rapport d'enquête chargée d’examiner les décisions de l’État en matière de politique industrielle, au regard des fusions d’entreprises intervenues récemment, notamment dans les cas d’Alstom, d’Alcatel et de STX, ainsi que les moyens susceptibles de protéger nos fleurons industriels nationaux dans un contexte commercial mondialisé — Dix axes de travail pour une politique industrielle conquérante

Ma deuxième question porte sur le renouvellement des concessions hydroélectriques. Chacun sait l’importance que j’attache à la maîtrise publique de cette énergie renouvelable vertueuse, essentielle pour répondre aux objectifs de la loi de transition énergétique. Nous sommes dans une situation d’attente depuis quelques années. Beaucoup de discussions ont eu lieu entre l’État, EDF et le Parlement pour tenter de trouver des solutions acceptables, compatibles avec les règles européennes. Elles ont abouti, à la suite du rapport dont je suis l’auteur, à des dispositions qui ont été introduites dans la loi de transition énergétique. Dans un cadre compatible avec les exigences de la Commission européenne, elles nous semblent susceptibles de conduire à un processus de renouvellement, notamment grâce à la possibilité de prolonger les concessions sous condition d’investissement. Ségolène Royal, en avril 2017, a transmis à la Commission européenne les dossiers de la concession du Rhône exploitée par la Compagnie nationale du Rhône et de celle de La Truyère exploitée par EDF. La France n’a pas eu de retour quant aux desiderata de la Commission. L’impact sur les investissements serait décisif, qu’il s’agisse de l’optimisation de sites existants ou de la création de nouveaux sites, en nombre limité, toutefois, car leur acceptabilité sociale est difficile même s’il s’agit d’une énergie renouvelable.

Pourquoi ne faisons-nous pas davantage preuve de courage ? Pourquoi n’affichons-nous pas la volonté politique que d’autres pays manifestent ? Pourquoi n’imposons-nous pas l’application de cette loi, compatible avec le droit européen ? La Commission n’aurait alors qu’à s’exécuter. J’aimerais connaître votre position et vos attentes à court terme.

Enfin, je sais que si la situation se débloquait, vous pourriez investir rapidement dans plusieurs sites. Vous avez en effet montré votre volontarisme, en matière d’investissements, sur le site de Gavet qui coûte beaucoup plus cher que prévu du fait de difficultés de configuration géologique. Nous sommes tous très heureux que le tunnelier y ait enfin percé la roche pour pouvoir mettre en production le plus rapidement possible ce site très vertueux qui permet une optimisation de la production de plus de 30 % supplémentaires.

M. Bastien Lachaud. Il serait bon que notre commission puisse avoir accès au contrat de pérennité tripartite et que vous nous présentiez un bilan de son exécution, s’agissant notamment de la livraison des îlots conventionnels de Flamanville 3 et de Taishan 1 et 2. Quels délais de livraison ont été convenus en 2014 dans ce contrat ? Qu’en est-il aujourd’hui ? Quid du lot Alstom d’Hinkley Point C ?

Benjamin Gallezot n’ayant toujours pas été remplacé depuis son départ de GEAST au début de l’année 2017, qui est désormais votre interlocuteur étatique pour défendre les intérêts d’EDF dans cette société ?

EDF est-elle associée à la relation industrielle avec l’opérateur finlandais Fennovoima qui a acheté la turbine Arabelle pour la centrale de Hanhikivi dans le cadre du contrat conclu avec une filiale de Rosatom ?

M. le président Olivier Marleix. J’appuie la demande de M. Lachaud. Il serait souhaitable que le rapporteur et moi-même ayons connaissance de ce contrat de pérennité, dans des conditions de confidentialité que vous nous imposerez.

Mme Natalia Pouzireff. Le volet de l’accord régissant les modalités d’exportation d’Arabelle prévoit la possibilité de se soustraire aux contraintes de type ITAR (International Traffic in Arms Regulations – réglementation américaine sur le trafic d’armes au niveau international). Pourriez-vous revenir sur cette disposition exceptionnelle ?

M. Jean-Bernard Lévy. Il y a eu une phase d’acclimatation lorsque les nouveaux dirigeants de GE se sont substitués à ceux d’Alstom. Cette période s’est achevée pour nous le jour où le client que nous sommes a obtenu une meilleure prise en compte de ses préoccupations – pas simplement de façon ponctuelle, pour tel ou tel chantier, mais de façon générale –, de sa culture et de la manière dont il avait toujours travaillé avec Alstom. Cette phase s’est achevée il y a maintenant plus de dix-huit mois, lors de l’inauguration de la centrale de Bouchain et de la réunion de clôture que nous avons eue avec M. Bolze et ses équipes. Cela nous a permis de repartir du bon pied. Depuis, nous estimons être très correctement traités par GE qui a adopté l’état d’esprit qui convient dans les relations entre un gros fournisseur et un gros client.

S’agissant des commandes que nous sommes susceptibles de passer, je voudrais souligner à nouveau les difficultés économiques que subit le secteur de l’hydroélectricité français, les prix de marché étant bas tandis que les impôts locaux sont élevés. Le système, tel qu’il fonctionne aujourd’hui, n’assure aucune rentabilité à nos investissements. Bien évidemment, nous assurons la maintenance et la sûreté de nos installations. Néanmoins, nous appréhendons avec précision tout projet d’investissement, compte tenu des pertes qu’il est susceptible d’entraîner si les prix de marché restent à leur niveau actuel ou si nous n’obtenons pas d’allègement de la fiscalité locale. Les investissements que nous pourrions faire dépendent en réalité du lancement de quelques grands projets, auxquels Mme Battistel a fait allusion. J’ai cité tout à l’heure un projet au Cameroun : si les choses se déroulent comme nous le souhaitons, nous devrions pouvoir prochainement lancer le chantier de Nachtigal, pour lequel nous avons présélectionné l’activité de GE Hydro comme fournisseur de la turbine. C’est un chantier important. Pour le reste, nous dépendons de la résolution du problème des concessions hydroélectriques et je ne peux que vous encourager à soutenir l’effort que fait EDF auprès du Gouvernement français pour que ce dernier obtienne un accord satisfaisant avec la Commission européenne sur ce sujet difficile.

Monsieur Lachaud, à ma connaissance, les livraisons qui ont été faites par Alstom puis GE sur les chantiers de Flamanville 3 et sur les deux réacteurs de Taishan se sont déroulées convenablement. Non pas qu’il n’y ait pas eu de difficultés – il y en a toujours dans les chantiers de cette envergure – mais elles ont été résolues. Ce ne sont pas les livraisons d’Alstom et de GE qui sont à l’origine des retards de Taishan et plus encore de Flamanville. Sans être exemplaire, la prestation d’Alstom puis de GE pour les salles des machines de Taishan et de Flamanville est tout à fait convenable. Il est trop tôt pour parler d’Hinkley Point mais nous estimons que les choses devraient bien s’y passer également puisqu’il y a peu de différences avec la salle des machines de Flamanville.

Vous avez parlé d’un chantier finlandais qui est apparemment mené par Rosatom. EDF n’en connaît rien et n’y participe d’aucune manière.

Les accords tripartites étant couverts par le secret industriel, je ne saurais engager EDF dans quelque démarche que ce soit visant à répondre à votre demande d’accès à ces documents.

Enfin, madame Pouzireff, il n’y a pas aujourd’hui de composant ITAR dans Arabelle mais si cela devait changer, il ne serait pas possible, pour le gouvernement américain, de soumettre cette turbine à une autorisation d’exportation. Cette précaution a été prise à bon escient par les personnes qui ont négocié ce point en 2013-2014.

M. le président Olivier Marleix. La question du contrat de pérennité est évidemment un élément de crédibilité majeur, s’agissant de ce qui s’est passé en 2014. Je vous rappelle que ce contrat avait été présenté devant la commission des affaires économiques par le ministre de l’économie de l’époque comme devant rassurer la représentation nationale. Il me paraît donc important que l’entreprise publique EDF soit en mesure, dans le respect du secret des affaires, d’informer la représentation nationale à ce sujet. La transparence, si elle doit avoir des limites, doit aussi être effective pour des enjeux aussi capitaux. Je formulerai la question différemment : le Gouvernement a-t-il copie de ce contrat de pérennité, signé entre General Electric, par le biais de la GEAST dont l’État était actionnaire, et l’entreprise EDF, dont l’État est également actionnaire ?

M. Jean-Bernard Lévy. Je parle sous le contrôle de mes collaborateurs car je n’étais pas en poste lorsque ces accords ont été négociés. Je crois qu’il n’y a pas d’accord de pérennité dont l’État ne soit pas lui-même signataire.

M. le président Olivier Marleix. On peut donc y avoir accès dans le cadre d’un contrôle sur pièces et sur place dans les services de Bercy.

Mme Sarah El Haïry. En 2017, des membres de Greenpeace ont pu pénétrer sur le site de la centrale nucléaire de Cattenom en Moselle afin d’appeler l’attention sur le manque de sécurité des installations nucléaires françaises. À la suite de cette intrusion, quelles mesures ont été prises pour renforcer la sûreté de nos centrales, compte tenu du risque terroriste ?

M. Jean-Bernard Lévy. Nous estimons que toutes les mesures sont prises sous l’autorité du Gouvernement, des préfets et de la gendarmerie avec laquelle nous avons une convention pérenne nous permettant de protéger l’accès aux centrales nucléaires. Malgré l’heure très matinale – entre cinq heures et cinq heures et demie du matin –, les personnes qui ont percé un simple grillage et qui se sont ainsi retrouvées dans une zone de la centrale non accessible au public mais extrêmement éloignée des matières radioactives ont été interpellées en huit minutes. Cela est de nature à nous rassurer tous quant à l’efficacité des services de gendarmerie : je profite de cette occasion pour leur rendre hommage.

M. Bastien Lachaud. Vous ne m’avez pas dit qui était votre interlocuteur étatique au sein de GEAST depuis le départ de Benjamin Gallezot.

M. Jean-Bernard Lévy. Je ne doute pas que si besoin était, nous saurions nous adresser aux bonnes personnes au sein du ministère de l’économie et des finances, dont était issue la personne que vous citez. À aucun moment nous n’avons observé de mauvaise volonté de la part des signataires du contrat de pérennité, et des accords au sens large, quant à l’accès d’EDF aux différentes sources d’information. D’ailleurs, c’est à la demande même de GE que nous avons été invités à assister à des réunions auxquelles notre présence n’était pas prévue. J’entends bien qu’il eût été préférable d’éviter une absence trop longue de représentant officiel de l’État au sein de GEAST mais cela ne nous a pas posé de problème particulier. J’en profite pour vous indiquer que la mise en application, depuis un peu plus de deux ans, des accords, négociés il y a trois ou quatre ans, se déroule dans un excellent état d’esprit et que le climat de confiance est très satisfaisant entre les différentes parties.

M. le président Olivier Marleix. Je précise à M. Lachaud que j’ai écrit ce jour même au président d’Alstom pour lui demander communication du nom des administrateurs, étant entendu que l’État était actionnaire d’Alstom au cours de ces trois dernières années via Bouygues, et connaître aussi le rythme des réunions de ces trois joint-ventures. On a parfois le sentiment que l’activité de ces dernières est une coquille vide.

Je vous remercie tous de votre présence à cette audition.

La séance est levée à dix-huit heures trente.

12. Audition, sous forme de table ronde, ouverte à la presse, de M. Élie Cohen, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de M. Pierre Veltz, sociologue et économiste

(Séance du jeudi 18 janvier 2018)

La séance est ouverte à neuf heures quarante.

M. le président Olivier Marleix. Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui MM Élie Cohen et Pierre Veltz, deux personnalités appréciées et remarquées pour la pertinence de leur regard sur les questions économiques et industrielles. Au cours de cette audition, qui sera un peu plus informelle que les précédentes, nous aurons un échange de vues sur les sujets que traite notre commission d'enquête.

M. Élie Cohen est directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Auteur de plusieurs ouvrages, il a notamment écrit Le Décrochage industriel, paru en 2014. Avec Philippe Aghion et Gilbert Cette, il a aussi écrit en 2015 un livre sur les réformes nécessaires en France – vaste programme ! – qui est intitulé Changer de modèle.

M. Pierre Veltz a aussi une expérience riche et nourrie. Urbaniste de profession, titulaire d'un doctorat en sociologie, il a été président de l'établissement public Paris-Saclay, de 2010 à 2015. Il est aussi l'auteur d'ouvrages parmi lesquels on peut citer Le Nouveau monde industriel, paru en 2008, et La Société hyper-industrielle, le nouveau capitalisme productif, publié en 2017.

Avec le rapporteur, nous avons essayé d'organiser les thèmes que traite notre commission autour de deux volets.

L’un consiste, en quelque sorte, à faire de l’archéologie et à pratiquer l'autopsie de certaines décisions prises par l'État, notamment au moment de la cession d'Alstom Power, en 2014. Concentrée de diverses choses, cette opération vient de très loin : l'abandon d'un conglomérat à partir de l’éclatement d’Alstom-Alcatel et de la vente des chantiers navals en 1995. Elle intervient dans un contexte de mondialisation et d'une guerre économique qui utilise tous les moyens. Nous avons vu que l'extraterritorialité du droit américain n’était pas sans effets et qu’elle avait pu fragiliser certaines entreprises, notamment au moment de la cession d'Alstom Power. Nous serons très heureux d'avoir vos analyses sur ces sujets. Vous avez eu l'occasion, monsieur Cohen, de vous exprimer publiquement sur la cession d'Alstom Power à General Electric (GE).

Le deuxième volet, extrêmement vaste, est beaucoup plus prospectif. La première question, celle que pose régulièrement notre rapporteur aux personnes que nous auditionnons, est la suivante : qu'est-ce qu'un secteur stratégique justifiant une intervention de l’État pour protéger nos intérêts dans une économie mondialisée ?

La deuxième question est celle des outils utilisés pour assurer cette défense de nos intérêts. Notre législation est assez aboutie. Le décret Montebourg, dont on parle souvent, s’appuie sur un texte aussi ancien que la liberté de circulation des capitaux dans notre droit, qui date de 1966 et n’a jamais été remis en cause par l'Europe. Pourtant, tout cela n’est pas une évidence puisque, par exemple, le jour où M. Patrick Kron a décidé d'aller négocier la vente d'une entreprise aussi importante et stratégique qu’Alstom, il ne lui est pas venu à l’esprit que l'État pourrait avoir un droit de regard sur cette vente et pourrait s'y opposer. C’est dire le peu de cas qui est fait de notre droit en la matière dans notre pays ! Nos outils sont-ils performants ? Les Américains ont des systèmes beaucoup plus performants, sans parler des Chinois.

Tout cela conduit à d’autres interrogations sur l'organisation de nos entreprises

– activité unique ou conglomérat – et sur la recherche. Les entreprises dont nous parlons sont généralement issues d'une collaboration fructueuse avec la recherche publique. On a changé de modèle. Est-on totalement adapté aux nouveaux défis en matière de recherche, si l’on compare la France aux pays avec lesquels elle est en compétition ?

Se pose aussi la question de la gouvernance de certaines entreprises comme Areva. L’effondrement d’Areva laisse perplexe. Y avait-il un conseil d'administration dans cette entreprise ? Le mode de désignation des présidents de ces entreprises – qui relève essentiellement du fait du Prince, même si les commissions parlementaires sont désormais censées avoir un mot à dire – peut laisser songeur. Est-ce vraiment adapté aux défis que doivent relever les entreprises dans la compétition mondiale.

Nous aimerions aussi avoir vos lumières sur une autre question, à la fois très importante, très ancienne et très rebattue dans notre pays : l'insuffisance du capital. Des personnes auditionnées ont utilisé l’expression « capitalisme sans capital » à l’égard de l'économie française. Comment diriger l’épargne vers les entreprises ? Peut-on imaginer que nous arriverons un jour à aller au-delà des tentatives faites au travers du Fonds stratégique d'investissement (FSI) puis de la Banque publique d'investissement (Bpifrance) ? Parviendra-t-on à mobiliser une part plus significative de l'épargne en faveur de l'économie donc d’entreprises dont la rentabilité ne sera assurée qu'à plus long terme ?

Voilà quelques-uns des très nombreux sujets de réflexion sur lesquels nous aimerions vous entendre. Vous serez certainement capables de relever ce défi consistant à nous fournir des idées intéressantes en très peu de temps. Je vous donne la parole pour un exposé liminaire d’une quinzaine de minutes chacun, puis nous passerons aux échanges avec les membres de la commission d’enquête.

M. Élie Cohen directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Vous avez évoqué les problèmes d'archéologie industrielle et Pierre Veltz considère que c’est mon domaine. Je vais donc commencer par là. Vous ne pouviez pas mieux choisir comme point de départ que le sort de la Compagnie générale d'électricité (CGE), tant il est vrai qu'avec la cession de la partie ferroviaire d'Alstom, on a bouclé le dernier acte, le dernier chapitre de l'histoire de cette société.

Vous avez présenté d'emblée la Compagnie générale d'électricité comme un conglomérat technologique et vous avez voulu initier la réflexion sur le devenir de ce type de groupes.

La cession finale d'Alstom ferroviaire à Siemens ouvre la voie : nous pouvons comparer deux conglomérats technologiques dont l’un persiste encore et l'autre a totalement disparu. Cependant, je crois que ce n’est pas tout à fait la bonne façon de présenter l'histoire de la CGE car, avant d'être un conglomérat technologique, elle est la figure emblématique du capitalisme à la française et je dirais de la politique industrielle à la française.

Traditionnellement, on oppose deux conceptions de la politique industrielle, l’une étant appelée horizontale et l’autre verticale. Dans le cadre d’une politique industrielle horizontale, l'État n'a pas un rôle particulier à jouer dans la spécialisation industrielle d'un pays. La spécialisation se constate ex post en fonction des avantages comparatifs, des stratégies et développements des entreprises. Ainsi, on constate ex post qu’un pays est plutôt spécialisé dans tel secteur plutôt que dans tel autre. Il y a des indices de spécialisation relative par rapport aux voisins, plus ou moins marqués dans tel ou tel secteur.

La politique industrielle horizontale revient alors à créer toutes les conditions favorables au développement de cette activité par le biais de mesures fiscales, réglementaires ou sociales, de la commande publique, de l'éducation, de l'enseignement supérieur, de la recherche. En gros, elle consiste à créer l'environnement le plus favorable. Le rôle de l'État est de maximiser la localisation sur le territoire national des activités qui sont génératrices d'emplois, de recherche, de développement, de revenus, etc.

Selon cette conception horizontale de la politique industrielle, l'État est agnostique par rapport à la propriété du capital. Si des investisseurs étrangers viennent acheter nos « fleurons » mais qu'ils développent l'activité sur le territoire national, c'est très bien, on applaudit. Dans cette pure logique de maximisation de la valeur créée sur le territoire, le rôle de l'État est de favoriser au maximum cette activité et ces développements.

Cette conception horizontale est encore qualifiée de britannique. On lui oppose la conception verticale, dite française, selon laquelle l'État ne peut pas être indifférent à la nature des activités et à la spécialisation industrielle, parce que certaines spécialisations sont plus désirables que d'autres. Porteuses de plus fortes contributions, ces spécialisations désirables permettent de créer plus de richesses utiles au pays pour ses autres politiques stratégiques, notamment de défense.

Pour favoriser telle spécialisation plutôt que telle autre, l'État doit agir par des politiques sectorielles et volontaristes de spécialisation. La France a poussé très loin cette logique, mais d'autres pays comme le Japon l'ont également fait. En France, on a même inventé un modèle auquel j'avais consacré un bouquin, il y a très longtemps, et que j’avais appelé le « colbertisme high-tech. ». C’est le modèle des grands projets, des grands programmes etc. À partir de la vision d'un développement et d’une spécialisation nécessaires dans une activité industrielle déterminée, L’État met en commun les moyens de la recherche publique, de la commande publique, du développement d'infrastructures et du financement public pour faire en sorte qu'un ensemble naisse et se développe. C’est ainsi qu’ont été élaborés les grands programmes aéronautiques, spatiaux, dans les télécoms et dans le ferroviaire.

La Compagnie générale d'électricité est la parfaite illustration de ce modèle puisqu’elle a chevauché plusieurs grands programmes : les télécoms avec Alcatel, le ferroviaire, celui de la génération électrique. Elle a même essayé de faire un bout de chemin dans le nucléaire avant d’abandonner pour se concentrer dans l'îlot conventionnel des centrales électriques quand la France a choisi le réacteur à eau pressurisée et a écarté le réacteur à eau bouillante.

La CGE est le prototype de ce modèle. Elle a bénéficié de la recherche publique, notamment des travaux du Centre national d'études des télécommunications (CNET) dans le domaine des télécoms. Elle a bénéficié de la protection de l'État qui, par le biais de la commande publique, a favorisé les technologies développées. Elle a bénéficié des grands programmes d'équipements comme le plan Delta LP dans les télécoms. En plus de tout cela, le financement même de son activité était assuré par le biais d'avances accordées par une grande administration de l'époque, la direction générale des télécommunications (DGT). La stratégie d'internationalisation d'Alcatel a été partiellement financée par France Télécom à travers toute une série de techniques.

Qu'est-il arrivé ? Dans un premier temps, ce modèle a été un formidable succès puisqu'il a permis un rattrapage dans les domaines de la téléphonie et du ferroviaire, et la réalisation des grands plans d'équipement du territoire. Dans un deuxième temps, le modèle s’est épuisé pour plusieurs raisons. Premièrement : les objectifs fixés ont été atteints. Deuxièmement : avec l’adoption des réglementations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et de l'Union européenne, certaines pratiques jusqu’alors banales comme les subventions directes ou croisées et les transferts gratuits sont devenues impossibles. Troisièmement : l'entreprise ayant réussi, elle a elle-même aspiré à un développement international, à réussir sa mondialisation, d'où les incursions du groupe de la Compagnie générale d’électricité en Chine dans la génération électrique et aux États-Unis dans les équipements télécoms. Le groupe est devenu international.

Une fois devenu mondialisé et présent dans des activités aussi diverses que la presse, les télécoms, la génération électrique, la construction navale et les machines-outils, il est difficile de mener à bien tous ces développements en même temps. C’est d'autant plus difficile que la vertu du conglomérat technologique est évidente lorsque les transferts technologiques viennent pour l’essentiel de la recherche publique. Quand un groupe doit financer lui-même des efforts spécifiques de recherche dans chacun des domaines où il entend être présent, la tâche se révèle rapidement impossible. Au bout d’un moment, la Compagnie générale d’électricité a dû se spécialiser. Cette stratégie s’est d’autant plus imposée que de nouveaux acteurs étaient apparus, notamment des entreprises chinoises. En quinze ans, deux petits acteurs chinois, inconnus dans le domaine de la construction ferroviaire, sont devenus, en fusionnant, le premier groupe mondial du secteur. C’est compréhensible : en France, il faut se battre en duel pour construire cinquante kilomètres de ligne à grande vitesse (LGV) alors qu'en Chine on construit des lignes de 1 500 kilomètres. Les ordres de grandeur ne sont pas les mêmes. Pour résumer, dans un contexte de mondialisation et de nouvelles réglementations, l'impératif de spécialisation devient plus important.

Autre élément important : ces grands groupes français, comme vous l'avez indiqué dans votre intervention liminaire, étaient faiblement capitalisés. Cette faiblesse tient au modèle français de financement des entreprises, qui repose beaucoup plus sur la dette que sur le capital. Le taux d'autofinancement actuel des entreprises allemandes est de 120 % alors que celui des entreprises françaises est de 80 %. Les entreprises allemandes sont depuis longtemps productrices nettes d'épargne alors que les entreprises françaises continuent à dépendre largement de financements extérieurs. Or pour les activités très capitalistiques et à cycles très longs dont nous parlons, il est nécessaire d’avoir des ressources en capitaux qu’une entreprise du type de la Compagnie générale d’électricité – qui n’a jamais été une vraie entreprise de marché et a toujours beaucoup dépendu des financements de l'État – n'est pas capable d'assurer.

Les entreprises ont d’autant plus ressenti le besoin de se spécialiser et de se concentrer qu’elles ont été confrontées au même moment à la révolution de l'internet et à la montée d'acteurs nouveaux dans les télécoms comme le chinois Huawei.

Elles ont eu besoin d'investir beaucoup, de prendre le tournant de la 4G et de la fibre. À ce moment-là, il a été décidé de casser la Compagnie générale d’électricité en deux pôles, l’un organisé autour des télécoms et l’autre autour de la génération électrique et du secteur ferroviaire.

Cette partition n'a pas suffi. Les acquisitions d’entreprises de l’internet américaines, effectuées dans le cadre du développement dans les télécoms, se sont révélées catastrophiques. La Compagnie générale d’électricité a payé très cher pour rien : sitôt les opérations réalisées, les créateurs et les principaux dirigeants de ces entreprises américaines sont partis. Ces mauvais choix ont entraîné des pertes importantes et l'affaiblissement du pôle « télécoms ». Quant au pôle « électrique et ferroviaire », il a aussi souffert de grandes difficultés : l’activité dans les turbines, rachetée au groupe ABB, a occasionné de lourdes pertes car la technologie était défectueuse.

Le modèle colbertiste s’est ainsi délité progressivement sous l'effet combiné des pressions de la mondialisation, de l'intégration européenne et de certains choix industriels qui se sont révélés malheureux. Il y a eu une lente descente aux enfers. Le groupe ne pouvait que subir durement tout choc exogène violent comme un retournement économique. C’est ainsi qu’est arrivé le premier plan de sauvetage d’Alstom, négocié par Nicolas Sarkozy et Mario Monti, le commissaire européen à la concurrence. Selon la procédure classique, pour aider l'entreprise à s'en sortir et dans la mesure où l'État devait intervenir, il a fallu faire des cessions. Les Chantiers de l'Atlantique ont été vendus. Cela n'a pas suffi. Les éclatements successifs ont abouti à la disparition pure et simple du groupe.

Quand on fait de l'archéologie, il faut être lucide et ne pas se payer de mots. Dire qu'on est en train de faire des « Airbus » du ferroviaire, de l'électrique ou de la construction navale, revient à se payer de mots. On est en train de mettre le point final à une aventure industrielle qui a été particulièrement coûteuse. Mettons néanmoins un bémol : après tout, si tout cela permet le maintien sur le territoire national des compétences, de l'activité et de la recherche dans les domaines des télécoms et du ferroviaire, où est le problème ? On revient à une conception de type britannique de la politique industrielle. C'est sur le territoire national que vont continuer à avoir lieu les développements scientifiques et technologiques majeurs tels que la 5G ou les trains du futur. Si nous conservons la technologie et la maîtrise scientifique, si les activités et des centres de commandement locaux continuent à prospérer sur notre sol, après tout, on sera sorti d'un modèle colbertiste pour entrer dans un modèle plus classique ou le rôle de l'État est de négocier au mieux les avantages comparatifs du territoire national pour maintenir sur place les compétences et les activités nécessaires.

Est-ce le cas dans l'affaire Alcatel ? Je crains que non pour deux ou trois raisons assez évidentes. L’actuel Nokia est le produit du regroupement de Nokia, d'Alcatel, de Nortel, de Lucent et de Siemens Télécoms. Il y a eu tellement de branches agglomérées et fusionnées que l'entreprise doit nécessairement faire des choix en matière de lignes de produits et de filières technologiques. Les arbitrages en cours ne sont pas nécessairement en faveur des filières françaises, comme cela risque d’être le cas pour les développements de la 5G. Il y a malgré tout un coût à perdre le contrôle de certaines activités, lorsque des entreprises nées de rameaux différents finissent par se concentrer et se déployer sur un axe qui n'est pas nécessairement favorable à celui qui a été longtemps privilégié au niveau national.

Quelle a été la stratégie de la France dans ces cas-là ? Nous en arrivons à la fin du processus. Le Gouvernement actuel a cherché à négocier au mieux la présence de ces activités sur le territoire national, en essayant d'obtenir le maximum de garanties. Dans le cas des Chantiers de l'Atlantique, le groupe Fincantieri a donné des garanties sur le maintien de l’activité et des compétences sur le sol national, et sur la protection de la propriété intellectuelle. Des conditions ont ainsi été mises au transfert éventuel des compétences aux partenaires de Fincantieri, notamment à China State Shipbuilding Corporation (CSSC) qui cherche à monter en gamme. On essaie de prendre des garanties et de développer l'activité sur le sol national, mais on renonce à l’idée que l'État joue un rôle spécifique dans le développement et la présence d'activités et de compétences maîtrisées sur le territoire national, sous contrôle de capitaux nationaux.

M. Pierre Veltz, sociologue et économiste. Élie Cohen est un excellent médecin légiste ! Il a parfaitement décortiqué le cadavre. Nous sommes clairement en train de vivre la fin d'un cycle. Ne soyons pas totalement négatifs et reconnaissons que ce fameux colbertisme a bien fonctionné dans certains domaines comme l'aéronautique et les filières énergétiques où nous ne nous en sortons pas si mal.

Les changements actuels nous arrivent de multiples horizons et possèdent de multiples facettes. La montée du digital, de la numérisation, se ressent dans tous les secteurs. Quant à la mondialisation, nous ne savons pas très bien quel tournant elle est en train de prendre. Pour certains, nous serions dans une phase de démondialisation. Le commerce international a augmenté moins vite que le PIB mondial pendant quelques années, ce qui les a fait conclure à une démondialisation. Depuis deux ans, ce n’est plus le cas. Nous constatons la montée de la Chine, une bonne reprise de l'industrie américaine et une évolution positive de l'industrie européenne.

Dans ce cadre nouveau, comment peut-on redéfinir la politique industrielle et le rôle de l'État ? Faut-il laisser jouer les forces du marché le plus librement possible, tout en aménageant leurs conditions générales, conformément à la politique horizontale ? Faut-il redéfinir des politiques verticales, sachant qu’elles ne peuvent plus être identiques à celles pratiquées par le passé ?

Dans vos propos liminaires, monsieur le président, vous avez mis l’accent sur la notion d’industries et d’entreprises stratégiques pour le pays. Que faut-il garder ? Quel type de contrôle faut-il conserver sur les fusions-acquisitions, les réorganisations, les restructurations internationales ? Pour répondre à ces questions, il faut se placer dans une perspective plus large et essayer d’avoir une vision de notre économie future sur le territoire, en partant du fait que les grandes entreprises sont désormais présentes dans le monde selon un modèle de développement extrêmement extraverti. Dans ce contexte, quel est le rôle de l'État ?

Cette réflexion conduit à se poser une série de questions. Quel est le champ de ce qu'on appelle la politique industrielle ? Dans le livre que vous avez cité, je mets beaucoup l'accent sur l'intégration – pour ne pas dire la fusion – progressive entre les secteurs des services, en tout cas des services entre entreprises (business to business – B to B) dans lesquels la France occupe des positions relativement fortes grâce à des sociétés comme Atos ou Dassault Systèmes. Que devient la relation entre les services et le monde manufacturier traditionnel ? Il suffit de regarder autour de soi pour constater que, notamment sous l'effet du numérique, la frontière est devenue extrêmement floue entre ces deux mondes.

Or toutes nos institutions et nos organisations, qu'elles soient patronales ou syndicales, et la construction même de nos statistiques continuent à séparer ces deux mondes de manière assez rigide. Les politiques de compétitivité, je pense au rapport Gallois, ont été extrêmement centrées sur le monde manufacturier et son relatif décrochage qui est indéniable. Pour ma part, je pense qu'il faut adopter une vision plus large. Il ne s’agit pas seulement d’une question de nomenclature ou de définition de périmètre. Il y a là un enjeu de fond, ne serait-ce que parce que les infrastructures générales, je pense aux questions de normes, continuent à séparer ces deux mondes de manière très rigide.

Ce constat peut conduire à des conclusions assez différentes. Certains économistes – Lionel Fontagné et son équipe, par exemple – estiment qu’à ce stade d’intégration entre les services et l'industrie, on peut imaginer une France « industrielle » mais factory free, c’est-à-dire sans usines. C’est une nouvelle version du fameux concept de fabless utilisé par Serge Tchuruk au début des années 2000. L’ancien PDG d’Alcatel avait provoqué un véritable séisme, d’ailleurs à sa grande surprise. Ces économistes tiennent un raisonnement qui rejoint un peu les propos d’Élie Cohen : tant qu'on garde chez nous certaines activités et la R&D, on peut avoir une industrie au sens large du terme, ce que j'appelle une hyper industrie, qui soit performante tout en n'ayant plus d'activité manufacturière sur le territoire.

Pour ma part, je suis très opposé à cette idée. À mon avis, elle témoigne d’une grande méconnaissance de la complexité des fonctions manufacturières, au sens étroit du terme. Ceux qui ont visité des usines modernes savent que ce sont des objets extrêmement sophistiqués qui ont besoin d'un environnement technologique très avancé. Contrairement à ce que beaucoup de gens pensent, l'avenir de l'industrie manufacturière mondiale n'est pas essentiellement dans les pays émergents, en tout cas pas dans la grande masse de ces derniers. Certains pays comme la Chine et d'autres tirent actuellement leur épingle du jeu, mais l'avenir appartient plutôt à des pays plateforme qui seront en nombre assez limité car les compétences exigées seront extrêmement pointues.

Le mouvement de robotisation et la balkanisation des dérégulations montrent que nous sommes très loin de la mondialisation lisse et homogène que nous avions imaginée à un moment. On voit des formes de retour de la production dans des pays développés, même si le mouvement reste encore relativement marginal. American Apparel a ainsi créé, à grand renfort de publicité, une grosse usine de textile-habillement sur le sol américain mais qui utilise très peu de main-d’œuvre. Le secteur du textile-habillement est assez typique : la production a été complètement déléguée à des pays à faibles coûts salariaux parce que c'était une industrie très intensive en main-d'œuvre ; après le textile, l'habillement devient extrêmement robotisé, ce qui va provoquer une très importante redistribution des cartes.

À mon avis, il est extrêmement dangereux de penser que l’on peut séparer durablement les centres de conception, la distribution, la logistique et le marketing de la fabrication. Pour bien concevoir les produits, il faut une interaction permanente avec les usines. Il est donc très important de garder des usines sur le sol national. Ce n’est pas du tout contradictoire avec l'idée qu'il faut aussi réfléchir à améliorer la qualité et l'efficacité de nos grands services. En fait la compétitivité est globale.

Quand on compare l'industrie manufacturière de la France à celle de l’Allemagne, comme cela a été fait dans le rapport Gallois et d'autres, on ne peut pas se limiter au monde manufacturier. En moyenne, les exportations manufacturières françaises intègrent entre 30 % et 40 % de services. Le coût et la qualité de ces services sont donc absolument essentiels. En moyenne, ces exportations intègrent aussi quelque 30 % de composants achetés. Dans ce domaine, l'Allemagne a été beaucoup plus efficace que nous parce qu'elle a mobilisé toute son « arrière-cour » – je n’y mets aucune connotation péjorative – des pays d'Europe de l’Est, ce que nous n’avons évidemment pas été capables de faire. Nous devons absolument avoir une vision globale. Ce qui nous manque, c’est d’avoir une vision stratégique du territoire, de la manière dont il sera équipé en services numériques et en industries manufacturières.

Sans revenir sur les concepts de politique industrielle développés par Élie Cohen, je dirais que nous éprouvons actuellement une grande difficulté à définir ce qu’est un secteur industriel. L'idée de politique industrielle verticale est très liée aux filières et à secteurs industriels, mais il y a actuellement beaucoup de discussions autour de ce vocabulaire.

L’une des caractéristiques du nouveau monde dans lequel nous entrons, c’est une extraordinaire hybridation technologique qui est transversale à beaucoup de secteurs. Le numérique pousse à cela de manière extrêmement puissante, ce qui fait que les frontières jusqu’alors traditionnelles entre les secteurs sont très largement bousculées. Après avoir développé des logiciels de calcul de structures pour les avions, Dassault Systèmes travaille à présent dans des domaines variés comme l’urbanisme ou la santé. Les systèmes techniques actuels sont très ouverts et peuvent difficilement se réduire à la notion de filière.

En France, je ne vois guère qu’un domaine où la notion de filière reste encore très forte : l'aéronautique et le spatial, des secteurs qui sont liés à la défense. Ce n’est pas un hasard si c'est dans ce domaine que les institutions de filière fonctionnent le mieux. Même le secteur de l’automobile est complètement percuté par des technologies exogènes : le numérique, comme le montrent les tentatives d’entrée des GAFA ; le passage du moteur thermique au moteur électrique, qui représente un vrai changement de système technique. La question des batteries est absolument stratégique pour l'avenir de la France. Or le monde des batteries n'a vraiment rien à voir avec le monde de la mécanique traditionnelle, voire de la mécatronique.

Pour ma part, je raisonnerais plutôt à partir des nouveaux systèmes techniques qui sont en train d’émerger et qui sont centrés autour de grands sujets sociétaux, comme la santé et la mobilité. Le devenir de l’automobile s’analyse en termes de mobilité, on peut le constater à la manière dont les industriels conçoivent désormais leur métier. Ils comprennent qu’ils vont devoir proposer des services et ne plus se contenter de vendre des objets, et ils sont d’ailleurs assez mal armés pour ce faire. Ils vendent déjà des services financiers mais ils n’en sont pas à considérer la voiture comme un service de mobilité. Le changement de posture est culturel et profond.

Les nouveaux systèmes sociotechniques, qui s’organisent autour de la mobilité, demandent de nouvelles infrastructures physiques et normatives. C’est là que la puissance publique a un rôle à jouer : il faut équiper le territoire en stations de recharge électrique, adapter la régulation aux voitures autonomes, etc. Ce changement de système ne peut pas être totalement pris en charge par les entreprises, ne serait-ce que parce qu’il implique des adaptations normatives qui ne sont pas de leur ressort. Or les normes sont absolument stratégiques, ce que nous avons toujours eu du mal à comprendre en France. Il faut aussi repenser le système de propriété intellectuelle. Tout cela ne peut pas se faire sans l’État.

La santé est l'exemple type de l’imbrication entre l’industrie et les services. À mon avis, la technologique appliquée à ce secteur représente un enjeu central des prochaines décennies. Alors que le génie mécanique et l’ingénierie informatique n’avaient aucun rapport avec le domaine du vivant, nous assistons désormais à une fusion des deux mondes. Dans le domaine de la recherche, les grandes universités américaines créent des instituts mixtes où les roboticiens travaillent avec les médecins, les ingénieurs et les biologistes.

Du côté du marché et de la demande, on constate que l’on ne peut plus séparer le médicament des appareils médicaux, alors que les entreprises pharmaceutiques ne sont absolument pas équipées pour gérer ces dispositifs. Prenons le traitement du diabète. Sur le papier, il paraît très simple d’assurer une surveillance permanente grâce à un système qui associe une pompe à insuline sous-cutanée et un capteur de glycémie sans aiguille. Le dispositif fonctionne en boucle fermée avec un contrôle automatique du débit de base de la pompe. En fait, cela ne se développe pas vraiment pour des raisons purement économiques mais aussi parce que ces grandes entreprises pharmaceutiques n’ont pas cette culture du dispositif médical.

Le changement de système passe par la même trilogie : industrie-services-numérique. Si l’État n’intervient pas pour fixer des règles et créer de nouvelles infrastructures, nous n’allons pas nous en sortir.

L’une des manières d’avancer consisterait à lancer des expérimentations en vraie grandeur. Avec le Programme d’investissements d’avenir (PIA), on a multiplié les petites expérimentations. Il est temps de sortir de l’ère des démonstrateurs. Il faut ajouter au zéro aux montants en question pour mettre en place des expérimentations lourdes sur des territoires entiers à une échelle industrielle.

Prenons l’exemple de la mobilité. Il est clair que le déploiement de la voiture électrique est une évolution inéluctable. Or, en France, son développement se fait dans un certain désordre. Nous ne mettons pas toutes les chances de notre côté pour être en position de leadership international alors que nous disposons de tous les atouts nécessaires. Il serait bon de lancer une expérimentation à grande échelle, en choisissant une ou deux villes où mettre le paquet. Tout le monde en tirerait des enseignements : les industriels, les collectivités, les services.

Là réside le nouveau modèle de la recherche. Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives a constitué une aventure formidable mais ses recherches se limitaient au laboratoire. Aujourd’hui, en matière de mobilité ou de santé, le laboratoire, c’est la société tout entière.

Grâce au grand emprunt et au PIA, nous avons beaucoup avancé. J’ai présidé récemment le jury de l’appel à manifestation d’intérêts de l’action « Territoires d’innovation de grande ambition » dont le cahier des charges était extrêmement ouvert et, avec les membres du jury, nous avons été très heureusement surpris de la qualité des projets qui nous ont été soumis. Les financements devraient toutefois passer à l’échelle supérieure.

Pour terminer, je distinguerai quelques sujets clefs pour une nouvelle politique industrielle et territoriale.

Il y a d’abord toutes les questions relevant de la fiscalité du capital et des charges qui restent très largement non résolues. Les taux de marge des entreprises sont trop faibles. Il faut absolument les reconstituer.

Il y a ensuite les politiques d’innovation pour lesquelles l’État consacre beaucoup d’argent : 10 milliards d’euros, soit 25 % de plus que le budget du ministère de la justice. Elles sont loin d’être optimales car les dispositifs sont très dispersés : soixante-deux au niveau national et quatre-vingt-neuf au niveau régional, selon un rapport de France Stratégie. Les patrons de PME ne peuvent pas passer leur vie à rechercher le dispositif le plus adapté. C’est une excellente chose que les régions reprennent la main en ce domaine mais il faut éviter les superpositions. Mieux vaudrait régionaliser certains dispositifs nationaux que de les faire coexister avec les dispositifs propres aux régions et aux métropoles.

Enfin, il y a la formation. Celle des ingénieurs n’est pas en cause : nous savons qu’elle est reconnue au plan international. Le grand sujet de préoccupation est la formation des techniciens et des opérateurs qualifiés. Un même lamento se fait partout entendre : les directeurs d’usine ne parviennent pas à recruter, y compris dans les régions où le taux de chômage est élevé. Les usines modernes sont extrêmement sophistiquées et nécessitent un personnel qualifié. Quand j’ai interrogé des proviseurs du bassin minier du Pas-de-Calais où j’ai travaillé ces dernières années, j’ai été effaré de constater que deux fois sur trois, ils répondaient qu’ils regrettaient de ne pas envoyer assez d’élèves dans l’enseignement général. C’est d’une certaine manière un drame français. Le défi stratégique est de valoriser la formation professionnelle, d’opérer une montée en gamme, de travailler avec le monde des entreprises. Il faut former cette jeunesse qui ne demande qu’à travailler et lui montrer qu’occuper un job passionnant dans le monde industriel, c’est mieux que d’être chômeur après avoir fait des études de psychologie à la fac !

M. le président Olivier Marleix. Monsieur Cohen, doit-on vous laisser à votre rôle de médecin légiste ou voulez-vous apporter des compléments ?

M. Élie Cohen. Je suis assez largement d’accord avec Pierre Veltz mais pour éviter les redites, je vais examiner la question sous un autre angle en m’attachant aux actions lancées par le nouveau Gouvernement et le Président de la République en matière de politique industrielle.

Nous pouvons en distinguer trois types différents.

La première action tend à préserver l’emploi industriel et une capacité manufacturière dans des secteurs qui ont connu des difficultés et qui ont fait l’objet de restructurations majeures comme cela a été le cas des Chantiers de l’Atlantique. L’idée directrice est de se préparer au plein déploiement des technologies nouvelles de la French Fab.

Nous connaissons une grande révolution manufacturière. L’usine du futur est en train de se dessiner sous nos yeux : largement numérique, elle combine les techniques de l’intelligence artificielle, du big data, de la virtualisation et de la robotisation. Les nouveaux acteurs industriels ne sont pas du tout ceux auxquels on s’attend. Si je devais dire quelle entreprise est au cœur de la nouvelle industrie, je citerai également Dassault Systèmes. J’ai visité une usine dont la modélisation avait été conçue par leurs services et qui utilisait les outils d’intelligence industrielle de la société BrainCube qui permettent de connecter les machines entre elles, de corriger en temps réel les éventuelles pannes et d’organiser des dérivations de production.

La deuxième action est le financement des innovations de rupture. Le fonds de 10 milliards d’euros qui leur est dédié sera alimenté par des cessions d’entreprises publiques ou semi-publiques. Cela correspond à la volonté de faire de la France une start-up Nation : tout miser sur l’innovation disruptive pour renouveler profondément le modèle économique et le modèle industriel en favorisant le financement d’une partie du cycle de vie de l’entreprise. Nous savons en effet que l’un des grands problèmes en France n’est pas la création d’entreprises – il y a autant d’entreprises nouvelles chez nous que chez nos voisins, si ce n’est plus – mais la capacité à les faire croître jusqu’à une taille intermédiaire.

Nous comprenons bien l’idée sous-jacente : gérer le déclin progressif de l’ancienne industrie et favoriser l’éclosion de la nouvelle industrie. Le problème est que ces évolutions ne suivent pas du tout le même rythme. Du côté de l’industrie, il y a un processus massif ; de l’autre, des effets macroéconomiques qui se réduisent à des chiffres infinitésimaux. D’où la difficulté extrême dans laquelle nous sommes. Dans les domaines décisifs que sont la robotique, l’intelligence artificielle, le big data, la cybersécurité, la virtualisation, on ne trouve aucune entreprise française aux cinq premiers rangs mondiaux. On peut même se demander si cette start-up Nation ne s’appuie pas avant tout sur un phénomène d’inflation verbale car les chiffres ne sont pas au rendez-vous.

La troisième action passe par le fameux Grand plan d’investissement. Il conduit à rapatrier dans les ministères les fonds nécessaires et à sortir de la logique d’agence indépendante qui était celle du Commissariat général à l’investissement (CGI). Je ne vous cache pas que je n’approuve pas cette évolution, même si je suis un peu juge et partie puisque j’ai participé à la création du CGI et à l’élaboration des programmes d’investissements d’avenir. Je comprends la logique à l’œuvre : les ministères ne peuvent pas seulement être porteurs de mauvaises nouvelles avec les restrictions budgétaires ; il faut leur laisser aussi la maîtrise de quelques programmes de développement mobilisateurs.

Toutefois, je ne vois pas beaucoup l’avantage qu’il y aurait à retourner à un cadre administratif traditionnel, d’autant que l’expérience du PIA a été plutôt réussie, notamment pour ce qui est de sa gouvernance et des modalités de sélection, de suivi et d’évaluation des projets.

De plus, on peut craindre que cette évolution administrative ne rende plus difficile de mener des stratégies plus intégrées alors que c’est le type même de démarche qu’il faudrait appliquer à la nouvelle industrie qui est en train d’émerger. Une industrie qui déjoue les définitions sectorielles traditionnelles car elle élabore avant tout des solutions : solutions de mobilité, de santé, d’efficacité énergétique, de bien-vivre ensemble dans le cadre de nouvelles conceptions de l’urbanité et de l’urbanisme.

Il faut réfléchir aux instruments disponibles sans remettre en cause ce qui marche et prendre pleinement conscience de ce qu’est cette nouvelle industrie.

M. le président Olivier Marleix. J’aimerais revenir sur la mobilisation du capital.

Pour l’innovation et la croissance des start-up, il y a le plan de 10 milliards d’euros qui prolonge ce qui avait été fait avec Bpifrance.

Un problème de financement du long terme se pose dans les secteurs lourds où la mondialisation et une concurrence accrue ont conduit à une concentration des entreprises. La rentabilité à court terme n’est pas très élevée. Aucune solution satisfaisante n’a été trouvée alors que ce constat est établi depuis longtemps. Comment, selon vous, améliorer la mobilisation de fonds pour alimenter cette économie ? Nous avons pu voir à quelles difficultés se sont heurtés les tours de tables organisés pour sauver Alstom en 2004 et PSA en 2015. On a su inventer un modèle pour le logement. Quel pourrait-il être pour l’industrie ?

M. Élie Cohen. Il y a un fait sur lequel on ne met jamais l’accent : tout est organisé dans notre fiscalité et dans notre système de financement pour favoriser l’endettement au lieu des fonds propres et du capital. Si une entreprise dispose d’un système plus avantageux pour se financer par la dette, elle n’a pas intérêt à investir du capital. À cela s’ajoutent la fiscalité du capital, même si elle a connu quelques progrès récemment, avec le prélèvement forfaitaire unique notamment, et la faible rentabilité des activités industrielles. Enfin, quatrième élément : toutes les percées réglementaires et prudentielles effectuées ces dernières années visent à « dérisquer » le bilan des banques et des assurances, avec les accords de Bâle et les directives « Solvabilité ». Tout cela fait que l’investissement en capital est fortement pénalisé.

Si ni les acteurs institutionnels, ni les particuliers ne sont incités à investir et que l’État se retire, d’où voulez-vous que viennent les financements ? Vous me répondrez sans doute qu’il y a les financements par les marchés et vous aurez raison. Les entreprises françaises du CAC40 sont très largement détenues par des investisseurs étrangers.

M. Pierre Veltz. Doit-on penser cette mutation profonde seulement à l’échelon national ou faut-il prendre en compte l’échelle européenne ? C’est un sujet complexe. Pensons à la mobilisation de l’épargne : il est frappant de constater que les excédents considérables qui existent en Allemagne ne sont pas consacrés à l’investissement en Europe. Ce serait une excellente nouvelle si ces sommes étaient investies non seulement dans les pays en difficulté mais aussi en France.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Je vous remercie, messieurs, pour vos interventions passionnantes qui éclairent grandement les membres de notre commission.

Vous avez fait le constat que nous arrivions au terme du colbertisme, caractérisé par une vision verticale où l’État oriente les investissements, la fiscalité et les efforts économiques vers les secteurs qu’il juge stratégiques. Vous avez rappelé tous les désavantages que cela comporte en économie ouverte et les travers quotidiens que cela représente pour les entreprises. Une telle vision induit toujours le risque de passer à côté de secteurs nouveaux, plus porteurs en termes d’emplois et de savoir-faire pour l’avenir. Pensons à la mobilité et ses innovations que sont la route intelligente, les véhicules autonomes, le partage de véhicules. Or, sur l’échiquier politique, il y a toujours une tentation colbertiste. S’exprime encore le regret que l’État ne soit pas assez stratège, n’intervienne pas assez pour défendre nos champions nationaux, champions anciens qui ne sont pas les champions de demain. Le colbertisme est-il vraiment mort ?

Ma deuxième question porte sur les investissements étrangers et les intérêts nationaux. Nous ne pouvons pas nier qu’il y a des secteurs qui relèvent de nos intérêts vitaux, qu’il s’agisse de la défense, de la sécurité nationale, du nucléaire. Sommes-nous bien outillés pour les protéger des investisseurs étrangers malveillants ? À quel niveau fixer le seuil maximum pour les investissements étrangers ?

Ma troisième question concerne les entreprises étrangères. Un représentant syndical nous a dit que ce qui comptait pour lui, ce n’était pas la nationalité de l’investisseur mais la stratégie qu’il entendait mener. Beaucoup de questions que nous nous posons au sein de cette commission renvoient non pas à la nationalité des investisseurs mais à la capacité à détecter les difficultés des entreprises avant qu’elles n’en arrivent au stade dramatique des plans sociaux. Dispose-t-on des bons outils pour identifier ces difficultés et aider les entreprises à opérer un retournement stratégique ? N’a-t-on pas intérêt à sortir de la vision négative de l’investisseur étranger pour se focaliser sur la stratégie économique des entreprises, comme nous y appelait ce syndicaliste ?

M. Élie Cohen. J’aime bien votre expression de « tentation colbertiste ». J’ai essayé d’expliquer pour quelles raisons structurelles le colbertisme à la française avait buté sur des difficultés politico-institutionnelles majeures et sur les trajectoires d’entreprises devenues suffisamment grandes pour ne plus accepter cette intervention. Les acteurs français en ont été tellement conscients qu’il y a eu au début des années 2000 une tentative de colbertisme à l’européenne. Souvenons-nous de l’insistance de Jean-Louis Beffa sur la nécessité de développer un Google européen ou des grands projets visés par l’Agence de l’innovation industrielle (AII) qui se sont heurtés aux règles relatives aux aides d’État.

Le plus bel exemple de colbertisme à l’œuvre aujourd’hui se situe en Chine et c’est un succès. Il a permis l’émergence de Tencent, Alibaba, Baidu face aux GAFA américains. Pour passer d’un statut de sous-traitant au statut de leader mondial du secteur des télécoms, Huawei a bénéficié de la combinaison des commandes publiques, de la protection nationale, d’un certain usage de la propriété intellectuelle, de financements sur fonds publics, de la mise à disposition de terrains gratuits. Cela m’a rappelé les développements d’Alcatel du temps de ma jeunesse.

Une solution colbertiste au niveau européen serait-elle possible ? La tentation se fait jour à nouveau avec le numérique : s’il n’y a aucune grande entreprise européenne pour faire face aux Baidu, Alibaba, Tencent d’un côté et aux GAFA de l’autre, peut-être y a-t-il quelque chose à faire ? Le président d’ATOS cherche un soutien politique pour développer un cloud européen. Le moins que l’on puisse dire est que pour le moment, il n’y a aucune espèce de débouchés. Certains de nos partenaires européens, je pense notamment aux Hollandais, nous regarde de travers lorsque nous évoquons ce genre d’idées. Il n’y a pas de base en Europe pour développer des stratégies de ce type.

M. Pierre Veltz. Parmi les facteurs qui ont contribué à la dissolution du système colbertiste, certains sont de nature technologique. L’hybridation des filières est devenue une réalité du monde industriel. Ce n’est pas un hasard si la France a bien réussi dans des domaines qui relevaient de la logique du projet où des milliers d’ingénieurs se consacraient à tel ou tel produit – souvenons-nous du plan Calcul.

Je ne crois absolument pas qu’il puisse y avoir une continuité entre la politique industrielle et la politique de soutien aux start-up. Les mécanismes en jeu sont beaucoup plus complexes. Il faut plutôt miser sur de nouveaux modes de collaboration entre le tissu industriel et les start-up. Celles-ci ne peuvent être la source du renouveau industriel dont nous avons besoin même si leur développement est souhaitable et que nous pouvons espérer que la France compte plusieurs licornes. Il est indéniable qu’elles suscitent une formidable mobilisation culturelle de la jeunesse. Les élèves des grandes écoles ne rêvent plus de longues carrières dans les grandes entreprises.

La Chine est capable de tenir tête aux États-Unis dans le monde numérique grâce à son système politique mais aussi grâce à son énorme marché intérieur. L’obstacle majeur à la montée en puissance des entreprises du numérique européennes est la fragmentation du marché européen des consommateurs et des capitaux, le patron de BlablaCar le soulignait récemment. Il leur faut être capables de monter en puissance très rapidement or c’est impossible dans une telle configuration. Si les start-up sont soutenues par l’État en France, c’est qu’elles ne bénéficient pas d’un équivalent du capital-risque de la Silicon Valley. Les Américains s’intéressent du reste de plus en plus aux nouvelles sociétés qui émergent dans notre pays.

M. Élie Cohen. J’aimerais revenir sur ce que vient de dire Pierre Veltz pour souligner deux ou trois dissonances.

L’émergence des Baidu, Tencent, Alibaba et Xiaomi est bel et bien liée à une stratégie colbertiste chinoise. Dans le domaine des télécoms, les pouvoirs publics chinois ont piloté la technologie de la 4G en mettant au point une norme chinoise qui a servi d’outil de pression pour favoriser les transferts technologiques des grands opérateurs américains et européens. Il y a encore des domaines où cette vieille méthode pourrait fonctionner mais il faudrait pour cela une volonté politique européenne or elle n’existe pas. Pensons à ce que pourrait être un plan « batteries » pour le développement des véhicules autonomes. Les industriels de l’automobile ont tous dit qu’ils iraient s’approvisionner sur le marché et ne veulent pas investir dans ce secteur alors que toutes les grandes usines de fabrication de batteries se situent toutes en Chine.

En matière d’investissements étrangers, la France a mis depuis très longtemps en place des dispositifs de contrôle des investissements non européens. La direction du Trésor a un pouvoir de veto. La question est de savoir si nous ne pourrions pas créer un équivalent du CFIUS – Committee on Foreign Investment in the United States – à l’échelle de l’Europe. Emmanuel Macron plaide pour une telle solution. Il est évident que si nos voisins n’ont pas de règles aussi strictes que les nôtres en matière d’investissements étrangers, cela engendre pour nous une situation extrêmement défavorable.

M. le président Olivier Marleix. C’est un sujet de débat important pour notre commission. Toute la logique du CFIUS est de veiller aux intérêts des États-Unis en matière de sécurité nationale et de défense. Un dispositif analogue existe dans notre pays depuis la loi de 1966 mais il n’est pas appliqué. Je dois dire que je ne vois pas bien comment il pourrait y avoir un CFIUS à l’européenne ? Comme seraient alors définis les intérêts nationaux de chaque pays ?

M. Élie Cohen. L’idée est de communautariser et de fédéraliser cette politique pour ce qui concerne les enjeux européens. Des seuils de montants d’investissements seraient définis et, comme en matière concurrentielle, ce serait la Commission européenne qui serait saisie et non pas les gouvernements nationaux.

Les États-Unis ont une interprétation extensive de la sécurité et de la défense nationales. Elle intègre par exemple les ports comme on l’a vu lorsque des investisseurs des Émirats ont voulu racheter plusieurs grands ports américains.

La percée politique n’a pas encore été faite en Europe mais il y a des petits progrès. Les Allemands commencent à s’inquiéter du rachat par des investisseurs chinois de certaines de leurs pépites dans le domaine de la robotique. Comme tout ce qui concerne les affaires européennes, cela prend beaucoup de temps. Il faut que la prise de conscience soit largement partagée, que la question soit inscrite à l’agenda politique et que des propositions concrètes soient faites.

La France, qui a déjà des dispositifs protecteurs, veut aller encore plus loin. Le Gouvernement actuel réfléchit à étendre la protection aux start-up, dont l’actif essentiel est le capital humain et la recherche. Il s’agit de préserver non pas des capitaux mais des maillons d’une longue chaîne que l’on voudrait conserver sur le territoire national. Aller dans cette voie est intéressant mais passer à l’échelon européen nous serait plus utile.

Enfin, s’agissant des entreprises en difficulté, le problème n’est pas tellement la détection car il existe encore des systèmes d’alerte. Depuis 1989, date à laquelle j’ai écrit L’État brancardier : politiques du déclin industriel, ce n’est pas tant la capacité à identifier les difficultés que nous avons perdue que la capacité de l’État à tordre les bras des banques et des créanciers pour les obliger à rester dans des entreprises alors qu’ils voulaient s’en retirer, à fabriquer des faux-nez capitalistiques en obligeant certaines personnes à remettre des capitaux au pot. La direction du Trésor avait une puissance à laquelle nul n’osait résister. Ce système d’intervention a totalement disparu.

Nous pourrions essayer de mettre en place un dispositif qui permette d’être à l’écoute des besoins de croissance des quelque 4 000 ETI que compte notre pays. Nous avons su par le passé créer des administrations de mission au service des stratégies d’expansion des entreprises.

M. Pierre Veltz. Nous sommes face à des situations asymétriques en matière d’investissements étrangers. Il y a la question des autorisations mais aussi des contraintes associées. La Chine impose aux investisseurs de produire localement et de procéder à des transferts de technologie. Je n’ai jamais compris pourquoi les Européens n’imposaient pas aux Chinois des contraintes analogues.

M. le président Olivier Marleix. Les montants des investissements chinois en France ne sont pas très élevés.

M. Pierre Veltz. Certes, mais ils peuvent augmenter rapidement et de toute façon, je considère qu’il s’agit d’une question de principe. Le système législatif pourrait l’autoriser.

M. le président Olivier Marleix. Sur le papier, il existe un CFIUS à la française mais toute la question est de savoir s’il y a une volonté pour le faire fonctionner. Parmi les outils, il y a le pouvoir de blocage mais lorsque M. Kron vend sans se soucier de la possibilité de se voir opposer un blocage, cela en dit très long sur la culture française. En outre, il y a un pouvoir de conditionnement qui peut être utilisé en cas de crise.

Nous en venons aux questions.

M. Bruno Duvergé. Messieurs, merci pour vos brillants exposés qui apportent de l’ordre dans nos esprits. Je préciserai en préambule que j’ai travaillé pendant vingt-trois ans chez Hewlett-Packard afin que vous compreniez de quel point de vue je me place.

J’aimerais revenir, monsieur Cohen, sur la distinction que vous établissez entre modèle horizontal britannique et modèle vertical français. Le modèle français a réussi partout où il y avait intégration : avec Airbus, avec les programmes spatiaux, avec le secteur ferroviaire à une certaine époque. Mais il a échoué là où la logique reposait sur une technologie particulière, avec Bull, par exemple. Nous n’avons pas assez tiré les enseignements de ces échecs car nous continuons dans cette direction.

M. le rapporteur n’a pas posé ses questions habituelles sur le périmètre des domaines stratégiques. Leur définition dépend évidemment des objectifs que nous voulons atteindre or ceux-ci n’apparaissent pas clairs. S’agit-il de l’indépendance énergétique, de la défense, de l’emploi, du leadership technologique ?

Le rôle de l’État est de créer des écosystèmes qui permettent d’avancer en accueillant dans un système intégré des composants qui se créent de façon brownienne.

J’apprécie que vous parliez davantage de mobilité que d’automobiles. En effet, la question qui se pose est bien de savoir si le rôle de l’État n’est pas d’investir massivement sur la 5G puisque la 5G, c’est la mobilité, les véhicules autonomes, etc.

J’observe que lorsque l’on parle des stations-service du futur, on évoque souvent l’électricité – alors que l’on peut aussi, par exemple, utiliser l’hydrogène. Mais peut-être est-ce une erreur de s’intéresser à la pile électrique, dans la mesure où le marché le fera automatiquement, si c’est nécessaire.

Et si l’on passe le cadre de la mobilité nationale en faisant des investissements d’État sur l’infrastructure, y arrivera-t-on mieux qu’en tentant de trouver une parade aux GAFA ? Je note que lorsque l’on s’intéresse aux GAFA, il est déjà trop tard. Les GAFA n’ont pas été créés par une politique de la Nation américaine, mais par l’écosystème de la Silicon Valley. Ils ne se sont pas faits tous seuls. Nous devons donc créer l’écosystème qui nous permettra de mettre la France à la première place.

M. Damien Adam. Merci, messieurs, pour la richesse de vos interventions. Je voudrais d’abord revenir sur la question des GAFA et des « BATX » chinoises.

Les dernières années du capitalisme ont prouvé qu’avec des gens très intelligents et beaucoup de capital, on pouvait aller très loin, et que ce qui avait prévalu par le passé, à savoir que l’histoire et l’expérience des entreprises leur permettaient d’avoir une assise suffisante pour les empêcher de se détruire, ne se vérifiait plus. Une entreprise peut être totalement phagocytée par l’innovation avec des gens très intelligents et beaucoup de capital derrière eux.

Cela me conduit à vous faire part d’une crainte. Les gens des GAFA et des BATX accumulent au fil des années de plus en plus de capital, qu’ils utilisent pour acheter des entreprises et grossir encore plus. On finit par se retrouver avec ce que j’appellerai des « Étaprises », des entreprises dont les pouvoirs s’apparentent parfois à ceux d’un État : elles s’occupent pour leurs salariés de logements, de mobilité en gérant les transports entre leur lieu de vie et leur lieu de travail. Leur emprise s’étend dans tous les domaines, et ils achètent de plus en plus d’entreprises un peu partout dans le monde pour être sûrs que la prochaine innovation naîtra dans leur giron, et qu’ils n’auront donc pas à y être confrontés directement. Dans un tel contexte, comment nos entreprises avec la taille des entreprises françaises ou européennes, qui sont souvent sous-capitalisées, pourront résister au pouvoir de ces entreprises géantes qui finiront par leur prendre du capital ? Pouvez-vous nous donner votre sentiment ?

Je voudrais ensuite aborder la question des batteries, qui m’intéresse tout particulièrement. Nous avons entendu hier, en commissions communes, M. Carlos Ghosn, PDG de Renault, qui, au-delà de l’annonce qu’il a faite en exclusivité aux parlementaires selon laquelle son groupe était devenu le premier constructeur mondial, a annoncé qu’il était prêt à travailler avec l’État ou avec les partenaires européens, au développement d’une unité de production de batteries en Europe. Il serait prêt à s’engager à récupérer la production de batteries.

Cela étant dit, on peut se demander comment il est possible de développer une vraie filière de la batterie en Europe alors qu’aujourd’hui tout se fait en Asie, particulièrement en Chine. Pourtant, initialement, la recherche sur les batteries s’était faite en France, avant que Sony ne récupère les connaissances et les brevets pour faire fabriquer les premières batteries au Japon. Au début, on était bons, mais par manque de capital, et par incapacité à fédérer des entreprises pour créer une industrie, on a perdu notre avance.

On se rend bien compte que les batteries sont au centre du développement de la voiture de demain – dont elles représentent une grande partie de la valeur. Si l’on ne maîtrise pas les technologies des batteries qui sont faites en Europe, nos constructeurs risquent de se retrouver sur le bas-côté. En Chine, des constructeurs peuvent se développer en très peu d’années, prendre de l’avance technologique sur nous. Par voie de conséquence, les consommateurs seront plus intéressés par les produits chinois que par les produits européens.

Selon vous, sur quels éléments serait-il intéressant de travailler, pour développer une vraie filière de la batterie en Europe ?

M. Hervé Pellois. Je voudrais revenir sur la politique européenne et sur ce que l’on pourrait améliorer.

Selon moi, le droit à la concurrence, qui est la spécificité de l’Union européenne, est anti-colbertiste. Et sur des sujets qui nous intéressent comme le développement de la 5G, les règles européennes, en favorisant le développement d’opérateurs de téléphonie, ont fragilisé nos propres opérateurs. Cela a eu des conséquences sur nos industries. En effet, placés devant la concurrence, ils ont peut-être été davantage vers les marchés chinois qu’ils ne l’auraient fait s’ils avaient eu des marges suffisantes. Ne pensez-vous pas qu’à ce niveau-là, il faudrait engager une réforme de fond ?

Et puisque l’on est en train de parler d’industries, j’aimerais que l’on s’intéresse aux industries agro-alimentaires, que les récents scandales ont mises sur le devant de la scène. Certaines filières occupent des positions dominantes. Mais ce sont des industries qui dégagent peu de marges. Comment voyez-vous l’avenir de ce type d’industries ?

Mme Sarah El Haïry. Je me suis passionnée pour la question qu’a posée le rapporteur, à savoir : « Qu’est-ce qu’un intérêt stratégique ? » J’aimerais donc y revenir.

Que pensez-vous de l’hypothèse d’une scission des activités d’EDF ? Cela permettrait d’identifier, par exemple, son activité nucléaire qui, de manière assez simple et assez naturelle, peut être considérée comme étant d’intérêt stratégique, afin de la protéger des aléas boursiers. Et ainsi, on ne relierait plus les intérêts stratégiques à une entité, mais aux activités qui la composent.

M. Pierre Veltz. Je ne vais pas pouvoir répondre à toutes vos questions, et me contenterai de réagir à certains de vos propos.

Monsieur, je rejoins ce que vous avez dit tout à l’heure, à savoir que nous avons toujours été meilleurs comme ensembliers que comme producteurs de composants. Il est très important d’être ensembliers. Le problème, c’est que nous l’avons été dans des domaines assez proches du régalien, c’est-à-dire la défense, l’aéronautique et l’énergie. Et c’est là, finalement, que nous avons remporté les plus grands succès.

Aujourd’hui – je ne sais pas si c’est utopique ou pas – nous sommes face à de grands enjeux systémiques.

Je reviens sur l’idée qu’entre l’horizontal et le vertical, il y aurait cette dimension de nouveaux systèmes techniques en émergence : la mobilité ; la santé ; l’énergie, avec un nouvel équilibre entre le « centralisé » et le « décentralisé » qui est en train de se chercher ; et d’une manière générale, le fonctionnement de nos villes. J’observe d’ailleurs que certaines entreprises sont assez bien placées dans les utilities, et qu’on ne les prend pas en compte quand on parle de la désindustrialisation ce qui est tout de même absurde.

Pour moi, une des questions est de savoir si l’on serait capable de faire émerger aussi

– encore une fois avec des modes de recherche et d’expérimentation assez différents de ceux que l’on a connus traditionnellement – des ensembliers capables de fournir des solutions sur des sujets systémiques comme ceux-là. J’espère être clair.

Par exemple, la question des batteries est un élément du système. Et je pense qu’il serait intéressant de se dire que si l’on veut être un pays véritablement leader dans le développement d’une nouvelle offre de mobilité globale – car c’est cela qu’attendent aujourd’hui un certain nombre de grandes villes à travers le monde…

M. Bruno Duvergé. Et de ruralités !

M. Pierre Veltz. Elles sont incluses. Mais je ne fais pas de distinction. Pour moi, une telle opposition n’a pas de sens. Aujourd’hui, les métropoles peuvent travailler avec leurs arrière-pays.

Il pourrait y avoir de nouvelles formes de colbertisme. En effet l’État est nécessaire pour fixer les règles, mettre en place les infrastructures de base, pour donner un coup de pouce afin d’avoir un ensemble de composants, de services, etc., que l’on pourra expérimenter, mettre ensemble, et essayer de faire émerger des ensembliers sur des sujets qui ne se limitent pas forcément à la défense ou à l’aérospatiale – même si ce sont les seuls secteurs où cela a vraiment réussi.

Je ne sais pas si c’est une idée tout à fait réaliste, mais je n’en vois pas tellement d’autres. La filière mobilité ne peut pas se résumer à l’industrie des batteries et de l’automobile traditionnelle. On voit bien qu’il y a une place à prendre, et que cette place est potentiellement discutée – évidemment, les GAFA lorgnent dessus. Ils veulent se positionner. L’objectif de la société Uber n’est pas de remplacer les taxis, mais de devenir un opérateur global de mobilité en en intégrant tous les aspects.

On pourrait dire la même chose de l’alimentation. Le domaine de l’agro-alimentaire dont vous avez parlé est en train de bouger considérablement. Toutes nos filières ont compris qu’elles devaient faire une petite révolution, que les pesticides et tout le reste, c’était terminé, qu’il fallait réinventer une nouvelle forme d’agriculture – sans oublier l’industrie qui va avec. Mais pour cela, on a besoin d’une vision systémique des choses.

M. Élie Cohen. Je vais commencer par la dernière question. J’avoue que je ne vois pas quel peut-être le lien entre le problème d’EDF et la question de l’intérêt stratégique et surtout, je ne vois pas quelle peut-être la nécessité de séparer les activités d’EDF. Mais je vais répondre à cette question comme je la comprends.

Je suis violemment hostile à l’éclatement d’EDF. C’est pour moi le type même de la fausse bonne idée. Je dirais même que c’est une solution en quête de problèmes.

Quels sont les arguments de ceux qui veulent l’éclatement d’EDF ? Il y en a trois.

Le premier argument est d’ordre purement financier. Il consiste à dire qu’une entreprise n’est pas correctement valorisée lorsqu’elle a des activités très diverses. C’est ce que l’on appelle la décote de holding, dont on se fiche complètement. De toute façon, EDF n’est pas un sujet boursier.

Ceux qui ont investi dans EDF ne l’ont certainement pas fait pour faire une affaire boursière. Ils sont rentrés quand l’État a commencé à privatiser à un niveau deux ou trois fois supérieur au niveau actuel, et par rapport au plus haut, le cours actuel est dix fois inférieur à ce qu’il était. Cela n’a donc jamais été un enjeu majeur. Ensuite, je peux vous garantir que la pression boursière exercée sur EDF est faible ou nulle. Si EDF était vraiment sensible à la pression boursière, ses dirigeants feraient tout le contraire de ce qu’ils ont fait pendant la période récente : premièrement, ils n’auraient pas repris Areva ; deuxièmement, ils n’auraient pas fait Hinkley Point. En bref, EDF n’est pas parasitée par des considérations boursières.

Le deuxième argument – c’est la question fondamentale – a été avancé par le ministre de l’environnement actuel, M. Nicolas Hulot. Selon lui, le fait que EDF ait une stratégie intégrée, mais essentiellement basée sur le nucléaire, l’empêche de consacrer l’énergie et les financements nécessaires au développement du renouvelable. Un tel argument ne tient pas une minute.

Comme vous le savez, EDF a une activité dans les énergies renouvelables, qu’elle a formidablement développée partout, sauf en France. Où est le problème ? On peut se demander pourquoi ils sont devenus très bons aux États-Unis, pourquoi ils sont très bons au Brésil, et pourquoi ils ne sont pas bons en France. Cela a peut-être quelque chose à voir avec les réglementations qui existent en France sur l’éolien, qui font que dix années de procédure sont nécessaires pour créer une ferme éolienne, etc. Je ne crois donc pas du tout à cet argument.

Maintenant, est-ce que le fait, pour EDF, d’être dans le nucléaire constitue un problème ? EDF est l’opérateur nucléaire historique. Lorsque le Gouvernement et le régulateur ont estimé que la rente nucléaire devait être partagée pour permettre un accès à la concurrence et assurer le développement de celle-ci, on a inventé l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (ARENH), qui permet à des opérateurs de concurrencer EDF en ayant, dans de bonnes conditions, de l’énergie nucléaire. D’où ce paradoxe : la déréglementation du marché de gros de l’électricité et l’effet massif de l’injection du renouvelable allemand dans les réseaux européens fait baisser le prix de gros de l’électricité en dessous du niveau de l’ARENH. Voilà pourquoi les concurrents d’EDF ne prennent plus les quotas d’électricité dont ils ont besoin. Là encore, je ne vois pas ce que l’éclatement d’EDF réglerait en matière de market design de l’électricité en France et en Europe.

Enfin, contrairement au troisième argument, je trouve très intéressant qu’EDF soit présent dans les différents maillons de la chaîne énergétique, car cela lui permet de chevaucher plusieurs cycles d’activité et de rentabilité, ce qui ne serait pas possible s’il était concentré sur le renouvelable. D’ailleurs, l’éclatement auquel ont procédé les Allemands avec RWE, Innoggy, etc., a eu des effets très négatifs. Il faudrait peut-être regarder un peu ce que font les voisins, surtout lorsqu’ils mènent des politiques catastrophiques – et ce qu’a fait l’Allemagne en matière d’électricité est simplement catastrophique. Je ne veux surtout pas que l’on imite un tel modèle.

M. le président Olivier Marleix. En plus, ils ont beaucoup de charbon !

M. Élie Cohen. Je suis tout à fait d’accord…

Une question a été posée sur les effets du droit de la concurrence en matière de politique européenne. Le droit de la concurrence est évidemment la politique constitutive de l’Union européenne, et il est exact que les logiques industrielles sont moins présentes, même si tous les outils théoriques sont là pour prendre en compte un intérêt industriel quand on prend une décision de type concurrentiel. La contradiction n’est pas aussi nette qu’on pourrait le penser.

Est-ce que la Commission européenne pourrait prendre une initiative sur la 5G ? Je remarquerai à ce propos que le paysage s’est formidablement éclairci. Quand on débattait de la 2G, il y avait encore une dizaine d’acteurs industriels européens dans le secteur. Aujourd’hui, je crois qu’il n’y en a plus que deux : Ericsson et Nokia. Les initiatives en matière de recherche peuvent parfaitement être financées dans le cadre des politiques de recherche européenne. En revanche, l’articulation entre ces politiques de recherche, les politiques d’innovation et du déploiement de la 5G posera des problèmes plus traditionnels de concurrence, d’aides d’État, etc.

Donc, si je suis sensible au fait que la politique européenne a essentiellement porté sur la concurrence et qu’elle a objectivement défavorisé la logique de production européenne sur le sol européen, j’observe tout de même un fait qui me trouble : aux États-Unis, alors qu’il y a eu, à un moment, le démantèlement d’ATT et d’ITT et que l’on a créé les Baby Bells pour développer la concurrence et combattre le lazy monopoly d’ATT, le mouvement de concentration a repris. Le paysage est aujourd’hui très concentré et les prix beaucoup plus élevés qu’en Europe, où l’on observe toujours une hyper-fragmentation des acteurs et une hyper concurrence par les prix. Globalement, les prix des prestations internet et des prestations de téléphonie mobile sont au moins deux fois plus élevés aux États-Unis qu’en Europe.

Le mouvement de concentration n’est pas reparti en Europe. Il faut peut-être s’interroger là-dessus et revoir les politiques nationales. Après tout, personne ne nous obligeait à accepter un quatrième acteur dans les mobiles : c’est bien nous qui l’avons décidé.

M. Pierre Veltz. On peut dire que l’on est aujourd’hui dans un monde qui pousse à la création d’oligopoles. C’est particulièrement flagrant dans le domaine du numérique, où les coûts fixes sont très importants et où les effets de réseau ont permis la montée en puissance d’entreprises géantes, les fameux GAFA. Cela a bien été décrit par la théorie économique dès les années trente : c’est la concurrence monopolistique, qui n’a pas grand-chose à avoir avec la concurrence au sens où on l’entend à Bruxelles.

On se tire une balle dans le pied si l’on n’accepte pas cette réalité qui veut que nous soyons dans un monde de coûts fixes, d’investissements lourds, d’infrastructures lourdes – ce à quoi s’ajoute le fait qu’avec le numérique il est possible changer d’échelle de manière extrêmement rapide grâce à des effets de réseau extrêmement puissants.

Cette concurrence monopolistique a un certain nombre de défauts. On le voit avec les GAFA, qui sont devenues effectivement des puissances considérables, non pas à l’échelle nationale, mais à l’échelle planétaire. Il faut donc la réguler, et on ne peut pas la réguler sur le mode de la concurrence pure et parfaite qui continue à inspirer la politique européenne de la concurrence.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Je suis tout à fait d’accord avec le constat que vous faites. Aujourd’hui, le chiffre d’affaires moyen par client – average revenue per user (ARPU) – est extrêmement bas. La concurrence a en effet amené les opérateurs à pratiquer des « prix planchers ». Le modèle de profitabilité n’est plus le même par rapport à celui d’autres pays européens ou aux États-Unis. Cela nuit à la capacité d’investissement des entreprises, qui voient fondre leurs revenus. Mais passer de quatre à trois, voire à deux opérateurs suffirait-il pour que les prix augmentent ? Imaginons que l’un des trois, ou des deux, continue à casser les prix !

Mme Anne-Laure Cattelot. Depuis quelques années, on n’entend parler que du modèle allemand et des PME allemandes qui chassent en meute pour aller chercher des affaires à l’international. Selon vous, que faudrait-il pour que les PME françaises soient capables de faire la même chose ?

Malgré tout, on a assisté, ces dernières années, au succès de la filière numérique en France, avec la French Tech. De nombreuses techniques se sont développées, tant dans le domaine du software que dans celui du hardware. Que faudrait-il pour s’assurer d’une bonne hybridation économique entre la filière numérique et la filière industrielle, pour faire une vraie industrie du futur à la française ?

M. Bastien Lachaud. Nos entreprises stratégiques, qui sont soumises aux règles de concurrence européennes, ne sont-elles pas fragilisées lorsqu’elles doivent affronter des opérateurs qui ne subissent pas de telles règles, comme les Américains ou les Chinois ?

Hier encore, les dirigeants d’EDF nous ont expliqué qu’ils ne pouvaient pas lancer de nouveaux projets hydroélectriques en raison de l’opposition de la Commission européenne. Cela fragilise par là même les commandes d’Alstom, d’abord racheté par General Electric (GE) et aujourd’hui on ne sait par qui...

Deuxièmement, l’État est capable de lancer de grands projets comme Airbus ou Ariane, qui fonctionnent très bien – sans compter les grandes entreprises de défense, qui fonctionnent également. N’aurait-il pas pu prendre ses responsabilités, et nationaliser purement et simplement les entreprises dont nous parlons, afin d’éviter cette perte de souveraineté et d’agir comme un acteur du monde industriel pour reconstituer de grands pôles industriels français ? Aujourd’hui, ni Airbus ni Ariane n’existeraient si, dans les années 1960, l’État n’avait pas fait preuve de volontarisme. Il faut dire qu’à l’époque les règles de la concurrence européenne n’existaient pas non plus.

M. Pierre Veltz. On parle effectivement beaucoup du modèle allemand qui, comme vous le savez, n’est pas tant fondé sur les PME que sur les grosses ETI. D’ailleurs, on a tendance à oublier qu’il existe en France un tissu d’ETI, même s’il est trois fois moindre en volume et beaucoup moins dense géographiquement. Ce sont de très belles entreprises, assez disséminées sur le territoire, et que les Français connaissent fort peu.

Ce double aspect, de volume et de densité, est très important. Dans le Land de Bade-Wurtemberg, les gens se connaissent tous. Ils sont dans des villes voisines, ils travaillent avec les Länder et avec toutes sortes d’institutions de médiation. Bref, il existe tout un tissu économique dont l’équivalent n’existe malheureusement pas en France. Pour autant, je crois qu’il ne faut pas oublier les ETI françaises, qui ont souvent un potentiel local très important.

La géographie a son importance. En Allemagne, on peut parler d’une vraie densité, avec des entreprises d’échelle mondiale qui sont parfois implantées dans de toutes petites villes. Cela existe également en France, mais à un degré nettement moindre, car l’histoire et la géographie en ont décidé autrement.

Vous avez évoqué la question des start-up et la politique à adopter à leur égard. Comme je le disais tout à l’heure, la vague des start-up est culturelle plus qu’économique. Les jeunes générations attendent autre chose de l’entreprise que par le passé. La demande d’autonomie est devenue majeure, et passe avant celle de sécurité. De nombreuses politiques sont encore axées sur la sécurité du travail, mais les jeunes entrepreneurs nous disent que l’important, pour eux, c’est l’autonomie : ils veulent pouvoir « mener leur barque ». Ils sont également en recherche de sens. Ils ne veulent pas faire des choses idiotes, mais des choses auxquelles ils croient. Il ne faut pas négliger ces éléments, qui sont très immatériels, mais absolument essentiels dans la trajectoire des pays.

J’ai par ailleurs été frappé de constater qu’une grande partie de ces startups s’étaient implantées massivement en région parisienne, et même dans le centre de Paris. Cela s’explique par les très fortes politiques de soutien que vous connaissez – Station F, etc. Mais de ce fait, les start-up sont un peu coupées du tissu industriel « lambda ». En particulier, elles ont des connexions éventuelles avec les grands groupes, mais sont éloignées du monde des ETI et des PME. On observe d’ailleurs plutôt la même chose dans les grandes villes de province.

Il s’agit souvent d’étudiants qui montent leur start-up. Il n’y a pas beaucoup de hardware. On y est très coupé du monde de la technologie dure, on est beaucoup dans le « dot. com ». Pour caricaturer, je dirai que ce sont des cerveaux brillants qui nous inventent la nouvelle version de la livraison de pizza à domicile. C’est tout de même un problème, d’autant que, sur ce type de créneau, ils ne tiendront pas longtemps face à Amazon.

Ne pourrait-on pas, sur une base locale – ce serait plus facile à faire en région qu’en Île-de-France – essayer de reconnecter ces deux mondes, les startups issues du monde universitaire dans les métropoles, et les entreprises industrielles dans les territoires, en général dans des petites villes ou dans des territoires ruraux ? Il y a là une source fantastique de problèmes passionnants à régler, beaucoup plus intéressants que la livraison de pizzas

– d’autant que ceux qui se consacrent aux pizzas risquent de se heurter rapidement à Amazon.

Mme Anne Laure Cattelot. J’ai organisé des rencontres entre un très bel incubateur, Euratechnologie, à Lille, et les entreprises industrielles de tout le bassin Nord. Et ça marche ! Encore faut-il susciter de telles rencontres. Parfois, ce sont les pouvoirs publics ou les pouvoirs consulaires qui en organisent sur le terrain.

M. Pierre Veltz. Je pense qu’il y a là une connexion intéressante à faire.

M. Élie Cohen. Je commencerai par la question sur la nationalisation d’Alstom. Était-ce une solution ?

Le premier problème était la contraction du marché intérieur. Le dernier grand contrat d’Alstom, qui portait sur les motrices pour le tunnel sous la Manche, a donné lieu à une bataille à mort avec Siemens. Et lorsqu’une pluralité d’acteurs – en l’occurrence Siemens, Alstom et Bombardier – se battent sur un marché en peau de chagrin, les perspectives de développement sont limitées.

L’autre problème qui se posait était la concurrence, sur les marchés extérieurs, entre ces trois Lilliput européens et le géant chinois.

Enfin, si vous regardez la baisse des coûts que permet un grand marché intérieur par rapport à un marché très étriqué, si vous regardez le bottom line, c’est-à-dire ce qu’était la rentabilité d’Alstom ferroviaire ou d’Alstom tout court, ou même des Chantiers de l’Atlantique, qui était proche de zéro, vous parvenez à la conclusion que nationaliser une entreprise qui n’a plus de marché, qui n’a pas de marge, et qui est en concurrence féroce avec des gens quinze fois, cent fois plus importants, est une idée pour le moins originale…

M. le président Olivier Marleix. M. Kron a tout de même convaincu l’assemblée générale des actionnaires de vendre la branche « Énergie » d’Alstom en leur faisant la démonstration que l’essentiel de la rentabilité et de la profitabilité du groupe était dans la branche « Transport » – pour un tiers de l’activité, plus de la moitié des profits. Cela a peut-être introduit un peu de confusion dans les esprits…

M. Bastien Lachaud. Je complèterai ce que vient de dire le président en rappelant que le carnet de commandes était encore plein pour quatre ans, et qu’aujourd’hui on sait que la transition écologique est telle qu’il faut supprimer les camions et donc développer le fret ferroviaire. Or le fret ferroviaire, ce sont des locomotives et des trains. Et cela, c’est aussi la volonté de l’État de relancer le marché.

M. Élie Cohen. On a aussi évoqué, dans une question, les effets de la concurrence sur la fragilisation d’EDF. Pendant vingt ou trente ans, au niveau européen, on a poursuivi une stratégie qui visait, en matière énergétique, à concilier trois logiques : la logique climatique, environnementale ; la logique de sécurité d’approvisionnement ; la logique de compétitivité.

Globalement, les politiques définies au niveau européen ont essayé de concilier ces trois logiques, et cela a donné lieu à toute une série de déclinaisons.

Le problème est que la politique de sécurité énergétique a une dimension géopolitique, qui échappe assez largement au pouvoir de la Commission et qui renvoie aux prérogatives des États. Voilà pourquoi, en matière de sécurité énergétique, on n’a pas fait grand-chose.

En matière climatique, des objectifs ont été fixés par la Commission européenne

– les « trois fois 20 % », etc. Mais l’Allemagne a annoncé récemment qu’elle n’allait pas suivre les obligations qu’elle s’était elle-même fixées, et cela n’a pas eu d’effet.

En revanche, la politique de compétitivité est d’application directe. Elle est gérée directement par Bruxelles. Cela explique qu’elle ait eu une efficacité relative plus importante qu’ailleurs. D’où la remise en cause des modèles énergétiques des différents pays, et notamment de leurs modèles organisationnels – désintégration comptable, puis désintégration juridique des grands champions européens. Cela a conduit au paysage électrique que nous connaissons. On peut dire que cet objectif de concurrence a eu des effets structurants sur la politique de l’énergie et sur l’organisation des entreprises énergétiques au niveau européen.

Une question du rapporteur portait sur les effets de la libéralisation dans les télécommunications. Son auteur a tout à fait raison : on peut très bien imaginer que, même avec trois, voire deux opérateurs, si l’un d’entre eux est particulièrement agressif, il n’y aura pas de remontée des prix. En revanche, j’observe ce qui s’est passé aux États-Unis sur une longue période.

Aux États-Unis, on avait décidé d’éclater le Bell System en sept compagnies régionales, et permis à de nouveaux arrivants d’intervenir dans la téléphonie à longue distance. Dans un premier temps, la concurrence a entraîné de véritables baisses des prix, et une diffusion plus rapide – notamment de la technologie des mobiles – en raison de l’arrivée de nouveaux entrants. Enfin et surtout, la concurrence entre le réseau du câble et le réseau téléphonique a permis, en matière de téléphonie fixe, des progrès et des baisses, et on a assisté à la multiplication des fournisseurs d’accès à internet.

Je remarque qu’on a appliqué ce raisonnement, non pas à l’Europe, mais à chaque pays d’Europe. Alors qu’il y avait, après le démantèlement d’ATT, sept opérateurs européens, on a commencé à en fabriquer trois ou quatre par pays, ce qui, à raison de vingt-huit pays, a abouti à un paysage littéralement atomisé. On est entré dans une dynamique de concurrence particulièrement dure, qui a tiré les prix vers le bas. Mais ne nous payons pas de mots : s’il y a à nouveau un mouvement de concentration en Europe, il se traduira par une certaine hausse des prix.

Mme Dominique David. Je reviens sur la nécessité de rapprocher les start-up et les entreprises entre elles, pour qu’elles puissent mieux se connaître et gagner en performance. Les pôles de compétitivité traduisaient une certaine volonté de « clusterisation », mais il me semble que le dispositif est un peu remis en question aujourd’hui. Qu’en pensez-vous ?

M. Pierre Veltz. Des évaluations ont été faites, mais l’exercice est extrêmement délicat. Certains éléments, comme l’impact sur l’emploi, ne peuvent être mesurés qu’à moyen terme, et de manière surtout qualitative. Il est difficile de savoir ce qui relève vraiment d’un pôle de compétitivité et ce qui relève d’autres logiques qui auraient pu se manifester même s’il n’y avait pas eu ce pôle de compétitivité.

Ensuite, les situations diffèrent beaucoup d’un pôle à l’autre. On le voit bien, certains pôles marchent très bien, d’autres marchent moins bien, d’autres encore ne marchent pas du tout. Mais nous sommes aujourd’hui dans un monde un peu darwinien. Lorsque quelque chose ne marche pas, il est très important de savoir le détecter, et aussi, parfois, de savoir l’arrêter. Or ce n’est pas notre fort. Nous avons plutôt tendance, en France, à laisser les situations se prolonger, à faire de l’acharnement thérapeutique plutôt qu’à trancher de façon radicale.

Cela étant, sur le plan qualitatif, je tire un bilan positif de ces pôles de compétitivité. Je parlerai d’un sujet que je connais particulièrement bien, Saclay, et je citerai le cas du pôle de compétitivité Systematic. Il s’agit d’un pôle un peu colbertiste, qui n’aurait jamais existé s’il n'y avait pas eu le CEA, Alcatel et Thales pour monter l’affaire. Je pense que cela a été extrêmement positif, car cela a permis de remettre en connexion des PME qui pouvaient apporter des solutions technologiques – des techno providers comme on dit dans notre jargon – à des ensembliers qui avaient tendance à s’enfermer dans leur coquille.

Je pense aussi que le contact avec le monde universitaire en général – et je ne parle pas seulement des grandes écoles, mais aussi des universités – s’est beaucoup amélioré. Il faut aller dans ce sens-là. Mais peut-être faudrait-il, et je reviens à ce que je disais tout à l’heure, aller parfois un cran plus loin, et mettre maintenant en place de vraies grandes expérimentations.

Cela m’amène à vous reparler de la voiture électrique. Les Américains ont fait un appel national à projets. Et ils ont choisi une seule ville, qui, si ma mémoire est bonne, est Columbus dans l’Ohio, où ils ont décidé de « mettre le paquet ». Ce sera un terrain d’apprentissage, où l’on apprendra à faire de la mobilité électrique, mais en système. Et tout le monde apprendra.

Je pense qu’il faudrait aujourd’hui capitaliser sur les pôles de compétitivité qui marchent bien, et peut-être essayer d’aller un cran plus loin. On ne l’a pas beaucoup évoquée, mais cette question des écosystèmes locaux annonce une mutation irréversible. Or la dimension territoriale était très absente de la pensée du colbertisme à l’ancienne qu’a décortiquée notre ami Élie Cohen.

M. Élie Cohen. Je donnerai quelques chiffres, pour compléter ma réponse de tout à l’heure. Siemens dégage une marge d’exploitation de 8,8 % du chiffre d’affaires, contre 5,8 % pour Alstom. Le carnet de commandes d’Alstom était plus important que celui de Siemens, mais, du fait d’une moindre rentabilité d’Alstom et du fait que la spécialisation de Siemens dans la signalisation lui autorisait des marges systématiquement plus élevées, le rapport de valorisation était malgré tout favorable à Siemens.

M. Pierre Veltz. Aujourd’hui, dans le ferroviaire, la signalisation, comme l’informatique qui va avec, revêt une importance stratégique – davantage même que les trains.

M. Bastien Lachaud. Oui, mais Alstom a tout de même pu augmenter son bénéfice de 6 % au dernier trimestre. Et je rappelle que Siemens a bénéficié du contrat sur le marché du tunnel sous la Manche, alors que ses trains ne respectaient pas les conditions de sécurité, contrairement à ceux d’Alstom. Vous voyez donc que tout n’est pas aussi clair et simple qu’on peut le penser.

M. Élie Cohen. Même sur le marché français, il est arrivé que Vossloh, qui est une « moyenne grosse » entreprise allemande, batte Alstom.

M. le président Olivier Marleix. Merci, messieurs. Votre intervention était très attendue. Ce fut un moment de respiration et un moment d’inspiration pour notre commission d’enquête. Nous n’avons pas été déçus.

La séance est levée à onze heures quarante-cinq.

13. Audition, à huis-clos partiel, de Mme Valérie Liang-Champrenault, chef du bureau Multicom 2 « Investissements et règles dans le commerce international » et de M. Romain Chambre, chef du bureau Multicom 3 « Lutte contre la criminalité et sanctions internationales », accompagnés par Mme Muriel Lacoue-Labarthe, sous-directrice « politique commerciale et des investissements » au sein du service des affaires multilatérales et du développement de la Direction générale du Trésor

(Séance du mercredi 24 janvier 2018)

La séance est ouverte à dix-sept heures trente-cinq.

M. le président Olivier Marleix. Mes chers collègues, nous recevons aujourd’hui Mme Valérie Liang-Champrenault, chef du bureau Multicom 2, et M. Romain Chambre, chef du bureau Multicom 3, accompagnés de Mme Muriel Lacoue-Labarthe, sous-directrice chargée de la politique commerciale et des investissements à la Direction générale du Trésor (DGT).

Cette audition inaugure un cycle d’auditions techniques visant à mieux appréhender le rôle des différentes administrations de l’État en matière de politique industrielle et, plus spécifiquement, en matière de contrôle des investissements étrangers. Nous avons décidé de la scinder en deux parties distinctes.

La première partie, ouverte au public, doit permettre à notre commission d’enquête de comprendre la mise en œuvre effective par l’administration d’une compétence définie par le législateur. Ces explications ne sauraient évidemment être données à huis clos, car elles relèvent du devoir d’information, non seulement de la représentation nationale mais aussi de nos concitoyens, qui incombe aux administrations s’agissant d’une compétence dévolue par la loi au ministre de l’économie. Il ne s’agit pas d’entrer dans le détail de telle ou telle opération d’investissement en France ; le régime d’autorisation préalable est par lui-même au cœur des travaux d’investigation de notre commission d’enquête, qui porte sur « les décisions de l’État en matière de politique industrielle au regard des fusions d’entreprises ».

En revanche, la seconde partie de l’audition se déroulera à huis clos, à la demande du ministre de l’économie. Il nous a en effet semblé pertinent que certains de nos échanges concernant plus précisément des entreprises ou des personnes avec lesquelles vos bureaux ont été en contact au titre de leurs compétences respectives puissent se dérouler dans un cadre confidentiel. Le huis clos permettra aux représentants du ministère de l’économie de ne pas avoir d’états d’âme quant au respect d’un éventuel secret des affaires. Celui-ci, je le rappelle, n’a pas, à ce jour, de valeur législative – même si une directive européenne, qui n’est pas encore applicable, lui donne un début de définition – et ne saurait donc exonérer l’administration de son devoir de rendre compte à la représentation nationale. Certains points peuvent néanmoins relever du secret de la défense qui est, quant à lui, consacré par la loi.

Les articles L. 151-1, L. 151-2 et L. 151-3 du code monétaire et financier, tout en rappelant le principe de la liberté d’investissement des étrangers en France, créent, dans certains domaines, au nom de la défense des intérêts nationaux, un régime d’autorisation préalable confié au ministre de l’économie. Le dispositif législatif permet ainsi à ce dernier d’autoriser ou de refuser un investissement, d’assortir, le cas échéant, sa réalisation de conditions et, enfin, de sanctionner toute méconnaissance de ce régime, qu’il s’agisse de l’absence de demande d’autorisation ou de non-respect des conditions dont est assortie l’autorisation.

Madame Valérie Liang-Champrenault, votre bureau Multicom 2 est chargé, au sein de la Direction générale du Trésor, de la mise en œuvre de ce régime d’autorisation préalable. Je vous demanderai donc de revenir rapidement sur les évolutions réglementaires intervenues avec les décrets dits « Villepin » puis « Montebourg ». Vous nous présenterez également votre bureau, les moyens dont il dispose, et vous nous expliquerez son positionnement dans l’organigramme du ministère de l’économie, notamment ses relations avec la Direction générale des entreprises (DGE) et avec le Service de l’information stratégique et de la sécurité économique (SISSE).

Vous nous décrirez très concrètement le cas type d’une opération d’investissement. Comment instruisez-vous les demandes, notamment au regard de l’impératif de défense des intérêts nationaux ? Quelle procédure d’instruction interministérielle avez-vous mis en place ?

Comment le dialogue avec l’investisseur est-il organisé ? Quels sont vos interlocuteurs ? Comment et à quel moment de ce dialogue introduisez-vous d’éventuelles conditions à l’investissement et sous quelle forme finale se présente le rapport que vous remettez au ministre pour lui permettre de prendre sa décision ?

Vous nous préciserez également les conditions dont le ministre peut, au titre de l’article L. 151-3 du code monétaire et financier, assortir son autorisation. Le décret du 14 mai 2014 prévoit la cession d’une partie de l’activité de l’entreprise rachetée. Le droit vous permet-il de poser d’autres conditions que celle-ci ? Par ailleurs, puisque la loi prévoit un régime de sanction en cas de manquement à ces conditions, quel suivi et quel contrôle effectuez-vous pour vous assurer de leur respect ?

Vous voudrez bien éclairer également notre commission d’enquête sur un volet statistique : combien de dossiers sont-ils instruits chaque année par votre bureau au titre des demandes d’autorisation d’investissements étrangers ?

Le ministre Bruno Le Maire a déclaré avoir refusé beaucoup de projets d’investissement émanant notamment d’entreprises chinoises. Quel est le nombre d’autorisations refusées chaque année et combien sont accordées sous conditions ?

Monsieur Romain Chambre, votre bureau Multicom 3 est quant à lui chargé de la lutte contre la criminalité financière et des sanctions internationales. Nous souhaiterions donc que vous fassiez le point sur les questions d’extraterritorialité et les sanctions prononcées par des pays tiers contre nos entreprises industrielles. Nous faisons notamment le constat d’une surreprésentation des entreprises européennes parmi les entreprises visées par les amendes prononcées par le Department of justice (DoJ) américain au titre de sa politique de lutte contre la corruption.

Comment votre bureau suit-il ces affaires et celles qui relèvent du Bribery Act britannique ? Est-il organisé pour identifier, voire anticiper, et suivre le déroulement de ces procédures lorsqu’elles concernent des entreprises françaises ? Je rappelle qu’avant l’amende de 800 millions de dollars infligée à Alstom, BNP-Paribas avait été condamnée à une amende de 9 milliards.

Nous souhaiterions également que vous indiquiez à la commission d’enquête quelle administration veille, et veillait, à l’application de la loi du 16 juillet 1968, dite « loi de blocage », qui est censée interdire la transmission de tout document et de tout renseignement d’ordre économique et financier à des autorités étrangères. Cette loi est-elle opérante dans le cadre des relations avec le DoJ des États-Unis d’Amérique ou des conventions internationales imposent-elles un autre dispositif ?

Mais auparavant, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois vous demander, mesdames, monsieur, de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(Mme Muriel Lacoue-Labarthe, Mme Valérie Liang-Champrenault et M. Romain Chambre prêtent successivement serment.)

Mme Valérie Liang-Champrenault, cheffe du bureau Multicom 2 « Investissements et règles dans le commerce international » de la Direction générale du Trésor. Je suis cheffe du bureau chargé des investissements au sein de la sous-direction chargée de la politique commerciale, de la lutte contre le financement du terrorisme et la criminalité et des investissements, elle-même appartenant au service des affaires multilatérales de la DG Trésor. Ce bureau contrôle donc les investissements qui intéressent votre commission d’enquête ; il compte trois agents et moi-même.

En préambule, monsieur le président, je vous informe que je répondrai à celles de vos questions portant sur les statistiques au cours de la seconde partie de notre audition, compte tenu de la sensibilité de ces informations. Vous le comprendrez d’autant mieux que je vais maintenant vous présenter notre travail et la façon dont nous instruisons les demandes déposées par les investisseurs étrangers dans le cadre de la procédure d’autorisation préalable. Je commencerai par un bref rappel de cette procédure, qui me permettra de répondre en grande partie à vos questions.

La ligne directrice de notre travail quotidien est définie par le principe, reconnu par les traités européens, selon lequel les relations financières entre la France et l’étranger sont libres. Le dispositif français de contrôle des investissements étrangers est donc une exception au principe de la liberté de circulation des capitaux qui caractérise les relations entre États membres et entre ces derniers et des pays tiers.

M. le président Olivier Marleix. Ce dispositif est cependant antérieur aux traités.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Il a en effet été créé à une époque où je n’étais pas née… Mais il a beaucoup évolué depuis et, entre-temps, le traité a consacré la liberté de circulation des capitaux. Sachez que la France n’est pas le seul pays de l’Union européenne à avoir adopté un tel dispositif de contrôle, puisque treize États membres appliquent une réglementation analogue – peut-être évoquerons-nous ultérieurement le projet de règlement européen.

Le champ d’application de la procédure est défini par trois critères d’éligibilité cumulatifs. Ces critères sont les suivants : la nationalité de l’investisseur – nous parlons bien ici du détenteur ultime, celui qui se situe au bout de la chaîne –, la nature de l’opération – il doit s’agir d’une prise de contrôle : les investissements dits « greenfield » ne sont pas concernés – et l’activité de l’entreprise française cible. La nature de la cible définit en effet l’éligibilité de l’opération, d’où l’extrême sensibilité des dossiers que nous traitons et l’impossibilité dans laquelle nous nous trouvons de communiquer publiquement l’identité des entreprises concernées. De fait, dire qu’une entreprise est « sous IEF » (investissement étranger en France), c’est donner une information qui intéresse certainement de nombreuses personnes.

S’agissant du premier critère, l’origine de l’investisseur, il convient de préciser que les investisseurs originaires de pays tiers, d’une part, et ceux qui sont originaires de l’Union européenne et de l’espace économique européen, d’autre part, sont soumis à un traitement différent. Cette différenciation a été établie pour répondre à une exigence de la Commission européenne. Il est vrai qu’on peut considérer que l’analyse du risque est moindre ou, du moins, doit être différente si l’investisseur est allemand ou portugais. En tout état de cause, la réglementation française est parfaitement carrée, et conforme au droit européen ; elle a été validée par la Commission. Tel n’a pas toujours été le cas puisque cette réglementation a fait l’objet d’une procédure de plusieurs années qui s’est achevée en 2011-2012.

En ce qui concerne le deuxième critère, la prise de contrôle est définie à l’article L. 233-3 du code de commerce : elle ne consiste pas seulement dans une montée au capital de l’entreprise cible, elle doit également donner la capacité d’exercer un droit de contrôle sur cette entreprise. Autrement dit, soit l’investisseur étranger rachète une entreprise française en totalité, soit il la rachète en partie, auquel cas il doit exercer un contrôle effectif. Autre élément que nous prenons en considération, l’acquisition de tout ou partie d’une branche d’activité d’une entreprise dont le siège social est en France : le rachat d’un produit pharmaceutique, par exemple, peut donc déterminer l’éligibilité de l’opération au titre de la prise de contrôle. Troisième et dernier élément : le franchissement du seuil de 33,33 % du capital ou des droits de vote de l’entreprise cible, mais cette condition ne s’applique pas aux investisseurs qui proviennent de l’espace économique européen.

En résumé, pour les investisseurs originaires de pays tiers hors Union européenne, nous étudions ces trois conditions et, si l’une d’elle est remplie, la case est cochée, nous considérons qu’il y a prise de contrôle. Pour les investisseurs de l’Union européenne, nous n’étudions que les deux premières : celui de la prise de contrôle au sens de l’article L. 233-3 et celui de l’acquisition de tout ou partie d’une branche d’activité.

J’en viens au troisième critère, celui de la nature de l’activité concernée. Dans le cadre de notre analyse du risque, nous devons prouver que cette activité, si l’entreprise était rachetée par un investisseur étranger, serait de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale. Par ailleurs, la partie réglementaire du code monétaire et financier comporte une liste de douze items, étendue par le décret de 2014. Mais, là encore, nous distinguons entre les investisseurs hors Union européenne et les investisseurs européens : le cas des premiers est examiné à l’aune de ces douze items, alors que nous n’en prenons en considération que cinq pour étudier celui des seconds. Autrement dit, nous sommes moins regardants, en matière d’analyse de risque, lorsqu’il s’agit d’un investisseur européen.

Comment instruisons-nous les demandes d’autorisation ? La première étape correspond à la réception par la DG Trésor d’une demande d’autorisation préalable

– obligatoire, sous peine de sanctions – ou d’une demande de rescrit, semblable à ce qui existe dans le domaine fiscal. C’est un service que nous offrons aux investisseurs étrangers, qui peuvent saisir l’administration française pour lui demander si leur investissement est soumis ou non à autorisation préalable. Celle-ci doit être délivrée dans les deux mois à compter du dépôt d’un dossier complet, dont la composition est précisée par un arrêté. Tout cela est extrêmement transparent et bien connu des investisseurs sur la place française. Mon bureau est, du reste, régulièrement sollicité pour un avis, un conseil ou une explication.

Au terme du délai de deux mois, l’absence de réponse formelle du ministre de l’économie vaut autorisation. Toutefois, nous répondons toujours, aux demandes d’autorisation comme aux demandes de rescrit. Dans ce dernier cas, bien que les textes précisent qu’une absence de réponse de notre part dans le délai de deux mois ne dispense pas l’investisseur de déposer une demande d’autorisation, la DG Trésor répond toujours aux demandes de rescrit : nous considérons que c’est un service que nous devons aux investisseurs.

La deuxième étape est celle de l’instruction des demandes, sachant que l’instruction de premier niveau est la même pour une demande d’autorisation et pour un rescrit. Il s’agit en effet, dans les deux cas, de déterminer l’éligibilité de l’opération au regard de la législation française. Cette éligibilité n’ayant pas de caractère automatique, ce travail d’analyse préalable est nécessaire, mais la DG Trésor ne le fait pas seule : il s’agit d’une procédure interministérielle, qu’elle pilote pour le compte du ministre de l’économie.

Lorsque nous recevons une demande, celle-ci est transmise aux ministères a priori concernés par l’opération ou associés de façon plus systématique à l’examen du dossier. De nombreuses administrations font partie de la sphère des ministères que nous contactons. Outre le ministère des armées, bien sûr, il peut s’agir du ministère de la santé, de celui de la transition écologique et solidaire, du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui est chargé de la protection du secret-défense, ou de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI)… Ces différentes administrations sont consultées en fonction de l’activité de l’entreprise cible.

Si l’analyse aboutit à la conclusion que l’opération n’est pas éligible, nous en informons alors formellement, par écrit, l’entreprise qu’elle est « hors champ », comme nous disons dans notre jargon, et l’opération se poursuit sans que nous ayons à en connaître. Si nous concluons que l’opération est éligible, deux cas se présentent : ou bien nous sommes dans le cadre d’un rescrit, et nous en informons l’entreprise en lui indiquant qu’elle doit passer à la phase de demande d’autorisation ; ou bien nous sommes dans le cadre d’une demande d’autorisation préalable, auquel cas nous passons à la suite de la procédure avec nos collègues des administrations et ministères concernés.

Trois options sont alors possibles, qui correspondent aux trois outils dont dispose le ministre dans le cadre de cette procédure : celui-ci peut délivrer une autorisation simple – qui prend la forme d’une lettre adressée à l’investisseur ou à son conseil –, une autorisation sous conditions ou un refus, signifiés également par courrier. Vous avez évoqué, monsieur le président, l’hypothèse dans laquelle le ministre autoriserait l’opération à condition qu’une partie de l’activité de l’entreprise rachetée soit cédée ; cette option est également prévue par les textes, mais les procédures les plus courantes sont celles que je viens de décrire.

M. le président Olivier Marleix. Concrètement, vous adressez donc une première note au ministre dans laquelle vous faites état des trois propositions. C’est bien cela ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Non, ce n’est pas ainsi que cela fonctionne. Déjà, cela prend du temps. En effet, nous recevons un dossier, souvent assez volumineux, et nous devons vérifier précisément, avec les administrations sectorielles compétentes, si l’activité est sensible au sens de la réglementation. Ce travail de fond, collégial, qui vise à déterminer à la fois ce que nous voulons protéger et comment nous voulons le protéger – c’est l’objet des éventuelles conditions dont peut être assortie l’autorisation –, peut prendre plusieurs semaines. Il aboutit à un projet de lettre d’engagement qui sera, au terme de la procédure, signée par l’investisseur et annexée à la lettre d’autorisation du ministre, l’ensemble constituant l’autorisation sous conditions.

La lettre d’engagement est donc élaborée, dans sa première version, par l’administration, qui formalise les conditions. Celles-ci sont ensuite transmises à l’investisseur, qui a évidemment un droit de réponse. Des discussions peuvent alors s’engager en vue de l’acceptation par ce dernier des conditions que nous souhaitons lui imposer. Dans notre pratique, en effet, nous allons jusqu’à l’accord de l’entreprise, formalisé par la signature de la lettre d’engagement. Nous nous assurons donc, tout d’abord, qu’elle a pris connaissance des conditions au niveau adéquat et que les engagements portent bien sur le détenteur in fine, qui est responsable vis-à-vis de l’État français. Sa signature atteste de sa compréhension, sachant que nous expliquerons autant que nécessaire pourquoi nous fixons ces conditions, pourquoi elles sont rédigées ainsi et ce qu’elles visent à protéger. La lettre d’engagement apparaît bien comme la formalisation de ce dialogue avec l’investisseur étranger à l’issue d’une procédure au demeurant contrainte dans des délais précis.

En parallèle, les liens avec les cabinets ministériels sont assurés par les administrations concernées – en ce qui nous concerne, à la DG Trésor, nous tenons bien sûr informée, en fonction des dossiers, de leur sensibilité, la chaîne de commande et jusqu’au ministre s’il le faut.

Il peut être nécessaire, au cours de cette instruction, d’organiser des réunions à un niveau plus élevé qu’à mon niveau de chef de bureau ; il peut y avoir des contacts plus formels entre administrations seules, sans l’investisseur ou avec lui, mais également des réunions avec la cible. Notre approche est assez flexible en fonction de l’opération : nous agissons au cas par cas.

M. le président Olivier Marleix. À quel niveau ces réunions se tiennent-elles, celui du directeur général, du sous-directeur, du cabinet… ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Tous les niveaux sont envisageables. L’initiative revient souvent au chef de bureau qui sentira le besoin de faire remonter le dossier à sa hiérarchie. Nous informons bien sûr régulièrement les cabinets ministériels et les autres administrations agissent de même en fonction de la sensibilité du dossier.

Je pourrai revenir, lorsque nous serons à huis clos, sur les conditions d’autorisation qui, en tout état de cause, sont fixées par les textes, en particulier par l’article R. 153-9 du code monétaire et financier qui dispose qu’elles « portent principalement – et le mot « principalement » laisse une certaine marge de manœuvre – sur la préservation par l’investisseur de la pérennité des activités, des capacités industrielles, des capacités de recherche et de développement ou des savoir-faire associés, l’intégrité, la sécurité et de la continuité de l’approvisionnement – qui est au cœur de l’item 12 du décret Montebourg concernant l’eau, l’énergie et les transports –, l’intégrité, la sécurité et la continuité de l’exploitation d’un établissement, d’une installation ou d’un ouvrage d’importance vitale […], la protection de la santé publique ou l’exécution des obligations contractuelles de l’entreprise dont le siège social est établi en France, comme titulaire ou sous-traitant dans le cadre de marchés publics ou de contrats intéressant l’ordre public, la sécurité publique, les intérêts de la défense nationale ou la recherche, la production ou le commerce en matière d’armes, de munitions, de poudres ou de substances explosives ». Voilà donc les cinq catégories de conditions fixées par les textes.

Après l’autorisation simple et l’autorisation sous conditions, la troisième option est le refus. Celui-ci est encadré par la réglementation et le ministre est tenu de refuser par décision motivée l’autorisation d’investissements projetés uniquement dans deux circonstances, étant entendu que le refus, comme toutes les décisions d’un ministre, est susceptible de recours.

Premièrement, il existe une présomption sérieuse que l’investisseur est susceptible de commettre toute une série d’infractions mentionnées dans le code pénal et de nature à remettre en cause son honorabilité : trafic de stupéfiants, abus de faiblesse, proxénétisme, blanchiment, terrorisme, corruption, trafic d’influence…

Deuxièmement, la mise en œuvre des conditions ne suffirait pas à assurer la préservation des intérêts nationaux, à savoir qu’aucune condition ne permet de protéger les enjeux de sécurité nationale – défense, ordre public. Le texte décrit par la suite plus précisément ce que le législateur entend par là.

Tels sont les deux critères explicites et limitatifs qui permettent de proposer un refus dans le dispositif français.

Pour ce qui est des sanctions, celles-ci sont envisageables dans deux circonstances : soit l’investisseur étranger n’a pas demandé d’autorisation ; soit il ne met pas en œuvre les conditions imposées – conditions, je l’ai dit, discutées, et dont on s’assure qu’elles sont posées, assumées et partagées au niveau qui convient. Et comme dans tout État de droit, ces procédures sont très encadrées.

Si l’opération est réalisée en l’absence d’autorisation, trois conséquences sont envisageables pour l’investisseur étranger. Premièrement, l’investissement qu’il a réalisé est nul de plein droit – les textes sont ainsi rédigés, ce qui signifie que le législateur entendait se montrer très net. Ce point contribue à la notoriété de la procédure d’autorisation préalable, compte tenu de la conséquence qu’engendre un défaut de demande d’autorisation. Et l’on ne se réveille pas un matin avec son investissement déclaré nul : c’est le résultat d’une procédure très précise. Et quand un juge décrète la nullité de plein droit d’un investissement, nous-mêmes, qui sommes chargés de la procédure IEF, nous ne pouvons rien faire contre si l’investisseur n’a pas demandé d’autorisation préalable.

Outre cette nullité de plein droit, qui est une sanction en soi, deux types de sanctions sont prévus, d’ordre administratif et d’ordre pénal.

La sanction d’ordre administratif relève du pouvoir d’injonction du ministre de l’économie : il ne peut donc pas infliger une amende directement. La procédure d’injonction consiste en un ordre donné à l’entreprise, suivant des critères fixés là aussi par les textes, de ne pas donner suite à l’opération, de la modifier ou bien de faire rétablir à ses frais la situation antérieure. Si l’injonction n’est pas respectée, le ministre peut prononcer des sanctions administratives financières dont le montant atteindra, au maximum, deux fois celui de l’investissement réalisé sans autorisation.

Les sanctions d’ordre pénal, enfin, sont douanières. La réglementation s’appuie sur l’article 459 du code pénal qui prévoit cinq ans d’emprisonnement, la confiscation du bien et une amende dont le montant peut aller jusqu’à deux fois celui de l’investissement irrégulier.

Ce dispositif de sanctions est en effet assez étoffé. Il s’applique aussi en cas de non-respect des conditions, à l’exception de la nullité de plein droit précédemment évoquée. Pour le reste, il s’agit des mêmes sanctions, que l’on n’ait pas déposé de demande d’autorisation préalable ou qu’on n’ait pas respecté les conditions d’autorisation de l’investissement.

Dernier aspect de la procédure : si l’on impose des conditions au moment de la réalisation de l’investissement, cela sous-entend qu’on s’assure que ces conditions sont respectées puisque leur non-respect est sanctionnable.

Ce suivi des engagements est assuré par l’administration, selon une procédure totalement interne. Les administrations sectorielles – métiers, chefs de file – sont chargées du suivi des engagements qu’elles ont contribué à faire prendre à l’investisseur. Ce processus collégial, dans le cadre des autorisations des investissements étrangers, commence dès le dépôt de la demande et continue avec le suivi des conditions (des « engagements ») qui ont accompagné l’autorisation. Ce suivi n’est pas prévu par la réglementation française, il s’agit d’une pratique évolutive et perfectible – qui du reste se perfectionne d’année en année, et nous entendons bien poursuivre en ce sens puisqu’il est primordial, pour nous, d’assurer la crédibilité de la procédure d’autorisation préalable ; et qui dit crédibilité dit suivi des engagements afin d’être en mesure de sanctionner tout manquement.

Dans les lettres d’engagement, des points de contact opérationnels sont prévus dans les entreprises avec l’administration, autour desquels va se construire une relation de confiance qui permet un suivi étroit, par le ministère technique, de l’activité de l’entreprise rachetée. Depuis plusieurs années, l’administration demande systématiquement aux entreprises un rapport annuel sur le suivi des engagements. Après la transmission du rapport à l’administration concernée, des réunions peuvent être organisées en cas de besoin. Elles peuvent se tenir à n’importe quel moment : dans de nombreux secteurs, les contacts sont très fluides, récurrents, les entreprises bien connues ; dans d’autres secteurs d’activité moins sensibles, le suivi s’organise autour du rapport annuel, prétexte à cet échange.

Il peut exister également toute une série de contacts avec les clients de la société cible qui est ainsi resituée dans son environnement économique – elle n’est pas hors sol : ces contacts sont une source supplémentaire d’informations. Les ministères assurent une veille sectorielle qui contribue également à nourrir leur compréhension du tissu économique de la filière et donc de l’entreprise qui fait l’objet d’un investissement étranger, et cela d’autant plus que les engagements peuvent porter sur une période très longue.

Plus récemment, les pôles entreprises, emploi et économie (3E) des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ont été chargés de contribuer à ce suivi et donc effectuent eux aussi des visites en lien avec les administrations centrales ; mais ce sont bien ces dernières qui pilotent le processus.

M. Romain Chambre, chef du bureau Multicom 3 « Lutte contre la criminalité et sanctions internationales ». Le bureau Multicom 3 est chargé de la lutte contre la criminalité financière et chargé des sanctions internationales : ces deux activités ont des liens entre elles mais restent, fondamentalement, au quotidien, assez différentes.

La lutte contre la criminalité financière regroupe la lutte contre le blanchiment de capitaux, la lutte contre le financement du terrorisme et la lutte contre la corruption. Le bureau a, dans ce champ d’activité, une fonction assez classique de régulateur et cela à trois niveaux. Le premier est le niveau international : nous représentons la France dans un certain nombre d’institutions comme le Groupe d’action financière (GAFI) qui édicte toutes les normes en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux, le groupe G20 sur la lutte contre la corruption, ou encore le groupe de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) contre la corruption. Au niveau européen ensuite, nous apportons toutes les « briques » techniques et nous contribuons aux négociations techniques sur les textes européens – par exemple sur la directive sur le blanchiment. Enfin, au niveau national, c’est nous qui proposons la réglementation en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme.

Pour ce qui est de la criminalité financière, notre champ d’action dépend très largement de la matière traitée : dans la lutte contre le blanchiment des capitaux, nous agissons bien aux trois niveaux et c’est bien nous, j’y insiste, qui proposons les textes réglementaires. En revanche, pour ce qui est de la corruption, notre activité est bien plus limitée, nous sommes beaucoup plus en retrait : nous représentons la France auprès de certaines organisations internationales mais, pour la partie régulation, nous sommes seulement un bureau contributeur derrière d’autres bureaux pilotes métiers qui viennent notamment du ministère de la justice.

Quant à notre activité en matière de sanctions internationales, elle est assez atypique. Elle peut prendre la forme d’un soutien technique que nous apportons, lorsque des programmes de sanctions internationales sont envisagés, au ministère de l’Europe et des affaires étrangères qui fixe l’objectif politique à atteindre. Nous donnons ainsi notre avis sur l’impact de telle mesure, apportons une contre-expertise sur des propositions des partenaires européens, etc.

Nous sommes également chargés de leur mise en œuvre au quotidien : c’est ainsi que nous publions une documentation pour expliquer les sanctions, nous éditons des guides pour accompagner les exportateurs, mais également les établissements financiers, dans la compréhension des règlements européens en matière de sanctions internationales. Nous avons ainsi une boîte générique qui permet de répondre aux questions des exportateurs. Il nous appartient également, lorsque les textes européens le prévoient, de délivrer des autorisations de transactions financières puisque, dans certaines situations, il faut que les exportateurs et les banques viennent nous voir pour être autorisés à effectuer telle ou telle transaction vers un pays qui peut être sous sanction. Voilà pour le champ d’activité du bureau.

L’extraterritorialité est quant à elle une question très importante pour nous. Nous avons suivi de très près la rédaction du rapport parlementaire d’octobre 2016, qui a permis de lancer de nombreuses réflexions. De notre point de vue, l’extraterritorialité fait surtout partie de la catégorie « sanctions internationales » et nous la traitons sous deux angles.

Le premier consiste en un dialogue très régulier et étroit avec les autorités des pays concernés, en particulier les autorités américaines, notamment pour amener à clarifier les régimes de sanction en vigueur. Ainsi, dans le cadre de l’accord de Vienne avec l’Iran, une partie de cet accord consistait à clarifier les régimes de sanctions résiduelles après la levée des sanctions. Cet accord politique s’est traduit techniquement par un dialogue entre les autorités américaines chargées de ces sanctions, donc le Trésor américain et en particulier l’OFAC (Office of Foreign Assets Control), et nous-mêmes, ainsi que d’autres administrations, afin d’essayer de repérer quels points de la réglementation américaine pouvaient être clarifiés. Ce travail a donné lieu à la publication de dizaines de pages sur le site du Trésor américain dans la perspective de clarifier sa réglementation et d’en atténuer les effets de bord : il s’agissait de rassurer nos exportateurs sur ce qu’ils pouvaient faire ou non.

Second angle, le dialogue au niveau européen : nous sommes convaincus que nous ne pouvons pas régler seuls la question de l’extraterritorialité. Il nous faut donc des partenaires. Mais il n’en est qu’à ses débuts.

Nos missions ne prévoient pas le suivi de dossiers particuliers de poursuites judiciaires qui auraient lieu aux États-Unis. Cette question relève sans doute bien plus du ministère de la justice ou plus largement des autorités judiciaires françaises. Nos discussions dans cette matière avec les États-Unis sont de nature transversale.

Vous nous avez interrogés par ailleurs sur l’administration chargée de l’application de la loi dite de blocage. Depuis l’entrée en vigueur de la loi Sapin 2, l’Agence française anticorruption est chargée d’appliquer la loi de blocage lorsque les entreprises françaises sont soumises à des programmes d’autorités étrangères de mise en conformité – de la part des autorités américaines par exemple. Nous sommes associés à cette mise en œuvre sous certains aspects mais, j’y insiste, c’est vraiment l’agence qui est le pilote en la matière.

M. le président Olivier Marleix. La loi Sapin 2 est très récente et ma question portait sur la situation antérieure. Qui était chargé de ce suivi ?

M. Romain Chambre. Le Service central de prévention de la corruption, qui a précédé l’Agence française anticorruption.

M. le président Olivier Marleix. De mémoire, ce n’est pas ce que précisaient les textes : il me semble qu’il s’agissait plutôt des services du Premier ministre.

M. Romain Chambre. Tout à fait, mais en pratique les réunions se tenaient sous l’égide du…

M. le président Olivier Marleix. … Service central de prévention de la corruption. Et étiez-vous alors informés ?

M. Romain Chambre. Tout à fait. Nous apportions une « brique » technique ; des réunions inter-services étaient parfois organisées par ces administrations et le Trésor y était associé. Mais je ne peux pas vous dire si nous sommes associés à toutes ces réunions avec, désormais, l’Agence française anticorruption et avec d’autres administrations sur la mise en œuvre de la loi de blocage.

M. le président Olivier Marleix. Le rejet du ministre concernant une demande d’investissement peut-il faire l’objet d’un recours de la part du pétitionnaire ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Toutes les décisions du ministre, sans exception, sont susceptibles de recours.

M. le président Olivier Marleix. Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Exactement.

M. le président Olivier Marleix. En revanche, ce recours n’est pas ouvert aux tiers même s’ils ont un intérêt à agir. C’est un des rares cas dans notre droit où le recours pour excès de pouvoir est aussi fermé…

Mme Valérie Liang-Champrenault. Cela dépend de la mesure concernée. Je vérifierai ce point, mais il est vrai que le refus ne peut être contesté que par l’entité concernée, de même que la sanction ne peut être contestée que par l’investisseur sanctionné…

M. le président Olivier Marleix. En fait, c’est l’absence totale de transparence sur le dispositif qui m’amène à poser ce genre de questions. Je mentionne ici une particularité qui se comprend puisqu’elle concerne une sorte de pouvoir propre du ministre. Si ce pouvoir est soumis au contrôle du juge, en l’absence totale de publicité, même concernant les procédures ouvertes, une entreprise concurrente qui considérerait qu’il y a un danger connexe pour son activité ne peut pas, selon le droit en vigueur, engager de recours.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Je ne suis pas certaine de votre affirmation. Je préfère vérifier.

M. le président Olivier Marleix. Au demeurant, comment, dans la pratique, cette entreprise pourrait-elle engager un recours puisque personne ne connaît les décisions qui sont prises ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Ce n’est pas une question de pratique, mais une question de droit.

M. le président Olivier Marleix. Le droit, c’est bien, mais quand il s’exerce concrètement…

Mme Valérie Liang-Champrenault. À mon avis, il s’agirait dans ce cas d’un recours de plein contentieux : le plaignant peut être un tiers.

Mme Muriel Lacoue-Labarthe, sous-directrice « politique commerciale et des investissements » au sein du service des affaires multilatérales et du développement de la direction générale du Trésor. Vous imaginez une hypothèse selon laquelle un tiers aurait à se plaindre du fait qu’un investissement se réalise. Dès lors que, dans cette configuration, un investissement a lieu, c’est qu’il a été autorisé, avec ou sans conditions. Donc j’imagine, sous réserve de vérification en effet, que le délai de recours classique ne courrait pas puisqu’il n’y a pas de décision publique ; en revanche, le tiers en question pourrait commencer par demander au ministre s’il y a eu une décision et, éventuellement, s’il ne répond pas, contester sa non-réponse dans les délais prévus, puis chercher à savoir s’il y a eu une décision et, si oui, intenter un recours contre celle-ci. Dès lors que l’investissement se réalise, c’est qu’il a été autorisé ou alors qu’il doit être sanctionné.

M. le président Olivier Marleix. Ma question était dépourvue de malice et touchait un point de droit échappant largement à ma compréhension et sur lequel je n’ai trouvé aucune information compte tenu du secret qui entoure la procédure. Je songeais à un fournisseur, un gros client qui considère que, malheureusement, l’acquisition telle qu’elle est réalisée, a pour objet, de son point de vue, de faire disparaître l’activité en France et donc va compromettre la sienne.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Je viens de retrouver le texte et vous confirme que…

M. le président Olivier Marleix. Je suis preneur d’une contribution écrite sur ce point. Je comprends en effet que vous ne puissiez le faire spontanément.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Nous enverrons donc une contribution écrite. En attendant, je vous renvoie à l’article L. 151-3 du code monétaire et financier qui précise que les décisions d’autorisation, de refus et de sanction sont « susceptibles d’un recours de plein contentieux ».

M. le président Olivier Marleix. Cette disposition ne s’applique-t-elle pas qu’au paragraphe III ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Non, elle concerne le II et le III de l’article 151-3 du code monétaire et financier, le II portant sur l’autorisation sous conditions – conditions qui peuvent être contestées si elles devaient faire l’objet d’une sanction, et c’est pourquoi, et nous y veillons, elles doivent être proportionnées – et le III portant sur les sanctions. Nous vérifierons mais je ne pense donc pas, a priori, qu’il y ait d’ambiguïté.

M. le président Olivier Marleix. J’avais compris que cette disposition ne s’appliquait qu’au III, ce qui poserait un vrai problème de droit en France : ce recours, pour être ouvert en pratique, suppose qu’on ait connaissance d’une décision prise dans un secret absolu – comment donc faire valoir son droit sur une décision qu’on ne connaît pas ? Je serais donc heureux d’avoir une confirmation par écrit.

J’en viens au mécanisme de surveillance. Je souhaite que vous vous montriez plus précis quant à vos moyens. Vous avez évoqué la remise annuelle d’un rapport ; à en juger par les échos que j’en ai de la part de ceux qui vous le transmettent, il s’agirait d’un exercice récurrent, un peu administratif ; je n’ai pas le sentiment qu’ils sont convaincus que ses conclusions entraînent des risques de contrôles sur pièces et sur place… Vous avez indiqué que le contrôle s’effectuait en partenariat avec des ministères : quel est le rythme de vos réunions, quel est leur ordre du jour ? On imagine bien que vous ne pouvez pas tout faire seule avec vos trois collaborateurs. Le président d’Électricité de France (EDF) nous a fait état des accords de continuité signés, annexés aux lettres d’engagement… S’assurer de tout cela doit être un peu compliqué.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Peut-être n’ai-je pas été très claire : ce n’est pas mon bureau qui suit les engagements. Vous l’avez vous-même souligné : à trois, nous ne saurions assurer le respect de leurs engagements par les entreprises. C’est le rôle de l’ensemble des administrations – et beaucoup peuvent être concernées par un dossier. Nous vous préciserons, au moment du huis clos, quels sont les principaux dossiers et quelles administrations ils concernent – mais vous l’aurez deviné vu la teneur des textes. Certains ministères, en effet, ont à traiter énormément de dossiers et en assurent un suivi des plus fins. Vous pourrez bien sûr les interroger et ils vous rendront compte de ce qu’ils font pour s’assurer du respect des engagements pris par les entreprises.

Mon bureau, pour sa part, assure la coordination et, à la demande du ministre, depuis 2016, il doit s’assurer que le suivi des engagements a été renforcé. C’est pourquoi j’indiquais tout à l’heure que nous restions modestes. Le dispositif est en effet sans doute perfectible même si des efforts ont déjà été faits et des mesures prises. Les ministères qui sont associés à l’IEF, dans la limite des moyens dont ils disposent, sont chargés d’assurer le suivi des engagements. À la suite de l’élargissement du décret, de nouveaux ministères sont concernés par les procédures d’autorisation depuis 2014 ; ils ont forcément dû apprendre à suivre les engagements des entreprises désormais sous autorisation. Pour ceux qui traditionnellement et de très longue date traitent ce type de dossiers, je ne pense pas qu’il y ait de difficultés.

M. le président Olivier Marleix. Autrement dit, votre bureau s’assure que des ministères suivent bien les engagements pris par les entreprises. Comment procédez-vous ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Dans le cadre de nos fonctions interministérielles, nous sommes en dialogue permanent avec les autres ministères, en l’occurrence avec les administrations ayant un rapport avec l’IEF : les ministères nous informent qu’ils vont faire telle ou telle visite, et nous recevons en principe les mêmes rapports qu’eux. Si nous ne les recevons pas, c’est parce qu’il en a été convenu ainsi dans la lettre d’engagement, afin de diminuer la lourdeur administrative vis-à-vis des entreprises : en ce cas, un chef de file, désigné au sein de ce que nous appelons les services compétents, diffuse les rapports annuels aux autres administrations concernées – ou à la DG Trésor, à charge pour elle de les relayer.

J’insiste sur le fait que le rapport annuel n’est pas un document neutre ni indigent, bien au contraire, et je m’étonne que certaines entreprises aient pu vous le laisser croire par leurs commentaires. Il en est de plus précis que d’autres, mais aucun n’est indigent. Nous sommes dans un format public, sur un sujet sérieux, qui touche à la sécurité nationale et qui mobilise de très nombreux agents de l’État ; ni les rapports ni leur suivi ne sauraient être qualifiés de nuls.

Cela dit, ce n’est pas l’alpha et l’oméga, mais seulement un des outils à notre disposition : si un rapport réglait tous les problèmes, cela se saurait… D’autres moyens, sur lesquels je ne communiquerai pas ici, peuvent être mis en place en vue de s’assurer que les conditions sont remplies – car tout est lié aux conditions : ainsi, en matière de pérennité de l’approvisionnement, si l’on n’est pas approvisionné, on le sait très vite ! La notion de pérennité s’applique également aux capacités de recherche et développement, au maintien de la capacité à fournir l’État ou à respecter le secret, etc. Fort heureusement, nous disposons en France de moyens de nous assurer que tous ces critères sont respectés.

M. le président Olivier Marleix. Pour ce qui est de la prise de contrôle, j’en reviens au critère de l’activité : vous avez dit qu’un médicament ou un produit pouvait, en soi, être considéré comme une activité. La cession d’une licence entre-t-elle dans le champ de l’activité ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Je ne vais pas me livrer à un exercice d’éligibilité. Nous traitons les dossiers au cas par cas ; dans le domaine pharmaceutique, les droits de licence font partie de l’examen auquel nous procédons. Cependant, c’est bien la notion d’activité d’une entreprise basée en France qu’il convient de définir au cas par cas.

M. le président Olivier Marleix. Ce n’est pas au rachat d’une entreprise que je pensais, mais plutôt à celui d’une licence – et dans ce cas, les deux autres critères ne sont pas remplis.

Pour ce qui est de la transparence, M. Chambre a évoqué tout à l’heure la loi Sapin 2, qui visait à encadrer les relations entre l’administration et les lobbyistes. Vérifiez-vous que tous vos contacts sont inscrits à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ?

Mme Muriel Lacoue-Labarthe. Pouvez-vous préciser dans le cadre de quelles activités ?

M. le président Olivier Marleix. Dans le cadre du dialogue avec un acquéreur potentiel, ou plus exactement avec les conseils de cet acquéreur, qui sont susceptibles de se livrer à une activité de lobbying, vérifiez-vous que vos interlocuteurs sont inscrits à la HATVP, comme l’exige la loi Sapin 2 ?

Mme Muriel Lacoue-Labarthe. En réalité, nos interlocuteurs dans le cadre de ces procédures ne sont pas des lobbyistes, mais des conseils juridiques, choisis par l’acquéreur pour finaliser le contrat d’acquisition. Ils se présentent en tout cas en cette qualité et leur activité correspond bien à la qualité qu’ils déclarent : ils ne font pas de lobbying, mais viennent demander une autorisation au nom de leurs clients, qu’ils sont habilités à représenter juridiquement.

M. le président Olivier Marleix. À l’exception des avocats, la loi Sapin 2 ne dispense personne de s’inscrire au répertoire de la HATVP. Bon nombre de grands patrons français s’y sont d’ailleurs déjà inscrits.

Mme Muriel Lacoue-Labarthe. Votre question est intéressante, et nous demanderons à la HATVP comment elle procède.

M. le président Olivier Marleix. La loi est très récente et s’applique encore de manière incomplète : toutes les personnes qui devraient être inscrites au répertoire de la HATVP ne le sont pas forcément.

Mme Muriel Lacoue-Labarthe. En tout état de cause, pour notre part, nous avons affaire à des conseils juridiques venant demander une autorisation pour le compte de leurs clients. Dès lors, nous ne vérifions pas si ces conseils sont inscrits à la HATVP.

M. le président Olivier Marleix. Je voudrais vous poser une question d’ordre général, même si je vais citer un nom : vous paraît-il possible que Patrick Kron, président d’Alstom, ait pu penser que la cession de la branche « Énergie » à General Electric n’entrait pas dans le champ du contrôle exercé par votre bureau, avant même la parution du décret Montebourg ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Je n’ai aucune idée de ce que M. Kron a pu penser.

M. le président Olivier Marleix. C’est aussi sur la crédibilité du dispositif que je m’interroge. Le rachat de l’activité énergie d’une entreprise comme Alstom, qui correspond au fonctionnement des turbines de cinquante-huit réacteurs nucléaires, relevait-il du contrôle des investissements étrangers, avant même le décret Montebourg ?

Mme Valérie Liang-Champrenault. Nous ne sommes pas en mesure de répondre à cette question.

M. le président Olivier Marleix. Si je veux vendre une entreprise qui se trouve être le fournisseur de toutes les centrales nucléaires en France, l’opération envisagée relève-t-elle, a priori, de la législation sur le contrôle des investissements étrangers, avant même le décret Montebourg de 2014 ? Il me semble que ma question est claire.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Sans doute, mais il nous est difficile d’y répondre. Nous travaillons en fonction du droit en vigueur, et il ne m’appartient pas de faire une exégèse du droit de l’IEF – j’en serais d’ailleurs incapable. En tout état de cause, il ne nous semble pas opportun d’évoquer des cas particuliers dans le cadre de cette audition.

M. le président Olivier Marleix. Vous me permettrez, madame, de rester juge de l’opportunité des questions que je pose – auxquelles vous êtes libre de ne pas répondre si vous ne le souhaitez pas.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Comme vous l’avez vous-même rappelé, monsieur le président, nous avions convenu que cette audition s’effectuerait en deux parties distinctes : d’abord dans le cadre de l’audition publique, puis à huis clos. Cela fait une heure et quart que nous sommes dans le cadre de la discussion publique ; sans doute serait-il temps de passer à l’audition à huis clos, afin que nous puissions aborder les questions les plus intéressantes.

M. le président Olivier Marleix. La question que j’ai posée ne me paraît pas inintéressante, et je ne vois pas en quoi elle vous dérange, cher collègue.

M. le rapporteur. Votre question est peut-être intéressante, mais en la posant, vous contredisez ce que vous aviez indiqué au début de notre réunion, monsieur le président.

M. le président Olivier Marleix. Pas du tout. Je voudrais simplement savoir si, avant même le décret Montebourg, l’acquisition d’une entreprise comme Alstom, qui était le fournisseur exclusif de 58 centrales nucléaires, relevait déjà, oui ou non, du contrôle des investissements étrangers.

Vous êtes la meilleure spécialiste en France du droit en la matière, madame ; vous devriez donc être en mesure de répondre à ma question – d’autant que je ne vois pas en quoi cela reviendrait à trahir un secret : je vous demande simplement un avis juridique.

Mme Muriel Lacoue-Labarthe. Monsieur le président, nous avons essayé de vous expliquer comment nous appliquions notre procédure, fondée sur une analyse interministérielle associant tous les ministères concernés. En revanche, nous pouvons difficilement vous répondre dans le cadre d’une audition publique au sujet d’un cas particulier, car cela nous obligerait à faire état d’éléments qui n’ont pas vocation à être divulgués, en raison des intérêts qui s’y attachent.

M. le président Olivier Marleix. Je suis désolé de vous dire cela, madame la sous-directrice, mais votre réponse ressemble fort à de la langue de bois. Ma question porte simplement sur l’évolution introduite par le décret Montebourg, qui a précisé un certain nombre de choses. Une acquisition a priori aussi importante, aussi stratégique, que celle de la branche énergie d’Alstom, relevait-elle déjà ou pas du champ du contrôle de l’IEF ? Cela dit, je vois que vous ne voulez pas répondre à cette question, et je peux vous la reposer à huis clos si vous estimez ne pouvoir y répondre que dans ces conditions.

Si vous ne voulez pas non plus nous dire combien d’investissements ont été bloqués par le ministre, et pour quelles raisons, pouvez-vous nous indiquer combien votre bureau traite d’affaires par an ? Il s’agit là d’une question portant simplement sur la bonne administration, qui ne me paraît pas couverte par le secret défense.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Je ne peux pas non plus répondre à cette question dans le cadre d’une audition publique, car cela reviendrait à dévoiler une information constituant un élément susceptible d’intéresser d’autres parties prenantes que les députés ici présents.

M. le président Olivier Marleix. Effectivement, madame, cela intéresse tous les citoyens.

Mme Valérie Liang-Champrenault. Monsieur le président, notre action s’inscrit dans le cadre d’une procédure fondée sur la protection de la sécurité nationale et de l’ordre public. Pour ma part, je ne suis pas chargée d’une procédure grand public. S’il est normal de fournir des informations visant notamment les investisseurs et les entreprises, dans la mesure où il s’agit d’une procédure qui s’intègre dans la vie économique de la nation, en revanche, votre question ne relève pas, chacun peut le comprendre, d’un sujet grand public. Elle est intéressante, mais je n’y répondrai qu’à huis clos.

M. le président Olivier Marleix. Une fois de plus, je ne vous demande pas de me dire sur quelles entreprises et pour quels motifs le ministre a refusé des investissements étrangers. Peut-être êtes-vous gênée de devoir implicitement reconnaître qu’un bureau composé de quatre fonctionnaires est chargé de gérer 1 000 dossiers par an, ce qui révélerait une faiblesse du dispositif ? Auquel cas il serait intéressant que le législateur en soit informé.

Sincèrement, votre réponse me paraît incompréhensible – même si je ne suis pas surpris, puisqu’à chaque fois que je vous ai posé la même question par écrit, vous m’avez répondu : « Les opérations que nous gérons étant secrètes, nos statistiques sont secrètes ». J’y vois un très beau syllogisme, et le secret dont vous vous prévalez finit par porter atteinte à la crédibilité même de notre démarche. J’observe d’ailleurs que ce débat a eu lieu dans d’autres pays que le nôtre, qui ont évolué vers des systèmes un peu plus transparents, notamment à l’égard du Parlement.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Pour ma part, je vous remercie pour la clarté et l’exhaustivité de la présentation de vos procédures et de leur application au quotidien, et vos réponses sur ce point m’ont paru très satisfaisantes sur ce point.

Pour ce qui est des questions qui restent à vous poser, j’estime qu’elles ont vocation à l’être à huis clos, et je suggère donc à notre président que nous passions à la seconde partie de cette audition.

M. le président Olivier Marleix. Je suspends nos travaux pour cinq minutes, à l’issue desquelles nous reprendrons nos travaux à huis clos.

L’audition publique s’achève à dix-huit heures cinquante ;

la réunion reprend, à huis clos, à dix-huit heures cinquante-cinq.

14. Audition, ouverte à la presse, de M. Régis Turrini, secrétaire général de SFR et ancien directeur de l’Agence des participations de l’État

(Séance du jeudi 25 janvier 2018)

La séance est ouverte à neuf heures quarante.

M. le président Olivier Marleix. Nous recevons ce matin M. Régis Turrini qui a dirigé l’Agence des participations de l’État (APE) à une période qui intéresse spécialement la commission d’enquête, même s’il n’a occupé ces fonctions que pendant une brève période : de septembre 2014 à juillet 2015, date de sa démission.

Bien que fonctionnaire à l’origine, M. Turrini a effectué la plus grande partie de sa carrière au contact des entreprises. Avocat d’affaires, il a également été gérant au sein de la banque Arjil & Associés du groupe Lagardère puis a été chargé chez Vivendi de la stratégie des fusions et des acquisitions. Il est aujourd’hui secrétaire général de l’opérateur SFR et il exerce d’importantes responsabilités au niveau du groupe Altice.

Monsieur Turrini, votre nomination à l’APE a été décidée alors qu’Arnaud Montebourg était encore ministre du redressement productif. À votre arrivée, en septembre 2014, la vente de la branche énergie d’Alstom à General Electric était en cours de finalisation.

Puisque vous êtes le premier des anciens directeurs de l’APE que nous auditionnons, il serait intéressant que vous nous présentiez rapidement cette agence en nous expliquant comme elle interagit avec les autres services de Bercy, notamment avec la direction générale du Trésor pour ce qui est des opérations qui ne relèvent pas du secteur où l’État est actionnaire. Enfin, nous aimerions que vous nous rappeliez très succinctement les règles fixées par l’Europe quant à l’intervention de l’État en prises de participations au capital des entreprises. Cela éclairera utilement notre commission sur les raisons du recours à un prêt d’actions de Bouygues dans le cas d’Alstom.

Pour revenir au dossier d’Alstom, la commission d’enquête souhaiterait connaître votre appréciation sur cette opération ainsi que sur les voies et moyens qu’elle a empruntés.

Quatre questions retiennent plus particulièrement notre attention.

Premièrement, que s’est-il passé entre le 21 juin 2014, date de la signature du protocole d’accord entre l’État, Alstom et General Electric (GE), et le 4 novembre 2014, date de la signature de l’autorisation formelle donnée par l’État au titre des investissements étrangers. Y a-t-il eu un travail d’approfondissement ? Tous les points du protocole d’accord négocié par Arnaud Montebourg ont-ils été repris dans les lettres d’engagement ?

Deuxièmement, quel regard portez-vous rétrospectivement sur la création et le fonctionnement des trois co-entreprises résultant de cette cession ? L’APE siège au conseil d’administration de « GEAST ». Cette présence ainsi que l’action spécifique – golden share – de l’État vous semblent-elles suffisantes pour exercer une véritable influence ?

Troisièmement, la vente de la branche « Énergie » d’Alstom, Alstom Power, a été justifiée à la fois par M. Kron et par le ministre de l’économie qui a autorisé l’opération le 4 novembre 2014 comme devant permettre au groupe de se concentrer exclusivement sur son activité alors désignée comme étant la plus rentable, le ferroviaire. Pourtant, d’ici à juillet prochain, la branche « Transport » d’Alstom va à son tour disparaître, absorbée par Siemens. Certes, vous ne pourrez pas nous expliquer cette récente décision de l’État puisque vous n’êtes plus à l’APE mais j’aimerais savoir si elle vous paraissait prévisible et si vous la jugez cohérente par rapport à ce que l’État vous a demandé de faire en novembre 2014.

Quatrièmement, beaucoup d’observateurs se sont émus du fait que l’État renonce à toute plus-value, en particulier aux dividendes exceptionnels versés aux actionnaires d’Alstom au profit de Bouygues. Pourriez-vous nous indiquer quelles dispositions prévoyait le contrat de prêt ? L’État avait-il, selon vous, les moyens de négocier avec Bouygues le partage éventuel de plus-values et de dividendes ?

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vais vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Régis Turrini prête serment.)

M. Régis Turrini, secrétaire général de SFR et ancien directeur de l’Agence des participations de l’État. Compte tenu de mes anciennes fonctions, je me concentrerai sur les décisions prises par l’État en tant qu’actionnaire.

Vous le savez, le contrôle direct par l’État des entreprises du secteur productif a souvent été considéré par les pouvoirs publics successifs comme un levier essentiel de la politique industrielle. Sans remonter à Colbert, nous en trouvons trace dans le préambule de la Constitution de 1946 qui fait partie de notre bloc de constitutionnalité : elle fait mention de la capacité de l’État à devenir propriétaire d’entreprises. C’est sur ces bases que s’est construite la politique de l’État actionnaire.

L’une des étapes essentielles a été le rapport Nora en 1967 dans lequel était souligné que « le secteur des entreprises publiques ne paraît obéir dans sa composition à aucun critère ». Une autre étape très importante a été, en 2003, la publication du rapport Barbier de La Serre – à l’origine de la création de l’APE – qui déplorait la confusion des rôles remplis par l’État à l’égard des entreprises publiques. Lorsqu’on prend la peine de le relire aujourd’hui, on s’aperçoit qu’il n’a pris une ride. Simon Nora et René Barbier de La Serre pourraient aujourd’hui s’étonner de la diversité des secteurs dont l’État est propriétaire et de la lourdeur qui caractérise la gestion de ses participations publiques.

La difficulté principale pour l’État actionnaire tient à ce qu’il doit en permanence concilier des objectifs multiples et contradictoires, qui dépassent très largement les préoccupations patrimoniales qui devraient être celles d’un actionnaire. À l’évidence, l’État n’est pas un actionnaire comme un autre.

Citons quelques-unes des casquettes qu’il doit porter pour mieux comprendre l’articulation avec son rôle d’actionnaire.

Il y a d’abord l’État porteur de politiques publiques, notamment de politiques industrielles. Cela prend la forme de politiques générales de soutien à l’innovation ou de soutien à tel ou tel secteur.

Il y a ensuite l’État régulateur, fonction de régulation qu’il délègue souvent à des autorités administratives indépendantes qui doivent assurer le bon fonctionnement concurrentiel des marchés. Les outils dont ils disposent en ce domaine sont vastes et paraissent souvent préférables à l’intervention en capital.

Il y a encore l’État budgétaire, fonction déterminante qui entre parfois en contradiction avec celle de l’actionnaire du fait de l’application des règles budgétaires découlant de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Il y a une autre casquette que l’on oublie parfois et qui est également très importante lorsqu’on parle de l’État actionnaire : l’État client. Il joue un rôle clef dans plusieurs secteurs dépendant de la commande publique, au premier rang desquels la défense.

Enfin, dernière casquette, qui n’est pas la moins importante : l’État politique, autrement dit celui qui est soumis à des considérations médiatiques et électorales qui rendent le Gouvernement et les pouvoirs publics incapables de s’en tenir aux seuls pouvoirs de l’actionnaire ; il leur est alors difficile d’assumer une mauvaise nouvelle à froid et leur propension à reporter les décisions difficiles très forte.

L’État exerce tous ces rôles simultanément. Et la défense des intérêts patrimoniaux ou des intérêts des entreprises qu’implique son rôle d’actionnaire passe après d’autres objectifs qui sont tout aussi légitimes.

La diversité des objectifs a pour effet de démultiplier les interlocuteurs pour les entreprises. Une même entreprise peut ainsi avoir plusieurs dizaines de correspondants répartis entre les administrations centrales des ministères techniques, dont certaines jouent un rôle capital d’expertise, les cabinets ministériels, le cabinet du Premier ministre ainsi que celui du Président de la République. Cette dispersion peut affaiblir l’État car les dirigeants d’entreprise savent jouer avec malice de cette polyphonie administrative.

Je citerai quelques exemples de secteurs dans lesquels ce phénomène me paraît particulièrement prégnant.

Prenons le domaine aéronautique où l’État passe son temps à gérer des contradictions qu’il tente de surmonter avec plus ou moins de succès. Il est à la fois actionnaire majoritaire de contrôle d’Aéroports de Paris (ADP), actionnaire de référence d’Air France KLM qui est le principal client d’Aéroports de Paris, actionnaire minoritaire d’Airbus qui est le principal fournisseur d’Air France KLM, régulateur du trafic aérien via la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) qui distribue des droits de trafic, notamment à Air France KLM, et enfin responsable de la fixation des redevances aéroportuaires qui constituent l’essentiel des ressources des aéroports, dont bien sûr Aéroports de Paris, et qui constituent une charge pour les compagnies aériennes, donc pour Air France KLM. La question classique qui se pose régulièrement est de savoir si l’État doit privilégier l’objectif de compétitivité d’Aéroports de Paris, donc réduire les redevances payées par les compagnies aériennes dont Air France KLM, ou bien ses intérêts d’actionnaire majoritaire d’Aéroports de Paris, qui tirerait avantage d’une augmentation desdites redevances. Nous pourrions évoquer encore le transport ferroviaire.

Un dernier exemple très parlant est le secteur de l’énergie, dont je me suis beaucoup occupé. L’État est un actionnaire très majoritaire d’EDF et d’Areva et malgré ce contrôle total sur ces deux entreprises, il n’a pas su ou n’a pas pu empêcher leur dégradation financière et l’apparition de grandes difficultés au sein de la filière nucléaire.

Il a réagi trop lentement, notamment face à la mésentente entre les deux entreprises alors qu’il disposait de tous les leviers nécessaires pour ramener l’ordre puisqu’il était chez lui. Pour autant, on ne saurait dire que c’est l’État qui a contribué à cette situation, le contexte international étant extraordinairement compliqué, marqué qu’il est par une crise profonde. Il n’en reste pas moins que les contradictions entre les multiples objectifs de l’État ont été particulièrement fortes et c’est sans doute ce qui explique qu’il s’est réveillé un peu tard. Ces contradictions, EDF les vit dans ses équilibres financiers. Quant aux graves problèmes qui se posaient pour Areva, ils n’ont pas été traités à temps.

En 2014, le Gouvernement, conscient de ces contradictions, a arrêté une stratégie de l’État actionnaire qui visait à mettre l’intervention en capital au service d’objectifs clairs et définis. Il a fixé des lignes directrices pour l’État actionnaire, qui ont eu une grande importance. D’abord, c’est la seule doctrine de l’État actionnaire qui n’ait jamais été établie. En outre, avant de faire l’objet d’un communiqué de la Présidence de la République, elles ont été validées par le Secrétaire général adjoint de l’Élysée de l’époque, Emmanuel Macron, qui s’est par la suite souvent appuyé sur elles.

Elles reposent sur quatre objectifs.

Premier objectif : « s’assurer d’un niveau de contrôle suffisant dans des entreprises à caractère structurellement stratégiques, intervenant dans des secteurs particulièrement sensibles de souveraineté ». Deux principaux domaines sont visés : d’une part, les activités nucléaires, pour lesquelles l’État doit exercer un contrôle sur les grands opérateurs de la filière ; d’autre part, les activités liées à la défense nationale.

Deuxième objectif : « s’assurer de l’existence d’opérateurs résilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays ». Les opérateurs résilients désignent des entreprises qui assurent des missions fondamentales de service public nécessaires au pays. Dans beaucoup de secteurs, ces entreprises exercent leurs activités en concurrence avec des opérateurs privés. Il s’agit des grandes infrastructures publiques ou des grands opérateurs de service public, les opérateurs historiques pour lesquels le niveau de participation de l’État peut varier selon le poids de l’opérateur dans la fourniture du service jugé essentiel. Citons les secteurs de l’énergie, des transports, des postes, des télécoms, avec ADP, la SNCF, la RATP, La Poste.

Troisième objectif : « accompagner le développement et la consolidation d’entreprises, en particulier dans des filières déterminantes pour la croissance économique nationale et européenne ». La présence au capital de l’État, actionnaire stable, par définition, peut constituer un élément utile dans les phases où le management est confronté à des défis importants et dans des périodes de crise. Cet objectif ne suppose pas des niveaux de participation particulièrement élevés. Ils peuvent être inférieurs au taux de 50 % nécessaire au contrôle voire au tiers. On peut penser à la construction automobile avec des entreprises comme Renault ou PSA.

Quatrième objectif : « intervenir en “sauvetage” dans le cadre défini par le droit européen lorsque la disparition d‘une entreprise présenterait un risque systémique avéré ». Vous le savez, monsieur le président, ce type d’intervention est très encadré par les règles communautaires. Le but est d’éviter une faillite dont les conséquences seraient plus lourdes pour l’économie que le coût du sauvetage. On peut distinguer deux types d’intervention : la prise de contrôle de l’entreprise pour restructurer fortement l’actif ou bien une prise de participation ponctuelle sans implication à long terme dans le management de l’entreprise

– l’exemple souvent cité est le secteur financier avec le sauvetage de Dexia.

Dans cette liste d’objectifs, le mot-clef est « stratégique » : « entreprises stratégiques », « secteurs stratégiques », « intérêts stratégiques ». Le problème, c’est qu’à aucun moment, il n’est proposé de définition de ce que l’on appelle une entreprise ou un secteur stratégique. L’un des fruits des travaux de votre commission d’enquête pourrait être d’en établir une, d’autant que la protection d’intérêts stratégiques contre la mainmise de puissances étrangères est au cœur de notre politique industrielle.

La plupart du temps, derrière ces mots se cachent des logiques qui n’ont pas grand-chose à voir avec la stratégie.

Pensons aux logiques de filière, qui veulent qu’une filière à capitaux publics soit mieux à même de concevoir les produits de demain qui vont assurer le succès de notre tissu industriel. On sait que cette logique a souvent été un échec, avec des gabegies liées à des stratégies sans lendemain, notamment pendant les « Trente glorieuses », période largement mythifiée.

Deuxième logique à l’œuvre, la logique sociale, de défense de l’emploi, qui apparaît bien souvent comme le véritable objectif stratégique. Il est clair que les licenciements sont plus rarement pratiqués dans le secteur public que dans le secteur privé. On peut toutefois craindre qu’en différant les ajustements parfois nécessaires, l’État actionnaire n’affaiblisse les entreprises publiques donc, à moyen terme, l’emploi.

Une troisième logique est souvent invoquée, c’est celle de l’aménagement du territoire. L’État favorise des implantations équilibrées sur le territoire et lutte contre les délocalisations.

Enfin, quatrième logique : le maintien des organes de direction des groupes en France.

Nous voyons bien que ces logiques n’ont pas grand-chose de stratégique. De multiples contre-exemples prouvent d’ailleurs qu’il est possible de procéder autrement. Airbus a ainsi un siège juridique aux Pays-Bas tout en ayant des activités très importantes en France.

Pour que tout ceci fonctionne de manière optimale, il faut fixer des objectifs clairs, c’est-à-dire préciser beaucoup plus que les lignes directrices que j’évoquais la doctrine d’intervention de l’État. Cela impliquerait de faire une revue de portefeuille pour le passé, le présent et l’avenir et d’élaborer une stratégie qui englobe les problématiques liées à la défense nationale, à la sécurité, aux monopoles naturels, aux technologies et autres secteurs-clefs. Je n’ai pas de proposition particulière à faire à ce sujet mais, avant de s’interroger sur les moyens de protéger nos intérêts stratégiques, il faut commencer par définir ceux-ci avec précision.

Cela étant, l’un des moyens souvent évoqué pour la défense de ces intérêts est le taux de détention de capital par l’État dans les entreprises stratégiques. C’est certes un élément important mais qui n’offre qu’une analyse parcellaire, car le contrôle effectif d’une entreprise ne dépend pas strictement du pourcentage de titres détenus par l’actionnaire de contrôle.

Pour des entreprises en situation de monopole naturel ou dont la puissance publique assure le financement, la logique économique conduit à ce que l’État détienne l’intégralité ou la quasi-intégralité du capital. Ces entreprises font l’objet d’interventions permanentes des pouvoirs publics dans leur gestion, pas nécessairement par le biais de l’APE mais le plus souvent par l’entremise des ministères techniques. Dans cette catégorie entrent très clairement, par exemple, la SNCF ou la RATP pour leurs activités domestiques.

S’agissant des entreprises chargées des infrastructures essentielles, la protection des intérêts stratégiques peut reposer sur une régulation solide plutôt que sur la détention du capital. On peut donc imaginer que la participation de l’État y soit minoritaire, à hauteur de 33 %, ce qui peut être suffisant.

Dans le cas des principales entreprises intervenant dans la filière nucléaire, une détention publique majoritaire est recommandée. Cela dit, on peut s’interroger sur les seuils qui existent aujourd’hui, et je ne suis pas sûr, par exemple, que le seuil de 70 % établi comme le seuil légal pour EDF – la participation de l’État étant aujourd’hui largement supérieure – ait grand sens, car, en droit des sociétés, cela ne signifie pas grand-chose.

Dans le cas des entreprises chargées de la défense nationale, les choses sont un peu différentes, et il existe toute une série de dispositifs juridiques qui protègent les intérêts stratégiques de l’État, indépendamment de la détention du capital. Ainsi, l’analyse de la répartition du capital dans les principales entreprises de défense nationale révèle que la participation de l’État y est nulle ou relativement faible, de l’ordre de 10 à 15 %, légèrement plus dans le cas de Thales.

M. le président Olivier Marleix. Tout ceci est absolument passionnant, mais pourriez-vous répondre plus précisément aux quatre questions que nous vous avons posées ?

M. Régis Turrini. Je vais donc aborder le cas d’Alstom, qui est à l’origine de la constitution de cette commission d’enquête. Je le ferai dans la mesure de mes connaissances et de mes moyens puisque, lorsque j’ai pris mes fonctions à la tête de l’APE, le deal était déjà conclu, et c’est mon prédécesseur qui avait travaillé à cette opération avec la Direction générale des entreprises (DGE).

Quand je suis arrivé à l’APE, la seule question qui s’est posée a été celle de savoir si l’accord conclu au mois de juin avait été exécuté, de façon à ce que le ministre puisse donner son aval avant la fin de l’année. Le travail de l’APE et de la DGE pendant cette courte période a donc essentiellement consisté à vérifier si les garanties exigées – création de co-entreprises et finalisation des contrats, lesquels étaient des contrats extraordinairement complexes portant entre autres sur la pérennité ou la protection de la propriété industrielle – étaient bien respectées. Ces vérifications ayant été faites, le ministre a donné son aval et autorisé l’investissement.

Lorsque j’ai pris mes fonctions, le principe des co-entreprises était déjà acté. Je rappelle qu’en amont plusieurs options avaient été envisagées pour Alstom, notamment la cession à un acquéreur français ou européen. Cette solution n’avait pu aboutir mais, se servant de ce levier, le ministre de l’époque, Arnaud Montebourg, avait fait pression sur General Electric pour obtenir un accord plus favorable que celui envisagé au départ, à savoir une cession pure et simple d’Alstom.

L’accord imaginé comportait plusieurs volets. D’abord, une cession d’actifs ; puis, pour certaines activités – le renouvelable, l’électricité et le nucléaire – la mise en place de co-entreprises ou joint-ventures. Je n’avais à l’époque pas mon mot à dire, mais j’ai trouvé cette solution assez maline, s’agissant de protéger les intérêts de l’État, même si, vu de loin, cela pouvait ressembler à une usine à gaz.

Elle était d’autant plus intéressante que l’État se voyait par ailleurs concéder un certain nombre de droits – droit de véto, droit de protection de la propriété industrielle, droit de représentation dans les conseils d’entreprise –, ainsi qu’un droit de représentation dans le conseil d’administration de ce qu’il restait d’Alstom, grâce au prêt de titres de Bouygues.

L’État avait également négocié des mécanismes de sortie, à échéance 2018, 2019 et au bout de cinq ans pour la co-entreprise nucléaire la plus importante et la plus stratégique. Il s’agissait d’une possibilité offerte à Alstom et non d’une obligation.

D’autres dispositifs de protection étaient enfin prévus, dont je ne sais, pour tout vous dire, ce qu’il est advenu. General Electric devait notamment remettre chaque année un rapport sur la mise en œuvre de ses engagements, et un comité de pilotage devait être mis en place, associant le groupe et les services de l’État, pour assurer le suivi de l’opération.

Dernier point important, l’État était donc représenté en tant qu’État au conseil d’administration de la co-entreprise nucléaire, avec un droit d’information étendu et un droit de veto, mais je ne peux, là non plus, vous répondre sur la manière dont cela a fonctionné, puisque je n’étais plus en fonction. Je ne sais d’ailleurs même pas si le mandat avait été confié à un représentant de l’APE ou de la DGE.

Tout ceci avait, quoi qu’il en soit, pour but d’assurer l’avenir d’Alstom Transport, très incertain à l’époque, si bien que le Gouvernement avait, début 2014, diligenté une étude du cabinet Roland Berger, qui portait non seulement sur Alstom Power mais également sur Alstom Transport, afin de déterminer si cette dernière entité pouvait survivre de manière autonome et indépendante sur un marché en rapide évolution, marqué notamment par l’expansion internationale de deux grands acteurs chinois, qui ont fusionné peu de temps après.

J’ignore si, en 2014, on savait déjà que ces deux opérateurs chinois allaient fusionner et devenir le premier opérateur mondial, mais on pouvait en tout cas le pressentir, et l’objectif était donc de donner à Alstom Transport les moyens de se développer, sachant que l’entreprise héritait de l’activité signalisation de General Electric, que son endettement devait être ramené à zéro à l’issue de l’opération de cession et qu’elle disposait donc d’un bilan solide et d’une trésorerie suffisante pour investir dans les opérations de transport ferroviaire.

Je n’en suis pas un spécialiste, mais le transport est un secteur qui se transforme extrêmement vite, et la question du rapprochement avec les uns et les autres se posait déjà depuis un certain temps, que ce soit avec Siemens, Bombardier ou Thales. Ce sont des sujets qui reviennent régulièrement dans l’actualité, et dire que l’opération de rapprochement avec Siemens est une surprise serait très exagéré. Ce qui me semble plus important dans ce cadre, est de se demander ce que deviennent les joint-ventures et l’activité « Power ». C’est là la question-clef qui doit retenir l’attention de l’État. J’ai lu les déclarations des uns et des autres en la matière, mais j’ignore quelles sont les intentions d’Alstom transport. Quoi qu’il en soit, d’un point de vue industriel le rapprochement d’Alstom Transport avec Siemens a du sens.

Vous m’avez également interrogé sur l’accord avec Bouygues. L’État avait en effet négocié avec Bouygues, un prêt de titres, qui lui permettait en quelque sorte d’exercer un rôle d’actionnaire sans l’être et d’obtenir une représentation de deux membres au conseil d’administration d’Alstom. N’étant pas dans le secret de cette affaire, j’ignore la raison pour laquelle l’État n’a pas exercé son option d’achat sur les titres de Bouygues, ce qui lui aurait permis, vous l’avez signalé, de recevoir une part du dividende exceptionnel qui a été distribué. Je n’ai guère d’explication, tout au plus une hypothèse : il est possible que, dans le cadre des négociations avec Siemens, ce dernier ait demandé à ce que l’État ne reste pas actionnaire d’Alstom Transport. C’est une hypothèse conforme à ce qui se produit fréquemment. Cela a notamment été le cas avec Airbus, où la diminution de la part de l’État dans le capital a pour origine la volonté du gouvernement allemand de ne pas le voir demeurer à des niveaux de référence mais de voir au contraire l’actionnariat d’Airbus entre les mains d’intérêts privés.

M. le président Olivier Marleix. Vous avez répondu à toutes les questions, mais je reviens néanmoins sur ce qui reste assez peu compréhensible pour le citoyen, à savoir le fait que, alors qu’en 2014 la décision de vendre Alstom Power est justifiée devant l’opinion par le fait qu’en concentrant tous nos moyens sur la branche « Transport », on va bâtir le géant français du ferroviaire, il est décidé trois ans plus tard de céder Alstom Transport. Il a bien dû se passer quelque chose, et j’imagine que ce n’est pas entre-temps que l’on a découvert que la Chine s’apprêtait à dominer le marché.

Quant au document présenté à l’époque par M. Kron devant l’assemblée générale des actionnaires, il insiste très lourdement sur le fait qu’Alstom Transport est l’activité la plus rentable de l’entreprise et qu’elle génère à elle seule la moitié de la profitabilité ; bref, tout plaide en faveur de sa volonté sincère de se redéployer et rien ne laisse imaginer la totale abdication à venir. Cela ne veut pas dire que l’on ne pouvait pas envisager un partenariat ou une alliance entre égaux avec Siemens en vue de construire le TGV du futur, à la manière d’un Airbus européen, mais ce n’est clairement pas le choix qui a été fait, et j’ai du mal à comprendre ce qui s’est passé.

Comme vous l’avez suggéré, l’explication officieuse du désengagement de l’État, qui n’a pas fait valoir son option d’achat, serait que les Allemands ne souhaitaient pas la présence de l’État au sein de Siemens, mais ce revirement de stratégie de la France, trois ans après avoir prétendu faire d’Alstom un champion français dans le domaine des transports, est incompréhensible.

M. Régis Turrini. Je ne suis pas un expert du secteur mais, pour me faire l’avocat de cette décision sans y avoir par ailleurs aucun intérêt, je dirai qu’en trois ans le monde peut changer et qu’une industrie peut considérablement évoluer, voire se transformer radicalement – il suffit de prendre l’exemple des télécoms.

Or j’ai cru comprendre que, dans le domaine du ferroviaire, le marché avait complètement basculé vers l’Asie, ce qui ne pouvait pas nécessairement s’anticiper il y a quatre ans. Face à l’émergence d’un nouveau concurrent, dont le poids est plusieurs fois celui d’Alstom, voire d’Alstom-Siemens, la seule manière de se battre à armes égales est sans doute de conduire une stratégie de consolidation d’un champion européen. Reste que cela ne n’explique pas complètement pourquoi cette stratégie s’est opérée par la prise de contrôle d’Alstom par Siemens plutôt que l’inverse, c’est-à-dire par une prise de contrôle d’Alstom sur les activités ferroviaires de Siemens.

M. le président Olivier Marleix. Vous vous êtes interrogé devant nous sur la définition de ce qui doit être considéré comme une activité stratégique, question à laquelle notre rapporteur attache beaucoup d’importance. Est-ce à dire que, pour vous, le décret Montebourg, quand bien même il devrait être mis à jour – et je soutiens, à titre personnel, la démarche du Gouvernement –, ne constitue pas une réponse suffisante ?

M. Régis Turrini. Le décret Montebourg est à l’évidence une première réponse, et il est très bien qu’il évolue dans le temps, puisqu’il est passé de Villepin à Montebourg, et que l’actuel ministre envisage d’y ajouter de nouveaux domaines comme celui de l’intelligence artificielle ou de la data. Néanmoins, ce n’est pas suffisant, d’autant que l’on peut se demander si l’intelligence artificielle et la protection des données personnelles, font partie des secteurs stratégiques au même titre que le nucléaire, les transports, les télécommunications ou les autres secteurs qui sont listés dans le décret.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Merci pour votre intervention préliminaire, qui a rappelé les objectifs de la politique industrielle de la France et leurs contradictions parfois très tangibles dans certains secteurs. Je souscris totalement à votre dernière remarque sur l’évolution rapide du monde industriel : trois ans est une durée qui peut paraître courte en politique, mais le monde de l’entreprise est un monde rapide, et ce temps suffit pour que s’opère un retournement de marché. Vous avez évoqué les télécoms où quelques mois ont suffi pour que Blackberry s’effondre.

Vous avez également indiqué – je cite vos propos – que d’un point de vue industriel, le rapprochement d’Alstom Transport avec Siemens avait du sens. Je rappelle qu’il s’agit de l’événement déclencheur, à l’origine de la création de cette commission d’enquête, et je trouve donc votre point de vue intéressant.

Vous avez à ce propos estimé que l’une des vertus de notre commission serait de définir ce qu’était une entreprise stratégique. On le sait, c’est là ma question totem ; je la pose à chaque personne que nous auditionnons, et je ne dérogerai pas aujourd’hui à la règle, en demandant : que sera demain une entreprise stratégique ?

Le ministre de l’économie a récemment fait part de son intention de compléter le décret Montebourg : « Je pense par exemple, a-t-il déclaré, à tout ce qui a trait à la protection des données personnelles. Est-ce qu’on a vraiment envie que des investisseurs puissent commercialiser des données qui nous appartiennent ? Je pense à l’intelligence artificielle, secteur très sensible sur lequel nous voulons investir davantage. »

Aujourd’hui secrétaire général de SFR, vous êtes un fin connaisseur des télécoms et du numérique : selon vous, quels seront demain les secteurs stratégiques dans le domaine du numérique et qui pourraient, de ce fait, justifier une intervention de l’État ?

M. Régis Turrini. Les télécommunications font partie du décret Montebourg ; on peut donc considérer qu’il s’agit d’un secteur stratégique.

J’attire, cela étant, votre attention sur le fait que la situation, française est un peu particulière puisque nous avons quatre opérateurs nationaux qui se partagent le marché. Est-ce que le fait qu’en Italie ou en Espagne, il y ait un acteur anglais sur le marché fait que les télécommunications sont mal protégées ou mal gérées ? Je ne le crois pas. Dans le cas, hypothétique, où l’un de nos acteurs des télécommunications viendrait à changer de mains au profit de mains étrangères, sans doute faudrait-il regarder la couleur de ces mains, mais il me semble qu’en Europe la question ne se pose guère en ces termes, voire que le problème est inverse, l’un des gros problèmes de l’Europe étant plutôt la multiplication des acteurs et l’incapacité à faire émerger un grand opérateur transnational. Il y a, aux États-Unis, quatre opérateurs télécoms, pour une population globalement équivalente à celle de l’Europe ; il y en a trois en Chine, trois aux Japon… et entre cent trente et cent cinquante en Europe, ce qui nous amène à l’un des autres problèmes de la politique industrielle européenne qui est celui de la concurrence. En effet, le droit de la concurrence joue un rôle essentiel dans la construction de champions européens, ce qui s’avère très difficile dans le domaine des télécoms. Peut-être cela arrivera-t-il dans dix ou quinze ans mais, compte tenu de la politique de la concurrence menée par l’actuelle Commission européenne, je suis sceptique.

Pour en revenir à votre question, il me semble qu’en matière de secteur stratégique la protection des données personnelles est le sujet-clef. J’ignore de quelle manière M. Le Maire entend intégrer cette problématique dans le décret Montebourg ni si la protection du secteur passera par des prises de contrôle capitalistique. Quoi qu’il en soit, l’Europe est très protectrice des données personnelles et elle y travaille d’arrache-pied avec la CNIL, qui a été précurseur dans ce domaine. Doit entrer en application en mai prochain le règlement général sur la protection des données personnelles (RGPD), qui répond largement à la question de la protection de ces données personnelles et que toutes les grandes entreprises du secteur, dont notre groupe, sont en train de se préparer à mettre en œuvre.

Il s’agit d’une étape absolument capitale car, dans un monde dans lequel la data est véritablement l’« or noir » des acteurs du numérique, il faut avoir conscience que, jusqu’à présent, toutes nos données personnelles filent aux États-Unis. Tout ce que vous laissez comme empreinte sur Facebook, Google ou Twitter est enregistré dans des serveurs outre-Atlantique. Vous abandonnez non seulement l’usus de vos données, pour reprendre des termes du droit civil, mais aussi son fructus, puisque d’autres profitent des fruits de vos data qu’ils recueillent. De plus, cet abandon a quasiment eu lieu à votre insu : on vous a demandé de cliquer quelque part sans vous donner d’autre choix pour accéder à une application ou à un site. Nous avons affaire à un problème de politique publique d’une extrême importance.

M. Bastien Lachaud. Monsieur Turrini, nous confirmez-vous que les points contenus dans la lettre initiale d’engagement entre l’État et Alstom et ceux du protocole d’accord sont bien identiques, notamment pour ce qui concerne les 1 000 emplois ?

En tant que directeur général de l’Agence des participations de l’État, vous avez géré le dossier de la vente de l’aéroport de Toulouse-Blagnac. Vous avez parlé des industries aéroportuaires : on ne peut pas envisager que les aéroports ne constituent pas l’un de leurs éléments stratégiques. Un consortium sino-canadien a acheté l’aéroport. L’entreprise chinoise concernée appartient à un oligarque, et toutes ses filiales sont immatriculées aux îles Vierges britanniques – nous retrouvons un paradis fiscal. Quant au groupe canadien, il avait écopé de la plus lourde amende pour corruption jamais infligée par la Banque mondiale.

L’honorabilité de ceux auxquels l’État vend ses participations est-elle scrutée d’une manière ou d’une autre ? Jamais une licence d’exploitation n’aurait été accordée, dans le cadre du droit public, à une entreprise condamnée pour corruption. Pourquoi le cahier des charges de droit privé mis en place pour la vente des participations ne comportait-il aucune règle en la matière ?

J’en viens à un point plus personnel. Je suis désolé d’aborder une telle question, mais, étant donné les positions que vous avez occupées, je m’interroge. Parce qu’en 2009, vous avez géré l’achat de la compagnie téléphonique brésilienne Global Village Telecom (GVT) dans le cadre de vos missions en matière de fusions-acquisitions pour Vivendi, vous avez fait l’objet d’une enquête menée par la justice brésilienne. Indépendamment de ses conclusions, je constate qu’en 2015, cette dernière a demandé la coopération de la France à ce sujet. Le fait d’occuper une fonction aussi importante que la direction générale de l’APE en étant l’objet d’une enquête menée par un pays tiers ne constitue-t-il pas un problème ? Est-ce compatible ? Vous auriez, par exemple, pu faire l’objet de fortes pressions. Les instances de déontologie consultées lors des nominations à la tête de l’APE avaient-elles connaissance de cette situation ?

Votre conception de l’intérêt national en matière d’industrie, qui doit prévaloir à la direction générale de l’APE, n’est-elle pas biaisée par le pantouflage et une carrière qui vous a mené de l’ENA à Vivendi, puis à l’APE, et, aujourd’hui, à SFR ? Avec un tel parcours, quelle conception peut-on avoir de l’État, de sa place dans l’industrie, et la politique industrielle ?

Mme Sarah El Haïry. Le portefeuille industriel de l’État évolue en fonction de l’histoire politique et de la société, de même que les notions de stratégie. L’État actionnaire, selon les situations, peut être alternativement considéré comme gourmand, hyperactif ou même parfois schizophrène, mais je suis d’abord intéressée par son comportement sur mon territoire, à l’égard de STX. L’État est devenu agile ou flexible.

Que pouvez-vous nous dire des 1 % prêtés par l’État à Fincantieri pour un maximum de douze ans afin de permettre à l’entreprise italienne de devenir majoritaire au sein de STX ? Je rappelle qu’en 2015, M. Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, s’était opposé au montage mis en place aujourd’hui.

M. Régis Turrini. Monsieur Lachaud, je répète que les services de l’APE et de la DGE ont instruit le dossier, et qu’ils ont considéré que ce qui a été fait correspondait à ce qui avait été signé. Vous imaginez bien que le ministre n’aurait jamais donné son aval s’il en avait été autrement.

M. le président Olivier Marleix. J’ai moi-même demandé hier si le protocole d’accord signé par M. Arnaud Montebourg avait valeur de lettre d’engagement. J’ai compris que ce n’était pas le cas : le protocole initial et les lettres d’engagements ultérieures sont distincts. Bastien Lachaud vous demandait si tous les éléments se retrouvaient dans les deux types de document en insistant sur la question des emplois.

M. Régis Turrini. Je ne m’en souviens plus, mais je suis convaincu que la question de l’emploi se trouvait dans les engagements – après quoi, il revient à un comité de pilotage d’assurer un suivi. Jusqu’en novembre, je pense que tout ce qui a été fait constituait une déclinaison parfaite de ce qui avait été conclu en juin. Ensuite, l’accord et les engagements vivent, et il faut s’assurer de leur respect. J’imagine que l’État s’en est préoccupé durant les trois ans qui viennent de s’écouler. Il s’agissait sans doute de l’une des fonctions du comité de pilotage, et je suppose qu’un dialogue régulier s’est noué entre General Electric et les services de l’État.

La vente de l’aéroport de Toulouse a bien eu lieu pendant que j’étais en poste à l’APE. Ce que vous dites de l’entreprise canadienne est exact, à la nuance près que cette dernière n’était pas actionnaire de l’entreprise acheteuse, mais seulement son prestataire, spécialiste de la gestion des aéroports.

La prise de contrôle a été le fait d’intérêts chinois sur lesquels les services de veille et d’intelligence économique de l’État se sont prononcés. L’entreprise canadienne, grosse entreprise québécoise, avait effectivement fait l’objet de procédures, mais elle n’était pas dans l’opération.

L’achat de GVT par Vivendi remonte à 2009. Dans le cadre d’un contrôle opéré par l’autorité boursière brésilienne, les autorités de ce pays ont demandé l’aide des autorités françaises. Cette affaire est terminée…

M. Bastien Lachaud. Ce n’était pas la question !

M. Régis Turrini. Elle a été classée sans suite. Vivendi n’avait rien à se reprocher.

J’en viens à votre question relative au pantouflage, que j’élargirai au problème des liens entre le privé et le public. Le rapport Barbier de la Serre dont je vous parlais visait en particulier à créer des ponts entre l’un et l’autre, via une institution ad hoc : l’Agence des participations de l’État. L’idée consistait à faire travailler des personnes du secteur privé avec des fonctionnaires d’État pour gérer au mieux le patrimoine de l’État.

Dans les faits, c’est très difficile. À l’époque où j’étais en fonction, je crois me souvenir que, sur les cinquante personnes travaillant pour l’agence, une seule était issue du privé – la plupart des autres venaient de la direction générale du Trésor, et parfois de la direction du budget ou d’autres administrations centrales. Lorsque j’ai pris mes fonctions, j’étais moi-même une espèce d’hapax : même s’ils ont eu une expérience du privé, mes prédécesseurs et mes successeurs sont plutôt des hommes du secteur public, contrairement à moi.

Une commission de déontologie se penche sur votre cas lorsque vous prenez vos fonctions dans certains postes, mais aussi lorsque vous les quittez. Si en matière d’industrie et de patrimoine de l’État, l’idée de mêler les compétences de personnels issus du public et du privé me paraît bonne, il est très difficile d’attirer ceux qui viennent du privé, principalement en raison des règles déontologiques. Lorsque vous quittez votre poste à l’APE, elles vous imposent de ne pas travailler dans les secteurs que vous avez surveillés. Quand vous avez passé quatre ans sur un sujet et que vous quittez l’administration, il vous est donc interdit de poursuivre une activité dans votre secteur de compétence : c’est extraordinairement handicapant !

Je ne conteste pas cette règle, mais elle explique qu’il soit très difficile de faire travailler des personnels du privé dans l’administration.

Madame El Haïry, je ne suis pas en mesure de vous éclairer sur le 1 % prêté à STX. Je ne suis pas particulièrement au fait de cette opération récente. Je peux en revanche rappeler une chose : à l’époque où j’étais en poste à l’APE, STX était une société coréenne. Apparemment cela ne gênait personne ! Aujourd’hui, STX appartient à des Italiens ; je suis surpris que l’on s’en offusque ou qu’on le regrette. Pour le reste, je pense que l’État a fait ce qu’il fallait pour protéger ses « intérêts stratégiques » dans sa négociation avec Fincantieri, mais je ne connais pas les détails du dossier.

M. Bastien Lachaud. Sur le pantouflage, vous évoquiez un handicap pour passer du public au privé. Nous demanderons à M. Bruno Bézard, quand nous le recevrons s’il a eu du mal à passer directement de son poste de directeur général du Trésor à un fonds d’investissement chinois.

Quant à vous, monsieur Turrini, vous avez rejoint Vivendi alors que M. Jean-Bernard Lévy en était le directeur général. Lorsque vous êtes devenu directeur général de l’APE, M. Jean-Bernard Lévy a été nommé à la tête d’EDF, et, dans la foulée, vous avez été désigné comme représentant de l’État au conseil d’administration d’EDF. Aujourd’hui, vous travaillez pour SFR, racheté en 2011 par Vivendi qui était dirigé en 2012 par M. Lévy. Nous voyons bien que les passerelles et les réseaux sont tels que le délai de trois ans ne semble pas handicapant.

M. Régis Turrini. Les trois ans courent après le passage par le public.

Lorsque j’ai été nommé à l’APE, Jean-Bernard Lévy était à la tête de Thales. Inutile de vous dire que le Président de la République ne m’a pas demandé mon avis pour décider de nommer M. Lévy président-directeur général d’EDF. Je suis ensuite devenu directeur général de l’APE, et, c'est à ce titre, parce que c’est la tradition en raison du rapport de l’agence avec EDF, que j’ai occupé le poste de représentant de l’État au conseil d’administration de cette entreprise. Je peux vous assurer que le fait que j’aie connu M. Lévy auparavant n’a pas eu d’influence sur mon jugement et sur mes décisions.

M. le président Olivier Marleix. S’agissant du pantouflage, la commission des lois de l’Assemblée examinera la semaine prochaine le rapport de la mission d'information relative à la déontologie des fonctionnaires et l'encadrement des conflits d'intérêts, dont je suis l’un des rapporteurs. L’article 432-13 du code pénal, qui réprime le délit de pantouflage, semble être un peu tombé en désuétude puisqu’il n’a été mis en œuvre que dix fois en un siècle. Soit on est très optimiste, et cela signifie que tout va très bien dans notre pays, soit on est un peu plus pessimiste, et l’on considère que l’absence de publicité totale des décisions de la commission de déontologie et l’absence de contrôle expliquent peut-être un tel chiffre.

Monsieur Turrini, nous vous remercions pour l’ensemble de vos réponses.

La séance est levée à onze heures.

15. Audition, à huis-clos partiel, de M. Pascal Faure, directeur général à la Direction générale des entreprises (DGE)

(Séance du jeudi 25 janvier 2018)

La séance est ouverte à onze heures quinze.

M. le président Olivier Marleix. Mes chers collègues, nous recevons à présent M. Pascal Faure, directeur général chargé de la Direction générale des entreprises (DGE) au ministère de l’économie et des finances.

Monsieur le directeur général, vous avez commencé votre carrière aux États-Unis, aux laboratoires Bell, puis chez Apple. À votre retour en France, vous avez travaillé au sein du Centre national des télécommunications, puis vous avez rejoint différents ministères où vous avez exercé des responsabilités dans la définition des politiques de l’informatique et des communications de l’État. En décembre 2012, vous avez été nommé Directeur général de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), un ensemble toujours placé sous votre responsabilité puisque la DGE a succédé à la DGCIS en septembre 2014. Ces différents éléments de votre biographie ainsi que votre exceptionnelle longévité à la tête de cette direction générale témoigneraient, s’il en était besoin, de l’intérêt et de l’opportunité de votre audition.

J’ajoute que votre nomination à la direction générale remonte à une époque où l’industrie relevait du ministère, dont e titulaire était M. Arnaud Montebourg, que notre commission a déjà auditionné et qu’elle réentendra prochainement. Avant même votre nomination, du reste, M. Montebourg vous avait chargé de lui remettre un rapport sur l’avenir de la sidérurgie, alors que nous étions en pleine crise avec le groupe Mittal, repreneur étranger d’Arcelor, dans l’affaire dite des « hauts-fourneaux de Florange ».

Comme nous l’avons fait hier pour celle des responsables de la direction générale du Trésor, nous avons décidé de scinder cette audition en deux parties. La première, monsieur Faure, sera consacrée à l’exposé d’une dizaine de minutes que vous voudrez bien nous faire sur les compétences de la DGE dans les dossiers d’investissements étrangers dont les entreprises françaises sont les cibles, qu’il s’agisse de grands groupes, comme Alstom ou Alcatel, de PME, d’ETI ou de pépites technologiques.

Par qui et comment êtes-vous saisi de ces dossiers ? Quel est le degré d’implication de la DGE dans les dossiers d’acceptation ou de refus d’une acquisition ou d’une fusion par un actif européen ou non européen ? La cheffe du bureau Multicom 2 de la direction du Trésor, chargé du contrôle des investissements étrangers, nous a expliqué, hier, la pauvreté de ses moyens propres, puisqu’elle n’a que trois collaborateurs pour traiter, chaque année, 1 000 à 2 000 fusions-acquisitions. Leur tâche doit être rude et l’on comprend qu’ils aient besoin de concours extérieurs. Aussi souhaiterions-nous savoir notamment comment se fait l’articulation entre les deux directions générales.

Cet exposé descriptif des procédures en vigueur ne saurait être fait à huis clos car il relève du devoir d’information de l’administration vis-à-vis de la représentation nationale et peut intéresser nos concitoyens. Nous sommes là au cœur du champ de notre commission d’enquête, qui porte, je le rappelle, sur les décisions de l’État en matière de politique industrielle, notamment dans le cas de fusions-acquisitions.

La seconde partie de votre audition se déroulera à huis clos. Nous avons en effet considéré que certains de nos échanges, qui concerneraient plus précisément des entreprises ou des personnes avec lesquelles vos services ont été en contact lors de l’examen de certains dossiers de rachat, devaient se dérouler dans un cadre confidentiel. Les questions de la commission d’enquête portant sur des dossiers déjà traités ou en cours d’examen par la DGE s’inscriront donc dans ce cadre.

Il conviendra que vous nous indiquiez précisément la répartition des rôles entre les différents acteurs de Bercy en matière de contrôle des investissements étrangers et que vous nous éclairiez sur la façon dont se font la veille stratégique et l’intelligence économique, qui ont été rattachées à Bercy au cours de l’année 2016, plus particulièrement à votre direction générale. Elles relèvent désormais d’un Commissariat à l’information stratégique et à la sécurité économique (CISSE), dont le titulaire vient de quitter ses fonctions. Vous nous expliquerez comment vous détectez le plus en amont possible les cibles d’éventuelles prédations, le bureau Multicom 2 ne pouvant qu’instruire les demandes d’autorisation.

Par ailleurs, nous constatons une surreprésentation des entreprises françaises et européennes dans les dossiers relatifs à l’application de certaines lois de portée extraterritoriale aux États-Unis. Nous voudrions donc comprendre comment sont suivies – et qui est chargé de ce suivi – les procédures ouvertes par le Department of justice (DOJ) américain, dont on a vu qu’elles pouvaient avoir une importance considérable. Je pense à l’amende de 9 milliards de dollars infligée à BNP-Paribas et au poids moral de la procédure engagée contre Alstom, qui a été condamné à une amende de 800 millions. Le ministre de l’économie en fonction en 2014 – Emmanuel Macron – a en effet expliqué qu’il avait le sentiment, même s’il a affirmé ne pas en avoir la preuve, que cette procédure avait pesé dans la décision de M. Kron de vendre Alstom Power aux Américains.

Pouvez-vous également revenir sur la façon dont s’applique aujourd’hui la loi de blocage de 1968, qui interdit en théorie le transfert de toute donnée ou de tout document de nature financière à une autorité étrangère quelle qu’elle soit, fût-ce la justice, sans une autorisation expresse ? Jusqu’en 2016 et l’adoption de la loi « Sapin 2 », Matignon était chargé de la mise en œuvre de ces dispositions. Qu’en était-il avant cette date et comment cela se passe-t-il aujourd’hui ? L’Agence française anticorruption a hérité de cette compétence, mais elle a été placée sous la double tutelle de Bercy et de la justice afin de garantir la qualité des échanges avec votre administration.

Nous sommes là au cœur de sujets qui intéressent la représentation nationale, puisque des pans entiers de notre économie sont menacés. Ce mardi, lors d’une audition devant la commission du Parlement européen chargée du commerce international, Mme Malmström, commissaire européenne chargée du commerce, a déclaré : « Il ne faut pas faire preuve de naïveté. Ces quatre dernières années, il y a eu une augmentation des achats d’actifs stratégiques dans l’Union européenne par des investisseurs de pays tiers. » Elle a précisé, par ailleurs, que le projet de réglementation européenne n’enlèverait aucune compétence aux États membres, chacun d’entre eux étant seul compétent pour déterminer ce qui relève de la sécurité et de l’ordre public, mais encouragerait à développer partout un minimum de screening sur ces opérations.

Le ministre Bruno Le Maire a annoncé vouloir faire évoluer le champ du dispositif issu du décret « Montebourg » et les sanctions prévues. Pouvez-vous nous dire les évolutions qui, de votre point de vue et avec l’expérience qui est la vôtre en tant que directeur général, semblent nécessaires au niveau national ?

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois maintenant vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(M. Pascal Faure prête serment.)

M. Pascal Faure, directeur général à la Direction générale des entreprises. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, je vais vous présenter, dans un premier temps, la DGE et la façon dont elle intervient dans les dossiers d’acquisition ; je réserverai les éléments concernant spécifiquement des entreprises individuelles pour la partie de cette audition qui se déroulera à huis clos.

La DGE est une des directions générales de Bercy. Elle joue un rôle tout particulier dans l’action que mène le Gouvernement en matière de développement et de compétitivité des entreprises. Elle intervient ainsi dans les politiques relatives à la création, à l’adaptation de l’environnement et au développement des entreprises, à l’innovation et à la compétitivité, et ce, dans l’ensemble des secteurs industriels, à savoir l’industrie manufacturière traditionnelle, le numérique, l’artisanat, le commerce, les services non financiers – les services financiers relevant de la Direction générale du Trésor – et l’activité touristique.

Vous l’avez rappelé, monsieur le président, la DGE, anciennement DGCIS, est née, en 2009, de l’agrégation de services de l’État, agrégation qui a continué à se développer au fil des années puisque nous ont rejoints, depuis, l’Agence du numérique, il y a trois ans, et le Service de l’information stratégique et de la sécurité économique (SISSE), il y a presque deux ans. Ce service est dirigé par le Commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique (CISSE) ; il est placé au sein de la DGE en raison de la proximité naturelle de ses activités et de celles de notre direction – il convient en effet, pour faire de l’intelligence économique, d’être proche des personnes qui ont une compétence sectorielle –, mais l’autorité d’emploi est le commissaire. Enfin, certains de nos agents travaillent dans les services déconcentrés de l’État, les Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), au plus près des entreprises qu’ils suivent en amont ou en aval d’un certain nombre de procédures.

La DGE a pour spécificité d’avoir une vision microéconomique, sectorielle de l’industrie, qui complète la vision macroéconomique – sectorielle dans le domaine bancaire – de la Direction générale du Trésor (DGT). Nous avons ainsi une connaissance fine de chaque filière : automobile, transport ferroviaire, acier, aluminium… Pour ce faire, nous avons des contacts réguliers avec les entreprises ou les fédérations professionnelles et les instances de coopération. Nous animons notamment le Conseil national de l’industrie, qui est un peu le parlement de ce secteur, puisqu’il rassemble l’ensemble des filières et des organisations représentatives du personnel. Ce conseil est lui-même structuré en comités de filière que nous animons également, de sorte que nous avons une relation directe avec chaque secteur. Nous sommes chargés, en outre, d’un certain nombre de politiques transverses, qui concourent pour l’essentiel à l’innovation ; je pense à la propriété industrielle ou aux pôles de compétitivité, par exemple. Enfin – et cela nous rapproche du sujet qui intéresse votre commission –, nous suivons, que ce soit au niveau central ou déconcentré, un certain nombre de dossiers individuels d’entreprises jugés importants, soit de manière offensive – en accompagnant la démarche des entrepreneurs dans le cadre de projets d’investissement dans notre pays, l’État étant souvent incontournable dans ces procédures – ou de manière plus défensive, lorsque les entreprises connaissent des difficultés ou font l’objet de restructurations.

Le SISSE est né, il y a deux ans, du regroupement de deux entités : l’une, placée au sein de Bercy, assurait la coordination entre les administrations sur les questions d’intelligence économique ; l’autre, la Direction interministérielle à l’intelligence économique (D2IE), qui, comme son nom l’indique, intervenait au niveau interministériel. Le SISSE, je l’ai dit, a été rattaché à la DGE, pour faciliter la liaison avec les compétences sectorielles de cette dernière mais son pilotage est assuré par le commissaire qui est, quant à lui, directement rattaché au ministre. Ce service a pour mission de proposer et d’élaborer, en liaison avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) au niveau interministériel et les autres ministères concernés, la politique publique en matière de protection et de promotion des intérêts économiques industriels et scientifiques de la nation.

Dans les dossiers de restructuration, la DGE est un des maillons de la chaîne : elle travaille avec les autres directions de Bercy, auxquelles elle apporte un appui sectoriel. Elle collabore ainsi avec la DG Trésor – notamment dans le cadre de la procédure des Investissements étrangers en France (IEF), qui est pilotée par cette direction –, avec l’Agence des participations de l’État, lorsque les entreprises concernées sont à participation publique, et, en dehors de Bercy, avec Bpifrance notamment, à la gouvernance de laquelle nous sommes associés, notamment pour ce qui concerne Bpifrance Participations.

De manière plus concrète, les dossiers de restructuration comportent trois phases : en amont, la phase de veille consiste à déceler ou à préparer les dossiers avant que l’on entre dans une logique de rachat ou de restructuration ; la phase d’instruction des dossiers dont l’administration a été formellement saisie dans le cadre du droit en vigueur ; enfin, la phase de suivi, à l’issue des procédures.

Nous intervenons d’une manière différente dans chacune de ces phases. En amont, l’expertise sectorielle de la DGE permet d’identifier les entreprises qui, parce qu’elles sont considérées comme stratégiques, méritent de faire l’objet d’une veille particulière. À mon sens, trois critères permettent de définir le caractère stratégique d’une entreprise : premièrement, l’existence d’une composante liée à la souveraineté ou à la continuité de la vie de la nation – le code de la défense définit ainsi un certain nombre de secteurs d’importance vitale soumis à des dispositions spécifiques – ; deuxièmement, l’existence d’une technologie ou d’un savoir-faire indispensable à la préservation de nos atouts économiques – la France est, par exemple, l’un des rares pays qui maîtrisent l’ensemble de la filière nanoélectronique – ; troisièmement, son importance systémique, définie par le fait que sa fragilisation pourrait mettre en péril toute une chaîne de valeur.

Les capacités d’expertise de nos équipes nous permettent de suivre ces filières et ces entreprises considérées comme stratégiques. En effet, la moitié des 600 personnels de la DGE ont des activités sectorielles – l’autre moitié se consacre à des activités transverses –, mais ils sont ventilés dans une multitude de secteurs, de sorte que chacun d’entre eux – ferroviaire, nanoélectronique… – est suivi par une dizaine de personnes afin que la DGE couvre un spectre extrêmement large. Pour ce faire, nous avons des contacts très fréquents avec les entreprises et les filières auxquelles elles appartiennent et nous sommes attentifs à l’évolution des technologies – tous les cinq ans, nous identifions les technologies clés pour les cinq années à venir – de manière à pouvoir suivre les entreprises concernées. Enfin, nous bénéficions de l’expertise du SISSE, qui intervient également dans ces domaines, sans oublier le réseau territorial des DIRECCTE, qui est au plus près du terrain. Ce dispositif nous permet d’exercer, en amont, une veille aussi éclairée que possible.

Dans la phase d’instruction, les procédures sont le plus souvent pilotées par le Trésor mais, notre expertise nous permettant d’identifier les points sensibles d’une entreprise ou d’émettre des recommandations sur les éléments à préserver, nous lui soumettons des propositions selon les cas. Dans les dossiers sensibles, il existe, selon nous, deux façons d’obtenir des engagements de la part des entreprises : d’une part, la procédure dite IEF, très encadrée, qui relève de la DG Trésor, donne lieu à des engagements formalisés ; d’autre part, l’État peut, en contrepartie de son assentiment, obtenir des entreprises qui souhaitent réaliser une opération de rachat ou de restructuration des engagements que je qualifierai de « politiques », qui comprennent des engagements industriels très précis que nous proposons.

Enfin, en aval de ces procédures, la DGE, comme d’autres administrations, est chargée d’animer des comités de suivi qui permettent de vérifier que les engagements sont tenus dans la durée pour laquelle ils ont été pris. Ce suivi se traduit par des échanges réguliers entre les services et les entreprises concernées et par la réunion périodique de comités de suivi formels, présidés soit par le ministre soit par moi-même. Nous avons également la possibilité de procéder à des vérifications sur site, pour nous assurer, par exemple, que les précautions nécessaires ont bien été prises en matière de sécurisation d’emprise ou que telle activité a été maintenue.

Parmi les questions que vous m’avez posées, monsieur le président, il en est deux auxquelles je ne me sens pas habilité à répondre car elles concernent des domaines qui ne relèvent pas de la DGE. La première concerne l’application de la loi de blocage, c’est-à-dire la communication, ou non, d’éléments financiers à une autorité étrangère dans le cadre de procédures. En effet, vous l’avez dit, depuis la loi dite « Sapin 2 », ce domaine relève de l’Agence française anticorruption. La DGE n’est pas, et n’était pas non plus avant le vote de cette loi, en prise avec cette procédure.

M. le président Olivier Marleix. Avez-vous une idée – car cela demeure un mystère pour moi – de l’instance qui était concrètement chargée, avant la loi « Sapin 2 », de l’application de la loi de blocage ? Le législateur avait dévolu cette compétence au Premier ministre, mais je doute que le Secrétariat général du Gouvernement, seule instance permanente à Matignon, s’en soit chargé.

M. Pascal Faure. Ce que je peux vous dire, c’est que c’est une attribution interministérielle. Le délégué interministériel à l’intelligence économique traitait ces questions-là et, lorsque le Commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique a été créé, il y a deux ans, il s’y est intéressé. Pour nous, c’est lui qui était chargé de ces questions dans notre périmètre.

M. le président Olivier Marleix. Juridiquement, il n’en avait pas la compétence.

M. Pascal Faure. Ses compétences sont celles qui figurent dans le décret qui l’a créé, dont, si j’ai bonne mémoire, la compliance. Pour le reste, la chancellerie devait avoir une partie des attributions que vous évoquez. En tout cas, ce n’était pas la DGE.

M. le président Olivier Marleix. Depuis sa création, c’est l’Agence française anticorruption qui a hérité de cette compétence. Dans le cadre d’une opération de monitoring, par exemple, lorsqu’une entreprise est tenue de livrer aux autorités américaines, parce qu’elle s’y est engagée, ses données comptables ou, en amont, dans le cadre d’une procédure de discovery – comme c’est le cas actuellement d’Airbus –, cette agence gère-t-elle le dossier seule, sans vous demander conseil sur la façon dont elle pourrait établir un filtre ou opposer des réserves à l’autorité requérante ?

M. Pascal Faure. La DGE n’intervient pas formellement dans ces procédures. C’est pourquoi je n’ai pas d’éléments plus précis à vous donner. Je pense qu’il faudrait que vous interrogiez l’Agence française anticorruption à ce sujet.

Vous m’avez questionné sur la veille stratégique. C’est un élément important, qui est au cœur de notre activité. Je vous ai indiqué la manière dont nous classions les entreprises stratégiques. Au plan de la méthode, il y a deux façons d’aborder ce sujet. Tout d’abord, nous nous efforçons de dresser une liste « vivante » des entreprises qui remplissent les trois critères que j’ai cités : souveraineté, importance systémique et technologique. Ces entreprises, assez nombreuses, sont observées de près, sachant que, comme toute liste, celle-ci n’est jamais à jour et que nous ne sommes jamais certains d’avoir toujours correctement apprécié la situation de toutes les entreprises, notamment des PME, qui sont au nombre de 3 millions en France. L’un des défis de cette veille est donc précisément de ne pas trop oublier les petites entreprises et les start-ups.

Ensuite, au cours de l’instruction des dossiers, nous assurons un suivi régulier au fil du temps – évidemment, cela est plus simple pour les grands groupes, que nous connaissons depuis longtemps. Notre valeur ajoutée tient au fait que nous essayons, d’une part, d’avoir une idée de la solidité de l’entreprise dans son domaine – robustesse de ses technologies, durabilité de ses marchés, vulnérabilités qui pourraient être des facteurs de risque –, d’autre part, nous étudions les enjeux de filière et l’exposition internationale. Les entreprises opérant quasiment toutes dans des marchés mondialisés, nous essayons en effet de porter une appréciation sur la compétition mondiale à laquelle elles sont exposées. Ce travail est fait sur la durée, soit par nos propres équipes, soit en nous appuyant sur des études externes à l’administration, car il est important d’avoir plusieurs grilles de lecture. C’est sur la base de l’ensemble de ces éléments que nous sommes en mesure de juger qu’une entreprise peut entrer en phase de risque ou, lorsque nous traitons le dossier d’une entreprise en phase de restructuration, d’apprécier les points sur lesquels il faut intervenir et, le cas échéant, obtenir des engagements. Telle est la méthode que nous utilisons lorsque nous travaillons sur les dossiers qui entrent dans le champ de votre commission.

M. le président Olivier Marleix. Je voudrais revenir un instant sur la façon dont vous exercez la veille. Fin 2014 ou début 2015, j’ai eu l’occasion d'interroger le ministre de l'économie de l’époque, M. Emmanuel Macron, après la prise du décret Montebourg sur les investissements étrangers en France (IEF). Des secteurs avaient été identifiés comme stratégiques. A-t-on fait le repérage des entreprises ? lui avais-je alors demandé. Il m’avait répondu que ce travail restait à faire. Vos propos me conduisent à penser que ce travail est désormais fait, même si vous avez l'humilité de reconnaître qu’il est à recommencer tous les jours. Confirmez-vous que cette approche est récente ? Avant 2014, il semble que nous ne faisions pas de veille systématique de toutes les entreprises sur l'ensemble du territoire. Y aurait-il eu un élan nouveau ?

M. Pascal Faure. Avant cette période, qui coïncide peu ou prou avec la réforme que j'ai citée de la création du SISSE, ces questions étaient aussi suivies au niveau interministériel par la délégation interministérielle à l’intelligence économique (D2IE). En tant que directeur général de la compétitivité de l’industrie et des services (DGCIS), je n’avais pas connaissance de tous les détails du travail effectué dans ce cadre. Nous contribuions à certaines veilles et au suivi de cas particuliers. À mon avis, ce travail de veille a commencé avec la création du Haut Responsable à l'intelligence économique (HRIE), placé auprès du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) dans les années 2000, à l’instigation d’Alain Juillet. Nous apportions notre contribution à ce travail de veille sur des entreprises stratégiques. Quelle forme prenait finalement ce travail ? Je ne saurais vous le dire, d’autant que tout cela est déjà ancien.

À la période que vous citez, les structures de veille ont été réorganisées. Le décret de 2014 a marqué une volonté de renforcer la veille car des dossiers emblématiques tels que celui d’Alstom-GE avaient émergé. L'outil de suivi a donc été restructuré : la D2IE a évolué pour devenir le SISSE. Il a aussi été décidé de mieux faire travailler ensemble les administrations concernées.

La DGE contribuait aux travaux de la délégation interministérielle et elle suivait en propre certaines entreprises, secteur par secteur. Nous avons alors commencé à essayer d’organiser le travail. Le ministre de l'époque avait souhaité que nous puissions systématiser la démarche. Nous devions identifier, par grands secteurs, les entreprises à caractère stratégique, objectiver leurs vulnérabilités éventuelles, évaluer la probabilité d’avoir à traiter leur cas. La démarche est difficile à systématiser : l’univers des entreprises est vaste et mouvant. Quoi qu’il en soit, un travail plus approfondi a débuté à cette période et il se poursuit actuellement.

M. le président Olivier Marleix. Vous avez évoqué des vérifications sur site, notamment pour contrôler le respect des conditions imposées aux investisseurs étrangers en France. Ces vérifications sont-elles effectuées, le cas échéant, avec les services compétents des autres ministères ? Pourriez-vous nous en dire un peu plus sur ces procédures de contrôle ?

M. Pascal Faure. Quand des engagements ont été pris vis-à-vis de l'État, le dossier est suivi par un ministère pilote. C’est souvent le ministère de la défense car les questions de souveraineté relèvent fréquemment de lui, mais il arrive que ce soit le ministère de la santé ou celui qui est en charge de l’énergie ou de l'écologie.

Quand nous sommes chargés du suivi, nous nous assurons que les engagements spécifiques – la préservation d’une compétence donnée, la création d’une zone à régime restrictif, etc. – sont respectés. Pour cela, nous allons sur place constater la mise en œuvre de ces mesures. Nos équipes peuvent être accompagnées par les personnes des ministères « métier », typiquement du ministère de la défense. Lors des comités de suivi, nous pouvons ainsi confronter notre regard à celui de l'entreprise. Certains engagements, moins concrets, ne nécessitent pas un examen sur pièce et sur place. Nous le faisons lorsque c’est nécessaire. C’est la raison pour laquelle je considère qu'il est extrêmement utile d'avoir des effectifs de l'État qui soient présents sur le terrain et qui permettent d’avoir une proximité avec les entreprises.

M. le président Olivier Marleix. J’aurais une dernière question d'ordre général. Vous avez évoqué le contrôle d’investissements étrangers dans des entreprises et des technologies stratégiques. Il semble que certains pays tiers, hors Union européenne, ne cherchent pas à acquérir des entreprises et préfèrent acheter des contrats de licence. À ma connaissance, de telles opérations passent un peu sous nos radars. Or les technologies visées peuvent être extrêmement précieuses. Que vous inspire cette remarque ?

M. Pascal Faure. Si nos entreprises veulent se développer, il faut bien qu'elles conquièrent des marchés à l'étranger. Les entreprises disposant de technologies sensibles sont toujours confrontées au même dilemme : donner ce qu’il faut pour obtenir des marchés ou prendre le risque de devoir renoncer à ces marchés. À mon avis, il faut raisonner au cas par cas. Le fait de donner un contrat de licence constitue aussi un moyen de garder la propriété industrielle associée. Les contrats de licence peuvent être accordés pour un certain niveau de maturité de technologie et pas forcément pour tout. Le fait d’accorder ou non une licence contribue à créer une forme de régulation.

M. le président Olivier Marleix. La problématique est la même qu’il s’agisse d’un investissement dans l’entreprise ou d’un achat de licence. Seul le moyen diffère : on achète l’entreprise ou seulement la technologie qui nous intéresse. À ma connaissance, nous ne disposons pas d’outil juridique adapté à ce phénomène sur lequel nous ne portons même pas un regard spécifique. Confirmez-vous que les licences s’échangent de manière totalement libérale, en fonction de la liberté du commerce ?

M. Pascal Faure. Les entreprises sont souveraines mais certains cas sensibles peuvent donner lieu à des discussions. S’il s’agit de technologies et de domaines classifiés, les entreprises sont soumises à des obligations. Si ce n’est pas le cas, c’est une question d’opportunité. Même si l’entreprise est souveraine, elle peut vouloir discuter avec l’État. C’est parfois l’État qui prend l’initiative de la discussion, lorsque nous avons l’impression qu'une technologie sensible est en jeu. Comme toujours dans ces cas-là, on peut espérer trouver un compromis équilibré.

M. le rapporteur. Merci, monsieur le directeur général, pour votre exposé très complet de la façon dont fonctionnent vos services au quotidien. Vous nous apportez un éclairage très utile. Je remarque que nos trois collègues présents appartiennent tous au groupe La République en Marche… Pour ma part, je n’ai pas d'autres questions qui relèvent de l’audition publique. Si le président en est d’accord, nous pourrions passer à l’audition à huis clos.

La séance est levée à treize heures.

16. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance

(Séance du mercredi 7 février 2018)

La séance est ouverte à seize heures vingt.

M. le président Olivier Marleix. Mes chers collègues, nous accueillons aujourd’hui M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance.

Vous avez eu, monsieur Dufourcq, une carrière très riche en responsabilités. Après avoir fait partie du cabinet de René Teulade, ministre des affaires sociales, vous avez rédigé aux côtés d’Alain Minc le rapport sur « La France de l’an 2000 ». Vous avez ensuite rejoint France Télécom en 1994 et y avez fondé la division « Multimédia » au sein de laquelle Wanadoo a été créé. Puis chez Capgemini, vous avez été directeur général adjoint et directeur financier.

Vous êtes à la tête de Bpifrance depuis sa création et vous venez d’être confirmé dans vos fonctions de directeur général par le Gouvernement il y a quelques jours.

La banque publique d’investissement est un organisme de financement et de développement des entreprises créé à la fin de l’année 2012. Elle est issue du rapprochement d’OSEO, de CDC Entreprises, du Fonds stratégique d’investissement (FSI) et de FSI Régions.

Votre audition portera sur trois thèmes principaux.

Premier thème : l’État actionnaire. Notre commission d’enquête cherche à savoir à quelles conditions et dans quelles circonstances l’actionnariat public peut encore être un moyen de contrer la perte de compétitivité et la désindustrialisation de notre économie. L’État actionnaire intervient aujourd’hui directement avec l’Agence des participations de l’État (APE) et indirectement via Bpifrance, dont il est co-actionnaire avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Comment se coordonnent vos interventions respectives ? Sont-elles d’ailleurs toujours coordonnées ?

Bpifrance et l’APE, sous l’impulsion, je crois, de Régis Turrini ont chacune pris le soin de rédiger des doctrines d’intervention dont on peut constater qu’elles se recoupent sur certains points. Dans les faits, elles conduisent à des participations que je n’oserais pas qualifier de concurrentes, mais qui se juxtaposent – je pense à Orange dont l’APE détient 13 % du capital et Bpifrance 10 %.

Pouvez-vous me donner votre avis sur cette complémentarité entre l’APE et Bpifrance ? Comment doit-elle fonctionner notamment dans les secteurs qui, aux termes de votre doctrine, sont stratégiques pour l’économie nationale et qui nous intéressent plus particulièrement ?

Je m’interroge aussi sur le niveau des participations de l’État, qui est souvent inférieur à la minorité de blocage. Bpifrance est ainsi actionnaire à hauteur de 5,29 % de Technip, entreprise cédée en 2016 à l’Américain FMC. N’avez-vous pas le sentiment qu’il s’agit d’un simple alibi politique permettant à l’État d’afficher un engagement durable alors qu’il aura en réalité assez peu de moyens de peser, en tout cas pas uniquement grâce à sa présence capitalistique ?

Deuxième thème : la protection des entreprises que l’on peut qualifier de stratégiques. Nous cherchons à mieux comprendre le rôle des grandes administrations de l’État et aussi d’autres institutions, notamment dans le cadre de la procédure des autorisations des investissements étrangers en France.

Bpifrance est-elle amenée à travailler avec la Direction générale des entreprises (DGE) et avec le Trésor ? Si oui, cette collaboration a-t-elle évolué, notamment depuis le décret Montebourg ? Nous sentons une vigilance accrue au sein de la DGE et de la direction générale du Trésor.

J’ai relevé que Bpifrance avait signé le 2 mai dernier avec la Direction générale de l’armement (DGA) un accord visant à créer un véhicule d’investissement « Défense », doté initialement de 50 millions d’euros. Ce fonds est-il d’ores et déjà intervenu auprès d’entreprises jugées stratégiques ? Selon vous, quel niveau pourrait atteindre sa dotation ? Pourrait-on imaginer la création d’autres fonds dans d’autres secteurs que la défense ayant une valeur stratégique pour notre économie ? Il existe déjà Aerofund dans le domaine aéronautique ou Demeter dans le secteur des éco-industries.

La DGE a dressé une liste, évolutive, des entreprises qu’elle considère comme stratégiques de manière à effectuer une veille efficace. Vous est-il arrivé de vous appuyer sur ce document ?

L’un des défis de cette veille est de ne pas oublier les petites entreprises et les start-up afin de pouvoir identifier les pépites de demain, qui sont susceptibles d’être rachetées par des groupes étrangers – perspective sur laquelle elles misent souvent. Comment pouvez-vous contribuer à la défense de ce que la loi considère comme relevant d’intérêts nationaux ?

Vous coordonnez le label French Fab. Nous serions heureux de connaître le nombre d’entreprises à l’avoir demandé. Y a-t-il parmi elles des entreprises étrangères ayant des sites de production en France ?

Troisième et dernier thème : comment résoudre le problème de la sous-capitalisation des entreprises françaises et donc de leur exposition à des prises de participation hostiles ? Comment mobiliser les investisseurs de long terme dont les exigences en termes de rendement pourraient être compatibles avec un horizon de temps plus long ?

Le Gouvernement a annoncé un projet de loi issu du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). Avez-vous formulé des propositions dans ce cadre ? Quel est votre avis sur la proposition n° 7 issues des réflexions d’un groupe de travail coanimé par un député et un chef d’entreprise, sous l’égide du Gouvernent : « Recentrer Bpifrance sur sa mission d’intérêt collectif et de résorption des failles de marché. Créer un fonds souverain avec pour mission de maximiser le rendement de ses investissements ». Est-ce vraiment compatible avec le besoin d’avoir des investisseurs de long terme moins gourmands que les investisseurs de marché ?

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois maintenant vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(M. Nicolas Dufourcq prête serment.)

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, autant vous dire d’avance que je ne pourrai pas répondre en une quinzaine de minutes à toutes les questions que vous avez soulevées.

Je commencerai par l’État actionnaire.

L’État détient dans des proportions variables des capitaux dans un nombre très important d’entreprises. Pour Bpifrance, le portefeuille de participations directes couvre environ 800 entreprises, principalement des petites et moyennes entreprises dans lesquelles le « ticket moyen » est de l’ordre d’1 million d’euros. Il est géré directement par nos équipes réparties dans nos cinquante agences régionales ainsi par les équipes spécialisées dans le capital-risque dans nos locaux parisiens.

Par ailleurs, nous finançons 360 fonds privés d’investissement, soit un fonds de capital-risque sur deux et trois fonds sur quatre de capital-développement PME. Ces fonds sous-jacents représentent quatre autres milliers d’entreprises, dont nous sommes de fait indirectement actionnaires.

À cela s’ajoutent les fonds de capital-investissement et de capital-risque que Bpifrance gère pour le compte du Programme d’investissements d’avenir (PIA). Autrement dit, l’activité de l’État actionnaire ne se limite pas à celles de la Caisse des dépôts et consignations, de l’Agence des participations de l’État et de Bpifrance ; il faut également y inclure celles du Commissariat général à l’investissement (CGI) : le portefeuille constitué au titre du PIA à travers le fonds Ambition numérique, le fonds Ecotechnologies, le fonds French Tech Accélération, le fonds Ville de demain, le fonds Sociétés de projets industriels (SPI), etc., représente au bout du compte une centaine d’entreprises, essentiellement des start-up et des incubateurs. Par ailleurs, le PIA est lui-même, par notre concours, co-investisseur dans un grand nombre de fonds français d’investissement privés.

Comment Bpifrance se coordonne-t-elle avec la Caisse des dépôts ? Depuis qu’Éric Lombard a été nommé directeur général, les choses sont beaucoup plus claires. Il a en effet pris la décision ferme que tout ce qui relevait du monde des entreprises revenait entièrement à la branche consacrée aux entreprises de la Caisse, autrement dit Bpifrance ; cela implique le transfert de CDC International Capital et l’éventuel transfert de participations technologiques par la suite. Les activités relatives aux fonds de fonds et au digital de la Caisse sont déjà exercées par notre banque. Nous gérons un fonds de 200 millions d’euros qui investit dans des start-up, essentiellement à l’étranger, relevant de domaines couverts par les filiales de la CDC : mobilité intelligente, smart cities, « assurtech ».

La CDC conservera ses grandes participations auprès de La Poste, de RTE – Réseau de transport d’électricité –, de Transdev, d’Egis, de CNP Assurances et de la Compagnie des Alpes. La CNP a son propre destin, comme vous le savez. Quant à Transdev, c’est une entreprise très liée aux territoires, tout comme la Compagnie des Alpes et Egis, qui est en quelque sorte le bureau d’études de la CDC pour ce qui concerne les infrastructures.

Pour l’APE, la doctrine d’investissement est celle qui a été fixée du temps où David Azéma en était le directeur général. Pour qui veut bien la lire attentivement, elle est tout aussi claire : l’APE doit se concentrer sur ce que j’appellerai le « souverain profond », autrement dit les infrastructures et la défense. Pour les infrastructures, cela renvoie à La Poste, EDF, la SNCF, la RATP, les infrastructures aéroportuaires ainsi que les réseaux de télécommunication d’Orange, en particulier la fibre – la partie « hard » alors que nous nous occupons plutôt des services. Pour la défense, il s’agit de Thalès, Safran, Dassault et Airbus. L’automobile fait exception dans ce beau jardin à la française : c’est la raison pour laquelle nous avons repris PSA, Renault ayant une dimension symbolique plus forte qui renvoie à histoire – le Conseil national de la Résistance, etc. –, mais également un management plus compliqué. Je souligne que c’est nous qui avons choisi le groupe PSA à un moment où nous nous retrouvions avec des ressources très significatives à investir.

Bpifrance détient 10 % d’Orange, participation qui remonte à la constitution du Fonds stratégique d’investissement (FSI) – j’y reviendrai. Elle a des participations au capital de STMicroelectronics dont je préside le conseil de surveillance, dans PSA, dans Eutelsat. À cela s’ajoutent des participations dans les entreprises technologiques et pétrolières : Technip, Vallourec, Ingenico, Morpho, Gemalto jusqu’à son transfert à Thales, Nexans et beaucoup d’entreprises de tailles intermédiaires (ETI).

Nous suivons une logique de fonds stratégique ; or un fonds stratégique poursuit deux vocations à la fois.

La première est d’engendrer du rendement. J’ai toujours dit que nous nous devions de rendre aux Français plus que les 20 milliards qu’ils nous avaient confiés pour nos fonds propres. Ce ne sera certainement pas 18 milliards au motif qu’il faudrait défendre certaines filières. Nous refusons de faire de la politique industrielle pure au prix d’une dégradation de la valeur de notre portefeuille. Cela dit, ce rendement n’est pas extraordinaire dans la mesure où c’est un portefeuille est risqué : les entreprises pétrolières et technologiques sont sujettes à des évolutions cycliques. Il varie entre 5 % et 6 % par an.

Deuxièmement, ce portefeuille a vocation à tourner : à la différence du souverain profond, qui tourne très lentement – il achète peu et vend peu –, le souverain de marché achète beaucoup et vend beaucoup. C’est la raison pour laquelle nous faisons de beaux profits : nous allons chercher les plus-values. Le résultat net de Bpifrance en 2017 sera supérieur à 1 milliard d’euros, du fait notamment des ventes de nos participations au capital de Valeo, de Schneider, d’Eiffage. Par parenthèse, les récents changements qu’a connus Technip – une fusion entre égaux et non une cession à un groupe américain – ont été interprétés d’un point de vue fiscal comme une transaction, donc une vente, ce qui a engendré pour nous une importante plus-value, qui sécrète de l’impôt et du dividende au profit de l’État.

C’est ainsi que nous concevons les lignes de partage. Quand je dis « nous », je fais référence au comité d’investissement de Bpifrance qui comprend, outre des administrateurs indépendants, la CDC et l’APE, dont les représentants sont toujours présents pour les tickets supérieurs à 20 millions d’euros.

Si demain une entreprise française ne relevant pas du souverain profond était attaquée, ce serait Bpifrance qui la défendrait. Et nous nous préparons à cette éventualité. C’est une stratégie claire dans l’esprit de tout le monde, qu’il s’agisse de l’APE, de la Caisse des dépôts ou des administrations et des cabinets ministériels.

Orange constitue un cas particulier, qui est lié à la constitution même du Fonds stratégique d’investissement. Quand ce fonds a été créé, Nicolas Sarkozy aurait aimé le doter de 100 milliards d’euros pour faire un effet de masse face aux grands fonds souverains étrangers. Cela s’est avéré trop compliqué compte tenu du fait que la participation de l’État et celle de la CDC devaient être égales. Or la Caisse ne pouvait pas mettre plus que 10 milliards d’euros. Pour les 10 milliards d’euros de l’État, la solution a été d’apporter une part de son portefeuille souverain : on aurait pu choisir EDF ou bien Thales mais c’est finalement Orange qui a été retenu car c’était probablement l’actif le plus résilient et le plus susceptible d’être vendu pour partie – et Renault était trop cyclique. Le fait est que la cogestion avec l’APE se passe très bien.

J’en viens au niveau des participations.

À la création de Bpifrance, la contrainte principale qui nous a été fixée a été que nous soyons systématiquement minoritaires. Nous n’avons pas le droit d’être majoritaire, sauf accord quasiment unanime au sein du conseil d’administration. C’est d’ailleurs moi-même qui ai veillé à ce que cette clause soit introduite pour permettre à la BPI de racheter la totalité ou la majorité du capital d’une entreprise menacée de passer dans des mains étrangères, quitte à la recéder ensuite. Ce cas ne s’est pas encore présenté et l’État est fortement opposé à ce que nous prenions une participation majoritaire, ce qui évidemment nous limite lorsqu’il s’agit de préserver des entreprises stratégiques.

Mais si nous prenons des participations minoritaires, nous adoptons un comportement d’activiste positif : sans vouloir donner des leçons, nous nous employons à faire entendre notre voix. Il fut un temps où le FSI nommait des administrateurs indépendants qui ne communiquaient pas avec lui au motif, teinté d’idéologie, que l’État n’avait pas à être physiquement présent à la table des conseils d’administration. Nous avons radicalement changé de doctrine, nous demandons des places dans les conseils d’administration. Des salariés de Bpifrance, des investisseurs professionnels, travaillent à temps plein sur telle ou telle participation, ce qui les rend capables d’opposer des faits et de formuler des recommandations. Ils apportent beaucoup aux différents conseils dans lesquels ils sont présents, qu’il s’agisse de celui de Nexans, de Peugeot, de Technip ou encore d’Eutelsat. Nous y passons du reste énormément de temps. Et avec seulement 5 %, il est possible de faire déjà beaucoup de choses en jouant de l’effet de levier. Les effets multiplicateurs sont indéniables. Il n’est pas nécessaire d’avoir une minorité de blocage.

M. Denis Sommer. En Allemagne, le capital des entreprises est beaucoup plus stable. Il est moins sujet à des interventions extérieures. Elles peuvent avoir des stratégies de long terme, ce qui implique des stratégies d’emploi différentes, avec un rôle important donné à l’apprentissage.

Quel est le rôle de Bpifrance dans la stabilisation du capital ?

M. Nicolas Dufourcq. Bpifrance investit pour longtemps, ce qui explique que nous réalisons des plus-values, car nous traversons les cycles économiques. C’est ainsi qu’elle a pu investir en bas de cycle dans le domaine pétrolier – 400 millions d’euros pour Technip, 300 millions dans Vallourec. Nous sommes convaincus que non seulement nous ne perdrons pas notre investissement mais que nous pourrons faire plus tard des plus-values significatives. Nous nous donnons le temps d’attendre. Nos horizons temporels sont assez lointains. Cela est vrai pour nos participations dans les grandes entreprises, mais aussi dans les PME. La raison pour laquelle nous parvenons à convaincre les familles qui détiennent des entreprises de taille intermédiaire, petites ou moyennes d’ouvrir leur capital, c’est qu’elles savent que nous investissons pour longtemps. Elles ont confiance en nous. Bpifrance est un des rares investisseurs de long terme en France. Cela permet de rassurer les entrepreneurs comme les fonds de capital-risque ou de capital-développement. Tous savent que nous continuerons de les financer sur la durée.

Le modèle allemand est très différent. Il n’y a finalement pas beaucoup de fonds de capital-investissement, mais des familles très riches qui ont accumulé énormément de capital dans la durée, parfois logé dans des fondations exemptées de droits de succession. Elles ont donc moins besoin des participations minoritaires des fonds de capital-développement que les familles industrielles françaises. Paradoxalement, le financement des entreprises allemandes repose beaucoup sur la dette.

Pour ce qui est de la protection des entreprises stratégiques, il me semble important de raconter ce qui s’est passé lors de la vente d’Alstom.

Le vendredi, grâce à une fuite de l’agence Bloomberg, nous découvrons que la négociation est très avancée entre Alstom et General Electric. David Azéma, le directeur général de l’APE et moi-même nous concertons pour savoir quelle contrepartie peut être apportée. Le lundi soir, nous prenons la décision de recourir aux services d’avocats et de banquiers pour travailler sur ce dossier, décision soutenue par le ministre de l’économie de l’époque, Arnaud Montebourg.

Ensuite ont lieu les négociations dont le flux vous sera raconté par ceux qui les ont menées. Très rapidement, nous comprenons que si d’aventure l’État devait intervenir, ce serait l’APE qui aurait le leadership, pour des raisons presque politiques. Bpifrance se prépare tout de même : nous montons un dossier complet que nous présentons au conseil d’administration, ainsi qu’au comité d’investissement, au comité des engagements de la Caisse des dépôts et consignations, à la commission de surveillance de la CDC, au conseil d’administration de Bpifrance Investissement et au conseil d’administration de Bpifrance groupe. Il faut savoir que les dossiers des très grosses participations doivent obligatoirement passer dans ces cinq instances, et dans un délai de deux à trois jours ; c’est un mode de gouvernance lourd, mais on fait avec.

Pendant les délibérations du conseil d’administration, dont je ne vais pas vous livrer le secret, la décision est prise qu’il reviendra à l’APE de prendre une éventuelle option. Ensuite, le dossier d’Alstom n’a plus jamais été géré par Bpifrance. Je n’en ai plus entendu parler.

Ce qui est intéressant, c’est que c’est dans le cours des négociations que nos avocats, qui travaillaient d’ailleurs pour le cabinet américain Cleary Gottlieb, nous ont chaudement recommandé de mettre en place, en France, un dispositif similaire au CFIUS américain pour parer à des dangers de plus en plus grands. C’est ainsi que le ministère s’est emparé de l’idée et a élaboré le décret Montebourg, dont la première version a d’ailleurs été rédigée par le cabinet en question, puis revue par la Direction générale des entreprises (DGE).

M. le président Olivier Marleix. Il existait pourtant déjà des dispositifs juridiques : je pense au décret Villepin, qui s’appuyait sur les lois de 1966 et 2004. Vos avocats considéraient-ils qu’il n’était pas suffisant ?

M. Nicolas Dufourcq. Absolument, et c’est ainsi qu’est né le décret Montebourg. L’affaire Alstom a joué comme un révélateur. Elle a été une sorte de spasme au cours duquel beaucoup de choses sont apparues clairement.

A-t-elle été au bout du compte une si mauvaise affaire ? À titre personnel, je pense que non, mais c’est un jugement strictement personnel, et ce n’est plus le directeur général de Bpifrance qui parle. Il suffit de regarder l’évolution de l’activité énergétique qui a été vendue et qui connaît aujourd’hui de graves difficultés ; mais c’est une chose que je ne peux pas dire publiquement.

Quant à Alstom Transport, c’est une entreprise dans laquelle nous n’avons aucune influence et à laquelle nous ne nous intéressons pas, hormis au travers de quelques partenariats que nous avons parfois sur certains sites industriels, puisque nous avons une filiale commune, NTL, qui est notre seul lieu de partage.

Depuis, il arrive régulièrement que nous ayons, au sein de la commission que réunit le ministre et dont on a dû vous parler, des discussions sur la dimension stratégique de telle ou telle entreprise : Gemalto, Morpho, Technicolor sont-elles des entreprises stratégiques ? Le stratégique est difficile à délimiter. Lorsque l’entreprise opère dans des domaines relevant de la souveraineté, c’est-à-dire touchant aux intérêts de la défense ou lorsqu’est en jeu l’avenir entier d’une filière technologique nationale, les choses sont claires ; lorsqu’on a simplement affaire à un actif technologique intéressant, et il n’est pas toujours facile de trancher le débat : il suffit pour s’en convaincre de voir que les Suisses viennent de céder aux Chinois l’un de leur géant industriel, dont on aurait pu penser qu’il était pourtant stratégique… De surcroît, l’aspect stratégique est comme la météo : très évolutif, il peut changer d’un trimestre à l’autre.

En ce qui concerne notre accord avec la DGA, il concerne la mise en place d’un fonds de 50 millions d’euros destiné aux entreprises de la défense et qui, compte tenu de sa modicité, s’adressera essentiellement à de petites sociétés technologiques dans lesquelles nous allons investir. S’il s’avérait insuffisant, nous le renforcerions.

Quant à Aerofund, c’est un fonds important, qui investit pour l’essentiel dans les sous-traitants de troisième et quatrième rangs d’Airbus, dont on peut se demander s’ils ont tous une valeur stratégique. Toujours est-il que ce fonds joue son rôle et que la société qui est en charge de sa gestion est en train de lever un nouveau fonds, consacré à la cybersécurité et baptisé Brienne III. La levée est parfois difficile, et nous faisons tous nos efforts pour y parvenir mais, si Bpifrance BPI France est prête à y contribuer, il faut également que les grands groupes français intéressés par la cybersécurité s’y engagent, car nous avons besoin d’au moins un fonds d’investissement en capital-risque dans la cybersécurité française. Nous n’en avons pas aujourd’hui et c’est une grande faiblesse.

La liste des entreprises stratégiques établie par la DGE était, dans un premier temps, illimitée : tout semblait stratégique, ce qui lui enlevait toute portée. Progressivement, la doctrine s’est raffinée, mais je n’ai pas connaissance de la dernière version de cette liste et j’ignore donc quelles sont les entreprises stratégiques au sens de la DGE.

Avec les start-up, nous abordons un chapitre très différent. Il faut distinguer d’une part celles qui opèrent dans le secteur des semi-conducteurs liés à l’arme nucléaire ou dans celui de technologies fondamentales pour les intérêts de la défense française ; celles-là, il ne fait guère de doute que nous les protégeons. Il y a par ailleurs toutes les start-up technologiques françaises qui se développent dans le domaine du digital, des biotechnologies et des medtechnologies, ou encore celles installées dans les secteurs liés à la transition énergétique. Insérées dans l’écosystème mondial des start-up, elles ne peuvent être considérées en fonction de leur valeur stratégique, et nous ne bloquons jamais leurs ventes, car cela signerait la fin de l’écosystème français des start-up. En effet, une très grande part d’entre elles sont rachetées par des entreprises américaines – quasiment toutes dans les medtech, une partie significative dans les biotech et les meilleures d’entre elles dans le digital. Nous sommes là dans un modèle différent, le modèle à l’israélienne de la « start-up Nation », avec une plateforme technologique d’envergure mondiale où l’impulsion nationale donnée à nos jeunes pousses doit faire boule de neige.

Nous regrettons évidemment qu’une partie importante d’entre elles soient rachetées par des acteurs étrangers, et nous cherchons à encourager les grands groupes français à en racheter davantage, de même que les groupes européens devraient racheter plus de start-up européennes pour éviter que notre valeur technologique profite d’abord aux Américains, et bientôt aux Chinois. C’est un vrai problème, qui n’est pas uniquement un problème français mais également un problème scandinave, israélien ou allemand.

Que peut-on faire cela étant, sinon inciter les groupes européens à racheter ces start-up ? Je l’ai dit, si nous bloquons les ventes, il n’y aura plus d’investissements étrangers en capital dans l’écosystème français. Or nous avons besoin de cet argent. Bpifrance représente 20 % des mises en capital dans l’innovation française, et nous ne pouvons monter plus haut, ce qui rend l’argent étranger indispensable, comme en Israël.

J’en arrive à la French Fab. Elle est née de l’idée que nous pouvions réussir avec l’industrie ce qui avait marché pour la French Tech. Il s’agissait moins de créer un système de labellisation que de réaffirmer l’existence de notre industrie, qui existe depuis le XVe siècle, de lui redonner un peu de son identité et de sa fierté. En manque de positionnement et d’histoire, cette industrie avait besoin, d’un maillot, d’un drapeau : c’est le coq bleu, cousin du coq rouge qui symbolise la French Tech.

Nous avions lancé le coq rouge parce que l’écosystème de start-up français était peu visible en regard de la « start-up Nation » israélienne ou de la Silicon Valley californienne. Nous faisons aujourd’hui la même chose pour l’industrie ; nous hissons un drapeau pour l’ensemble des entreprises industrielles installées sur notre territoire, qu’elles soient françaises pour l’essentiel, mais aussi étrangères pour certaines. Ce que nous voulons, c’est que le monde de l’industrie et des usines, dont on parle rarement dans les médias, sinon dans L’Usine nouvelle et parfois dans la presse quotidienne régionale, soit plus visible et retrouve une identité forte. Je ne saurai, cela étant, vous dire combien d’entreprises étrangères ont demandé à être estampillées French Fab car ce n’est pas un label qui se demande : il est attribué.

Que faire pour remédier à la sous-capitalisation des entreprises françaises : ce que nous faisons, c’est-à-dire du porte-à-porte à grande échelle pour convaincre les familles d’ouvrir leur capital de manière à ce que nous puissions injecter des fonds propres. Depuis trois ans, nous avons ainsi convaincu 260 familles d’ouvrir leur capital à du capital patient, sachant qu’à chaque ouverture, nous faisons entrer un fonds privé à nos côtés. Cela permet une forme d’acculturation, qui contribue à transformer la gouvernance de l’entreprise, avec des résultats immédiats en termes de structuration, de discipline, de développement, de résultats et d’ambition : il n’y a que des vertus à ouvrir son capital.

Pour ce qui concerne le PACTE, la proposition n° 7, qui préconise le recentrage de Bpifrance sur les failles de marché me semble en contradiction avec une des autres propositions recommandant la création d’un fonds souverain qui maximise ses rendements.

Cela dit bien la complexité de l’objet Bpifrance car, si vous demandez à une banque de développement comme nous de ne faire que de la faille de marché, vous rendez tout business model impossible : la banque perd de l’argent et ne peut donc plus recruter de talents ; elle devient une bad bank et cela se termine mal. Les banques de développement qui marchent, comme Bpifrance, la Banque de développement du Canada, la KfW allemande ou la British Business Bank en Grande-Bretagne, sont des banques qui mènent plusieurs missions à la fois : Bpifrance assure ainsi la couverture des failles de marché, c’est-à-dire le financement de l’innovation, la garantie des banques françaises, du capital développement des PME – ce qui représente un petit ticket de 400 000 à 500 000 euros –, du capital-risque, soit autant de crédits à haut risque, à côté desquels nous faisons aussi de l’investissement dans des entreprises de taille intermédiaire (ETI), du capital-participation de long terme dans des valeurs cotées et du crédit classique, type crédit-bail, avec prise de collatéraux, qui, eux, génèrent du profit et permettent d’équilibrer le portefeuille des risques pris par la banque. C’est ainsi que fonctionne Bpifrance, ce qui nous pousse plutôt à nous inscrire en faux contre la proposition n° 7 du projet PACTE.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Ma première question ne surprendra pas mes collègues, puisqu’il s’agit de savoir ce qu’est une entreprise stratégique. Je partage totalement votre constat sur la difficulté de retenir une définition intangible de cette qualité, qui varie selon les points de vue, l’espace et le temps dans lesquels elle est appréhendée. Néanmoins estimez-vous qu’ajouter au décret Montebourg les technologies numériques liées aux data et l’intelligence artificielle a du sens ? Pensez-vous plus globalement qu’il faille étendre le champ de ce décret et, le cas échéant, à quels secteurs ?

Je suis également d’accord avec votre idée selon laquelle il ne faut pas bloquer les investissements étrangers dans notre start-up. Je reviens du Canada où ils sont sur la même longueur d’onde : ils ont choisi de ne pas protéger outre mesure leurs start-up intervenant dans le domaine de l’intelligence artificielle, car ils ont besoin, comme nous, d’investisseurs étrangers, y compris dans des secteurs qui peuvent leur paraître stratégique comme l’aéronautique : ils ont accepté qu’Airbus rachète le programme CSeries de Bombardier, sans que cela pose problème.

En ce qui concerne en revanche les outils à notre disposition pour défendre les intérêts nationaux, vous avez parlé d’activisme positif : à partir de quel seuil de participation au capital commence-t-on à avoir un réel poids sur les décisions de l’entreprise ?

Avez-vous eu l’occasion d’étudier ce qui se faisait à l’étranger ? Existe-t-il dans les pays qui ont des institutions comparables à la vôtre des systèmes ou des bonnes pratiques dans lesquelles nous pourrions piocher ?

Enfin, on découvre souvent qu’une entreprise est menacée, qu’elle a besoin de capital alors qu’il est trop tard. Il serait donc très utile de pouvoir identifier à l’avance les entreprises dans lesquelles il serait salutaire de prendre des participations, et d’en être à l’initiative. Quels sont les outils dont vous disposez pour ce type de démarche proactive, pour détecter en d’autres termes, en amont et avant que ne se posent des problèmes de structure, de stratégie ou de capitalisation, des entreprises qui présentent de la valeur mais pourraient se retrouver en difficulté dans les mois ou les années à venir ? Nous sommes ici, j’en ai conscience, dans le champ du prédictif.

M. Nicolas Dufourcq. Comme je l’ai dit, il est très difficile de définir ce qu’est une entreprise stratégique. Plutôt que ce champ sémantique qui n’est plus très opérant, Bpifrance privilégie dans son appréhension des entreprises une autre dichotomie en distinguant entre les actifs qui participent ou non de la puissance française.

Dans le monde mondialisé et ouvert où nous vivons, l’enjeu principal est un enjeu de puissance : faut-il, dans ces conditions, laisser partir des entreprises qui, sans relever directement de secteurs stratégiques liés à la souveraineté nationale – je pense aux entreprises du secteur agroalimentaire –, n’en participent pas moins de la puissance française et contribuent à sa propagation dans le monde ? Selon moi, la réponse est non. Il n’est pas forcément approprié que je cite des noms qui pourraient illustrer mon propos, mais il suffit de regarder le CAC 40 pour se faire une idée des entreprises qui projettent la puissance française à l’étranger.

C’est la raison pour laquelle nous pensons, à Bpifrance – mais c’est une opinion totalement partagée au sommet de l’État – que le rôle de la puissance publique est d’empêcher qu’on nous arrache ces môles d’amarrage de notre puissance. Sans les énumérer, on peut néanmoins avancer qu’il s’agit d’entreprises dont le comité exécutif est essentiellement composé de Français, qui développent une culture patriotique – je n’ai pas dit chauvine –, dont l’un des motifs est la défense des intérêts nationaux à l’anglo-saxonne.

Arnaud Montebourg avait totalement raison lorsqu’il disait que nous ne devions pas être naïfs et qu’il fallait renoncer à toute position idéologique. La guerre économique dans laquelle nous sommes engagés exige que nous ayons des divisions, et les grandes entreprises françaises sont ces grosses divisions sur lesquelles repose notre puissance ; il faut donc les protéger.

C’est cette analyse qui nous a conduits à entrer au capital de Morpho et d’Ingenico, à remonter au capital de Technip, de Vallourec ou de Soitec, à réinjecter du capital dans Stmicroelectronics, à rester au capital d’Eutelsat ou à prendre les 12 % du capital de Peugeot. Toutes ces décisions relèvent de la même logique, qui guide également certains de nos investissements dans les entreprises de taille intermédiaire : quand nous investissons par exemple dans les développeurs de la transition énergétique comme Neoen, Quadran, Eren, Albioma, des entreprises que les Français connaissent peu, mais qui sont potentiellement de futurs leaders dans le domaine de l’énergie et qui, d’ores et déjà, ont investi le marché mondial du photovoltaïque et de l’éolien, nous agissons pour le soutien de la puissance française.

Notre doctrine va jusqu’à vouloir convaincre l’État de renoncer à ses exigences en matière de part française pour les entreprises bénéficiant de notre garantie assurantielle. Nous n’avons jusqu’à présent guère eu gain de cause, mais il est essentiel à nos yeux de permettre à ces groupes français de projeter une part de notre puissance dans le monde.

Nous investissons également dans le domaine de l’éducation supérieure privée, avec Ipésup, l’INSEEC, les écoles de Condé ou AD Éducation, car nous estimons que, dans la spécialisation internationale, la France se doit de posséder un ou deux groupes suffisamment puissants : il n’y a pas de raison que ces groupes appartiennent tous à des fonds de pension américains, brésiliens ou suisses. Nous avons besoin d’une sorte de SODEXO de l’éducation, d’envergure internationale. Cela vaut pour bien d’autres domaines, où la France, sans qu’il y ait nécessairement d’enjeux strictement stratégiques, doit pouvoir affirmer sa spécialisation internationale.

Je suis bien sûr plutôt favorable à l’extension du décret Montebourg aux entreprises du secteur numérique, des data ou de l’intelligence artificielle, à ceci près que nous devons raisonner comme les Canadiens : autant il n’est pas question de voir nous échapper tout le travail de consolidation de la cybersécurité réalisé par Atos, Thales ou Orange, autant les start-up françaises qui travaillent sur l’intelligence artificielle doivent pouvoir vivre leur vie dans un marché sans frontières.

Les Israéliens vont très loin dans cette perspective, puisqu’ils n’empêchent aucune vente de start-up dans le domaine de la cybersécurité ; ils considèrent même qu’à l’occasion de leur rachat, la vente de leur capital à des prix très élevés permet au pays de réinvestir dans les nouvelles générations de chercheurs en cybersécurité, et que c’est gagnant-gagnant. Je pense qu’ils ont raison, et que la France, dans le domaine de l’innovation, est de plus en plus un très gros Israël et non un petit États-Unis ; c’est très différent.

En matière d’activisme positif, tout dépend des situations. L’État peut ne détenir que 5 % du capital d’une entreprise relativement fragile ou en difficulté : si vous êtes correctement représenté au conseil d’administration, parce que vous êtes l’État, vous serez de facto impliqué dans toutes les décisions. À l’inverse, vous pouvez détenir 25 % du capital d’une entreprise très riche, qui se développe sans problème, vous ne saurez pas tout. Il n’y a donc pas de règles.

En ce qui concerne les meilleures pratiques qui peuvent nous inspirer à l’étranger, nous travaillons très activement avec deux fonds souverains. Le premier est la Banque de développement chinoise, avec laquelle nous avons monté cinq fonds franco-chinois. Elle n’exerce pas les fonctions d’un fonds stratégique mais pratique comme nous le capital développement pour les PME et le fond de fonds, sans gérer aucune grosse participation, en tout cas pas dans le champ que nous avons en commun. Le second est le Fonds stratégique d’Abou Dhabi, Mubadala, ultra-professionnel, totalement market based, ne recrutant – à prix d’or – que sur le marché. C’est un fonds entièrement privé, dans la gestion comme dans l’esprit, et très autonome par rapport au pouvoir politique d’Abou Dhabi.

Vous m’avez interrogé sur nos actions prédictives. C’est un domaine compliqué dans lequel nous manquons d’outils et de compétences.

M. le rapporteur. Mais cela aurait-il du sens que vous disposiez de ces outils, ou considérez-vous que cela n’entre pas dans vos missions ?

M. Nicolas Dufourcq. Nous avons tenté de dresser la liste des entreprises du CAC 40 ou du SBF 120 qui pouvaient être attaquées par des fonds de private equity. Si nous voulions les défendre en instant de raison toutes au même moment, en prenant non pas une minorité de blocage mais un ticket de blocage, c’est-à-dire une participation ayant vocation à marquer notre présence et notre volonté d’empêcher tout rachat, il nous faudrait 10 milliards d’euros, que nous n’avons évidemment pas. Nous allons probablement faire en sorte d’en réunir 3 milliards. Certes, la situation où tout arrive au même moment n’est guère probable, mais sachant que l’argent est totalement gratuit et que les fonds mondiaux ont tous levé 20, 50, jusqu’à 100 milliards d’euros, le risque existe qu’il nous arrive ce qui est arrivé par le passé à la Belgique, dont tous les grands groupes ont été rachetés en l’espace de quelques années. Ce risque est faible mais, si nous voulons l’éviter, il faut que nous puissions mobiliser environ 3 milliards d’euros. C’est de l’ordre du possible.

M. Julien Dive. J’aimerais aborder la question des entreprises stratégiques à l’échelle d’un territoire, qui ne sont pas nécessairement les mêmes que celles que l’on identifie à l’échelle nationale. Il s’agit parfois d’industries qui ne génèrent que quelques dizaines ou quelques centaines d’emplois, dans des secteurs parfois traditionnels, mais qui n’en sont pas moins essentielles à l’écosystème environnant.

Que pouvez-vous faire pour aider ces entreprises, lorsqu’elles souhaitent racheter des entreprises étrangères ? Je pense à Whirlpool à Amiens, qui a été repris par une PME de Picardie, ou à l’américain Pentair, dans la Somme, également repris par une PME locale. Je voudrais également évoquer le cas d’Ascoval, puisque vous nous avez indiqué être au portefeuille de Vallourec, sa maison mère.

Une négociation a eu lieu la semaine passée à Bercy entre le ministère, la région des Hauts-de-France et les parties prenantes du territoire du Valenciennois. Une prise de participation de 5 millions d’euros a été décidée, pour aider à relancer le site en attendant de retrouver un repreneur. Pourriez-vous nous indiquer quel est votre niveau d’intervention dans un cas comme celui-ci ?

Plus globalement, il me semble que la stratégie de nos entreprises se définit également en termes de compétitivité. Vous avez évoqué un plan de soutien à la cybersécurité, mais qu’en est-il de votre stratégie à moyen terme en ce qui concerne la robotisation et l’automatisation de nos chaînes de production ? C’est en effet à ce niveau-là que se joue la pérennité de notre industrie et des emplois qui lui sont liés.

M. Loïc Kervran. On peut penser que l’État n’est pas nécessairement le seul acteur qui doive intervenir pour s’engager et défendre les intérêts stratégiques nationaux ou souverains. Vous avez dit que les grands groupes français et européens ne rachetaient pas assez de start-up. Quelles sont les raisons profondes de cette situation ? Est-ce dû à des raisons fiscales, d’accès au capital, de culture, de rapport à l’innovation ?

M. Denis Sommer. Le débat sur la sous-capitalisation de nos PME s’est particulièrement posé pendant la crise de 2008. On parlait souvent de subventions, d’avances remboursables, etc., mais très peu d’interventions en haut de bilan. Avec la crise, certaines entreprises ont montré très rapidement leur fragilité et la question du haut de bilan est redevenue un sujet d’intérêt.

À l’époque, j’étais élu en Franche-Comté et je participais à la gestion d’un fonds d’investissement. On a multiplié les interventions en capital après la crise. Avez-vous senti un mouvement similaire à Bpifrance ? Ne conviendrait-il pas d’organiser une campagne nationale, bien évidemment dans des cercles avisés, sur la nécessité de conforter le capital des entreprises et sur le rôle que peut y jouer Bpifrance ? Malgré tout ce qui a été fait en termes de communication, votre rôle n’est pas encore suffisamment perçu, même s’il est souvent décisif. Tout à l’heure, on a parlé d’alerte lorsque les entreprises ne vont pas bien. En Franche-Comté, nous travaillons aussi avec la Banque de France qui dispose de systèmes d’alerte très fins. Très rapidement, l’ensemble des partenaires – Bpifrance, les caisses, la région, les banques régionales – se sont mis autour d’une table. C’est ainsi que nous avons sauvé des entreprises.

Ce qui empêche souvent le développement des start-up, c’est justement la faiblesse de leur haut de bilan. Et quand elles s’en aperçoivent, il est vraiment trop tard.

M. Nicolas Dufourcq. Je suis complètement d’accord pour dire que certaines entreprises sont stratégiques pour les territoires. D’autres le sont pour le commerce extérieur parce qu’elles représentent des cathédrales industrielles qui exportent 90 % de leur production. Le produit lui-même n’est pas, à proprement parler, réellement stratégique, mais le fait qu’il engendre 90 % de solde extérieur est fondamental.

Comme l’a déclaré le Président de la République lors de sa visite chez Whirlpool, il ne faut pas tenter à tout prix de sauver une entreprise parce qu’elle est stratégique dans un territoire.

M. Julien Dive. Allez dire cela aux salariés de ce territoire !

M. Nicolas Dufourcq. Je sais bien… Reste qu’il y a des cas dont on sait qu’ils sont malheureusement très difficiles à sauver.

Bpifrance a financé le repreneur de Whirlpool. Je peux vous dire que nous sommes enchantés lorsque nous trouvons un repreneur. Parfois, nous allons même les chercher. J’en veux pour preuve que c’est nous qui avons trouvé les repreneurs de Clestra et CPI. Nous finançons des fonds de retournement. Nous aimerions en financer beaucoup plus, mais il n’y a pas beaucoup d’équipes. Beaucoup d’équipes ont disparu parce que les fonds avaient tout perdu. On est là dans les zones ultimes du risque. Je vois malheureusement parfois des dizaines et des dizaines de millions d’euros « brûlés » en pure perte… On touche là à la limite de l’exercice : les erreurs accumulées par le passé, les retournements de marché ou la violence de la compétition économique sont tels que le constat d’une certaine forme de défaite doit être fait. C’était le débat qui a présidé à la création de Bpifrance autour des fameux « canards boiteux ». C’est une expression que je n’ai jamais utilisée, mais il y a des situations critiques. Autrement dit, on peut réparer une jambe cassée, mais pas un infarctus. Lorsqu’elles sont situées dans un territoire, c’est catastrophique car il faut ensuite le réindustrialiser. Malheureusement ce sont des choses qui arrivent.

Cela m’amène à votre deuxième question, celle de la compétitivité. Nous sommes convaincus d’avoir devant nous probablement deux très belles années qui seront l’occasion pour les entreprises d’accumuler le maximum d’énergie et de puissance pour pouvoir traverser le prochain cycle négatif en vainqueur, ou en tout cas sans trop souffrir. En clair, c’est la cigale et la fourmi. C’est le moment de s’équiper, d’investir, de se constituer un fonds de roulement, d’augmenter son capital, de s’endetter à long terme, de fusionner, de changer de directeur financier, de revoir son conseil d’administration, son comité de direction. Bref, tout ce qui est difficile, il faut le faire en été, et aujourd’hui, c’est l’été. Voilà le discours que nous tenons aux entrepreneurs : si vous attendez l’hiver, vous allez tomber ; et lorsque vous viendrez nous chercher, nous serons malheureusement obligés de vous dire que nous vous avions prévenus. Il est urgent de surinvestir, de surtransformer, de digitaliser, de robotiser dès maintenant.

C’est la raison pour laquelle nous avons lancé, à la demande de Bruno Le Maire, des accélérateurs, en quelque sorte des « INSEP pour entrepreneurs » qui les préparent aux épreuves olympiques les plus difficiles. On passe tout en revue : conseil, accompagnement, mentorat, voyages à l’étranger, Bpifrance université, retour dans les écoles de commerce. 4 000 entreprises vont être concernées par ce dispositif, dans le cadre de promotions de deux ans très intenses qui les transforment littéralement. Nous sommes en train d’ouvrir ces accélérateurs un peu partout en France avec les fédérations professionnelles, les régions, les territoires, pour ne plus revoir, en tout cas pas autant que la dernière fois, ces situations que nous avons trop connues : des entreprises dont on pensait qu’elles allaient bien alors qu’elles n’avaient pas tout fait, contrairement aux entreprises allemandes, pour se préparer sur le long terme aux situations de crise.

Cela demande beaucoup d’énergie à Bpifrance de passer 4 000 entreprises dans des accélérateurs pendant deux ans. C’est un nouveau métier pour nous. Nous sommes en discussion avec nos actionnaires pour voir dans quelle mesure ils pourraient nous aider à financer ce dispositif – car cela coûte beaucoup d’argent. Nous cherchons environ 20 millions d’euros par an, et nous faisons payer chaque entrepreneur 40 000 euros par an. C’est l’une des priorités de ma nouvelle feuille de route pour les années à venir.

Vous avez raison, l’État n’est pas le seul acteur. Des investisseurs institutionnels doivent se positionner : je pense au fonds stratégique de participation des assureurs, qui pourrait être plus gros, et aux grands investisseurs institutionnels que vous connaissez bien dont on aura sans doute besoin et avec lesquels le dialogue est ouvert.

C’est vrai, les grands groupes ne rachètent pas suffisamment les start-up. Mais les choses sont en train de changer. Ils sont aujourd’hui dans une phase intermédiaire dite du corporate venture : ils investissent beaucoup d’argent dans des fonds de capital-risque qui eux-mêmes rachètent les start-up. C’est donc une espèce d’enveloppe intermédiaire où l’on gère les start-up sans les confronter directement à la culture centrale profonde du groupe historique, qui est en général un peu prédatrice pour la start-up. Mais le corporate venture conduit toujours à revendre la société, ce qui in fine ne la fait pas progresser. Il faut donc entreprendre un grand changement culturel dans le monde des corporates européens, en particulier français, pour qu’ils apprennent à acheter des start-up au prix du marché des start-up, c’est-à-dire à des multiples beaucoup plus élevés que leur multiple à eux. Les directeurs financiers des grands groupes doivent reconnaître qu’il y a deux finances : leur finance et leur monde, celui des analystes financiers, et donc leur multiple – par exemple dix fois les big data – et la finance des start-up, totalement différente puisqu’elles connaissent une hypercroissance, où le multiple potentiel se situe au niveau du revenu.

Nous avons incontestablement du retard dans ce domaine, mais nous ne sommes pas les seuls puisque c’est exactement la même chose en Allemagne, si ce n’est pire, et en Israël. Actuellement, les grands groupes chinois sont les plus gros acheteurs de start-up. En 2017, ils en ont acheté pour 30 milliards d’euros, parce qu’ils ont de grands groupes digitaux comme Alibaba, Tencent et Baidu qui sont déjà dans cette culture-là. Nous n’avons pas en Europe de telles vaches à lait digitales, mais seulement des groupes d’une autre culture qui rachètent la culture digitale, d’où le conflit de culture, etc. Les seuls qui savent vraiment faire, ce sont les groupes pharmaceutiques : 60 % environ des produits qu’ils mettent sur le marché ont été inventés par des start-up et non par eux-mêmes.

Faut-il organiser une campagne nationale pour remédier à la sous-capitalisation des PME ? Nous sommes face à un public dans lequel la seule méthode utile et efficace, c’est le contact physique multiple, le porte à porte. Il nous faut trois ans en moyenne pour convaincre une famille d’ouvrir son capital. Autrement dit, il faut être en permanence sur le terrain, et c’est ce que nous faisons. Par ailleurs, il faut beaucoup d’acteurs locaux crédibles qui fassent la même chose : ce sont les fonds de capital-développement locaux, les SIPAREX en particulier, les fonds de capital-développement régionaux que nous finançons, les conseils régionaux. Ces fonds sont essentiels : ce sont eux qui travaillent la matière de l’entrepreneuriat familial, de manière à préparer les entreprises à ouvrir leur capital. Et lorsqu’elles le font, beaucoup de choses commencent à changer.

M. Bruno Duvergé. En vous écoutant, je pense que nous avons un peu progressé dans la compréhension de la stratégie, notamment dans votre définition des puits de puissance français.

Beaucoup d’entreprises peuvent être qualifiées comme étant stratégiques, mais elles ne le deviennent véritablement que lorsqu’il existe un vrai écosystème, c’est-à-dire de grands groupes leaders sur le marché – vous avez cité l’exemple de l’industrie pharmaceutique – qui ont la capacité à trouver les compétences avec les universités, les écoles, etc. Et ce sont ces entreprises-là qu’il faut aider.

Lors de l’audition d’Élie Cohen, nous nous sommes rendu compte que l’on avait réussi là où il existait un vrai écosystème très aligné – Airbus par exemple –, et que l’on avait perdu lorsqu’on avait misé sur un secteur qui pouvait être stratégique au niveau mondial mais dans lequel la France ou l’Europe n’avaient pas d’écosystème – Bull par exemple.

Êtes-vous dans ce processus de réflexion qui consiste à aider ceux qui sont dans un écosystème stratégique ?

M. Nicolas Dufourcq. C’est exactement la question que nous nous posons. En fait, les écosystèmes sont des ruches dans lesquelles il faut des reines. La reine de la ruche, c’est le grand groupe que l’on cherche à défendre parce que sans elle la ruche tombe. Dans certains secteurs, il y a plein d’abeilles, mais pas de reine ; du coup, les abeilles passent leur temps à s’envoler. C’est le cas par exemple de la medtech française qui est extrêmement riche, mais pas puissante. On engendre des tonnes de jolies start-up qui sont ensuite toutes vendues à des grands groupes américains pour 50 ou 100 millions d’euros – la semaine dernière, Vexim a même été vendu pour 180 millions d’euros. C’est une espèce de Gulf Stream d’intelligence qui part de France pour s’intégrer dans des ruches américaines, autour d’une reine américaine. Cela fait quatre ans que nous allons voir les familles et que nous leur demandons de devenir le consolidateur français. Et nous sommes prêts à leur verser 100 ou 200 millions d’euros s’il le faut. En fait, nous leur demandons si elles veulent bien faire le job de reine. Mais personne ne veut être couronné… Ce n’est pas facile.

En ce qui concerne le secteur du digital, nous n’avons malheureusement toujours pas réussi à engendrer une entreprise française – voire européenne – qui ait un cash-flow positif comme Facebook ou Google qui rachètent les autres et deviennent la reine du secteur. Nous n’avons pas réussi parce qu’on est dans une bataille d’influence mondiale : sitôt qu’une entreprise émerge, ils nous la rachètent !

Comme on ne parvient pas à créer un groupe de medtech, on pourrait très bien prendre la décision stratégique de demander aux chercheurs d’arrêter de chercher dans ce domaine-là et de se tourner vers un autre secteur, de cesser de créer des start-up de medtech et de les financer. Mais plutôt que de faire cela, nous demandons aux Américains de venir investir en France, car il faut que la boucle soit bouclée. On ne peut plus continuer avec ce système selon lequel c’est la puissance publique française qui finance toutes les abeilles qui sont ensuite rachetées par les Américains. Certes, elles les rachètent cher, mais nous leur demandons de faire plus, de créer des laboratoires en France, d’investir dans des fonds de capital-risque en France et de financer des fondations en France. C’est le modèle israélien que nous n’avons pas encore réussi à dupliquer. Les grandes compagnies américaines ouvrent massivement des laboratoires en Israël, ce qu’elles ne font pas suffisamment en France.

Voilà comment nous raisonnons. J’ajoute qu’il est très difficile de demander à des chercheurs d’arrêter de chercher…

Mme Sarah El Haïry. Cette semaine, j’ai rencontré des dirigeants de PME qui travaillent autour des entreprises stratégiques. En fonction des conventions qu’elles ont passées, extrêmement hétérogènes, elles transfèrent ou pas la propriété intellectuelle du fruit. Connaît-on ces entreprises qui font aujourd’hui partie de cet écosystème ? Est-on capable de les protéger ou de les couronner si l’on voit qu’une reine s’envole ?

M. Nicolas Dufourcq. Nous sommes dans le capital de tellement d’entreprises que nous pensons bien en connaître le tissu. Nous connaissons pratiquement tous les dirigeants des entreprises citées dans L’Usine nouvelle, et nous les avons presque toutes financées en partie. Lorsque nous sentons qu’un chef d’entreprise devient une personnalité hors norme, une espèce de Gengis Khan avec une capacité de consolidation énorme, pour nous c’est le rêve. Mais ils ne sont pas nombreux, et c’est bien le problème. J’ai travaillé dans une entreprise, Capgemini, qui avait été créée par Serge Kampf. Mais des dirigeants qui refusent de vendre leur entreprise à IBM trois ou quatre fois de suite pour construire un grand groupe mondial pendant cinquante ans, et qui sacrifient tout à l’entreprise, il n’y en a pas beaucoup.

M. le président Olivier Marleix. Morpho aurait peut-être pu devenir une reine dans son secteur. Du reste, il faudrait que vous réfléchissiez à un leader dans la cybersécurité. Je n’ai pas trouvé le montant de la participation de Bpifrance dans le nouvel ensemble OT-Morpho. Quelle est la hauteur de votre participation avec Oberthur ? Je suppose qu’il s’agit d’une participation minoritaire.

M. Nicolas Dufourcq. Je crois que nous sommes engagés à hauteur de 5 %. Nous vous communiquerons le chiffre précis.

M. le président Olivier Marleix. En dehors de l’affichage politique que cela permet, est-ce une manière de dire qu’Advent n’a pas racheté tout seul Morpho ? Quel est le sens de cette participation ?

M. Nicolas Dufourcq. C’est une façon de dire assez clairement aux acteurs mondiaux du capital-investissement que cette entreprise ne partira pas à l’étranger. Nous mettons clairement un pied dans la porte puisque nous sommes au conseil d’administration et associés aux décisions. Du reste, ce message est bien reçu à l’étranger. Cela fait peut-être partie de la mauvaise réputation française : nous avons une telle réputation d’interventionnisme que l’État français est pris très au sérieux lorsqu’il décide d’intervenir… La participation de l’État français à hauteur de 5 % dans une entreprise dissuade beaucoup l’attaquant.

M. le président Olivier Marleix. Les capacités capitalistiques directes ou indirectes de l’État étant limitées aujourd’hui, la Cour des comptes appelle régulièrement à utiliser d’autres outils, juridiques, pour envoyer ce message : c’est ce que font très bien les Américains avec le CFIUS, le Comité pour l’investissement étranger aux États-Unis, C’était d’ailleurs l’une des raisons de la vente de Morpho : les achats de Morpho aux États-Unis étaient tellement contraints par les Américains qu’ils en perdaient leur pertinence. Vous ne croyez pas en cette capacité d’envoyer ce message par d’autres moyens juridiques ?

M. Nicolas Dufourcq. Tout cela forme un ensemble, qui va jusqu’à s’exprimer publiquement dans des discours, qu’il s’agisse de celui du ministre des finances ou de celui du Président de la République à Davos ou à Versailles : grosso modo, le coq français dit à son adversaire, à savoir : vous ne me faites pas peur et vous n’allez pas rafler les grands actifs des puissances françaises. Ce discours est tout de même très entendu.

Par ailleurs, le fait que nous soyons dans le capital de cette entreprise est un très bon business, puisque nous y sommes rentrés à un bon prix, dans des conditions extrêmement favorables et que nous percevons des dividendes. Le moment venu, lorsqu’il y aura à nouveau transformation de l’actionnariat avec peut-être un retour vers des actionnaires français, Bpifrance en sortira certainement avec une belle plus-value qui sera ensuite recyclée dans la machine Bpifrance pour financer du risque, des PME, de l’innovation, etc.

M. le président Olivier Marleix. Pourquoi ne pas être monté jusqu’à la minorité de blocage, ce qui aurait constitué un message encore plus clair ?

M. Nicolas Dufourcq. Pour commencer, cela aurait coûté extrêmement cher. Ensuite, nous étions déjà assez fortement investis dans Gemalto et Ingenico, et nous devons équilibrer notre portefeuille. Ensuite, je ne pense pas qu’Advent l’aurait accepté : ils voulaient pouvoir fusionner proprement avec Oberthur – c’est d’ailleurs ce qu’il a fait puisque c’est un fonds très professionnel avec une très bonne équipe française – sans risquer d’être bloqué sur ce travail fondamental d’intégration. Mais le monde n’est pas binaire : Advent est un groupe avec lequel nous travaillons bien et dont le comportement est impeccable : ils ont créé un fonds d’investissement spécifique à la biotech française à Lyon.

M. le président Olivier Marleix. J’en viens au rachat d’Alstom. Vous avez déclaré au lendemain de l’annonce, par une dépêche de l’agence de presse Bloomberg le 24 avril, du rachat par General Electric, que vous aviez fait valider en quelques jours l’option de prêt d’actions Bouygues.

M. Nicolas Dufourcq. Cela a pris beaucoup plus de temps à être élaboré. Il y a eu un réflexe de surprise : nous nous sommes demandé s’il fallait laisser partir ce puits de puissance, s’il était fatal d’en arriver là. Ensuite, il a fallu deux mois de discussions intensives pour aboutir à la solution retenue, mais que personne n’avait en tête au début.

M. le rapporteur. Vous avez dit que les start-up françaises n’avaient pas encore réussi à avoir suffisamment de cash-flows pour qu’elles puissent elles-mêmes racheter des entreprises à l’étranger et se développer. Peut-être connaissez-vous cette belle start-up française qu’est LaFourchette, créée par deux Français, qui s’est développé dans un premier temps en France et en Espagne, qui a réussi à « manger » des entreprises similaires un peu partout dans le monde et à être présente dans douze pays, avant finalement d’être rachetée par un gros acteur américain, TripAdvisor. Ce rachat avait du sens dans la mesure où il a permis d’avoir un acteur global et de diversifier l’activité de TripAdvisor, et cela a donné à LaFourchette le moyen de racheter des entreprises à l’étranger. Mais est-il vraiment grave qu’une entreprise comme LaFourchette, qui est une belle réussite même si elle ne dégage pas beaucoup de business model numérique et suffisamment de cash-flow, soit rachetée par un acteur étranger, ce qui lui permet ensuite d’avoir une force de frappe et une puissance pour racheter de nombreuses entreprises à l’étranger tout en conservant sa spécificité française puisque son siège est situé non loin de celui de Google à Paris ?

M. Nicolas Dufourcq. Nous avons regretté que LaFourchette ait été rachetée par TripAdvisor, en voyant partir un actif de qualité qui était capable de compulser un nombre incalculable de données fondamentales sur le tourisme français et européen qui est parti dans une consolidation américaine. Bien sûr, on dira que c’est la même chose que lorsque Gomez a vendu la Compagnie générale de radiophysique (CGR) à General Electric, puisque les laboratoires sont toujours à Gif-sur-Yvette ; à ceci près que toute la filière française de la medtech a de facto cessé de croître. Nous avions un grand groupe de medtech, CGR, qui était le résultat de cinquante années de recherche française. Depuis qu’ils ont été rachetés par General Electric, il y a une quarante d’années, ils ont certes continué leur petit bonhomme de chemin, mais ont-ils crû ? Non.

LaFourchette était un leader d’opinion dans le secteur du digital ; il ne l’est plus aujourd’hui. Fallait-il pour autant bloquer la vente ? Surtout pas !

M. le président Olivier Marleix. Monsieur le directeur général, nous vous remercions pour vos réponses.

La séance est levée à dix-sept heures cinquante.

17. Audition, ouverte à la presse, de M. Bruno Bézard, managing partager de Cathay Capital private Equity, ancien directeur général de la Direction générale du Trésor

(Séance du mercredi 7 février 2018)

La séance est ouverte à dix-sept heures cinquante-cinq.

M. le président Olivier Marleix. Mes chers collègues, nous accueillons à présent M. Bruno Bézard, principalement au titre de son ancienne fonction de directeur général du Trésor, poste qu’il a occupé de mai 2014 à juin 2016. M. Bézard a ensuite rejoint, en tant que managing partner, Cathay Capital, un fonds d’investissement sino-français.

Au cours de votre carrière, monsieur Bézard, vous avez occupé d’autres postes prestigieux : vous avez été conseiller au cabinet du Premier ministre, Lionel Jospin, et directeur général des finances publiques, qui est celle des directions de Bercy qui compte le plus grand nombre de fonctionnaires ; vous avez également été en poste à l’Agence des participations de l’État (APE), au moment de la création de cette entité, en 2004, puis à sa tête de 2007 à 2010. À l’APE et au Trésor, vous avez eu à connaître de nombreux dossiers concernant les participations publiques dans différentes entreprises. Vous avez également siégé dans de nombreux conseils d’administration en qualité de représentant de l’État : EDF, Areva, la SNCF, Thales, La Poste, Air France, Engie et PSA.

Nous souhaitons vous entendre sur trois sujets principaux.

Tout d’abord, l’État actionnaire. Puisque nous avons déjà entendu un ancien patron de l’APE et le directeur général de Bpifrance, nous ne vous interrogerons pas tant sur l’articulation des logiques d’intervention des différents bras de l’État que sur les conditions de désignation et les missions des administrateurs qui le représentent dans les conseils d’administration. Des évolutions sont-elles intervenues dans ce domaine au cours des dernières années ? Constate-t-on une professionnalisation de cette fonction ?

Vous avez notamment assisté à l’effondrement d’Areva et aux premières difficultés d’EDF en tant que représentant de l’État aux conseils d’administration de ces deux grandes entreprises publiques. À votre connaissance, les administrateurs ont-ils alerté le Gouvernement sur les défaillances du management ? En avaient-ils connaissance et, le cas échéant, disposaient-ils réellement du pouvoir d’exercer un droit d’alerte face à un management choisi au plus haut niveau de l’État ? Ne faudrait-il pas revoir le mode de gouvernance des grandes entreprises publiques ou de celles dans lesquelles l’État est présent, afin de donner davantage de poids à la collégialité des administrateurs représentant l’État ?

Nous souhaiterions vous entendre ensuite sur la procédure de contrôle des investissements étrangers en France.

Vous étiez le patron du Trésor lorsqu’a été publié le décret « Montebourg ». M. Dufourcq, qui vous a précédé dans cette salle, nous a décrit la manière dont Bercy a dû élaborer, dans l’urgence, une réponse à la situation de crise née de l’annonce par Bloomberg du rachat de la branche « Énergie » d’Alstom par General Electric (GE). En tant que directeur du Trésor à partir du mois de mai, vous avez participé à l’élaboration de cette réponse. Pouvez-vous remettre ce décret en perspective par rapport à la législation antérieure, qui remonte à 1966 – article L. 151-3 du code monétaire et financier –, modifiée en 2004, puis précisée par le décret Villepin ?

La Cour des comptes invite régulièrement l’État « à limiter ses interventions en capital au strict nécessaire et à utiliser davantage les alternatives aux participations, notamment en utilisant les outils juridiques de protection des intérêts essentiels de la Nation ». Ces outils, ce sont les conditions dont l’État peut assortir son autorisation dans le cadre d’opérations d’investissements étrangers. Toutefois, l’article R. 153-9, qui précise ses conditions, dresse en réalité une liste d’objectifs : le maintien des centres de recherche, des capacités de développement et des savoir-faire associés, l’intégrité et la continuité des approvisionnements… Il ne fait donc référence à aucun outil juridique, sauf à l’obligation de cession d’une partie de l’activité de l’entreprise rachetée. De fait, le respect de ces objectifs s’apprécie parfois de manière un peu subjective. Ne faudrait-il donc pas définir plus précisément dans les textes les pouvoirs dont dispose le ministre et les conditions dont il peut assortir l’autorisation d’investissement ? Je pense à la golden share, qui existe déjà, ou à des mesures nouvelles, telles que la nomination d’un proxy board.

Le troisième sujet sur lequel nous souhaitons vous interroger est la cession de la branche « Power » d’Alstom à GE. L’accord-cadre a été signé le 21 juin 2014, soit quelques semaines après votre prise de fonctions. Pouvez-vous rappeler à notre commission la chronologie de ce dossier ? Le Trésor a-t-il eu son mot à dire sur les modalités de création des trois coentreprises résultant de cette vente, sur lesquelles GE a immédiatement disposé d’une entière responsabilité opérationnelle ?

En ce qui concerne la coentreprise GEAST, le partage de son capital – 80 % pour GE, 20 % seulement pour Alstom – ne vous est-il pas apparu comme manifestement déséquilibré ? L’existence d’une golden share entre les mains de l’État était-elle à vos yeux une protection suffisante ? Au regard de la sensibilité particulière de cette coentreprise, comment l’État a-t-il désigné son administrateur ? On sait que la désignation de ce représentant – qui, contrairement à ce qui a été dit, a été pris sur le contingent d’Alstom et non en sus des représentants de cette dernière – était une exigence du ministre.

Non-exercice par l’État de son option d’achat des actions Bouygues, retrait annoncé d’Alstom des trois joint-ventures, remise en cause de l’activité de certains sites dont on pouvait imaginer qu’ils étaient protégés par l’accord, rachat in fine par Siemens des activités « Transport » d’Alstom : trois ans après, avez-vous le sentiment que les « intérêts nationaux », pour reprendre les termes de la loi, ont été correctement défendus, en dépit des efforts des uns et des autres ?

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je dois maintenant vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(M. Bruno Bézard prête serment.)

M. Bruno Bézard, managing partner de Cathay Capital Private Equity, ancien directeur général de la Direction générale du Trésor. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, je vais m’efforcer de contribuer à votre réflexion sur ce sujet très important pour l’ensemble des citoyens, en particulier pour ceux qui servent ou eurent à servir l’État pendant de nombreuses années. Je ne pourrai pas répondre à celles de vos questions qui portent sur les trois dossiers mentionnés dans l’intitulé de votre commission, et j’en suis désolé, car je ne les ai pas traités. Je vais néanmoins tenter de vous éclairer sur un certain nombre de points qui recouvrent, du reste, la quasi-totalité des questions que vous venez de me poser.

Une petite précision chronologique : en mai et juin 2014, jusqu’au 29 juin, j’étais directeur général des finances publiques, et non pas du Trésor. Je n’ai donc pas traité le dossier Alstom, si tant est qu’il ait relevé de ce dernier car, comme vous le savez, il a été traité par l’APE. Votre question sur l’articulation des différentes interventions de l’État est légitime, mais elle doit plutôt être posée à mon prédécesseur car, à cette époque, j’étais chargé de l’assiette et du recouvrement de l’impôt, et non du Trésor.

Je souhaiterais, si vous êtes d’accord, partager avec vous quelques réflexions personnelles nées de ma longue expérience au service de l’État dans des fonctions que vous avez eu la gentillesse de rappeler, expérience qui s’est poursuivie au plan international, dans le cadre des mêmes fonctions puis, plus récemment, dans le secteur privé. Je me concentrerai sur deux sujets, qui recouvrent les points que vous avez évoqués : l’État actionnaire et la protection de nos intérêts stratégiques.

L’État actionnaire tout d’abord. Je me souviens qu’en 2002, déjà, une commission d’enquête avait été créée dans le contexte de l’effondrement, l’explosion en vol, de France Telecom. Je m’en souviens très bien. Revenant de Matignon, j’avais pris mes fonctions à la Direction générale du Trésor en juillet 2002, en tant que chef du Service des participations : l’APE n’existait pas encore. Cette agence, j’en ai proposé la création, avec d’autres, à mon ministre de l’époque, M. Francis Mer, en janvier 2003. Le concept était très simple : si France Telecom s’était effondrée, ce n’était pas, comme on le disait dans certains journaux et dans certains cercles politiques, la faute de la Direction du Trésor – qui est une coupable pratique, puisqu’elle se défend moins –, même si l’on pouvait améliorer les choses. En tout état de cause, nous estimions que l’État devait se doter d’une fonction professionnelle d’État actionnaire. Du reste, cette expression n’existait même pas : on disait « la tutelle », comme pour les incapables. À cette époque, le président d’une grande entreprise – je ne citerai pas de noms –, patron de droit divin, puisque nommé par le Président de la République au titre de l’article 13 de la Constitution, allait de temps en temps, négligemment, rencontrer la tutelle sur des sujets mineurs. De fait, il estimait pouvoir investir des dizaines de milliards – de francs, à l’époque – à l’étranger sans avoir à lui en référer, puisque cette tutelle était composée d’incapables, puisque fonctionnaires…

À partir de 2003, nous nous sommes donc efforcés de professionnaliser l’État actionnaire. Comment ?

Premièrement, il fallait créer une structure qui aurait une seule mission : l’Agence des participations de l’État.

Deuxièmement – et c’est un point auquel je suis très attaché et sur lequel je n’ai jamais changé d’avis –, cette structure devait dépendre, non pas du directeur du Trésor, mais du ministre, à qui elle devait rapporter directement ainsi qu’à son cabinet. Il en a toujours été ainsi, y compris lorsque j’ai pris moi-même la tête du Trésor, en juillet 2014.

Troisièmement, les profils au sein de l’APE devaient être variés : elle ne devait pas être composée uniquement de fonctionnaires, elle devait comprendre également des agents, des collaborateurs, apportant leur expertise du secteur privé. Nous nous sommes battus comme des diables pour obtenir cela : nous avions à peu près toute l’administration contre nous. Faire venir des gens du privé à Bercy pour s’occuper d’entreprises publiques – ou d’entreprises privées dont l’État possédait moins de 50 % du capital –, quel péché contre l’esprit ! Quelle horreur ! Nous y sommes néanmoins parvenus – grâce au soutien, je dois le dire, du ministre de l’époque, M. Francis Mer, un industriel. Nous avons ainsi constitué une équipe composée aux deux tiers de fonctionnaires, issus pour la plupart de Bercy mais également d’autres ministères, et d’un tiers de cadres du secteur privé : banquiers d’affaires, avocats, commissaires aux comptes, membres de fonds d’investissement… Nous avions d’ailleurs « benchmarké », comme on dit dans un horrible franglais, pour savoir comment nous organiser. J’ai ainsi envoyé des équipes rencontrer les grands actionnaires professionnels du secteur privé – holdings privées, fonds d’investissement –, qui sont des investisseurs de long terme.

Quatrièmement, nous devions convaincre tout le monde, y compris nos dirigeants politiques, que, pour être un bon actionnaire, il faut avoir une vision de long terme, et pas exclusivement une vision budgétaire – autrement dit sur les dividendes de l’année pour la loi de finances initiale (LFI). Je respecte cette préoccupation, mais il faut aussi laisser de l’argent à l’entreprise pour qu’elle se développe.

Bref, nous avons tenté de réformer complètement la vision que l’État et les hommes politiques, nos patrons, avaient des entreprises publiques – publiques ou privées à participation de l’État s’entend. Nous avons réussi à créer cette structure, mais si vous vous penchez sur la chronologie, vous constaterez que le décret n’est sorti qu’en janvier 2004 alors que nous l’avions proposé en janvier 2003. Il aura fallu un an de bataille interministérielle !

Une fois mise en place, cette structure – et je commence ici à répondre, monsieur le président, à l’une de vos questions – s’est attachée à changer complètement la relation entre l’État et les entreprises publiques. Pour commencer, il fallait effectivement remettre de l’ordre dans les conseils d’administration, notamment en modifiant le mode de nomination des administrateurs. Car il fut un temps – je vais m’exprimer de façon modérée – où un siège dans un conseil d’administration était une récompense – non monétaire, car il n’y a jamais eu de jetons de présence, mais prestigieuse – accordée à tel haut fonctionnaire de tel grand corps de l’État n’ayant pas démérité, et qui pouvait passer ainsi agréablement certains après-midi. Nous avons changé tout cela. Je ne dis pas que c’est parfait, mais nous avons notamment adressé des lettres de mission aux administrateurs.

Vous parliez de collégialité, monsieur le président. L’un des rôles de l’APE a été précisément de veiller d’abord à ce qu’on nomme des administrateurs représentants de l’État qui ont la qualité, la compétence et l’assiduité nécessaires et qui ne dorment pas en réunion – mais dormir en réunion n’est pas le propre des administrateurs de l’État : je connais une collection tout aussi impressionnante d’administrateurs indépendants, et fameux, qui parfois s’assoupissent ! L’APE devait ensuite veiller à coordonner ces administrateurs. Encore fallait-il, pour cela, qu’un débat ait lieu avant. Nous n’y sommes pas toujours parvenus, mais nous nous sommes efforcés de faire respecter ces règles.

Par ailleurs, il fallait – et, dans ce domaine, nous n’avons pas toujours réussi – professionnaliser le processus de désignation des dirigeants. J’ai eu l’audace de proposer que l’on recoure à des chasseurs de têtes. Ma proposition a recueilli un succès limité… Toutefois, pour un certain nombre d’entreprises publiques – pas de la première importance –, nous avons réussi à convaincre nos autorités de la nécessité de recourir un chasseur de têtes, et cela s’est très bien passé.

L’objectif était de restaurer – peut-être devrais-je dire créer – un minimum d’autorité de l’État auprès des entreprises publiques. Je parle de l’autorité de l’État actionnaire, et en aucun cas de celle de l’État client ou de l’État régulateur.

J’ai entendu l’un de mes successeurs dire que ces différentes fonctions s’entremêlaient, au point que cela en devenait infernal. C’est vrai, mais ce n’est pas une raison pour ne pas tenter de régler le problème. La structure de l’APE a donc été conçue pour représenter l’État actionnaire, y compris pour défendre certaines entreprises face au même État, mais sous une autre casquette ; de fait, l’État est schizophrène, mais c’est au pouvoir politique, légitimement investi, de rendre les arbitrages. Nous, nous représentions l’État actionnaire.

Il a été très difficile de faire admettre aux entreprises publiques que l’État était un actionnaire à qui elles devaient rendre des comptes et qu’avant de dépenser je ne sais combien de dizaines de millions, voire de milliards, dans un dossier évidemment fantastique, sans aucun risque, elles devaient discuter de ce projet avec les équipes professionnelles de l’APE. Avec certaines d’entre elles, cela s’est fait dans le sang – j’exagère à peine. Par exemple, en 2002, la direction du Trésor n’avait pas les comptes d’EDF, pourtant détenue à 100 % par l’État ! Lorsque j’ai pris mes fonctions, j’ai demandé à voir ses comptes ; mon chef de bureau m’a répondu que nous ne les avions pas, sinon à l’occasion de petits-déjeuners où l’on nous les projetait, sur diapositives, en tout petits caractères… Je ne blague pas : c’était la réalité.

Voilà d’où nous partions. Où sommes-nous arrivés ? Cela dépend des entreprises. Sur la centaine dont nous nous occupions, cela a très bien fonctionné avec certaines, moins bien avec d’autres – vous devinerez probablement lesquelles. En tout état de cause, nous sommes parvenus, dans le meilleur des cas, à créer une relation de confiance, sans complaisance mais équilibrée, entre l’APE et le management de la boîte, dont certains collaborateurs venaient nous expliquer les dossiers, nous convaincre. Je ne décris pas là le monde des Bisounours ; c’est la réalité. Parmi les exemples positifs – je n’évoquerai pas les exemples négatifs en public –, je peux citer le groupe La Poste, dont les dirigeants successifs ont entretenu une véritable relation de confiance avec l’actionnaire public. Nous avons créé ainsi, et j’en suis très fier, la Banque Postale et nous avons réglé le problème des retraites de La Poste. Nous sommes même allés négocier à Bruxelles, où je me suis rendu au moins trente fois pour défendre la création de la Banque Postale contre le lobby bancaire, qui m’a insulté et réclamait ma tête.

Le rôle de l’État actionnaire est d’aider les entreprises publiques à se développer, car elles appartiennent au patrimoine des Français. À ce propos, nous avons également – et c’était très étonnant, à l’époque – sorti des comptes consolidés du patrimoine de l’APE, pour que les Français sachent ce que leurs entreprises publiques gagnent et valent. Certes, ce faisant, on additionnait des pommes et des poires, des sous-marins, des centrales nucléaires, des TGV… Cela n’avait pas véritablement de sens économique, mais dire aux Français qu’ils ont encaissé tant de milliards de dividendes et que, de façon consolidée, la dette a baissé et les fonds propres augmenté, c’est très important.

L’APE a donc été créée pour aider les entreprises – je dis « aider » car nous sommes là pour les soutenir – dont l’État est actionnaire. Puis, progressivement, nos patrons, les ministres qui se sont succédé, les Présidents de la République et les Premiers ministres, nous ont demandé de nous occuper également d’entreprises avec lesquelles l’État n’avait aucun lien actionnarial. Je ne me suis pas du tout occupé du dossier Alstom, qui vous préoccupe aujourd’hui, sauf en 2004 lorsque le ministre de l’époque nous a demandé, pour sauver cette entreprise, de monter, dans les pires difficultés à Bruxelles, une intervention capitalistique. Pour la première fois, l’État intervenait dans le dossier d’une entreprise dont il n’était pas actionnaire.

Je ne me suis pas non plus occupé de STX dans le cadre franco-italien que vous connaissez. En revanche, en 2007, M. Fillon était alors Premier ministre, on m’a demandé de négocier avec l’actionnaire coréen STX – qui, depuis, a fait parler de lui –, en utilisant l’arme du décret « IEF » (Investissements étrangers en France). Il s’agissait d’obtenir que l’État, qui n’avait aucune participation dans les Chantiers de l’Atlantique, vendus à Aker Yards puis revendus à STX, puisse détenir une minorité de blocage. Nous avons donc négocié non-stop pendant deux jours et deux nuits afin que l’État puisse récupérer 33 % dans des conditions qui ne soient pas épouvantables du point de vue patrimonial, même si le rapport de force était compliqué, et jouer un rôle dans le développement des Chantiers de l’Atlantique. Voilà un deuxième exemple de l’intervention de l’APE dans un dossier éloigné de la sphère publique.

En effet, l’APE avait développé un savoir-faire, une réactivité et un culte du secret, qu’on nous a beaucoup reproché, mais qui était indispensable pour que nos patrons politiques nous fassent confiance – la vie des affaires doit respecter le secret, en particulier lorsqu’il s’agit d’entreprises cotées, dont la valeur peut changer en fonction des informations divulguées ; et ce savoir-faire est devenu tel que nous avons été de plus en plus sollicités sur des dossiers qui n’étaient pas des dossiers d’entreprises publiques.

Vous m’avez posé, monsieur le président, une question centrale à propos de deux dossiers dans le secteur de l’énergie – mais on pourrait élargir le propos. Les administrateurs de l’État ont-ils vu venir les difficultés qui sont survenues ? Ont-ils prévenu leurs autorités et ont-ils fait jouer la collégialité ? La réponse est clairement oui : je vous renvoie à l’ensemble des notes que nous avons produites et dans lesquelles nous faisions état des difficultés de telle ou telle entreprise – je ne vais pas les citer ici publiquement – et avions clairement indiqué qu’il serait peut-être judicieux de réfléchir au remplacement de tel ou tel dirigeant. Nous n’avons pas toujours été suivis, mais je crois que nous avons suffisamment alerté nos autorités lorsque nous avons vu venir des problèmes. Quant à la collégialité des administrateurs, elle n’existait pas en 2002, puisqu’elle a été instituée avec la création de l’APE.

J’en viens à une autre des questions que votre commission se pose, comme beaucoup d’industriels et de citoyens : disposons-nous, au plan national, d’outils suffisants pour protéger nos intérêts stratégiques, pour peu que nous sachions les définir ? Je vous répondrai en faisant appel à mes différentes expériences, notamment mon expérience récente qui me conduit à beaucoup voyager.

On ne le dit jamais assez : notre tissu industriel compte de très nombreuses entreprises qui tirent leur force et leurs emplois du développement international. C’est fondamental. Bien entendu, il y a le CAC 40, dont les grands acteurs, qui sont souvent des leaders mondiaux dans leur secteur, tirent toute leur puissance, leur développement et leurs bénéfices de leur expansion à l’international. Mais il y a aussi le tissu des PME et des ETI qui recèle – je le sais, car c’est désormais mon métier – de trésors en termes de capacités de développement par l’expansion internationale, à condition qu’on les aide et que leur niveau de fonds propres soit suffisant. Ces PME et ETI constituent une force considérable de notre pays dont

– contrairement à vous, qui êtes des élus – ni la population ni, parfois, la presse n’ont conscience. Et ces entreprises, je le répète, peuvent se développer à l’international, à condition qu’on les accompagne, et pas seulement financièrement, et qu’elles aient suffisamment de fonds propres.

Le directeur général de Bpifrance, que vous venez d’entendre, vous a sans doute expliqué le rôle fondamental que joue son institution dans la préservation et, surtout, le développement de ces entreprises. L’excellence de leurs produits, leur savoir-faire industriel leur permettent de capter – c’est un sujet qui m’intéresse beaucoup – une partie de la croissance des pays émergents, alors même qu’il s’agit souvent de marchés matures. Or, aider ces entreprises à capter une partie de la croissance de ces marchés, cela signifie concrètement contribuer à créer des emplois en France. C’est l’inverse d’une délocalisation.

Bien que nous ayons un potentiel extraordinaire, notre solde commercial ne cesse, hélas ! de se dégrader. Or, la France, j’y insiste, doit rester une puissance de conquête des marchés sur la scène internationale. Pour cela, il faut mettre toutes nos forces du même côté, dans le même sens. Nous devons donc prendre garde à ce que des soucis légitimes de protection – je vais y venir – ne nous conduisent pas à des sur-réactions et des réflexes fermeture totalement contre-productifs ; je pourrai développer ce point si vous le souhaitez. Je le répète ; mais je vais ensuite nuancer mon propos car je vois des visages inquiets : notre intérêt économique est d’être conquérants. Nous avons les moyens, les produits, les services, les hommes, la créativité et, bonne nouvelle, une demande extérieure extrêmement forte dans certaines régions du monde. Ce n’est donc pas parce que nous avons été légitimement marqués par tel dossier qu’il nous faut céder à la tentation du repli et de la protection.

Cela dit, être favorable à l’ouverture internationale – non parce qu’on a lu les manuels d’économie dans les bibliothèques du ministère des finances, mais parce qu’on est convaincu de la force de nos entreprises – ne doit pas nous conduire à la naïveté et à cette croyance insouciante et béate dans les bienfaits naturels de l’équilibre du marché, à laquelle j’ai été souvent confronté dans le cadre de mes fonctions.

Un pays qui perd ses fleurons industriels est un pays qui dépérit. C’est une lente glissade. Chaque étape, suis-je tenté de dire, est indolore et invisible : il y a toujours des dossiers plus urgents. Mais le résultat est certain : c’est le déclassement. Oui, il est légitime, c’est mon sentiment personnel, que nous nous protégions et que nous fassions en sorte que notre pays ou notre continent européen protège non seulement, de manière défensive, la continuité et l’intégrité de certains actifs, comme le disent les textes, mais aussi de manière offensive, ses atouts économiques et industriels dans la compétition mondiale – mais peut-être suis-je trop audacieux.

Disons-le de façon très simple et donc un peu caricaturale : l’Europe est en compétition avec le continent américain et l’Asie, en particulier la Chine. Ces deux partenaires, mais aussi concurrents, ont assez peu de pudeurs – voire n’en ont aucune – lorsqu’il s’agit pour eux de se protéger et de protéger les intérêts qu’ils estiment stratégique.

Les États-Unis ont le Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS), qu’il ne faut pas idéaliser mais qui est quand même assez puissant et, surtout, exerce un pouvoir très discrétionnaire. Ils disposent de mécanismes tels que ceux que vous avez évoqués, monsieur le président, qui vont parfois très loin, avec les proxy boards ou des mécanismes d’extraterritorialité. Pourtant, ce pays a toujours été très donneur de leçons en matière de libéralisme et d’ouverture économique. On appelait d’ailleurs à l’époque le dogme le « Consensus de Washington » ; on n’en parle plus beaucoup, mais c’était l’appellation officielle de la doctrine du laissez-faire généralisé.

Quant à la Chine, elle assume totalement l’interdiction de certains secteurs aux intérêts étrangers. Elle a même un « catalogue des investissements étrangers » qui est en fait le catalogue des interdictions. Non seulement la Chine interdit aux investissements étrangers certains secteurs que, pour notre part, nous autorisons, mais même lorsqu’un secteur est officiellement ouvert, la réalisation concrète d’un investissement théoriquement autorisé reste soumise aux aléas de la météorologie diplomatique… Ils finissent par se faire, mais cela prend du temps, il y a des conditions… Bref, tout cela est piloté.

Par ailleurs, la même Chine fait preuve d’une totale transparence – on ne saurait le lui reprocher – sur ses objectifs de conquête : « En 2025, nous serons le leader mondial de ceci ou de cela. » Comme vous le savez, en Chine, lorsqu’une intention est validée en termes de planification, elle est ensuite exécutée, pour de bonnes et de mauvaises raisons ; les bonnes, c’est l’existence de moyens considérables, et les mauvaises, la faiblesse des contre-pouvoirs et des instances de discussion. Lorsque ce pays-continent décide d’être le premier dans tel ou tel secteur, il prend les dispositions nécessaires.

En Europe, nous passons quand même beaucoup de temps à nous autocensurer – je me fonde sur mon expérience personnelle. Il y a toujours cette suspicion gluante, pesante, permanente ; sitôt que vous bougez le petit doigt, vous êtes a priori coupable d’aide d’État, à moins que vous ne démontriez le contraire.

Je ne prétends pas que tout en devienne impossible. Prenant le taureau par les cornes, nous avons réussi – j’en suis très fier – à démontrer que l’investissement de 9 milliards d’euros dans France Télécom pour sauver l’entreprise était conforme au droit européen : nous remettions de l’argent dans une entreprise fondamentalement saine, et que nous le faisions avec le marché. Nous y avons quand même passé dix-huit mois, mais la Commission européenne a été convaincue. De même, nous avons réussi la réforme des retraites de La Poste et la création de La Banque postale. On y arrive, donc, mais c’est extrêmement lourd.

Nous avons construit une doctrine un peu étouffante de la non-intervention étatique, du laissez-faire. Toute intervention de l’État est a priori un péché contre l’esprit. Et quand un péché est commis il faut expier – c’est quasiment religieux. Et pour expier, il faut vendre des parties parfois assez structurantes des entreprises qu’on essaie de sauver ou de développer. Il y a là des fondamentaux idéologiques très forts, pour ne rien dire de l’aspect sociologique ; quand vous discutez, quand vous essayez de convaincre, vous sentez vraiment qu’il y a là quelque chose de très fort. Nous commençons à peine à en parler, mais à aucun moment, pendant les vingt années durant lesquelles je me suis occupé de dossiers industriels et d’aides d’État, je n’ai entendu le mot « réciprocité » à propos de ces pays qui, eux, mobilisent des moyens considérables. Si nous faisions un millionième de ce que font les deux zones économiques que je viens de citer, le directeur du trésor, le ministre des finances ou le Président de la République seraient crucifiés dix fois sur la Grand-Place à Bruxelles !

Ne cédons cependant pas à la démagogie en jetant le bébé avec l’eau du bain. Ce droit de la concurrence, c’est nous, Français, qui l’avons créé ; d’ailleurs il est très français. Il est infiniment utile et nécessaire mais peut-être sommes-nous allés un peu trop loin en accumulant des jurisprudences et des dispositifs très lourds, sans prendre en compte ce que faisaient les autres : les deux zones dont j’ai parlé ne connaissent pas ces mécanismes, ce qui a conduit certains de nos concurrents à déverser des lignes de crédit considérables sur des entreprises privées. Quand on veut donner des fonds propres, sans dire que ce sont des fonds propres, on parle de « lignes de crédit », et on oublie le remboursement, c’est une astuce parmi beaucoup d’autres. On se souvient des autoroutes en Pologne ! Mais il y a beaucoup d’autres exemples. Il y a visiblement un problème de réciprocité.

Nous devons et nous pouvons réaffirmer notre ouverture, parce que de nos succès à l’étranger dépendent nos emplois, mais aussi assumer d’être plus volontaristes sur la protection de certains de nos intérêts stratégiques. Certains, dont je respecte le point de vue, pensent que les deux ne sont pas compatibles, mais ce n’est pas mon sentiment.

Faut-il le faire dans un cadre européen ou dans un cadre national ? Mon sentiment serait qu’il faut un cadre européen pour la négociation, parce qu’on est plus fort à plusieurs, bloc contre bloc, parce que l’Europe est la première économie mondiale, et un cadre national pour l’exécution, parce qu’il faut être réactif et proche du terrain. Ne soyons cependant pas naïfs : certains de nos concurrents, en particulier plutôt en Orient, sont experts en l’art de la division, et savent user de différentes méthodes pour le faire. Je préfère un cadre européen, mais si cela ne marche pas, il faudra trouver une autre solution.

Comment définir les entreprises ou les secteurs stratégiques ? Ce n’est pas facile. Mon collègue directeur général des entreprises s’est essayé à une définition que je trouve personnellement plutôt bonne. Évitons cependant de faire preuve de ce génie français qui nous conduirait à une superbe définition, absolument parfaite, à l’obsolescence programmée, qui ne vaudra plus dans deux ans – il y a cinq ans, on ne pensait pas au stockage des données, à l’intelligence artificielle, etc. Cette définition doit vivre et sera forcément un peu imparfaite. Certes, la France a abandonné la planification, mais nous n’en devrions pas moins nous redemander tous les deux ans ou tous les ans – la technologie va très vite – quels sont nos intérêts stratégiques et identifier les secteurs et les actifs que nous voulons protéger.

Et même si cela peut faire hurler les plus juristes d’entre vous, mesdames et messieurs les députés, je crois qu’il faut se garder une marge de manœuvre dans l’exécution. Une définition juridiquement parfaite et très cadrée, qui ne laisse pas de marge de manœuvre, peut désarmer les pouvoirs publics. Certes, il nous faut un droit lisible et précis, mais il faut un équilibre. Il m’est arrivé de jouer avec profit sur les ambiguïtés d’un texte, et il peut être utile, pour la défense de nos intérêts, que la partie adverse ne sache finalement pas s’il est applicable. Je ne dis pas cela pour enrichir les cabinets d’avocats, mais il faut trouver un équilibre, sous le contrôle évidemment du législateur et du juge.

La liste, évidemment, doit être très restreinte ; sinon, cela n’a pas de sens. Il s’agit de définir des exceptions, non une règle. Un travail considérable de définition, auquel je n’ai pas participé mais auquel les équipes de la direction générale du trésor ont à l’époque participé, a été conduit jusqu’au mois de mai 2014, qui a abouti au décret dit « décret Montebourg ». Il insère en particulier un 12°, qui énumère six secteurs, à l’article R. 153-2 du code monétaire et financier. Je comprends que les pouvoirs publics veuillent faire vivre ce dispositif et réfléchissent à l’ajout, en particulier, du stockage des données.

Faut-il et peut-on aller plus loin dans le respect de la hiérarchie des normes ? Autrement dit, peut-on modifier le décret en ajoutant d’autres secteurs sans compromettre la solidité juridique du dispositif ? Les dispositions législatives en vertu desquelles le décret a été pris font référence aux « activités de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale ». Les secteurs reconnus stratégiques doivent s’inscrire dans ce champ. Certes, déployant des trésors d’ingéniosité rédactionnelle, nous pourrons ajouter encore quelques éléments aux six secteurs déjà recensés dans le décret, mais nous atteindrons assez rapidement les limites de ce qui est envisageable. Si nous voulons, par exemple, protéger nos atouts en matière d’intelligence artificielle ou de véhicules autonomes, secteurs qui seront très importants dans la compétition internationale, je ne suis pas certain que nous puissions le faire à corpus juridique supra-réglementaire inchangé, mais c’est aux experts de le dire.

Je suggère une idée, peut-être un peu audacieuse : ne pourrions-nous essayer de convaincre nos partenaires européens de soutenir une extension des motifs de protection, pour l’instant limités aux trois que je viens de citer, au niveau législatif et communautaire ? Il s’agirait de préserver nos atouts technologiques, nos savoirs-clés dans la compétition internationale lorsqu’il n’y a pas réciprocité, autrement dit en combinant, en jumelant les deux notions. Après tout, cela existe en d’autres parties du droit.

Je ne sais si c’est absolument impossible, cela mérite d’être essayé. J’entends bien sûr les objections, que je pourrais être le premier à formuler : le consensus européen est hors d’atteinte ; la définition est trop large ; on ne sait qui va juger de tout cela. Je sais parfaitement faire ce genre de critiques, mais si nous ne modifions pas les règles supra-réglementaires, les possibilités d’agir par la voie réglementaire resteront très réduites.

En tout cas, nos compétiteurs n’ont pas de telles pudeurs et n’hésitent pas à soutenir leurs activités, y compris financièrement – et massivement.

Je sais que l’on commence à se saisir du sujet, mais le thème de la réciprocité est vraiment important. Il ne faut pas avoir peur, même face aux grandes puissances émergentes. Elles se sont formées à la dialectique, et qui dit dialectique dit rapports de force. Nous pouvons tout à fait affirmer notre ouverture, notre volonté d’attirer, dans la plupart des cas, leurs investissements et d’investir dans leur économie et, en même temps, insister sur la réciprocité en termes de commerce et d’investissement. Quoique rude et âpre, ce discours n’est pas contraire à nos intérêts commerciaux et peut tout à fait être entendu. Il y a des principes fondateurs : liberté de circulation des capitaux, absence d’aides d’État, droit de la concurrence ; le principe de réciprocité devrait peut-être être érigé au même niveau.

Nous pouvons prendre en main la « défense offensive » de nos intérêts industriels au plan mondial. L’examen de ce que font quotidiennement nos concurrents est à cet égard assez riche d’enseignements.

M. le président Olivier Marleix. Directeur général du trésor du mois de juillet 2014 au mois de juillet 2016, vous avez quand même, monsieur Bézard, « accompagné » le dossier Alstom. L’État a pris sa décision définitive au mois de novembre 2014 et le bureau Multicom 2, qui négocie les lettres d’engagement, était sous votre tutelle. J’imagine donc que vous avez particulièrement suivi ce dossier.

Je voudrais votre avis sur la façon dont se fait ce travail, sur les modalités dans lesquelles le ministre de l’économie fixe, comme la loi lui en donne le pouvoir, des conditions aux investissements étrangers. De manière assez étonnante, ces conditions, comme la préservation de centres de recherche ou de centres de décision, sont définies à l’article R. 153-9 du code monétaire et financier non comme des obligations juridiques que l’investisseur doit respecter mais comme des objectifs à atteindre. Le ministre a annoncé une modification du champ, une modification des sanctions, mais pas de la nature des conditions possibles. Selon votre expérience, cette impossibilité, pour l’État, d’imposer certains moyens n’est-elle pas une faiblesse ? Les engagements pris semblent finalement un peu théoriques : l’investisseur s’engage à maintenir tel centre de recherche, mais rien n’est dit de ce que deviendra son développement ultérieur par rapport à celui d’autres centres du nouvel ensemble économique. Le système américain est beaucoup plus prescripteur. Notre droit ne nous fragilise-t-il pas ?

Et qu’en est-il, finalement, du cas où l’investisseur ne respecte pas les engagements pris ? Pour l’heure, notre dispositif de contrôle, relativement léger, ne semble pas vraiment permettre de rectifier le tir. Certes, nous avons l’arme de dissuasion fondamentale, sous la forme de quelques outils, mais qu’en est-il au quotidien ?

M. Bruno Bézard. Je suis un peu gêné : le métier auquel vous faites référence ne fait pas partie des différents métiers du trésor que j’ai exercés au niveau du bureau. Ma connaissance du sujet n’est donc pas aussi technique que celle d’autres sujets.

J’ai cependant une certitude : pour les avoir vues travailler, je sais les équipes qui gèrent, concrètement, ces processus, le font de façon extrêmement professionnelle. On peut toujours juger le dispositif imparfait, les sanctions incertaines et les moyens insuffisants, mais tous les témoignages en attestent : nos équipes n’ont pas peur d’imposer des choses, même lorsque c’est difficile.

Je vous rejoins, avec beaucoup de précautions oratoires, liées au fait que je ne suis pas un expert de la question, sur un point : effectivement, il est assez inhabituel dans notre droit de prescrire des finalités, non des outils ou des moyens. Certes, c’est plus agréable à lire, mais est-ce plus efficace ? S’il était possible d’aller un tout petit peu plus loin dans la prescription d’actes qui permettent d’atteindre les finalités et de ne pas se limiter à leur simple l’énonciation, nous irions sans doute dans le bon sens. J’ignore si c’est juridiquement possible, mais je ne vois pas pourquoi cela ne le serait pas.

M. le président Olivier Marleix. Vous avez dit n’avoir pas connu le dossier Alstom. Avez-vous complètement laissé la main à l’Agence des participations de l’État (APE) et à la sous-direction compétente ? Certes, l’essentiel était signé le 21 juin 2014, avant que vous ne preniez vos fonctions, mais la rédaction du détail des lettres d’engagement, plus précises et juridiquement opposables, a duré jusqu’au 4 novembre.

M. Bruno Bézard. Vous savez très bien, monsieur le président, comment fonctionne le ministère des finances. Nous avons des équipes professionnelles, avec des lignes hiérarchiques. Ce n’est certainement pas le directeur du trésor qui gère au quotidien des dossiers de cette nature et la description précise des engagements, en particulier quand le leadership revient entièrement à l’Agence des participations de l’État, car c’est ainsi qu’il doit en être, et que le pilotage direct est assuré par le cabinet du ministre. Ce n’est donc pas moi, très occupé à l’été 2014 par les sujets européens, qui ai piloté en direct les équipes. J’avais des adjoints, un chef de service, un sous-directeur et la liaison avec la direction générale des entreprises et l’APE étaient là pour cela.

M. le président Olivier Marleix. Pour conclure, je voudrais quand même votre analyse sur ce dossier.

Un montage est signé le 4 novembre 2014 par le ministre. Avec les actions prêtées par Bouygues, l’État a tous les droits de l’actionnaire ; trois ans plus tard, on y a renoncé. Un montage savant est négocié pour présenter l’affaire comme un mariage d’égaux entre Alstom et General Electric, avec trois joint-ventures détenues par Alstom à 50 % ou, dans le cas de celle dédiée au nucléaire, à 20 % ; trois ans plus tard, M. Poupart-Lafarge annonce à notre commission d’enquête qu’Alstom veut se retirer de ces trois joint-ventures, qui passeront donc entièrement sous le contrôle de General Electric. Un certain nombre d’engagements ont été pris sur le maintien et la pérennité des sites ; on apprend finalement des représentants de General Electric que le site « hydro » de Grenoble ne se consacrera bientôt plus qu’à « la petite hydroélectricité » et non plus à l’ensemble de ce qui était son activité traditionnelle. Dernier élément, mais non le moindre, ce qui était resté d’Alstom Transport sera finalement absorbé par Siemens…

Avez-vous le sentiment que les intérêts nationaux ont été correctement défendus et que nous avons fait ce qu’il fallait faire ?

M. Bruno Bézard. Je suis sûr que ma réponse vous décevra : j’ai l’habitude de ne pas parler des dossiers que je ne connais pas. Je n’ai donc pas d’avis.

M. le président Olivier Marleix. Vous avez quand même connu très directement ce dossier : le bureau qui prépare la décision du ministre était sous votre responsabilité.

M. Bruno Bézard. Monsieur le président, vous venez de résumer à votre façon la chronologie du dossier avec un angle particulier que je respecte – je ne sais s’il est pertinent ou non, et sans doute l’est-il puisque c’est vous qui l’énoncez –, mais la façon dont vous l’avez résumée intègre beaucoup plus d’éléments que le simple décret relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable ; elle intègre en particulier les négociations des accords avec Bouygues, leur mise en œuvre et beaucoup de développements industriels. C’est donc infiniment plus large. Je n’ai pas traité ce dossier, donc je ne peux vous donner un avis professionnel sur cette question.

C’est très facile de commenter – et lorsque vous ne connaissez pas le dossier, c’est encore plus facile. Simplement, cela ne serait pas responsable. Alstom avait-il oui ou non les moyens de continuer seul ? J’ai tout entendu, mais je n’ai pas d’avis, parce que je n’ai pas le dossier. Je n’ai pas examiné les éléments fondamentaux de la stratégie, du bilan, du business plan de cette entreprise. C’est un métier. Sur de tels sujets, qui concernent des salariés et nos entreprises, on ne peut tenir des propos à la légère. En tout cas, je ne veux pas le faire, parce que je ne connais pas le dossier.

M. le président Olivier Marleix. J’imagine quand même que c’est votre direction, monsieur, qui a fourni au ministre la lettre d’autorisation et les lettres d’engagement. Et, au bout du compte, tout cela se révèle n’avoir eu de caractère que virtuel. Alors quelles sont les responsabilités ? Pourquoi ces choix ? L’histoire aurait pu s’écrire différemment, et vous avez quand même bien vu ces documents. À ce stade, la conclusion que je tire est que ce qu’a signé le ministre le 4 novembre 2014 présentait un caractère largement virtuel.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Tout d’abord, merci beaucoup, monsieur Bézard, pour la vision de la politique industrielle que vous venez d’énoncer, en deux axes.

D’un côté, une vision très conquérante : notre tissu industriel compte, avez-vous dit, de nombreuses entreprises qui tirent leur force du développement international. Vous avez aussi dit que notre intérêt était d’être « à la conquête ». Vous avez aussi appelé à ne pas céder à la tentation du repli et de la protection au motif qu’un dossier nous a marqués. Personnellement, j’apprécie beaucoup cette manière de voir les choses.

De l’autre côté, une vision protectrice : il ne faut pas être naïf, il faut protéger. Dans certains secteurs, les Chinois interdisent certains investissements étrangers alors que nous, nous les autorisons, et si nous faisions le millionième de ce que font nos partenaires, nous serions crucifiés à Bruxelles…

Nous pouvons accepter la libre circulation des capitaux et l’ouverture aux investissements étrangers et, en même temps, défendre une vision protectrice et le principe de réciprocité. Nous ne pouvons, en revanche, accepter que d’autres ne suivent pas les mêmes règles du jeu.

Vous avez proposé un cadre européen pour la négociation et un cadre national pour l’exécution, mais sommes-nous vraiment en mesure de définir, au niveau européen, ce qu’est une entreprise qualifiée « stratégique » ? Les intérêts des différents États membres de l’Union européenne, leurs terreaux industriels respectifs, leurs perspectives ne sont-ils pas trop différents ? Comment arrêter au niveau européen la liste des secteurs à protéger si nous n’avons pas les mêmes forces, ni les mêmes faiblesses, ni les mêmes ambitions ?

Par ailleurs, vous nous avez appelés à ne pas figer la définition de l’entreprise « stratégique » au risque de la voir totalement dépassée au bout de deux ans. Je partage totalement votre avis mais, du coup, l’Europe peut-elle être flexible, c’est-à-dire capable de définir un cadre non seulement commun, mais aussi capable d’évoluer dans le temps, qui puisse changer tous les trois ou six mois au rythme des innovations, des ruptures technologiques ?

Si ce n’est pas possible au niveau européen, quelle option nous reste-t-il au niveau franco-français ? Avons-nous une marge de manœuvre juridique ou devons-nous rester sur une stratégie non écrite d’influence, de pression amicale sur des investisseurs qui s’intéresseraient de trop près à des fleurons industriels et ne respecteraient pas les règles de réciprocité que vous avez énoncées ?

Enfin, si nous parvenions à établir un cadre européen et un cadre d’exécution français, avez-vous observé, au cours de vos nombreux voyages, des bonnes pratiques qui respectent les deux principes que vous avez posés, l’ouverture et la réciprocité ? C’est, pour reprendre le terme barbare que vous avez employé, la question du benchmark.

M. Bruno Bézard. Ce ne sont pas des questions faciles…

Les divergences d’intérêts ne sont-elles pas de nature à vouer à l’échec une définition européenne du cadre stratégique ? J’ai tendance à penser que l’on peut trouver un dénominateur commun. Ce sera réducteur, par construction, mais je pense qu’il vaut mieux accepter ces réductions et être fort au plan européen que de rester en ordre dispersé. C’est une réaction intuitive à votre question, qui mériterait davantage de réflexion. Je pense que des gens de bonne volonté peuvent s’asseoir autour d’une table et définir les secteurs que nous devons protéger si les autres le protègent. On voit quand même aujourd’hui assez bien quels sont les secteurs d’avenir – en tout cas à ce jour ; ils seront différents dans six mois. Nos intérêts industriels ne sont pas si divergents que l’entreprise soit vouée à l’échec.

Peut-on faire vivre cette définition avec la même agilité au plan européen qu’au plan national ? Je me méfie de la lourdeur des mécanismes européens, pour les avoir pratiqués de temps à autre. Mais tout est une question d’impulsion politique. J’ai vu aussi les succès que pouvait obtenir, face à une bureaucratie que l’on disait ne jamais bouger, l’impulsion politique. C’est possible, à condition de veiller à concevoir un dispositif simple et rapide, et non des comités Théodule succédant à des comités Théodule, comme j’en ai vu beaucoup.

À défaut, peut-on pratiquer une stratégie non écrite ? Oui, bien sûr ; d’autres ne se gênent pas… Encore faut-il être lisible et clair. Si nous voulons continuer d’attirer les investissements étrangers, il faut aussi se montrer ouvert et savoir dire non quand on pense qu’il faut dire non. J’ai connu des dossiers où des acquéreurs non sollicités se sont vus dire clairement non par une autorité publique ; ils ont compris qu’ils n’étaient pas les bienvenus. Ce n’était pas un mécanisme juridique. Si le décret n’est pas parfait, ils comprennent quand même ; le dialogue, la pédagogie sont utiles.

Je ne sais pas vous répondre spontanément sur le benchmark. J’ai le sentiment que nos partenaires européens sont un peu dans le même désarroi que nous. Je sais que cela vient de changer en Allemagne mais est-ce pour autant un dispositif adéquat ? Je ne peux encore rien dire. Il y a matière à réfléchir en commun, à mettre des gens de bonne volonté autour de la table.

M. Loïc Kervran. L’idée de la réciprocité est très attrayante, mais elle renvoie tout de même à un rapport de force : on le voit avec le sujet de l’extraterritorialité, le poids du dollar ou de l’euro dans les transactions, la capacité de chaque pays à imposer sa règle… Pensez-vous que l’Europe ait le même besoin que la Chine et les États-Unis de capitaux et d’investissements étrangers, et inversement ? Ce rapport de force permet-il une réelle réciprocité dans les conditions mises à l’investissement et dans les éventuelles restrictions ?

M. Bruno Bézard. Nous avons parfois été trop timorés. Nous sommes, nous Européens, la première puissance économique mondiale. Mais on ne le dit pas beaucoup et on le pense encore moins. Le rapport de force ne nous est pas systématiquement défavorable ; il peut être optimisé, nous pouvons nous battre et gagner sur certains sujets. Personne ne croyait à l’euro il y a vingt ans mais il s’est aujourd’hui imposé dans les transactions internationales. Je pense sincèrement que nous avons les moyens de hausser le ton de temps en temps.

Avons-nous davantage besoin d’investissements étrangers que les autres, ce qui nous mettrait dans une position de faiblesse ? Nous avons besoin d’investissements étrangers car c’est de toute façon bon pour notre pays, les accords industriels gagnant-gagnant créent des emplois. J’ai vu des générations entières de délégations de ministres français aller dans certaines zones géographiques demander plus d’investissements en vantant l’attractivité de la France. Il faut continuer à le faire. Mais les autres pays aussi ont besoin d’investissements. Nous ne sommes pas des quémandeurs d’investissements étrangers, il n’y a aucune raison de se mettre dans une position de faiblesse à cet égard. Nous sommes une économie ouverte. Je pourrais vous citer de nombreux exemples, même s’il faudrait qu’elles soient encore plus nombreuses, d’entreprises françaises qui rencontrent un énorme succès en Chine. Nos intérêts économiques sont dans les deux sens.

M. Bruno Duvergé. J’ai beaucoup apprécié votre exposé, notamment l’idée de remettre nos PME et ETI à la conquête de marchés, de les aider à se développer à l’international. Ne restons-nous pas à cet égard dans l’eau tiède, et la stratégie de la Chine ne serait-elle pas la bonne : ne faudrait-il pas nous aussi nous montrer très clairs sur ce que nous voulons faire, ce que nous voulons conquérir ? Une stratégie partagée permet à tous les acteurs d’être en phase, tandis qu’une stratégie cachée l’est tout autant pour nos entreprises, si bien que personne ne sait où il faut aller. Si nous voulons être clairs sur les objectifs, il faut bien les communiquer sur notre territoire et à l’étranger, pour emmener toutes nos PME et ETI dans la bonne direction. C’est la réflexion qui m’est venue en vous écoutant.

M. Bruno Bézard. Je vais vous décevoir par la brièveté de ma réponse : je suis totalement d’accord !

M. Fabien Roussel. Pour préserver leurs PME et ETI, les Länder allemands peuvent entrer au capital de ces entreprises. En France, c’est l’État qui entre au capital. Notre organisation administrative a évolué et nous avons maintenant de grandes régions, pour être justement à la hauteur de la compétition européenne. Les régions mettent beaucoup d’argent pour aider une entreprise, souvent à fonds perdus : cela ne doit-il pas s’accompagner d’une prise de participation dans le capital ?

M. Bruno Bézard. C’est une question clé, dont j’entends parler depuis que j’ai commencé à servir l’État il y a trente ans : quel est le bon équilibre entre l’État et les collectivités locales dans les interventions économiques ? Comme j’ai passé de nombreuses années à Bercy, je suis forcément pollué par l’état d’esprit traditionnel de cette administration, plutôt jacobine sur cette question. On a vu des interventions de collectivités locales qui n’ont pas été couronnées de succès et qui pouvaient même, quand elles étaient multiples et non coordonnées, affaiblir au final le poids de la France dans un pays. Je pourrais également insister sur le fait que nous ne sommes pas l’Allemagne et que notre structure politique et économique est totalement différente, c’est une banalité de le dire. Avec le temps, cependant, j’ai un peu évolué et je suis de plus en plus sensible à l’intérêt d’une intervention locale au plus proche du terrain. Cela doit-il passer par des prises de participation ? Le droit s’est progressivement assoupli et des choses sont aujourd’hui possibles à cet égard. Je pense que le soutien des collectivités locales pour l’expansion internationale des entreprises est fondamental, mais je reste un peu réticent quant à des prises de participation, car j’y vois des risques de différentes natures. Le soutien peut en tout état de cause prendre diverses formes. J’ai passé ces trois derniers jours dans nos régions à visiter des entreprises dans lesquelles nous allons probablement investir. Ce sont des PME et ETI qui ont une extraordinaire capacité de projection à l’international. Elles sont ici et là aidées par les collectivités locales, par exemple par la prise en charge de la construction d’une nouvelle usine. Des mécanismes de ce type sont probablement plus utiles qu’une prise de participation.

M. Fabien Roussel. Pourquoi ce qui est bon en Allemagne, avec les Länder, ne le serait pas en France ?

M. Bruno Bézard. C’est une bonne question. Je pourrais insister sur des banalités comme le fait que nous n’avons pas la même sociologie administrative que l’Allemagne car nous n’avons pas la même Constitution ni la même histoire, mais ce serait vous faire insulte. Une réponse plus élaborée, c’est que nous n’avons pas la même déconcentration du tissu industriel ni, au risque de vous choquer, la même tradition, la même maturité dans les interventions des collectivités locales. Je ne suis pas sûr que nous soyons suffisamment mûrs aujourd’hui pour aller beaucoup plus loin. Peut-on faire un peu plus ? Je pense que oui et je vois l’aide extraordinaire que peuvent déjà apporter les collectivités locales. Encore une fois, entrer au capital est un instrument, mais il en existe beaucoup d’autres. La prise de participation est tout de même un acte inhabituel dans une économie de marché ; je ne dis pas que c’est un péché, je l’ai moi-même proposé à plusieurs ministres, par exemple pour sauver le Crédit foncier, mais c’est plus une exception qu’une règle ; il faut y aller avec beaucoup de doigté. Et les collectivités locales ne sauraient être des fonds d’investissement.

M. Frédéric Reiss. Vous avez dit qu’un pays qui perd ses fleurons industriels est un pays qui dépérit. C’est un peu l’objet de cette commission d’enquête de l’empêcher, à la lumière de certaines mésaventures que nous avons connues. J’ai apprécié votre exposé sur la façon dont on est passé de la tutelle d’État à l’État actionnaire. Nous avons aujourd’hui l’APE, la Caisse des dépôts, Bpifrance, qui sont le bras armé de l’État en la matière. Quels sont selon vous les points forts mais aussi les points faibles de l’État actionnaire ?

M. Bruno Bézard. Je vous répondrai par une photographie de la situation au moment où j’ai quitté mes fonctions, car je ne veux pas porter de jugement sur l’action des autres, d’autant moins que je ne connais pas les dossiers récents. Quand je suis parti de l’APE en 2010, une de nos réussites a été d’avoir créé une structure respectée qui incarne l’État actionnaire. Même les syndicats, dans des établissements publics, après avoir refusé l’idée, nous demandaient quelques années après : « Qu’en pense l’actionnaire ? » On a reconnu le fait que les entreprises publiques, comme les entreprises privées, doivent parler à leur actionnaire. Et il se trouve que cet actionnaire, ce sont les Français, représentés par un service, sous l’autorité d’un ministre.

Entre parenthèses, j’ai été un militant extrêmement violent contre l’idée de faire de l’APE une autorité administrative indépendante. J’avais rédigé une note au ministre de l’époque présentant toutes les raisons pour lesquelles, à mon avis, l’APE devait, non pas, certes, être placée sous l’autorité de la direction du Trésor, mais répondre au ministre qui représente le pouvoir politique. Les entreprises publiques appartiennent aux Français : on doit donc rendre compte au politique et non à une autorité administrative indépendante. Mais c’était une idée très à la mode en 2002 ; un rapport parlementaire l’avait même proposé…

Nous avons également réussi, me semble-t-il, à faire comprendre à tous les décideurs publics qu’une entreprise publique est une entreprise, qu’on doit l’aider à investir, à se développer ; ce n’est pas seulement une vache à lait pour percevoir des dividendes afin de boucler les fins de mois. On doit de temps en temps soutenir une entreprise sur un investissement risqué : parfois cela tourne bien, parfois cela tourne mal. Je pense que ce changement culturel a été réussi. Nous avons également progressé collectivement dans le rythme : la vie des affaires n’est pas la vie administrative, ça va beaucoup plus vite. Parfois, une OPA se fait dans la nuit, il faut donc travailler la nuit… L’APE peut travailler jour et nuit, sans compter son temps, pour être en réaction immédiate avec les entreprises. Quand une entreprise vous dit qu’elle a un dossier d’investissement extraordinaire qui ne coûte que 10 milliards d’euros, et qu’il faut décider dans les cinq jours, on va travailler jour et nuit avec l’entreprise pour prendre une décision.

En revanche, nous n’avons pas réussi à réduire le turn-over des effectifs : pour être respecté par le management d’une entreprise, il ne faut pas tourner tous les deux ans. Nous avons utilisé tous les stratagèmes possibles mais c’est très difficile dans la fonction publique. Il y a là une marge de progrès. De même, le président y a fait allusion, l’articulation entre le pouvoir de nomination et le service qui suit l’entreprise est parfois perfectible.

Enfin, nous avons connu des échecs. Certains font l’objet d’investigations judiciaires et je n’en parlerai donc pas. Les raisons de ces échecs sont liées à des défauts d’information, pour ne pas dire plus, de l’État actionnaire par le management, ce qui se serait immédiatement traduit dans le secteur privé par un changement de ce management.

M. le président Olivier Marleix. Une dernière question, qui fera de nouveau appel à votre mémoire d’ancien directeur général du Trésor : dans notre dispositif de contrôle des investissements étrangers, quand une lettre d’engagement est sollicitée, c’est la sous-direction de la politique commerciale et de l’investissement qui assure le suivi des engagements dans le temps. Quel souvenir avez-vous de ce dispositif, sachant que le bureau Multicom 2 emploie, je crois, quatre personnes ?

M. Bruno Bézard. Je me méfie des raccourcis de langage. En disant, avec un sourire, que le bureau emploie quatre personnes, vous sous-entendez qu’il n’a pas assez de moyens et ne fait donc pas son travail.

M. le président Olivier Marleix. C’est peut-être moins un sous-entendu qu’une perche que je vous tends…

M. Bruno Bézard. Il s’agit d’un suivi interministériel. Ce bureau est une espèce de tour de contrôle qui tient le secrétariat, qui fédère, qui détermine la dynamique et le momentum, mais c’est ensuite à chacun des ministères compétents de faire son travail.

M. le président Olivier Marleix. Merci.

La séance est levée à dix-neuf heures vingt.

18. Audition, ouverte à la presse, de Mme Claude Revel, ancienne déléguée interministérielle à l’intelligence économique (D2IE)

(Séance du jeudi 8 février 2018)

La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.

M. le président Olivier Marleix. Nous allons commencer cette audition sans le rapporteur qui, son train accusant quelque retard, nous rejoindra très rapidement.

Nous recevons Mme Claude Revel, ancienne Déléguée interministérielle à l’intelligence économique (D2IE) du 30 mai 2013 au 25 juin 2015. Vous avez créé dès 2003, madame, votre propre cabinet, « IrisAction », spécialisé dans l’intelligence économique internationale pour les entreprises. Vous avez également effectué de nombreuses missions d’enseignement, en France comme à l’étranger, et deux de vos livres servent de référence en la matière : Nous et le reste du monde – Les vrais atouts de la France dans la mondialisation, publié en 2007, et un autre essai, paru en 2012 : La France, un pays sous influences ?

Vous êtes le premier acteur de ce secteur que nous auditionnons. Nous recevrons, notamment, au cours des prochaines semaines, les responsables du renseignement économique au sein de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et plusieurs spécialistes de l’intelligence économique.

Nous avons de nombreuses questions à vous poser, et d’abord sur ce qu’a été votre mission et ses objectifs et, au-delà, sur votre analyse concernant la place faite par l’État à cette mission qui a été un peu ballottée, avec le temps, depuis le rapport Martre de 1994 qui avait jeté les bases de cette nouvelle donnée de l’action publique. Un décret d’août 2013 semblait conforter la position interministérielle de votre délégation, mais un autre décret du 19 janvier 2016, après votre départ, l’a supprimée pour lui substituer le Service d’information stratégique et de la sécurité économique (SISSE), désormais rattaché à Bercy, et plus spécialement à la direction générale des entreprises (DGE), dont nous avons auditionné le directeur général, Pascal Faure. Je souligne au passage que la direction du SISSE est vacante depuis un mois et demi.

Cette réforme au sein de l’appareil d’État n’est pas sans signification. Vous n’avez pas caché que votre départ avait été un peu rapide, brutal. Dans un entretien au Nouvel Économiste, vous avez en effet déclaré qu’on vous avait reproché d’avoir marché « sans doute un peu trop sur les plates-bandes de Bercy. Les grands corps – des finances et des mines – ont jugé que [votre] intervention sur des sujets qu’ils considéraient comme exclusivement les leurs, était inopportune. » Vous ajoutez que votre action s’est heurtée à des « nœuds de résistance » – vous nous préciserez lesquels.

Au-delà de ce débat franco-français, nous souhaitons évidemment profiter de votre vision générale du sujet et que vous nous dressiez un tableau général, assez rapide à ce stade, de la diversité des risques. Je pense à l’extraterritorialité du droit américain, notamment sa législation anti-corruption, dont l’analyse révèle qu’elle pèse avant tout, en tout cas dans une proportion des deux tiers, sur les entreprises européennes concurrentes d’entreprises américaines. Je pense également aux sanctions pour violation des embargos et en particulier à l’amende record infligée à BNP-Paribas, de près de 9 milliards d’euros, excusez du peu…

Vous nous direz si, de votre point de vue, les pouvoirs publics ont développé de bons outils d’anticipation et d’analyse, mais aussi de réaction face à ces menaces. Madame, vous nous direz, au passage – point qui me laisse encore perplexe –, qui, avant 2016, assurait le respect de la loi dite « de blocage » de 1968. En 2016, cette responsabilité a été confiée à l’Agence française anticorruption (AFA) mais, auparavant, elle relevait du Premier ministre et je n’ai pas le sentiment qu’il s’en occupait personnellement, je ne suis pas sûr que la question passionnait non plus le Secrétariat général du Gouvernement (SGG).

Enfin, vous avez exercé vos fonctions à l’époque où s’est déroulée la vente de la branche « Énergie » d’Alstom. Or vous avez compris que notre commission d’enquête essaie de faire l’autopsie, si je puis dire, de ce dossier pour comprendre comment nous avons pu ne pas voir venir cette vente ; nous vous interrogerons sur les alertes que vous avez pu lancer sur ce dossier.

Auparavant, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vais vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Claude Revel prête serment.)

Mme Claude Revel, ancienne déléguée interministérielle à l’intelligence économique (D2IE). Je vous remercie de m’inviter à m’exprimer sur les sujets traités par votre commission. Je suis auditionnée en ma qualité de Déléguée interministérielle à l’intelligence économique du 30 mai 2013 au 24 juin 2015. Qu’est-ce que l’intelligence économique et quel était le cadre juridique et institutionnel de la D2IE ?

L’intelligence économique est une discipline, aux deux sens du terme, conçue pour adapter une organisation à la compétition mondiale. Elle est tout le contraire d’un repli puisqu’elle a pour but et pour méthode de mieux connaître et de mieux comprendre son environnement concurrentiel afin d’en tirer le maximum d’intérêt, soit pour une entreprise, qui doit d’abord le faire pour elle-même, soit pour un État qui doit le pratiquer pour lui-même mais aussi, dans des cas à définir précisément, j’y reviendrai, là où les intérêts privés peuvent avoir un impact sur les intérêts stratégiques de l’État.

Pour ce faire, elle s’appuie sur trois piliers. Le premier, essentiel, c’est le traitement de l’information, qui consiste à recueillir, analyser et valider toutes les sources ouvertes – qui apportent énormément d’éléments –, afin de comprendre son environnement international et d’en anticiper l’évolution. Le deuxième pilier, c’est la sécurisation : une fois qu’on a déterminé, anticipé les risques – ou les opportunités –, il faut se mettre en mesure d’y répondre. Enfin, le troisième pilier, c’est l’influence, à savoir la partie active – appelée également « offensive » –, qui consiste à travailler sur cet environnement extérieur, par exemple sur les règles et les normes, mais aussi sur son image pour, in fine, gagner des marchés internationaux.

Quand j’ai été nommée, je venais de remettre, en janvier 2013, un rapport à Mme Nicole Bricq, alors ministre du commerce extérieur, sur l’influence normative internationale stratégique de la France, influence indispensable, à mon sens, à Bruxelles et dans les instances internationales, qui contribue directement à la sécurité économique en amont, et fait partie d’une conception active et non seulement défensive de l’intelligence économique. J’ajoute que tous les États industrialisés – y compris ceux considérés comme libéraux – ont des systèmes d’intelligence économique parfois extraordinairement performants. Je pourrai y revenir.

J’en viens au cadre juridique et institutionnel de la D2IE. Mon décret d’attribution a été pris le 22 août 2013, soit presque trois mois après ma nomination. Auparavant, un haut responsable de l’intelligence économique, nommé à la toute fin de l’année 2003, était rattaché au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), lui-même rattaché au Premier ministre. On a ensuite nommé, en 2009, un Délégué interministériel, mais rattaché au Secrétaire général de Bercy, à la tête d’un comité qui se réunissait régulièrement à l’Élysée. Puis j’ai été nommée et directement rattachée au Premier ministre, afin de l’informer, de lui faire des propositions et en particulier d’identifier des secteurs économiques porteurs d’intérêts stratégiques, de renforcer la protection des intérêts économiques nationaux et de contribuer à déterminer la position du Gouvernement en matière d’investissements étrangers. Le décret prévoyait également que je devais contribuer à la définition des stratégies de normalisation et de réglementation internationale et susciter des actions de formation et de sensibilisation à l’intelligence économique – à mon avis un pilier essentiel d’une politique publique de l’intelligence économique.

Pour en terminer sur mes attributions, la lettre de mission du Premier ministre date du 22 novembre 2013. Des bureaux ont été attribués à la délégation en juillet 2014 – trois de mes collaborateurs et moi-même étant jusqu’alors logés près de Matignon, à l’hôtel de Castres, tandis que le reste de la délégation était à Bercy, faute de bureaux. C’est également vers mai-juin 2014 que j’ai pu recruter et disposer de tous les moyens humains nécessaires.

Je résumerai les interventions de la D2IE en respectant l’ordre chronologique et en me limitant à l’objet de votre commission. Il me faut néanmoins mentionner les sujets et chantiers connexes sur lesquels nous avons travaillé comme le dispositif dit d’intelligence économique territorial, essentiel pour faire remonter et analyser les informations sur des cas sensibles : tout ne se passe pas qu’à Paris dans les entreprises du CAC 40. D’abord informel, ce dispositif que nous avons mis en place a été officiellement institué en mai 2014. Au moment où je suis partie, en juin 2015, un projet structuré de circulaire, que nous avions élaboré, était à la signature du Premier ministre ; il proposait un dispositif interministériel d’alerte et d’anticipation sur des entreprises stratégiques, avec des remontées du terrain.

Il faut également mentionner le secret des affaires qui a des liens avec votre sujet, j’y reviendrai, ou encore l’action en amont sur la promotion de notre droit, liée à la problématique des sanctions extraterritoriales, qui est, là encore, au cœur de votre thème, et bien sûr la sensibilisation : en matière de sécurité économique, anticiper, c’est bien, réduire les risques par des comportements et une prise de conscience en amont, c’est mieux. C’est ainsi que nous avons défini des bonnes pratiques pour les pôles de compétitivité – car la notion d’écosystème est fondamentale –, souvent les premiers visés par leurs concurrents, mais également pour les chercheurs, en matière de cybersécurité, avec le concours de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). Nous avons enfin édicté les principes clés de l’intelligence économique pour tous, à destination de tous les ministères, de tous nos interlocuteurs, principes pour la plupart en accès libre sur notre site internet.

Pour ce qui est du périmètre de la délégation, il faut bien comprendre qu’il s’agissait d’un objet administratif nouveau, rattaché, je le répète, au Premier ministre. Il fallait par conséquent se faire accepter, établir peu à peu un réseau de circulation de l’information, de détection des cas… Nous avons rencontré tous les directeurs de cabinet, parfois les ministres concernés, ainsi que, plus régulièrement, les directeurs, les membres des services d’intelligence économique de chaque ministère – car chaque ministère en avait un et cela en est toujours ainsi, me semble-t-il –, puis les représentants de presque toutes les régions, au niveau préfectoral, enfin ceux des collectivités territoriales. J’y ai trouvé un grand nombre d’élus très sensibilisés, très actifs, très désireux d’aller plus loin sur ces questions.

À la mi-2014, un comité de pilotage de l’intelligence économique, comprenant les directeurs chargés de l’intelligence économique dans les ministères ainsi que les opérationnels, a été mis en place sous ma présidence. J’ai par ailleurs rencontré, dès ma nomination, les représentants de nombreuses entreprises, grandes et petites, dont nous avons synthétisé les besoins pour mieux y répondre, mais également les représentants des syndicats, intéressés, tous demandeurs d’un lieu où échanger des informations de manière sûre et où coordonner, éventuellement, des orientations sur des dossiers sensibles.

Dernier point qui vous intéressera particulièrement : ces travaux ont été résumés dans le cadre des réponses aux questions parlementaires de la commission des affaires économiques de l’Assemblée, en octobre 2014. Par ailleurs, j’ai été auditionnée à plusieurs reprises d’une part par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST), sur l’intelligence économique et le numérique – domaine où les défis sont fondamentaux –, et, d’autre part, dans le cadre de tables rondes ou d’entretiens directs avec des parlementaires et des élus régionaux. Nous avons également répondu, monsieur le président, à une de vos questions, en octobre 2013 ; j’y reviendrai. Quand la D2IE a été installée, à partir de mi-2014, des parlementaires nous ont également informés eux-mêmes de cas d’entreprises de leur circonscription sur lesquels ils sollicitaient notre analyse.

En juillet 2013, j’ai présenté au cabinet du Premier ministre, dont je relevais, j’y insiste, un plan d’action qui, notamment, proposait de mieux articuler les niveaux et méthodes de veille et suivi entre D2IE, régions, services économiques, autres services à l’étranger… et proposait d’élaborer des stratégies, des doctrines et des méthodes en matière de sécurité économique, de transfert de technologie, de préservation de la propriété intellectuelle et d’investissements étrangers.

En août 2013, sur la base d’un cas précis de PME, j’ai constaté par courriel que nous étions globalement démunis pour maîtriser les transferts de technologie d’entreprises qui, en outre, avaient bénéficié d’aides publiques, et j’ai proposé de travailler à une meilleure organisation de la veille avec Bercy, ainsi, à nouveau, qu’à l’établissement d’une doctrine et de critères partagés sur la notion d’intérêt général stratégique. Il y eut plusieurs échanges sur de tels cas.

C’est à ce moment que nous avons commencé à établir des analyses détaillées sur les stratégies de concurrents étrangers. La première, datant de la fin août 2013, a été réalisée, à la demande du cabinet du ministre de l’économie, sur un grand équipementier chinois des télécoms dont nous avions signalé que la concurrence pourrait à terme être fatale à Alcatel-Lucent. Nous avons alors préconisé, plus largement, de réfléchir à l’idée de demander aux engagements que nous pourrions demander aux investisseurs étrangers susceptibles de bénéficier de nos aides.

Au-delà de la surveillance de nos entreprises sensibles, la détection et l’anticipation, en amont, des éventuelles stratégies d’influence ou de pénétration menées par la concurrence étrangère me paraissent fondamentales.

Fin octobre 2013, nous avons produit une analyse des vulnérabilités des entreprises du SBF 120. Cette analyse faisait ressortir en priorité le cas Alstom, fragile en regard des quatre critères définis pour les 120 entreprises considérées : un niveau de valorisation particulièrement bas, mesuré par le price-earning ratio (PER – ratio cours sur bénéfice), vulnérabilité de la structure du capital, un ratio d’endettement élevé – signe de dépendance vis-à-vis de créanciers –, enfin la dépréciation du cours de bourse depuis un an, indiquant une éventuelle « fenêtre d’opportunité » pour un investisseur. Nous avons alors indiqué être à disposition pour toute demande de précision…

Début décembre 2013, monsieur le président, nous vous avons adressé une réponse, élaborée avec les services de Bercy, à votre question sur le dispositif des demandes d’investissements étrangers. Il y était expliqué que la logique du dispositif voulait que le ministère de l’économie et des finances, chargé de l’instruction de ces dossiers en application du code monétaire et financier, prît les décisions les plus éclairées possible en saisissant la D2IE afin de tirer pleinement parti des compétences et des informations de cette dernière

– directement et par le biais de ses relations avec les différents services administratifs. Dans ce cadre, de par ses compétences techniques en matière d’intelligence économique, la délégation pouvait non seulement, sur des dossiers particuliers, apporter des informations et établir des analyses, mais aussi, de manière transversale, si nécessaire, proposer une réflexion interministérielle.

Fin décembre 2013, j’ai adressé le bref compte rendu d’un entretien que j’avais eu avec le président d’un fleuron industriel français – il ne s’agissait ni d’Alstom ni d’Alcatel –, demandant expressément qu’on réfléchisse à une adaptation, en France, du CFIUS (Committee on Foreign Investment in the United States — Comité pour l’investissement étranger aux États-Unis). J’ai diffusé une note très largement, dans laquelle je proposais plusieurs pistes de réforme, notamment celle du décret sur les investissements étrangers, datant de 2005, en plaidant pour une doctrine de transfert de technologie, fondée sur l’autonomie stratégique. Nous avons par ailleurs rencontré les représentants de la Banque publique d’investissement (Bpifrance) pour leur proposer nos analyses.

En janvier 2014, j’ai adressé une note au Premier ministre rappelant que la France devait mener une bataille mondiale, que l’information était un outil de compétition, y compris par la captation de savoir-faire ou les techniques d’influence, et que la D2IE souhaitait travailler avec les autres ministères dans un esprit collectif qui transcende les territoires. Une liste de chantiers était annexée ; presque tous ont été lancés.

En février 2014, une note du cabinet du Premier ministre m’associait au Service central de prévention de la corruption (SCPC), chargé du suivi des entreprises qui avaient fait appel à l’État dans le cadre de la loi dite « de blocage », pour lui faire part de nos analyses. Vous connaissez tous cette loi dite « de blocage » – ce surnom vient de l’américain Blocus statute –, qui interdit à une personne physique ou morale de transférer à des autorités publiques étrangères des renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, aux intérêts économiques essentiels de la France. Les personnes visées sont tenues d’informer sans délai le ministre compétent lorsqu’elles se trouvent saisies de ce type de demande.

C’est dans ce cas que nous avons eu à connaître du dossier remis par le moniteur d’Alcatel-Lucent et nous avons fait des propositions très concrètes sur son contenu. Vous savez en effet qu’une des conséquences des sanctions extraterritoriales américaines consiste à nommer, une fois l’amende payée, un moniteur pendant trois ans et qui, chaque année, remet un rapport au département de la justice des États-Unis (DoJ). La loi de blocage française, qui date de 1968 et qui avait été modifiée en 1980, permet aux autorités compétentes de consulter les rapports envoyés au DoJ par le moniteur afin de vérifier qu’ils ne contiennent pas de communications du type de celles que je viens d’évoquer.

En avril 2014, j’ai proposé au Premier ministre d’améliorer l’organisation territoriale de l’intelligence économique, ainsi que la protection des données stratégiques, puis de reconsidérer le décret de 2005. En effet, en matière d’influence, d’image – et l’image est très importante pour les marchés internationaux –, nous avons réussi l’exploit d’être à la fois considérés comme protectionnistes alors que nous acceptions tous les investissements étrangers ! Il aurait fallu parvenir à l’inverse et, grâce à un nécessaire travail d’explication et d’expertise sur chaque cas, présenter une meilleure image.

Deux notes complémentaires de la D2IE, datées du 29 avril et du 5 mai 2014, ajoutaient que le dossier Alstom ne serait pas seul, citant plusieurs autres cas d’entreprises potentiellement fragilisées et suggérant qu’il fallait désormais définir des réponses pérennes en termes de droit et d’organisation de l’État.

Les 15 mai et 2 septembre de la même année 2014, constatant la montée en volume des demandes d’investissements étrangers, que nous avions analysée secteur par secteur

– certains étant plus concernés que d’autres –, nous avons présenté des propositions de réforme circonstanciées du système de l’intelligence économique, visant à mieux organiser l’aiguillage vers l’expertise et à créer une doctrine de référence pour aider à la décision. Ces sujets ont été examinés en réunion interministérielle en janvier 2015. Dès le mois de juin 2014, j’ai rédigé deux notes confidentielles sur le sujet évoqué tout à l’heure par le président : les sanctions extraterritoriales américaines. J’y analysais, d’une part, ce que j’ai appelé l’offensive judiciaire américaine, notamment via la pratique des deals de justice, et j’y proposais, d’autre part, des pistes précises de réponse. Ces notes, assorties de notes d’autres ministères, ont donné lieu à une réunion interministérielle en septembre et octobre, classée très confidentielle.

Le 27 août 2014, nous avons actualisé notre analyse des vulnérabilités du SBF 120. Après Alstom en octobre 2013, c’était au tour l’Alcatel-Lucent d’apparaître en tête de liste… Nous avons alors précisé que ce cas posait des questions sensibles en matière de potentiel scientifique, technologique et en matière de brevets.

En octobre 2014, nous avons produit un tableau exhaustif des dispositifs de protection existants pour le patrimoine économique et scientifique national, déjà très complexes si on les applique. Ils auraient été complétés par la loi sur le secret des affaires, sur lequel nous travaillions concomitamment, avec l’idée de renforcer l’application de la loi de blocage et ses pénalités. Cette note a également donné lieu à une réunion interministérielle.

Peu après son arrivée, je prenais contact avec le nouveau directeur de l’APE pour lui proposer de mettre en place des analyses en amont portant sur des entreprises sensibles de son portefeuille, ce qu’il accepta. À la même période, nous demandions aux chargés de mission en région de bien vouloir dresser chacun une liste détaillée d’entreprises stratégiques locales à suivre, ce qui réclama un travail de quelques mois.

En novembre 2014, nous consacrions une note au rachat en cours d’Ansaldo, groupe italien du secteur ferroviaire implanté en France et partenaire de la SNCF, soit par Hitachi, soit par le Chinois CRSC. Nous pointions les risques respectifs que cette opération comportait pour Alstom et pour Thales et analysions les ambitions du groupe chinois. Cette note fut, comme d’habitude, transmise au Premier ministre et aux ministres concernés.

En mars 2015, nous adressions au cabinet du Premier ministre, à sa demande, une analyse détaillée relative à Alstom Transport. Nous soulignions sa fragilité financière dans un contexte de concentration internationale du ferroviaire et anticipions que la question de son adossement à un partenaire ou concurrent industriel se poserait. Pour finir, nous suggérions de définir un accompagnement avec la profession du ferroviaire.

En mai 2015, après de nombreuses consultations, nous élaborions une fiche détaillée comprenant des propositions et une liste de critères permettant de définir l’intérêt stratégique. Le raisonnement était le suivant : nous dressions un panorama de tous les plans sectoriels par filière, par technologie-clé, lancés ces dernières années sans être vraiment opérants ; nous proposions d’établir une quinzaine de critères assez généraux pour être évolutifs et prendre en compte les nouvelles technologies et les ruptures. Si une entreprise répondait à une majorité d’entre eux, alors il était possible de déterminer qu’elle représentait un intérêt stratégique réel. Nous partions du principe que les entreprises stratégiques ne sont pas toutes des entreprises de haute technologie, mais que l’État n’a pas à s’occuper de l’intelligence économique de toutes les entreprises : la première des politiques d’intelligence économique est en effet à mettre en place par les entreprises elles-mêmes. L’État n’a à intervenir que si les intérêts des entreprises rencontrent l’intérêt national stratégique. En outre, ces critères s’appliquaient à la conquête des marchés internationaux.

Vers la fin du mois d’avril 2015, nous étions consultés par le Trésor à propos d’Alcatel dans le cadre de la procédure d’autorisation des investissements étrangers. Nous établissions au début du mois de juin une analyse portant sur Alcatel et Nokia en suggérant de demander certaines informations avant de se prononcer, notamment sur la stratégie de gestion des brevets et sur la localisation des activités de conception et de fabrication envisagées par le repreneur. Nous proposions aussi une liste d’engagements qu’il nous paraissait indispensable d’attendre de Nokia.

Dans une note du 18 juin 2015, nous réitérions nos analyses en proposant un nouveau dispositif interministériel complet dans la perspective de la réforme de la procédure des investissements étrangers.

Le 24 juin 2015, il était mis fin à mes fonctions.

En conclusion, je dirai que pour bien remplir son office, l’intelligence économique doit pouvoir fonctionner collectivement en réseau, ce qui suppose d’arriver à faire émerger une réelle logique transversale, dépassant les structures et les territoires de chaque administration sur la base de critères souples et bien définis. C’est à mon sens la seule manière de parvenir à travailler sur le fond pour anticiper en amont et sur le long terme. C’est ce que nous nous sommes efforcés de faire, mais tout cela renvoie à une problématique plus large, inhérente à la réforme de l’État.

M. le président Olivier Marleix. En 2014, vous avez indiqué avoir transmis deux notes au Premier ministre sur les sanctions extraterritoriales en droit américain. Portaient-elles sur les cas d’Alstom et d’Alcatel ?

Mme Claude Revel. Elles ne concernaient ni Alstom ni Alcatel : il ne nous a pas été demandé de travailler spécifiquement sur ces entreprises. Ces notes portaient sur l’offensive judiciaire américaine. Nous constations une recrudescence de sanctions de la part du DoJ, notamment à l’encontre de toute une série d’entreprises françaises que nous énumérions. Nous essayions de décortiquer la mécanique de ces sanctions et les intentions qui les sous-tendaient et nous formulions des propositions extrêmement précises pour mieux les affronter.

M. le président Olivier Marleix. L’affaire Alstom a commencé par l’arrestation à New York le 15 avril 2013 de Frédéric Pierucci. Cette information a-t-elle été prise en compte par l’État et vous a-t-elle été transmise ?

Mme Claude Revel. Pour tout vous dire, je n’ai eu connaissance de cette arrestation qu’à la fin de l’année 2015 ou au début de l’année 2016, alors que je n’étais plus déléguée. J’ai été consternée car personne ne m’avait prévenue. Je n’ai vu passer aucune note à ce sujet – ce qui ne veut pas dire qu’il n’y en a pas eu.

M. le président Olivier Marleix. Rappelons que M. Pierucci était vice-président monde d’une division d’Alstom ; et quelques jours après, un autre vice-président d’Alstom, pour la région Asie, Lawrence Hoskins, a également été arrêté. J’ai du mal à concevoir que personne n’ait répercuté cette information qui concernait deux cadres dirigeants d’Alstom. Imaginons qu’un vice-président d’une grande société américaine soit arrêté en France pour corruption : le gouvernement américain en serait informé dans la demi-heure…

Mme Claude Revel. Je vous ai dit que je n’en ai pas été personnellement informée. Je ne sais pas si d’autres personnes l’avaient été ou pas.

Même si j’ignorais ces arrestations, je me rendais compte qu’il y avait de plus en plus d’entreprises européennes, notamment françaises, dans le viseur du DoJ. J’estimais qu’il fallait riposter avec des réponses juridiques adaptées afin que ces sanctions n’aillent pas plus loin que l’accusation de corruption. D’où ma note de juin 2014.

M. le président Olivier Marleix. Vous avez évoqué certaines de vos propositions visant à renforcer la loi de blocage ou consolider un dispositif équivalent au CFIUS. S’agissant de la loi de blocage, il n’y a pas eu d’évolutions mais le décret Montebourg a été publié. Aviez-vous des propositions complémentaires ?

Mme Claude Revel. Notons d’abord que la loi de blocage n’est pas toujours mise en œuvre.

M. le président Olivier Marleix. Est-ce à dire qu’il arrive que des entreprises fournissent des informations sensibles sans en faire part au Gouvernement ?

Mme Claude Revel. Oui, même si elles n’agissent pas forcément de manière maligne. Cela exige de mettre en place une meilleure communication.

Il faut aussi faire valoir que la France n’est pas le seul pays à s’être doté d’une loi de blocage. Il y en a dans certains pays européens et au Canada. Et si, aux États-Unis, il n’y a pas de loi similaire, l’Economic Espionage Act sanctionne très férocement la communication d’informations économiques, dès lors qu’elles sont considérées comme touchant à la sécurité nationale. Il serait intéressant de se doter d’une telle législation au niveau européen

Pour l’autorisation des investissements étrangers, il me paraît nécessaire que soit mis en place un centre qui permettrait d’aiguiller rapidement les demandes formulées par les entreprises souhaitant acheter une entreprise française ou y prendre des participations. Cela permettrait de répondre très rapidement aux questions formulées par leurs avocats qui cherchent à savoir si oui ou non l’entreprise en question entre dans le champ du décret et de lancer une expertise technique et juridique dans de courts délais si l’entreprise est considérée comme stratégique. En cas de refus, il faut expliquer ce qui le motive et communiquer à ce sujet, comme le CFIUS le fait.

Peut-on imaginer une telle procédure au niveau européen ? Bien sûr, les entreprises européennes sont en concurrence les unes avec les autres mais il y a des défis communs à tous les pays membres. Cette idée a avancé. En septembre 2017, la Commission a transmis au Parlement européen une proposition en ce sens.

M. le président Olivier Marleix. Pendant que vous étiez à la tête de la D2IE, vous avez pris de multiples initiatives et commencé à élaborer une stratégie complète. Quelles conclusions tirez-vous de votre expérience ? Considérez-vous que l’intelligence économique a du mal à entrer dans notre culture ? Nos administrations ont-elles du mal à assumer certaines pratiques qui ne leur paraissent pas politiquement correctes ? En quoi avez-vous pu déranger Bercy ? La D2EI était-elle perçue comme étant de nature à entraver les activités des banques d’affaires ? Pensez-vous que la défense de l’intérêt national n’est pas la priorité de tout le monde ?

Mme Claude Revel. Vous avez raison : la culture de l’intelligence économique a du mal à s’installer en France. Je suis toutefois assez optimiste : des graines ont été semées et elle commence à s’implanter. Le problème est avant tout systémique : c’est l’organisation de notre système administratif dans son entier, plutôt que telle ou telle administration, qui est en cause. Nous avons une organisation très rigide et structurée, avec autant de territoires à défendre ; or l’intelligence économique exige une circulation horizontale de l’information, au risque de créer chez certains l’impression d’une perte de pouvoir – impression fausse car cela n’implique nullement un éclatement des hiérarchies. Il faut arriver à sensibiliser les fonctionnaires à ce nouveau mode de circulation de l’information : l’information ne doit plus remonter puis redescendre. Et cela vaut aussi dans les très grandes entreprises. L’enjeu est d’importance : l’information est un trésor et il ne s’agit pas seulement de la récolter et de l’analyser mais aussi de la faire circuler et de l’exploiter grâce au recours à l’expertise. C’est une banalité de le dire, mais c’est bel et bien le nouvel or noir. C’est un problème systémique et d’organisation.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Madame Revel, je vous remercie pour votre exposé très complet.

J’aimerais savoir quels sont, selon vous, les outils dont devraient se doter les entreprises afin de s’approprier pleinement la question de l’intelligence économique. Comment faire en sorte qu’elles considèrent qu’il est de leur intérêt de s’y consacrer de la manière la plus professionnelle et la plus éthique possible ?

Par ailleurs, quels pays pourraient nous inspirer pour améliorer notre dispositif d’intelligence économique ? Avez-vous en tête des exemples de bonnes pratiques, au sein de l’Union européenne ou ailleurs ?

Mme Claude Revel. Il revient en effet aux entreprises d’assurer elles-mêmes leur propre intelligence économique. Il faut qu’elles mettent en place les systèmes transversaux que j’évoquais. L’État ne peut pas, ne doit pas tout faire.

Cela étant, je dois signaler que la situation a beaucoup évolué ; je connais de nombreux exemples d’entreprises françaises qui se sont dotées de systèmes d’intelligence économique intégrés. Autrement dit, elles n’ont pas nommé un « Monsieur ou une Madame Intelligence économique », mais bel et bien mis en place une organisation irriguée par la circulation de l’information.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur. Pourriez-vous nous citer des noms ?

Mme Claude Revel. Il me serait délicat de le faire, car ces entreprises ont justement l’habileté de ne pas afficher publiquement qu’elles ont un service d’intelligence économique. Elles agissent pour la plupart de façon éthique : 98 % des informations utiles proviennent de sources ouvertes et les 2 % restants ne concernent pas vraiment l’entreprise.

Pour ce qui est des outils, il faut développer la formation continue, mais surtout la formation initiale dans les universités et les grandes écoles. C’est un chantier dans lequel je me suis beaucoup impliquée. Dès qu’il y aura des personnes formées aux trois piliers que j’ai décrits – information, sécurisation, influence –, des réflexes différents seront à l’œuvre. Cela nécessite une longue acculturation. La culture de l’intelligence économique vient des pays anglo-saxons où une grande importance est donnée à la jurisprudence et à la coutume alors que la culture juridique française s’appuie sur le droit positif.

Il faut s’inspirer des bonnes pratiques lorsqu’il y en a, sans oublier que le copier-coller des cultures, cela ne marche pas. Il existe de très nombreux outils et des enseignements spécifiques mais il ne s’agit pas de ne former que des spécialistes : il faut également sensibiliser les élèves des grandes écoles et les étudiants à travers des modules de trois ou quatre heures pour les sensibiliser à ces concepts et aux grands enjeux. Nous avons beaucoup travaillé sur ce point avec la Conférence des présidents d’université et la Conférence des grandes écoles.

En matière d’intelligence économique, les États-Unis font incontestablement figure de pays phare pour l’aspect défensif comme pour l’aspect offensif.

Pour la sécurisation des investissements, ils disposent du CFIUS, qui couvre un champ très large à travers la notion volontairement floue de « sécurité nationale » et qui est présidé par le Président des États-Unis lui-même : c’est vous dire l’importance qu’ils y accordent. Les entreprises qui désirent investir sont contactées en amont de manière informelle et bon nombre d’entre elles sont dissuadées de déposer leur demande. La grande importance donnée à l’anticipation et à la communication explique le faible nombre de refus.

Pour la conquête des marchés, l’Advocacy Center coordonne les actions de dix-neuf agences fédérales concernées, de la Trade and Development Agency à la Small Business Administration en passant par les différents services de renseignement. C’est lui qui définit des cibles à atteindre, des pays, des organisations internationales où être présent, des positions internationales à défendre. L’Advocacy Center ne compte que vingt personnes mais il définit une orientation commune et il fait office d’aiguillage : c’est de cela que nous avons besoin. J’ajoute que les informations sont parfois partagées avec les entreprises quand elles correspondent à un intérêt stratégique.

Mme Anne-Laure Cattelot. Madame Revel, merci pour cet exposé. Je souhaitais vous interroger sur le décloisonnement des services de l’État. Quels freins avez-vous rencontrés ?

Les régions ont vu leur compétence en matière de développement économique renforcée par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Elles sont devenues un acteur phare et constituent le premier recours pour les entreprises en matière de stratégies économiques à mener en leur sein mais aussi à l’échelle des territoires. Quelle complémentarité établir avec elles ?

M. Damien Adam. Madame Revel, j’aimerais revenir sur le cas que vous avez cité d’une entreprise chinoise des télécoms dont la concurrence constituait une menace. Quelles conséquences ont eu les analyses menées par vos services ?

Par ailleurs, j’aimerais savoir pourquoi il a été mis fin à vos fonctions en 2015. Quelle organisation prend désormais en charge l’intelligence économique au niveau de l’État ?

Mme Claude Revel. Les régions sont effectivement devenues des acteurs incontournables. Il est essentiel que les services de l’État collaborent avec elles. Nous avions pris contact avec les présidents de région et leurs services et avec les préfets. Lorsque nous avions travaillé au projet de circulaire, nous avions prévu de mettre en place un petit comité rassemblant représentants de l’État et des régions pour travailler à l’identification des cas sensibles, des « pépites » technologiques à préserver et des marchés à gagner ensemble.

En ce qui concerne le décloisonnement, certains services administratifs très hiérarchisés ont du mal à admettre que l’on peut participer à des activités transversales sans perdre du pouvoir ; mais je pense que cette attitude tend à disparaître, notamment avec les plateformes numériques, et j’espère que nous parviendrons à dépasser cela. Mais c’est un vrai problème français qui remonte à très loin : cela tient à mon avis au type de formation des futurs dirigeants dans les grandes écoles. C’est un sujet systémique, je l’ai dit, une sorte de poupée russe : il faut s’attaquer à tout en même temps, car on ne peut pas imposer dans cette matière : il faut que les gens soient sensibilisés, qu’ils comprennent et s’approprient les bonnes pratiques.

S’agissant de l’entreprise chinoise des télécoms, une partie du sujet est « confidentiel défense » et je ne peux donc en dire plus. Nous en avons parlé avec le ministère concerné et l’ANSSI ; je pense que le nécessaire a été fait.

Pour ce qui est des raisons de mon départ, il faut que vous les demandiez aux personnes dont je dépendais, c’est-à-dire au Premier ministre et à la Présidence de la République. Je ne sais pas. Nous avons beaucoup travaillé. Nous avions lancé un grand nombre de chantiers ; j’ai la faiblesse de penser qu’ils ont été utiles et ont « fait des petits », que les choses ont évolué. Par exemple, nous avons indiqué qu’une manière de répondre à l’offensive judiciaire américaine était de traiter nous-mêmes ces cas de corruption, de voir si nous ne pouvions pas faire quelque chose de comparable au UK Bribery Act, et cela a été entendu. Peut-être cette vision et cette manière de faire n’étaient-elles pas tombées dans un terrain assez mûr.

Mon successeur a été rattaché à Bercy, comme l’avait été mon prédécesseur. Lui-même est rattaché au ministre mais ses services le sont à la direction générale des entreprises (DGE), qui était déjà l’un de nos interlocuteurs et abritait, pour partie, le service d’intelligence économique de Bercy, dont je n’ai pas parlé. L’ex-D2IE et le service de Bercy ont été réunis dans le Service d’information stratégique et de sécurité économique. Dans le titre même du service, l’aspect global de l’intelligence économique est moins présent puisqu’il est focalisé sur la sécurité économique, alors que, je vous l’ai dit, l’intelligence économique comporte aussi un aspect « offensif », la conquête de marchés internationaux, l’influence sur les normes internationales, la formation, etc. La question de la formation est absolument essentielle : nous avons besoin de gens formés à anticiper, à écouter des signaux faibles, à se les communiquer, à les valider – il ne faut pas prendre n’importe quoi –, à les analyser.

M. Loïc Kervran. Vous avez évoqué un problème de culture mais aussi un problème d’organisation. J’ai le sentiment que, pour cette fonction par nature transversale, on a un peu tout essayé : positionnements au SGDN, à Bercy, auprès du Premier ministre et aujourd’hui auprès du ministre de l’économie et de la DGE, et non, d’ailleurs, à la direction du Trésor, ce qui peut poser question. Quelle est votre appréciation sur le positionnement qui était le vôtre auprès du Premier ministre ? Cela donnait-il un poids supplémentaire à la fonction ?

Mme Natalia Pouzyreff. Merci à Mme Revel pour son exposé. Je salue notamment ce qu’elle a proposé, quand elle était en fonction, au plan offensif, notamment une stratégie d’influence au niveau des normes : on oublie souvent l’importance d’être présent et offensif en matière de normalisation.

Il me semble qu’il n’existe pas de système construit qui nous permette d’avoir des procédures comparables à celles du DoJ américain, nous manquons de stratégie d’informations partagées. Nous avons bien noté qu’il fallait amorcer un changement culturel ; le but de notre commission est aussi de se projeter dans l’avenir et d’améliorer les dispositifs. Je souhaiterais mieux comprendre le dispositif de loi de blocage. Il a été mis en place et utilisé au niveau français et européen, mais cela n’a visiblement pas fonctionné jusqu’à présent pour certaines entreprises. Airbus, par exemple, est obligé de communiquer toutes les informations demandées par le DoJ. Quelles seraient vos recommandations à ce titre ?

M. Bruno Duvergé. Je ferai le parallèle avec notre audition de M. Bruno Bézard hier. Nous sommes en France dans une culture du secret, tandis que les États-Unis et la Chine dans une culture du partage, de manière assez informelle pour les premiers, avec le CFIUS, et plus formelle en Chine, où les stratégies sont publiquement exposées ; cela permet aux entreprises américaines et chinoises de s’aligner sur un objectif stratégique national. Notre culture du secret nous empêche d’avoir un sentiment national, dans une stratégie défensive ou offensive. C’est en tout cas l’impression que j’en retire à l’issue de ces auditions.

Mme Claude Revel. Je persiste à penser que le positionnement auprès du Premier ministre est le bon : s’il doit y avoir un service d’intelligence économique interministériel, il doit être auprès du Premier ministre, ou éventuellement auprès du Président de la République, en tout cas à la tête de l’exécutif. Si le service est placé dans un ministère, quel qu’il soit, les autres ne se sentiront pas la même obligation de participer. Sans oublier que les sujets sont extrêmement divers. J’ai eu par exemple à travailler sur des sujets concernant l’agriculture. Il faut donc que chaque administration soit appelée à participer ; or cela n’est possible que si cela part d’un niveau exécutif interministériel. Si cela n’a pas marché, il faut réfléchir aux causes. Vous me direz que l’Advocacy Center, aux États-Unis, dont j’ai parlé, dépend du département du commerce, mais ce n’est pas pareil : ce ministère est mandaté pour travailler avec les autres.

L’objet de mon rapport a été de souligner que nous n’avions en effet pas de système construit pour les stratégies de normalisation. Nous ne sommes pas si mauvais : nous possédons toute l’expertise nécessaire, nous avons quelques réussites, mais il faut que nous travaillions mieux ensemble, avec les expertises dont nous disposons au sein de l’État, par exemple l’ex-Conseil général des mines, l’ex-Conseil général des ponts et chaussées, qui ont changé de nom. Il faut aussi travailler avec les entreprises pour investir avec elles les lieux de standardisation privée, très importants dans le numérique. Les Britanniques ont un système de normalisation financé par l’État, pour être présent sur les normes partout dans le monde ; chez les Allemands, c’est le contraire, tout est financé par les entreprises. C’est un sujet essentiel aussi pour la sécurité en amont.

On ne peut pas dire que la loi de blocage n’est pas appliquée, puisque des entreprises comme Alcatel-Lucent je l’ai dit, y ont fait appel. Dans ce cadre, les rapports fournis par le moniteur au DoJ peuvent être examinés par les autorités publiques françaises, qui le font. La loi fonctionne donc, mais elle pourrait certes fonctionner beaucoup plus. Nous pourrions faire plus de communications, mais de manière tranquille – expliquer sans menacer –, mais également alourdir les pénalités, qui restent un peu ridicules : 18 000 euros d’amende ou six mois d’emprisonnement… Mais il vaut tout de même mieux éviter d’en arriver aux sanctions, en essayant plutôt de sensibiliser les entreprises. Elles ne sont pas complètement insensibles au sujet, mais il faut se mettre à leur place : elles ont parfois peur, en se manifestant, de perdre des marchés aux États-Unis ou ailleurs – d’autres pays se sont mis aux sanctions extraterritoriales, en utilisant des amendes fiscales, par exemple… C’est une affaire de confiance : les entreprises doivent se savoir soutenues par l’État – et de manière tout à fait confidentielle.

Je crois beaucoup aussi au niveau européen, malgré la concurrence. Un terme clé de l’intelligence économique est la « coopétition », à la fois concurrence et coopération. Nous avons des concurrents qui sont des partenaires et des partenaires qui sont des concurrents, cela dépend du moment, il faut travailler avec eux. Cela peut être utile au niveau européen.

Vous avez raison, monsieur Duvergé : il faut afficher clairement ce que nous voulons. Ce n’est pas honteux : les États-Unis affichent qu’ils veulent conquérir les big emerging countries. Chaque année, la National Export Strategy dit exactement ce qu’ils veulent réaliser – pas tout, évidemment, mais ils l’annoncent quand même. Les Chinois le font aussi de manière extrêmement claire. Il n’y a aucune raison que nous n’y parvenions pas en Europe. Cela permet de clarifier les règles du jeu, établi de manière démocratique et légitime, et d’éviter les réputations non fondées.

M. le président Olivier Marleix. Le CFIUS à la française est aujourd’hui un bureau d’une sous-direction du Trésor. Pensez-vous que c’est le bon positionnement ou faudrait-il asseoir davantage sa vocation interministérielle ?

Mme Claude Revel. J’ai indiqué dans mes notes, et notamment la dernière, que, compte tenu de son caractère interministériel, il ne serait pas idiot de réfléchir à le positionner de manière interministérielle, auprès du Premier ministre ou d’un service relevant du Premier ministre.

M. Frédéric Reiss. Vous avez parlé de « l’influence normative de la France à l’international ». Pouvez-vous être un peu plus précise sur ce point ?

Je souhaite également revenir sur le dispositif d’intelligence territoriale, dont vous avez souligné l’importance. Vous avez évoqué les régions et les préfets. Que pensez-vous du dispositif des commissaires au redressement productif qui existait au temps des vingt-deux régions françaises ? Avaient-ils une réelle capacité d’anticipation ou bien avaient-ils un rôle plus curatif ?

M. Éric Bothorel. Notre assemblée a adopté hier en première lecture le règlement général sur la protection des données (RGPD) et la question du chiffrement « de bout en bout » a été évoquée. C’est un sujet poussé par l’ANSSI comme une impérieuse nécessité pour se protéger au mieux, même si l’on entend des voix discordantes, du côté de certains ministères, tenter de poser des backdoors. Quel est votre point de vue sur cet aspect technologique ?

Par ailleurs, contrairement à nos amis américains, nous avons une doctrine de séparation entre cybersécurité et cyberdéfense, avec une séparation des tâches et des missions d’agences distinctes. Est-ce à vos yeux l’organisation la plus efficace ? À l’échelon européen, l’Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information (ENISA) devra s’articuler avec les agences respectives de chacun des pays. Quel regard portez-vous sur la manière dont l’organisation est en train de se mettre en place ?

Mme Claude Revel. Les normes internationales sont de deux types : les normes professionnelles, discutées à l’ISO et dans les organisations de standardisation, et les règles, par exemple les règles de négociation internationales. Les normes comme les règles déterminent le cadre des marchés futurs. Si vous faites passer des normes qui correspondent à votre manière de faire, aux savoir-faire que vous êtes les seuls à posséder, vous bloquez les marchés pour les concurrents, vous vous en ouvrez à vous-mêmes et vous avez toujours un cran d’avance. C’est ultra-stratégique. Les Allemands l’ont compris : ils conduisent un travail normatif entre les entreprises et l’État fédéral ou les Länder, par exemple en Chine, depuis vingt-cinq ans, notamment sur les normes automobiles. C’est quelque chose d’essentiel dans les domaines de l’électronique et du numérique aujourd’hui. Derrière le standard PDF, par exemple, on trouve deux ou trois entreprises qui dominaient cette technique et l’ont imposée au monde entier. Il faudra beaucoup de temps pour qu’elles soient détrônées. La France devrait beaucoup plus attentive à cette problématique. Dans la mesure où cela détermine les emplois futurs et relève donc de l’intérêt général, il est normal que l’État y travaille, avec les entreprises, et ait lui-même son propre système d’information. Sous des aspects très techniques se cachent des arrière-pensées très politiques et des stratégies particulièrement tordues.

Les commissaires au redressement productif étaient davantage, me semble-t-il, dans le curatif que dans l’anticipation, mais je me trompe peut-être. Il existait également en région un poste qui a été moqué par certains mais qui n’était pas inutile à mon avis : les ambassadeurs en région. Venus du Quai d’Orsay, ils apportaient leur expertise internationale quand des étrangers, par exemple des Chinois, intervenaient dans des secteurs économiques locaux. Nous avons pu travailler avec eux pour analyser les intentions de ces nouveaux arrivants.

Si certaines entreprises sont opposées au RGPD, car elles y voient des contraintes, sur le fond, ce dispositif est une très bonne chose. La question du chiffrement de bout en bout et de la sécurité technique est à faire comprendre. Elle exige aussi des moyens, des outils, des fournisseurs et prestataires sûrs. Nous travaillions beaucoup avec l’ANSSI sur la cybersécurité. Nous avons ainsi pu constater que, dans près de deux tiers des cas, les failles sont d’origine humaine. Je ne dis pas du tout que le chiffrement n’est pas important – il faut le faire –, mais si les gens ne sont pas formés, ils travaillent par exemple sur des ordinateurs personnels sans les avoir sécurisés, etc. Cela relève surtout de la négligence ; les actes volontairement malveillants sont assez peu nombreux.

Je ne suis pas une spécialiste des dossiers de défense, mais il est clair qu’il faut des ponts entre la cybersécurité et la cyberdéfense, car la défense reposera de plus en plus sur des moyens « cyber ». Dans la défense, vous avez la cybersécurité, mais aussi la cyber-attaque. De même, pour en revenir à l’intelligence économique, qu’il faut connaître les liens entre les stratégies des entreprises privées étrangères qui interviennent dans le secteur de la défense et ce que font leurs gouvernements, dont elles sont souvent les bras armés. Mais comme je ne travaille plus sur ces dossiers, je ne peux vous donner d’éléments plus précis.

M. le président Olivier Marleix. Merci pour toutes ces informations. Nous serions volontiers preneurs de contributions écrites, par exemple de vos notes, dont certaines sont restées lettre morte, pour connaître les suggestions qu’elles pouvaient contenir.

La séance est levée à dix heures cinquante.

19. Audition, ouverte à la presse, de M. David Azéma, associé de Perella Weinberg Partners (PWP), ancien directeur général de l’Agence des participations (APE)

(Séance du jeudi 8 février 2018)

La séance est ouverte à onze heures.

M. le président Olivier Marleix. Monsieur David Azéma, nous vous accueillons principalement, mais non exclusivement, au titre de vos fonctions à la tête de l’Agence des participations de l’État au cours de la période 2012 à 2014. À l’été 2014, vous avez quitté l’APE pour rejoindre la Bank of America Merrill Lynch ; puis, au début 2017, Perella Weinberg Partners, en tant qu’associé pour y diriger des activités de banque d’investissement.

Notre commission d’enquête souhaite vous entendre sur deux sujets principaux.

Vous avez tout d’abord un regard avisé sur l’État actionnaire. À la direction de l’APE, vous avez entrepris une réorganisation interne de l’Agence, et vous sembliez souhaiter une transformation du rôle de l’État actionnaire. À vous lire aujourd’hui, vous semblez avoir éprouvé une certaine déception quant aux possibilités d’engager à ce poste une réelle modernisation de l’action publique dans le domaine économique.

Vous êtes également vice-président de l’Institut Montaigne, think tank reconnu d’inspiration libérale. Dans ce cadre, en janvier 2017, vous avez rédigé une note intitulée : « L’impossible État actionnaire ? », titre évocateur. Selon vous, l’État devrait limiter ses interventions d’actionnaire direct à quelques situations, et notamment à des entités que vous appelez « Agences/Entreprises » caractérisées par des missions naturelles de service public et de faibles perspectives de rentabilité.

Dans cette note, vous appelez de vos vœux une nouvelle politique industrielle conduite au moyen d’instruments « beaucoup plus pertinents » que les hypothétiques leviers au travers d’une détention publique au capital des entreprises.

Cette question est au cœur des sujets qui retiennent l’attention de notre commission. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce point essentiel ?

Vous avez également assisté à l’effondrement d’Areva – vous siégiez au sein de son conseil d’administration – ainsi qu’aux premières grandes difficultés d’EDF.

Quelles conclusions faut-il en tirer sur le peu de poids des administrateurs nommés par l’État, censés mener une mission de surveillance, face à un management potentiellement défaillant, lui aussi nommé par l’État, mais à un autre niveau ?

En second lieu, vous avez eu à connaître toutes les étapes de la préparation de la cession de la branche « Énergie » d’Alstom à General Electric (GE). À votre départ de l’APE, l’accord-cadre du 21 juin 2014 était bouclé. Arnaud Montebourg, devant la commission d’enquête, a déclaré qu’il vous avait confié ce mandat de négociations. Il a également indiqué que vous étiez entouré de conseils, avocats et banquiers. Nous souhaiterions que vous indiquiez quels étaient ces conseils, qui vous ont aidé à définir le montage qui a donné lieu aux accords du 21 juin.

Trois ans après, il ne reste pas grand-chose de l’alliance « entre égaux » que le gouvernement de l’époque avait essayé de nous présenter. L’État n’est pas devenu actionnaire. Il a renoncé à lever l’option d’achat qu’il avait sur les actions Alstom prêtées par Bouygues et Alstom se retire, laissant la totalité du contrôle à General Electric, y compris là où il pouvait exercer une option d’achat. Et la pérennité de certaines activités semble aujourd’hui compromise, je pense en particulier aux activités hydroélectriques, pourtant censées être protégées pendant trois ans.

Nous aimerions que vous reveniez sur la construction de ce schéma de répartition des activités énergie en trois joint-ventures, dont la responsabilité a d’emblée été confiée à General Electric. Clairement, aujourd’hui, tout cela ressemble à un château de cartes qui aura servi d’argument politique, sans empêcher le projet initial de M. Kron de se réaliser, à savoir la vente complète à General Electric. Et l’État n’aura pas exercé les moyens qu’il était à sa disposition pour entraver ce projet.