendeurs français. Il faut donc définir une position : coopérons-nous ou pas ? Si oui, dans quelles limites ? Mais le refus de coopérer avec les autorités américaines ne rend pas service aux défendeurs français.
M. le président Olivier Marleix. L’enjeu est d’avoir l’information suffisamment tôt.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Vendredi dernier, le Premier ministre a annoncé des mesures visant à renforcer, d’une part, nos outils de protection contre les investissements étrangers dans certains secteurs, notamment en étendant le décret Montebourg aux technologies-clés de l’intelligence artificielle, du spatial, du stockage de données et des semi-conducteurs, d’autre part, le suivi des engagements pris par les investisseurs, en instaurant un contrôle par un audit externe régulier, en complétant la liste des sanctions applicables en cas de non-respect de ces engagements et en assouplissant le cadre juridique de création des actions spécifiques, c’est-à-dire les golden share, qui permettent à l’État de disposer de droits exceptionnels, par exemple sur les transferts de propriété industrielle, les décisions d’implantation hors de France ou certaines cessions d’actifs. Ces annonces vont semblent-elles de nature à renforcer la protection de nos intérêts stratégiques ? Les compléteriez-vous ? Les préciseriez-vous ? Quelle est votre analyse des évolutions prochaines du droit français dans ce domaine ?
Ma seconde question porte sur la comparaison de notre droit avec celui de nos amis Américains. Une évolution du CFIUS est prévue dans le cadre du FIRRMA, qui prévoit une extension des délais d’instruction de trente à quarante-cinq jours – plus trente –, l’établissement de deux procédures – l’une rapide, l’autre plus fastidieuse – et l’ajout de la question immobilière, de nouvelles technologies, voire de transactions susceptibles de réduire l’avantage technique et industriel des États-Unis par rapport à n’importe quel pays dans n’importe quel domaine. Le champ d’application est donc très vaste ! Je ne suis pas partisan du protectionnisme ou de la fermeture des frontières, mais ce type de réglementation soulève la question de la réciprocité : la France et l’Europe ne doivent pas forcément permettre à leurs partenaires commerciaux ce qu’eux-mêmes nous refusent. Quels sont, selon vous, parmi les outils juridiques dont nos principaux partenaires commerciaux sont en train de se doter, ceux dont nous, Français et Européens, devrions nous inspirer ? Il s’agit de respecter la libre circulation des capitaux et la liberté des échanges tout en s’inscrivant dans une logique de réciprocité afin de préserver nos intérêts stratégiques.
Maître Laurent Cohen-Tanugi. C’est un sujet que je suis depuis de nombreuses années.
Les mesures annoncées par le Premier ministre me semblent aller dans le bon sens. Il faut en effet prendre acte du contexte actuel, dans lequel les tensions géopolitiques se développent et les technologies prennent une importance croissante. L’Europe a peut-être pris un peu plus de temps pour s’en apercevoir : les États-Unis avaient déjà durci leur contrôle des investissements étrangers en 2007. Il s’agit donc d’un processus continu – évidemment renforcé par les positions de l’administration Trump –, lié notamment à la montée en puissance de la Chine dans le secteur technologique. La France, me semble-t-il, doit aller également dans cette direction et adopter, à l’instar des Américains, des dispositions relativement générales plutôt que de dresser une liste des secteurs protégés qui ne sera jamais exhaustive. Les autorités nationales doivent en effet bénéficier d’une certaine discrétion pour déterminer, en fonction de l’investisseur, du secteur concerné, du contexte, si un investissement peut être autorisé ou pas et à quelles conditions, conditions qui doivent être davantage entourées de garanties juridiques qu’elles ne le sont traditionnellement. Aux États-Unis, je l’ai indiqué, le non-respect des conventions conclues peut faire l’objet de sanctions, qui peuvent aller jusqu’à l’annulation de l’autorisation. Par exemple, dans l’affaire Alcatel-Lucent – bien qu’il se soit agi d’une fusion entre alliés, si je puis dire –, il a été décidé que les laboratoires Bell, qui étaient la propriété de Lucent et détenaient de nombreux grands brevets technologiques américains, seraient contrôlés par un conseil d’administration composé de personnes accréditées par le Département de la défense américain. Alcatel-Lucent ne pouvait que toucher les dividendes de ces laboratoires. Dans l’environnement qui s’annonce, il faut être, je crois, extrêmement vigilant quant aux investissements dans des secteurs stratégiques d’entreprises liées à des États.
En la matière, l’échelle communautaire est, me semble-t-il, la plus pertinente mais, en attendant que les mesures soient prises à ce niveau, il faut que nous renforcions notre dispositif national.
M. le président Olivier Marleix. L’article R. 153-9 du code monétaire et financier, qui définit les conditions dont le ministre de l’économie peut assortir l’autorisation d’un investissement étranger, est rédigé de manière étonnante car, en dehors de la cession d’une partie de l’activité, il s’agit en réalité de finalités plutôt que de véritables conditions. À l’heure où l’on veut renforcer l’opposabilité du dispositif de sanctions, cette rédaction vous paraît-elle suffisante ou estimez-vous nécessaire de définir plus précisément ces outils ? Vous avez fait allusion à la pratique américaine du proxy board ; en France, on négocie vaguement des conditions qui sont inscrites dans des lettres d’engagement dont on ne sait d’ailleurs pas trop comment le non-respect pourrait être sanctionné.
Ma seconde question porte sur les modalités d’association des victimes, au sens large, à la procédure américaine, dans le cadre d’un plaider-coupable par exemple. C’est un point sur lequel nous avons un peu tâtonné lors de l’examen de la loi Sapin 2. Il s’agit en effet de ne pas priver totalement les victimes – qui peuvent être des concurrents lésés dans une affaire commerciale – de leurs droits et de les associer à la procédure. Pouvez-vous nous dire ce qu’il en est aux États-Unis ?
Maître Laurent Cohen-Tanugi. Tout d’abord, je l’ai dit, les Américains sont beaucoup plus outillés que nous sur le plan juridique, et ce n’est pas propre à ce domaine. Les conventions sont donc extrêmement détaillées et leur non-respect peut être sanctionné. En France, nous ne prenons pas le sujet suffisamment au sérieux, car notre culture est plus administrative, plus politique. Or, nous devons traiter ces dossiers, qui relèvent d’une autorisation gouvernementale, comme des conventions privées, qui doivent donc être négociées, rédigées et détaillées, éventuellement par des avocats, de manière à être véritablement sanctionnables.
L’une des difficultés tient au fait que l’on a souvent tendance à mélanger ce qui relève de la protection de l’emploi, par exemple, avec des questions de sécurité nationale. Or, autant les dispositions peuvent être très précises et fermes en matière de sécurité nationale – désignation d’un proxy board, obligation pour l’entreprise cible de céder une branche sensible… –, autant un engagement de maintien de l’emploi sur trois ans, par exemple, est très difficile à sanctionner. Tant que l’on ne fera pas le départ entre le « dur » et le « mou », si je puis dire, en matière de « sanctionnabilité » juridique et de réalisme économique, on aura du mal à adopter un dispositif plus ferme. En matière de sécurité nationale, il faudrait adopter des dispositifs similaires à ceux qui existent dans le domaine de la concurrence, par exemple, mais je ne crois pas que l’on puisse y parvenir en matière de protection de l’emploi, car celle-ci relève d’une autre logique.
Quant aux victimes, à ma connaissance, aux États-Unis, elles ne sont pas prises en compte dans les transactions car la négociation d’un accord ne préempte absolument pas le droit des tiers, entreprises ou personnes physiques, d’intenter des actions contre l’entreprise sanctionnée, que ce soit aux États-Unis ou, a fortiori, dans d’autres pays.
Maître Astrid Mignon-Colombet. En effet, si j’en crois mon expérience, dans une procédure de DPA ou de guilty plea relevant du FCPA, l’acte est conclu entre le procureur et l’entreprise ; les victimes n’y sont pas associées. Mais il existe certainement des dispositifs que je connais moins : dans les affaires civiles de subprimes, les victimes jouent un rôle parallèle, mais pas celui que vous avez prévu dans la loi Sapin 2.
M. le président Olivier Marleix. Dans le cadre d’un plaider-coupable notamment, l’accord est-il publiable ? Dans l’affaire Alstom, nous n’avons eu connaissance que du communiqué dans lequel le DoJ présente l’accord.
Maître Astrid Mignon-Colombet. Bien entendu. Le jour même de sa signature, l’accord est publié sur internet : sur le site du DoJ, sont joints au communiqué, l’information, c’est-à-dire l’acte d’accusation, et le DPA ou le guilty plea.
M. le président Olivier Marleix. Nous vous remercions pour vos réponses.
La séance est levée à douze heures quarante.
29. Audition, ouverte à la presse, de M. Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA)
(Séance du jeudi 22 février 2018)
La séance est ouverte à quinze heures dix.
M. le président Olivier Marleix. Chers collègues, nous recevons, aujourd’hui, Monsieur Charles Duchaine qui a été juge d’instruction à Marseille jusqu’en 2014, après avoir exercé en Corse et à Monaco. Monsieur Duchaine, vous avez consacré une grande partie votre carrière à lutter contre la criminalité organisée. Vous êtes un habitué des dossiers sensibles. Vous avez été à la tête de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) de septembre 2014 au 17 mars 2017, date à laquelle vous êtes devenu directeur de l’Agence française anticorruption (AFA).
L’Agence a été créée par la loi du 9 décembre 2016, dite loi Sapin 2. Rattachée aux ministères des finances et de la justice, elle constitue l’un des volets du triptyque anticorruption, instauré il y a cinq ans avec la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) puis celle du Parquet national financier.
La loi confie à l’Agence le contrôle du respect de la mise en œuvre du programme anticorruption que doivent adopter les sociétés et les établissements publics à caractère industriel et commercial employant au moins 500 salariés et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 100 millions d’euros, ainsi que des procédures de prévention et de détection des atteintes à la probité au sein des administrations de l’État et des collectivités territoriales.
Nous vous avons convoqué aujourd’hui pour mieux comprendre votre rôle et le fonctionnement de l’Agence, mais également pour savoir si notre dispositif législatif est suffisant, face au constat d’une surreprésentation des entreprises françaises dans les dossiers relatifs à l’application de lois anticorruption, notamment américaines. J’ai eu l’occasion de lire certains de vos déclarations. Je crois que vous avez une idée assez précise des moyens qui manquent encore à notre législation, et notamment à votre agence, pour que nous soyons réellement à armes égales.
Nous avons évidemment quelques questions à vous poser. La France a procédé à d’importantes réformes d’organisation judiciaire et de procédure pénale pour s’adapter à la nouvelle donne procédurale. La convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), créée par la loi Sapin 2, permet ainsi au Procureur de la République de proposer à une personne morale, mise en cause pour certains délits d’atteinte à la probité, de souscrire à des engagements sous la forme d’une convention, avant toute mise en mouvement de l’action publique. C’est le pendant de ce que font les Américains dans le cadre du Foreign Corrupt Practices Act (FCPA). Cette compétence est entre les mains du Parquet national financier. L’AFA participe-t-elle à la mise en œuvre de ces dispositions transactionnelles ? Si c’est le cas, de quelle manière intervient-elle ?
La France a très tôt reconnu l’importance d’une protection spécifique des informations économiques stratégiques des entreprises. La loi dite « de blocage » du 28 juillet 1968 interdit, sous peine d’amende, la communication à des autorités étrangères de documents ou de renseignements de nature économique en dehors des cas prévus par les traités internationaux. Personnellement, j’ai un peu de mal à comprendre comment était gérée concrètement cette loi « de blocage » avant la loi Sapin 2.
Depuis l’adoption de ce dernier texte, c’est l’AFA qui en pilote le volet anticorruption. Comment parvenez-vous à filtrer les informations transmises aux autorités étrangères par les moniteurs, notamment lorsqu’il s’agit d’informations sensibles et protégées ? L’Agence gère-t-elle le dossier seule ou demande-t-elle conseil sur la façon dont elle pourrait établir un filtre ou opposer des réserves à l’autorité requérante ?
Ce matin, nous avons reçu des avocats spécialistes de ce domaine et praticiens de la justice américaine. Ils nous ont dit à quel point il était important de ne pas pénaliser les entreprises en faisant un usage excessif de cette loi, en les empêchant d’entrer trop vite et facilement en discussion avec le Department of justice (DoJ). En même temps, nous devons protéger, le cas échéant, des informations sensibles. Comment maniez-vous cet outil ?
Le principal reproche formulé par les juridictions américaines à l’égard de la loi de blocage française est son manque de caractère contraignant. En conséquence, elles n’en reconnaissent pas vraiment la valeur. Quel regard portez-vous sur cette loi ? Pensez-vous que si les condamnations étaient moins rares et plus dissuasives, cette loi pourrait être davantage reconnue par les juridictions américaines ? Avez-vous des propositions à nous faire, sachant que la prochaine loi « PACTE » (Plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises) pourrait sans doute être l’occasion de réviser certaines dispositions, y compris législatives, notamment sur le contrôle des investissements étrangers en France (IEF) ? Les dispositions de la loi Sapin 2 pourraient d’ailleurs être révisées à cette occasion. Peut-être plaiderez-vous en ce sens ?
Selon vous, le système de veille et d’intelligence économique de notre pays tient-il suffisamment compte de la mise en vulnérabilité des entreprises françaises du fait des procédures de discovery comme celle que connaît aujourd’hui le groupe Airbus ? Savez-vous s’il existe, au sein de l’appareil d’État, un mécanisme de veille pour toutes les procédures juridictionnelles ouvertes à l’étranger qui concernent des entreprises françaises ? Cette centralisation de l’information – au-delà des procédures anticorruption – est-elle faite quelque part ?
Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois vous demander de prêter serment.
(M. Charles Duchaine prête serment.)
M. Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA). Je vais vous présenter brièvement l'organisation et les missions de l'Agence, pour que vous compreniez bien la suite de mon propos.
Vous l'avez rappelé, monsieur le président, notre agence a été créée par la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016 ; elle a une existence physique depuis ma nomination, le 17 mars 2017 ; et nous sommes installés dans nos locaux, au 23 avenue d'Italie, depuis le 22 mai 2017. Elle est donc en activité depuis huit ou neuf mois. Elle est un service à compétence nationale, rattachée au garde des Sceaux, ministre de la justice, et au ministre de l'action et des comptes publics. Notre vocation essentielle est d'apporter aide, assistance et soutien à toute personne physique ou morale, privée ou publique, en matière de prévention et de détection des faits de corruption. Entendus au sens large défini par la loi, ces faits comprennent la corruption, le trafic d'influence, la prise illégale d'intérêt, la concussion, le détournement de fonds publics et le favoritisme. Au cours de mon intervention, le terme corruption embrassera toutes ces infractions pénales.
Nous n'avons aucune attribution en matière répressive : nous ne faisons pas de police judiciaire et nous ne sommes pas une autorité judiciaire. Nous jouons un rôle en matière de prévention et nous avons deux grandes missions, l’une de conseil, l’autre de contrôle.
Dans le cadre de notre mission de conseil, nous menons des actions de formation et d'information dans les grandes écoles, les universités et les administrations qui nous sollicitent. Nous conduisons des actions de coopération technique bilatérale avec certains pays. Nous participons à la définition des positions de la France dans les différentes instances internationales telles que l'ONU ou le Conseil de l'Europe. Nous devons aussi préparer un plan pluriannuel de lutte contre la corruption et, pour ce faire, nous nouons actuellement des relations avec les différentes administrations de l'État pour connaître leurs besoins en la matière. Pour qu’un tel plan soit efficace, il doit être accepté par tous. Lorsqu’il sera élaboré, nous le soumettrons aux autorités et je pense qu'il devra être approuvé par le Premier ministre.
Quant aux missions de contrôle, elles portent sur la vérification de l'existence, de la pertinence et de l'efficience dans l’application des mécanismes de conformité anticorruption adoptés par les entreprises, les administrations de l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements, les fondations et les associations reconnues d'utilité publique. Ces contrôles se fondent sur les articles 3 et 17 de la loi Sapin 2.
L’article 3, qui concerne les personnes publiques au sens large, nous donne un pouvoir de contrôle sans condition : nous pouvons contrôler qui nous voulons, où nous voulons, quelle que soit la taille de l'entité. La loi ne prévoit pas d'obligation particulière ni de sanction en cas de manquement à ces mesures, mais cela n’affaiblit pas nos contrôles : nous irons contrôler, nous veillerons à ce que les mécanismes soient mis en place et nous essaierons de prodiguer toutes les recommandations nécessaires pour que l'esprit de la loi soit respecté.
L'article 17 concerne les acteurs économiques, qu'ils soient privés ou publics. Il prévoit huit obligations : établir une cartographie des risques ; élaborer un code de conduite intégré au règlement intérieur ; créer un système d'alerte interne ; mettre en place un système de formation des cadres et éventuellement des agents ; prévoir des audits internes, etc. Le non-respect de ces obligations peut donner lieu à des sanctions.
En cas de manquement constaté à l'occasion de nos contrôles, je peux adresser un avertissement qui ne fait pas grief ou saisir la commission des sanctions et requérir l'application de sanctions administratives : injonction de se soumettre à un programme de conformité sous notre contrôle ; application d’une sanction pécuniaire qui peut aller jusqu'à 200 000 euros pour les personnes physiques et un million pour les personnes morales ; publicité de la décision rendue par la Commission. Ces sanctions administratives ne font naturellement pas obstacle à l’application de l’article 40, le cas échéant, si nous découvrons des crimes ou délits de corruption consommés ou d’autres choses : dans de tels cas, nous devons dénoncer les faits au parquet.
Ces contrôles sont laissés à l'initiative du directeur qui n'a pas à justifier des conditions dans lesquelles il s'est convaincu de la nécessité de les ordonner, et qui n'a pas à justifier d'une saisine quelconque. Néanmoins, la loi prévoit que le Premier ministre, le président de la HATVP, les ministres ou les préfets – pour ce qui concerne les collectivités territoriales et leurs établissements – peuvent demander à l'AFA de réaliser un contrôle.
J’en viens aux contrôles qui vont sans doute vous intéresser le plus, compte tenu du sujet que vous évoquez, ceux que je qualifie de contrôles a posteriori. Il s’agit du contrôle et de l'exécution des peines et des mesures qui seraient décidées par l'autorité judiciaire. Au nom du procureur de la République, nous sommes chargés de veiller à la bonne exécution de la peine de soumission de l'entreprise à un programme de conformité anticorruption. C'est une peine complémentaire classique qui peut être prononcée par les juridictions correctionnelles. L’entreprise dispose d’un délai maximum de cinq ans pour mettre en place, sous notre contrôle, un programme de conformité tel que décrit à l'article 17. Nous devons rendre compte au parquet de la bonne exécution de cette mesure.
La loi du 9 décembre 2016 prévoit une deuxième mesure, sans aucun doute la plus importante : la CJIP, qui est une forme de transaction pénale. Pour que les choses restent simples, je n'aborderai que la CJIP conclue par le procureur, même s’il en existe aussi au stade de l'instruction préparatoire. Avant tout engagement des poursuites, le procureur peut proposer à une personne morale d'accepter une forme de transaction qui va consister à régler une amende dite d'intérêt public. Cette amende peut atteindre 30 % du chiffre d'affaires de l'entreprise, par référence aux trois derniers exercices. Dans le cadre de cette transaction, l’entreprise peut aussi être contrainte de se soumettre à un programme de conformité sous le contrôle de notre agence. Si elle est acceptée par l'entreprise et approuvée par le président de la juridiction concernée, cette mesure fera l'objet d'une publicité sur notre site et d'une exécution sous notre contrôle.
Le législateur français a clairement entendu confier à l'AFA un pouvoir monopolistique dans l'exécution des programmes de conformité, c'est-à-dire de ce que les Américains appellent le monitoring. Partant de ce principe, les autorités étrangères ne pourraient avoir plus de droits sur notre territoire que n’en ont nos autorités nationales. Nous considérons, j'espère à juste titre, que les mesures prises par les autorités étrangères devraient nécessairement se dérouler sous le contrôle des autorités françaises, en l'occurrence de l’AFA.
Nous n'avons pas les moyens – et sans doute pas la capacité d’expertise – de nous substituer aux moniteurs qui seraient désignés. En revanche, nous considérons que sommes totalement légitimes pour contrôler ce qu'ils font. Nous le sommes d'autant plus que la loi du 9 décembre 2016 nous a chargés, à la demande du Premier ministre, de mettre en œuvre les dispositions de la loi dite « de blocage » pour les faits qui entrent dans notre champ de compétence, c'est-à-dire l'ensemble des délits que j'ai précédemment énumérés. Nous tenons à conserver cette compétence parce qu'elle constitue pour nous un véritable fondement légal à notre intervention dans la mise en œuvre des programmes de conformité étrangers.
Vous m’avez interrogé sur la participation de l'AFA à la mise en œuvre de ces CJIP. Dans la loi, c'est une mission de surveillance de l'exécution de la mesure. Nous avons essayé de nous rendre utiles de façon un peu plus large dans ce domaine. Le premier service que nous proposons aux parquets, c'est de nous livrer à une estimation des frais d'expertise qui pourraient être nécessaires à la mise en œuvre d'un plan de conformité. Nous n'avons pas cette expertise en interne, et nous ne l’aurons probablement jamais parce que le contentieux serait trop fluctuant pour permettre de recruter des experts et d'internaliser cette charge. En revanche, nous pouvons faire appel à des experts extérieurs qui, aux termes de la loi, seront rémunérés par l'entreprise.
Nous avons établi un questionnaire sur la base de paramètres définis concernant les entreprises – situation, taille, secteur d'activité, chiffre d'affaires, etc. – et nous le proposons aux parquets qui peuvent le transmettre aux dirigeants d'entreprise. Dans le cadre de la négociation d’une CJIP, et au vu des éléments qui seront ensuite communiqués, nous indiquons aux parquets qu’il conviendra d’intégrer une somme de 50 000, 100 000, 200 000 ou 300 000 euros de frais d'expertise. En acceptant la conclusion d’une convention, l’entreprise fera l'avance de ces frais. Ce n’est pas à la justice de les avancer puisque ce ne sont pas des frais de justice. Notre agence ne peut pas les avancer non plus parce qu’elle n’en a pas les moyens et qu’elle pourrait avoir des difficultés à recouvrer ces sommes par la suite.
Deuxième service : nous renseignons les parquets. Nous sommes en passe de conclure une convention avec le Parquet national financier et le parquet de Paris, et nous allons essayer de faire de même avec les parquets français les plus importants. En vertu de cette convention, nous échangerons des informations, notamment sur d’éventuels contrôles précédents. Avons-nous déjà contrôlé l'entreprise en question ? Avons-nous un rapport ? Que savons-nous de sa situation au regard de sa conformité anticorruption ?
Nous proposons de communiquer ces rapports aux parquets, de façon à ce qu'ils disposent de ce qu'on appellerait des éléments de personnalité s’il s’agissait de personnes physiques. De telles informations peuvent être très utiles au moment de l'audience, notamment lorsque l'entreprise est poursuivie par plusieurs pays. Il peut être très intéressant que la France soit en mesure de fournir, aux Anglais ou aux Américains, un état récent et actualisé de la situation de conformité de l'entreprise, même si des faits ont été commis, même si des délits ont été consommés. Il est important de pouvoir annoncer des évolutions. En outre, le parquet – et éventuellement la juridiction correctionnelle – pourra adapter sa décision en fonction de la situation au moment où elle est appréhendée. Résumons : ce n’est pas la peine de faire un programme de conformité qui recouvre les huit points de l'article 17, s’il y en a déjà quatre ou cinq qui sont parfaitement satisfaits. Ce sont des informations que nous pouvons, le cas échéant, donner aux parquets.
C'est pourquoi nous considérons qu'il est de notre devoir de contrôler des entreprises qui feraient l'objet de poursuites pénales. Il n'y a aucun risque de télescopage entre nos missions et celle des parquets : ils instruisent sur le passé et nous le faisons pour l'avenir. Par conséquent, nous sommes dans des champs différents. Lorsque l'affaire a un caractère public, nous considérons que nous ne risquons pas de porter préjudice au déroulement ou à la sincérité de l'enquête pénale.
Voilà ce que je peux vous dire des CJIP. Pour l'instant, nous n'en avons eu qu’une seule, celle qui concernait l'affaire de la banque HSBC, mais dans laquelle nous n'avons joué aucun rôle puisqu’elle ne s'inscrivait pas dans le domaine de la corruption. Selon des renseignements qui me sont parvenus ce matin même, deux CJIP seraient soumises demain au contrôle du président d'une juridiction. Nous espérons donc avoir des mesures qui vont « mettre la pompe en marche », si vous me permettez cette expression, ce qui est absolument nécessaire.
L’AFA n’équivaut pas au DoJ américain ou au Serious Fraud Office (SFO) britannique. Nous sommes une agence de prévention et nous ne ressemblerons au DOJ et au SFO que dans une action coordonnée, complémentaire et harmonieuse avec les parquets, c'est-à-dire lorsque nous arriverons à faire marcher de front la prévention et la répression. Pour qu'une entreprise soit tentée de solliciter ou d'accepter une mesure de transaction telle que la CJIP, il faut qu'elle redoute, au plus haut point, la comparution devant une juridiction correctionnelle. En d’autres termes, il faut qu'elle ait l'assurance que les peines négociées seront égales ou inférieures aux peines prononcées dans le cadre d'une procédure de poursuites classiques. Nous n'en sommes malheureusement pas là. Cela me paraît extrêmement important parce que nous ne voulons pas tromper qui que ce soit sur nos possibilités : nous ne pourrons être réellement efficaces dans la mise en œuvre de cette mesure que si nous avons une action pénale redoutée.
S’agissant de la loi dite « de blocage », j’ai assez peu d’expérience pour vous en parler car elle n’est pas appliquée tous les jours. Elle l’était auparavant sous l'empire du Service central de prévention de la corruption (SCPC). Depuis que nous existons, nous avons eu à traiter un cas unique, une fin de dossier concernant Alstom. Nous jouons un rôle réel et sérieux : nous nous réunissons avec la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) et avec le Commissaire à l’information stratégique et la sécurité économiques (CISSE), et nous examinons le dossier en cherchant à déterminer s’il recèle ou non des éléments qui mériteraient d'être retenus.
La difficulté est que nous intervenons tardivement, parfois un peu après la bataille. Il serait opportun que nous puissions exercer ce rôle de filtre lorsqu’une entreprise française fait l'objet de « poursuites » ou en tout cas d'une procédure dans laquelle un moniteur est désigné d’une manière que l’on nous dira conventionnelle. Quoi qu’il en soit, nous souhaiterions être informés systématiquement, de façon à pouvoir exercer ce rôle de filtre et de contrôle, ce qui, je vous l'avoue, n'est pas tout à fait le cas.
Comme nous avons conscience de nos moyens et de nos faiblesses, nous allons essayer de régler les choses – si tant est que nous soyons soutenus dans cette démarche par nos autorités – de la façon la plus diplomatique possible. Nous allons notamment tenter d'élaborer des protocoles ou des conventions avec nos homologues étrangers, notamment le DoJ et le SFO, parce qu'il n'y a rien de pire que de rester « hors du jeu ». Certains ont largement profité du fait que nous l’ayons été. À présent, nous entendons prendre notre place et nous imposer de manière intelligente dans ce mouvement, sans pour autant faire de l’obstruction.
La loi nous a confié un rôle qui paraît aller dans ce sens et qui n’est pas fondamentalement contesté a priori par les Anglais, les Américains ou la Banque mondiale. Nous allons de nouveau les rencontrer et proposer notre intervention selon des modalités qui, je ne vous le cache pas, ne sont pas encore totalement définies. En tout cas, nous souhaitons exercer un droit de regard ab initio parce que tout contact d'un moniteur avec une entreprise constitue, aux termes de la loi, un possible vecteur de transmission d’information.
Nous constatons que, jusqu’à présent, l'intervention des moniteurs en France ne passe ni par notre agence ni même par le canal de l'entraide pénale internationale, ce qui me surprend beaucoup, je dois l’avouer. Dans le cas d'une procédure pénale américaine, par exemple, le b.a.-ba est de passer par le canal de l'entraide, c'est-à-dire d'adresser au ministère de la justice une commission rogatoire internationale qui est alors communiquée à un juge d'instruction qui exerce son droit de regard.
À cet égard, je rappelle les dispositions de l'article 694-4 du code de procédure pénale qui semblent d'ailleurs assez conformes à celles de la convention européenne d'entraide d'avril 1959. Dans ce cas, elles prévoient que les informations susceptibles d'être communiquées le sont d'abord au procureur général, lequel peut, s'il l'estime nécessaire, saisir le garde des Sceaux. Il y a donc un filtrage. J'allais même dire que la boucle est bouclée parce que le garde des Sceaux pourrait nous saisir, dans la mesure où notre agence est rattachée directement à son autorité, avant de communiquer l’information. Notre avis serait facultatif, sans doute, mais nous pourrions au moins être saisis.
Je rappelle aussi l’existence d’un code pénal, au-delà de la loi « de blocage », car à certains moments il faut savoir rappeler les choses. L'article 411-5 du code pénal punit de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende le fait d'entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, lorsqu'il est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. L'article 410-1 énumère les éléments qui constituent les intérêts fondamentaux de la Nation. On y trouve « son indépendance » mais aussi « des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique ». Nous ne sommes pas très loin, me semble-t-il, de notre sujet.
L'article 411-6 punit de quinze ans de détention criminelle et de 225 000 euros d'amende, le fait de livrer ou rendre accessible à une puissance étrangère tout renseignement ou documents de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. L'article 411-8 punit de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d’amende, le fait d'exercer, pour le compte d'une puissance étrangère, une activité ayant pour but l’obtention ou la livraison de pareils renseignements ou documents. Ce qui signifie, me semble-t-il, que toute intervention sur notre territoire d'une autorité privée ou publique, qui ne serait passée ni par le canal administratif ni par le canal de l'entraide pénale internationale, est susceptible d’être punie ces peines.
Nous tenons à conserver les éléments de la loi « de blocage » qui nous donnent compétence. Les Américains arguent que la loi manque de sévérité ou que, n’étant pas réellement appliquée, elle ne peut donc pas leur être opposée comme un argument sérieux qui ferait obstacle à leur action. Ils ont sans doute raison. On pourrait envisager d'augmenter les pénalités attachées au non-respect de cette loi de blocage qui, je le rappelle, s'applique aussi bien à ceux qui demandent l’information qu'à ceux qui la donnent, aussi bien aux enquêtes existantes qu'aux enquêtes projetées.
Je ne suis pas certain que l’aggravation des peines changerait grand-chose car il faudrait qu’elles atteignent des niveaux si élevés que cela en deviendrait un peu ridicule. En revanche, il faudrait obliger les entreprises ou les autorités étrangères à nous informer de leur action, sous peine de se voir directement exposées aux infractions pénales que je viens de citer.
En réalité, les entreprises sont dans une situation extrêmement délicate pour venir nous révéler les choses : pire qu’une amende ou une sanction pénale, elles jouent leur capacité à exercer leur activité sur le territoire américain ou même une zone plus vaste. En s’opposant aux procédures proposées par certains pays, elles risquent de perdre leur licence d'exploitation. Dans ces conditions, je ne suis pas certain que même des peines d'emprisonnement ou d'amende très lourdes les inciteraient à venir nous expliquer qu'elles font l'objet – ou qu'elles vont faire l'objet – d'une procédure et qu’elles souhaiteraient que l’on intervienne pour les protéger.
Dans ces affaires, l'intervention de l’AGRASC ne serait pas forcément bien accueillie par les entreprises qui préfèrent régler leurs comptes discrètement et payer.
Les Américains savent d’ailleurs exactement ce qu’ils peuvent leur faire payer puisqu’ils les ont analysés, examinés et audités : ils savent précisément jusqu’où peut aller la sanction sans que cette vampirisation ne tue l’entreprise.
Je ne crois donc pas qu’il faille compter sur les entreprises pour faire fonctionner ce système. En revanche, je pense que nous pourrions très légitimement – car nous sommes encore maîtres chez nous – imposer aux autorités judiciaires étrangères, quelle que soit la forme des poursuites et des actions qu’elles mènent, de les signaler soit au procureur de la République compétent en passant par le canal de l’entraide, soit, par d’autres voies, à notre agence dont c’est la vocation en matière de corruption.
Par ailleurs, je ne suis pas sûr qu’il faille réunir tout le plein exercice de la loi de blocage entre les mêmes mains, même si, à une époque, il y a eu des tentations de la part du CISSE d’en récupérer la totalité. Pour ma part je n’ai pas de jalousie de prérogatives : nous sommes là pour servir la République. Je dis simplement que nous retirer nos prérogatives dans l’exécution de la loi de blocage annihilerait notre capacité à nous immiscer dans les interventions étrangères concernant les sociétés françaises.
Vous me demandiez, monsieur le président, si le système de veille et d’intelligence français tenait compte de la réalité des actions américaines et s’il existait un mécanisme de veille. J’avoue l’ignorer, car cela échappe à nos compétences, et c’est par les médias que nous apprenons que telle ou telle société fait l’objet d’un monitorat.
À ma connaissance il n’y en a pas ; ce que je peux dire c’est que nous avons commencé de façon très sérieuse à développer des relations avec un certain nombre de personnes, car nous considérons qu’il est de notre intérêt de cesser de marcher en ordre dispersé. Il est impératif que quelqu’un, nous ou un autre, dispose de cette information, et qu’elle soit traitée à l’unisson.
Nous avons donc commencé à mobiliser les services économiques des ambassades afin d’obtenir de l’information sur ce qui se passe à l’étranger et qui est susceptible de concerner nos entreprises, voire des entreprises étrangères, car les parquets français peuvent également agir dans l’extraterritorialité.
Nous tâchons aussi de mobiliser tous les services susceptibles de nous fournir du renseignement, de façon à ne pas « arriver après la bataille » et pouvoir intervenir en temps utile, comme certains pays l’ont déjà fait avec les Anglais et les Américains.
M. le président Olivier Marleix. Merci, monsieur le directeur, votre réponse sur la loi dite « de blocage » a été très éclairante. Vous avez aussi répondu très précisément à la question de la veille donc sur la lecture globale dont des autorités disposaient ou non sur l’ensemble des procédures ouvertes à l’encontre d’entreprises françaises.
Deux procédures sont ouvertes dans l’affaire d’Airbus, une par le Parquet national financier, l’autre par le Serious Fraud Office britannique. Une sorte de pré-monitoring a été mis en place à la demande des Britanniques, semble-t-il : disposez-vous d’un droit de regard sur leurs agissements dans ce dossier ?
M. Charles Duchaine. La situation est quelque peu complexe. En premier lieu, nous nous sommes interrogés sur ce que nous devions faire par rapport à une entreprise poursuivie. Fallait-il accomplir nos missions ou devions-nous, au motif des poursuites engagées, nous en abstenir ?
Nous avons considéré, et l’avenir dira si nous avons eu raison, que ce serait une faute de notre part que de ne pas intervenir au chevet d’une entreprise poursuivie, car cela reviendrait à la priver de la possibilité de démontrer par une analyse franco-française les efforts qu’elle aurait pu avoir fournis entre le moment de la commission des faits reprochés et celui de son jugement. De fait, tous les États s’accordent à considérer comme une forme de circonstance atténuante le fait de démontrer que l’on a progressé dans le domaine de la conformité anticorruption entre la perpétuation des faits et le verdict.
Il est toutefois difficile pour une jeune agence comme la nôtre, qui n’est pas encore complètement installée dans le paysage institutionnel, de venir mettre notre nez dans un dossier particulièrement sensible, et risquer de produire plus de casse que de bonnes choses ! Cela d’autant plus qu’existent déjà deux autorités française et anglaise.
Nous sommes par ailleurs suspects si nous demandons des informations, car nos interlocuteurs s’interrogent alors sur nos motivations. Je ne crois cependant pas que cette situation pourra perdurer, car une véritable action concertée doit émerger, elle devra être française certes, mais coordonnée avec les autorités étrangères.
Il serait important pour nous de prendre connaissance du contenu de ce dossier, tout en restant à notre place. Nous devons effectivement savoir qui a déclenché quoi, qui a fait quoi et qui s’occupe de quoi ; ce n’est pas le cas aujourd’hui.
M. le président Olivier Marleix. J’ai lu que le législateur avait manqué sa cible dans sa tentative de vous conférer une compétence extraterritoriale, et que vous souhaiteriez que cela soit corrigé.
M. Charles Duchaine. Vous me mettez en difficulté, monsieur le président ! Vous connaissez mon statut, l’AFA n’est pas une autorité administrative indépendante, même si je suis assez indépendant moi-même. Je dispose d’une indépendance totale dans le contrôle, pas dans les autres domaines. J’ai effectivement émis le souhait de voir l’Agence disposer d’une compétence extraterritoriale, mais il faut que ce souhait soit partagé par mes autorités.
M. le président Olivier Marleix. À l’occasion de l’installation de l’AFA dans ses nouveaux locaux, le 19 décembre dernier, vous avez dit que l’article 17 de la loi Sapin 2 vous avait enfermés sur le territoire national alors même le législateur avait prétendu ouvrir une fenêtre extraterritoriale.
M. Charles Duchaine. C’est pour cela que j’ai commencé mon propos en vous disant que je ne voulais pas vous tromper sur ce que nous étions réellement. Nous ne sommes pas le bras armé de la lutte contre la corruption ; nous sommes dans la prévention, ce qui est fondamental, car elle revient à déléguer aux acteurs le fait de se contrôler eux-mêmes. C’est une excellente chose, car, dans un certain nombre de cas, la prévention évite la répression.
Je ne considère pas du tout que nous soyons inutiles, mais que nous aurions pu aller plus loin. Aujourd’hui, je déplore un peu moins certaines choses qu’au départ, il faut évaluer ce que le texte en l’état nous permet de faire, avant peut-être d’en demander la modification. C’est probablement ce que pensent certains.
Vous faites allusion à l’article 17 qui prévoit que l’AFA a la capacité de contrôler les entités employant au moins 500 salariés et réalisant plus de 100 millions d’euros de chiffre d’affaires. Le texte ajoute que ce contrôle peut s’exercer sur de plus petites entités, mais qui appartiendraient à des groupes qui, de façon consolidée, atteindraient ces deux critères légaux.
Les choses se gâtent quelque peu lorsque le texte ajoute – à mon sens sans intention véritable – que ce contrôle peut s’exercer à la condition que le siège de la société mère soit situé en France. Du coup, cela met à l’abri les groupes étrangers détenteurs de filiales sur le territoire national ; et je ne suis pas sûr que cela soit une très bonne chose, car l’idée de la loi n’est pas de se lâcher des bombes sur les pieds, mais de parvenir à les lancer sur les autres.
M. le président Olivier Marleix. Je ne connais pas la loi par cœur, il me semblait cependant que nous avions essayé de rendre possible le contrôle des entreprises ayant une activité en France. Ce qui avait été proposé par un amendement présenté par M. Pierre Lellouche et Mme Karine Berger…
M. Charles Duchaine. … Comme me le souffle Gérald Bégranger, cela portait sur les aspects pénaux de la loi, je vous parle de ce qui regarde la prévention.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Par comparaison avec ce qui se pratique chez nos partenaires commerciaux et dans les autres blocs économiques du monde, avez-vous présents à l’esprit des outils qui fonctionnent le mieux dans la lutte contre la corruption ?
Avez-vous le sentiment que nous sommes au top des dispositifs en France, ou pensez-vous que nous pourrions adopter quelques bonnes pratiques en cours chez nos partenaires ?
M. Charles Duchaine. Notre système est un peu singulier, car il est axé sur la prévention de la corruption, ce qui n’existe pas partout. Dans beaucoup de pays, la prévention ne constitue pas une obligation, comme en Italie, pays dans lequel en revanche, à la faveur de poursuites pénales, les précautions prises par la personne morale en matière de prévention peuvent être examinées. Si un manque de précautions préalables est constaté, des sanctions civiles ou administratives peuvent être prononcées.
Il est difficile de comparer notre système à un autre. Il me semble qu’au plan institutionnel, nous disposons à peu près des outils susceptibles de fonctionner. Encore faut-il, lorsque l’on possède une belle voiture, avoir de l’essence à mettre dedans ! Je ne souhaite pas défendre les autres malgré eux, mais nous avons un Parquet national financier qui comprend quinze ou dix-sept magistrats. Il s’appuie sur un office de police débordé par les événements, malgré ses compétences et sa bonne volonté que je ne remets pas en cause.
À mon sens, cela est insuffisant, nous sommes nous-mêmes cinquante-cinq, et j’espère pouvoir atteindre soixante-cinq équivalents temps plein (ETP) d’ici la fin de l’année. Pour l’instant, je ne réclame rien. J’estime que c’est à nous de faire la démonstration de notre utilité et de notre efficacité avant de demander des moyens. Mais il y a longtemps que la justice n’a plus les moyens de traiter ce type d’affaires. Des pays comme l’Angleterre ou les États-Unis affectent beaucoup plus de moyens à ces missions.
M. Denis Sommer. Vous avez évoqué les possibilités de transactions ou de conventions transactionnelles, et précisé qu’en cas d’acceptation de la part du présumé fautif qui reconnaît les faits, il fallait que celui-ci soit persuadé que la peine encourue dans l’absence de transaction serait aggravée du fait de ce refus.
Ce qui me surprend, c’est que, le cas échéant, c’est l’entreprise qui acquitte le montant des pénalités prononcées, alors qu’elle est une personne morale, qui n’existe que par l’intervention des hommes qui y travaillent et qui la dirigent. Dès lors, ne faudrait-il pas faire évoluer la loi pour ce qui a trait à la responsabilité individuelle des dirigeants dans ce type d’affaires ?
M. Charles Duchaine. La loi est parfaite, mais elle est peu ou pas appliquée. La responsabilité pénale des personnes morales, qui résulte très directement des agissements de l’organe ou du représentant peut être engagée. Mais cela n’exclut en rien la responsabilité du dirigeant en tant que personne physique, et la convention judiciaire d’intérêt public est strictement réservée à la sanction du comportement des personnes morales. Toutefois, la conclusion d’une telle convention n’exclut en rien la faculté dont dispose le parquet de poursuivre individuellement, devant le tribunal correctionnel suivant les voies ordinaires, les organes, dirigeants et préposés de l’entreprise qui, à un titre ou à un autre, auraient participé à la commission de l’infraction.
Cela est sans doute plus facile à dire qu’à faire, car, dès lors que l’on entre dans une négociation portant sur la responsabilité de la personne morale, cela conduit à englober dans la discussion des considérations relatives à l’opportunité de poursuivre des personnes physiques, surtout s’il s’agit des mêmes dirigeants. Si une cession est intervenue entre-temps et que les dirigeants ont changé, les choses sont simples, en revanche, si les intéressés sont demeurés les mêmes, la négociation doit être plus globale.
Les sanctions encourues par les personnes physiques sont très lourdes. Si les peines de confiscation encourues par les personnes physiques et morales comparaissant devant les juridictions correctionnelles étaient prononcées de manière implacable et systématique, les entreprises accepteraient immédiatement la transaction.
M. le président Olivier Marleix. La France s’est engagée dans le grand sujet que constitue la lutte contre la corruption à l’échelon international, notamment à travers la convention de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). On constate toutefois que les Américains ont une pratique assez variable de la compétence territoriale et du principe non bis in idem, qu’ils reconnaissent plutôt en faveur des Britanniques et du Serious Fraud Office lorsqu’il ouvre des investigations. Cependant, pour la première fois, dans l’affaire d’Airbus, il semble que l’intervention des Britanniques n’a pas donné toute satisfaction, et que le DoJ a lui-même ouvert une enquête.
Comment votre institution et les démarches entreprises au titre de la loi Sapin 2 par les autorités françaises sont-elles perçues par nos partenaires étrangers ? Pensez-vous que nous parviendrons un jour à bénéficier d’une reconnaissance suffisante pour que les Américains nous laissent appliquer nos procédures ?
Avez-vous eu l’occasion d’échanger avec les autorités américaines à ce sujet ?
M. Charles Duchaine. Nous avons rencontré les Américains et leur avons fait part de notre intention d’entrer dans ce jeu, et de ne pas regarder passivement, les bras ballants, ce qui se passe. Nous leur avons également fait part de notre intention d’intervenir selon des modalités restant à définir dans la mise en œuvre des monitorings sur notre territoire. À ce sujet, nous avons eu des échanges beaucoup plus fournis avec la Banque mondiale.
Pour l’instant, ce serait mentir que d’affirmer que nous avons trouvé des accords ; à cette heure aucune position officielle ne nous a été communiquée. Dans très peu de temps, nous recevrons un représentant du DoJ ainsi qu’un représentant du Serious Fraud Office. Naturellement, nous allons poser ces questions.
Notre devoir, en tant qu’Agence française anticorruption – et c’est notre rôle auquel nous ne pouvons que nous conformer –, est de ne donner à personne le sentiment que nous voudrions protéger les fauteurs de corruption. Il est donc très important de ne pas perdre de vue notre mission, et de réaffirmer très solennellement que nous ne sommes pas là pour protéger les corrupteurs ou les corrompus.
Cependant, et je m’appuie sur mon expérience passée, il est impossible de ne pas constater que les dossiers ne sont pas traités de la même façon selon qu’ils sont impécunieux, comme diraient les avocats, ou sont susceptibles de rapporter de l’argent. Nous devons impérativement nous imposer dans le traitement de ces dossiers et, surtout, imposer le respect des règles élémentaires que tous les pays observent.
Ainsi, le principe non bis in idem que vous évoquiez est habituellement appliqué, y compris de manière instinctive par les tribus primitives : on ne punit pas deux fois pour la même chose. Nous considérons donc qu’il n’y a aucune raison de ne pas reconnaître les décisions qui seraient rendues par la France. Cela suppose que de notre côté nous fassions preuve d’une certaine lucidité ; et nous ne pouvons pas considérer que le principe est satisfait si nous condamnons à moitié, si nous ne condamnons pas ou faisons preuve de complaisance, etc.
C’est pourquoi nous disons aux entreprises que nous sommes à leur écoute, que nous tâchons de les aider, de les immuniser contre des poursuites à l’extérieur, en leur forçant quelque peu la main pour qu’elles adoptent des plans de conformité qui leur permettent de développer leurs activités à l’étranger sans prendre le risque de se faire épingler par la justice. Mais nous leur disons aussi que si elles se font attraper, nous ferons preuve de compréhension si des efforts ont été faits – comme le font tous les pays étrangers –, sans pour autant faire preuve de complaisance, car sinon elles s’exposent à être jugées ailleurs pour la même chose.
Lorsque je m’en occupais, j’ai découvert que certains pays étaient beaucoup plus engagés dans la lutte contre la criminalité lorsqu’il y avait des saisies et des confiscations à réaliser que lorsqu’il n’y en avait pas. Pour résumer mon propos de façon quelque peu humoristique, je dirais que la justice française est restée dans la notion de bien et de mal, alors que certaines justices étrangères sont passées à la notion de crédit et de débit.
En un mot, il est des justices qui n’engagent des actions qu’après avoir réalisé une sorte d’étude d’impact estimant le rapport coût/avantage ; ce qui au fond est parfaitement intelligent. Cela ne concerne évidemment pas les atteintes aux personnes, mais dans les affaires purement économiques, le traitement pénal est purement économique : qu’est-ce que cela va coûter, qu’est-ce que cela va rapporter, y aura-t-il un résultat à la fin ? Et, le cas échéant, ce résultat peut-il être partagé avec d’autres ?
C’est aussi simple que cela, en France nous demeurons – ce dont je me réjouis, car c’est à l’honneur de notre démocratie – dans la notion de bien et de mal, peut-être pourrions-nous parfois introduire celle de crédit/débit : nous serions alors mieux compris et plus crédibles.
M. le président Olivier Marleix. Merci, monsieur le directeur.
La séance est levée à seize heures cinq.
30. Audition, ouverte à la presse, de M. Christophe Lecourtier, directeur général de Business France, accompagné de M. Antoine Gambard, directeur adjoint des investissements de Business France
(Séance du mercredi 14 mars 2018)
La séance est ouverte à seize heures vingt-cinq.
M. le président Olivier Marleix. Chers collègues, nous recevons aujourd’hui Christophe Lecourtier, directeur général de Business-France depuis le mois de septembre dernier, accompagné de MM. Antoine Gambard, directeur adjoint des investissements, et François Raffray, directeur des relations institutionnelles.
Votre expérience administrative dans le domaine des relations commerciales internationales, monsieur le directeur général, est riche. Vous avez commencé votre carrière au sein de la direction des Relations économiques extérieures (DREE), avant qu’elle ne soit absorbée par la direction du Trésor. Vous avez également travaillé dans plusieurs cabinets ministériels : au ministère de l’agriculture et au cabinet de Mme Christine Lagarde, alors ministre de l’économie et des finances. Vous avez également été directeur général d’Ubifrance, agence chargée de soutenir nos entreprises exportatrices, ambassadeur en Australie et, plus brièvement, en Serbie. Évidemment, votre témoignage nous éclairera sur l’attractivité de la France. Nous ne reviendrons pas en détail sur la situation de notre commerce extérieur, dont le déficit bat chaque année des records, notamment pour ce qui concerne les industries manufacturières !
Nous souhaitons évidemment savoir quel regard vous portez sur l’attractivité de notre pays. Partagez-vous l’analyse plutôt positive de certains observateurs selon lesquels elle se redresse depuis 2016 ? Je songe notamment au Baromètre annuel sur l’attractivité de la France et au classement établis par EY, anciennement Ernst & Young. Comme vous-même, à Busines France, dressez un état des lieux, j’aimerais connaître vos conclusions sur l’année 2017. Quels progrès ont été réalisés ? Quels secteurs vous paraissent les plus prometteurs ? Quels atouts faut-il mettre en valeur pour promouvoir l’attractivité de notre pays ? Quels sont les handicaps les plus persistants ?
Par ailleurs, je suis toujours gêné lorsqu’on évoque le montant global des investissements étrangers en France, car il y a « un peu à boire et à manger » Quand Disney décide d’investir 2 milliards d’euros, c’est évidemment de la création nette d’activité. En revanche, le rachat pour 12,5 milliards d’euros de la branche « Énergie » d’Alstom ne me paraît pas positif, j’y vois plutôt une opération de croissance externe visant à réduire un adversaire ou à éliminer un concurrent. Une distinction est-elle faite, sur le plan statistique, entre ces différents types d’investissement ?
Votre point de vue sur le contrôle des investissements étrangers nous intéresse également beaucoup. Le débat n’est pas purement franco-français. Le Président de la République lui-même a souhaité que l’Europe se dote de règles en la matière ; un projet de règlement européen est en cours d’élaboration et la question est largement débattue aux États-Unis ; de leur côté, les Allemands ont renforcé leur dispositif. Il s’agit de parvenir à un équilibre entre l’attractivité d’un pays et le contrôle des investissements dans les secteurs qu’il peut légitimement considérer comme les plus stratégiques, la notion de secteur stratégique elle-même méritant peut-être d’être précisée ?
Avant de vous laisser la parole, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, de bien vouloir prêter serment.
(M. Christophe Lecourtier et M. Antoine Gabard prêtent serment.)
M. Christophe Lecourtier, directeur général de Business France. Créée au début de l’année 2015, l’agence Business France est l’héritière de deux organisations : Ubifrance, chargée d’apporter son soutien aux exportateurs et l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), dont le rôle était d’attirer les investisseurs étrangers en France et de les accompagner dans les meilleures conditions. C’est au titre de cette seconde mission que je m’exprime devant vous cet après-midi,
Elle se décline en quatre actions principales. La première est d’informer investisseurs et talents internationaux des atouts structurels de la France et de la dynamique des réformes, dont l’incidence est déterminante – et positive – depuis quelques mois ; la deuxième consiste à prospecter et à convaincre des investisseurs potentiels grâce à des équipes présentes aux quatre coins du monde ; la troisième, à suivre les communautés d’affaires d’investisseurs internationaux présentes en France pour voir dans quelle mesure leurs projets sur notre sol se déroulent bien, et favoriser réinvestissements et développement de leurs implantations. La quatrième, à mon avis très importante, consiste à conseiller le Gouvernement en lui faisant remonter les principales difficultés d’ordre générique que rencontrent les investisseurs dans le développement de leur projet en France.
L’agence Business France n’est évidemment en rien impliquée dans les grandes opérations de fusion et acquisition que vous avez évoquées, monsieur le président, ou qui ont même pu défrayer la chronique, qu’il s’agisse du rachat de la branche « Énergie » d’Alstom par General Electric, de Nokia rachetant Alcatel, ou encore de la fusion entre Lafarge et Holcim. Ces dossiers sont gérés à un niveau beaucoup plus politique, au sein des cabinets ministériels et de manière interministérielle. Nous menons pour notre part un véritable travail de fond, beaucoup moins ponctuel et beaucoup plus structurel, pour faire en sorte que la France conserve et même accroisse sa part relative dans les flux d’investissement à destination de l’Europe – c’est bien l’enjeu des prochaines années. En stock, ces flux représentent, on ne le sait pas toujours, une part très importante de l’économie française. Nous comptons 28 000 entreprises à capitaux étrangers – je parle bien d’entreprises, pas d’établissements –, qui emploient à peu près 1,8 million de salariés. Représentant plus de 30 % des exportations françaises et plus de 21 % des dépenses de recherche et développement (R&D), elles sont particulièrement présentes dans l’industrie manufacturière. Le rôle des investisseurs étrangers est donc déterminant dans le combat pour l’industrie, devenu enjeu national.
La période 2014-2017, à tort ou à raison, n’est pas toujours considérée comme la plus faste en termes d’image ou d’attractivité de notre pays.
À l’époque, j’étais moi-même ambassadeur, et nous devions assez souvent lutter contre ce qu’on appelait le french bashing, autrement dit la critique un peu facile et assez récurrente de notre pays. Nous n’en avons pas moins réussi, au cours de cette période, à attirer sur notre territoire plus de 4 400 projets d’investissement, qui ont représenté environ 124 000 créations nettes d’emploi. Environ 47 % de ces projets, pratiquement la moitié, ont été directement décelés et accompagnés par Business France. Nous considérons évidemment les créations d’emploi qui peuvent résulter des investissements, et nous nous concentrons sur les projets ayant un intérêt du point de vue de l’emploi plutôt que sur les investissements proprement financiers, voire spéculatifs.
Au cours de cette période 2014-2017, même si cela peut paraître contre-intuitif, la France a été le premier pays d’accueil des investissements industriels étrangers en Europe. De ce point de vue, notre pays l’emporte de loin sur le Royaume-Uni et même l’Allemagne : 21 % des investissements industriels étrangers en Europe se sont faits en France, seulement 12 % au Royaume-Uni et 8 % en Allemagne. Il est vrai que les Allemands ont d’autres atouts pour financer leur développement industriel que l’apport de capitaux étrangers
– Nicolas Dufourcq vous l’a très bien expliqué lors de son audition.
Cette tendance, tout de même assez positive en une période où l’image de la France l’était plutôt moins, se confirme. La France conserve son leadership – les résultats de l’année 2017, que nous pourrons donner dans quelques jours, le montrent. L’écart avec le Royaume-Uni et l’Allemagne se creuse même. C’est la France qui, aujourd’hui, attire le plus grand nombre de projets industriels.
Les investissements dans ce qu’on appelle dans les activités de production consistent pour les deux tiers en l’extension d’activité de sites existants, ce qui est plutôt un bon signe : ce faisant, l’investisseur confirme sa présence en France et accroît ses capacités de production. Les projets greenfield, c’est-à-dire les nouvelles implantations, représentent 12 % des projets. Dans 13 % des cas, nous sommes parvenus à obtenir des investisseurs étrangers qu’ils reprennent des sites en difficulté. Le reliquat est constitué de rachats-extensions et reprises-extensions.
Dans le classement des pays d’origine de ces investissements, les Allemands arrivent en premier : 18 % des investissements de production sont le fait d’entreprises allemandes, 16 % celui d’entreprises des États-Unis. Suivent les entreprises italiennes, belges et britanniques. Mais si l’on raisonne en termes d’emplois induits, les premiers sont les États-Unis : 25 % des emplois créés sont effectivement le fait d’entreprises d’origine américaine.
Les investissements dans les activités de production se concentrent pour les deux tiers dans six secteurs : l’industrie agroalimentaire ; la construction automobile et les équipementiers ; la chimie et la plasturgie ; le travail des métaux ; les machines et équipements mécaniques ; le verre et la céramique.
Le fait n’est pas toujours connu, mais c’est la région Grand-Est qui attire le plus de ces investissements ; son caractère frontalier n’y est pas étranger. Avec 17 %, elle se taille la part du lion. Elle est suivie de l’Occitanie, qui attire 15 % des investissements, et des régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, qui en attirent chacune 13 %. En revanche, les Hauts-de-France arrivent en tête en termes d’emplois liés strictement aux activités de production.
Nous avons traversé une période au cours de laquelle il pouvait être difficile d’expliquer à des étrangers que la France était l’endroit où il fallait aller. En tant qu’ambassadeur, je m’y suis employé ; j’ai rencontré des succès, mais aussi essuyé des échecs.
Selon les études qualitatives que nous faisons auprès des investisseurs étrangers, ils choisissent la France pour quatre raisons principales. La première, cruciale dans le monde actuel, est la qualité de notre écosystème en matière de d’innovation et de recherche et développement. Si la France est au sixième rang mondial pour les dépenses de R&D, chacun, en particulier l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), reconnaît que le crédit impôt recherche (CIR) a fait de notre pays celui où le traitement fiscal de ces investissements est le plus avantageux. C’est vraiment l’innovation qui est citée comme notre avantage comparatif numéro un, notamment selon le Baromètre d’EY que vous-même avez cité, monsieur le président.
Le deuxième atout structurel qui nous est reconnu est la qualité de notre main-d’œuvre – je dirai même : son rapport « qualité/prix ». Nous avons souvent tendance à nous battre la coulpe, mais, depuis quelques années, le coût horaire de la main-d’œuvre française dans l’industrie manufacturière est redevenu inférieur à celui de la main-d’œuvre allemande. C’est récent, mais cela pèse dans les décisions d’investissement. Au critère de qualité de la main-d’œuvre s’ajoute celui de sa quantité : une entreprise qui veut se développer en Allemagne éprouve de grandes difficultés à trouver les ressources humaines nécessaires, en techniciens ou en ingénieurs. Bien sûr, il y a aussi des goulets d’étranglement ou des difficultés en France, mais notre situation est de ce point de vue bien meilleure que celle de l’Allemagne.
Notre troisième atout, bien connu, c’est la très grande qualité de nos infrastructures. Cela vaut pour les infrastructures physiques – les aéroports, les routes, le réseau ferroviaire – mais aussi, par exemple, pour l’électricité : le fait que son prix soit l’un des plus bas en Europe fait souvent la différence.
Enfin, notre quatrième atout tient à la taille du marché domestique et, surtout, à notre dynamique démographique qui nous singularise.
Au cours de la période la plus récente, ces quatre atouts ont composé, avec la dynamique des réformes engagées par le Gouvernement un cocktail extrêmement efficace. Il est évident que les entreprises étrangères considèrent à la fois atouts structurels et dynamiques des réformes. Le ministre de l’économie aura l’occasion, dans quelques jours, de présenter le bilan de l’année 2017 ; une accélération très significative est intervenue à la fin de l’année dernière, que l’on considère le nombre de projets ou les créations d’emploi liées aux investissements étrangers dans notre pays.
Compte tenu de l’action du Président de la République et du Gouvernement, et sans doute aussi en raison d’une dégradation excessive au cours des dernières années, l’image de la France s’est singulièrement améliorée. Selon des sondages de Kantar TNS et de l’IFOP, 60 % des chefs d’entreprise ont le sentiment que la France est devenue plus attractive depuis mai 2017 : la progression est même de 24 points par rapport à la même période de l’année précédente ; autant dire qu’elle s’est fortement améliorée. Business France devra, au cours des prochains mois, exploiter au mieux cette perception favorable pour mobiliser de nouveaux projets d’investissement.
Pour le compte de l’Élysée et du Gouvernement, nous avons organisé le Sommet de Versailles à la fin du mois de janvier dernier. L’objectif était initialement d’accueillir un peu moins d’une centaine de grands patrons internationaux, pour la plupart en route pour Davos, mais, à quelques jours de l’événement, ils étaient déjà plus de 140 à annoncer leur présence ; la réponse de la communauté d’affaires internationale a donc été particulièrement forte. Nous avons dû nous organiser en conséquence.
Il nous appartiendra de faire en sorte, au cours des prochains mois, que la réalité législative et administrative au quotidien ne soit pas trop en décalage par rapport à cette perception favorable de notre pays. Dans cet esprit, j’ai proposé il y a quelques semaines au Gouvernement un projet de réforme qui porte tant sur notre action en faveur de l’export que sur cette politique d’attractivité. Nous avons aujourd’hui une ardente obligation, au sein des services de l’État mais aussi en liaison étroite avec les collectivités, en particulier les régions auxquelles la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe », a donné compétence en matière d’attractivité, de ne pas laisser se creuser un écart trop grand entre cette image excellente et une réalité qui évolue forcément moins vite. Toutes sortes d’actions seront mises en œuvre, notamment par le Gouvernement, pour résoudre certains points noirs qu’expriment bien certains classements internationaux et rapports comme ceux de la Banque mondiale, « Doing Business », ou du World Economic Forum de Davos. D’autres enjeux, nombreux, tiennent tout simplement à l’organisation administrative française et à notre capacité à mettre en cohérence le message adressé du plus haut niveau de l’État et du Gouvernement aux investisseurs étrangers, et qui aujourd’hui fait mouche, et la réalité de l’action des services de l’État, nombreux dans les territoires, qui chacun détiennent un levier, plus ou moins efficacement utilisé. Il s’agit de faire en sorte que les projets d’investissements étrangers aboutissent.
M. le président Olivier Marleix. Revenons sur la définition même de l’investissement direct étranger (IDE). Vous avez indiqué, monsieur le directeur général, que Business France ne s’occupait pas de fusions-acquisitions, mais celles-ci entrent pourtant dans le champ des IDE qui incluent bien la création d’une activité en France, le développement d’une activité en France et la prise de contrôle d’une entité économique française. Du coup, les IDE peuvent être vus plus ou moins favorablement selon les situations. Certes, une fusion-acquisition peut être considérée avec optimisme mais c’est une réalité un peu différente. Disposez-vous d’outils statistiques pour appréhender ces réalités différentes ?
M. Christophe Lecourtier, directeur général de Business France. La Banque de France recense les entrées de capitaux. Pour sa part, Business France se consacre au traitement microéconomique de projets identifiés, pour la plupart des projets greenfield, c’est-à-dire des créations d’activité, et, de manière encore trop subsidiaire – nous y réfléchissons –, des projets de rachat. Évidemment, en cas de rachat, se posent les questions « Par qui ? » et « Pour quoi ? »
Entre autres objectifs assignés par l’État figure celui d’atteindre un pourcentage significatif de projets aboutissant à une création de centres de R&D, de projets intéressants en termes de créations nettes d’emplois, et de projets conduisant à l’installation en Europe d’un quartier général de l’entreprise concernée. Demain, à notre conseil d’administration, nous rendrons d’ailleurs compte à nos tutelles de notre activité des trois dernières années. Nous considérons donc les investissements par le prisme des entreprises non celui des flux financiers.
M. Olivier Marleix. C’est donc plutôt la Banque de France qui pourra distinguer les flux en fonction de la logique dont ils procèdent.
M. Antoine Gambard, directeur adjoint des investissements de Business France. Il est effectivement très difficile de faire la distinction, et, comme l’a indiqué M. le directeur général, nous nous concentrons vraiment sur les projets créateurs d’emplois, dans une logique microéconomique. Évidemment, nous avons interrogé les spécialistes, car nous souhaitions nous aussi pouvoir faire le distinguo, mais c’est très compliqué : il suffit de quelques très grosses acquisitions pour qu’un pays soit considéré comme l’un des plus gros investisseurs étrangers – par exemple, en 2016, la Finlande était l’un des plus gros investisseurs étrangers en France, et vous vous doutez pourquoi.
M. le président Olivier Marleix. Nous éprouvons certaines difficultés à anticiper l’avenir d’un certain nombre d’entreprises. Il peut s’agit d’entreprises de taille intermédiaire, des ETI, mais aussi de grands groupes industriels, notamment de grandes entreprises dont l’actionnariat n’est pas toujours sous contrôle. Aujourd’hui, les administrations de l’État sont déjà toutes bien occupées et peu d’effectifs sont disponibles pour s’occuper de ce travail d’anticipation ou de veille. Cette mission pourrait-elle, à votre sens, relever de Business France ?
M. Christophe Lecourtier, directeur général de Business France. La question est assez fondamentale en effet pour la définition d’une nouvelle étape de notre stratégie. Tout ce que j’ai indiqué restera d’actualité : nous allons évidemment profiter de la meilleure fortune et de la perception significativement améliorée de la France pour chercher davantage de nouveaux projets créateurs d’emplois et d’activités de R&D. Cependant, l’économie est une réalité vivante, faite de création et de destruction permanentes, et, nonobstant tout ce que fait, et très bien, Bpifrance, que Nicolas Dufourcq vous a exposé, nous n’avons pas encore de dispositif de capital-risque à la mesure des enjeux à la fois de protection de notre patrimoine industriel et économique et de développement des nouvelles activités. Pour de très nombreuses raisons, nous souffrons d’un handicap comparatif par rapport à un certain nombre de pays, à commencer par les pays anglo-saxons.
Il n’est donc pas illégitime de penser qu’une agence comme la nôtre devrait aussi pouvoir investir ce domaine. C’est finalement notre rôle : qu’il s’agisse d’export ou de soutien aux investisseurs, nous faisons de l’intermédiation. Nous sommes un marieur, qui met en relation des acteurs économiques qui ont des choses à faire ensemble. C’est ce que nous faisons toute la journée, mais il faut le faire à bon escient. Il ne serait donc pas illégitime, au-delà de la promotion de la France, de faire celle d’entreprises qui souhaiterait ouvrir leur capital. Nous pourrions même jouer un rôle en matière de cessions d’entreprise à des investisseurs étrangers. Ce serait là une orientation assez normale. N’oublions pas le changement de génération, j’ai d’ailleurs connu dans ma propre famille une situation de ce type : un certain nombre de dirigeants, enfants du baby-boom et arrivés à l’heure du papy-boom, sans héritiers ou dont les enfants ne souhaitent pas reprendre l’entreprise, peuvent souhaiter céder celle-ci dans les meilleures conditions possibles. Toute la difficulté est de le faire sans naïveté et avec suffisamment de discernement pour que cela ne se traduise pas par une perte de substance du tissu industriel français. Nous avons ainsi participé à la réflexion sur la révision du décret sur les investissements étrangers (IEF). Le but est de mettre en place toutes les garanties déontologiques et méthodologiques qui éviteront de mettre en relation la bonne entreprise avec le mauvais investisseur. C’est là un autre domaine dans lequel il y a matière à une amélioration significative de l’organisation générale des services de l’État ; s’il est nécessaire de mieux articuler tout ce qui accompagne la vie d’un projet nouveau, je pense qu’il y a aussi beaucoup à faire pour éviter de jeter le petit Chaperon rouge dans la gueule du loup ! Nous entretenons à cet égard des relations beaucoup plus étroites qu’auparavant avec les services plus « défensifs » de l’État, notamment à Bercy, qui devront élever leur niveau de garde et de vigilance, en tout cas leur capacité, dans chaque secteur et chaque catégorie d’investisseurs, à séparer le bon grain de l’ivraie.
M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Notre commission d’enquête s’est rendue la semaine dernière aux États-Unis. À Washington, nous avons étudié certains aspects réglementaires, à San Francisco, nous avons rencontré des investisseurs français présents aux États-Unis et aussi des investisseurs américains qui souhaitent venir en France.
Ma première question porte sur l’attractivité de la France. Vous l’avez dit : les choses changent un peu depuis quelques mois. Les investisseurs étrangers nous disent que la France renvoie une image d’attractivité pour les investisseurs étrangers, notamment avec des initiatives comme le Sommet « Choose France », qui visent à montrer que notre pays accueille les investisseurs étrangers et que nous en avons besoin. Votre travail pour booster l’attractivité de notre pays le montre bien : il y a là un réel enjeu. Cependant, les questions que nous nous posons, dans cette commission d’enquête ou dans d’autres cercles, ne risquent-elles pas de faire germer quelque doute dans l’esprit des investisseurs que vous rencontrez ? Ne peuvent-ils trouver un peu contradictoires ces signaux ? Notre souci de protéger le petit Chaperon rouge, de façon parfois un peu trop protectionniste, nos processus français, nos questions françaises, notre administration française tout cela ne risque-t-il pas d’effrayer les investisseurs étrangers, au risque de mettre un coup d’arrêt à notre stratégie d’attractivité ?
Ma deuxième question porte sur la différence entre les investisseurs français et les investisseurs étrangers. On nous a souvent dit, lors de notre déplacement aux États-Unis, que dans certains secteurs comme la « tech », l’intelligence artificielle ou le numérique, les investisseurs français pouvaient se montrer un peu frileux, alors que les investisseurs américains ou ceux d’autres pays étaient prêts à aligner des tickets beaucoup plus importants. Quelqu’un nous a même dit que la France était en train, non pas de créer des unicorns, c’est-à-dire des licornes, mais des « ponycorns », autrement dit d’en rester à de petites « success-stories ». Avez-vous le même sentiment ? Cela signifie-t-il que nous ayons davantage encore besoin de l’étranger ?
Ma troisième question porte sur les éléments différenciants.
Vous avez pour objectif de contribuer à l’attractivité de la France, et d’attirer des investisseurs étrangers. Lors de notre déplacement, nous avons beaucoup entendu parler de la concurrence que se font les pays pour y parvenir. À San Francisco, par exemple, qui affiche 4 %, 4,5 % de chômage, de nombreuses entreprises souhaitent s’agrandir et ont, de ce fait, un vrai besoin d’ingénieurs.
Nous disons qu’il faut investir en France, parce que nos ingénieurs sont bons et coûtent moins cher qu’aux États-Unis – 200 000 dollars pour un ingénieur, surtout dans la Silicon Valley, et parce que nous avons d’excellentes infrastructures, des trains et des aéroports. Ce discours porte. Mais des investisseurs français ont remarqué que certains pays, comme l’Ukraine, l’Inde ou d’autres encore, pouvaient maintenant tenir le même langage.
Avec votre expérience, pensez-vous que nous ayons du mal à nous différencier des autres pays ? Quels leviers n’aurions-nous pas encore utilisés, dans ce contexte de concurrence mondialisée, pour attirer les investisseurs étrangers ?
M. Christophe Lecourtier. Il est évident que dans une sorte de course à l’échalote, chaque pays essaie de copier les autres. C’est ainsi que le crédit impôt recherche, que nous avons été parmi les premiers à mettre en œuvre, il y a plus de dix ans, a été repris par un très grand nombre de pays étrangers ; certains ont essayé de l’améliorer. Nous-mêmes passons une partie de notre temps à faire de la veille pour regarder les dispositifs fiscaux, réglementaires etc. dont disposent les autres pays, et faire remonter au Gouvernement le handicap comparatif que nous pourrions avoir par rapport à tel ou tel compétiteur.
Ma conviction est que nous ne sommes pas en concurrence avec les pays émergents comme l’Inde ou de la Chine – pour autant que ce soient des pays très ouverts aux investisseurs étrangers : de ce point de vue, la Chine fait plutôt désormais le chemin inverse. Après avoir considéré qu’elle avait besoin d’investissements étrangers pour asseoir sa base manufacturière, elle s’engage dans une politique consistant à créer des grands champions nationaux qui vont se substituer petit à petit aux grandes entreprises étrangères opérant en Chine, afin de ramener dans le pays la valeur ajoutée. C’est le fameux paradoxe de l’IPhone, qui était fabriqué en Chine, mais dont la valeur provenait, pour l’essentiel, des composants électroniques importés du Japon, de Taïwan ou de pays développés, et de la propriété intellectuelle. Il est clair que ce n’est plus par l’investissement étranger que la Chine entend se développer aujourd’hui. L’Inde est sans doute dans une posture un peu plus ouverte, mais elle est confrontée en même temps à des enjeux importants en termes de « Make in India », c’est-à-dire de contenu local. Même si ce n’est pas forcément contradictoire avec des investissements étrangers, on a bien vu, encore récemment, que sur certains sujets, les décisions d’investissement tardaient à se concrétiser. Voilà pourquoi l’Inde reste probablement une destination très attractive pour des grands groupes, qui sont nombreux à y avoir remporté de beaux succès dans la mesure où ils ont la capacité à s’inscrire dans le temps relativement long du processus de décision ; c’est sans doute un peu plus difficile pour la granulométrie des entreprises que, précisément, nous arrivons à faire venir en France.
Pour nous, les principaux concurrents en termes d’investissements étrangers se trouvent à l’intérieur de l’espace économique européen, de l’Union européenne dont fait encore partie la Grande-Bretagne, et a fortiori l’Allemagne. Il y a quelques années, l’Allemagne a dépassé la France, qui se trouve en deuxième position en termes d’attraction des investissements étrangers. Notre objectif est d’être capables, dans les prochaines années, de combler notre retard, voire de dépasser l’Allemagne et de devenir, si la Grande-Bretagne confirme sa décision de quitter l’Union, la première destination en Europe des investissements étrangers.
Vous vous êtes interrogé sur les éléments différenciants. Il y a des éléments objectifs, que j’ai rappelés ; mais comme vous l’avez remarqué à juste titre, nous ne sommes sans doute pas les seuls à les posséder. Il y a aussi des éléments un peu plus qualitatifs, qui nous peuvent nous paraître naturels, mais qui font tout de même la différence par rapport aux autres.
Je peux vous donner l’exemple suivant : nous avons réussi à faire venir une belle entreprise du Nigeria, pays qui est en train de devenir un des grands géants de la production audiovisuelle et, en l’espèce, des jeux vidéo. Cette entreprise nigériane, cotée, très solide, hésitait entre l’Allemagne, la France et un troisième pays. Elle a fini par choisir de s’établir à Annecy, essentiellement pour des raisons tenant à la qualité de vie et à l’image de cette région française. À bien des égards, nous nous servons de ces arguments dans le cadre de la compétition qui sévit par moments entre l’Allemagne, les Pays-Bas et nous-même dans le cadre du Brexit, pour faire la différence. Mais cela suppose, ce que l’on le fait très bien en région parisienne à partir du guichet « Choose Paris Région », de collaborateurs de la Région Ile de France, de la Ville, de la Métropole, de Business France et de la Chambre de commerce, un facteur déterminant : l’accompagnement personnel des cadres dirigeants, de leurs familles, de leurs enfants, etc. Or on s’en souciait peu, ou on le faisait mal. La région Ile-de-France a fait un gros effort dans ce domaine, en parfaite résonance avec le ministère de l’éducation nationale – pour accroître largement le nombre de classes bilingues ou de filières d’enseignement en anglais, par exemple. Mais ce qui se fait en région parisienne peut très bien se faire ailleurs. Maintenant que nous avons repris davantage confiance en nous, nous nous sommes aperçus que ces éléments pouvaient réellement faire la différence : offrir à l’époux ou à l’épouse du cadre un permis de travail, ou même l’aider à valoriser son expérience professionnelle et ses diplômes, cela compte ; et de ce point de vue, le potentiel de Paris peut apparaître supérieur à celui de bon nombre de villes allemandes en termes de profondeur du tissu et des possibilités d’épanouissement professionnel, personnel et familial. Autant d’éléments qui, mis bout à bout, par petites touches, en viennent à donner une couleur d’ensemble, un peu comme une mosaïque.
Vous avez évoqué le montant des « tickets » des entreprises étrangères. Nous vivons dans un monde où certaines entreprises disposent d’énormes quantités de liquidités : c’est le cas des GAFA, par exemple avec Apple et ses 90 milliards de dollars de cash disponible, et des entreprises d’État ou parapubliques chinoises. Ces entreprises ont évidemment une très grande facilité à se livrer un shopping qui peut être destructeur de valeur pour un pays de taille moyenne comme le nôtre, du fait de leur tendance à aller rechercher l’innovation soit pour elles-mêmes, soit pour éviter que cette innovation ne profite à un autre, en utilisant un carnet de chèques quasi illimité ; c’est ce que vous a expliqué en substance Nicolas Dufourcq. Quels que soient les moyens que l’on peut mobiliser par une institution comme Bpifrance ou la Caisse des dépôts, on n’arrivera jamais à rivaliser sur ce plan avec ces acteurs qui regardent souvent notre territoire et nos entreprises avec convoitise.
C’est la raison pour laquelle – pour répondre à votre question – j’ai la conviction qu’il est vraiment nécessaire aujourd’hui de trouver le bon équilibre entre un engagement résolu en faveur du libre-échange et de l’espace économique européen, et la défense de nos intérêts. Personne ne peut faire le procès, ni au Président de la République, ni au Gouvernement, d’avoir exprimé le moindre état d’âme à cet égard, notamment au moment des élections présidentielles ; et beaucoup de choses ont été faites, qui allaient toutes dans le sens de la réaffirmation du fait que la France entendait être un acteur dans la mondialisation, un acteur déterminé à défendre ses couleurs et à essayer de gagner.
Croire la mondialisation soit une chance pour la France ne veut pas dire être naïf. Vous trouverez toujours des gens qui vont ergoter, chercher une contradiction entre le Sommet qui s’est tenu à Versailles et le décret IEF sur les investissements étrangers ; mais la plupart des gens sérieux savent que dans tous les pays, qu’il s’agisse des États-Unis, de l’Allemagne ou de l’Australie, les puissances publiques font ce qu’il faut pour être attractives tout en conservant des leviers qui leur permettent, le cas échéant, de bloquer les initiatives qu’elles jugeront néfastes à leurs intérêts, sous la forme d’outils de dissuasion
– c’est le cas des décrets, en fait rarement utilisés – ou des dispositifs qui permettent, par le biais de Bpifrance ou de l’APE, d’entrer temporairement dans le capital d’une entreprise pour éviter qu’elle ne bascule du mauvais côté de la force. Nous jouons avec réalisme, et avec les atouts qui sont ceux d’un pays de taille moyenne qui n’a pas, évidemment, les mêmes ressources que les géants dans le jeu de la mondialisation.
M. Julien Dive. Monsieur le directeur général, merci pour votre présentation. Il me semble effectivement que le rôle de Business France est d’accompagner les PME et les ETI dans cette mission d’internationalisation, et de les aider à capter des investissements étrangers.
Vous nous avez expliqué au début de votre intervention que, sur la question du bien-fondé d’un rapprochement d’Alstom et Siemens, la réponse ne se situait pas à votre niveau, mais au niveau politique. Il n’empêche que la filière ferroviaire, que je connais bien, est composée des trois « locomotives » que sont Alstom, Bombardier et Siemens, présents en force sur notre territoire national, et, tout autour, d’un écosystème d’ETI et de PME évidemment attentives à l’évolution du marché ferroviaire, et qu’il est de votre rôle d’accompagner, le rapprochement entre les deux acteurs européens étant venu perturber l’équilibre qui pouvait exister jusqu’alors sur le marché national.
On vient de parler de l’Inde et de la Chine. De façon plus générale, on peut parler de l’Asie, où émergent de nouveaux acteurs du ferroviaire. Comment accompagnez-vous nos ETI et nos PME, face à de potentiels arrivants sur le marché européen ?
Je voudrais également vous interroger à propos de l’implantation d’acteurs étrangers sur le territoire national. Quelle est votre méthode d’essaimage ? Vous nous avez donné l’exemple d’une entreprise nigériane qui allait s’installer à Annecy. Comment « vendez-vous » notre territoire ? Comment faites-vous la promotion des territoires de notre pays ? Je parle bien sûr des régions. Vous avez expliqué que certaines d’entre elles étaient en avance, notamment dans le domaine de la production. C’est très important, puisque d’un territoire à l’autre, les avantages fiscaux, la CFE et les zones de revitalisation rurale, sont des atouts intéressants pour les investisseurs.
Enfin, quel est l’impact du Brexit sur les industriels présents Outre-manche, ou qui souhaiteraient s’y implanter. Les négociations n’étant pas encore terminées, on ne sait si l’on assistera à un « hard Brexit » ou à un « soft Brexit ». Dans un tel contexte, de quel atout peut jouer la France ?