Textes / Projet de loi Projet de loi-cadre relatif au développement des transports

rapport sur le projet de loi cadre, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au développement des transports (n°2740).

Rapport · 02/07/2026 · 1 568 776 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

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Sommaire (417)

B. Une fragmentation croissante des systèmes billettiques

Les travaux de la mission d’information sur la billettique ont mis en évidence deux dynamiques convergentes qui aggravent cette hétérogénéité.

D’une part, l’ouverture progressive à la concurrence du transport ferroviaire conventionné de voyageurs va fragmenter l’inventaire de l’offre. Actuellement, l’ensemble des trains opérés par SNCF Voyageurs – TER, trains d’équilibre du territoire (TET) et TGV – sont accessibles à toute personne souhaitant vendre des billets par la connexion à un inventaire unique, le portail d’accès aux offres (PAO), service numérique de vente géré par SNCF Voyageurs. Or l’ouverture à la concurrence va conduire les régions, pour l’offre TER, et l’État, pour l’offre TET, à reprendre la main sur la gestion d’une partie de cet inventaire : alors qu’il n’existait qu’un seul inventaire ferroviaire conventionné, ce processus engendrera une multiplication des systèmes susceptible de nuire considérablement à la fluidité des parcours d’achat pour les usagers. D’autre part, le nombre élevé d’AOM locales conduit à une « archipellisation » de la billettique dans les transports urbains : faute d’un cadre harmonisé dans lequel s’inscrire, les AOM ont développé des systèmes billettiques reposant le plus souvent sur des formats de données très diversifiés et non interopérables.

Cette situation complexifie considérablement le développement de tout service numérique multimodal intégrant l’offre tarifaire de plusieurs autorités organisatrices – c’est-à-dire précisément l’objectif poursuivi par la LOM et renforcé par l’article 9 bis du présent projet de loi.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

La commission a inséré le présent article en adoptant l’amendement COM-38 des corapporteurs MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT) de la mission d’information sur la billettique, avec l’avis favorable du rapporteur. Il complète la section 3 du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports – relative aux services d’information et de billettique multimodales – par un article L. 1115- 12-1 prévoyant que les formats numériques que doivent respecter les données issues des interfaces des services numériques de vente de l’État en tant qu’AOM, des AOM locales, des AOM régionales, d’Île-de-France Mobilités et de l’AOM des territoires lyonnais sont définis par voie réglementaire, afin d’assurer leur interopérabilité.

Aucun amendement n’a été déposé sur cet article en séance publique.

III. les travaux de la commission

La rapporteure soutient l’article 9 ter, volet technique et opérationnel du bloc « billettique » introduit par le Sénat, qui confère une base légale à la définition, par voie réglementaire, de formats numériques interopérables pour les données issues des interfaces des services numériques de vente des autorités organisatrices, afin de remédier à la fragmentation croissante des systèmes billettiques.

La commission a en outre adopté, contre l’avis de la rapporteure, l’amendement CD297 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP), qui prévoit que les formats numériques interopérables garantissent que les titres de transport dématérialisés émis par les autorités organisatrices de la mobilité ne peuvent faire l’objet d’une cession à titre onéreux, d’une revente ou d’une commercialisation par l’intermédiaire d’un service numérique tiers ou d’un portefeuille numérique, et réaffirme que les autorités organisatrices demeurent seules compétentes pour définir les conditions de transfert ou de cession des titres qu’elles émettent.

La rapporteure a émis un avis défavorable pour deux séries de motifs. D’une part, elle a relevé une erreur de nature : un standard de format de données, simple spécification technique régissant la structure et l’échange des données de billettique, ne peut, par construction, « garantir » l’absence d’une pratique commerciale, la mesure confondant une norme d’interopérabilité avec une règle de fond sur l’usage des titres. D’autre part, elle a souligné que l’objectif poursuivi est déjà atteint par le droit en vigueur : les autorités organisatrices fixent souverainement, dans leurs conditions générales de vente, les conditions d’utilisation, de transfert et de cession de leurs titres ; la revente par un service numérique tiers n’est possible, en application du 2° du I de l’article L. 1115-10 du code des transports, que sous réserve de l’accord de l’autorité organisatrice ; et la revente de titres de transport à un prix supérieur à leur prix d’acquisition est prohibée, la quasi-totalité des titres dématérialisés étant au surplus nominatifs et incessibles.

La commission a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel (CD694 de la rapporteure).

Article 9 quater Définition de standards numériques interopérables de données issues des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité

Adopté par la commission avec modifications

Introduit par le Sénat à l’initiative de MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT), corapporteurs de la mission d’information sur la billettique dans les transports, l’article 9 quater prévoit la définition, par décret pris après avis de Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport (GART), des critères d’âge ou autres que devront respecter les catégories tarifaires « enfants », « jeunes », « seniors », « étudiants », « apprentis » et « stagiaires », lorsque les autorités organisatrices de la mobilité choisissent d’en proposer. L’article vise ainsi à rendre les gammes tarifaires lisibles et combinables entre réseaux, sans porter atteinte à la liberté tarifaire des autorités organisatrices. La commission a adopté l’article modifié par deux amendements rédactionnels.

I. Le droit existant

La définition de la politique tarifaire des services de transport public relève de chaque autorité organisatrice pour les services qu’elle organise : autorités organisatrices de la mobilité locales (article L. 1231-1 du code des transports), régions en leur qualité d’AOM régionales (article L. 1231-3), l’État en sa qualité d’AOM des services ferroviaires de voyageurs d’intérêt national (article L. 2121-1), Île-de-France Mobilités (article L. 1241-1) et l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais (article L. 1243-6). Cette liberté tarifaire, expression de la libre administration des collectivités territoriales, ne connaît que des encadrements ponctuels, au premier rang desquels la tarification sociale obligatoire prévue à l’article L. 1113-1 du code des transports, qui garantit aux personnes dont les ressources sont inférieures au plafond de la complémentaire santé solidaire (10 421 euros par an pour une personne seule depuis avril 2026) une réduction d’au moins 50 % du prix des titres ou une aide équivalente. La réduction s’applique quel que soit le lieu de résidence de l’usager.

En revanche, aucune disposition n’harmonise les critères par lesquels les autorités organisatrices définissent leurs catégories tarifaires commerciales – réductions « enfants », « jeunes », « seniors » ou liées au statut d’étudiant, d’apprenti ou de stagiaire –, chacune fixant librement les bornes d’âge et les conditions d’éligibilité applicables sur son réseau. Les travaux de la mission d’information sur la billettique du Sénat ont mis en évidence que le caractère éclaté du paysage des AOM locales est responsable d’une forme d’« archipellisation » de la billettique des transports urbains et ferroviaires conventionnés, source de complexité pour le développement de services numériques multimodaux (SNM) intégrant l’offre de plusieurs autorités – que la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a pourtant entendu encourager, dans l’intérêt de l’usager et afin de fluidifier l’expérience des voyageurs.

La diversité, voire l’hétérogénéité, des catégories tarifaires définies par les AOM alimente cette complexité, en particulier s’agissant des catégories d’âge : d’une autorité à l’autre, un usager n’est pas considéré comme « jeune » ou « âgé » au même âge. Comme l’a résumé M. Olivier Jacquin en séance publique au Sénat, « actuellement, on n’est pas jeune ou retraité au même âge selon que l’on voyage en région Provence-Alpes-Côte d’Azur ou dans les Hauts-de-France, ce qui est assez difficile à comprendre pour nos concitoyens ». Ce défaut d’harmonisation rend difficile le développement de tarifications combinées dans le cadre des services numériques multimodaux : un titre associant plusieurs réseaux ne peut aisément appliquer une réduction « jeune » lorsque la définition de cette catégorie varie d’un segment du trajet à l’autre. Ainsi, pour la borne « jeune », l’âge plafond s’étage de 25 ans (Pass ZOU ! Études, région Sud) à 26 ans (Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France, Grand Est, Occitanie liO), 27 ans (carte Avantage Jeune) et même 28 ans (Pass Jeune Grenzenlos du Grand Est).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

La commission a inséré le présent article en adoptant l’amendement COM-126 des corapporteurs MM. Jacques Fernique (GEST), Franck Dhersin (UC), Olivier Jacquin (SER) et Pierre Jean Rochette (LIRT) de la mission d’information sur la billettique, avec l’avis favorable du rapporteur. Il insère, après la section 1 du chapitre unique du titre III du livre II de la première partie du code des transports, une section 1 bis intitulée « Dispositions relatives à l’harmonisation de certaines catégories tarifaires », composée d’un article L. 1231-6 prévoyant qu’un décret, pris après avis de l’association Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport, définit le critère d’âge que doivent respecter les catégories tarifaires des enfants, des jeunes et des seniors, ainsi que les critères que doivent respecter les catégories tarifaires relatives aux étudiants, apprentis et stagiaires, appliquées, « le cas échéant », par les autorités organisatrices de la mobilité dans le cadre des services de transport qu’elles proposent.

La portée du dispositif est ainsi doublement circonscrite, dans le respect de la liberté tarifaire des autorités organisatrices : d’une part, l’harmonisation porte sur les critères de définition des catégories – qui est « jeune », « senior », « étudiant » , et non sur les niveaux de tarifs ou de réductions, qui demeurent librement fixés par chaque autorité ; d’autre part, les autorités organisatrices ne sont nullement tenues de proposer de telles catégories tarifaires – seules celles qui font le choix d’en instituer devront se conformer aux critères harmonisés. Cette construction, combinée à la consultation préalable des deux associations représentatives des autorités organisatrices, paraît de nature à prévenir toute difficulté au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Aucun amendement n’a été adopté sur cet article en séance publique.

III. les travaux de la commission

La rapporteure est favorable au maintien de l’article 9 quater, qui habilite le pouvoir réglementaire à harmoniser, après avis de l’association Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport, les critères de définition des catégories tarifaires « enfants », « jeunes », « seniors », « étudiants », « apprentis » et « stagiaires » que les autorités organisatrices choisissent, le cas échéant, de proposer. Elle a relevé que ce dispositif, en portant sur les seuls critères de définition de ces catégories – et non sur les niveaux de tarifs ou de réductions –, et en ne s’imposant qu’aux autorités qui font le choix d’instituer de telles catégories, concilie l’objectif de lisibilité et d’harmonisation des gammes tarifaires entre réseaux avec le respect de la liberté tarifaire des autorités organisatrices.

La commission a adopté deux amendements rédactionnels (CD695 et CD696 de la rapporteure).

Article 10 Prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire dans le document de référence du réseau

Adopté par la commission avec modifications

L’article 10, dans sa version initiale, permet au gestionnaire d’infrastructure de prévoir, dans le document de référence du réseau (DRR), des mesures incitant les entreprises ferroviaires à prendre en compte les enjeux d’aménagement du territoire.

En commission, le Sénat a élargi ce dispositif. Outre une clarification rédactionnelle et l’extension du dispositif au fret ferroviaire, il a créé une procédure organisant, en cas de difficulté économique persistante d’une desserte d’aménagement du territoire assurée en service librement organisé, l’information de la région ou de l’État, susceptible de conduire à un conventionnement. Il a porté de trois à cinq ans la durée du cycle tarifaire des redevances d’infrastructure. Enfin il a ouvert au gestionnaire d’infrastructure la faculté de retirer des capacités à un opérateur à l’origine de perturbations significatives des circulations.

En séance publique, le Sénat a rendu obligatoires les mesures incitatives du DRR, jusqu’alors facultatives. Il a aménagé le régime des redevances au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire assurées en service librement organisé, inscrit dans la loi la notion de desserte structurante assortie de garanties de maintien, permis la prise en compte de l’aménagement du territoire dans les accords-cadres sous avis conforme de l’Autorité de régulation des transports et prévu un régime transitoire échelonnant le passage au cycle tarifaire de cinq ans.

La commission est revenue à un cycle tarifaire de trois ans et a rendu obligatoire la modulation des redevances d’infrastructure au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire. Elle a supprimé les dispositions par lesquelles le Sénat avait confié au gestionnaire d’infrastructure un rôle d’organisateur des dessertes et repris l’inscription dans la loi de la notion de desserte structurante, la garantie de non-dégradation de ces dessertes étant transférée au DRR et étendue à l’ensemble des dessertes d’aménagement du territoire. Elle a rattaché la réservation de capacités à leur bénéfice aux orientations stratégiques de l’État, sous avis conforme de l’Autorité de régulation des transports. Elle a enfin supprimé la faculté, ouverte par le Sénat au gestionnaire, de retirer les capacités attribuées à un opérateur défaillant.

I. Le droit existant

A. La tarification de l’usage du réseau ferré national

La tarification de l’infrastructure ferroviaire obéit à un cadre fixé par le droit de l’Union européenne que la France a décliné en droit national en recourant à la faculté de majoration des redevances.

1. Le cadre européen repose sur le coût directement imputable et autorise des majorations dérogatoires

En droit de l’Union européenne, la tarification de l’infrastructure ferroviaire est régie par les articles 31 et 32 de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ([67]).

L’article 31 pose le principe selon lequel les redevances d’utilisation de l’infrastructure sont, en règle générale, égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, c’est-à-dire au coût marginal engendré par la circulation des trains.

Par dérogation, l’article 32 autorise le gestionnaire d’infrastructure à percevoir des majorations destinées à couvrir tout ou partie de ses coûts fixes, à la condition qu’elles soient assises sur des segments de marché identifiés selon leur capacité contributive et que le niveau de redevance n’exclue pas l’utilisation des infrastructures par des segments ne pouvant acquitter que le coût directement imputable. Ces majorations doivent être inversement proportionnelles à l’élasticité-prix de la demande : les segments les moins sensibles au prix contribuant le plus. Elles ne sauraient rendre l’activité non rentable pour une entreprise ferroviaire efficacement gérée.

Il en résulte un principe de tarification constitué de redevances qui visent à faire payer à l’utilisateur du réseau le coût direct qu’il fait supporter au gestionnaire d’infrastructure et de majorations qui peuvent être perçues uniquement « si le marché s’y prête » et qui visent à recouvrer les coûts fixes supportés par le gestionnaire. Ces majorations doivent être soutenables par les entreprises ferroviaires actives sur le segment de marché où elles sont appliquées.

Le cadre européen sur l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure

et la fixation des redevances ferroviaires

La directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 précitée répartit les compétences en matière de tarification entre l’État membre et le gestionnaire d’infrastructure. Il appartient à l’État membre d’établir le cadre de tarification et les règles de tarification, dans le respect de l’indépendance de gestion du gestionnaire (article 29 et article 4). En vertu de l’article 4, le gestionnaire « est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne » dans les limites de ce cadre, et l’article 7 bis lui garantit une indépendance organisationnelle et décisionnelle dans l’exercice des fonctions essentielles, lesquelles comprennent la tarification de l’infrastructure, c’est-à-dire la détermination et la perception des redevances. Au sein du cadre ainsi défini, c’est le gestionnaire d’infrastructure qui détermine et perçoit la redevance (article 29).

La Cour de justice de l’Union européenne a précisé la portée de cette répartition. Elle juge que, pour que l’indépendance de gestion soit garantie, le gestionnaire d’infrastructure doit bénéficier, dans le cadre défini par l’État membre, d’une marge de manœuvre dans la détermination du montant des redevances, afin de pouvoir en faire usage comme instrument de gestion. Ne serait ainsi pas conforme à cette exigence une réglementation nationale qui limiterait le rôle du gestionnaire au seul calcul des redevances par application d’une formule fixée à l’avance ([68]).

Il résulte de ce cadre que le législateur et l’État définissent les principes et les objectifs de la tarification, au nombre desquels la prise en compte de l’aménagement du territoire, sans pouvoir se substituer au gestionnaire d’infrastructure pour la fixation des redevances ni le priver de la marge de manœuvre qu’implique son indépendance de gestion.

2. La France a décliné ce cadre en recourant à la faculté de majoration

En droit interne, les principes de fixation des redevances ferroviaires sont posés à l’article L. 2111-25 du code des transports et précisés par le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d’infrastructure.

L’article L. 2111-25 dispose que le calcul des redevances d’infrastructure tient notamment compte du coût de l’infrastructure, de la situation du marché des transports, des caractéristiques de l’offre et de la demande, des impératifs d’utilisation optimale du réseau et de l’harmonisation des conditions de la concurrence intermodale.

Ce calcul intègre également la nécessité de tenir les engagements de desserte à grande vitesse pris par l’État auprès des collectivités territoriales qui ont participé au financement des lignes à grande vitesse et de permettre le maintien ou le développement de dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire, ainsi que, lorsque le marché s’y prête, la soutenabilité des redevances pour le segment considéré.

La France a également fait le choix de recourir au système dérogatoire ouvert par l’article 32 de la directive précitée, en majorant les péages au-delà de la seule compensation des coûts marginaux afin de tendre vers une couverture du coût complet du réseau par les redevances plutôt que par la subvention publique.

L’architecture tarifaire, réformée pour le cycle 2024-2026, repose sur deux étages décrits par l’inspection générale des finances et l’inspection générale de l’environnement et du développement durable ([69]) : chaque circulation acquitte au minimum le coût qui lui est directement imputable, la couverture des coûts fixes étant ensuite assurée, pour les services conventionnés, par une part forfaitaire (tarification dite binomiale) et, pour les services librement organisés (SLO), par une majoration kilométrique modulée selon la capacité contributive de chaque segment de marché (logique de Ramsey-Boiteux). Le transport de fret, dont la capacité contributive est limitée, n’acquitte pas de majoration.

Les ressources tarifaires de SNCF Réseau, prévues à l’article L. 2111-24 du code des transports, se répartissent ainsi entre plusieurs composantes :

– les redevances destinées à couvrir le coût directement imputable, au premier rang desquelles la redevance de circulation acquittée par l’entreprise ferroviaire, à laquelle s’ajoute une redevance au titre de l’alimentation électrique de traction ;

– la redevance d’accès, part forfaitaire acquittée par l’État, et en Île-de-France par Île-de-France Mobilités, pour les services conventionnés ;

– la redevance de marché, majoration destinée à couvrir les coûts fixes du gestionnaire pour les services en libre organisation ;

– des redevances particulières finançant, sur certains tronçons, des investissements spécifiques.

Ce cadre tarifaire s’inscrit dans une logique pluriannuelle. L’article L. 2111-25 du code des transports prévoit que les principes et montants des redevances sont fixés pour une période de trois ans, applicable à compter de l’horaire de service suivant l’entrée en vigueur du contrat conclu entre l’État et SNCF Réseau ou de son actualisation ([70]). En amont, les grands paramètres financiers et tarifaires sont arrêtés dans le contrat conclu entre l’État et SNCF Réseau sur le fondement de l’article L. 2111-10 du même code, qui détermine notamment les principes appliqués à la détermination de la tarification et l’évolution prévisionnelle des redevances. Ce contrat constitue ainsi le cadre financier de référence dans lequel s’inscrit toute évolution de la tarification.

Le projet d’actualisation du contrat de performance entre l’État et SNCF Réseau

Le contrat de performance est le contrat pluriannuel que SNCF Réseau conclut avec l’État en application de l’article L. 2111-10 du code des transports, introduit par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire ([71]). Conclu pour une durée de dix ans et actualisé tous les trois ans, il a été signé pour la première fois le 20 avril 2017 pour la période 2017-2026. Il fixe à SNCF Réseau ses objectifs de performance, de qualité et de sécurité, ses orientations d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau, ainsi que sa trajectoire financière. À ce titre, il détermine notamment les principes appliqués à la détermination de la tarification de l’infrastructure et l’évolution prévisionnelle des redevances d’utilisation. L’article L. 2111-25 du code des transports prévoit que la tarification pluriannuelle des redevances s’applique à compter de l’horaire de service suivant l’entrée en vigueur du contrat de performance ou de son actualisation. Le contrat constitue donc le cadre financier de référence dans lequel s’inscrivent les évolutions tarifaires, y compris les baisses de péages en faveur des dessertes d’aménagement du territoire, dont l’incidence sur les recettes du gestionnaire doit être appréciée au regard de cette trajectoire.

Le contrat actuellement applicable couvre la période 2021-2030. Son actualisation, attendue pour la période 2024-2033, a été engagée dès la fin de l’année 2023 mais n’avait pu aboutir. Le projet d’actualisation a été présenté au conseil d’administration de SNCF Réseau le 19 mai 2026, puis mis en consultation des entreprises ferroviaires et des autorités organisatrices à compter du 1er juin 2026.

Issu du consensus dégagé par la conférence « Ambition France Transports », le projet d’actualisation s’articule autour de quatre priorités. Il prévoit une hausse de 50 % des investissements de régénération et de modernisation à compter de 2028, pour atteindre 4,5 milliards d’euros par an, ce montant supplémentaire de 1,5 milliard d’euros étant indexé sur l’inflation, ainsi qu’une augmentation du trafic de 25 % à l’échéance du contrat. Sur le plan financier, il fixe un objectif de réduction de l’endettement de 25 % à la fin du contrat et un renforcement du cash-flow libre de 550 millions d’euros d’ici 2030. Cette exigence de redressement financier conditionne la marge de manœuvre tarifaire de SNCF Réseau. Le projet prévoit également de poursuivre et de renforcer la politique d’accords-cadres afin de donner aux entreprises ferroviaires davantage de visibilité sur les sillons disponibles, et de systématiser les plans d’exploitation de référence à un horizon de quatre à cinq ans.

Conformément à l’article L. 2111-10, le projet d’actualisation est soumis pour avis motivé à l’Autorité de régulation des transports. L’Autorité disposera de trois mois pour rendre son avis, le contrat devant ensuite être transmis au Parlement en vue d’une signature à l’automne 2026.

Le projet de contrat n’étant pas encore signé à ce stade, ses orientations sont susceptibles d’évoluer à l’issue de la consultation et de l’avis de l’ART ; les éléments figurant dans cet encadré sont donnés sous cette réserve.

3. Les péages ferroviaires français comptent parmi les plus élevés en Europe

Le montant des redevances perçues par le gestionnaire d’infrastructure a fortement progressé : de 900 millions d’euros en 1997, lors de la création de Réseau ferré de France, il atteint 7,2 milliards d’euros en 2024. Cette progression procède de l’objectif de couverture du coût complet du réseau assigné à SNCF Réseau par le contrat de performance 2021-2030, qui conduit à un taux de couverture prévisionnel de 86 % en 2030 et s’est traduit, pour le cycle tarifaire 2024-2026, par une hausse des barèmes supérieure à l’inflation au titre du rattrapage des coûts complets ([72]).

Cet objectif fait peser une contrainte forte sur les SLO de voyageurs. Selon le rapport de l’IGF et de l’IGEDD précité, les redevances représentaient en moyenne 40 % des recettes des SLO en 2019, la redevance de marché pouvant excéder 90 % du péage total sur certaines lignes, telle la liaison Paris-Lyon en heure d’hyperpointe. La dynamique de ces redevances a parfois été marquée : le prix kilométrique de marché de l’axe Paris-Lyon a augmenté de 80 % entre 2018 et 2024.

Ce modèle place la France au premier rang européen pour le niveau des péages. Selon le rapport annuel de suivi du marché publié par IRG-Rail en mars 2025, les péages applicables aux SLO atteignaient en France un niveau de l’ordre de 21 euros par train-kilomètre, contre 7,5 euros en Espagne, 7,2 euros en Allemagne, 5,5 euros en Italie et 3,5 euros au Royaume-Uni. Rapporté au passager-kilomètre, l’écart se réduit du fait de l’emport élevé des trains français, mais la France demeure le pays où les péages sont les plus lourds, avec un niveau deux fois supérieur à la moyenne européenne.

B. Le document de référence du réseau tient partiellement compte de l’aménagement du territoire par l’outil tarifaire

L’article L. 2122-5 du code des transports charge le gestionnaire d’infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de publier chaque année un document de référence du réseau (DRR). Cet article transpose l’obligation prévue à l’article 27 de la directive 2012/34/UE précitée d’établissement d’un document de référence du réseau par le gestionnaire d’infrastructure.

Ce document décrit les caractéristiques de l’infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités ainsi que les informations nécessaires à l’exercice des droits d’accès au réseau. Le DRR est ainsi le support par lequel les principes posés par la loi et le contrat de performance sont traduits, de manière opérationnelle et opposable, en montants de redevances et en règles d’attribution des sillons.

C’est dans le DRR que se concrétisent les choix de tarification pour chaque cycle. Le 11 décembre 2025, SNCF Réseau a publié un nouveau projet de DRR pour l’horaire de service 2027, fixant les principes et montants des redevances applicables ainsi que leurs modalités d’évolution sur le cycle tarifaire 2027-2029.

Conformément à l’article L. 2111-25 du code des transports qui impose à SNCF Réseau de tenir compte, dans la tarification des trains à grande vitesse (TAGV) des dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire ([73]), ce document comporte plusieurs mesures en faveur de l’aménagement du territoire :

– la création d’un segment tarifaire spécifique, dit segment de marché « F », pour les dessertes dites « intersecteurs domestiques » ne desservant pas Paris intra-muros, assorti d’une baisse de tarification par rapport au segment tarifaire supérieur, dit segment « E ». Comparativement à celle du segment « E », la redevance de marché du segment « F » est abaissée de 2 % pour l’horaire de service 2027, de 3 % pour l’horaire de service 2028 et de 9 % pour l’horaire de service 2029 ;

– l’introduction d’une réduction progressive de la redevance de marché afin d’inciter les trains à grande vitesse passant par Paris à desservir vingt-sept gares situées sur des lignes à grande vitesse ou à proximité, labellisées « aménagement du territoire » ([74]). Pour l’horaire de service 2027, la redevance de marché est réduite de 1 % sur les sillons avec deux arrêts dits d’aménagement du territoire et de 2 % sur les sillons avec trois arrêts d’aménagement du territoire ou plus ;

Gares dites d’amÉnagement du territoire

Source : SNCF Réseau, DRR – horaire de service 2027, V3

– le maintien de l’absence de redevance de marché applicable aux TAGV sur les sections de ligne classique labellisées « aménagement du territoire » ([75]).

L’Autorité de régulation des transports (ART), qui rend un avis conforme sur le DRR, l’a validé pour les horaires de service de 2027 à 2029 ([76]). L’Autorité y relève que « les mesures en faveur des dessertes d’aménagement du territoire applicables aux TAGV (…) envoient aux entreprises ferroviaires un signal-prix de nature à les inciter à intégrer dans leur offre de transport des origines-destinations généralement moins attractives sur le plan économique, ce qui contribue à un maillage plus fin du territoire » ([77]). Selon l’ART, l’impact de ces mesures sur les recettes de SNCF Réseau en 2029 devrait être de l’ordre de 45 millions d’euros. Elle recommande « de poursuivre et pérenniser cette politique de réduction tarifaire en vue du cycle tarifaire 2030-2032 pour favoriser le maintien et le développement des dessertes en faveur de l’aménagement du territoire et renforcer l’utilisation optimale du réseau, conformément aux objectifs fixés par le législateur » ([78]).

Le DRR est également le vecteur de la répartition des capacités, notamment au moyen des accords-cadres prévus à l’article L. 2122-6 du code des transports. Ces contrats pluriannuels, par lesquels SNCF Réseau s’engage à attribuer une capacité minimale à un demandeur, sont encadrés en droit de l’Union par l’article 42 de la directive 2012/34/UE précitée. Ce cadre est appelé à évoluer avec le règlement (UE) 2026/1184 relatif à l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire, dont l’article 33 régit les accords-cadres.

C. Les effets de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs sur l’aménagement du territoire

L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, engagée pour les services conventionnés par la voie des appels d’offres des autorités organisatrices et, pour les services à grande vitesse, par l’accès ouvert (open access) permis aux opérateurs alternatifs depuis décembre 2020, modifie en profondeur l’organisation d’ensemble dans laquelle s’inscrivait jusqu’alors la desserte ferroviaire des territoires. Les travaux de la conférence « Ambition France Transports », dont l’atelier n° 3 était consacré aux infrastructures et services ferroviaires de voyageurs, ont spécifiquement porté sur les conséquences de cette évolution pour l’aménagement du territoire.

1. L’ouverture à la concurrence modifie le modèle historique de financement croisé des dessertes d’aménagement du territoire

Le modèle antérieur reposait sur une péréquation interne à l’opérateur historique. SNCF Voyageurs dégageait, sur les liaisons les plus rentables telles que Paris-Lyon, des marges qui finançaient les dessertes les moins rentables, un tiers des SLO de l’opérateur seraient déficitaires, et qui abondaient le fonds de concours versé à SNCF Réseau pour l’entretien du réseau ([79]). L’Autorité de régulation des transports a d’ailleurs relevé, lors de son audition par l’atelier n° 3 précité, que les péages acquittés au titre des SLO couvrent plus de 100 % des coûts qui leur sont attribuables.

L’arrivée de nouveaux opérateurs sur les liaisons à grande vitesse est susceptible de bouleverser cet équilibre. En se positionnant prioritairement sur les liaisons rentables, les nouveaux entrants pourraient réduire les marges dégagées par l’opérateur historique sur ces axes – le prix du billet sur la liaison Paris-Lyon a diminué de 10 % entre 2022 et 2025 – sans toutefois contribuer au fonds de concours ni assurer la desserte des territoires les moins fréquentés selon SNCF Voyageurs ([80]). Cette dernière conteste, depuis plusieurs années, le caractère selon elle discriminatoire d’une règle qui lui laisse la charge des dessertes les moins rentables et de l’abondement du fonds de concours sans l’imposer à ses concurrents.

Ce diagnostic appelle toutefois à être nuancé. D’une part, la contraction de l’offre dans les gares les moins fréquentées est antérieure à l’arrivée des nouveaux entrants : depuis 2015, la fréquence de l’offre à grande vitesse en gare a diminué de près de 12 % en moyenne, et de 19 % dans les petites gares ([81]). D’autre part, l’exemple italien montre que l’ouverture à la concurrence peut s’accompagner d’un accroissement des dessertes, le nombre de gares desservies y étant passé de 40 à 113 depuis 2012. Les nouveaux entrants auditionnés ont pour leur part souligné la fragilité des financements privés et recommandé de laisser le marché se développer avant toute modification des règles d’accès aux services librement organisés établies par la loi.

2. Le maintien des dessertes d’aménagement du territoire mobilise la modulation tarifaire et le conventionnement

Le maintien des dessertes d’aménagement du territoire repose sur deux leviers complémentaires. Le premier, tarifaire, mis en œuvre dans le document de référence du réseau et décrit précédemment, atteint toutefois ses limites dans un contexte concurrentiel : l’atelier n° 3 de la conférence « Ambition France Transports » a ainsi écarté la piste d’une modulation des péages à vocation de péréquation. Le niveau des péages étant déjà parmi les plus élevés d’Europe, leur hausse sur les lignes rentables dissuaderait la concurrence selon l’Autorité de régulation des transports, et une baisse non compensée pèserait sur SNCF Réseau ou sur les finances publiques ([82]).

Le second levier réside dans le conventionnement des dessertes par les autorités organisatrices. À côté des services librement organisés, les services publics conventionnés permettent à une autorité organisatrice d’imposer des obligations de service public et d’en compenser le coût : les régions pour les services d’intérêt régional ([83]) et l’État pour les services d’intérêt national, dont les trains d’équilibre du territoire de type « Intercités ». Le rapport de l’IGF et de l’IGEDD précité, comme le rapport de l’atelier n° 3, relèvent que le droit en vigueur permet déjà un conventionnement supplétif destiné à maintenir une desserte sur un segment non rentable, sur le modèle de la convention conclue entre la région Bretagne et SNCF Voyageurs pour la période 2024-2033.

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 10, dans sa version initiale, modifie l’article L. 2122-5 du code des transports relatif au document de référence du réseau. Il permet au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, à savoir SNCF Réseau mais également les autres gestionnaires du réseau ferroviaire, de proposer, dans le DRR, des mesures incitatives pour la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire par les entreprises ferroviaires.

Parmi les mesures incitatives qui pourraient être mises en œuvre ou renforcées, l’étude d’impact cite notamment : « une baisse des tarifs pour encourager le développement de liaisons à grande vitesse ne passant pas par Paris, une diminution des péages pour les entreprises ferroviaires desservant des gares dites d’aménagement du territoire sur lignes à grande vitesse, une diminution des péages des services voyageurs librement organisés sur lignes classiques » ([84]).

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, notamment à l’initiative de son rapporteur, M. Didier Mandelli, a substantiellement étendu et enrichi le dispositif de l’article 10 qui vise à concilier l’ouverture à la concurrence et l’aménagement du territoire.

1. La commission a élargi et conforté le dispositif initial en faveur de l’aménagement du territoire

Un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-216) clarifie que c’est bien le document de référence du réseau, et non le gestionnaire d’infrastructure, qui prend en compte les enjeux d’aménagement du territoire et peut prévoir des dispositifs incitatifs à cet effet.

La commission a également adopté un amendement du groupe socialiste, écologiste et républicain (COM-71), avec l’avis favorable du rapporteur, afin de préciser que le dispositif prévu en faveur de l’aménagement du territoire concerne à la fois le transport ferroviaire de voyageurs et le fret ferroviaire (4°).

À l’initiative du rapporteur, la commission a adopté l’amendement COM-217 qui complète la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports d’un nouvel article L. 2121-12-1 (2°). Cet article prévoit, dans le cadre d’un service librement organisé, une nouvelle procédure en cas de difficulté économique persistante rencontrée par une entreprise ferroviaire dans l’exploitation d’une desserte pertinente pour l’aménagement du territoire. Si la desserte est d’intérêt régional, l’entreprise en informe la région qui peut alors envisager de mettre en place un conventionnement au titre de l’article L. 2121-4-2 du code des transports. Si la desserte est d’intérêt national, l’entreprise en informe l’État qui peut, de la même manière, envisager un conventionnement au titre de l’article L. 2121-1-1 du même code.

2. Un allongement de la durée du cycle tarifaire des redevances de 3 ans à 5 ans

La commission a adopté l’amendement COM-215 du rapporteur pour allonger à cinq ans, au lieu de trois, le cycle tarifaire des redevances ferroviaires à compter de 2030. Il modifie à cet effet l’article L. 2111-25 du code des transports (a du 1°) qui dispose actuellement que « les principes et montants des redevances sont fixés de façon pluriannuelle, sur une période de trois ans ».

Cette modification traduit dans la loi une recommandation formulée dans le rapport de l’IGF et de l’IGEDD précité qui incite le législateur à allonger le cycle tarifaire à cinq ans ([85]). Selon le rapport des inspections, « la comparaison internationale montre qu’un cycle tarifaire de cinq ans, contre trois ans aujourd’hui, est une cible atteignable qui permettrait de donner de la visibilité aux entreprises ferroviaires ».

3. L’ouverture de la faculté pour le gestionnaire d’infrastructure de retirer des capacités ferroviaires à un opérateur défaillant

La commission a également adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement COM-157 proposé par les co-rapporteurs de la mission d’information du Sénat sur la billettique dans les transports.

Cet amendement créé un nouvel article L. 2122-4-1 A au sein du code des transports (3°) qui ouvre la possibilité pour le gestionnaire d’infrastructure de retirer des capacités ferroviaires, autrement dit des sillons, à un opérateur qui serait à l’origine de perturbations des circulations qui engendreraient l’une des deux conséquences suivantes :

– une perturbation « significative, durable et régulière » des circulations opérées par les autres opérateurs ;

– une prise en charge régulière de voyageurs et en nombre « disproportionné » par ces mêmes autres opérateurs par rapport aux « capacités résiduelles de leur matériel roulant ». Cette condition résulte notamment de la prise en compte de la création de l’article L. 2151-6 du code des transports par l’article 9 du présent projet de loi (cf. commentaire d’article de l’article 9).

B. les modificatIons apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements identiques n° 1 de Mme Marie-Claire Carrère-Gée (LR) et n° 203 de M. Olivier Jacquin (SER), avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement. Ces amendements identiques modifient le dispositif initial de l’article 10 (4°) afin de rendre obligatoires, et non facultatifs, les dispositifs incitatifs dans le DRR pour la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire.

Plusieurs autres amendements ont été adoptés en séance publique en vue d’étendre le dispositif de l’article 10 afin de mieux tenir compte des enjeux d’aménagement du territoire.

1. Un aménagement du régime des redevances d’infrastructure au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire assurées par les services librement organisés

En séance, le Sénat a complété l’article 10 par une réécriture du deuxième alinéa de l’article L. 2111-25 du code des transports avec l’adoption de l’amendement n° 4 de Mme Marie-Claire Carrère-Gée (REP) et du sous-amendement n° 278 de la commission, qui ont tous deux reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

Le dispositif prévu (b du 1°) ouvre à SNCF Réseau la faculté de définir des segments de marché spécifiques pour les SLO assurant des dessertes pertinentes en matière d’aménagement du territoire.

– Sur ces segments, le niveau total des redevances ne pourra excéder le coût directement imputable à l’exploitation, sauf majoration décidée par le gestionnaire d’infrastructure permettant à une « entreprise ferroviaire efficacement gérée » de dégager un bénéfice raisonnable. Pour les dessertes assurant des arrêts intermédiaires, SNCF Réseau pourra se dispenser de créer un segment dédié et recourir à une modulation tarifaire.

– Symétriquement, les segments des SLO non pertinents au titre de l’aménagement du territoire, c’est-à-dire les liaisons les plus rentables, pourront être assujettis à des majorations de redevance de marché, dans la limite de leur soutenabilité financière pour une entreprise efficacement gérée, critère qui respecte la logique de tarification « au coût directement imputable, majoré de ce que le marché peut supporter » des articles 31 et 32 de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen précitée.

Selon les auteurs de l’amendement, cette mesure tend à consolider, dans un contexte d’ouverture à la concurrence, la péréquation tarifaire qui permet aujourd’hui de soutenir des dessertes à grande vitesse jugées utiles à l’aménagement du territoire mais structurellement déficitaires. Selon les évaluations réalisées par l’opérateur historique et les travaux de l’Autorité de régulation des transports (ART), cités à l’appui de l’amendement, l’exploitation de ces dessertes représenterait une perte de l’ordre de 150 à 200 millions d’euros, aujourd’hui absorbée par les marges réalisées par l’opérateur historique sur ses lignes rentables au titre d’une péréquation interne fragilisée par l’arrivée de nouveaux entrants.

Le sous-amendement du rapporteur présenté au nom de la commission a retiré tout caractère contraignant et automatique à ce mécanisme. Le dispositif ainsi adopté respecte le cadre européen de tarification et le rôle régulateur de l’ART. Le Gouvernement, jugeant la rédaction initiale « trop restrictive au regard du droit européen » et défavorable à une hausse systématique des péages sur les lignes rentables, ne s’en est remis à la sagesse du Sénat que sous cette réserve.

2. L’inscription dans la loi de la notion de « desserte structurante » et de garanties au maintien des liaisons à grande vitesse d’aménagement du territoire

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 231 de M. Daniel Gremillet (REP) contre l’avis de la commission et du Gouvernement.

Le dispositif de l’amendement complète le nouvel article L. 2121-12-1 du code des transports, créé en commission (2°), par quatre alinéas. Il introduit dans la loi la notion de « desserte structurante », définie comme « toute desserte à grande vitesse assurant une fonction d’armature nationale et reliant régulièrement les grands pôles urbains, les villes moyennes et les territoires ruraux ». Il assortit ces dessertes de trois garanties :

– le document de référence du réseau (DRR) précise les modalités selon lesquelles le gestionnaire d’infrastructure garantit le maintien d’un niveau de desserte conforme aux objectifs nationaux d’aménagement du territoire et d’égalité d’accès aux services de transport ;

– le gestionnaire d’infrastructure veille à ce que les décisions d’allocation de capacité, les travaux programmés ou les évolutions d’offre n’entraînent pas une dégradation substantielle des dessertes structurantes, appréciée au regard de la fréquence, du temps de parcours, de la régularité et de l’accessibilité ;

– toute modification substantielle d’une desserte à grande vitesse fait l’objet d’une évaluation territoriale préalable de ses impacts socio-économiques et de sa compatibilité avec les objectifs d’équité territoriale, transmise aux autorités organisatrices concernées et rendue publique.

Selon l’auteur de l’amendement, cette mesure tend à garantir le respect des engagements de desserte souscrits en contrepartie du cofinancement des lignes à grande vitesse par les collectivités territoriales, par exemple le TGV Est, alors que l’arrivée à échéance de certains contrats de desserte et l’ouverture à la concurrence font peser un risque sur les liaisons les moins fréquentées.

Le rapporteur au Sénat, tout en partageant l’objectif et en rappelant le rôle déterminant des collectivités dans le financement de ces infrastructures, a estimé que l’adoption de l’amendement n° 4 y satisfaisait déjà. Le Gouvernement a émis le même avis.

3. La prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire dans les accords-cadres

Le Sénat a adopté deux séries d’amendements identiques de Mme Marie-Claire Carrère-Gée (REP) et de M. Olivier Jacquin (SER), sous-amendés par la commission, qui complètent l’article L. 2122-6 du code des transports relatif aux accords-cadres par lesquels un opérateur ferroviaire qui se porte candidat peut réserver des capacités d’infrastructure sur une durée déterminée pouvant excéder la période de validité de l’horaire de service. La commission a donné un avis favorable, sous réserve de l’adoption de ces sous-amendements, tandis que le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

Le dispositif adopté complète l’article L. 2122-6 par deux phrases :

– la première, résultant de l’adoption des amendements identiques n° 3 et n° 205, ouvre au gestionnaire d’infrastructure la faculté de prévoir, dans des conditions transparentes et non discriminatoires, que les capacités faisant l’objet de l’accord-cadre comportent des dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire. L’adoption du sous-amendement n° 277 de la commission a soumis cette faculté à l’avis conforme préalable de l’Autorité de régulation des transports, plaçant ainsi le régulateur en amont de la décision du gestionnaire ;

– la seconde, résultant de l’adoption des amendements identiques n° 2 et n° 204, prévoit que, lorsque les capacités disponibles ne permettent pas de satisfaire l’ensemble des demandes des candidats, le gestionnaire d’infrastructure peut tenir compte, dans la conclusion de l’accord-cadre, de critères relatifs aux enjeux d’aménagement du territoire. Le sous-amendement n° 276 de la commission a transformé en simple faculté l’obligation initialement prévue, par souci de sécurité juridique et de respect de l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure.

Ces dispositions tendent à doter le gestionnaire d’infrastructure de moyens d’intégrer les enjeux d’aménagement du territoire dans les accords-cadres, ouverts à tout candidat et notamment aux nouveaux entrants, et à faire ainsi contribuer les opérateurs au maintien de dessertes utiles à l’aménagement du territoire, en complément du dispositif tarifaire de l’article L. 2111-25.

4. L’aménagement transitoire du passage à un cycle tarifaire pluriannuel allongé

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 281 du rapporteur, avec l’avis favorable du Gouvernement, qui aménage l’entrée en vigueur de l’allongement du cycle tarifaire prévu au a du 1° ([86]).

En se substituant à la disposition initiale de la commission, qui rendait l’allongement du cycle tarifaire applicable aux redevances perçues à compter du 1er janvier 2030, l’amendement adopté prévoit un régime transitoire échelonné (II) avec une montée en charge progressive vers le cycle de cinq ans :

– pour les horaires de service de 2027 à 2029, les principes et montants des redevances peuvent être fixés sur une période de trois ans ;

– pour les horaires de service de 2030 à 2033, ils peuvent être fixés sur une période de quatre ans.

Cet échelonnement vise à permettre à SNCF Réseau d’adapter progressivement ses outils techniques au nouveau cycle quinquennal, en évitant un passage immédiat de trois à cinq ans.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 10 modifié par dix-neuf amendements. Ses travaux ont poursuivi deux fils directeurs : recentrer l’article sur son objet, le document de référence du réseau (DRR), en respectant la répartition des rôles entre le gestionnaire d’infrastructure, qui ne peut imposer de dessertes, et les autorités organisatrices compétentes que sont l’État et les régions, et sécuriser le dispositif au regard du droit de l’Union, qui garantit l’indépendance de gestion du gestionnaire d’infrastructure et l’accès non discriminatoire au réseau, en confiant à l’État la définition des orientations stratégiques et à l’Autorité de régulation des transports (ART) le contrôle des dispositifs intéressant l’accès au réseau.

1. Rétablissement du cycle tarifaire de trois ans et modulation obligatoire des redevances

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté les amendements identiques CD263 de Mme Nathalie Coggia (EPR) et CD629 de la commission des finances, supprimant les alinéas 3 et 17 afin de revenir à un cycle tarifaire des redevances d’infrastructure de trois ans, là où le Sénat l’avait porté à cinq ans. La rapporteure a émis un avis défavorable, relevant que cet allongement, introduit par le Sénat sur recommandation d’un rapport de l’Inspection générale des finances, offre la visibilité pluriannuelle nécessaire à une ouverture à la concurrence réussie, qu’il devait intervenir de manière progressive au moyen d’un cycle intermédiaire de quatre ans, et que le contrôle de l’ART sur les principes et les montants des redevances garantit leur ajustement.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a également adopté les amendements identiques CD630 de la commission des finances, CD212 de M. Vincent Descoeur (DR) et CD447 de M. Peio Dufau (SOC), qui rendent obligatoire la modulation des redevances d’infrastructure au bénéfice des dessertes pertinentes en matière d’aménagement du territoire. La rapporteure a émis un avis défavorable, faisant valoir que cette rigidification, en contraignant le gestionnaire à tarifer au coût, le priverait de toute marge d’appréciation au risque de son équilibre financier ; qu’elle exposerait le dispositif à un grief de disproportion au regard du droit de l’Union, lequel n’admet que des modulations proportionnées et non discriminatoires appréciées sous le contrôle du régulateur ; et que la rédaction du Sénat, qui ouvre déjà cette faculté encadrée par la notion d’« entreprise efficacement gérée » et par l’avis du régulateur, y satisfait.

La commission a adopté l’amendement CD631 de la commission des finances, qui substitue, pour ces dessertes, la faculté d’appliquer une « tarification adaptée » à celle d’appliquer une « modulation tarifaire ». La rapporteure a émis un avis favorable, cette clarification levant l’ambiguïté d’un terme susceptible de renvoyer à deux régimes distincts, la segmentation du marché et les réductions de redevances.

La commission a enfin adopté, avec un avis de sagesse de la rapporteure, l’amendement CD719 de la commission des finances, qui soumet à l’avis conforme de l’ART la définition, par SNCF Réseau, des segments de marché sur lesquels repose cette tarification différenciée.

2. Recentrage du rôle du gestionnaire et réaménagement du régime des dessertes d’aménagement du territoire

La commission a adopté quatre amendements de la rapporteure revenant sur les alinéas 9 à 12, introduits par le Sénat. L’amendement CD654 supprime l’alinéa 9, qui confiait à SNCF Réseau la mission de garantir le maintien d’un niveau de desserte conforme aux objectifs d’aménagement du territoire. La rapporteure a relevé que ce rôle d’organisateur des services ne relève pas des missions du gestionnaire d’infrastructure, lequel ne peut imposer aux entreprises ferroviaires un schéma de desserte déterminé. L’amendement CD655 supprime l’alinéa 10, qui inscrivait dans la loi la définition des dessertes structurantes. L’amendement CD657 supprime l’alinéa 12, relatif à l’évaluation territoriale préalable des modifications substantielles de desserte à grande vitesse. L’amendement CD656 supprime, quant à lui, l’alinéa 11, mais en transfère la garantie contre la dégradation des dessertes à l’article L. 2122-5 du code des transports, relatif au DRR. Ce document opposable, soumis au contrôle de l’ART, y précise désormais les modalités selon lesquelles le gestionnaire d’infrastructure veille à limiter les conséquences de ses décisions de répartition des capacités et de programmation des travaux sur les dessertes d’aménagement du territoire, au regard notamment de la fréquence, du temps de parcours, de la régularité et de l’accessibilité.

La commission a adopté l’amendement CD632 de la commission des finances, qui rétablit en simple faculté l’obligation, introduite par le Sénat, de prévoir dans le DRR des dispositifs incitant à la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire. La rapporteure a émis un avis favorable, relevant qu’imposer au gestionnaire le contenu de sa politique tarifaire incitative excède ce que le droit de l’Union permet d’inscrire dans la loi nationale, eu égard au principe d’indépendance de gestion consacré par la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen et confirmé par le règlement (UE) 2026/1184 du 20 mai 2026 relatif à l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire.

La commission a adopté l’amendement CD633 de la commission des finances, qui réécrit les conditions d’accès au réseau afin de rattacher la réservation de capacités au bénéfice des dessertes d’aménagement du territoire aux orientations stratégiques que l’État est seul habilité à définir, et non à une initiative du gestionnaire, et de subordonner à l’avis conforme de l’ART la faculté de départager des demandes concurrentes d’accord-cadre au moyen de critères d’aménagement du territoire. La rapporteure a émis un avis favorable, soulignant que le gestionnaire d’infrastructure ne saurait imposer lui-même des dessertes d’aménagement du territoire, seules les autorités organisatrices compétentes pouvant organiser des services publics conventionnés à cette fin, et que ce rattachement place le dispositif sur la seule base juridique solide au regard du règlement (UE) 2026/1184 précité.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD278 de Mme Danielle Brulebois (EPR), qui permet de subordonner l’attribution de capacités sur les lignes comportant des dessertes structurantes, dans des conditions transparentes et non discriminatoires définies par le DRR après avis de l’ART, à l’engagement de l’entreprise ferroviaire d’effectuer des arrêts intermédiaires répondant à des besoins d’aménagement du territoire ou, à défaut, au versement d’une contribution au financement de ces dessertes. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant que de telles contraintes directes d’accès au réseau seraient difficiles à mettre en œuvre et juridiquement fragiles au regard du principe de non-discrimination, la voie du service public conventionné assorti d’une compensation étant, au regard du droit de l’Union, plus sûre, et le texte prévoyant déjà la tarification adaptée et le conventionnement pour rendre ces dessertes plus attractives.

3. Suppression de la faculté de retirer des capacités attribuées à un opérateur défaillant

La commission a adopté les amendements identiques CD658 de la rapporteure, CD411 de Mme Christine Arrighi (EcoS) et CD445 de M. Peio Dufau (SOC), supprimant les alinéas 13 et 14, par lesquels le Sénat avait ouvert à SNCF Réseau la faculté de retirer les capacités attribuées à un opérateur dont les défaillances répétées perturbent durablement les circulations des autres opérateurs. La rapporteure a fait valoir qu’une telle mesure se retournerait contre l’usager, en réduisant l’offre de transport et la concurrence sur les axes concernés, et qu’il est préférable d’en rester au conventionnement en amont.

4. Autres dispositions adoptées

La commission a adopté l’amendement rédactionnel CD643 de la rapporteure à l’alinéa 8.

Contre l’avis de la rapporteure, elle a adopté l’amendement CD299 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (LFI-NFP) prévoyant que SNCF Réseau remette chaque année au Parlement un rapport recensant les lignes présentant un risque de dégradation significative ou de fermeture dans les cinq années à venir et précisant les travaux nécessaires à leur maintien en exploitation ainsi que les délais de réalisation. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant que ce recensement relève des documents du gestionnaire d’infrastructure et du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau.

Article 10 bis (nouveau) Suppression de la taxe spéciale d’équipement et de la taxe spéciale complémentaire affectées au financement du Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest

I. L’ÉTAT du droit

A. Le Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest et sa société de financement dédiée

Le Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO), désormais dénommé Ligne nouvelle du Sud-Ouest, regroupe la réalisation de deux lignes à grande vitesse – Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax – ainsi que les aménagements ferroviaires au sud de Bordeaux et au nord de Toulouse, dont SNCF Réseau assure la maîtrise d’ouvrage. Déclaré d’utilité publique en 2016, ce projet voit son coût, estimé à 14 milliards d’euros en 2020, réévalué à environ 15,5 milliards d’euros en 2026. Son plan de financement, adopté le 18 février 2022 et signé par l’État, vingt-cinq collectivités territoriales de Nouvelle-Aquitaine et d’Occitanie, SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, repose sur une clé de répartition à parité entre l’État et les collectivités – à hauteur de 40 % chacun –, le solde de 20 % étant attendu de l’Union européenne.

Pour porter la part de financement incombant aux collectivités territoriales, l’ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022, prise sur le fondement de l’article 4 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, a créé la Société du Grand Projet du Sud-Ouest, établissement public local rattaché aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Cette société est chargée de mobiliser et de gérer la participation financière des collectivités et, à titre accessoire, d’apporter un appui aux maîtres d’ouvrage. Elle est dotée à cette fin de ressources fiscales dédiées.

B. Les taxes spéciales perçues au profit de la société du Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest

L’article 1609 H du code général des impôts, issu de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, institue au profit de la SGPSO une taxe spéciale d’équipement additionnelle aux quatre taxes directes locales (taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation sur les résidences secondaires et cotisation foncière des entreprises). L’article 1609 I du même code, applicable depuis le 1er janvier 2024, y ajoute une taxe spéciale complémentaire, additionnelle à la seule cotisation foncière des entreprises. Ces taxes sont dues par les redevables établis dans les 2 340 communes de Nouvelle-Aquitaine et d’Occitanie figurant sur la liste arrêtée le 31 décembre 2022, soit les communes situées à moins de soixante minutes par véhicule automobile – le point de départ retenu étant la mairie – d’une gare desservie par les futures lignes à grande vitesse. Leur produit, de l’ordre de 24 millions d’euros en 2023 puis 29,5 millions en 2024 et actualisé chaque année sur l’indice des prix à la consommation hors tabac, représente environ un milliard d’euros sur quarante ans ; il constitue la composante fiscale dédiée de la contribution des collectivités au projet.

Depuis leur institution, ces taxes font l’objet d’une contestation nourrie dans les territoires concernés – de la part d’élus, d’associations et de contribuables –, portant notamment sur le fait qu’une part des communes assujetties ne bénéficiera d’aucune desserte directe par les lignes nouvelles. Les recours dirigés contre le plan de financement ont été rejetés par le tribunal administratif de Toulouse en 2025, la contestation se prolongeant sur le terrain de l’égalité devant les charges publiques. M. Peio Dufau avait par ailleurs défendu, en loi de finances, plusieurs amendements de suppression identiques dans leur objet à celui adopté par la commission.

Le financement du projet a, dans le même temps, été consolidé par l’État au cours des semaines ayant précédé l’examen du présent projet de loi. Le 7 mai 2026, à Toulouse, un protocole d’accord signé entre l’État et les collectivités a engagé 820 millions d’euros sur les années 2026 et 2027, à parité entre l’État et les collectivités, afin de conduire le projet jusqu’à l’attribution des marchés. Puis, par un courrier du 23 juin 2026 adressé aux présidents des régions Occitanie et Nouvelle-Aquitaine, le Premier ministre a écarté l’hypothèse d’un partenariat public-privé au profit d’un financement entièrement public reposant sur un marché de conception-réalisation, confirmant le caractère irrévocable de la réalisation de la ligne ainsi que le lancement des appels d’offres avant la fin de l’année 2026. Cette décision, qui écarte un surcoût estimé entre 6 et 13 milliards d’euros, laisse inchangée la clé de répartition du financement : la part de l’État demeure fixée à 40 % du coût du projet – soit de l’ordre de six milliards d’euros – et la contribution des collectivités, dont la taxe spéciale d’équipement constitue l’un des supports, conserve le même poids structurant.

II. Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD451 de M. Peio Dufau (SOC), contre l’avis de la rapporteure. Il abroge les articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts, supprimant ainsi la taxe spéciale d’équipement et la taxe spéciale complémentaire affectées au financement du GPSO. Il gage la perte de recettes en résultant pour la SGPSO par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs.

Selon son auteur, ces taxes méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques : si le critère de la distance routière à une gare desservie présente un caractère objectif, son caractère rationnel serait contestable, en ce qu’il conduit à traiter différemment des contribuables placés dans des situations comparables – deux communes voisines pouvant se trouver de part et d’autre du seuil des soixante minutes – et à faire peser la charge du financement sur des territoires qui ne tireront pas de bénéfice direct de l’infrastructure. L’auteur en déduit que le mode de financement des lignes nouvelles doit être repensé et cette taxe supprimée.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement portant création de cet article additionnel. Elle a relevé que l’abrogation sèche des deux taxes priverait la Société du Grand Projet du Sud-Ouest d’une ressource pérenne dédiée, sans lui substituer aucun financement de remplacement : la taxe spéciale d’équipement constitue l’une des briques du plan de financement d’un projet dont le coût dépasse 15 milliards d’euros et qui repose sur un équilibre négocié entre l’État, l’Union européenne et les collectivités territoriales, formalisé par des conventions déjà signées.

Cet équilibre a, au demeurant, été réaffirmé par l’État à la veille de l’examen du texte, tant par le protocole de financement du 7 mai 2026 que par la confirmation, à la fin du mois de juin, du caractère irrévocable du projet et du maintien d’une clé de répartition laissant 40 % du coût à la charge des collectivités : la suppression isolée de l’une des ressources concourant à cette contribution en apparaît d’autant moins opportune. La rapporteure a en outre souligné qu’en vertu de la clause de solidarité financière du plan de financement, toute défaillance d’une ressource retomberait, non sur l’État, mais sur les collectivités du tour de table, de sorte que la mesure ne ferait que déplacer la charge vers ces dernières.

Elle a estimé que le débat sur le bien-fondé, l’assiette et le rendement d’une imposition affectée relève, par sa nature, de la loi de finances plutôt que d’un texte-cadre relatif au développement des transports, et que la question de la conformité de la taxe au principe d’égalité devant les charges publiques a précisément vocation à être tranchée par la voie contentieuse.

Elle a enfin observé que, si une réflexion sur le mode de financement des lignes nouvelles du Sud-Ouest est légitime, elle appelle une refonte d’ensemble du plan de financement plutôt que la suppression isolée de l’une de ses composantes.

La commission a néanmoins adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

Article 10 ter (nouveau) Intégration de la stratégie de l’État relative aux gares dans le rapport stratégique d’orientation soumis au Haut Comité du système de transport ferroviaire

I. L’ÉTAT du droit

Créé par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et codifié à l’article L. 2100-3 du code des transports, le Haut Comité du système de transport ferroviaire constitue l’instance d’information et de concertation des parties prenantes du système ferroviaire national. Présidé par le ministre chargé des transports, il réunit notamment les gestionnaires d’infrastructure, les entreprises ferroviaires, les autorités organisatrices, les exploitants d’installations de service, les partenaires sociaux, les chargeurs, les représentants des voyageurs et des associations de protection de l’environnement, l’État, ainsi que des parlementaires et des personnalités qualifiées.

L’année précédant la conclusion ou l’actualisation des contrats conclus entre l’État et les entités du groupe SNCF – le contrat-cadre (article L. 2102-5), le contrat de performance de SNCF Réseau (article L. 2111-10) et le contrat de SNCF Voyageurs (article L. 2141-3) –, ce comité est saisi par le Gouvernement d’un rapport stratégique d’orientation. Ce rapport présente, dans une perspective pluriannuelle, onze rubriques : les évolutions intervenues depuis le précédent rapport (1°), la politique nationale de mobilité et d’intermodalité (2°), les orientations en matière d’investissements dans les infrastructures de transport (3°), les actions favorisant la complémentarité entre services de transport de voyageurs (4°), le déploiement des systèmes de transport intelligents (5°), la stratégie ferroviaire de l’État concernant le réseau existant et les moyens financiers qui lui sont consacrés (6°), la situation financière du système ferroviaire et ses perspectives (7°), la politique nationale de fret ferroviaire (8°), les enjeux sociétaux et environnementaux du système (9°), les actions envisagées pour améliorer la compétitivité du mode ferroviaire (10°) et l’articulation entre les politiques ferroviaires nationale et européenne (11°). Après avis du Haut Comité, ce rapport est soumis aux commissions parlementaires compétentes en matière de transport, fait l’objet d’un débat et est rendu public.

En l’état du droit, si le 6° couvre la stratégie de l’État relative au réseau existant, aucune rubrique ne vise expressément la stratégie de l’État en matière de gares de voyageurs et les moyens financiers qui lui sont dédiés, alors même que les gares – gérées principalement par SNCF Gares & Connexions – constituent des maillons essentiels du système ferroviaire et des pôles d’intermodalité.

II. Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD102 de M. Gérard Leseul (SOC). Il insère, après le 11° de l’article L. 2100-3 du code des transports, un 12° prévoyant que le rapport stratégique d’orientation présente également « la stratégie ferroviaire de l’État concernant les gares et les moyens financiers qui lui sont consacrés ». Selon ses auteurs, cet ajout doit apporter davantage de visibilité et de robustesse à la stratégie de l’État en matière de gestion et de développement des gares.

La rapporteure a relevé que l’objet de l’amendement paraît, pour l’essentiel, déjà satisfait par le droit en vigueur : les gares de voyageurs, en tant qu’infrastructures du système ferroviaire et pôles d’intermodalité, entrent dans le champ des orientations relatives aux investissements dans les infrastructures de transport (3°), de la politique nationale de mobilité et d’intermodalité (2°) et, s’agissant du réseau, de la stratégie ferroviaire de l’État (6°). Elle reconnaît néanmoins qu’une mention expresse de la stratégie relative aux gares était de nature à renforcer la lisibilité du rapport stratégique d’orientation sur un enjeu appelé à monter en importance.

La commission a adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

Article 10 quater (nouveau) Reconnaissance des lignes transversales et de desserte fine du territoire comme nécessaires à l’aménagement du territoire et programme de remise en service des liaisons désaffectées

I. L’ÉTAT du droit

Les lignes de desserte fine du territoire (LDFT) – également désignées comme « petites lignes » – représentent de l’ordre de 7 600 kilomètres. En assurant un maillage de proximité complémentaire aux grands axes structurants, elles jouent un rôle majeur pour le dynamisme économique et le désenclavement des territoires ainsi que pour le report modal en faveur du ferroviaire. Elles présentent toutefois des caractéristiques et un état qui les distinguent nettement du réseau structurant : une large majorité d’entre elles sont à voie unique et ne sont pas électrifiées, et leur âge moyen, particulièrement élevé, se traduit par une dégradation avancée – la moitié des 2 400 kilomètres de ralentissements que compte le réseau ferré national les affecte.

Leur devenir a fait l’objet du rapport remis en février 2020 par le préfet François Philizot, « Devenir des lignes de desserte fine des territoires ». Ce rapport a dressé le constat d’un réseau vieillissant et insuffisamment régénéré, dont une part importante – de l’ordre de 40 % – était menacée de fermeture faute d’investissements, et a évalué, sur la base des estimations de SNCF Réseau, les besoins de régénération à un ordre de grandeur de 7,6 milliards d’euros d’ici 2028, dont l’essentiel restait alors à engager. Il a surtout préconisé de répartir ces lignes en trois catégories, selon leur fonctionnalité : les lignes d’intérêt national, ayant vocation à être intégrées au réseau structurant et financées à ce titre par SNCF Réseau sur son enveloppe de régénération ; les lignes d’intérêt régional, dont les investissements demeurent portés dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ; et les lignes d’intérêt local, dont les charges sont assumées par les régions. Cette recommandation a débouché, dès le mois de février 2020, sur la signature des premiers plans d’action régionaux, puis sur une série de protocoles d’investissement conclus entre l’État et les régions.

Le code des transports comporte plusieurs dispositions qui rappellent l’importance des LDFT en matière d’aménagement du territoire. Dès ses principes généraux, il dispose que le système de transport ferroviaire national concourt à la solidarité nationale et participe à « la dynamique, à l’irrigation et à l’aménagement des territoires » (article L. 2100-1 du code des transports), et que l’État veille à la cohérence et au bon fonctionnement du système ainsi qu’à la complémentarité des dessertes au service de l’égalité d’accès aux services publics (article L. 2100-2 du même code). Surtout, l’article 172 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, complété par l’article 43 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (« 3DS »), a introduit aux articles L. 2111-1-1 et L. 2111-9-1 A du code des transports un régime de transfert de gestion des lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic – et, le cas échéant, des seules missions de gestion de l’infrastructure – au profit des régions, autorités organisatrices de transport ferroviaire, précisément conçu pour maintenir et dynamiser les lignes menacées de fermeture. La répartition tripartite issue du rapport Philizot a par ailleurs été traduite dans les faits : quatorze lignes, représentant environ 1 500 kilomètres, ont été reclassées au sein du réseau structurant et sont, depuis 2023, prises en charge à 100 % par SNCF Réseau, tandis que les autres lignes relèvent, selon leur catégorie, du financement des CPER ou des régions.

Sur le plan financier, l’effort consacré à ces lignes a sensiblement progressé – d’une moyenne de l’ordre de 225 millions d’euros par an entre 2015 et 2018 à plus de 400 millions d’euros à compter de 2020 – sans toutefois atteindre le niveau que le rapport Philizot jugeait nécessaire. Le volet ferroviaire des CPER 2023-2027 prévoit un investissement théorique moyen de l’ordre de 520 millions d’euros par an, tous financeurs confondus, mais le niveau d’engagement réel demeure inférieur, de l’ordre de 350 millions d’euros par an.

Constatant que les réflexions engagées n’avaient pas permis de répondre à l’ensemble des défis, la conférence « Ambition France Transports » de juillet 2025 a préconisé une revue générale d’étape des LDFT circulées, qui est confiée au préfet Philizot dans la continuité de ses travaux de 2020. Cette revue vise à évaluer l’exécution des protocoles d’accord entre l’État et les régions, à établir un bilan de la classification de ces lignes et à en examiner les conditions de financement – certaines lignes pouvant, à cette occasion, être réintégrées au réseau structurant en fonction de l’importance de leur fonctionnalité.

II. Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD479 de M. Pierrick Courbon (SOC), contre l’avis de la rapporteure. Il insère, après l’article L. 2111-1-1 du code des transports, un nouvel article structuré en trois alinéas. Le premier reconnaît les lignes ferroviaires transversales et les lignes de desserte fine du territoire comme des lignes nécessaires à l’aménagement du territoire national. Le deuxième charge l’État et SNCF Réseau d’établir et d’actualiser un programme de remise en service des liaisons de cette catégorie ayant cessé d’être exploitées, lorsque leur réouverture présente un intérêt pour la continuité des liaisons locales ou interrégionales. Le troisième prévoit la remise annuelle, par le Gouvernement au Parlement, d’un rapport présentant l’évolution de l’offre de services ferroviaires sur ces lignes ainsi que les moyens consacrés à leur exploitation, à leur régénération et à leur développement.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement portant création de cet article additionnel. Elle a relevé que les objectifs qu’il poursuit sont, pour l’essentiel, déjà satisfaits par le droit en vigueur : la vocation des lignes de desserte fine du territoire en matière d’aménagement du territoire découle déjà des principes généraux posés aux articles L. 2100-1 et L. 2100-2 du code des transports, et le maintien de dessertes pertinentes est d’ores et déjà pris en compte dans la tarification de l’infrastructure. Elle a rappelé que le devenir de chaque LDFT se décide ligne par ligne, dans le cadre des contrats de plan État-région et des protocoles d’investissement conclus avec les régions, et que le levier déterminant contre les fermetures réside dans la sécurisation de la trajectoire d’investissement de régénération, objet même du présent projet de loi. Elle a souligné que l’évaluation, le classement et l’éventuelle réouverture des lignes que l’amendement appelle de ses vœux relèvent précisément de la revue générale d’étape déjà engagée à la suite de la conférence « Ambition France Transports ». Elle a enfin observé que la demande de rapport annuel ferait, pour l’essentiel, double emploi avec l’information déjà produite et rendue publique, notamment par le document de référence du réseau et les avis annuels de l’Autorité de régulation des transports.

La commission a néanmoins adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

Article 10 quinquies (nouveau) Évaluation préalable et concertation avec les collectivités territoriales avant toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’intérêt local

I. L’ÉTAT du droit

Ainsi qu’il a été exposé dans le commentaire de l’article 10 quater, les lignes de desserte fine du territoire bénéficient déjà de dispositions au sein du code de transports : les principes généraux du code des transports (articles L. 2100-1 et L. 2100-2) leur reconnaissent un rôle dans l’irrigation et l’aménagement des territoires et le régime de transfert de gestion aux régions issu de la LOM et de la loi « 3DS » (articles L. 2111-1-1 et L. 2111-9-1 A) a été conçu pour maintenir et dynamiser les lignes menacées de fermeture. Par ailleurs, le plan de sauvegarde des « petites lignes », concrétisé par les protocoles État-régions issus du rapport Philizot et par les contrats de plan État-région, en organise le financement et le maintien.

S’agissant plus spécifiquement des décisions affectant la consistance du réseau, plusieurs garanties existent déjà, tant au niveau législatif que réglementaire. En premier lieu, l’article L. 2111-1 du code des transports dispose que la consistance et les caractéristiques principales du réseau ferré national, dont SNCF Réseau est l’attributaire, sont fixées par voie réglementaire ; l’article L. 2111-2 prévoit quant à lui que l’État et SNCF Réseau informent les régions de tout projet de modification de la consistance ou des caractéristiques du réseau ferré national, de réalisation d’une nouvelle infrastructure ou d’adaptation de l’infrastructure existante, ainsi que de tout changement dans les conditions d’exploitation.

En deuxième lieu, la fermeture d’une ligne ou d’une section de ligne du réseau ferré national obéit à une procédure encadrée par l’article 22 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions de SNCF Réseau. Lorsqu’elle envisage une telle fermeture, SNCF Réseau soumet d’abord le projet à la région compétente pour organiser les services de transport ferroviaire de voyageurs concernés – ou, le cas échéant, à Île-de-France Mobilités –, qui dispose d’un délai de trois mois pour faire connaître son avis, l’absence de réponse valant avis favorable. Lorsque la ligne a figuré dans l’un des documents de référence du réseau des cinq derniers horaires de service, SNCF Réseau publie en outre un avis relatif au projet de fermeture dans une publication professionnelle du secteur, ouvrant aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires d’infrastructures raccordées un même délai de trois mois pour présenter leurs observations. Dès l’engagement des consultations, SNCF Réseau en informe le ministre chargé des transports, qui s’assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d’inconvénient au regard des impératifs de défense. Si elle entend poursuivre, SNCF Réseau adresse au ministre une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies ; le ministre dispose alors d’un délai de deux mois pour autoriser la fermeture et, le cas échéant, en vue de préserver la possibilité d’un système de transport ultérieur, demander le maintien en place de la voie. La décision de fermeture est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture, et les lignes ou sections ainsi fermées cessent de faire partie du réseau ferré national.

Enfin, le maintien, l’évolution ou l’arrêt des dessertes assurées sur ces lignes relèvent des régions, autorités organisatrices, dans le cadre de leurs conventions d’exploitation TER et des contrats de plan qui les financent. La décision affectant une ligne de desserte fine se trouve ainsi déjà subordonnée, selon les cas, à la consultation ou à l’avis des régions et des collectivités concernées, ainsi qu’à une autorisation expresse de l’État.

II. Le dispositif introduit par la commission

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD486 de Mme Marie Pochon (EcoS), contre l’avis de la rapporteure. Il insère, après l’article L. 2111-2 du code des transports, un article nouveau prévoyant que toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’une ligne d’intérêt local s’appuie sur une évaluation préalable de ses conséquences économiques, sociales et environnementales, ainsi que sur une concertation avec les collectivités territoriales concernées.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement. Elle a relevé, en premier lieu, que la décision relative aux dessertes fines relève des régions, autorités organisatrices : ce sont elles qui décident du maintien, de l’évolution ou de l’arrêt d’une desserte, dans le cadre de leurs conventions TER et des contrats de plan État-région qui financent ces lignes, décisions qui s’inscrivent déjà dans un dialogue permanent avec les territoires. Le fait d’imposer par la loi une procédure uniforme d’évaluation et de concertation reviendrait à enserrer l’exercice, par les régions, d’une compétence qui est la leur. Elle a souligné, en deuxième lieu, que la protection recherchée est déjà largement assurée : l’article L. 2111-2 impose l’information des régions sur toute modification de la consistance du réseau, la fermeture d’une ligne du réseau ferré national obéit à une procédure encadrée, et le plan de sauvegarde des petites lignes issu du rapport Philizot en organise le maintien en concertation avec les régions. Elle a observé, en dernier lieu, que la notion même de « suppression de ligne » est juridiquement imprécise : la rédaction retenue ne permet pas de distinguer l’interruption d’un service de transport – qui relève de l’autorité organisatrice –, la fermeture de l’infrastructure – qui relève du gestionnaire – ou son déclassement, actes qui obéissent à des régimes et à des acteurs différents.

La commission a néanmoins adopté l’amendement, insérant ainsi le présent article dans le projet de loi.

TITRE III dispositions relatives aux transports en commun

Chapitre Ier Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions de la Société des grands projets

Article 11

Organisation des services express régionaux métropolitains et extension

des missions de la Société des grands projets

Adopté par la commission avec modifications

L’article 11 réforme la gouvernance des services express régionaux métropolitains (Serm) en prévoyant une structure locale de gouvernance rassemblant l’État, les collectivités et les maîtres d’ouvrage afin d’améliorer la coordination d’ensemble des projets.

Dans le prolongement de la loi du 27 décembre 2023, l’article 11 consacre le rôle de la Société des grands projets (SGP) non seulement dans la maîtrise d’ouvrage mais aussi dans la coordination d’ensemble des projets de Serm. Afin de faire bénéficier les collectivités des capacités d’ingénierie et de l’expérience de la SGP, l’article 11 lui permet d’assurer la maîtrise d’ouvrage des projets par suppléance des collectivités territoriales sans donner lieu à une procédure de mise en concurrence. L’article prévoit enfin de centraliser au sein de la SGP l’émission de la dette contractée par les collectivités pour financer les projets de Serm.

À l’initiative de la rapporteure, la commission a modifié l’article pour faire figurer en premier la mission de coordination de la SGP dans le développement des Serm, avant sa participation à leur financement.

Le droit existant

A. La gouvernance des services express régionaux métropolitains

1. Les origines et objectifs des Serm

La loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023, dite « loi Serm », introduit dans le code des transports la notion de service express régional métropolitain (Serm), pour traduire les préconisations du plan du développement du ferroviaire, annoncé par la Première ministre Élisabeth Borne en février 2023. Cette loi fait suite à l’annonce présidentielle du 27 novembre 2022, à l’occasion de laquelle le président de la République a appelé à développer un réseau de « RER métropolitains dans dix métropoles françaises ».

Depuis l’entrée en vigueur de la loi Serm, l’article L. 1215-6 du code des transports définit les Serm comme « une offre multimodale de services de transports collectifs publics qui s’appuie prioritairement sur un renforcement de la desserte ferroviaire. Cette offre intègre la mise en place de services de transport routier à haut niveau de service, de réseaux cyclables et, le cas échéant, de services de transport fluvial, de co-voiturage, d’autopartage et de transports guidés ainsi que la création ou l’adaptation de gares ou de pôles d’échanges multimodaux ». Les Serm ont pour objectif d’offrir une alternative à la voiture individuelle, en prenant en compte le déploiement des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m), tout en reliant mieux les zones périurbaines aux centres urbains.

2. Une gouvernance nécessairement adaptée à un périmètre élargi

Pour organiser la réalisation d’un Serm, l’article L. 1215-8 du code des transports privilégie la création d’un groupement d’intérêt public (GIP), tout en permettant aux porteurs de projets de s’organiser selon toute autre structure locale de coordination. L’article restreint la composition du GIP d’un Serm aux maîtres d’ouvrage du projet. Il peut s’agir des collectivités territoriales, établissements publics, sociétés, groupements et organismes dont l’objet concourt à la réalisation du projet.

La direction du GIP est assurée par un directoire composé de trois à cinq membres nommés parmi les représentants des maîtres d’ouvrage, et par un conseil de surveillance désigné par les financeurs du projet.

Le GIP assure une mission de coordination. Son objectif est de veiller à la bonne articulation des interventions des membres, ainsi qu’au respect des coûts et du calendrier des projets d’infrastructure dont il assure la maîtrise d’ouvrage. La loi prévoit également que le GIP s’assure de la cohérence des projets de Serm avec les documents de planification locale – schémas d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et schémas de cohérence territoriale (SCoT). Les missions du GIP sont précisées dans une convention décennale entre le GIP, d’une part, et, d’autre part, l’État, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et collectivités territoriales concernées. Actualisée tous les trois ans, cette convention détermine également les objectifs de performance des établissements publics, sociétés, groupements et organismes dont l’objet concourt à la réalisation du Serm. Elle détermine enfin le calendrier, la trajectoire financière et les objectifs de sécurité et d’interopérabilité des équipements projetés.

Deux ans après l’entrée en vigueur de la loi Serm, le recours au GIP est encore très minoritaire. L’étude d’impact du projet de loi souligne à ce titre qu’un seul projet de Serm sur 26 labellisations a choisi la forme du GIP pour organiser la gouvernance du projet. Le formalisme du GIP, dont la création est soumise à approbation de l’État sous forme d’un arrêté préfectoral ou ministériel, peut contribuer à favoriser des formes d’organisation plus souples. Enfin, la forme actuelle de la gouvernance des Serm n’inclut que les maîtres d’ouvrage dans la composition des GIP. Il apparaît ainsi judicieux d’élargir sa composition pour inclure les AOM et les co-financeurs dans la gouvernance du projet. L’instance de gouvernance des Serm doit en effet constituer un espace de dialogue entre les AOM, les collectivités, l’État, les maîtres d’ouvrage et les financeurs, pour qu’elle soit à la fois une instance politique et un comité technique. La coordination est essentielle a fortiori sur les projets de Serm, étant donné que leur périmètre excède les délimitations administratives traditionnelles.

B. Le rôle de la société des grands projets dans la réalisation des Serm doit être renforcé

1. Un succès francilien progressivement étendu

a. La Société des grands projets a été initialement créée pour le Grand Paris Express

La Société du Grand Paris (SGP), devenue en 2023 la « Société des grands projets », a été initialement créée par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dite « loi Grand Paris ». Il s’agit d’un établissement public industriel et commercial (EPIC), dont la mission est de concevoir les schémas du Grand Paris Express (GPE), et de s’assurer de leur réalisation. La SGP prépare ainsi, avec les représentants de l’État dans les départements, les contrats de développement territorial pour s’assurer du maillage cohérent des infrastructures. Elle assure la maîtrise d’ouvrage des projets. La société est dirigée par un conseil de surveillance chargé des orientations stratégiques, composé à parts égales de représentants de l’État et des collectivités territoriales. La gestion quotidienne de la SGP est assurée par le directoire composé de trois membres nommés par décret, dont son président, nommé après avoir été auditionné par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.

La SGP dispose d’une solide expérience en matière de gestion de projets d’infrastructures, qualifiée de « bien public » par M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur de la loi Serm ([87]). La SGP fonctionne en effet comme une société de projet : l’ensemble de son activité est de développer des infrastructures, et non pas de les exploiter. Elle peut ainsi concentrer toute son expertise sur la conduite des projets, en intégrant l’ensemble des effets du projet dès la conception, et en associant étroitement les usagers.

b. Depuis 2023, la compétence de la Société des Grands Projets est étendue à l’ensemble des Serm

L’élargissement des compétences de la SGP au-delà du Grand Paris Express et de l’Île-de-France préexistait à la loi de 2023. La SGP est engagée de longue date dans les projets de Serm. Comme l’a indiqué M. Jean-François Monteils, président du directoire, la SGP s’est engagée à la demande de la Première ministre Élisabeth Borne dans la coordination du projet de Serm Hauts-de-France. La loi Serm est venue clarifier le cadre juridique de son intervention, que le législateur avait limité à l’Île-de-France. La loi étend donc le champ d’action de la SGP, initialement circonscrit au Grand Paris Express, au bénéfice des Serm, en complétant la loi Grand Paris par un nouvel article 20-3. Cet article ouvre à la SGP la possibilité d’intervenir dans la réalisation des projets de Serm avec plusieurs missions :

– participer à la conception et à la proposition des Serm, sur proposition du ministre des transports et à la demande de l’État ou des AOM ou collectivités compétentes ;

– assurer la coordination d’ensemble des Serm. La SGP peut assurer la coordination d’ensemble de la réalisation des projets de Serm, à condition d’avoir exercé préalablement la compétence de maîtrise d’ouvrage sur ces projets ;

– assurer la maîtrise d’ouvrage des Serm. La SGP ou ses filiales peuvent être désignées maîtres d’ouvrage des infrastructures de transport nécessaires à la mise en œuvre des Serm selon certaines conditions :

pour des infrastructures nouvelles du réseau ferré national ou pour des lignes n’ayant pas été utilisées depuis plus de cinq ans : par arrêté du ministre chargé des transports et à la demande des régions ou AOM compétentes ;

pour les transports publics urbains ou périurbains de personnes, pour la rénovation du matériel roulant, ou pour les lignes ferroviaires dont la gestion leur a été transférée : par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents

ProcÉdure de dÉsignation de la SociÉtÉ des grands projets

comme maître d’ouvrage des projets de Serm

Modalités de désignation	Arrêté du ministre chargé des transports à la demande de la région et des autorités compétentes	Décision des collectivités territoriales ou leurs groupements compétents
Type de projets concernés	– infrastructures nouvelles du réseau ferré national ; – nouveaux pôles d’échange multimodaux et gares de voyageurs ; – lignes ferroviaires ou sections de ligne ferroviaire n’ayant pas été utilisées depuis cinq ans précédant l’arrêté	– projets de création ou d’extension d’infrastructures de transport public urbain ou périurbain de personnes prévoyant au moins une correspondance avec l’une des lignes du Serm ; – nouveaux ateliers de maintenance du matériel roulant ferroviaire

Source : article 20-3 de la loi Grand Paris

2. Un fonctionnement et un financement soumis à plusieurs incertitudes

a. La compétence de maîtrise d’ouvrage

Malgré le cadre issu de la loi Serm, la désignation de la SGP comme maître d’ouvrage par les collectivités peut être soumise à plusieurs incertitudes. La question ne se pose pas pour le cas où la SGP est désignée maître d’ouvrage par l’État. Étant donné que l’État opère une tutelle sur la SGP, la désignation comme maître d’ouvrage s’apparente au cas prévu par l’article L. 2422-13 du code de la commande publique. La désignation de la SGP ne donne donc pas lieu à une procédure de mise en concurrence.

En revanche, dans le cas où la SGP est désignée maître d’ouvrage par les collectivités territoriales et leurs groupements compétents, ces derniers doivent se dessaisir de leur compétence pour la confier à la SGP. La question du recours à une procédure concurrentielle pourrait aussi se poser et crée une incertitude juridique sur la procédure à suivre.

b. Le financement

Le financement des Serm repose sur plusieurs subventions publiques de l’État, des collectivités et des AOM, ainsi que sur l’emprunt.

Les projets de Serm nécessitent pourtant de mobiliser un montant élevé de fonds. L’étude d’impact du projet de loi les chiffre entre quelques centaines de millions et une dizaine de milliards d’euros. Ces montants recouvrent des dépenses d’infrastructures, mais aussi le coût de l’acquisition de nouveau matériels roulants, et des dépenses d’exploitations à intégrer après la mise en service. Le rapport de la conférence « Ambition France Transports » corrobore ces chiffres : la somme des investissements nécessaires aux seuls projets labellisés avoisine les 25 milliards d’euros pour les seules infrastructures ferroviaires. Les budgets totaux des projets présentés entraînent un besoin de financement de l’ordre de 40 milliards d’euros.

Pourtant, la soutenabilité des projets de Serm reste remise en question par l’incertitude pesant sur leur financement. Sur la période 2023-2027, l’État a mobilisé 767 millions d’euros pour les Serm dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER). Outre le financement issu de subventions budgétaires, la conférence « Ambition France Transports » prévoit l’affectation de ressources fiscales, sans préciser leur nature et leur affectation totale ou partielle aux Serm. Le rapport de la conférence préconise également de financer les Serm par le surplus de recettes provenant des péages autoroutiers à l’issue des contrats de concession. Sans ressources budgétaires ni fiscalité supplémentaire, le financement des Serm sera soumis à un « problème de soutenabilité ». L’incertitude sur le financement des Serm implique une « priorisation des dépenses en faveur des transports du quotidien, au détriment des grands projets de nouvelles infrastructures de transport », comme l’a indiqué récemment la Cour des Comptes ([88]).

La loi Serm a complété la loi Grand Paris du 3 juin 2010 en créant un article 20-4 qui rappelle la capacité de la SGP à contracter des emprunts et précise que le produit de ces emprunts est affecté aux dépenses relatives à l’exécution de ses missions. Depuis 2023, la SGP peut donc contracter des emprunts pour financer les Serm, comme elle l’a fait pour le Grand Paris Express, pour une durée d’amortissement maximum de 50 ans pour chaque projet. Toutefois, les financements affectés au Grand Paris Express et à chaque Serm sont cloisonnés. Le produit des impositions de toutes natures affectées à la SGP est exclusivement utilisé par celle-ci pour les dépenses concourant à l’accomplissement de ses missions en Île-de-France. En plus des emprunts contractés auprès de la SGP, chaque projet de Serm doit donc être financé par les crédits qui lui sont propres, en provenance des contrats de plan État-région (CPER) et de taxes locales spécifiques.

II. les dispositions du projet de loi

A. renforcer la collégialité de la gouvernance des serm

L’article 11 modifie la gouvernance des Serm en prévoyant une structure plus souple et une représentation renforcée de l’État et des collectivités territoriales. Le I opère à ce titre plusieurs modifications :

– les alinéas 1 à 10 substituent au GIP la notion de structure locale de gouvernance. Cette formulation, plus souple, laisse davantage de choix aux porteurs de projets pour le choix de la forme de gouvernance des Serm ;

– au lieu d’être limitée aux seuls maîtres d’ouvrage, l’alinéa 4 élargit la composition de la structure locale de gouvernance à l’État, aux AOM, aux maîtres d’ouvrage et aux personnes morales participant au financement ou à la coordination du projet de Serm ;

– les missions de la structure locale de gouvernance étaient limitées au suivi du financement et du calendrier des infrastructures du Serm. Les alinéas 4 et 11 élargissent leur compétence à la coordination de l’ensemble du projet. La structure visera ainsi à veiller à la livraison de l’ensemble des infrastructures, mais aussi des services, ouvrages et matériels nécessaires à la réalisation du Serm ;

– la convention définissant les missions et le fonctionnement de chaque structure locale de gouvernance d’un Serm est désormais conclue entre les membres de cette structure, au lieu d’être conclue entre le GIP, d’une part, et, d’autre part, l’État et les AOM (alinéa 12) ;

– les alinéas 17 à 20 étendent aux filiales de la SGP le champ d’application de la rétrocession des ouvrages réalisés sous sa responsabilité dans le cadre d’un projet de Serm.

B. préciser le rôle de la SGP dans la réalisation des projets de serm

1. Faciliter l’intervention de la SGP au titre de la coordination d’ensemble et de la maîtrise d’ouvrage du Serm

a. Coordination d’ensemble

Les alinéas 20 et 21, modifiant l’article 7 de la loi Grand Paris, modifiée par la loi Serm de 2023, redéfinissent le rôle de la SGP dans la réalisation des Serm, en lui confiant la mission de contribuer à leur développement, à leur financement et à leur coordination. Cette modification entérine l’extension des missions de la SGP, initialement créée pour réaliser le projet du Grand Paris Express.

L’article précise que la SGP contribue au développement des Serm auprès de l’État et des collectivités territoriales, en mettant à disposition son expertise en matière de maîtrise d’ouvrage et d’ingénierie financière, ainsi que son expérience en matière de coordination d’opérations complexes et multimodales. La rédaction s’attache à souligner le rôle d’appui de la SGP, et non pas la compétence propre, de manière à conserver la liberté d’organisation des collectivités territoriales. L’objectif du texte est de mettre à profit l’expérience reconnue de la SGP acquise sur le Grand Paris Express pour la réalisation des projets de Serm, comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi : « la SGP peut instituer une coopération fructueuse avec les collectivités porteuses d’un Serm. Elle pourra ainsi plus rapidement contractualiser avec les collectivités des marchés sous le régime de la coopération public-public prévue à l’article L. 2511-6 du Code de la commande publique. Dans ce dispositif, les collectivités conserveront le pilotage de la démarche globale au sein de la structure locale de gouvernance ».

b. Maîtrise d’ouvrage

L’article 11 clarifie la procédure de désignation de la SGP comme maître d’ouvrage d’infrastructures des Serm.

– Lorsque la désignation de la SGP comme maître d’ouvrage est décidée par arrêté du ministre chargé des transports – réseau ferré national, nouvelles gares ou pôles d’échange multimodal, cette désignation s’effectue conformément à l’article L. 2422-13 du code de la commande publique. Cet article prévoit que l’État peut transférer l’intégralité de la fonction de maître d’ouvrage à son établissement public, au lieu de recourir à une procédure de mandat donné par l’État ou à une loi spéciale confiant la maîtrise d’ouvrage à un de ses établissements publics.

– Dans le cas des projets de création ou d’extension du transport public urbain ou périurbain de personnes prévoyant au moins une correspondance avec les lignes du Serm, les collectivités territoriales sont compétentes pour désigner la SGP comme maître d’ouvrage de leurs projets. L’article L. 2422-13 du code de la commande publique, s’appliquant exclusivement à l’État, ne peut donc pas s’appliquer.

Les alinéas 22 à 32 prévoient que les collectivités puissent demander – sous réserve d’en justifier le besoin – à la SGP d’assurer la suppléance de la maîtrise d’ouvrage. Cette possibilité, figurant à l’article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, a déjà été mise en œuvre pour le projet Solidéo dans le cadre du Grand Paris Express. La suppléance permet à la collectivité de conférer à la SGP la capacité d’exercer pour leur compte la totalité des attributions de la maîtrise d’ouvrage.

Comme l’affirme le Conseil d’État dans l’avis relatif au projet de loi, la SGP deviendrait ainsi maître d’ouvrage, et non simplement mandataire de celui-ci : « dans le cadre de cette suppléance, la SGP assurera la direction technique des travaux, deviendra propriétaire des ouvrages à leur issue et disposera à cet effet d’une large autonomie décisionnelle et financière. Elle sera donc effectivement un maître d’ouvrage et non simplement un mandataire de celui-ci » ([89]).

Le régime de suppléance permet en outre de ne pas soumettre la désignation de la SGP en tant que maître d’ouvrage à une procédure de mise en concurrence, comme le relève également l’avis du Conseil d’État, reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. La suppléance ne court que pour la réalisation des ouvrages entrant dans le périmètre d’un Serm. Une fois livrés, les ouvrages sont rétrocédés à la collectivité ou au groupement compétent, qui en assurera l’exploitation. Une convention définit les modalités de cette rétrocession. Auditionné par la rapporteure, le président de la SGP a salué cette avancée qui permettra de clarifier une incertitude juridique dans la procédure à suivre pour confier à la SGP la maîtrise d’ouvrage des projets. La procédure de suppléance allie à ce titre deux avantages. D’une part, elle permet aux collectivités de ne pas se dessaisir de leur compétence dans les orientations stratégiques du Serm. D’autre part, cette procédure permet de ne pas recourir à une procédure de mise en concurrence prévue par le code de la commande publique, qui peut prolonger les délais de réalisation des travaux. Le choix de la SGP, établissement public sous contrôle de l’État, permet également de souligner que le développement des Serm est une priorité partagée par l’État et les collectivités territoriales.

2. Piloter l’encours de la dette des Serm portée par la SGP

Comme le mentionne l’étude d’impact, l’importance des investissements nécessaires pour les Serm exige de recourir à l’emprunt. Les instruments financiers traditionnels des collectivités territoriales risquent toutefois de ne pas convenir aux volumes d’emprunt nécessaires aux investissements. Pour emprunter, les collectivités devraient en effet avoir recours à plusieurs établissements publics locaux pour étaler la charge de la dette et respecter les ratios de solvabilité budgétaire auxquels elles sont soumises. Pour éviter une multiplication d’établissements publics locaux, le projet de loi prévoit de mutualiser les émissions de dette en recourant à la SGP, qui deviendrait l’unique structure émettrice de la dette des projets de Serm. La SGP dispose en effet d’une expérience solide en matière d’émission de dette pour financer les investissements du Grand Paris Express. Sa réputation auprès des marchés financiers permettrait ainsi aux collectivités d’avoir recours à des conditions de crédit plus favorables.

L’alinéa 36 renvoie à un décret en Conseil d’État les conditions dans lesquelles la SGP, ou ses filiales peuvent participer au financement des projets de Serm, individuellement ou de manière globale.

Les alinéas 33 à 35 procèdent à des coordinations légistiques.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

A. les MODIFICATIONS APPORTÉES en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adopté deux amendements du rapporteur.

L’amendement COM-218 précise les conditions de la suppléance à la maîtrise d’ouvrage réalisée par la SGP à la demande d’une collectivité territoriale. Le texte initial du projet de loi prévoit que la SGP peut suppléer un maître d’ouvrage à sa demande, lorsque cette intervention permet la réalisation du projet de Serm dans les délais et le respect de la trajectoire prévue par la structure locale de gouvernance. Ce critère introduit ouvrirait le risque de constituer un critère fixe, soumis à l’interprétation du juge administratif en cas de contentieux. L’amendement du rapporteur prévoit de préciser que la SGP intervient dès lors que le maître d’ouvrage estime que cette suppléance est nécessaire. Cette nuance renforce par ailleurs le choix souverain des collectivités territoriales dans le recours à la SGP.

L’amendement COM-219 procède à une coordination légistique.

B. les MODIFICATIONS APPORTÉES en séance

Deux amendements rédactionnels du rapporteur, n° 279 et n° 280 rect, ont été adoptés en séance publique.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD682 de la rapporteure, qui précise la présentation des missions confiées à la SGP dans le développement des Serm. Alors que la rédaction issue du Sénat mentionnait que la SGP contribue au développement des Serm « en participant à leur financement ou à leur coordination », l’amendement inverse l’ordre de ces deux missions afin de faire apparaître en premier lieu sa mission de coordination. Cette modification n’emporte aucune conséquence sur l’étendue des compétences confiées à la SGP mais vise à mieux refléter l’économie du dispositif issu de la loi Serm ainsi que l’intention du projet de loi. Elle souligne que la valeur ajoutée principale de la SGP réside dans son rôle de coordination des différents acteurs du projet – État, AOM, collectivités territoriales et maîtres d’ouvrage – tandis que sa participation au financement constitue une faculté complémentaire.

La commission a ensuite adopté l’amendement rédactionnel CD660 de la rapporteure.

Article 11 bis (nouveau) Organisation d’une conférence nationale de financement des Serm

Le droit existant

Le financement des Serm repose aujourd’hui sur une combinaison de ressources publiques issues de l’État, des collectivités territoriales, des AOM, ainsi que du recours à l’emprunt.

L’État a engagé une première participation financière dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) 2023-2027, en allouant 767 millions d’euros aux Serm. Toutefois, ces crédits demeurent insuffisants au regard des besoins de financement et ne permettent pas, à eux seuls, de garantir la soutenabilité des projets. La réalisation des Serm nécessite en effet des dépenses d’investissement estimées à plusieurs dizaines de milliards d’euros. Les travaux de la conférence « Ambition France Transports » estiment les seuls investissements nécessaires pour les infrastructures ferroviaires des projets labellisés à environ 25 milliards d’euros, pour un besoin global pouvant atteindre près de 40 milliards d’euros. À ces montants s’ajoutent l’aménagement de gares et de pôles d’échanges ainsi que les dépenses d’exploitation. Le rapport d’information de la commission des finances consacré au financement des Serm ([90]), mentionne à cet égard que les surcoûts d’exploitation liés à leur déploiement pourraient représenter entre 1 et 2 milliards d’euros supplémentaires par an pour les AOM.

Le financement des Serm demeure également marqué par une forte hétérogénéité territoriale. Les projets ne présentent ni le même niveau de maturité, ni les mêmes besoins d’investissement, ni les mêmes capacités contributives des acteurs locaux. Cette diversité rend difficile l’établissement d’un modèle financier unique applicable à l’ensemble des territoires.

La SGP a vocation à jouer un rôle croissant dans ce financement. La loi Serm de 2023 a étendu ses compétences au-delà du Grand Paris Express en lui permettant notamment de contribuer au financement des projets de Serm et de mobiliser sa capacité d’emprunt. Cette intervention doit toutefois être articulée avec les financements propres à chaque projet et ne constitue pas, à elle seule, une réponse globale à la question du financement.

Le dispositif introduit par la commission

L’article 11 bis, issu de l’adoption par la commission des amendements identiques CD16 de M. Fabrice Roussel (SOC), CD75 de M. Nicolas Tryzna (DR) et CD136 de M. Édouard Bénard (GDR), prévoit l’organisation, avant le 31 décembre 2026, d’une conférence nationale de financement des Serm.

Cette conférence a pour objet d’examiner les solutions permettant d’assurer un financement pérenne des dépenses d’investissement et de fonctionnement relatives au déploiement des Serm.

Elle associerait l’ensemble des acteurs concernés par la réalisation et le financement de ces projets, notamment :

– l’État ;

– les conseils régionaux, conseils départementaux et conseils métropolitains ;

– les associations nationales représentant les collectivités territoriales et leurs groupements ;

– SNCF Réseau ;

– la SGP ;

– les entreprises et opérateurs publics de transport public routier et ferroviaire urbain et interurbain ;

– les associations nationales d’usagers des transports.

La rapporteure a émis un avis défavorable à ces amendements, considérant qu’une nouvelle conférence nationale dédiée aux Serm n’était pas nécessaire.

Elle a rappelé que la question du financement des Serm avait déjà été abordée dans le cadre de la conférence « Ambition France Transports », au sein de laquelle un atelier spécifique avait permis d’identifier plusieurs pistes de financement. Selon elle, organiser une nouvelle conférence reviendrait à engager un nouveau cycle de discussions sans apporter de réponse opérationnelle.

La rapporteure a également souligné que les projets de Serm présentent des niveaux de maturité et des besoins d’investissement très différents. Elle a donc privilégié une approche projet par projet, dans le cadre de la labellisation des Serm, afin d’identifier les besoins et les ressources propres à chaque territoire. Elle a enfin estimé que les discussions sur le financement avaient vocation à se poursuivre dans les cadres existants, notamment lors des prochains projets de loi de finances et des échanges entre l’État et les AOM.

Chapitre II Financement des autorités organisatrices de la mobilité

Article 12

Indexation des tarifs de transport public sur l’inflation

sauf décision contraire de l’autorité organisatrice de la mobilité

Le droit existant

A. Les sources de financement du transport public

La tarification du transport public est une compétence décentralisée, qui relève exclusivement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Le code des transports détermine les principes généraux de tarification qui encadrent la compétence de l’AOM. L’article L. 1221-12 prévoit trois sources de financement du transport public : les usagers, les collectivités publiques et les « autres bénéficiaires publics et privés qui, sans être usagers des services en retirent un avantage direct ou indirect ». Cette troisième catégorie des financeurs regroupe, dans sa majorité, les entreprises soumises au versement mobilité (VM).

Le versement mobilité

Le versement mobilité (VM) est un impôt assis sur les revenus des salariés des entreprises d’au moins 11 salariés. Les AOM décident, ou non, de l’instaurer. Le montant de l’impôt est calculé en multipliant l’ensemble des rémunérations des salariés par le taux du versement. Les AOM définissent le taux du VM dans les limites définies par la loi. Hors Île-de-France, le taux peut être compris entre 0,55 % et 2 %, contre 1,6 % à 3,2 % en Île-de-France.

Un versement mobilité additionnel peut aussi être institué par certains syndicats mixtes de transport. Son taux ne peut pas dépasser 0,50 %.

La loi de finances pour 2025 a introduit le versement mobilité régional et rural (VMRR) à destination des seules AOM de France hexagonale et de Corse, hors Île-de-France. Son taux est de 0,15 %.

En 2024, le rendement national du VM s’élève à 12,2 milliards d’euros. La Cour des comptes relève que son rendement dépend fortement de l’activité économique : « certaines AOM, comme l’IDF, Lyon, Toulouse, Nantes, Rennes, bénéficient d’un rendement compris entre 140 et 160 € par point de VM par habitant, alors que pour d’autres AOM, il est moitié moindre ».

rendement du versement mobilitÉ

Source : Groupement des autorités responsables de transport (Gart)

L’article L. 1221-5 du même code dispose que la politique tarifaire doit être définie pour obtenir la meilleure utilisation du système de transport, sur le plan économique et social.

L’article L. 1113-1 du même code prévoit enfin le principe d’une réduction tarifaire d’au moins 50 % sur les titres de transport pour les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures à un plafond défini par arrêté.

En 2019, la Cour des comptes estime les sources de financement des transports publics « inégales » ([91]), en raison de l’importante part du versement mobilité, qui s’élève quasiment à la moitié des ressources, tandis que les recettes tarifaires et les contributions publiques financent chacune environ un quart des dépenses.

les trois sources de financement des coûts totaux

(fonctionnement et investissement) des transports collectifs urbains,

par catÉgorie de territoire, en 2019

Source : Cour des comptes

B. la part de l’usager dans le transport public baisse continuellement

Aujourd’hui, la part de l’usager dans le financement des transports publics est en baisse continuelle. Le rapport précité de la conférence « Ambition France Transports » note par exemple que le ratio de dépenses couvertes par les recettes tarifaires sur l’ensemble des transports publics urbains était de 70 % en 1975. Il a chuté à 52 % en 1990 pour n’atteindre que 28 % en 2022 ([92]).

Source : rapport de la conférence « Ambition France Transports »

Toutefois, les prix des abonnements en Île-de-France sont un contre-exemple à cette baisse. S’il avait été indexé sur l’inflation, le prix du pass Navigo aurait été égal à 77,3 euros, montant proche du prix effectif du pass en 2022, qui s’élevait à 75,2 euros.

prix du pass navigo en cas d’indexation sur l’inflation depuis 1975

Source : étude d’impact du projet de loi

En excluant l’Île-de-France, la part des recettes tarifaires dans le total des dépenses des vingt plus grandes AOM hors Île-de-France en 2022 est de 17 %. Ces chiffres situent la France en dessous de nombreux pays européens.

Part des recettes tarifaires dans le total des dÉpenses des 20 plus grandes AOM hors Île-de-France et dans d’autres pays europÉens en 2022

Source : rapport de la conférence « Ambition France Transports »

Cette part décroissante de la participation des usagers s’explique par la baisse des prix des abonnements de transports, qui ont en moyenne baissé de 19 % en euros constants entre 2013 et 2023 selon l’Union des transports publics et ferroviaires (UTPF), citée par le rapporteur du Sénat. De manière globale, depuis 2015, les tarifs des transports publics ont augmenté en moyenne de 1,1 % par an en France, alors que le niveau général des prix a augmenté de 1,84 % par an ([93]).

Ce décalage s’explique par plusieurs facteurs. En premier lieu, les évolutions tarifaires ne sont pas proportionnelles à l’évolution des prix. La Cour des comptes, dans son rapport précité relatif à la tarification des transports collectifs urbains, relève ainsi que pour les 27 réseaux disposant de métro ou de tramway hors Île-de-France, le prix des tickets n’a été modifié que tous les quatre ans par les AOM englobant plus de 100 000 habitants, avec une hausse de 5 à 10 % en moyenne. En second lieu, le financement de l’exploitation des transports est fortement supporté par les entreprises plutôt que par les usagers, en raison du recours au versement mobilité.

Parmi les solutions pour augmenter la part des recettes tarifaires dans les ressources des AOM, l’indexation des tarifs de transport public a été identifiée comme une solution de consensus par la conférence « Ambition France Transports », qui en a fait une de ses propositions. Plusieurs pays européens et américains ont adopté ce mécanisme, tels que le Royaume-Uni, l’Italie, mais aussi les réseaux de New York et de Vancouver. En se basant sur une inflation annuelle de 1,1 %, l’étude d’impact souligne que l’indexation des tarifs permettrait de générer 111 millions d’euros de recettes supplémentaires au bout de dix ans pour les AOM hors Île-de-France.

L’indexation des prix des transports publics, un des leviers identifiés

par la conférence « Ambition France Transports »

Proposition n° 8 : Renforcer la contribution des usagers et des clients, en prenant en compte l’acceptabilité :

– augmenter progressivement la tarification des transports en commun tout en mobilisant la tarification solidaire ;

– mettre en place une taxe temporaire sur certains billets de transport (ex : TGV) ;

– élargir à d’autres collectivités les expérimentations en matière de mécanismes d’écocontribution territoriale sur les poids lourds et/ou mettre en place des majorations ciblées des péages poids lourds sur les autoroutes concédées qui font face à des congestions importantes ;

– mettre en place d’une trajectoire incitative à l’électrification des poids lourds, pour les entreprises d’une certaine taille.

Source : rapport de la conférence « Ambition France Transports »

L’indexation ne constitue pas une solution unique, et l’augmentation de la part des recettes tarifaires dans le total des dépenses des AOM résultera en partie d’autres avancées permettant de mieux adapter le prix du transport aux usagers : une tarification plus adaptée, déterminée à partir de critères de revenus réels et non de statut, pourrait dégager davantage de recettes tout en ciblant les publics prioritaires, comme le préconise la Fédération nationale des associations d’usagers de transports (Fnaut) en complément de l’indexation. Les usagers occasionnels « réguliers » des TER, qui payent un prix élevé en comparaison avec les abonnés, ce qui peut les détourner du train au profit de la voiture. Enfin, le déploiement des solutions de paiement par carte bancaire sans contact, aussi connues sous le terme d’open payment, permettra de simplifier l’accès aux titres de transport et de réduire les pertes de recettes entraînées par la fraude – 120 millions d’euros d’économies ont par exemple été générés par la mise en place de l’open payment sur le réseau londonien.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 12 complète l’article L. 1221-5 du code des transports, qui définit la compétence de l’AOM dans la tarification du transport public, en prévoyant que les tarifs sont indexés, chaque année, sur le niveau général des prix. Ce niveau est défini sur la base d’un coefficient égal à l’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac.

Ce principe inscrit dans la loi préserve la liberté d’organisation de l’AOM, en prévoyant que cette disposition ne s’applique pas dans le cas où l’AOM prendrait une décision contraire.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le sénat

Le Sénat a adopté l’article 12 sans modification.

IV. les travaux de la commission

La commission a supprimé l’article 12 à la suite de l’adoption de six amendements identiques de suppression – CD30 de M. Gérard Leseul (SOC), CD76 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), CD147 de M. Édouard Bénard (GDR), CD311 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP), CD489 de Mme Marie Pochon (EcoS) et CD542 de M. Pierre Meurin (RN).

Les députés favorables à la suppression ont principalement contesté le principe d’une hausse tarifaire automatique, considérant que la fixation des prix des transports publics devait demeurer une décision politique relevant pleinement des AOM. Ils ont notamment souligné que l’évolution des tarifs devait pouvoir tenir compte de la qualité du service rendu, des caractéristiques sociales du territoire et des objectifs de report modal. Ils ont également estimé qu’une indexation sur l’inflation risquait de faire peser davantage le financement des transports sur les usagers, alors même que le pouvoir d’achat des ménages est déjà fortement contraint. Pour plusieurs intervenants, le financement des transports collectifs ne saurait reposer prioritairement sur une augmentation mécanique des tarifs, mais doit s’appuyer sur une réflexion plus globale sur les ressources financières des AOM.

La rapporteure a émis un avis défavorable aux amendements de suppression de l’article 12. Elle a estimé que la suppression de l’article priverait les AOM d’un outil permettant de rééquilibrer progressivement le financement des transports publics. À ce titre, elle a rappelé que la part des recettes tarifaires dans la couverture des dépenses des transports collectifs est passée de 70 % en 1975 à 52 % en 1990, puis à 28,7 % en 2022, alors même que les besoins d’investissement des réseaux augmentent fortement. Elle a notamment souligné que, selon le Gart, 34 milliards d’euros d’investissements seront nécessaires entre 2025 et 2035 pour les vingt-cinq principales AOM locales.

La rapporteure a également insisté sur le fait que le dispositif proposé ne constituait pas une obligation d’augmentation automatique des tarifs, mais un mécanisme de référence auquel les autorités organisatrices pourraient déroger. Selon elle, cette faculté permettrait aux collectivités souhaitant maintenir des tarifs inchangés d’assumer politiquement ce choix, tout en offrant un cadre aux AOM qui souhaitent faire évoluer leurs recettes tarifaires sans devoir porter seules la responsabilité d’une hausse. Elle a par ailleurs considéré qu’une évolution maîtrisée des tarifs des transports publics ne serait pas de nature à remettre en cause l’objectif de report modal, compte tenu de l’écart persistant entre le coût des transports collectifs et celui de l’usage individuel de la voiture.

Article 12 bis (nouveau)

Extension des conditions d’instauration du versement mobilité aux services de transport à la demande

Le droit existant

Le versement mobilité constitue l’une des principales ressources affectées au financement des AOM. Prélevé auprès des employeurs publics et privés de onze salariés et plus, il permet aux collectivités compétentes de financer l’organisation des services de mobilité sur leur territoire.

En application de l’article L. 2333-66 du code général des collectivités territoriales, les AOM peuvent instituer le versement mobilité lorsqu’elles organisent un service régulier de transport public de personnes. Ce critère conditionne donc aujourd’hui l’accès à cette ressource fiscale : une collectivité qui a pris la compétence d’organisation de la mobilité mais qui ne met pas en place une ligne régulière de transport ne peut pas instituer le versement mobilité.

Cette condition répondait historiquement à une logique selon laquelle le versement mobilité devait financer un service collectif organisé et régulier bénéficiant directement aux déplacements domicile-travail des salariés.

II. Le dispositif introduit par la commission

L’article 12 bis, issu de l’adoption de l’amendement CD157 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), modifie l’article L. 2333-66 du code général des collectivités territoriales afin d’élargir les conditions permettant aux AOM d’instituer le versement mobilité, en prévoyant que les AOM qui n’organisant pas de service régulier de transport public de personnes mais qui organisent un service de transport à la demande, pourront désormais lever cet impôt.

La rapporteure a émis un avis défavorable sur cet amendement, considérant que l’évolution du versement mobilité, qui constitue une disposition de nature fiscale, n’avait pas vocation à être traitée dans une loi relative aux transports, mais plutôt dans le cadre du projet de loi de finances, afin d’apprécier son impact global sur les prélèvements obligatoires et les équilibres budgétaires. Elle a enfin rappelé que certains dispositifs fiscaux récents n’étaient pas encore pleinement mobilisés. Elle a rappelé à ce titre que depuis la création du versement mobilité régional et rural par le projet de loi de finances pour 2025, seules huit AOM régionales ont levé cet impôt.

Article 12 ter (nouveau)

Majoration du plafond du versement mobilité

LA majoration d’un demi-point du plafond du taux du versement mobilité

L’article 12 ter modifie l’article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales afin de relever de 0,5 % les plafonds du versement mobilité applicables aux différentes catégories d’AOM.

Le dispositif prévoit d’augmenter :

– de 0,55 % à 1,05 % le plafond applicable aux AOM comptant entre 10 000 et 100 000 habitants ;

– de 0,85 % à 1,35 % le plafond applicable aux AOM de 50 000 à 100 000 habitants disposant d’une infrastructure de transport collectif en site propre ;

– de 1 % à 1,50 % le plafond applicable aux AOM de plus de 100 000 habitants ;

– de 1,75 % à 2,25 % le plafond applicable aux AOM de plus de 100 000 habitants réalisant une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé ;

– de 0,55 % à 1,05 % le plafond applicable aux AOM de moins de 10 000 habitants comprenant une ou plusieurs communes touristiques.

Comme sur l’ensemble des amendements relatifs aux dispositions fiscales, la rapporteure a émis un avis défavorable sur cet amendement. Elle a rappelé que les évolutions du versement mobilité relèvent d’un débat fiscal plus large, qui doit être conduit dans le cadre des lois de finances et des lois de programmation.

II. LA Majoration du versement mobilité pour les autorités organisatrices de la mobilité ayant planifié la création d’un Serm

La commission a également souhaité ouvrir la possibilité aux AOM s’étant engagées à réaliser un Serm de rehausser le plafond du versement mobilité. L’amendement CD152 de M. Gérard Leseul (SOC), adopté contre l’avis de la rapporteure, permet ainsi aux AOM ayant conclu une convention relative à la mise en place d’un Serm de majorer de 0,15 % leur taux de versement mobilité.

La rapporteure a rappelé son soutien au développement des Serm, mais a estimé que la création d’un avantage fiscal spécifique au profit des AOM engagées dans ces projets introduirait une différence de traitement entre territoires. Elle a notamment souligné que toutes les AOM n’ont pas vocation à développer un Serm et qu’une telle majoration pourrait créer un effet d’incitation artificiel, certaines collectivités pouvant être tentées de porter un projet principalement pour bénéficier d’une capacité fiscale supplémentaire.

Article 12 quater (nouveau)

Modalités de transmission des données relatives au versement mobilité

aux autorités organisatrices par les organismes chargés du recouvrement

L’article 12 quater, issu de l’amendement CD454 de M. Peio Dufau (SOC), modifie les modalités de transmission des données relatives au versement mobilité aux AOM.

Le dispositif vise à sécuriser juridiquement les échanges de données entre les organismes chargés du recouvrement du versement mobilité – Urssaf, caisse nationale et caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (MSA) – et AOM. Il prévoit que les données actuellement transmises annuellement soient communiquées selon une périodicité plus régulière : mensuellement pour les données transmises par l’Urssaf Caisse nationale et trimestriellement pour celles transmises par la caisse centrale de la MSA, notamment pour les versements mobilité régional et rural recouvrés par cet organisme. L’amendement supprime également la condition selon laquelle les AOM doivent en faire la demande pour bénéficier de ces informations.

La rapporteure a émis un avis défavorable sur cet amendement. Elle a reconnu l’intérêt d’améliorer les échanges de données entre les organismes de recouvrement et les AOM, mais a estimé que le dispositif proposé relevait de modalités techniques de gestion du versement mobilité et présentait un caractère fiscal. À ce titre, elle a considéré qu’il n’avait pas vocation à figurer dans une loi cadre relative aux transports.

Article 12 quinquies (nouveau)

Création d’une taxe additionnelle à la taxe de séjour au profit

des autorités organisatrices de la mobilité

le droit existant

La taxe de séjour constitue une imposition locale facultative destinée à financer les dépenses liées à l’accueil touristique. Elle peut être instituée par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de tourisme, dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales. Son produit est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique ou, dans les communes classées stations de tourisme, aux dépenses liées au développement touristique.

En Île-de-France, un mécanisme spécifique existe depuis la loi de finances pour 2024, qui a créé une taxe additionnelle de 200 % à la taxe de séjour au bénéfice d’Île-de-France Mobilités afin de contribuer au financement des mobilités franciliennes.

II. Le dispositif introduit par la commission

L’amendement CD173 de M. Peio Dufau (SOC) instaure une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour et à la taxe de séjour forfaitaire au bénéfice des AOM. Cette taxe pourrait être instituée par les AOM locales et régionales. Elle serait établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe de séjour à laquelle elle s’ajoute. Son produit serait perçu par la commune ou l’EPCI et les sommes correspondantes seraient reversées à l’AOM bénéficiaire.

Chapitre III Simplifier et améliorer l’offre de service pour les voyageurs

Article 13

Modification de la composition du comité des partenaires

des autorités organisatrices de la mobilité et clarification de la gouvernance

et de l’information financière

Adopté par la commission avec modifications

L’article 13 modifie les règles relatives au comité des partenaires des autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

S’agissant de sa composition, l’article assouplit la représentation des employeurs au sein du comité afin de faciliter sa constitution, tout en maintenant une priorité aux organisations professionnelles.

S’agissant du financement des mobilités, il réintroduit la consultation obligatoire du comité avant toute évolution substantielle de la politique tarifaire et de l’offre de mobilité, consultation qui avait été supprimée en 2025. Le texte renforce également les obligations d’information financière des AOM, qui devront présenter un rapport annuel détaillant les recettes et dépenses liées à la compétence mobilité et précisant les sources de financement. Il ajuste enfin le seuil de population déclenchant cette obligation.

Au Sénat, la commission a adopté des amendements visant à préciser la représentation des employeurs et à renforcer l’information financière sur le versement mobilité. En séance publique, le comité des partenaires a été élargi à des représentants des personnes en situation de handicap et des professionnels de santé, avec voix consultative. Le Sénat a également introduit la publicité des travaux du comité des partenaires.

À l’Assemblée nationale, la commission a modifié la composition des comités des partenaires et complété le contenu du rapport prévu à l’article 13. Elle a également adopté plusieurs amendements rédactionnels.

Le droit existant

A. Le comité des partenaires, une instance de dialogue local des AOM

Créé par la LOM, le comité des partenaires vise à impliquer les usagers et entreprises dans la définition de l’offre locale de transport et dans la tarification. Le texte initial de la LOM prévoyait que chaque AOM devait consulter le comité des partenaires « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place ». L’article L. 1231-5 du code des transports prévoit que le comité doit être a minima composé :

– des représentants des organisations professionnelles d’employeurs, qui doivent représenter au moins 50 % des membres du comité ;

– des représentants des organisations syndicales de salariés ;

– des représentants des associations présentes sur le territoire ;

– d’habitants tirés au sort, depuis la loi dite « Climat et résilience » de 2021 ([94]).

Cette liste n’est pas limitative et peut être complétée pour mieux tenir compte des spécificités de chaque AOM.

Le comité des partenaires est une instance consultative ; il est saisi pour avis au moins deux fois par an par les AOM :

– sur le niveau de l’offre de transport ;

– avant toute évolution importante de l’offre, comme la suppression ou la création d’une ligne ;

– sur le financement de l’offre de mobilité et le niveau de contribution financière des employeurs dans le cadre du versement mobilité. Au-delà de la saisine semestrielle, toute instauration ou modulation du versement mobilité doit donner lieu à une consultation du comité ;

– sur la qualité de service et le niveau d’information des usagers.

Outre ces saisines obligatoires, le comité est consulté pour tout projet de mobilité structurant, comme la création des Serm.

Le comité peut aussi être saisi dans le cadre d’ateliers spécifiques ou thématiques permettant de mieux associer les citoyens à la définition de l’offre de transport urbain. La Métropole du Grand Nancy a ainsi défini son plan de décarbonation des mobilités à la suite d’une concertation menée en consultant le comité des partenaires. Le comité des partenaires d’IdFM est consulté avant chaque conseil d’administration pour émettre un avis sur les dossiers à l’ordre du jour.

B. Un rôle d’information sur les mobilités

L’article L. 1231-8 du code des transports prévoit que les AOM doivent établir des « outils d’aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité. » Les AOM concernées par cette compétence sont celles dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou recoupant celles-ci, à l’exception des communautés de communes et à l’exception de la région lorsqu’elle exerce la compétence d’AOM. Les AOM couvertes par le champ de l’article L. 1231-8 doivent ainsi :

– recenser les modes de déplacements dans l’agglomération et dans son aire urbaine, en faisant apparaître les coûts pour l’usager et pour la collectivité ;

– instaurer un service d’information, consacré à l’ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l’intention des usagers, en concertation avec l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transport.

II. Les dispositions du projet de loi

A. Les modifications relatives au comité des partenaires

L’article 13 du projet de loi modifie la composition du comité des partenaires, en prévoyant que les représentants des employeurs ne sont pas exclusivement des représentants des organisations patronales. La rédaction actuelle de l’article L. 1231-5 du code des transports prévoit que 50 % des sièges doivent être attribués à des représentants d’organisations patronales. Comme le mentionnent l’étude d’impact du projet de loi et le Gart, cette disposition fragilise la constitution du comité dans les petites AOM. Une formulation plus souple de la part des représentants d’entreprises pourrait permettre de représenter des employeurs qui ne sont pas membre d’une organisation représentative, mais qui emploient un grand nombre de salariés à l’échelle de l’AOM et qui, de ce fait, constituent les entreprises les plus contributives au versement mobilité.

Le texte prévoit également que le comité doit être saisi avant toute réforme tarifaire substantielle. Cette mention était déjà présente dans le texte de la LOM qui prévoyait que le comité était consulté « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place. » Cette disposition a toutefois été supprimée par la loi de finances pour 2025 qui a modifié l’article L. 1231-5 du code des transports. L’article 13 prévoit donc de rétablir la rédaction issue de la LOM obligeant l’AOM à consulter le comité non pas uniquement après, mais avant toute réforme tarifaire.

B. Les Modifications relatives à l’information financière

Le texte prévoit enfin de mieux documenter le modèle économique des AOM. L’article 13 prévoit ainsi, pour les AOM de plus de 100 000 habitants, de remplacer le « compte relatif aux déplacements » prévu à l’article L. 1231-8 par un rapport, remis chaque année au comité des partenaires, sur les moyens et ressources dévolus à la mise en œuvre de la compétence mobilité. Le rapport doit notamment présenter les recettes fiscales et tarifaires ainsi que les dépenses de fonctionnement et d’investissement destinées au financement des services de transport et de toute action relevant de la compétence d’autorité organisatrice. Cette obligation complète les obligations en vigueur d’information du comité des partenaires : les AOM doivent déjà lui transmettre le taux de couverture des dépenses d’exploitation par les recettes tarifaires et le niveau de participation des employeurs dans le versement mobilité. Le rapport permet de mieux décomposer le financement des mobilités en rendant possible de :

– distinguer les dépenses de fonctionnement et d’investissement ;

– distinguer les recettes tarifaires et le versement mobilité.

L’article 13 modifie également le calcul du seuil de 100 000 habitants à partir duquel l’AOM doit produire le rapport précité. L’article L. 1238-1 du code des transports prend en compte la population de l’agglomération de l’AOM. L’article 13 y substitue la population du ressort territorial de l’AOM, qui est utilisée pour définir le taux maximal du versement mobilité. Cette harmonisation permet, comme le mentionne l’étude d’impact, de simplifier le travail des services chargés de contrôler l’application de la loi, et de mieux faire correspondre les obligations et les moyens, en étendant cette obligation à toutes les AOM qui peuvent lever le versement mobilité au taux le plus élevé, hors Île-de-France.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le sénat

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

L’article 13 a été adopté avec les modifications issues de l’adoption de quatre amendements.

L’amendement COM-221 du rapporteur précise les modalités de représentation des employeurs au sein du comité des partenaires. Alors que le texte initial élargissait la composition de cette instance à des représentants des employeurs sans exiger qu’ils soient issus d’organisations professionnelles, l’amendement rétablit une priorité en faveur des représentants des organisations professionnelles d’employeurs. L’inclusion d’autres représentants des employeurs demeure possible, mais uniquement à titre subsidiaire, lorsqu’il n’est pas possible de désigner des représentants issus de ces organisations.

Deux amendements identiques COM-220 du rapporteur et COM-147 de M. David Margueritte (LR) suppriment l’obligation de présenter au comité des partenaires une évaluation a posteriori des effets socio-économiques des réformes tarifaires substantielles dans un délai de trois ans. Leurs auteurs estiment, comme le partage Régions de France, que cette exigence est redondante avec le rapport annuel que les AOM doivent déjà établir sur les moyens et ressources consacrés à leur politique de mobilité, prévu à l’alinéa 12 de l’article 13.

Enfin, l’amendement COM-73 de M. Olivier Jacquin et plusieurs sénateurs du groupe SER, complète le contenu du rapport annuel que les AOM doivent établir sur leurs moyens et ressources. Il prévoit que ce rapport distingue la part du versement mobilité acquittée par les employeurs privés de celle versée par les employeurs publics. Cet amendement est inspiré d’une recommandation formulée par le Conseil économique, social et environnemental (Cese) dans son avis sur le projet de loi.

B. les modifications apportées en séance

L’amendement n° 54 de Mme Michelle Gréaume et plusieurs membres du groupe CRCE-K, adopté avec un double avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, élargit la composition du comité des partenaires en prévoyant la participation, avec voix consultative, d’au moins un représentant des personnes en situation de handicap ou à mobilité réduite ainsi que d’au moins un représentant des professionnels de santé.

L’amendement n° 127 rect. bis de Mme Audrey Bélim et M. Olivier Jacquin (SER), adopté avec l’avis favorable du rapporteur et défavorable du Gouvernement, prévoit que les avis et recommandations du comité des partenaires sont rendus publics.

L’amendement n° 282 du rapporteur (LR) procède à une précision légistique.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD59 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui prévoit d’intégrer aux comités des partenaires un représentant des associations d’usagers du vélo présentes sur le territoire. La rapporteure a initialement émis des réserves sur cette proposition, considérant que le droit existant prévoit déjà la représentation des associations d’usagers au sein des comités des partenaires et qu’il pourrait être difficile de garantir la présence d’un représentant d’associations cyclistes dans chaque territoire. Elle a toutefois reconnu l’intérêt de mieux intégrer les enjeux liés au vélo dans les instances de concertation des AOM et s’en est remise à la sagesse de la commission.

Les amendements identiques CD182 de Mme Sandrine Le Feur (EPR), CD509 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (LFI-NFP) et CD155 de M. Gérard Leseul (SOC), adoptés par la commission, complètent le rapport prévu à l’article 13 en prévoyant qu’il comporte également des indicateurs d’efficience économique et de report modal générés par la mise en œuvre de la compétence d’organisation de la mobilité. Le détail de ces indicateurs sera précisé par décret. La rapporteure a émis un avis favorable, considérant que cette disposition ne conduisait pas à créer une nouvelle obligation de rapport, mais permettait simplement d’en enrichir le contenu afin de dépasser une approche exclusivement comptable du financement des mobilités.

La commission a également adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure – CD662, CD663, CD665 et CD667.

Article 14

Conventions entre autorités organisatrices de la mobilité et États limitrophes pour l’organisation de services publics transfrontaliers de transport

de personnes

Le droit existant

A. Un cadre juridique restrictif pour la conclusion de conventions transfrontalières en matière de transport

1. En raison de la compétence de l’État en matière de relations internationales, le droit en vigueur restreint fortement les possibilités de conventionnement entre collectivités territoriales et États limitrophes

L’organisation des services publics de transport transfrontalier de personnes s’inscrit dans le cadre défini par le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route ([95]), dit « règlement OSP ». Son article premier dispose que « sous réserve de l’accord des autorités compétentes des États membres sur le territoire desquels les services sont fournis, les obligations de service public peuvent concerner des services publics de transport au niveau transfrontalier, y compris ceux qui couvrent des besoins de transport au niveau local et régional ».

En droit interne, l’organisation du service public de transport transfrontalier de personnes relève de la compétence des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) en matière d’organisation des services réguliers de transport public de personnes mentionnée à l’article L. 1231-1-1 du code des transports. Les AOM peuvent ainsi organiser et financer des services de transport dépassant les frontières nationales lorsque ceux-ci répondent aux besoins de déplacement de leur ressort territorial.

Pour instaurer des services publics de transport transfrontalier, les AOM peuvent d’ores et déjà conclure des conventions de coopération avec les AOM locales étrangères ou participer à des groupements locaux de coopération transfrontalière. Les AOM françaises peuvent ainsi coopérer avec des Länder allemands, des communautés autonomes espagnoles, des régions italiennes ou encore certaines régions belges compétentes pour l’organisation des transports publics.

2. Une faculté restreinte aux relations entre autorités locales compétentes

Si les AOM françaises peuvent conclure des conventions avec des collectivités étrangères compétentes en matière de transport, cette faculté demeure limitée aux relations entre collectivités territoriales. Il n’est pas possible de conclure une convention entre, d’une part, une AOM locale, et d’autre part, un État limitrophe.

Cette limitation résulte des articles 52 et 53 de la Constitution en vertu desquels la négociation et la ratification des traités et accords internationaux relèvent de la compétence respective du Président de la République et du Gouvernement. Les collectivités territoriales ne peuvent dès lors entretenir de relations conventionnelles avec des États étrangers que dans les cas expressément prévus par la loi.

Dans le domaine des transports, plusieurs États limitrophes de la France ont conservé au niveau national tout ou partie des compétences relatives à l’organisation des services publics de transport transfrontaliers. Tel est notamment le cas du Luxembourg, de la Suisse, de la Principauté de Monaco et, pour certains services, de la Belgique ou de l’Italie. Dans ce contexte, l’absence de conventionnement direct entre une collectivité et un État étranger limite les capacités de coopération des AOM françaises avec leurs homologues des pays limitrophes dont la compétence relève de l’État.

3. Des dérogations progressivement introduites dans la loi

L’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit un principe d’interdiction des conventions entre collectivités territoriales et États étrangers. Plusieurs dérogations ont toutefois été introduites à partir de 2008 pour répondre aux besoins des usagers des services publics de transport transfrontalier.

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 1115-5 prévoit ainsi qu’« une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un État étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu’il s’agit d’un accord destiné à permettre la création d’un groupement européen de coopération territoriale, d’un groupement eurorégional de coopération ou d’un groupement local de coopération transfrontalière ».

Par ailleurs, sous réserve d’une autorisation préalable du représentant de l’État, des conventions peuvent être conclues lorsqu’elles mettent en œuvre un accord international préalablement approuvé par l’État, lorsqu’elles assurent l’exécution d’un programme de coopération régionale placé sous l’égide d’une organisation internationale à laquelle la France participe, ou encore lorsqu’elles ont pour objet la création d’un groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale.

B. Un cadre juridique insuffisamment adapté aux besoins opérationnels des collectivités et des usagers

Malgré les assouplissements successifs apportés à l’article L. 1115-5 du CGCT, le cadre juridique applicable demeure peu adapté aux besoins des AOM confrontées à l’organisation de services publics de transport transfrontaliers. Les dérogations actuellement prévues reposent en effet sur l’existence préalable d’un accord international approuvé par l’État ou sur la création d’une structure dédiée de coopération transfrontalière. Ces mécanismes apparaissent disproportionnés au regard de projets de coopération portant sur des services de transport, tels que prolongement d’une ligne de transport de quelques kilomètres au-delà de la frontière, la tarification commune ou le partage des infrastructures.

Cette situation est d’autant plus singulière que l’État français n’intervient pas directement dans l’organisation des services publics locaux de transport de personnes, qui relèvent de la compétence exercée par les AOM. Dès lors, les collectivités concernées peuvent se trouver dépendantes de procédures impliquant l’État alors même qu’il n’en possède pas la compétence.

L’exemple de la liaison ferroviaire reliant Grasse, Cannes, Nice, Monaco, Menton et Vintimille illustre les limites du cadre actuel. Depuis décembre 2024, l’exploitation de cette ligne est assurée par SNCF Voyageurs Sud Azur dans le cadre d’un contrat de service public conclu avec la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Faute de pouvoir conclure directement une convention avec la Principauté de Monaco ou avec l’État italien, compétents pour l’organisation des transports sur leur territoire respectif, la coopération a dû être organisée par l’intermédiaire de l’opérateur ferroviaire. Si cette solution permet d’assurer la continuité du service, elle ne constitue pas un cadre juridique permettant aux autorités publiques concernées de définir conjointement les modalités d’organisation du service transfrontalier.

Ainsi, le droit en vigueur ne permet pas aux autorités organisatrices françaises et aux États voisins compétents en matière de transport de disposer d’un instrument conventionnel simple et adapté à l’organisation de services publics transfrontaliers. Cette situation est susceptible de ralentir la mise en œuvre de projets répondant pourtant à des besoins de mobilité quotidiens dans les territoires frontaliers.

II. les dispositions du projet de loi

L’article 14 vise à compléter l’article L. 1115-5 du CGCT afin de créer une nouvelle dérogation à l’interdiction des conventions entre les collectivités territoriales françaises et les États étrangers.

À cette fin, il autorise une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales compétent en matière de mobilité à conclure directement avec un État limitrophe une convention portant sur l’organisation et la coordination transfrontalières de services publics de transport de personnes mentionnés à l’article L. 1221-1 du code des transports.

Cette faculté est strictement encadrée. D’une part, elle ne concerne que les services publics de transport relevant de la compétence de la collectivité ou du groupement concerné. D’autre part, la signature de la convention demeure soumise à une autorisation préalable du représentant de l’État.

L’article prévoit également que la convention devra être dénoncée par la collectivité territoriale ou le groupement concerné à la demande de l’État lorsque celui-ci estime qu’elle est devenue contraire aux engagements internationaux de la France. Cette garantie, introduite à la suite de l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi, préserve la compétence de l’État en matière de politique étrangère tout en permettant aux collectivités territoriales de disposer d’un outil de coopération adapté à l’exercice de leurs compétences.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

L’article 14 a été adopté sans modification par le Sénat.

IV. les travaux de la commission

L’article 14 a été adopté sans modification par la commission.

Article 14 bis

Conventions de coopération entre autorités organisatrices de la mobilité

pour l’organisation commune des services de mobilité

Adopté par la commission avec modifications

Introduit en séance publique au Sénat, l’article 14 bis crée un cadre juridique permettant aux AOM et à la région de conclure des conventions de coopération pour organiser conjointement un ou plusieurs services de mobilité. Le dispositif entend ainsi sécuriser juridiquement les coopérations existantes, faciliter la mutualisation des moyens et offrir une alternative souple aux mécanismes de délégation de compétence ou de création de structures communes.

La commission a adopté un amendement portant rédaction globale de l’article 14 bis afin de permettre aux AOM limitrophes d’organiser conjointement des services de mobilité interterritoriaux non structurants, sans délégation systématique de compétences de la région. L’article 14 bis ainsi modifié maintient toutefois un droit d’opposition de la région, qui peut s’opposer à la convention dans un délai de deux mois si elle porte atteinte à ses compétences.

Le droit existant

A. La compétence d’organisation de la mobilité est exercée par les autorités organisatrices de la mobilité dans leur ressort territorial

Depuis la LOM, l’ensemble du territoire national est couvert par des AOM, chargées d’organiser les services de mobilité répondant aux besoins des habitants. En application de l’article L. 1231-1 du code des transports, ont la qualité d’AOM les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes ayant pris la compétence mobilité, la métropole de Lyon, ainsi que certains syndicats mixtes, pôles métropolitains et pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) auxquels cette compétence a été transférée.

Depuis le 1er juillet 2021, les communes n’exercent plus, en principe, la compétence d’organisation de la mobilité. Lorsque les communes membres d’une communauté de communes n’ont pas transféré cette compétence à leur établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dans les conditions prévues par la LOM, la région l’exerce de plein droit sur le territoire concerné. La région devient alors l’AOM compétente sur le territoire de ces communes.

calendrier du transfert de la compÉtence d’AOM

aux communautÉs de communes

Source : Cerema

L’exercice de la compétence mobilité est défini à l’article L. 1231-1-1 du code des transports. Le I de l’article définit des compétences exclusives et obligatoires. Le II détaille les compétences dont les AOM peuvent se saisir, sans obligation.

Les AOM locales, ainsi que la région quand elle en exerce la compétence, sont compétentes pour organiser :

– des services réguliers de transport public de personnes ;

– des services à la demande de transport public de personnes ;

– des services de transport scolaire ;

– des services relatifs aux mobilités actives ou contribuer à leur développement ;

– des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer au développement de ces usages ;

– des services de mobilité solidaire, contribuer au développement de tels services ou verser des aides individuelles à la mobilité, afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.

En complément de ces compétences obligatoires, les AOM peuvent exercer les compétences suivantes :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants ;

– organiser ou contribuer au développement des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et les nuisances affectant l’environnement.

B. Les autorités organisatrices de la mobilité exercent leurs compétences dans les limites de leur ressort territorial

L’article L. 1231-1-1 du code des transports prévoit que chaque AOM exerce ses compétences dans son ressort territorial, lequel correspond au périmètre de la collectivité ou du groupement qui détient la compétence mobilité.

Les services de mobilité organisés par une AOM ont ainsi vocation à être intégralement situés dans le périmètre de ce ressort territorial. En l’état du droit, tout projet de transport excédant le ressort territorial d’une AOM relève de la compétence de la région en tant qu « autorité organisatrice de la mobilité régionale », aux termes de l’article L. 1231-3 du code des transports.

Cette répartition des compétences répond à une logique de cohérence territoriale. Elle peut toutefois se révéler peu adaptée à certains bassins de vie ou bassins de mobilité, dans lesquels les déplacements quotidiens des usagers s’effectuent fréquemment entre plusieurs ressorts territoriaux distincts relevant de plusieurs AOM.

C. Les autorités organisatrices de la mobilité disposent déjà de plusieurs outils de coopération

Le code des transports prévoit plusieurs mécanismes permettant aux AOM de coordonner leur action ou d’exercer certaines missions en commun.

En premier lieu, la LOM a institué les contrats opérationnels de mobilité prévus par l’article L. 1215-2 du code des transports. Conclus à l’échelle des bassins de mobilité entre la région et les AOM, ces contrats visent à définir les modalités de l’action commune des AOM, en vertu du rôle de chef de file tenu par les régions sur la mobilité.

En deuxième lieu, la région peut déléguer tout ou partie de ses compétences à une collectivité territoriale ou une AOM en application de l’article L. 1231-4 du code des transports. Cette délégation s’opère par convention.

En troisième lieu, les AOM peuvent mutualiser certaines missions au sein d’un syndicat mixte, en vertu de l’article L. 1231-11 du code des transports, lequel devient alors lui-même autorité organisatrice de la mobilité sur son périmètre.

En revanche, le droit en vigueur ne prévoit pas de cadre général permettant à plusieurs AOM de conclure directement entre elles une convention destinée à organiser conjointement un ou plusieurs services de mobilité desservant leurs ressorts territoriaux respectifs.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

Introduit en séance publique au Sénat par l’adoption de l’amendement n° 103 rect. ter de M. Simon Uzenat et plusieurs membres du groupe SER avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’article 14 bis crée un nouvel article L. 1231-6 au sein du code des transports, afin de permettre aux AOM d’organiser conjointement un ou plusieurs services de mobilité desservant leurs ressorts territoriaux respectifs au moyen d’une convention de coopération.

Afin d’assurer la cohérence de l’organisation des mobilités et en vertu de la compétence régionale en matière de mobilité, l’alinéa 3 de l’article 14 bis dispose que la région est obligatoirement partie à la convention. L’alinéa 6 précise en outre qu’une AOM régionale peut conclure directement une telle convention avec une AOM locale.

Les alinéas 4 et 5 précisent le contenu de ces conventions, qui doivent être conclues en vue d’atteindre des objectifs communs et répondre à des considérations d’intérêt général. Les conventions doivent définir les services concernés, fixer leur durée et les modalités de leur renouvellement, préciser le cadre financier de la coopération ainsi que ses moyens de fonctionnement et, le cas échéant, prévoir les conditions d’une résiliation anticipée.

La convention prévue par l’article 14 bis ne nécessite ni transfert de compétence, ni création d’une structure administrative supplémentaire. Il vise ainsi à faciliter la mutualisation des moyens entre autorités organisatrices et à fournir une base légale à des pratiques de coopération déjà mises en œuvre sur certains territoires. Le rapporteur du Sénat a en effet a souligné, lors de la discussion de l’amendement, que les bassins de vie ne correspondent pas toujours aux limites territoriales des AOM et que le dispositif proposé répondait à la demande des élus locaux de pouvoir organiser les mobilités à une échelle plus adaptée aux déplacements quotidiens des usagers.

III. les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD468 de M. Peio Dufau (SOC), qui réécrit l’article 14 bis afin de créer un cadre spécifique de coopération entre AOM locales pour l’organisation de services de mobilité interterritoriaux ne présentant pas de caractère structurant à l’échelle régionale.

L’amendement vise à faciliter les coopérations entre AOM limitrophes, en leur permettant d’organiser conjointement certains services de mobilité franchissant leurs limites territoriales sans recourir systématiquement à une délégation de compétence de la région. Il encadre toutefois cette faculté en prévoyant que les services concernés ne doivent pas porter atteinte aux compétences propres de la région, notamment en ne concurrençant pas un service régional existant ou programmé. Le dispositif maintient un rôle de contrôle de la région, à laquelle la convention conclue entre les AOM doit être transmise. La région dispose d’un délai de deux mois pour formuler une opposition motivée lorsqu’elle estime que les conditions prévues par l’article ne sont pas remplies. À défaut d’opposition dans ce délai, la convention est réputée approuvée.

La rapporteure a rappelé son attachement au rôle de chef de file de la région en matière de mobilités, qui garantit la cohérence de l’organisation des services à l’échelle régionale. Elle a néanmoins reconnu que les auditions avaient mis en évidence des difficultés concrètes rencontrées par les AOM limitrophes, notamment dans les territoires transfrontaliers, où les besoins de mobilité du quotidien peuvent nécessiter des coopérations plus souples. Elle s’en est donc remise à la sagesse de la commission.

Article 15

Compétence des autorités organisatrices de la mobilité

dans la planification et la création des gares routières

Adopté par la commission avec modifications

L’article 15 confie aux AOM la compétence de planification et de réalisation de gares routières et aménagements de transport routier destinés à accueillir des services librement organisés (SLO).

L’article prévoit que les plans de mobilité élaborés par les AOM devront comprendre un volet relatif à ces capacités d’accueil dans les gares routières et autres aménagements de transport routier, en tenant compte de l’évolution de l’offre de SLO.

L’article impose également aux AOM de plus de 200 000 habitants de garantir au 1er janvier 2032 l’existence d’au moins une gare routière ou d’un aménagement équivalent, selon des critères définis par décret en Conseil d’État.

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a complété l’article par une nouvelle section relative à la gouvernance des gares routières, en créant des comités de concertation associant l’ensemble des parties prenantes et encadrant les conditions de fermeture des gares routières. Le contenu des obligations relatives aux gares routières a enfin été précisé, pour encadrer davantage les obligations de qualité et de services en gare requis, après avis de l’Autorité de régulation des transports (ART). La commission a également introduit un volet relatif à la mobilité solidaire, durable et inclusive dans les plans de mobilité.

En séance publique, le Sénat a complété la liste des facteurs d’isolement pris en compte par le volet relatif à la mobilité solidaire intégré aux plans de mobilité.

La commission a complété le contenu des plans de mobilité en y intégrant explicitement les services de location de vélos proposés par les AOM. À l’initiative de la rapporteure, la commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels.

Le droit existant

A. Le transport interurbain routier de voyageurs, secteur libéralisé depuis 2016

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a libéralisé le transport interurbain de voyageurs par autocar. Jusqu’alors, ce marché demeurait fortement encadré et les liaisons commerciales régulières étaient limitées, hormis certaines dessertes réalisées dans le cadre de services internationaux ou conventionnés.

Pour les liaisons de moins de 100 kilomètres, un mécanisme de régulation a été maintenu afin de protéger l’équilibre économique des services publics conventionnés existants, notamment les TER, les trains d’équilibre du territoire (TET) et les services routiers conventionnés. En revanche, les liaisons dont la distance entre deux arrêts excède 100 kilomètres ne font l’objet d’aucun conventionnement avec une AOM et sont ouvertes à des opérateurs privés proposant des SLO. Cette offre s’adresse surtout à une clientèle jeune et à revenus modestes, sensible au prix davantage qu’au temps de parcours. Les autocars ont ainsi proposé des tarifs souvent inférieurs à ceux du rail, en particulier sur les liaisons longue distance interurbaines ou pour les villes moins bien desservies par le réseau ferroviaire.

La loi a également renforcé les compétences de l’ART, chargée d’instruire les demandes relatives aux liaisons courtes, de contrôler leurs effets sur les services publics et d’assurer un suivi du développement du marché. L’ouverture à la concurrence a conduit à l’arrivée rapide de plusieurs opérateurs nationaux, parmi lesquels Ouibus (devenu BlablaCar Bus), FlixBus ou Isilines. Après une phase de forte concurrence, le marché s’est progressivement concentré autour d’un nombre plus limité d’acteurs : le marché est aujourd’hui concentré autour de l’entreprise FlixBus ; BlablaCar Bus ayant annoncé en avril 2026 arrêter son activité de transport de longue distance par autocar. L’ART ([96]) note que le retrait de BlablaCar Bus pourra occasionner une « nouvelle consolidation » du marché, mais que l’opérateur dominant, FlixBus, demeure « toutefois susceptible d’être limité par la concurrence des autres modes de transport ainsi que par la possibilité d’entrée de nouveaux acteurs ».

Le transport par autocar SLO est devenu un mode de transport identifié par les usagers. Dès la fin de l’année 2016, plus de cinq millions de voyageurs avaient emprunté les lignes longue distance d’autocars SLO ([97]). En 2025, le nombre de liaisons de SLO progresse de 12 % et dépasse largement le niveau de 2019. Le nombre de passagers transportés augmente également : le trafic atteint 16,9 millions de passagers transportés en 2025, soit une augmentation de 4 % sur un an et de 20 % par rapport à 2019. Depuis l’ouverture du marché, 112 millions de passagers ont voyagé via ces liaisons, parmi lesquels 20 millions n’auraient pas voyagé sans l’autocar.

nombre de passagers transportÉs par les autocars SLO (en millions)

Source : ART sur la base des données fournies par les opérateurs de SLO

Pour accueillir l’afflux d’offre d’autocars, l’ordonnance du 29 janvier 2016 ([98]) établit le premier cadre juridique applicable aux gares routières et aménagements destinés à accueillir les autocars SLO, regroupés dans la catégorie des « aménagements de transport public routier de voyageurs » (ATR).

L’ordonnance vise à créer les conditions permettant de garantir un accès transparent, objectif et non discriminatoire aux ATR pour tous les opérateurs SLO. L’ordonnance crée ainsi plusieurs obligations incombant à leurs exploitants ([99]). L’ART est chargée de s’assurer de la bonne application de ces dispositions : elle bénéficie à ce titre d’un pouvoir de contrôle, de sanction et de règlement des différends.

Il convient de noter que les exploitants de gares routières et d’aménagements exclusivement destinés au transport conventionné ne sont pas concernés par ces obligations. La régulation ne vise ainsi pas le transport relevant du service public, mais les aménagements qui font l’objet d’une demande de desserte par un SLO. L’ART résume le champ d’application de l’article L. 3114-4 du code des transports par le schéma ci-après.

pÉrimÈtre des gares routiÈres rÉgulÉes

Source : ART

Les ATR régulés doivent répondre à plusieurs obligations mentionnées aux articles L. 3114-1 à L. 3114-15 du code des transports :

En premier lieu, l’exploitant doit déclarer à l’ART l’aménagement qu’il exploite afin de l’intégrer à un registre public prévu à l’article L. 3114-3. Ce registre doit permettre d’accéder aux informations pertinentes sur ces aménagements et renseigner l’identité de l’exploitant, les règles d’accès et les conditions dans lesquelles les entreprises de transport public routier peuvent demander à y avoir accès. Depuis sa dernière mise à jour le 31 décembre 2024, le registre recense 342 gares et aménagements routiers. Le registre est publié sur le site de l’ART, sous forme de tableur Excel et de carte interactive.

Les règles d’accès à l’aménagement doivent être publiées sur le site internet de l’exploitant, et doivent être objectives, transparentes et non-discriminatoires. Le contenu exhaustif des règles n’est pas défini par la loi, mais elles doivent a minima comprendre les éventuels tarifs et horaires pour la prise en charge et la dépose de passagers ainsi que, le cas échéant, pour l’utilisation de services en gare. Les règles publiées doivent également détailler une procédure publique permettant l’allocation des capacités non utilisées aux entreprises susceptibles d’être intéressées. L’Agence des mobilités de la métropole du Grand Lyon publie par exemple les informations relatives à la gare routière de Lyon Gerland sur son site internet. Le site mentionne ainsi le nombre de quais et la tarification des occupations temporaires des quais et gares routières (« toucher de quai »). Le règlement d’exploitation, disponible au téléchargement, détaille les règles d’accès à la gare. Toute demande d’accès par une entreprise proposant des SLO doit recevoir une réponse dans un délai d’un mois. Tout refus d’accès doit être motivé.

L’exploitant d’une gare routière doit établir une comptabilité de l’aménagement, distincte de ses autres activités. Depuis la décision de l’ART n° 2020-007 du 23 janvier 2020, l’exploitant doit également transmettre à l’ART, annuellement, des informations « fiables, précises et détaillées » relatives aux aménagements d’accueil de services routiers qu’il exploite, sur les caractéristiques des aménagements, leur gestion financière et leur fréquentation. La décision précitée détaille un questionnaire auquel doivent répondre les exploitants.

L’ART peut également prescrire des obligations à tout exploitant d’aménagements « exerçant une influence significative sur un marché du secteur des transports de personne » ([100]). L’ART peut ainsi obliger un exploitant à réviser ses règles d’accès, à prendre des mesures d’amélioration de l’exploitation de l’aménagement afin de permettre l’utilisation maximale de ses capacités, à faire cesser les pratiques qui visent à entraver l’accès d’une ou plusieurs entreprises assurant des SLO, ou encore à proposer une solution de substitution en cas de saturation.

L’ART dispose d’un pouvoir de sanction en cas de manquement aux dispositions du code des transports ou des décisions du régulateur. L’ART peut également être saisie par tout fournisseur de service dès lors qu’il s’estime lésé par un traitement inéquitable dans l’accès aux aménagements routiers. Elle dispose à ce titre d’un pouvoir de règlement des différends par décision susceptible de recours devant la Cour d’appel de Paris.

Dans un souci d’information des fournisseurs de services, des exploitants et des usagers, l’ART publie un rapport annuel sur le marché du transport par autocar et les gares routières.

B. Des lacunes identifiées et dommageables pour les usagers comme pour les entreprises de transport public routier

1. L’absence de définition légale d’une gare routière, facteur d’une qualité de service disparate pour les usagers

Le régime juridique créé par l’ordonnance de 2016 s’applique indistinctement aux aménagements de transport routier, sans définir ce qu’est une gare routière. L’article L. 3114-1 du code des transports mentionne en effet que le régime s’applique aux « aménagements accessibles au public, qu’ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier ». Le code des transports ne donne donc aucune définition légale d’une gare routière, ni d’un aménagement de transport routier.

Mentionnée par l’étude d’impact du projet de loi, la typologie réalisée par l’ART, dans son guide destiné aux exploitants publié en 2021, d’un aménagement de transport routier opère une distinction bienvenue entre plusieurs types d’aménagement, et définit la gare routière comme un aménagement équipé d’un bâtiment destiné à l’accueil des voyageurs. Cette précision d’ordre méthodologique à destination des exploitants, n’a toutefois aucune valeur légale ou réglementaire.

Typologie des aménagements de transport routier

Source : ART

L’absence de définition fragilise d’emblée les bases sur lesquelles les exploitants peuvent travailler à l’établissement de standards communs, et conduit à constater une forte diversité d’équipements pouvant être qualifiés de gare routière, comme le mentionne l’IGEDD : « la conséquence de cette situation est l’indétermination qui s’attache au vocable « gares routières » qui, en l’absence de définition juridique précise recouvre en fait des infrastructures très différentes du quai de trottoir aménagé et partagé aux aménagements ouverts ou fermés dévolus spécifiquement à cet objet, plus ou moins articulés avec d’autres modes de transport et pouvant être couplés avec les gares ferroviaires dans le cadre d’un pôle d’échanges » ([101]). Une définition légale faciliterait la garantie d’accès des fournisseurs de SLO, les démarches des exploitants et l’égalité de traitement des usagers.

Tout comme sa définition, l’offre de services requise dans une gare routière ne fait l’objet d’aucun cadre législatif ou réglementaire. L’ART a identifié huit catégories de services et d’équipements susceptibles d’être attendus par les usagers. Toutefois, aucune obligation réglementaire n’impose leur installation, en l’absence de réglementation s’appliquant à l’ensemble des gares routières.

Équipements disponibles dans les dix gares routières

les plus fréquentÉes de France

Source : ART, Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France en 2024, juin 2025

2. L’absence de responsable public des aménagements de transport routier, facteur d’inertie décisionnelle et d’incohérence territoriale

La création d’une gare routière ne relève d’aucun responsable public ou privé identifié par la loi.

La fiche d’impact de l’ordonnance précitée souligne que la création d’une gare routière destinée à accueillir des SLO relève de la clause de compétence générale des communes, sans préciser qu’elles en ont la compétence exclusive. En l’absence de responsable identifié, les responsables relèvent « de statut divers : le plus fréquemment des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), exerçant ou non la compétence d’AOM locale, mais aussi des régions, communes ou sociétés d’économie mixte. », comme le mentionne l’étude d’impact du projet de loi. Ainsi, le droit existant « ne prévoit pas de planification ordonnée pour organiser la mutualisation des infrastructures ».

L’ordonnance du 29 janvier 2016 avait pourtant prévu la création d’un schéma régional des gares routières, intégré au schéma régional de l’intermodalité, qui avait vocation à coordonner au niveau régional les politiques conduites en matière de mobilité. Ce dispositif a toutefois été supprimé moins de six mois après son entrée en vigueur, en raison de l’application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », qui a créé les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Les Sraddet se sont ainsi substitués aux schémas régionaux d’intermodalité, supprimant par la même occasion tout document de planification relatif aux gares routières destinées à accueillir des SLO.

L’absence de responsable identifié fait peser un risque d’inaction nuisant non seulement au développement de l’offre de SLO, mais aussi aux usagers et à l’aménagement du territoire. De la même manière que les gares ferroviaires, les gares routières peuvent occuper une fonction d’interconnexion entre les grandes liaisons nationales. Elles permettent aussi l’interconnexion entre les lignes nationales et les lignes régionales et suburbaines, tout en pouvant constituer également un point de contact entre les transporteurs et la clientèle. Les gares routières ne sauraient donc être réduites à un espace de stationnement des autocars mais sont une composante de l’aménagement du territoire : comme l’explique le Cerema, « la création d’une nouvelle gare routière peut, par exemple, constituer une opportunité de créer une nouvelle centralité. L’implantation de commerces et de services peut drainer une clientèle nouvelle, utilisatrice ou non des transports en commun. Alternativement, la création de la gare routière peut apporter une nouvelle clientèle aux commerces et services existants à proximité et contribuer à dynamiser le quartier. En outre, le développement d’une offre de transport en liaison avec la création de la gare routière peut entraîner une volonté d’accélérer le développement urbain à proximité » ([102]).

La gare routière d’Armentières (Nord), citée par le Cerema, a ainsi été créée pour désengorger le centre-ville, où elle était initialement placée. Le projet de nouvelle gare, mené par la municipalité et par Lille Métropole, a permis de créer un pôle d’échange multimodal (Pem) adossé à la gare SNCF, d’intégrer de nouveaux espaces piétonnisés et des équipements culturels modernisés, tels qu’une médiathèque et un cinéma.

II. les dispositions du projet de loi

L’article 15 vise à remédier à l’absence de responsable identifié dans la planification et la gestion des gares routières en confiant la compétence aux AOM locales ainsi qu’aux AO à statut spécifique – Île-de-France Mobilités (IdFM) et Sytral Mobilités. Il modifie à cette fin plusieurs dispositions du code des transports.

Le 1° du I crée un nouvel article L. 1214-2-3 du code des transports qui dispose que les AOM soumises à l’obligation d’élaborer un plan de mobilités prévu par l’article L. 1214-3 – c’est-à-dire les AOM dont le ressort territorial excède les 100 000 habitants, doivent y faire figurer un volet consacré à la planification des capacités d’accueil des services réguliers de transport collectif routier de voyageurs par autobus et autocar, à l’exclusion des capacités spécifiquement dédiées aux transports scolaires. Cette planification concerne les gares routières et autres aménagements de transport routier mentionnés à l’article L. 3114-1.

Le 4° du I attribue aux AOM une nouvelle compétence consistant à planifier et réaliser les capacités d’accueil des services réguliers de transport routier de voyageurs par autobus et autocar dans les gares routières et autres aménagements de transport routier. Ces capacités doivent être adaptées à la coexistence éventuelle de services urbains et non urbains, y compris de SLO. Le texte précise que cette compétence s’exerce sans préjudice de la liberté reconnue à d’autres acteurs de créer ou d’aménager de telles infrastructures, en vertu de l’équilibre issu de la loi Macron.

Le 5° du I crée un article L. 1231-8-1 imposant aux AOM dont le ressort territorial compte plus de 200 000 habitants de garantir, à compter du 1er janvier 2032, l’existence d’au moins une gare routière ou d’un autre aménagement de transport routier. Ces aménagements devront satisfaire des « spécifications proportionnées aux flux de voyageurs » accueillis par autobus et autocar, notamment dans le cadre des SLO. Leur définition est renvoyée à un décret en Conseil d’État. L’obligation est réputée satisfaite lorsqu’un aménagement répondant à ces caractéristiques existe déjà sur le territoire concerné ou permet de le desservir dans des conditions équivalentes, y compris lorsqu’il relève d’une autre personne morale. Les modalités d’appréciation de cette équivalence seront également définies par décret en Conseil d’État.

Les 2°, 3° et 6° à 9° du I procèdent aux coordinations légistiques nécessaires afin de rendre ce nouveau régime juridique des gares routières applicable aux plans de mobilité élaboré par les AO à statut spécifique – IdFM et Sytral Mobilités.

Le II de l’article définit les modalités d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux plans de mobilité prévues aux 1°, 2° et 3° du I. Celles-ci s’appliqueront aux plans de mobilité ainsi qu’aux plans locaux d’urbanisme en tenant lieu dont l’approbation, ou l’évaluation prévue à l’article L. 1214-8 du code des transports, interviendra à compter du premier jour du treizième mois suivant la publication de la loi. Ce délai vise à permettre aux autorités compétentes d’intégrer ces nouvelles exigences dans leurs plans de mobilité et plans locaux d’urbanisme (PLU).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

Les amendements COM-175 rect. de MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec (GEST) et COM-74 rect. de M. Olivier Jacquin et plusieurs sénateurs du groupe SER insèrent, après l’article L. 1214-2-1 du code des transports, un nouvel article L. 1214-2-1-1 relatif au contenu des plans de mobilité élaborés par les AOM. Cet article prévoit que le plan de mobilité comporte désormais un volet spécifique consacré à la mobilité solidaire, durable et inclusive. Ce volet doit présenter les actions mises en œuvre au regard des différents facteurs de risque d’isolement identifiés sur le territoire concerné – chômage, handicap ou précarité économique. Le texte précise également que ce volet doit être compatible avec le plan d’action commun en matière de mobilité solidaire mentionné à l’article L. 1215-3 du même code.

La commission a ensuite adopté plusieurs amendements du rapporteur :

L’amendement COM-199 complète le volet relatif aux gares routières prévu par l’article 15 en prévoyant que les entreprises assurant des SLO par autocar sur le territoire d’une AOM transmettent des prévisions estimant l’évolution des SLO desservant le territoire de l’AOM sur une période de trois ans, sur demande de l’AOM.

L’amendement COM-196 précise le contenu des spécifications auxquelles devront répondre les gares routières et autres aménagements de transport routier de voyageurs dont l’existence devra être garantie, à compter de 2032, par les AOM de plus de 200 000 habitants. Il ajoute que ces spécifications devront notamment porter sur le niveau d’équipements et la qualité des services proposés aux usagers ainsi qu’aux transporteurs, mais également sur l’interconnexion avec les autres modes et réseaux de transport.

L’amendement COM-197 prévoit que le décret en Conseil d’État chargé de définir les spécifications applicables aux gares routières devant être construites par les AOM de plus de 200 000 habitants sera pris après avis de l’ART.

L’amendement COM-198 précise les critères devant être pris en compte pour apprécier la notion de desserte équivalente en matière de gares routières et d’aménagements de transport routier de voyageurs. Le dispositif prévu par l’article 15 prévoit que l’obligation faite aux AOM dont le ressort territorial compte plus de 200 000 habitants de garantir, au 1er janvier 2032, l’existence d’au moins une gare routière ou d’un aménagement de transport routier peut être considérée comme satisfaite dès lors qu’un équipement existant, situé sur le territoire concerné ou permettant de le desservir dans des conditions équivalentes, répond déjà à cet objectif. Les modalités d’appréciation de cette équivalence doivent être définies par décret en Conseil d’État. Tout en conservant le renvoi à un décret en Conseil d’État pour définir la notion de desserte équivalente, l’amendement précise les critères que ces aménagements devront respecter, en mentionnant la localisation de l’aménagement, son dimensionnement, les possibilités d’interconnexion et la qualité de service offerte aux usagers.

L’amendement COM-200 complète le chapitre IV du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports par une nouvelle section consacrée à la gouvernance des grandes gares routières et des autres grands aménagements de transport routier de voyageurs. Il institue un cadre de concertation permanent autour de ces infrastructures et encadre les procédures applicables en cas de fermeture de l’un de ces équipements. L’amendement insère ainsi deux nouveaux articles L. 3114-7-1 et L. 3114-7-2 :

L’article L. 3114-7-1 prévoit la création d’un comité de concertation chargé du suivi des grandes gares routières et autres grands aménagements de transport routier. Ce comité réunit notamment des représentants du gestionnaire de l’infrastructure, des AOM concernées, des autres collectivités territoriales intéressées, des entreprises assurant des services réguliers de transport routier de voyageurs, y compris les services librement organisés, ainsi que des usagers. Il est appelé à être consulté sur les projets d’investissement, les services proposés, la coordination des offres de transport, la multimodalité, l’information des voyageurs, la qualité de service et, plus largement, sur toute question relative au fonctionnement de l’équipement. L’article prévoit qu’un décret, pris après l’avis de l’ART, définit notamment le seuil de fréquentation à partir duquel une gare routière ou un aménagement sera soumis à la création du comité ;

L’article L. 3111-7-2 encadre les procédures de fermeture des gares routières et aménagements de transport routier. Il prévoit qu’une décision de fermeture doit être précédée d’une consultation du comité de concertation prévu à l’article précédent. En outre, tout membre de ce comité pourra saisir l’ART, qui se prononce alors sur le caractère essentiel de la gare ou de l’aménagement pour la desserte du ressort territorial de l’AOM. Pour formuler sa décision, l’Autorité devra notamment prendre en considération la fréquentation de l’équipement, la population du territoire concerné ainsi que l’existence d’autres infrastructures comparables au sein du même ressort territorial. Elle pourra également proposer des solutions de substitution destinées à assurer la continuité du service et devra se prononcer dans un délai de trois mois. Les modalités d’application de ce dispositif seront définies par décret en Conseil d’État pris après avis de l’ART.

B. Les modifications apportées en séance

L’amendement n° 285 du rapporteur, adopté avec avis favorable du Gouvernement, procède à une coordination rédactionnelle. Il précise les conditions d’entrée en vigueur du volet relatif à la mobilité solidaire, durable et inclusive prévue au 1° A du I de cet article, introduit lors de l’examen du texte en commission.

L’amendement n° 67 de M. Alexandre Basquin et plusieurs sénateurs du groupe CRCE-K, adopté avec avis défavorable de la commission, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat, complète la liste des facteurs de risque d’isolement devant être identifiés par les AOM dans le cadre du volet relatif à la mobilité solidaire introduit en commission, en ajoutant l’âge et le genre aux situations déjà mentionnées – chômage, handicap et précarité économique.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté les amendements identiques CD446 de Mme Catherine Hervieu (SOC) et CD562 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (LFI-NFP), qui complètent le contenu des plans de mobilité afin d’y intégrer explicitement les services de location de vélos mis à disposition des usagers par les AOM. La rapporteure a rappelé que les plans de mobilité intègrent déjà les mobilités actives en application du code des transports. Elle a toutefois relevé que les services de location de vélos, dont le développement est plus récent, ne sont pas mentionnés explicitement dans ces dispositions. Considérant que cette précision permet d’actualiser le contenu des plans de mobilité au regard des évolutions des politiques de déplacement, elle s’en est remis à la sagesse de la commission.

La commission a adopté les amendements rédactionnels CD669, CD670, CD679, CD671, CD672, CD673, CD674, CD675, CD676 et CD677 de la rapporteure.

Article 15 bis (nouveau) Intégration de solutions d’autopartage dans les plans de mobilité simplifiés des territoires non couverts par une offre de transport collectif régulière

I. Le droit existant

L’article L. 1214-2 du code des transports prévoit que les plans de mobilité élaborés par les AOM doivent déterminer les principes d’organisation de la mobilité sur leur ressort territorial et contribuer à la réduction des émissions liées aux transports. À ce titre, ils doivent notamment prendre en compte les usages partagés des véhicules. Le 7° de l’article L. 1214-2 prévoit ainsi que les plans de mobilité doivent intégrer des mesures relatives au développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur, notamment au travers de la politique de stationnement et des mesures favorisant l’autopartage.

Les plans de mobilité simplifiés, applicables notamment aux territoires ruraux ou peu denses ne relevant pas de l’obligation d’élaborer un plan de mobilité, constituent un outil de planification permettant aux collectivités de définir une stratégie locale en matière de déplacements.

II. Les dispositions introduites par la commission

La commission a adopté les amendements identiques CD33 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD492 de Mme Marie Pochon (EcoS) visant à compléter l’article L. 1214-36-1 du code des transports afin de prévoir que, dans les territoires non couverts par une offre régulière de transport collectif, les AOM intègrent une solution d’autopartage dans leurs plans de mobilité simplifiés.

L’article 15 bis ainsi introduit reconnaît l’autopartage comme un service de mobilité d’intérêt public contribuant à l’égalité d’accès à la mobilité et à la transition écologique, en particulier dans les territoires ruraux et périurbains où l’offre de transport collectif est insuffisante.

Article 15 ter (nouveau) Plans d’action communs pour la mobilité solidaire

I. le droit existant

La LOM a créé les plans d’action communs en matière de mobilité solidaire (PAMS), prévus aux articles L. 1215-3 et L. 1215-4 du code des transports, afin de renforcer la coordination des acteurs intervenant en faveur des personnes rencontrant des difficultés d’accès à la mobilité.

Ces plans ont pour objectif de coordonner l’action des régions, des départements et des AOM afin d’améliorer l’accès aux solutions de mobilité des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite. En application de l’article L. 1215-3 du code des transports, les régions et les départements, en lien avec les AOM, établissent et appliquent un PAMS afin de coordonner les initiatives en matière de mobilité solidaire. Toutefois, aucune échéance n’est fixée pour l’adoption de ces plans, qui demeure laissée à l’initiative des régions et départements. En pratique, le déploiement des PAMS reste limité : moins de dix plans ont été adoptés depuis leur création, ce qui réduit leur portée opérationnelle.

II. le dispositif introduit par la commission

La commission a adopté l’amendement CD257 de Mme Sandrine Le Feur (EPR) et plusieurs de ses collègues, qui fixe une échéance pour l’élaboration des PAMS.

Cet amendement complète les articles L. 1215-3 et L. 1215-4 du code des transports afin de prévoir que les PAMS doivent être adoptés avant le 31 décembre 2028. L’objectif est de transformer un dispositif reposant actuellement sur une démarche volontaire en un outil effectivement déployé sur l’ensemble du territoire.

La rapporteure a émis un avis favorable sur cet amendement, considérant qu’il était nécessaire de fixer une date butoir pour donner une portée effective aux PAMS. Elle a souligné que ces plans, bien que prévus par la loi, restent aujourd’hui insuffisamment mobilisés par les collectivités et qu’une échéance permettra d’inciter à leur élaboration tout en laissant un délai suffisant pour la concertation locale.

La commission a également adopté les amendements identiques CD35 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD494 de Mme Marie Pochon (EcoS) visant à mentionner explicitement les acteurs de l’économie sociale et solidaire (ESS), notamment les associations œuvrant dans le champ de la mobilité solidaire, parmi les organismes associés à l’élaboration des PAMS. La rapporteure a considéré que ces amendements étaient déjà satisfaits par la rédaction de l’article L. 1215-3, qui prévoit l’association des organismes publics et privés intervenant auprès des personnes vulnérables ou en situation de handicap. Elle a toutefois reconnu l’importance du rôle joué par les acteurs de l’ESS dans ce domaine, et a formulé un avis de sagesse sur ces amendements identiques.

Chapitre IV Améliorer la sécurité des voyageurs

Article 16 Obligation de dépistage de l’usage de stupéfiants des conducteurs de transport public routier de personnes et mise en place de dispositifs de contrôle des stupéfiants

I. Le droit existant

1. Une répression pénale de la conduite après usage de stupéfiants récemment renforcée mais dépourvue d’un volet préventif propre aux conducteurs professionnels

La conduite après usage de stupéfiants constitue un délit autonome réprimé par l’article L. 235-1 du code de la route. En application de cet article, la seule présence de substances ou plantes classées comme stupéfiants, établie par une analyse sanguine ou salivaire, suffit à caractériser l’infraction. La loi du 9 juillet 2025 créant l’homicide routier et visant à lutter contre la violence routière ([103]) a, par son article 8, porté les peines encourues à trois ans d’emprisonnement et 9 000 euros d’amende, contre deux ans et 4 500 euros antérieurement, ces peines étant portées à cinq ans et 15 000 euros en cas de cumul avec un état alcoolique. Le refus de se soumettre aux vérifications demeure quant à lui puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende ([104]).

Pour ce qui est du dépistage de l’usage de stupéfiants, il est réalisé par les forces de sécurité intérieure, à titre préventif ou à l’occasion d’un accident, selon les règles fixées aux articles L. 235-1 à L. 235-5 du code de la route, les substances concernées et les modalités de dépistage étant définies par arrêté ([105]). En 2024, selon les données de l’étude d’impact, 1 199 329 dépistages ont été réalisés sur l’ensemble des conducteurs, dont 55 886 dans le cadre d’accidents corporels. Parmi ces dépistages, 149 130 délits ont été relevés. Dans les accidents corporels impliquant un véhicule de transport en commun, 3 % des conducteurs impliqués étaient positifs aux stupéfiants ([106]).

Ce dispositif répressif s’accompagne d’un volet administratif de suspension du permis de conduire par le représentant de l’État dans le département prévue à l’article L. 224-2 du code de la route. La loi du 9 juillet 2025 précitée a rendu cette suspension obligatoire dans les cas de conduite sous l’empire d’un état alcoolique ou après usage de stupéfiants ([107]) et a prévu le doublement de la durée maximale de suspension lorsque le conducteur est un professionnel chargé du transport de personnes ([108]).

Ce dispositif de sanction et de police administrative n’est toutefois assorti d’aucun moyen de prévention ou de contrôle spécifique des conducteurs professionnels de transport routier ([109]).

2. Des obligations générales de sécurité au travail, en l’absence de disposition spécifique au dépistage des stupéfiants

À la différence de l’alcool, dont la consommation sur le lieu de travail est encadrée par le code du travail ([110]), il n’existe pas de disposition spécifique relative à la consommation de produits stupéfiants ([111]).

Cette absence ne prive toutefois pas l’employeur de moyens d’action. Au titre de l’obligation générale d’assurer la sécurité et de protéger la santé physique et mentale des travailleurs que lui impose l’article L. 4121-1 du code du travail, l’employeur doit prendre les mesures nécessaires de prévention des accidents, ses manquements étant pénalement réprimés (articles L. 4741-1 à L. 4741-8).

Le salarié est, de son côté, soumis à une obligation de sécurité prévue à l’article L. 4122-1, dont la méconnaissance, y compris liée à une pratique addictive, peut justifier une sanction disciplinaire. Sur ce fondement, le recours par l’employeur à un test salivaire de détection des stupéfiants a été admis par la jurisprudence : le Conseil d’État a jugé qu’un tel test ne revêt pas le caractère d’un examen de biologie médicale au sens de l’article L. 6211-1 du code de la santé publique et n’a donc pas à être réalisé par un biologiste médical, de sorte qu’il peut être prévu par le règlement intérieur de l’entreprise ([112]).

D’autres modes de transport connaissent par ailleurs des régimes spécifiques de contrôle de l’usage de stupéfiants par les personnels concourant à la sécurité : le transport aérien (articles L. 6225-6 à L. 6225-10 du code des transports), le transport fluvial (articles R. 4274-62 et suivants du même code) et le transport ferroviaire, où la visite médicale d’aptitude sécurité des conducteurs de train comporte un test de dépistage, sous le contrôle de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (décret n° 2010-708 du 29 juin 2010 relatif à la certification des conducteurs de trains).

3. Un dispositif anti-démarrage limité, en l’état du droit, à l’alcool

S’agissant de l’alcool, la consommation excessive au volant fait l’objet d’un contrôle par éthylotest anti-démarrage (EAD), dispositif rendu obligatoire dans les autocars depuis le 1er septembre 2015 sur le fondement de l’arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes ([113]). Le droit de l’Union a renforcé cette logique : le règlement (UE) 2019/2144 du 27 novembre 2019 dit « GSR II » impose, pour les véhicules neufs mis en circulation à compter de juillet 2024, dont les autocars, un pré-équipement permettant l’installation d’un éthylotest anti-démarrage ([114]).

En revanche, aucun dispositif équivalent n’existe pour les stupéfiants : il n’existe ni appareil interdisant le démarrage du véhicule après usage de substances classées comme stupéfiants, ni obligation d’en équiper les véhicules de transport en commun ([115]).

II. LEs DISPOSITIons DU PROJET DE LOI

Cet article procède de la première mesure du « plan Joana », présenté par le Gouvernement le 30 avril 2025 à la suite de l’accident survenu le 30 janvier 2025 à Châteaudun (Eure-et-Loir), qui a coûté la vie à une lycéenne de quinze ans et blessé vingt autres élèves, et pour lequel les analyses pratiquées sur le conducteur de l’autocar avaient révélé un usage de produits stupéfiants.

1. L’obligation, à la charge de l’employeur, de dépistage annuel des conducteurs de transport public routier de personnes

Le I complète le code des transports par un nouveau chapitre VIII, composé d’un article L. 3318-1, au sein du livre relatif à la réglementation du travail spécifique au transport routier.

Ce nouvel article impose à l’employeur de soumettre tout conducteur assurant un transport public routier de personnes au moyen d’un véhicule comportant plus de huit places assises outre le siège du conducteur à un test salivaire de détection de l’usage de stupéfiants, réalisé au moins une fois par an à compter de l’embauche, à une date non fixe et inconnue du conducteur.

Le champ de la mesure dépasse le seul transport scolaire visé par le « plan Joana » pour englober l’ensemble du transport public de personnes pour compte d’autrui, au sens du 1° de l’article L. 1000-3 et de l’article L. 3113-1 du code des transports, soit les entreprises exploitant des autocars ou autobus, y compris les services publics urbains. Sont exclus du champ du dispositif : les entreprises en compte propre, le transport privé ainsi que les taxis et les véhicules de transport avec chauffeur ([116]). Cette extension est justifiée dans l’étude d’impact par l’enjeu de sécurité propre aux transports collectifs de personnes, sept personnes ayant été tuées et 932 blessées dans un autocar ou un autobus en 2024.

Le choix du test salivaire procède de la volonté de permettre une réalisation par l’employeur sans intervention d’une profession médicale ou des forces de l’ordre, conformément à la jurisprudence précitée du Conseil d’État. Le principe même du dépistage salivaire ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel, le Conseil constitutionnel ayant admis la validité des « prélèvements externes » dépourvus de caractère douloureux, intrusif ou attentatoire à la dignité ([117]).

Le dispositif ne prévoit aucune sanction à l’égard de l’employeur qui n’aurait pas réalisé le test, sa responsabilité demeurant régie par le droit commun du travail. De même, les modalités du dépistage et les conséquences d’un résultat positif relèvent du règlement intérieur ([118]). Le coût unitaire d’un test est évalué à environ 20 euros, soit, à titre d’exemple, 800 euros par an pour une entreprise de quarante conducteurs, l’ensemble du secteur représentant quelque 120 000 conducteurs concernés ([119]).

2. L’institution d’un dispositif de contrôle des stupéfiants anti-démarrage pour certains véhicules de transport en commun

Le II complète le chapitre V du titre III du livre II du code de la route par deux nouveaux articles :

– l’article L. 235-6 conditionne le démarrage des véhicules de transport en commun de personnes à l’utilisation préalable d’un dispositif destiné à empêcher le démarrage en cas de test de dépistage positif, aussi communément appelés « stupotests anti-démarrage ». Les conditions d’homologation du dispositif et les modalités d’agrément des professionnels chargés de son installation sont renvoyées au pouvoir réglementaire ;

– l’article L. 235-7 encadre le traitement automatisé des données issues du dispositif, relatives à son fonctionnement, à la positivité du dépistage et au démarrage du véhicule, dont la consultation est réservée à des personnes nommément désignées par l’employeur. Les substances recherchées et leurs seuils de détection seront fixés par arrêté, par référence à celles de l’arrêté du 13 décembre 2016 ([120]).

Le III diffère l’entrée en vigueur des articles L 235-6 et L. 235-7 au 1er septembre 2029, afin de laisser aux entreprises le temps de s’adapter et de permettre la finalisation des développements techniques, l’homologation et l’installation des dispositifs selon l’étude d’impact.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

A. Les modifications apportées en commission

À l’initiative de son rapporteur, M. Didier Mandelli, la commission a adopté l’amendement COM-201 qui opère une coordination à l’article L. 224-2 du code de la route (1° du II). Cette clarification lève l’ambiguïté résultant de la loi du 9 juillet 2025 précitée, en précisant que le doublement de la durée maximale de suspension administrative du permis pour les conducteurs professionnels de transport de personnes s’applique non seulement aux cas de suspension facultative énumérés au I, mais aussi aux cas de suspension obligatoire prévus au I A de l’article L. 224-2.

Sur proposition de MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec (GEST), la commission a apporté deux garanties au volet anti-démarrage (amendement COM-180) :

– d’une part, la définition des conditions d’homologation du dispositif et des modalités d’agrément des installateurs devra intervenir après consultation des organisations professionnelles représentatives des employeurs et des salariés ;

– d’autre part, un décret pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) définira les modalités d’application du traitement de données.

B. Les modifications apportées en séance

En séance, le Sénat a adopté un amendement n° 120 de M. Pierre Jean Rochette (LIRT) avec un avis de sagesse du rapporteur et du Gouvernement, qui restreint et conditionne le volet anti-démarrage :

– d’une part, l’obligation d’équipement est circonscrite aux véhicules neufs de transport en commun à l’article L. 235-6, en cohérence avec la prédisposition technique imposée par le règlement (UE) 2019/2144 précité aux véhicules neufs ;

– d’autre part, l’entrée en vigueur du dispositif anti-démarrage fixée le 1er septembre 2029 est subordonnée à « l’homologation d’un dispositif fiable dans les conditions prévues à l’article L. 235-6 » (III).

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 16 modifié par cinq amendements, dont trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CD700, CD703 et CD704).

Contre l’avis de la rapporteure, elle a adopté les amendements identiques CD191 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD383 de M. Nicolas Bonnet (EcoS), imposant à l’employeur, avant la première campagne de tests de dépistage, la mise en œuvre d’un plan d’action associant sensibilisation et prévention des risques liés à l’usage de stupéfiants. La rapporteure a émis un avis défavorable, relevant que de tels plans retarderaient le déclenchement des dépistages, qui doivent pouvoir intervenir à une date non connue du conducteur et en cas de suspicion, et que la prévention des conduites addictives relève déjà des obligations générales de l’employeur en matière de santé et de sécurité au travail.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD564 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP), précisant, à l’alinéa 9, que le recours au dispositif anti-démarrage est préalable et « systématique ». La rapporteure a émis un avis défavorable, cet ajout étant redondant dès lors que le dispositif conditionne par construction le démarrage du véhicule à un test préalable et s’applique à chaque démarrage, ses modalités techniques relevant du décret d’homologation et de l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Article 16 bis (nouveau) Effectivité du contrôle d’honorabilité des conducteurs de transport collectif routier au contact de publics vulnérables

I. Le droit existant

L’article L. 3116-3-1 du code des transports, créé par la loi du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sûreté dans les transports ([121]), frappe d’une incapacité d’exercer les fonctions de conducteur de véhicule de transport public collectif routier, lorsque ces fonctions impliquent un contact habituel avec des mineurs ou des majeurs en situation de vulnérabilité, toute personne définitivement condamnée pour un crime, pour des actes de terrorisme ou pour l’une des infractions, notamment sexuelles, mentionnées à l’article 706-47 du code de procédure pénale. Le contrôle de cette incapacité est assuré par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et, s’agissant des infractions sexuelles ou violentes, par la consultation du fichier judiciaire automatisé des auteurs de ces infractions, prévue à l’article 706-53-7 du même code.

Ce dispositif demeure toutefois inabouti. Son décret d’application n’est pas paru, son champ est circonscrit au seul contact habituel et la consultation du fichier judiciaire est subordonnée à une saisine par le responsable de la collectivité territoriale compétente. Le secteur médico-social et de l’animation dispose, pour sa part, d’un contrôle systématique des antécédents des professionnels au contact de publics vulnérables, reposant sur la consultation de ce même fichier au moyen d’un système d’information existant.

II. Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD699 de la rapporteure, qui modifie l’article L. 3116-3-1 du code des transports relatif à l’attestation d’honorabilité sur trois points. Il étend le contrôle des antécédents aux fonctions impliquant un contact non seulement permanent mais aussi occasionnel avec des mineurs ou des majeurs en situation de vulnérabilité, en substituant ces termes à celui de contact « habituel ». Il substitue à la périodicité annuelle du contrôle un contrôle « à intervalles réguliers ». Il supprime enfin la subordination de ce contrôle à une saisine par le responsable de la collectivité territoriale, alignant ainsi le dispositif sur le modèle éprouvé du secteur médico-social, reposant sur un système d’information existant, afin d’en permettre une mise en œuvre rapide et effective.

titre iv dispositions relatives au fret

Article 17 Harmonisation des frais de manutention portuaires

Adopté par la commission avec modifications

Cet article vise à permettre l’incorporation du surcoût lié à la manutention fluviale dans le tarif de manutention globale (« Terminal Handling Charges » ou THC) applicable dans les ports maritimes, en imposant la facturation à un prix identique, par le manutentionnaire à l’armateur maritime, des opérations de manutention de conteneurs, quel que soit le mode de transport utilisé : routier, ferroviaire ou fluvial.

Au Sénat, la commission a réécrit l’article 17 de manière à assurer son acceptabilité pour l’ensemble de la chaîne logistique portuaire.

À l’Assemblée nationale, la commission a précisé que les accords de place et les plans de développement du transport fluvial sont négociés en coordination avec l’autorité portuaire, et non sous son égide, a supprimé la référence aux plans stratégiques des ports ainsi que le renvoi à un décret en Conseil d’État, et a substitué à l’extension obligatoire de ces accords une faculté confiée au préfet de région.

I. Le droit existant

A. la libre tarification de la manutention portuaire est à l’origine d’un surcoût qui pénalise le transport fluvial

Dans les ports français, la manutention des conteneurs maritimes est assurée par des entreprises de manutention privées, le plus souvent des sociétés indépendantes employant des dockers, chargées de l’embarquement et du débarquement des marchandises, dont la tarification est librement fixée ([122]). Le pré-acheminement ou le post-acheminement d’un conteneur maritime par voie fluviale suppose une opération de manutention supplémentaire, avec le chargement de la barge, qui fait l’objet d’un surcoût par rapport aux modes routier et ferroviaire, généralement facturé de façon séparée par le manutentionnaire à l’opérateur fluvial ([123]).

Sur l’axe Méditerranée-Rhône-Saône, une mission diligentée en 2024 par la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a évalué ce surcoût à environ 50 euros par conteneur, portant le coût de manutention de 220 euros pour les modes terrestres à 270 euros pour le mode fluvial ([124]). Il s’agit là d’un « héritage historique », identifié par les opérateurs comme l’un des freins au report modal vers la voie d’eau depuis le début des années 2010 ([125]).

Cette facturation séparée ne relève pas d’une norme internationale. Dans plusieurs ports du « range nord-européen » ([126]), notamment Anvers et Rotterdam, le surcoût n’est pas facturé spécifiquement mais intégré au tarif global de manutention, appelé les Terminal Handling Charges (THC), répercuté sur le chargeur puis sur le client final quel que soit le mode de pré- ou post-acheminement ([127]). La France connaît du reste un précédent : une expérimentation conduite à Dunkerque en 2015 et 2016, au moyen d’un accord de place entre acteurs portuaires locaux, a intégré ce surcoût dans un tarif unique de manutention, contribuant à faire passer la part modale du transport fluvial de conteneurs d’environ 2 % à 7 % en quelques années.

Un rapport remis au Premier ministre par M. Augustin de Romanet sur la gouvernance de l’axe Méditerranée-Rhône-Saône fait de l’amélioration de la compétitivité du fret fluvial une condition du renforcement de la place de l’axe et de son rôle dans la décarbonation ([128]). Selon ce rapport, « l’harmonisation des terminal handling charges (THC) constitue un enjeu logistique, économique et concurrentiel important pour le développement du transport fluvial. […] Ce différentiel [de surcoût] créé une situation de déséquilibre structurel : les opérateurs fluviaux, soumis à des marges faibles et à une forte concurrence intermodale ne peuvent répercuter ces coûts à leurs clients, ce qui freine le report modal vers la voie d’eau. » Il préconise ainsi d’intégrer la manutention fluviale dans le périmètre des THC.

B. Le transport fluvial est sous-utilisé en dépit d’objectifs publics de report modal vers ce mode massifié et performant

La stratégie nationale portuaire, adoptée au comité interministériel de la mer du 22 janvier 2021 et actualisée en 2025, fait de l’accélération du report modal vers les modes ferroviaire et fluvial l’une de ses ambitions prioritaires ([129]). L’article 131 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 ([130]) fixe comme objectif une « augmentation de moitié du trafic fluvial dans le transport intérieur de marchandises d’ici 2030 », tandis que la loi du 3 août 2009 dite « Grenelle I » ([131]) conférait déjà un caractère prioritaire au développement du transport fluvial.

La voie d’eau demeure pourtant une infrastructure sous-utilisée quoiqu’efficace. L’étude d’impact relève que le trafic fluvial sur le Rhône ne représente qu’un quart de la capacité des aménagements navigables ([132]). Dans le cadre de la conférence « Ambition France Transports », Voies navigables de France (VNF) a confirmé l’ampleur des réserves disponibles : les trafics des bassins de la Seine et du Rhône pouvant être quadruplés sans nouvelles infrastructures ([133]). Le mode fluvial présente en outre un avantage environnemental marqué, ses émissions de gaz à effet de serre à la tonne étant jusqu’à cinq fois plus faibles que pour le transport routier. Sur l’axe Méditerranée-Rhône-Saône, la part modale du fluvial demeure néanmoins de l’ordre de 5 %, celle du rail avoisinant 15 % contre 70 % pour la route, et le trafic fluvial de conteneurs y a reculé de 40 % depuis 2015, passant de 103 000 à 62 000 équivalents vingt pieds en 2024 ([134]).

Ce sous-emploi s’inscrit dans un contexte de compétitivité fragile, tant des ports que du réseau navigable. L’Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) situe les ports français au cinquième rang européen pour les volumes de marchandises manutentionnées et identifie, parmi les marges de progrès, l’amélioration de la productivité des opérations de manutention et de la connectivité intermodale ([135]). Le réseau navigable intérieur, le plus vaste d’Europe avec 8 600 kilomètres, dont 6 700 confiés à VNF, souffre quant à lui d’un sous-investissement structurel : la Cour des comptes a évalué à 3,1 milliards d’euros sur la décennie les besoins de régénération de l’ensemble du patrimoine de VNF, dont environ 2 milliards d’euros pour les seules infrastructures dédiées au transport de marchandises ([136]).

II. les Dispositions du projet de loi

Dans sa rédaction initiale, l’article 17 vise à incorporer le surcoût de manutention fluviale dans le tarif global de manutention, aussi appelé Terminal Handling Charges (THC), en imposant à l’entreprise de manutention une facturation à un prix identique, à l’armateur maritime, de l’ensemble des opérations de manutention de conteneurs, quel que soit le mode de pré- ou post-acheminement.

À cette fin, l’article 17 modifie l’article L. 5422-19 du code des transports relatif au contrat de manutention, pour instaurer la règle de la facturation d’un prix identique par l’entreprise de manutention à la compagne maritime ayant requis ses services, et non plus à l’opérateur fluvial, pour l’ensemble des opérations de manutention quel que soit le mode de transport utilisé pour le pré- ou le post-acheminement vers le port. Il est précisé que les opérations de manutention concernées incluent le chargement ou déchargement sur remorque, wagon et bateau fluvial.

Le coût global de la manutention demeurerait inchangé : une péréquation serait opérée entre les modes afin d’éviter toute discrimination, le surcoût aujourd’hui facturé séparément à l’opérateur fluvial serait désormais mutualisé.

PÉrÉquation anticipÉe du surcoût de la manutention portuaire

(en euros)

	Montant actuel estimé de la part de THC au titre de la prestation pour la livraison	Proposition préservant les recettes de manutentionnaires avec péréquation équitable entre modes
Route	40	51,6
Fer	40	51,6
Fleuve	90	51,6

Source : étude d’impact du projet de loi

Un tel encadrement de la tarification mettrait en jeu la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre, rattachées à l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC). Ces libertés ne sont néanmoins pas absolues : le législateur peut y apporter des limitations justifiées par l’intérêt général ou par une exigence constitutionnelle, à la condition de ne pas y porter une atteinte disproportionnée à l’objectif poursuivi ([137]). La protection de l’environnement, objectif de valeur constitutionnelle au sens de la Charte de l’environnement, est susceptible de fonder un tel encadrement, le développement du transport fluvial, mode moins émetteur que le transport routier, y concourant directement ([138]). Le droit de l’Union européenne admet également une réglementation des prix si celle-ci est proportionnée à la poursuite d’un objectif d’intérêt économique général et sous réserve du respect des règles de concurrence et de libre circulation. L’étude d’impact relève à cet égard que la tarification demeurerait fixée par les opérateurs économiques et non par l’État.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-202), a procédé à une réécriture globale de l’article 17. Le dispositif fonctionne désormais en deux temps.

En premier lieu, un nouvel article L. 5422-19-1 du code des transports (1° bis) prévoit que dans chaque port desservi par le transport fluvial de conteneurs, les organisations professionnelles concernées négocient, sous l’égide de l’autorité portuaire, un plan de développement du transport fluvial qui fixe des objectifs chiffrés de volumes ainsi que des engagements de fréquence, de régularité et de performance et un accord de place déterminant les modalités de prise en charge et de répercussion des coûts de chargement et de déchargement sur bateau fluvial. Cette voie négociée, inspirée de l’accord de place de l’expérimentation menée au port de Dunkerque, doit permettre d’adapter la mutualisation du surcoût au contexte local.

En second lieu, à défaut d’accord de place rendu obligatoire dans un délai de six mois par arrêté, un mécanisme législatif de repli s’applique de plein droit : le surcoût est alors mis à la charge du transporteur maritime, à l’exclusion de tout autre maillon de la chaîne logistique, celui-ci le répercutant sur son donneur d’ordre par une majoration transparente du prix du transport maritime. Les articles L. 5422-1 et L. 5422-19 sont modifiés à cette fin (1° A et 1°).

Selon le rapporteur du Sénat, si l’objectif poursuivi par l’article a été unanimement salué, ses modalités initiales ont suscité d’importantes réserves de la part des acteurs du secteur. L’Union nationale des industries de la manutention (UNIM) a craint que le dispositif, silencieux sur les modalités de formation du prix, ne garantisse pas la répercussion effective des surcoûts sur les donneurs d’ordre et ne place les manutentionnaires dans l’impossibilité de les recouvrer tandis qu’Armateurs de France a redouté un report disproportionné de la charge sur les seuls armateurs et ont privilégié une approche négociée par « accords de place ».

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté en séance publique un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 286), le Gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat. Le ministre chargé des transports a salué les avancées réalisées en commission, tout en indiquant que la rédaction de l’article devrait continuer d’être améliorée au cours de la navette afin d’en renforcer la simplicité et la sécurité juridique.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 17 modifié par sept amendements.

Elle a adopté les amendements identiques CD701 de la rapporteure et CD196 de M. Fabrice Roussel (SOC), précisant, à l’alinéa 10, que les organisations professionnelles négocient chaque accord de place et plan de développement du transport fluvial en coordination avec l’autorité portuaire, et non sous son égide, afin que celle-ci demeure un régulateur neutre et un arbitre impartial, garant de l’égalité de traitement et du respect des règles de concurrence, sans s’immiscer dans la formation des compromis économiques entre opérateurs.

Elle a adopté les amendements identiques CD702 de la rapporteure, CD199 de M. Fabrice Roussel (SOC) et CD607 de M. Mickaël Cosson (Dem), supprimant, à l’alinéa 11, la référence au plan stratégique des ports dont dépendait le plan de développement du transport fluvial, afin de ne pas subordonner la négociation locale à un document distinct et de simplifier le dispositif.

Elle a adopté l’amendement CD200 de M. Fabrice Roussel (SOC), supprimant le renvoi à un décret en Conseil d’État qui devait préciser les conditions de conclusion et le contenu des plans et des accords. La rapporteure a émis un avis favorable, ce renvoi à un décret national alourdissant et retardant la mise en œuvre d’un dispositif reposant sur des accords négociés localement, place portuaire par place portuaire.

Elle a enfin adopté l’amendement CD203 de M. Fabrice Roussel (SOC), qui substitue à l’extension obligatoire des accords une faculté, ceux-ci « peuvent être » rendus obligatoires, en lieu et place de « sont », pour tenir compte de la diversité des situations portuaires, et confie cette extension à un arrêté du préfet de région, en lieu et place d’un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et de la mer. La rapporteure a émis un avis favorable.

Article 18 Mise en place d’une trajectoire pluriannuelle de recours à des poids lourds électriques pour les donneurs d’ordre

Adopté par la commission avec modifications

L’article 18 institue, à la charge des grands donneurs d’ordre de prestations de transport public routier de marchandises ayant pour origine le territoire métropolitain, une obligation de recours minimal à des véhicules utilitaires à émission nulle suivant une trajectoire croissante s’achevant le 31 décembre 2035, assortie d’une obligation de déclaration annuelle à l’État et de publication des résultats, sans sanction.

Le Sénat a permis à ces donneurs d’ordre, lorsqu’ils ne peuvent pas atteindre les objectifs prévus, de les compenser en ayant recours aux transports fluviaux et ferroviaires, afin de favoriser le report modal. Il a également introduit l’élaboration de feuilles de route de recours au report modal pour les donneurs d’ordre les plus émetteurs de gaz à effet de serre. Les prestations réalisées en cyclologistique ont par ailleurs été exclues du montant total de la facturation servant d’assiette à l’obligation de recours minimal à des véhicules à émission nulle.

La commission a recentré l’obligation de recours à des véhicules à émission nulle sur les seuls poids lourds, tout en étendant son périmètre au transport pour compte propre et aux acheteurs publics et en accélérant sa trajectoire. Elle a ajouté une obligation de recours minimal au fret ferroviaire et assorti le dispositif d’un régime de sanctions administratives ainsi que d’une obligation de publication des résultats dans un format ouvert.

I. Le droit existant

A. La prépondérance du transport routier de marchandises et son poids dans les émissions du secteur

En France, le fret demeure très largement dominé par le mode routier, qui assure près de 90 % du transport intérieur de marchandises. Cette prépondérance distingue la France de la moyenne européenne par la place plus réduite qu’y occupent les modes massifiés : le ferroviaire y représente une part modale de l’ordre de 9 % du fret, contre plus de 17 % en moyenne en Europe, et le fluvial de 2 à 3 %, contre 5,5 %.

Les transports représentent près du tiers des émissions de gaz à effet de serre de la France et le transport routier de marchandises en constitue une part déterminante. Avec 27,1 millions de tonnes équivalent CO₂ émis en 2024, les poids lourds représentent plus de 7 % des émissions territoriales nationales et près de 22 % des émissions du secteur des transports ([139]).

À titre de comparaison, les modes massifiés présentent des performances environnementales très supérieures, en raison de leur caractère capacitaire : un train de fret équivaut à quarante poids lourds et une barge fluviale à cent vingt-cinq, le fret ferroviaire émettant jusqu’à neuf fois moins de CO₂ par tonne transportée et le fret fluvial jusqu’à cinq fois moins ([140]). Un poids lourd électrique émet, quant à lui, de l’ordre de 40 grammes de CO₂ équivalent par kilomètre en phase de roulage, contre 695 grammes pour son équivalent diesel selon Transport & Environnement ([141]).

B. Un cadre d’objectifs nationaux et de normes européennes orientant la décarbonation vers l’électrification

Le verdissement du parc de poids lourds s’inscrit dans la trajectoire nationale de réduction des émissions. Le projet de troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), en cours d’élaboration, fixe un objectif de 50 % de motorisations électriques parmi les immatriculations de poids lourds neufs en 2030, ainsi qu’un objectif de 10 % du parc de poids lourds électrifié à la même échéance.

Au niveau européen, le règlement (UE) 2019/1242, modifié par le règlement (UE) 2024/1610 ([142]), assigne aux constructeurs des objectifs de réduction des émissions moyennes de CO₂ des poids lourds neufs, par rapport aux niveaux de 2019 : -15 % à compter de 2025, -45 % à compter de 2030, -65 % à compter de 2035 et -90 % à compter de 2040. Le non-respect de ces objectifs expose les constructeurs à des pénalités de 4 250 euros, puis 6 800 euros à compter de 2030, par gramme de CO₂ par tonne-kilomètre de dépassement ([143]).

Ce cadre, qui pèse sur l’offre de véhicules, oriente la décarbonation du transport lourd vers l’électrification, identifiée comme le premier vecteur de décarbonation de la mobilité lourde. La mission « flash » sur la décarbonation des poids lourds précitée relève à cet égard qu’un poids lourd électrique permet de réduire de près de 80 % les émissions de CO₂ par rapport à un véhicule thermique.

La décarbonation rejoint enfin les objectifs de qualité de l’air : le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), en cours de révision pour la période 2026-2029, vise une réduction de 69 % des émissions d’oxydes d’azote et de 57 % des émissions de particules fines d’ici 2030 par rapport à 2005 ([144]).

C. Un verdissement du parc encore très insuffisant, freiné par le coût des véhicules malgré des aides à l’acquisition

Le rythme d’électrification du parc demeure très éloigné des objectifs. Selon le service de la donnée et des études statistiques (SDES), au 1er janvier 2025, sur un parc de 621 501 poids lourds, 1 661 seulement étaient électriques, soit 0,27 % ([145]). S’agissant des véhicules neufs, sur 40 250 immatriculations de poids lourds en 2025, 2 % étaient électriques, soit environ 800 véhicules ([146]). La mission « flash » précitée relève une dynamique de croissance des immatriculations électriques, mais encore très éloignée de la cible de 50 % fixée pour 2030.

Ce retard tient principalement au coût des véhicules. Le coût total de possession (TCO) d’un poids lourd électrique demeure supérieur à celui d’un modèle diesel. Selon le modèle de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), il s’établit à 323 000 euros pour un porteur électrique de 16 à 19 tonnes, contre 236 000 euros pour son équivalent diesel, et à 603 000 euros pour un tracteur routier électrique, contre 431 000 euros pour son équivalent diesel ([147]). La mission « flash » précitée anticipe l’inversion des courbes de TCO à compter de 2030, le TCO d’un poids lourd électrique devenant alors en moyenne 18 % inférieur à celui d’un véhicule diesel. À l’achat, l’écart demeure néanmoins considérable : un tracteur électrique de 44 tonnes coûte environ 320 000 euros, soit deux fois et demie le prix de son équivalent thermique qui est d’environ 125 000 euros. Or le secteur du transport routier est composé à plus de 80 % d’entreprises de moins de dix salariés, aux marges réduites et particulièrement sensibles à la conjoncture.

Deux principaux dispositifs de soutien à l’acquisition existent.

– le suramortissement, institué en 2016 à l’article 39 decies A du code général des impôts, permet une déduction fiscale exceptionnelle pouvant représenter, pour un tracteur, une aide d’environ 25 000 euros ([148]) ;

– les certificats d’économies d’énergie (CEE), au titre d’une fiche d’opération standardisée en vigueur depuis le 1er janvier 2025, soutiennent l’acquisition de véhicules lourds électriques neufs et les opérations de rétrofit, pour un montant pouvant atteindre 31 000 euros pour un porteur de 12 à 19 tonnes et 57 000 euros pour un poids lourd de 26 tonnes ou un tracteur.

La mission « flash » souligne toutefois que ces aides demeurent, en l’état, moins favorables aux véhicules électriques qu’à certains carburants alternatifs : un tracteur routier bénéficie d’un soutien public de l’ordre de 224 000 euros sur sept ans s’il fonctionne au B100 et de 197 000 euros au gazole de synthèse hydrotraité (HVO), contre 107 000 euros s’il est électrique. Le plan d’électrification annoncé par le Gouvernement procède d’un rééquilibrage de ces soutiens, la bonification au titre des CEE pour un tracteur électrique étant portée de 61 000 à plus de 100 000 euros à compter du 1er juin 2026 ([149]).

D. L’absence de tout levier pesant sur les donneurs d’ordre et les instruments existants d’encadrement des relations contractuelles

La décarbonation du fret routier ne peut, en l’état, reposer sur les seuls transporteurs : ceux-ci peinent à trouver des débouchés pérennes pour les prestations réalisées au moyen de véhicules électriques, les donneurs d’ordre, à savoir ceux qui choisissent le transporteur et les modalités de transport, privilégiant le critère du prix ([150]). Le rôle déterminant des chargeurs a été également affirmé par la conférence « Ambition France Transports », dont l’atelier consacré au transport de marchandises a préconisé d’instaurer une trajectoire incitative à l’électrification pour les chargeurs d’une certaine taille, afin de garantir aux transporteurs un débouché pour les poids lourds électriques qu’ils acquièrent.

À ce jour, aucune obligation ne pèse sur les donneurs d’ordre en la matière, et il n’existe aucun dispositif comparable au sein de l’Union européenne selon l’étude d’impact ([151]). Le législateur est néanmoins déjà intervenu, à plusieurs reprises, pour encadrer des relations contractuelles structurellement déséquilibrées entre donneurs d’ordre et transporteurs : tel est l’objet des dispositions relatives au prix des prestations de transport avec les articles L. 3221-1 et L. 3221-4 du code des transports ainsi que du mécanisme d’indexation de la facture sur l’évolution des coûts des carburants avec les articles L. 3222-1 et L. 3222-2 du même code.

II. les Dispositions du projet de loi

Dans sa version initiale, l’article 18 institue, afin de répondre à l’objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, une obligation de recours minimal à des véhicules utilitaires lourds à émission nulle pesant sur les donneurs d’ordre de prestations faisant l’objet d’un contrat de transport public routier de marchandises ayant pour origine le territoire métropolitain. Cet objectif se rattache à l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, issu de la Charte de l’environnement de 2004, au regard duquel l’étude d’impact apprécie la proportionnalité de l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle ; elle estime, compte tenu de la progressivité, du caractère temporaire et de l’absence de sanction du dispositif, que celui-ci ne méconnaît ni le principe d’égalité devant la loi ni ces libertés.

1. Une trajectoire croissante de recours aux véhicules à émission nulle s’étendant jusqu’en 2035

L’obligation est exprimée annuellement en part de la facturation payée des prestations de transport public routier réalisées par des véhicules utilitaires lourds à émission nulle, au sens du paragraphe 11 de l’article 3 du règlement (UE) 2019/1242 ([152]), soit, en pratique, des véhicules mus exclusivement par l’électricité ou l’hydrogène, rapportée à la facturation totale payée de prestations de transport public routier. Cette part doit respecter au moins, dans la version initiale, la trajectoire suivante sur la période 2026-2035 (I) :

2026	2027	2028	2029	2030	2031	2032	2033	2034	2035
0,5 %	1 %	2 %	4 %	6 %	10 %	15 %	20 %	25 %	30 %

Source : article 18 du projet de loi initial.

Selon l’étude d’impact, la définition de cette trajectoire procède d’un compromis entre ambition et faisabilité. Distincte de celle de la SNBC 3, jugée trop éloignée de la réalité du parc, elle est calée sur la transposition, dans le parc roulant, d’une cible de 30 % de ventes de poids lourds à émission nulle en 2035, en cohérence avec le règlement (UE) 2024/1610 précité.

2. Un champ d’assujettissement circonscrit aux grands donneurs d’ordre et aux commissionnaires de transport

Sont assujettis à l’obligation :

– d’une part, les entreprises disposant d’un établissement stable en France dont le chiffre d’affaires annuel excède cinquante millions d’euros ou le total de bilan quarante-trois millions d’euros, et qui emploient au moins deux cent cinquante personnes, sous réserve que leur facturation de prestations de transport public routier de marchandises excède un montant fixé par décret (1° du II) ;

– d’autre part, les commissionnaires de transport réalisant un chiffre d’affaires de commission supérieur à dix millions d’euros, sous la même réserve (2° du II).

La première catégorie recouvre, en pratique, les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises. Selon l’étude d’impact, le nombre d’entreprises potentiellement assujetties est estimé à environ 7 500, ramené à près de 5 000 en restreignant aux secteurs susceptibles de recourir au transport routier de marchandises. Le nombre de commissionnaires inscrits au registre national s’établit à environ 8 700. Ces acteurs sont retenus en raison de leur capacité d’entraînement sur le marché, leur poids économique et leur volume d’achat de prestations leur conférant une réelle faculté de structurer la demande ([153]).

3. Un mécanisme déclaratif dépourvu de sanction et à vocation transitoire

L’obligation s’accompagne d’un dispositif de suivi, et non de sanction.

Le transporteur transmet au donneur d’ordre une attestation justifiant les montants à prendre en compte (III). Les donneurs d’ordre assujettis rendent compte annuellement à l’État du respect de leur obligation et les résultats atteints sont rendus publics (IV). La seule contrainte réside ainsi dans la publication des performances, destinée à responsabiliser les entreprises. Les modalités d’application, dont la définition d’une prestation réalisée par un véhicule à émission nulle et le contenu de l’attestation, sont renvoyées à un décret (V).

L’étude d’impact indique que le dispositif, et en particulier son volet déclaratif, a été calibré pour pouvoir évoluer, le cas échéant, vers un mécanisme plus contraignant, sur le modèle de la taxe incitative relative à l’utilisation de l’énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT), assortie d’une pénalité ([154]).

Le dispositif est conçu comme transitoire : il a vocation à disparaître une fois atteinte la parité de coût total de possession entre motorisations électrique et diesel, soit un horizon estimé de cinq à dix ans pour la majorité des poids lourds ([155]).

Selon l’étude d’impact, le surcoût attendu pour les assujettis demeure limité : pour l’objectif de 1 %, il est estimé entre 0,05 % et 0,2 % de la facturation totale, soit entre 9 et 38 millions d’euros pour l’ensemble des entreprises concernées, l’impact sur le prix au consommateur final étant estimé négligeable. À l’inverse, chaque point de pourcentage de prestations pour compte d’autrui réalisé par des véhicules à émission nulle représenterait un gain d’environ 190 000 tonnes équivalent CO₂ par an, ainsi que 220 tonnes d’oxydes d’azote et 59 tonnes de monoxyde de carbone.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable (CATDD) du Sénat a adopté six amendements à l’article 18 dont un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-203) :

– l’amendement COM-225 du rapporteur restreint le dispositif aux flux de marchandises ayant pour origine « et pour destination » la France métropolitaine (I). Selon le rapporteur du Sénat, cette modification est opportune dès lors que « les donneurs d’ordre sont tributaires du déploiement des bornes de recharge pour véhicules électriques lourds à l’étranger » ([156]) ;

– l’amendement COM-226 du rapporteur étend l’assiette de la trajectoire d’objectifs de recours à des véhicules à faible émission par les donneurs d’ordre à l’ensemble des véhicules utilitaires, qu’ils soient légers ou lourds. L’objectif poursuivi par le rapporteur du Sénat est d’éviter des « biais » pour les donneurs d’ordre ayant essentiellement recours à des véhicules utilitaires légers (VUL) et d’adopter une trajectoire de décarbonation « plus globale et cohérente » (I) ;

– l’amendement COM-227 du rapporteur décale d’un an la trajectoire des objectifs de recours aux poids lourds à émission nulle. Ce décalage vise notamment à tenir compte du fait que l’entrée en vigueur du présent projet de loi n’interviendra probablement pas avant la fin de l’année 2026. Le point de départ de la trajectoire est ainsi fixé à 2027, au lieu de 2026 (I) ;

– l’amendement COM-228 du rapporteur introduit une mesure de souplesse au titre du report modal : lorsqu’un donneur d’ordre justifie ne pouvoir recourir à des véhicules à émission nulle pour des raisons opérationnelles, l’objectif est réputé satisfait s’il a recours, en compensation, aux modes ferroviaire ou fluvial (dernier alinéa de l’article) (V) ;

– l’amendement COM-183 de MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec, (GEST), adopté avec l’avis favorable du rapporteur, prévoit l’élaboration, par les principales filières utilisatrices du transport de marchandises et avec les pouvoirs publics, d’une feuille de route fixant une trajectoire croissante de recours aux modes ferroviaire et fluvial, assortie d’un plan d’action (IV bis).

B. les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat n’a apporté qu’une modification au dispositif de l’article 18, en adoptant l’amendement n° 288 du rapporteur, excluant du montant total de la facturation servant d’assiette à l’obligation les prestations réalisées en cyclologistique. Cette exclusion vise à valoriser le recours aux solutions de transport par cycle, particulièrement adaptées à la logistique urbaine de courte distance, au titre des gisements de report modal offerts aux donneurs d’ordre. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 18 modifié par seize amendements, dont trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CD706, CD707 et CD708).

1. Redéfinition du périmètre et de la trajectoire de l’obligation

La commission a adopté l’amendement CD705 de la rapporteure, recentrant sur les seuls poids lourds l’obligation de recours à des véhicules à émission nulle, que le Sénat avait élargie à l’ensemble des véhicules utilitaires, légers comme lourds. La rapporteure a fait valoir que le poids lourd constitue l’angle mort que l’article vise à combler car il concentre les émissions du transport routier de marchandises et sa décarbonation est la moins engagée, la stratégie nationale bas-carbone ne visant que 10 % du parc de poids lourds électrifiés en 2030, tandis que les véhicules utilitaires légers relèvent déjà de la taxe annuelle incitative au verdissement des flottes créée par la loi de finances pour 2025.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté les amendements identiques CD82 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD570 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), issus de la mission « flash » sur la décarbonation des poids lourds, qui étendent le périmètre de l’obligation aux activités de transport de marchandises pour compte propre. La rapporteure a relevé que la mécanique de l’article repose sur la part de la facturation des prestations réalisées avec des véhicules à émission nulle, laquelle fait défaut en compte propre où le transport est internalisé ; que le critère de substitution retenu, exprimé en kilomètres ou en tonnage, serait plus lourd et moins vérifiable et que l’extension, dans des secteurs où la disponibilité des véhicules à émission nulle est très inégale, soulève un enjeu de proportionnalité justifiant une expertise dédiée d’ici l’examen en séance publique.

La commission a adopté les amendements identiques CD81 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD259 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), accélérant la trajectoire de décarbonation en ramenant son échéance finale de 2036 à 2035. La rapporteure a soutenu ces amendements, en indiquant préférer un point de départ fixé à 2027.

2. Extension de l’obligation aux acheteurs publics et au recours au fret ferroviaire

La commission a adopté, avec un avis de sagesse de la rapporteure, les amendements identiques CD83 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD260 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui étendent l’obligation aux acheteurs publics par la voie de la commande publique. La rapporteure a estimé l’exemplarité publique légitime, tout en relevant que les modalités de son application à la sphère publique devraient être sécurisées avant l’examen en séance publique.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD382 de M. Loïc Prud’homme (LFI-NFP), qui institue une obligation de recours minimal au fret ferroviaire pour les donneurs d’ordre. La rapporteure a émis un avis défavorable, considérant qu’il n’y a pas lieu de lier la décarbonation des poids lourds et le report modal, que la transposition au ferroviaire de la logique de quotas imposée aux poids lourds excède l’objet de l’article et soulève d’importantes difficultés juridiques et opérationnelles, et que le report modal doit procéder d’une stratégie différenciée, telle la feuille de route sectorielle prévue par l’article.

3. Introduction d’un régime de sanction et de publication

La commission a adopté, avec un avis de sagesse de la rapporteure, l’amendement CD579 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui institue, à compter de 2030, une amende administrative proportionnelle en cas de non-respect de la trajectoire, ainsi que les amendements identiques CD42 de M. Gérard Leseul (SOC), CD498 de Mme Marie Pochon (EcoS) et CD578 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui imposent la publication des résultats dans un format ouvert et sanctionnent d’une amende, plafonnée à 0,1 % du chiffre d’affaires réalisé en France, le manquement à l’obligation de déclaration. La rapporteure a relevé que l’expérience du verdissement des flottes de véhicules avait montré qu’une trajectoire dépourvue de sanction n’était pas suivie.

4. Suppression d’un mécanisme redondant

La commission a adopté l’amendement CD711 de la rapporteure, supprimant les conditions de mise en œuvre, renvoyées par l’alinéa 14, ce mécanisme de report modal ferroviaire étant déjà pris en charge à plusieurs titres par le texte.

TITRE V Dispositions DIVERSES

Article 19 Protection du domaine public ferroviaire

I. Le droit existant

A. La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur, condition de la dérogation à la protection des espèces protégées

L’article L. 411-1 du code de l’environnement, qui transpose l’article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 dite « Habitats » ([157]), interdit de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats. L’article L. 411-2 du même code, transposant l’article 16 de cette même directive, permet toutefois qu’une dérogation soit accordée si trois conditions cumulatives sont réunies :

– l’absence d’autre solution satisfaisante ;

– l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées ;

– la justification de la dérogation par l’un des motifs limitativement énumérés, parmi lesquels les raisons impératives d’intérêt public majeur (c du 4° du I de l’article L. 411-2).

Issue du droit de l’Union européenne, la notion de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) n’est définie ni par le législateur européen, qui précise seulement qu’elle peut être notamment de nature sociale ou économique, ni par le législateur national, sa portée ayant été précisée progressivement par le juge administratif, qui dispose à cet égard d’une marge d’appréciation importante.

Pour la plupart des projets, la RIIPM n’est appréciée qu’au stade de l’autorisation environnementale, soit en aval d’un processus au cours duquel plusieurs années peuvent s’écouler entre la déclaration d’utilité publique et la demande de dérogation. Cette reconnaissance tardive est source d’insécurité juridique, ainsi que l’a illustré l’annulation, en février 2025, de l’autorisation environnementale de l’autoroute A69 entre Castres et Toulouse, au motif que le projet ne répondait pas à une RIIPM, alors que le chantier, engagé près de deux ans plus tôt, était achevé à 80 %.

Pour atténuer ce risque, le législateur est intervenu à plusieurs reprises. Il a institué des présomptions de RIIPM pour :

– Les installations de production d’énergies renouvelables avec la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ([158]) ;

– Les réacteurs électronucléaires avec la loi du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires ([159]) ;

– Certains ouvrages de stockage et de prélèvement d’eau avec la loi du 11 août 2025 dite « loi Duplomb » ([160]).

Le Conseil constitutionnel a précisé que ces présomptions doivent demeurer réfragables. Il a, par ailleurs, permis la reconnaissance anticipée de la RIIPM, dès la déclaration d’utilité publique, pour les projets industriels d’intérêt national majeur avec la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte et l’article L. 122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, mécanisme qui a été jugé conforme à la Constitution.

B. Une protection du domaine public ferroviaire par la contravention de grande voirie demeurée incomplète

Les atteintes à l’intégrité et à la conservation du domaine public ferroviaire sont réprimées selon la procédure de la contravention de grande voirie. Les comportements prohibés sont énumérés aux articles L. 2231-1 à L. 2231-9 du code des transports, leur répression étant prévue par l’article L. 2232-1 du même code ([161]). Dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 14 avril 2021, ce dernier article prévoit que SNCF Réseau et sa filiale exercent, concurremment avec l’État et sous son contrôle, les pouvoirs dévolus à ce dernier pour la répression des atteintes aux biens du domaine public de l’État qui leur sont attribués, ces atteintes pouvant en outre être constatées par certains agents assermentés.

Cette habilitation demeure toutefois incomplète. D’une part, le Conseil d’État a jugé que la procédure de contravention de grande voirie ne peut être engagée à l’encontre de SNCF Réseau lui-même, pris en sa qualité de propriétaire comme de gestionnaire du réseau. D’autre part, et surtout, le périmètre des atteintes que le gestionnaire peut faire constater et réprimer ne couvre pas l’ensemble des situations susceptibles d’affecter le domaine public ferroviaire – empiétements, chutes d’arbres ou de blocs rocheux, occupations sans titre ou encore incendies –, ce qui limite sa capacité à en assurer une protection effective.

II. les Dispositions du projet de loi

Dans sa rédaction initiale, l’article 19 modifiait, pour permettre la reconnaissance anticipée de la RIIPM, les articles L. 126-1 du code de l’environnement et L. 300-6 du code de l’urbanisme relatifs à la déclaration de projet, l’article L. 122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique relatif à la déclaration d’utilité publique et l’article L. 2111-27 du code des transports pour que la déclaration de projet des opérations de SNCF Réseau soit prise par l’État. Il prévoyait que la reconnaissance de ce caractère, divisible de l’acte qui la porte, ne puisse être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration d’utilité publique ou la déclaration de projet, et non contre l’acte accordant la dérogation.

Il modifiait par ailleurs l’article L. 181-10 du code de l’environnement afin que la consultation du public préalable à l’autorisation environnementale des infrastructures linéaires de transport soit réalisée par voie d’enquête publique.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a complété l’article 19, sur proposition de son rapporteur, pour traduire deux recommandations du rapport de M. Michel Cadot « Grands projets d’infrastructures : prioriser, simplifier, réussir » ([162]).

L’amendement COM-205 permet de reconnaître par anticipation, dès la déclaration d’utilité publique et pour les seuls projets d’infrastructures de transport, l’absence d’autre solution satisfaisante – deuxième des trois critères de la dérogation « espèces protégées », une tierce expertise pouvant être diligentée à la demande de l’autorité compétente (recommandation n° 19).

L’amendement COM-206 instaure une présomption de RIIPM, ainsi que de l’absence d’autre solution satisfaisante, pour les opérations d’entretien, de modernisation, de régénération et d’adaptation au changement climatique des infrastructures de transport existantes, au regard notamment de l’effort de régénération évalué à 3 milliards d’euros par an sur la période 2026-2031 par la conférence « Ambition France Transports » (recommandation n° 16).

B. les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a procédé à une réécriture intégrale de l’article 19 avec l’adoption de l’amendement n° 291 du Gouvernement. L’adoption définitive de la loi de simplification de la vie économique ([163]), dont l’article 36 permet une reconnaissance anticipée de la RIIPM au stade de la déclaration d’utilité publique avec une rédaction identique à celle de l’article 19, a privé d’objet le dispositif initial, devenu un doublon. En conséquence, les dispositions relatives à la reconnaissance anticipée de la RIIPM et à l’adaptation de la consultation du public ont été supprimées.

Afin de préserver l’apport de l’amendement n° 87 déposé à l’article 19 par M. Jean-François Longeot (UC), l’amendement du Gouvernement substitue à l’article une disposition relative à la protection du domaine public ferroviaire, habilitant SNCF Réseau à constater et à faire réprimer, selon la procédure de la contravention de grande voirie, l’ensemble des atteintes au domaine public ferroviaire.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 19 sans modification.

Article 20 Dispositions relatives au déclassement des biens du canal du Midi

Adopté par la commission sans modification

L’article 20 vise à assouplir la gestion du domaine public fluvial du canal du Midi et à sécuriser les transactions portant sur ses biens. D’une part, il soumet le déclassement de certains de ces biens – francs-bords, parcelles, maisons et magasins – à la procédure de droit commun du code général de la propriété des personnes publiques, et ouvre la possibilité de les céder à l’amiable ou de les échanger entre personnes publiques. D’autre part, il valide rétroactivement les actes de disposition de l’État antérieurs à la loi qui seraient contestés au motif qu’ils ont été conclus sans déclassement préalable ou après un déclassement imparfait, et autorise le déclassement rétroactif, par arrêté ministériel, des biens qui n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public. Le Conseil d’État a estimé que cette validation législative, justifiée par un motif impérieux d’intérêt général et de portée strictement définie, ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel ou conventionnel. Le Sénat a adopté l’article modifié par un amendement rédactionnel. La commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit existant

Le canal du Midi est, depuis 1898, propriété de l’État, qui en a confié la gestion à l’établissement public Voies navigables de France (VNF) en application de l’annexe de l’arrêté du 24 janvier 1992. Ouvrage exceptionnel inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO, il relève du domaine public fluvial (DPF).

La consistance du DPF du canal du Midi présente une singularité : à la différence du droit commun, elle est définie par la loi, à l’article L. 2111-11 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), issu d’un décret-loi du 16 octobre 1956. L’incorporation de ces biens au domaine public est ainsi de nature législative, et non réglementaire. Il en résulte que, par parallélisme des formes, le déclassement d’un bien du canal préalable à sa cession suppose lui-même une intervention du législateur – là où, pour les autres dépendances du DPF, un simple arrêté ministériel suffit. Cette exigence représente une charge administrative considérable, difficilement concevable chaque fois qu’un terrain ou une ancienne maison éclusière devenus inutiles à la navigation doivent être déclassés en vue d’une cession.

La nécessité d’une mesure législative à chaque déclassement a, de fait, figé le domaine public du canal, au détriment de la valorisation de biens qui ne participent plus au service public – certains se dégradant faute d’entretien, à l’image de l’hôtel Riquet à Agde, VNF orientant prioritairement ses crédits, dans un contexte budgétaire contraint, vers l’entretien de la voie d’eau navigable.

Surtout, la particularité juridique du canal a longtemps été méconnue, si bien que des ventes ont pu intervenir par le passé sans déclassement, ou après un déclassement opéré par simple arrêté. VNF a ainsi recensé 6 042 parcelles en situation d’empiétement sur le DPF et a connaissance d’une soixantaine de situations juridiquement problématiques (cessions ou successions bloquées, réclamations, contentieux), nées de litiges avec des particuliers s’estimant propriétaires, parfois depuis plusieurs générations, de biens dont une fraction relève en réalité du domaine public. À la suite d’une alerte adressée par VNF aux notaires de la région Occitanie, les cessions portant sur de tels biens ont été suspendues, situation préjudiciable aux particuliers de bonne foi, qui ne peuvent plus ni vendre ni acheter.

Le droit commun comporte pourtant un mécanisme de régularisation des cessions irrégulières de biens du domaine public : l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques. Celui-ci permet de déclasser rétroactivement les biens qui, à la date de l’acte de disposition dont ils ont fait l’objet, n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public, le déclassement étant prononcé par l’autorité compétente de la personne publique ayant conclu l’acte ; il confère en outre une portée rétroactive aux articles L. 3112-1 et L. 3112-2 du CG3P pour les cessions et échanges entre personnes publiques antérieurs à 2006.

Ce dispositif demeure toutefois inopérant pour le canal du Midi, pour deux raisons. D’une part, la consistance de son domaine public étant définie par la loi, l’autorité compétente pour prononcer le déclassement serait le législateur, de sorte que l’article 12 n’éviterait pas une intervention législative. D’autre part, ce mécanisme ne couvre que les actes de disposition antérieurs à l’entrée en vigueur de l’ordonnance, le 21 avril 2017, laissant sans solution les parcelles cédées depuis lors.

II. les Dispositions du projet de loi

Selon l’étude d’impact, un groupe de travail réunissant, depuis 2023, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), VNF et la direction de l’immobilier de l’État a recherché une solution permettant de fluidifier la gestion du DPF du canal sans recours permanent au législateur. Deux options ont été écartées : la délégalisation de l’article L. 2111-11 du CG3P, jugée inopportune dès lors que le législateur avait précisément entendu protéger, comme un ensemble indissociable, les éléments historiquement rattachés au canal ; et la seule mobilisation du dispositif de régularisation prévu par l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, dont l’autorité compétente serait en l’espèce le législateur et qui exclut les cessions conclues après son entrée en vigueur. L’option retenue combine un renvoi au droit commun pour l’avenir et une validation pour le passé.

Le I du présent article complète l’article L. 2111-11 du CG3P pour rendre applicables aux francs-bords, aux parcelles ainsi qu’aux maisons et magasins qui y sont mentionnés, les articles L. 2141-1 à L. 2141-3 du même code, relatifs au déclassement de droit commun des biens qui ne sont plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public. Le déclassement de ces biens, devenus inutiles à la navigation, pourra ainsi être prononcé à l’avenir par simple arrêté du ministre chargé des transports, l’ensemble du canal demeurant pour le surplus dans le domaine public.

Il prévoit en outre que ces biens peuvent faire l’objet d’une cession à l’amiable, dans les conditions de l’article L. 3112-1 du CG3P, ou d’un échange, dans les conditions de l’article L. 3112-2. Ces dispositions autorisent les transactions entre personnes publiques sans déclassement préalable, lorsque les biens sont destinés à l’exercice des compétences de la personne publique acquéreur. Le Conseil d’État a relevé que ce renvoi, qu’il a lui-même suggéré par souci de lisibilité, ne fait que rappeler un cadre déjà applicable.

Le II poursuit un double objet, relatif aux opérations déjà intervenues. D’une part, il autorise le déclassement rétroactif, par arrêté du ministre chargé des transports, des biens du DPF du canal ayant fait l’objet d’un acte de disposition avant l’entrée en vigueur de la loi et qui, à la date de cet acte, n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public. D’autre part, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, il valide les actes de disposition de l’État portant sur ces biens, en tant qu’ils seraient contestés par le moyen tiré de ce que les ventes auraient été conclues sans déclassement préalable ou après un déclassement imparfait.

La DGITM a précisé les garanties entourant cette régularisation. La préparation des arrêtés donnera lieu à une vérification préalable de la désaffectation de chaque parcelle, appréciée non seulement au regard du service public de la navigation, mais aussi, plus largement, des autres services publics liés à la cohérence hydraulique du canal et à l’adaptation au changement climatique (prévention des inondations, gestion de la ressource en eau). Chaque déclassement sera prononcé au cas par cas, sur la base d’un dossier établi par VNF, transmis au ministère chargé des transports, qui procédera à un second examen de la désaffectation du bien – soit la procédure de droit commun applicable à toute parcelle destinée à être cédée.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission a accueilli favorablement cette régularisation. Elle a relevé, à la suite de VNF, que le dispositif était attendu par l’État, par l’établissement gestionnaire et, plus encore, par les particuliers dont les notaires découvrent, à l’occasion d’une cession ou d’une succession, que des emprises foncières du canal sont partiellement incluses dans leur propriété sans qu’une procédure de déclassement ait été menée à son terme. Jugeant la mesure bienvenue, la commission s’est bornée à adopter un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-207) et a adopté l’article 20 ainsi modifié.

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté l’article 20 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 20 sans modification.

Article 21 Simplification des procédures de réalisation d’aménagements cyclables

Adopté par la commission avec modifications

L’article 21 élargit les possibilités laissées aux collectivités territoriales pour réaliser des aménagements cyclables, rendus obligatoires depuis 2000 pour toute création ou rénovation de voies urbaines.

L’article supprime la liste des aménagements possibles sur les voies situées dans une agglomération, jusqu’alors mentionnée à l’article L. 228-2 du code de l’environnement, et la renvoie à un décret en Conseil d’État.

Pour les voies situées hors agglomération, l’article ouvre la possibilité de réaliser des itinéraires alternatifs réservés aux cyclistes à proximité de la voie concernée par les travaux, alors que la rédaction en vigueur de l’article L. 228-3 du code de l’environnement ne permet que de les réaliser sur la voie concernée par les travaux.

La commission a supprimé les dispositions renvoyant à un décret la définition des aménagements cyclables mentionnés à l’article L. 228-2 du code de l’environnement, et a adopté un amendement rédactionnel.

I. Le droit existant

A. Depuis la Laure, l’obligation d’intégrer les aménagements cyclables à la création et à la rénovation des voies urbaines

1. Une obligation issue de la LAURE, prévoyant d’ores et déjà une liste limitative des aménagements autorisés

L’article 20 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, dite « LAURE », a introduit une obligation de création d’aménagements cyclables lors des opérations de création ou de rénovation de voies urbaines, à l’exception des autoroutes et voies rapides. Cette obligation, entrée en vigueur au 1er janvier 1998, a été codifiée à l’article L. 228-2 du code de l’environnement. Le choix de l’aménagement est encadré par la loi qui laisse aux aménageurs la possibilité de réaliser ces voies « sous forme de pistes, marquages au sol ou couloir indépendant », sous réserve de tenir compte des « besoins et contraintes de circulation ».

2. Depuis la LOM, l’intégration de nouveaux types d’aménagements

L’article 61 de la loi d’orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite « LOM », a modifié l’article L. 228-2 du code de l’environnement en précisant la liste des aménagements susceptibles d’être réalisés pour se conformer à l’obligation de créer des itinéraires cyclables. Sont désormais explicitement mentionnés les pistes cyclables, bandes cyclables, voies vertes, zones de rencontre et, pour les chaussées à sens unique à une seule file, les marquages au sol. La loi a également introduit une disposition spécifique relative aux voies en site propre destinées aux transports collectifs, permettant de satisfaire à l’obligation par l’autorisation de la circulation des cycles sur ces voies sous réserve que leur « largeur permette le dépassement d’un cycliste » dans les conditions prévues par le code de la route.

La LOM n’a pas modifié l’économie générale de l’article L. 228-2 du code de l’environnement, lequel continue de reposer sur une liste limitative d’aménagements cyclables. Cette liste, bien qu’élargie, n’intègre toutefois pas certains aménagements cyclables identifiés dans les référentiels techniques, notamment les aménagements fondés sur la mixité des usages. Les récents travaux du Cerema ([164]) préconisent, outre les aménagements mentionnés à l’article L. 228-2, la possibilité d’instaurer des zones de « trafic mixte » où la circulation des cyclistes et des véhicules motorisés peut être partagée, telles que les chaussées à voie centrale ou les rues à faible trafic motorisé. Le choix de ces aménagements par les gestionnaires de voirie ne saurait être indépendant des volumes respectifs du trafic cycliste et motorisé, de la vitesse moyenne pratiquée, ainsi que du débit de cyclistes souhaité. C’est pourquoi le Cerema préconise le trafic mixte pour des voies où les trafics cyclistes et motorisés sont respectivement inférieurs à 4 000 et 750 véhicules par jour, dans la mesure où la vitesse est limitée à 30 km/h. Pour des voies au trafic dense, comptant plus de 2 000 cyclistes par jour et plus de 6 000 véhicules motorisés par jour, où la vitesse est limitée à 50 km/h, le trafic mixte n’est pas recommandé et le Cerema préconise plutôt de construire une piste cyclable isolée. Le guide d’aide à la décision souligne ainsi que « le choix entre mixité et séparation des modes est fondamental lorsque l’on cherche à construire un espace public accueillant et inclusif pour l’ensemble des modes actifs. Ce choix s’appuie nécessairement sur une hiérarchisation préalable du réseau viaire ou à défaut, sur une réflexion locale au sujet de la vocation des aménagements mis en place. Trois critères principaux sont à considérer conjointement avant de choisir de faire cohabiter ou non les cyclistes et les usagers motorisés sur un même espace : le volume de trafic motorisé, la vitesse réelle pratiquée par les usagers et le trafic cycliste souhaité ». Auditionné par la rapporteure, le réseau Vélo et Marche mentionne à ce titre que la construction d’une zone 30 partagée entre véhicules motorisés et vélos semble envisageable pour certaines collectivités, dès lors que les usagers partagent cette analyse et que la sécurité des cyclistes est garantie.

Exemples de modes de trafic mixte

La zone 30 à faible trafic motorisé

La zone 30 est une section ou un ensemble de sections de rues où la vitesse des véhicules est limitée à 30 km/h. Toutes les chaussées y sont à double sens pour les cyclistes sauf exception dûment justifiée par le gestionnaire. La zone doit être aménagée de manière cohérente avec la vitesse limite applicable. Dans les zones 30 à faible trafic (<4 000 unités de véhicule particulier ([165]) (UVP)/jour), il n’est en général pas nécessaire de prévoir des aménagements séparatifs de type bande ou piste, sauf circonstances particulières, telles que :

– présence de dispositifs de modération de la vitesse pour le trafic motorisé ;

– réseau cyclable à haut niveau de service et réseau principal ;

– voirie en pente générant, dans le sens de la montée, une augmentation du différentiel de vitesse entre les vélos et les voitures.

Quand le trafic dépasse 4 000 UVP/jour, il convient généralement de séparer le trafic cycliste du trafic motorisé ou d’agir sur le plan de circulation pour rendre la circulation motorisée moins attractive dans la rue à aménager.

La zone de rencontre à faible trafic motorisé

La zone de rencontre est une rue ou un ensemble de rues limitées à 20 km/h. Dans ces rues, les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur les véhicules, et les cyclistes doivent donc adapter leur vitesse à la circulation des piétons prioritaires. Toutes les rues en zone de rencontre sont à double sens pour les cyclistes, sauf exception dûment justifiée par le gestionnaire. La zone doit être aménagée de manière cohérente avec la vitesse limite applicable. Pour qu’une zone de rencontre soit attractive pour les piétons et les cyclistes, il est souhaitable que le volume de trafic motorisé soit maîtrisé (< 2 000 UVP/jour).

Source : Cerema

B. hors agglomération, pas d’obligation générale mais une étude d’opportunité des aménagements cyclables

Hors agglomération – à l’exception des autoroutes et voies rapides, non couvertes par ces dispositions -, l’article L. 228-3 du code de l’environnement, issu de la LOM, ne prévoit pas une obligation systématique de réalisation d’aménagements cyclables à l’occasion des opérations de création ou de réaménagement de voirie, contrairement aux voies urbaines.

L’article prévoit en revanche une étude d’opportunité préalable, visant à évaluer le besoin de réaliser un aménagement ou d’un itinéraire cyclable, ainsi que sa faisabilité technique et financière, en lien avec les AOM compétentes. Cette évaluation doit être rendue publique. En cas de besoin avéré, la réalisation de l’aménagement ou de l’itinéraire cyclable devient obligatoire. L’article mentionne toutefois que les travaux ne sauraient être rendus obligatoires en cas d’« impossibilité technique ou financière ». L’article L. 228-3 précise que le besoin est réputé avéré :

– lorsque l’aménagement est inscrit dans un plan ou schéma de planification (plan de mobilité, schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, ou schéma national des véloroutes) ;

– lorsque la voie concernée est située dans une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) ou dessert une telle zone dans des conditions géographiques définies.

Dans la continuité du régime applicable en agglomération, l’aménagement cyclable doit être réalisé sur la voie faisant l’objet de l’opération ou à proximité immédiate de celle-ci, en suivant son tracé. La jurisprudence du Conseil d’État a ainsi rappelé qu’« une dissociation partielle de l’itinéraire cyclable et de la voie urbaine ne saurait être envisagée dans une mesure limitée, que lorsque la configuration des lieux l’impose au regard des besoins et contraintes de la circulation » ([166]).

Dans ce cadre, les itinéraires alternatifs empruntant un réseau secondaire parallèle ne satisfont pas les dispositions de l’article L. 228-3. Ces itinéraires impliquent en effet de dissocier la voie réaménagée de l’itinéraire cyclable, ce qui n’est admis par le juge administratif qu’à titre dérogatoire dans des conditions restrictives. Pourtant, la réalisation d’un aménagement cyclable sur un itinéraire alternatif peut apparaître judicieuse pour les collectivités à plusieurs titres.

En effet, certaines routes sur lesquelles le trafic motorisé est dense peuvent, y compris lorsqu’elles sont équipées d’aménagements cyclables séparatifs, ne pas offrir un niveau de service satisfaisant pour les cyclistes, comme le rappelle l’étude d’impact du projet de loi : « dans certaines configurations, l’aménagement d’une route très passante peut, même avec des pistes cyclables séparatives, ne pas présenter un itinéraire attractif pour les cyclistes. Par ailleurs, la réalisation de pistes séparatives peut également impliquer des acquisitions foncières qui ne sont pas toujours possibles. Selon la configuration du réseau routier, il pourrait alors être pertinent d’étudier la faisabilité de réaliser la continuité de l’itinéraire cyclable sur le réseau secondaire parallèle à proximité ». Le réseau Vélo et marche partage la préoccupation mentionnée dans l’étude d’impact en ce qui concerne les délais des procédures d’acquisition foncière et relève à ce titre qu’une voie secondaire située à proximité d’une route départementale peut constituer une solution intéressante, dès lors que le schéma cyclable le prévoit et que l’itinéraire alternatif n’occasionne pas de détours excessifs aux cyclistes.

Ce constat est partagé par le rapport remis en avril 2025 au ministre chargé des transports par M. Emmanuel Barbe relatif au partage de la voie publique ([167]), qui recommande ainsi d’« introduire dans le code de l’environnement une obligation de mettre au point un aménagement cyclable en cas de création ou de rénovation d’une voie interurbaine, en permettant, le cas échéant, au gestionnaire de prévoir des itinéraires alternatifs ou de prendre en compte ceux qui existent ».

II. Les dispositions du projet de loi

A. En agglomération, donner plus de liberté aux collectivités territoriales dans le choix de leurs aménagements cyclables

Le 1° supprime la liste limitative d’aménagements cyclables actuellement prévue par l’article L. 228-2. Plutôt que d’être prévue par la loi, la liste est renvoyée à un arrêté du ministre chargé des transports, qui doit tenir compte des caractéristiques du trafic automobile supporté par la voie urbaine concernée, du niveau de service de l’aménagement cyclable à réaliser, ainsi que des conditions de sécurité des usagers.

Le renvoi au niveau réglementaire vise, selon l’étude d’impact du projet de loi, à permettre une évolution plus rapide des prescriptions techniques, permise par des travaux d’expertise sur les aménagements les plus efficaces. Une liste limitative prévue par la loi ne permettait pas cette réactivité.

Par ailleurs, le projet de loi supprime la disposition spécifique relative aux voies en site propre destinées aux transports collectifs, actuellement prévue à l’article L. 228-2. Cette suppression s’inscrit dans une logique de cohérence avec le nouveau cadre réglementaire envisagé. En effet, ces modalités auront vocation à être précisées par voie réglementaire.

B. Hors agglomération, permettre la réalisation d’itinéraires alternatifs

Le 2° modifie l’article L. 228-3 du code de l’environnement afin d’assouplir les conditions de création des aménagements cyclables dans le cadre de la création ou de la rénovation de routes hors agglomération, à l’exception des autoroutes et voies rapides.

L’article remplace d’abord la référence aux « aménagements ou itinéraires cyclables » par celle d’un « itinéraire cyclable pourvu d’aménagements adaptés aux besoins et contraintes de la circulation », afin de renforcer la souplesse d’interprétation des dispositifs pouvant être mobilisés par les collectivités.

L’article introduit également la possibilité de réaliser l’itinéraire cyclable sur un itinéraire alternatif situé à proximité de la voie concernée, sous réserve de l’accord du gestionnaire de la voirie empruntée. Cette évolution permet de dissocier explicitement la continuité de l’itinéraire cyclable de l’emprise de la voie faisant l’objet des travaux.

Ce dispositif traduit partiellement la recommandation n° 21 du rapport remis en avril 2025 au ministre chargé des transports par M. Emmanuel Barbe, qui préconisait de permettre le recours à des itinéraires alternatifs ou la prise en compte des itinéraires existants dans le cadre des opérations sur les voies interurbaines. En revanche, la modification de l’article L. 228-3 n’introduit aucune obligation générale de réaliser ces aménagements, en dehors des dérogations d’ores et déjà prévues par l’article en cas de « besoin avéré ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

L’article 21 a été modifié par trois amendements du rapporteur.

L’amendement COM-209 substitue à la référence à un arrêté du ministre chargé des transports le renvoi à un décret en Conseil d’État pour déterminer les types d’aménagements cyclables mentionnés au premier alinéa de l’article L. 228-2 du code de l’environnement, qui remplacent la liste limitative supprimée par l’article 21. L’amendement prévoit également que le décret précité détermine la date d’entrée en vigueur de l’article ainsi modifié. Cette date ne peut excéder un délai de six mois suivant la promulgation de la loi.

L’amendement COM-210 remplace la référence au « trafic automobile » par celle du « trafic motorisé », pour intégrer l’ensemble des véhicules motorisés dans l’analyse des caractéristiques de circulation retenues pour déterminer les aménagements cyclables. L’amendement complète également le dispositif en ajoutant la prise en compte du « trafic cycliste envisagé » pour intégrer une dimension prospective dans le choix des aménagements, conformément aux préconisations du guide du Cerema.

L’amendement COM-208 procède à une coordination d’ordre rédactionnel, en substituant à un « aménagement ou un itinéraire cyclable » les termes d’« itinéraire cyclable pourvu d’aménagements adaptés aux besoins et contraintes de la circulation ».

B. Les modifications apportées en séance

Aucun amendement n’a été adopté sur cet article en séance publique.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté les amendements identiques CD105 de M. Peio Dufau (SOC), CD183 de Mme Sandrine Le Feur (EPR) et CD501 de Mme Marie Pochon (EcoS), la rapporteure s’en étant remise à la sagesse de la commission. Ces amendements suppriment les alinéas 2 à 7 de l’article, qui prévoyaient de renvoyer à un décret en Conseil d’État la définition des types d’aménagements cyclables pouvant satisfaire à l’obligation prévue à l’article L. 228-2 du code de l’environnement. Ils maintiennent ainsi en vigueur la rédaction actuelle de cet article L. 228-2, qui fixe la liste des aménagements pouvant être réalisés, tels que les pistes et bandes cyclables, les voies vertes, les zones de rencontre ou, dans certains cas, les marquages au sol.

Les auteurs des amendements ont estimé que le renvoi au pouvoir réglementaire était susceptible d’affaiblir les garanties offertes aux cyclistes en permettant le recours à des aménagements en trafic mixte et en créant une plus grande hétérogénéité des pratiques entre les territoires.

À l’initiative de la rapporteure, la commission a également adopté l’amendement rédactionnel CD678.

Article 21 bis (nouveau) Intégration des parkings-relais sécurisés pour vélos dans les plans de mobilité des autorités organisatrices de la mobilité

L’article 21 bis, introduit par l’adoption de l’amendement CD319 de M. Nicolas Bonnet (EcoS), complète les dispositions de l’article L. 1214-2 du code des transports relatives au contenu des plans de mobilité. Il prévoit que ceux-ci devront préciser, pour les parcs de rabattement situés à proximité des gares ou aux entrées de ville, le nombre de places de stationnement destinées aux véhicules ainsi que le nombre de places de stationnement sécurisé réservées aux cycles et aux cycles à pédalage assisté. Il précise également que la localisation de ces parcs devra être définie en cohérence avec la desserte en transports publics réguliers et en tenant compte de l’aire de rabattement à vélo du territoire couvert par le plan de mobilité. L’amendement renvoie enfin à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les modalités d’application de ces dispositions, notamment la proportion minimale de places de stationnement sécurisé, prévoit leur application aux plans de mobilité élaborés ou révisés après la promulgation de la loi et étend la possibilité de réserver des emplacements de stationnement sur la voie publique aux véhicules des usagers des transports publics.

La rapporteure a émis un avis défavorable à cet amendement. Elle a rappelé que le 7° bis de l’article L. 1214-2 du code des transports impose déjà aux plans de mobilité de déterminer la localisation des parcs de rabattement et leur capacité de stationnement. Elle a également mentionné que l’introduction d’un seuil minimal de places de stationnement sécurisé défini par décret réduirait la marge d’appréciation des AOM.

Article 22

Ratification de diverses ordonnances

dans le domaine des transports

Le présent article procède à la ratification de quatorze ordonnances prises entre 2011 et 2022 dans les domaines du transport ferroviaire, routier, fluvial, maritime et aérien, ainsi qu’en matière d’organisation des mobilités.

Sont ainsi ratifiées :

– l’ordonnance n° 2011-635 du 9 juin 2011 portant diverses dispositions d’adaptation du code des transports au droit de l’Union européenne et aux conventions internationales dans les domaines du transport et de la sécurité maritimes. Cette ordonnance renforce les contrôles des navires dans les ports français et limite l’accès aux navires présentant des risques. Elle impose une surveillance plus stricte des organismes chargés d’inspecter et de certifier les navires, ainsi qu’une assurance obligatoire, et renforce les sanctions en cas de manquement aux règles de sécurité maritime ;

– l’ordonnance n° 2016-1018 du 27 juillet 2016 relative à la communication des données de circulation routière des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

– l’ordonnance n° 2019-397 du 30 avril 2019 portant transposition du pilier technique du quatrième paquet ferroviaire européen, relatif à l’interopérabilité et à la sécurité du système ferroviaire européen ;

– l’ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises ainsi que de sûreté dans le tunnel sous la Manche ;

– l’ordonnance n° 2019-96 du 13 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de sécurité ferroviaire dans le tunnel sous la Manche ;

– l’ordonnance n° 2020-934 du 29 juillet 2020 portant réorganisation des dispositions du code des transports relatives à la sûreté dans les transports, visant à définir, dans un chapitre nouveau du code des transports, la répartition des rôles entre les différentes parties prenantes à la sûreté des transports (représentants de l’État, forces de l’ordre, autorités organisatrices, exploitants de services de transport et leurs agents) ;

– l’ordonnance n° 2021-407 du 8 avril 2021 complétant les missions et les capacités d’intervention de Voies navigables de France ;

– l’ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais ;

– l’ordonnance n° 2021-409 du 8 avril 2021 relative au transport fluvial et à la navigation intérieure, qui encadre les organismes privés chargés des contrôles techniques, réforme l’accès aux professions du secteur fluvial en facilitant la reconnaissance des qualifications professionnelles et renforce les contrôles et les sanctions, notamment concernant la consommation d’alcool et de stupéfiants, et le non-respect des règles de navigation ;

– l’ordonnance n° 2021-442 du 14 avril 2021 relative à l’accès aux données des véhicules, qui permet de partager les données de véhicules terrestres à moteur en matière de détection d’incidents, d’accidents et de conditions dangereuses de circulation par les gestionnaires d’infrastructure, forces de police et de gendarmerie et services d’incendies et de secours ;

– l’ordonnance n° 2021-444 du 14 avril 2021 relative à la protection du domaine public ferroviaire, encadrant les travaux à proximité des voies ferrés et redéfinissant les servitudes ferroviaires ;

– l’ordonnance n° 2021-1330 du 13 octobre 2021 relative aux conditions de navigation des navires autonomes et des drones maritimes, qui crée un cadre législatif pour les drones maritimes et les navires autonomes en France ;

– l’ordonnance n° 2022-455 du 30 mars 2022 relative à la surveillance du marché et au contrôle des systèmes d’aéronefs sans équipage à bord et de leurs exploitants, qui transpose les règles européennes de contrôle de la conformité et de surveillance des drones commercialisés dans l’Union européenne ;

– l’ordonnance n° 2022-1293 du 5 octobre 2022 relative au détachement de salariés roulants ou navigants dans le domaine des transports, qui vise à aligner la procédure de détachement des conducteurs et du personnel roulant du secteur des transports avec le droit de l’Union européenne.

Le présent article ne modifie pas le contenu de ces dispositions. Il a pour seul objet d’assurer leur ratification expresse et de leur conférer une valeur législative.

L’article 22 a été adopté sans modification par le Sénat.

La commission a adopté l’article 22 sans modification.

Examen en commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, au cours de ses réunions du lundi 29 juin, après-midi et soir, mardi 30 juin, mercredi 1er juillet matin et après-midi et jeudi 2 juillet, a auditionné M. Philippe Tabarot, ministre des transports, sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports (n° 2740) (Mme Olga Givernet, rapporteure), puis a débuté l’examen du projet de loi avec la discussion générale et poursuivi avec l’examen des articles.

1. Réunion du lundi 29 juin 2026, après-midi

Mme la présidente Sandrine Le Feur. Monsieur le ministre, c’est peu dire que ce projet de loi est attendu. Nous espérons qu’il trouvera sa place dans l’ordre du jour, à la rentrée. Il est attendu par les parlementaires et par les acteurs du monde des transports, mais aussi par les usagers des services de transport et par ceux qui n’y ont pas suffisamment accès.

Nos concitoyens éprouvent parfois durement les conséquences de la dépendance à la voiture, du manque de transports collectifs, du besoin de modernisation des services ferroviaires et de la complexité de la billettique. Ils connaissent l’impact du prix des carburants sur leur budget, la réduction du reste à vivre, les difficultés d’accès à l’emploi ou aux soins, les chances réduites pour certains jeunes. Ils y laissent parfois la vie quand le partage de la voie publique n’est pas garanti.

Monsieur le ministre, je vous ai interpellé la semaine dernière au sujet du développement des infrastructures cyclables. Je souhaite que nos débats prennent pour point de départ la perspective des usagers des transports et de ceux qui manquent d’offres de mobilité – notamment dans certaines zones rurales. Je suis convaincue que nous ne trouverons pas de solutions solides sans fournir un véritable effort pour développer le report modal.

Avant de vous laisser la parole, monsieur le ministre, permettez-moi de conclure en saluant l’investissement de notre rapporteure Olga Givernet, celui de Mme Christine Arrighi, rapporteure pour avis de la commission des finances, mais aussi celui de M. Gérard Leseul, qui a piloté l’atelier « report modal et transport de marchandises » de la conférence de financement Ambition France transports et celui de M. Vincent Thiébaut, qui siège activement au Conseil d’orientation des infrastructures (COI). Si les rapporteures ont préparé l’examen du texte dans un temps très contraint, nous recueillons aussi les fruits d’un travail collectif de longue haleine.

M. Philippe Tabarot, ministre des transports. Permettez-moi tout d’abord de vous remercier, madame la présidente, d’avoir décidé d’examiner ce texte avant la suspension estivale des travaux de l’Assemblée. C’est un signal fort, dont je ne peux que me réjouir. J’espère que nous l’examinerons en séance publique dès les premières semaines de reprise des travaux parlementaires.

Vous connaissez ma philosophie : c’est celle du dialogue transpartisan. Ce texte a été élaboré dans cet esprit, depuis la conférence Ambition France transports jusqu’à son adoption à une très large majorité par le Sénat. J’espère sincèrement que nos débats, en commission puis en séance publique, se poursuivront dans le même état d’esprit, que j’invite chacun et chacune d’entre vous à adopter. Les transports ne sont pas un enjeu de droite, du centre ou de gauche : nous avons la responsabilité collective d’investir dans ce secteur.

Permettez-moi de commencer par l’actualité brûlante – c’est le cas de le dire. Depuis plusieurs jours, notre pays traverse un épisode caniculaire d’une intensité inédite. Avec lui, la vulnérabilité de notre réseau de transport est à nouveau révélée au grand jour : ralentissements ferroviaires imposés, suppressions de trains, perturbations en cascade. Les images de ces Françaises et de ces Français, bloqués par 40 degrés, sont difficilement supportables. Elles ne sont pas une fatalité, mais le symptôme d’un réseau vieillissant et insuffisamment résilient face aux aléas climatiques qui s’intensifieront dans les années à venir.