rapport d'enquête chargée d’examiner les décisions de l’État en matière de politique industrielle, au regard des fusions d’entreprises intervenues récemment, notamment dans les cas d’Alstom, d’Alcatel et de STX, ainsi que les moyens susceptibles de protéger nos fleurons industriels nationaux dans un contexte commercial mondialisé — Dix axes de travail pour une politique industrielle conquérante

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos dE M. Olivier Marleix, Président de la Commission d’enquête
2. 1. Une volonté d’investigation commune à tous les groupes parlementaires
3. 2. La vente d’Alstom power : un cas emblématique qui a révélé des dysfonctionnements dans l’appareil d’État
4. 3. Tirer les leçons de la vente d’Alstom
5. Introduction
6. PREMIÈRE PARTIE : Bilan sur trois cas industriels Emblématiques
7. I. Alstom
8. A. Le rachat du pôle Énergie d’Alstom par General Electric en 2014
9. 1. Alstom n’avait ni la taille critique ni les ressources financières pour faire face seule, à terme, au bouleversement du marché de l’énergie
10. 2. Il fallait qu’Alstom s’adosse à un partenaire d’envergure mondiale
11. a. L’offre de General Electric était intéressante pour Alstom et faisait sens sur le plan industriel
12. b. L’offre de GE est la seule qui a pu aboutir
13. c. Alstom a été fragilisée financièrement par les poursuites américaines anti-corruption mais aucun élément factuel ne permet de corroborer la théorie selon laquelle General Electric aurait instrumentalisé ces procédures pour faciliter le rachat d’Alstom
14. 3. L’action de l’État a permis d’obtenir certaines garanties de la part de GE
15. a. Les engagements de GE vis-à-vis des autorités françaises
16. b. Le renforcement d’Alstom Transport
17. c. La création de trois joint-ventures (JV)
18. d. Des engagements ont été pris pour préserver les intérêts nationaux dans le domaine de la défense
19. 4. Certains points de vigilance demeurent
20. B. Le rapprochement entre Alstom Transport et Siemens
21. 1. Alstom n’était pas à même de faire face, seule, aux nouveaux défis de l’industrie ferroviaire
22. 2. Alstom, Siemens et Bombardier étaient pris dans un véritable « dilemme du prisonnier »
23. 3. La fusion avec Siemens permet de créer un champion européen dans le ferroviaire
24. 4. L’État a obtenu des garanties importantes de la part de Siemens
25. a. Les engagements pris par Siemens
26. b. Le non exercice de l’option d’achat des titres Alstom par l’État
27. 5. Certains points de vigilance demeurent
28. II. AlcatEl
29. A. Le rachat par Nokia a marqué la fin d’une histoire tourmentée pour Alcatel
30. B. L’État a obtenu des garanties essentielles de la part de Nokia
31. 1. Un droit de regard de l’État en cas de vente d’ASN
32. 2. Des engagements en termes d’emplois
33. 3. L’implantation en France du pilotage d’activités de recherche majeures
34. C. Des points de vigilance demeurent
35. 1. Des inquiétudes relatives à la vente d’ASN
36. 2. Des inquiétudes relatives au modèle économique des opérateurs de télécommunications
37. III. STX
38. A. Le difficile maintien d’un champion français de la construction navale dans un marché en plein bouleversement dans les années 2000
39. B. Le choix de l’ancrage européen au cœur du rapprochement avec Fincantieri (2017)
40. deuxiÈme PARTIE : Pour une politique industrielle française conquérante dans un contexte mondialisÉ
41. I. Revaloriser l’image de l’industrie
42. A. L’industrie est souvent dénigrée, rendant difficile la formation et l’embauche de personnes qualifiées
43. 1. L’industrie est souvent dénigrée, à tort
44. a. L’économie française a connu une désindustrialisation incontestable
45. b. Néanmoins, l’industrie est un secteur porteur
46. 2. Les industriels peuvent rencontrer des difficultés à recruter
47. B. Poursuivre la reconquête industrielle engagée ces dernières années
48. 1. Une reconquête industrielle a été amorcée
49. 2. Cette politique mérite d’être poursuivie
50. a. Revaloriser l’image de notre industrie
51. b. Mettre l’accent sur la formation dans l’industrie
52. C. lever les freins à l’embauche dans l’industrie
53. 1. Produire un discours positif et concret sur l’industrie
54. 2. Développer la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE) dans l’industrie
55. 3. Favoriser les filières d’apprentissage pour les métiers industriels en tension
56. 4. Mieux articuler la formation professionnelle et les besoins des industries dans chaque bassin d’emploi
57. 5. Adapter les compétences à la transition énergétique et écologique
58. II. Attirer les investisseurs étrangers et conforter l’attractivité de la France
59. A. L’INVESTISSEMENT direct étranger (IDE), indicateur De l’attractivité française et facteur de dynamisation de son industrie
60. 1. La forte croissance des IDE entrants et sortants témoigne du haut degré d’ouverture de l’économie française
61. 2. En dépit d’une progressive diversification des IDE, les investisseurs étrangers en France restent très majoritairement occidentaux
62. 3. Les IDE peuvent avoir un impact positif sur l’économie française dans le cadre d’un jeu coopératif au niveau international
63. B. METTRE EN VALEUR LE POTENTIEL INDUSTRIEL DE LA FRANCE
64. 1. Un écosystème favorable à l’industrie et aux investissements étrangers a été bâti ces dernières années
65. 2. Cet écosystème doit être renforcé et valorisé auprès des investisseurs étrangers
66. C. Encourager les investissements Étrangers en France
67. 1. Mettre encore davantage en valeur le potentiel industriel de la France
68. 2. Mieux accompagner les investisseurs étrangers
69. 3. Simplifier la gestion administrative des entreprises, potentiel frein à l’accueil d’investissements
70. III. Faire grandir nos industries
71. A. Les entreprises françaises rencontrent des difficultÉs à se financer
72. 1. Une épargne insuffisamment dirigée vers les investissements productifs
73. 2. Des fonds d’investissement de taille modeste et insuffisamment internationalisés
74. B. Favoriser la croissance de nos industries
75. 1. Rediriger l’épargne vers les investissements productifs
76. 2. Opérer un changement culturel dans le monde des fonds d’investissement européen
77. 3. Accompagner les entrepreneurs dans cette dynamique
78. C. Lever les freins à la croissance des entreprises
79. 1. Développer des produits qui permettent d’orienter l’épargne vers l’investissement en fonds propres dans les entreprises
80. 2. Consolider le capital des entreprises grâce à l’incitation de l’actionnariat salarié
81. 3. Faciliter l’ouverture du capital et l’introduction en bourse des entreprises
82. 4. Faciliter la mise en place de fondations d’actionnaires en France
83. 5. Proposer une offre d’accompagnement et de financement qui soit claire et globale
84. IV. Recentrer l’actionnariat public
85. A. l’actionnariat public n’est pas toujours un levier pertinent de politique industrielle
86. 1. État actionnaire et politique industrielle
87. a. Des participations publiques importantes dans l’industrie
88. b. L’actionnariat public comme levier de la politique industrielle
89. c. L’influence de l’actionnariat public dans les entreprises stratégiques
90. 2. Les limites de l’État actionnaire
91. a. Les contradictions de l’État actionnaire
92. b. L’absence de corrélation claire entre le niveau de participation et le degré de contrôle.
93. c. Les limites de l’État brancardier
94. B. limiter les motifs de détention de capital public
95. 1. Restreindre la présence de l’État au capital
96. 2. Modifier la doctrine de l’État actionnaire
97. C. mettre en place des outils alternatifs à la détention de capital public
98. 1. Délimiter les cas de détention de capital public
99. 2. Élargir la palette d’outils alternatifs à la détention de capital public
100. 3. Clarifier les modalités d’intervention de Bpifrance
101. V. Préparer les ruptures technologiques, environnementales et économiques futures
102. A. La défiance est forte vis-à-vis des nouvelles technologies et de la robotisation
103. 1. Les nouvelles technologies sont vues comme « destructrices d’emplois »
104. 2. Les ruptures technologiques créent pourtant de nombreux emplois
105. 3. La France n’est pas encore un pays leader dans ces nouvelles technologies
106. B. Préparer l’industrie aux prochaines ruptures technologiques
107. 1. Mettre l’accent sur l’intelligence artificielle
108. a. Mettre en œuvre une politique économique de la donnée
109. b. Favoriser une recherche agile et diffusante
110. c. Anticiper les impacts sur le travail, l’emploi et la société
111. 2. Anticiper les mutations écologiques et énergétiques
112. a. Les nouvelles filières industrielles énergétiques
113. b. Le stockage de l’énergie
114. 3. Le développement de la 5G
115. C. Mettre en place un cadre confortant cet écosystème technologique naissant
116. 1. Renforcer en France et en Europe l’écosystème des données et de l’intelligence artificielle
117. 2. Faire de la transition écologique et énergétique une force pour notre industrie
118. 3. Ne pas prendre de retard en matière de déploiement de la 5G
119. VI. améliorer le processus de contrôle des IDE sensibles
120. A. le processus de filtrage des ide est efficace mais perfectible
121. 1. Le régime d’autorisation
122. a. La nationalité de l’investisseur
123. b. La nature de l’opération
124. i. L’activité de l’entreprise française cible
125. 2. De l’instruction des dossiers au suivi des engagements
126. a. L’instruction des dossiers
127. b. Le suivi des engagements
128. 3. Une procédure relativement efficace mais peu transparente
129. B. Mieux définir ce qui est stratégique et rendre le processus de contrôle davantage transparent
130. 1. Mieux définir ce qui est stratégique
131. a. De la difficulté de définir ce qu’est une entreprise « stratégique »
132. b. Pour une vision restrictive mais néanmoins protectrice des intérêts stratégiques
133. 2. Améliorer le processus de contrôle
134. a. Une meilleure veille stratégique est indispensable
135. b. Une meilleure prévisibilité pour les investisseurs est nécessaire
136. c. Une meilleure information du parlement serait utile
137. C. Établir un contrôle plus efficace et plus prévisible des iDE
138. 1. Étendre le décret dit « Montebourg » à des technologies et des cas d’usage
139. 2. Rendre plus efficace et plus transparente la procédure de contrôle des investissements
140. a. Mieux identifier, en amont, ce qui est stratégique
141. b. Améliorer la gouvernance de la procédure IEF en renforçant son interministérialité
142. c. Assurer à l’investisseur et à l’entreprise cible des délais prévisibles, courts et différenciés dans le cadre de la procédure IEF
143. d. Renforcer la transparence de la procédure et publier les statistiques
144. e. Garantir une information du Parlement
145. VII. Utiliser des leviers juridiques et rÉglementaires pour promouvoir les intérêts industriels français
146. A. l’état dispose d’une palette d’outils protégeant les intérêts industriels de la France
147. 1. L’État a longtemps été un État colbertiste fortement interventionniste
148. 2. L’État est désormais davantage un État régulateur, arbitre et animateur
149. a. l’État régulateur
150. b. L’État budgétaire
151. c. l’État client
152. B. mieux contrôler les engagements pris par les investisseurs étrangers
153. 1. Les conditions dont peuvent être assorties les autorisations d’investissement gagneraient à être étendues
154. 2. Le suivi des engagements pourrait être renforcé
155. C. Étendre les engagements demandés aux repreneurs et s’assurer de leur respect
156. 1. Étendre la liste des conditions dont peuvent être assorties les autorisations d’investissement
157. 2. Davantage contrôler la mise en œuvre des accords signés entre l’État et l’investisseur
158. VIII. Être en pointe de la moralisation de la vie économique
159. A. les entreprises françaises sont vulnérables aux poursuites extraterritoriales anti-corruption
160. a. Le droit américain de lutte anti-corruption
161. b. La vulnérabilité des entreprises françaises aux poursuites
162. B. Revaloriser la crÉdibilitÉ de la France en tant qu’autoritÉ de moralisation de la vie Économique
163. 1. Les attentes à l’égard de la France sont fortes
164. a. La loi a renforcé le volet « prévention » de la lutte anticorruption.
165. b. La loi a facilité la poursuite de faits de corruption.
166. 2. Mais la France doit désormais renforcer ses moyens de lutte anti-corruption
167. C. mettre pleinement en œuvre la loi sapin 2 et coopérer davantage avec les autorités judiciaires étrangères
168. 1. Mettre pleinement en œuvre la loi Sapin 2
169. a. Volet préventif de la lutte anti-corruption
170. b. Volet répressif de la lutte anti-corruption
171. c. Transparence des représentants d’intérêt
172. 2. Coopérer davantage avec les autorités judiciaires étrangères, notamment américaines
173. a. Se mettre en position de coopérer avec les juridictions les plus actives en matière d’anticorruption
174. b. Réformer la loi de blocage
175. IX. renforcer l’intelligence économique
176. A. la gouvernance de l’intelligence économique est actuellement trop restrictive
177. 1. La montée en puissance progressive d’un dispositif coordonné d’intelligence économique au sein des services de l’État
178. 2. La logique essentiellement défensive de l’architecture nationale d’intelligence économique mise en place en 2016
179. 3. Les faiblesses de l’intelligence économique territoriale :
180. B. Élargir le champ d’intervention de l’intelligence Économique
181. C. mobiliser tous les acteurs de l’intelligence économique
182. 1. Renforcer les remontées d’informations depuis les services de renseignement
183. 2. Mobiliser davantage l’ensemble des collectivités territoriales autour des enjeux de l’intelligence économique
184. 3. Mettre en valeur la dimension offensive de l’intelligence économique
185. 4. Diffuser une culture de l’intelligence économique, en priorité auprès des cadres d’entreprises
186. X. promouvoir une politique industrielle plus offensive À l’échelle de l’union européenne
187. A. L’Union europÉenne ne protÈge pas suffisamment ses entreprises
188. 1. Une faible protection de l’Union européenne en termes de contrôle des investissements directs étrangers
189. 2. Une politique de la concurrence trop dogmatique
190. B. Une prise de conscience tardive mais néanmoins salutaire : l’élaboration d’une nouvelle feuille de route pour la politique industrielle
191. 1. De timides avancées en termes de politique de la concurrence : ne plus empêcher l’émergence de champions européens
192. C. Renforcer par une proposition de résolution européenne l’évolution de la politique industrielle au niveau de l’Union européenne
193. 1. Soutenir la proposition de règlement établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers en l’amendant
194. 2. Pour une politique européenne anti-trust plus vertueuse
195. LISTE DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE
196. EXAMEN EN COMMISSION
197. Contributions
198. A. CONTRIBUTION DU GROUPE LES REPUBLICAINS AU RAPPORT RELATIF À LA COMMISSION D’ENQUÊTE SUR LES DECISIONS DE L’ETAT EN MATIERE DE POLITIQUE INDUSTRIELLE, EN PARTICULIER LE DOSSIER ALSTOM
199. B. CONTRIBUTION DE M. LACHAUD, GROUPE La France INSOUMISE
200. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
201. LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES LORS DES DÉPLACEMENTS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE

Avant-propos dE M. Olivier Marleix, Président de la Commission d’enquête

1. Une volonté d’investigation commune à tous les groupes parlementaires

Le 25 octobre 2017, à l’initiative du groupe Les Républicains, l’Assemblée nationale a adopté la proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête sur les décisions de l’État en matière de politique industrielle, au regard des fusions d’entreprises intervenues récemment, notamment dans les cas d’Alstom, d’Alcatel, de STX, ainsi que les moyens de mieux protéger nos fleurons industriels nationaux dans la compétition mondiale.

En particulier, la cession de la branche énergie d’Alstom à l’américain General Electric (GE) en 2014 dans des conditions sujettes à questionnement, puis la fusion-absorption de sa branche transport, trois ans plus tard, par Siemens, avaient conduit la plupart des groupes parlementaires à vouloir analyser pour mieux les comprendre, les conditions dans lesquelles les ministres de l’Économie font usage du pouvoir que leur confie la loi d’autoriser des investissements étrangers dans les secteurs stratégiques.

L’objectif de la commission d’enquête était de pousser plus loin les questionnements succinctement évoqués sous la précédente mandature et qui n’avaient pas permis compte tenu du format (auditions devant les commissions parlementaires, questions d’actualités) d’aller au fond des choses.

Les pouvoirs dévolus à une telle instance de contrôle (pouvoir de convocation, audition sous serment, vérification sur pièce et sur place etc.), ont permis de conduire un travail qui, s’il laisse encore planer des zones d’ombre, est allé au bout de la plupart des questions soulevées dans le débat public.

Une commission d’enquête n’est ni un salon de thé, ni un tribunal. Nous avons souhaité aller au-delà de l’exercice convenu des présentations policées, de la langue de bois et les éléments de langage des communicants. Elle n’est pas non plus un tribunal : la commission n’est pas là pour juger mais pour comprendre.

Si cette commission d’enquête a pu déranger, c’est parce qu’elle est venue chambouler des pratiques politiques, administratives et des affaires qui relèvent de l’entre soi. Cette mise en lumière a perturbé les acteurs habituels peu habitués à rendre comptes des droits et prérogatives que leur confère la loi ou bien encore des souplesses qu’ils s’accordent avec les règles de transparence de la vie publique.

Enfin le rôle de cette commission était d’apprécier les décisions de l’État lorsque la loi lui impose d’intervenir pour des motifs de préservation des intérêts essentiels de la Nation dans des opérations qui relèvent normalement de la liberté d’investir, notamment pour des opérateurs étrangers.

En effet, depuis que la France reconnaît, avec la loi de 1966 la liberté des relations financières avec l’étranger et la libre circulation des capitaux, elle a fixé comme seule limite les activités qui, soit participent à l’exercice de l’autorité publique, soit sont de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale ou concernent, au sens large, le commerce des armes et munitions.

C’est le dispositif législatif de l’article L.151-3 du code monétaire et financier, qui confie au ministre de l’Économie la responsabilité d’accorder - ou non - cette autorisation et de l’assortir, le cas échéant, de conditions pour préserver les intérêts essentiels de la Nation. Cette limite n’a jamais été remise en cause dans notre droit. La question était donc de savoir comment elle était exercée in concreto.

2. La vente d’Alstom power : un cas emblématique qui a révélé des dysfonctionnements dans l’appareil d’État

➢ Une entreprise essentielle à la sécurité nationale et à la défense

Tout est toujours une question de point de vue : certains diront que du point de vue industriel, la vente d’Alstom à General Electric faisait sens. C’est possible, et l’on pourrait ajouter que du point de vue des actionnaires elle ne fut pas non plus une mauvaise affaire. Mais ce que la loi protège, ce sont « les intérêts fondamentaux de la nation ». À cet égard, au terme de six mois d’investigation, j’ai acquis la conviction, qu’en autorisant la vente d’Alstom à GE l’État a failli à préserver les intérêts nationaux.

Le caractère « stratégique » d’Alstom n’est plus à démontrer : ce qui se jouait avec Alstom, c’était l’équipement de nos 58 réacteurs nucléaires, leur maintenance, la capacité pour la France de vendre des centrales nucléaires 100 % françaises. Alstom était aussi le leader mondial dans l’énergie hydroélectrique.

Dans le domaine militaire, Alstom était aussi un fournisseur de premier plan pour l’armée française ; l’argument consistant à dire que GE est déjà un fournisseur à travers Thermodyn offre une médiocre consolation puisque Thermodyn a été elle-même rachetée par GE au français Framatome en 2000.

Accessoirement, Alstom n’est pas une entreprise privée comme une autre : héritière de la Compagnie générale d’électricité, ses produits et savoir-faire sont issus en grande partie d’efforts publics de recherche et de développement et d’une politique nationale de commande publique volontariste. Elle est en grande partie le fruit de ce que l’on appelle « le colbertisme », politique à l’origine des grands programmes industriels qui ont donné naissance à Alcatel, France Telecom-Orange, Arianespace, Airbus… M. Kron n’a jamais été que le dépositaire d’une réussite qui est celle des générations précédentes. Enfin, dix ans avant cet épisode final de 2014, Alstom avait été sauvé par l’État qui l’avait recapitalisée à hauteur de 700 millions d’euros. Ce qui s’est joué avec la vente d’Alstom, c’est donc 70 ans d’efforts humains et financiers de la Nation pour bâtir une souveraineté énergétique et militaire dans le secteur nucléaire.

L’argument de la taille critique d’Alstom pourrait être discuté à l’infini. Quand M. Kron justifie la vente en expliquant que « le marché des turbines à gaz (…) était à l’époque de 300 à 400 unités par an (…) il est maintenant de 100 turbines, avec une capacité de production mondiale de 400 unités. La consolidation du secteur était nécessaire » ; il oublie de dire que ce secteur ne représente que 8 % de son chiffre d’affaires et qu’Alstom dans ce secteur plus concurrentiel ne pèse que 8 % des parts de marché mondial sur la période 2003-2013. La vraie valeur ajoutée d’Alstom réside dans les turbines vapeur (30 % de son activité) et le nucléaire où elle est leader mondial avec 23 % des parts de marché en 2013.

Si cette fusion représente un projet industriel, c’est celui de GE qui réalise une opération de croissance externe. Côté Alstom, elle exprime le projet financier (légitime) de son actionnaire, et côté État, elle n’exprime qu’un laisser faire.

Si l’on est arrivé à une telle défaillance de l’État à protéger ses intérêts fondamentaux, c’est par cécité, imprévision et entre soi.

➢ Le cas Alstom révèle la méconnaissance par l’État français des procédures extraterritoriales de la justice américaine :

Alstom cible du Departement of Justice (DoJ) des États-Unis

Le poids éventuel de la procédure menée par le DoJ sur la décision de Patrick Kron a donné lieu à beaucoup de supputations. Le DoJ, lui-même, en communiquant avec emphase sur « l’amende la plus importante de son histoire » n’a pas cherché à minimiser l’impact de sa procédure.

L’ancien Président d’Alstom a une grande de responsabilité dans l’exagération dont a pu être entourée cette affaire en adoptant un système de défense clairement mensonger. En effet, lors de ses deux auditions devant la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale les 11 mars et 1er avril 2015, il a écarté tout lien entre la vente de la branche power d’une part, et « la négociation avec le DoJ » d’autre part, affirmant clairement que la seconde avait été postérieure.

La réalité n’est pas celle-là, et c’est l’une des principales mises au point de notre commission d’enquête : une enquête a été ouverte par le DoJ à l’encontre d’Alstom dès la fin de l’année 2010 et s’est poursuivie en 2011, 2012, 2013 pour se clore en 2014. À ce moment, l’enquête étant close, Alstom a été invitée soit à plaider coupable, soit à être renvoyée en procès. C’est ce que M. Kron appelle une « négociation ». Pourquoi donc avoir nié l’antériorité de cette enquête ?

Étrangement, depuis quatre ans M. Kron s’évertue à répondre à une question qui ne lui est pas posée en se défendant d’avoir subi un chantage de la justice américaine (« l’existence éventuelle de pressions du DoJ sur Alstom pour que celle-ci vende une grande part de ses actifs à GE en contrepartie d’un abandon des poursuites pénales contre les cadres supérieurs d’Alstom »).

La question n’est évidemment pas celle-là, mais plus simplement, la menace d’une amende a-t-elle pu peser sur la décision de M. Kron de vendre ? À cette seconde question notre Commission d’enquête répond par l’affirmative. M. Kron a réaffirmé devant nous que « l’entreprise allait dans le mur ». La perspective d’une amende attendue à près d’1 milliard $ (finalement prononcée à 772 millions $) a incontestablement rapproché le mûr… Même si elle n’en est probablement pas la cause déterminante - qui reste économique - il est clair que cette amende qui aurait absorbé la moitié de la trésorerie de l’entreprise (1,5 milliard € en mars 2015) a accéléré la prise de décision de M. Kron. Le délai demandé par l’entreprise pour ne payer l’amende qu’après la vente montre son embarras.

Enfin, la perspective d’une telle amende a probablement restreint le champ des acquéreurs possibles ; GE étant le plus familier du système judiciaire américain.

General Electric a-t-elle joué un rôle dans cette affaire ? Rien ne permet de l’affirmer. GE a profité d’une situation dans laquelle Alstom s’est placée elle-même en accumulant les affaires de corruption.

L’affaire Alstom a été l’occasion pour notre Commission d’enquête de s’interroger sur les procédures américaines anti-corruption et plus généralement sur l’extraterritorialité du droit américain.

L’excellent rapport parlementaire de Pierre Lellouche et Karine Berger de février 2016 a parfaitement mis en lumière ce sujet. Ces procédures ont déjà lourdement frappé des entreprises françaises ou européennes : BNP-Paribas (9 milliards $ d’amende), Total, Alcatel, Technip, l’allemand Siemens, le britannique Rolls-Royce. La Société générale fait actuellement l’objet d’une enquête pour laquelle elle a inscrit dans ses comptes 2017 une provision pour litige de 2,3 milliards € et le DoJ s’intéresse à son tour à la situation d’Airbus. Même s’il est incontestable que les entreprises européennes ne sont pas les seules à être dans le viseur du DoJ, elles sont visiblement surreprésentées.

Ces procédures sont légitimées par la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agent public étranger dans les transactions industrielles de 1997 que la France a ratifiée.

Mais nos opinions publiques regardent ces procédures avec suspicion. La question des moyens utilisés par les Américains a été posée par les révélations d’Edward Snowden sur l’intérêt de la NSA pour les contrats de nos entreprises notamment dans les secteurs de l’énergie ou des infrastructures de transport. La compétence mondiale que s’arroge l’administration américaine au prétexte que le dollar ou un serveur américain a été utilisé a de quoi surprendre. De la même façon, entendre un procureur américain affirmer à notre commission d’enquête que l’objet de ces procédures est de « défendre les actionnaires américains » contre des pratiques déloyales révèle un patriotisme judiciaire étranger à notre culture ! Enfin, les procureurs du bureau des affaires internationales du DoJ que nous avons interrogé sur l’emploi de moyens « non conventionnels » dans ces procédures, se sont contentés de nous répondre que nous avions les mêmes…

Autre élément d’incompréhension face à ces procédures américaines, la dissymétrie des moyens. Les moyens consacrés par les Américains à la lutte contre la corruption internationale sont considérables, tant au sein du DoJ que de la SEC (Securities and Exchange Commission) et sont mal appréhendés de notre côté de l’Atlantique.

L’État ne semble pas avoir pris la mesure de ces procédures.

Ces procédures appelleraient de la part des autorités française un accompagnement de nos entreprises dans leur collaboration avec la justice américaine, mais aussi la garantie du respect des conventions internationales relatives à l’entraide judiciaire internationale pour ne pas laisser des justiciables français face à une procédure judiciaire qui n’est pas la même que la nôtre et peut se révéler moins protectrice de leurs droits. Dans le cas d’Alstom, par exemple, Frédéric Pierucci, Vice-Président d’une filiale d’Alstom, a appris seulement lors de son arrestation à New York, le 23 avril 2013, qu’il était mis en examen depuis de long mois, sans le savoir… L’État doit également pouvoir s’assurer du respect de la loi de blocage quand il le juge nécessaire.

L’affaire Alstom a révélé l’absence totale de coordination interministérielle entre les ministères de la Justice, des Affaires étrangères ou de l’Économie, et a laissé l’entreprise seule dans sa stratégie face aux procureurs américains. Le ministre Montebourg nous a indiqué n’avoir jamais été informé de la procédure concernant Alstom. La DGSE était-elle informée des enquêtes en cours ? Retranchés derrière le « secret défense » ses représentants n’ont pas souhaité éclairer notre commission d’enquête sur ce point. On peut donc juste l’espérer, tout en regrettant que les autorités hiérarchiques auxquelles ce service rendait compte n’aient pas anticipé sur ce que cette procédure aurait de déstabilisant pour Alstom.

➢ Le cas Alstom a mis en évidence que la procédure de contrôle des Investissements étrangers en France est largement pervertie.

Notre Commission d’enquête s’est longuement attardée sur la façon dont la procédure de contrôle des investissements étrangers avait été mise en œuvre dans le cas concret d’Alstom.

Selon les termes de la loi, la décision d’autoriser la vente d’un actif stratégique relève du seul ministre de l’Économie et elle est prise au terme d’une instruction qui doit permettre de préserver les intérêts nationaux qui pourraient être menacés.

Dans la pratique, il semble que dans notre pays se soit plutôt installée l’habitude d’aller d’abord chercher un feu vert au sommet de l’État, l’administration réalisant, ensuite, l’instruction formelle de l’autorisation.

Le ministre Montebourg n’a jamais caché avoir mal vécu ce qui lui a été présenté comme un fait accompli, découvert par l’intermédiaire d’une dépêche de l’agence Bloomberg en date du 24 avril 2014, et ce malgré les dénégations de M. Kron convoqué pour s’expliquer sur une telle possibilité quelques semaines plus tôt.

Son successeur, M. Macron, entendu par la Commission des affaires économiques le 11 mars 2015 avait déclaré de même que « le Gouvernement a été mis devant le fait accompli » (…) et « s’est trouvé face à un projet totalement ficelé ».

Au terme de ces six mois d’investigations, il est évident à mes yeux que le ministre de l’Économie en poste au moment où l’annonce de la vente d’Alstom Power a été rendue publique, a été court-circuité par la Présidence de la République. La chronologie de cette vente semble différente et avoir débuté plus tôt.

Nous avons appris lors de l’audition de M. David Azéma, ancien directeur général de l’Agence des participations de l’État (APE), l’existence d’une étude commandée par l’APE au cabinet AT Kearney le 23 octobre 2012 dans le cadre d’une procédure d’urgence, avec mention du secret. La lettre de commande était ainsi rédigée « le groupe Bouygues pourrait vouloir céder sa participation au capital d’Alstom ». Il est alors demandé « d’évaluer les avantages et inconvénients résultants d’un changement d’actionnaire pour l’entreprise, pour l’industrie française et pour l’emploi ».

En clair, la commande passée à AT Kearney n’est pas celle d’une analyse théorique du marché des turbines pour s’interroger sur la stratégie d’Alstom mais repose bien sûr une information précise relative à un changement d’actionnaire de référence. Selon les informations en notre possession, l’auteur de cette commande était le Secrétaire général adjoint de la Présidence de la République.

La chronologie de la vente d’Alstom est plutôt celle-ci :

– En 2012, recherche par Bouygues de solutions de cession de ses actifs dans Alstom ;

– Octobre 2012, la Présidence de la République, informée du projet, demande à l’APE son analyse et ne met pas de veto au projet ;

– Été 2013, contacts exploratoires entre Alstom et GE via M. Poux-Guillaume, Président d’Alstom Grid ;

– Février 2014 : accord de principe entre MM. Kron et Immelt pour travailler à la fusion.

Au-delà des critiques qui pourraient être formulées sur la forme d’un tel dysfonctionnement ; sur le fond, il est regrettable que les autorités de l’État qui ont disposé d’une information suffisamment précise pour commander une étude au coût de 299 000 € sur l’avenir d’Alstom n’aient pas jugé utile de poursuivre leur action pour anticiper l’avenir de cette entreprise, sauf à considérer qu’elles approuvaient dès lors le scénario d’un adossement à GE.

De la même façon, la cession annoncée en septembre 2017 d’Alstom Transport à Siemens – alors qu’il s’agit là-aussi d’une entreprise stratégique par ses activités, du TGV aux systèmes automatiques de circulation ferroviaire – semble relever de la même inversion du processus : elle a été le fruit d’une décision politique au plus haut niveau de l’État, avant que la procédure ne soit instruite par Bercy et que toutes ses conséquences pour nos intérêts fondamentaux ne soient identifiées.

➢ Les engagements pris par GE amènent à s’interroger sur la crédibilité de notre dispositif juridique.

En 2014, Arnaud Montebourg monte dans l’urgence un dispositif pour permettre de conserver un minimum de contrôle sur Alstom : il obtient de Bouygues le prêt de 20 % du capital d’Alstom avec une option d’achat jusqu’à fin 2017, il impose à GE la création de trois joint-ventures sauvant les apparences d’un « mariage entre égaux », il habille le tout d’une promesse de GE de créer 1 000 emplois en France.

Trois ans après, il ne reste rien du meccano demandé et validé par l’État français :

– En octobre 2017, l’État a décidé de ne pas se porter acquéreur des actions Bouygues ;

– Le gouvernement a accepté qu’Alstom vende, à partir de septembre 2018, sa participation dans les trois co-entreprises (joint-ventures) formées avec GE… à sa demande, mettant fin au passage au mythe de l’alliance ;

– GE n’atteindra pas sa promesse de 1 000 créations d’emploi sur le territoire, seuls 358 emplois nets ont été créés fin 2017 ;

– À Grenoble, General Electric a annoncé la suppression de 345 postes sur les 800 que compte l’activité Hydro et la fermeture de l’atelier de mécanique lourde ;

– À Belfort, les sous-traitants de GE constatent que les commandes promises ne sont pas au rendez-vous ;

– Enfin, dès 2019, les ex-Alstom ne seront plus protégés du plan de restructuration massif décidé par GE en Europe (suppression de 4 500 emplois annoncée, soit 18 % de ses effectifs) ;

– Plus généralement, c’est bien le maintien des savoir-faire industriels qui est en question.

La question de la crédibilité des engagements pris est donc posée. Celle de la capacité, et même de la volonté, de l’État à les faire respecter également. Notre droit prévoit la possibilité pour le ministre de l’Économie de prononcer des sanctions allant jusqu’au double du montant de l’investissement réalisé. Ces dispositions n’ont jamais été utilisées.

➢ Enfin, le montant extravagant des honoraires payés par Alstom et GE dans le cadre de cette fusion amène à se demander où est la frontière entre conseil et influence sur la décision.

La commission d’enquête a permis de mettre partiellement en lumière les moyens mis en œuvre par les deux entreprises pour accompagner cette fusion.

Côté Alstom, on comptait dix cabinets d’avocats, deux banques conseils (Rothschild & Co, Bank of America Merrill Lynch) et deux agences de communication (DGM et Publicis). Côté General Electric, on comptait trois banques conseils (Lazard, Crédit Suisse, et Bank of America), l’agence de communication Havas et de nombreux cabinets d’avocats.

Le coût de l’opération pour Alstom, s’est élevé à 262 millions d’euros dont une partie serait de la fiscalité et des taxes. Il est difficile d’imaginer que General Electric n’a pas mis autant d’argent sur la table.

Une telle surabondance de moyens permet-elle encore à l’État et aux actionnaires de prendre des décisions éclairées ? Reste-t-il encore quelqu’un sur la place de Paris pour faire valoir des intérêts contraires ? N’est-ce pas une façon de rémunérer au-delà d’une mission et de travaux incontestablement effectués, une forme d’influence sur la décision elle-même ?

3. Tirer les leçons de la vente d’Alstom

Même une bonne décision prise dans de telles conditions de manque de transparence ne pourrait que soulever débat. Au-delà des divergences d’analyse qui ont pu exister au sein de notre Commission d’enquête sur la pertinence des fusions-acquisitions Alstom/GE et Alstom/Siemens, notre Commission d’enquête s’est retrouvée très largement autour de propositions convergentes.

➢ La procédure de contrôle des IEF qui doit être rendue plus crédible

Le débat protectionniste/attractivité doit être écarté

Notre Commission d’enquête a permis de lever les caricatures souvent répandues sur la nécessité de contrôler les investissements étrangers affectant nos entreprises stratégiques. Il n’y a plus personne de sérieux pour tenir un discours selon lequel les tenants de la protection de notre sécurité nationale et de nos intérêts nationaux seraient de dangereux protectionnistes. À l’inverse il ne saurait être reproché aux défenseurs de l’attractivité d’être vendus aux intérêts de l’étranger.

Notre Commission a permis de sortir le contrôle des investissements étrangers en France d’un entre soi et d’une forme de secret qui voulaient qu’un avocat d’affaires américain fût plus facilement informé de ce qui se passait à Bercy qu’un représentant de la Nation. Il est à mettre au crédit de notre Commission qu’après trois années de questions écrites demandant un simple état statistique des opérations conduites en France et faisant jusque-là l’objet d’un refus catégorique de réponse, les services de Bercy et le ministre de l’Économie lui-même s’accordent à donner enfin des chiffres sur l’ampleur du contrôle.

Si les opérations sont emblématiques et d’un montant significatif - parfois plusieurs milliards d’euros - elles ne concernent qu’une centaine de dossiers par an. Toutes les grandes économies ont adopté ce type de dispositif sans que la question de leur attractivité ne se pose (aux États-Unis avec une réforme en cours, l’Allemagne qui a réformé son dispositif a l’été 2017…).

La procédure IEF est un mode d’intervention non capitalistique utile face à l’accélération de la circulation des transactions financières.

Il n’y a jamais eu autant de liquidités disponibles dans le monde (États-Unis et Asie) avec un risque qui s’accroît de redistribution de la propriété des entreprises. La fragilité capitalistique des entreprises françaises les expose particulièrement. Les procédures de contrôle des investissements étrangers sont des outils non capitalistiques utiles par temps de disponibilités budgétaires limitées. Ils ne doivent toutefois pas permettre à l’État d’en faire moins comme actionnaire, mais d’en faire plus.

Le projet de règlement européen souhaitable, mais évidemment pas en substitution des États.

Un projet de Règlement est en cours d’examen par le Parlement européen sur le « filtrage » des investissements étrangers. La France, l’Allemagne et l’Italie ont exprimé une position commune en sa faveur. Il s’agit d’un mécanisme de coopération, qui laisse bien aux États-membres le soin de juger de ce qui relève de leur sécurité nationale. Ce projet doit être soutenu dans la mesure où il ne prive pas les États de leur compétence souveraine.

Les conditions susceptibles d’être imposées à l’investisseur sont mal définies

L’article R. 153-9 du code monétaire et financier qui précise les « conditions » susceptibles d’être imposées à l’investisseur par le Ministre de l’économie sont définies, pour la plupart, en termes de finalités et non pas d’outils juridiques. Cette rédaction gagnerait à être améliorée pour être rendue plus lisible pour l’investisseur et plus opposable en termes juridiques.

➢ Une procédure qui doit être placée sous contrôle parlementaire

Lors de notre déplacement aux États-Unis, le Secrétaire général du CIFIUS nous a clairement déclaré que « sans contrôle parlementaire il ne se passerait rien ». Autrement dit, c’est l’assurance que le processus de prise de décision sera analysé et que ses acteurs auront à en rendre compte qui fait la rigueur de ce dispositif.

Comme l’a souligné Bruno Le Maire il n’est pas normal d’avoir recours à une commission d’enquête pour effectuer ce travail de contrôle.

Deux types d’information pourraient être livrés :

Après l’examen d’une opération IEF, les présidents des groupes parlementaires et les présidents des commissions parlementaires concernées pourraient recevoir une note d’information confidentielle leur donnant des assurances sur les intérêts nationaux identifiés et les moyens de sauvegardes imposés à l’investisseur

Un rapport annuel récapitulant les autorisations accordées et les conditions posées par l’État pourrait être remis au parlement.

➢ Une procédure qui doit être entourée des règles minimum de transparence de la part des représentants d’intérêts

La transparence des actions d’influences sur les décisions d’autorisation préalable des investissements étrangers est aussi un enjeu clé pour assurer la préservation de nos intérêts nationaux.

Les banquiers d’affaires ne se considèrent pas comme des « représentants d’intérêts », considérant que « les actions en vue d’obtenir une décision individuelle de l’administration ne sont pas considérées comme des actions de représentation d’intérêts… ». Ils ne sont donc pas inscrits au répertoire de la HATVP et ne remplissent aucune des obligations relatives aux représentants d’intérêt.

C’est oublier que l’administration n’est pas ici en compétence liée mais dispose d’un pouvoir discrétionnaire et qu’elle doit donc être à l’abri des influences. En l’occurrence on rappellera que la rémunération des banques d’affaires dépend de la finalisation des opérations. Elles ont donc un immense intérêt à convaincre l’État d’accorder son autorisation. Il est indispensable de changer cette pratique.

Enfin, bien évidemment l’avenir de notre industrie, suppose avant tout que soit enfin améliorée sa compétitivité salariale et qu’elle trouve les moyens de financement de long terme qui lui font défaut dans notre pays.

*

La commission d’enquête avait deux objectifs : comprendre les décisions passées, préparer les décisions à venir.

Sur le passé la plupart des zones d’ombre ont été éclairées et les défaillances mises en évidence.

Pour l’avenir nous nous réjouissons des évolutions que le gouvernement s’est dit prêt à mettre en œuvre : la modification du dispositif d’autorisation IEF, l’extension de son champ d’application, le renforcement du régime de sanction, la coopération européenne, la transparence de la décision, la régulation des pratiques et l’instauration d’un contrôle du parlement, autant de lignes de force acquises par la création et aux travaux de notre commission d’enquête. Il s’agit d’un sujet d’intérêt national pour nos concitoyens, nos salariés, nos entreprises et nos intérêts stratégiques.

Introduction

Chaque semaine, 21 sociétés étrangères décident d’investir en France. Notre pays est, à ce titre, un des États les plus attractifs au monde. Ces investissements sont le témoignage d’une confiance et d’une reconnaissance de l’excellence de l’industrie française dans bien des domaines : qualité de nos savoir-faire, performance de nos infrastructures, compétitivité de nos entreprises, potentiel de croissance de nos industries…

Néanmoins, si ces investissements sont une chance au quotidien pour les plus de 3 millions d’entreprises en France, ils peuvent également, dans de rares circonstances, poser question. Soit parce qu’ils peuvent représenter une menace pour la sécurité nationale, soit parce qu’ils peuvent être le fruit d’une tentative d’appropriation du patrimoine technique et scientifique de nos industries par une entité étrangère.

Des exemples récents, perçus par certains comme une opportunité et par d’autres comme une menace, sont venus nourrir un traumatisme national sur la restructuration d’entreprises vues comme des « joyaux », des « fleurons », des « champions » français... Ce sont notamment les cas d’Alstom, Alcatel et STX. Trois entreprises françaises qui ont récemment fait l’objet d’investissements étrangers. Trois cas d’école qui ont donné lieu à de multiples interrogations et qui sont à l’origine des travaux de cette commission d’enquête, au titre du « droit de tirage » du groupe Les Républicains (LR) et unanimement souhaitée par des parlementaires de tous bords.

La première partie de notre rapport d’enquête est donc consacrée au bilan de la politique industrielle de l’État dans le cadre de ces trois « cas » d’étude industriels. Elle met en lumière deux types de questionnements majeurs.

D’une part, des questionnements d’ordre économique. Ils sont, avant toute chose, ceux qui président aux décisions industrielles. Quelle était la situation de ces entreprises avant l’arrivée d’investisseurs étrangers ? Quelles étaient les forces en présence sur leur marché (nouveaux entrants, fournisseurs, clients, produits de substitution, concurrence) ? Quelles étaient leurs options stratégiques à un instant ? Pouvaient-elles faire autrement ? (…) Si certains sous-estiment grandement ces contraintes économiques qu’ils jugent, en raison d’un biais rétrospectif, secondaires, ces dernières n’en demeurent pas moins essentielles à la bonne compréhension des décisions industrielles. S’abstraire des réalités économiques qui ont guidé en tout premier lieu les décisions stratégiques de ces entreprises, n’aboutirait qu’à une vision hors sol (ou romancée) de notre histoire industrielle.

D’autre part, les questionnements liés aux conditions dans lesquelles ces entreprises ont été restructurées avec l’entrée d’investisseurs étrangers : Quelles sont les circonstances entourant ces ventes ? Est-ce que des facteurs politiques ou juridiques (autres qu’économiques justement), sont venus interférer durant ces processus de restructuration ou de fusion-acquisition ? Des décisions alternatives auraient-elles pu se réaliser sans ces interférences supposées ? L’État a-t-il pleinement joué son rôle ? (…) De nombreuses théories ont émergé ces dernières années et nous avons voulu les éprouver. Sans tabou.

Sous la Présidence d’Olivier Marleix (LR), notre commission a donc été libre pendant six mois d’auditionner plus d’une cinquantaine d’acteurs du monde industriel et politique, procéder à une centaine d’heures d’auditions, poser librement toutes les questions, visiter plusieurs sites industriels, contrôler sur pièce et sur place nombre de documents confidentiels (notamment au sein du ministère de l’économie et des finances).

Notre commission apporte donc des réponses aux questions qui entourent ces trois « cas » industriels. Avec une approche factuelle. Sans complaisance. Sans naïveté.

Bien évidemment, les débats perdureront après la publication de ce rapport.

Certains refuseront d’admettre que la stratégie d’une entreprise répond avant tout à des impératifs économiques dans un contexte mondialisé. Au risque de décevoir ceux qui considèrent qu’il suffit que l’actionnariat d’une entreprise soit 100 % français pour que cette dernière soit « sauvée », notre commission s’est attachée à rechercher les conditions d’un patriotisme économique effectif, qui préserve notre sécurité nationale, promeut le savoir-faire sur le sol français et défend l’emploi des salariés français, quelle que soit la couleur de passeport des actionnaires.

Certains refuseront d’admettre les faits avérés sur les conditions politiques et juridiques des opérations analysées. Au risque de décevoir ceux qui ont un agenda politique caché ou qui considèrent que de multiples thèses restent valides sans preuve, notre commission s’est attachée à faire émerger une seule vérité, fondée sur des faits éprouvés.

La seconde partie de notre rapport se projette vers l’avenir de la politique industrielle.

Notre commission a largement étudié la question des outils que possède l’État en matière de contrôle sur les investissements étrangers (la fameuse procédure « IEF »). Certes essentielle, cette question centrale ne peut se substituer à une approche beaucoup plus large des décisions de l’État en matière de politique industrielle. Car le simple contrôle des investissements étrangers (finalement limité vis-à-vis des 1 300 nouvelles décisions d’investissement étranger en France chaque année), ne peut constituer à lui-seul une politique industrielle complète et cohérente.

Contrôler et bloquer des investissements étrangers est parfois nécessaire pour préserver nos intérêts nationaux. Mais ce seul contrôle ne saurait résoudre les questions essentielles de financement, de taille critique, de compétitivité, de développement des compétences ou encore, d’avance technologique (…) que doivent surmonter nos industries dans la compétition mondiale. Or, c’est précisément un accompagnement sur ces questions qu’attendent les industriels et les salariés de l’industrie. Nous en sommes convaincus.

C’est en vue de répondre utilement à ces enjeux pour l’avenir que nous formulons dix axes pour une politique industrielle offensive, résolument tournée vers l’avenir :

– Revaloriser l’image de l’industrie et mettre l’accent sur la formation ;

– Attirer les investisseurs étrangers et conforter l’attractivité de la France ;

– Faire grandir nos industries ;

– Recentrer l’actionnariat public ;

– Préparer les ruptures technologiques, environnementales et économiques futures ;

– Améliorer le processus de contrôle des investissements étrangers sensibles ;

– Utiliser des leviers juridiques et réglementaires pour promouvoir nos intérêts ;

– Être en pointe de la moralisation de la vie économique ;

– Renforcer l’intelligence économique ;

– Promouvoir une politique industrielle plus offensive à l’échelle de l’Union Européenne.

Il ne s’agit pas là d’incantations ou de vœux pieux mais de propositions fortes et concrètes pour une vision positive et fière de nos industries. Notre rapport comprend donc cinquante mesures opérationnelles pouvant, dès demain, améliorer la performance de notre industrie, préserver le savoir-faire sur le sol français et faire croître l’emploi des Français dans l’industrie.

Les membres de la commission d’enquête seront force de proposition lors des futurs débats au Parlement, suivront l’exécution des préconisations de ce rapport et évalueront l’efficacité des dispositifs mis en œuvre.

À ce titre, ils s’engagent dès aujourd’hui pour une politique industrielle conquérante.

PREMIÈRE PARTIE : Bilan sur trois cas industriels Emblématiques

Si l’objet de cette commission d’enquête, aux yeux de son rapporteur, est surtout d’être force de proposition en matière de politique industrielle, une partie des travaux a consisté en un examen rigoureux de trois fusions intervenues récemment. Les entreprises concernées figurent dans l’intitulé de la commission d’enquête : il s’agit d’Alstom, d’Alcatel et de STX. L’histoire de ces trois entreprises, toutes issues de l’ex-Compagnie Générale d’Électricité (CGE), nous fournit une double trame : celle des mues successives d’un groupe industriel national et celle de l’évolution de nos outils de la politique industrielle. Comme l’écrit l’économiste Elie Cohen ([2]), la Compagnie générale de l’électricité est un analyseur de la relation passée entre l’État et l’industrie.

Un des rôles majeurs du Parlement étant de contrôler l’action de l’État, les membres de la commission ont cherché à mieux comprendre le contexte économique dans lequel ces fusions d’entreprises se sont produites, le rôle que l’État a joué pour préserver les intérêts stratégiques du pays, et les points de vigilance auxquels il est désormais nécessaire de rester attentifs.

I. Alstom

L’approbation, le 26 septembre 2017, par les conseils d’administration d’Alstom et de Siemens, d’un rapprochement entre les deux entreprises est l’événement à l’origine de cette commission d’enquête. Cet épisode marque, pour certains, une étape décisive dans ce qu’ils considèrent être le démantèlement d’Alstom, après le rachat par General Electric (GE) en 2014 de son pôle Énergie. En réalité, ces deux opérations, qui font sens sur le plan économique et industriel, ont permis et permettront demain à Alstom de s’adapter aux évolutions du monde industriel. Grâce à toutes les auditions menées par la commission d’enquête ainsi qu’à un contrôle sur pièce et sur place effectué au ministère de l’économie et des finances le 9 avril, le rapporteur estime avoir eu accès à l’ensemble des informations nécessaires à une juste évaluation de l’action de l’État.

A. Le rachat du pôle Énergie d’Alstom par General Electric en 2014

Le rachat du pôle Énergie d’Alstom par General Electric (GE) en 2014 s’inscrit dans la continuité des nombreux mouvements de cessions et d’acquisitions qui font partie intégrante de l’histoire d’Alstom.

Née en 1928 d’une fusion entre la société alsacienne de constructions mécaniques et la compagnie française pour l’exploitation des procédés Thomson-Houston, Alsthom devient filiale de la Compagnie générale d’électricité (CGE) en 1969, fusionne en 1976 avec les Chantiers de l’Atlantique, devenant Alsthom Atlantique, puis avec l’entreprise britannique GEC Power Systems en 1989. Elle rachète le constructeur ferroviaire allemand LHB en 1997, vend son activité de turbine à gaz à GE en 1999, rachète Fiat Ferrovia en 2000, crée une coentreprise avec ABB en 1999, nommée ABB Alstom Power, puis en acquiert un an plus tard la totalité des parts. L’entreprise conclut en 2003 la vente à Siemens de l’essentiel de ses activités turbines à gaz de moyenne puissance et turbines à vapeur industrielles, cède en 2005 son activité Power conversion à Barclays (Converteam), rachetée ensuite par GE, vend son activité de chantier naval à Aker en 2006, rachète l’activité « Transmission » d’Areva T&D en 2010 et acquiert, en 2012, 25 % de TransMashHolding (TMH), principal fabricant russe d’équipements ferroviaires.

1. Alstom n’avait ni la taille critique ni les ressources financières pour faire face seule, à terme, au bouleversement du marché de l’énergie

Le rapporteur insiste sur l’importance de se replacer dans le contexte économique et financier de l’époque afin de déterminer si la fusion était ou non pertinente sur le plan industriel. Avant le rachat par GE, le périmètre d’activités d’Alstom comprenait Alstom Transport (matériel roulant [trains à grande vitesse, trains interurbains, tramways], infrastructures ferroviaires [voies, signalisation] et systèmes), Alstom Thermal Power (projets clés-en-main de centrales thermiques gaz ou charbon, turbines pour centrales nucléaires, centrales à gaz ou au charbon et autres équipements, services), Alstom Grid (équipements pour la transmission d’électricité en haute et très haute tension, systèmes et services associés) et Alstom Renewable Power (équipements, systèmes et projets clés-en-main pour centrales électriques et fermes éoliennes, autres énergies renouvelables).

Force est de constater qu’avant le rachat par GE, le maintien en l’état à moyen terme d’Alstom n’était pas envisageable. Le constat est sans appel : Alstom était, en 2014, une entreprise en grande difficulté.

Ces difficultés n’étaient pas totalement nouvelles. Alstom s’était déjà retrouvée au début des années 2000 en quasi-faillite notamment en raison du rachat, beaucoup moins fructueux que prévu, d’une partie des activités d’ABB et des baisses de commandes des Chantiers de l’Atlantique, liées à une forte concurrence européenne et asiatique. En 2003, un plan de sauvetage avait été établi pour aider Alstom à faire face à une crise de liquidité importante : l’État avait ainsi acquis 21,4 % du capital du groupe, avant de les revendre à Bouygues en 2006. Ce plan a permis aux commandes de repartir et à la rentabilité de se redresser mais les difficultés sont réapparues à la fin des années 2000, en lien avec le bouleversement du marché mondial de l’énergie.

La crise économique mondiale apparue en 2008-2009 a eu pour conséquence une baisse de la consommation d’énergie, une première depuis la seconde guerre mondiale.

La catastrophe de Fukushima en 2011 a contribué à réduire la part du nucléaire dans le mix énergétique de nombreux pays, ce qui a entraîné de grandes difficultés pour les énergéticiens EDF, E.ON ou RWE, tous clients d’Alstom. En 2014, le marché local d’Alstom, d’où l’entreprise avait tiré sa force, affichait donc une croissance très faible, voire négative. La croissance provenait désormais essentiellement des régions émergentes, où la concurrence s’intensifiait, certaines entreprises pouvant, contrairement à Alstom, fournir des facilités de paiement importantes, de plus en plus demandées par les clients.

Alstom n’avait ni la taille critique ni les ressources financières pour s’adapter et résister durablement à ces chutes de commandes prévisibles. Alstom rencontrait, en effet, des difficultés financières importantes, reflétées par des flux de trésorerie négatifs.

Au bouleversement du marché s’ajoutaient des problèmes de compétitivité et des retards pris dans l’exécution des contrats. Selon M. Hakim El Karoui, ancien associé du cabinet Roland Berger, « l’entreprise s’engageait à fournir et à installer du matériel en dix-huit ou vingt-quatre mois et, dans les faits, la livraison prenait plutôt vingt, vingt-deux, vingt-six ou même trente mois. Ces décalages d’activité n’étaient pas compensés sur le plan financier ».

Ces difficultés ont d’ailleurs bien été identifiées à l’époque. Elles sont clairement mentionnées dans deux études confidentielles qui ont été communiquées à la commission d’enquête. La première a été commandée par l’APE et réalisée à l’automne 2012 par le cabinet A.T. Kearney. La seconde a été demandée par la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), actuelle direction générale des entreprises (DGE), réalisée par le cabinet Roland Berger et remise au ministre Montebourg le 19 février 2014. À ce sujet, M. Montebourg a indiqué avoir découvert l’existence du rapport A.T. Kearney que très récemment, via la commission d’enquête. Or, selon M. Laurent Dumarest, senior partner du département « énergie » d’A.T. Kearney, l’étude a été présentée, à la demande de M. Azéma, « le 18 janvier 2013 à plus d’une vingtaine de personnes importantes, à Bercy [...] : il y avait des représentants à la fois de l’APE et des cabinets des deux ministères de tutelle », c’est-à-dire le ministère du redressement productif et celui de l’économie et des finances. Deux possibilités se présentent donc : soit le cabinet de M. Montebourg ne communiquait pas avec son ministre sur ce sujet industriel majeur, soit M. Montebourg était bien au courant de l’existence de ce rapport dès 2013.

Les différents scénarios étudiés par les deux cabinets ne sont pas identiques mais les deux études convergeaient pour dire qu’un statu quo n’était pas envisageable pour Alstom. Le cabinet Roland Berger estimait ainsi qu’Alstom pouvait « se retrouver dans une position critique de liquidités d’ici à 2016 ». Mme Claude Revel, ancienne déléguée interministérielle à l’intelligence économique, a également indiqué qu’à la fin de l’année 2013, une analyse des vulnérabilités des entreprises du SBF 120 ([3]) « faisait ressortir en priorité le cas Alstom, fragile en regard des quatre critères définis pour les 120 entreprises considérées : un niveau de valorisation particulièrement bas, mesuré par le price earning ratio (PER – ratio cours sur bénéfice), une vulnérabilité de la structure du capital, un ratio d’endettement élevé – signe de dépendance vis-à-vis de créanciers –, enfin la dépréciation du cours de bourse depuis un an, indiquant une éventuelle « fenêtre d’opportunité » pour un investisseur ».

2. Il fallait qu’Alstom s’adosse à un partenaire d’envergure mondiale

Face à ces difficultés, le maintien d’Alstom en l’état n’était pas envisageable. Patrick Kron, alors président-directeur général d’Alstom, a pris une décision qui n’était sûrement pas facile à prendre mais qui n’en était pas moins nécessaire : celle d’adosser l’entreprise à un partenaire d’envergure mondiale. « Nous en avons tiré la conclusion que le statu quo était dangereux, et exploré des solutions pour nous renforcer dans le secteur de l’énergie, sans renoncer à la maîtrise de ces activités. Elles n’ont pas abouti et c’est pourquoi je me suis tourné – et je vous prie de croire que cela a été douloureux pour moi qui, pendant dix ans, me suis battu pour sauver puis développer Alstom – vers l’adossement d’Alstom Énergie à des groupes ayant la taille critique pour assurer l’avenir de cette activité » a ainsi indiqué M. Patrick Kron lors de son audition devant la commission d’enquête.

Peu de capitaines d’industrie auraient eu le courage de faire un tel choix. Le rapporteur regrette, à ce sujet, les « leçons de bonne gestion » venant de certaines personnalités politiques qui n’ont jamais créé le moindre emploi, dès lors qu’un chef d’entreprise prend une décision complexe de réforme, de restructuration, de transformation de son entreprise ou d’adossement à un groupe étranger afin de garantir son activité et, donc par conséquence, de sauver des emplois.

Une forte augmentation de capital n’aurait, en effet, pas été suffisante. Comme l’a bien indiqué M. Martin Bouygues, président-directeur général du groupe Bouygues, devant la commission d’enquête, « une augmentation de capital n’aurait rien changé à l’évolution du marché et au problème de la taille d’Alstom, qui n’avait pas eu le temps de rattraper le retard accumulé pendant sa grande crise ».

Une nationalisation n’aurait pas non plus été pertinente dans la mesure où les difficultés d’Alstom étaient liées à une évolution structurelle brutale et profonde du marché de l’énergie, qui conduisait nécessairement à la concentration des acteurs. La situation était donc profondément différente de celle de 2003, où l’État avait pu, à juste titre, intervenir.

Dans ce contexte, General Electric a été le premier et le seul groupe à formuler une offre complète et crédible. General Electric a remis sa première offre le 21 avril 2014, proposant de racheter la branche énergie d’Alstom pour 12,35 milliards d’euros.

a. L’offre de General Electric était intéressante pour Alstom et faisait sens sur le plan industriel

L’offre de General Electric était rassurante pour Alstom car les deux entreprises se connaissaient bien, notamment depuis l’acquisition de l’activité de turbines à gaz d’Alstom par GE en 1999, qui a ouvert la voie à un partenariat dans le domaine des équipements de génération électrique et a créé, selon les mots de Mme Clara Gaymard, ancienne présidente de la filiale française de GE, une « proximité quasi familiale entre Alstom et General Electric ».

L’offre de General Electric était, de plus, extrêmement intéressante pour Alstom. M. David Azéma, ancien directeur général de l’APE, va jusqu’à la qualifier d’« irrésistible » puisque GE s’engageait à payer un prix élevé et à acquitter une forte pénalité s’il sortait des négociations : « le groupe avait donc accepté de se lier les mains sur son offre ».

Au-delà de l’intérêt que les actionnaires d’Alstom pouvaient trouver dans cette opération, cette dernière avait un fort intérêt industriel. Le rachat du pôle Énergie d’Alstom permettait de jouer sur les complémentarités géographiques et sectorielles des deux entreprises comme l’a souligné Mme Clara Gaymard : « Leurs produits étaient complémentaires : Alstom avait une compétence très forte dans la technologie des turbines à vapeur, dans l’éolien en mer, dans l’hydro et dans la haute tension, tandis que GE était un leader incontesté dans les turbines à gaz, l’éolien terrestre et l’automation en matière de service et de maintenance. Géographiquement, Alstom était très présent en Europe, en Chine et en Inde, GE l’était dans le reste du monde, principalement au Moyen-Orient, aux États-Unis et en Afrique ». Le rachat permettait également à Alstom de bénéficier de l’activité de crédit de General Electric.

Le rapporteur note que le rapport Roland Berger, baptisé « Projet ALMA », n’était en rien défavorable au rachat d’Alstom par GE, contrairement à ce que certains acteurs ont pu laisser entendre. L’hypothèse d’un rachat par GE a été écartée par les auteurs du rapport, non pas parce qu’elle ne faisait pas sens d’un point de vue industriel mais parce que la commande politique qui leur avait été adressée leur demandait explicitement de n’étudier que les scénarios dans lesquels Alstom restait une entreprise française : « nous l’avons écartée pour une raison simple : le brief précisait qu’Alstom devait rester française » a ainsi indiqué M. Hakim El Karoui, ancien associé du cabinet Roland Berger.

b. L’offre de GE est la seule qui a pu aboutir

Les autres groupes ont été relativement pris par surprise par la révélation, le 24 avril 2014, des discussions entre Alstom et GE par l’agence de presse Bloomberg. Néanmoins, il est probable, d’une part, que ces acteurs, tous concernés par les évolutions de marché, avaient déjà fait l’analyse des difficultés que traversaient Alstom. D’autre part, comme l’a indiqué M. Martin Bouygues, président-directeur général du groupe Bouygues, devant la commission d’enquête, Alstom n’était aucunement engagée avec GE en avril 2014 et « restait libre de rejeter l’offre et d’en choisir une autre ». Comme l’a indiqué M. Patrick Kron, « il ne s’agissait pas de vendre en cachette, mais de proposer une solution qui laissait à d’autres toute possibilité d’en proposer des alternatives : les accords avec GE le prévoyaient explicitement, moyennant, comme c’est habituel dans ce cas, le paiement d’une indemnité de rupture de 1,25 %. »

Des discussions se sont d’ailleurs engagées avec la plupart des grands acteurs du marché.

Les options qui avaient été décrites dans les rapports des cabinets Roland Berger et A.T. Kearney ne se sont pas concrétisées.

La seule offre qui aurait pu potentiellement aboutir reposait sur un accord entre Mitsubishi Heavy Industries (MHI) et Siemens. Dans le cadre de cet accord, Siemens aurait racheté les activités turbine à gaz d’Alstom et MHI aurait pris des participations dans les activités restantes. Le groupe japonais aurait, par ailleurs racheté, 10 % du capital d’Alstom au groupe Bouygues.

Cette offre n’a pas abouti pour diverses raisons. Tout d’abord, elle était beaucoup moins intéressante pour Alstom et faisait moins de sens d’un point de vue purement industriel. Selon les mots de M. Nicolas Bonnault, associé gérant chez Rothschild & Co ([4]), les deux offres n’étaient « pas comparables ». Alors que l’offre de General Electric portait sur l’ensemble du périmètre Énergie d’Alstom, l’offre de Siemens et MHI n’était, selon lui, « pas du tout une optique d’adossement d’Alstom énergie à Siemens » mais un « démantèlement » d’Alstom « entre la partie turbine à gaz qui aurait été acquise par Siemens et les autres activités, qui seraient restées dans un Alstom plus petit confronté aux mêmes défis, en partenariat avec un groupe japonais ».

Alstom aurait pu être davantage intéressé par l’offre de Siemens si cette-dernière avait contenu une transaction globale portant sur le matériel roulant et la signalisation ferroviaire mais Siemens n’a jamais accepté de vendre à Alstom son activité de signalisation, qui était celle qui connaissait la plus forte croissance. Siemens a pu, tout au plus, au cours des discussions, proposer la création avec Alstom d’une joint-venture sur l’activité signalisation dont Siemens aurait conservé le contrôle. « Dans sa dernière offre, Siemens était toujours majoritaire sur la branche signalisation. Si bien que le jour de la décision politique, il n’y avait pas d’offre sur la table », a ainsi indiqué M. Hakim El Karoui, ancien associé du cabinet Roland Berger.

La deuxième raison expliquant que l’offre de Siemens et MHI n’ait pas abouti est le risque important que comportait l’opération au regard des contraintes de droit de la concurrence.

Enfin, selon les dires de M. Arnaud Montebourg lui-même, ancien ministre, « l’accord avec Siemens signifiait 3 000 emplois en grave difficulté ». La présence de Siemens en France étant réduite, la majorité des activités réseaux (grid) d’Alstom était, en effet, exposée à une forte délocalisation.

La thèse de M. Arnaud Montebourg selon laquelle « si nous avions bloqué la vente avec GE et repris le dossier, nous serions parvenus à un accord franco-allemand » n’est donc pas plausible.

c. Alstom a été fragilisée financièrement par les poursuites américaines anti-corruption mais aucun élément factuel ne permet de corroborer la théorie selon laquelle General Electric aurait instrumentalisé ces procédures pour faciliter le rachat d’Alstom

En décembre 2014, Alstom a conclu un accord avec le département américain de la justice (DoJ) qui a clos l’enquête sur des violations présumées de la loi américaine sur la corruption dans les transactions internationales (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA). Alstom a plaidé coupable de non-respect des dispositions du FCPA et a été condamnée à payer une amende d’environ 772 millions de dollars.

Quatre cadres d’Alstom et de ses filiales ont plaidé coupable pour corruption : David Rothschild, ancien vice-président des ventes régionales d’Alstom Power, William Pomponi, également ancien vice-président des ventes régionales d’Alstom Power, Lawrence Hoskins, ancien vice-président d’Alstom pour la région Asie, et le français Frédéric Pierucci ([5]), ancien vice-président « Monde » de la division Chaudières d’Alstom, basé à Singapour. Ce dernier a plaidé coupable le 29 juillet 2013 pour son rôle dans le programme de pots-de-vin versés à des responsables indonésiens dans le cadre du contrat d’équipement dit Tarahan de 118 millions de dollars. Les versements se seraient échelonnés de 2002 à 2009. Il a été condamné à trente mois de prison aux États-Unis. Comme cela devrait être le cas pour les soixante ressortissants français emprisonnés aux États-Unis, il est primordial que M. Pierucci purge sa peine dans les meilleures conditions possible. Afin d’être plus proche de sa famille, il pourrait être transféré dans une prison française.

Alstom a été fragilisée financièrement par ces poursuites qui entachaient sa réputation et qui la soumettaient à un risque d’amende important. La perspective d’une amende qui aurait pu approcher le milliard de dollars exerçait effectivement une forme de pression sur Alstom, dont le point faible était alors la trésorerie. Les États financiers consolidés d’Alstom montrent ainsi l’incertitude que faisaient peser, à l’époque, les enquêtes du Département de la Justice (DoJ) sur les activités du groupe et sur sa trésorerie : « ces enquêtes peuvent se traduire par des amendes infligées au Groupe, l’exclusion de filiales du Groupe des procédures d’appels d’offres et peuvent engendrer des actions civiles. Le Groupe n’est pas en mesure à ce stade de prédire le résultat de ces enquêtes » ([6]). Alstom a d’ailleurs été obligée de demander aux autorités judiciaires de décaler le paiement de l’amende. Comme l’a indiqué M. Patrick Kron lors de son audition, « pendant le temps où la négociation [avec le DoJ] s’est faite, notre activité commerciale a été extrêmement mauvaise, avec un cash-flow négatif [...] Nous avions donc une pression sur la trésorerie en raison de cet accord et nous avons demandé au DoJ d’attendre pour que nous les payions avec les milliards de la transaction [avec GE] plutôt que de devoir nous tourner vers les banques pour le faire, et il a accepté. »

Aucun élément factuel ne permet néanmoins de corroborer la théorie selon laquelle General Electric aurait instrumentalisé les procédures pour corruption engagées contre Alstom. Cette théorie souffre de trois principales faiblesses.

Tout d’abord, les poursuites ont été engagées en 2010, soit bien avant que GE entre en discussion avec Alstom. Si Alstom a été ciblée par les autorités américaines chargées de la lutte contre la corruption internationale, c’est bien parce qu’il y avait eu un certain nombre d’alertes et de procédures engagées dans d’autres pays.

Ensuite, cette théorie témoigne d’une certaine méconnaissance de la justice américaine. Comme l’a indiqué M. Martin Bouygues, président-directeur général du groupe Bouygues, devant la commission d’enquête, « vous n’allez pas voir un procureur, aux États-Unis, avec une lettre au Père Noël, en lui demandant de vous donner ce que vous souhaitez… [...] La justice américaine est très indépendante, mais également, je vous le rappelle, très efficace et très dure », et ce, y compris envers les entreprises américaines. Ainsi, ont été condamnées à des amendes au titre de violations de la législation FCPA la société d’entretien de moteurs d’aéronefs Dallas Airmotive Inc., basée au Texas, la société américaine de technologies de l’information. Hewlett-Packard, la société américaine Tyson Foods Inc. spécialisée dans l’industrie alimentaire, la société américaine Maxwell Technologies de solutions de stockage et de distribution d’énergie et bien d’autres ([7]). C’est bien ce qu’indique le DoJ le 22 décembre 2014 dans un communiqué : « ce Ministère de la Justice sera sans relâche et punira la corruption avec toute la rigueur de la loi, quelle que soit son ampleur et aussi ardues qu’en soient les poursuites » ([8]).

Enfin, la thèse selon laquelle Patrick Kron, alors dirigeant d’Alstom, aurait négocié sa liberté contre le rachat par GE du pôle Énergie d’Alstom est fausse puisque l’accord réserve expressément au DoJ la possibilité de poursuivre les personnes physiques ([9]). Rien n’interdit d’ailleurs à la justice française de le poursuivre. Force est donc de constater que les différentes juridictions ne possèdent, à ce jour, aucun élément permettant d’engager des poursuites contre M. Patrick Kron. Ce dernier est souvent attaqué, accusé d’être un « traître », un « romancier », un « menteur », de ne pas mériter sa légion d’honneur, parfois par ceux-là mêmes qui admettent ouvertement ne pas être en possession de la moindre preuve factuelle : « je n’ai pas de raison de remettre en cause votre parole car, évidemment, on ne trouvera pas trace de poursuite particulière à votre encontre » ([10]).

Si aucun élément factuel ne permet d’indiquer que la justice américaine aurait été instrumentalisée pour servir les intérêts économiques américains, force est de constater que des moyens humains et financiers extrêmement importants sont déployés par les États-Unis dans le cadre des poursuites anti-corruption. Comme le souligne un rapport parlementaire ([11]) sur l’extraterritorialité de la législation américaine, « l’ensemble des services de renseignement américains sont depuis longtemps et très officiellement mobilisés pour l’application des lois extraterritoriales telles que la loi FCPA ou les sanctions économiques ». Les auditions menées par la commission d’enquête permettent d’établir que tel a bien été le cas dans l’affaire Alstom.

3. L’action de l’État a permis d’obtenir certaines garanties de la part de GE

Lorsque l’on cherche à examiner les décisions de l’État en matière de fusion d’entreprises, il est nécessaire d’avoir à l’esprit le contexte dans lequel agissaient les décideurs publics de l’époque. Certes, l’entreprise Alstom devenait progressivement vulnérable mais la révélation par l’agence Bloomberg, le 24 avril 2014, des discussions entre Alstom et GE a été une surprise pour l’ensemble des dirigeants et a considérablement influé sur la manière dont l’État pouvait intervenir. Comme l’a expliqué David Azéma, « l’annonce même a modifié les données du problème » puisque la « question n’était pas de savoir s’il fallait bouger maintenant ou ne pas bouger, mais s’il fallait tuer quelque chose qui était déjà sur la table ». Le contexte était extrêmement tumultueux, d’autant plus qu’il s’agissait d’une cession des plus sensibles en raison de la nature des activités d’Alstom.

Néanmoins, l’offre de GE faisant sens sur le plan industriel et étant la seule offre crédible et complète à être formalisée, l’État a cherché à faire en sorte qu’elle se concrétise de la meilleure manière possible. Des discussions ont été engagées par le Gouvernement avec GE et Alstom. Elles ont été facilitées par la publication, le 14 mai 2014, du décret sur le contrôle des investissements étrangers et ont amené à faire évoluer la structure du projet de rachat et à apporter diverses garanties. Elles ont abouti à la signature, le 21 juin 2014, d’un protocole d’accord entre l’État, GE et Alstom dont les dispositions sont traduites de manière détaillée dans les lettres d’engagement signées le 4 novembre 2014 par GE.

Afin de stabiliser le capital d’Alstom et de l’accompagner durablement dans la conduite de son projet stratégique et de son alliance avec GE, l’État a également signé, le 22 juin 2014, un protocole accord avec le groupe Bouygues lui permettant de détenir 20 % des droits de vote au sein d’Alstom au moyen d’un prêt de titres consenti par Bouygues pour une durée de vingt mois. Le prêt d’actions est devenu effectif le 4 février 2016, après la clôture de la période d’offre publique de rachat.

Les garanties obtenues par l’État portent sur les engagements pris par GE, sur le renforcement de l’activité Transport d’Alstom et sur la création de trois co-entreprises entre Alstom et GE.

a. Les engagements de GE vis-à-vis des autorités françaises

– GE s’est engagée à implanter quatre sièges mondiaux en France.

Aujourd’hui, cinq sièges mondiaux sont bien implantés en France : les quatre prévus par l’accord – ceux des activités réseaux, hydroélectricité, éolien en mer et turbines vapeur – ainsi que celui de l’activité convertisseurs électriques, GE Power Conversion. De plus, deux activités clés de GE – la santé et les turbines à gaz – ont basé leur siège européen en France. Sur ce point, les engagements ont été tenus.

– GE s’est engagée à créer 1 000 emplois nets en France d’ici fin 2018.

GE a dévoilé le 7 décembre 2015 les détails de son plan pour atteindre cet objectif :

la création d’une fonderie digitale (« Digital Foundry ») à Paris, centre d’excellence pour les logiciels, qui emploierait 250 personnes d’ici 2018. La Fonderie a été inaugurée en juin 2016 et emploie, à l’heure actuelle, une centaine de personnes ;

la création d’un centre d’excellence de services partagés à Belfort qui emploierait 200 personnes d’ici 2018. Le site a été inauguré en novembre 2016 et deux cents personnes y ont été embauchées ;

la création de 240 postes dans le cadre des programmes de leadership ([12]) d’ici 2018, contre 20 postes aujourd’hui. Un peu plus de cent trente personnes avaient bénéficié de ce programme à la fin de l’année 2017 ;

la création de 310 nouveaux emplois dans le cadre de l’initiative « GE2GE » pour internaliser la fabrication de composants et de pièces en France. La moitié des embauches avait été réalisée à la fin de l’année 2017.

Au 31 octobre 2017, GE avait créé 357,56 emplois ETP, soit 35,7 % de l’objectif défini contractuellement avec l’État, vingt-quatre mois après le début de l’opération et douze mois avant l’échéance. Le rapporteur note que GE participe également de manière indirecte à la création, ou du moins au maintien d’emplois en France. Depuis le début de l’année 2015, GE a passé 5,3 milliards d’euros de commandes à des fournisseurs français, et a multiplié par quatre les commandes à des fournisseurs français dans le domaine du nucléaire.

– GE s’est engagé à investir massivement dans la recherche et développement.

Depuis deux ans, GE a investi 500 millions d’euros, dont 230 millions dans les anciennes entités Alstom.

– GE s’est engagée à développer le site de Belfort.

D’après la direction de GE France, 60 % des turbines à gaz 50 hertz de GE dans le monde sont aujourd’hui fabriquées sur le site de Belfort, contre 40 % en 2014. En novembre 2016 y a été inauguré un centre de services partagés spécialisé dans la finance. L’engagement de faire de Belfort un des pôles principaux de l’activité énergie thermique de GE en Europe a donc été respecté.

– GE s’est engagée à créer une filière industrielle de l’éolien en mer en France.

GE participe au développement de la filière industrielle de l’éolien en mer. L’entreprise a fourni le premier parc éolien en mer aux États-Unis, celui de Block Island, a livré trois éoliennes pour un projet pilote en Chine et est en train de produire soixante-six éoliennes pour le champ allemand Merkur, en Mer du Nord ;

Si aucun champ éolien offshore n’a encore été installé ni même commandé au large des côtes françaises, l’usine de Saint-Nazaire est néanmoins en production. Quatre cent vingt personnes y construisent aujourd’hui les nacelles et les générateurs d’éoliennes de 6 mégawatts (MW) chacune, destinées au marché mondial. L’année dernière, GE a lancé la construction d’une usine de pales d’éoliennes de grande longueur à Cherbourg. Cette usine, construite par LM Wind Power, acquis par GE en avril 2017, devrait être opérationnelle en 2018 et employer à terme au moins 550 personnes.

– GE s’est engagée à nommer au sein de son conseil d’une personnalité française, après information de l’État.

Cet administrateur a bien été nommé : il s’agit de M. Sébastien Bazin.

b. Le renforcement d’Alstom Transport

L’État a souhaité assurer le renforcement d’Alstom Transport par le rachat de l’activité Signalisation de GE. L’État avait initialement souhaité voir l’activité « locomotives » de GE rachetée par Alstom mais la valeur du rachat était trop importante et l’idée a dû être abandonnée.

La tenue de cet engagement fait débat. Certes, Alstom a bien acquis, pour un prix de 800 millions de dollars, l’activité signalisation de GE et a signé un accord de partenariat global pour le ferroviaire mais, selon M. Arnaud Montebourg, « GE n’a jamais respecté cet accord : il y a aujourd’hui un conflit avec Alstom sur ce terrain. M. Immelt nous a donc raconté des menteries quand il est venu à l’Élysée, dans mon bureau et à chaque fois que nous avons eu une discussion ».

Le rapporteur ne reprend pas à son compte le terme de « menteries » mais reconnaît que les résultats de l’activité signalisation ne sont pas forcément à la hauteur des attentes. La direction et les organisations syndicales partagent d’ailleurs ce constat. Pour M. Jérôme Pécresse, président-directeur général de GE Énergies renouvelables, cela tient à ce qu’une part importante de l’activité de signalisation aux États-Unis est liée au marché du fret, lequel repose en grande partie sur le transport du charbon, qui est en décroissance.

c. La création de trois joint-ventures (JV)

Trois joint-ventures ont été créées. L’objectif était de protéger les intérêts stratégiques français mais également de renforcer Alstom Transport. Comme l’indique M. David Azéma, ancien directeur général de l’APE, « si tout avait été vendu, ces valeurs n’auraient pas été conservées en cash dans Alstom Transport mais seraient peut-être remontées aux actionnaires. » Leur contrôle opérationnel est dévolu à GE, mais Alstom possède des droits de gouvernance importants.

La JV Réseaux (« Grid ») et Énergie Digitale

Son périmètre couvre les activités qui étaient celles d’Alstom dans les équipements, services et logiciels pour réseaux électriques, ainsi que l’activité « Digital Energy Business » de GE. L’actionnariat de cette co-entreprise est réparti à hauteur de 50 % + 1 action pour GE, 50 % – 1 action pour Alstom. Les droits de vote sont répartis de manière identique.

La co-entreprise « Renouvelables »

Son périmètre couvre les activités hydroélectricité, éolien offshore, énergies marines renouvelables d’Alstom. GE n’avait, pour sa part, pas d’activités dans ce domaine. L’actionnariat de cette co-entreprise est réparti à hauteur de 50 % + 1 action pour GE, 50 % – 1 action pour Alstom. Les droits de vote sont répartis de manière identique.

La co-entreprise nucléaire « GEAST » et les garanties relatives au nucléaire civil

GEAST regroupe les activités de deux des filiales d’Alstom : Alstom Power System et Alstom Power Services. GE détient 50 % +2 voix des droits de vote de GEAST, et 80 % du capital social de GEAST. Alstom détient le reste.

Si elle est dirigée opérationnellement par GE, la moitié au moins des membres de son conseil d’administration est français, ainsi que son directeur général et son directeur technique. Un des membres du conseil d’administration est nommé par l’État. L’État dispose d’une action spécifique (golden share) lui conférant un droit de véto pour toute décision qui affecterait l’intégrité et la continuité de l’offre industrielle de GEAST autour de l’îlot conventionnel.

Afin de préserver encore davantage l’activité stratégique du nucléaire civil, des accords de pérennité ont été conclus en 2014 et leur application est suivie de près par un comité de pilotage regroupant GEAST, Alstom et l’État :

l’accord-cadre signé entre l’État, GE, Alstom et EDF prévoit la poursuite, le renouvellement ou la mise en place de contrats de longue durée entre EDF et GE pour l’ensemble des activités nécessaires au maintien en condition opérationnelle du parc nucléaire d’EDF. Il est complété par un accord de licence qui concède à une société dédiée, propriété à 100 % de l’État français, une licence sur les droits de propriété intellectuelle existants et à venir d’Alstom. L’État aura donc la faculté d’accorder une licence à EDF pour lui permettre d’assurer la maintenance des centrales en cas de défaillance de GE ;

l’accord-cadre signé entre l’État, GE, Alstom, AREVA et EDF pour les nouveaux projets nucléaires. Par cet accord, GE s’engage à fournir ([13]) des offres compétitives portant sur les produits nucléaires fondés sur la technologie Arabelle sur demande d’Areva et d’EDF et de maintenir des capacités de recherches et développement associées. Cet accord est également complété par un accord de licence. En cas de non-fourniture d’offres à EDF et Areva, de fourniture d’offres ne répondant pas aux critères prévus, de non-réalisation des efforts de R&D, ou si GE abandonne l’activité des turbines à vapeur pour les installations nucléaires, l’État pourra donner accès à EDF et Areva à la propriété intellectuelle d’Alstom.

La commission d’enquête a cherché à savoir si le rachat par GE du pôle énergie d’Alstom avait engendré des difficultés pour EDF, chef de file de la restructuration de la filière nucléaire française et client important de GE. Si les relations commerciales entre les deux groupes ont pu être relativement compliquées dans un premier temps, M. Jean-Bernard Lévy, président-directeur général d’EDF, considère qu’elles se sont depuis normalisées. Selon lui, « le transfert de propriété entre Alstom et GE s’est accompagné d’un changement d’interlocuteurs et d’un changement dans les méthodes de management et dans la culture industrielle qui a conduit à une période de tension entre la maison EDF et la maison GE » mais les accords « ont été appliqués » et GE « fournit les services prévus, pour le parc en exploitation et les nouveaux projets ».

Alstom : un actionnaire dormant dans ces trois joint-ventures ?

Si les trois joint-ventures ont bien été créées, d’aucuns s’interrogent sur la réalité du poids stratégique d’Alstom, que certaines personnes auditionnées sont allées jusqu’à qualifier d’« actionnaire dormant ». Pour M. Henri Poupart-Lafarge, président-directeur général d’Alstom, cette implication moindre d’Alstom est justifiée puisque « le rôle opérationnel était confié à General Electric ; celui d’Alstom se bornait à vérifier un certain nombre de décisions stratégiques. Pendant toute cette période, nous avons suivi ce qui se passait. Mais comme il n’y a pas eu beaucoup d’opérations stratégiques, il n’y a pas eu pour Alstom matière à agir sur ces sujets-là ». Au terme du mois de janvier 2018, la coentreprise « Réseaux » avait tenu six conseils d’administration, la coentreprise « Renouvelables » en avait tenu quatre et la coentreprise « GEAST » quatorze.

d. Des engagements ont été pris pour préserver les intérêts nationaux dans le domaine de la défense

General Electric était un fournisseur de la Marine nationale depuis 2000, c’est-à-dire depuis le rachat à Framatome de sa filiale Thermodyn, fournisseur de turbines de vapeur de haute technologie pour la propulsion des sous-marins nucléaires français.

Avant le rachat de sa branche « Énergie » par General Electric, Alstom était très présent dans le domaine de la propulsion navale. Ses activités défense concernaient le maintien en condition opérationnelle des turbines de puissance fournies au porte-avion Charles de Gaulle, l’étude et la fourniture de motopompes pour les systèmes de sous-marins, les services de maintenance pour les systèmes de contrôle de vitesse des turbines vapeur du porte-avion et des sous-marins, pour le système de stabilisation des plateformes du porte-avion ainsi que pour les systèmes de pointage par satellite.

Des engagements de continuité ont été pris par GE en novembre 2014 pour sécuriser ces activités. À noter qu’à cette occasion, un accord tripartite entre l’État, Thermodyn et ce qui est devenu Naval Group a également été signé afin de sécuriser la protection et la préservation des informations sensibles, sur la base, entre autres, de dispositifs de séquestre de la propriété intellectuelle.

4. Certains points de vigilance demeurent

Le premier a trait au respect des engagements pris par GE. D’aucuns craignent que ces engagements ne soient pas tenus. GE connaît, en effet, un certain nombre de difficultés, dues, notamment à la perte de vitesse des marchés traditionnels de l’énergie, gaz et charbon, qui représentaient la majeure partie de l’activité d’Alstom : « l’évolution des marchés a été beaucoup plus adverse que nous le pensions à l’époque » a ainsi regretté Mme Corinne De Bilbao, présidente de General Electric France. Confronté à ces difficultés, le groupe GE a annoncé en décembre 2017 un plan de réduction mondial de son effectif, d’environ 12 000 postes, soit 18 % de l’ensemble de ses salariés dans le monde, dont 4 500 en Europe. Si la France n’est pas concernée par ce plan, le rapporteur souhaite la tenue d’un comité de pilotage intermédiaire à l’été 2018, qui permettra de faire un bilan d’étape sur la réalisation des engagements de GE.

Le rapporteur insiste sur l’importance pour GE de donner davantage de visibilité à son projet industriel au-delà de 2018, c’est-à-dire de définir et de communiquer sur la vision stratégique de l’avenir de l’entreprise, en termes de secteurs d’activité, de produits industriels, d’ancrage géographique, d’emplois, de méthodes et procédés industriels... Il est nécessaire d’y associer pleinement les organisations syndicales, comme cela a été fait dans le cadre du rapprochement entre Stx et Fincantieri ([14]). C’est le seul moyen de parvenir à un dialogue social apaisé, responsable et efficace. Contrairement à ce que pensent les partisans du déclinisme industriel, le rapporteur est convaincu que la France a toute sa place dans les activités post-2018 de GE.

La France pourrait d’ailleurs jouer un rôle encore plus important dans les activités de GE si notre filière de l’éolien offshore venait à se développer. GE compte en effet faire croître ses activités dans l’éolien en mer. Le groupe a récemment dévoilé son projet consistant à développer l’éolienne Haliade-X. Dotée d’un générateur à transmission directe de 12 mégawatts (MW) et d’un facteur de capacité brute s’élevant à 63 %, l’Haliade-X produira 45 % d’énergie supplémentaire par rapport à n’importe quelle autre éolienne en mer existant actuellement. GE compte investir plus de 400 millions de dollars au cours des trois à cinq prochaines années dans le développement et le déploiement de cette éolienne. Le développement commercial de la filière éolienne en mer en France a été amorcé par le lancement de deux appels d’offres, en 2011 et 2013, et l’attribution de près de 3 000 MW répartis sur six parcs. Un troisième appel d’offres dans une zone au large de Dunkerque a été lancé en décembre 2016 pour l’attribution de 400 à 600 MW. Or, aucun des parcs éoliens offshore français, attribués pourtant il y a plusieurs années, n’ont pour l’instant vu le jour. Cela tient, notamment, au morcellement, c’est-à-dire à la forte dispersion des chantiers d’énergie éolienne offshore entre plusieurs opérateurs. Ce retard est à même de poser problème dans la mesure où les technologies ont évolué et les coûts considérablement baissé depuis le moment où ces appels d’offres ont été attribués. Il est légitime de se poser la question de l’opportunité ou non de renégocier les conditions des offres retenues à l’issue des procédures de mise en concurrence afin de les améliorer, en particulier de diminuer le montant du tarif retenu et de pleinement profiter des améliorations technologiques. Néanmoins, la véritable question à se poser est celle du raccourcissement des délais pour faire émerger les projets d’énergie éolienne en mer en France. C’est un des objectifs du projet de loi ESSOC (pour un État au service d’une société de confiance), qui comporte diverses mesures pour faciliter l’installation d’éolienne en mer. Il est important de montrer à des entreprises comme GE que la France est un des pays dans lesquels il faut investir aujourd’hui en matière d’éolien en mer. Si la question des délais est cruciale, certains sont incompressibles et le rapporteur insiste sur l’importance pour l’État d’être volontariste et de contribuer au développement de nouvelles filières industrielles comme celle de l’éolien en mer sans être freiné par le fait que les technologies sont susceptibles d’évoluer à moyen-terme.

Un autre point de vigilance concerne la restructuration de l’activité hydroélectrique de GE vers les petites centrales, le digital et les services. Face à une forte contraction du marché mondial de l’hydroélectricité, GE a annoncé un plan social prévoyant la suppression de 345 postes sur les 800 que compte son site grenoblois spécialisé dans la conception et la fabrication de turbines de pointe pour les barrages. Les membres de la commission d’enquête ont écouté les propos tenus, en cours d’audition, par M. Jérôme Pécresse, ancien membre de l’équipe dirigeante d’Alstom, qui préside désormais la division « Énergies renouvelables » de General Electric. Force est de constater que son affirmation selon laquelle le site de Grenoble demeurera le plus grand centre d’ingénierie et de la recherche et développement hydroélectrique du groupe GE n’a pas dissipé toutes les inquiétudes. Un conflit social est ouvert sur les modalités d’évolution du site et, plus généralement, sur les perspectives d’avenir des activités de l’hydraulique dans la redéfinition stratégique en cours de GE au niveau mondial. À ce jour, certaines des craintes exprimées restent en attente de réponse.

La restructuration du site grenoblois, telle que présentée par GE, se caractérise principalement par un recentrage sur « la petite hydro » et les services sans qu’il soit possible de connaître ce que pourrait être l’activité du site dans deux autres segments du marché mondial de l’hydraulique cités par M. Pécresse comme les projets de réhabilitation de barrages anciens à l’étranger (essentiellement en Amérique du nord et au Brésil) qui représentent des marchés potentiels pour lesquels GE ne sera d’ailleurs pas le seul compétiteur et le segment spécifique du stockage de l’hydroélectricité par des techniques de « pompage-turbinage ».

Reçus par la commission d’enquête, des représentants syndicaux lui ont fait part de leurs inquiétudes concernant plus particulièrement la fermeture de l’atelier de mécanique lourde qui signifierait un quasi-abandon de la production des projets neufs et de leurs interrogations sur la consistance même des projets de GE s’agissant de ce qui est appelé « la petite hydro ». À ce stade, le rapporteur constate que des clarifications doivent être données aux salariés. Il convient de poursuivre le dialogue afin de limiter le plus possible l’impact social de la restructuration sur un site décrit par beaucoup, y compris par la direction de GE, comme un pôle d’excellence de réputation mondiale. Le rapporteur appelle de ses vœux cette clarification qui constitue le préalable indispensable à la mise en œuvre d’une restructuration qui, en tout état de cause, devra comporter un important volet de formation et d’accompagnement pour aider les salariés du site de Grenoble concernés par le plan social dans leur reconversion professionnelle.

Le dernier point de vigilance a trait aux enjeux de sécurité et de qualité de maintenance des turbines, sur lesquels les organisations syndicales ont beaucoup insisté. Les indicateurs clefs suivis mensuellement par EDF montrent, en effet, depuis mi-2017, une certaine dégradation des résultats en la matière. M. Jean-Bernard Lévy, président-directeur général d’EDF, s’est dit préoccupé par la tendance de GE à faire davantage appel à la sous-traitance pour la réalisation des opérations de maintenance sur le parc thermique. À cet égard, votre rapporteur insiste sur l’importance du travail effectué actuellement par le cabinet Vigeo Eiris qui évalue les pratiques d’achat auprès des fournisseurs et des sous-traitants de l’activité énergie de GE. Ce travail permettra également d’analyser la situation des sous-traitants de GE à Belfort. Une dizaine de petites et moyennes entreprises ont investi massivement, principalement dans la production mécanique et les bureaux d’études, afin d’être en mesure de relever le défi de la hausse des commandes prévue par GE l’an dernier. Or, ces commandes pourraient être significativement diminuées, notamment du fait de rapatriements en interne, engendrant de lourdes difficultés pour ces sous-traitants historiques d’Alstom. Une modification liée à la « culture d’entreprise » est probablement intervenue car les sous-traitants regrettent la perte d’anciens interlocuteurs remplacés par des responsables des achats et des commandes extérieures considérés plus « agressifs » et dépendant de directives générales de GE. En tout état de cause, les activités de Belfort, qui constituent un des plus importants sites industriels mondiaux de GE, s’inscrivent au cœur d’un pôle d’activités (cluster) dénommé « Vallée de l’énergie » qui emploie 7 500 salariés dans le Nord Franche-Comté.

Si GE est, du fait de sa dimension, l’acteur local dominant en tant que donneur d’ordres pour de nombreuses PME parties prenantes de « Vallée énergie », sa direction doit garder à l’esprit cette responsabilité économique majeure.

Enfin, des inquiétudes ont émergé, lors des auditions menées par la commission d’enquête, quant aux conséquences de la réglementation américaine sur le trafic d’armes ou International Traffic in Arms Regulations (Itar). Cette réglementation a pour but affiché de veiller à ce que les exportations commerciales de productions de défense et de services de défense soient conformes aux objectifs de la sécurité nationale américaine. Elle est légitime et la France possède d’ailleurs son propre système de contrôle sur les ventes d’armements. Néanmoins, il faut veiller à ce que la réglementation Itar ne se transforme pas en un dispositif d’entrave à la concurrence et n’engendre pas de perte de souveraineté pour la France. Les membres de la commission d’enquête ont été interpellés par le blocage des États-Unis, au titre de cette législation Itar, de la vente de douze avions Rafale à l’Égypte, au motif que des missiles comportaient une composante américaine « itarisée ». Notre pays n’est, pour l’instant, jamais tombé sous le coup d’un refus qui, au titre de la réglementation Itar, lui aurait été opposé par les autorités américaines du fait que GE était son fournisseur. Il faut néanmoins, sur ce sujet, poursuivre l’entretien d’un dialogue extrêmement étroit avec nos partenaires américains.

B. Le rapprochement entre Alstom Transport et Siemens

Le 26 septembre dernier, Alstom et l’entreprise allemande Siemens ont signé un protocole d’accord prévoyant que Siemens entre à hauteur de 50 % dans le capital d’Alstom, devenant ainsi le premier actionnaire, en échange de l’apport ses activités ferroviaires (Siemens Mobility) valorisées à 7,5 Mds €. Dans le cadre de cet accord, Siemens bénéficiera d’une option pour acquérir 2 % additionnels d’Alstom quatre ans après la clôture de la transaction et désignera six des onze membres que comportera le conseil d’administration.

1. Alstom n’était pas à même de faire face, seule, aux nouveaux défis de l’industrie ferroviaire

Certaines raisons ayant amené à l’accord avec Siemens – comme l’impact de la crise économique de 2008-2009 sur les clients européens ou l’importance de la taille critique des entreprises dans l’industrie lourde – ne sont pas sans lien avec celles qui furent à l’origine de la cession du pôle « Énergie » d’Alstom. Néanmoins, le rapporteur insiste sur l’impossibilité de comparer davantage les deux opérations. Le contexte dans lequel s’effectue le rapprochement est beaucoup plus apaisé que celui dans lequel s’était opérée la fusion entre Alstom et GE. Les membres de la commission d’enquête s’en félicitent d’ailleurs. Les deux opérations ne sont pas comparables car l’industrie ferroviaire européenne n’a pas à souffrir d’un revirement majeur des politiques publiques comme cela a pu être le cas pour l’énergie. Au contraire, les défis actuels de la mobilité donnent un nouvel élan à cette industrie. De plus, alors que le pôle « Énergie » d’Alstom était, à l’époque, en grande difficulté, Alstom Transport est aujourd’hui une entreprise en bonne santé économique. Son chiffre d’affaires est de 7 Mds €, son carnet de commandes s’élève à 35 Mds €, sa marge opérationnelle a progressé à 5,8 % l’an dernier et sa stratégie d’internationalisation lui a récemment permis de remporter d’importants contrats en Afrique du Sud, en Inde ainsi qu’à Dubaï.

Ces bons résultats économiques et financiers ne sont néanmoins plus suffisants pour faire face aux défis industriels que sont la révolution digitale et l’évolution du paysage concurrentiel.

Le paysage concurrentiel a été bouleversé très rapidement par l’arrivée de l’entreprise chinoise China Railway Rolling Stock Corporation (CRRC) issue de la fusion, en 2015, des deux compagnies de production de matériel ferroviaire chinoises, CNR et CSR. Cette entreprise, devenue à elle seule trois à quatre fois plus grande que les champions européens, a réussi à gagner, en très peu de temps, plusieurs marchés aux États-Unis, puis en Europe de l’Est : « Si en 2014, on avait posé la question de la probabilité, pour CRRC, de fabriquer le métro de Los Angeles, la plupart des gens auraient répondu qu’il n’en serait pas question avant cinquante ans ! » a ainsi indiqué M. Henri Poupart-Lafarge, président-directeur général d’Alstom. Cette situation est révélatrice du fait qu’en quelques années, une industrie peut se transformer radicalement. C’est d’ailleurs cette évolution qui a rendu possible l’accord avec Siemens. Le regroupement du matériel roulant, de la signalisation et des services d’Alstom et de Siemens en une seule entité n’était pas une option qui était considérée comme souhaitable en 2014 par l’entreprise allemande mais qui l’est devenue depuis.

La consolidation était donc une solution inévitable pour Alstom. Dès mars 2015, Mme Claude Revel, alors déléguée interministérielle à l’intelligence économique, et ses services adressaient au cabinet du Premier ministre, à sa demande, une analyse détaillée relative à Alstom Transport, anticipant « que la question de son adossement à un partenaire ou concurrent industriel se poserait ».

2. Alstom, Siemens et Bombardier étaient pris dans un véritable « dilemme du prisonnier »

Si Alstom avait intérêt à la consolidation, force est de constater qu’il en était de même pour Siemens et l’entreprise canadienne Bombardier. Comme l’a très bien exprimé un des acteurs auditionnés à huis-clos, « il se jouait un jeu à trois : Siemens, Alstom et Bombardier. Le but était de se consolider. Celui qui n’y parviendrait pas serait le pigeon de l’affaire ». L’avenir était incertain pour chacun des trois protagonistes. Selon M. David Azéma, ancien directeur général de l’APE, c’est d’ailleurs davantage ce jeu à trois, sorte de « dilemme du prisonnier », qui a conduit à l’accord entre Siemens et Alstom, bien plus que la menace chinoise : « les circonstances de court terme qui ont poussé à conclure l’accord sont d’abord liées à la perspective d’un deal entre Bombardier et Siemens ».

Cette perspective était d’autant plus plausible qu’au printemps 2017, les négociations avaient repris entre Bombardier et Siemens. D’après M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, directeur général de l’APE, « le rapprochement allait donner naissance à deux entités, l’une contrôlée par Bombardier et dédiée au matériel roulant, l’autre contrôlée par Siemens et centrée sur la signalisation ». La signature, finalement, d’un protocole d’accord entre Siemens et Alstom en septembre dernier est donc un dénouement dont on peut se féliciter.

3. La fusion avec Siemens permet de créer un champion européen dans le ferroviaire

La fusion avec Siemens est un choix politique, assumé par l’État, de conforter Alstom Transport à terme et de construire un véritable champion européen. Le rapprochement des deux entreprises, de taille similaire – le chiffre d’affaires d’Alstom étant de 7,3 Mds€ et celui de Siemens de 7,8 Mds€ – mènera à la création du deuxième opérateur mondial dans le domaine du matériel roulant et du premier dans celui de la signalisation, soit d’un véritable champion européen. Pour M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, « dans le domaine industriel, singulièrement dans le cas des consolidations industrielles européennes, un plus un font plus que deux ». À cet égard, il est surprenant que la plupart des opposants à la fusion avec Siemens sont les mêmes qui, en 2014, souhaitaient le rachat par Siemens des activités Énergie d’Alstom pour en faire un champion européen dans le domaine de l’énergie.

Cette fusion est un atout pour Alstom. Elle devrait lui permettre de réaliser des économies d’échelle, d’améliorer ses garanties financières ou ses offres de financement – en ayant accès à SFS, la banque interne de Siemens – et de mieux faire face à la digitalisation du transport ferroviaire, notamment dans le domaine des automatismes, Siemens étant plus avancé dans ce domaine.

Le rapprochement entre Siemens et Alstom fait sens sur le plan industriel et devrait produire des synergies annuelles de 470 M € au plus tard quatre ans après la réalisation de l’opération. La commission d’enquête a cherché à s’assurer que les portefeuilles de produits existants continueraient à coexister, ce qui a été confirmé par le président-directeur général d’Alstom. Ainsi, le TGV du futur « garde toute sa pertinence dans la mesure où il a été développé bien évidemment pour l’export, mais d’abord et avant tout pour la SNCF ». Tous les engagements d’Alstom seront repris par la nouvelle société, de la même manière que tous les engagements de Siemens Mobilité. Ainsi, le consortium entre Alstom et Bombardier sur le RER NG se poursuivra et rien n’empêchera la nouvelle société de répondre à de nouveaux appels d’offres avec Bombardier. Comme l’a indiqué le ministre de l’économie et des finances, M. Bruno le Maire, lors de son audition, le risque de doublons aurait été beaucoup plus important si Alstom avait fusionné avec Bombardier.

4. L’État a obtenu des garanties importantes de la part de Siemens

a. Les engagements pris par Siemens

– Siemens a pris des engagements en termes d’ancrage géographique et de gouvernance :

Le siège du groupe sera situé en France, à Saint-Ouen et la direction générale assurée par l’actuel président-directeur général d’Alstom, M. Henri Poupart-Lafarge. Cela signe une très forte pérennisation de l’ancrage du nouveau groupe en France. Sur les onze administrateurs, six seront toutefois désignés par Siemens, mais Siemens s’est engagé notamment à maintenir un nombre important d’administrateurs indépendants français. Ces indépendants auront des droits particuliers sur certaines des décisions les plus stratégiques. Le siège de la signalisation sera en Allemagne et celui du matériel roulant en France. L’action restera cotée à Paris.

– Siemens a pris des engagements en termes d’emploi :

La structure de l’emploi (production, R&D) et des sites sera stable, au moins pour les quatre prochaines années. Le rapporteur note qu’il est rare qu’une entreprise puisse prendre autant d’engagements puisqu’elle ne maîtrise pas complètement le volume de ses commandes et le dynamisme de son activité.

– Un comité de suivi sera mis en place :

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, a annoncé qu’il prendrait la direction du futur comité national de suivi des engagements de Siemens vis-à-vis d’Alstom. Les organisations syndicales allemandes et françaises de Siemens et d’Alstom participeront à ce comité de suivi qui pourra avoir un rôle d’alerte si les engagements formalisés par Siemens ne sont pas tenus.

b. Le non exercice de l’option d’achat des titres Alstom par l’État

D’aucuns ont pu regretter que l’État décide de ne pas entrer au capital d’Alstom en n’exerçant pas son option d’achat sur 20 % du capital détenus par Bouygues. L’État a en effet restitué les 43 825 360 actions Alstom concernées à Bouygues le 17 octobre dernier, à l’expiration de la durée de prêt prévue contractuellement. Bouygues contrôle désormais 28,2 % du capital d’Alstom et s’est engagé à rester actionnaire jusqu’à l’assemblée générale extraordinaire qui entérinera le rapprochement avec Alstom. Comme l’a confirmé la direction de Bouygues à la commission d’enquête, il n’y a aucun accord de rachat à terme entre Bouygues et Siemens sur quelque titre que ce soit.

Au-delà des interrogations que l’on peut avoir sur le poids stratégique que l’État aurait eu en exerçant son option – puisqu’il n’aurait été qu’actionnaire très minoritaire (il aurait détenu moins de 10 % du capital après l’opération avec Siemens) – le choix de ne pas l’exercer est justifié à plusieurs égards.

Tout d’abord, la transaction ne se serait pas réalisée si l’État n’avait pas indiqué, dès le début des négociations, ne pas souhaiter exercer son droit d’option. De nombreuses personnes auditionnées ont confirmé que l’entrée au capital de l’État aurait poussé Siemens à retirer son offre et à se tourner vers l’entreprise canadienne Bombardier.

Ensuite, le rapporteur note qu’il ne revenait pas à l’État d’exercer son droit d’option dans un but purement financier. Comme l’a indiqué M. Martin Vial, directeur général de l’APE, « l’APE ne fait jamais de spéculation ». Cela aurait par ailleurs été extrêmement risqué. Comme l’a bien rappelé M. David Azéma, ancien directeur général de l’APE, « on peut toujours se dire qu’il y a une importante plus-value à réaliser, à condition d’acheter maintenant et de revendre plus cher dans quelques mois, mais rien n’est jamais garanti en la matière. Je n’ose imaginer dans quelle position se trouverait le successeur de mon successeur [à l’APE] s’il se retrouvait avec une perte ou à l’impossibilité de sortir du capital après avoir investi 1 ou 1,5 milliard d’euros d’argent public ».

5. Certains points de vigilance demeurent

Le rapporteur souhaite attirer l’attention sur la nécessité d’être vigilant pendant toute la période précédant la finalisation de la transaction (le « closing »). L’opération doit encore être autorisée par l’Autorité des marchés financiers (AMF) et les services de la concurrence de la Commission européenne. Les organisations syndicales craignent que cette période n’engendre un ralentissement important des commandes passées à Alstom. Pour M. Laurent Desgeorge, délégué syndical central CFDT d’Alstom Transport, « quand on crée de grands groupes par voie de fusion, les clients deviennent tout de suite très frileux : ils attendent que l’opération soit réalisée avant de voir si les commandes peuvent être passées. Il faut donc faire très attention ». Cette crainte est d’autant plus forte que, lors du rachat du pôle Énergie d’Alstom, les équipes de GE s’attendaient à finaliser la transaction bien plus rapidement, en douze mois et non en dix-huit comme ce fut le cas. D’après Mme Corinne de Bilbao, présidente de General Electric France, « ce délai a eu une incidence notable sur notre relation clients, ces derniers ayant préféré retarder leurs commandes en attendant de connaître l’issue de la transaction, ou se tourner vers la concurrence ». Le rapporteur souligne l’importance, pour les dirigeants d’Alstom et de Siemens, de communiquer autant qu’ils le peuvent sur leur projet industriel.

Certaines inquiétudes relatives au retrait d’Alstom des trois joint-ventures créées avec GE ont émergé. M. Henri Poupart-Lafarge, président-directeur-général d’Alstom, a confirmé devant la commission d’enquête son souhait de se retirer des trois coentreprises. Il a indiqué que « les choses sont plus nuancées pour la partie nucléaire, pour laquelle il n’y a pas d’options de vente ; des discussions seront nécessaires ». En réalité, Alstom dispose bien d’une option de vente des actions détenues dans le capital de GEAST. Cette option est exerçable le premier trimestre suivant l’expiration de la cinquième et de la sixième année suivant le closing (soit au premier trimestre 2021) ainsi que dans quelques autres cas particuliers qui ne paraissent toutefois pas probables. Alstom dispose d’une première option de vente des actions détenues au sein de Grid et Renewable exerçable en septembre 2018.

Le rapporteur souligne que, dès lors que Siemens et General Electric sont concurrents, il est difficile pour Alstom de rester au capital des coentreprises. Il rappelle que l’État conservera ses prérogatives et que les dispositions encadrant les activités de GEAST ne seront pas remises en cause, même après le retrait d’Alstom. Il faudra néanmoins que l’État soit extrêmement vigilant.

les options de vente et d’achat pour les trois co-entreprises

Source : notice pour l’Assemblée générale d’Alstom du 19 décembre 2014

II. AlcatEl

A. Le rachat par Nokia a marqué la fin d’une histoire tourmentée pour Alcatel

Alcatel est également une entreprise née du démantèlement de la Compagnie générale de l’électricité (CGE) fondée en 1898. En 1981, la CGE est nationalisée et ses filiales de télécommunications fusionnent avec celles du groupe public Thomson. Elles sont regroupées sous le nom d’Alcatel. En 1991, La CGE change de nom et devient Alcatel-Alsthom. En 1995, Serge Tchuruk, ancien dirigeant de Total, devient président d’Alcatel-Alsthom et fait le choix de recentrer le groupe sur les activités d’équipements de télécommunications. Renommé simplement Alcatel, le groupe se sépare donc, entre 1998 et 2001, de ses filiales industrielles, Alstom (énergie et transport), Cegelec (ingénierie électrique), Nexans (câbles de cuivre) et se désengage progressivement de Framatome.

Des erreurs stratégiques ont engendré des difficultés très importantes pour Alcatel. La stratégie d’entreprise sans usine ou « fabless » de Serge Tchuruk, consistant à fermer ou externaliser la quasi-totalité des usines ou des sites de production du groupe, n’a pas fonctionné. À la différence de son concurrent Ericsson, Alcatel a pris beaucoup de retard sur la téléphonie mobile en échouant à s’imposer dans la norme européenne GSM de seconde génération. Des difficultés sont également nées de l’évolution de la conjoncture économique et financière mondiale. L’éclatement de la bulle internet ([15]) au début des années 2000 a engendré des problèmes de soutenabilité d’endettement pour Alcatel, qui, en retour, ont accéléré la chute des cours boursiers. La libéralisation des opérateurs télécom a, elle, entraîné une pression à la baisse sur les prix de vente des équipements des réseaux.

La fusion, en 2006, avec l’entreprise américaine Lucent avait pour but d’aider Alcatel à faire face à toutes ces difficultés et devait permettre de constituer le leader mondial des équipements de réseaux télécom, devant Ericsson et Nokia. Si cela semblait possible à l’époque, puisque la somme des chiffres d’affaires d’Alcatel et de Lucent – 9 milliards d’euros chacun environ – était supérieure au chiffre d’affaires de leurs concurrents, la fusion a été un échec. Depuis, le groupe a accumulé les pertes et enchaîné les plans de restructuration. Il n’a jamais dégagé de bénéfices, hormis en 2015, ni distribué de dividendes. Pour l’Intersyndicale de Nokia, cela s’explique notamment par « un échec des ventes sur la 3G », par « les dettes de Lucent et les engagements envers les fonds de retraite de ses employés » qui pesaient sur les comptes d’Alcatel-Lucent et par le peu de bénéfices dégagé en Chine « malgré un transfert considérable des activités et une montée en charge importante du nombre d’employés ». Arrivé à la tête du groupe mi-2013, M. Michel Combes a dû engager une forte restructuration, sous l’appellation de plan de transformation Shift, marquée par un lourd plan social.

En raison de ces difficultés accumulées, la fusion avec l’entreprise finlandaise Nokia, annoncée le 15 avril 2015, ne fut pas une surprise. Le 21 octobre 2015, Nokia a annoncé avoir eu l’accord réglementaire du ministre de l’économie pour lancer une offre publique d’échange (OPE) entre Alcatel-Lucent et Nokia. Nokia a obtenu 95 % d’Alcatel-Lucent puis lancé une offre publique de retrait (OPR) ([16]) auprès de l’AMF. Alcatel est alors devenue une filiale de Nokia.

Cette fusion a permis de créer un leader européen des technologies innovantes dans les réseaux et les services connectés et de mieux résister à la concurrence suédoise (Ericsson), américaine (Cisco) et surtout chinoise (Huawei). Le principal acteur chinois, Huawei, est en effet connu pour ses pratiques commerciales très agressives, qui consistent à conquérir des parts de marchés en proposant des prix très bas pendant quelques années, avant de les relever progressivement, une fois les marchés captés. Huawei est fortement soupçonné de profiter de subventions importantes de la part de l’État chinois afin de soutenir cette politique tarifaire. Des fuites dans les médias en 2011 concernant un rapport confidentiel de la Commission européenne révèlent que Huawei bénéficierait d’un système massif de subventions indirectes, grâce aux lignes de crédit qui alimentent ses budgets de recherche et de prospection commerciale. Des lignes de crédit à très bon marché équivalentes à 30 Mds $ lui auraient été consenties par les banques d’État chinoises. Il est nécessaire de faire évoluer encore davantage le discours français sur la réciprocité en mettant en avant l’impératif de lutte contre le dumping commercial et la concurrence déloyale organisée par certains États à la fois sur le marché intérieur et sur les marchés tiers.

Cette fusion faisait sens, au plan industriel puisqu’elle a pérennisé l’activité d’Alcatel-Lucent et a permis au groupe de disposer, aujourd’hui, de portefeuilles de produits et d’implantations géographiques complémentaires. Alors que Nokia était très présent en Europe et en Asie, Alcatel Lucent l’était davantage aux États-Unis. Le groupe est désormais présent aux États-Unis, dans certains pays européens, mais aussi en Chine, en Corée et dans différents pays en développement d’Asie. Les activités du groupe sont variées et structurées en en six lignes de produits : produits mobiles, produits fixes, applications, produits technologiques rassemblant tous les brevets, les produits liés à l’IP – Internet Protocol – et à l’optique.

B. L’État a obtenu des garanties essentielles de la part de Nokia

Nokia a pris un certain nombre d’engagements dans le cadre de l’accord signé en 2015 avec le ministre de l’économie.

1. Un droit de regard de l’État en cas de vente d’ASN

L’activité d’Alcatel-Lucent considérée comme la plus stratégique était celle de sa filiale Alcatel Submarine Networks (ASN) spécialisée dans les câbles sous-marins de télécommunications. ASN maîtrise toute la chaîne de valeur : la fabrication des câbles en fibre optique, par l’intermédiaire de sa filiale ALDA ([17]), leur pose et leur réparation. L’activité de fabrication est principalement assurée dans l’usine de Calais, où ASN emploie plus de 400 personnes, et dans une autre usine située à Greenwich, au Royaume-Uni.

La maîtrise des flux de données et le contrôle de leur intégrité sont essentiels au rayonnement économique et stratégique de la France. 99 % du trafic mondial de données, voix et vidéo passe aujourd’hui par les câbles optiques sous-marins. Comme ont pu le constater les membres de la commission d’enquête à la suite d’un déplacement sur le site de Calais, le caractère stratégique de cette d’ASN, désormais filiale de Nokia, se renforce d’ailleurs puisqu’elle développe des solutions optiques de détection acoustique et vibratoire afin d’adresser les marchés militaires, de sécurité civile et de protection des infrastructures sous-marines.

Dans le cadre des accords signés avec Nokia, l’État dispose d’un droit de regard en cas de vente d’ASN par Nokia.

2. Des engagements en termes d’emplois

5 200 salariés travaillent aujourd’hui pour le groupe Nokia en France et sont répartis principalement sur trois sites : le site de Nozay (Paris-Saclay), dans l’Essonne, qui comprend des personnels ASN, des Bell Labs et d’Alu-International (soit un peu moins de 4 000 salariés) ; l’usine de fabrication de câbles sous-marins de Calais, qui emploie environ 400 personnes ; le site de Lannion enfin, dans les Côtes-d’Armor, où travaillent environ 700 personnes.

Nokia s’est engagé, en 2015, à maintenir le niveau d’emploi des filiales ALU-International (R&D, services généraux et fonctions support) et Bell Labs (recherche fondamentale) à 4 200 salariés pendant au moins deux ans après le rachat, soit jusqu’en janvier 2018. Le groupe s’est également engagé à embaucher 500 ingénieurs supplémentaires pour la recherche et développement d’ici la fin de l’année 2018.

De nombreuses craintes ont émergé quant à l’impossibilité pour Nokia de tenir ses engagements, d’autant plus qu’en septembre dernier, un nouveau plan social a été annoncé dans un contexte de difficultés économiques anticipées jusqu’en 2020 (la 5G ne portera ses fruits que dans 2 ou 3 ans). En 2016, les résultats consolidés du groupe Nokia ont enregistré une perte conséquente de 912 millions d’euros. 503 emplois seront supprimés dans le cadre de ce plan social – 82 sur le site de Lannion et 421 sur le site de Paris-Saclay. Le nombre de suppression de postes a en effet pu in fine être revu à la baisse. Cela revient en réalité à supprimer 460 postes occupés par des salariés puisque 43 sont d’ores et déjà vacants. Ce plan social ne remet cependant pas en cause les engagements en termes d’emplois, réaffirmés depuis par le groupe.

Certes, la tenue des engagements a pris beaucoup de retard, notamment en raison de difficultés à recruter des ingénieurs puisque, comme l’a indiqué M. Thierry Boisnon, président de Nokia France, « tous les profils que nous recherchons sont également convoités par les plus grandes sociétés à travers le monde : Google, Facebook et autres s’approvisionnent en nouvelles ressources, et particulièrement en France ». Cependant, les recrutements avancent désormais avec un rythme soutenu, grâce à une récente mobilisation salariale et à une médiation active du présent Gouvernement. Les organisations syndicales se sont d’ailleurs félicitées de la volonté désormais démontrée du groupe à tenir ses engagements en termes d’emplois : « la direction des ressources humaines a fait décoller le processus d’embauche : actuellement, entre quinze et vingt contrats de travail sont signés par semaine. Ce rythme est passé de cinq à dix puis à quinze embauches hebdomadaires, et nous espérons qu’il s’améliorera encore » a précisé M. Pascal Guihéneuf de la Confédération française démocratique du travail (CFDT). L’entreprise estime que son objectif de porter ses effectifs de R&D en France à 2 500 personnes sera atteint dès l’été 2018. Par ailleurs, l’engagement global de 4 200 employés devrait être atteint avant la fin du premier semestre 2018.

3. L’implantation en France du pilotage d’activités de recherche majeures

La capacité d’innovation du nouveau groupe est très importante car il associe l’entité des Bell Labs, centre de recherche et développement qui appartenait à Alcatel-Lucent, à l’entité Nokia Technologies. Au sein du groupe, plus de 40 000 personnes travaillent dans tous les domaines de recherche, fondamentale ou appliquée. Avec ces moyens, le groupe souhaite accélérer le développement des technologies futures telles que la 5G, et se positionner sur l’ensemble des composants des réseaux virtualisés : cloud, nouvelles technologies de big data et d’analytics.

Dans le cadre de l’accord signé avec le ministre de l’économie, le groupe s’est engagé à localiser le pilotage de la recherche de pointe et de l’innovation en France sur ces centres R&D de Nozay et de Lannion. Le groupe s’est notamment engagé à ce que la France accueille une direction significative des Bell Labs.

Le rapporteur note que fin 2017, Nokia avait déjà investi plus de 30 M€ sur les 100 M€ annoncés, dans plusieurs fonds ou start-up visant au développement, en France, de l’internet des objets, de la cybersécurité et de plateformes logicielles destinées aux prochaines générations de réseaux.

Le rapporteur note également que la gouvernance de plusieurs divisions importantes de Nokia est bien assurée en France. Le directeur général de la division « Nokia Mobile Networks », qui représente plus de la moitié de la R&D de Nokia, est un Français basé en France. Le directeur de toute l’activité 5G de Nokia est également basé en France. Néanmoins, la France n’accueille toujours pas de direction significative des Bell Labs. M. Thierry Boisnon, président de Nokia France, a indiqué à la commission d’enquête qu’une nouvelle direction des Bell Labs, celle de l’intelligence artificielle, serait installée en France et que son directeur, qui rendrait directement compte au président des Bell Labs monde, serait chargé de structurer et générer les développements et la recherche autour de l’intelligence artificielle à partir de la France. Le rapporteur souhaite que cet engagement soit tenu lorsqu’aura lieu le prochain comité de suivi, en juin 2018.

La direction du groupe s’était également engagée à mettre en place des feuilles de route, autrement dit des plans d’action détaillés, notamment sur la 5G, la cybersécurité ou encore les objets connectés. Un délai avait été donné pour leur présentation jusqu’à la fin du mois de février 2018 mais certaines de ces feuilles de route n’ont toujours pas été présentées en détail. Le rapporteur insiste sur l’importance pour le groupe de communiquer sur sa stratégie industrielle, qui affectera toute la filière française des télécommunications. Plus généralement, le rapporteur souligne, comme l’ont fait les organisations syndicales représentatives auditionnées par la commission d’enquête, l’importance d’élaborer une véritable stratégie industrielle au niveau français comme au niveau européen dans les domaines des télécoms, de la cybersécurité, des objets connectés et des réseaux de sécurité publique.

C. Des points de vigilance demeurent

1. Des inquiétudes relatives à la vente d’ASN

Nokia a annoncé la vente de cette filiale au printemps dernier. Un certain nombre d’interrogations et d’inquiétudes ont depuis émergé, que ce soit sur le calendrier de vente – entre une sortie directe et rapide du groupe Nokia et une sortie plus progressive –, ou sur les options de vente – vente globale ou vente à la découpe.

Les discussions avec le Gouvernement, qui possède un droit de regard sur la vente d’ASN, sont en cours et sont particulièrement intenses. Selon les éléments obtenus par le rapporteur, le rachat ne mettra pas en cause le vecteur de souveraineté qu’est ASN. La filiale ne sera pas vendue à la découpe. Un des atouts d’ASN est, en effet, de posséder une maîtrise commerciale et technique sur l’ensemble de la chaîne de valeur et de valoriser les complémentarités entre des corps de métier très différents. Le Gouvernement est également attentif à ce qu’ASN trouve, à travers son rachat, les financements nécessaires pour moderniser son outil de travail, pour réduire ses coûts, pour maintenir ses compétences au meilleur niveau et pour continuer la diversification de son offre. ASN ne sera pas vendu à un repreneur qui cherchait uniquement à faire des économies pour amortir le poids d’une acquisition jugée trop chère et trop risquée.

Le rapporteur attire l’attention sur la délicate question des brevets. La propriété intellectuelle utilisée par ASN appartient aujourd’hui presque exclusivement à Nokia, plus spécifiquement à sa filiale Nokia Tech. ASN doit pouvoir, après la vente, avoir tous les moyens pour opérer de manière pérenne, comme s’y est engagé M. Thierry Boisnon, président de Nokia France, devant la commission d’enquête. Cela pourra passer par une contractualisation portant sur l’usage des brevets, par des transferts de propriété intellectuelle à ASN ou par une gestion des brevets en copropriété.

2. Des inquiétudes relatives au modèle économique des opérateurs de télécommunications

Le rapporteur insiste sur l’importance de réfléchir en profondeur aux mesures permettant d’améliorer la rentabilité des opérateurs afin qu’ils investissent durablement dans l’Internet très haut débit et dans le déploiement de la 5G. Un manque d’investissement met en péril, non seulement la croissance en France d’une entreprise comme Nokia mais, plus généralement, la croissance de nos entreprises et surtout de nos start-up qui ont besoin de réseaux à très haut débit, fiables et sécurisés.

Au Mobile World Congress, Rajeel Suri directeur général de Nokia Networks, a insisté sur les faiblesses du marché européen des télécommunications. Alors que les premiers réseaux commerciaux 5G devraient être lancés dès la fin de l’année en Chine ou aux États-Unis, cela ne sera pas le cas tout de suite en Europe car « en Europe, le revenu moyen par utilisateur est bien plus bas qu’aux États-Unis ou au Japon : un tiers du revenu moyen qu’en Amérique du Nord, moitié moins qu’au Japon, ce qui empêche les opérateurs d’investir autant qu’ils le voudraient » ([18]).

III. STX

A. Le difficile maintien d’un champion français de la construction navale dans un marché en plein bouleversement dans les années 2000

La construction navale est une activité économique essentielle aux yeux de tout pays disposant de frontières ouvertes sur la mer et souhaitant jouer le rôle d’une puissance maritime. Selon les données du service hydrographique et océanographique (SHOM) de la Marine nationale, les côtes françaises dans leur ensemble s’étendent sur 18 455 kilomètres et le territoire maritime de la France est estimé à plus de 10 millions de kilomètres carrés.

En ce sens, l’émotion suscitée dans l’opinion publique par les difficultés rencontrées par les chantiers navals de Saint-Nazaire depuis le début des années 2000 tient peut-être moins à leur poids – pourtant non négligeable, avec 1,3 milliard d’euros de chiffres d’affaires en 2016 – 224ème rang au niveau national selon la Compagnie française d’assurances pour le commerce (COFACE) – dans l’économie nationale que dans l’attention que leur ont portée les différents gouvernements au cours de leur longue histoire.

Les évolutions successives du marché de la construction navale expliquent, pour une large part, les problèmes auxquels les Chantiers de Saint-Nazaire ont dû faire face au cours des deux dernières décennies.

Les années 1980 et 1990 ont, tout d’abord, vu la consécration d’une suprématie des pays asiatiques sur le marché des navires dits « standards ([20]) » au détriment de leurs concurrents européens. Le Japon, la Corée du Sud et la Chine représentaient, en 2000, plus des trois quarts du tonnage des commandes mondiales ([21]) (75,8 %), contre un peu plus de la moitié en 1990 (58 %). Ces pays se sont, en effet, positionnés avec succès sur la construction de navires commerciaux à fortes capacités. Les Européens ont vu, pour leur part, leur part de marché se dégrader, en particulier à la fin de la décennie (1995 : 30,5 % ; 2000 : 19,7 %).

Source : Barry Rogliano Salles – Transport maritime et construction navale (rapport 2001).

À partir des années 2000, le marché est devenu plus dynamique, mais aussi plus volatil.

Après une hausse vertigineuse des commandes, qui sont quasiment triplées entre 2002 (46,8 millions de TPL) et 2008 (139,1 millions de TPL), la demande s’effondre en 2009 (- 75,6 % à 33,9 millions de TPL) dans le sillage de la crise économique mondiale, avant de se redresser au début des années 2010 (2013 : 140,3 millions de TPL). La situation s’est détériorée à nouveau fortement en 2016 (cf. infra).

Source : Barry Rogliano Salles – Transport maritime et construction navale (rapports 2001 et 2017).

La concurrence internationale et la volatilité du marché expliquent assez largement les difficultés rencontrées par les Chantiers dans les années 2000. Le résultat opérationnel de la branche marine d’Alstom ([22]) , positif en 2002, devient fortement négatif en 2004 (- 103 millions d’euros sur un chiffre d’affaires de 630 millions d’euros) alors que, dans le même temps, le groupe Alstom s’efforce de surmonter la crise financière subie en 2003.

À cette période, les Chantiers ne pouvaient, par ailleurs, plus bénéficier d’aides directes au fonctionnement de la part des pouvoirs publics, celles-ci ayant été définitivement interdites à compter du 1er janvier 2001 par le règlement du Conseil de l’Union européenne (CE) n° 1540/98 du 29 juin 1998 (article 3) ([23]).

D’un point de vue strictement économique, il était donc difficile pour Alstom de maintenir à lui-seul un haut niveau d’investissement pour le site de Saint-Nazaire. La cession en 2006 de la branche marine au groupe norvégien Aker Yards (né en 2004 du rapprochement entre les chantiers navals Aker et Kvaerner, spécialiste de l’offshore pétrolier) se justifiait d’autant plus que celui-ci affichait une bonne santé financière avec un résultat positif de 94 millions d’euros en 2004 sur un chiffre d’affaires de 1,5 milliard d’euros.

Le choix d’un Norvégien pour cette cession s’inscrivait dans la logique de consolidation du marché européen par rapport à ses concurrents asiatiques. Cette stratégie a, toutefois, été remise en cause par le choix de la maison mère d’Aker Yards (Aker ASA ([24])) de se retirer du capital de l’entreprise entre l’été 2006 et le printemps 2007.

Avec un capital devenu flottant, le groupe Norvégien ne pouvait qu’attirer les convoitises de ses concurrents sud-coréens. En ce sens, le rachat massif par la société STX Offshore & Shipbuilding de 39,2 % du capital d’Aker Yards dans la nuit du 22 au 23 octobre 2007 ne pouvait être une « surprise » au regard de la force de frappe des conglomérats sud-coréens à cette époque.

Dès lors, sans la réaction du Gouvernement français à cette époque, qui s’est empressé de négocier avec le groupe STX, les Chantiers de Saint-Nazaire auraient pu perdre définitivement la maîtrise de leur destin.

Le « partenariat industriel » conclu le 12 juin 2008 entre le Gouvernement français et STX permet à celui-ci de confirmer sa prise de contrôle d’Aker Yards ([25]) tout en donnant à l’État une minorité de blocage ([26]) de 33,34 % au sein d’Aker Yards France par la reprise de la part qu’Alstom avait conservée au capital lors de la cession de 2006 (25 %) et un rachat supplémentaire de 8,34 % du capital. On peut noter, à cet égard, que les négociations avec STX ont été facilitées par les besoins de recapitalisation rencontrés par le groupe coréen à la suite du retournement des marchés mondiaux observé en 2009.

Il s’agissait là d’un résultat important pour la France, qui conservait ainsi un droit de regard sur toutes les décisions stratégiques de STX France. La nomination d’un Français expérimenté ([27]) à la tête de STX France en janvier 2012 reflète le maintien d’une influence non-négligeable de l’État sur la construction navale à Saint-Nazaire.

Ce nouvel équilibre, en ce qu’il reflétait les rapports de force sur le marché tout en pérennisant l’avenir immédiat du site de Saint-Nazaire, aurait pu perdurer sans l’irruption de nouvelles perturbations au cours des années suivantes.

B. Le choix de l’ancrage européen au cœur du rapprochement avec Fincantieri (2017)

Au contraire des années 1990 et 2000, qui ont vu s’affirmer les champions asiatiques, les années 2010 se caractérisent par un effondrement du marché des navires marchands standards.

Les commandes, qui avaient retrouvé en 2013 (140,3 millions de TPL) un niveau proche de celui de 2008 (139,1 millions de TPL), sont ramenées aux alentours des 110 millions de TPL en 2014 (116 millions de TPL) et 2015 (107,7 millions de TPL), avant de chuter en 2016 (34,1 millions de TPL, soit - 68,3 % par rapport à 2015).

L’effondrement de la demande est d’autant plus sévère qu’il concerne toutes les catégories de gros navires commerciaux : – 73 % pour les commandes de pétroliers, – 36,7 % pour les vraquiers et – 87,7 % pour les porte-containers ([28]). La faillite, intervenue en 2017, du conglomérat Hanjin, l’un des plus importants armateurs sud-coréens, symbolise, à elle-seule, la crise du secteur maritime.

Les origines de ces difficultés, liées à la faible reprise du commerce international ([29]), sont multiples : recentrage de l’économie chinoise sur son marché intérieur, difficultés de l’industrie pétrolière offshore face à la baisse des cours, regain de protectionnisme dans différents pays, dégradation de l’environnement géostratégique, etc.

Ce contexte a eu pour conséquence de fragiliser les chantiers asiatiques. Selon les analyses du cabinet BRS précité, courtier spécialiste du secteur de la construction navale, la crise frappe des opérateurs en surcapacités et pourrait faire disparaître d’ici 2018 « 50 % de la capacité sud-coréenne, 20 % à 30 % de la capacité chinoise et 10 % à 20 % de la capacité japonaise ([30]) ». D’ores et déjà, le cabinet recense 630 chantiers actifs en 2016, contre près du double (1 150) en 2000.

La société STX Offshore & Shipbuilding, la plus fragile des grands chantiers coréens, n’échappe pas à ce retournement du marché. Elle affiche un haut niveau d’endettement (8,5 milliards d’euros) dès 2012, qui est révélé dans la presse l’année suivante. Le groupe est placé en redressement judiciaire en juin 2016.

Paradoxalement, cette crise constitue une opportunité pour les chantiers navals européens, qui restent fortement positionnés sur les marchés des navires spécialisés.

À cet égard, le marché des paquebots apparaît particulièrement dynamique depuis le début de la décennie, stimulé par la croissance du tourisme mondial (+ 7 % en 2017, après + 4 % en 2016 ([31])) et le succès des croisières auprès de la clientèle (en particulier asiatique) : 70 navires de croisière en construction étaient recensés au début de 2017, contre 55 l’année précédente.

Toutes ces commandes sont honorées par des constructeurs européens, en particulier l’Allemand Meyer Werft, l’Italien Fincantieri et, bien sûr, STX France. L’un de leurs concurrents asiatiques, le Japonais Mitsubishi avait tenté une incursion sur ce marché avant de renoncer en octobre 2016 à prendre de nouvelles commandes en raison de problèmes survenus dans la mise en œuvre de deux contrats avec la compagnie AIDA Cruise.

Les Chantiers de Saint-Nazaire disposent, sur ce point, de sérieux atouts, en particulier une grande cale avec un portique d’assemblage géant et un bassin utilisable pour des navires de très grandes capacités.

Ces installations, historiquement conçues pour la construction de pétroliers ou de gros navires de transport de marchandises, sont aujourd’hui dédiées, pour l’essentiel, aux navires spécialisés : paquebots, ferrys, navires océanographiques, etc. Les Chantiers de l’Atlantique avaient, dès le début des années 2000, entamé leur reconversion sur ce secteur ([32]), stratégie qui s’avère payante une décennie plus tard.

La volonté, affichée dès 2013 et réaffirmée en 2016, des créanciers de STX Offshore & Shipbuilding de céder STX France afin de résorber cette dette a, dès lors, constitué une occasion unique de procéder à une recomposition du marché autour d’un ou deux « champions » européens.

En termes de projet industriel, une alliance de STX France avec Fincantieri était loin d’être absurde : le groupe italien, certes très présent sur le marché des navires de croisière ([33]), ne disposait pas d’installations adaptées aux très grands paquebots comme celles de Saint-Nazaire. Par ailleurs, son concurrent allemand (Meyer Werft) avait acquis en 2014 le chantier de Turku en Finlande, qui était également une filiale de STX, dans une même logique d’extension de ses capacités vers des navires de très grande taille, les installations de Meyer Werft ne permettant pas la construction de tels navires.

Les opposants à cette alliance ont souligné les risques d’un transfert de technologie hors d’Europe, Fincantieri s’étant rapproché du Chinois China State Shipbuilding Corporation (CSSC) pour la construction de navires de croisière pour la compagnie Carnival, destinés au marché chinois. On peut y voir, au contraire, le signe que les Chinois commencent à se reconvertir sur ce marché porteur et qu’il est d’autant plus urgent pour les Européens de s’organiser.

Les discussions entre l’État, toujours actionnaire de 33,34 % du capital, et Fincantieri se sont accélérées lorsque ce dernier a été désigné par la justice coréenne comme repreneur privilégié de STX France, le groupe STX Offshore & Shipbuilding ayant été placé en redressement judiciaire en juin 2016.

Sans entrer dans le détail des négociations menées depuis cette date, on peut noter que la mise en œuvre par l’État, le 27 juillet 2017, de son droit de préemption et sa montée temporaire à 100 % du capital de l’entreprise ont permis à la France de faire valoir ses intérêts stratégiques, de faire évoluer les rapports de force avec l’entreprise Fincantieri et ainsi d’obtenir en septembre dernier ([34]) un accord plus avantageux que celui conclu en avril 2017 (cf. récapitulatif infra).

Comparatif des deux accords STX – État français

(2017-2018)

Les représentants du personnel de STX France, reçus par la commission d’enquête le 30 novembre 2017, ont exprimé leurs doutes quant à la solidité de l’accord du 27 septembre de la même année sur le long terme, mais ont globalement ([35]) reconnu que :

– certaines de leurs exigences avaient été correctement intégrées dans l’accord ;

– l’État avait obtenu des garanties ;

– la méthode avait été transparente, l’expert du comité d’entreprise ayant eu accès à tous les documents.

Le rapporteur salue l’approche constructive des organisations syndicales ([36]). Il se félicite de la transparence des négociations, et notamment du fait que l’expert du comité d’entreprise ait eu accès à toutes les informations, ce qui n’est pas le cas dans tous les projets de rachat de sociétés, mais qui est une bonne pratique qui mériterait d’être généralisée.

Dans les deux accords intervenus, la présence au capital de Naval Group, ancienne direction des constructions navales ([37]) est une donnée importante. Elle renforce l’assise française du nouvel ensemble en permettant à un acteur essentiel de l’industrie militaire française ([38]), au demeurant contrôlé par l’État, de disposer d’un siège au conseil d’administration de la nouvelle entité aux côtés des quatre administrateurs nommés par Fincantieri, des deux administrateurs nommés par l’État et de celui nommé par les actionnaires salariés.

Certaines voix, notamment au niveau de la direction de STX France, ont émis des doutes sur l’entrée de Naval Group, estimant que cette société faisait « une très bonne affaire » en rachetant un de ses concurrents ([39]). Le rapporteur ne partage pas cette crainte dans la mesure où cela fait plusieurs années que les activités de STX ne concurrencent plus véritablement celles de Naval Group.

À l’exception des bâtiments de projection et de commandement (BPC) Mistral et Tonnerre, livrés en 2004 et 2005, STX ne produit plus de navires pour la Marine nationale. Les dernières frégates construites par les Chantiers de Saint-Nazaire pour la Marine relèvent de la classe Floréal et ont été livrées au début des années 1990. Le seul secteur sur lequel les deux entreprises sont en concurrence est l’entretien des bâtiments de surface de la marine ou « maintien en condition opérationnelle » (MCO), mais il représente moins de 5 % du chiffre d’affaires annuel moyen de STX France. En outre, des règles de limitation des conflits d’intérêt sont prévues au moment de l’entrée de Naval Group au capital de STX France, permettant à cette concurrence sur le MCO des bâtiments de surface de se poursuivre. Dès lors, il paraît difficile de croire que cette concurrence aurait été la principale motivation de Naval Group dans sa prise de participation.

L’opération permet, en revanche, à Naval Group d’avoir un droit de regard sur le devenir des installations des Chantiers et de conserver, ainsi, un accès à la grande cale de Saint-Nazaire pour ses propres navires. En ce sens, il s’agit bien d’une garantie supplémentaire de souveraineté pour notre pays.

Les relations entre Naval Group et Fincantieri sont, par ailleurs, en train d’évoluer avec l’annonce par le ministre de l’économie et des finances, M. Bruno Le Maire, et la ministre des armées, Mme Florence Parly, d’un rapprochement entre les deux sociétés à Rome, le 1er février 2018. Les contours de ce rapprochement sont encore à l’étude. Les résultats des discussions en cours ne seront connus qu’en juin 2018. À ce stade, trois axes de réflexions ont été retenus :

– la « conception et la réalisation conjointes de bâtiments de surface » ;

– la « mutualisation des efforts de recherche et développement » ;

– la « synergie et le partage des meilleures pratiques en matière d’achats, de services et de méthodes industrielles ».

Bien qu’il soit encore trop tôt pour se prononcer sur le contenu et les conséquences d’un tel rapprochement, il paraît peu probable qu’il y ait un quelconque impact de l’opération sur la situation de STX. L’objectif affiché par les deux gouvernements au travers de cette alliance consiste à se prémunir des modifications profondes des équilibres sur le marché de la construction navale militaire, celui-ci ayant vu de l’émergence de nouveaux concurrents à haut niveau ([40]).

Le rapporteur se félicite du succès de l’État dans la préservation du savoir-faire français des Chantiers de Saint-Nazaire en dépit du contexte particulièrement difficile des vingt dernières années. Il reconnaît au travers du nouvel ensemble un acteur européen capable de faire face à ses futurs concurrents asiatiques et insiste sur la priorité donnée au projet d’entreprise sur la simple nationalité de l’acquéreur.

deuxiÈme PARTIE : Pour une politique industrielle française conquérante dans un contexte mondialisÉ

Ces trois exemples de rapprochements ou de fusions d’entreprises sont emblématiques des mues successives d’un groupe industriel national et de l’évolution de nos outils de politique industrielle. Nous sommes bel et bien passés d’une économie largement protégée de la concurrence extérieure et caractérisée par une forte régularisation étatique à une économie mondialisée où la politique industrielle de l’État se doit d’être davantage horizontale, afin de créer un environnement économique favorable à nos industries au moyen de cadres réglementaires et fiscaux adaptés.

La France a connu un phénomène de désindustrialisation indéniable. La part de la contribution des activités industrielles au PIB a fortement diminué au cours des trente dernières années pour ne représenter aujourd’hui que 12,6 %. Pourtant, l’industrie est porteuse d’emplois, de croissance et d’innovation. Une industrie forte est essentielle à la compétitivité de notre économie. Il est nécessaire de poursuivre la politique de reconquête industrielle engagée ces dernières années.

La France possède un potentiel industriel et des atouts qu’il faut valoriser au mieux et mettre davantage en avant dans la compétition mondiale. Renforcer l’attractivité de notre industrie permettra d’encourager la forte dynamique entrepreneuriale que l’on peut observer en France et de conforter les investissements, nationaux ou étrangers, dans nos entreprises industrielles afin de les faire grandir et les aider à partir à la conquête de nouveaux marchés.

Selon certains, cette politique d’ouverture ne serait pas compatible avec la protection de nos intérêts stratégiques. Il n’en est rien. Au regard des enjeux stratégiques, économiques et sociaux, le rôle du politique, acteur du marché et de sa régulation, est bien de favoriser la croissance et l’innovation de nos entreprises sans être pour autant un partisan naïf du libre-échange. Il est indispensable de s’assurer d’une certaine réciprocité dans nos relations économiques et commerciales et de s’attacher à ce que les investissements étrangers dans nos industries stratégiques, infrastructures et futures technologies clés n’affectent pas notre sécurité ou notre ordre public.

I. Revaloriser l’image de l’industrie

L’image de l’industrie et de ses métiers est généralement négative, ce qui pèse sur la croissance des différents secteurs industriels et sur le développement d’un écosystème industriel fort et attractif. Cela est d’autant plus regrettable que les discours négatifs et redondants sur l’industrie masquent l’existence de pépites industrielles qui contribuent à l’emploi et à la croissance dans nos territoires. Changer la perception que l’on peut avoir de l’industrie est donc un défi auquel il est plus que nécessaire de s’atteler.

A. L’industrie est souvent dénigrée, rendant difficile la formation et l’embauche de personnes qualifiées

1. L’industrie est souvent dénigrée, à tort

a. L’économie française a connu une désindustrialisation incontestable

La désindustrialisation de l’économie française trouve une traduction évidente en termes statistiques.

La part de la contribution des activités industrielles au PIB a fortement diminué au cours des trente dernières années pour ne représenter aujourd’hui que 12,6 % (10,6 % pour les industries manufacturières). En conséquence, la population salariée dans l’industrie a enregistré un mouvement continu de réduction, avec des périodes de destructions massives d’emplois. 530 000 emplois ont ainsi été perdus entre 2006 et 2015, selon l’INSEE. Il convient toutefois de relativiser ces données, comme l’a d’ailleurs souligné M. Pierre Veltz au cours de son audition, du fait de l’externalisation croissante de certaines fonctions comme la comptabilité ou le marketing. Il en est de même du recours aux emplois intérimaires le plus souvent rangés dans la catégorie des services (à la fin de l’année 2016, la part de l’intérim dans l’emploi manufacturier total a atteint son plus haut niveau historique, soit 8,8 %).

Les emplois industriels directs (hors intérim) occupent 2,74 millions de salariés, soit 11,1 % de l’emploi salarié privé total ([41]). Dix années auparavant, fin 2006, l’emploi total dans l’industrie manufacturière s’élevait encore à 3,2 millions de salariés. L’emploi industriel salarié est en constant repli depuis 1975. L’industrie manufacturière demeure néanmoins le deuxième employeur privé, derrière le commerce qui l’a devancé à partir de 2009.

Les restructurations ont particulièrement affecté, au cours des années quatre-vingt, des filières comme la sidérurgie ou encore les activités traditionnelles du textile-habillement. Pour autant, la France continue à produire de l’acier et d’autres produits métallurgiques spéciaux ou encore de nouvelles gammes de textiles dits « techniques ». Mais le nombre d’entreprises impliquées dans ces activités (certaines ont néanmoins acquis des positions de leaders) n’est pas comparable. Beaucoup de sites de production ont purement et simplement disparus et les emplois concernés sont de nature et en nombre différents. La période du choc des délocalisations semble toutefois dépassée. Les disparitions de sites industriels seraient même, désormais, surcompensées par des créations.

Le cabinet de veille économique Trendeo a recensé, pour la première fois depuis 2009, un nombre d’ouvertures de sites supérieur à celui des annonces de fermetures (125 sites ouverts et 100 usines arrêtées pour l’année 2017) ([42]).

L’impact de la crise a été particulièrement fort : au terme de l’année 2012, la production manufacturière française était inférieure de 15 % à son niveau de 2008. La production industrielle allemande a elle aussi faibli au cours de la période mais elle avait retrouvé, dès 2011, son niveau d’avant-crise en raison de la flexibilité de son appareil de production et du socle de ses exportations. Il est à noter que la part de l’industrie manufacturière demeure stable dans le PIB allemand sur longue période alors qu’un recul de cette part était déjà sensible, avant la crise économique, sur la période 2000-2007, en France mais aussi en Italie, en Espagne et au Royaume Uni.

La part de l’industrie manufacturière dans la valeur ajoutée de l’ensemble de l’économie française a été divisée par deux entre 1970 et 2014. En Allemagne, l’industrie manufacturière compte pour 20,5 % du PIB national mais, en valeur ajoutée, elle représente, à elle seule, 30,3 % de la production manufacturière totale de l’Union européenne. La France occupe le troisième rang de la production manufacturière européenne ([43]) (10,6 %), derrière l’Italie (11,4 %).

b. Néanmoins, l’industrie est un secteur porteur

Si la désindustrialisation de notre économie est incontestable, une tendance positive est dorénavant engagée : au cours du dernier trimestre de l’année 2017, la production manufacturière française (+2,5 %) est revenue à son niveau le plus élevé du troisième trimestre 2008, c’est-à-dire au moment où la faillite de la banque américaine Lehman Brothers faisait plonger l’économie mondiale dans la crise.

Le temps n’est plus celui des délocalisations massives. Il demeure cependant prématuré de parler d’une reconquête industrielle, mais de récentes statistiques montrent un certain rétablissement tant en termes de créations d’entreprises que d’emplois. Le cabinet d’analyse économique Trendeo a recensé, pour la première fois depuis 2009, un nombre d’ouvertures de sites industriels supérieur à celui des annonces de fermetures.

Depuis 2016, un net ralentissement des destructions d’emplois est constaté dans les industries manufacturières. Pour la première fois depuis 2001, l’emploi salarié a progressé de 6 400 (+ 0,2 %) dans l’industrie au quatrième trimestre 2017 ([44]). Sur l’année 2017, l’emploi salarié industriel est presque stable, avec une croissance de 1 100 emplois.

Il s’agit d’une rupture par rapport au phénomène de baisse structurelle et massive de l’emploi manufacturier enregistré depuis 2000.

De façon générale, l’emploi manufacturier évolue toujours moins favorablement que la production industrielle sous l’effet de gains de productivité plus élevés que dans le reste de l’économie.

D’autres données encourageantes sont dorénavant constatées. Il en est ainsi du relèvement du taux de marge des entreprises industrielles qui s’est opéré dans des proportions très supérieures aux services et activités du commerce.

L’industrie est un secteur porteur, créateur d’emplois et source de richesse et de bien-être pour les nombreux salariés qui y travaillent. S’il est difficile de savoir avec certitude quels seront les métiers de demain, force est de constater que des créations d’emplois se feront dans le secteur industriel, notamment, mais pas uniquement, dans les industries de très haute technologie (aéronautique, pharmacie) ou dans l’industrie agroalimentaire.

Créations et destructions d’emplois par secteur entre 2012 et 2022

en France en milliers d’équivalent temps plein (ETP)

Source : « Les métiers en 2022 », France Stratégie, avril 2015

Malgré cette tendance positive, l’image de l’industrie et de ses métiers pèse sur l’attractivité du secteur, comme le souligne une récente étude de la Fabrique de l’industrie sur la formation professionnelle ([46]). D’après une enquête de l’institut français d’opinion publique (Ifop) pour l’institut Lilly ([47]), les préjugés liés à l’industrie demeurent forts chez les 18-25 ans. Ces derniers associent à l’industrie les qualificatifs de « travail à la chaîne » (85 %), de « pénibilité » (81 %) et de « saleté » (55 %). Seulement 48 % des jeunes interrogés se voient travailler dans l’industrie contre 72 % dans le secteur des services.

Le fait de mettre l’accent, notamment dans les médias, sur les délocalisations, les fermetures d’entreprises, les rachats par des investisseurs étrangers ou les mouvements sociaux contribue grandement à la dégradation de l’image de l’industrie en France.

2. Les industriels peuvent rencontrer des difficultés à recruter

Les métiers industriels sont parmi ceux pour lesquels la proportion de recrutements jugés difficiles est la plus élevée. Une entreprise qui a des postes à pourvoir mais ne parvient pas, ou difficilement, à recruter est considérée en « difficulté de recrutement ». 41 % des recrutements dans l’industrie sont aujourd’hui jugés difficiles.

PART DE RECRUTEMENTS DIFFICILES EN 2017 par secteur

Source : Pôle Emploi

PART DE RECRUTEMENTs DIFFICILES EN 2016 dans l’industrie

Source : Avis budgétaire présenté au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2017 par M. Jean Grellier.

Le manque ou l’inadéquation des qualifications n’est pas le seul facteur expliquant les difficultés à recruter. La difficile mobilité des candidats mais également la faible attractivité de certains métiers industriels jouent également un rôle important.

Les difficultés de recrutement concernent tout particulièrement les ouvriers qualifiés et le personnel d’encadrement. En raison de la digitalisation et de la robotisation de notre industrie, les difficultés à recruter des ingénieurs sont de plus en plus fortes, comme l’a indiqué M. Thierry Boisnon, président de Nokia France, devant la commission d’enquête : « nous avons été confrontés à des difficultés au démarrage du recrutement : notre objectif était de recruter 500 personnes mais le marché est très tendu dans le secteur du numérique, notamment dans les nouveaux domaines sur lesquels nous travaillons, à savoir la 5G, l’intelligence artificielle et la cybersécurité. Tous les profils que nous recherchons sont également convoités par les plus grandes sociétés à travers le monde : Google, Facebook et autres s’approvisionnent en nouvelles ressources, et particulièrement en France ».

Les difficultés de recrutement ne se font pas ressentir de la même manière selon les bassins d’emplois mais elles sont fortement présentes sur l’ensemble du territoire. Le bilan que le rapporteur a dressé de la démarche participative #FiersDeNosIndustries est sans appel : les acteurs de terrain appellent de leurs vœux une plus grande adéquation de la formation, initiale et continue, avec les besoins locaux afin de favoriser l’emploi, de conforter l’ancrage territorial des filières industrielles et de soutenir le tissu des PME et ETI industrielles.

B. Poursuivre la reconquête industrielle engagée ces dernières années

1. Une reconquête industrielle a été amorcée

Conscients de la situation périlleuse de l’industrie française et refusant l’idée d’un recul structurel de ses emplois, les pouvoirs publics ont lancé, en 2010, les États généraux de l’Industrie.

Une Conférence nationale de l’industrie a été mise en place ([48]) à laquelle a succédé un Conseil national de l’industrie (CNI) chargé d’émettre des avis et recommandations sur les politiques publiques ayant un impact sur l’industrie. Cette structure préside à l’élaboration de programmes sectoriels au titre des comités stratégiques de filières (CSF). Le décret du 24 février 2013 ([49]) a conforté la représentativité du CNI qui rassemble représentants des ministères et organismes publics, parlementaires, industriels et personnalités qualifiées ainsi que des représentants syndicaux. Le CNI est présidé par le Premier ministre et le gouvernement désigne un vice-président exécutif appartenant au monde de l’industrie ([50]).

Le 26 février 2018, le ministre de l’économie, M. Bruno Le Maire, a réuni le comité exécutif du CNI afin de valider une liste de 10 comités stratégiques de filières ([51]) dont le but est de mobiliser l’industrie française sur des projets concrets dont la dynamique est pilotée par les industriels afin d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de chaque filière et de créer des emplois qualifiés dans les territoires. Le rapporteur appuie cette démarche qui témoigne d’un renouveau du volontarisme industriel et se félicite de ce que la création d’un ou plusieurs comités de filière dédiés à l’électronique et aux infrastructures numériques sera examinée fin mai 2018 lors de la prochaine réunion du comité exécutif du CNI.

En 2013, différents programmes avaient déjà été lancés dans le cadre de la Nouvelle France industrielle (NFI). Ainsi, les secteurs du ferroviaire et de la construction navale faisaient chacun l’objet d’un plan de développement spécifique sous les appellations respectives de « TGV du futur » et de « Navires sobres et économiques ». Ces plans s’inscrivaient dans un cadre plus large comptant 34 plans sectoriels, chacun doté d’une gouvernance dédiée, et conçus comme autant de relais de croissance.

Dès le mois de mai 2015, l’État infléchissait une ambition qui présentait tous les atours d’une politique industrielle mais à tout le moins dirigiste. Au titre d’une phase 2 de la NFI, un premier recentrage intervenait. Les 34 plans précédemment définis se trouvant regroupés en neuf « Solutions d’avenir » : les activités ferroviaires et de construction navale étant alors agrégées avec les activités aéronautiques au sein d’une thématique « englobante », celle des « Transports de demain ».

L’objectif de reconquête industrielle était néanmoins réaffirmé dans une optique de digitalisation de l’économie et de process numérisés, constitutive de l’Usine du futur. Plus généralement et en dépit de ces « allers-retours » conceptuels, il s’agit de cibler un effort de rattrapage.

L’Allemagne, par exemple, mais aussi les États-Unis ou la Corée du Sud, sont sensiblement plus avancés que la France sur les thèmes de l’Industrie 4.0 (avènement de la 4ème révolution industrielle avec l’introduction de l’internet des objets dans la production et en mariant également la robotisation et l’intelligence artificielle) et de la smart factory.

Les écarts de compétitivité entre l’industrie française et ses principaux concurrents se sont creusés au cours de trois dernières décennies notamment du fait d’un retard dans la robotisation, sensible dans certains secteurs comme la métallurgie, la chimie-plasturgie ou encore l’agroalimentaire, moins évident chez les constructeurs automobiles. Un vieillissement de l’appareil industriel en a résulté ([52]). La digitalisation est autre un défi qu’il reste à relever plus particulièrement par les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI).

La France dispose d’atouts. À l’exemple de l’entreprise Dassault Systèmes qui est un acteur mondial de la transformation numérique de l’industrie ou encore du secteur de l’énergie. Des dispositifs lancés par l’État comme la French Tech et la French Fab soutiennent cette voie de transformation. Les dernières statistiques connues montrent l’étendue et l’intensité des efforts à accomplir : 10 % des industriels français ont mis en œuvre une stratégie de l’internet des objets (IoT) et 4 % des entreprises françaises avaient déployé, à la date de mars 2017, au moins une application d’intelligence artificielle

En outre, les pouvoirs publics ont suscité la création, en 2015, de l’Alliance Industrie du Futur qui regroupe les organisations professionnelles de l’industrie et du numérique ainsi que des partenaires des mondes académique, de la technologie et du financement des entreprises. Il est trop tôt pour dresser un bilan de ce nouvel axe de la politique industrielle s’agissant notamment de deux des principaux objectifs affichés : d’une part, valoriser auprès des industriels les offres technologiques existantes ou en devenir et, d’autre part, développer les formations aux métiers émergents dans le cadre de cette transformation du modèle économique.

Dans cette optique, l’État a un rôle : celui d’être un « incitateur » permanent et réactif. Mais il ne doit pas renouer avec les vieux démons d’un colbertisme dépassé qui trop souvent cherchait à imposer ses « solutions » par en un fléchage à destination des industriels de voies et moyens qui, dans les faits, ont souvent abouti à des impasses.

2. Cette politique mérite d’être poursuivie

a. Revaloriser l’image de notre industrie

Il est nécessaire de contrebalancer les discours négatifs et redondants sur l’industrie et ses métiers par un discours beaucoup plus positif mettant en avant les réussites industrielles dans nos territoires. L’organisation de salons industriels, comme celle du salon « Global Industrie » qui s’est tenu à Villepinte du 27 au 20 mars 2018, doit être poursuivie. Comme l’a indiqué le ministre Bruno Le Maire, il y a un véritable « combat culturel » à mener pour revaloriser l’image de notre industrie et de ses métiers qui ont la particularité d’associer en profondeur compétences techniques et imagination ou ingéniosité.

Coordonné par Bpifrance, le label French Fab est une initiative saluée par le rapporteur, à même de revaloriser l’image de l’industrie française. Selon M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, l’initiative « est née de l’idée que nous pouvions réussir avec l’industrie ce qui avait marché pour la French Tech. Il s’agissait moins de créer un système de labellisation que de réaffirmer l’existence de notre industrie, qui existe depuis le XVe siècle, de lui redonner un peu de son identité et de sa fierté ». Toute entreprise industrielle intéressée par la marque French Fab peut s’en réclamer, à condition de prendre un certain nombre d’engagements.

La transition écologique et énergétique peut être une véritable chance pour l’industrie qu’il faut mettre en avant, comme le souligne le rapport de BPIFrance « Croître avec la révolution écologique » ([53]). Il est indéniable que certaines industries se trouvent être fragilisées par les nouvelles règles liées à la transition écologique, qu’il s’agisse des hausses de la fiscalité énergétique, de l’élaboration de réglementations thermiques ou encore de la mise en place de systèmes de bonus-malus. Le rapporteur souligne néanmoins qu’un grand nombre de secteurs industriels peuvent sortir gagnants de la nécessité de favoriser une croissance verte. 442 000 salariés sont aujourd’hui employés dans des secteurs industriels spécialisés dans des éco-activités. Parmi les neuf solutions industrielles qui bénéficient d’un accompagnement renforcé de l’État, cinq concernent particulièrement la transition énergétique : la solution « nouvelles ressources » (de nouveaux matériaux biosourcés et recyclés pour toutes les industries), la solution « ville durable » (la ville économe de ses ressources, du producteur au consommateur), la solution « mobilité écologique » (une mobilité moins chère, plus libre, plus respectueuse de l’environnement et plus sûre au quotidien), la solution « transports de demain » (un transport des personnes et des marchandises plus écologique et plus compétitif), ainsi que la solution « alimentation intelligente » (une alimentation sûre, saine, durable et exportable).

b. Mettre l’accent sur la formation dans l’industrie

La question de la formation est un enjeu majeur dans un marché du travail qui connaît des transformations majeures, tout particulièrement dans l’industrie.

Les travaux du sociologue Stéphane Beaud ([54]) ont démontré que la désindustrialisation a largement contribué à appauvrir certains territoires tout en condamnant la partie la moins qualifiée de la population à une sorte de « mort sociale » car exclue du travail qui était traditionnellement le sien. Même si on constate un certain renouveau, depuis peu perceptible, des créations d’entreprises et d’emplois, cela ne comblera pas toutes les disparités territoriales.

Il est nécessaire de parvenir à un diagnostic partagé au niveau national sur les métiers industriels de demain et les compétences qui seront requises. Ce diagnostic partagé doit se fonder sur une évaluation des besoins réalisée par les industriels eux-mêmes afin d’éviter l’inadéquation entre les formations proposées et les besoins des entreprises et doit être articulé, au mieux, avec les réalités territoriales au niveau des bassins d’emploi. Comme l’a indiqué le ministre Bruno le Maire, nous ne formons aujourd’hui pas assez les nouvelles générations aux métiers et aux formations dont les industriels ont besoin.

La réponse au défi des métiers en tension peut passer par deux principaux leviers d’action : favoriser les filières d’apprentissage pour ces métiers et y former les personnes les plus éloignées de l’emploi, comme cherche à le faire le plan gouvernemental d’investissement dans les compétences (PIC). Ce plan vise en effet à former un million de chômeurs de longue durée et un million de jeunes « décrocheurs » d’ici 2022.

C. lever les freins à l’embauche dans l’industrie

1. Produire un discours positif et concret sur l’industrie

L’initiative #FiersDeNosIndustries gagnerait à être poursuivie afin de recenser plus de pépites industrielles dans nos territoires. Cela permettra de pouvoir produire un discours positif et concret sur les réussites industrielles de notre pays et valoriser l’image de l’industrie auprès des jeunes et des enseignants.

2. Développer la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE) dans l’industrie

Comme l’indique le rapport de Nicole Notat et Jean-Dominique Senard ([55]), l’image de l’entreprise, en général, est dépréciée par rapport à ce qu’elle pourrait être car l’entreprise est vue comme faisant partie des problèmes sociaux et environnementaux posés à nos contemporains. C’est d’autant plus vrai pour les entreprises industrielles dans lesquelles il est plus qu’opportun de renforcer la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE). Cela contribuera à une évolution favorable de la relation entre l’industrie et la société française.

Le rapporteur estime nécessaire d’associer autant que possible les organisations syndicales, non seulement en cas de rachat de l’entreprise, mais plus généralement, de leur fournir, en amont, des informations suffisantes pour leur garantir une bonne visibilité sur la stratégie à venir de l’entreprise. C’est une bonne pratique à généraliser.

L’interdiction du cumul entre la fonction d’administrateur et celle d’élu syndical est une règle française. Comme le suggère le rapport de Nicole Notat et Jean-Dominique Senard, une réflexion pourrait néanmoins être lancée pour organiser le maintien du lien entre les administrateurs et le reste du collectif de travail, dans le respect strict de la confidentialité. Il pourrait également être pertinent de renforcer la formation de l’ensemble des administrateurs salariés, notamment sur les aspects financiers.

3. Favoriser les filières d’apprentissage pour les métiers industriels en tension

Des mesures fortes pour réformer l’apprentissage mériteraient d’être mises en place rapidement. C’est un des chantiers auxquels s’est attelé le Gouvernement. La réforme de l’apprentissage vise, en premier lieu, à créer un nouveau statut de l’apprenti, davantage attractif pour les jeunes. Ainsi, par exemple, tous les jeunes de 16 à 20 ans en apprentissage verraient leur rémunération augmenter de 30 € nets par mois et tous les jeunes qui souhaitent s’orienter vers l’apprentissage, mais ne disposent pas des connaissances et des compétences requises, pourraient avoir accès à des prépa-apprentissage. Cette réforme cherche également à permettre aux entreprises de s’engager plus facilement dans l’apprentissage. Ainsi, les partenaires sociaux seraient chargés de « coécrire » les diplômes professionnels avec l’État. Le système de financement serait également plus lisible puisqu’il n’y aurait plus qu’une seule cotisation alternance, au lieu de deux aujourd’hui (taxe d’apprentissage et part professionnalisation de la cotisation 1 % formation).

4. Mieux articuler la formation professionnelle et les besoins des industries dans chaque bassin d’emploi

Le rapporteur insiste sur l’importance de mettre en œuvre, en parallèle, des mesures fortes pour réformer la formation professionnelle. La réforme que compte mettre en œuvre le Gouvernement va dans le bon sens. Elle vise à conférer des droits de formation plus importants et plus facilement accessibles pour les salariés et les demandeurs d’emploi, à mettre en place des règles plus simples pour toutes les entreprises et des fonds mutualisés pour les TPE et PME.

Cette réforme de la formation professionnelle vise également à simplifier la gouvernance et le financement d’un système devenu de moins en moins lisible. Les entreprises et les branches professionnelles pourront alors s’appuyer sur des opérateurs de compétences pour anticiper la transformation des métiers, bâtir une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et construire leur plan de formation.

5. Adapter les compétences à la transition énergétique et écologique

Comme le souligne le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) ([56]), la transition écologique engendre des évolutions de compétences à différents niveaux :

– pour plusieurs filières, elle modifie le « cœur de métier technique » ;

– elle sensibilise l’ensemble des salariés à la nécessité d’intégrer dans leurs gestes professionnels des exigences associées au développement durable (précision, traçabilité, gestion de la complexité…) ;

– elle génère des besoins accrus de coordination entre métiers et entre filières ;

– elle fait appel à de nouvelles compétences liées aux services associés aux nouveaux usages ;

– elle suppose un renforcement des compétences stratégiques dans les TPE et PME.

II. Attirer les investisseurs étrangers et conforter l’attractivité de la France

Pour apprécier correctement l’enjeu que représentent, pour notre économie, les investissements étrangers, il faut, comme l’a souligné M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, « tenir les deux bouts du raisonnement et prendre en compte nos intérêts défensifs et nos intérêts offensifs, autrement dit la garantie de notre souveraineté et la capacité de projection de nos entreprises ». Il est primordial pour la France de promouvoir avant tout de manière offensive ses atouts économiques et industriels dans la compétition mondiale.

La France est un pays attractif pour les investissements étrangers, surtout depuis quelques années. Comme l’indique le cabinet de conseil EY dans sa 16ème édition du Baromètre de l’Attractivité de la France, « longtemps malmenée par une attractivité et une compétitivité en berne l’image de la France doit désormais être utilisée comme un levier prioritaire pour fixer l’attention des investisseurs sur son nouveau visage et révéler sa dynamique récente ».

A. L’INVESTISSEMENT direct étranger (IDE), indicateur De l’attractivité française et facteur de dynamisation de son industrie

La commission d’enquête est chargée d’examiner les décisions de l’État en matière de politique industrielle, au regard des fusions d’entreprises intervenues récemment, ainsi que les moyens susceptibles de protéger nos fleurons industriels nationaux. Avant de pouvoir examiner les décisions qu’a pu prendre l’État en matière de politique industrielle et de pouvoir proposer un renforcement de nos moyens pour préserver nos industries stratégiques, un état des lieux des investissements « entrants » et des outils de politique industrielle existants s’impose.

1. La forte croissance des IDE entrants et sortants témoigne du haut degré d’ouverture de l’économie française

Le volume des investissements directs étrangers (IDE) est un élément-clé permettant de jauger le degré de mondialisation d’une économie. Selon la Conférence des Nations-unies sur le commerce et le développement (CNUCED), les flux entrants d’investissements directs étrangers se sont élevés, tous pays confondus, à 1 746 milliards de dollars en 2016, soit une multiplication par 32 depuis 1980 (environ 55 milliards de dollars).

Source : CNUCED (notamment son rapport 2017 sur l’investissement dans le monde).

Avec la disparition progressive des mécanismes de contrôle des changes et la libéralisation de l’accès aux marchés de capitaux opérées à compter des années 1970, notamment dans le cadre du Fonds monétaire international (FMI) ([57]) et de la Communauté économique européenne (CEE) ([58]), la pression concurrentielle s’est renforcée sur les marchés financiers. Tirant profit des progrès réalisés dans le domaine des communications et du traitement des données, les investisseurs interviennent aujourd’hui massivement dans des territoires extérieurs à leur pays de résidence.

La situation de la France n’est, sur ce point, guère différente de celle de ses partenaires internationaux. Si l’on considère l’encours des investissements directs étrangers en France (IDEF), celui-ci a presque doublé (+ 95 %) entre la fin de l’année 2006 (374,9 milliards d’euros) et la fin de l’année 2017 (731 milliards d’euros).

Source : Banque de France – Rapport 2016 sur la balance des paiements et audition du 21 mars 2018.

En termes de positionnement par rapport à ses partenaires internationaux, la France apparaît en 2016 comme le 9ème pays d’accueil des investissements directs étrangers derrière, les États-Unis, la Chine, le Royaume-Uni, le Canada, la Suisse, l’Irlande, les Pays-Bas et l’Allemagne selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ([61]). Sa position s’est légèrement réduite par rapport à la décennie précédente (7ème rang en 2006 selon l’OCDE), mais se maintient au même niveau depuis deux ans.

La répartition sectorielle des encours d’IDEF montre que, si les entreprises étrangères investissent beaucoup dans les activités financières, les assurances et le secteur de l’immobilier, les industries manufacturières et extractives (pétrole, gaz, etc.) représentent environ 25 % des investissements étrangers en France. Cette proportion est restée globalement stable sur la période 2011-2016.

Source : Banque de France - La balance des paiements et la position extérieure de la France (2014, 2015 et 2016).

La progression constante des encours d’IDEF traduit une ouverture de plus en plus forte de l’économie française sur son environnement international sans que sa position extérieure sur les marchés en soit pour autant fragilisée. Sur la même période (2006-2017), l’encours des investissements directs français à l’étranger s’est accru de 93,5 % pour s’établir à 1 210 milliards d’euros (contre 625,3 milliards d’euros en 2006).

Source : Banque de France – Rapport 2016 sur la balance des paiements et audition du 21 mars 2018.

Sur l’ensemble de la période, les flux sortants d’investissements français affichent un dynamisme plus important que les flux entrants venus de l’étranger : chaque année, à l’exception des années 2013 et 2017, la progression des encours d’IDFE est supérieure en valeur absolue à celle des encours d’IDEF (ou leur diminution est moins importante).

Source : Banque de France – Rapport 2016 sur la balance des paiements et audition du 21 mars 2018.

Les comparaisons internationales montrent que la France est longtemps restée un investisseur majeur à l’étranger : entre 2006 et 2015, elle a occupé le 4ème rang mondial en termes d’encours d’investissements directs sortants selon l’OCDE derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Allemagne.

Elle occupait le 7ème rang mondial en 2016, derrière les États-Unis, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Allemagne, la Chine et le Japon ([62]).

Sur le plan sectoriel, les entreprises françaises investissent de plus en plus dans le secteur industriel : entre 2011 et 2016, la proportion des industries manufacturières et extractives dans le total des encours d’IDFE est passée de 31,9 % à 36,8 %.

Source : Rapports 2014, 2015 et 2016 - La balance des paiements et la position extérieure de la France.

Au titre des investissements significatifs réalisés dans l’industrie par des entreprises françaises en 2016, le rachat par le groupe français d’électroménager Seb de son concurrent allemand WMF, spécialiste des machines à café et des articles culinaires a représenté un montant total de près de 1,6 milliard d’euros. Avec cette acquisition, Seb est devenu le principal fournisseur mondial de machines à café professionnelles.

On peut également citer la prise de contrôle de la compagnie chinoise Tianda Oil Pipe par la société Vallourec, tous deux fabricants de solutions tubulaires, pour un montant total d’environ 175 millions de dollars américains. Cette opération a permis au Français de disposer en Chine de cinq sites de production destinés tant au marché du pétrole et gaz que de l’énergie électrique.

Les IDE comptabilisés reflètent donc une économie française ouverte sur le monde, à la fois attractive et conquérante. Le rapporteur observe que cette réalité est à rebours des inquiétudes ressenties de manière épisodique dans l’opinion publique.

2. En dépit d’une progressive diversification des IDE, les investisseurs étrangers en France restent très majoritairement occidentaux

La répartition des IDE entrants selon le pays ou la région d’origine donne des indications sur la façon dont les équilibres économiques mondiaux évoluent et, le cas échéant, se recomposent.

L’analyse de cette répartition géographique pour la France (IDEF) montre une stabilité globale de la part relative de chaque investisseur depuis une dizaine d’années.

Sur la période 2005-2015, les pays de la zone euro ([63]) sont restés globalement les premiers investisseurs en France : l’encours des IDEF en provenance de cette zone représentait, avec 274,8 milliards d’euros, 43,5 % de l’encours total en 2015, contre 136,6 milliards d’euros en 2005 (42,5 % du total).

Dans cet ensemble, l’Allemagne occupe la première place des investisseurs en 2015 (11,7 % de l’encours total, avec 73,9 milliards d’euros) comme en 2005 (10,3 % du total avec 33 milliards d’euros). Quatre entreprises allemandes figurent parmi les vingt-cinq principaux groupes étrangers ayant investi en France à fin 2016 par le montant de leur investissement en valeur mixte ([64]) et deux d’entre elles relèvent de secteurs industriels : un producteur de ciment (Heidelbergcement ([65])) et un fournisseur d’équipements médicaux (Sartorius ([66])).

Certains pays européens non membres de la zone euro occupent également une place significative au sein de l’encours des IDEF, en particulier le Royaume-Uni et la Suisse.

Avec 66,1 milliards d’euros, les Britanniques représentaient 20,5 % de l’encours total des IDEF en 2005. Bien que cette proportion ait été ramenée à 12 % en 2015, l’encours représentait encore 76,2 milliards d’euros, soit un niveau supérieur à celui de l’Allemagne (cf. supra). Quatre entreprises britanniques figurent dans la liste des principaux investisseurs étrangers en France à fin 2016. Une seule (Diageo) exerce des activités industrielles (production de spiritueux et de bières).

La Suisse voit, quant à elle, l’encours de ses IDEF s’accroître sensiblement sur la même période, passant de 22,1 milliards d’euros en 2005 (6,9 % de l’encours total) à 76,6 milliards d’euros en 2015 (12,1 % du total). Ses deux plus importants investisseurs sont industriels : il s’agit des groupes Lafarge–Holcim (né d’une fusion en 2015 entre une société française et son concurrent suisse), spécialisé dans les matériaux de construction, et de Nestlé, une multinationale industrielle du secteur agro-alimentaire.

Si l’on considère l’extérieur du continent européen, les États-Unis représentent un investisseur majeur dans l’économie française : ils occupent entre 2005 et 2015 la deuxième place des investisseurs après la zone euro en termes d’encours d’IDEF (2005 : 72,9 milliards d’euros ; 2010 : 101,8 milliards d’euros ; 2015 : 119,4 milliards d’euros), soit respectivement 22,7 %, 21,6 % et 18,9 % du total. Cinq sociétés américaines apparaissent dans la liste des principaux investisseurs étrangers à fin 2016 et quatre d’entre elles relèvent du secteur industriel :

– Danaher Corporation : conglomérat d’activités de fabrication diverses allant des appareils dentaires jusqu’aux instruments de mesure ;

– General Electric : conglomérat spécialisé, non seulement dans la production, le transport et la distribution d’électricité, mais aussi dans la fabrication de matériels de transport (locomotives, réacteurs d’avion, etc.) ;

– Mondelez International (anciennement Kraft Foods) : industriel du secteur agro-alimentaire qui a, notamment, acheté le biscuitier français LU au groupe Danone en 2007 ;

– United Technologies : fabricant de moteurs d’avion, de systèmes d’élévation, d’appareils de chauffage (au travers, notamment, de sa filiale française CIAT ([67]), rachetée en 2015) et de systèmes de sécurité.

L’évolution des dernières années laisse, par ailleurs, entrevoir une légère diversification des IDE en France au profit, notamment, des zones géographiques asiatiques et moyen-orientales.

Ainsi, le Japon consolide sa position acquise au début des années 2000, notamment dans l’industrie automobile. La part de ses IDEF est passée en dix ans 7,3 milliards d’euros en 2005 (2,3 % de l’encours total) à 18,2 milliards d’euros en 2015 (2,9 %). Aux côtés d’entreprises comme Nissan (16ème investisseur étranger en France) et Toyota, de nouveaux investisseurs se sont installés, notamment le groupe NTN, spécialisé dans la fabrication de roulements et de joints de transmission (rachat de la société SNR en 2007-2008) et la société Fast Retailing (fabrication de textile et d’habillement) à compter de 2005.

Sans atteindre des niveaux comparables, la Chine (Hong Kong compris) a également vu sa part progresser au cours de la dernière décennie. Quasiment inexistants en 2005 (0,8 milliard d’euros, soit 0,2 % de l’encours d’IDEF total), les investissements chinois se sont accrus sensiblement au début des années 2010 pour s’établir à 8,9 milliards d’euros en 2015 (1,4 % du total).

Pour l’instant, les IDE chinois les plus importants se concentrent sur le tourisme (acquisition, en 2016, de 12,5 % du groupe hôtelier Accor par la société Jin Jiang International) ou sur des secteurs très ciblés, tels que les produits cosmétiques (à travers la société de distribution Marionnaud, acquise par la CK Hutchison Holdings LTD en 2005). Quelques investissements notables ont, toutefois, été opérés dans l’industrie : ainsi, en 2016, le groupe Tongling Nonferrous Metal a racheté pour environ 25 millions d’euros le lamineur de cuivre français Griset, basé dans les Hauts-de-France.

Plus globalement, les volumes d’IDE se diversifient : les encours d’IDE issus du « reste du monde ([68]) » représentaient à peine 5 % du total (15,7 milliards d’euros, soit 4,9 %) en 2005. Dix ans plus tard, ils s’élèvent à près de quatre fois plus en valeur (58,3 milliards d’euros) et près de deux fois plus en proportion (9,2 % du total des encours).

Dans cet ensemble, les pays du Proche-Orient et du Moyen-Orient ont rapidement acquis une position non-négligeable en tant qu’investisseurs étrangers en France. Ils représentaient 1,5 % du total des encours (9,2 milliards d’euros) en 2015, contre à peine 0,8 % en 2005 (2,5 milliards d’euros).

À eux-seuls, les IDE des Émirats arabes unis et du Qatar affichaient en 2015 un encours de 6,4 milliards d’euros, soit un niveau proche de celui de la Suède (6,8 milliards d’euros). La prise de contrôle du prestataire informatique français GFI par le Qatari Al Mannai Corporation en 2016-2017 figure parmi les acquisitions récentes les plus significatives.

Cette diversification, bien que réelle, ne paraît pas pour autant de nature à présager, pour le moment, un bouleversement des équilibres.

La zone euro, les États-Unis, le Royaume-Uni et la Suisse représentaient encore, en 2016, plus de 85 % (86,5 %) des encours d’IDEF en 2015. Cette part a, certes, diminué en dix ans (2005 : 92,6 %), mais reste très significative.

Comme l’indiquait M. Baud-Berthier, directeur des enquêtes et statistiques sectorielles de la Banque de France, lors de son audition du 21 mars 2018, « certaines opérations relativement ponctuelles attirent l’attention des médias, par exemple lorsqu’un Chinois achète un vignoble en Bourgogne, ou quand un pays étranger soutient un club sportif français, mais cela représente des sommes unitaires relativement faibles, en tout cas sans comparaison avec d’autres investissements. »

Le rapporteur souligne l’ancrage fort et durable de la France au sein d’un ensemble européen ou, tout au moins, occidental. La réalité des chiffres est, une fois encore, éloignée de l’idée préconçue d’un bouleversement des équilibres liée à la mondialisation de l’économie.

Source : séries statistiques de la Banque de France 2000-2015

(stocks d’investissements directs).

3. Les IDE peuvent avoir un impact positif sur l’économie française dans le cadre d’un jeu coopératif au niveau international

D’un point de vue théorique, les investissements directs étrangers constituent des facteurs de soutien de la croissance économique du pays d’accueil :

– directement, d’abord, par les gains de productivité que génèrent les transferts de technologies qui s’opèrent à destination des entreprises locales rachetées ou intégrées dans les chaînes de production ;

– indirectement, ensuite, via la formation de la main-d’œuvre et une diffusion de gains de productivité auprès des concurrents, des fournisseurs et des clients locaux via un effet dit de « débordement » (spillover).

Dès les années 1980, les théories dites de la « croissance endogène » ont mis l’accent sur le rôle central de l’accumulation et de la diffusion de la technologie dans la croissance économique. Les travaux qui ont suivi se sont efforcés de modéliser les effets de « débordement » des IDE sur les économies locales.

La plupart des travaux empiriques menés depuis la fin des années 1980, notamment dans les pays en développement, confirment l’existence d’effets positifs des IDE sur la croissance économique du pays d’accueil ([69]).

Le tableau ci-après résume les avantages susceptibles de découler d’un IDE :

Ces travaux montrent, toutefois, que l’ampleur de ces effets diffère parfois fortement selon les caractéristiques du pays d’accueil.

Tout dépend d’abord de sa capacité d’absorption des IDE, liée au niveau d’éducation de ses résidents, au développement des marchés financiers et à la qualité de ses infrastructures ([70]). Un environnement fiscal et réglementaire favorable à l’investissement (secteur financier développé, niveau d’inflation faible, etc.) jouera également un rôle très important dans l’optimisation des IDE sur l’économie locale.

Dans le cas de la France, les données statistiques publiées chaque année par l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) jusqu’en 2013 puis Business France à compter de 2014 ([71]) visent à mettre en valeur les effets positifs des IDE en recensant les « projets d’investissement d’origine étrangère créateurs d’emplois durables ».

Au travers de ses rapports annuels sur l’internationalisation de l’économie française, Business France s’efforce d’illustrer par des éléments chiffrés les effets de « débordement » identifiés au plan théorique. Parmi les données-clefs figurent :

– le nombre d’emplois créés ou maintenus ;

– le type d’investissement selon qu’il s’agit d’une création, d’une extension ou d’une reprise ;

– le type d’activité (« fonction ») bénéficiant de l’investissement étranger : production, recherche et développement, services aux particuliers, logistique et distribution, points de vente, centre de décisions, quartiers généraux.

L’analyse des données de l’AFII et de Business France sur la période 2012-2017 confirme :

– l’attractivité croissante de la France auprès des investisseurs étrangers : 1 298 projets recensés en 2017, contre 693 en 2012 (+ 87,3 %) ;

– les effets positifs sur l’emploi des investissements étrangers : près de 180 000 emplois durables créés ou sauvegardés en 6 ans ;

– la part significative des investissements donnant lieu à des activités de production (2012 : 194 ; 2017 : 343, soit 26,4 % du total des projets) et l’intensification des investissements de recherche et développement (2012 : 58 ; 2017 : 125, soit un doublement en 6 ans).

Source : Rapports de l’AFII 2012 et 2013 – Business France 2014, 2015, 2016 et 2017.

Après un léger essoufflement en 2015 (– 5,1 %), le nombre de projets d’investissement était reparti en 2016 (+ 16,1 %). Cette dynamique se confirme en 2017 (+ 16,2 %), notamment dans l’industrie manufacturière (2016 : 622 ; 2017 : 742 projets, en hausse de 19,3 %).

Le nombre d’emplois créés ou sauvegardés repart également à la hausse (+ 11,2 %) et revient, à moins de 200 unités près, à son plus haut niveau depuis 2012. Selon Business France (rapport 2017), 21 939 emplois ont été créés ou maintenus dans l’industrie manufacturière, ce qui, si l’on compare avec l’année précédente (17 699), représente une augmentation significative (+ 24 %).

Source : Rapports de l’AFII 2012 et 2013 – Business France 2014, 2015, 2016 et 2017.

Ces analyses ont, toutefois, pour principal défaut de se focaliser sur les IDE aux effets positifs sans offrir un regard exhaustif sur l’ensemble des motivations qui régissent les flux d’investissement entrants constatés par la Banque de France.

À cet égard, il faut rappeler, tout d’abord, que les modèles théoriques sont fondés sur l’hypothèse d’une concurrence effective entre les différents acteurs (locaux et étrangers). Or, toute confrontation entre une offre domestique et une nouvelle offre étrangère n’aboutit pas nécessairement à accroître le niveau de concurrence sur un marché.

Certains travaux, notamment une étude empirique publiée par le Fonds monétaire international (FMI) et l’université américaine de Columbia ([72]) :

– ont confirmé l’existence de gains de productivité au sein des petites et moyennes entreprises confrontées à un investisseur étranger (effets de débordement dits « verticaux ») ;

– ont aussi mis en évidence la propension des investisseurs étrangers à acquérir les entreprises les plus productives sur le marché local, limitant ainsi les débordements dits « horizontaux » entre firmes de même niveau et créant un « effet d’éviction » défavorable à l’économie locale.

Bien que l’existence d’un tel effet d’éviction soit contestée par d’autres études empiriques ([73]), on ne peut négliger les risques d’atteinte à la concurrence que comporte par nature toute prise de contrôle d’une entreprise par une autre.

Ces risques sont d’autant plus élevés que le marché concerné est concentré et mondialisé. Une firme étrangère pourra être tentée de prendre le contrôle d’un de ses concurrents pour des raisons éloignées d’un simple objectif de croissance externe :

– soit à titre purement offensif afin d’acquérir un pouvoir de marché, ce qui peut neutraliser les effets bénéfiques de l’IDE sur le niveau de concurrence et la diffusion de gains de productivité dans l’économie locale ;

– soit à titre purement défensif afin d’éviter d’être soi-même acquis au risque d’une perte d’efficacité de la nouvelle entité créée.

Les politiques publiques de la concurrence ont précisément pour objet d’empêcher que les IDE ne soient un prétexte à la constitution de rentes de monopoles. Le règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil de l’Union européenne du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises reconnaît explicitement ce risque au niveau de son considérant n° 5 :

(5) « Il importe de s’assurer que le processus de restructuration [engendré par l’abaissement des entraves internationales aux échanges et à l’investissement] n’entraîne pas de préjudice durable pour la concurrence ».

Ainsi, la Commission européenne a examiné l’an dernier le projet de rachat de la société suisse Syngenta par l’entreprise chinoise ChemChina et conditionné son autorisation à la cession par l’acquéreur étranger des activités d’une de ses filiales dans le domaine des pesticides et des régulateurs de croissance végétale ([74]).

Cette décision a été clairement motivée par l’analyse de la position de marché chacun des deux acteurs dans le secteur agrochimique et les risques que cet IDE aurait pu faire peser sur l’exercice d’une concurrence effective.

Cette approche par le seul prisme concurrentiel s’avère, toutefois, incomplète dans la mesure où elle n’intègre pas les conditions dans lesquelles se développent les investisseurs étrangers sur leurs propres marchés locaux ainsi que les motivations non exclusivement économiques de certains IDE.

En effet, on notera, tout d’abord, que les pays qui contribuent le plus à la croissance des investissements étrangers sont aussi ceux dont les économies affichent un degré élevé de protectionnisme. Selon le rapport publié en 2016 par l’association Global Trade Alert ([75]), les principaux pays protectionnistes seraient, sur la période 2008-2014, la Chine, les États-Unis, l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni, la Corée du Sud, le Japon et l’Espagne.

En ce sens, la compétition entre une firme locale et une firme étrangère soutenue sur son marché local ne peut être considérée comme équitable et remet en cause l’hypothèse selon laquelle l’IDE permettrait de dynamiser une économie par l’apport de modes de production intrinsèquement plus efficaces.

Par ailleurs, au-delà même des protections dont certaines firmes peuvent bénéficier sur leurs marchés, il apparaît qu’un nombre significatif de firmes multinationales sont contrôlées plus ou moins directement par des États.

Dans son rapport sur les investissements internationaux publié en 2017 (précité), la CNUCED estime à 1 500 le nombre de sociétés multinationales publiques (1,5 % du total des firmes multinationales) et à 86 000 le nombre des filiales étrangères de telles sociétés (10 % du total des filiales étrangères). Dans cet ensemble, elle recense :

– 420 entreprises européennes (dont 45 françaises et 43 allemandes),

– 257 entreprises chinoises ([76]),

– 50 entreprises des Émirats arabes unis,

– 27 du Qatar.

Les décisions d’investissement à l’étranger prises par ces entreprises multinationales ne sauraient être toujours dénuées de tout sous-entendu politique. Or, selon les données précitées de la CNUCED, près de la moitié (44 %) des activités exercées par les firmes multinationales publiques se concentre sur la finance, l’assurance et l’immobilier (18 %), l’approvisionnement en électricité et en gaz (10 %), le transport (10 %) et les industries extractives (6 %).

Tous ces secteurs peuvent s’avérer éminemment stratégiques pour un pays dès lors qu’ils influent directement sur les conditions de vie de la population. On rappellera, sur ce point, l’exemple récent de l’importance des motivations politiques dans les activités de certaines entreprises pétrolières et gazières contrôlées par leurs gouvernements (Gazprom en Russie, Saudi Aramco en Arabie saoudite, etc.).

Un raisonnement similaire peut être tenu au sujet des entreprises liées à la sécurité et à la défense nationale. On peut évoquer, sur ce point, la dimension symbolique, et non strictement économique, du rapprochement opéré entre la société d’armement française Nexter ([77]) et l’allemand KMW en 2015, tous deux spécialistes des véhicules militaires. L’opération, un temps retardée, n’a pu voir le jour qu’à l’issue de longues discussions entre les responsables politiques français et allemands et a été officialisée au ministère français de la défense.

La pleine concrétisation des effets positifs des IDE sur l’économie mondiale suppose donc, au-delà de la seule acceptation des principes de la libre concurrence, l’existence d’un jeu coopératif au niveau international. Le rapporteur insiste sur la nécessité qui s’attache à la mise en place en France et en Europe des outils garantissant la préservation de ces jeux coopératifs.

B. METTRE EN VALEUR LE POTENTIEL INDUSTRIEL DE LA FRANCE

Afin d’attirer les investissements étrangers qui contribuent à la croissance de notre économie, il est essentiel d’améliorer encore l’attractivité du territoire français, notamment en renforçant davantage la compétitivité de notre économie, et en mettant en valeur le potentiel industriel de la France.

1. Un écosystème favorable à l’industrie et aux investissements étrangers a été bâti ces dernières années

La doctrine de l’État en matière de politique industrielle a longtemps oscillé entre une politique industrielle verticale (assigner des objectifs sectoriels précis, le plus souvent au travers d’un groupe leader défini en tant que « champion national ») et une politique industrielle horizontale (créer un environnement économique favorable au moyen de cadres réglementaires et fiscaux adaptés).

Ces dernières années, l’accent a été mis sur une politique industrielle horizontale, qui est à même de créer un écosystème attractif pour les investisseurs étrangers.

Un important chantier demeure en l’état : il concerne l’importance des impôts et taxes qui pèsent en France sur la production, plus que dans les autres pays industriels européens.

Relèvent manifestement d’une politique industrielle horizontale, le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), mis en place en 2013, et le Pacte de responsabilité et de solidarité intervenu deux années plus tard. Au total, ces dispositifs (efficaces en dépit de ciblages au demeurant perfectibles) représentent près de 40 milliards d’euros par an d’allégements sociaux et fiscaux. Cet effort est né d’un constat : la part du financement de la protection sociale assumée par les entreprises s’élevait à 13 % du PIB en France contre 7 % en Allemagne, alors que le poids des salaires dans la valeur ajoutée, avant paiement des cotisations salariés, est assez proche dans les deux pays (48,2 % en Allemagne contre 49,7 % en France).

Deux autres dispositifs ont complété le CICE et le Pacte de responsabilité : d’une part, une prime à l’embauche pour les PME (en vigueur de janvier 2016 à fin juin 2017 et concernant les salaires inférieurs à 1,3 fois le SMIC) et un statut fiscal spécifique pour les jeunes entreprises innovantes (JEI).

Pour sa part, le crédit impôt recherche (CIR) représente une dépense fiscale croissante (voisine, à présent, de 6 milliards d’euros par an) mais qui contribue positivement à la politique industrielle horizontale. En confortant le recours à des emplois hautement qualifiés, il constitue un instrument anti délocalisation des centres de recherche et participe à l’attractivité de l’économie française pour des groupes étrangers. En France, l’industrie représente, à elle seule, près de 75 % de la R&D privée. Les filiales d’entreprises étrangères assument, pour leur part, plus de 20 % de la R&D privée, au sens de la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (Dirde).

Le Programme d’investissements d’avenir (PIA) faisant suite au Grand emprunt (Rapport Juppé-Rocard de 2009) relève sans doute plus d’une orientation de politique économique « verticale » qu’« horizontale ».

Il s’agit essentiellement d’accompagner par des aides, des prêts bonifiés ou des avances remboursables, le développement de projets structurants à la suite d’un processus complexe de sélection d’appels à projets. Une partie non négligeable de ces apports n’a pas directement bénéficié à l’amorçage de véritables projets industriels, ni à la recherche et à l’innovation, mais à des politiques plus générales comme la rénovation thermique des bâtiments ou encore certaines opérations regroupées sous le vocable de la « ville durable », des dérivations budgétaires relevées par la Cour des comptes.

Le gouvernement entend, à présent, opérer un recadrage au moyen d’un fonds spécifique de 10 milliards d’euros (alimenté par les recettes de cessions d’actifs publics et constitué au sein de Bpifrance) afin de soutenir le financement d’innovations de rupture principalement dans l’industrie.

Au cours de son audition, M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie a donné des précisions sur l’objectif de ce fonds. Environ 70 millions d’euros seraient destinés à des start-up dites « tech » pour répondre à des besoins de financement pouvant paraître modestes mais indispensables à leur décollage. La majeure partie des moyens de ce nouveau fonds ciblera, par ailleurs, des technologies disruptives parmi lesquelles les biotech, l’intelligence artificielle ou encore le stockage de l’énergie. Sur ce point, le ministre a appelé de ses vœux un effort conjoint au niveau européen afin de lutter face à la Chine ou aux États-Unis et qui permettent de lever sur ces thématiques le principe d’interdiction des aides d’État.

Au total, 57 milliards d’euros auront été successivement dévolus aux différents volets du PIA, en incluant sa phase III de 10 milliards qui a été décidée en 2016 mais non financée.

La question des pôles de compétitivité conçus, à leur création en 2004, en tant que vecteurs de redynamisation de l’industrie française au bénéfice de filières et des régions mérite d’être posée. Leur bilan apparaît contrasté ([78]). Certains pôles sont porteurs de véritables succès technologiques et industriels, alors que d’autres semblent avoir eu assez peu d’incidences sectorielles ou locales.

2. Cet écosystème doit être renforcé et valorisé auprès des investisseurs étrangers

Le rapporteur est favorable aux nouvelles mesures visant à poursuivre l’amélioration de la compétitivité-coût de notre industrie. Ces mesures, annoncées ou déjà mises en œuvre par le Gouvernement, permettront de renforcer l’attractivité de notre territoire, qu’il s’agisse de la transformation du CICE en baisse de charge pérenne et définitive, de la pérennisation du CIR ou de l’allègement de la fiscalité sur le capital ou de la baisse de l’impôt sur les sociétés (IS). Le présent Gouvernement a ouvert deux chantiers de réflexion qui permettront, notamment, de renforcer notre industrie. Le premier vise à alléger les charges sociales pour les salaires supérieurs à 2,6 SMIC. Le second cherche à réduire les impôts de production. Ayant estimé le total de ces prélèvements à 70 Mds €, Bruno Le Maire, ministre de l’économie, a considéré que l’effort à accomplir en faveur de leur réduction représente « le dernier gros morceau qui reste sur la compétitivité-prix ». Un groupe de travail remettra ses travaux à ce sujet le 28 mai prochain au Conseil national de l’industrie (CNI).

Le rapporteur estime que l’accent doit désormais surtout être mis sur la compétitivité hors coût de notre industrie ([79]). Comme l’ont indiqué au rapporteur les entrepreneurs rencontrés aux États-Unis, « les ingénieurs pas chers, les trains et les avantages fiscaux » souvent mis en avant ne sont pas les éléments qui poussent un acteur à investir en France. La compétitivité hors coût de l’économie française est le véritable déterminant des investissements étrangers : « vendez-moi une histoire de conquête et de hub technologique ! » a s’est ainsi exclamé Frédéric Laluyaux, président d’Aera Technology, rencontré à San Francisco. La qualité du capital productif (niveau de modernisation de l’appareil de production), du capital humain (qualification de la main-d’œuvre, développement de compétences numériques) et de la R&D (traduction en produits compétitifs) constituent ainsi des facteurs déterminants de la compétitivité de notre industrie. L’accompagnement des investisseurs étrangers passe également par des infrastructures logistiques performantes. Comme l’a indiqué un des investisseurs rencontrés par le rapporteur aux États-Unis, « un des obstacles aux investissements en France, c’est l’aéroport Charles-de Gaulle, un lundi, à 8h00 du matin et le temps incroyablement long que l’on met pour arriver sur Paris ». Les infrastructures sont des outils d’attractivité territoriale au service de notre industrie. Les voyageurs d’affaires plébiscitent en effet un accès facile et direct aux aéroports. La création à venir d’une liaison rapide entre le centre de Paris et l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle, le Charles-de-Gaulle Express est un véritable pas en avant de ce point de vue-là.

L’État doit avoir un rôle d’« influenceur » pour mettre en valeur le potentiel de la France et faire évoluer le regard des investisseurs sur notre territoire. Ainsi, de nombreux acteurs économiques participent aux événements organisés par les ambassades de France à l’étranger, notamment dans le cadre du « mois de l’investissement ». Chaque année, des chefs d’entreprises étrangères se réunissent autour des membres de l’exécutif dans le cadre de « conseils stratégiques de l’attractivité ». Des mesures concrètes ont d’ailleurs été définies dans ce cadre et sont depuis mises en œuvre, à l’image de l’extension des programmes d’échanges de start-up ou de la délivrance accélérée du numéro de sécurité sociale pour les ressortissants étrangers.

C. Encourager les investissements Étrangers en France

Outre le renforcement de la compétitivité coût et surtout hors coût de notre industrie et la mise en valeur de notre potentiel auprès des investisseurs étrangers, des mesures concrètes peuvent être rapidement prises pour accompagner au mieux les acteurs souhaitant investir en France.

1. Mettre encore davantage en valeur le potentiel industriel de la France

En 2018, un nouveau format de plus grande ampleur a été initié. Le premier sommet international de l’attractivité de la France, Choose France, s’est tenu en présence du Président de la République, du Premier ministre et de quinze membres du Gouvernement, le 22 janvier 2018. 140 dirigeants de multinationales de secteurs variés se sont engagés dans des projets d’investissement de grande ampleur, qui pourraient potentiellement permettre de créer 2 200 emplois sur cinq ans. Il est nécessaire de continuer à valoriser auprès des investisseurs étrangers le potentiel industriel de la France et les atouts du pays, notamment en termes de compétitivité hors coût.

2. Mieux accompagner les investisseurs étrangers

L’Agence Business France a été créée en 2015 afin, notamment, de mieux coordonner la prospection et l’accueil des investisseurs étrangers en France. Cette préoccupation des pouvoirs publics est relativement ancienne car ce nouvel opérateur de l’État a repris et développé en son sein les compétences de l’Agence française pour les investissements internationaux (Afii), créée en 2001. Business France est placée sous la tutelle des ministres chargés de l’économie, des affaires étrangères et de l’aménagement du territoire ([80]). Elle est notamment chargée de la mise en œuvre du French Tech Ticket, dispositif visant à attirer en France de jeunes entrepreneurs étrangers en leur fournissant un « pack d’accueil » (titre de séjour, bourse individuelle, hébergement et accompagnement personnalisé) pour leur installation et leur développement.

3. Simplifier la gestion administrative des entreprises, potentiel frein à l’accueil d’investissements

Un des piliers de la future loi Pacte sera la simplification. Comme l’ont bien souligné Sophie Errante, députée de Loire-Atlantique, et Sylvain Orebi, président directeur général de Orientis, chargés d’un rapport pour le Gouvernement à ce sujet, les démarches administratives sont ressenties comme redondantes complexes et longues. Elles compliquent parfois le développement des entreprises et peuvent être un frein à l’accueil d’investissements étrangers.

Leur simplification passe par leur dématérialisation, la réduction et la sécurisation des délais de traitement. Le rapporteur reprend à son compte une des propositions faites dans le cadre des travaux conduits par les parlementaires et les chefs d’entreprise en vue de la loi Pacte.

III. Faire grandir nos industries

De nombreuses entreprises françaises sont sous-capitalisées, c’est-à-dire que leurs capitaux propres sont insuffisants par rapport à leurs besoins d’investissements mais aussi par rapport à leur endettement. Or, les entreprises doivent innover davantage, ce qui signifie qu’elles doivent diversifier leurs sources de financement. Pour pouvoir prendre plus de risques, elles ont certes besoin d’autofinancement et de financement par endettement mais surtout de davantage de financement par fonds propres.

La France compte un peu plus de 4 000 ETI, contre plus de deux fois plus en Italie et au Royaume-Uni et trois fois plus en Allemagne. D’après M. Jean-Lou Blachier, vice-président délégué de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), si nous parvenions à créer 1 500 ETI supplémentaires, nous créerions vraisemblablement un million d’emplois en plus.

A. Les entreprises françaises rencontrent des difficultÉs à se financer

Selon un investisseur non dénué d’humour rencontré aux États-Unis, la France ne possède qu’un troupeau de « poneycorns », de taille bien plus modeste que les licornes américaines qui atteignent une valorisation de plus d’un milliard de dollars. Pour cet investisseur, cela s’explique par une moindre capacité des fonds d’investissement européens et par des soutiens publics dispersés et souvent mal ciblés : « alors que pour développer une licorne, il faut cinq milliards de dollars, en France, on met 1,8 milliard de dollars chaque année dans 2 000 start-up ».

1. Une épargne insuffisamment dirigée vers les investissements productifs

Aujourd’hui, l’épargne des Français, qui est essentiellement ciblée sur des produits liquides, peu risqués et peu rémunérateurs, contribue insuffisamment au financement en fonds propres des entreprises.

2. Des fonds d’investissement de taille modeste et insuffisamment internationalisés

Les fonds d’investissements (private equity) ont pour objectif d’investir dans des sociétés qu’ils ont sélectionnées selon certains critères. Ils sont habituellement fermés, gérés par des professionnels et alimentés par des sources privées (fonds de pension, assurances, banques, grandes entreprises, particuliers, etc.) ou publiques (États ou institutions financières publiques). Ils sont le plus souvent spécialisés, suivant l’objectif de leur intervention : fond de capital-risque, fond de capital développement, fonds de LBO (leveraged buyout – rachat par endettement) qui correspondent à des stades différents de maturité de l’entreprise.

tyPOLOGIE DU CAPITAL INVESTISSEMENT

Source : France Invest

Ce type de financement d’entreprises connaît un certain dynamisme. Selon une étude publiée en avril 2018 ([81]) par France Invest et le groupe d’audit et de conseil Grant Thornton, les sociétés d’investissement dans les entreprises non cotées en Bourse ont collecté 16,5 milliards d’euros en 2017, soit le double d’il y a cinq ans. En ligne avec la tendance de ces 10 dernières années, près de 63 % de la collecte provient d’investisseurs français, 37 % d’investisseurs internationaux. La France représente 85 % des entreprises investies, un chiffre stable. L’industrie se renforce comme premier secteur d’investissement en concentrant le tiers des montants investis.

Pour M. Bernard Cohen-Hadad, président de la commission financement de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), ce dynamisme s’explique notamment par une « modification des mentalités » : les fonds d’investissement « sont moins agressifs qu’auparavant quant à la gouvernance. Avant, lorsqu’un investisseur signait un chèque à l’entreprise, il avait « une prétention » à vouloir la diriger. Ce n’est plus le cas aujourd’hui ». Cela encourage donc les entrepreneurs à se tourner vers cette forme de financement.

Les grands groupes s’impliquent également davantage. Selon Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, « les grands groupes ne rachètent pas suffisamment les start-up. Mais les choses sont en train de changer. Ils sont aujourd’hui dans une phase intermédiaire dite du corporate venture : ils investissent beaucoup d’argent dans des fonds de capital-risque ([82]) qui eux-mêmes rachètent les start-up. C’est donc une espèce d’enveloppe intermédiaire où l’on gère les start-up sans les confronter directement à la culture centrale profonde du groupe historique, qui est en général un peu prédatrice pour la start-up ».

Malgré ce dynamisme, ce type de financement est beaucoup moins développé en France que dans des écosystèmes plus matures. Les levées de fonds sont de taille modeste et l’écosystème français souffre d’un manque important d’internationalisation. Cela tient notamment – c’est ce qu’a pu constater le rapporteur lors de son déplacement à San Francisco – au risque perçu d’interventions publiques « anti-business ». Cette perception tient en partie à « l’affaire Dailymotion » qui, en 2013, a été un véritable traumatisme pour beaucoup d’investisseurs. Le groupe internet américain Yahoo! avait alors renoncé à acquérir 75 % des parts du site français de vidéo Dailymotion devant l’opposition du ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, alors même que cette opération aurait valorisé Dailymotion à environ 230 millions d’euros.

B. Favoriser la croissance de nos industries

La France bénéficie d’une réelle dynamique entrepreneuriale. Mais trop peu d’entreprises, notamment industrielles, grandissent suffisamment pour atteindre une taille critique et conquérir de nouveaux marchés. Ce sera notamment l’ambition du projet de loi d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) que de s’attaquer à ce défi.

Afin de donner à nos entreprises les moyens d’innover, de se transformer, de grandir et de créer des emplois, de nombreuses mesures sont envisageables. C’est l’ambition du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) élaboré avec tous les acteurs concernés, qui devrait aboutir à un projet de loi discuté à l’Assemblée nationale au printemps 2018.

1. Rediriger l’épargne vers les investissements productifs

Le rapporteur est favorable à toutes les préconisations visant à proposer aux épargnants de nouveaux produits d’épargne, moins liquides au cours des premières années mais assortis d’une forme de protection du capital sur le long terme, afin de permettre aux investisseurs financiers de prendre des risques mutualisés, essentiellement sous forme d’investissements en capital. « Il faut nous attacher à réfléchir à la nécessité de mettre en place un produit d’épargne long, qui ne serait pas un produit d’optimisation fiscale, mais un produit à destination des petites et moyennes entreprises dans les territoires » a ainsi recommandé M. Bernard Cohen-Hadad, président de la commission financement de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME).

Le rapporteur insiste également sur la nécessité de faciliter la circulation de l’épargne au niveau européen en amplifiant l’impact des initiatives existantes (Union des marchés de capitaux, Plan Juncker et Union bancaire) par des synergies et des mesures plus ambitieuses.

2. Opérer un changement culturel dans le monde des fonds d’investissement européen

Les fonds européens n’ont aujourd’hui pas la capacité de prendre des participations suffisamment importantes, notamment dans des entreprises prometteuses (« scale up companies »).

Selon la plupart des investisseurs et entrepreneurs rencontrés par le rapporteur, un véritable changement culturel doit être opéré. Pour M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, il faut que les fonds européens, en particulier français, « apprennent à acheter des start-up au prix du marché des start-up, c’est-à-dire à des multiples beaucoup plus élevés que leur multiple à eux. Les directeurs financiers des grands groupes doivent reconnaître qu’il y a deux finances : leur finance et leur monde, celui des analystes financiers, et donc leur multiple – par exemple dix fois les big data – et la finance des start-up, totalement différente puisqu’elles connaissent une hypercroissance, où le multiple potentiel se situe au niveau du revenu ».

3. Accompagner les entrepreneurs dans cette dynamique

Les entrepreneurs doivent également être accompagnés dans cette dynamique. Pour M. Jean-Philippe Girard, président de l’Association nationale des industries alimentaires (ANIA), « il faut que le chef d’entreprise intègre, outre sa stratégie commerciale, une stratégie financière, prenant en compte ses besoins au cours des cinq prochaines années, ses investissements au regard des recrutements… ».

Or, selon M. François Perret, directeur général de Pacte PME, « l’un des obstacles à la croissance des PME est la capacité des dirigeants à comprendre qu’ils doivent ouvrir leur capital ». C’est notamment le cas des entreprises familiales, alors même que, comme le souligne Bpifrance ([83]), contrairement à une idée reçue, l’ouverture du capital n’est pas la fin du modèle familial. C’est au contraire un moyen de le pérenniser, en apportant une réponse aux trois principaux défis qui se posent aux PME et ETI familiales : le développement de l’entreprise (croissance interne ou externe), le recrutement et la fidélisation des salariés et la transmission de l’entreprise. La loi Pacte permettra néanmoins de s’assurer que la transmission des entreprises, notamment familiales, ne constitue pas un moment de vulnérabilité pour les entreprises.

C. Lever les freins à la croissance des entreprises

1. Développer des produits qui permettent d’orienter l’épargne vers l’investissement en fonds propres dans les entreprises

À cet égard, la loi PACTE constituera une réelle avancée en orientant d’avantage les produits d’épargne retraite ou d’assurance-vie sur le financement de l’économie réelle.

2. Consolider le capital des entreprises grâce à l’incitation de l’actionnariat salarié

L’actionnariat salarié est à favoriser à de multiples égards. Il renforce la confiance des salariés dans leurs entreprises et les fait davantage bénéficier de la valeur qu’elles créent. Il permet également de structurer le capital de l’entreprise et de le stabiliser. L’actionnariat salarié étant un actionnariat patient, de long-terme et ancré dans le réel, il permet d’assurer une réelle souveraineté économique et stabilise notre économie. Il permet éventuellement de protéger le capital de l’entreprise face à des intérêts extérieurs, sans pour autant dissuader les investisseurs étrangers, bien au contraire, comme l’a rappelé M. Martin Bouygues, président-directeur général du groupe Bouygues, lors de son audition. Bouygues est la société du CAC 40 où les salariés actionnaires détiennent la portion la plus importante du capital : environ 53 000 salariés détiennent près de 18 % du capital et 24 % des droits de vote, ce qui représente, au cours actuel, environ 2,6 Mds €. Pour son président-directeur général, c’est d’ailleurs une des grandes forces de l’entreprise.

Le potentiel du développement de l’actionnariat salarié est très important en France : près de trois quarts des sociétés cotées ont développé des plans d’actionnariat salarié et environ 4 % de leur capital est détenu par les salariés. Cette tendance doit être désormais amplifiée. Afin d’inciter à l’actionnariat salarié, il pourrait être envisageable de baisser le taux de forfait social applicable aux abondements des employeurs sur des plans d’actionnariat salarié.

3. Faciliter l’ouverture du capital et l’introduction en bourse des entreprises

Le coût administratif et financier de la réglementation contribue au manque d’attrait des marchés financiers pour les petites entreprises. Cela constitue un obstacle à leur développement. Il est indispensable d’agir au niveau européen pour adapter aux PME et aux ETI la réglementation relative à l’accès aux marchés financiers (Prospectus, Abus de marché, Transparence…), en mettant en place un régime proportionné à leur taille et à leurs moyens financiers et humains.

4. Faciliter la mise en place de fondations d’actionnaires en France

Il serait pertinent de permettre à des actionnaires de long terme de détenir des participations dans une entreprise et d’accompagner son développement, tout en investissant dans la société les dividendes touchés par la fondation.

5. Proposer une offre d’accompagnement et de financement qui soit claire et globale

Les offres de financement sont parfois nombreuses, dispersées, complexes et peu compréhensibles par l’entrepreneur à la recherche d’un moyen de financement. « Un entrepreneur confronté à l’offre bancaire – l’offre désintermédiée, le crowdfunding et l’ensemble des dispositifs qui se présentent –, en fonction de son profil de croissance, peut hésiter. Cela pose la question de la responsabilité des acteurs du monde économique et financier, censés proposer une offre d’accompagnement qui soit claire et globale » a indiqué M. François Perret, directeur général de Pacte PME.

Il est donc nécessaire d’organiser un dialogue entre tous les financeurs. Le Grand rendez-vous de l’investissement productif organisé en janvier à l’Assemblée nationale a permis de créer du lien entre les différents acteurs du financement des entreprises industrielles, qu’il s’agisse des gestionnaires d’actifs ou de fonds, des banques, des assurances ou même des business angels.

IV. Recentrer l’actionnariat public

Face au constat de la sous-capitalisation de nos entreprises, notamment industrielles, une réponse pourrait être d’élargir le périmètre des interventions de l’État au capital de ces mêmes entreprises. Pourtant, cela ne doit pas être le réflexe premier.

L’État n’est pas forcément le meilleur remède pour contrer la perte de compétitivité de nos entreprises et la désindustrialisation de nos territoires. Pour ce qui est des actifs industriels stratégiques, il y a d’autres manières de les contrôler que la présence de l’État au capital : la régulation est souvent la meilleure façon d’assurer le contrôle de l’État.

A. l’actionnariat public n’est pas toujours un levier pertinent de politique industrielle

1. État actionnaire et politique industrielle

L’État actionnaire, au sens strict du terme, intervient aujourd’hui directement à travers l’Agence des participations de l’État (APE). L’État intervient également et indirectement via Bpifrance, société anonyme détenue à parité par l’État et la CDC. La Caisse des dépôts et consignations (CDC), établissement public à statut sui generis, vient compléter le panorama des principaux investisseurs en fonds propres publics.

À la fin de 2015, le portefeuille des participations publiques dans les entreprises comprend près de 1 800 entreprises ([84]) détenues directement : 91 portées par l’APE, 922 par la CDC et 707 par Bpifrance, le reliquat étant détenu par des actionnaires sectoriels ([85]).

a. Des participations publiques importantes dans l’industrie

Dans le secteur industriel, l’État actionnaire est présent dans les domaines de la défense, de l’aéronautique, de la construction navale, de la construction ferroviaire et de l’automobile. D’après le rapport annuel de l’APE, la valorisation des participations industrielles cotées (Airbus, Safran, Thales, Renault, PSA) représente environ 23 Md€ au 30 juin 2017. Comme le souligne la Cour des comptes ([86]), en France, les participations publiques sont, comme dans les autres pays, très présentes dans les industries de réseau, mais aussi dans l’industrie manufacturière, ce qui est moins fréquent.

répartition sectorielle des entreprises à participation publique en 2015

Source : Cour des comptes