rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Examen de la seconde partie du projet de loi de finances : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

La nouvelle trajectoire proposée par le présent article prévoit qu’au-delà des 500 000 premiers euros de bénéfice (sur lesquels un taux de 28 % s’applique), le taux normal d’IS sera de 31 %.

Cette modification au titre de l’année 2019 emporte quatre effets.

● En premier lieu, elle met fin à la distinction reposant sur le chiffre d’affaires et supprime donc l’important effet de seuil que celle-ci entraînait. Le tableau suivant illustre l’effet de seuil ainsi produit, à travers la situation de deux entreprises dont le chiffre d’affaires n’est séparé que d’un euro.

comparaison de l’is dû en 2019 selon la trajectoire applicable

(en euros)

Source : commission des finances, d’après les ratios bénéfice / chiffre d’affaires des entreprises dont le chiffre d’affaires excède un milliard d’euros fournis par l’administration fiscale en réponse au questionnaire du Rapporteur général sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017.

En application de la loi de finances pour 2017, la charge fiscale de l’entreprise B, dont le chiffre d’affaires n’est supérieur à celui de l’entreprise B que d’un euro, aurait été alourdie de plus de 2,3 millions d’euros, soit un supplément de 18,8 %.

La nouvelle trajectoire supprime cet effet de seuil, qui aurait pu entraîner des conséquences négatives en termes de croissance pour les entreprises.

● En deuxième lieu, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas un milliard d’euros, la nouvelle trajectoire conduira, en 2019, à une imposition plus importante puisque le taux normal sera de 31 % et non de 28 %.

Cependant, la totalité des TPE et la très grande majorité des autres PME ne seront pas concernées par cette étape, leur bénéfice n’excédant pas 500 000 euros. D’après l’évaluation préalable du présent article, la nouvelle étape 2019 fera 27 174 « perdants ». Si ce chiffre peut paraître important, il convient de le rapporter à celui des entreprises soumises à l’IS, soit 1,5 million.

En conséquence, moins de 2 % des entreprises concernées par le présent article paieront un IS plus élevé en 2019 par rapport à la trajectoire de la loi de finances pour 2017. En tout état de cause, en 2020, l’IS dû au titre des deux trajectoires sera le même, tandis qu’à compter de 2021, et plus encore à compter de 2022, la nouvelle trajectoire bénéficiera à toutes les entreprises.

● En troisième lieu, cette trajectoire allégera dès 2019 la charge pesant sur les entreprises de taille intermédiaire (ETI) les plus importantes et les grandes entreprises, qui auraient dû attendre 2020 pour profiter d’une baisse substantielle dans le cadre de la précédente trajectoire.

● Enfin, en quatrième et dernier lieu, la suppression de la distinction en fonction du chiffre d’affaires permettra, dès 2019, d’afficher un taux facial en diminution, là où la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2017 supposait pour cela d’attendre 2020.

3. Le maintien du champ du taux réduit PME actuellement en vigueur

Ainsi qu’il a été vu, l’article 11 de la loi de finances précitée prévoyait un rehaussement du plafond de chiffre d’affaires rendant éligible au taux réduit PME, le faisant passer de 7,63 millions d’euros à 50 millions d’euros. Ce rehaussement, toutefois, ne devait pas entrer en vigueur avant 2019 : les entreprises concernées n’en bénéficient donc pas encore.

Le présent article revient sur ce rehaussement futur, en conservant le périmètre actuel du taux réduit de 15 %, et donc le plafond de chiffre d’affaires de 7,63 millions d’euros. Il ne change donc rien à la situation des entreprises telle qu’elle existe actuellement.

L’extension du champ d’application du taux réduit pour les PME, décidée par la loi de finances pour 2017 et devant entrer en vigueur à compter de 2019, visait à alléger la charge fiscale pesant sur l’ensemble des PME, et non plus uniquement sur celles dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 millions d’euros.

Compte tenu de la nouvelle trajectoire de baisse du taux normal de l’IS, qui prévoit que ce dernier s’établira à 25 % à compter de 2022, le Gouvernement a décidé de revenir sur l’extension du taux réduit. S’il peut paraître a priori défavorable aux entreprises concernées, ce choix repose en réalité sur plusieurs motivations.

a. La pertinence du maintien du périmètre du taux réduit pour les PME

Le maintien du périmètre du taux réduit au plafond de 7,63 millions de chiffre d’affaires se justifie par plusieurs séries de considérations, au-delà des critiques précédemment mentionnées dont l’outil fait l’objet (Cf. supra, II, B, 6).

● En premier lieu, le rehaussement prévu à compter de 2019, s’il conduisait à englober l’ensemble des PME – à l’exception de celles dont le chiffre d’affaires aurait été exactement de 50 millions d’euros –, aurait concerné environ 20 400 entreprises, d’après les données contenues dans l’évaluation préalable, là où le nombre actuel de bénéficiaires du taux réduit s’élève à 708 000 entreprises ([99]). Si le nombre de bénéficiaires potentiels n’est naturellement pas négligeable, l’essentiel des PME profitent cependant déjà du dispositif.

● En deuxième lieu, le gain fiscal qu’auraient retiré les PME concernées en 2019 aurait été de moins de 5 000 euros (4 955,6 euros exactement, correspondant à la différence entre l’impôt dû sur 38 120 euros de bénéfice à un taux de 28 % et l’impôt dû sur le même montant à un taux de 15 %). Le tableau suivant illustre, pour différentes PME rendues éligibles au taux réduit à compter de 2019 par la loi de finances pour 2017, le gain tiré de ce taux réduit par rapport à l’IS dû en 2019 en vertu de cette trajectoire.

Gain résultant du taux réduit pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 7,63 et 50 millions d’euros

(en euros)

Source : commission des finances, d’après les ratios de bénéfice sur chiffre d’affaires fournis par l’administration fiscale.

De façon logique, plus le chiffre d’affaires est grand, plus le bénéfice imposable est important et plus l’impact du taux réduit est marginal. Pour les plus grandes des PME, le bénéfice du taux réduit est de l’ordre de 1 % de l’impôt dû, voire moins.

● En troisième lieu, ainsi qu’il a été vu, le coût du rehaussement aurait été de l’ordre de 100 millions d’euros. Cela est loin d’être neutre, surtout pour un dispositif qui, s’il pouvait se justifier dans le cadre de la précédente trajectoire, a perdu son utilité au regard de l’amplification de la baisse du taux normal. La nouvelle trajectoire est en effet plus intéressante pour l’ensemble des entreprises, y compris celles qui ne bénéficieront pas du taux réduit.

b. Le gain supérieur tiré de la trajectoire proposée

La trajectoire prévue par le dispositif proposé, à savoir une baisse du taux d’IS progressive jusqu’à 25 % à compter de 2022, est plus intéressante pour l’ensemble des entreprises que celle prévue dans la loi de finances pour 2017. S’agissant plus particulièrement des entreprises concernées par la mesure de rehaussement, c’est-à-dire celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 7,63 millions d’euros et 50 millions d’euros, l’absence de bénéfice du taux réduit pour les PME sera effacée par un avantage supérieur tiré d’une imposition au taux normal de 25 %.

Le tableau suivant dresse la comparaison de la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2017 et celle proposée dans le présent article, pour les entreprises concernées par le rehaussement.

Comparaison de la charge fiscale découlant des deux trajectoires pour les PME concernées par la mesure relative au taux réduit d’IS

(en euros)

N.B. : le bénéfice de chaque société a été déterminé au regard des rapports entre bénéfice imposable et chiffre d’affaires communiqués par l’administration fiscale.

Source : commission des finances

En 2019 et 2020, au titre de la nouvelle trajectoire proposée par le présent projet de loi de finances, les PME dont le chiffre d’affaires est compris entre 7,63 et 50 millions d’euros supporteront une charge fiscale plus élevée que celle qui résulterait de la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2017. Cela est dû :

– pour 2019, essentiellement par la modification de la trajectoire de baisse du taux normal, avec un seul taux pour toutes les entreprises fixé à 31 % (sous réserve du taux de 28 % pour les 500 000 premiers euros de bénéfice), mais aussi par l’absence de bénéfice du taux réduit ;

– pour 2020, exclusivement par l’absence du bénéfice du taux réduit (le manque à gagner étant de 4 955,6 euros).

En revanche, dès 2021, du fait de la poursuite de la baisse du taux réduit, toutes les PME concernées verront leur charge fiscale diminuer, diminution qui s’accentue à compter de 2022 avec l’application du taux de 25 %.

Au demeurant, il faut rappeler qu’en 2019, les entreprises bénéficieront d’un double avantage dû à la perception du CICE millésime 2018 et au bénéfice des allégements de charges patronales, ce qui fera plus que compenser la hausse

– provisoire – de leur charge fiscale.

Les deux graphiques suivants illustrent l’évolution de l’IS dû, entre 2019 et 2022, en fonction de la trajectoire retenue, pour deux entreprises aux chiffres d’affaires respectifs de 10 et 40 millions d’euros, et témoignent de l’avantage substantiel retiré par les entreprises avec la trajectoire proposée, même en l’absence de bénéfice du taux réduit, par rapport à la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2017.

D’une manière générale, à partir d’un certain stade, un taux normal de 25 % s’appliquant à l’intégralité du bénéfice imposable est plus avantageux pour les entreprises qu’un taux normal de 28 % avec un taux réduit de 15 % sur les 38 120 premiers euros de bénéfice.

Le niveau de bénéfice à partir duquel un taux intégral de 25 % est plus avantageux se situe à 166 000 euros, comme l’illustre le tableau suivant.

is dû selon le taux applicable

(en euros)

Source : commission des finances.

Sur la base des ratios bénéfice / chiffre d’affaires transmis par l’administration fiscale, un bénéfice de 166 000 euros correspond à un chiffre d’affaires d’environ 2,8 millions d’euros. Le taux réduit s’appliquant aux entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 7,63 millions d’euros, son champ va au-delà du point à partir duquel un taux normal de 25 % sur l’intégralité du bénéfice est plus intéressant. Dès lors, la nouvelle trajectoire est systématiquement plus avantageuse que la précédente. Le graphique suivant illustre cela, sur la base des ratios bénéfice / chiffre d’affaires transmis par l’administration fiscale.

Il ressort de ce graphique que :

– à partir d’un bénéfice de 166 000 euros, il est plus avantageux d’être imposé à 25 % sur l’intégralité du bénéfice (courbe verte) que d’être imposé à 15 % sur les 38 120 premiers euros de bénéfice et à 28 % au-delà (courbe bleue, correspondant à la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2017) ;

– la trajectoire prévue par le présent article, consistant en l’application d’un taux réduit de 15 % sur la même tranche de bénéfice et d’un taux normal de 25 % au-delà (courbe rouge), se révèle – logiquement – systématiquement plus intéressante que la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2017 (courbe bleue) pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 millions d’euros.

c. L’inopportunité de la suppression totale du taux réduit

Malgré les critiques émises contre le taux réduit pour les PME, la suppression totale de ce dernier, préconisée par le CPO, ne paraît pas souhaitable.

D’une part, pour les entreprises concernées par ce taux tel qu’il existe, notamment les microentreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 2 millions d’euros, il peut représenter un gain fiscal non négligeable – à la différence des PME les plus importantes –, susceptible d’appuyer et d’accompagner leur développement.

D’autre part, une telle suppression pourrait être vue comme adressant un mauvais signal aux PME dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 millions d’euros.

Cette suppression concernerait potentiellement 1,5 million d’entreprises, et 704 000 qui en bénéficient effectivement. Elle se révélerait donc inopportune, malgré le gain budgétaire qu’elle entraînerait.

4. L’impact consolidé de la nouvelle trajectoire pour les entreprises

La trajectoire proposée par le présent article profitera à toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, comme l’illustre le tableau suivant.

comparaison de l’is dû en 2022

(en euros)

Source : commission des finances, à partir des ratios bénéfice / chiffre d’affaires transmis par l’administration fiscale et, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède un milliard d’euros, par les réponses au questionnaire du Rapporteur général sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Un seul type d’entreprise ne réalise aucun gain, sans que cela ne constitue un désavantage : il s’agit des entreprises dont l’intégralité du bénéfice imposable relève du taux réduit de 15 %. La trajectoire ne portant que sur le taux normal, si seul le taux réduit s’applique, il ne peut y avoir de gain (que soit retenue la trajectoire prévue par la dernière loi de finances ou celle proposée).

Par rapport au droit antérieur à la loi de finances pour 2017, les entreprises voient leur charge fiscale au titre de l’IS diminuer de 25 %. Cette diminution est, en proportion, plus faible pour les entreprises bénéficiant du taux réduit de 15 %, puisque l’impact de la baisse du taux normal est moins conséquent.

Enfin, par rapport à la trajectoire prévue dans la loi de finances pour 2017, l’IS dû baisse en moyenne de 11 %. La baisse est moins appuyée pour les PME dont le chiffre d’affaires est compris entre 7,63 et 50 millions d’euros, dans la mesure où ces entreprises ne bénéficieront pas du taux réduit. Néanmoins, cette baisse est tangible et témoigne du caractère plus avantageux de la trajectoire prévue par le présent article.

*

La commission examine l’amendement II-CF581 de M. Jean-Paul Dufrègne

M. Jean-Paul Dufrègne. Le présent amendement propose de supprimer cet article, qui vise à diminuer progressivement le taux de l’IS. En dix ans, le rendement net de cet impôt a été plus que divisé par deux, un rendement désormais largement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE.

Il y a lieu de supprimer ou de recentrer les dispositifs dérogatoires à l’impôt sur les sociétés, en particulier le CICE, afin d’en améliorer le rendement, de créer de l’emploi, de favoriser l’investissement et la conversion écologique de l’économie.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF461 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de réduire le taux de l’impôt sur les sociétés pour absorber l’impact de la transformation du CICE en baisses de charges. La baisse des charges va en effet se traduire par une hausse des résultats, donc de l’impôt, dans des proportions considérables puisqu’on parle d’un montant de 5 à 6 milliards d’euros. Nous voulons éviter que l’État reprenne d’une main ce qu’il donne de l’autre.

M. le Rapporteur général. J’émets un avis défavorable à ce petit amendement à 3 milliards d’euros, en précisant que, sur chacun des exercices 2019 et 2020, son coût atteindrait même les 5 milliards d’euros.

M. le président Éric Woerth. J’ai bien conscience que c’est un peu cher, mais cela me semble une mesure juste.

M. Julien Aubert. Je soutiens l’excellent amendement de notre président. On a connu quelques petits cafouillages récents sur la fiscalité, avec notamment des taux d’impôt sur les sociétés qui seront bien supérieurs en 2018 à ce qui avait été annoncé. Ne faudrait-il pas que le Gouvernement harmonise sa politique fiscale et sa communication ?

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF592 et II-CF593 de Mme Valérie Rabault.

Mme Christine Pires Beaune. Ces amendements visent à favoriser les PME. Le premier leur applique un taux d’IS réduit jusqu’à un bénéfice imposable de 100 000 euros ; le second est un amendement de repli, qui conserve le plafond actuel de 38 120 euros.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. J’ajoute que, si Mme Rabault a reproché à Amélie de Montchalin de ne pas chiffrer ses amendements, elle n’a pas non plus chiffré le premier des deux que vous venez de présenter. Nous l’avons fait : l’adoption de l’amendement II-CF592 coûterait à l’État 1,5 milliard d’euros.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 41 sans modification.

*

Article 42 Baisse du taux du CICE en 2018 et suppression du CICE à compter du 1er janvier 2019

I. L’état du droit

Le CICE a été créé par l’article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ([100]), qui a rétabli dans le code général des impôts (CGI) l’article 244 quater C ([101]). Il est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

A. Les bénéficiaires du CICE

Le CICE est ouvert aux entreprises imposées d’après leur bénéfice réel, qu’elles soient assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à l’impôt sur le revenu (IR). Les entreprises imposées d’après les régimes « micro » ne sont ainsi pas incluses dans le champ du crédit d’impôt ([102]).

Il bénéficie également à certaines entreprises exonérées temporairement d’impôt en application des dispositifs d’exonérations zonées ou en faveur des « jeunes entreprises innovantes » ([103]).

Les organismes à but non lucratif peuvent également bénéficier du CICE s’ils exercent des activités lucratives, au titre des salaires versés aux personnes affectées à de telles activités.

B. L’assiette du CICE : les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC

Aux termes du premier alinéa du II de l’article 244 quater C du CGI, l’assiette du CICE est constituée des rémunérations brutes qui n’excèdent pas 2,5 SMIC. Les rémunérations supérieures à ce plafond sont exclues du dispositif dans leur totalité, y compris pour leur fraction inférieure ou égale à 2,5 SMIC.

Les éléments de rémunération pris en compte sont ceux retenus pour le calcul des cotisations de sécurité sociale, ainsi que le prévoit l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale : salaires ou gains, indemnités de congés payés, retenues pour cotisations ouvrières, indemnités, primes, gratifications, avantages en nature et sommes perçues directement ou par l’entremise d’un tiers à titre de pourboire.

Les majorations pour heures supplémentaires ou complémentaires sont également incluses dans l’assiette si elles ne conduisent pas à un dépassement du plafond de 2,5 SMIC.

C. Le taux du CICE

1. Un taux de droit commun de 7 % depuis 2017

Le taux du CICE a évolué depuis 2013 :

– pour les rémunérations versées en 2013, il était de 4 % ;

– pour les rémunérations versées entre 2014 et 2016 inclus, il était de 6 % ;

– pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017, le taux est de 7 %, en vertu de l’article 72 de la loi de finances pour 2017 ([104]).

2. Un taux majoré en outre-mer depuis 2015

Depuis 2015, le taux du CICE assis sur les rémunérations versées à des salariés affectés à des exploitations situées dans les départements d’outre-mer est majoré ([105]) :

– pour les rémunérations versées en 2015, le taux était de 7,5 % ;

– pour celles versées à compter du 1er janvier 2016, le taux est de 9 %.

Afin de garantir la compatibilité de cette majoration avec le droit européen en matière d’aides d’État, l’article 111 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([106]) a expressément subordonné le bénéfice du taux majoré au respect de l’article 15 du règlement général d’exemption par catégorie du 17 juin 2014 ([107]).

D. les Modalités d’imputation du CICE

Les modalités d’utilisation du CICE par les entreprises bénéficiaires sont définies à l’article 199 ter C du CGI s’agissant des redevables de l’IR. Elles sont également applicables aux redevables de l’IS en vertu de l’article 220 C du même code.

Comme tout crédit d’impôt, le CICE connaît un décalage d’un an entre son fait générateur et sa perception. Cependant, les spécificités de ses modalités d’imputation conduisent à accroître ce décalage, qui peut aller jusqu’à quatre ans après le versement des rémunérations, diluant substantiellement le gain susceptible d’être retiré par les entreprises.

1. L’imputation de droit commun

Le CICE s’impute sur l’impôt dû au titre de l’année durant laquelle les rémunérations servant d’assiette ont été versées (le « millésime »). À titre d’exemple, le CICE dû au titre des rémunérations versées en 2016 constitue le « millésime 2016 ».

Si le CICE excède l’impôt dû, son bénéficiaire se trouve titulaire d’une créance sur l’État qui s’imputera sur l’impôt dû au titre des trois années suivantes. Si, à l’issue de cette période, l’intégralité de la créance de CICE n’a pas été consommée, l’excédent est remboursé. L’intégralité de l’avantage fiscal, dans une telle hypothèse, est donc perçue par l’entreprise quatre ans après le versement des rémunérations lui servant d’assiette.

2. Le remboursement immédiat de la créance

En vertu du II de l’article 199 ter C du CGI, certaines entreprises peuvent obtenir le remboursement immédiat de la créance de CICE, sans avoir à atteindre le terme de la période de trois ans :

– les PME, au sens de l’article 2 de l’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 précité ;

– les entreprises nouvelles, sous réserve qu’elles satisfassent à des conditions de détention de capital et qu’elles ne résultent pas d’une concentration, d’une restructuration ou d’une extension ou reprise d’activités préexistantes ;

– les JEI (Cf. supra, A) ;

– les entreprises en difficulté, à compter de la date de la décision ou du jugement qui a ouvert la procédure de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire.

3. Le préfinancement du CICE

Comme tout crédit d’impôt, le CICE ne bénéficie aux entreprises qu’avec une année de décalage. Aussi, afin de limiter, voire de supprimer ce retard d’un an qui peut porter préjudice à certaines entreprises, a été mis en place un mécanisme de préfinancement.

Le préfinancement repose sur les principes suivants :

– le montant du CICE auquel une entreprise aura droit au titre d’une année est estimé ;

– la créance « en germe » ainsi évaluée est cédée à un établissement de crédit, qui ouvre en contrepartie une avance de trésorerie immédiate à l’entreprise ([108]). La ligne de crédit ouverte à l’entreprise ne peut excéder 85 % de la valeur estimée de la créance ;

– la rémunération du préfinancement est réalisée selon des modalités fixées préalablement entre l’établissement de crédit et l’entreprise ;

– enfin, l’établissement peut s’adosser à un fonds de garantie, géré par Bpifrance, pour appuyer le préfinancement à destination des très petites entreprises (TPE) et des PME.

Bpifrance intervient dans le préfinancement du CICE par deux canaux :

– directement en octroyant des crédits couvrant une partie de la créance estimée ;

– indirectement, en fournissant une garantie à l’établissement de crédit qui accorde un préfinancement à l’entreprise.

4. Synthèse des modalités d’utilisation du CICE

Le graphique ci-après dresse la synthèse des modalités d’utilisation du CICE d’un millésime N, faisant notamment état du préfinancement, des restitutions immédiates et de l’imputation décalée en cas d’excédent sur l’impôt dû.

Source : commission des finances.

E. Le contrôle et l’évaluation du CICE

Si l’article 244 quater C ne subordonne pas l’obtention du CICE à la satisfaction de certaines finalités, il fixe néanmoins à son I les objectifs que doit remplir le crédit d’impôt.

Ce dernier a pour objet « le financement de l’amélioration de [la] compétitivité [des entreprises] à travers notamment des efforts en matière d’investissement, de recherche, d’innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement ». À l’inverse, le CICE ne peut « ni financer une hausse de la part des bénéfices distribués, ni augmenter les rémunérations des personnes exerçant des fonctions de direction dans l’entreprise ».

L’administration fiscale ne contrôle pas l’usage du CICE fait par les entreprises. En revanche, les partenaires sociaux disposent d’un droit de regard sur cet usage : le comité d’entreprise doit être informé et consulté sur l’utilisation du CICE et peut, s’il estime que ce dernier n’a pas été employé de manière conforme à ses objectifs, établir un rapport qui sera transmis au comité de suivi régional du CICE.

Par ailleurs, l’article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 précitée a prévu la création d’un comité de suivi du CICE, chargé de veiller au suivi et à la mise en œuvre de l’outil. À cet égard, il établit chaque année, avant le dépôt du projet de loi de finances, un rapport public sur les évaluations réalisées et les effets mesurés. Présidé par une personnalité nommée par le Premier ministre, il est composé de deux députés et deux sénateurs, dont deux appartiennent à l’opposition, et, à parts égales, de représentants des partenaires sociaux (organisations patronales et salariales) et des administrations compétentes ([109]). En outre, un comité technique, constitué de chercheurs et d’experts en économétrie, assiste le comité de suivi dans les travaux de recherche.

F. Le dispositif particulier pour le secteur non lucratif

Afin de résorber la distorsion de concurrence entre organismes à but lucratif, bénéficiant du CICE, et organismes non lucratifs, exclus de son champ en raison de leur non-assujettissement aux impôts commerciaux, l’article 88 de la loi de finances pour 2017 ([110]) a mis en place, à compter de 2017, un crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS), prévu à l’article 231 A du CGI.

Le CITS, dont le régime est inspiré de celui du CICE et présenté précédemment, correspond à 4 % des rémunérations comprises dans l’assiette de la taxe sur les salaires et qui n’excèdent pas 2,5 SMIC.

Ses bénéficiaires sont les organismes non lucratifs éligibles à l’abattement de taxe sur les salaires prévu à l’article 1679 A du CGI ([111]).

L’article 43 du présent de loi de finances, par cohérence avec la suppression du CICE et les mesures d’allégements de charges prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, prévoit la suppression du CITS à compter de 2019.

II. Les effets budgétaires et économiques du CICE

Le CICE constitue une dépense fiscale dont l’impact sur les comptes publics s’est accru, logiquement, à mesure de son appropriation par les entreprises et en raison de la hausse de son taux. L’évaluation des effets du CICE ne peut que s’inscrire dans le temps long, eu égard aux canaux de diffusion qu’il emprunte, pouvant ainsi expliquer les effets perçus jusque-là. Le décalage important entre fait générateur et perception de l’avantage, par ailleurs, accentue l’étalement des effets du CICE dans le temps.

A. L’évolution du coût du CICE depuis 2014

Depuis sa création en 2013, le coût du CICE, ressenti pour la première fois en 2014, s’est substantiellement accru du fait de l’augmentation du nombre d’entreprises bénéficiaires et des hausses de taux qu’il a connues, d’abord en 2014, puis à compter de 2017.

1. L’évolution du montant des créances de CICE

Au 5 août 2017, les données budgétaires du CICE, tous millésimes confondus, sont les suivantes :

– 62,1 milliards d’euros de créances déclarées ;

– 42,3 milliards d’euros de créances consommées ;

– 10,7 milliards d’euros de créances ayant fait l’objet d’un préfinancement.

Le tableau et le graphique ci-après font état, pour chaque millésime entre 2013 et 2016, du montant des créances déclarées au 5 août 2017.

évolution du montant des créances de cice (2013-2016)

(en milliards d’euros)

N.B. : les données sont celles à jour au 5 août 2017. Compte tenu du décalage dans le temps du CICE, plus le millésime est proche, moins les données correspondent à l’intégralité des créances au titre de ce millésime.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

2. L’évolution de l’impact du CICE sur les finances publiques

S’il croît à mesure que le montant des créances de chaque millésime augmente, le coût du CICE connaît une année de décalage indissociable d’un crédit d’impôt, et peut, surtout en comptabilité budgétaire, révéler un décalage supplémentaire de trois ans.

Le tableau ci-après fait état de l’évolution du coût du CICE, distinguant le coût en comptabilité nationale et celui en comptabilité budgétaire. La première, qui correspond à une comptabilité d’engagement, tient compte des créances déclarées auprès de l’administration, qu’elles soient consommées ou non. La seconde, qui est une comptabilité de caisse, repose sur les créances effectivement consommées (imputées sur l’impôt ou ayant fait l’objet de restitution immédiate).

Évolution du coût du cice

(hors mesures Projet de loi de finances pour 2018)

(en milliards d’euros)

N.B. : les montants indiqués jusqu’en 2018 inclus sont ceux actualisés dans le rapport 2017 du comité de suivi. Ceux des années 2019 et 2020 sont ceux calculés par la commission des finances en 2016, intégrant la hausse du taux du CICE à compter de 2017, produisant un impact à partir de 2018.

Source : commission des finances, comité de suivi du CICE, Rapport 2016, octobre 2016, et Rapport 2017, octobre 2017.

Le graphique ci-après illustre l’évolution du coût du CICE entre 2014 et 2020, intégrant le passage d’un taux de 6 % à 7 % à compter de 2017.

La hausse constatée entre 2014 et 2015 correspond au passage d’un taux de 4 % à un taux de 6 %. L’année 2017 connaît également un ressaut par rapport à l’année précédente, qui s’explique par le fait qu’il s’agit de la première année dans laquelle l’intégralité du CICE « millésime 2013 » est imputée. Enfin, l’augmentation entre 2017 et 2018 réside dans une nouvelle hausse du taux pour les salaires versés à compter de 2017.

3. Les modalités de consommation du CICE par les entreprises

Le CICE peut s’imputer sur l’impôt dû, l’excédent étant alors reporté, ou faire l’objet d’une restitution immédiate pour certaines entreprises (notamment les jeunes entreprises et celles en difficultés).

Le tableau suivant fait état, pour chaque millésime entre 2013 et 2016, du montant des créances selon leur consommation, en distinguant selon l’impact sur l’IS ou l’IR.

Consommation des créances des cice 2013 à 2016

(situation au 5 août 2017)

(en milliards d’euros)

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Les imputations assorties d’un report sont systématiquement plus importantes que les restitutions immédiates. Par ailleurs, les données du tableau permettent de constater, au regard du rapport entre les créances consommées et celles déclarées, que les entreprises à l’IR consomment quasiment l’intégralité d’un CICE donné dès la première année.

B. Les bénéficiaires du CICE

1. La répartition des bénéficiaires en fonction du régime d’imposition

Les entreprises imposées d’après un régime réel d’imposition sont éligibles au CICE, qu’elles relèvent de l’IR ou de l’IS. Ce sont cependant celles à l’IS qui constituent le contingent le plus nombreux et qui captent la très grande majorité des créances, ainsi que l’illustre le tableau ci–après.

répartition des créances de cice par catégorie de redevables

(millésimes 2013-2016)

N.B. : les données sont celles à jour au 5 août 2017. Compte tenu du décalage dans le temps du CICE, plus le millésime est proche, moins les données correspondent à l’intégralité des créances au titre de ce millésime.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Si la part des redevables relevant de l’IS a substantiellement décru entre 2013 et 2016, passant de près des trois quarts à un peu plus de la moitié des bénéficiaires du CICE ayant déclaré des créances, ils restent ceux qui concentrent les montants de créances les plus importants (la baisse constatée à ce titre étant marginale). Cela s’explique par le fait que si les redevables à l’IR, souvent des TPE et des PME, sont nombreux dans le tissu entrepreneurial français, ils emploient généralement moins de salariés que les entreprises à l’IS : leur assiette de CICE est donc plus faible, diminuant par conséquent le montant de leurs créances.

Le graphique ci-après fait état de l’évolution du nombre de bénéficiaires du CICE, selon leur régime d’imposition, au titre de chaque millésime entre 2013 et 2016.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Pour chaque millésime, les données sont celles disponibles au 5 août 2017, expliquant les valeurs au titre de l’année 2016, pour laquelle les données sont les plus incomplètes. Aussi, la diminution importante qui ressort du graphique entre 2015 et 2016 ne doit pas être prise comme une désaffection des entreprises vis-à-vis du CICE : il s’agit d’un biais statistique.

2. La répartition des bénéficiaires par catégorie d’entreprises

Ouvert à l’ensemble des entreprises, quelle que soit leur taille, le CICE se répartit de façon inégale entre les différentes catégories d’entreprises (micro-entreprises, PME, entreprises de taille intermédiaire – ETI – et grandes entreprises), ainsi que l’illustrent le tableau et le graphique ci-après (qui ne concerne que le CICE 2016 des entreprises à l’IS).

Répartition de la créance de CICE 2016 des redevables à l’is

selon les catégories d’entreprises

(situation au 5 août 2017)

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

La circonstance que les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les grandes entreprises perçoivent plus de la moitié du montant des créances de CICE n’est pas anormale : ces entreprises emploient plus de la moitié des salariés du secteur marchand.

Le tableau suivant compare, pour chaque catégorie d’entreprises, les effectifs employés et les créances de CICE perçues, en euros.

comparaison des effectifs salariés et du montant de cice perçu

N.B. : la somme des arrondis peut différer de l’arrondi de la somme.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017 ; INSEE, Les entreprises en France, édition 2016.

Il ressort de ces données la part du CICE perçue par les PME est plus importante que la part d’emploi de ces entreprises. Le même constat est tiré s’agissant des grandes entreprises. Les ETI, quant à elles, connaissent une relative constance entre montant de CICE et part dans l’emploi salarié. Les micro-entreprises, elles, perçoivent moins que leur part dans l’emploi. Plutôt qu’un dysfonctionnement dans le ciblage du CICE, ce décalage s’explique probablement par un moindre taux de déclarations tendant à bénéficier du CICE chez ces entreprises.

3. La répartition des bénéficiaires par secteur d’activité

Comme l’a relevé le comité de suivi du CICE dans son rapport 2017, le CICE s’est diffusé dans l’ensemble du système productif français au travers des consommations intermédiaires des entreprises.

Tous les secteurs, néanmoins, ne bénéficient pas à part égale du CICE. Cela s’explique aisément par les effectifs et le niveau de rémunération de chaque secteur. Ainsi, une entreprise dont l’activité suppose une main-d’œuvre importante mais dont une grande part des rémunérations sont comprises dans l’assiette du CICE sera susceptible de percevoir un gain plus important qu’une entreprise aux effectifs peu élevés ou qu’une entreprise au sein de laquelle les rémunérations excèdent 2,5 SMIC.

Le graphique ci-après illustre la répartition, par secteur d’activité, de l’assiette du CICE 2016, estimée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à partir des déclarations sociales des entreprises aux Urssaf.

N.B. : les données relatives au secteur agricole, comprises dans « Autres » et dont la part dans l’assiette est de 0,07 %, ne sont pas significatives dans la mesure où les entreprises agricoles déclarent leur CICE auprès de la Mutualité sociale agricole – MSA.

Source : commission des finances, d’après le rapport 2017 du comité de suivi du CICE.

C. Des effets débattus mais s’inscrivant dans le long terme

Eu égard à son montant conséquent, le CICE fait l’objet de critiques au regard des effets constatés. Cependant, ainsi que le souligne le comité de suivi du CICE, certains des effets attendus s’inscrivent dans le long terme, tandis que d’autres sont déjà perceptibles.

1. L’inévitable étalement dans le temps des effets du CICE

Les effets du CICE ne peuvent être appréciés immédiatement dans leur totalité, compte tenu de la variété des canaux de transmission empruntés par l’outil et de la temporalité associée à chacun d’eux, ainsi que l’illustre le graphique ci-après produit par le comité de suivi.

Canaux de transmission des effets du CICE dans l’économie

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Selon le canal, les effets varient et mettent plus ou moins de temps à se faire ressentir :

– à court terme, via le canal financier, le CICE est censé avoir un impact positif sur la trésorerie des entreprises et limiter les défaillances de ces dernières, ce qui peut conduire à sauvegarder des emplois qui, en cas de défaillance, auraient été supprimés ;

– à moyen terme, via le canal coût du travail, l’entreprise peut embaucher, augmenter ses salaires ou diminuer ses prix. Les deux dernières modalités, à terme, sont susceptibles d’avoir un effet positif sur l’emploi par l’amélioration des performances de l’entreprise, qui sera capable d’embaucher ;

– à long terme, enfin, le canal des profits permet aux entreprises de rétablir leurs marges, offrant la possibilité d’investir, ce qui renforce la compétitivité des entreprises et leur permet, in fine, d’embaucher plus.

Outre les effets différés selon le canal emprunté, le CICE est marqué par un fort décalage temporel qui entraîne, pour chaque millésime de CICE, une dilution de l’avantage jusqu’à quatre ans. À titre d’exemple, l’avantage fiscal associé au premier millésime de CICE, celui de 2013, sera finalement perçu dans son intégralité seulement en 2017.

Malgré ce décalage, certains effets ont pu être constatés, tandis que d’autres font l’objet d’appréciations différentes.

2. Les effets constatés : la restauration des marges des entreprises et la limitation des défaillances

Les deux principaux effets relativement tangibles du CICE sont le rétablissement des marges des entreprises et la limitation des défaillances.

S’agissant du taux de marge ([112]), qui avait atteint son plus bas niveau en 2013 pour s’établir à 29,9 %, le CICE a permis un redressement substantiel puisque ce taux, en 2016 – dernière année pour laquelle les données définitives sont connues – s’est fixé à 31,9 %, soit une hausse de deux points en trois ans, ainsi que l’illustre le graphique ci-après.

Sources : INSEE ; Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

L’infléchissement constaté après 2016 ne saurait conduire à une remise en cause des effets du CICE sur le taux de marge des entreprises, au contraire. D’après le Gouvernement, l’évolution est notamment due à une hausse des prix du pétrole, conduisant à augmenter le prix des intrants.

Le CICE a également permis une limitation de la défaillance des entreprises. Le comité de suivi note que le CICE, via son préfinancement, aurait permis de sauver 2 500 emplois en 2013. Si ce nombre peut paraître faible, il correspond en réalité à 25 % des effectifs totaux des entreprises ayant connu une défaillance cette année-là. Le « bol d’air » financier induit par le préfinancement a ainsi permis aux entreprises concernées, majoritairement des PME et des ETI, d’améliorer leur trésorerie.

Depuis 2013, 10,7 milliards d’euros de créance de CICE ont fait l’objet d’un préfinancement, ce qui correspond à environ 60 000 dossiers, dont 7,5 milliards d’euros de créance avancés par Bpifrance ([113]).

3. Les effets débattus : l’emploi, le niveau des salaires, l’investissement et les exportations

Le comité de suivi, dans son rapport publié en octobre 2017, souligne que le CICE a eu un effet positif sur la sauvegarde d’emploi, sans pour autant pouvoir établir avec certitude le nombre d’emplois concernés : ce dernier est d’environ 100 000 emplois créés ou sauvegardés. La relative modestie des effets sur l’emploi du CICE a nourri des critiques contre l’outil. Néanmoins, là aussi, une explication peut résider dans la temporalité de la diffusion des effets du CICE.

Par ailleurs, le comité considère comme robustes les résultats concluant à l’absence d’impact de court terme du CICE sur l’investissement, la recherche et les exportations ([114]).

Cependant, il ajoute que cette conclusion n’est guère surprenante eu égard au temps de diffusion du CICE s’agissant de l’investissement : les entreprises doivent d’abord rétablir leurs marges, et les décisions peuvent mettre du temps à se concrétiser.

Au demeurant, la dynamique de l’investissement est positive ces dernières années : ayant crû de 3,1 % en 2015 et de 3,6 % en 2016, cette dynamique devrait se poursuivre en 2017 et 2018 avec une hausse de 3,7 % ([115]). Si le dispositif exceptionnel de « suramortissement » de 40 % prévu à l’article 39 decies du CGI, applicable entre avril 2015 et avril 2017, a probablement joué un rôle dans cette dynamique – notamment du fait de son caractère incitatif lié à son côté temporaire –, le CICE a pu, lui aussi, avoir un impact en la matière. Le graphique ci-après illustre, pour la période 2011-2018, le taux d’investissement des sociétés non financières ([116]).

Sources : INSEE ; Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Ce graphique témoigne d’une nette progression à compter de 2014, date de la première imputation du CICE, progression qui se poursuit après 2017, malgré la fin du « suramortissement ».

S’agissant des salaires, les conclusions des équipes de recherche du comité de suivi diffèrent, conduisant ce dernier à ne pas retenir d’effet notable. Toutefois, là encore, la temporalité de la transmission des effets du CICE ne permet pas d’établir avec certitude une absence totale d’effets pour l’avenir.

Enfin, aucun élément tangible ne permet de conclure à un impact positif de l’outil sur les exportations. Ce constat peut cependant être nuancé sur deux aspects :

– d’une part, cibler spécifiquement les secteurs exportateurs aurait présenté des difficultés juridiques : l’outil aurait pu être vu comme constitutif d’une aide sectorielle, incompatible avec le droit européen, et la notion d’entreprise exportatrice est délicate à appréhender par le droit ;

– d’autre part, du fait de l’intégration de l’économie, les effets du CICE peuvent, tout en bénéficiant d’abord à des entreprises non exportatrices, se diffuser dans toute la chaîne économique. Le comité de suivi relève à cet égard que « le CICE s’est en partie diffusé dans l’ensemble du système productif, le long de la chaîne de valeur » ([117]).

4. Une temporalité longue militant pour un dispositif plus contemporain et réactif

Si l’absence d’effets remarquables et tangibles du CICE, en dehors du rétablissement des marges et de la limitation des défaillances d’entreprises, trouve certainement sa source dans le caractère de long terme de l’impact attendu, il n’en reste pas moins que l’outil, en lui-même, participe à cette temporalité étendue.

En effet, ainsi qu’il a été vu, l’imputation d’un millésime de CICE peut se faire pendant les quatre années qui suivent celle du versement des rémunérations. Cela a pour effet :

– de diluer considérablement le gain pour les entreprises ;

– de repousser le bénéfice dudit gain ;

– de retarder la matérialisation des effets induits par ce gain.

Un dispositif plus contemporain, outre sa lisibilité et sa simplicité, serait de nature à accentuer les effets attendus ou, du moins, devrait être susceptible de limiter la période d’incubation de ces effets.

III. Le dispositif proposé

A. Le rétablissement du taux à 6 % en 2018 et la suppression du CICE en 2019

Le présent article, qui s’inscrit dans le cadre de la transformation du CICE en allégements de charges patronales prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, propose un dispositif en deux temps :

– il rétablit pour 2018 le taux du CICE qui prévalait jusqu’en 2016 inclus, en le ramenant de 7 % à 6 % (1° du I) ;

– il supprime, à compter de 2019, le CICE. À cet effet, le 2° de son I abroge :

l’article 244 quater C du CGI, consacrant le CICE ;

les articles 199 ter C et 220 C du CGI, relatifs aux modalités de consommation du CICE pour les entreprises à l’IR et à l’IS ;

le c du 1 de l’article 223 O du CGI, relatif aux modalités de consommation du CICE dans le cadre des groupes fiscalement intégrés.

En outre, est supprimé le deuxième alinéa de l’article L. 172 G du livre des procédures fiscales, relatif au droit de reprise de l’administration au titre du CICE (III du présent article).

B. Les abrogations de coordination relatives au suivi du CICE

Outre l’abrogation du CICE et de ses modalités de consommation, d’autres mesures de coordination sont prévues, avec effet à compter de 2019.

Le II du présent article abroge les dispositions du code du travail relatives à l’association des représentants du personnel dans l’utilisation du CICE :

– l’article L. 2313-7-1, relatif à l’obligation d’information et de consultation des délégués du personnel sur l’utilisation du CICE, dans les entreprises comptant moins de cinquante salariés ;

– le 5° de l’article L. 2323-13, prévoyant la mise à disposition du comité d’entreprise des informations sur les sommes reçues au titre du CICE et sur leur utilisation ;

– les articles L. 2323-56 et L. 2323-57, relatifs aux modalités de contrôle, par le comité d’entreprise, de l’emploi du CICE par l’entreprise (prévoyant notamment la remise d’un rapport transmis au comité de suivi régional du CICE et, le cas échéant, la saisine des organes d’administration ou de surveillance et l’information des associés) ;

– le deuxième alinéa du 3° de l’article L. 1233-57-3, prévoyant la prise en compte par l’administration du rapport prévu à l’article L. 2323-56 dans le cadre de l’homologation d’un accord au titre d’un plan de sauvegarde de l’emploi.

Seule l’abrogation de cette dernière disposition paraît réellement utile. Les autres articles, en effet, seront abrogés à compter du 1er janvier 2018 par l’article 1er de l’ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales, qui réécrit les titres Ier et II du livre III de la deuxième partie du code du travail, dans lesquels se trouvent les dispositions concernées ([118]).

En revanche, les nouvelles dispositions résultant de cette ordonnance et ayant un objet équivalent aux anciennes devront être abrogées à compter du 1er janvier 2019 ([119]).

Le IV du présent article abroge l’article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 précitée. En réalité, seuls les IV et V de cet article, qui portent le comité de suivi du CICE et les comités de suivi régionaux, doivent être abrogés.

IV. L’impact économique et budgétaire de la disparition programmée du CICE

La disparition programmée du CICE, du fait de sa transformation en allégements de charges patronales, aura un impact positif sur les recettes fiscales d’IS – direct et indirect – et offrira aux entreprises un avantage plus simple et immédiat que celui obtenu sous l’empire du CICE.

À titre liminaire, le Rapporteur général regrette que, sur un sujet aussi important économiquement et budgétairement, l’évaluation préalable du présent article – mais aussi l’étude d’impact de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 – ne soit pas aussi précise que l’on aurait pu le souhaiter.

A. L’impact du dispositif proposé sur les finances publiques

Le présent article contient deux mesures ayant un impact sur le budget de l’État : le rétablissement du taux antérieur de CICE, d’une part, la suppression de ce dernier à compter de 2019, d’autre part.

En comptabilité nationale, d’après l’évaluation préalable du présent article, l’impact de ces deux mesures sur les recettes d’IS et d’IR sera :

– un gain de 3,1 milliards en 2019 en raison du rétablissement du taux à 6 % ;

– un gain d’environ 22,5 milliards d’euros à compter de 2020 en raison de la suppression du CICE à partir de 2019.

Le tableau suivant précise, pour la période 2018-2022, l’impact consolidé du dispositif proposé en comptabilité budgétaire.

impact du dispositif sur les recettes fiscales

(en milliards d’euros)

Source : évaluation préalable.

Compte tenu de la répartition des créances entre IR et IS, l’essentiel du gain portera sur les recettes de ce dernier.

Le tableau suivant présente, de façon plus détaillée, l’impact de chacune des deux mesures prévues par le présent article, ainsi que l’impact consolidé associé, en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire, entre 2018 et 2022. Le graphique ci-après illustre cette évolution.

Les données présentées résultent des calculs de la commission des finances. L’administration fiscale, malgré plusieurs demandes du Rapporteur général, n’a en effet pas fourni d’éléments sur ce point.

gain fiscal dû au dispositif proposé

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

B. L’évolution du coût du CICE au regard du dispositif proposé

Du fait du rétablissement d’un taux de 6 % en 2018 et de la suppression de l’outil en 2019, le dispositif proposé conduira à un allégement substantiel du coût du CICE, allant à terme jusqu’à sa disparition totale. Le tableau et le graphique ci-après détaillent l’évolution du coût du CICE, intégrant les effets du présent article.

Évolution du coût du cice

(en milliards d’euros)

N.B. : l’arrondi de la somme peut différer de la somme des arrondis.

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

En cohérence avec la part que les entreprises à l’IS ont dans les créances de CICE, le coût de ce dernier porte essentiellement sur cet impôt. Par ailleurs, l’absence de décalage entre les coûts en comptabilité nationale et budgétaire, s’agissant de l’IR, s’explique par le fait que les redevables à l’IR sont réputés consommer l’intégralité du CICE d’un millésime N dès l’année suivante.

Pour la première fois, en 2020, le coût en comptabilité nationale sera inférieur au coût en comptabilité budgétaire. Cette évolution s’explique par la suppression du CICE à compter de 2019 :

– l’impact de cette suppression en comptabilité nationale sera presque immédiat ;

– en revanche, en 2020, des créances des millésimes 2016 à 2018 continueront de s’imputer sur l’impôt dû.

Le tableau suivant fait état de l’évolution des créances de CICE, intégrant les estimations au titre de 2018, dernière année d’existence du dispositif.

prévisions de créances (millésimes 2013-2018)

(en milliards d’euros)

Source : comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

C. L’impact de la substitution au CICE d’allégements de charges patronales

La suppression du CICE, de même que, pour 2018, le rétablissement du taux antérieur, est indissociable des allégements de charges patronales prévus dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, à son article 8.

1. Les allégements de charges patronales prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

L’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoit un renforcement des allégements de cotisations patronales, selon deux modalités complémentaires.

● D’une part, une réduction de 6 points des cotisations maladie dues par les employeurs, pour les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC. La mesure consistant à ramener le taux du CICE à la situation de 2017, soit 6 %, permet une concordance avec cet allégement. Cette mesure est traduite par l’introduction d’un nouvel article L. 241-2-1 dans le code de la sécurité sociale (CSS).

Cette réduction de 6 points peut être vue comme un « équivalent CICE » en matière de charges patronales ([120]). Elle conduira à ce que le taux de cotisation, établi à 12,89 % en 2017, soit ramené à 6,89 %.

● D’autre part, une extension de l’allégement général des cotisations patronales, applicable aux rémunérations comprises entre un SMIC et 1,6 SMIC, aux cotisations patronales d’assurance chômage et de retraite complémentaire (dont la cotisation pour l’association pour la gestion du fonds de financement

– AGF). Cette mesure, traduite par une modification de l’article L. 241-13 du CSS, conduira à une réduction supplémentaire des cotisations patronales de 3,9 points au niveau du SMIC, portant la réduction globale à ce niveau de rémunération à 9,9 points (en ajoutant la réduction de cotisation maladie).

Ainsi, au niveau du SMIC, seront intégralement exonérées :

– les cotisations de sécurité sociale (maladie, vieillesse, part mutualisée au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles et allocations familiales) ;

– la contribution solidarité autonomie (CSA) ;

– la contribution au Fonds national pour l’aide au logement (FNAL) ;

– les contributions d’assurance chômage ;

– enfin, les cotisations de retraite complémentaire (AGIRC-ARRCO et AGF).

Les seules charges patronales qui subsisteront au niveau du SMIC seront la contribution au dialogue social, la cotisation « AGS » (Association pour la gestion du régime d’assurance des créances des salariés), la taxe d’apprentissage et, pour certaines entreprises, la participation à l’effort de construction et la participation à la formation professionnelle.

● Le coût de la réduction des cotisations maladie est évalué à près de 21,6 milliards d’euros par an. Celui de l’extension du champ de l’allégement général est évalué à près de 3,3 milliards. Le coût total de la mesure serait de 24,8 milliards d’euros par an. Le tableau suivant dresse la synthèse des aspects budgétaires du dispositif.

impact financier des allégements de charges patronales

(en comptabilité nationale)

(en milliards d’euros)

N.B. : l’arrondi de la somme peut différer de la somme des arrondis

Source : étude d’impact de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Le tableau suivant fait état de l’évolution de l’impact financier des allégements de charges entre 2019 et 2021.

Évolution de l’impact financier des allégements de charges patronales

(en droits constatés)

(en milliards d’euros)

Source : étude d’impact de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

L’impact de cette mesure fera l’objet d’une neutralisation dans le cadre de transferts entre branches : le dispositif prévoit l’intervention de l’ACOSS, qui reversera à l’Unédic et à l’AGIRC-ARRCO les montants correspondant aux allégements de cotisations chômage et retraite complémentaire. Les branches du régime général assureront l’équilibre financier de l’ACOSS. Ce dispositif, comme l’indique l’exposé des motifs de l’article 8, est destiné notamment à assurer le bon placement de l’extension de l’allégement général en loi de financement de la sécurité sociale, en raison de l’impact qu’il a sur l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale.

La perte de recettes pour la sécurité sociale donnera lieu à une compensation, ainsi que l’indique l’évaluation préalable de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Pour plus de précisions sur les allégements de charges, notamment s’agissant de leurs modalités, de leur coût et de leur impact sur les secteurs d’activité, il est possible de se référer au commentaire du rapporteur général de la commission des affaires sociales sur l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([121]).

2. Les avantages pour les entreprises entraînés par la transformation du CICE en allégements de charges

À compter de 2019, les rémunérations versées par les entreprises et n’excédant pas 2,5 SMIC n’ouvriront plus droit au CICE. En revanche, elles fourniront aux employeurs un gain annuel de 24,8 milliards d’euros qui présente, par rapport au CICE, des avantages décisifs, ceux de l’immédiateté et de la simplicité.

En effet, là où le CICE fait l’objet d’un décalage temporel important, du fait d’un étalement pouvant aller jusqu’à cinq ans (année de versement des rémunérations et quatre années d’imputation), les allégements induiront un gain qui sera immédiat, contemporain au versement des rémunérations.

Cette simplification et l’immédiateté de l’avantage seront de nature à accélérer la diffusion des effets constatés et potentiels du CICE, notamment s’agissant de l’emploi : alors qu’un crédit d’impôt n’est pas forcément interprété par les entreprises comme une mesure de réduction du coût du travail, il en va différemment pour des allégements directs de charges, qui par définition sont destinés à réduire ce coût et donc à favoriser l’embauche et, plus généralement, le développement de l’activité des entreprises.

Comme toute réforme d’ampleur, la transformation du CICE en allégements de charges pourrait faire des « gagnants » et des « perdants ». Ces termes doivent toutefois être relativisés dans la mesure où il s’agit de « gains » ou de « pertes » relatives, par rapport aux avantages offerts sous l’empire du CICE.

3. 2019 : une « année double » marquée par un niveau inédit de soutien public aux employeurs

En 2019, les finances publiques supporteront en comptabilité nationale, d’une part, le coût du CICE 2018 et, d’autre part, celui des allégements de charges de cette année : le coût pour les administrations publiques sera double.

a. Une mesure qui ne devrait pas compromettre les engagements européens de la France

Cette circonstance ne devrait pas avoir d’effet sur la position de la France au regard de ses obligations européennes en matière de déficit public. En effet, il s’agit d’une mesure conjoncturelle, qui n’a par définition pas vocation à se reproduire. Le ministre de l’économie et des finances, M. Bruno Le Maire, a d’ailleurs souligné le 3 octobre 2017 devant les commissions des finances et des affaires européennes de l’Assemblée nationale, que la Commission européenne devrait regarder la transformation du CICE en allégements de charges et son impact sur le déficit comme une mesure exceptionnelle (dite de « one-off »), autorisée dans le cadre du respect du plafond de déficit à 3 % du produit intérieur brut ([122]).

M. Pierre Moscovici, commissaire européen aux affaires économiques et financières, à la fiscalité et aux douanes, a quant à lui indiqué aux deux mêmes commissions, lors de son audition le 4 octobre 2017, que la transformation du CICE en allégements de charges sociale « pourrait être considérée comme une opération ponctuelle qui n’affecterait pas l’appréciation portée par la Commission européenne sur les finances publiques françaises ». Il ajoutait qu’il ne semblait pas « que cette situation crée en soi une incompatibilité fondamentale avec les règles applicables aux finances publiques » ([123]).

b. L’absence d’alternative satisfaisante

Une alternative en apparence simple à l’année double aurait pu consister en une dissociation des deux mesures :

– suppression du CICE à compter de 2018 ;

– mise en œuvre des allégements à compter de 2019.

Cette solution, qui aurait évité de creuser temporairement le déficit et d’alourdir les charges tout en permettant aux entreprises, en 2018, de bénéficier du CICE 2017, peut paraître séduisante de prime abord. Néanmoins, elle présente des inconvénients dirimants qui ont conduit le Gouvernement à ne pas la retenir, de façon opportune :

– elle aurait privé les entreprises créées à la fin 2017 et surtout en 2018 de tout avantage fiscal, les handicapant lourdement ;

– elle aurait empêché tout préfinancement en 2018, faute de CICE cette année-là, ce qui aurait principalement nui aux entreprises fragiles ayant un besoin de trésorerie ;

– enfin, elle aurait pu avoir un effet négatif sur l’emploi, limitant les embauches en 2018 faute d’avantage fiscal assis sur les rémunérations versées cette année-là.

Compte tenu de ces éléments, la solution finalement retenue paraît la plus pertinente.

4. L’absence d’effet pénalisant de la diminution d’un point du taux du CICE en 2018

Ainsi qu’il a été vu, le présent article prévoit de ramener de 7 % à 6 % le taux du CICE en 2018, conduisant à une économie de 3,1 milliards d’euros en comptabilité nationale pour les finances publiques. Si cette mesure a pu être perçue comme susceptible de pénaliser les entreprises, en ce qu’elle réduit un avantage, tel n’est pas le cas.

D’une part, en 2018, les entreprises percevront le CICE du millésime 2017, au taux de 7 %.

D’autre part, en 2019, elles percevront certes un CICE réduit d’un point, mais bénéficieront massivement des nouveaux allégements de charges, à hauteur de 24,8 milliards d’euros.

Les années suivantes, elles continueront à bénéficier des allégements de charges mais percevront toujours une partie du CICE, du fait du décalage temporel de l’outil.

Le tableau suivant présente la chronique de l’évolution du gain pour les entreprises par rapport au bénéfice d’un CICE à 7 %. Il repose sur le chiffrage des allégements de charges à 24,8 milliards d’euros (supposé constant). La chronique débute en 2019 dans la mesure où la baisse du taux du CICE ne produit d’effet qu’à compter de cette année. Le montant associé à la suppression du CICE inclut l’effet de la baisse d’un point du taux.

consolidation du gain pour les entreprises de la suppression du CICE à 6 %

et des allégements de charges

(en milliards d’euros)

N.B. : le montant des allégements est présenté constant dans un souci de lisibilité et de simplicité. Il ne tient pas compte de la dynamique de la dépense sociale précédemment présentée (faute, notamment, de disposer des données pour 2022).

Source : commission des finances, à partir de l’évaluation préalable du présent article et de l’étude d’impact de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il ressort de ces données que la transformation du CICE, même à 6 %, en allégements de charges, ne pénalisera pas les entreprises ni en 2019, « année double », ni les années suivantes du fait du décalage temporel de la perception du CICE.

Dès lors, il ne paraît pas utile de rétablir le taux du CICE à 7 % au titre de l’année 2018 :

– si cela ferait gagner 3,1 milliards d’euros aux entreprises, ce gain ne semble pas indispensable compte tenu de l’ampleur des avantages qui seront effectivement perçus et qui surcompensent largement la baisse du taux ;

– cela alourdirait substantiellement la charge pesant sur les finances publiques.

5. Les effets indirects pour les finances publiques et les entreprises

Au-delà de l’impact immédiat pour les finances publiques et les entreprises, la transformation du CICE en allégements de charges aura des conséquences indirectes, mais non négligeables.

a. Un « effet retour » d’IS évalué à 5 milliards d’euros

Le passage d’un crédit d’impôt imputable sur l’IS ou l’IR à des allégements de charges patronales entraînera, pour les entreprises, un « effet retour » sur l’impôt. Les charges patronales sont en effet déductibles du résultat imposable ; leur diminution consécutive aux allégements aura donc pour conséquence mécanique d’accroître ce résultat, augmentant ainsi l’impôt dû.

À titre d’exemple, un euro de CICE conduit à un euro de gain. En revanche, un euro d’allégement de charges conduit à accroître l’assiette imposable d’un euro. Pour un IS à 25 %, le gain net est donc de 0,75 euro.

Il ressort de l’évaluation préalable – là encore peu développée – que l’effet retour d’IS est estimé à environ 5 milliards d’euros. Sur la base d’un coût associé aux allégements évalué à 24,8 milliards d’euros, l’estimation de l’effet retour d’IS reposerait sur un taux moyen d’imposition de l’ordre de 20 %.

La transformation conduira donc à un gain net de l’ordre de 5 milliards d’euros pour les recettes fiscales de l’État ([124]). Le Rapporteur général ne peut, une fois de plus, que regretter l’absence de réponses de l’administration fiscale aux questions posées sur ce sujet.

L’effet retour d’IS ne devrait toutefois pas pénaliser les entreprises, en particulier celles qui emploient des salariés rémunérés entre 1 et 1,6 SMIC compte tenu de l’allégement supplémentaire dont elles bénéficieront, ainsi que l’illustre l’exemple ci-après, fournit par le Gouvernement.

b. L’augmentation de la réserve de participation

Prévue aux articles L. 3322-1 et suivants du code du travail, la participation des salariés aux résultats de l’entreprise est un dispositif légal prévoyant la redistribution, au profit des salariés, d’une partie des bénéfices qu’ils ont contribué, par leur travail, à réaliser. Obligatoire pour les entreprises de cinquante salariés ou plus – dès lors qu’elles dégagent un bénéfice fiscal suffisant – et facultative pour les autres, la participation est mise en place par un accord qui précise les modalités de son application.

La réserve de participation, en vertu de l’article L. 3324-1 du même code, est calculée selon la formule suivante :

RP = ½ (BN – 5 % CP) × (S / VA),

où RP correspond au montant de la réserve de participation, BN au bénéfice net (après impôt sur les bénéfices), CP aux capitaux propres, S aux salaires versés et VA à la valeur ajoutée.

Jusqu’en 2013, et en application d’une doctrine fiscale constante, l’impôt venant en diminution du bénéfice pour le calcul du bénéfice net s’entendait comme l’impôt après imputation du CICE. Cela avait donc pour effet de diminuer l’impôt à déduire, et donc d’augmenter le bénéfice net pris en compte. En conséquence, la réserve de participation était plus élevée.

Toutefois, cette doctrine a été contredite par le Conseil d’État dans une décision rendue le 20 mars 2013 ([125]) : pour le juge administratif, l’administration fiscale ne pouvait d’elle-même décider que l’impôt à prendre en compte était celui après imputation des crédits d’impôts. Cette décision a donc eu pour effet d’augmenter l’impôt considéré, et donc de réduire le bénéfice net et par suite le montant de la réserve de participation ([126]).

La suppression du CICE ne changera rien à cette situation, puisque la jurisprudence le neutralisait. En revanche, les allégements de charges auront un impact sur la réserve de participation. Ils conduiront en effet, ainsi qu’il a été vu, à accroître l’assiette imposable. Si cela aura pour effet d’augmenter également l’impôt dû, le bénéfice net après impôt sera néanmoins supérieur à la situation actuelle. En conséquence, la réserve de participation sera elle aussi plus importante.

Dès lors, si la transformation du CICE en allégements de charges, alliée aux autres mesures destinées aux entreprises, conduira à fournir à ces dernières un avantage important, elle aura également pour effet de profiter aux salariés.

D. L’impact consolidé de la transformation du CICE en allégements de charges pour les entreprises

Le gain pour les finances publiques tiré de la suppression du CICE à compter de 2020 est estimé par l’évaluation préalable à 22,5 milliards d’euros en comptabilité nationale. Le coût maximal du CICE en comptabilité nationale, d’après le rapport 2017 du comité de suivi, est de 22,8 milliards d’euros : c’est ce chiffre qui sera retenu pour apprécier l’impact consolidé de la transformation du CICE en allégements de charges.

Les allégements, quant à eux, sont évalués à 21,6 et 3,3 milliards d’euros par an à compter de 2019. Pour apprécier l’impact concret de la mesure pour les entreprises, il faut intégrer l’effet retour d’IS mais aussi d’autres paramètres, tels que la baisse du taux normal de l’IS à 25 %, la disparition de la contribution de 3 % sur les montants distribués (respectivement prévues aux articles 41 et 13 du présent projet de loi de finances).

Le tableau suivait fait état du gain pour les entreprises – sur la base des calculs de la commission des finances et de ceux de la commission des affaires sociales, le Rapporteur général n’ayant, là encore, pas reçu de réponses de la part de l’administration.

gain pour les entreprises à l’horizon 2023

(en milliards d’euros)

(1) Sur la base d’un coût de 11,2 milliards d’euros pour le passage du taux normal de 33 1/3 % à 25 %, et d’un impact en 2017 de la trajectoire estimé par l’évaluation préalable de l’article 6 du projet de loi de finances pour 2017 à 0,3 milliard d’euros.

Source : commission des finances et commission des affaires sociales.

En tout état de cause, indépendamment des éventuels effets induits par la transformation, le Gouvernement considère que cette mesure, conjuguée à la mise en œuvre des autres réformes proposées, devrait conduire à ce que tous les secteurs économiques soient gagnants au plus tard à compter de 2022, ainsi que l’illustre le graphique ci-après.

Impact consolidé des mesures portant sur les entreprises

prévues par le présent projet de loi de finances

Source : ministère de l’économie et des finances, ministère de l’action et des comptes publics, PLF 2018 – Les moyens de l’action, 28 septembre 2017.

D’après les estimations du Gouvernement, l’ensemble des entreprises imposables au régime normal de l’IS réaliseront un gain de 8,2 milliards par an à compter de 2022, par rapport à 2017. S’agissant de certains secteurs économiques :

– l’industrie devrait réaliser un gain net de 2 milliards d’euros ([127]) ;

– le commerce devrait lui aussi réaliser un gain net de 2 milliards d’euros ([128]) ;

– le secteur non lucratif, bien que non concerné par la baisse du taux normal de l’IS, devrait bénéficier des allégements à hauteur de 2 milliards d’euros, soit un gain net de 1,4 milliard d’euros une fois intégrée la suppression du CITS ([129]).

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF505 et II-CF504 de M. Olivier Serva.

M. Mohamed Laqhila. Il s’agir de maintenir le CICE dans les départements d’outre-mer, en portant son taux à 9 %, avec une exception pour le secteur du tourisme où il serait porté à 50 %.

M. le Rapporteur général. Nous supprimons le CICE, et il n’y a aucune raison de ne pas le faire pour l’ensemble du territoire, d’autant que le maintenir avec un taux de 50 % serait assez démesuré. Je me demande en outre si cela ne pourrait pas être assimilé à une aide d’État incompatible avec le droit européen.

La commission rejette successivement les deux amendements.

Puis elle examine, en discussion commune les amendements identiques II-CF128 de Mme Lise Magnier et II-CF656 de M. Charles de Courson, ainsi que les amendements II-CF462 et II-CF412 de M. Éric Woerth

M. Charles de Courson. Nous avons toujours dit que nous étions favorables au remplacement du CICE par une baisse des charges. Néanmoins, l’article 42 prévoit de baisser le taux du CICE de 7 % à 6 %. Par ailleurs, on a déjà évoqué le fait que le remplacement du crédit d’impôt par une baisse des charges entraînait une hausse de l’assiette imposable des entreprises, donc de l’IS. On parle ici de sommes considérables, de l’ordre de 6 milliards d’euros – 3 milliards liés à la baisse du taux de CICE et 3 milliards liés à la hausse de l’IS.

Pour que la mesure soit neutre, il faudrait que la baisse des taux du crédit d’impôt s’applique non pas jusqu’à 2,5 SMIC mais au moins jusqu’à 3,5 SMIC car, contrairement à une idée reçue, on gagne plutôt mieux sa vie dans l’industrie que dans d’autres secteurs. C’est en tout cas le sens de ce que préconise le rapport Gallois pour doper la compétitivité de nos entreprises.

M. le président Éric Woerth. L’amendement II-CF462 supprime la baisse du taux du CICE. L’amendement II-CF412 élargit l’assiette du CICE jusqu’à 3,5 SMIC. Il y va tout simplement de la compétitivité de nos entreprises.

M. le Rapporteur général. Je tiens à souligner le coût de ces amendements : plus de 3 milliards d’euros pour les premiers et environ 13 milliards d’euros pour le dernier. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements II-CF128 et II-CF656, puis elle rejette successivement les amendements II-CF462 et II-CF412.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF665 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le présent amendement vise à supprimer dès 2018 le CICE. France Stratégie a chiffré à 400 000 euros par emploi sauvegardé ou créé le coût de ce dispositif, aussi dispendieux qu’inefficace. Nous faisons valoir la nécessité de bâtir une nouvelle architecture des aides aux entreprises, en privilégiant les aides directes et ciblées sur les mesures de portée générale, potentiellement génératrices d’effets d’aubaine et de gaspillage de l’argent public. C’est le sens des propositions que nous formulons dans le cadre de notre contre-budget.

M. le Rapporteur général. Monsieur Dufrègne, je vous invite à faire preuve d’un petit peu de patience : le Gouvernement vous donnera satisfaction en 2019.

Si la mesure s’appliquait dès 2018, dans la mesure où il n’existe pas de soutien alternatif, les entreprises risqueraient d’être pénalisées et d’être contraintes, pour les plus fragiles, de mettre la clef sous la porte.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette ensuite l’amendement II-CF664 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Éric Coquerel. L’esprit de ces amendements n’était pas de prolonger le CICE par des exonérations définitives mais de faire en sorte qu’on arrête d’accorder des aides aux entreprises sans contrepartie.

La commission adopte l’article 42 sans modification.

*

Article 43 Suppression du crédit d’impôt de taxe sur les salaires

I. L’état du droit

Le CITS, prévu à l’article 231 A du CGI, a été introduit par l’article 88 de la loi de finances pour 2017 ([130]) à la suite de l’adoption d’un amendement parlementaire.

Sa création était motivée par un souci d’égalité fiscale entre acteurs marchands, éligibles au CICE et acteurs non lucratifs, qui n’en bénéficient en principe pas, dans la mesure où ils ne sont pas assujettis aux impôts commerciaux (impôt sur le revenu – IR – ou impôt sur les sociétés – IS) ([131]).

A. Le régime du CITS

Le CITS, comme son nom l’indique, s’impute sur la taxe sur les salaires due par certains organismes non lucratifs (la taxe sur les salaires, en application de l’article 231 du CGI, est due par les employeurs qui ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée – TVA – ou qui ne l’ont pas été sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires ([132])).

Le régime du CITS est calqué sur celui du CICE :

– il est assis sur les rémunérations qui n’excèdent pas 2,5 SMIC ;

– il s’impute sur la taxe sur les salaires due au titre des rémunérations versées en année N, lors du solde de cette taxe, en N + 1 ;

– l’éventuel excédent de CITS constitue une créance qui s’impute sur la taxe sur les salaires due au titre des trois années suivantes (N + 2 à N + 4) ;

– si, à l’issue de cette période, un excédent est constaté, ce dernier est remboursé à l’organisme.

À l’image de ce qui existe pour le CICE, un préfinancement du CITS est possible, permettant aux organismes éligibles de bénéficier, dès l’année de versement des rémunérations, d’un avantage financier.

Le taux du CITS est de 4 %. Il avait été fixé à partir d’une étude conduite pour le compte de l’Union des employeurs de l’économie sociale et solidaire (UDES), qui avait évalué à cette hauteur la différence du coût de main-d’œuvre entre bénéficiaires du CICE et acteurs non lucratifs exclus de ce dernier.

Afin d’éviter l’octroi d’un double avantage fiscal, l’article 231 A exclut expressément le cumul du CITS et de l’abattement prévu à l’article 1679 A du CGI (Cf. infra B).

B. Les bénéficiaires du CITS

Les organismes bénéficiant du CITS sont ceux éligibles à l’abattement prévu à l’article 1679 A du CGI (« abattement Hamon »), en application du premier alinéa du I de l’article 231 A du CGI qui renvoie à cet article. Cet abattement est de 20 304 euros ; seule la fraction de taxe sur les salaires excédant ce montant est exigible.

Sont concernés :

– les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 ;

– les fondations reconnues d’utilité publique ;

– les syndicats professionnels et leurs unions ;

– les mutuelles régies par le code de la mutualité :

qui emploient moins de trente salariés lorsqu’elles pratiquent des opérations d’assurance et de capitalisation (régies par le livre II du code de la mutualité) ;

sans condition d’effectif lorsqu’elles relèvent du livre III du code de la mutualité, c’est-à-dire lorsqu’elles pratiquent la prévention, l’action sociale et la gestion de réalisations sanitaires et sociales ;

– les centres de lutte contre le cancer.

La suppression de la condition d’effectif pour les mutuelles relevant du livre III du code de la mutualité et l’inclusion des centres de lutte contre le cancer à la liste des bénéficiaires de l’abattement ont été introduites par l’article 88 de la loi de finances pour 2017 précitée.

II. Le contexte économique et budgétaire

A. La porosité accrue des activités marchandes et non lucratives a conduit à la création du cits

Le secteur non lucratif est un important pourvoyeur d’emploi : près de 2 millions de personnes sont salariés par des organismes non lucratifs, dont environ 1,5 million par 25 000 associations.

Les activités conduites par ces organismes font l’objet d’une porosité de plus en plus importante avec celles des acteurs privés marchands, qui interviennent dans des secteurs dont ils étaient jusque-là absents – tels que les soins à domicile ou la gestion d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Or, les organismes marchands et les organismes non lucratifs ne supportent pas les mêmes impôts. Les organismes non lucratifs non fiscalisés, cas de nombreux EHPAD associatifs, acquittent ainsi la taxe d’habitation et la taxe foncière, qui ne sont pas dues par les organismes marchands. Ces derniers, en revanche, sont assujettis aux impôts commerciaux (IR ou IS), à la cotisation foncière des entreprises (CFE), à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et à la TVA.

Un rapport sur l’impact du CICE sur la fiscalité du secteur privé non lucratif remis au Premier ministre en décembre 2013 soulignait que « le secteur privé lucratif est entré récemment dans certains secteurs (la garde d’enfant, les services à la personne, les EHPAD…) et a créé une concurrence dans des secteurs qui auparavant étaient uniquement associatifs ou publics, donc n’étaient pas en concurrence avec le secteur privé lucratif : cette concurrence apparaît notamment lorsque l’augmentation des aides permet de mieux solvabiliser les usagers » ([133]).

Certains acteurs non lucratifs peuvent, ainsi qu’il a été vu, bénéficier de l’« abattement Hamon », exonérant de fait les organismes qui doivent acquitter une taxe sur les salaires n’excédant pas 20 304 euros.

Cet abattement était cependant perçu comme ne permettant pas d’assurer une égalité fiscale suffisante entre acteurs marchands et acteurs non lucratifs, conduisant à la mise en place du CITS.

B. La transformation du CICE et du CITS en allégements de charges patronales : un gain net de 1,4 milliard d’euros pour le secteur non lucratif

Le CICE et le CITS, s’ils fournissent à leurs bénéficiaires un indéniable gain fiscal, reposent sur une architecture et un mode de fonctionnement relativement complexes. Leur principal défaut réside dans l’important décalage temporel existant entre le fait générateur du crédit d’impôt – le versement des rémunérations – et la perception de ce dernier. En effet, au décalage d’un an propre à tout crédit d’impôt, s’ajoute un décalage pouvant aller jusqu’à trois années supplémentaires.

Cette dilution du gain milite pour une refonte des dispositifs, à laquelle procède l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018. Cet article prévoit, à compter de 2019 :

– une réduction de 6 points des cotisations maladie dues par les employeurs au titre des rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC (un « équivalent CICE ») ([134]) ;

– une extension de l’allégement général de cotisations patronales au niveau du SMIC, correspondant à une réduction supplémentaire de 3,9 points au niveau du SMIC, dégressive jusqu’à 1,6 SMIC.

Le coût de ces allégements est estimé à 24,8 milliards d’euros par an, à compter de 2019 ([135]).

À la différence du CICE et du CITS, les allégements de charges permettront un gain contemporain, perçus à chaque versement de cotisations.

Pour le secteur non lucratif en particulier, le gain tiré des allégements est estimé à 2 milliards d’euros, soit un gain net de 1,4 milliard d’euros après suppression du CITS ([136]).

III. Le dispositif proposé

Le I du présent article supprime le CITS en abrogeant l’article 231 A du CGI. Cette suppression s’appliquera aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2019, en vertu du II du présent article.

Le dispositif est un miroir de celui prévu à l’article 42, qui supprime, à compter de la même date, le CICE pour les organismes qui en bénéficiaient. Ainsi qu’il a été vu, ces suppressions sont dues à la transformation du CICE et du CITS en allégements de charges patronales prévue à l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il s’agit donc en quelque sorte d’une mesure de coordination consécutive à la mise en place des allégements de charges précédemment mentionnés.

IV. L’impact économique et budgétaire

A. Un gain annuel pérenne de 600 millions d’euros pour l’État à compter de 2020

Le produit de la taxe sur les salaires est affecté à la sécurité sociale. La perte de recettes entraînée par le CITS fait l’objet d’une compensation de la part de l’État. En conséquence, la suppression du CITS mettra fin à cette compensation : elle sera neutre pour la sécurité sociale mais permettra à l’État la réalisation d’un gain pérenne annuel de 600 millions d’euros à compter de 2020, ainsi que l’illustre le tableau suivant.

impact budgétaire de la suppression du cits à compter de 2019

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

L’impact budgétaire est nul en 2019 dans la mesure où le CITS s’impute l’année suivant celle au cours de laquelle les rémunérations sur lesquelles il est assis sont versées. En conséquence, la suppression du CITS à compter de 2019 ne produira des effets budgétaires qu’à partir de 2020.

B. Un gain supérieur pour les organismes non lucratifs tirés des allégements de charges

Si, à première vue, la suppression du CITS peut apparaître comme pénalisant les acteurs non lucratifs qui en bénéficient, cette mesure doit impérativement être mise en relation avec les allégements de charges patronales prévues par l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Or, d’après l’évaluation préalable du présent article et les documents produits par le Gouvernement lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, le secteur non lucratif sera l’un de ceux retirant le gain le plus important de la transformation du CICE et du CITS en allégements de charges. Le gain net, incluant la suppression du CITS, est évalué à 1,4 milliard d’euros par an, ainsi qu’il a été vu.

L’ampleur du gain s’explique notamment par le passage d’un crédit d’impôt au taux de 4 % à des allégements renforcés de 9,9 points, conduisant à une diminution plus importante du coût du travail que celle offerte sous l’empire du CITS.

Si le CITS n’était pas supprimé, non seulement les organismes éligibles bénéficieraient d’un cumul d’allégements de charges et du crédit d’impôt, mais cela conduirait à créer une rupture de concurrence vis-à-vis des acteurs marchands, pour lesquels le CICE disparaîtrait.

En tout état de cause, l’année de la suppression du CITS, en 2019, les organismes éligibles bénéficieront d’un soutien inégalé :

– au titre des allégements de charges, perçus dès 2019 ;

– au titre des créances de CITS du millésime 2018 – ainsi que les excédents éventuels des millésimes précédents.

Le présent article, indissociable de la mise en place d’allégements de charge, s’inscrit donc dans la volonté du Gouvernement d’appuyer l’économie sociale et solidaire.

*

La commission adopte l’article 43 sans modification.

*

Après l’article 43

La commission est saisie des amendements identiques II-CF116 de M. Gilles Lurton et II-CF598 de Mme Ericka Bareigts.

M. Gilles Lurton. L’article 43 supprime le CITS à compter de 2019, pour le remplacer, dans le cadre de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018, par un dispositif pérenne de baisse de cotisations patronales applicables à l’ensemble du secteur privé non-lucratif.

L’objet de cet amendement n’est pas de remettre en cause la transformation du CITS en dispositif de baisse de cotisations patronales, appelée de ses vœux par le secteur, mais de rehausser le taux du CITS de 4 à 6 %, le rapprochant ainsi du niveau du différentiel de charges sociales et fiscales du secteur public hospitalier, social et médico-social.

M. le Rapporteur général. J’ai moi aussi reçu de la Fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne privés non lucratifs (FEHAP) la proposition que reprend l’amendement de M. Lurton. Cet amendement coûterait 300 millions d’euros à la sécurité sociale, alors que le secteur non lucratif va être l’un des principaux gagnants de la transformation des allégements de charges, puisque le gain net pour ce secteur sera de 1,4 milliard d’euros par an. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement II-CF114 de M. Gilles Lurton.

M. Gilles Lurton. L’objet de cet amendement est de créer un crédit d’impôt recherche (CIR) imputable sur la taxe sur les salaires pour les organismes privés non lucratifs. Il s’agit d’une rédaction en miroir de l’article 244 quater B du CGI, portant sur le crédit impôt recherche, déjà ouvert aux structures privées de statut commercial de l’économie sociale et solidaire, et de l’économie en général.

M. le Rapporteur général. Sachant toujours d’où provient cette proposition, je considère que vouloir étendre tous les avantages des entreprises au secteur non lucratif n’est pas évident ni nécessairement opportun. Avis défavorable.

M. Gilles Lurton. Je ne suis pas totalement opposé à la position du Rapporteur général, mais je crains que le secteur non lucratif soit demain très désavantagé.

M. le Rapporteur général. Avec 1,4 milliard d’euros de gain net par an, on n’est pas vraiment désavantagé. Par ailleurs, j’aimerais qu’on m’explique quelles sont, dans ce secteur, les dépenses qui relèvent de la recherche et qui ne font pas déjà l’objet de subventions publiques.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement II-CF115 de M. Gilles Lurton.

*

Article 44 Suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires

I. L’état du droit

Créée en 1948 ([137]) à titre provisoire sous la forme d’un versement forfaitaire de 5 % des rémunérations versées, la taxe sur les salaires fut pérennisée par la loi de finances pour 1952 ([138]) et prit sa dénomination actuelle en 1966 ([139]).

A. Les redevables de la taxe sur les salaires

Prévue aux articles 231 et suivants du CGI, la taxe sur les salaires est un impôt progressif assis sur les rémunérations versées par certains employeurs. Son produit est affecté aux administrations de sécurité sociale.

Son assiette est identique à celle de la contribution sociale généralisée (CSG), par renvoi à l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

Cette taxe est due par les employeurs domiciliés en France qui ne sont pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la totalité de leur chiffre d’affaires. Concrètement, cela concerne les employeurs :

– qui ne sont pas assujettis à la TVA ;

– ou qui n’ont pas été assujettis à la TVA sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédant celle de versement des rémunérations (dans cette seconde hypothèse, la taxe est due à raison du rapport entre le chiffre d’affaires non assujetti à la TVA et le chiffre d’affaires total ; c’est le « rapport d’assujettissement ») ([140]).

Toutefois, un certain nombre d’exonérations sont prévues. Peuvent ainsi être mentionnées les exonérations suivantes :

– les rémunérations versées par l’État sur le budget général ([141]), si cela n’entraîne pas de distorsion de concurrence (les activités régaliennes sont donc exonérées ; en revanche, la taxe sur les salaires peut être due au titre d’activités de production de biens ou de services marchands) ;

– les régions, départements, communes et établissements publics de coopération intercommunale – EPCI – (syndicats ou EPCI à fiscalité propre) ;

– les régies personnalisées créées par les collectivités territoriales ou les EPCI pour gérer un service public administratif, les services départementaux d’incendie et de secours, les centres de formation des personnels communaux, les centres d’action sociale, les caisses des écoles et les syndicats mixtes constitués exclusivement de collectivités territoriales ;

– les rémunérations versées par un particulier employant un seul salarié à domicile ou un seul assistant maternel (l’emploi de plusieurs personnes peut néanmoins ouvrir droit à l’exonération lorsque leur présence au domicile de l’employeur est requise pour l’accomplissement des actes ordinaires de la vie) ;

– les rémunérations versées aux apprentis par les entreprises qui emploient au plus dix salariés ;

– les employeurs qui exercent une profession agricole au sens des dispositions régissant la mutualité sociale agricole (MSA), ce qui recouvre notamment les exploitations de culture et d’élevage, les entreprises de travaux agricoles ou encore celles de travaux forestiers ([142]).

B. la liquidation de la taxe sur les salaires : les taux applicables

1. Le barème progressif de la taxe sur les salaires

Impôt progressif, la taxe sur les salaires repose sur un barème applicable aux rémunérations individuelles annuelles comptant quatre tranches, prévu au 2 bis de l’article 231 du CGI. Ce barème est présenté dans le tableau suivant.

barème de la taxe sur les salaires

N.B. : la lettre du 2 bis de l’article 231 du CGI est imprécise, en ce qu’elle fait état, pour chaque tranche, d’une fraction de rémunération « comprise entre » deux montants, pouvant conduire à ce que le même montant constitue à la fois la limite supérieure d’une tranche et la limite inférieure de la tranche suivante. La précision de l’articulation des limites de chaque tranche est apportée par le Bulletin officiel des finances publiques (BOI-TPS-TS-30).

Les limites des tranches du barème sont relevées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Le troisième taux majoré (taux supérieur de 20 %), applicable à la fraction de rémunération supérieure à 152 279 euros, a été introduit par l’article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 ([143]).

Une autre présentation du barème de la taxe sur les salaires consiste à soustraire à chacun des trois taux majorés le taux normal de 4,25 %, et d’appliquer ce dernier à l’ensemble de la rémunération, et non seulement à la fraction n’excédant pas 7 721 euros. Les taux majorés sont alors de :

– 4,25 % (8,50 % – 4,25 %) pour la deuxième tranche ;

– 9,35 % (13,60 % – 4,25 %) pour la troisième tranche ;

– 15,75 % (20 % – 4,25 %) pour la quatrième et dernière tranche.

Le barème prévu au 2 bis de l’article 231 s’applique aux rémunérations annuelles. Le barème applicable aux rémunérations mensuelles correspond au précédent, divisé par douze (et arrondi à l’euro supérieur). Il figure dans le tableau suivant.

barème mensuel de la taxe sur les salaires

Les exemples suivants illustrent les modalités de liquidation de la taxe sur les salaires, en fonction des taux applicables à chaque fraction de rémunération considérée. Le premier exemple utilise la méthode consistant à appliquer à l’ensemble de la rémunération le taux normal de 4,25 %, puis à appliquer à chaque tranche supérieure le taux majoré duquel est soustrait le taux normal. Le second exemple applique le barème tel qu’il est défini à l’article 231 à chaque fraction de rémunération.

2. Les taux préférentiels applicables en outre-mer

En application des 2 bis et 5 de l’article 231 du CGI, le barème progressif de la taxe sur les salaires ne s’applique pas aux rémunérations versées dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution. S’y substitue un taux unique préférentiel :

– de 2,95 % en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion ;

– de 2,55 % en Guyane et à Mayotte.

L’article 111 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([144]) a subordonné le bénéfice de ces taux préférentiels au respect du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) du 17 juin 2014 ([145]).

3. La franchise et la décote de taxe sur les salaires

L’article 1679 du CGI prévoit deux mécanismes d’allégement des charges induites par la taxe sur les salaires.

D’une part, existe une franchise de 1 200 euros, dispensant l’employeur du paiement de la taxe sur les salaires lorsque son montant annuel n’excède pas cette somme.

D’autre part, est prévue une décote, applicable lorsque la taxe sur les salaires due est supérieure à 1 200 euros mais n’excède pas 2 040 euros, et égale au trois quarts de la différence entre 2 040 euros et le montant dû.

4. L’abattement de taxe sur les salaires pour le secteur non lucratif

L’article 1679 A du CGI prévoit un abattement de taxe sur les salaires, d’un montant de 20 304 euros (en 2017), appelé « abattement Hamon ».

Cet abattement bénéficie à certains organismes non lucratifs : associations régies par la loi de 1901, fondations reconnues d’utilité publiques, syndicats professionnels et leurs unions, mutuelles et centres de lutte contre le cancer.

5. Le crédit d’impôt de taxe sur les salaires

L’article 88 de la loi de finances pour 2017 ([146]) a mis en place un CITS au bénéfice des organismes éligibles à l’« abattement Hamon » (et a également élargi la liste de ces organismes).

La création du CITS visait à compenser l’absence, pour les organismes concernés, de bénéfice du CICE, que perçoivent les acteurs privés marchands, dont certains interviennent dans les mêmes secteurs d’activité que les acteurs non lucratifs. Le CITS, d’un taux de 4 %, obéit à un régime inspiré de celui du CICE.

La suppression du CICE et du CITS est prévue à compter de 2019 par les articles 42 et 43 du présent projet de loi de finances, dans le cadre de la transformation de ces deux outils en allégements de charges patronales prévus par l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([147]).

C. Le paiement de la taxe sur les salaires

Les modalités de paiement de la taxe sur les salaires varient en fonction du montant total de la taxe sur les salaires due l’année précédente, qui conditionnera la périodicité des versements à effectuer. Le tableau suivant fait état de ces modalités, prévues à l’article 369 de l’annexe III du CGI.

périodicité des versements de taxe sur les salaires

L’article 374 de la même annexe III prévoit que la taxe assise sur des rémunérations versées par l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics fait l’objet de versements trimestriels.

Au plus tard le 15 janvier de l’année suivant celle de versement des rémunérations ([148]), chaque employeur redevable de la taxe sur les salaires doit déposer une déclaration annuelle permettant la liquidation et la régularisation de la taxe due. Lors du dépôt de cette déclaration, l’employeur :

– acquitte le versement dû au titre du mois de décembre N – 1 s’il est soumis à une périodicité mensuelle ;

– acquitte le versement dû au titre du dernier trimestre N – 1 s’il est soumis à une périodicité trimestrielle ;

– acquitte le versement dû au titre de l’année N – 1 s’il est soumis à une périodicité annuelle.

II. Le contexte économique et budgétaire

A. Une taxe dynamique pesant principalement sur les secteurs sanitaire, social et financier

1. Le dynamisme du produit de la taxe sur les salaires

Le produit de la taxe sur les salaires est affecté à la sécurité sociale. Cette taxe constitue la troisième plus importante recette du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), après les cotisations sociales et la CSG.

Compte tenu de son assiette, qui a tendance à croître d’une année sur l’autre, la taxe sur les salaires a un rendement marqué par un dynamisme certain, ainsi que l’illustrent le tableau et le graphique suivants, qui font état de l’évolution du produit depuis 2010 et des prévisions 2017 et 2018.

Évolution du produit de la taxe sur les salaires (2010-2018)

(en milliards d’euros)

N.B. : les prévisions 2018 ne tiennent pas compte de la suppression du taux supérieur prévu au présent article.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, Résultats 2015 et prévisions 2016 et 2017, septembre 2016 ; Résultats 2016 et prévisions 2017 et 2018, volume 1, septembre 2017.

L’augmentation de 1,2 milliard d’euros constaté entre 2012 et 2013 trouve son origine dans deux mesures introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 précitée :

– un élargissement du champ des rémunérations assujetties à la taxe sur les salaires (par l’inclusion de l’intéressement, de la participation ou encore de la prévoyance) afin d’aligner son assiette sur celle de la CSG. Cette mesure expliquerait l’essentiel de la hausse (1,1 milliard d’euros) ;

– l’introduction du troisième taux majoré de 20 % (qui expliquerait 0,1 milliard d’euros de la hausse).

Inversement, la diminution de 100 millions d’euros constatée entre 2013 et 2014 trouve son origine dans la forte augmentation de l’ « abattement Hamon », qui est passé de 6 002 euros en 2013 à 20 000 euros en 2014.

D’après la commission des comptes de la sécurité sociale, cette mesure aurait renchéri le coût de l’abattement de 300 millions d’euros. Cela témoigne donc bien du dynamisme naturel du produit, dans la mesure où la différence de produit constatée entre 2013 et 2014 est de 100 millions d’euros ([149]).

2. Une taxe concentrée sur les secteurs sanitaire, social et financier

La taxe sur les salaires étant due par les employeurs qui ne sont pas assujettis à la TVA sur la totalité de leur chiffre d’affaires, elle ne touche pas – ou très peu – les secteurs agricole, industriel et de la construction.

En réalité, environ 80 % du produit de la taxe sur les salaires sont concentrés sur deux secteurs d’activité :

– le secteur de l’administration publique, de l’enseignement, de la santé humaine et de l’action sociale, qui représente un peu plus de la moitié du rendement (52,8 % en 2014) ;

– le secteur des activités financières et d’assurances, qui représente entre un quart et un tiers du rendement (28,6 % en 2014).

Parmi les activités du premier de ces deux secteurs, ce sont celles de nature sociale et sanitaire qui contribuent le plus au rendement de la taxe sur les salaires. Le tableau suivant fait état de la part de chacun des secteurs d’activité dans le rendement de la taxe en 2014.

répartition du produit de taxe sur les salaires par secteurs d’activité

(en millions d’euros)

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, Résultats 2015 et prévisions 2016 et 2017, septembre 2016.

Si le secteur sanitaire et social reste le plus important contributeur, la dynamique enregistrée par le secteur financier est incontestable. La très importante croissance constatée entre 2012 et 2013 sur ce seul secteur (21 %, contre 10 % sur l’ensemble des secteurs) est due au ciblage des mesures prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : l’élargissement de l’assiette à la participation et à l’intéressement et l’introduction d’un troisième taux majoré frappant les rémunérations très élevées concerne principalement les activités financières et d’assurance.

3. Un taux supérieur élevé frappant le secteur financier et d’assurance pour un rendement relativement faible

Le troisième taux majoré de la taxe sur les salaires, de 20 %, a été introduit en 2013. Applicable aux rémunérations annuelles supérieures à 152 279 euros (150 000 euros lors de sa création), il cible essentiellement le secteur de la finance et de l’assurance, les autres secteurs d’activité relevant de la taxe sur les salaires versant peu de salaires mensuels excédant 12 600 euros.

En 2016, ainsi qu’il a été vu, la commission des comptes de la sécurité sociale estimait que ce nouveau taux avait permis d’accroître le produit 2013 de la taxe de 100 millions d’euros, soit 0,8 % du produit total de 12,8 milliards d’euros.

Le graphique suivant fait état de la répartition du produit de taxe sur les salaires par tranche de barème, en fonction du taux applicable.

Décomposition du produit de la taxe sur les salaires (2010-2014)

(en milliards d’euros)

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, Résultats 2015 et prévisions 2016 et 2017, septembre 2016.

Il ressort de ces données que le troisième taux majoré ne contribue que peu au produit total de la taxe. Ce sont surtout le taux normal de 4,25 % et le deuxième taux majoré, de 13,60 %, qui participent au produit et expliquent l’ampleur de ce dernier.

B. L’enjeu de l’attractivité financière de la France dans le contexte du « Brexit »

Le troisième taux majoré de 20 % de la taxe sur les salaires ne permet qu’un rendement relativement modeste, rapporté au produit total de la taxe, mais peut avoir des conséquences négatives en termes d’affichage pour l’attractivité nationale.

Ainsi qu’il a été vu, ce taux supérieur concerne essentiellement les entreprises financières et d’assurance, et principalement les plus importantes d’entre elles compte tenu des rémunérations ciblées.

Si la France, et singulièrement Paris et La Défense, sont des places financières importantes, la première au niveau européen est Londres : plus de la moitié des actions européennes y sont échangées, tandis que le Royaume-Uni détient 22 % des parts de marché de l’Union européenne dans les domaines de l’assurance et de la réassurance, 26 % des prêts bancaires et 35 % des financements interbancaires. En 2015, les services financiers ont représenté 7 % du produit intérieur brut britannique ([150]), 4 % de l’emploi et 11 % des recettes fiscales nationales ([151]).

À la suite du vote en faveur du « leave » dans le cadre du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne tenu le 23 juin 2016, l’avenir britannique de nombreux établissements financiers et d’assurance a été remis en cause. Les négociations en cours entre le Royaume-Uni et les 27 autres États membres, parallèlement aux autres questions essentielles telles que le sort des citoyens britanniques et des ressortissants européens, devront aborder deux sujets majeurs pour le futur de la place financière britannique :

– le « passeport financier », qui permet à une société financière ayant obtenu un agrément de l’autorité de son pays d’origine d’exercer ses activités dans l’ensemble de l’Union européenne ;

– la localisation au Royaume-Uni des chambres de compensation en euros (aujourd’hui possible en vertu d’un accord entre la Banque centrale européenne

– BCE – et la Banque d’Angleterre, qui prévoit une supervision par la BCE des opérations en euros).

À défaut d’un accord spécifique, les banques opérant depuis le Royaume-Uni risquent de perdre leur « passeport financier », tandis que la localisation de chambres de compensation en euros sur le sol britannique ne devrait plus être possible.

De nombreux établissements ont annoncé leur intention de relocaliser leurs activités hors du Royaume-Uni, notamment en Allemagne, en Irlande, au Luxembourg et France, ou à tout le moins ont indiqué étudier de telles délocalisations ([152]).

D’après les éléments parus dans la presse, et pour ne prendre que des exemples portant sur les plus grands établissements mondiaux, Bank of America et Barclays envisageraient de s’installer à Dublin, JP Morgan Chase aurait choisi Francfort et HSBC prévoirait de relocaliser 1 000 emplois à Paris. Ce serait toutefois Francfort, siège de la BCE, qui attirerait le plus les banques mondiales, qui choisiraient d’y implanter leur siège européen ou d’accroître les effectifs des établissements dont elles disposeraient déjà. L’organisme Frankfurt Main Finance, chargé de la promotion du centre financier, indiquait ainsi qu’il s’attendait à ce que 10 000 postes supplémentaires déménagent à Francfort d’ici 2022 ([153]).

À cet égard, l’existence du taux supérieur de la taxe sur les salaires est un facteur de handicap pour l’attractivité de la place financière parisienne. Si les choix des établissements ne seront pas exclusivement motivés par des considérations fiscales, la question du coût du travail fera partie des éléments pris en compte. Or, d’après l’évaluation préalable du présent article, la France est, avec le Danemark, le seul pays ayant un impôt du type de la taxe sur les salaires, dont le taux supérieur accentue le coût du travail, ainsi que l’illustre le tableau suivant.

montant de Taxe sur les salaires dû sur de très hautes rémunérations

(en euros)

Source : commission des finances

Le taux supérieur de 20 % conduit à augmenter le montant de la taxe de 10 000 euros par tranche de 50 000 euros au-delà du seuil de la dernière tranche du barème progressif.

III. Le dispositif proposé

Le présent article supprime le troisième taux majoré de taxe sur les salaires, de 20 %, applicable à la fraction de rémunération individuelle annuelle qui excède 152 279 euros.

En plus du taux normal de 4,25 %, deux taux majorés existeront :

– le taux de 8,50 % applicable à la fraction de rémunération supérieure à 7 721 euros et inférieure ou égale à 15 417 euros ;

– le taux de 13,60 % applicable à la fraction de rémunération supérieure à 15 417 euros.

La mesure s’appliquera aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2018.

IV. L’impact budgétaire et économique

A. Un coût pérenne de 110 millions d’euros par an

La suppression du troisième taux majoré de la taxe sur les salaires entraînera pour la sécurité sociale une perte de recettes de 140 millions d’euros par an à compter de 2018. En revanche, elle se traduira par un gain net pour l’État au titre des recettes de l’impôt sur les sociétés (IS) : la taxe sur les salaires, en effet, est déductible de l’assiette imposable à l’IS. Sa réduction conduira donc à accroître cette assiette et, par conséquent, l’IS dû. Le tableau suivant fait état de la chronique budgétaire de la mesure proposée.

impact budgétaire de la suppression du taux supérieur

de la taxe sur les salaires

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

La hausse de recettes au titre de l’IS, pour l’État, est évaluée à 30 millions d’euros par an à partir de 2020 en raison de l’augmentation des acomptes d’IS dû au titre de chaque exercice.

En 2018, aucun gain ne sera réalisé, les acomptes d’IS versés au titre de cette année-là étant assis sur les résultats 2016 (pour le premier acompte) et 2017 (pour les trois suivants), dont sont déduits les montants dus au titre de la taxe sur les salaires ([154]).

En 2019, le gain sera double :

– l’État récupérera 30 millions d’euros sur le solde de l’IS 2018, dont les acomptes n’auront pas intégré l’élargissement de l’assiette imposable ;

– l’État percevra 30 millions d’euros supplémentaires sur les acomptes versés au titre de l’IS 2019.

À partir de 2020, seuls les acomptes augmentés de 30 millions d’euros seront perçus.

La perte de recettes enregistrée par la sécurité sociale doit être mise en relation avec le gain tiré de la suppression du CITS, prévue à l’article 43 du présent projet de loi de finances et qui s’élèvera à 600 millions d’euros par an à compter de 2020.

L’opportunité de la mesure est d’autant plus marquée que son coût, au regard du produit total de taxe sur les salaires, est relativement modeste :

– 140 millions d’euros de pertes pour la sécurité sociale sur un produit 2018 estimé à 14,2 milliards, soit 0,99 % de ce dernier ;

– 110 millions d’euros de pertes nettes, soit 0,77 % du produit 2018.

Le coût de la mesure est d’ailleurs inférieur au dynamisme du produit de la taxe sur les salaires, qui devrait croître de 300 millions d’euros entre 2017 et 2018 hors suppression du taux supérieur, et devrait ainsi connaître une croissance nette de 160 millions d’euros.

B. Le renforcement de l’attractivité de la France

Le taux supérieur de la taxe sur les salaires renchérit le coût du travail d’emplois à très haute valeur ajoutée et dont les titulaires sont, en règle générale, particulièrement mobiles.

Sa suppression devrait donc permettre aux entreprises concernées de réaliser des économies substantielles, ainsi que l’illustre le tableau suivant, comparant la taxe due avec et sans le troisième taux majoré.

comparaison de la taxe sur les salaires due

avec et sans application du taux supérieur

(en euros)

Source : commission des finances.

Le rapport entre la taxe due et la rémunération versée est relativement constant, autour de 13 %, là où, pour les mêmes rémunérations, il variait de 14,6 % à près de 18 % avec application du taux supérieur.

Malgré des questions posées en ce sens, le Rapporteur général n’a pas obtenu, de la part de l’administration fiscale, d’éléments sur le nombre d’entreprises concernées par cette suppression et le montant moyen des rémunérations touchées par le taux supérieur de taxe sur les salaires.

La suppression du taux supérieur devrait permettre :

– d’alléger le coût du travail pesant sur les entreprises déjà en France ;

– de renforcer l’attractivité de la France afin d’amener le plus possible d’entreprises étrangères à s’implanter dans le pays ou à y accroître leur présence ;

– d’éliminer un désavantage concurrentiel dans le contexte post-Brexit, marqué par une relocalisation importante de nombreux établissements bancaires.

Ces questions d’attractivité ne se limitent pas aux seuls établissements financiers et aux seuls emplois du secteur bancaire : elles concernent l’ensemble de l’économie, par capillarité.

L’effet signal ainsi envoyé aux entreprises étrangères sera important, et doit être mis en relation avec la suppression de l’extension de la taxe sur les transactions financières aux opérations intra-journalières (« intraday »), à laquelle procède l’article 15 du présent projet de loi de finances, adopté par l’Assemblée nationale lors de l’examen de sa première partie.

*

La commission examine les amendements identiques II-CF429 de Mme Muriel Ressiguier, II-CF594 de Mme Valérie Rabault, II-CF611 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF669 de M. Fabien Roussel.

M. Éric Coquerel. Notre amendement vise à faire une double bonne action : rapporter des recettes à l’État tout en luttant contre les écarts excessifs de salaires.

L’article 44 vise à supprimer le taux supérieur de la taxe sur les salaires, imputable sur les salaires supérieurs à 8,5 fois le SMIC, soit 152 279 euros par an. Une entreprise qui décide d’octroyer de telles rémunérations à ses salariés a, nous semble-t-il, de quoi payer une taxe à l’État. Nous proposons donc la suppression de cet article.

Par ailleurs, nous serions favorables à une loi qui contienne les écarts salariaux entre un et vingt.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement vise aussi à supprimer l’article 44, afin de maintenir la dernière tranche de taxe sur les salaires, qui ne s’applique que pour des rémunérations supérieures à 152 279 euros. Quand on peut payer un cadre plus de 152 000 euros, on doit pouvoir payer une taxe sur cette dernière tranche de salaires, sachant que sa suppression entraînerait une perte de 140 millions pour la sécurité sociale, et ce, dès 2018.

M. Jean-Paul Dufrègne. Brexit, Brexit, Brexit ! Bienvenue à tous sur la place de Paris ! Le Gouvernement fait preuve d’une bien plus grande générosité à l’égard des entreprises qu’à l’égard des territoires ruraux dans lesquels on ne peut même plus construire de logements neufs. Cette différence de traitement est inacceptable !

M. le Rapporteur général. Je comprends l’objectif de ces amendements, mais cette mesure n’est pas, comme on l’a caricaturée, un cadeau au monde de la finance. Elle participe d’un train de mesures destinées à renforcer l’attractivité des entreprises de ce pays.

Je signale en outre, s’agissant du rendement de cette taxe, que, malgré la suppression du taux majoré, son produit devrait être supérieur en 2018 à ce qu’il est en 2017. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF448 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement propose de conserver l’article 44 mais d’augmenter la taxe sur les salaires.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 44 sans modification.

*

Après l’article 44

La commission examine l’amendement II-CF284 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit, avec cet amendement, de réactiver un dispositif qui a existé il y a une quinzaine d’années et qui permet aux entreprises individuelles de constituer des provisions pour investissement et pour dépenses de mise en conformité, à compter du 1er janvier 2019. L’amendement prend en compte pour cela la définition des petites entreprises, telle qu’établie par le règlement de l’Union européenne n° 651/2014 et intègre également dans le champ du dispositif les entreprises de transport et les entreprises de transformation des produits agricoles.

Comme je mesure que cet amendement a un coût, nous demandons la réalisation d’une étude d’impact d’ici cinq ans. C’est un dispositif qui a fait ses preuves et pourrait être utile à des entreprises qui ont des projets mais ne peuvent investir du fait de leur situation financière.

M. le Rapporteur général. Le dispositif que veut rétablir l’amendement a été supprimé en 2009, mais remplacé par différentes mesures de soutien. Par ailleurs, l’investissement connaît actuellement une dynamique qui devrait se confirmer dans les années à venir : + 3,7 % en 2017, + 4,2 % hors construction, après une hausse de 3,9 points en 2016 et des prévisions pour 2018 à + 4,1 %. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF14 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Il s’agit d’un dispositif introduit par la « loi Macron », qui a permis de faire progresser les investissements de 3,4 % en 2016. Malheureusement ce dispositif a pris fin le 14 avril 2017 et la hausse des investissements est retombée à 2,9 % pour 2017. C’est pourquoi, il est proposé de le réactiver.

M. le Rapporteur général. En premier lieu, le dispositif visé par l’amendement n’est pas le bon : il porte sur le suramortissement des poids lourds utilisant certains types de carburants, non sur le suramortissement exceptionnel général.

Par ailleurs, je ne souhaite pas que nous relancions le débat qui a permis à notre ami Charles de Courson de faire son buzz médiatique.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement II-CF603 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. La clause d’embauche locale permettait à une entreprise de bénéficier des avantages attachés aux zones franches urbaines (ZFU) lorsqu’elle employait un tiers de salariés habitant en ZFU. Le dispositif a été modifié pour établir le ratio à un salarié sur deux. Cela partait d’une bonne volonté, mais, en pratique, c’est un objectif compliqué à atteindre.

Dans la mesure où l’Assemblée a adopté hier le dispositif des emplois francs, qui va faciliter l’embauche des habitants de ces quartiers à l’extérieur, nous proposons de rétablir la clause d’embauche locale à son niveau antérieur d’un habitant sur trois.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est problématique dans la mesure où il ne prend en compte que l’aspect fiscal de l’implantation en ZFU, sans se préoccuper de la question des exonérations de charges sociales.

Par ailleurs, je ne suis pas certain que la diminution du ratio d’embauches locales dans les ZFU soit opportune du point de vue de l’emploi local.

Mme Cendra Motin. Pour avoir été employeur en zone franche et présidé une association d’entreprises en zone franche, je peux vous assurer que la question du recrutement d’employés habitant dans ces zones est un frein à l’embauche et que beaucoup d’entreprises ont limité leurs recrutements pour ne pas avoir à embaucher les habitants des ZFU.

Maintenir le ratio à un employé sur deux me paraît une bonne chose, sachant que les emplois francs viendront en complément du dispositif.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF438 de M. Guy Bricout.

Mme Lise Magnier. Cet amendement vise à permettre aux exploitants agricoles, soumis à un régime réel d’imposition, de pratiquer une déduction pour épargne de précaution.

J’entends déjà le Rapporteur général me renvoyer aux États généraux de l’alimentation mais, dans la mesure où nous allons examiner deux amendements qu’il a lui-même déposés et qui modifient le régime fiscal applicable aux activités viticoles et agricoles, une telle réponse me paraîtrait parfaitement incohérente.

M. le Rapporteur général. Votre amendement est un amendement d’appel, je vous demande donc de le retirer.

Mme Lise Magnier. Avant de le retirer, j’ai une petite question. Je suppose que les États généraux de l’alimentation vont déboucher sur une loi agricole d’ampleur qui portera notamment sur la fiscalité agricole. Cette loi sera-t-elle adossée à une loi de finances rectificative ?

M. le Rapporteur général. Mystère…

Mme Amélie de Montchalin. Nous travaillons toujours avec le souci d’être cohérents et d’aborder les problèmes dans leur globalité. Toutes les mesures ayant un impact sur les lois de finances seront donc prises en compte. Reste qu’il m’est difficile de dire si cela sera fait fin 2018 ou avant et quels seront les véhicules choisis – certains ont évoqué des ordonnances. C’est aux groupes de travail et au ministre de prendre cette décision.

La commission rejette l’amendement.

*

Article additionnel après l’article 44 Création d’une réserve de précaution pour les produits de la viticulture

La commission examine l’amendement II-CF403 du Rapporteur général.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Cet amendement concerne les viticulteurs. Sans remettre en cause la pertinence et l’opportunité de la refonte d’ensemble de la fiscalité agricole annoncée par le ministre de l’économie lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi, nous voudrions garantir la pérennité des exploitations, notamment en cas d’aléas climatiques. Aujourd’hui, le viticulteur est fiscalisé sur le raisin qu’il récolte, qu’il vende son vin ou qu’il le stocke. La fiscalité actuelle n’encourage pas la gestion pluriannuelle de ses stocks, pourtant de plus en plus nécessaire. Nous souhaitons permettre une défiscalisation des stocks, plafonnée à hauteur de 20 % du chiffre d’affaires, pour faire face aux aléas climatiques qui sont de plus en plus fréquents.

M. le Rapporteur général. J’ai cosigné cet amendement car je souhaite que la question particulière des stocks viticoles, qui n’a jamais été réglée, le soit dans le futur dispositif et fasse l’objet d’un engagement du ministre. Je réponds à cette occasion à Mme Magnier : dès que nous aurons des engagements sur ce cas particulier, unique dans le milieu agricole, le retrait s’imposera.

M. Charles de Courson. J’ai bien compris qu’il s’agit d’un amendement d’appel, mais j’ai été étonné que M. le Rapporteur général cosigne cet amendement. Il faudrait l’articuler avec le dispositif qui fonctionne maintenant depuis six ou sept ans en Champagne : la réserve individuelle, qui est précisément destinée à régler ce problème. Elle permet de conserver ce qui est de qualité, au-delà du quantum. Une éventuelle décision future permet ensuite le déblocage, quand il y a une mauvaise récolte.

Plusieurs autres appellations demandent à bénéficier de ce dispositif dont la traduction fiscale semble être l’objet de l’amendement de notre Rapporteur général. Mais, si je puis me permettre, je pense qu’il faudrait mieux l’articuler à ce dispositif de réserve individuelle.

Mais si c’est un amendement d’appel, nous pouvons, par amitié, le voter.

M. le président Éric Woerth. Nous allons donc voter cette extension de la déduction pour aléas.

La commission adopte l’amendement II-CF403 (amendement n° II-1500).

*

Article additionnel après l’article 44 Réduction de cinq à trois ans de la durée de l’option pour la moyenne triennale pour la détermination du bénéfice agricole imposable

La commission examine ensuite l’amendement II-CF309 du Rapporteur général.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Cet amendement vise à améliorer la progressivité de l’impôt. Aujourd’hui, lorsque leurs revenus sont à la hausse, les exploitants agricoles ont une option intéressante qui leur permet d’être imposés sur le bénéfice issu de la moyenne des bénéfices de l’année d’imposition et des deux années précédentes. Cette option est valable pour cinq ans. Nous demandons à revenir à une durée de trois ans, plus cohérente avec l’activité.

M. le Rapporteur général. Il s’agit de l’une des recommandations impératives du rapport de la mission d’information de 2015 présidée par Marc Le Fur sur la fiscalité agricole, dont le rapporteur était François André. Il ne s’agit pas d’un amendement d’appel, mais bien d’une mesure qu’il convient de mettre en œuvre, conformément à leurs recommandations. Elle n’entre pas en contradiction avec le futur débat sur la fiscalité agricole, et permettra par ailleurs de résoudre un certain nombre de problèmes dont a parlé Marc Le Fur sur le prélèvement à la source.

M. Charles de Courson. Pouvez-vous nous confirmer que la disposition s’applique aussi au calcul des cotisations sociales agricoles, puisque je rappelle qu’elles sont calées l’une sur l’autre ?

M. le Rapporteur général. Elle est calée sur l’assiette de l’impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson. Le bénéfice agricole sert de base au calcul des cotisations sociales agricoles. Nous n’allons pas dans la bonne direction si nous disposons d’un concept lié à l’impôt sur le revenu pour le bénéfice agricole et d’un autre concept pour la Mutualité sociale agricole. Nous avons toujours essayé d’harmoniser les deux assiettes. Si nous votons cet amendement, s’applique-t-il à l’assiette ? Il me semble que c’est le cas, mais ce n’est pas évident.

M. le Rapporteur général. J’entends bien votre importante remarque. L’amendement est rédigé afin de tenir compte de la variabilité de l’assiette. Nous allons étudier comment il se coordonne avec la Mutualité sociale agricole, mais la prise en compte de la variabilité est prépondérante. Il conviendra peut-être de prévoir un amendement de coordination.

La commission adopte l’amendement II-CF309 (amendement n° II-1501).

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Article additionnel après l’article 44 Simplification de formalités administratives applicables dans le cadre du « Madelin agricole »

La commission examine ensuite les amendements identiques II-CF191 de M. Dino Cinieri et II-CF681 de M. Bertrand Pancher.

M. Thibault Bazin. Nous vous proposons une mesure de simplification. L’adhésion au contrat de retraite complémentaire facultatif pour les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole, les conjoints ou les membres de sa famille, est subordonnée à la justification par l’adhérent de la régularité de sa situation vis-à-vis du régime d’assurance vieillesse de base obligatoire. De même, une autre justification est prévue auprès des services fiscaux pour la déduction des cotisations versées au titre de ces complémentaires, qui fait donc double emploi avec celle qui est déjà exigée auprès de l’organisme assureur et qui est redondante pour le contribuable.

Afin de simplifier les démarches administratives des agriculteurs, je propose de supprimer l’attestation visée au II de l’article 154 bis-0 A du CGI, dès lors que le contribuable justifie de cette régularité vis-à-vis du régime obligatoire d’assurance vieillesse auprès d’organismes assureurs. Cette information pourra être connue des services fiscaux dans le cadre des échanges d’informations entre agents des organismes sociaux et agents de l’administration fiscale, qui sont déjà juridiquement possibles.

M. Charles de Courson. Mon amendement est défendu. Notre collègue vient de donner une excellente explication.

M. le Rapporteur général. Ces amendements apportent une simplification qui me semble utile. Sous réserve qu’une expertise plus approfondie soulève d’éventuelles difficultés, j’y suis favorable.

La commission adopte les amendements identiques II-CF191 et II-CF681 (amendement n° II-1502).

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Après l’article 44

Elle en vient à l’amendement II-CF301 de M. Pierre-Yves Bournazel.

M. Pierre-Yves Bournazel. Afin de préserver la diversité de l’offre de création du théâtre privé, dans un contexte extrêmement difficile pour le secteur, je propose un crédit d’impôt pour le théâtre, seule activité culturelle de création à ne pas disposer d’un tel dispositif.

En effet, de très nombreux l’ensemble des secteurs culturels bénéficient déjà d’un crédit d’impôt : le spectacle vivant musical ou de variété, les œuvres phonographiques, l’audiovisuel, le cinéma, la création de jeux vidéo ou les entrepreneurs de spectacles. Pour stimuler la création et développer de nouveaux talents, il faut ouvrir cette possibilité aux entreprises de spectacle d’art dramatique. Le dispositif de crédit d’impôt aurait un impact budgétaire raisonnable et maîtrisé, tout en étant une incitation particulièrement efficace à la prise de risques artistiques et à la création d’emplois. Cela pourrait aussi concourir au rayonnement de notre pays et de nos villes. Notre théâtre a besoin de soutien !

M. le Rapporteur général. Vous avez raison, le secteur culturel bénéficie déjà d’une série de crédits d’impôt. Très honnêtement, ces derniers ont connu un emballement extrêmement préoccupant, à la suite de plusieurs élargissements votés entre 2014 et 2016. L’inflation des enveloppes est très spectaculaire : on constate un doublement entre 2016 et 2018. Même si ce que vous proposez peut apparaître modeste, depuis quelques années, nous maîtrisons mal ces crédits d’impôt culturels, sans pour autant être en mesure de savoir s’il s’agit du bon vecteur pour soutenir un secteur qui dispose par ailleurs d’autres soutiens. Mon avis sera défavorable. Par ailleurs, je vais demander une évaluation de tous les crédits d’impôt de ce secteur.

La commission rejette l’amendement II-CF301.

Les amendements II-CF113 de M. Gilles Lurton et II-CF523 de M. Mohammed Laqhila sont successivement retirés.

La commission examine l’amendement II-CF20 de M. Mohammed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise à modifier le crédit d’impôt collection (CIC). Alors qu’il profite principalement aux grandes marques, il conviendrait d’en ouvrir le bénéfice aux fabricants, dans la mesure où ils participent à la réalisation de nouvelles collections, par l’élaboration de prototypes définitifs et de nouveaux modèles, avec des personnels dédiés comme les modélistes.

M. le Rapporteur général. Je suis perplexe face à l’architecture de l’amendement. Dès lors, je me pose des questions : vise-t-il le premier poste de dépenses éligibles au CIC ? S’agit-il de supprimer toutes les dépenses autres que celles qui sont mentionnées par l’amendement ? Très honnêtement, ce n’est pas très lisible. Je vous inviterais volontiers à le retirer pour revenir en séance avec un amendement d’appel plus clair.

L’amendement II-CF20 est retiré.

La commission examine l’amendement II-CF419 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement vise à améliorer le CIR en faveur des titulaires d’un doctorat. Ce crédit d’impôt est utile à la localisation des activités de recherche en France, mais nous manquons d’éléments clairs quant à son impact sur l’embauche de chercheurs et de docteurs formés et ayant fait leurs études et leurs travaux de recherche en France.

Le présent amendement vise à obtenir plus d’informations pour mieux évaluer et ajuster le dispositif et pour inciter à moyen terme les entreprises à s’interroger plus fortement sur leur politique de recrutement de docteurs en fonction de leurs besoins, liés à leurs projets de recherche. Mon rapport spécial sur le budget de la recherche soulève cette difficulté particulière : si l’embauche des docteurs par les grands organismes de recherche atteint un volume honorable, lié à leurs activités, nous formons néanmoins plus de docteurs qu’il n’y a de places dans ces grands organismes. Il est donc essentiel d’assurer à ces chercheurs un avenir dans les entreprises qui ont des activités de recherche.

M. le Rapporteur général. Je comprends la demande, mais je suis un peu perplexe sur la déconnexion entre l’obligation déclarative existante et le montant des dépenses de recherche et développement (R&D) engagées, à travers l’extension de cette obligation aux entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 100 millions d’euros, dont toutes n’engagent pas d’importantes dépenses de R&D. Je vous invite à retirer cet amendement pour le redéposer en séance, en conservant le lien, utile, entre les obligations supplémentaires au titre du CIR et le montant des dépenses de R&D. Il conviendrait sans doute d’abaisser le montant des dépenses de recherche et développement à partir desquelles les déclarations sont prévues, de façon à ce que l’amendement soit plus synthétique et plus lisible, sans effets collatéraux.

Mme Amélie de Montchalin. Je suis prête à modifier mon amendement afin qu’il soit pleinement recevable en séance.

L’amendement II-CF419 est retiré.

La commission examine l’amendement II-CF559 de Mme Natalia Pouzyreff.

Mme Natalia Pouzyreff. Cet amendement reprend les éléments communiqués par Mme de Montchalin à propos du CIR et de la problématique particulière des jeunes docteurs. Il convient d’améliorer ce dispositif pour compenser une discrimination de fait entre le recrutement d’ingénieurs et de jeunes docteurs par les entreprises. Pour cela, je propose de porter le plafond des dépenses à hauteur de cinq fois le montant des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs diplômés d’un doctorat, contre deux fois actuellement.

M. le Rapporteur général. Comme tout à l’heure, je comprends l’objectif mais je ne suis pas certain que les modalités soient opportunes. L’incitation existe déjà par le doublement des dépenses prises en compte pour recruter des docteurs. Le lien que vous proposez dans l’amendement est inverse : il n’avantage pas le recrutement de docteurs, tout en pénalisant le recrutement de non-docteurs – techniciens, laborantins, ingénieurs sans doctorat. Vous risquez aussi de pénaliser les entreprises qui ont peu de docteurs, non par choix mais parce qu’elles n’en ont pas le besoin.

En l’état de sa rédaction, l’amendement pourrait en outre conduire à ce que les dépenses de personnel liées à l’emploi de docteurs soient prises en compte non pour le double de leur montant, mais pour cinq fois ce montant. Je vous invite à le retirer.

Mme Natalia Pouzyreff. Je comprends vos arguments. Je retire donc l’amendement, mais je le transformerai en amendement d’appel pour souligner le fait que le CIR finance des ingénieurs qui développent la gamme de produits de l’entreprise mais ne finance pas réellement la recherche et l’innovation.

L’amendement II-CF559 est retiré.

La commission examine les amendements identiques II-CF409 de Mme Véronique Louwagie et II-CF682 de M. Gilles Lurton.

Mme Véronique Louwagie. Le crédit d’impôt famille (CIFAM) ne bénéficie qu’aux entreprises qui ont des salariés. Les professions libérales et les gérants non salariés ne peuvent donc en bénéficier qu’à condition qu’ils emploient des salariés. C’est incohérent et inique. Cet amendement vise à y remédier en étendant l’assiette du CIFAM afin que tous les chefs d’entreprise, professions libérales, gérants non salariés, bénéficient du dispositif. C’est la même philosophie qui présidait à mon amendement sur les tickets restaurant.

M. Gilles Lurton. Cet amendement aurait aussi pour avantage d’entraîner un redémarrage des créations de places de crèches, dont nous manquons cruellement.

M. le Rapporteur général. Je comprends votre objectif, mais ce sujet a déjà été débattu. Je crois me souvenir que, lors de débats au Sénat, Emmanuel Macron, alors ministre, avait fait état de son opposition en raison du coût de cette modification. On ne maîtrise pas l’augmentation des coûts qui pourrait correspondre à l’extension de ce système aux gérants non salariés et aux collaborateurs libéraux. En quoi cette extension est-elle vraiment indispensable ? L’application du dispositif relatif au CIFAM est souple : il est admis que les établissements accueillant les enfants des salariés de l’entreprise peuvent également accueillir les enfants du personnel non salarié, sans que cela conduise à priver l’entreprise du bénéfice du crédit d’impôt. Tant sur l’opportunité que sur le coût, mon avis est défavorable.

M. Julien Aubert. Il me semble que c’est une question de principe et d’égalité. Dire que l’égalité coûte cher n’est guère recevable, monsieur le Rapporteur général, car on pourrait étendre cet argument à beaucoup de sujets !

Ensuite, la politique d’Emmanuel Macron consiste justement à rapprocher les indépendants du régime général. On le voit avec le Régime social des indépendants (RSI). On nous explique que tout le monde doit être traité de la même façon. Ces amendements vont donc dans le sens de l’histoire, en tout cas de votre histoire…

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le Rapporteur général, vous dites que le dispositif est souple. Il est peut-être souple, mais exclusif pour certaines catégories de personnes, les autres ne pouvant en bénéficier. C’est bien le problème.

M. le Rapporteur général. S’il s’agit de particuliers, il existe un crédit d’impôt pour la garde d’enfants et l’égalité est donc réelle, monsieur Aubert. Je rappelle en outre que dispositions modifiées par l’amendement bénéficient aux entreprises, non à leurs salariés.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement II-CF684 de M. Paul Christophe.

Mme Lise Magnier. Alors que la France compte 8,5 millions d’aidants familiaux, 4 millions d’entre eux exercent en parallèle une activité professionnelle. Nous le savons tous : l’aide quotidienne qu’ils apportent à leurs proches est indispensable pour notre pays. La valorisation économique de leur contribution est estimée à 7 milliards d’euros. La loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement a posé les bases juridiques d’une définition des aidants. Le code du travail prévoit des droits à congés spécifiques et une organisation de travail adaptée pour les salariés aidants. Certaines entreprises vont plus loin et financent des dispositifs d’accompagnement spécifiques.

Cet amendement vise à inciter les entreprises, indépendamment de leur taille, à développer de tels dispositifs, par une déduction fiscale des dépenses engagées à ce titre.

M. le Rapporteur général. L’accroche que vous avez choisie est le crédit d’impôt famille. Il porte sur les dépenses des entreprises au titre de la garde d’enfants des salariés en crèche. Le lien avec les aidants familiaux ne me semble pas évident. Par ailleurs, il n’y a pas d’évaluation du coût. Je suis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 44 Prorogation de deux années du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements II-CF240, II-CF238, II-CF239 et II-CF237 de M. Alauzet.

M. Éric Alauzet. Suite à la reventilation des crédits de l’Union européenne du premier vers le deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC), les dispositifs de maintien en agriculture biologique sont fragilisés. Les dispositifs de conversion ne sont pas touchés, mais les aides au maintien vont être supprimées. Or, cette agriculture est fragile. Il faut trois ans pour effectuer une conversion. Les revenus de ces agriculteurs ne sont pas importants. Les produits restent plus chers que la moyenne et les marges sont faibles pour les producteurs – peut-être moins pour les distributeurs… Je crains que les nouvelles dispositions ne mettent en difficulté cette agriculture. On nous explique que, la demande étant importante, elle peut vivre d’elle-même. Mais si on tenait le même raisonnement pour le reste de l’agriculture, on suspendrait bien des subventions ! Certaines agricultures sont totalement installées depuis des décennies, pourtant on leur apporte encore des aides très importantes.

Je mets en garde mes collègues : nous risquons de fragiliser cette agriculture naissante.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Je souhaite également vous alerter et soutenir les amendements. J’ai reçu des agriculteurs installés il y a quelques années grâce à ces aides à la conversion et au maintien Le changement brutal des règles du jeu est terriblement déstabilisant. J’ai interrogé la chambre d’agriculture : la viabilité des exploitations est en jeu.

Mme Véronique Louwagie. Pour les mêmes raisons que Mme Pires Beaune, je voterai ces amendements. Il faut continuer de soutenir l’agriculture biologique, car nous sommes bien loin d’avoir atteint nos objectifs.

Mme Cendra Motin. Seules les aides au maintien ne seront plus versées. De plus, l’arrêt de certaines aides sera compensé par les régions, en coordination avec l’État.

Mme Christine Pires Beaune. Oui, sauf que ma région refuse de le faire ! L’articulation ne se fait pas de façon mécanique.

L’amendement II-CF240 est adopté (amendement n° II-1503).

En conséquence, les amendements II-CF238, II-CF239 et II-CF237 tombent.

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Après l’article 44

La commission se saisit de l’amendement II-CF258 de Mme Huguette Bello.

M. Jean-Paul Dufrègne. La loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) a permis la défiscalisation de la construction de logements dits « à loyers intermédiaires ». Depuis le 1er juillet 2014, il est possible d’obtenir un crédit d’impôt pour les investissements productifs réalisés dans les territoires d’outre-mer.

L’amendement propose d’assouplir la période de mise en location des logements à loyers intermédiaires.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF257 et II-CF256 de Mme Huguette Bello.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement II-CF257 propose de faire passer de six à douze mois la période de mise en location des logements et de prendre en compte le contrat préliminaire de réservation, en raison des procédures et des délais de la location-vente. L’amendement II-CF256 propose de faire passer de six à dix-huit mois la période de commercialisation des logements.

La location-vente permet l’acquisition d’un logement social par ses occupants ; outre une location d’au moins un an, elle comprend une phase d’achat matérialisé par la signature d’un contrat de réservation, équivalent à un compromis de vente, avec les différentes démarches afférentes – validation par un notaire, recherche d’un prêt, obligation de lever le droit de préemption des communes… Il faut prendre en considération ces impératifs spécifiques.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement ces deux amendements.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette ensuite l’amendement II-CF255 de Mme Huguette Bello.

Puis la commission se saisit de l’amendement II-CF205 de Mme Huguette Bello.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le présent amendement vise à ouvrir le crédit d’impôt aux travaux de réhabilitation et de rénovation du parc immobilier détenu par des organismes de logement social dans les outre-mer. Cette possibilité est déjà ouverte aux rénovations et réhabilitations d’hôtels, de résidences de tourisme et de village de vacances, mais pas au logement social.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

La commission examine ensuite l’amendement II-CF683 de M. Paul Christophe.

Mme Lise Magnier. Selon le même principe que tout à l’heure, cet amendement vise à inciter les entreprises à développer des dispositifs d’accompagnement de leurs salariés aidants. Il devrait davantage plaire à notre Rapporteur général, puisqu’il n’est pas adossé au CIFAM.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, nous avons eu ce débat tout à l’heure.

La commission rejette l’amendement.

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Article 45 Exonération de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

I. L’état du droit

A. Présentation générale de la cotisation foncière des entreprises

La cotisation foncière des entreprises (CFE) constitue, avec la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l’une des deux composantes de la contribution économique territoriale (CET) mise en place par l’article 2 de la loi de finances pour 2010 en remplacement de la taxe professionnelle ([155]).

1. L’assiette de la CFE

Aux termes des articles 1467 et 1467 A du CGI, la CFE est assise sur la valeur locative des biens :

– passibles d’une taxe foncière ;

– utilisés par le contribuable pour les besoins de son activité professionnelle ;

– l’avant-dernière année précédant celle de l’imposition (soit en N – 2).

La CFE est due pour l’année entière par le redevable qui exerce l’activité au 1er janvier, en vertu de l’article 1478 du CGI (sauf dérogations au principe d’annualité en cas de création ou de cessation d’établissement ou de changement d’exploitant). En conséquence, pour les nouvelles entreprises créées en cours d’année, la CFE n’est pas due l’année de création, en application du II de l’article 1478 du CGI.

Dans certaines hypothèses, la base d’imposition est réduite (nouvelles entreprises, établissements industriels notamment).

2. Le champ d’application de la CFE

La CFE, en application de l’article 1447 du CGI, est due par toute personne physique ou morale qui exerce à titre habituel une activité professionnelle non salariée et qui ne bénéficie d’aucune exonération. Le statut juridique de la personne, la nature de l’activité réalisée et la situation au regard de la taxe sur la valeur ajoutée et de l’impôt sur les bénéfices sont indifférents ([156]).

Le caractère habituel de l’activité inclut les activités saisonnières, mais aussi les activités exercées à titre précaire lorsqu’elles sont répétées. Il exclut en revanche les actes isolés, accidentels, occasionnels ou exceptionnels.

Le caractère professionnel de l’activité exclut les activités sans but lucratif et celles se limitant à la gestion d’un patrimoine privé (telle que la gestion de son propre portefeuille de valeurs mobilières).

Enfin, le caractère non salarié de l’activité exclut les titulaires de revenus relevant de la catégorie des traitements et salaires, étant précisé qu’est considéré le caractère du revenu, non les modalités d’imposition : une personne exerçant une activité non commerciale et optant pour le régime fiscal des salariés sera assujettie à la CFE si les autres conditions sont remplies.

Certaines personnes et activités peuvent être exonérées de CFE, de plein droit – en vertu de la loi – ou à titre facultatif – sur délibération de l’organe délibérant de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), dans les hypothèses prévues par la loi. Ces exonérations sont permanentes ou temporaires.

Les exonérations sont prévues aux articles 1449 à 1466 F du CGI :

– les exonérations de plein droit permanentes sont prévues aux articles 1449 à 1463 du CGI ([157]). Elles concernent notamment les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes de l’État, pour leurs activités essentiellement culturelles, éducatives, sanitaires, sociales, sportives ou touristiques, les exploitants agricoles, certaines sociétés coopératives agricoles, certaines sociétés coopératives d’artisans ainsi que les pêcheurs, certaines activités de presse, d’enseignement et artistiques ou encore certains professionnels médicaux ;

– il n’existe plus qu’une exonération de plein droit temporaire, prévue au 8° de l’article 1460, exonérant de CFE les jeunes avocats pendant les deux premières années qui suivent le début de l’exercice de la profession ([158]) ;

– les exonérations facultatives permanentes sont prévues aux articles 1464 à 1464 M du CGI, concernant notamment les entreprises de spectacles vivants et les cinémas, ainsi que certaines activités des établissements publics administratifs d’enseignement supérieur ou de recherche ([159]) ;

– des exonérations facultatives temporaires sont prévues au titre de l’aménagement du territoire aux articles 1465 à 1465 B, et au titre de la politique de la ville à l’article 1466 A ;

– enfin, les autres exonérations facultatives temporaires sont prévues à l’article 1464 D et aux articles 1466 A à F. Sont notamment concernées les « jeunes entreprises innovantes », les entreprises situées en Corse ou encore les entreprises implantées dans les zones franches d’activité en outre-mer.

3. Le taux de la CFE

Le taux de la CFE est arrêté par l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI sur le territoire de laquelle ou duquel sont situés les biens considérés.

Son évolution fait l’objet d’un encadrement prévu à l’article 1636 B sexies du CGI. En application de l’article 1636 B septies, le taux de CFE est plafonné à deux fois le taux moyen constaté l’année précédente au niveau national.

En 2016, le taux moyen national de CFE s’est établi à 26,13 %. Le taux plafond de CFE pour 2017 est donc de 52,26 % ([160]).

4. Le paiement de la CFE

La CFE est acquittée de façon dématérialisée, selon différentes modalités :

– paiement en ligne, pour l’acompte et le solde ;

– paiement par prélèvements mensuels (sur dix mois, de janvier à octobre) ;

– paiement par prélèvement à l’échéance.

Pour les contribuables qui n’ont pas opté pour les prélèvements mensuels, et lorsque la CFE due au titre de l’année N – 1 est supérieure à 3 000 euros, un acompte correspondant à 50 % de la CFE due l’année précédente est dû au plus tard le 15 juin de l’année N.

Le solde de CFE est acquitté au plus tard le 15 décembre N.

B. La cotisation minimum de CFE

Lorsque la valeur locative des biens professionnels sur lesquels est assise la CFE est très faible, une cotisation minimum de CFE est prévue.

Cette cotisation minimum repose sur une base fixée par la commune ou l’EPCI, dans le cadre d’une fourchette qui varie selon le chiffre d’affaires réalisé et prévue à l’article 1647 D du CGI. Le tableau suivant reproduit le barème figurant à cet article.

barème 2017 de la cotisation minimum de cfe

(en euros)

La cotisation minimum a été introduite par la loi de finances pour 2010 précitée. Initialement, une seule tranche était prévue. Une deuxième tranche a été ajoutée par la loi de finances pour 2011 ([161]), puis une troisième par la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ([162]). Les six tranches actuelles ont été introduites par la loi de finances pour 2014 ([163]).

Sont effectivement assujettis à cette cotisation minimum les redevables dont la base nette de leur principal établissement est inférieure à la base minimum applicable à la tranche de chiffre d’affaires. Cela inclut notamment :

– les redevables dont l’activité professionnelle est domiciliée à leur lieu d’habitation, y compris s’ils exercent leur activité hors de ce dernier et ne disposent pas chez eux de locaux dédiés à cette activité ;

– ceux dont la base nette est nulle, tels que les loueurs de fonds de commerce.

La cotisation minimum correspond au produit de cette base minimum par le taux de CFE applicable dans la commune ou l’EPCI.

C. Les taxes additionnelles à la CFE

Les redevables de la CFE sont assujettis à deux taxes consulaires additionnelles perçues au profit des chambres de commerce et d’industrie (CCI) et des chambres de métiers et de l’artisanat (CMA).

● D’une part, l’article 1600 du CGI prévoit une taxe additionnelle à la CFE pour frais de CCI ([164]). Elle est due proportionnellement à la base d’imposition des contribuables – y compris donc la base minimum, lorsqu’elle s’applique. Le taux est fixé par les CCI.

Par dérogation, et en application de l’article 1600 A du CGI, la taxe additionnelle due par les micro-entrepreneurs est assise sur le chiffre d’affaires, selon un taux variable en fonction de l’activité ([165]).

● D’autre part, l’article 1601 du CGI prévoit une taxe pour frais de CMA due par les entreprises soumises à l’obligation de s’inscrire au répertoire des métiers ou qui y demeurent immatriculées. Cette taxe est composée d’un droit fixe et de deux droits additionnels, dont un additionnel à la CFE qui ne peut excéder 60 % du droit fixe ([166]).

À l’image de ce qui existe pour la taxe additionnelle allouée aux CCI, celle perçue au profit des CMA prévoit une dérogation pour les micro-entrepreneurs. L’article 1601-0 A du CGI, auquel est prévue cette dérogation, fixe également le taux applicable, variable selon la nature de l’activité ([167]).

II. Le contexte économique et budgétaire

A. 2,7 millions de redevables sont assujettis à la cotisation minimum de CFE

Un peu plus de 4 millions de contribuables sont assujettis à la CFE, parmi lesquels 2,7 millions relèvent de la cotisation minimum. Cela signifie que les deux tiers des redevables de la CFE disposent de locaux dont la valeur locative est inférieure aux bases minimum, voire ne disposent d’aucun local professionnel dédié.

Tel est notamment le cas des travailleurs qui domicilient leur activité professionnelle à leur lieu d’habitation à des fins administratives, mais qui réalisent leur activité à l’extérieur – ou qui n’utilise pas de local particulier, réalisant leur activité depuis chez eux, par exemple en utilisant leur ordinateur.

B. Près d’un million de redevables réalisent un chiffre d’affaires n’excédant pas 5 000 euros et supportent une cfe disproportionnée

Parmi les 2,7 millions de redevables assujettis à la cotisation minimum de CFE, près d’un million réalisent un chiffre d’affaires annuel qui n’excède pas 5 000 euros.

Du fait de la détermination forfaitaire de la base minimum servant au calcul de la CFE due, ces redevables se trouvent face à une charge fiscale au titre de la CFE qui peut se révéler disproportionnée par rapport aux revenus perçus, ainsi que l’illustre l’exemple suivant.

Quatre redevables A, B, C et D réalisent respectivement un chiffre d’affaires de 300, 1 000, 2 500 et 4 500 euros au titre d’une activité de vente. Ils optent pour le régime « micro-BIC » (bénéfices industriels et commerciaux), prévoyant un abattement de 71 % sur le chiffre d’affaires pour déterminer le revenu imposable à l’impôt sur le revenu (IR) ([168]).

La commune dans laquelle ils exercent retient comme base minimum un montant de 500 euros (dans la fourchette comprise entre 216 et 514 euros). Le taux de CFE correspond au taux moyen national, soit 26 %. La cotisation minimum s’élève donc à 130 euros.

comparaison du montant de cfe due et du revenu impoSable pour des redevables relevant du « micro-BIC » au titre de prestations

(en euros)

Source : commission des finances

Par comparaison, un redevable dont le chiffre d’affaires serait de 80 000 euros et qui relèverait du même régime micro-fiscal aurait un revenu imposable de 23 200 euros. À supposer que la commune retienne le montant de base minimum le plus élevé autorisé dans la tranche de chiffre d’affaires pertinente, soit 2 157 euros, la cotisation minimum de CFE due par ce redevable serait de 561 euros (2 157 × 26 %). Cette cotisation correspondrait donc à 2,4 % du revenu imposable, contre 10 % à 90 % pour les redevables à faible chiffre d’affaires.

La disproportion ainsi constatée explique, au moins en partie, l’importance des défauts de paiement de cotisation minimum de CFE. D’après l’évaluation préalable, si 16 % des redevables de la cotisation minimum connaissent une défaillance de paiement, le taux monte à 38 % parmi les micro-entrepreneurs ([169]).

C. Le programme gouvernemental en faveur des indépendants

Afin de soutenir les personnes de plus en plus nombreuses qui prennent le risque de lancer leur activité et d’entreprendre, le Gouvernement a mis en place un programme à destination des travailleurs indépendants, destiné à simplifier leurs démarches et à alléger leurs charges.

Sont notamment prévus :

– une « année blanche » de cotisations sociales pour les créateurs ou repreneurs d’entreprises, à compter du 1er janvier 2019 (article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018) ;

– un allégement des démarches sociales des petits déclarants par l’extension de l’utilisation du chèque emploi service universel (CESU) (article 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018) ;

– la suppression du régime social des indépendants et l’adossement des travailleurs indépendants au régime général (article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018) ;

– le rehaussement des plafonds de chiffre d’affaires rendant éligible aux régimes micro-fiscaux (article 10 du présent projet de loi de finances) ;

– l’exonération de cotisation minimum de CFE et des taxes consulaires additionnelles pour les redevables dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros, mesure proposée par le présent article.

III. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit d’exonérer de cotisation minimum de CFE les redevables dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros. Sont également prévues, en conséquence, les exonérations des taxes consulaires additionnelles.

A. L’exonération de cotisation minimum de CFE lorsque le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros

Le cœur du dispositif proposé réside au 4° du I du présent article, qui modifie l’article 1647 A du CGI relatif à la cotisation minimum de CFE.

Ce 4° du I introduit après le deuxième alinéa de l’article 1647 A, constitué d’un tableau figurant le barème de base minimum, un nouvel alinéa prévoyant que les redevables dont le chiffre d’affaires ou les recettes n’excèdent pas 5 000 euros sont exonérés de cotisation minimum de CFE.

Ce nouvel alinéa subordonne le bénéfice de cette nouvelle exonération au respect du règlement européen relatif aux aides de minimis ([170]), afin de garantir que le dispositif ne sera pas qualifié d’aide d’État illégale incompatible avec le marché intérieur.

B. L’exonération des taxes consulaires additionnelles

Les 1°, 2° et 3° du I du présent article, par coordination, prévoient d’exonérer des taxes consulaires additionnelles les redevables bénéficiant de l’exonération de cotisation minimum de CFE.

● Le 1° complète le I de l’article 1600 du CGI, relatif à la taxe pour frais de CCI, en y rétablissant un 12° exonérant de cette taxe les redevables précédemment mentionnés. L’exonération porte sur l’ensemble de la taxe, dans ses deux composantes (taxe additionnelle à la CFE et taxe additionnelle à la CVAE – cette dernière n’étant en tout état de cause pas due dans la mesure où elle est assise sur une fraction de la CVAE due, qui n’est effectivement due qu’à partir d’un chiffre d’affaires de 500 000 euros).

● Le 2° complète le sixième alinéa de l’article 1601 du CGI ([171]), relatif à la taxe pour frais de CMA, afin d’ajouter après la mention des redevables de cette taxe et des personnes dégrevées d’office, que les redevables exonérés de la cotisation minimum de CFE sont également exonérés des droits composant cette taxe.

● Enfin, le 3° modifie l’article 1601-0 A du CGI, relatif aux modalités de calcul de la taxe pour frais de CMA due par les micro-entrepreneurs.

Il s’agit en quelque sorte d’une coordination de coordination, rendue nécessaire par la terminologie employée aux articles 1601 et 1601-0 A. En effet, la nouvelle rédaction proposée de l’article 1601 prévoit d’exonérer les redevables non pas de la taxe en tant que telle, mais des droits la composant (cela revenant en pratique au même). Or, l’article 1601-0 A, relatif aux micro-entrepreneurs, porte sur le calcul non des droits, mais de la taxe elle-même qui, pour ces micro-entrepreneurs, n’est pas constituée de droits mais assise sur le chiffre d’affaires. En conséquence, une simple exonération des droits n’aurait pas eu pour effet d’exonérer automatiquement les micro-entrepreneurs, puisqu’ils ne versent pas ces droits mais directement la taxe, calculée selon des modalités particulières. C’est pourquoi le présent article prévoit une modification expresse de l’article 1601-0 A.

En revanche, aucune modification n’est apportée à l’article 1600 A du CGI, relatif aux modalités de calcul de la taxe pour frais de CCI, cela n’étant pas utile : l’exonération introduite à l’article 1600 par le 1° du présent article porte bien sur l’ensemble de la taxe consulaire, que vise l’article 1600 A.

C. La compensation du bloc communal par un prélèvement sur recettes

L’exonération de cotisation minimum de CFE conduira à une perte de recettes pour les collectivités territoriales affectataires du produit de cet impôt, à savoir les communes et les EPCI. Afin de ne pas pénaliser ces collectivités, le II du présent article prévoit un mécanisme de compensation à travers un prélèvement sur recettes de l’État.

Ce prélèvement sur recettes correspondra, pour chaque commune ou EPCI, aux bases minimum perdues en vertu de l’exonération multipliées par le taux de CFE appliqué en 2018 dans la commune ou l’EPCI.

Le II précise que, pour les communes membres d’un EPCI sans fiscalité propre (syndicat), le taux retenu pour la détermination de la compensation est celui applicable dans la commune en 2018 majoré du taux appliqué au profit de l’EPCI (un syndicat ne pouvant, par définition, voter de taux, ce dernier est calculé par l’administration sur la base du produit voté par le syndicat, et s’ajoute au taux voté par la commune).

Enfin, pour les EPCI décidant de faire application, à compter de 2019, des règles applicables aux EPCI à fiscalité additionnelle ([172]), le taux retenu pour le calcul de la compensation est le taux moyen pondéré des communes membres constaté en 2018, majoré du taux appliqué au profit de l’EPCI (qui, dans cette hypothèse, est voté par ce dernier).

D. Une entrée en vigueur du dispositif à compter de 2019

L’exonération de CFE et les mesures entraînées par elle et présentées supra, à savoir les exonérations de taxes consulaires et la compensation pour les collectivités territoriales, n’entreront pas en vigueur dès 2018, mais à compter de 2019.

Le Gouvernement estime en effet qu’une entrée en vigueur immédiate serait risquée. Un décalage d’un an devrait permettre de garantir la fiabilité du processus de récupération automatique des chiffres d’affaires, qui n’a été mis en place qu’en 2017. Le délai supplémentaire octroyé consolidera le processus.

IV. L’impact économique et budgétaire

Les exonérations prévues au présent article présentent un coût relativement modeste au regard du nombre de redevables concernés – environ un million.

A. Une perte de recettes pérenne de 85 millions d’euros par an, dont 57 millions d’euros pour l’État

D’après l’évaluation préalable, le présent article entraînera, à compter de 2019, un coût total de 85 millions d’euros, dont 57 millions d’euros pour l’État et 28 millions pour les réseaux des CCI et des CMA. Le tableau suivant illustre l’impact budgétaire du dispositif.

impact des exonérations de cotisation minimum de cfe

et de taxes consulaires

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

L’impact est neutre pour les collectivités territoriales (en l’occurrence, le bloc communal, affectataire de la CFE) dans la mesure où est prévue la mise en place d’un prélèvement sur recettes de l’État pour compenser la perte de recettes induites par l’exonération.

D’après l’évaluation préalable, le produit reversé aux collectivités territoriales (134 millions d’euros) et aux chambres consulaires (24 millions d’euros) s’élève à 162 millions d’euros. Sur ce montant, l’État supporte un coût de 77 millions d’euros au titre des impôts non perçus, mais dont le produit est néanmoins reversé aux collectivités et aux chambres.

Les exonérations prévues portent donc sur la différence entre le produit reversé et le montant déjà supporté par l’État, soit 85 millions d’euros, répartis comme suit :

– 57 millions d’euros au titre de la cotisation minimum de CFE, que l’État compensera à travers un prélèvement sur recettes ;

– 28 millions d’euros au titre des taxes consulaires additionnelles.

Ce calcul ne semble pas tenir compte des 6 millions d’euros perçus par l’État au titre des frais de gestion. Or, les exonérations proposées priveront l’État de cette recette. En conséquence, le coût total paraît devoir être majoré de 6 millions d’euros, s’établissant à 91 millions d’euros dont 63 millions d’euros supportés par l’État. L’administration fiscale, interrogée sur ce point par le Rapporteur général, n’a fourni aucune réponse. En tout état de cause, ce coût, qui n’est naturellement pas négligeable, doit impérativement être rapporté au nombre de redevables concernées, qui s’établit à près d’un million.

B. Un allégement substantiel de la charge fiscalE pour près d’un million de redevables

Ainsi qu’il a été vu, près d’un million de redevables de la cotisation minimum de CFE réalisent un chiffre d’affaires inférieur à 5 000 euros.

Le dispositif proposé par le présent article offrira donc un gain moyen de 85 euros à chacun d’eux ([173]), s’inscrivant donc non seulement dans le train de mesures destinées à alléger la charge des entreprises et des travailleurs indépendants, mais également dans la lignée des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages.

D’une manière générale, cet article met un terme à une imposition qui, du fait de sa détermination assise sur une base forfaitaire arrêtée par l’organe délibérant compétent, pouvait conduire, ainsi qu’il a été vu, à une charge fiscale disproportionnée au regard des recettes encaissées par les redevables.

C. Un allégement des charges administratives de l’État

Au-delà des incidences budgétaires et des avantages offerts aux redevables concernés, le présent article va alléger la charge supportée par l’État au titre du recouvrement des impositions dont l’exonération est proposée.

Compte tenu de l’important volume des défauts de paiement – estimés à 38 % parmi les micro-entrepreneurs –, les opérations de recouvrement de la cotisation minimum de CFE et des taxes consulaires additionnelles supposent de la part des services fiscaux de l’État un lourd travail de traitement des demandes gracieuses, de relance et de recouvrement forcé. Rapporté au montant moyen des créances en jeu, évalué à 211 euros, ces opérations paraissent hors de proportion des enjeux financiers.

Dès lors les exonérations prévues, qui dispensent de fait les services de l’État des opérations mentionnées pour les redevables concernées, allégeront de façon importante la charge pesant sur l’administration.

Ces allégements permettront notamment une réallocation des ressources humaines, matérielles et temporelles ainsi libérées sur d’autres opérations et d’autres missions, participant au renforcement de l’efficacité de l’administration fiscale française.

*

La commission examine les amendements identiques, II-CF298 de Mme Véronique Louwagie, II-CF356 de M. Éric Alauzet, II-CF612 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF614 de M. Olivier Dussopt.

Mme Véronique Louwagie. L’article 45 prévoit des exonérations de cotisation foncière des entreprises (CFE) dans certaines situations. Cet amendement vise à transformer l’exonération en dégrèvement, afin de protéger les ressources des collectivités locales. Il ne s’agit pas de remettre en cause les allégements de CFE prévus pour les entreprises redevables dont le chiffre d’affaires est inférieur ou égal à 5 000 euros ; mais l’exonération fiscale amoindrit l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, à l’inverse du dégrèvement. De plus, dans l’hypothèse d’une exonération fiscale, le prélèvement sur recettes de l’État qui serait institué pour pouvoir compenser le manque à gagner des collectivités territoriales pèsera dans l’enveloppe globale des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, dont l’évolution est limitée.

M. Éric Alauzet. C’est le même débat – exonération ou dégrèvement – que nous avons eu sur la taxe d’habitation.

Mme Christine Pires Beaune. Nous connaissons tous maintenant la différence entre exonération et dégrèvement. Le second est plus favorable aux collectivités territoriales.

M. Jean-Louis Bricout. Le Gouvernement ne doit pas faire payer par les collectivités une politique publique sectorielle visant à soutenir les travailleurs indépendants.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Nous avons déjà bien progressé en faisant sortir de l’enveloppe normée le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et la TVA « régions ».

La commission rejette les amendements.

Puis elle adopte l’article 45 sans modification.

*

Après l’article 45

La commission examine d’abord l’amendement II-CF689 de M. Arnaud Viala.

M. Thibault Bazin. Cet amendement vise à diminuer les droits d’enregistrement et la taxe foncière acquittés lors des apports à un groupement foncier agricole. Il s’agit de faciliter les transmissions familiales, dont le coût, même modique, peut constituer un frein en cette période particulièrement difficile pour nos agriculteurs.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit, en discussion commune, des amendements II-CF303 de Mme Véronique Louwagie et II-CF542 de M. Fabien Roussel.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement propose de fusionner la taxe sur les logements vacants et la majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires, afin de préserver les mécanismes destinés à inciter à l’occupation des logements, d’améliorer la lisibilité et d’éviter les effets d’aubaine.

M. Jean-Paul Dufrègne. La crise du logement en France est une crise des zones tendues, où la pénurie augmente et où les prix rendent le quotidien de millions de Français de plus en plus difficile. Paradoxalement, dans ces mêmes zones tendues, le nombre de logements vacants et de résidences secondaires, dont des locations meublées de courte durée, ne cesse d’augmenter. Dans la seule agglomération parisienne, plus de 300 000 logements sont soit des résidences secondaires occupées pour la plupart moins d’une semaine par an, soit tout simplement vacants.

Il est indispensable de mieux mobiliser cette offre vide ou très peu occupée, afin de libérer des centaines de milliers de logements.

Afin de doter les communes d’un levier fiscal simple et efficace, notre amendement propose la fusion de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires applicable aux zones tendues et de la taxe d’habitation sur les logements vacants, sous le nom de « taxe pour la mobilisation des logements sous-occupés en zones tendues ».

M. le Rapporteur général. C’est un problème qui se posera si la taxe d’habitation est complètement supprimée en 2020. Pour aujourd’hui, avis défavorable. J’appelle de plus votre attention, monsieur Dufrègne, sur le fait que votre amendement abroge les deux taxes immédiatement, tout en renvoyant le dispositif de substitution à 2019.

La commission rejette successivement les deux amendements.

Elle examine alors l’amendement II-CF87 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. Le CGI prévoit que les bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l’habitation, le commerce ou l’industrie sont imposables à la taxe foncière sur les propriétés bâties, même s’ils sont seulement retenus par des amarres.

Or, les propriétaires des bateaux-logements sont surimposés. En effet, outre la taxe foncière, la taxe d’habitation et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), ils doivent acquitter une redevance annuelle en contrepartie de l’occupation privative du domaine public fluvial.

Il est donc proposé un abattement de 75 % de la taxe foncière en raison des charges et des contraintes qui pèsent sur eux.

J’appelle enfin votre attention sur le mauvais état de nos canaux.

M. le Rapporteur général. Sur ce dernier point, je ne peux que vous approuver. Toutefois, votre amendement prive les collectivités territoriales de recettes alors que les occupants de ces bateaux bénéficient de services publics locaux.

M. Thibault Bazin. Ils paient la taxe d’habitation, la TEOM… Ils subissent une double peine. De plus, il y a de moins en moins péniches habitées.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement II-CF194 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement tend à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les parties d’une installation hydroélectrique destinées à la préservation de la biodiversité et de la continuité écologique. Cette taxe met en péril la rentabilité même de ces installations. Cette exonération est d’ailleurs dans la droite ligne de la réduction fiscale prévue pour les installations destinées à la lutte contre la pollution des eaux et de l’atmosphère.

M. le Rapporteur général. Vous proposez une exonération obligatoire et non compensée aux collectivités territoriales – si toutefois le gage était levé, ce dont je doute fort, cela représenterait un coût de 3,6 millions d’euros, concentrés sur quelques collectivités seulement. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF56 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement tend à exonérer de plein droit de la taxe foncière sur les propriétés bâties les bâtiments affectés à l’activité de déshydratation de fourrages, à compter des taxes dues au titre de 2018, afin de ne plus subordonner cette exonération à la délibération des collectivités territoriales concernées, dans un souci d’équité et de justice.

M. le Rapporteur général. Il s’agit encore d’une exonération obligatoire non compensée. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement II-CF193 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement propose d’étendre, si les collectivités le souhaitent, les exonérations de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises à toutes les installations et sociétés de méthanisation.

M. le Rapporteur général. Le coût serait très important. Avis défavorable.

M. Michel Castellani. Je suis favorable à cet amendement, qui va dans le sens du développement durable, de l’emploi et de la réduction de la dépendance énergétique, donc d’une amélioration du solde de notre commerce extérieur.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine alors l’amendement II-CF86 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. Alors que la politique énergétique française vise au développement des énergies renouvelables, la première d’entre elles, l’hydroélectricité, est dans une situation particulièrement difficile. Elle joue pourtant un rôle majeur quand le soleil et le vent sont aux abonnés absents – comme en ce moment.

De nombreux producteurs ne bénéficient pas ou plus de l’obligation d’achat de l’électricité produite, ni de complément de rémunération, et vendent donc leur électricité sur le marché. Or, dans la situation actuelle, le prix de marché de l’électricité, conjugué à l’importance des charges fiscales, ne permet plus de couvrir les coûts de nombreuses installations.

Dès lors, non seulement le développement de nouvelles installations est entravé, mais le maintien de l’activité de certaines centrales existantes se pose. C’est le cas dans ma circonscription.

Pour offrir la possibilité aux collectivités locales de contribuer au maintien et au développement d’une activité nécessaire pour atteindre nos objectifs en matière de développement durable et de lutte contre le changement climatique, mais aussi structurante pour les territoires ruraux ou de montagne qui l’accueillent, je vous propose de permettre aux départements, aux communes et aux EPCI à fiscalité propre d’exonérer temporairement, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revient, les installations et bâtiments affectés à la production d’hydroélectricité.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF236 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Il s’agit d’un feuilleton à épisodes : cet amendement porte une fois encore sur la taxe d’habitation payée par les retraités accueillis en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Ici, il s’agit des EHPAD à but lucratif, le mécanisme prévu étant un dégrèvement de CFE.

M. le Rapporteur général. Il ne me paraît pas raisonnable d’utiliser la CFE pour compenser un écart de montant entre deux autres impositions de nature totalement différente. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

*

Article additionnel après l’article 45 Rapport du Gouvernement au Parlement sur les immobilisations industrielles et exclusion des valeurs locatives des biens des entreprises artisanales

La commission examine en discussion commune les amendements identiques II-CF292 de Mme Lise Magnier, II-CF325 de M. Patrick Hetzel et II-CF400 de M. Daniel Labaronne, les amendements II-CF93 de Mme Véronique Louwagie, II-CF522 de M. Jean-Paul Mattei, II-CF80 de M. Gilles Lurton, II-CF524 de M. Jean-Paul Mattei, II-CF599 de Mme Valérie Rabault, les amendements identiques II-CF294 de Mme Lise Magnier, II-CF317 de Mme Véronique Louwagie et II-CF327 de M. Patrick Hetzel, et enfin les amendements II-CF631 de Mme Amélie de Montchalin, II-CF692 du Rapporteur général et II-CF600 de Mme Valérie Rabault.

Mme Lise Magnier. Faute de définition légale de la notion d’immobilisation industrielle, l’administration fiscale l’interprète de façon extensive et aléatoire. Elle multiplie les requalifications en immobilisation industrielle d’entrepôts ou de bâtiments de stockage de produits agricoles ou manufacturés, au seul motif qu’y sont utilisés chariots élévateurs, monte-charges et autres outils destinés à faciliter le travail des salariés et à en limiter la pénibilité, et alors même qu’aucune transformation n’est apportée aux marchandises.

Toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, subissent cette incertitude. Cet amendement propose une clarification nécessaire.

M. Thibault Bazin. Lors des discussions budgétaires de la fin d’année dernière, l’attention du Parlement et du Gouvernement avait été appelée sur les difficultés résultant de l’imprécision de l’article 1499 du CGI qui définit le régime applicable aux immobilisations industrielles en matière de taxes foncières.

Nous souhaitons lever une incertitude qui pèse lourdement sur l’attractivité du site France.

M. Daniel Labaronne. Une clarification semble en effet indispensable, afin d’encadrer l’action des corps de contrôle. L’article 1499 du CGI doit être précisé.

M. le Rapporteur général. La qualification d’un établissement en immobilisation industrielle se fait au cas par cas et résulte d’une définition issue d’une décision du Conseil d’État de 2005. Nombre d’entre nous ont été prévenus des difficultés rencontrées par des entreprises qui estiment que les services fiscaux ont procédé à des requalifications injustifiées : c’est une situation que l’on trouve partout.

L’an dernier déjà, nous avions tenté de résoudre le problème en présentant des amendements. Je me souviens que le député-maire du Havre de l’époque était intervenu : dans les zones portuaires, les amendements revenaient à exonérer de fait l’intégralité des hangars industriels, ce qui provoquait entre autres un effondrement du produit des impôts locaux.

J’ai demandé à la direction générale des finances publiques (DGFiP) de me donner rapidement une vue globale des pratiques des directions régionales des finances publiques (DRFiP), en liaison avec le cabinet du ministre de l’action et des comptes publics. À ce jour, je n’ai pas reçu de document exploitable.

Mon amendement II-CF692 demande qu’un rapport complet nous soit remis sur ce sujet, avant le 1er juillet 2018, afin de clarifier le débat. La DGFiP aura ainsi un calendrier clair. Le sujet n’est pas simple, puisqu’il faut agréger des données de différentes sources.

Je vous propose également, par ce même amendement, de résoudre un problème soulevé par plusieurs d’entre vous : conformément à la loi de 1996 sur l’artisanat, mon amendement vise à exclure des immobilisations industrielles, à partir du 1er janvier 2019, tous les locaux artisanaux. La date de 2019 nous permettra de repenser globalement le dispositif, à partir du rapport qui nous sera rendu : pour le moment, nous n’avons aucune vue d’ensemble.

Sur ce sujet parfaitement transpartisan, tous ceux qui le souhaitent pourront cosigner cet amendement en vue de la séance publique. Le principe en est déjà validé par le Gouvernement.

Mme Émilie Cariou. Il me paraît essentiel de demander un rapport. Il faudra récupérer les données du contrôle fiscal : ces requalifications ont souvent suivi des contrôles fiscaux.

M. le Rapporteur général. Je précise que la DGFiP n’est pas seule concernée : le travail devra être mené en commun avec la direction générale des collectivités locales (DGCL). C’est un sujet vraiment complexe, qui entraîne des mouvements fiscaux très importants. Nous devons nous montrer extrêmement prudents.

M. Daniel Labaronne. Ne serait-il pas possible d’envisager un moratoire ? Cette situation d’incertitude fiscale dure depuis longtemps, et elle a de lourdes conséquences pour les comptes d’exploitation ; un grand nombre d’entreprises risquent de connaître des difficultés graves.

M. Gilles Lurton. J’adhère entièrement aux propos qui viennent d’être tenus. Au 1er juillet prochain déjà, beaucoup d’entreprises auront subi des redressements très pénalisants.

M. le Rapporteur général. Les amendements qui demandent un moratoire portent atteinte au principe de séparation des pouvoirs : une injonction au pouvoir exécutif et une immixtion dans le cours de procédures juridictionnelles seraient immanquablement censurées par le Conseil constitutionnel.

C’est pourquoi nous devons avoir cette discussion avec le ministre en séance publique, afin qu’il calme le jeu en attendant que le rapport soit remis. Lui seul a l’autorité pour agir.

M. le président Éric Woerth. C’est là, je crois, la solution : le ministre doit fixer la doctrine en séance, en attendant qu’elle le soit plus fermement.

Mes chers collègues, y a-t-il un consensus autour de l’amendement du Rapporteur général, qui pourra être cosigné par ceux qui le souhaitent ?

M. Jean-Paul Mattei. J’accepte cette proposition. Mais il revient tout de même au législateur de fixer le sens dans lequel il veut aller. Ce n’est pas un rapport qui nous dira ce qu’il faut faire.

Mme Véronique Louwagie. En effet, nous constatons tous des difficultés qui s’apparentent même à une épée de Damoclès pour certaines entreprises, qui peuvent subir une augmentation allant jusqu’à 300 %. Il faut donc que le ministre s’engage pour ne pas laisser les entreprises dans cette incertitude. Il appartient au législateur de leur donner de la sécurité juridique, nonobstant les difficultés liées au moratoire et à la séparation des pouvoirs. La sécurité juridique dépend de nous.

M. le président Éric Woerth. Le ministre pourrait par exemple s’engager à proposer une rédaction plus précise lors du projet de loi de finances rectificative de fin d’année.

M. le Rapporteur général. Pour répondre aux questions qui m’ont été posées sur ce point, je rappelle l’objet du rapport tel qu’il est précisé dans le texte de l’amendement : « Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er juillet 2018, un rapport présentant, au niveau national, par département et par établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les modalités d’évaluation des immobilisations industrielles et, pour les trois dernières années, les requalifications réalisées ainsi que les réclamations administratives et les demandes contentieuses dirigées contre ces requalifications et les montants sur lesquels elles portent. Ce rapport précise en outre les conséquences des requalifications en immobilisation industrielle de certains locaux, notamment les entrepôts de stockage et de services logistiques et les locaux artisanaux, ainsi que les effets qu’aurait un dispositif excluant ces locaux d’une telle qualification sur les recettes des collectivités territoriales. Ce rapporte présente enfin des propositions de sécurisation de la qualification d’immobilisation industrielle. »

M. le président Éric Woerth. Cette solution devrait convenir à tous, étant entendu que nous demanderons des précisions en séance publique.

M. Daniel Labaronne. L’essentiel est de définir l’immobilisation industrielle. Ce rapport débouchera-t-il sur cette définition très précise ?

M. le Rapporteur général. Je relis la dernière phrase : « Ce rapport présente enfin des propositions de sécurisation de la qualification d’immobilisation industrielle. » Il s’agit bien de sécurisation juridique !

M. Jean-Paul Mattei. Nous souhaitons fixer nous-mêmes l’axe d’action ; ce n’est pas au rapport d’imposer quoi faire au législateur.

M. le Rapporteur général. C’est pourquoi je demande que le rapport présente des propositions de sécurisation de la qualification ; il nous appartiendra ensuite de délibérer à partir des éléments qui nous auront été donnés.

M. le président Éric Woerth. En réalité, nous ne parviendrons pas à écrire cette qualification : c’est le genre de question qui ne peut se résoudre par la voie d’un amendement parlementaire. C’est au ministre et à l’administration de s’en saisir. La méthode proposée est donc assez pragmatique : le Parlement appelle l’attention du Gouvernement sur un manque et demande au ministre de faire le point sur une situation totalement inégalitaire et même dramatique pour certaines entreprises, et de préciser, au niveau national, ce qu’est et ce que n’est pas un établissement industriel.

M. Jean-Louis Bricout. J’approuve pleinement cette proposition de rapport, qui nous conduira à retirer les amendements II-CF599 et II-CF600. En revanche, il faut tenir compte tout à la fois de la qualification du bien et des conséquences qu’elle peut entraîner sur les recettes des collectivités territoriales ; d’où l’importance de l’étude d’impact.

Les amendements II-CF292, II-CF325, II-CF400, II-CF93, II-CF522, II-CF80, II-CF524, II-CF599, II-CF294, II-CF317, II-CF327, II-CF631 et II-CF600 sont retirés.

La commission adopte l’amendement II-CF692 (amendement n° II-1504).

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Après l’article 45

Puis elle examine les amendements identiques II-CF293 de Mme Lise Magnier, II-CF315 de Mme Véronique Louwagie et II-CF326 de M. Patrick Hetzel.

Mme Lise Magnier. En attendant de disposer de ce rapport et d’une définition beaucoup plus précise qui sécurise les entreprises, il faut aussi empêcher la rétroactivité des requalifications. Il ne serait pas acceptable, en effet, qu’un redevable de bonne foi subisse les conséquences d’une erreur liée au flou juridique. L’amendement II-CF293 vise donc à faire progresser la matérialisation du droit à l’erreur et à tirer les conséquences de la bonne foi du redevable en prévoyant que la requalification ne peut avoir aucun effet rétroactif dans le flou juridique actuel.

M. le Rapporteur général. La non-rétroactivité d’un contrôle fiscal pose quelques problèmes. Je m’engage donc à interroger le ministre lors de la présentation de mon amendement sur l’opportunité de « lever le pied » concernant certains contrôles fiscaux, mais la non-rétroactivité, a fortiori réservée à certains contrôles seulement, présenterait un réel risque constitutionnel ; je ne saurais donc la demander. Avis défavorable.

Les amendements II-CF315 et II-CF326 sont retirés.

La commission rejette l’amendement II-CF293.

Puis elle examine l’amendement II-CF195 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à soutenir les stations de transfert d’énergie par pompage en leur accordant une exonération d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), car elle contribue parfois à leur déséquilibre économique. Or, il est indispensable de soutenir ces stations qui, en stockant l’électricité, permettent d’améliorer tous les dispositifs relatifs aux énergies renouvelables, notamment intermittentes.

M. le Rapporteur général. Vous privez les collectivités locales de nombreuses recettes, en particulier les collectivités de montagne. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF299 de Mme Véronique Louwagie et II-CF615 de M. Olivier Dussopt.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF615 vise à adapter la TEOM aux évolutions des pratiques en matière de gestion des déchets, qui posent des problèmes de sécurité juridique aux collectivités et qui suscitent des contentieux. L’objectif est de moderniser la rédaction des dispositions du code général des impôts en englobant les dépenses de gestion des déchets plutôt que les seules dépenses du service de collecte et de traitement. Grâce à cette rédaction actualisée, les collectivités pourraient faire figurer dans l’annexe TEOM la totalité des charges pesant sur leur budget au titre de la gestion des déchets. De plus, cet amendement ne créerait aucun effet d’aubaine.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement II-CF451 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Cet amendement reprend le rapport présenté en juillet 2017 par le président de l’exécutif de Corse et approuvé par l’Assemblée de Corse. Il apparaît nécessaire de réguler et maîtriser la circulation des 30 000 camping-cars qui fréquentent la Corse, notamment pendant les quatre mois d’été, dont chacun comprend qu’ils ont des répercussions importantes sur l’écosystème, sans parler de l’encombrement des routes. Nous proposons donc d’instaurer une écotaxe à caractère incitatif pour privilégier les stationnements aménagés au détriment des stationnements sauvages, qui sont trop fréquents. La collectivité territoriale de Corse remboursera le montant de la taxe sur présentation de justificatifs attestant du stationnement du véhicule dans des aires adaptées.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 45 Barème de la taxe de séjour applicable aux aires de stationnement des camping-cars

Elle en vient à l’amendement II-CF276 de M. Yannick Haury.

M. Yannick Haury. Depuis le 1er janvier 2015, la taxe de séjour est perceptible dans une aire de camping-cars. La tarification pose problème au regard du plafond fixé dans le code général des collectivités territoriales, car la taxe de séjour est plus élevée dans les aires qu’en camping à une ou deux étoiles. Autrement dit, lorsqu’un camping-car stationne sur un terrain de camping où des prestations sont fournies, il paie moins que lorsqu’il stationne sur une aire de camping-cars. C’est pourquoi l’amendement II-CF276 vise à classer les emplacements situés dans les aires de camping-cars et les terrains de camping dans la même catégorie.

M. le Rapporteur général. Cette harmonisation me semble souhaitable ; avis favorable.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1505).

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Après l’article 45

La commission examine l’amendement II-CF705 de M. Olivier Dussopt.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à offrir la possibilité aux collectivités ayant instauré́ la taxe de séjour de calculer cette taxe, pour les seuls meublés non classés, sur la base d’un pourcentage appliqué au prix de la nuit en lieu et place d’un tarif. Cette proposition vise à rétablir une certaine équité entre les niveaux d’imposition des secteurs classés et non classés. C’est le tarif le plus bas – 74 centimes au maximum – qui s’applique à tous les meublés non classés, tels que les locations réalisées via des plateformes de réservation du type Airbnb, alors que les biens loués sont parfois d’une catégorie bien supérieure. Afin de rétablir l’équité fiscale entre les hébergeurs classés et non classés, il est donc proposé d’offrir la possibilité aux collectivités qui le souhaitent d’appliquer à ces meublés non classés une taxation proportionnelle au prix de la chambre, dans la limite de 5 %, Ainsi la taxe de séjour acquittée serait bien, pour ces établissements non classés, proportionnelle à la qualité de l’hébergement.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable ; aucun plafond n’est prévu.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF704 de M. Olivier Dussopt.

M. Jean-Louis Bricout. La loi de finances pour 2015 s’est traduite par une réforme d’envergure de la taxe de séjour. Elle a ouvert la possibilité aux plateformes internet assurant un service de réservation ou de mise en relation en vue de la location d’hébergements de collecter la taxe de séjour sur habilitation des propriétaires. Afin d’accompagner le développement de la location touristique par le biais des plateformes internet et d’assurer la juste collecte de la taxe, l’amendement II-CF704 vise à rendre automatique, à partir du 1er juillet 2019, la collecte de la taxe de séjour par les plateformes qui font office d’intermédiaires de paiement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 45 Harmonisation des taux de versement transport applicables en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne sur ceux applicables à Paris et dans les Hauts-de-Seine

La commission est saisie, en discussion commune, de l’amendement II-CF539 de M. Fabien Roussel, des amendements identiques II-CF555 de Mme Amélie de Montchalin et II-CF693 du Rapporteur général, ainsi que des amendements identiques II-CF557 de Mme Amélie de Montchalin et II-CF695 du Rapporteur général.

Mme Amélie de Montchalin. L’amendement II-CF555 vise à poursuivre jusqu’en 2021 l’harmonisation progressive des taux du versement transport ; l’amendement II-CF557 ne proroge cette mesure qu’en 2018. Il serait plus efficace d’adopter le premier, qui s’appliquera pendant quatre ans ; cela nous éviterait d’avoir le même débat tous les ans.

Il s’agit de transcrire dans la loi un protocole ajouté au contrat de plan État-région afin d’assurer le bon financement des réseaux de RER par Île-de-France Mobilités, notamment, en harmonisant les taux du versement transport dans les départements du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis avec ceux qui s’appliquent à Paris et dans les communes de la Petite Couronne.

Cette proposition conclue par l’État et la région en 2016 a été transcrite dans la loi l’an dernier, mais pas pour les autres années du contrat de plan. Par souci de sincérité budgétaire, nous proposons donc de veiller à ce que la parole donnée de l’État soit bien respectée.

M. le Rapporteur général. Comme l’amendement II-CF557, l’amendement II-CF695 est un amendement de repli ; ma préférence va donc aux amendements II-CF555 et II-CF693, qui portent sur l’ensemble de la période, comme vient de l’expliquer Mme de Montchalin. Par ailleurs, j’émets un avis défavorable à l’amendement II-CF539.

La commission rejette l’amendement II-CF539.

Puis elle adopte les amendements identiques II-CF555 et II-CF693 (amendement n° II-1506).

En conséquence, les amendements identiques II-CF557 et II-CF695 tombent.

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Après l’article 45

La commission examine l’amendement II-CF465 de M. Marc Fesneau.

Mme Sarah El Haïry. Alors que la revalorisation des valeurs locatives pour les locaux professionnels produit ses effets sur les feuilles d’impôt reçues dès l’automne, nous souhaitons alerter sur le fait qu’elle pénalisera beaucoup plus les commerces de centre-ville et de centre-bourg que les grandes surfaces de plus de 400 mètres carrés. Pour que le bloc communal puisse prendre en compte l’impact local de cette actualisation, nous proposons donc la possibilité d’une part d’un abattement jusqu’à 15 % sur la taxe foncière portant sur les locaux commerciaux, d’autre part de moduler davantage le coefficient s’appliquant à la taxe sur les surfaces commerciales afin que les communes puissent équilibrer leurs ressources et piloter l’équilibre entre grandes surfaces commerciales et commerces de centre-ville. Autrement dit, l’objet de cet amendement consiste à permettre aux commerces de centre-ville et de centre-bourg de s’en sortir et ne pas subir un impact plus fort que les grandes surfaces. Il laisse la possibilité aux communes de s’adapter à la revalorisation des bases locatives en élargissant les possibilités de pilotage dont elles disposent via la taxe foncière et la taxe sur les surfaces commerciales.

M. le Rapporteur général. À titre personnel, je trouve cette idée très intéressante, mais cet amendement attribue aux communes deux facultés qui ne sont pas reliées juridiquement, ce qui est problématique. Je vous invite à le retravailler en vue de la séance publique afin de pouvoir au moins donner un avis de sagesse ; en l’état, avis défavorable.

Mme Sarah El Haïry. Sur cette déclaration, je retire l’amendement pour le remanier avant la séance publique.

L’amendement est retiré.

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Article 46 Modification du champ de l’obligation de certification des logiciels de comptabilité et de gestion et des systèmes de caisse

I. L’État du droit

Afin de lutter contre la dissimulation d’une partie de l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par l’utilisation de logiciels ou systèmes de caisse frauduleux, plusieurs dispositifs législatifs sont venus progressivement renforcer les obligations incombant non seulement aux éditeurs et aux distributeurs de tels logiciels ou systèmes, mais également aux utilisateurs assujettis à la TVA. L’utilisation de logiciels ou de systèmes de caisse frauduleux ou permissifs ([174]) permet à son utilisation d’effacer des recettes de la comptabilité de l’entreprise et de reconstituer fictivement une comptabilité de caisse, réduisant d’autant l’assiette de la TVA de manière frauduleuse.

A. Les obligations applicables aux Éditeurs et aux distributeurs

La loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ([175]) a mis en place, au titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, un ensemble d’obligations applicables aux concepteurs et éditeurs de logiciels de comptabilité ou de gestion et des systèmes de caisse.

L’article L. 96 J du livre des procédures fiscales (LPF) institue un droit de communication spécifique qui permet à l’administration fiscale de demander aux « entreprises ou aux opérateurs qui conçoivent ou éditent des logiciels de comptabilité, de gestion ou des systèmes de caisse » ou qui « interviennent techniquement sur les fonctionnalités de ces produits » affectant, directement ou indirectement, la tenue informatique des écritures de caisse ou comptables ([176]), de leur présenter « tous codes, données, traitements ou documentation qui s’y rattachent ». Pour permettre à l’administration fiscale de disposer de ces informations dans la durée, l’article L. 102 D du LPF dispose que « les codes, données, traitements ainsi que la documentation doivent être conservés jusqu’à l’expiration de la troisième année suivant celle au cours de laquelle le logiciel ou le système de caisse a cessé d’être diffusé ».

En cas de manquement à ces deux obligations, l’article 1734 du CGI prévoit une amende fiscale égale à 1 500 euros « par logiciel ou système de caisse vendu ou par client pour lequel une prestation a été réalisée dans l’année ».

La loi a également institué, à l’encontre des concepteurs et éditeurs de logiciels et des systèmes de caisse frauduleux, une amende fiscale égale à 15 % du chiffre d’affaires provenant de la commercialisation des logiciels et des prestations réalisées pour développer les fonctionnalités frauduleuses. L’article 1770 undecies du CGI dispose que la sanction s’applique « lorsque les caractéristiques de ces logiciels ou systèmes ou l’intervention opérée ont permis, par une manœuvre destinée à égarer l’administration », d’omettre des écritures ou de faire passer des écritures inexactes ou fictives au livre-journal ([177]) de l’entreprise, « en modifiant, supprimant ou altérant de toute autre manière un enregistrement stocké ou conservé au moyen d’un dispositif électronique, sans préserver les données originales ». En outre, les personnes passibles de l’amende sont solidairement responsables du paiement des droits rappelés mis à la charge des utilisateurs d’un logiciel ou système de caisse frauduleux.

B. Les obligations applicables aux personnes assujetties À la TVA en matière de sÉcurisation des logiciels et systÈmes de caisses

D’une manière générale, diverses obligations déclaratives et comptables mises à la charge des entreprises soumises à la TVA permettent à l’administration fiscale de contrôler le montant de TVA collectée par les entreprises auprès de leurs clients. L’article 286 du CGI, dans sa rédaction actuelle, liste l’ensemble des obligations qui s’imposent à toute personne assujettie à la TVA afin de faciliter le contrôle de leur activité par l’administration fiscale. Les assujettis à la TVA sont ainsi tenus :

– de déclarer le commencement ou la cessation de leur activité dans un délai maximal de quinze jours à compter de ces événements ;

– de fournir à l’administration fiscale tous renseignements relatifs à leur activité professionnelle ;

– de tenir une comptabilité permettant de déterminer leur chiffre d’affaires, ou à défaut, un livre sur lequel est inscrit chaque jour le montant de chacune des opérations, tout en conservant les pièces justificatives afférentes à chacune d’entre elles ;

– de fournir aux agents de l’administration fiscale toutes justifications nécessaires à la fixation du montant des opérations imposables à la TVA.

Il est toutefois prévu que l’obligation relative à la tenue d’une comptabilité ou d’un livre comptable ne s’applique pas aux personnes assujetties bénéficiant de la franchise en base TVA. Ces derniers doivent toutefois tenir un registre annuel, présentant le détail de leurs achats, ainsi qu’un livre-journal quotidien présentant le détail de leurs recettes professionnelles, appuyés des factures et de toutes autres pièces justificatives ([178]).

Ainsi, avant la loi de finances pour 2016 ([179]), aucune disposition législative ou réglementaire n’interdisait aux entreprises assujetties à la TVA de détenir ou d’utiliser un logiciel frauduleux : seule leur commercialisation était sanctionnée par l’article 1770 undecies du CGI.

1. Une obligation pour les assujettis à la TVA de recourir à un logiciel de comptabilité ou de gestion ou d’un système de caisse sécurisé

Afin de compléter le dispositif de lutte contre les logiciels ou systèmes de caisse frauduleux, l’arsenal à la disposition de l’administration des douanes doit être renforcé prochainement par la mise en place d’un volet relatif aux utilisateurs et détenteurs de ces logiciels ou systèmes.

À cette fin, la loi de finances pour 2016 a modifié l’article 286 du CGI qui prévoit désormais, qu’à partir du 1er janvier 2018, les assujettis à la TVA qui enregistrent les règlements de leurs clients au moyen d’un logiciel de comptabilité ou de gestion ou d’un système de caisse, devront désormais fournir, en vue du contrôle de l’administration fiscale, un document permettant d’attester que le logiciel utilisé satisfait « à des conditions d’inaltérabilité, de sécurisation, de conservation et d’archivage des données ». Il s’agit de l’ensemble des données qui concourent à la réalisation d’une transaction participant à la formation des résultats comptables et fiscaux (vente, prestation de services, réception d’un paiement, etc.).

a. Une obligation qui s’impose à l’ensemble des personnes assujetties à la TVA

L’obligation de certification s’impose à toutes les personnes assujetties à la TVA, personnes physiques ou morales, de droit privé ou de droit public, qui enregistrent eux-mêmes les règlements de leurs clients dans un logiciel de comptabilité ou de gestion ou un système de caisse, y compris en cas d’enregistrement sur un logiciel ou système accessible en ligne. Elle concerne également les assujettis dont tout ou partie des opérations réalisées sont exonérées de TVA ou relevant du régime de la franchise en base de TVA.

b. Une obligation qui concerne tous les types de logiciels et systèmes de caisse

L’obligation s’impose à tous les types de logiciels et systèmes de caisse : il s’agit des mêmes logiciels et systèmes de caisse que ceux visés par le droit de communication prévu à l’article L. 96 J du LPF. L’obligation vise ainsi tout matériel qui permet d’automatiser des calculs et de mémoriser des opérations d’encaissement : les logiciels de comptabilité, les logiciels de gestion et les systèmes de caisse.

L’administration fiscale définit les logiciels de comptabilité et les logiciels de gestion de la manière suivante :

– un logiciel de comptabilité est « un programme informatique permettant à un appareil informatique d’assurer tout ou partie des tâches de la comptabilité d’une entreprise en enregistrant et traitant toutes les transactions réalisées par l’entreprise dans différents modules fonctionnels (comptabilité fournisseurs, comptabilité clients, paie, grand livre, etc.) » ;

– un logiciel de gestion est « un programme informatique permettant à un appareil informatique d’assurer des tâches de gestion commerciale (gestion automatisée des devis, des factures, des commandes, des bons de livraison, suivi des achats et des stocks, suivi du chiffre d’affaires, etc.) » ([180]).

Il définit les systèmes de caisse comme des systèmes d’information dotés d’un ou de plusieurs logiciels permettant l’enregistrement des opérations d’encaissement. Il définit trois types de système de caisse :

– les systèmes de caisse autonomes, ou « caisses enregistreuses », qui « possèdent la capacité d’enregistrer des données de règlement sans pouvoir » communiquer avec d’autres systèmes de caisse ;

– les systèmes de caisse reliés à un système informatisé « capables d’enregistrer, de sécuriser et d’archiver les données d’encaissement en temps réel directement dans le système ; selon le cas, ils génèrent ou non directement les écritures comptables » ([181]) ;

– les logiciels d’encaissement installés sur un appareil informatique et capables d’enregistrer, de sécuriser et d’archiver des données d’encaissement en temps réel directement dans le système, tout en disposant de fonctionnalités de comptabilité et de gestion comptable et financière.

Dans tous les cas, pour les systèmes de caisse, les écritures comptables ne sont pas directement générées par le système à partir des données d’encaissement enregistrées. Les données d’encaissement sont exportées pour permettre la tenue de la comptabilité et des écritures du livre-journal.

Ainsi, l’obligation de sécurisation s’applique à « tous les systèmes informatisés comptables, à tous les systèmes de gestion commerciale et d’encaissement qui enregistrent des données ou informations concourant à la détermination du résultat comptable, et plus généralement, à tous les systèmes de caisse, c’est-à-dire à tous les matériels permettant l’enregistrement des opérations d’encaissement, notamment de ventes et de prestations de services » ([182]).

Il est enfin précisé que l’obligation s’impose également aux logiciels comptables ou de gestion dits « libres » ou développés en interne par l’assujetti lui-même, étant entendu que « les modifications que les utilisateurs peuvent apporter au logiciel libre ou développé en interne ne doivent pas avoir pour objet ou pour effet d’altérer le respect des conditions d’inaltérabilité, de sécurisation, de conservation et d’archivage » ([183]).

c. Une obligation d’inaltérabilité, de sécurisation, de conservation et d’archivage

Les conditions d’inaltérabilité, de sécurisation, de conservation et d’archivage des données du logiciel ou du système de caisse doivent permettre à l’administration fiscale de lutter contre l’utilisation de logiciels ou systèmes frauduleux. À cette fin, le logiciel de comptabilité ou de gestion ou le système de caisse doit respecter quatre conditions :

– inaltérabilité : il doit enregistrer toutes les données d’origine relatives aux règlements et les rendre inaltérable, c’est-à-dire respecter le principe du caractère intangible ou de l’irréversibilité des écritures comptables ; aussi les opérations de correction doivent-elles donner également lieu à un enregistrement ;

– sécurisation : il doit garantir la restitution des données de règlement dans l’état de leur enregistrement d’origine ;

– conservation : toutes les données doivent être conservées, soit en ligne, c’est-à-dire dans le logiciel ou système, soit dans une archive ; les logiciels et systèmes doivent, de plus, prévoir la possibilité d’une clôture journalière, mensuelle et annuelle (ou par exercice), avec une conservation des données de manière cumulatives et récapitulatives d’une clôture à l’autre ;

– archivage : il doit permettre de figer les données dans le temps, qui doivent pouvoir être lues aisément par l’administration fiscale en cas de contrôle, y compris lorsque l’entreprise a changé de logiciel ou de système.

d. Une obligation attestée par l’éditeur ou certifiée par un organisme accrédité

Le respect des conditions d’inaltérabilité, de sécurisation, de conservation et d’archivage des données doit être justifié :

– soit par une attestation individuelle de conformité de l’éditeur du logiciel de comptabilité ou de gestion ou du système de caisse, conforme à un modèle fixé par l’administration ;

– soit par un certificat délivré par un organisme accrédité par l’instance nationale d’accréditation, à savoir le Comité français d’accréditation (Cofrac).

Lorsqu’une entreprise détient plusieurs systèmes de caisse et/ou logiciels de comptabilité ou de gestion différents dans lesquels elle enregistre les règlements de ses clients, elle doit présenter un certificat ou une attestation pour chacun de ces produits.

Concrètement, lorsque le logiciel ou le système a été acquis avant la mise en œuvre de la mesure, chaque commerçant est tenu de demander à l’éditeur de son logiciel ou système de caisse de lui remettre un certificat si le logiciel ou système a été certifié ou, à défaut, de lui remettre une attestation individuelle de conformité. S’il achète un nouveau logiciel ou système de caisse, soit celui-ci est déjà certifié à la demande de l’éditeur par un organisme accréditeur, soit l’éditeur du logiciel délivre lui-même une attestation individuelle de conformité.

2. Une sanction des éventuels manquements à l’obligation de conformité par une amende fiscale

L’article 88 de la loi de finances pour 2016 a inséré dans le CGI un article 1770 duodecies, afin de prévoir une amende fiscale de 7 500 euros par logiciel de comptabilité ou de gestion ou par système de caisse frauduleux à la charge des détenteurs, qu’ils soient propriétaires ou locataires. Lorsque les agents de l’administration fiscale ont constaté un manquement à l’obligation de sécurisation, l’assujetti dispose d’un délai de trente jours pour formuler ses observations et, le cas échéant, fournir l’attestation ou le certificat manquant. Si l’intéressé apporte les justificatifs demandés dans le délai imparti, l’amende n’est pas appliquée. Dans le cas contraire, l’amende est appliquée et le détenteur dispose d’un délai de soixante jours pour se mettre en conformité, sous peine de se voir appliquer de nouveau l’amende. Cette dernière est également applicable lorsque l’assujetti refuse l’intervention des agents de l’administration dans le cadre de la procédure de contrôle.

En effet, la loi de finances pour 2016 a également créé une nouvelle procédure de contrôle codifiée à l’article L. 80 O du LPF afin de doter l’administration fiscale d’un droit de contrôle spécifique : ses agents peuvent intervenir de manière inopinée dans les locaux professionnels d’une personne assujettie à la TVA pour vérifier la détention par cette personne de l’attestation ou du certificat pour chacun des logiciels ou systèmes de caisse, et le cas échéant, d’appliquer l’amende fiscale prévue à l’article 1770 duodecies du CGI. L’intervention peut être mise en œuvre de 8 heures à 20 heures ou, en dehors de ces heures, durant les heures d’activité professionnelle de la personne contrôlée. Elle donne lieu, au début de l’intervention, à la remise d’un avis d’intervention, et lors de la conclusion de la procédure, à la remise d’un procès-verbal qui mentionne le cas échéant l’obligation de mise en conformité dans un délai de soixante jours. Dans le cas où l’assujetti refuse l’intervention des agents, ceux-ci en dressent également procès-verbal.

Il est également précisé que ces contrôles spécifiques ne relèvent pas des procédures de contrôle de l’impôt prévues aux articles L. 10 à L. 54 A du LPF. Il s’agit ainsi de limiter la nouvelle procédure aux seules constatations matérielle, sans examens de la situation fiscale ou de la comptabilité de l’entreprise, qui supposent l’engagement de procédures particulières.

Il convient enfin de rappeler que l’amende prévue peut être cumulée avec les rappels d’impôt et les pénalités qui seraient dus à la suite d’une vérification de comptabilité de l’entreprise, au titre des recettes que le logiciel frauduleux aurait permis de dissimuler. En effet, lorsque la fraude est établie au titre d’une vérification de comptabilité, les assujettis qui ont dissimulé leurs recettes se voient notifier des rappels de TVA, d’impôts sur les sociétés ou le revenu, assortis de fortes pénalités, à savoir 40 % en cas de manquement délibéré ou d’abus de droit, et 80 % en cas de manœuvres frauduleuses destinées à égarer l’administration. Par ailleurs, dans les cas les plus graves, l’administration peut demander l’engagement de poursuites pénales pour fraude fiscale et complicité de fraude fiscale, après avis de la commission des infractions fiscales (CIF).

3. Une entrée en vigueur au 1er janvier 2018 afin de laisser aux personnes concernées un temps d’adaptation

L’article 88 de la loi de finances pour 2016 dispose que l’obligation de certification ainsi que la nouvelle procédure de contrôle s’appliquent à tous les logiciels de comptabilité ou de gestion et à tous les systèmes de caisse utilisés par un assujetti à la TVA à compter du 1er janvier 2018 pour enregistrer les règlements de ses clients. Ce délai était jugé nécessaire pour laisser aux assujettis le temps de procéder aux mises à jour requises ou à l’acquisition d’un nouveau logiciel ou système de caisse, ainsi qu’aux éditeurs de diffuser les mises à jour et de transmettre les attestations ou certificats requis.

Le ministre de l’action et des comptes publics a par ailleurs demandé à l’administration fiscale d’accompagner les entreprises dans la première année d’application des nouvelles règles ([184]).

II. Le contexte Économique et budgÉtaire

L’obligation de certification des logiciels de gestion ou de comptabilité et des systèmes de caisses s’inscrit dans un cadre plus large de lutte contre la fraude à la TVA en France comme en Europe. Elle est toutefois, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2016, jugée trop contraignante à mettre en œuvre pour les entreprises, sans permettre pour autant d’appréhender efficacement la lutte contre l’effacement de l’assiette de la TVA par les logiciels et systèmes frauduleux.

A. Une mesure qui s’inscrit plus globalement dans le cadre d’un renforcement de la lutte contre la fraude À la TVA

La lutte contre la fraude à la TVA constitue un enjeu financier significatif pour les recettes de l’État. La Commission européenne a récemment estimé que l’écart de TVA (ou « VAT Gap »), à savoir l’écart entre le montant de TVA effectivement collectée et le montant théorique de recettes de TVA, évalué en fonction d’indicateurs économiques dans chaque État membre, s’élevait en Europe ([185]) à 151,5 milliards d’euros en 2015 par rapport à un montant théorique de recettes de TVA de 1 187,8 milliards d’euros, soit un écart de TVA représentant 12,8 % des recettes théoriques, en baisse par rapport à 2014 où il s’élevait à 14,1 % des recettes théoriques ([186]).

Les écarts de TVA les plus faibles sont observés en Suède (– 1,42 %), en Espagne (3,52 %) et en Croatie (3,92 %). Les écarts de TVA les plus élevés ont été calculés pour la Roumanie (37,18 %), la Slovaquie (29,39 %) ou encore la Grèce (28,27 %). Dans l’ensemble, la moitié des États membres de l’Union européenne présente un écart de TVA inférieur à 10,8 % ([187]). L’écart de TVA a diminué dans la majorité des États membres, les améliorations les plus significatives étant observées à Malte, en Roumanie et en Espagne ; seuls 7 États membres subissent une hausse de leur écart de TVA, à savoir la Belgique, le Danemark, l’Irlande, la Grèce, le Luxembourg, la Finlande et le Royaume-Uni.

Écart de TVA en pourcentage du montant thÉorique de recettes collectÉes dans les États membres de l’Union europÉenne

Source : Commission européenne, direction générale de la fiscalité et des douanes (DG TAXUD), Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States : 2017 Final Report, 18 septembre 2017.

En France, l’écart de TVA est évalué à 20,1 milliards d’euros en 2015 par rapport à un montant théorique de recettes de TVA de 171,7 milliards d’euros, soit un écart de TVA représentant 11,7 % des recettes théoriques, en baisse par rapport à 2014 où il s’élevait à 12,9 % des recettes théoriques, mais en forte hausse par rapport à 2011 où il s’élevait à moins de 7,9 %. Ainsi, l’écart de TVA en France fluctue autour de 12 % depuis la hausse importante de 4 points observée en 2011.

Écart de TVA en France entre 2011 et 2015

(en millions d’euros)

Source : Commission européenne, direction générale de la fiscalité et des douanes (DG TAXUD), Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States : 2017 Final Report, 18 septembre 2017.

Toutefois, l’écart de TVA ne doit pas entièrement être assimilé au montant de fraude et d’évasion fiscale à la TVA, puisqu’il peut également être influencé par des faillites ou insolvabilités d’entreprises, des arriérés d’impôts non recouverts ou encore des imprécisions dans les montants ou le périmètre de la comptabilité nationale de chaque État membre.

Pour rappel, face à ce constat, la Commission européenne a lancé en avril 2016 un plan d’action sur la TVA afin de rendre le système de TVA de l’Union européenne plus simple, plus étanche à la fraude et plus propice aux entreprises. Dans ce cadre, elle a proposé le 4 octobre 2017 une réforme en profondeur du système de TVA pour les échanges intra-communautaires : un prélèvement de la TVA sur les ventes transfrontières par l’autorité fiscale du pays d’origine en lieu et place du dispositif actuel d’exonération des importations intra-communautaires et d’auto-liquidation dans le pays de destination ; la mise en place d’un guichet unique en ligne pour les entreprises qui réalisent des ventes transfrontières, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les ventes de services électroniques ; et la création d’un label européen « assujetti certifié » pour les entreprises fiables qui pourront continuer à acheter des biens en exonération de TVA dans un autre État membre. L’objectif affiché est de mettre un terme à 80 % de la fraude à la TVA transfrontière, dont le montant est estimé à environ 50 milliards d’euros par an dans l’Union européenne.

B. Une mesure jugÉe en l’État actuel trop contraignante À mettre en œuvre par les entreprises concernÉes

Si l’objectif initial de l’obligation de certification était de lutter contre la fraude à la TVA permise par l’utilisation de logiciels ou systèmes de caisse frauduleux, son champ d’application s’est rapidement révélé trop vaste et contre-productif. Ainsi, l’obligation doit en l’état s’imposer à l’ensemble des assujettis à la TVA, y compris les assujettis non redevables de la TVA, tels que les personnes bénéficiant de la franchise en base TVA ou celles effectuant uniquement des opérations exonérées par la loi, alors même que le risque de fraude pour ces personnes est inexistant.

De plus, le nombre de logiciels, progiciels ou matériels de caisse concernés représente un volume important à certifier pour les éditeurs dans un délai relativement court. La mise à jour et le renouvellement en moins d’un an de l’ensemble des logiciels de gestion ou de comptabilité des entreprises est jugé coûteux et trop complexe par la plupart des organisations professionnelles concernés.

Dans ce cadre, le 15 juin 2017, le ministre de l’action et des comptes publics a annoncé par communiqué de presse que « face à l’inquiétude exprimée par les entreprises, notamment les plus petites d’entre elles » ([188]), le dispositif sera recentré et simplifié par le projet de loi de finances pour 2018. Il s’agit de recentrer le dispositif vers les comportements les plus à risque en matière d’utilisation de logiciel ou système de caisse permissifs ou frauduleux, sans réduire pour autant l’efficacité de la mesure.

III. Le dispositif proposÉ et les enjeux juridiques

L’obligation de certification mise en place par la loi de finances pour 2016 concerne, à partir du 1er janvier 2018, l’ensemble des assujettis à la TVA ainsi que tous les types de logiciels de gestion ou de comptabilité et tous les types de systèmes de caisse. Le présent article propose, d’une part, de limiter l’obligation aux seuls logiciels et systèmes de caisse pour lesquels il existe des risques de fraude à la TVA et, d’autre part, de ne pas soumettre à cette obligation les assujettis à la TVA pour lesquels il n’existe pas d’enjeux en matière de fraude à la TVA.

A. Un recentrage de la mesure aux seuls logiciels et systÈmes de caisse

Le dispositif actuel impose la sécurisation non seulement des logiciels de caisse, qui concentrent en effet les principaux risques de fraude, mais également des logiciels de gestion et de comptabilité. Or, les données contenues dans ces deux dernières catégories de logiciels peuvent être contrôlées par d’autres moyens dont dispose l’administration fiscale lors des vérifications de comptabilité.

En effet, l’article L. 47 A du LPF dispose que les contribuables qui tiennent leur comptabilité au moyen de systèmes informatisés doivent la présenter sous forme de fichiers dématérialisés lorsqu’ils font l’objet d’une vérification de comptabilité par l’administration fiscale. Dans ce cadre, un contrôle est effectué dans les locaux de l’entreprise sur « l’ensemble des informations, données et traitements informatiques qui concourent directement ou indirectement à la formation des résultats comptables ou fiscaux et à l’élaboration des déclarations rendues obligatoires par le code général des impôts ainsi que sur la documentation relative aux analyses, à la programmation et à l’exécution des traitements » (article L. 13 du LPF). Depuis la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ([189]), les agents de l’administration fiscale peuvent, dans le cadre des contrôles inopinés tendant à la constatation de l’existence et de l’état des documents comptables, « réaliser deux copies des fichiers relatifs aux informations, données et traitements informatiques ainsi que de la documentation relative aux analyses, à la programmation et à l’exécution des traitements » (article L. 47 A du LPF).

Depuis la loi de finances pour 2016 ([190]), l’article L. 13 G du LPF dispose que les agents de l’administration peuvent également, lorsque les contribuables tiennent leur comptabilité au moyen de systèmes informatisés, examiner cette comptabilité sans se rendre sur place. L’examen de comptabilité – différent de la vérification de comptabilité ([191]) – est une procédure de contrôle qui permet à l’administration fiscale de réaliser des opérations de contrôle à distance, à partir de la comptabilité remise par l’entreprise sous forme dématérialisée (article L. 47 AA du LPF). Dans ce cadre, le contribuable doit adresser dans un délai de quinze jours à l’administration, sous forme dématérialisée, une copie des fichiers des écritures comptables (FEC). Le défaut de présentation de la comptabilité « entraîne l’application d’une amende égale à 5 000 euros ou, en cas de rectification et si le montant est plus élevé, d’une majoration de 10 % des droits mis à la charge du contribuable » (article 1729 D du CGI).

Dès lors, lorsque la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés, celle-ci fait déjà l’objet de vérifications lors des examens et des vérifications de comptabilité. Le 1° du A et le B du I ainsi que le II proposent de cibler l’obligation légale sur les seuls logiciels et systèmes de caisse, respectivement pour l’obligation de certification (article 286 du CGI), l’amende fiscale de 7 500 euros (article 1770 duodecies du CGI) ainsi que la procédure de contrôle (article L. 80 O du LPF). Ainsi, les logiciels de gestion sans fonctionnalités de caisse et les logiciels de comptabilité seront exclus de l’obligation.

B. Une limitation du dispositif aux seuls assujettis pour lesquels il existe un risque en matiÈre de fraude À la TVA

Le dispositif actuel concerne l’ensemble des assujettis à la TVA, y compris ceux qui bénéficient de la franchise TVA ou qui ne réalisent que des opérations exonérées, et qui donc ne présentent pas de risque de fraude à la TVA. De même, il englobe les opérations entre professionnels alors qu’elles sont soumises à une obligation de facturation permettant le contrôle de l’administration fiscale.

Le 1° et le 3° du A du I propose ainsi de ne pas soumettre à la nouvelle obligation de certification des logiciels et systèmes de caisse les assujettis à la TVA :

– effectuant des livraisons de biens et des prestations de service donnant lieu à facturation conformément à l’article 289 du CGI ;

– bénéficiant de la franchise de taxe mentionnée à l’article 293 B du CGI ;

– effectuant exclusivement des opérations ou des prestations de service exonérées de TVA.

Le premier cas concerne les assujettis à la TVA effectuant des livraisons de biens et des prestations de service donnant lieu à facturation conformément à l’article 289 du CGI. Cet article dispose que tout assujetti est tenu de s’assurer qu’une facture est émise pour :

– toute prestation de service ou de vente de marchandise entre professionnels ;

– toute opération de vente à distance, à savoir les échanges intracommunautaires pour lesquels l’acquéreur est un particulier (notamment vente par correspondance) ;

– toute livraison aux enchères publiques de biens d’occasion, d’œuvres d’art, d’objets de collection ou d’antiquité.

La facture doit être délivrée par le fournisseur, qui peut cependant déléguer cette obligation à un tiers sous-traitant ou au client (en situation d’auto-facturation), par un contrat de mandat préalable exprès. Tout manquement à l’obligation de facturation entre professionnels est passible d’une amende fiscale de 50 % de la somme facturée ou de celle qui aurait dû être facturée (article 1737 du CGI).

Dans la mesure où les factures émises servent de justificatifs, nécessaires à l’établissement de la comptabilité, et font office de support à la détermination des droits sur la TVA et au contrôle de l’administration fiscale, il n’est pas nécessaire d’imposer à ces assujettis une obligation additionnelle de sécurisation des logiciels et systèmes de caisse. En effet, la fraude aux recettes à la TVA est principalement constatée lorsque les assujettis ne sont pas tenus d’effectuer, pour leurs opérations ou leurs prestations, une facturation. Il s’agit ainsi de ne pas soumettre à l’obligation les prestations de service ou de vente de marchandise entre professionnels, et de la recentrer sur le secteur du commerce et des ventes aux particuliers.

Le second cas concerne les assujettis bénéficiant de la franchise en base TVA. Pour rappel, le bénéfice de cette franchise, prévu à l’article 293 B du CGI, est réservé aux assujettis établis en France, quelle que soit leur forme juridique, à la seule condition que leur chiffre d’affaires hors taxes de l’année précédente n’excède pas :

– 82 800 euros ou 91 000 euros (mais à condition dans ce dernier cas que le chiffre d’affaires de la pénultième année n’excède pas 82 800 euros) pour les assujettis dont le commerce principal est de vendre des marchandises ou de fournir un logement ;

– 33 200 euros ou 35 200 euros (mais à condition dans ce dernier cas que le chiffre d’affaires de la pénultième année n’excède pas 33 200 euros) pour les autres activités de prestation de services.

Un seuil spécifique de 42 900 euros est prévu pour certaines professions (avocats, avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, auteurs d’œuvres de l’esprit et artistes-interprètes).

Dans la mesure où ces assujettis ne sont pas redevables du paiement de la TVA ([192]), il n’est pas utile de les soumettre à une obligation de certification des logiciels ou systèmes de caisse destinée à lutter contre la fraude à la TVA.

Enfin, le troisième cas concerne l’ensemble des assujettis à la TVA effectuant exclusivement des opérations ou des prestations de service exonérées de TVA. En effet, certaines livraisons de biens ou prestations de services, bien que normalement taxables, sont exonérées en vertu d’une disposition expresse de la loi. Sont notamment concernées, sans que cette liste soit exhaustive :

– certaines opérations soumises à une autre forme d’imposition, telles que les cessions de biens meubles incorporels soumises au droit proportionnel d’enregistrement, ou l’organisation de jeux de hasard ou d’argent soumis au prélèvement progressif sur le produit des jeux des casinos ou à l’impôt sur les spectacles, jeux et divertissements ;

– les opérations de soins dispensés par les professions médicales et paramédicales ou encore les frais d’hospitalisation et de traitement dans les établissements de soins privés ;

– les prestations de services et livraisons de biens étroitement liées à l’enseignement scolaire et universitaire, la formation professionnelle continue, ainsi que les cours et leçons particulières fournis par des personnes physiques ;

– les opérations effectuées par les organismes agissant sans but lucratif, notamment les services de caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à leurs membres par les organismes légalement constitués agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée ;

– ou encore les locations immobilières, certaines activités relevant de la pêche, certaines opérations liées à la garde d’enfants, etc.

Dans la mesure où ces assujettis effectuent exclusivement des opérations ou des prestations exonérées de TVA, ils ne sont pas redevables du paiement de la TVA et il n’est pas non plus utile de les soumettre à une obligation de certification des logiciels ou systèmes de caisse destinée à lutter contre la fraude à la TVA.

IV. L’impact Économique et budgétaire attendu

La mise en place au 1er janvier 2018 de l’obligation de sécurisation devrait permettre de consolider les recettes de TVA au profit du budget de l’État en dissuadant l’utilisation des logiciels ou systèmes de caisse frauduleux. Or, avec des recettes nettes estimées à 152,8 milliards d’euros en 2018, la TVA demeure la première recette du budget de l’État : l’impact pour les finances publiques peut dès lors rapidement devenir significatif. Il permettra également de mettre un terme aux distorsions de concurrence induites par l’utilisation de tels logiciels entre acteurs économiques. Il est néanmoins difficile de chiffrer avec précision l’impact financier de l’obligation de certification puisque l’ampleur des techniques de fraude et le préjudice causé ne font l’objet d’aucun chiffrement.

Dans ce cadre, la mesure proposée aura peu de conséquence pour les finances publiques : par exemple, le fait de ne pas imposer l’obligation de sécurisation des logiciels aux personnes assujetties à la TVA mais non redevables n’est qu’une mesure de simplification sans conséquences sur la lutte contre la fraude à la TVA. Elle pourrait néanmoins avoir une conséquence marginale pour les personnes effectuant des opérations soumises à facturation obligatoire ou pour les personnes utilisant les logiciels de comptabilité et de gestion. Toutefois, dans la mesure où l’administration fiscale dispose déjà, pour ces cas précis, de moyens de lutte contre la fraude (contrôle des factures ou vérification et examen de comptabilité), la fin de l’obligation de certification n’aura pas d’impact substantiel sur le recours par ces assujettis à des logiciels frauduleux.

Dans tous les cas, la mesure proposée constitue une mesure de simplification bienvenue pour de nombreuses petites entreprises, notamment celles soumises à la franchise de base, qui avait émises de nombreuses inquiétudes quant au coût de la mesure. Lors de l’examen de l’article 88 de la loi de finances pour 2016, la rapporteure générale avait ainsi estimé le coût de l’acquisition d’un nouveau logiciel ou système de caisse de l’ordre de 300 à 500 euros par caisse ([193]).

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La commission examine l’amendement II-CF348 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Lise Magnier. Cet amendement vise à simplifier le processus de certification des logiciels dits anti-fraude à la TVA, bientôt obligatoires, qui sont développés en open source ou en interne.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF15 de M. Mohamed Laqhila.

Elle passe aux amendements identiques II-CF288 de Mme Véronique Louwagie et II-CF358 de Mme Lise Magnier.

Mme Véronique Louwagie. En imposant l’obligation d’utiliser un logiciel de comptabilité ou de gestion ou un système de caisse conforme à certaines conditions, l’article 46 aura des répercussions sur les entreprises. Celles-ci ne sont pas prêtes, en effet, et les concepteurs de logiciels ne le sont pas tous non plus. En outre, certains logiciels spécifiques ont été développés par les entreprises elles-mêmes. L’adoption de cette mesure placerait donc les entreprises face à une difficulté. C’est pourquoi il vous est proposé de reporter d’un an l’application de la mesure, ce qui laisserait aux entreprises le temps d’apprécier la situation et de s’adapter à cette nouvelle charge.

Mme Lise Magnier. L’amendement II-CF358 est défendu.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Je précise que le ministre de l’action et des comptes publics a demandé à l’administration fiscale d’accompagner les entreprises pendant la première année d’application de ces nouvelles règles.

Mme Cendra Motin. Cette obligation, déjà votée, est circonscrite aux logiciels et systèmes de caisse et non aux logiciels de comptabilité ou de gestion. En outre, un accompagnement est prévu la première année de mise en œuvre. Précisons tout de même qu’il s’agit de lutter contre la fraude à la TVA – un sujet particulièrement important en ce moment. Il ne s’agit pas d’une obligation nouvelle : les éditeurs et tous ceux qui possèdent une caisse savent qu’ils doivent l’appliquer depuis 2016. Les caisses des commerces sont de plus en plus souvent louées sous forme de services de logiciels en mode SAAS (software as a service) et les sociétés de services et d’ingénierie en informatique (SSII) effectuent les mises à jour sans difficulté. En clair, l’existence d’un accompagnement et le fait que les éditeurs sont prêts à mettre en œuvre cette mesure qui n’est pas nouvelle doivent nous inciter à envisager son application avec optimisme.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques II-CF96 de Mme Véronique Louwagie, II-CF127 de Mme Lise Magnier et II-CF442 de M. Hervé Pellois.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF96 vise à réparer une omission. L’article exclut de l’obligation de certification des logiciels et des systèmes de caisse les personnes relevant du régime de la franchise en base de TVA du régime général ; nous proposons, par souci d’équité, d’étendre cette exclusion aux exploitants agricoles non redevables de la TVA qui relèvent du régime du remboursement forfaitaire agricole.

M. Hervé Pellois. L’obligation de certification pose en effet un problème pour la vente directe des petits exploitants agricoles dont le chiffre d’affaires est inférieur à 46 000 euros. Il n’y a aucune raison pour qu’ils ne soient pas exclus de cette obligation comme les sont les entreprises relevant de la franchise de base de TVA.

M. le Rapporteur général. L’idée me semble bonne a priori. J’émets donc un avis favorable pour que le débat puisse avoir lieu en séance publique.

La commission adopte les amendements (amendement n° II-1507).

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF347 de Mme Laure de La Raudière.

Puis elle examine l’amendement II-CF13 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Sarah El Haïry. Il s’agit d’un amendement symbolique. Le Gouvernement entend passer de la culture du contrôle à celle de l’accompagnement. Or, l’amende sanctionnant le manquement à l’obligation d’utiliser un logiciel ou système de caisse certifié s’élève à 7 500 euros. Cela nous semble excessif pour des commerçants dont le chiffre d’affaires est faible. Nous proposons de diminuer cette amende fiscale à 5 000 euros.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable : il n’est pas insensé de maintenir cette amende à un niveau convenable dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement II-CF92 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à reporter l’entrée en vigueur de l’amende au 1er janvier 2019.

Les SSII sont sans doute prêtes, madame Motin, mais elles travaillent le plus souvent avec de grandes entreprises. Les TPE, en revanche, seront en difficulté. Certaines exploitations agricoles qui pratiquent la vente directe, par exemple, ne disposent pas des logiciels adaptés. C’est pour aider ces petites entreprises que nous proposons le report de l’amende.

M. le Rapporteur général. Je l’ai dit, le ministre s’est engagé à accompagner les entreprises ; avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle passe aux amendements identiques II-CF12 de M. Mohamed Laqhila et II-CF310 de M. Éric Alauzet.

Mme Sarah El Haïry. Dans la même logique que le précédent, l’amendement II-CF12 part du principe qu’en cas de contrôle, les commerçants ne respectant pas l’obligation de certification seront passibles d’une amende fiscale. Nous proposons d’étaler l’application de la mesure dans le temps en la reportant d’un an seulement, pour laisser le temps aux commerçants de s’équiper.

M. Éric Alauzet. L’amendement II-CF310 vise à interroger le Gouvernement, compte tenu de la fragilité des petites exploitations et des commerçants vulnérables, qui sont à la merci des éditeurs, qui ne se sont équipés que récemment et ignorent si leur matériel est conforme, qui peinent à obtenir les certifications et ont besoin d’être rassurés. Il faudra que le Gouvernement complète les explications qui viennent d’être données.

M. le Rapporteur général. Ces amendements visent à reporter les mesures favorables de l’article et auraient pour effet de rétablir le dispositif initial. Mieux vaut ne pas les reporter. Je vous invite donc à les retirer ; à défaut, avis défavorable.

Les amendements sont retirés.

La commission adopte l’article 46 modifié.

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Article additionnel après l’article 46 Renforcement des sanctions applicables en cas d’obstacle au contrôle de l’impôt et en cas de fraude fiscale aggravée

La commission examine l’amendement II-CF634 de Mme Amélie de Montchalin, qui fait l’objet du sous-amendement II-CF725 du Rapporteur général.

M. Stanislas Guerini. L’amendement II-CF634 vise à renforcer les sanctions applicables à la fraude fiscale commise en bande organisée ou avec des circonstances aggravantes, telles qu’une dissimulation d’identité ou une domiciliation fiscale fictive à l’étranger.

Il est en effet insupportable pour la société que des contribuables refusent de se soumettre à l’impôt et violent ainsi notre pacte républicain. Par cet amendement, nous proposons donc qu’en cas de condamnation pour fraude fiscale aggravée, la peine complémentaire de privation des droits civiques soit obligatoire, sauf motivation spéciale du juge. Nous proposons également d’alourdir la sanction financière prévue pour cette infraction ainsi que les amendes prévues en cas de refus de communication d’une information demandée par l’administration. L’article XIII de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen pose le principe selon lequel « pour l’entretien de la force publique [...] une contribution commune est indispensable [...] ». Le lien entre cette contribution et la citoyenneté est donc clair.

M. le Rapporteur général. Le sous-amendement a pour objet de coordonner le renforcement des peines prévues pour la répression de la fraude fiscale avec les dispositions pénales issues de la loi du 15 septembre 2017 sur la confiance dans la vie politique. Je suis donc favorable à l’amendement ainsi sous-amendé.

Mme Véronique Louwagie. L’aggravation des sanctions prévue dans l’amendement s’appliquerait-elle à l’article 46 tel que nous l’avons adopté ce matin et dont je rappelle qu’il rend obligatoire la certification des logiciels de caisse ?

M. le président Éric Woerth. Considérez-vous que le non-respect de cette obligation constitue une fraude fiscale ?

M. Stanislas Guerini. L’amendement tend à alourdir l’amende prévue en cas de non-certification des logiciels de caisse en étendant, au passage, cette notion à celle d’application informatique. Il me semble donc que cette disposition est cohérente avec l’article 46.

M. le Rapporteur général. Je précise que l’amendement vise les cas de fraude fiscale aggravée, ce qui ne correspond pas à l’hypothèse que vous mentionnez, madame Louwagie, à moins que la non-certification des logiciels de caisse ne relève d’une manœuvre organisée à l’échelle d’un réseau commercial ou afin de placer de l’argent dans un paradis fiscal.

M. le président Éric Woerth. Ce que dit le Rapporteur général est important. Cet amendement s’inscrit dans la continuité de ce que le Parlement a voté au cours des dernières années, mais il ne peut s’appliquer qu’en cas de fraude fiscale aggravée. Il serait donc utile que le ministre nous apporte des précisions sur ce point en séance publique.

M. François Pupponi. Je souhaite appeler votre attention sur le fait que, si l’administration fiscale estime qu’une personne a commis une fraude fiscale aggravée, elle lui impose un redressement et saisit le procureur au titre de l’article 40 du code de procédure pénale. On peut donc être condamné au pénal pour fraude fiscale. Et si, dix ans plus tard, le Conseil d’État juge que le redressement était injustifié, votre condamnation pénale demeure, car les deux procédures sont distinctes. Il faudrait donc tout de même que nous précisions, un jour, que la plainte ne peut être déposée que lorsque le redressement est certain et ne fait pas l’objet d’un contentieux.

M. le président Éric Woerth. Le « verrou de Bercy » est fait aussi pour éviter ce type de situations.

Mme Émilie Cariou. Je partage la préoccupation de M. Pupponi, mais la solution qu’il propose soulève le problème de la prescription pénale.

M. François Pupponi. Il faut changer la loi !

Mme Émilie Cariou. Par ailleurs, je ne suis pas certaine d’avoir bien compris la réponse qui a été apportée à la question de Mme Louwagie : en cas de non-certification des logiciels de caisse, peut-on se voir appliquer la peine complémentaire de privation des droits civiques ?

M. Stanislas Guerini. La non-certification d’un logiciel n’entraîne pas la privation des droits civiques. Ce sont deux dispositions bien distinctes. Le I de l’amendement porte sur l’article 1734 du CGI, relatif à la non-certification des logiciels et au refus de transmission d’une information demandée par l’administration ; le II vise, quant à lui, à modifier l’article 1741 du même code afin de renforcer les sanctions prévues et de rendre obligatoire la privation des droits civiques en cas de fraude fiscale avec circonstances aggravantes.

M. François Pupponi. Mme Louwagie a raison : si l’administration fiscale considère que la non-certification des caisses enregistreuses s’inscrit dans le cadre d’une fraude fiscale aggravée, l’auteur de celle-ci peut être privé de ses droits civiques. Ce n’est pas automatique, mais c’est possible.

M. le président Éric Woerth. Encore faut-il que l’administration fiscale soit en mesure de porter plainte.

Mme Véronique Louwagie. L’article 46, que nous avons adopté ce matin, s’appliquera dès le 1er janvier 2018. Or, nous savons d’ores et déjà que les logiciels de certaines entreprises ne pourront pas être certifiés à cette date. Il est donc aberrant d’adopter une telle disposition. C’est pourquoi nous avions déposé des amendements tendant à reporter la date d’application de l’article 46, pour l’un, au 1er janvier 2019 et, pour l’autre, qui était de repli, l’application de la sanction financière. De fait, le risque existe que, dans le cadre d’un contrôle, l’administration fiscale qualifie l’absence de certification des logiciels de fraude fiscale aggravée, qualification qui emporterait, en cas de condamnation, la privation des droits civiques. Je comprends votre démarche, monsieur Guerini. Elle est légitime, mais l’application de l’article 46 au 1er janvier 2018 soulève un véritable problème.

M. Stanislas Guerini. Je souhaite apporter deux précisions. Le I de l’amendement, qui a trait aux logiciels de caisse, sera applicable en 2019 seulement, car nous avons pris la précaution d’en différer l’application pour tenir compte d’une modification récente du droit et laisser, précisément, aux différents acteurs le temps de s’organiser. Votre préoccupation est donc satisfaite, madame Louwagie.

Sur le fond, je le répète, il s’agit de deux mesures bien distinctes : nous ne créons pas un lien de cause à effet entre le défaut de certification de logiciels et la privation des droits civiques.

M. le président Éric Woerth. Pourriez-vous faire préciser ce point par le ministre en séance publique ?

M. Stanislas Guerini. Bien sûr.

La commission adopte le sous-amendement II-CF725.

Puis elle adopte l’amendement II-CF634 sous-amendé (amendement n° II-1508).

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Article additionnel après l’article 46 Renforcement de la documentation des prix de transfert

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF463 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement a trait aux prix de transfert, qui sont un des éléments extrêmement importants de la fraude et de l’évasion fiscales, lesquelles sont plus que jamais à l’ordre du jour. En 2009, nous avions fait en sorte, avec Christine Lagarde, de compléter la documentation qui peut être demandée par l’administration fiscale pour contrôler le niveau des prix de transfert. Or, depuis cette date, la France n’a pas revu cette liste de documents, contrairement à l’OCDE. Nous vous proposons donc d’adopter le standard international en la matière ; cela me paraît absolument nécessaire.

M. le Rapporteur général. Un certain nombre de choses ont déjà été faites dans ce domaine, mais il est vrai que votre proposition est extrêmement intéressante. J’émets donc, une fois n’est pas coutume, un avis favorable à cet amendement, qui nous permettra d’avoir le point de vue du Gouvernement sur cette initiative dont j’approuve totalement l’esprit. Je pense toutefois qu’il sera peut-être nécessaire, en séance publique, de reporter d’un an, voire de deux ans, la date de remise du rapport demandé par l’amendement et portant sur la mise en œuvre du dispositif, qui est prévue pour l’automne 2019, soit moins d’un an après la mise en application du dispositif. Mais, je le répète, j’approuve l’esprit de l’amendement et son caractère éthique.

Mme Émilie Cariou. J’approuve également – une fois n’est pas coutume non plus... – l’esprit de cet amendement, qui comprend le kit complet du contrôle des prix de transfert. Il est en effet urgent que toute entreprise dispose d’une véritable politique de prix de transfert, à jour, qui permette de faire l’analyse fonctionnelle du groupe et de valoriser les prix de transfert au sein de celui-ci. Je suis donc favorable à l’amendement et, pour aller un peu plus loin, je défendrai sans doute, en séance publique, d’autres amendements, relatifs à l’assiette fiscale des multinationales.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1509).

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Article additionnel après l’article 46 Rapport sur l’efficience des dispositifs d’accompagnement des entreprises en difficulté

Puis elle examine l’amendement II-CF394 de Mme Olivia Gregoire.

Mme Olivia Gregoire. Par cet amendement, je propose que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les dispositifs d’accompagnement et de sauvetage des entreprises en difficulté et sur leur potentielle amélioration, sujet auquel nous accordons tous, me semble-t-il, une importance extrême. La France mène une politique assez volontariste en la matière, mais des progrès peuvent et doivent être réalisés afin d’obtenir de meilleurs résultats, notamment en détectant les défaillances plus tôt. L’enjeu est d’éviter que des défaillances ne s’accompagnent de plans sociaux. Sans doute faut-il, pour cela, améliorer la coopération entre les acteurs et repenser la politique de résolution de ces situations.

M. le Rapporteur général. Un tel rapport permettrait d’interroger le ministre sur le coût des dispositifs en vigueur et leurs résultats concrets, ainsi que sur les pistes de réforme et sur l’ambition du futur projet de loi sur les entreprises. J’émets donc un avis favorable.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1510).

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Article additionnel après l’article 46 Rapport sur les dispositifs de soutien à l’export et au développement des entreprises françaises à l’étranger

La commission examine l’amendement II-CF632 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Il s’agit encore d’une demande de rapport, proposée par notre collègue Buon Tan et que nous avons évoquée lors de la commission élargie consacrée à l’examen de la mission Économie. Ce rapport devrait porter sur l’amélioration de l’évaluation et, éventuellement, la rationalisation des dispositifs de soutien, direct et indirect, à l’export et au développement des entreprises françaises à l’étranger. Nous constatons en effet que le déficit commercial se creuse et qu’un certain nombre de mécanismes internes à l’administration et notre réseau diplomatique ne sont pas toujours efficaces.

M. le Rapporteur général. Vous poursuivez dans une voie qui avait été tracée par notre ancienne collègue Monique Rabin, qui avait fait adopter sous la précédente législature un amendement visant à créer un document de politique transversale relatif au développement international de l’économie française et du commerce extérieur. Vous proposez d’aller plus loin, et cela me paraît plus qu’intéressant. J’émets donc un avis favorable.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1511).

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Article 47 Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité

I. L’état du droit

A. Une contribution instaurée en 1982 et acquittée par les salariés des employeurs du secteur public et parapublic

La loi du 4 novembre 1982 ([194]) a institué la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) de 1 %, qui est prélevée, dans le cadre de l’effort collectif de solidarité à l’égard des personnes privées d’emploi, sur les rémunérations des fonctionnaires et, plus largement, celles des salariés du secteur public et parapublic qui ne relèvent pas du régime d’assurance chômage de droit commun.

Le produit total de cette contribution s’est établi à 1,42 milliard d’euros en 2016.

1. Le champ des redevables de la CES

Aux termes de l’article L. 5423-26 du code du travail, les salariés des employeurs du secteur public et parapublic versent une CES, au taux de 1 %.

En principe, ces salariés ne relèvent pas de la cotisation chômage du régime de l’Unédic. Si, comme les salariés du secteur privé, ils ont droit à une allocation chômage en cas de perte d’emploi (article L. 5424-1 du code du travail), le risque chômage est en principe auto-assuré par les employeurs publics (article L. 5424-2 du même code).

● Se trouvent nécessairement dans le champ de la CES – et non de la cotisation salariale chômage au taux de 2,4 % –, tous les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l’État et de ses établissements publics administratifs, les agents titulaires des collectivités territoriales, les agents statutaires des autres établissements publics administratifs, ainsi que les militaires.

● Se trouvent en principe dans le champ de la CES les salariés employés par :

– les entreprises inscrites au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État ([195]), les établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, les sociétés d’économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ;

– les chambres de métiers, les services à caractère industriel et commercial gérés par les chambres de commerce et d’industrie territoriales, les chambres d’agriculture, ainsi que les établissements et services d’utilité agricole de ces chambres ;

– les entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumises au statut national du personnel des industries électriques et gazières.

Toutefois, ces différents employeurs ont la faculté, par l’exercice d’une option irrévocable, de se placer sous le régime d’assurance chômage de droit commun, de préférence à l’auto-assurance ; dans ce cas, les salariés sont assujettis à des cotisations salariales chômage au taux prévu par la convention Unédic, soit 2,4 %, tandis que le taux des cotisations patronales s’élève à 4,05 %.

● Enfin, se trouvent également dans le champ de la CES, en principe, les agents non titulaires des collectivités territoriales et les agents non statutaires des établissements publics administratifs autres que ceux de l’État, ainsi que les agents non statutaires des groupements d’intérêt public, les agents non titulaires des établissements publics d’enseignement supérieur et des établissements publics à caractère scientifique et technologique, ainsi que les assistants d’éducation de certains établissements d’enseignement.

Pour ces salariés, leurs employeurs peuvent choisir, pour leur indemnisation, entre le régime de l’auto-assurance et celui de l’Unédic. Ce choix est transparent pour le salarié, puisque celui-ci se trouve en tout état de cause soumis à une contribution au taux de 1 % :

– lorsque l’employeur a opté pour l’auto-assurance, le salarié acquitte la CES, au taux de 1 % ;

– lorsque l’employeur a adhéré au régime de l’Unédic, la cotisation chômage du salarié est égale au montant de CES qu’il aurait dû verser en application de l’article L. 5423-26 du code du travail (article R. 5424-1) ; l’employeur supporte la différence entre ce montant et la cotisation globale due (soit la part salariale restante et la part patronale).

● Du fait des possibilités d’option en faveur du régime Unédic d’assurance chômage, le nombre total d’employeurs et de salariés relevant de la CES n’est pas connu. Dans son Rapport public annuel de février 2016, la Cour des comptes soulignait que le Fonds de solidarité, créé par la loi précitée du 4 novembre 1982 afin de collecter cette contribution, ne disposait d’aucun recensement des employeurs assujettis à la CES et que cette situation, relevée lors d’un premier contrôle de la Cour en 1991, n’avait pas évolué depuis lors.

La Cour indiquait que 45 000 employeurs précomptaient et versaient la contribution ; pour autant, il n’était pas possible d’avancer une estimation fiable du nombre d’employeurs qui devraient être collecteurs – puisque l’identification des employeurs redevables reposait sur un système déclaratif – ni de disposer d’une liste de ces employeurs.

En réponse aux questions du Rapporteur général, le Gouvernement s’est contenté d’indiquer que « sont redevables de la CES l’ensemble des personnels des secteurs public et parapublic qui ne cotisent pas à l’assurance chômage, ce qui inclut entre autres les agents des trois fonctions publiques, les salariés sous statut de la SNCF, de la RATP, une partie des agents sous statut des industries électriques et gazières, ou encore les fonctionnaires de la Poste et France Télécom, ainsi que les parlementaires ». En ce qui concerne les employeurs des secteurs public et parapublic autres que l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics administratifs, « compte tenu du nombre d’organismes et de la diversité des situations, il n’existe pas de liste exhaustive des établissements soumis au régime de la contribution de solidarité ».

2. L’assiette de la contribution

● En application de l’article L. 5423-27 du code du travail, l’assiette de la CES est la rémunération nette totale des salariés – y compris l’ensemble des éléments ayant le caractère d’accessoire du traitement, de la solde ou du salaire, à l’exclusion des remboursements de frais professionnels –, dans la limite d’un plafond égal à quatre fois le plafond annuel de sécurité sociale (PASS) ([196]), qui correspond à une rémunération mensuelle de 13 076 euros. Il s’agit donc du même plafond que celui retenu pour l’assiette de la cotisation chômage dans le régime Unédic.

La contribution sociale généralisée (CSG), dans sa totalité, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et les cotisations de prévoyance ne sont pas déductibles de l’assiette de la CES, à la différence des cotisations retraite (principale et complémentaire) et, le cas échéant, de la cotisation maladie.

Par ailleurs, sont exonérés du versement de la CES les salariés dont la rémunération mensuelle nette ([197]) est inférieure à un certain seuil (article L. 5423-32), fixé à 1 467 euros par mois, soit le traitement afférent à l’indice majoré 313. Ce plafond, applicable depuis le 1er mars 2017, résulte du décret du 24 février 2017 ([198]).

● Une définition précise de l’assiette de la contribution est donc nécessaire, non seulement pour calculer son montant, mais aussi pour déterminer si le salarié est exonéré ou non de la CES.

Or, ainsi que le relève la Cour des comptes dans son rapport précité, du fait du caractère périodique de certains éléments de rémunération, qui peuvent être versés mensuellement, trimestriellement ou annuellement, cette assiette a été précisée à plusieurs reprises, par diverses dispositions législatives ainsi que par des circulaires, et celles-ci ont donné lieu à des interprétations contradictoires. Certains éléments de rémunération et certaines primes ont été intégrés, ou non, selon les administrations, lors de la liquidation de la contribution, ce qui a conduit à un traitement différencié des agents publics selon leurs employeurs, ce qui n’est guère satisfaisant.

● Il n’existe pas de statistiques fines sur le nombre de personnes exonérées de la CES du fait d’une rémunération inférieure au seuil prévu par l’article L. 5423-32 du code du travail.

Selon les éléments transmis par le Gouvernement, les estimations disponibles reposent sur l’analyse des montants globaux recouvrés par le Fonds de solidarité, comparés aux montants qui résulteraient de l’application d’un taux de 1 % à l’assiette globale des rémunérations nettes. Le différentiel permet d’estimer la perte de recettes résultant de l’exonération des salaires inférieurs à 1 467 euros par mois, et d’évaluer approximativement le nombre d’agents concernés pour chaque versant de la fonction publique.

Ces estimations, qui comportent une marge d’erreur importante, figurent dans le tableau ci-dessous. Elles permettent de constater que, sur environ 5,5 millions d’agents de la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière, environ 1,1 million, soit 20 %, sont exonérés de CES du fait de leur niveau de rémunération.

VENTILATION PAR EMPLOYEUR DES PERSONNES EXONÉRÉES DE CES

DU FAIT DE LEUR NIVEAU DE RÉMUNÉRATION

Source : direction du budget.

B. Une contribution destinée au financement d’allocations de solidarité versées aux personnes privées d’emploi, dont le rendement s’est établi à 1,4 milliard d’euros en 2016

● Le produit de la CES, collecté par le Fonds de solidarité, est destiné à financer les allocations de solidarité versées aux demandeurs d’emploi qui ne peuvent pas ou plus bénéficier du régime d’assurance chômage. Ce produit est inscrit au sein de la sous-action 1 Indemnisation des demandeurs d’emploi, du programme 102 Accès et retour à l’emploi, dans la mission Travail et emploi.

Sont notamment financées par le Fonds les allocations suivantes :

– l’allocation de solidarité spécifique (ASS), versée aux bénéficiaires de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) arrivés en fin de droit et sous réserve de certaines conditions ; son montant a atteint 2,575 milliards d’euros en 2016 ;

– l’allocation équivalent retraite (AER), destinée à garantir un niveau minimum de ressources aux demandeurs d’emploi qui ne peuvent pas percevoir leur pension de retraite, faute d’avoir soixante ans, alors qu’ils ont validé 160 trimestres au titre de l’assurance vieillesse, et dont le montant a atteint 25,8 millions d’euros en 2016 ; cette allocation, supprimée le 1er janvier 2011, est aujourd’hui en extinction ;

– l’allocation de solidarité spécifique-formation (ASS-F), versée au bénéficiaire de l’ASS qui suit une formation inscrite dans son projet personnalisé d’accès à l’emploi, pour 23,6 millions d’euros en 2016 ;

– l’allocation spécifique de solidarité versée aux bénéficiaires de l’aide aux chômeurs créant ou reprenant une entreprise (ACCRE), pour 39 millions d’euros en 2016 ;

– l’allocation spécifique de solidarité-intéressement, ou prime forfaitaire pour reprise d’activité, versée aux bénéficiaires de l’ASS reprenant, sous conditions, une activité professionnelle d’une durée au moins égale à soixante-dix-huit heures par mois, et représentant 75,9 millions d’euros en 2016 ; ce dispositif a été réformé par l’article 87 de la loi de finances pour 2017 ([199]), la prime forfaitaire ayant été supprimée et remplacée par la prime d’activité ;

– l’allocation de professionnalisation et de solidarité et l’allocation de fin de droits, versées aux personnes relevant du statut des intermittents du spectacle, pour un montant de 3,75 millions d’euros en 2016.

Pour les seules années 2015 et 2016, une fraction du produit de la CES, égale à 15,2 %, était affectée au financement du Fonds national des solidarités actives (FNSA) ([200]). Le FNSA a été supprimé par l’article 152 de la loi de finances pour 2017, et ce à compter du 1er janvier 2017, afin de tirer les conséquences de la création de la prime d’activité, venue remplacer le RSA (revenu de solidarité active) dans son volet « activité », qui constituait la source principale de dépenses du FNSA.

● Initialement, la CES devrait couvrir la totalité des besoins financiers du régime de solidarité institué par une ordonnance du 16 février 1984 ([201]). Mais dès la fin des années 1980, il s’est avéré nécessaire de compléter les ressources du Fonds issues de la CES par des subventions de l’État.

Par ailleurs, au fil du temps, d’autres sources de financement sont venues transitoirement abonder le Fonds de solidarité, par exemple une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs, jusqu’en 2013, puis une fraction des deux prélèvements de solidarité institués sur les revenus du patrimoine et sur les produits de placement.

En 2016, le montant de la CES s’est établi à 1 419,3 millions d’euros, pour des dépenses supérieures à 2 740 millions d’euros. La subvention de l’État est venue compléter les ressources du Fonds à hauteur de 1 473 millions d’euros.

ÉVOLUTION DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DU FONDS DE SOLIDARITÉ

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performances de la mission Travail et emploi annexés aux projets de loi de finances successifs.

C. Les dernières modifications intervenues : la suppression du Fonds de solidarité et le transfert de la collecte de la contribution aux URSSAF

● La CES est recouvrée par le Fonds de solidarité, lequel est chargé de la reverser à Pôle emploi, pour sa section « Solidarité ». Cette section retrace, en dépenses, les allocations et aides versées pour le compte de l’État, ainsi que les cotisations sociales afférentes à ces allocations, et, en recettes, la CES ainsi qu’une contribution de l’État permettant d’assurer l’équilibre.

En revanche, le fonds n’assure pas l’instruction des demandes ni le versement des allocations de solidarité présentées supra, puisque ces missions sont déléguées à Pôle emploi.

Le fonctionnement du Fonds de solidarité a fait l’objet de critiques nourries de la part de la Cour des comptes, dans son Rapport public annuel de 2016 précité. La Cour a pointé son manque d’autonomie et son absence de marges de manœuvre en matière budgétaire, ainsi que des carences dans sa mission de collecte : le Fonds n’est pas en mesure de recenser les employeurs en charge de la contribution, ni de faire appliquer de façon uniforme par ces différents employeurs des règles de définition de l’assiette de la contribution, tandis que ses moyens de contrôle sont jugés inadaptés. La Cour conclut que l’intervention de cet établissement public spécialisé apparaît en définitive peu justifiée, compte tenu de sa faible valeur ajoutée et de son absence de poids institutionnel, alors même que d’autres circuits de recouvrement fonctionnent de façon plus efficace.

● L’article 143 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([202]) est venu tirer les conclusions des constats de la Cour des comptes, en supprimant le Fonds de solidarité et en transférant le recouvrement de la CES à la branche recouvrement de la sécurité sociale, c’est-à-dire aux Unions de recouvrement des cotisations de la sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), à compter du 1er janvier 2018.

II. Le contexte de la réforme proposée

La présente mesure s’inscrit dans la réforme prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, en faveur du pouvoir d’achat pour les actifs.

Si le présent commentaire se limite à présenter à grands traits ses principales dispositions, les modalités et les effets de la réforme font l’objet d’une présentation détaillée dans le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fait au nom de la commission des affaires sociales.

A. La bascule d’une partie des cotisations sociales salariales vers la CSG

● Aux termes de son évaluation préalable, l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 vise à « accorder un gain de pouvoir d’achat sans précédent à tous les actifs ». Pour ce faire, il prévoit :

– la suppression du paiement de la cotisation salariale maladie de 0,75 point, au 1er janvier 2018 ;

– la suppression du paiement de la cotisation salariale chômage de 2,4 points, qui interviendra en deux temps, avec une baisse de 1,45 point au 1er janvier 2018, et la suppression du 0,95 point restant au 1er octobre 2018.

Ainsi, les cotisations salariales seront réduites de 2,2 points à compter du 1er janvier 2018, et de 3,15 points à compter du 1er octobre 2018.

En contrepartie, pour assurer le financement de la mesure, le taux de la CSG augmentera de 1,7 point pour toutes les catégories de revenus, soit les revenus d’activité et de remplacement, les revenus du patrimoine, les produits de placement et les produits des jeux.

Il convient de préciser que la hausse de 1,7 point de CSG ne s’appliquera, s’agissant des revenus de remplacement, qu’aux seuls revenus soumis au taux de 6,6 %, soit les pensions de retraite et d’invalidité ([203]) perçues par des personnes dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l’année N – 2 est supérieur aux seuils déterminés par le 2° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, à savoir, pour l’année 2017, 14 375 euros pour une personne seule et 22 051 euros pour un couple.

● Cette « bascule » se traduira par un gain de pouvoir d’achat final de 0,5 point entre le 1er janvier et le 30 septembre 2018, puis de 1,45 point à compter du 1er octobre 2018, pour les salariés du secteur privé.

Il s’agit d’une présentation quelque peu simplifié. En effet, l’assiette des cotisations maladie et chômage est légèrement plus large que celle de la CSG (l’assiette de la CSG faisant l’objet d’un abattement de 1,75 % au titre des frais professionnels, jusqu’à un montant de rémunération égal à 4 PASS, à la différence des cotisations sociales), ce qui majore le gain de pouvoir d’achat à 0,53 point et 1,48 point ([204]), tandis que certains éléments de rémunération, tels que l’intéressement et la participation, sont exonérés de cotisations sociales mais assujettis à la CSG, ce qui minore le gain retiré de la réforme pour les personnes percevant ce type de revenus.

Au total, de l’ordre de 3 milliards d’euros de pouvoir d’achat seraient redistribués aux salariés du secteur privé en 2018, puis environ 7,5 milliards d’euros en 2019, si l’on retranche de l’allégement de cotisations sociales (14,1 milliards d’euros en 2018 et 18,5 milliards d’euros en 2019) le montant supplémentaire de CSG acquitté (estimé à 11 milliards d’euros en 2018).

En revanche, la hausse de 1,7 point de CSG ne sera pas compensée par des baisses de cotisations pour certains titulaires de revenus, à savoir les titulaires de revenus de remplacement (qui bénéficieront toutefois de la réforme de la taxe d’habitation, permettant de compenser, pour partie ou en totalité, la hausse de la CSG pour une majorité de retraités) ainsi que les titulaires de revenus du capital

– lesquels bénéficient de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique.

Par ailleurs, le mécanisme proposé, à savoir la suppression du paiement des cotisations salariales maladie et chômage, parallèlement à la hausse de CSG, impose de prévoir des mesures particulières pour deux catégories d’actifs, dont le régime de cotisations sociales présente des spécificités : les travailleurs indépendants et les salariés d’employeurs publics et parapublics.

B. La nécessité de prévoir des mesures d’adaptation pour les travailleurs indépendants et les fonctionnaires

● Les travailleurs indépendants n’acquittent pas de cotisations salariales ni de cotisations chômage, ce qui ne leur permet pas de bénéficier des mesures prévues pour les salariés du secteur privé.

Pour compenser la hausse de 1,7 point de la CSG pour cette catégorie d’actifs, l’article 7 précité prévoit de renforcer les exonérations dégressives des cotisations famille et maladie dont ils bénéficient déjà :

– en permettant une réduction de 2,15 points supplémentaires de la cotisation famille (correspondant au 1,7 point de hausse de CSG, du fait des différences d’assiette) ;

– en permettant une réduction de 1,5 point supplémentaire de la cotisation maladie, pour les indépendants dont le revenu annuel est inférieur à 43 000 euros.

La réforme proposée devrait assurer un gain de pouvoir d’achat pour les travailleurs indépendants dont le revenu est inférieur au plafond de 43 000 euros

– soit 75 % des travailleurs indépendants –, le gain étant maximal pour un revenu d’activité de l’ordre de deux SMIC et devenant dégressif ensuite. En revanche, au-delà de ce seuil de revenu, la réforme serait neutre en termes de pouvoir d’achat, la hausse de CSG étant simplement compensée par la baisse de cotisations famille.

Au total, environ 180 millions d’euros de pouvoir d’achat supplémentaire devraient être distribués aux travailleurs indépendants.

● S’agissant des fonctionnaires et des salariés des employeurs publics et parapublics, comme vu supra, ils ne sont en principe pas assujettis à la cotisation chômage au taux de 2,4 %, comme les salariés du secteur privé – sauf si leur employeur a la faculté d’opter pour le régime Unédic et l’a effectivement exercée.

Par ailleurs, s’agissant de la fonction publique, les agents sous statut (fonctionnaires, magistrats, militaires, ouvriers de l’État) ne sont pas assujettis à la cotisation salariale maladie, à quelques exceptions près ([205]). Tel n’est pas le cas des agents contractuels, qui sont affiliés au régime général et donc soumis à la cotisation maladie ([206]) ; ils représentent environ 18 % des fonctionnaires.

De ce fait, les salariés des employeurs publics et parapublics se trouveront soumis à la hausse de 1,7 point de CSG, mais ne pourront pas bénéficier des mesures prévues d’allégement de cotisations salariales, à l’exception de ceux dont l’employeur a opté pour le régime d’assurance chômage de l’Unédic, et de ceux assujettis à la cotisation maladie de 0,75 %.

III. Le droit proposé

● Le présent article vise à supprimer la CES à laquelle sont assujettis les fonctionnaires et salariés du secteur public et parapublic, de façon cohérente avec la suppression du paiement des cotisations d’assurance chômage acquittées par les salariés du secteur privé.

L’évaluation préalable relève également que le transfert de la collecte de la CES aux URSSAF aurait pu poser des difficultés de recouvrement, compte tenu des règles particulières applicables à la CES en termes d’assiette et de critères d’exonération ; elle conclut ainsi que le risque entourant la bascule du recouvrement de la CES aux URSSAF au 1er janvier 2018 invite également à supprimer la CES dans le cadre de la compensation de la hausse de CSG – même si l’on peut se demander si les spécificités de la CES étaient d’une complexité telle qu’elles auraient empêché sa collecte.

● Pour ce faire, la section 2 du chapitre III du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail, comprenant les articles L. 5423-26 à L. 5423-32 définissant les redevables, l’assiette et le taux de la CES, est abrogée (3° du I).

Il en va de même pour la loi du 4 novembre 1982 précitée qui a institué la CES (III).

Par coordination, la référence à la CES, mentionnée au 4° de l’article L. 5312-7 du code du travail parmi les recettes de la section « Solidarité » de Pôle emploi, est supprimée (2° du I) : ne figure plus, au titre des recettes de cette section, que la contribution de l’État permettant d’en assurer l’équilibre, au regard des dépenses versées au titre des allocations et aides.

Le II du présent article supprime également par coordination le 2° ter de l’article 83 du CGI, qui prévoit la déductibilité de la CES du revenu imposable des personnes assujetties – de la même façon que sont déductibles du revenu imposable les cotisations de sécurité sociale (1° de l’article 83) et les cotisations chômage (2° bis de l’article 83).

Enfin, le 1° du I procède à la clarification des compétences de Pôle emploi, en complétant l’article L. 5312-1 qui énumère les différentes allocations de solidarité dont il assure le service. Pour ce faire, le 1° du I reprend des dispositions de l’article L. 5423-30-1 du code du travail, qui liste les allocations financées par la contribution exceptionnelle de solidarité ([207]).

Outre l’allocation de solidarité spécifique et les allocations versées aux personnes relevant du statut des intermittents du spectacle, qui figurent d’ores et déjà dans l’article L. 5312-1, sont insérés les sommes restant dues au titre de l’allocation équivalent retraite, les sommes restant dues au titre de la prime forfaitaire pour reprise d’activité (ces deux prestations étant toutes deux en extinction), ainsi que l’aide prévue au II de l’article 136 de la loi de finances pour 1997 ([208]).

La suppression de la CES s’applique aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2018 (IV), soit la date à compter de laquelle s’applique la hausse de 1,7 point de CSG.

● Parallèlement, la suppression de la CES se traduit par la hausse des crédits budgétaires inscrits au sein de la mission Travail et emploi du présent projet de loi de finances, à hauteur du produit attendu de la CES.

Les dépenses au titre du régime de solidarité d’indemnisation du chômage seront entièrement financées par les crédits budgétaires du programme 102 Accès et retour à l’emploi, à hauteur de 2,462 milliards d’euros, alors que la subvention d’équilibre prévue pour l’État dans le projet de loi de finances pour 2017 s’élevait à 1,333 milliard d’euros.

Il convient néanmoins de souligner que le montant prévisionnel des dépenses au titre du régime de solidarité est en diminution, avec 2,462 milliards d’euros inscrits en projet de loi de finances pour 2018, contre 2,806 milliards d’euros figurant en projet de loi de finances pour 2017, ce qui résulte d’une diminution, à la fois constatée et prévisionnelle, du nombre d’allocataires de l’ASS.

IV. L’impact de la mesure

A. la suppression de la CES : une compensation partielle de la hausse de CSG pour au moins 4,4 millions de fonctionnaires

La suppression de la CES constitue la première étape de la compensation de la hausse de la CSG pour les salariés qui ne bénéficient pas des allégements de cotisations salariales prévus par l’article 7 précité du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

● Comme vu supra, cette mesure concerne tous les salariés des employeurs du secteur public et parapublic qui ne relèvent pas de la cotisation d’assurance chômage de l’Unédic. Elle ne bénéficie toutefois qu’aux salariés qui s’acquittent effectivement de la CES, dont le revenu mensuel net est supérieur à 1 467 euros.

Sur la base des informations disponibles, on peut évaluer à au moins 4,4 millions le nombre de bénéficiaires de la présente mesure, soit les effectifs de la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière (environ 5,5 millions) dont sont retranchés les 1,1 million de personnes exonérées de CES du fait de leur niveau de revenu.

Le nombre des autres bénéficiaires de la présente mesure, qu’ils soient employés par des entreprises publiques, ou encore par La Poste ou les chambres de commerce et d’industrie, n’est pas connu.

Il n’est donc pas possible de déterminer le gain moyen résultant de la mesure proposée, puisque l’on ignore le nombre total de bénéficiaires.

● La suppression de la CES ne compense que de façon partielle la hausse de 1,7 point de la CSG pour les personnes se trouvant dans son champ :

– du fait de son taux de 1 % ;

– du fait de son assiette, qui est plus étroite que celle de la CSG.

En effet, l’assiette de la CES est la rémunération nette totale des salariés, dont sont notamment déduites les cotisations de retraite (soit, généralement, pour les fonctionnaires, une cotisation principale au taux de 10,29 % portant sur le traitement indiciaire et la nouvelle bonification indiciaire, et une cotisation de retraite complémentaire, dont l’assiette et le taux varient selon les cas) et la cotisation maladie, le cas échéant ; or l’assiette de la CSG est celle des cotisations sociales, soit la rémunération brute, minorée d’une déduction forfaitaire de 1,75 % au titre des frais professionnels.

– du fait qu’une partie des salariés relevant de la CES, et non de la cotisation d’assurance chômage de 2,4 %, n’acquittent pas la contribution en pratique, du fait du niveau modeste de leurs revenus.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution mensuelle des prélèvements pesant sur les rémunérations des personnels relevant de la CES et non assujettis à la cotisation maladie, compte tenu de la hausse de la CSG :

Évolution mensuelle des prélèvements résultant de la hausse de CSG

et de la suppression de la CES, en fonction du niveau de revenu net mensuel,

avant les autres mesures de compensation

Source : commission des finances.

● Pour apprécier le niveau de compensation de la hausse de 1,7 point de CSG, il convient également de déterminer si les personnes concernées par la suppression de la CES sont ou non assujetties à la cotisation maladie. Dans les faits, quatre grandes catégories de cas peuvent se présenter, qui sont représentés de façon schématique dans le tableau ci-après :

Note de lecture : par souci de simplicité, il est considéré qu’un point de CES = un point de CSG= un point de cotisation maladie ; ce qui n’est pas exact, puisque l’assiette de la CSG est nettement plus large que celle de la CES, mais moins large que celle de la cotisation maladie (du fait de la déduction forfaitaire de 1,75 % sur l’assiette de la CSG au titre des frais professionnels).

Dans les faits, si les agents publics contractuels, soumis à la cotisation maladie et acquittant effectivement la CES, ne verraient pas leur rémunération évoluer du fait de la hausse de 1,7 point de CSG, les fonctionnaires titulaires dont la rémunération est inférieure à 1 467 euros subiraient, en l’absence d’autres mesures de compensation, une diminution de revenu égale à la hausse de la CSG, soit 1,67 % de leur salaire brut ([209]).

B. Les autres mesures de compensation prévues pour les fonctionnaires, destinées à neutraliser les effets de la hausse de CSG

Le Gouvernement a annoncé que la hausse de 1,7 point de CSG serait neutralisée pour les agents publics, ce qui signifie que la réforme proposée ne devrait pas occasionner de diminution de leur revenu, mais qu’elle ne leur offrirait pas de gain de pouvoir d’achat, à la différence des salariés du secteur privé et des travailleurs indépendants dont le revenu est inférieur à 43 000 euros annuels.

Selon les données figurant dans l’évaluation préalable de l’article 38 du présent projet de loi de finances, portant sur la déductibilité du 1,7 point de CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu, les recettes supplémentaires issues de la hausse de CSG se répartissent comme suit :

VENTILATION DES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES

ISSUES DE LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG EN 2018

(en milliards d’euros)

Source : évaluation préalable de l’article 38 du présent projet de loi de finances.

La hausse de 1,7 point de CSG se traduit par un prélèvement supplémentaire de 3 milliards d’euros pour les personnels des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière (soit un montant moyen de l’ordre de 545 euros).

De façon schématique, alors que la suppression de la CES représente un coût de 1,4 milliard d’euros, la neutralisation de l’effet de la hausse de 1,7 point de CSG suppose de prévoir une enveloppe de l’ordre de 1,6 milliard d’euros pour les fonctionnaires.

1. Le versement de primes pour les agents publics civils et militaires, représentant un montant évalué à 1,6 milliard d’euros

La compensation de la hausse de la CSG pour les fonctionnaires d’État, territoriaux et hospitaliers devrait prendre la forme de primes.

● Selon les informations transmises par le Gouvernement, serait ainsi versée « une indemnité compensatoire qui couvrira le différentiel constaté pour chaque agent, de manière à assurer une compensation intégrale. »

Afin de « permettre une mise en place rapide de l’indemnité, compte tenu de la multiplicité des cas particuliers, une règle de calcul uniforme pour tous les agents, quel que soit leur statut, sera retenue. Elle consiste à calculer le manque à gagner résultant de la hausse de CSG, déduction faite, le cas échéant, de la CES et de la cotisation maladie effectivement dues sur cette même rémunération (montant qui sera nul pour les agents exonérés ou non soumis à ces cotisations), en intégrant le " retour CSG-CRDS " ».

L’indemnité versée serait ainsi égale à 1,67 % de la rémunération globale brute de l’agent perçue en 2017 (soit le montant égal à la hausse de 1,7 point de CSG, compte tenu de la déduction forfaitaire de 1,75 % pour frais professionnels), dont seraient déduites, le cas échéant, la CES versée en 2017 et la cotisation maladie versée en 2017. Le montant obtenu serait alors multiplié par un coefficient de 1,1053, afin de neutraliser les effets de l’assujettissement de cette prime à la CSG au taux de 9,2 % et à la CRDS de 0,5 % (le coefficient serait ainsi égal à).

Exemple simplifié 1 : un fonctionnaire prend ses fonctions au 1er janvier 2017 ; sa rémunération brute est de 1 585 euros, et sa rémunération nette de 1 301,8 euros, en 2017.

Rémunération nette = (1 585 – 7,5 % de CSG – 0,5 % de CRDS – 10 % de cotisations retraite) = 1 301,80 euros

En janvier 2018, sa rémunération nette sera calculée de la façon suivante :

Rémunération nette = (1 585 – 9,2 % de CSG – 0,5 % de CRDS – 10 % de cotisations retraite) + prime compensatrice [(1 585 × 0,0167 × 1,1053) – 9,2 % de CSG – 0,5 % de CRDS]

Rémunération nette = 1 275,3 + (29,25 – 2,79) = 1 301,80 euros

● Cette indemnité, dont le montant serait figé dans le temps, serait toutefois « réactualisée début 2019 sur la base de la rémunération perçue en 2018, afin d’intégrer les évolutions statutaires les plus récentes ». Le Gouvernement indique qu’il n’était en effet pas possible, pour une mise en œuvre en janvier 2018, de prendre en compte la dernière situation de l’agent sans un retraitement qui aurait reporté le versement de l’indemnité.

De ce fait, un agent dont la rémunération augmentera au cours de l’année 2017, entre 2017 et 2018, ou au-delà, sous l’effet d’un avancement d’échelon ou de grade, par exemple, percevra une prime calculée sur la base de sa rémunération antérieure – de 2017 en 2018, et de 2018 en 2019 et les années suivantes –, qui sera moins élevée ; la compensation de la hausse de la CSG ne sera pas intégrale dans ce cas.

Le Gouvernement indique que « l’indemnité tiendra compte des situations de vie particulières (congés maladie, temps partiel) ».

● Enfin, est précisé qu’« afin de ne pas dégrader l’attractivité de la fonction publique, il a été décidé d’étendre le bénéfice d’une prime calculée de manière plus forfaitaire aux nouveaux entrants. », c’est-à-dire aux agents publics entrant en fonction après le 1er janvier 2018 – ainsi que ceux réintégrés (soit les agents éloignés du service et ne percevant pas de rémunération en leur qualité d’agent public au 31 décembre 2017).

Pour ces agents, la compensation serait « calculée de manière forfaitaire, par application d’un pourcentage de 0,76 % à la rémunération brute assujettie à la CSG correspondant au premier mois de leur prise en charge. Ce pourcentage de 0,76 % correspond au différentiel entre la hausse de CSG et le taux de la CES de 1 % (que ces agents n’auront jamais à acquitter) » – ce taux prenant en compte l’assiette de la CSG (compte tenu de la déduction forfaitaire de 1,75 %) et du « retour CSG-CRDS ».

Pour les agents « nouveaux entrants » qui auraient été exonérés de CES (si elle avait été maintenue), compte tenu de leur niveau de traitement, la compensation prévue conduira à ce que leur rémunération nette soit moins élevée que celle des agents occupant les mêmes emplois et entrés en fonction avant le 1er janvier 2018, ce qui pourrait susciter des incompréhensions.

Exemple simplifié 2 : un salarié au même salaire brut que celui de l’exemple précédent prend ses fonctions au 1er février 2018. Sa rémunération brute est de 1 585 euros, et sa rémunération nette sera la suivante :

Rémunération nette = (1 585 – 9,2 % de CSG – 0,5 % de CRDS – 10 % de cotisations retraite) + prime compensatrice [(1 585 × 0,0076 × 1,1053) – 9,2 % de CSG – 0,5 % de CRDS]

Rémunération nette =1 275,3 + (13,31 – 1,27) = 1 287,3 euros

Sa rémunération sera donc inférieure à celle du fonctionnaire entré en fonctions un an avant lui, et dont la rémunération nette s’élèvera à 1 301,8 euros en février 2018.

Ce mode de calcul spécifique de la prime est justifiée, selon le Gouvernement, par le fait qu’il n’est pas possible d’adopter le même mode de calcul pour les « nouveaux arrivants » que pour les fonctionnaires déjà en poste, puisque la compensation de ces derniers est calculée sur les rémunérations 2017 et 2018, mode de calcul qui ne peut être appliqué aux arrivants ultérieurs, car cela conduirait à leur verser une prime nulle. Par ailleurs, le Gouvernement souligne qu’il serait impossible de reconstituer si le nouvel agent aurait payé la CES ou non, dès lors que cette contribution n’existe plus, et que son mode de calcul était très complexe ; il n’est donc pas apparu « opportun ni faisable en pratique de faire perdurer ces difficultés en maintenant une « simulation » de la CES qui aurait été due, d’autant que l’indice seuil pouvait évoluer dans le temps ».

Seraient exclus du bénéfice de cette prime les agents actuellement redevables de la cotisation salariale du régime général d’assurance maladie, qui bénéficieront de la suppression de la cotisation maladie de 0,75 %.

● Pour 2018, le coût de cette indemnité est estimé à 1,6 milliard d’euros pour les trois versants de la fonction publique, dont 700 millions d’euros au titre de la fonction publique de l’État et de l’ordre de 900 millions d’euros au titre de la fonction publique territoriale et hospitalière.

● Se pose la question des salariés d’employeurs du secteur public et parapublic, qui ne sont pas fonctionnaires d’État, hospitaliers ou territoriaux, mais qui se trouvent dans le champ de la CES – par exemple des salariés de La Poste ou de chambres de commerce et d’industrie.

Pour les salariés dont le niveau de revenus est inférieur au seuil d’assujettissement à la CES (soit 1 467 euros), la hausse de 1,7 point de CSG ne sera pas compensée par la suppression de la CES, mais seulement par la suppression de la cotisation maladie. Ils ne bénéficieront pas du dispositif d’indemnités compensatrices présenté supra, et, en l’absence de toute autre mesure, la réforme se traduirait pour eux par une diminution de leur revenu net d’environ 1 %. Les salariés redevables de la CES, quant à eux, ne bénéficieraient pas d’un gain de pouvoir d’achat, mais d’une neutralisation de la hausse de CSG, comme les fonctionnaires.

Les éléments de réponse du Gouvernement sur le nombre de salariés concernés et les mesures envisagées se singularisent par un degré de précision relatif : « conformément aux engagements du Gouvernement, les salariés du secteur public seront également compensés de la hausse de la CSG, par des baisses de cotisations ou à défaut par des mesures salariales. Les situations étant assez diverses, les modalités précises de compensation, et de financement le cas échéant, sont en cours de définition pour chaque régime ».

2. Les modalités de financement de ces mesures de compensation, pour l’État, ainsi que pour les collectivités territoriales et les hôpitaux

● Selon les informations fournies par le Gouvernement, s’agissant de la fonction publique d’État, un amendement au présent projet de loi de finances devrait être déposé pour assurer le financement de ces indemnités compensatrices, en prenant en compte également les économies associées au report des revalorisations qui étaient prévues en 2018 dans le cadre du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR).

● S’agissant de la fonction publique territoriale et hospitalière, la charge résultant du versement de l’indemnité pour les employeurs sera compensée. Est indiqué que « cette compensation doit s’effectuer de manière globale et non à hauteur du montant indemnitaire réel payé par chaque employeur ». En effet, elle doit « prendre la forme d’une réduction du taux de la cotisation patronale du régime spécial d’assurance maladie des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ».

Par un communiqué de presse du ministre de l’action et des comptes publics publié le 10 novembre, le Gouvernement précise que pour les collectivités locales, le montant total de l’indemnité à verser aux agents à compter de janvier 2018 est estimé à 530 millions d’euros par an, tandis qu’il est estimé à 320 millions d’euros par an pour les employeurs hospitaliers, soit un total de 850 millions d’euros par an.

Il indique qu’« alors qu’il n’y était pas juridiquement contraint, comme dans le cas d’un transfert de compétences aux collectivités locales, le Gouvernement a décidé la compensation intégrale de cette indemnité », qui « prendra la forme d’une baisse de 1,62 point du taux de cotisation employeur maladie sur les fonctionnaires de la fonction publique territoriale et hospitalière, qui passera ainsi de 11,5 % à 9,88 % ».

Le décret prévoyant la baisse de ce taux de cotisation a été transmis le 10 novembre au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), pour un examen lors sa prochaine séance le 30 novembre prochain, en même temps que l’indemnité compensatrice. Le communiqué précise enfin que « les différents textes législatifs et règlementaires seront publiés de manière à permettre une mise en œuvre de la mesure en janvier 2018, dès l’entrée en vigueur de la hausse de CSG ».

● Le tableau ci-après récapitule les différentes mesures d’allégement de cotisations et de versement de primes prévues dans le cadre de la bascule des cotisations salariales vers la CSG :

EFFETS DES MESURES D’ALLÉGEMENTS DE COTISATIONS et de versement de primes

SELON LES CATÉGORIES D’ACTIFS

(en milliards d’euros)

Note de lecture : le montant des recettes supplémentaires de CSG en 2018 est estimé à 22,5 milliards d’euros dans l’évaluation préalable de l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, soit 400 millions d’euros de moins que dans l’évaluation préalable de l’article 38 du projet de loi de finances.

Le montant des recettes supplémentaires de CSG en 2019, et leur ventilation par catégories de revenus, ne sont pas connus, en l’absence de réponses du Gouvernement aux questions du Rapporteur général ; il en va de même pour l’évolution du coût des mesures de compensation pour les travailleurs indépendants et les fonctionnaires en 2019, ainsi que pour le montant du gain pour les travailleurs indépendants ; par défaut, sont repris les mêmes montants qu’en 2018.

Le gain de pouvoir d’achat pour les salariés du secteur privé est établi en déduisant du montant des baisses de cotisations celui des recettes supplémentaires de CSG, estimé à 11 milliards d’euros pour 2018 dans l’évaluation préalable de l’article 38 du présent projet de loi. Ce même montant de 11 milliards d’euros est repris pour le calcul du gain en 2019, en l’absence d’éléments plus précis.

Source : commission des finances, sur la base des données figurant dans l’évaluation préalable de l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

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La commission est saisie de l’amendement II-CF464 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement tend à maintenir la contribution exceptionnelle de solidarité payée par les fonctionnaires, que le Gouvernement souhaite supprimer dans le cadre de la compensation de l’augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG). Si les fonctionnaires doivent bénéficier d’une compensation, il ne nous paraît pas judicieux que celle-ci se traduise par la suppression de cette contribution, qui marque la solidarité des fonctionnaires, non exposés au risque du chômage, avec les salariés du privé. Ce serait envoyer un mauvais message. Je laisse au Gouvernement le soin de trouver une autre compensation, qui pourrait consister en une augmentation des primes, pourvu que cette augmentation soit compensée aux collectivités locales.

M. le Rapporteur général. Je ne vois pas beaucoup d’alternatives à ce dispositif de compensation en faveur des fonctionnaires. Du reste, votre amendement n’en propose pas. Avis défavorable, donc.

M. Jean-Louis Bourlanges. Monsieur le président, il serait tout de même intéressant que vous nous indiquiez une piste alternative. Votre réquisitoire est formidable, mais votre plaidoyer insuffisant.

M. le président Éric Woerth. J’ai indiqué une piste, mais je considère qu’il appartient au Gouvernement de choisir une alternative ; je n’étais pas favorable, au demeurant, à l’augmentation de la CSG. En réalité, la suppression de cette contribution de 1 % ne suffit pas, si bien que le Gouvernement a annoncé qu’il la compléterait par un versement supplémentaire sous la forme d’une prime. Je propose donc que celle-ci soit augmentée de manière à compenser entièrement la hausse de la CSG. J’ai précisé, du reste, que, s’agissant des fonctionnaires territoriaux, l’État devrait évidemment, comme s’y est engagé le ministre, compenser le surcoût que représenterait cette mesure pour les collectivités territoriales.

Mme Cendra Motin. Cela coûterait très cher !

M. le président Éric Woerth. Oui, mais la suppression de la cotisation de solidarité coûte cher également. Or, celle-ci a un sens, puisqu’elle associe le secteur public, qui ne prend pas de risque, au risque pris par le secteur privé.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF617 de Mme Valérie Rabault.

M. Jean-Louis Bricout. Une fois n’est pas coutume non plus, il me semble qu’il y a un problème d’insincérité. Force est en effet de constater que l’on ne retrouve pas dans le budget l’engagement qu’avait pris le Gouvernement de compenser la hausse de 1,7 point de la CSG pour les agents publics. Cette mesure, qui coûtera 3 milliards d’euros à ces derniers, doit être compensée en partie par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité et en partie, puisque celle-ci ne rapporte que 1,4 milliard, par une prime. Or, à la lecture de la mission Crédits non répartis, on s’aperçoit que l’État n’a provisionné que 290,5 millions d’euros pour 2018. Le compte n’y est donc pas. C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er septembre prochain, un rapport faisant le point sur les mesures de compensation pour les agents publics.

M. le Rapporteur général. Votre demande de rapport me semble justifiée. Mais puisque, dans un autre amendement, M. Pellois demande un rapport identique pour des agents du secteur parapublic, notamment ceux des chambres d’agriculture, je vous propose de vous rallier tous deux à mon amendement II-CF710, par lequel je propose que le rapport porte sur les agents du secteur public et parapublic, qui sont dans la même situation.

M. Jean-Louis Bricout. J’accepte de retirer mon amendement, dès lors que nous pourrons obtenir un rapport plus complet.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement II-CF710 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit précisément, comme je viens de l’indiquer, de demander au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 30 juin 2018, un rapport évaluant les mesures prises pour compenser la hausse de la CSG pour les agents des secteurs public et parapublic.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1512).

Puis elle adopte l’article 47 modifié.

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Après l’article 47

La commission examine l’amendement II-CF197 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a pour objet de clarifier le régime fiscal applicable aux installations d’énergies marines renouvelables, en cohérence avec la volonté du législateur, exprimée dans la loi du 20 juin 2016 pour l’économie bleue, de rattacher le régime de ces installations à la branche des assurances maritimes, en étendant l’exonération de taxe sur les conventions d’assurance dont bénéficient les véhicules maritimes aux installations d’énergies marines renouvelables. Il s’agit donc de réparer ce qui est probablement une omission.

M. le Rapporteur général. Le problème soulevé est virtuel, car les premiers parcs devraient être fonctionnels entre 2019 et 2021. En outre, la filière bénéficie de nombreux dispositifs de soutien public : tarifs d’achat garantis ou soutien financier par les programmes d’investissements d’avenir (PIA). Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Une éolienne de mer a été inaugurée récemment, nous dit Mme El Haïry.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF365 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement tend à accorder l’exonération de taxe sur les véhicules de société (TVS) pendant une période de huit trimestres aux véhicules fonctionnant au superéthanol-E85, comme c’est le cas pour les véhicules fonctionnant au gaz naturel pour véhicules (GNV) ou au gaz de pétrole liquéfié (GPL). Je précise, avant que le Rapporteur général ne le souligne, que la commission des finances a déjà examiné des amendements analogues.

M. le Rapporteur général. Cet amendement a en effet été examiné, et rejeté, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF200 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement, en revanche, n’a jamais, je crois, été présenté. Il a la même inspiration que celui que j’ai défendu lors de la discussion de la première partie et qui concernait la non-déduction de la TVA pour les véhicules affectés à des écoles de conduite. En l’espèce, il s’agit d’exonérer de TVS ces véhicules utilisés exclusivement pour l’enseignement à la conduite car ils représentent, pour les centres de conduite, des biens professionnels, des investissements productifs essentiels. Ces centres se trouvent en concurrence avec ceux de pays voisins, notamment lorsqu’ils sont proches de la frontière, et il est important que nous les soutenions.

M. le Rapporteur général. On essaie de nous faire croire qu’une voiture de classe GT ou qu’une Formule 1 se conduit comme un monospace familial dès lors que, conduite sur un circuit, elle serait affectée à l’apprentissage de la conduite. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Je crois, monsieur le Rapporteur général, que vous avez une mauvaise compréhension du sujet. Il ne s’agit pas de Formule 1 ou d’anciennes Formule 1, mais de voitures utilisées dans le cadre de stages de conduite. Du point de vue fiscal, les circuits où elles sont utilisées sont traités de façon inégale selon leur localisation et la direction des impôts dont ils dépendent. Je peux me tromper, car je n’ai pas une connaissance particulière de ces circuits, mais je crois qu’il s’agit d’un véritable problème.

M. le Rapporteur général. Je précise que les véhicules en question ne sont pas « exclusivement affectés » à l’apprentissage de la conduite ; ils sont surtout affectés au pilotage sur circuit pour la recherche de sensations fortes. C’est parfaitement légitime, mais, de ce fait, ils ne relèvent pas exclusivement de l’enseignement. C’est pourquoi, madame Louwagie, si votre amendement était adopté, il n’aurait absolument pas pour effet d’exonérer les sociétés concernées.

M. le président Éric Woerth. Dans ce cas, je pense qu’il faudrait au moins demander au ministre de clarifier la doctrine de l’administration concernant le traitement de ces circuits. Je suis pour l’égalité de traitement.

Mme Véronique Louwagie. Il est vrai que les entreprises dont nous parlons n’enseignent pas forcément la conduite traditionnelle : il s’agit plutôt de perfectionnement ou d’enseignement de la conduite à caractère sportif ou de loisir. Ensuite, vous indiquez, monsieur le Rapporteur général, que le fait qu’il s’agisse d’une activité de loisir impliquerait la non-déduction de la TVA et l’application de la TVS. Or, beaucoup d’entreprises travaillent dans le domaine sportif ou le tourisme et peuvent bénéficier de la déduction de TVA au titre des investissements productifs nécessaires à la réalisation de leur activité.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF74 de M. Marc Le Fur.

Mme Véronique Louwagie. Il est défendu.

M. le Rapporteur général. Je doute que les auteurs de l’amendement aient vraiment envie de supprimer une taxe qui rapporte environ 125 millions d’euros par an au régime d’assurance vieillesse complémentaire obligatoire de la protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF25 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à supprimer la taxe sur les farines, mais je m’interroge : n’a-t-il pas déjà été adopté par notre commission ? Chacun s’accorde à constater que cette taxe a perdu tout lien avec les motivations ayant présidé à sa création, qu’elle est inéquitable car elle ne pèse pas sur les farines d’importation, et que sa collecte coûte démesurément cher par rapport à son produit.

M. le Rapporteur général. L’Assemblée nationale a rejeté un amendement similaire pourtant adopté par notre commission, saisie pour avis du PLFSS pour 2018. Je vais donc me ranger à la position prise en séance publique et donner un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF525 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. L’adoption de l’amendement II-CF710 du Rapporteur général a rendu le mien sans objet. Je le retire donc.

L’amendement est retiré.

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Article 48 Introduction d’un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels du secteur public

Le présent article a pour objet de rétablir un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des agents publics civils et militaires.

Selon les termes de l’évaluation préalable, le présent article vise à :

– améliorer la qualité et l’efficience du service public en réduisant les absences pour raison de santé de courte durée dans les administrations publiques ;

– et à faire converger les règles applicables aux secteurs public et privé en matière de prise en charge des congés de maladie.

I. L’État du droit

A. l’instauration d’un jour de carence pour les personnels du secteur public en 2012

L’article 105 de la loi de finances initiale pour 2012 a instauré un jour de carence pour les agents publics civils et militaires, ainsi que les agents non titulaires de droit public ([210]).

Le jour de carence signifie que les agents, en cas de congé maladie, ne perçoivent pas leur rémunération au titre du premier jour de ce congé.

Le délai de carence ne s’appliquait pas dans les cas suivants :

– congé de longue maladie ;

– congé de longue durée ;

– incapacité professionnelle résultant, notamment, de blessures ou de maladie contractées ou aggravées du fait des activités de service ([211]) ;

– accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.

Cette disposition a été présentée par amendement à l’initiative du Gouvernement, dès lors sans évaluation préalable de la mesure ([212]). Selon l’exposé sommaire dudit amendement, il s’agissait d’une « mesure d’équité entre secteur privé et secteur public ». Celle-ci s’inscrivait dans un contexte d’extension à un quatrième jour de carence s’agissant du régime applicable au secteur privé, qui représentait environ 200 millions d’euros d’économies pour l’assurance maladie. Cette dernière mesure avait été envisagée puis abandonnée lors des discussions relatives au projet de loi de financement de la sécurité sociale ([213]).

Par souci d’égalité de traitement et d’équité, un sous-amendement du Gouvernement a étendu le dispositif du jour de carence aux salariés bénéficiant d’un dispositif de maintien de salaire prévu par un statut et non des indemnités journalières d’un régime de sécurité sociale ([214]).

La disposition relative au jour de carence dans la fonction publique est entrée en vigueur le 1er janvier 2012 et a été mise en application par une circulaire du 24 février 2012 ([215]). Celle-ci a précisé que le délai de carence ne s’appliquait pas non plus :

– au congé de grave maladie ;

– au congé de longue durée pour maladie ;

– au congé de maternité, ni pendant les congés supplémentaires liés à un état pathologique résultant soit de la grossesse, soit des suites de couches, à l’instar du dispositif en vigueur dans le régime général de la sécurité sociale ;

– au congé de paternité ;

– et au congé d’adoption.

Le jour de carence a été mis en œuvre en 2012 et 2013, avant d’être abrogé à compter du 1er janvier 2014.

B. la suppression du jour de carence et le renforcement du contrôle des arrêts maladie dans la fonction publique en 2014

1. La suppression du jour de carence

L’article 126 de la loi de finances pour 2014 a abrogé le jour de carence dans la fonction publique ([216]).

Selon l’évaluation préalable de l’article précité, l’instauration d’un jour de carence appliqué aux fonctionnaires a permis d’économiser 164,3 millions d’euros en 2012 pour l’ensemble de la fonction publique ([217]).

Économies générées par le jour de carence