rapport sur le projet de loi cadre, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au développement des transports (n°2740).

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. COMMENTAIRE deS articles
3. Article 1er Principe d’élaboration de lois de programmation dans le domaine des transports
4. Article 1er bis (nouveau) Prise en compte de la dimension environnementale dans les choix d’infrastructures de transport
5. Article 1er ter (nouveau) Renforcement de la représentation parlementaire au conseil d’administration de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France
6. titre ier dispositions relatives aux réseaux routiers
7. Article 2 Faciliter le raccordement aux réseaux d’électricité des infrastructures de recharge pour véhicules électriques
8. Article 2 bis A (nouveau) Transparence tarifaire et paiement à l’acte des services de recharge ouverts au public
9. Article 2 bis B (nouveau) Prise en compte des territoires ruraux dans le schéma directeur de développement des infrastructures de recharge
10. Article 2 bis C (nouveau) Déduction exceptionnelle en faveur des infrastructures de recharge pour véhicules électriques
11. Article 2 bis Rattachement à la mission de raccordement de l’évaluation, par les gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité, de l’incidence des projets sur le réseau
12. Article 3 Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier
13. Article 3 bis (nouveau) Aménagement des modalités de transaction applicables au péage en flux libre
14. Article 3 ter (nouveau) Information des usagers sur les péages en flux libre et évaluation du dispositif
15. Article 3 quater (nouveau) Rapport au Parlement sur la transposition de la directive « Eurovignette »
16. TITRE II Dispositions RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE
17. Article 4 Report de deux ans de l’échéance d’application de la « règle d’or » de SNCF Réseau
18. Article 4 bis (nouveau) Enrichissement du contenu du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau en matière de développement du fret ferroviaire et de la transition bas-carbone
19. Article 5 Montages financiers nécessaires aux investissements dans le réseau ferré national
20. Article 6 Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions et régularisation d’affectations de biens entre entités du groupe SNCF
21. Article 6 bis Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté de SNCF Voyageurs aux régions
22. Article 7 Recours aux actes de forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions
23. Article 8 Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d’infrastructures ferroviaires faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP)
24. Article 9 Communication d’informations relatives aux voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires
25. Article 9 bis Réforme du cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux
26. Article 9 ter Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité
27. Article 9 quater Définition de standards numériques interopérables de données issues des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité
28. Article 10 Prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire dans le document de référence du réseau
29. Article 10 bis (nouveau) Suppression de la taxe spéciale d’équipement et de la taxe spéciale complémentaire affectées au financement du Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest
30. Article 10 ter (nouveau) Intégration de la stratégie de l’État relative aux gares dans le rapport stratégique d’orientation soumis au Haut Comité du système de transport ferroviaire
31. Article 10 quater (nouveau) Reconnaissance des lignes transversales et de desserte fine du territoire comme nécessaires à l’aménagement du territoire et programme de remise en service des liaisons désaffectées
32. Article 10 quinquies (nouveau) Évaluation préalable et concertation avec les collectivités territoriales avant toute décision de suppression d’une ligne de desserte fine du territoire ou d’intérêt local
33. TITRE III dispositions relatives aux transports en commun
34. Chapitre Ier Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions de la Société des grands projets
35. Article 11 Organisation des services express régionaux métropolitains et extension des missions de la Société des grands projets
36. Article 11 bis (nouveau) Organisation d’une conférence nationale de financement des Serm
37. Chapitre II Financement des autorités organisatrices de la mobilité
38. Article 12 Indexation des tarifs de transport public sur l’inflation sauf décision contraire de l’autorité organisatrice de la mobilité
39. Article 12 bis (nouveau) Extension des conditions d’instauration du versement mobilité aux services de transport à la demande
40. Article 12 ter (nouveau) Majoration du plafond du versement mobilité
41. Article 12 quater (nouveau) Modalités de transmission des données relatives au versement mobilité aux autorités organisatrices par les organismes chargés du recouvrement
42. Article 12 quinquies (nouveau) Création d’une taxe additionnelle à la taxe de séjour au profit des autorités organisatrices de la mobilité
43. Chapitre III Simplifier et améliorer l’offre de service pour les voyageurs
44. Article 13 Modification de la composition du comité des partenaires des autorités organisatrices de la mobilité et clarification de la gouvernance et de l’information financière
45. Article 14 Conventions entre autorités organisatrices de la mobilité et États limitrophes pour l’organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes
46. Article 14 bis Conventions de coopération entre autorités organisatrices de la mobilité pour l’organisation commune des services de mobilité
47. Article 15 Compétence des autorités organisatrices de la mobilité dans la planification et la création des gares routières
48. Article 15 bis (nouveau) Intégration de solutions d’autopartage dans les plans de mobilité simplifiés des territoires non couverts par une offre de transport collectif régulière
49. Article 15 ter (nouveau) Plans d’action communs pour la mobilité solidaire
50. Chapitre IV Améliorer la sécurité des voyageurs
51. Article 16 Obligation de dépistage de l’usage de stupéfiants des conducteurs de transport public routier de personnes et mise en place de dispositifs de contrôle des stupéfiants
52. Article 16 bis (nouveau) Effectivité du contrôle d’honorabilité des conducteurs de transport collectif routier au contact de publics vulnérables
53. titre iv dispositions relatives au fret
54. Article 17 Harmonisation des frais de manutention portuaires
55. Article 18 Mise en place d’une trajectoire pluriannuelle de recours à des poids lourds électriques pour les donneurs d’ordre
56. TITRE V Dispositions DIVERSES
57. Article 19 Protection du domaine public ferroviaire
58. Article 20 Dispositions relatives au déclassement des biens du canal du Midi
59. Article 21 Simplification des procédures de réalisation d’aménagements cyclables
60. Article 21 bis (nouveau) Intégration des parkings-relais sécurisés pour vélos dans les plans de mobilité des autorités organisatrices de la mobilité
61. Article 22 Ratification de diverses ordonnances dans le domaine des transports
62. Examen en commission
63. 1. Réunion du lundi 29 juin 2026, après-midi
64. 2. Réunion du lundi 29 juin 2026, soir
65. 3. Réunion du mardi 30 juin 2026
66. 4. Réunion du mercredi 1er juillet 2026, matin
67. 5. Réunion du mercredi 1er juillet 2026, après-midi
68. 6. Réunion du jeudi 2 juillet 2026
69. liste des personnes auditionnées par mme olga givernet, rapporteure de la commission du développement durable
70. avis fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
71. Examen des articles pour avis
72. Article 1er Objectifs de l’État en matière d’infrastructures de transport et lois de programmation
73. Article 3 Renforcement du traitement des infractions commises sur le réseau routier et introduction d’une sanction pénale pour réprimer la fraude à l’écotaxe
74. Article 4 Report de la date limite d’atteinte du ratio « règle d’or » prévu par le code des transports
75. Article 10 Dispositions relatives aux dessertes d’aménagement du territoire au sein du réseau ferré en service librement organisé
76. Compte rendu des travaux de la commission des finances, saisie pour avis
77. liste des personnes auditionnées par mme christine arrighi, rapporteure pour avis

introduction

Le projet de loi cadre relatif au développement des transports, adopté par le Sénat le 12 mai 2026 après engagement de la procédure accélérée, est le produit d’un long travail collectif. Il traduit dans la loi les conclusions de la conférence « Ambition France Transports » qui, à l’été 2025, sous la présidence de M. Dominique Bussereau, a réuni une soixantaine d’acteurs – parlementaires de tous les bancs, élus locaux, experts, représentants des usagers et des professionnels – autour d’une question simple : comment financer, durablement, les mobilités des vingt prochaines années. La rapporteure, qui a copiloté l’atelier consacré aux services ferroviaires de voyageurs, tient à souligner ce qui a fait la force de cette conférence : une méthode de dialogue exigeant, qui a su dépasser les positions initiales pour dégager un véritable consensus.

Ce consensus repose sur un diagnostic que plus personne ne conteste. Les infrastructures de transport – ferroviaires, routières, fluviales – souffrent de décennies de sous-investissement et ont accumulé une « dette grise » que le Conseil d’orientation des infrastructures estime, pour le seul réseau ferroviaire, à 60 milliards d’euros. La conférence a chiffré l’effort à fournir : environ 3 milliards d’euros supplémentaires par an pour remettre à niveau et moderniser les grands réseaux nationaux. Ce besoin sans précédent s’inscrit dans un triple défi : assurer la résilience des réseaux face au changement climatique, atteindre les objectifs de décarbonation – les transports demeurant le premier poste d’émissions de gaz à effet de serre – et répondre aux besoins croissants de mobilité de nos concitoyens, partout sur le territoire.

Le présent projet de loi constitue la première pierre de la réponse à ces défis. C’est une loi cadre : elle n’arrête pas une liste de projets et ne fixe pas un budget ; elle fixe les règles du jeu et appelle une loi de programmation – pluriannuelle, portant sur dix ans au moins – qui se déclinera ensuite, année après année, dans les lois de finances. Cette architecture, singulière, est la seule à la hauteur de l’enjeu : les territoires et les usagers sont en droit d’attendre une trajectoire crédible et durable, et non la politique de l’arrêt et du redémarrage qui a trop longtemps caractérisé le financement des transports. La rapporteure souligne à cet égard qu’une loi cadre ne vaut que par la loi de programmation qui lui donne corps : elle sera attentive au calendrier que le Gouvernement entend suivre et à la mobilisation effective des ressources nécessaires, au premier rang desquelles une part substantielle des recettes des péages autoroutiers à l’échéance des concessions historiques.

Le contenu du texte est à la mesure de cette ambition. Son article 1er en est la matrice : il pose le principe des lois de programmation et la priorité donnée à la régénération et à la modernisation des réseaux existants. Le titre II, relatif au transport ferroviaire, en constitue le cœur : il donne à SNCF Réseau les moyens de poursuivre l’effort de régénération, en reportant de deux ans l’échéance d’application de la « règle d’or » (article 4), il organise la réussite de l’ouverture à la concurrence et place l’usager au centre, qu’il s’agisse des droits des voyageurs en correspondance (article 9), de l’ouverture de la distribution des titres de transport (article 9 bis) ou de la garantie des dessertes qui participent à l’aménagement du territoire (article 10). Les autres titres traitent du verdissement du réseau routier – raccordement des infrastructures de recharge, lutte contre la fraude au péage –, des mobilités du quotidien – appui de la Société des grands projets aux services express régionaux métropolitains (article 11), politique publique des gares routières (article 15), liberté laissée aux collectivités pour les aménagements cyclables (article 21) – et de la décarbonation du fret, avec une attention particulière au mode fluvial (article 17) et au verdissement des flottes des grands donneurs d’ordre (article 18).

Le Sénat a sensiblement enrichi le texte. La rapporteure salue en particulier l’intégration des recommandations de la mission d’information sénatoriale sur la billettique dans les transports, qui a doté le texte d’un véritable volet consacré à la distribution des titres, ainsi que l’introduction d’une feuille de route de report modal pour les filières les plus émettrices. Certains apports appelaient toutefois des corrections : des restrictions introduites à l’article 9 bis manquaient leur cible en empêchant le parcours d’achat complet, de porte à porte, que les services numériques multimodaux doivent offrir ; le dispositif de l’article 10 confiait à SNCF Réseau un rôle d’organisateur des dessertes qui n’est pas le sien.

C’est dans cet esprit que la commission a abordé ses travaux, guidée par une triple boussole : préserver les équilibres – entre l’État et les collectivités, entre l’opérateur historique et les nouveaux entrants, entre les opérateurs et les usagers ; rester fidèle à l’esprit de la loi d’orientation des mobilités, en plaçant l’usager au cœur des mobilités, dans une logique de bout en bout, du premier au dernier kilomètre ; consolider juridiquement le texte là où il s’exposait à des fragilités, notamment au regard du droit de l’Union européenne et du paquet relatif à la billettique présenté par la Commission européenne en mai 2026.

La commission a ainsi recentré l’article 1er sur l’office d’une loi cadre – fixer les priorités de l’investissement, au premier rang desquelles la régénération et la modernisation des réseaux existants, plutôt qu’en dresser l’inventaire. Elle a levé les verrous entravant l’ouverture de la distribution des titres de transport : ouverture à l’ensemble des titres, accès effectif garanti aux autorités organisatrices, ouverture de SNCF Connect aux opérateurs desservant le territoire national – car l’usager ne doit pas être captif, mais libre de choisir. Elle a consolidé la protection des dessertes d’aménagement du territoire en l’ancrant dans le document de référence du réseau, sous le contrôle du régulateur. Elle a enfin recentré l’obligation de verdissement des flottes sur les poids lourds, où se concentre l’essentiel des émissions du transport routier de marchandises, et fait confiance aux territoires pour la réalisation des aménagements cyclables.

Ce texte porte une promesse simple : que la France se redonne les moyens de ses mobilités, pour tous et partout. C’est dans cet esprit que la rapporteure invite l’Assemblée nationale à l’examiner, à le renforcer et à le sécuriser, sans jamais perdre de vue cette promesse.

COMMENTAIRE deS articles

Article 1er Principe d’élaboration de lois de programmation dans le domaine des transports

I. Le droit existant

A. Une trajectoire de financement des infrastructures de transport héritée de la LOM et aujourd’hui dépassée

1. La LOM fixe le premier cadre programmatique pour les investissements de l’État dans les transports

La loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([1]), dite « LOM », fixe, pour la première fois, une stratégie et une programmation financière des investissements de l’État dans les systèmes de transports. À cet égard, son article 1er énonce cette stratégie pour la période 2019-2037, son article 2 fixe la trajectoire financière chiffrée et son article 3 en prévoit l’actualisation périodique. La stratégie est articulée autour de quatre objectifs ([2]) déclinés en cinq axes d’investissement prioritaires ([3]). Si la stratégie s’inscrit dans un horizon de long terme, la programmation financière proprement dite ne porte que sur la période 2019-2023, prolongée par une perspective quinquennale pour la période 2023-2027.

L’article 2 de la LOM fixe une trajectoire pluriannuelle de 13,7 milliards d’euros d’investissements de l’État entre 2019 et 2023, soit 2,74 milliards d’euros par an en moyenne, et de 14,3 milliards d’euros pour la période 2023-2027. Ce premier montant, en hausse de 40 % par rapport à la période 2013-2017, a été défini sur la base du scénario 2 du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures (COI) de janvier 2018 ([4]).

La LOM renforce également la gouvernance des transports en consacrant dans la loi le COI, instance consultative créée en 2017, désormais codifié à l’article L. 1212-1 du code des transports. Le COI est chargé de proposer au Gouvernement des scénarios d’investissements relatifs à des projets d’infrastructures nationales et des calendriers de réalisation associés. La loi confie par ailleurs à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France), opérateur créé en 2004, la mise en œuvre de la trajectoire financière ([5]).

2. Le cadre posé par la LOM comporte des limites inhérentes et la trajectoire est aujourd’hui dépassée

a. Les limites structurelles d’une loi d’orientation

La LOM, comme l’indique son intitulé, est une loi d’orientation et non une loi de programmation. La Cour des comptes dans son bilan de la loi d’orientation des mobilités, publié en avril 2026, souligne ainsi la limite « d’une loi d’orientation qui ne constitue pas une loi de programmation permettant d’identifier précisément le périmètre des dépenses et les crédits prévus correspondants » ([6]). Il en résulte une différence de périmètre entre les agrégats de la LOM et la nomenclature budgétaire de l’État. En conséquence, pour attribuer l’enveloppe prévue par la LOM, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a dû flécher les crédits vers treize catégories d’investissement sans concordance stricte avec les cinq axes prioritaires. La Cour regrette que « le respect de la trajectoire financière de la LOM s’avère dans le détail difficile à apprécier » ([7]). Le COI, dans son dernier rapport ([8]), regrette également le fait que « la LOM n’était pas pour autant et à proprement parler une loi de programmation ».

L’étude d’impact du présent projet de loi reconnaît d’ailleurs que « le principal défaut du cadre de programmation des infrastructures [tel qu’il résulte de la LOM] réside dans une application stricte du principe d’annualité budgétaire, qui peut conduire à un manque de prévisibilité voire une remise en cause des priorités » ([9]). Ainsi, alors que la Première ministre de l’époque avait décidé en 2023 de retenir le scénario de « planification écologique » proposé par le COI dans son rapport remis en février 2023 ([10]), ce scénario « a été invalidé dès les arbitrages budgétaires de l’été 2024, rendus dans un contexte de forte instabilité politique et budgétaire » ([11]). Le dernier rapport du COI ([12]) souligne également que la proposition de programmation du scénario de planification écologique n’a pas pu être traduite par le Gouvernement en une trajectoire de référence. En conséquence, l’écart s’est creusé entre ce scénario et l’exécution budgétaire. Sur la période de 2023 à 2025, les autorisations d’engagement sont inférieures d’environ 1,5 milliard d’euros et les crédits de paiement inférieurs d’environ 3,5 milliards d’euros par rapport à ce qui aurait été nécessaire pour respecter le scénario de planification écologique.

b. Une trajectoire financière insuffisante au regard des besoins

La Cour des comptes relève que la trajectoire financière, fixée par la LOM, était inférieure aux projections du scénario 2 du COI sur lequel elle était fondée. Ce scénario prévoyait 60 milliards d’euros sur vingt ans pour l’AFIT France. En outre, le scénario du COI raisonnait en euros constants tandis que la LOM a retenu une trajectoire en euros courants.

Si la trajectoire ([13]) a globalement été respectée en volume, avec 96,3 % des crédits engagés à fin 2023, soit 13,2 milliards d’euros en crédits de paiement selon l’évaluation de la Cour des comptes, celle-ci relève que l’exécution est inégale selon les modes de transport. Parmi les modes qui ont été sous-dotés, la Cour pointe une sous-exécution pour la régénération ferroviaire, avec un déficit de l’ordre de 0,7 milliard d’euros par an par rapport à l’objectif annuel de 3,6 milliards assigné à SNCF Réseau, qui est non comptabilisé dans l’enveloppe globale de la LOM ([14]).

Par ailleurs, l’article 3 de la LOM prévoit que la trajectoire de dépenses pour les années 2019 à 2023 fasse l’objet d’une première actualisation au plus tard le 30 juin 2023, puis tous les cinq ans. Cette obligation d’actualisation n’a, à ce jour, jamais été mise en œuvre. Ainsi que l’a relevé la commission des finances du Sénat, la disposition de l’article 3 de la LOM n’a pas été appliquée et, depuis 2023, les dépenses de l’État dans les infrastructures de transport « ne sont plus encadrées par aucune programmation financière pluriannuelle » ([15]).

Il en résulte que la trajectoire d’investissement définie par la LOM, qui s’étend sur la période 2019-2023, est désormais dépassée.

B. Un besoin de visibilité pluriannuelle sur le financement des transports confirmé par la conférence « Ambition France Transports »

Le principe d’une conférence de financement, initialement prévu par la loi du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains ([16]) (SERM) pour les seuls SERM, a été élargi par le Gouvernement, sous l’intitulé « Ambition France Transports », au financement de l’ensemble des mobilités.

1. La conférence « Ambition France Transports » a érigé le caractère pluriannuel et stable du financement en impératif partagé

Lancée par le Premier ministre et placée sous l’égide du ministre chargé des transports, la conférence, présidée par M. Dominique Bussereau et accompagnée par le président du COI, M. David Valence, a réuni près d’une soixantaine de personnalités représentatives du secteur dans le cadre de quatre ateliers thématiques. Ses travaux ont visé à définir un modèle de financement pérenne des mobilités pour les vingt prochaines années, articulé autour d’un triple défi à relever dans un cadre budgétaire contraint : la performance et la résilience des infrastructures, la décarbonation et la réponse aux besoins croissants de mobilité ([17]).

Parmi les principes dégagés par consensus figure « la nécessité de renforcer et de sécuriser le cadre pluriannuel du financement des transports ». La conférence chiffre à environ 3 milliards d’euros par an sur la période 2026 à 2031 le besoin supplémentaire au seul titre de la performance et de la résilience des réseaux existants, dont 1,5 milliard d’euros par an pour la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire structurant à compter de 2028 et 1 milliard d’euros par an pour le réseau routier national non concédé. Elle souligne que la réalisation des infrastructures, par tranches successives « avec des pas de temps bien supérieurs à l’année », appelle une trajectoire de financement dépassant l’horizon des programmations budgétaires annuelles.

La conférence en a tiré deux propositions structurantes : confier au COI une nouvelle priorisation des grands projets afin d’éviter tout effet d’éviction au détriment des infrastructures existantes (proposition n° 5) et inscrire les financements dans un cadre pluriannuel et stable, soit par une trajectoire d’affectation de ressources pérennes à l’Afit, soit par une loi de programmation des infrastructures de transport (proposition n° 6). La conférence a ainsi laissé ouverte l’alternative entre une trajectoire d’affectation et une loi de programmation.

2. Les acteurs institutionnels du secteur convergent vers la demande d’une programmation pluriannuelle

Cette orientation est relayée de manière concordante par les principaux acteurs institutionnels du secteur. Le rapport d’information de l’Assemblée nationale sur le rôle du transport ferroviaire dans le désenclavement des territoires précité constate en effet que « de façon unanime, le secteur ferroviaire est en demande d’une programmation ». L’Autorité de régulation des transports (ART) y recommande une « programmation pluriannuelle à horizon de dix ans, avec un focus à trois ans » soumise au même dispositif d’actualisation et de reddition de comptes que le contrat de performance entre l’État et SNCF Réseau, auquel elle pourrait être annexée. Le COI, insistant sur le temps long du transport ferroviaire, considère pour sa part qu’une loi de programmation doit « éclairer les stratégies poursuivies sur plusieurs décennies ». Le rapport d’information a, en conséquence, formulé une recommandation reprenant à son compte la proposition n° 6 de la conférence « Ambition France Transports » (cf. recommandation n° 4 ([19])). Ce diagnostic fait écho à un défaut d’actualisation analogue à celui qui affecte la LOM : le contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030, dont l’actualisation triennale était attendue pour 2024, n’avait pas davantage été révisé à la date du rapport ([20]). La Cour des comptes, enfin, appelle à un « cadre financier à renouveler » et rappelle qu’une « vision pluriannuelle est nécessaire » compte tenu des délais de réalisation des projets ([21]).

3. Un constat qui fonde le choix d’une loi cadre appelée à être relayée par des lois de programmation

L’étude d’impact du présent projet de loi relève que le secteur des transports, bien qu’il « constitue un des secteurs où elle s’avérerait la plus pertinente », n’est aujourd’hui couvert par aucune loi de programmation. Il représente pourtant, avec la défense, le principal champ d’investissement public : 26 milliards d’euros en 2023 sur un total de 120,8 milliards d’euros d’investissements publics, soit près d’un quart, à comparer aux 14 milliards d’euros d’investissement de la défense et au moins d’un milliard d’euros de la justice. Le secteur des transports concentre 62 des 202 projets d’investissement supérieurs à 100 millions d’euros recensés par le secrétariat général pour l’investissement en 2024.

Une telle loi, soumise au Haut Conseil des finances publiques, permettrait de vérifier la compatibilité des engagements avec la trajectoire des finances publiques, de restituer au Parlement l’arbitrage sur le niveau de dépense, de valider la priorité donnée à la régénération et, à la différence des lois de programmation régaliennes, de préciser les ressources affectées tout en donnant aux maîtres d’ouvrage, tel SNCF Réseau, la visibilité nécessaire.

L’option initialement envisagée consistait à conférer à la loi cadre elle-même la qualité de loi de programmation au sens de l’article 34 de la Constitution, en y inscrivant directement la trajectoire d’investissement. Le Gouvernement a finalement retenu un séquençage en deux vecteurs législatifs successifs : la présente loi cadre, posant le principe de l’élaboration de lois de programmation, puis une ou plusieurs lois de programmation ultérieures. Ce choix a été fait pour deux motifs : d’une part, un motif calendaire, les travaux de priorisation confiés au COI à l’issue de la conférence « Ambition France Transports » n’étant pas encore disponibles ; d’autre part, l’intérêt propre à refonder le cadre de financement des mobilités « de manière principielle et indépendamment du contexte budgétaire ». Cette articulation rejoint l’analyse de la Cour des comptes, qui voit dans la loi cadre l’instrument d’une « doctrine d’emploi » des dépenses de l’État, dotée d’orientations financières « qui n’ont pas le caractère contraignant d’une loi de programmation sectorielle ».

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 1er a une visée principielle. Il inscrit dans la loi le principe d’une loi de programmation des investissements dans les infrastructures de transport en vue de renforcer la pluriannualité, la prévisibilité et la transparence du cadre de financement des transports. Cet article reprend l’une des préconisations du rapport de la conférence « Ambition France Transports » d’inscrire les financements des transports « dans un cadre pluriannuel et stable, en élaborant une trajectoire pluriannuelle d’affectation de ressources suffisantes et pérennes à l’AFITF ou en construisant une loi de programmation des infrastructures de transport » ([26]).

Il dispose que ces lois de programmation des investissements dans les infrastructures de transports ferroviaire, routier, fluvial et portuaire couvrent une période d’au moins dix ans (alinéa 1).

Ces lois de programmation déterminent les investissements projetés, en particulier dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux (alinéa 3), ainsi que les modalités de leur financement et les ressources associées, qui comprennent une partie des recettes spécifiques générées par les modes de transports (alinéa 5).

L’article flèche explicitement l’affectation des recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières au financement des infrastructures de transports dès la première loi de programmation suivant l’entrée en vigueur de la loi cadre (alinéa 5).

Les lois de programmation définissent également les critères d’équité territoriale et de répartition par mode de transport mis en œuvre par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France lorsqu’elle assure la répartition de ces ressources sur l’ensemble du territoire national (alinéa 7).

Dans son avis sur le projet de loi ([27]), le Conseil d’État a formulé deux objections de constitutionnalité à l’encontre du dispositif initial de l’article 1er : le fait d’imposer une durée minimale de dix ans pour les futures lois de programmation et de prévoir que la première d’entre elles affecterait en totalité les recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières aux infrastructures de transports.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté plusieurs amendements à l’article 1er dont deux amendements identiques (COM-211 et COM-187) des rapporteurs pour avis de la commission des finances. Ces amendements identiques précisent que les investissements projetés dans les lois de programmation portent « en priorité » sur la régénération et la modernisation des réseaux (alinéa 3). La priorité donnée à la régénération et à la modernisation des réseaux existants s’inscrit dans la continuité des conclusions de la conférence « Ambition France Transports » qui ont mis en avant le consensus autour de « la priorité renforcée aux investissements dans la performance et la sécurité des infrastructures existantes, c’est-à-dire la régénération et la modernisation des infrastructures existantes » ([28]).

La commission a également inscrit la priorité à donner à la « performance et à l’adaptation des réseaux au changement climatique » pour les investissements projetés par les lois de programmation, en adoptant l’amendement COM-160 (MM. Jacques Fernique et Ronan Dantec, GEST) avec l’avis favorable du rapporteur. Selon ce dernier, l’adaptation des infrastructures aux effets du changement climatique participe pleinement de leur régénération et de leur modernisation et permettra d’assurer leur performance à long terme ([29]) (alinéa 3).

Enfin la commission a adopté l’amendement COM-188 des rapporteurs pour avis de la commission des finances qui précise que la première loi de programmation prévoit également les ressources nécessaires au financement des investissements dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux jusqu’à l’affectation de nouvelles recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières (alinéa 5). L’affectation de ces nouvelles recettes ne pouvant intervenir partiellement qu’à partir de 2031 et intégralement à partir de 2036, il est nécessaire d’identifier d’autres leviers de financement dans l’intervalle.

B. les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, une série d’amendements identiques (n° 44, 155, 213 et 283) qui vise à inclure le transport cyclable dans le périmètre des lois de programmation (alinéa 1).

Le Sénat a également adopté, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, l’amendement n° 23 de M. Rémy Pointereau (REP) qui introduit une clause de revoyure au plus tard cinq ans après l’entrée en vigueur des lois de programmation (alinéa 1). Selon l’auteur de l’amendement, une telle clause de revoyure renforcerait « la sincérité et la crédibilité des lois de programmation, en évitant que des trajectoires devenues inadaptées ne perdurent sans réexamen. » Le rapporteur de la commission y a été défavorable, estimant qu’il revient à la loi de programmation elle-même de fixer ses modalités d’actualisation.

Le Sénat a inséré un nouvel alinéa à l’article 1er qui précise que « les infrastructures de transport routier comprennent l’ensemble du réseau routier, qu’il s’agisse du réseau national non concédé, départemental, intercommunal ou communal » avec l’adoption de l’amendement n° 79 de M. Pierre-Antoine Lévi (UC) (alinéa 2). La commission comme le Gouvernement ont émis un avis défavorable au motif que l’amendement était déjà satisfait.

Trois amendements identiques (n° 141 de Mme Catherine Morin-Desailly, UC, n° 156 de M. Olivier Jacquin, SER et n° 214 de M. Jacques Fernique, GEST) ont été adoptés en séance publique. Ces amendements portent sur les lignes de desserte fine du territoire (LDFT) : ils visent à inscrire explicitement à l’article 1er que les investissements projetés portent également sur ces lignes. Ces amendements insèrent également un nouvel alinéa qui prévoit que les lois de programmation font l’objet d’une concertation avec les autorités organisatrices de la mobilité (alinéa 4). La commission et le Gouvernement y ont émis un avis défavorable en avançant que ces amendements risquent de remettre en cause la priorité donnée à la régénération et à la modernisation et que les besoins des LDFT sont déjà intégrés dans l’approche globale du ferroviaire.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La rapporteure a souligné la nature programmatique de l’article 1er, article clé du présent projet de loi qui définit le contenu et les priorités des futures lois de programmation des transports sans arrêter lui-même les arbitrages opérationnels, lesquels relèvent de ces lois. Elle a en conséquence appelé à préserver l’économie générale de l’article et à ne pas le charger de dispositions étrangères à l’office d’une loi cadre. La commission a adopté l’article modifié par vingt et un amendements dont trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CD640, CD641 et CD652).

A. La Clarification du champ et de l’objet des lois de programmation

La commission a adopté l’amendement CD647 de la rapporteure qui supprime le deuxième alinéa, introduit par le Sénat, qui définit le réseau routier comme l’ensemble des réseaux national non concédé, départemental, intercommunal et communal. Outre son caractère redondant avec le premier alinéa, cette définition risquait d’être lue, a contrario, comme excluant le réseau autoroutier concédé, alors même que l’article 1er affecte aux infrastructures de transport les recettes tirées des concessions autoroutières.

Elle a également adopté l’amendement CD649 de la rapporteure qui recentre le troisième alinéa sur les « priorités des investissements projetés » afin que les lois de programmation hiérarchisent les finalités de l’investissement plutôt qu’elles n’en arrêtent l’inventaire.

La commission a par ailleurs adopté l’amendement CD323 de M. Peio Dufau (SOC), avec un avis de sagesse de la rapporteure, supprimant la mention du « développement » parmi les priorités énumérées au troisième alinéa, afin de concentrer celles-ci sur la régénération et la modernisation des réseaux existants.

B. Les Précisions sur les finalités assignées à la programmation

La commission a adopté l’amendement CD166 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), avec un avis de sagesse de la rapporteure, prévoyant que les lois de programmation soient compatibles avec la stratégie nationale bas-carbone et avec la stratégie nationale pour la biodiversité, mentionnées aux articles L. 222-1 B et L. 110-3 du code de l’environnement.

Elle a également adopté, contre l’avis de la rapporteure, quatre amendements complétant l’objet de la programmation :

– l’amendement CD101 de M. Stéphane Delautrette (SOC) instaurant un moratoire sur la fermeture de lignes ferroviaires jusqu’au terme du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau, les fermetures déjà engagées pouvant être menées à leur terme. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant qu’un tel moratoire constituerait une injonction prescriptive gelant des décisions opérationnelles relevant du gestionnaire d’infrastructure ;

– l’amendement CD62 de M. Christophe Proença (SOC) prévoyant un plan national de développement des trains de nuit assorti d’un rapport annuel au Parlement ;

– l’amendement CD14 de M. Denis Fégné (SOC) prévoyant que les lois de programmation veillent à l’accès effectif des personnes handicapées ou à mobilité réduite aux infrastructures de transport public, en particulier aux gares et aux pôles d’échanges multimodaux ;

– l’amendement CD240 de M. Nicolas Tryzna (DR) appelant à une attention particulière au maintien et à la modernisation des lignes ferroviaires desservant les territoires ruraux, périurbains et les villes moyennes.

C. La Priorité donnée à l’affectation des recettes autoroutières vers la régénération et la modernisation

La commission a adopté les amendements identiques CD171 de la rapporteure et CD314 de M. Peio Dufau (SOC), précisant, à l’alinéa 5, que les recettes publiques spécifiques tirées des concessions autoroutières sont affectées au financement des infrastructures « et par priorité à la régénération et à la modernisation ». Cette précision met l’alinéa 5 en cohérence avec la priorité déjà affirmée à l’alinéa 3 et prévient le risque que ces ressources nouvelles soient orientées vers de nouveaux projets au détriment du rattrapage de la « dette grise » accumulée sur les réseaux existants, dont les besoins de remise à niveau ont été évalués à environ trois milliards d’euros supplémentaires par an.

Contre l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CD221 de M. Sylvain Carrière (LFI-NFP), substituant à l’affectation des recettes

« aux concessions autoroutières » celle des recettes tirées « des autoroutes ».

Enfin, la commission a adopté, la rapporteure s’en remettant à sa sagesse, l’amendement CD12 de M. Gérard Leseul (SOC), précisant que ces recettes sont affectées aux infrastructures de transport « en particulier bas-carbone ».

D. Le Renforcement de la gouvernance et du contrôle parlementaire de la programmation

La commission a adopté l’amendement CD697 de la rapporteure, sous-amendé par le CD718 de M. Peio Dufau (SOC), réécrivant l’alinéa 6 afin que chaque projet de loi de programmation soit soumis pour avis au Conseil d’orientation des infrastructures, celui-ci consultant à cette fin les autorités organisatrices de la mobilité. Ce dispositif institutionnalise une pratique éprouvée et garantit l’articulation de la programmation avec les priorités locales de mobilité.

Elle a également adopté l’amendement CD698 de la rapporteure, sous-amendé par le CD717 de M. Peio Dufau (SOC), réécrivant l’alinéa 7. Ce dernier énonce la mission de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) qui est de répartir ses ressources sur l’ensemble du territoire national selon des critères d’équité et d’aménagement du territoire et l’astreint à rendre compte chaque année au Parlement des investissements qu’elle finance, en lui transmettant, avant le débat d’orientation des finances publiques, un rapport présentant ces investissements par réseau, par mode de transport et par territoire ainsi que leur cohérence avec la trajectoire fixée par la loi de programmation. Le sous-amendement rend obligatoire la présentation de ce rapport devant les commissions permanentes compétentes de chaque assemblée

E. L’Inscription de la prise en compte des outre-mer dans la programmation

La commission a adopté deux amendements de la commission des finances, présentés par Mme Christine Arrighi, rapporteure pour avis. L’amendement CD625 complète l’alinéa 4 afin d’inclure expressément, dans le champ des lois de programmation, les investissements réalisés dans les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution, notamment dans les infrastructures routières et portuaires et dans les mobilités du quotidien. L’amendement CD715 complète l’article afin que les lois de programmation tiennent compte des spécificités de ces collectivités, en particulier de leurs contraintes d’insularité et d’éloignement et des besoins de continuité territoriale qui en résultent. La rapporteure a considéré ces préoccupations comme légitimes mais déjà satisfaites, la loi cadre ayant vocation à s’appliquer à l’ensemble du territoire national et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France finançant d’ores et déjà les contrats de convergence et les projets ultramarins ; elle a émis, sur l’un et l’autre, un avis défavorable.

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Article 1er bis (nouveau) Prise en compte de la dimension environnementale dans les choix d’infrastructures de transport

I. Le droit existant

L’article L. 1511-1 du code des transports dispose que les choix relatifs aux infrastructures, aux équipements et aux matériels de transport dont la réalisation repose, en tout ou partie, sur un financement public sont fondés sur l’efficacité économique et sociale de l’opération. Son dernier alinéa précise que ces choix tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité et de protection de l’environnement, des objectifs d’aménagement du territoire, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux, notamment de ceux résultant des atteintes à l’environnement.

Dans cette rédaction, la protection de l’environnement constitue l’un des éléments dont les choix « tiennent compte », tandis que ces choix « sont fondés » sur la seule efficacité économique et sociale. La dimension environnementale est en outre appréhendée, en amont des projets, par l’évaluation environnementale et l’étude d’impact prévues aux articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement.

II. Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD17 de M. Gérard Leseul (SOC), sous-amendé par le CD720 de la rapporteure. Dans sa version initiale, l’amendement modifiait l’article L. 1511-1 sur trois points ; le sous-amendement en a retranché le troisième, qui prévoyait la compatibilité des choix d’infrastructures avec la stratégie nationale bas-carbone et la stratégie nationale pour la biodiversité, cette exigence étant déjà satisfaite par la référence à la stratégie nationale bas-carbone introduite à l’article 1er.

L’article ainsi adopté inscrit la dimension environnementale aux deux premiers alinéas de l’article L. 1511-1 : les choix d’infrastructures sont désormais fondés sur l’efficacité « économique, environnementale et sociale » de l’opération, et tiennent compte des coûts environnementaux au même titre que des coûts économiques et sociaux. Il élève ainsi la dimension environnementale du rang de facteur à prendre en compte à celui de fondement du choix.

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Article 1er ter (nouveau) Renforcement de la représentation parlementaire au conseil d’administration de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France, établissement public national à caractère administratif, assure le financement de la part de l’État dans les grands investissements de transport, qu’ils soient ferroviaires, routiers, fluviaux, portuaires ou relatifs aux mobilités du quotidien. L’agence est financée par des ressources fiscales affectées, au premier rang desquelles le tarif de solidarité sur les billets d’avion et la taxe sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier concédé.

L’article L. 1512-19 du code des transports, créé par l’article 68 de la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement ([30]), prévoit que le conseil d’administration de l’agence comprend parmi ses membres un député et un sénateur et renvoie au décret en Conseil d’État le soin d’en préciser la composition d’ensemble. En application de ce renvoi, le conseil d’administration compte douze membres : six représentants de l’État, un député et un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée ([31]).

La commission a adopté l’amendement CD21 de M. Gérard Leseul (SOC) qui substitue, à la fin du second alinéa du I de l’article L. 1512-19 du code des transports, aux mots « un député et un sénateur » les mots « deux députés et deux sénateurs », portant ainsi de deux à quatre le nombre de parlementaires siégeant au conseil d’administration de l’agence. Son auteur justifie cette mesure par la place croissante de l’agence dans le financement des investissements de transport et par la nécessité de renforcer le contrôle démocratique exercé sur ses orientations.

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titre ier dispositions relatives aux réseaux routiers

Article 2 Faciliter le raccordement aux réseaux d’électricité des infrastructures de recharge pour véhicules électriques

I. Le droit existant

A. Le déploiement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques sur le réseau routier national

En 2024, le secteur des transports a représenté le premier poste d’émissions de gaz à effet de serre (GES) de la France avec 34 % des émissions nationales, le transport routier étant responsable à lui seul de la quasi-totalité (94 %) ([32]). Même dans l’hypothèse d’un doublement des parts modales du ferroviaire et du fluvial, qui est portée par le projet de troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), la route conservera une place prépondérante dans les déplacements, de sorte que la décarbonation du transport routier, notamment avec l’électrification de son parc de véhicules, constitue un levier déterminant. Le déploiement d’infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE) ouvertes au public en est une condition nécessaire.

L’objectif de décarbonation du transport routier est également poursuivi au niveau de l’Union européenne. Le règlement (UE) 2023/1804 du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs ([33]), dit règlement AFIR, impose aux États membres d’assurer une couverture minimale en points de recharge ouverts au public sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et fixe à cet effet des objectifs contraignants. Si ces objectifs sont globalement atteints pour les véhicules légers, ils demeurent très ambitieux pour les poids lourds, le règlement imposant notamment des stations de recharge tous les 60 kilomètres sur le réseau RTE-T central et tous les 100 kilomètres sur le réseau RTE-T global ([34]).

En France, le déploiement des bornes de recharge est prévu par le schéma directeur des infrastructures de recharge sur le réseau routier national. Alors qu’on ne décomptait qu’une centaine de points de recharge en 2021, ce réseau disposait, en avril 2026, d’environ 4 500 points répartis sur plus de 420 aires, complétés par près de 7 500 points de charge rapide situés à proximité des grands axes du réseau non concédé ([35]). Toutefois, les analyses conduites par la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) font apparaître la fragilité persistante des modèles économiques des opérateurs de recharge sur le réseau routier national ([36]), en particulier pour les réinvestissements de seconde période contractuelle et, plus encore, pour le déploiement de bornes de recharge de poids lourds.

Cette dynamique devrait néanmoins être confortée par la publication par le Gouvernement d’une stratégie d’électrification du réseau routier national à l’horizon 2035, fixant la trajectoire de déploiement des bornes sur les grands axes, avec un objectif de 30 000 points de recharge d’ici dix ans pour les déplacements de moyenne et de longue distance. Élaborée en concertation avec les directions interdépartementales des routes, les sociétés concessionnaires d’autoroutes, les gestionnaires de réseaux et les opérateurs de recharge, cette stratégie décline ses objectifs aux horizons 2027, 2030 et 2035 ([37]).

L’objectif fixé pour 2035 se décompose en environ 22 000 points de recharge rapide pour véhicules légers, avec des bornes de 150 kilowatts permettant une recharge en vingt à vingt-cinq minutes, répartis sur près de 900 aires, soit un parc multiplié par cinq en dix ans, et environ 8 000 points pour poids lourds, sur près de 560 aires, combinant recharge rapide, ultra-rapide et recharge adaptée aux stationnements de longue durée. La puissance électrique disponible sur les aires d’autoroute serait portée à environ 2,8 gigawatts pour les véhicules légers et 1,6 gigawatt pour les poids lourds, le déploiement de ce premier réseau à grande échelle de bornes pour poids lourds étant présenté comme une étape décisive pour la décarbonation du transport routier de marchandises, qui représente 90 % du fret. Le réseau routier national, d’environ 20 000 kilomètres, représente 2 % de la voirie en longueur mais un tiers du trafic. L’offre de recharge sur le réseau routier national devrait donc avoir un effet de levier conséquent sur l’électrification des flottes.

B. le régime de prise en charge des coûts de raccordement par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité

1. Le régime de droit commun : une réfaction plafonnée à 40 %

Le raccordement aux réseaux publics d’électricité génère, pour le porteur de projet, des coûts dont une partie peut être prise en charge par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), en application du 3° l’article L. 341-2 du code de l’énergie. En vertu de l’article L. 342-11 du même code, cette prise en charge, dite réfaction tarifaire, bénéficie notamment aux consommateurs raccordés et aux gestionnaires de réseaux. Elle ne peut excéder 40 % des coûts de raccordement, hors coûts de renforcement. Le niveau de prise en charge est arrêté par l’autorité administrative de l’État, après avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et peut être différencié selon la puissance. Ce mécanisme revient à faire supporter par l’ensemble des consommateurs d’électricité une fraction des frais de raccordement.

Source : https://www.rte-france.com/bases-electricite/systeme-electrique/comprendre-turpe-5-infos-cles

2. La majoration temporaire en faveur des IRVE, issue de la LOM et prolongée par la loi « Climat et résilience » jusqu’en 2025

Afin de soutenir l’équipement du réseau routier, l’article 64 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités[38], dite LOM, a porté jusqu’à 75 % la prise en charge, par le TURPE, des raccordements aux réseaux publics de distribution d’électricité des IRVE ouvertes au public. Ce dispositif s’appliquait, sur l’ensemble du réseau routier, jusqu’au 31 décembre 2021.

L’article 118 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat et résilience » ([39]), l’a prolongé jusqu’au 31 décembre 2025, en recentrant le champ d’éligibilité sur les IRVE ouvertes au public installées « sur les aires de service des routes express et des autoroutes ». Un arrêté du 12 mai 2020, modifié en 2021 ([40]), en a précisé les conditions, notamment l’exclusion de certaines demandes successives ou simultanées sur une même aire ([41]).

Cette majoration a joué un rôle déterminant dans l’équipement rapide du réseau : environ 2 400 points de recharge ont été installés entre 2020 et 2023, l’ensemble des aires de service des autoroutes ayant alors été équipé. Depuis le 1er janvier 2026, en l’absence de tout dispositif de subvention et la majoration ayant expiré, la réfaction prise en charge par le TURPE est revenue à 40 %, les investissements reposant désormais sur les gestionnaires routiers ou sur les opérateurs d’IRVE.

Dans son bilan de la loi d’orientation des mobilités ([42]), la Cour des comptes relève que la réfaction majorée, qu’il s’agisse des IRVE situées sur les aires de service des autoroutes et des routes express ou de celles prévues par un schéma directeur des infrastructures de recharge (SDIRVE) et pour une puissance inférieure ou égale à 250 kVA, a, selon Enedis, été appliquée dans 8 679 affaires de raccordement, pour un coût de 41,7 millions d’euros par rapport à la réfaction de droit commun de 40 %. La Cour souligne que ce dispositif « introduit des biais » dans le choix de la localisation des IRVE et de leur puissance de raccordement, au risque de décisions économiquement moins pertinentes, analyse également formulée par la CRE, Enedis et les inspections générales des finances et de l’environnement et du développement durable (IGF-IGEDD). La Cour regrette par ailleurs l’absence d’étude approfondie des effets d’aubaine susceptibles de résulter des soutiens au déploiement des IRVE.

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 2 poursuit un objectif principal qui est de faciliter le déploiement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques sur les aires du réseau routier non concédé. Pour cela, cet article propose de rétablir la majoration à 75 % de la prise en charge des frais de raccordement via le TURPE jusqu’au 31 décembre 2030 en modifiant le II de l’article 64 de la loi d’orientation des mobilités (I). La majoration est réservée aux IRVE implantées sur les installations annexes du réseau routier non concédé appartement au réseau transeuropéen ou au réseau routier national.

Un arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie et de la voirie nationale, pris après avis de la CRE, fixera le niveau de prise en charge « en fonction des caractéristiques de l’infrastructure de recharge, de son raccordement, notamment de son coût, et du niveau de couverture par les infrastructures de recharge existantes ».

Selon l’étude d’impact, 670 sites seraient concernés s’agissant du réseau routier national non concédé et une vingtaine de sites du réseau transeuropéen de transport géré par les collectivités territoriales, à savoir : la collectivité européenne d’Alsace – A35 et A36 –, le département de l’Aveyron – une section de la RN88 –, le département de la Côte d’Or – une section de l’A38 – et le département de l’Isère – une fraction de la RN85.

Selon les estimations réalisées par la DGITM avec Enedis, les coûts de raccordement des aires du réseau routier national non concédé représenteraient, d’ici 2035, environ 100 millions d’euros, ce qui conduit à un coût de la disposition de majoration proposée d’environ 35 millions d’euros ([43]). Pour ce qui est du coût pour les particuliers, la part du TURPE dans la facture électrique des consommateurs particuliers étant de l’ordre de 30 %, l’effet serait donc inférieur à 0,1 % sur leur facture d’électricité.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté l’amendement COM-194 du rapporteur qui précise le champ d’application du dispositif de l’article 2. Le dispositif de majoration de la prise en charge des coûts de raccordement des IRVE ouvertes au public sur le réseau routier national par le TURPE sera applicable aux demandes de raccordement formulées entre la publication de la loi et le 31 décembre 2030.

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté, en séance publique, avec l’avis favorable de la commission, l’amendement n° 275 du Gouvernement et quatre amendements identiques (n° 28 de M. Stéphane Piednoir, REP, n° 70 de M. Alexandre Basquin, CRCE – Kanaky, n° 118 de M. Pierre Jean Rochette, LIRT et n° 259 de M. Daniel Gremillet, REP).

Ces amendements complètent l’article 2 par un II qui étend au réseau public de distribution d’électricité le mécanisme de mutualisation des coûts de raccordement applicable, depuis la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ([44]), au seul réseau public de transport d’électricité. Il modifie à cette fin les articles L. 341-2 et L. 342-2 du code de l’énergie et insère un nouvel article L. 342-21-1 au même code. Ce dernier prévoit qu’une quote-part des coûts d’un ensemble d’ouvrages de distribution mutualisés peut être mise à la charge du demandeur du raccordement d’une installation de consommation, à proportion de la puissance de raccordement de son installation rapportée à la capacité totale offerte par l’ouvrage. Déterminée par la Commission de régulation de l’énergie, cette quote-part n’est exigible qu’au titre des demandes formulées pendant un délai, fixé par le régulateur et ne pouvant excéder dix ans à compter de la mise en service des ouvrages. À l’expiration de ce délai, le gestionnaire du réseau de distribution supporte le coût correspondant à la capacité demeurée inutilisée, pris en charge par les tarifs d’utilisation des réseaux. Un décret, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie, en précise les modalités.

Cette mesure répond à une difficulté identifiée pour le déploiement des infrastructures de recharge : en l’absence d’un tel mécanisme, le premier demandeur, dont le raccordement peut même nécessiter parfois la création ou l’adaptation d’un poste source, en supporte seul l’intégralité du coût, ce qui conduit à différer, voire à renoncer à certains investissements ([45]).

IV. les travaux de la commission

La rapporteure souscrit à l’économie de l’article 2 qui rétablit jusqu’au 31 décembre 2030 la majoration de la prise en charge des coûts de raccordement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques ouvertes au public et implantées sur les installations annexes du réseau routier national non concédé et du réseau transeuropéen de transport. Elle souligne que le niveau de cette prise en charge, fixé par arrêté pris après avis de la CRE, tient compte des caractéristiques de l’infrastructure de recharge, de son raccordement et du niveau de couverture assuré par les infrastructures existantes.

La commission a adopté deux amendements modifiant l’article 2.

Elle a adopté l’amendement CD61 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui insère un article L. 342-11-1 dans le code de l’énergie afin de proroger de plein droit, pour une durée égale à celle du retard constaté, les délais conditionnant le maintien du bénéfice d’une prime financée au titre des certificats d’économies d’énergie lorsque l’achèvement des travaux ou la mise en service d’une infrastructure de recharge ouverte au public est retardé pour une cause non imputable au bénéficiaire, notamment en raison de retards de raccordement au réseau public d’électricité. La rapporteure a émis sur cet amendement une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable. Tout en reconnaissant la réalité de la difficulté, dès lors que des collectivités peuvent perdre le bénéfice d’une prime pour des retards qui ne leur sont pas imputables, elle a estimé que le régime des certificats d’économies d’énergie et les délais d’achèvement des opérations relèvent du pouvoir réglementaire, de sorte qu’il n’appartient pas à la loi de fixer ces délais ni leurs causes de prorogation.

La commission a également adopté l’amendement rédactionnel CD642 de la rapporteure.

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Article 2 bis A (nouveau) Transparence tarifaire et paiement à l’acte des services de recharge ouverts au public

I. le droit existant

Le déploiement des infrastructures de recharge ouvertes au public s’accompagne d’une grande hétérogénéité des grilles tarifaires et des modes de paiement. Le cadre applicable à la transparence des prix et à l’accès au paiement est aujourd’hui, pour l’essentiel, d’origine européenne, sa déclinaison nationale se limitant au contrôle et à la sanction.

A. Le règlement européen « AFIR » fixe un cadre de transparence tarifaire et de paiement

Le règlement (UE) 2023/1804 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, qui abroge la directive 2014/94/UE, dit « AFIR », est applicable depuis le 13 avril 2024.

Son article 5 encadre les points de recharge ouverts au public. Il impose la recharge à l’acte, c’est-à-dire la possibilité de recharger et de régler sans contrat ni abonnement préalable, et module les moyens de paiement selon la puissance : pour les points d’une puissance égale ou supérieure à 50 kilowatts installés depuis le 13 avril 2024, un terminal de paiement par carte ou un lecteur sans contact est obligatoire, tandis que les points d’une puissance inférieure peuvent recourir à un autre moyen de paiement électronique sécurisé, tel qu’un code QR renvoyant à une page de paiement. Pour la recharge à l’acte aux points d’au moins 50 kilowatts, le prix facturé est fondé sur le prix au kilowattheure.

Son article 19, relatif à l’information des utilisateurs, impose que le prix soit porté à la connaissance de l’utilisateur de manière claire et lisible, aisément accessible avant le déclenchement de la recharge, selon un ordre de présentation encadré débutant par le prix au kilowattheure.

B. Le droit national se limite au contrôle et à la sanction de ces obligations

En droit interne, l’article L. 112-1 du code de la consommation pose l’obligation générale d’affichage des prix. S’agissant spécifiquement des infrastructures de recharge, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ne disposait pas d’habilitation spécifique pour contrôler les dispositions du règlement AFIR, lequel ne prévoit pas davantage de régime de sanction propre.

Pour combler cette lacune, l’article 1er de la loi du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne ([46]) a complété le code de la consommation d’un article L. 132-29, lequel dote les agents de la DGCCRF du pouvoir de contrôler le respect des obligations découlant du règlement AFIR et pesant sur les exploitants d’infrastructure de recharge. Cet article institue en conséquence une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale.

II. Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD410 de M. Julien Brugerolles (GDR), qui crée une section 7, intitulée « Tarification des services de recharge ouverts au public », au sein du chapitre III du titre V du livre III du code de l’énergie, composée d’un nouvel article L. 353-14.

Ce nouvel article impose à tout point de recharge ouvert au public, d’une part, d’afficher de manière visible et lisible, sur la borne ou à proximité immédiate et préalablement au déclenchement de la recharge, le prix du service, exprimé en euros par kilowattheure et, d’autre part, de permettre le paiement à l’acte par carte bancaire ou par un autre moyen de paiement électronique universel ne nécessitant ni abonnement, ni inscription préalable, ni téléchargement d’une application. Un décret en Conseil d’État en précise les modalités d’application.

Le dispositif généralise ainsi à l’ensemble des points ouverts au public, y compris ceux d’une puissance inférieure à 50 kilowatts, qui constituent la majeure partie du parc, l’affichage du prix au kilowattheure et l’accès à un paiement à l’acte sans abonnement, obligations que le règlement AFIR module selon la puissance.

La rapporteure a émis une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable, estimant ces obligations déjà satisfaites, pour les bornes ouvertes au public, par l’article 5 du règlement AFIR, d’application directe et assorti, depuis la loi du 22 avril 2024 précitée, d’un pouvoir de contrôle et de sanction confié à la DGCCRF.

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Article 2 bis B (nouveau) Prise en compte des territoires ruraux dans le schéma directeur de développement des infrastructures de recharge

I. le droit existant

Le schéma directeur de développement des infrastructures de recharge ouvertes au public pour les véhicules électriques et les véhicules hybrides rechargeables, instauré par la loi d’orientation des mobilités du 24 décembre 2019 ([47]) et codifié à l’article L. 353-5 du code de l’énergie par l’ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 ([48]), définit les priorités de l’action des autorités locales afin de parvenir à une offre de recharge suffisante pour le trafic local et le trafic de transit. Il est élaboré en concertation avec le ou les gestionnaires de réseaux de distribution concernés, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), la région et les gestionnaires de voirie, ainsi que, en Île-de-France, avec l’AOM Île-de-France Mobilités.

En application de l’article L. 353-5, un décret en Conseil d’État ([49]) précise le contenu du schéma. Celui-ci comprend un diagnostic, un projet de développement assorti d’objectifs chiffrés, un calendrier de mise en œuvre précisant les ressources à mobiliser et un dispositif de suivi et d’évaluation. Le diagnostic procède notamment à une évaluation de l’évolution des besoins en infrastructures de recharge à une échéance de moyen terme, de trois ans au plus, et de long terme, d’au moins cinq ans, en distinguant les catégories d’usage – ménages résidents, usagers occasionnels ou en transit, professionnels. Le schéma vise ainsi, en l’état du droit, à assurer une offre de recharge coordonnée et un maillage du territoire. Lorsque la personne chargée de l’élaborer établit par ailleurs un plan de mobilité ou un plan climat-air-énergie territorial, ces documents peuvent en tenir lieu.

Ce schéma constitue un outil facultatif : le titulaire de la compétence d’aménagement d’infrastructures de recharge, mentionnée à l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, peut l’élaborer sans y être tenu.

II. Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD316 de M. Julien Brugerolles (GDR) qui insère, après le premier alinéa de l’article L. 353-5 du code de l’énergie, un alinéa nouveau.

Ce nouvel alinéa prévoit que le schéma directeur identifie les territoires ruraux dans lesquels l’offre de recharge rapide ou à haute puissance est inexistante, insuffisante ou inadaptée aux besoins de mobilité de la population et du trafic de transit, et qu’il fixe des objectifs de déploiement assurant un maillage territorial équilibré de ces infrastructures, en tenant compte de la dépendance à la voiture individuelle et de l’éloignement des grands axes de circulation.

À l’appui de cette mesure, l’auteur relève, en s’appuyant sur des données de l’INSEE et du Cerema, que les équipements de recharge rapide ou à haute puissance se concentrent sur les autoroutes, les grands axes et les zones urbaines, alors que la dépendance à l’automobile est la plus forte dans les territoires ruraux, où 86 % des actifs se rendent au travail en voiture et où les zones peu denses, regroupant un tiers de la population, concentrent 45 % des kilomètres parcourus.

La rapporteure a émis une demande de retrait, estimant que le contenu du schéma directeur relève du domaine réglementaire et qu’il a déjà pour fonction d’assurer un maillage territorial.

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Article 2 bis C (nouveau) Déduction exceptionnelle en faveur des infrastructures de recharge pour véhicules électriques

I. Le droit existant

1. Les entreprises bénéficient, pour l’acquisition de véhicules propres, d’une déduction exceptionnelle qui s’ajoute à l’amortissement de droit commun

En application du droit commun, une entreprise déduit de son résultat imposable l’amortissement de ses immobilisations, c’est-à-dire la constatation comptable de leur dépréciation, répartie sur leur durée d’usage. À ce mécanisme de droit commun s’ajoute, pour certains investissements que le législateur entend encourager, une déduction exceptionnelle qui permet de déduire, en plus de l’amortissement, une fraction supplémentaire de la valeur du bien, d’où le nom de « suramortissement ».

L’article 39 decies A du code général des impôts institue une telle déduction exceptionnelle en faveur des véhicules propres. Créé par la loi de finances pour 2016 pour les véhicules fonctionnant au gaz naturel, au biométhane et au carburant ED95, il a été étendu en 2019 aux véhicules utilisant l’énergie électrique ou l’hydrogène, puis en 2020 au carburant B100 et, par la loi de finances pour 2024, aux opérations de transformation de la motorisation thermique en motorisation électrique ou à hydrogène. Réservé aux véhicules acquis neufs dont le poids total autorisé en charge est supérieur ou égal à 2,6 tonnes et qui utilisent exclusivement une énergie propre, il ouvre droit à une déduction dont le taux, compris entre 20 % et 60 %, dépend de la source d’énergie, du poids du véhicule et de sa date d’acquisition. Il bénéficie aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés comme à celles relevant de l’impôt sur le revenu selon un régime réel, pour les véhicules acquis, pris en crédit-bail ou en location avec option d’achat jusqu’au 31 décembre 2030. La loi de finances pour 2025 a subordonné, pour les véhicules à émission nulle, le bénéfice de cette déduction au respect du régime européen des aides d’État, en l’espèce le règlement général d’exemption par catégorie, les autres véhicules propres demeurant placés sous le régime de minimis.

2. Ce soutien fiscal porte sur le véhicule et ignore l’infrastructure de recharge

La déduction exceptionnelle prévue à l’article 39 decies A s’applique au seul véhicule. Aucune déduction équivalente ne bénéficie aux infrastructures de recharge à haute puissance des dépôts et des sites logistiques, dont l’installation exige pourtant des investissements initiaux lourds et sans lesquelles l’électrification du transport de marchandises ne peut se déployer. Cet angle mort du soutien fiscal, qui accompagne l’achat du véhicule mais non celui de l’infrastructure indispensable à son fonctionnement, a été relevé par la mission « flash » sur la décarbonation des véhicules lourds conduite par MM. Jean-Marie Fiévet et Gérard Leseul ([50]).

II. Le dispositif proposé

La commission a adopté les amendements identiques CD86 de M. Gérard Leseul (SOC) et CD575 de M. Jean-Marie Fiévet (EPR), qui insèrent un article 39 decies A bis dans le code général des impôts.

Ce nouvel article permet aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu selon un régime réel de déduire de leur résultat imposable une somme calculée en appliquant, à la valeur d’origine des infrastructures de recharge pour véhicules électriques qu’elles acquièrent ou fabriquent à compter du 1er janvier 2027, un taux égal à celui de la déduction applicable, à la même date, aux poids lourds à émission nulle, c’est-à-dire aux véhicules d’un poids total autorisé en charge supérieur ou égal à 3,5 tonnes fonctionnant à l’énergie électrique ou à l’hydrogène au titre de l’article 39 decies A. La déduction est répartie de manière linéaire sur la durée d’amortissement de l’infrastructure, au prorata en cas de cession anticipée, et bénéficie également aux infrastructures prises en crédit-bail ou en location avec option d’achat.

Le dispositif institue ainsi un suramortissement « miroir », alignant le soutien à l’infrastructure de recharge sur celui dont bénéficie le véhicule, afin de synchroniser le déploiement des bornes et le renouvellement des flottes. La rapporteure a émis un avis favorable, relevant que l’amendement traduit une recommandation de la mission « flash » sur la décarbonation des véhicules lourds et comble l’angle mort du soutien fiscal, tout en observant qu’un tel dispositif pourrait trouver sa place en loi de finances.

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Article 2 bis

Rattachement à la mission de raccordement de l’évaluation,

par les gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité,

de l’incidence des projets sur le réseau

I. Le droit existant

L’article L. 322-8 du code de l’énergie définit les missions confiées aux gestionnaires de réseau de distribution d’électricité, à savoir Enedis et les entreprises locales de distribution d’électricité. En application de cet article, ces gestionnaires ont notamment pour mission d’assurer la définition et la mise en œuvre des politiques d’investissement et de développement des réseaux afin de permettre le raccordement des installations (1°), la conception et la construction des ouvrages (2°), la garantie d’un accès aux réseaux dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires (4°) ou encore la fourniture aux utilisateurs des informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux (5°).

C’est dans le cadre de cette dernière mission d’information que les gestionnaires réalisent les études de raccordement, qui permettent à un porteur de projet d’obtenir une première estimation de l’incidence de son projet sur le réseau et, le cas échéant, d’en adapter le dimensionnement ou la localisation. Jusqu’en 2019, cette mission d’évaluation ne figurait toutefois pas explicitement à l’article L. 322-8. La jurisprudence du Conseil d’État avait souligné le caractère parfois confus de la détermination des missions du gestionnaire ([51]), d’où un risque de contentieux de nature à retarder les raccordements.

C’est pour lever cette incertitude que l’article 66 de la loi d’orientation des mobilités ([52]) a complété le 5° de l’article L. 322-8 du code de l’énergie relatif à la mission d’information des gestionnaires pour y rattacher l’évaluation de « l’incidence sur le réseau des projets qui lui sont soumis en matière d’insertion des énergies renouvelables, de déploiement des dispositifs de charge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables, d’aménagement urbain et de la planification énergétique. »

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le Sénat

Cet article résulte de l’adoption, en séance publique, de l’amendement n° 33 (Mme Jocelyne Antoine, UC) qui procède à un déplacement au sein de l’article L. 322-8 du code de l’énergie de la mention relative à l’évaluation de l’incidence des projets sur le réseau. Il complète à cette fin le 4° relatif à la garantie de l’accès au réseau par le gestionnaire (alinéa 2) et supprime en conséquence cette mention du 5° relatif à sa mission d’information (alinéa 3).

Selon l’auteure de l’amendement, ce rattachement de l’évaluation à la procédure d’accès au réseau, et donc de raccordement, devrait permettre d’en facturer le coût aux demandeurs, de responsabiliser ces derniers et de limiter le nombre de demandes non menées à leur terme.

La commission y a émis un avis favorable, son rapporteur relevant que la mesure devrait responsabiliser les demandeurs de raccordement et limiter les demandes sans suite. Le Gouvernement s’y est en revanche déclaré défavorable : selon le ministre des transports, la facturation de ces études risquerait de renchérir les coûts de raccordement et, partant, de freiner l’électrification des mobilités.

III. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 2 bis sans modification.

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Article 3 Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier

I. Le droit existant

A. Des prérogatives et des moyens limités pour les agents de sociétés concessionnaires d’autoroutes

1. Un pouvoir de verbalisation circonscrit aux infractions de sécurité et de circulation

En application de l’article L. 130-4 du code de la route, les agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA), assermentés dans les conditions prévues à l’article L. 130-7 du même code, par la prestation d’un serment devant le tribunal judiciaire, ont compétence pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du code de la route qui se rattachent à la sécurité et à la circulation routières.

La liste de ces contraventions est fixée par décret en Conseil d’État : selon l’article R. 130-8 du code de la route, ces agents peuvent notamment constater les contraventions aux articles R. 419-1 et R. 419-2, relatives au refus d’acquitter le montant du péage, lesquelles constituent des contraventions de quatrième classe punies d’une amende forfaitaire de 90 euros.

Ce périmètre de compétence présente une lacune que relève l’étude d’impact. En l’état du droit, les agents des SCA ne peuvent pas verbaliser les infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules, tels les stationnements gênants. Or de telles infractions peuvent compromettre la sécurité, notamment en cas de stationnement sur les bretelles, ou entraver l’accès aux bornes de recharge, lorsqu’un véhicule stationne devant une infrastructure de recharge sans l’utiliser ([53]).

2. Un accès aux données d’identification limité au système d’immatriculation des véhicules

Pour identifier les auteurs d’infractions au paiement du péage, les agents des SCA peuvent consulter les données figurant dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV) en application du 14° du I de l’article L. 330-2 du code de la route, à condition de produire à l’appui de leur demande les éléments permettant de vérifier la réalité de la contravention ([54]).

Ce dispositif souffre toutefois d’une limite tenant à la fiabilité des données figurant dans le SIV. Comme l’expose l’étude d’impact, la mise à jour des coordonnées par les propriétaires de véhicules, bien que prévue par la loi, demeure partielle, de sorte que de nombreux avis de paiement ne sont pas délivrés faute d’adresse à jour. Selon les indications des sociétés concessionnaires, environ 10 % des avis de paiement émis ne seraient pas distribués pour ce motif. L’avis de paiement comprend l’indemnité forfaitaire de 90 euros, à laquelle s’ajoute le montant du péage éludé. En cas de non-règlement, le dossier est transmis à l’officier du ministère public en vue de l’établissement d’une amende forfaitaire majorée de 375 euros. De nombreux usagers se trouvent ainsi assujettis à cette amende majorée faute d’avoir reçu, et donc réglé, l’avis initial. La seule base de données régulièrement actualisée étant la base fiscale, ces situations pourraient être en partie évitées si les agents des SCA pouvaient en obtenir l’adresse du contrevenant. Or aucune disposition ne le permet aujourd’hui ([55]).

B. L’absence de disposItif permettant de sanctionner la fraude aux exonérations de l’écocontribution poids lourds

Les collectivités territoriales volontaires peuvent instituer, sur les voies de leur domaine public routier, une taxe sur l’utilisation de certaines voies par les véhicules de transport de marchandises, aussi appelée « écocontribution » poids lourds. Ce cadre, d’abord ouvert à la collectivité européenne d’Alsace sur le fondement de l’article 13 de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace ([56]) a été étendu aux régions et départements volontaires par ordonnance ([57]) dans le respect de la directive « Eurovignette » ([58]).

Ces taxes portent sur des sections du réseau routier national non concédé mises à disposition des collectivités en application de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS » ([59]). La Collectivité européenne d’Alsace prévoit une mise en œuvre au 1er janvier 2027 et la région Grand Est à compter de juillet 2027, sur plus de cinq cents kilomètres.

La collectivité fixe les grilles tarifaires et détermine, le cas échéant, les tarifs réduits et des exonérations applicables, dans le respect de la liste arrêtée par les articles L. 421-207 à L. 421-217-1 du code des impositions sur les biens et services. Celle-ci comprend notamment les poids lourds à émission nulle d’une masse en charge maximale inférieure ou égale à 4,25 tonnes ainsi que des exonérations obligatoires au profit de certains services publics : défense nationale, protection civile, police, gendarmerie, douane et services de secours, entretien des routes ou encore collecte des déchets ménagers.

Pour les véhicules dépourvus d’un équipement de télépéage, le bénéfice de ces exonérations repose sur une procédure déclarative, qui expose au risque qu’un usager déclare indûment son véhicule comme relevant d’une catégorie exonérée. Or, ainsi que le souligne l’étude d’impact, la loi ne permet pas, en l’état, de sanctionner un tel comportement : l’article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales ne réprime que deux infractions :

– la manipulation de l’équipement de télépéage en vue d’éluder la taxe (1°) ;

– la falsification des documents de bord nécessaires à la détermination de la catégorie fiscale du véhicule (2°).

La fraude consistant à se prévaloir à tort d’une exonération n’entre dans le champ d’aucun de ces alinéas ([60]). Or, la création d’une nouvelle sanction la réprimant relève du domaine de la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution.

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 3 vise à lutter contre certaines pratiques frauduleuses sur le réseau routier soumis à tarification, soit les autoroutes et les fractions du réseau routier national non concédé qui seront soumises à des écocontributions applicables aux poids lourds à compter de 2027, en Alsace et en région Grand Est.

A. L’extension des prérogatives des agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes et la facilitation du recouvrement des péages

Le I complète le III de l’article L. 330-2 du code de la route afin d’étendre aux infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules la faculté, pour les agents des sociétés concessionnaires d’autoroutes, d’accéder aux données du système d’immatriculation des véhicules. Cette extension a pour objet de leur permettre de verbaliser de telles infractions, notamment les stationnements gênants ou l’occupation d’un emplacement de recharge sans utilisation. Le Gouvernement devra, par voie réglementaire, compléter en conséquence l’article R. 130-8 du code de la route ([61]).

Le II insère dans le livre des procédures fiscales un article L. 166-0 FA autorisant les agents mentionnés au 8° de l’article L. 130-4 du code de la route à obtenir de l’administration fiscale, pour la mise en œuvre de la procédure d’amende forfaitaire prévue à l’article 529-6 du code de procédure pénale, l’adresse du domicile des personnes physiques. Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, en fixe les modalités (2°). Le II procède en outre à une coordination à l’article L. 113 du même livre (1°).

La communication de l’adresse par l’administration fiscale demeure toutefois circonscrite à la mise en œuvre de la procédure de l’article 529-6 du code de procédure pénale, soit au seul recouvrement des péages impayés : à la différence de l’accès au système l’immatriculation des véhicules ouvert par le I, qui vaut aussi pour les infractions à la réglementation sur le stationnement, l’adresse détenue par l’administration fiscale ne peut être communiquée pour ces dernières.

Cette modification vise à anticiper le déploiement des péages en flux libre qui pourrait conduire à une hausse des cas de non-paiement des péages par omission.

Par cohérence avec la recodification du code de procédure pénale, le IV prévoit qu’à compter du 1er janvier 2029, la référence à l’article 529-6 sera remplacée, au sein de l’article L. 166-0 FA du livre des procédures fiscales, par celle aux articles L. 4223-38 à L. 4223-43 du code de procédure pénale (3° du II) ([62]).

B. La création d’une sanction en cas de fraude aux Exonérations de l’écocontribution poids lourds

Le III complète l’article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales (CGCT) afin d’y créer une infraction nouvelle, réprimant le fait de se prévaloir à tort de l’une des exonérations d’écocontribution mentionnées aux articles L. 421-207 à L. 421-217-1 du code des impositions sur les biens et services. Cette fraude devient ainsi passible de la même peine que les deux infractions déjà prévues à l’article L. 3333-32 du CGCT, à savoir la manipulation de l’équipement de télépéage et la falsification des documents de bord, soit une amende de 7 500 euros, portée à 15 000 euros en cas de récidive.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-195) et des rapporteurs pour avis de la commission des finances (amendement identique COM-189), a étendu aux personnes morales la faculté de vérification de l’adresse auprès de l’administration fiscale, en prévoyant la communication de l’adresse du siège social à partir de la raison sociale et du numéro d’identification de l’entreprise.

B. les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, l’amendement n° 284 du rapporteur, M. Didier Mandelli, qui met à jour une référence devenue obsolète. La loi de finances pour 2026 ayant abrogé, à compter du 21 février 2026, l’article L. 421-217-2 du code des impositions sur les biens et services, l’amendement substitue, dans la définition de la nouvelle infraction à l’article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales, la référence à l’article L. 421-217-1 à celle de l’article L. 421-217-2.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 3 modifié par deux amendements.

Elle a adopté, contre l’avis de la rapporteure, l’amendement CD407 de Mme Christine Arrighi (EcoS) qui supprime l’alinéa 1 lequel étendait aux infractions à la règlementation sur le stationnement des véhicules la faculté, pour les agents des SCA, d’accéder aux données du système d’immatriculation des véhicules.

La commission a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, l’amendement CD628 de la commission des finances insérant après le premier alinéa de l’article L. 166-0 FA du livre des procédures fiscales, créé par l’article 3, un nouvel alinéa. Celui-ci prévoit que les informations communiquées par l’administration fiscale aux agents des SCA ne peuvent être utilisées qu’aux seules fins de la mise en œuvre de la procédure de recouvrement, qu’elles ne sont conservées que le temps strictement nécessaire à cette finalité et qu’elles sont détruites dès le recouvrement de la créance ou son extinction.

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Article 3 bis (nouveau) Aménagement des modalités de transaction applicables au péage en flux libre

I. Le droit existant

A. Le non-paiement du péage éteint l’action publique par une transaction entre l’exploitant et le contrevenant

L’article 529-6 du code de procédure pénale prévoit, au I, que pour les contraventions pour non-paiement du péage constatées par les agents assermentés de l’exploitant d’une autoroute ou d’un ouvrage routier soumis à péage, l’action publique est éteinte, par dérogation à l’article 521 du même code, par une transaction entre l’exploitant et le contrevenant. Le II dispose que la transaction est réalisée par le versement à l’exploitant d’une indemnité forfaitaire, de la somme due au titre du péage, ce versement devant intervenir dans un délai de deux mois à compter de l’envoi de l’avis de paiement au domicile de l’intéressé, auprès du service de l’exploitant indiqué dans la proposition de transaction. À défaut de paiement ou de protestation dans ce délai, le procès-verbal est adressé au ministère public et le titulaire du certificat d’immatriculation devient redevable de plein droit d’une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public. Les montants sont fixés par voie réglementaire : l’indemnité forfaitaire s’élève à 90 euros et l’indemnité forfaitaire minorée à 10 euros, en application de l’article R. 49-8-4-1 du code de procédure pénale, l’amende forfaitaire majorée s’établissant à 375 euros.

B. Le péage en flux libre bénéficie déjà d’une indemnité forfaitaire minorée en cas de régularisation sous quinze jours

La loi d’orientation des mobilités de 2019 a complété le deuxième alinéa du II de l’article 529-6 afin de tenir compte du déploiement du péage sans barrière. Pour les contraventions constatées à la suite de l’usage d’un dispositif de péage permettant l’identification des véhicules et la perception du montant du péage sans recours à une barrière physique, faute pour le conducteur d’avoir fait usage de l’une des modalités de paiement mises à sa disposition avant et après le trajet concerné, la transaction est réalisée par le versement à l’exploitant d’une indemnité forfaitaire minorée et de la somme due au titre du péage si ce versement intervient dans un délai inférieur ou égal à quinze jours à compter de l’envoi de l’avis de paiement.

II. Le Dispositif proposé

La commission a adopté l’amendement CD80 de M. Denis Fégné (SOC), qui modifie le II de l’article 529-6 du code de procédure pénale. Il supprime la seconde phrase du deuxième alinéa, qui régit aujourd’hui la régularisation du péage en flux libre, et lui substitue trois alinéas nouveaux instituant une échelle graduée propre à ce mode de perception. La transaction est réalisée :

– d’une part, par le versement de la seule somme due au titre du péage lorsqu’il intervient dans un délai inférieur ou égal à quinze jours à compter de l’envoi de l’avis de paiement

– d’autre part, par le versement d’une indemnité forfaitaire minorée et de la somme due au titre du péage lorsqu’il intervient dans un délai inférieur ou égal à un mois.

Le dispositif emporte ainsi un double effet. Il crée une première étape à indemnité nulle, l’usager qui régularise sous quinze jours n’acquittant plus que le péage éludé, là où le droit en vigueur lui applique l’indemnité forfaitaire minorée de dix euros. Il porte en outre de quinze jours à un mois le délai ouvrant droit à cette indemnité minorée. Au-delà, le régime de droit commun demeure applicable, l’indemnité forfaitaire de quatre-vingt-dix euros étant due dans le délai de deux mois, puis l’amende forfaitaire majorée de trois cent soixante-quinze euros.

La rapporteure a demandé le retrait de l’amendement puis, à défaut, émis un avis défavorable, estimant qu’il ajoute une étape au recouvrement du péage en flux libre que l’article 3 vise précisément à conforter, au risque d’en complexifier l’économie, et que les modalités de paiement et de relance relèvent du niveau réglementaire.

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Article 3 ter (nouveau) Information des usagers sur les péages en flux libre et évaluation du dispositif

Le droit existant

Le péage en flux libre désigne tout mode de perception permettant aux véhicules de circuler sans s’arrêter, les barrières étant remplacées par des portiques assurant la lecture automatisée des plaques d’immatriculation ou la détection du badge de télépéage. Expérimenté à partir novembre 2022 sur l’A79 dans l’Allier, il a été étendu à l’axe A13-A14 entre Paris et la Normandie ainsi qu’à un tronçon de l’A4 en Moselle, et a vocation à équiper la plupart des nouveaux projets autoroutiers.

Ce mode de perception ne fait aujourd’hui l’objet d’aucune définition législative autonome. Il n’est appréhendé qu’indirectement, par la description qu’en donne l’article 529-6 du code de procédure pénale, lequel vise le dispositif « permettant l’identification des véhicules et la perception du montant du péage sans recours à une barrière physique ».

L’information des usagers sur la présence et le tarif des péages ne procède pas davantage d’une obligation législative spécifique. Elle résulte des cahiers des charges annexés aux conventions de concession, qui régissent les obligations des sociétés concessionnaires en matière d’exploitation et d’information, ainsi que de la signalisation routière, qui relève du pouvoir réglementaire. L’Autorité de régulation des transports exerce par ailleurs, sur le fondement des articles L. 122-7 à L. 122-11 du code de la voirie routière, un contrôle sur les tarifs de péage et le respect des obligations contractuelles des concessionnaires.

II. Le Dispositif proposé

La commission a adopté, contre l’avis de la rapporteure, les amendements CD18 et CD19 de M. Gérard Leseul (SOC), dont la réunion forme l’article 3 ter. Celui-ci comporte deux volets :

– le premier, issu de l’amendement CD18, définit le flux libre comme « tout mode de perception du péage permettant aux véhicules de circuler sans s’arrêter, notamment par télépéage, lecture automatisée des plaques d’immatriculation ou tout dispositif électronique équivalent », introduisant ainsi dans la loi une définition dont le droit en vigueur ne comporte pas d’équivalent (I). Il prévoit également qu’avant l’expiration des contrats de concession en vigueur, les sociétés concessionnaires d’autoroutes assurent la mise en place, sur les sections autoroutières concernées, d’une information accessible, régulière et précise concernant la présence et le montant des péages en flux libre pour les usagers (II) ;

– le second, issu de l’amendement CD19, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, d’un rapport d’évaluation du dispositif de péage en flux libre. Ce rapport porte notamment sur l’évolution du nombre de péages impayés constatés, sur le volume d’amendes émises à ce titre et leur taux de recouvrement, sur la qualité, la lisibilité et la transparence de l’information délivrée aux usagers, sur l’accessibilité des dispositifs de paiement mis à leur disposition ainsi que sur les difficultés rencontrées par les usagers dans l’accomplissement de leurs démarches.

La rapporteure a souligné que les progrès réalisés depuis 2022 ont été obtenus sans obligation légale nouvelle et que l’information des usagers relève du cahier des charges des concessions et de l’action des exploitants, que la généralisation du flux libre conduit déjà à intensifier.

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Article 3 quater (nouveau) Rapport au Parlement sur la transposition de la directive « Eurovignette »

La directive 1999/62/CE du 17 juin 1999 relative à la taxation des véhicules pour l’utilisation d’infrastructures routières définit les règles applicables, au sein de l’Union européenne, à la taxation des poids lourds empruntant certains axes routiers. Elle a été révisée par la directive (UE) 2022/362 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2022, dite « directive Eurovignette », dont la date limite de transposition était fixée au 25 mars 2024.

Deux mécanismes y revêtent un caractère obligatoire. Le paragraphe 3 de l’article 7 quater bis impose aux États membres d’appliquer, à partir du 25 mars 2026, une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic des véhicules utilitaires lourds ; l’article 7 octies bis prévoit une obligation de modulation des redevances d’infrastructure pour ces mêmes véhicules en fonction de leurs classes d’émissions de dioxyde de carbone. D’autres mécanismes demeurent facultatifs, au nombre desquels la faculté d’appliquer un surpéage sur des tronçons routiers spécifiques régulièrement saturés, ou dont l’utilisation par des véhicules cause des dommages importants à l’environnement, prévue à l’article 7 septies de la directive.

La commission a adopté, contre l’avis de la rapporteure, l’amendement CD43 de M. Peio Dufau (SOC) demandant au Gouvernement de remettre au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, d’un rapport sur la transposition de la directive Eurovignette, le calendrier de mise en place de la modulation des péages selon les émissions de dioxyde de carbone et des redevances pour coûts externes, et les modèles de gestion des infrastructures routières appelés à succéder aux concessions actuelles.

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TITRE II Dispositions RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Article 4 Report de deux ans de l’échéance d’application de la « règle d’or » de SNCF Réseau

I. Le droit existant

Depuis le 1er janvier 2020, SNCF Réseau est une société anonyme ayant pour mission, en vertu de l’article L. 2111-9 du code des transports, d’assurer de façon transparente et non discriminatoire la gestion du réseau ferré national, propriété de l’État, dont elle est affectataire (article L. 2111-1 du code des transports). SNCF Réseau, filiale du groupe SNCF, est responsable de l’exploitation, de l’entretien et du renouvellement de l’infrastructure ferroviaire sur le réseau et est chargée de participer à son développement, conformément aux politiques nationales en matière de développement et de financement de l’infrastructure (article L. 2122-4-1-1 du même code). L’indépendance organisationnelle et décisionnelle de SNCF Réseau au sein du groupe SNCF est garantie par le code des transports, en vertu des exigences européennes (directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012) : aucune des entités juridiques au sein du groupe SNCF ne peut ainsi exercer « une influence décisive sur les décisions prises par le gestionnaire de l’infrastructure en ce qui concerne les fonctions essentielles » (article L. 2122-4-1-1 précité).

Les liens entre SNCF Réseau et l’État se structurent principalement autour d’un contrat de performance d’une durée de dix ans, actualisé tous les trois ans (article L. 2111-10 du code des transports). Ce contrat permet la mise en œuvre de la politique de gestion du réseau ferroviaire et la stratégie de développement de l’infrastructure ferroviaire dont l’État définit les orientations. Il détermine en particulier les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau ferré national ainsi que la trajectoire financière de SNCF Réseau. L’État et SNCF Réseau ont signé le 6 avril 2022 un contrat pluriannuel de performance pour la période 2021-2030, qui n’a toujours pas fait l’objet d’une actualisation depuis sa signature.

A. La situation financière de SNCF Réseau est encadrée par une « règle d’or » et par le contrat de performance conclu avec l’État

1. La « règle d’or » issue de la loi « Nouveau pacte ferroviaire »

La réforme du système ferroviaire opérée par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire s’est accompagnée de la décision de l’État de reprendre 35 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau (sur un total de 48,2 milliards d’euros à fin 2018 en valeur de remboursement, c’est-à-dire que les intérêts courus non échus ou les fluctuations des cours des titres ne sont pas compris) : 25 milliards d’euros en 2020 puis 10 milliards d’euros en 2022, prévus respectivement par les lois de finances initiales pour 2020 et pour 2022. Les années 2010 avaient en effet été marquées par un emballement de la dette du gestionnaire d’infrastructure, atteignant un niveau insoutenable, Réseau ferré de France puis SNCF Réseau ayant financé sur leurs fonds propres des investissements de développement du réseau demandés par l’État et les collectivités territoriales non rentables pour l’établissement à long terme.

La reprise de dette ne pouvant suffire à elle seule à rétablir la situation financière de l’entreprise et à éviter de futures dérives financières, le Gouvernement a proposé de soumettre SNCF Réseau à une « règle d’or », codifiée à l’article L. 2111-10-1 du code des transports. Comme l’indiquait alors Mme Élisabeth Borne, ministre chargée des transports, lors de la présentation de la mesure devant le Parlement : « la nouveauté de cette règle d’or, c’est qu’il n’est plus possible de demander à SNCF Réseau d’augmenter sa régénération sans la financer. Nous mettons en place pour SNCF Réseau un modèle économique équilibré afin d’assurer son retour à l’équilibre, qui sera maintenu sur la durée » (Sénat, séance publique du 30 mai 2018).

Le I de l’article L. 2111-10-1 du code des transports prévoit ainsi qu’à compter du 1er janvier 2027, le ratio entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de SNCF Réseau ne peut dépasser un plafond fixé dans les statuts de la société approuvés avant le 31 décembre 2019. Ce plafond a été fixé à 6 par l’article 23 des statuts annexés au décret n° 2019-1587 du 31 décembre 2019. Par ailleurs, la précision relative à la date d’approbation des statuts a pour effet qu’il ne peut, en l’état du droit, plus être modifié par l’État ou l’entreprise. Ce ratio mesure la capacité de l’entreprise à rembourser sa dette sur la base de sa marge opérationnelle : il équivaut au nombre d’années nécessaires pour que l’entreprise rembourse ses dettes financières grâce à sa marge. Il est calculé à partir du rapport entre :

– la dette financière nette, qui correspond à la situation de la société à l’égard de ses financeurs, c’est-à-dire au solde entre les dettes financières de l’entreprise, sa trésorerie disponible et ses investissements financiers ;

– la marge opérationnelle, qui permet d’évaluer la ressource que l’entreprise tire de son cycle d’exploitation. Elle correspond au solde entre les produits d’exploitation et les charges d’exploitation engagées pour les obtenir, mais ne tient pas compte des dotations aux amortissements ni des provisions pour dépréciation d’actifs immobilisés.

Par ailleurs, le I de l’article L. 2111-10-1 précité fixe, à compter du 1er janvier 2027, des règles spécifiques de financement des investissements destinées à permettre à SNCF Réseau de maîtriser sa dette dans le respect du plafond. D’une part, le montant des investissements à la charge du gestionnaire d’infrastructure ne peut conduire à ce que le ratio dépasse le plafond applicable : SNCF Réseau s’assure du respect de cette règle lors de l’élaboration du contrat de performance et, en cas d’écart constaté en cours d’exécution du budget annuel, prend toute mesure lui permettant de respecter ce plafond l’année suivante. D’autre part, pour tout projet d’investissement de renouvellement ou de développement du réseau ferré national réalisé sur demande de l’État, des collectivités territoriales ou de tout autre tiers, SNCF Réseau détermine sa part contributive dans le financement de ce projet de manière à ce que le taux de retour sur cet investissement soit au moins égal à son coût moyen pondéré du capital (CMPC) pour ce même investissement, après prise en compte des risques spécifiques à l’investissement. Il s’agit ainsi de s’assurer que les investissements réalisés par l’entreprise soient suffisamment rentables pour lui permettre de couvrir le coût financier des moyens mobilisés.

Le II du même article organise une période de transition du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2026, durant laquelle les statuts fixent les modalités de convergence vers le plafond et des règles spécifiques d’encadrement des investissements de l’entreprise. Outre les règles de financement prévues au I, qui s’appliquent pendant cette période, le II prévoit que, tant que le ratio n’est pas passé sous le plafond, SNCF Réseau ne peut contribuer au financement d’investissements de développement du réseau ferré national, mais seulement à celui d’investissements de modernisation. Il s’agit ainsi de marquer dans la loi la priorité donnée en faveur des investissements de régénération et de modernisation du réseau.

Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, ces principes de gestion financière visent, « d’une part, [à] constituer, pour la gestion de la société, une contrepartie aux opérations successives de reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau et, d’autre part, [à] permettre à la société de résister aux demandes d’investissements nouveaux qui ne seraient pas suffisamment financées par les collectivités publiques demanderesses ».

Source : directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

2. Le contrat de performance, cadre des relations financières entre l’État et SNCF Réseau

Les relations entre l’État et SNCF Réseau se structurent principalement autour du contrat de performance prévu à l’article L. 2111-10 du code des transports. Institué par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, conclu pour une durée de dix ans et actualisé tous les trois ans, ce contrat détermine notamment les objectifs de performance, de qualité et de sécurité du réseau, les orientations en matière d’exploitation, d’entretien, de renouvellement et de développement de celui-ci, ainsi que la trajectoire financière du gestionnaire d’infrastructure. Le projet de contrat et ses actualisations sont soumis pour avis à l’Autorité de régulation des transports (ART).

Le contrat couvrant la période 2021-2030, signé le 6 avril 2022, sécurise une enveloppe de régénération du réseau de l’ordre de 2,8 milliards d’euros par an sur la période 2023-2030, sans toutefois prévoir de moyens dédiés à sa modernisation ; il assigne par ailleurs à SNCF Réseau un objectif de gains de productivité et fixe une trajectoire financière conduisant au retour du ratio « règle d’or » sous le plafond de 6 à la fin de l’année 2026. Dès son avis n° 2022-009 du 8 février 2022, l’ART avait porté sur ce projet une appréciation très critique, estimant qu’il ne remplissait pas les objectifs assignés par la loi portant réforme ferroviaire, qu’il reposait sur des hypothèses économiques peu crédibles et qu’il s’apparentait à un « contrat d’assainissement financier », dont les ambitions de développement n’étaient pas étayées par les moyens industriels et financiers correspondants ; elle relevait en particulier le caractère très ambitieux de la trajectoire du ratio de la « règle d’or » et émettait des réserves sur la capacité de SNCF Réseau à tenir l’engagement fixé ([63]).

Les réserves de l’ART se sont ainsi vérifiées. Mesuré par le rapport entre la dette financière nette et la marge opérationnelle, le ratio « règle d’or », bien qu’en décrue continue (8,6 en 2024, 7,4 en 2025), demeure très au-dessus de la cible contractuelle (7,1 en 2024, 6,3 en 2025) comme du plafond de 6 qui doit être atteint au plus tard au 1er janvier 2027, en raison d’une marge opérationnelle durablement inférieure à la trajectoire du contrat. L’Autorité a en outre observé que le mécanisme correctif prévu par les statuts et le contrat – qui impose, en cas d’écart de marge opérationnelle, une réduction des investissements – n’est jamais mis en œuvre, son application étant de nature à entraîner le gestionnaire d’infrastructure dans une « spirale de paupérisation industrielle » du réseau.

Évolution du ratio dette sur marge

opÉrationnelle de SNCF RÉseau

Source : ART, avis n° 2026-037 du 7 mai 2026 relatif à la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030.

Ainsi, l’analyse réalisée par l’ART sur la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030 révèle que la marge opérationnelle de SNCF Réseau demeure inférieure à la trajectoire du contrat de performance, bien que la situation financière de l’entreprise se soit globalement assainie sur la période. La marge opérationnelle de SNCF Réseau s’établit en 2025 à 2 411 millions d’euros, en forte hausse par rapport à 2024 (+ 351 millions d’euros, soit + 17,1 %), confirmant ainsi son redressement. Cette amélioration résulte à la fois de la revalorisation des redevances d’infrastructure et du ralentissement de la croissance des charges d’exploitation. Elle reste toutefois inférieure à la trajectoire du contrat de performance (– 517 millions d’euros, – 17,6 %).

Marge opÉrationnelle de SNCF RÉseau

Source : ART, avis n° 2026-037 du 7 mai 2026 relatif à la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030.

Pour l’Autorité, la croissance du chiffre d’affaires est portée par les redevances d’infrastructure, soutenues par la revalorisation des péages et l’arrivée des nouveaux entrants, malgré des trafics ferroviaires nettement inférieurs aux cibles prévues par le contrat. En effet, SNCF Réseau a augmenté les péages ferroviaires plus rapidement que ne le prévoyait le contrat (7,25 milliards d’euros de recettes de redevances en 2025). Les marges de manœuvre résiduelles en la matière sont désormais étroites : le taux de couverture du coût complet du réseau dépasse déjà 90 % pour les services conventionnés – une hausse supplémentaire des péages serait difficile à absorber pour les autorités organisatrices régionales – et atteint 122 % pour les services librement organisés.

Évolution des redevances d’infrastructure

de SNCF RÉseau

Source : ART, avis n° 2026-037 du 7 mai 2026 relatif à la mise en œuvre au titre de l’année 2025 du contrat pluriannuel de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021-2030.

Enfin, l’ART note que les efforts de performance, notamment sur les achats et les charges externes, permettent de contenir au global les charges d’exploitation malgré le dynamisme des dépenses de personnel. Les charges d’exploitation (hors électricité de traction) s’établissent en légère hausse par rapport à 2024 (+ 39 millions d’euros, + 0,7 %). Cette évolution résulte de la baisse des achats et charges externes de 1,7 % (– 41 millions d’euros), plus que compensée par la progression des charges de personnel de 2,9 % (+ 81 millions d’euros). À cet égard, l’Autorité relève que, depuis 2021, le coût moyen par agent de SNCF Réseau a crû de 21 % alors que, sur la même période, l’inflation a été de 16 %.

B. Une échéance devenue inatteignable sans dommage pour le réseau ferroviaire

1. Une trajectoire financière dégradée par des chocs exogènes et un effort d’investissement accru

Dans ce contexte, l’Autorité estime toutefois que le contrat de performance aurait dû en conséquence être actualisé dès 2024, selon le rythme triennal prévu par les textes. Elle a, dans ses avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 et n° 2026-037 du 7 mai 2026, souligné à plusieurs reprises l’obsolescence des trajectoires de référence, rendues caduques par l’inflation de 2022-2023, par la dynamique des péages issue du cycle tarifaire 2024-2026 et par les engagements financiers de la « nouvelle donne ferroviaire », confirmés par la conférence « Ambition France Transports ». En effet, plusieurs événements difficiles à anticiper ont rendu caduques les prévisions financières du contrat de performance :

– en premier lieu, la forte inflation, consécutive à la guerre en Ukraine, s’est avérée nettement supérieure aux hypothèses retenues dans le contrat de performance, avec une hausse effective du niveau général des prix de 16 % contre une anticipation de 5 % sur la période 2021-2025, ce qui conduit à des écarts très importants sur les trajectoires financières du contrat de performance, exprimées en euros courants ;

– en deuxième lieu, bien que les redevances d’infrastructure pour les horaires de service 2024 à 2026 progressent plus rapidement que ne le prévoyait le contrat, afin d’accélérer le rattrapage du coût complet de gestion de l’infrastructure par SNCF Réseau, la croissance du trafic reste moindre qu’espéré du fait des difficultés d’entrée sur le marché des services librement organisés (SLO) des nouveaux entrants et aux retards de livraison de matériel roulant pour le développement de l’offre de l’opérateur historique ;

– enfin, la Première ministre a annoncé, en février 2023, une « nouvelle donne ferroviaire » devant conduire, à échéance 2028, à une augmentation de 1,5 milliard d’euros de l’enveloppe annuelle d’investissements consacrés à la régénération et à la modernisation du réseau. Cet objectif a été réaffirmé lors de la conférence « Ambition France Transports » de juillet 2025, qui a érigé en priorité la régénération et la modernisation des réseaux. Le mode de financement des investissements supplémentaires reste incertain, au-delà de la hausse des versements en provenance du fonds de concours du groupe SNCF dédiés à l’accélération de la régénération et à la modernisation du réseau ferroviaire (390 millions d’euros en 2025).

Malgré ces investissements globalement supérieurs aux niveaux prévus par le contrat de performance, l’ART alerte régulièrement sur le fait que l’effort consenti demeure insuffisant pour résorber le retard en matière d’investissements de régénération du réseau, ce qui appelle une révision de la trajectoire d’investissement lors de l’actualisation du contrat en cohérence. En baisse de 8,4 % entre 2021 et 2025 en euros constants, les investissements suivent la trajectoire décroissante prévue par le contrat de performance, tout en demeurant supérieurs aux niveaux qui y sont fixés. Les investissements de régénération s’élèvent ainsi à 2 829 millions d’euros en 2026, contre 2 472 millions d’euros prévus au contrat.

Évolution des dÉpenses de rÉgÉnÉration de

SNCF RÉseau de 2021 à 2026

Source : ART, avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour l’année 2026.

2. Un objectif hors d’atteinte au 31 décembre 2026

En dépit des efforts réalisés par SNCF Réseau au cours des dernières années, la trajectoire de désendettement et l’amélioration de la marge opérationnelle resteront insuffisantes pour permettre le respect de la trajectoire du ratio : selon le rapport financier annuel de SNCF Réseau pour 2025, celui-ci s’établit à 7,4 en 2025 (contre 8,6 en 2024 et 10,6 en 2021), pour une dette nette de 17,9 milliards d’euros, inférieure à la prévision du contrat de performance. SNCF Réseau s’estime en revanche en capacité d’atteindre l’objectif de 6 d’ici au 31 décembre 2028.

Selon l’étude d’impact, le respect de l’échéance du 31 décembre 2026 obligerait SNCF Réseau à réduire d’environ 400 millions d’euros ses investissements de régénération et de modernisation, alors que la conférence « Ambition France Transports » a conclu à la nécessité, au contraire, de les rehausser de 1,5 milliard d’euros par an à compter de 2028. Comme l’a souligné l’ART, un tel ajustement à la baisse serait « structurellement de nature à entraîner le gestionnaire d’infrastructure dans une spirale de paupérisation industrielle du réseau ferroviaire français ». Dans son avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour 2026 – budget dans lequel l’entreprise indique devoir, « pour la première fois », opérer des renoncements sur des opérations de régénération industrielle, pour environ 47 millions d’euros –, l’Autorité a recommandé de décaler de deux ans l’objectif de respect du ratio plutôt que de renoncer à des investissements de régénération et de modernisation.

Parallèlement, un projet de nouveau contrat de performance pour la période 2024-2033 a, depuis juin 2026, été mis en consultation. Sa trajectoire financière, sensiblement révisée, est construite pour ramener le ratio « règle d’or » à son plafond de 6 à l’horizon 2028 – en cohérence avec l’échéance retenue par le présent article –, la dette nette étant stabilisée à un niveau légèrement inférieur à 18 milliards d’euros jusqu’en 2028, puis ramenée, à compter de l’amorçage du désendettement en 2029, à 13,7 milliards d’euros en 2033. Le projet traduit surtout l’effort d’investissement issu de la conférence « Ambition France Transports » : l’enveloppe annuelle de régénération et de modernisation est portée à 4,5 milliards d’euros à compter de 2028, soit un rehaussement de 1,5 milliard d’euros par rapport au contrat précédent. Il révise enfin, dans le sens préconisé par l’ART, le mécanisme de gestion des écarts – substituant à la baisse automatique des investissements un dispositif de mesures correctives préservant la cible de régénération.

II. les Dispositions du projet de loi

1. Un décalage de deux ans des échéances de la « règle d’or »

Le a) du 2° du présent article remplace au sein de l’article L. 2111-10-1 du code des transports les occurrences de la date du 1er janvier 2027 par celle du 1er janvier 2029 : le plafond du ratio, ainsi que les règles d’investissement associées, ne s’appliqueront qu’à compter de cette date. En conséquence, le b) du 2° remplace les occurrences de la date du 31 décembre 2026 par celle du 31 décembre 2028, afin d’allonger de deux ans la période de transition vers l’atteinte du ratio. Dans son avis, le Conseil d’État relève que « ce report semble nécessaire eu égard à la situation financière de la société, tant actuelle que projetée sur les cinq prochaines années, dont l’amélioration ne pourrait en tout état de cause être suffisante pour respecter le plafond […] le 1er janvier 2027 ».

2. L’ouverture de la possibilité de modifier le plafond du ratio

Les a) et b) du 2° suppriment aussi au sein de l’article L. 2111-10-1 du code des transports les deux occurrences de la précision selon laquelle les statuts de SNCF Réseau fixant le montant du plafond du ratio sont « approuvés avant le 31 décembre 2019 ». Cette suppression permettra au pouvoir réglementaire de modifier à l’avenir le niveau du plafond, par une modification des statuts approuvée par décret en Conseil d’État. Comme l’indique l’étude d’impact, elle vise à « apporter à l’avenir plus de souplesse à la règle d’or en permettant d’ajuster ce plafond […] si cela s’avérait pertinent ». Le Conseil d’État rappelle à cet égard que tout nouvel assouplissement de la « règle d’or » devra respecter l’objectif d’équilibre des comptes du gestionnaire d’infrastructure fixé par l’article 8 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen, tout en estimant que, par elles-mêmes, les dispositions du projet de loi ne méconnaissent ni cet objectif ni aucun principe de valeur constitutionnelle ou conventionnelle.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a jugé le dispositif « bienvenu et équilibré », proposant un décalage « raisonnable et proportionné » des échéances de la « règle d’or », dont le maintien aurait conduit à renoncer à des opérations indispensables de régénération du réseau. Le rapporteur, M. Didier Mandelli, a néanmoins appelé SNCF Réseau à poursuivre et accentuer ses efforts de productivité, y compris sur ses charges de personnel. La commission a également estimé pertinent le fait de renvoyer au pouvoir réglementaire la définition du niveau exact du plafond. Dans ces conditions, la commission a adopté l’article 4 sans modification.

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, les amendements identiques n° 179 de M. Olivier Jacquin et des membres du groupe SER et n° 266 de M. Jacques Fernique et de plusieurs de ses collègues du groupe GEST. Ces amendements insèrent un 1° complétant l’article L. 2111-10 du code des transports, relatif au contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau, afin de préciser que celui-ci « a vocation à fixer le niveau d’investissement nécessaire à la pérennisation du réseau ». Pour le rapporteur au Sénat, cette précision permet de définir, implicitement, un niveau minimal d’investissement permettant de pérenniser et de sécuriser le réseau.

IV. les travaux de la commission

La rapporteure souscrit pleinement à l’économie de l’article 4. Le report au 1er janvier 2029 de l’échéance d’application de la « règle d’or » est indispensable pour éviter que SNCF Réseau ne soit contraint, dès 2027, de réduire d’environ 400 millions d’euros ses investissements de régénération et de modernisation – à rebours de l’effort supplémentaire de 1,5 milliard d’euros par an arrêté par la conférence « Ambition France Transports » et de la trajectoire du projet de contrat de performance 2024-2033, mis en consultation depuis juin 2026, qui ramène le ratio sous le plafond de 6 à l’horizon 2028.

La commission a adopté deux amendements du groupe Socialistes et apparentés modifiant l’article 4, l’un et l’autre relatifs au contrat de performance de SNCF Réseau prévu à l’article L. 2111-10 du code des transports :

– l’amendement CD195 de M. Christophe Proença (SOC) complète cet article afin que SNCF Réseau transmette chaque année au Parlement un rapport présentant l’état du réseau ferroviaire ainsi que les résultats économiques des lignes ferroviaires et des différents modes de transport ;

– l’amendement CD103 de M. Stéphane Delautrette (SOC) enrichit le contenu du contrat de performance de deux mentions : d’une part, les perspectives détaillées des fermetures de lignes envisagées dans les cinq prochaines années, assorties d’une estimation des travaux et des délais ; d’autre part, une rédaction élargie du poste relatif à l’évolution des dépenses de gestion de l’infrastructure, intégrant explicitement les dépenses liées aux fermetures de lignes.

La rapporteure a émis sur ces deux amendements un avis défavorable. Elle souligne que l’information recherchée est, pour l’essentiel, déjà produite et rendue publique – par le rapport financier annuel de SNCF Réseau, le document de référence du réseau et, surtout, les avis annuels de l’ART sur le budget du gestionnaire et sur la mise en œuvre du contrat de performance, dont l’analyse est conduite ligne par ligne – et que la perspective d’un calendrier prévisionnel de fermetures excède la compétence de SNCF Réseau, le devenir des lignes de desserte fine du territoire se décidant ligne par ligne dans le cadre des contrats de plan État-région et des protocoles d’investissement conclus avec les régions, autorités organisatrices de la mobilité. Elle a rappelé que le levier déterminant contre les fermetures de lignes réside dans la sécurisation de la trajectoire d’investissement de régénération, objet même du présent projet de loi.

*

Article 4 bis (nouveau) Enrichissement du contenu du contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau en matière de développement du fret ferroviaire et de la transition bas-carbone

I. L’ÉTAT du droit

A. Le contrat de performance, instrument central de pilotage de SNCF Réseau

Institué par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et codifié à l’article L. 2111-10 du code des transports, le contrat de performance conclu entre l’État et SNCF Réseau constitue le principal instrument de pilotage du gestionnaire d’infrastructure. Conclu pour une durée glissante de dix ans et actualisé tous les trois ans, il met en œuvre la politique de gestion du réseau ferroviaire et la stratégie de développement de l’infrastructure dont l’État définit les orientations, conformément aux exigences de l’article 30 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen.

À ce titre, le contrat détermine notamment les objectifs de performance, de qualité et de sécurité fixés à SNCF Réseau, les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau ferré national, les indicateurs de suivi de l’état du réseau, de sa performance, de l’activité et de la productivité de SNCF Réseau ainsi que, le cas échéant, les valeurs cibles qui leur sont associées, la trajectoire financière de l’entreprise – moyens financiers alloués aux différentes missions, principes de tarification et évolution prévisionnelle des redevances – et les mesures correctives applicables en cas de manquement.

L’élaboration et le suivi du contrat associent étroitement l’Autorité de régulation des transports (ART) et le Parlement. Préalablement à l’élaboration ou à l’actualisation du contrat, le ministre chargé des transports invite l’ART à formuler toute recommandation qu’elle juge utile quant à son contenu ; le projet et ses actualisations lui sont ensuite soumis pour avis, l’Autorité émettant un avis motivé sur l’ensemble de leurs composantes. Le projet de contrat, ses actualisations et l’avis de l’ART sont transmis au Parlement. Enfin, SNCF Réseau rend compte chaque année, dans son rapport d’activité, de la mise en œuvre du contrat ; ce rapport, soumis à l’avis de l’ART, est adressé au Parlement et au Haut comité du système de transport ferroviaire.

Le contrat actuellement en vigueur, qui couvre la période 2021-2030, a été signé le 6 avril 2022 et n’a, à ce jour, fait l’objet d’aucune actualisation, alors que celle-ci aurait dû intervenir dès 2024 selon le rythme triennal prévu par la loi. Un projet de nouveau contrat couvrant la période 2024-2033 a été mis en consultation à compter de juin 2026.

B. Les objectifs de développement du fret ferroviaire et de transition bas-carbone

Le développement du transport ferroviaire de marchandises constitue un objectif national de politique publique. L’article 131 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dispose que la France se fixe pour objectif de tendre vers le doublement de la part modale du fret ferroviaire dans le transport intérieur de marchandises d’ici 2030 – soit un passage de l’ordre de 9 % à 18 %. Cet objectif a été décliné par la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, approuvée par décret en 2022.

Par ailleurs, la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) fixe la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, premier secteur émetteur en France. En l’état du droit, le contrat de performance doit respecter ces objectifs nationaux, sans toutefois que l’article L. 2111-10 du code des transports mentionne expressément, parmi les déterminants du contrat, le développement du fret ferroviaire ou la compatibilité avec la trajectoire bas-carbone.

II. Le dispositif proposé

Le présent article est issu de l’adoption par la commission de l’amendement CD22 de Mme Chantal Jourdan (SOC), contre l’avis de la rapporteure. Il procède à une réécriture partielle de l’article L. 2111-10 du code des transports, qui s’inspire des dispositions de la proposition de loi n° 334 déposée au Sénat le 11 janvier 2022 par M. Philippe Tabarot, tendant à mieux intégrer les objectifs de développement du fret ferroviaire dans le contrat de performance. Les modifications apportées s’organisent autour de quatre axes.

En premier lieu, l’article étend les orientations assignées en matière de gestion de l’infrastructure à SNCF Réseau : celles-ci doivent désormais concourir au bon fonctionnement et au développement du système de transport ferroviaire de voyageurs comme de marchandises, à sa compatibilité avec la stratégie nationale bas-carbone et au respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports.

En second lieu, il fait de SNCF Réseau un acteur de l’objectif de doublement de la part modale du fret ferroviaire fixé par l’article 131 de la loi « Climat et résilience » : le gestionnaire d’infrastructure participe à l’atteinte de cet objectif, qu’il décline par des mesures opérationnelles ; le contrat doit comporter des indicateurs de compatibilité entre les engagements financiers du contrat et le niveau d’investissement réellement requis pour éviter la dégradation du réseau et permettre d’atteindre cet objectif.

En troisième lieu, l’article enrichit les garanties procédurales entourant le contrat. Le projet de contrat et ses actualisations seront soumis pour avis aux parties prenantes du secteur. L’avis motivé de l’ART devra comprendre un résumé des recommandations formulées par l’ensemble des parties prenantes consultées préalablement à l’élaboration du contrat. Enfin, le contrat devra dresser un bilan détaillé de la réalisation du précédent contrat et une mise en perspective avec le suivant, cette évaluation étant elle-même soumise pour avis à l’ART.

En quatrième lieu, l’article prévoit que le contrat comprend en annexe une programmation pluriannuelle détaillée des investissements, de nature à renforcer la lisibilité et le suivi de la trajectoire d’investissement du gestionnaire d’infrastructure.

L’article apporte par ailleurs plusieurs précisions : les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement deviennent des orientations « détaillées » ; la fixation de valeurs cibles associées aux indicateurs de suivi, jusqu’ici facultative (« le cas échéant »), est rendue systématique ; et les délais et conditions de l’information des candidats et des transmissions prévues par l’article sont renvoyés à des modalités déterminées par voie réglementaire.

La rapporteure a émis un avis défavorable à l’amendement portant création de cet article additionnel. Elle a relevé que la plupart de ses dispositions sont, pour l’essentiel, déjà satisfaites par le droit en vigueur : l’article L. 2111-10 prévoit déjà que l’Autorité de régulation des transports formule, préalablement à l’élaboration du contrat, toute recommandation qu’elle juge utile, puis rend un avis motivé sur l’ensemble de ses composantes ; que le projet de contrat, ses actualisations et l’avis de l’Autorité sont transmis au Parlement ; et que SNCF Réseau rend compte chaque année de sa mise en œuvre dans un rapport lui-même soumis à l’avis de l’ART et adressé au Parlement. Le contrat doit en outre, par construction, respecter les objectifs de la stratégie nationale bas-carbone et du développement de la part modale du fret ferroviaire. Elle a estimé que les ajouts qui ne sont pas déjà satisfaits font largement double emploi avec des dispositifs existants : l’objectif de doublement de la part modale du fret ferroviaire d’ici 2030 est déjà fixé par l’article 131 de la loi « Climat et résilience » et décliné par la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire de 2021, de sorte que sa réinscription, à plusieurs reprises, dans le contrat de performance n’y ajoute pas de portée normative. Elle a enfin souligné que faire du contrat de performance de SNCF Réseau le vecteur de l’objectif de doublement du fret dépasse très largement la compétence du seul gestionnaire d’infrastructure : cet objectif dépend d’un faisceau de facteurs qui échappent à SNCF Réseau – compétitivité-prix du mode ferroviaire face à la route, stratégie commerciale des entreprises de fret, disponibilité et coût du matériel roulant, organisation des chaînes logistiques et report modal des chargeurs, fiscalité des poids lourds ou encore développement des infrastructures de desserte terminale –, le gestionnaire ne maîtrisant que la disponibilité, la qualité et la tarification des sillons, maillon nécessaire mais non suffisant.

*

Article 5 Montages financiers nécessaires aux investissements dans le réseau ferré national

I. Le droit existant

A. un besoin de financement massif pour la régénération et la modernisation du réseau dans un contexte de capacité d’endettement limitée

Ainsi qu’il a été exposé dans le commentaire de l’article 4 du présent projet de loi, la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, en contrepartie de la reprise par l’État de 35 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau, a soumis le gestionnaire d’infrastructure à une « règle d’or » codifiée à l’article L. 2111-10-1 du code des transports. Le ratio entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de SNCF Réseau ne pourra dépasser, à compter du 1er janvier 2027 – échéance que l’article 4 du présent projet de loi reporte au 1er janvier 2029 –, un plafond fixé à 6 par les statuts de la société. Cette règle limite directement la capacité de SNCF Réseau à recourir à l’endettement pour financer ses investissements : le montant des investissements à sa charge ne peut conduire à un dépassement du plafond du ratio, tandis que sa contribution aux projets réalisés à la demande de l’État, des collectivités territoriales ou de tiers est conditionnée à un taux de retour sur investissement au moins égal à son coût moyen pondéré du capital.

Dans ce contexte, comme le rappelle l’Autorité de régulation des transports (ART), SNCF Réseau ne dispose, pour financer ses activités, que de trois leviers – la dette, les péages et les concours publics –, sur lesquels pèsent désormais de fortes contraintes. Le recours à l’endettement, qui avait représenté le quart de ses ressources annuelles sur la période 2010-2019, n’est plus possible du fait de la « règle d’or ». Les péages, qui couvrent en France une part du coût complet de gestion de l’infrastructure plus élevée que dans la plupart des États voisins, atteignent des niveaux que l’Autorité juge difficilement soutenables : le niveau moyen des redevances d’accès au réseau pour les services librement organisés (SLO) de transport de voyageurs s’élevait à 21,5 euros par train-kilomètre en 2024, soit un niveau près de quatre fois supérieur à celui observé en Italie (5,6 euros) et deux à trois fois supérieur à celui observé en Allemagne et en Espagne (7,7 à 8,0 euros). Les concours publics, enfin, connaissent une raréfaction dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques.

Or, les besoins de financement sont considérables. Environ 3,3 milliards d’euros sont aujourd’hui consacrés chaque année à la régénération et à la modernisation du réseau. Selon le rapport de la conférence « Ambition France Transports », environ 1,5 milliard d’euros supplémentaires par an, en euros constants, sont nécessaires à compter de 2028 pour « endiguer le vieillissement du réseau structurant et […] engager sa modernisation sous deux décennies, notamment en l’adaptant au système européen ERTMS (pour un montant de l’ordre de 0,2 Md€ par an au sein de cette enveloppe) » ([64]). Ce coût est à mettre en regard du coût de l’inaction, estimé par SNCF Réseau à 15 milliards d’euros d’ici 2032, avec 4 000 km de lignes menacés, soit 2 000 trains quotidiens à partir de 2028.

L’ART dresse un constat similaire dans son rapport de juillet 2023 sur les scénarios de long terme pour le réseau ferroviaire français (2022-2042) : son scénario de « transition écologique », qui prévoit une montée en puissance du renouvellement et de la modernisation du réseau structurant pour atteindre environ 5 milliards d’euros par an (en euros 2021) en 2030, relève que si les recettes couvrent largement les dépenses d’exploitation, « elles demeurent néanmoins très insuffisantes pour couvrir les dépenses d’investissement ». L’Autorité souligne en outre qu’en matière de modernisation, le réseau ferroviaire français court un risque de décrochage par rapport à ses voisins européens, dont beaucoup se sont engagés résolument dans la digitalisation de leur infrastructure. Des concours financiers externes supplémentaires, publics ou privés, sont donc nécessaires pour permettre la réalisation de ces investissements massifs.

B. Le recours au financement privé est aujourd’hui possible par la voie de la concession de travaux et du marché de partenariat

Comme l’a constaté la conférence « Ambition France Transports », « l’écosystème public des transports n’a ni les moyens budgétaires ni la capacité industrielle de mener de front l’ensemble des chantiers ferroviaires de régénération, de modernisation et de développement en projet, et devra les hiérarchiser et/ou s’appuyer sur des partenariats public-privé pour les préfinancer et accélérer leur réalisation » ([65]).

En l’état du droit, l’article L. 2111-11 du code des transports permet à SNCF Réseau – et, dans les mêmes conditions, à l’État – de recourir à un contrat de concession de travaux ou à un marché de partenariat pour des projets contribuant au développement, à l’aménagement et à la mise en valeur de l’infrastructure du réseau ferré national, ou pour la réalisation de certaines de ses missions sur des lignes d’intérêt local ou régional. Ces contrats peuvent porter sur tout ou partie des missions de SNCF Réseau, à l’exception de la gestion opérationnelle des circulations (sauf pour les lignes d’intérêt local ou régional).

Ainsi, le développement récent du réseau à grande vitesse a été porté par ces véhicules d’investissement privé : la LGV Sud Europe Atlantique (Tours-Bordeaux) en concession avec la société LISEA, la LGV Bretagne-Pays de la Loire (Le Mans-Rennes) et le contournement Nîmes-Montpellier en marchés de partenariat. Le rapport de l’Inspection générale des finances de décembre 2025 d’évaluation des contrats et marchés de partenariat a souligné la réussite de ces projets, en termes de délais, de performance et de coût, en particulier pour la LGV Bretagne-Pays de la Loire.

Principaux partenariats entre secteurs public et privé

sur les lignes LGV

Source : SNCF Réseau, juin 2026.

Ces montages présentent toutefois une limite structurelle : la maîtrise d’ouvrage est assurée par le partenaire privé, ce qui les rend inadaptés aux opérations de modernisation de lignes existantes devant demeurer exploitées par SNCF Réseau pendant les travaux. Par exemple, le déploiement du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) concerne notamment des lignes à grande vitesse existantes qui devront continuer à être exploitées pendant le déploiement de ce nouveau système de signalisation. Il est primordial que SNCF Réseau puisse conserver la maîtrise d’ouvrage de ce déploiement et éviter ainsi la création d’interfaces avec un partenaire privé qui serait chargé du déploiement.

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 5 a pour objet de faciliter le recours aux montages dits de filiale à quasi-fonds propres (subsidiary quasi equity). Il insère à cet effet un nouvel article L. 2111-12-1 dans le code des transports.

1. La création d’une filiale de financement avec des partenaires privés

Le premier alinéa du nouvel article (alinéa 2) prévoit que SNCF Réseau peut créer avec des partenaires externes une filiale pour assurer des missions d’exécution et, le cas échéant, de financement de la modernisation du réseau ferré national. Il prévoit ainsi que, après y avoir été autorisée par l’État, SNCF Réseau peut apporter en jouissance à cette filiale des biens immobiliers dont elle est attributaire ou qu’elle a acquis au nom de l’État, pour une durée limitée garantissant la continuité du service public dont elle a la charge.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, SNCF Réseau détiendrait 51 % des parts de la filiale et les investisseurs privés 49 % ; ces derniers apporteraient les capitaux nécessaires au lancement des programmes de modernisation, leur remboursement intervenant lorsque le projet génère des flux de trésorerie suffisants et leur rémunération étant partiellement liée aux performances économiques de l’infrastructure (revenus de péages), ce qui constitue un partage du risque.

L’intérêt central du montage tient, selon l’étude d’impact, à son traitement comptable : « les quasi-fonds propres ainsi engagés sont comptabilisés différemment de la dette classique, ce qui permettrait d’éviter que ce financement privé soit comptabilisé comme de la dette dans les ratios financiers de SNCF Réseau » – et donc dans le ratio de la « règle d’or » – sans modifier la structure de propriété ou le capital du gestionnaire d’infrastructure. La ou les filiales ainsi créées pourraient notamment être mobilisées pour le déploiement de l’ERTMS sur les lignes à grande vitesse Atlantique (Paris-Tours) et Nord (Paris-Lille).

2. Les garanties autour du dispositif doivent être définies

Lorsque les biens apportés en jouissance appartiennent au domaine public, l’apport ne peut être réalisé qu’à la condition qu’un contrat d’exploitation, conclu entre SNCF Réseau et sa filiale, attribue à SNCF Réseau, dès la réalisation de l’apport, l’exploitation des biens apportés et permette l’exercice de ses missions sur ces biens (alinéa 3).

SNCF Réseau peut mettre fin, pour un motif d’intérêt général, au droit personnel de jouissance dont bénéficie la filiale (alinéa 4). Selon l’étude d’impact, ces mentions visent à prévenir le risque que la « circularité » résultant de l’apport et du contrat d’exploitation conduise à regarder l’apport comme artificiel, et à écarter la requalification de l’opération en concession ou de la filiale en gestionnaire d’infrastructure.

Par ailleurs, dans la mesure où SNCF Réseau exerce un contrôle étroit sur la filiale bénéficiaire de l’apport, l’apport en jouissance, qui certes confère un droit d’utilisation d’un bien du domaine public en vue d’une exploitation économique, ne sera pas soumis aux dispositions de l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoyant une obligation de publicité et de mise en concurrence. L’apport en jouissance rentre en effet dans la dérogation prévue à l’article L. 2122-1-3 du CG3P (« lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l’autorité compétente est en mesure d’exercer un contrôle étroit »).

Néanmoins, dans son avis, le Conseil d’État a formulé plusieurs observations sur les conditions de mise en œuvre du dispositif. Il a attiré l’attention du Gouvernement sur les obligations applicables au titre de la commande publique pour le choix des partenaires privés de la filiale : une obligation de mise en concurrence peut découler de la directive 2014/25/UE du 26 février 2014, et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 15 octobre 2009, ACOSET SpA, C-196/08) impose que l’ouverture du capital d’une entité publique chargée d’une mission de service public à un partenaire privé fasse l’objet d’une mise en concurrence respectant les principes de libre concurrence, de transparence et d’égalité de traitement. Il rappelle que le montage ne pourra être assimilé à une prestation interne (in house) que si SNCF Réseau exerce sur sa filiale un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Le Conseil d’État a par ailleurs relevé que le transfert à la filiale d’un risque d’exploitation renforce le risque de qualification de l’opération en concession, tandis qu’à l’inverse, des paiements certains, réguliers et versés à une filiale rémunérée sans élément de risque résiduel s’assimileraient à un emprunt. Il a enfin rappelé que l’exigence constitutionnelle de protection de l’affectation du domaine public aux services publics et à la continuité du service public impose, outre l’accord de l’État propriétaire, la limitation dans la durée de l’apport en jouissance.

La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a toutefois apporté plusieurs éclairages sur l’économie du dispositif. Sur la robustesse du caractère « in house » de la relation entre SNCF Réseau et sa filiale, elle a indiqué que la dérogation à l’obligation de mise en concurrence prévue par l’article L. 2122-1-3 du CG3P serait garantie par la détention majoritaire du capital, l’attribution de l’exploitation opérationnelle des actifs à SNCF Réseau, le choix du président et de l’équipe de direction de la filiale, l’assignation d’objectifs et la soumission de son budget à l’approbation préalable de SNCF Réseau, ces stipulations relevant des statuts et du pacte d’actionnaires. Sur la rémunération du partenaire privé, la DGITM a précisé que les dividendes versés par la filiale seraient notamment issus des recettes d’un mécanisme de « surpéage » appliqué aux sections de ligne concernées par le déploiement de l’ERTMS – redevances justifiées par la capacité supplémentaire permise par l’investissement et variables en fonction du trafic. Répondant à l’objection selon laquelle le montage cumulerait les inconvénients du financement privé (coût supérieur à celui de l’emprunt) sans en présenter les avantages (gains d’optimisation liés à l’implication opérationnelle du partenaire), la DGITM a fait valoir que la conservation de la maîtrise d’ouvrage par SNCF Réseau constitue au contraire un point fort du dispositif, le déploiement de l’ERTMS étant un projet complexe comportant de nombreuses interfaces avec le reste du réseau, dont SNCF Réseau est seul à maîtriser l’intégralité. Elle a enfin souligné le caractère subsidiaire de l’outil : les modalités financières et de gouvernance n’étant pas encore arrêtées et dépendant des négociations à venir, SNCF Réseau et l’État – dont l’accord est requis – privilégieraient d’autres vecteurs si les conditions financières s’avéraient insuffisamment attractives et si des financements plus pertinents étaient disponibles.

De son côté, l’ART a indiqué accueillir favorablement, dans son principe, la mobilisation de financements privés pour moderniser le réseau, compte tenu des contraintes pesant sur les trois leviers de financement de SNCF Réseau. Elle a toutefois assorti cette appréciation de trois séries de garanties. En premier lieu, ces montages ne doivent pas rendre les péages d’accès à l’infrastructure insoutenables pour les entreprises ferroviaires ; l’Autorité a rappelé, à cet égard, que dans son avis n° 2026-010 du 10 février 2026, elle avait estimé qu’au vu du niveau de contribution des SLO à la couverture des coûts complets de gestion de l’infrastructure (122 % en moyenne sur le cycle), aucun péage unitaire applicable à ces services ne devrait à l’avenir évoluer à un rythme supérieur à l’inflation, sauf démonstration de la soutenabilité de telles hausses par le gestionnaire d’infrastructure. À ce titre, l’Autorité a souligné l’intérêt des redevances particulières pour financer la modernisation du réseau et favoriser l’arrivée de nouveaux opérateurs, citant l’exemple de la redevance « LGV+ » fixée entre Paris et Lyon pour compenser les investissements de déploiement de l’ERTMS sur cette ligne – précédent dont s’inspire le mécanisme de surpéage envisagé. En deuxième lieu, les montages ne doivent pas affaiblir le contrôle opérationnel de SNCF Réseau sur l’infrastructure, l’exercice indépendant de ses fonctions essentielles ni l’accès non discriminatoire au réseau. En dernier lieu, ils ne doivent ni contourner l’esprit de la « règle d’or » ni se substituer à l’effort public annoncé dans le cadre de la « nouvelle donne ferroviaire » annoncée en 2023. L’Autorité a relevé sur ce point qu’en comptabilisant ces quasi-fonds propres hors dette, le dispositif pourrait réduire en apparence l’endettement tout en dégradant durablement les perspectives financières du gestionnaire, du fait de pertes de recettes futures ; elle a appelé à s’assurer que ces montages n’échappent pas indûment au champ des « contributions » que le législateur a entendu encadrer au-delà du seul ratio financier – garantie accordée par SNCF Réseau au projet, prise de participation ou avance –, ou, à défaut, qu’ils soient correctement pris en compte dans la détermination du ratio.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission a accueilli favorablement ce dispositif, estimant que l’ensemble des leviers de financement disponibles doivent être mobilisés pour financer le réseau ferroviaire. Elle a toutefois appelé l’attention du Gouvernement sur les conditions juridiques strictes relevées par le Conseil d’État – caractère « in house » de la relation entre SNCF Réseau et sa filiale, qui suppose un contrôle étroit que le groupe SNCF entend garantir par sa position d’actionnaire majoritaire et un pacte d’actionnaires, et définition rigoureuse de la rémunération de la filiale, qui doit comporter un élément de risque.

La commission a par ailleurs souligné que ce mode de financement, dont le coût est élevé – selon le groupe SNCF, le rendement attendu par l’investisseur est estimé entre 200 et 250 points de base au-dessus du coût de la dette senior de SNCF Réseau –, ne doit être utilisé qu’en cas de pénurie de financement public mobilisable. Son intérêt réside dans le fait qu’il permet, dans ce contexte, à SNCF Réseau de conserver la maîtrise d’ouvrage des projets de modernisation du réseau existant, ce qu’un montage en partenariat public-privé ne permet pas.

Sensible à l’observation du Conseil d’État relative à la protection constitutionnelle du domaine public, la commission a adopté l’amendement COM-224 du rapporteur précisant que l’apport en jouissance de biens du domaine public ne peut excéder 70 ans, durée maximale définie par analogie avec l’article L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques applicable aux autorisations d’occupation temporaire du domaine public de l’État (alinéa 3). Elle a également adopté l’amendement COM-212 du rapporteur prévoyant que la ou les régions où sont situés les biens immobiliers apportés en jouissance à la filiale sont informées de la réalisation de l’apport une fois celui-ci réalisé, certaines lignes étant utilisées à la fois pour des circulations à grande vitesse et régionales (alinéa 4).

B. les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a rejeté, suivant les avis défavorables de la commission et du Gouvernement, quatre amendements :

– l’amendement de suppression n° 54 de M. Jean-Pierre Corbisez et des membres du groupe CRCE-K, dont les auteurs refusaient d’« ouvrir une nouvelle brèche permettant le retour des fameux partenariats public-privé », le rapporteur et le ministre ayant rappelé que le montage envisagé permet précisément à SNCF Réseau de conserver la maîtrise d’ouvrage, contrairement à un PPP, et que des projets concrets de déploiement de l’ERTMS ont déjà été identifiés ;

– les amendements n° 55 de Mme Marie-Claude Varaillas (CRCE-K) et n° 187 de M. Jacquin (SER) qui tendaient à circonscrire l’objet de la filiale à la modernisation « en matière de signalisation interopérable », restriction jugée inopportune par la commission en ce qu’elle pourrait rendre difficile l’utilisation du dispositif ;

– l’amendement n° 188 de M. Olivier Jacquin (SER), qui imposait aux partenaires externes de la filiale des garanties en matière de domiciliation et de non-soumission à des législations extraterritoriales, au nom de la préservation de la souveraineté sur des infrastructures stratégiques ; le rapporteur a estimé que SNCF Réseau serait en mesure de veiller à ce qu’aucune incertitude juridique ne découle de l’identité de ses partenaires, le Gouvernement considérant pour sa part que les règles d’application des législations étrangères en matière financière doivent être pensées à l’échelle de l’Union européenne et non de manière parcellaire.

Le Sénat a adopté l’article 5 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV. les travaux de la commission

La rapporteure a souligné l’ampleur des besoins de financement de la modernisation du réseau ferré national et l’impossibilité d’y répondre par les seuls leviers publics. Près de 3,3 milliards d’euros sont aujourd’hui consacrés chaque année à la régénération et à la modernisation du réseau ; or, ainsi que l’a établi la conférence « Ambition France Transports », environ 1,5 milliard d’euros supplémentaires par an, en euros constants, seront nécessaires à compter de 2028 pour endiguer le vieillissement du réseau structurant et engager sa régénération et sa modernisation sous deux décennies – dont de l’ordre de 0,2 milliard d’euros par an au titre du seul déploiement de l’ERTMS.

Or les trois leviers de financement du gestionnaire d’infrastructure – la dette, les péages et les concours publics – ne sauraient aujourd’hui être mobilisés. Le recours à l’endettement, qui représentait le quart des ressources annuelles de SNCF Réseau sur la période 2010-2019, est désormais fermé par la « règle d’or ». Les péages ferroviaires atteignent en France des niveaux parmi les plus élevés d’Europe – 21,5 euros par train-kilomètre en 2024 pour les services librement organisés de transport de voyageurs, soit près de quatre fois le niveau observé en Italie et deux à trois fois les niveaux allemand et espagnol – et couvrent déjà plus de 90 % du coût complet de l’infrastructure pour les services conventionnés et 122 % pour les services librement organisés, de sorte que toute hausse supplémentaire serait difficilement soutenable, en particulier pour les autorités organisatrices régionales ou les nouveaux opérateurs de SLO. Les concours publics, enfin, connaissent une raréfaction dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques. Comme l’a conclu la conférence « Ambition France Transports », l’écosystème public des transports n’a ni les moyens budgétaires ni la capacité industrielle de mener de front l’ensemble des chantiers de régénération, de modernisation et de développement, et devra s’appuyer sur des partenariats avec le secteur privé pour en préfinancer et en accélérer une partie. Dans ces conditions, la mobilisation de financements privés sur des enjeux ciblés de modernisation – au premier rang desquels le déploiement de l’ERTMS – apparaît non comme une simple faculté, mais comme une nécessité.

C’est cette nécessité que l’article 5 entend satisfaire, en dotant SNCF Réseau d’une filiale de financement à quasi-fonds propres permettant de mobiliser des capitaux privés sans alourdir l’endettement encadré par la « règle d’or » ni renoncer à la maîtrise d’ouvrage des travaux – laquelle, à la différence d’une concession ou d’un marché de partenariat, demeure essentielle pour des opérations de modernisation de lignes devant rester exploitées pendant les travaux. La rapporteure a néanmoins souligné le caractère subsidiaire de cet instrument, qui n’a vocation à être mobilisé sous réserve de l’autorisation préalable de l’État.

Sur la proposition de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements rédactionnels (CD639, CD644 et CD645). Elle a en outre adopté cinq amendements complétant l’encadrement du dispositif :

– l’amendement CD24 de M. Gérard Leseul (SOC) circonscrit l’objet de la filiale à la modernisation « en matière de signalisation interopérable », c’est-à-dire au déploiement de l’ERTMS, identifié comme premier cas d’usage. Émettant un avis défavorable, la rapporteure a observé que, si l’ERTMS constitue à ce stade le seul projet identifié, une telle restriction priverait toutefois le dispositif de la souplesse qui fait son intérêt, en l’interdisant pour d’autres opérations de modernisation de lignes existantes répondant exactement à la même logique ;

– l’amendement CD25 de M. Gérard Leseul (SOC) impose aux partenaires externes de la filiale d’offrir des garanties suffisantes, en matière de domiciliation et au regard des législations nationales auxquelles ils sont soumis, quant à la disponibilité continue des capitaux apportés, à l’exclusion de toute condition d’extraterritorialité. La rapporteure a émis un avis défavorable, faisant valoir que cette préoccupation de souveraineté est déjà prise en charge, pour les partenaires non européens, par le contrôle des investissements étrangers en France, et que le critère retenu, en visant aussi des partenaires relevant du droit d’un autre État membre, soulève une difficulté au regard de la libre circulation des capitaux (article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) ;

– l’amendement CD238 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP) prévoit que, lorsqu’un bien apporté en jouissance comprend une gare ouverte au service des voyageurs, l’apport ne peut avoir pour effet de réduire ses horaires d’ouverture au public ni de restreindre l’accès des usagers aux services ferroviaires qui y sont proposés. La rapporteure a émis un avis défavorable, relevant que la filiale est un véhicule de financement dépourvu de tout pouvoir de gestion sur les biens apportés – et donc de toute maîtrise des horaires d’ouverture ou des conditions d’accès – et que les gares, qui relèvent de SNCF Gares & Connexions, ne sont pas l’objet du dispositif, lequel porte sur la modernisation du réseau ;

– l’amendement CD63 de Mme Constance de Pélichy (LIOT) plafonne l’indemnisation due à la filiale en cas de fin anticipée du droit de jouissance pour motif d’intérêt général à la part non amortie des investissements effectivement réalisés, déduction faite des recettes perçues et des concours publics mobilisés, et en exclut la rémunération attendue des partenaires externes. La rapporteure a souligné que si l’amendement protège la capacité de la puissance publique à reprendre l’infrastructure, il déroge toutefois au droit commun de la résiliation pour motif d’intérêt général, en excluant de l’indemnisation le manque à gagner des partenaires ;

– l’amendement CD156 de Mme Constance de Pélichy (LIOT) substitue à l’information des régions « une fois l’apport réalisé », retenue par le Sénat, une information délivrée « avant la délivrance de l’autorisation de l’État », afin qu’elle intervienne à une étape plus utile de la procédure. La rapporteure a émis un avis défavorable, estimant que l’apport, de nature purement financière, ne modifie ni l’exploitation ni la consistance du réseau, et que la compétence des régions porte sur l’organisation et le financement des services, non sur l’infrastructure du réseau ferré national, de sorte que l’information postérieure retenue par le Sénat est cohérente avec la nature financière de l’opération.

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Article 6 Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions et régularisation d’affectations de biens entre entités du groupe SNCF

I. Le droit existant

A. La coexistEnce de Deux régimes de biens au sein du groupe public unifié depuis la loi « Nouveau pacte ferroviaire »

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a transformé, au 1er janvier 2020, les entités du groupe public unifié SNCF, mentionnées à l’article L. 2101-1 du code des transports, en sociétés, et a réparti entre elles les biens du groupe en définissant leurs régimes juridiques respectifs. Dans ce modèle, le groupe SNCF est une entreprise intégrée, regroupant à la fois les activités de transport de passagers et de marchandises et les activités de gestion d’infrastructure ferroviaire. SNCF Réseau et SNCF Voyageurs sont des sociétés anonymes détenues à 100 % par la maison mère SNCF SA, elle-même détenue à 100 % par l’État, sans capacité d’ouverture du capital.

Bien qu’intégrées dans le périmètre du groupe, les sociétés SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, en tant que gestionnaires d’infrastructure, sont responsables des fonctions essentielles (tarification, accès à l’infrastructure du réseau ferré et aux gares), bénéficient de conditions qui leur assurent l’indépendance vis-à-vis des entreprises clientes, parmi lesquelles, SNCF Voyageurs. Cette indépendance s’applique également entre les deux filiales dans la mesure où SNCF Réseau doit assurer « la gestion unifiée des gares de voyageurs, à travers une filiale dotée d’une autonomie organisationnelle, décisionnelle et financière » (article L. 2111-9 du code des transports). Elles ont toutefois ensemble pour missions d’assurer l’ingénierie, l’exploitation et l’entretien des actifs clefs du réseau et notamment des 28 000 km de voies, dont 2 700 km en grande vitesse, et des 3 000 gares émaillant l’ensemble du territoire.

SNCF Voyageurs regroupe les activités de transport ferroviaire de voyageurs, principalement en France mais également sur les marchés limitrophes, en Europe. Elle est composée, d’une part, d’activités en service librement organisé (TGV Inoui et TGV OUIGO en France, la filiale Eurostar et OUIGO) et, d’autre part, d’activités conventionnées, rémunérées par des autorités organisatrices (Intercités et les trains de nuit pour les trains d’équilibres du territoire de l’État, TER et Transilien pour le transport conventionné régional).

Organisation du groupe SNCF

Source : SNCF groupe, Rapport financier et de durabilité 2025, mars 2026.

Depuis le 1er janvier 2020, deux régimes coexistent en matière d’immobilisations au sein du groupe :

– d’une part, SNCF SA, SNCF Voyageurs et Hexafret (filiale de Rail Logistics Europe) sont propriétaires des actifs rattachés à leurs missions respectives, le code des transports instaurant toutefois un régime dit de « quasi-domanialité » publique sur les biens nécessaires au transport ferroviaire national, qui permet à l’État de conserver un contrôle sur les actes de disposition de ces biens, interdit la conclusion de baux commerciaux sur ceux-ci et garantit leur insaisissabilité. Ce régime résulte des articles L. 2102-17 pour SNCF SA, L. 2141-13 pour SNCF Voyageurs et L. 2141-14 pour Hexafret, du code des transports ;

– d’autre part, SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions, chargée de la gestion unifiée des gares de voyageurs (article L. 2111-9 du même code), ne sont pas propriétaires mais sont attributaires de biens appartenant à l’État, qui demeurent soumis aux régimes protecteurs des propriétés publiques. Le réseau ferré national est propriété de l’État (article L. 2111-1), SNCF Réseau en assurant la gestion (article L. 2111-9). Ces biens restent soumis aux règles protectrices du domaine public et du domaine privé des personnes publiques, les deux sociétés exerçant la plupart des prérogatives de l’autorité gestionnaire du domaine. Leur régime de cession et de transfert figure aux articles L. 2111-20 et L. 2111-20-2 qui imposent notamment un déclassement préalable du domaine public ferroviaire.

Toutefois, l’affectation des biens immobiliers réalisée entre les différentes filiales à la suite de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire s’est révélée, dans certains cas, erronée, non optimale ou obsolète au regard des missions actuelles des entités du groupe. Cette situation entraîne des surcoûts dans la gestion et l’exploitation du patrimoine, le groupe SNCF devant entreprendre des procédures de cession longues et coûteuses entre ses entités pour régulariser ces erreurs d’affectation.

B. Des échanges de biens complexes entre SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions

Les articles L. 2102-17, L. 2141-13 et L. 2141-14 du code des transports imposent à SNCF SA, à SNCF Voyageurs et à Hexafret (et à leurs filiales) un régime dit de « quasi-domanialité » publique sur les biens nécessaires au transport ferroviaire national : l’État s’oppose à tout acte de disposition ou toute création d’une sûreté sur ces biens immobiliers, ou subordonne l’acte de disposition ou la création de la sûreté à la condition qu’ils ne soient pas susceptibles de porter préjudice au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national. De la même manière, ces biens ne peuvent faire l’objet d’aucune saisie et le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable. Ils peuvent toutefois être « être cédés à l’État ou à des collectivités territoriales ou à des groupements de collectivités territoriales pour des motifs d’utilité publique, moyennant le versement d’une indemnité égale à la valeur de reconstitution ».

L’article L. 2111-20 du code des transports dispose que la société SNCF Réseau et sa filiale Gares & Connexions exercent tous pouvoirs de gestion sur les biens immobiliers qui leur sont attribués par l’État ou qu’elles acquièrent au nom de l’État. Elles peuvent notamment accorder des autorisations d’occupation et consentir des baux, constitutifs de droits réels ou non, fixer et encaisser à leur profit le montant des redevances, loyers et produits divers. Elles peuvent procéder à tous travaux de construction ou de démolition et assument toutes les obligations du propriétaire. Elles peuvent également procéder à des cessions et échanges entre personnes publiques (sans déclassement préalable) ou à des échanges, après déclassement, avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d’une personne publique en vue de permettre l’amélioration des conditions d’exercice d’une mission de service public. Par ailleurs, l’article encadre l’utilisation par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions du revenu des cessions et des indemnités perçues au titre des biens qui leur sont attribués par l’État, sans prévoir expressément la possibilité de les employer à l’acquisition de nouveaux biens immobiliers au nom de l’État.

L’article L. 2111-20-2 du code des transports impose à SNCF Réseau et à SNCF Gares & Connexions de procéder au déclassement du domaine public ferroviaire de tout bien immobilier qu’elles souhaitent céder. Il dispose ainsi que les biens immobiliers utilisés par la société SNCF Réseau ou sa filiale Gares & Connexions qui cessent d’être affectés à la poursuite de leurs missions peuvent, après déclassement, être aliénés par ces sociétés et à leur profit. Lorsque la reprise du bien immobilier est réalisée au profit de l’État ou d’une collectivité territoriale, elle s’effectue à la valeur vénale du bien diminuée de la part non amortie des subventions que l’État ou la collectivité territoriale ont éventuellement versées. L’article L. 2111-21 précise que ces « déclassements sont soumis à l’autorisation préalable de l’État, après avis de la région » et l’article L. 2111-22 que « les conditions juridiques et financières des opérations de déclassements » sont fixées par décret en Conseil d’État.

Cette procédure s’applique également lorsque les deux entités souhaitent transférer un bien de l’une à l’autre, alors même que l’emprise concernée demeure, après le transfert, propriété de l’État et continue de relever du domaine public ferroviaire. Longue, sollicitant de nombreuses entités et génératrice de frais financiers, cette procédure apparaît non pertinente pour des opérations internes entre deux sociétés attributaires de biens de l’État, sans enjeu de concurrence entre elles.

Enfin, de manière plus spécifique, l’article L. 2111-20-1-1 du code des transports prévoit des modalités particulières pour certains transferts de biens :

– le transfert de gestion de biens immobiliers attribués à la société SNCF Réseau ou à sa filiale Gares & Connexions au profit d’une autorité organisatrice de transport ferroviaire, opéré dans le cadre du transfert de gestion d’une ligne d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national et de ses installations de service relevant du domaine public ferroviaire (article L. 2111-1-1 du code des transports), donne lieu à une transaction financière visant à compenser les impacts économiques, positifs ou négatifs, sur l’excédent brut d’exploitation qui en résultent pour ces sociétés, sans compensation des conséquences de ce transfert de gestion sur leur actif ;

– le transfert de propriété de biens immobiliers attribués à la société SNCF Réseau ou à sa filiale Gares & Connexions au profit d’une région, opéré dans le cadre du transfert de propriété d’infrastructures ferroviaires ou d’installations de service appartenant à l’État, soit séparées physiquement du reste du réseau ferré national, soit les lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic (articles L. 3114-1 à L. 3114-3 du code général de la propriété des personnes publiques), donne lieu à une transaction financière établie dans les mêmes conditions.

C. Le transfert des centres de maintenance aux régions dans le cadre de l’ouverture à la concurrence des services conventionnés

De manière dérogatoire, l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 précitée organise, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs, les modalités du transfert aux autorités organisatrices régionales des biens nécessaires à l’exploitation des services conventionnés. Il fixe ainsi les conditions dans lesquelles les matériels roulants utilisés pour la poursuite des missions prévues par un contrat de service public attribué sont transférés à l’autorité organisatrice concernée.

Il prévoit plus particulièrement que les ateliers de maintenance de l’opérateur historique, majoritairement utilisés pour l’exécution de services faisant l’objet d’un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs (transports ferroviaires conventionnés), ainsi que les terrains y afférents, sont transférés aux régions, à leur demande et dans un délai raisonnable qu’elle fixe. Il donne par ailleurs une définition précise d’un atelier de maintenance comme « toute installation de maintenance, comprenant les équipements, notamment les voies, installations fixes et outillages, immeubles par nature ou par destination, et les éventuels bâtiments qui les entourent, nécessaires à la réalisation d’opérations de maintenance du matériel roulant utilisé pour l’exécution du contrat de service public ».

Ce transfert se fait moyennant le versement à leurs propriétaires respectifs d’une indemnité correspondant pour les ateliers de maintenance à leur valeur nette comptable, nette de toutes subventions. Mais les terrains y afférents sont cédés aux régions en pleine propriété à leur valeur vénale, nette de toutes subventions. Ces transferts ne donnent lieu au versement d’aucune autre somme, ni à perception d’impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

Régions de France estime en particulier que ces opérations peuvent s’avérer coûteuses pour les régions, alors qu’elles ont déjà consenti des investissements importants pour réussir l’ouverture à la concurrence, notamment en renouvelant le parc de matériel roulant. L’organisation fait valoir que le rachat des terrains à leur valeur vénale réduit la capacité des régions à financer des projets stratégiques (matériel roulant, modernisation des installations, développement de l’offre) ; les régions assument en outre des dépenses connexes liées à l’imbrication historique des entités SNCF, telles que les diagnostics et travaux de dépollution et les études et travaux de dissociation des réseaux (eau, électricité, gaz, télécommunications) et de séparation technique du site vis-à-vis du réseau ferré national. L’ART relève de même que la valeur vénale est estimée sans prise en compte d’une éventuelle décote liée à l’état environnemental des terrains et des enjeux de dépollutions associées. L’Autorité souligne par ailleurs que les désaccords entre le groupe SNCF et les régions sur l’inclusion ou non d’un bien dans le champ dérogatoire de l’article 21, qui permet un transfert à la valeur nette comptable (et non un transfert de droit commun à la valeur vénale), placent les AOM en position de négociation délicate, au risque de retards significatifs voire de points de blocage.

II. les Dispositions du projet de loi

1. La simplification des transferts entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Le 2° du I du présent article complète l’article L. 2111-20-2 du code des transports par un III permettant à SNCF Réseau et à sa filiale SNCF Gares & Connexions de convenir, après accord de l’État, qu’un bien attribué par l’État à l’une d’entre elles sera attribué à l’autre pour l’accomplissement de ses missions, le cas échéant avec transfert des subventions attachées aux actifs concernés. Les deux sociétés bénéficieront ainsi d’une procédure simplifiée de transfert, sans déclassement préalable du domaine public ferroviaire, à l’image de celle existant entre personnes publiques.

L’exigence d’un accord de l’État procède d’une observation du Conseil d’État. Dans son avis, ce dernier a relevé que, pour assurer la conformité du dispositif à l’exigence constitutionnelle de protection de l’affectation du domaine public aux services publics et à leur continuité, reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, il était nécessaire que l’État, propriétaire du domaine en cause, donne son accord à ces réattributions. La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a précisé à la rapporteure que les modalités de cet accord, non encore arrêtées, seront définies par le décret en Conseil d’État prévu par l’article, l’objectif étant que le dispositif demeure souple et facile à mettre en œuvre.

Le 1° du I du présent article complète par ailleurs le IV de l’article L. 2111-20 afin de permettre aux deux sociétés d’utiliser le revenu des cessions ou des indemnités issues des biens dont elles sont attributaires « pour l’acquisition de nouveaux biens immobiliers au nom de l’État, leur aménagement ou leur développement », et plus seulement pour « l’aménagement et le développement des biens immobiliers qui leur sont attribués par l’État ».

2. Un cadre temporaire de régularisation des affectations au sein du groupe SNCF

Le II du présent article prévoit qu’un accord entre les différentes entités du groupe public unifié détermine le périmètre des biens immobiliers utiles à l’exploitation ferroviaire dont la propriété ou l’affectation est transférée, à leur valeur nette comptable, au profit de ces entités, en tenant compte des usages actuels de ces biens. Afin de s’assurer du respect des règles relatives à la concurrence et de ce que les changements d’affectation correspondent bien à des régularisations, le périmètre des biens, droits et obligations transférés est approuvé, préalablement au transfert, par un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, de l’économie et du budget. Ce cadre juridique est transitoire : l’arrêté doit être pris au plus tard le 31 décembre 2028.

Les précisions apportées par la DGITM éclairent la portée pratique de ce dispositif. Il n’existe pas, à ce jour, d’inventaire précis et exhaustif des biens dont l’attribution apparaît erronée ou obsolète ; de telles situations sont toutefois constatées régulièrement et de nombreuses parcelles concernées sont d’ores et déjà connues. La répartition des actifs au sein du groupe n’a jamais fait l’objet d’un enregistrement au cadastre depuis la création de Réseau ferré de France en 1997, en raison de son coût ; elle repose sur un inventaire interne tenu dans un outil dédié, pris en compte par l’administration fiscale et qui a notamment servi à la répartition des biens opérée par la Commission nationale de répartition des actifs (CNRA). C’est à partir de cet outil que SNCF Immobilier, avec l’appui de SNCF Réseau et des autres entités concernées, doit produire d’ici fin 2028 l’inventaire le plus exhaustif possible des parcelles à redistribuer.

3. Une neutralité fiscale pour les opérations de transfert envisagées

Le III du présent article prévoit que les attributions et transferts prévus au 2° du I et au II ne donnent lieu au paiement d’aucun impôt, droit ou taxe, ni d’aucune contribution, ni d’aucuns frais perçus au profit du Trésor.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission a accueilli favorablement les mesures proposées : la simplification des transferts entre SNCF Réseau et sa filiale facilitera l’exercice des missions du gestionnaire d’infrastructure, tandis que la régularisation des affectations corrige des situations héritées de la loi du 27 juin 2018 précitée, préjudiciables aux différentes entités du groupe. Elle a toutefois décidé de compléter le dispositif sur deux points.

1. Le renforcement des consultations préalables à la régularisation des affectations

Les régions ayant indiqué qu’elles conduisent actuellement des procédures de transfert de biens avec SNCF Voyageurs dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, en application de l’article 21 de la loi du 27 juin 2018, la commission a adopté l’amendement COM-223 du rapporteur prévoyant au II du présent article que l’arrêté interministériel entérinant les transferts de biens entre entités du groupe est pris après avis des autorités organisatrices régionales de la mobilité et de l’Autorité de régulation des transports. Les régions pourront ainsi identifier les éventuelles cessions internes au groupe susceptibles d’interférer avec le processus de transfert de biens de SNCF Voyageurs aux régions, et l’ART apprécier l’incidence de ces transferts sur la situation concurrentielle de l’opérateur historique.

Interrogée par la rapporteure sur la manière dont elle entend exercer cette nouvelle compétence consultative, l’ART a indiqué que l’article 6 poursuit un objectif légitime de clarification patrimoniale et que son volet relatif aux transferts entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, comme celui relatif à la neutralité fiscale, n’appellent pas d’observation de sa part. Elle considère en revanche que le volet de régularisation des affectations intragroupe appelle une vigilance accrue, que la double consultation des régions et de l’Autorité est précisément de nature à permettre. Cette consultation permettra de s’assurer, d’une part, que les transferts intragroupe ne conduisent pas à restreindre le périmètre des biens appartenant aujourd’hui à SNCF Voyageurs dont le transfert peut être demandé par les régions au titre de l’article 21 et, d’autre part, que les transferts de biens de SNCF Réseau ou de SNCF Gares & Connexions vers SNCF Voyageurs ne privent pas les nouveaux entrants d’actifs nécessaires au développement des services librement organisés. L’Autorité signale en particulier un risque tenant à l’imprécision du périmètre de l’atelier de maintenance au sens de l’article 21 : des biens adjacents transférés à SNCF Voyageurs par la voie du présent article pourraient être regardés comme relevant de ce périmètre – du fait de la référence aux « bâtiments qui […] entourent » les installations –, obligeant les régions à les reprendre, à la valeur nette comptable, dans le cadre du transfert de l’atelier, et en renchérissant mécaniquement le coût.

2. L’apport gracieux en jouissance aux régions des terrains des centres de maintenance

Afin de consolider l’ouverture à la concurrence des services conventionnés, la commission a adopté l’amendement COM-222 du rapporteur, qui insère un IV au présent article modifiant le VI de l’article 21 de la loi du 27 juin 2018. Cet amendement supprime le rachat à la valeur vénale des terrains afférents aux ateliers de maintenance et prévoit que les terrains qui demeurent directement affectés au service public ferroviaire sont apportés gracieusement en jouissance à l’autorité organisatrice concernée, à sa demande, dans un délai raisonnable qu’elle fixe et pour une durée qu’elle détermine, dans la limite de cinquante ans, en franchise de toute somme, impôt, droit ou taxe. Dès que ces terrains cessent d’être affectés directement au service public ferroviaire, SNCF Voyageurs peut en reprendre sans délai la jouissance, sans compensation pour l’autorité organisatrice : le dispositif entend ainsi réduire la charge financière pesant sur les régions tout en protégeant la destination ferroviaire de ce foncier. L’amendement prévoit en outre que SNCF Voyageurs peut, à la demande de l’autorité organisatrice, transférer un ensemble fonctionnel cohérent d’installations et de voies de service sans qu’il soit nécessaire que ces installations participent à l’exécution du service public ferroviaire, afin de traiter le cas des parcelles délaissées à proximité des centres de maintenance, dont la localisation ou la superficie rendrait difficile la valorisation par l’opérateur historique.

Interrogé par la rapporteure, le groupe SNCF souligne que, sur le plan financier, la gratuité de l’apport conduirait SNCF Voyageurs à enregistrer une perte comptable qu’il estime entre 350 et 530 millions d’euros au titre des terrains afférents aux 92 ateliers transférables d’ici à 2033, tout en l’obligeant à conserver dans son patrimoine des actifs non stratégiques et les risques qui s’y attachent. Il rappelle que, sur le plan juridique, la nature du droit de jouissance n’est pas qualifiée en l’absence de tout régime relatif à l’entretien du foncier, aux travaux, à la fin anticipée de l’apport, à la restitution des terrains ou aux constructions nouvelles. Par ailleurs, SNCF Voyageurs pourrait demeurer exposée, en sa qualité de propriétaire, à des risques environnementaux lourds, tout en étant privée pendant cinquante ans du contrôle de l’usage des terrains, dévolu à l’autorité organisatrice.

B. Les modifications apportÉes en sÉance

En séance publique, le Sénat a rejeté trois amendements tendant à revenir sur l’équilibre défini par la commission s’agissant des terrains des centres de maintenance :

– les amendements n° 144 de Mme Catherine Morin-Desailly (UC) et n° 30 de M. Franck Dhersin (UC), qui prévoyaient un transfert aux régions en pleine propriété, à titre gracieux, des terrains demeurant affectés au service public ferroviaire, assorti d’un diagnostic préalable des substances dangereuses à la charge du propriétaire et d’un mécanisme de reversement à SNCF Voyageurs de l’éventuelle plus-value nette réalisée en cas de cession ultérieure après désaffectation. Le rapporteur a jugé un tel transfert excessif, dès lors qu’il permettrait aux régions de désaffecter puis de céder un foncier ferroviaire précieux, qu’il rendrait impossible le retour des terrains dans le patrimoine de SNCF Voyageurs et qu’il ferait peser sur l’opérateur historique le coût de la dépollution des sites, incombant à l’autorité organisatrice ; il a rappelé que l’apport gracieux en jouissance, limité à cinquante ans, constitue une position d’équilibre ;

– l’amendement n° 234 de M. Daniel Fargeot (UC), qui renvoyait à un décret en Conseil d’État la détermination des catégories de terrains afférents aux ateliers de maintenance pouvant faire l’objet du transfert ainsi que les modalités de leur évaluation, sur lequel le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat ; la commission y était défavorable, estimant que cette question, essentielle pour les collectivités territoriales, relève du législateur et ne peut être intégralement déléguée au pouvoir réglementaire.

Sur cette mesure, la DGITM a indiqué à la rapporteure étudier les conditions juridiques et les conséquences financières, pour SNCF Voyageurs, d’un transfert ou d’une mise à disposition gratuite des terrains aux régions, ainsi que la possibilité de faire porter par l’opérateur historique le coût des diagnostics et travaux de dépollution. Elle souligne que la difficulté soulevée par les régions porte exclusivement sur les modalités financières du transfert et que la fixation de l’indemnité à la valeur nette comptable ou à la valeur vénale, nette de toutes subventions, garantit selon elle une stricte neutralité économique, excluant tout avantage au bénéfice de l’opérateur anciennement propriétaire.

Le Sénat a ainsi adopté l’article 6 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV. les travaux de la commission

La rapporteure souscrit pleinement à l’objectif de clarification patrimoniale poursuivi par l’article 6, en particulier à la simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, mais a identifié deux séries de difficultés justifiant une modification substantielle du dispositif.

La commission a ainsi adopté l’amendement CD648 de la rapporteure supprimant le II de l’article, qui instaurait un cadre temporaire de régularisation des affectations de biens entre les entités du groupe SNCF par transfert de propriété ou d’affectation à leur valeur nette comptable. La rapporteure a estimé ce dispositif à la fois trop large – son champ couvrant l’ensemble des sociétés du groupe public unifié, y compris celles intervenant dans des secteurs concurrentiels, et sa finalité autorisant, par la prise en compte des « usages actuels » des biens, une réallocation du patrimoine excédant la simple correction des affectations héritées de la réforme de 2018 – et juridiquement risqué car exposant les transferts opérés au bénéfice d’entités concurrentielles à un risque au regard des règles relatives aux aides d’État.

La commission a en outre adopté deux amendements identiques de suppression du IV de l’article – l’amendement CD261 de Mme Nathalie Coggia (EPR) et l’amendement CD441 de M. Peio Dufau (SOC) – supprimant l’apport gracieux en jouissance aux régions des terrains des centres de maintenance demeurant affectés au service public ferroviaire, que le Sénat avait substitué au rachat de ces terrains à leur valeur vénale. Les auteurs de ces deux amendements ont invoqué les charges et responsabilités – notamment environnementales – laissées à SNCF Voyageurs, l’imprécision de la consistance du droit de jouissance et un risque d’inconstitutionnalité au regard de la préservation du droit de propriété, l’apport gratuit sans contrepartie pouvant s’analyser en une privation de propriété dépourvue d’indemnité juste et préalable. La rapporteure s’en est remise à la sagesse de la commission : partageant ce diagnostic, elle a néanmoins relevé que la suppression pure et simple du IV emporte le retour au rachat à la valeur vénale – soit la charge que Régions de France et l’ART jugent précisément trop lourde pour des autorités organisatrices ayant déjà lourdement investi pour réussir l’ouverture à la concurrence –, et aurait pour sa part préféré substituer à la valeur vénale une cession en pleine propriété à la valeur nette comptable.

Enfin, la commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure (CD646 et CD653).

*

Article 6 bis

Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté

de SNCF Voyageurs aux régions

Le droit existant

A. Le transfert du matÉriel roulant de SNCF Voyageurs aux rÉgions, corollaire de l’ouverture à la concurrence des services conventionnÉs

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire organise l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs. À cette fin, son article 21 prévoit que les matériels roulants nécessaires à l’exploitation des services ferroviaires régionaux, initialement propriétés de SNCF Voyageurs, sont transférés à l’autorité organisatrice qui en fait la demande, dans un délai raisonnable qu’elle fixe, moyennant le versement d’une indemnité égale à leur valeur nette comptable, nette de toutes subventions versées par l’autorité organisatrice concernée. Ce transfert constitue l’une des conditions matérielles de la mise en concurrence des services conventionnés, le nouvel exploitant devant pouvoir disposer du matériel affecté au contrat de service public.

B. La prÉsence d’amiante dans une partie du parc fait obstacle, en pratique, à ces transferts

Une partie des matériels roulants les plus anciens contient des fibres d’amiante. Ces rames « amiantées » entrent dans le champ du règlement (CE) n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques (REACH), dont l’annexe XVII interdit, à l’entrée 6 de son tableau, la fabrication, la mise sur le marché, l’emploi et l’utilisation des fibres d’amiante et des articles en contenant. Le paragraphe 2 de cette même entrée prévoit toutefois une dérogation : l’utilisation d’articles contenant des fibres d’amiante déjà installés ou en service avant le 1er janvier 2005 demeure autorisée jusqu’à leur élimination ou leur fin de vie utile.

L’application de cette dérogation aux transferts prévus par l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 soulève cependant une incertitude juridique. La dérogation du paragraphe 2 ne porte que sur l’utilisation des articles déjà installés ou en service avant le 1er janvier 2005 ; elle ne s’étend pas à leur mise sur le marché, que le paragraphe 1 de la même entrée continue de prohiber. Or, l’article 3, point 12, du règlement définit la mise sur le marché comme le fait de fournir un article à un tiers ou de le mettre à sa disposition, à titre onéreux ou gratuit. Un transfert de propriété au profit d’une autorité organisatrice est ainsi susceptible d’être analysé comme une mise sur le marché au sens du règlement – opération exclue du champ de la dérogation, l’incertitude étant renforcée par le fait que la circulation des matériels, qui relève de la seule utilisation, demeure pour sa part autorisée. En conséquence, environ 200 rames ne peuvent aujourd’hui être transférées aux régions, alors même que SNCF Voyageurs continue légalement de les exploiter. Cette situation est porteuse de contraintes tant pour l’opérateur historique que pour les autorités organisatrices régionales, dont le calendrier d’ouverture à la concurrence des services conventionnés s’en trouve directement affecté.

Par ailleurs, selon le groupe SNCF, l’impossibilité de transférer les près de 200 matériels amiantés encore aptes à circuler créerait un goulet d’étranglement : faute de pouvoir reprendre ce matériel, les autorités organisatrices seraient contraintes d’en anticiper le renouvellement par l’acquisition de matériel neuf, ce que les délais de commande et les capacités industrielles limitées des constructeurs rendraient irréaliste dans le calendrier d’ouverture fixé par la loi, et qui les exposerait à un « mur d’investissement » pour remplacer des rames disposant pourtant d’un potentiel résiduel d’une dizaine d’années en moyenne. Le groupe SNCF ajoute qu’aucune solution de désamiantage économiquement viable et sans incidence sur le matériel n’a été identifiée, que l’entretien d’automoteurs neufs supposerait une adaptation des installations de maintenance pouvant s’étendre sur cinq ans – avec un risque pour la continuité du service public – et qu’à défaut de transfert aux régions, il conserverait la propriété de rames qu’il ne pourrait ni céder à des sociétés dédiées ni réaffecter en interne au groupe, supportant ainsi d’importants coûts irrécupérables.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

La commission a introduit le présent article par l’adoption de l’amendement COM-44 de M. Franck Dhersin (UC), le rapporteur s’en étant remis à la sagesse de la commission, faute d’avoir pu en expertiser complètement la compatibilité avec le droit de l’Union européenne et ayant invité le Gouvernement à préciser sa position sur ce point. En séance publique, aucun amendement n’a été déposé sur le présent article, qui a été adopté sans modification.

A. La sÉcurisation juridique de la circulation des matÉriels amiantés transfÉRÉs

Le I du présent article précise que les matériels ferroviaires mis en service avant le 1er janvier 2005 et transférés ou mis à disposition, à titre onéreux ou gratuit, dans le cadre d’un contrat de service public concourant à la réalisation du transport ferroviaire de voyageurs – entre personnes publiques ou entre une personne publique et une personne privée chargée de l’exécution d’un tel contrat, notamment en application de l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 – sont autorisés à circuler jusqu’à leur fin de vie utile, en application du paragraphe 2 de l’entrée 6 du tableau de l’annexe XVII du règlement « REACH ». La même règle s’applique aux stocks de pièces consommables et réparables fournis en dotation à l’occasion du transfert ou de la mise à disposition. Les régions pourront ainsi continuer à exploiter l’ensemble du matériel roulant transféré, comme le fait actuellement l’opérateur historique. Cette disposition ne cherche pas, selon son auteur, à créer une dérogation nationale aux interdictions posées par le règlement « REACH » – ce que le droit interne ne pourrait faire à l’égard d’un règlement d’application directe – mais à préciser que la dérogation européenne du paragraphe 2 s’applique bien aux matériels amiantés faisant l’objet d’un tel transfert. Sa solidité dépend donc de la lecture retenue de la notion de « mise sur le marché » au regard d’un transfert de propriété interne au service public.

Le II du présent article tire les conséquences de cette autorisation en écartant, en cas de transfert de ces matériels et stocks de pièces, l’application des articles L. 521-17 et L. 521-18 ainsi que du 7° de l’article L. 521-21 du code de l’environnement – c’est-à-dire les mesures et sanctions administratives ainsi que la sanction pénale réprimant la méconnaissance des restrictions prévues par l’annexe XVII du règlement « REACH ». Il s’agit de neutraliser, pour ces seules opérations, le risque contentieux et répressif attaché au transfert des rames amiantées. Cet ajout semble toutefois contradictoire avec la précision apportée au I, dans la mesure où si la disposition n’est pas dérogatoire au règlement « REACH », il n’y a pas lieu de prévoir une non-application des sanctions administratives et pénales pour violation des dispositions prévues par ledit règlement.

Dans ce contexte, la rapporteure souligne que cette adoption n’exonérerait pas l’État de poursuivre une action résolue auprès des instances européennes pour demander l’ouverture de la procédure de révision de l’annexe XVII du règlement « REACH », seule à même de sécuriser durablement ces transferts au niveau européen.

B. L’information du cessionnaire sur la prÉsence de substances dangereuses

Le III du présent article organise la transmission, préalablement au transfert ou à la mise à disposition, de l’ensemble des informations en possession du cédant relatives à la présence, à la localisation et à la gestion des substances dangereuses, au regard des risques associés. Sont notamment transmis, dans la limite des informations effectivement détenues :

– la liste exhaustive des matricules des matériels roulants susceptibles de contenir des substances dangereuses, assortie d’une description des éléments dangereux et de leur localisation. Sont, à ce titre, communiqués : les données issues de l’inventaire des substances recensées ; les conclusions des prélèvements et repérages avant travaux, y compris ceux antérieurs à la demande ; et, le cas échéant, les plans d’action élaborés à la demande de l’inspection du travail ;

– une attestation certifiant l’exhaustivité des informations transmises et confirmant qu’elles sont établies à la meilleure connaissance du cédant, en sa qualité de propriétaire, détenteur et entité chargée de la maintenance.

Ces informations sont fournies au futur exploitant, mainteneur, concessionnaire ou détenteur, dans un délai qui ne peut excéder six mois et s’entendent de celles connues à la date de la demande. Les autorités organisatrices concernées peuvent saisir l’Autorité de régulation des transports en cas de difficulté relative à leur transmission, à leur complétude ou à leur fiabilité. À la suite du transfert, les exploitants, mainteneurs et détenteurs effectuent, sous leur seule responsabilité, les diligences nécessaires pour s’assurer que ces matériels sont utilisés, maintenus et détenus dans des conditions ne portant pas atteinte à la santé humaine et à l’environnement. Interrogé par la rapporteure sur cette mesure, le groupe SNCF souligne à cet égard que l’usage prolongé du matériel amianté ne présenterait de risque ni pour les voyageurs, l’amiante étant confiné, ni pour les personnels chargés de la maintenance, qui interviennent selon des procédures encadrées par le code du travail.

C. Le remboursement des provisions constituÉes pour le dÉMANTÈlement des rames amiantÉes

Le IV du présent article complète l’article 21 de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire par deux alinéas. Le premier prévoit la mise en place, par l’opérateur chargé de l’exécution du contrat de service public, d’un mécanisme de remboursement des sommes provisionnées par les autorités organisatrices pour le démantèlement des matériels roulants comportant des substances dangereuses, à hauteur des sommes effectivement payées à l’opérateur et au bénéfice de l’autorité organisatrice qui les a financées – les régions devant en effet supporter les coûts de démantèlement après le transfert. Le second prévoit que l’éventuel produit positif de placement de la trésorerie, généré entre la constitution de la provision et son remboursement, donne lieu à un reversement à l’autorité organisatrice, dans des conditions définies par décret.

III. les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement de suppression CD270 de M. Bérenger Cernon (LFI-NFP). Ses auteurs ont estimé que l’article 6 bis, sous couvert de sécuriser juridiquement les transferts de matériel roulant liés à l’ouverture à la concurrence, organisait une dérogation durable aux principes de prévention des risques sanitaires et environnementaux, en faisant peser sur les exploitants, les mainteneurs et les salariés la gestion d’un parc vieillissant contenant des substances dangereuses, et qu’il procédait du choix contesté de l’ouverture à la concurrence plutôt que d’un effort massif de renouvellement du matériel roulant.

La rapporteure a émis un avis défavorable à cette suppression. Elle a fait valoir que l’article ne prolonge pas la circulation de matériels dangereux et ne crée aucune dérogation nouvelle – ce que le droit interne ne pourrait au demeurant faire à l’égard d’un règlement d’application directe –, mais se borne à lever un obstacle juridique au seul transfert de propriété de rames qui circulent déjà légalement, exploitées par SNCF Voyageurs en application de la dérogation prévue au paragraphe 2 de l’entrée 6 de l’annexe XVII du règlement « REACH ». Elle a souligné qu’en l’état du droit, l’incertitude entourant la notion de « mise sur le marché » fait obstacle au transfert d’environ 200 rames aux régions et bloque ainsi le calendrier d’ouverture à la concurrence des services conventionnés, sans qu’une suppression de l’article ne fasse diminuer l’exposition des salariés à l’amiante ni n’accélère le renouvellement du parc : elle priverait seulement les régions de la possibilité d’exploiter le matériel affecté à leurs services, qui continuera d’être exploité par SNCF Voyageurs jusqu’à la mise au rebut des rames concernées.

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Article 7 Recours aux actes de forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

I. Le droit existant

A. La faculté ouverte aux personnes publiques de passer leurs actes d’acquisition immobilière en la forme administrative

En application de l’article L. 1212-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 du même code – l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics – disposent de deux voies pour procéder à leurs acquisitions d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce :

– l’acte notarié, comme toute autre personne juridique ;

– l’acte en la forme administrative, acte authentique reçu et conservé par l’administration elle-même, sans intervention d’un notaire.

S’agissant de l’État, l’article L. 1212-4 du CG3P prévoit que les préfets reçoivent les actes d’acquisition immobilière passés en la forme administrative et en assurent la conservation ; ils confèrent à ces actes l’authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier. Des dispositions analogues régissent les actes des établissements publics de l’État (article L. 1212-5) et ceux des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics (article L. 1212-6, renvoyant à l’article L. 1311-13 du code général des collectivités territoriales).

Le recours à l’acte en la forme administrative constitue, pour les personnes publiques, un instrument de souplesse et d’économie, particulièrement adapté aux opérations foncières de faible enjeu, telles que les régularisations de petites parcelles, pour lesquelles la mobilisation d’un notaire peut s’avérer difficile en pratique.

B. Depuis le nouveau pacte ferroviaire, le fondement juridique du recours à ces actes par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions est fragilisé

La réforme du système ferroviaire opérée par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a transformé, au 1er janvier 2020, les entités du groupe public unifié SNCF en sociétés, soumises aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes. Le régime juridique de leurs biens a été modifié à cette occasion, avec la coexistence de deux régimes patrimoniaux distincts :

– d’une part, SNCF SA, SNCF Voyageurs et Hexafret (filiale de Rail Logistics Europe) sont propriétaires des actifs rattachés à leurs missions, sous un régime dit de « quasi-domanialité » publique (articles L. 2102-17, L. 2141-13 et L. 2141-14 du code des transports) garantissant le contrôle de l’État sur les actes de disposition des biens nécessaires au transport ferroviaire national ;

– d’autre part, SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions sont attributaires de biens demeurant la propriété de l’État. SNCF Réseau est ainsi attributaire des lignes du réseau ferré national, propriété de l’État (article L. 2111-1 du code des transports), et les biens immobiliers acquis par les deux sociétés le sont au nom de l’État (article L. 2111-20 du même code). Ces biens, relevant en majorité de la domanialité publique, demeurent, comme le relève l’étude d’impact, « soumis aux régimes juridiques qui protègent les propriétés publiques, à savoir les règles applicables au domaine public et les règles applicables au domaine privé des personnes publiques ».

Avant la réforme de 2018, SNCF Réseau, alors établissement public de l’État, avait recours aux actes en la forme administrative sur le fondement de l’article L. 1212-1 du CG3P. Devenue société anonyme, elle ne figure plus parmi les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 du même code, alors même qu’elle continue d’acquérir, comme sa filiale SNCF Gares & Connexions, des biens au nom de l’État. Le fondement juridique de cette pratique est dès lors devenu fragile : comme l’a indiqué la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), « SNCF Réseau continue de passer des actes en la forme administrative, mais rencontre des difficultés avec certaines préfectures qui considèrent que SNCF Réseau ne peut plus bénéficier de cette disposition ».

La DGITM a précisé que SNCF Réseau, demeurée attributaire d’une partie du domaine public de l’État, a vocation à bénéficier de cette faculté dans le cadre de ses propres opérations – acquisitions, mais aussi cessions et, plus largement, tout acte portant sur des droits réels immobiliers –, l’effet principal attendu étant de faciliter l’authentification de ces actes par les préfectures. Le recours systématique à l’acte notarié ne constitue pas, en effet, une solution de substitution pleinement satisfaisante : selon le groupe SNCF, « il est assez souvent difficile en pratique de trouver un notaire » disposé à authentifier ces actes, « surtout lorsqu’il s’agit de petites surfaces, ce qui peut être le cas lorsqu’il s’agit de régularisation foncière ».

II. les Dispositions du projet de loi

Le présent article rétablit ainsi, au sein de la sous-section 4 de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, un article L. 2111-23 prévoyant expressément que la société SNCF Réseau ainsi que sa filiale Gares & Connexions ont qualité pour passer en la forme administrative les actes d’acquisition d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce, dès lors qu’ils sont réalisés au nom de l’État.

Il précise que l’article L. 1212-4 du CG3P s’applique aux actes passés sur ce fondement : les préfets recevront ces actes, en assureront la conservation et leur conféreront l’authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier.

Ce dispositif adapte ainsi le cadre légal au changement de statut intervenu en 2020, en restituant aux deux sociétés une faculté dont elles disposaient en qualité d’établissements publics, pour des acquisitions qui demeurent réalisées au nom et pour le compte de l’État. Dans son avis du 5 février 2026, le Conseil d’État a rangé ces dispositions parmi celles n’appelant pas d’observations particulières de sa part.

III. Les modifications apportées par le Sénat

La commission a accueilli favorablement ce dispositif, y voyant une mesure de sécurisation juridique et de simplification administrative bienvenue pour le gestionnaire d’infrastructure et sa filiale, de nature à fluidifier les opérations foncières, notamment les régularisations portant sur de petites surfaces. Aucun amendement n’a été déposé sur cet article en commission et en séance. Le Sénat l’a ainsi adopté sans modification.

IV. les travaux de la commission

La rapporteure souscrit à l’objet de l’article 7, qui sécurise juridiquement la faculté, pour SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions, de passer en la forme administrative leurs actes d’acquisition d’immeubles, de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce réalisés au nom de l’État – faculté dont ces sociétés bénéficiaient en qualité d’établissements publics et dont la base juridique avait été fragilisée par leur transformation en sociétés anonymes au 1er janvier 2020. Elle y voit une mesure de sécurisation juridique et de simplification administrative bienvenue, de nature à fluidifier les opérations foncières de faible enjeu, telles que les régularisations portant sur de petites parcelles. Elle souligne enfin que l’acte en la forme administrative, en dispensant du recours à un notaire, constitue une source d’économie pour SNCF Réseau et sa filiale, particulièrement utile pour ces régularisations de faible montant.

La commission a adopté l’article 7 sans modification.

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Article 8 Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d’infrastructures ferroviaires faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP)

I. Le droit existant

A. Les PPRT sont un instrument de maîtrise de l’urbanisation autour des sites industriels à risques

À la suite de la catastrophe de l’usine AZF de Toulouse en 2001, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a institué les plans de prévention des risques technologiques (PPRT), afin de limiter l’exposition des riverains des installations industrielles les plus dangereuses aux risques technologiques.

En application de l’article L. 515-15 du code de l’environnement, l’État élabore et met en œuvre ces plans, qui délimitent un périmètre d’exposition aux risques autour des installations présentant des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l’environnement, en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en œuvre. À l’intérieur de ce périmètre, l’article L. 515-16 du même code dispose que les PPRT peuvent délimiter :

– des zones dites de maîtrise de l’urbanisation future, dans lesquelles la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes, peuvent être interdites ou subordonnées au respect de prescriptions particulières (article L. 515-16-1 du code de l’environnement) ;

– des zones dites de prescription, relatives à l’urbanisation existante (article L. 515-16-2 du même code). Dans ces zones, les PPRT peuvent prescrire des mesures de protection des populations contre les risques encourus, relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs. Ces mesures peuvent porter sur la réalisation de travaux de protection pour les logements. Les PPRT peuvent enfin définir des secteurs de délaissement et d’expropriation dans lesquels peut s’exercer un droit de préemption urbain de la collectivité concernée.

Le préfet prescrit, élabore et approuve le plan par arrêté, après concertation avec les parties prenantes, consultation des collectivités territoriales concernées et réalisation d’une enquête publique. Le PPRT approuvé vaut servitude d’utilité publique et est annexé aux plans locaux d’urbanisme (article L. 515-23 du code de l’environnement).

Une première dérogation à ce cadre a été introduite par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat : l’article L. 515-16-1 permet au préfet, après avis de la commune et de l’établissement public de coopération intercommunale concernés, d’accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les PPRT dans les zones de maîtrise de l’urbanisation future, pour permettre l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable. Ces dérogations fixent les conditions particulières auxquelles est subordonnée la réalisation du projet.

B. Des procédures de révision des PPRT complexes pour certains projets ferroviaires structurants

L’article L. 515-22-1 du code de l’environnement définit limitativement les voies d’évolution d’un PPRT : la révision, en cas de changement significatif et pérenne des risques ou de leur évaluation, dans les mêmes conditions que celles de l’élaboration du plan ; l’abrogation, en cas de disparition totale et définitive du risque, après consultation du public ; la modification, suivant une procédure simplifiée, si la modification envisagée ne porte pas atteinte à l’économie générale du plan ou si la portée des mesures qu’il prévoit est revue à la baisse. Il n’y a pas lieu dans ce cas d’organiser une enquête publique, mais une consultation du public est organisée par voie électronique.

Ce cadre de révision s’avère inadapté à la situation du raccordement ferroviaire de Saint-Fons, à l’est de l’agglomération lyonnaise, qui a motivé le présent article. Les infrastructures de l’Étoile ferroviaire lyonnaise (EFL), dont la fréquentation a augmenté de 60 % en dix ans, ont atteint leur limite de capacité et sont au cœur de plusieurs projets structurants pour la région Auvergne-Rhône-Alpes, le réseau ferré national et les connexions internationales : la liaison Lyon-Turin et ses accès, ainsi que le projet de service express régional métropolitain (SERM) de l’agglomération lyonnaise. Le projet de raccordement de Saint-Fons, qui consiste à créer une deuxième voie permettant le passage dans le sens sud-est – aujourd’hui possible uniquement dans le sens est-sud, doit permettre un raccordement direct entre la ligne Marseille-Lyon et le nord de la France ainsi que les accès au Lyon-Turin, sans passer par le cœur de Lyon, et d’absorber l’augmentation du trafic de fret attendue dans le couloir rhodanien à la mise en service du tunnel transfrontalier, prévue en 2033.

Or, ce projet est situé dans le périmètre du PPRT de la vallée de la chimie, dont les prescriptions actuelles sont incompatibles avec sa réalisation – alors même que la ligne à grande vitesse Paris-Lyon-Marseille, préexistante à l’adoption du plan, traverse déjà cette zone. La déclaration d’utilité publique ne peut être prononcée en l’état et, comme l’indique l’étude d’impact, « les conditions de l’article L. 515-22-1 du code de l’environnement ne sont pas remplies pour permettre une modification du PPRT de la vallée de la chimie, car les risques des installations à l’origine de la mesure prévue par le PPRT qu’il vise à maîtriser sont inchangés ». En tout état de cause, les délais des procédures de révision ou de modification pourraient être incompatibles avec les échéances du projet.

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 8 complète l’article L. 515-16-1 du code de l’environnement par un alinéa prévoyant que, lorsqu’un projet d’infrastructure ferroviaire fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique, l’acte déclarant d’utilité publique le projet peut emporter des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les PPRT dans les zones de maîtrise de l’urbanisation future.

Cette faculté est triplement encadrée : les dérogations ne doivent conduire ni à porter atteinte à l’économie générale du plan, ni à aggraver les risques existants, ni à accroître la vulnérabilité. L’acte déclarant d’utilité publique fixe les conditions particulières auxquelles est subordonnée la réalisation du projet. L’enquête publique porte à la fois sur l’utilité publique du projet et sur les dérogations au plan, garantissant ainsi la participation du public sur l’ensemble de l’opération, conformément à l’article 7 de la Charte de l’environnement. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du dispositif.

Dans son avis, le Conseil d’État relève que le projet de loi étend ainsi, de façon générale, aux projets d’infrastructures ferroviaires soumis à déclaration d’utilité publique la dérogation bénéficiant aux seules installations de production d’énergie renouvelable, et que cette extension est assortie de garanties. Constatant toutefois que le texte ne précise pas ce qu’il advient lorsque l’autorité compétente pour prononcer l’utilité publique n’est pas celle qui a approuvé le PPRT, il propose de renvoyer à un décret en Conseil d’État les modalités d’application de la réforme, afin de prévoir notamment l’articulation entre la procédure de déclaration d’utilité publique et cette nouvelle possibilité de dérogation. Au bénéfice de ces observations, le Conseil d’État estime que la disposition « ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel ».

Selon l’étude d’impact, la mesure est sans incidence sur les documents d’urbanisme des collectivités territoriales : le PPRT, annexé au plan local d’urbanisme, demeure inchangé, la dérogation intervenant après que le projet a fait l’objet d’une DUP emportant mise en conformité des documents d’urbanisme. Outre le cas du raccordement de Saint-Fons, la dérogation pourrait être mobilisée ultérieurement pour d’autres projets ferroviaires, notamment pour le développement du fret, lorsque la modification du PPRT ne serait pas possible ou que ses délais seraient incompatibles avec ceux du projet.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

La commission a rejeté deux amendements identiques de suppression (COM-69 et COM-167), défendus par MM. Gilbert-Luc Devinaz (SER) et Ronan Dantec (GEST). Le premier a souligné que la vallée de la chimie, nœud stratégique soumis à des risques industriels majeurs classés Seveso, avait été le théâtre d’un incident récent ayant causé deux décès et conduit au confinement de la population de Saint-Fons, et que d’autres difficultés, liées notamment aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées (PFAS), y affectaient les conditions de vie ; renforcer les circulations sans étude approfondie ferait selon lui peser un risque majeur de blocage sur cet axe structurant. Le second a mis en garde contre une logique générale de « détricotage » des cadres existants par dérogations successives, plaidant pour une réflexion sur les délais et l’empilement des procédures. Le rapporteur a rappelé en réponse que les projets concernés font l’objet d’une déclaration d’utilité publique et que la dérogation est strictement encadrée, à l’image de celle existant pour les énergies renouvelables.

Jugeant le dispositif « bienvenu, pour faciliter le développement des projets ferroviaires structurants », la commission a estimé que cette possibilité de dérogation est justifiée : elle permettra d’assurer le développement de systèmes de transport plus performants dans des zones couvertes par des risques industriels particuliers, à l’image de la modernisation de l’EFL et du raccordement de Saint-Fons, d’autant plus nécessaire qu’il constitue une voie d’accès vers la future liaison transfrontalière Lyon-Turin. Elle a relevé que les garanties prévues – en particulier l’absence d’accroissement de la vulnérabilité – assurent la protection des personnes dans la zone concernée par le plan.

La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (COM-213).

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté l’article 8 sans modification par rapport au texte de la commission.

IV. les travaux de la commission

La rapporteure soutient pleinement l’article 8, qui permet à la déclaration d’utilité publique d’un projet d’infrastructure ferroviaire d’emporter des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques technologiques, sur le modèle de la dérogation existant depuis 2019 au bénéfice des installations de production d’énergie renouvelable. Elle a relevé que cette faculté, strictement encadrée – les dérogations ne pouvant porter atteinte à l’économie générale du plan, aggraver les risques existants ni accroître la vulnérabilité – est de nature à faciliter la réalisation de projets ferroviaires structurants dans des zones soumises à des risques industriels particuliers, à l’image du raccordement de Saint-Fons au cœur de l’Étoile ferroviaire lyonnaise, voie d’accès vers la future liaison transfrontalière Lyon-Turin. La commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure (CD680 et CD681).

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Article 9 Communication d’informations relatives aux voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires

I. Le droit existant

A. Un cadre européen protecteur des voyageurs en cours de refonte par la commission européenne

1. Un cadre européen protecteur mais dont l’application des garanties demeure subordonnée à la détention d’un billet direct

Le socle du droit applicable est constitué par le règlement (UE) 2021/782 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires, dit « PRR » (Passengers’ Rights Regulation), applicable depuis le 7 juin 2023. D’application directe, il s’applique dans toute l’Union européenne aux voyages et services ferroviaires internationaux et intérieurs assurés par une ou plusieurs entreprises ferroviaires ayant obtenu une licence, même si les États membres peuvent dispenser de l’application du règlement les services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs (article 2). En dehors de ce cas particulier, il impose aux entreprises ferroviaires un ensemble d’obligations envers les voyageurs en situation perturbée :

– une obligation d’information (article 9 du règlement) : en cas de retard au départ ou à l’arrivée, ou d’annulation, l’entreprise ferroviaire ou le gestionnaire de gare tient les voyageurs informés de la situation et des heures de départ et d’arrivée prévues du service ou du service de substitution dès que ces informations sont disponibles, les vendeurs de billets et voyagistes qui en disposent les communiquant également ;

– un droit au remboursement ou au réacheminement (article 18) : lorsqu’un retard de 60 minutes ou plus à la destination finale est raisonnablement prévisible, soit au départ, soit en cas de correspondance manquée ou d’annulation, l’entreprise ferroviaire offre immédiatement au voyageur le choix entre le remboursement intégral du billet (ainsi que, s’il y a lieu, un voyage de retour jusqu’au point de départ initial), la poursuite du voyage ou un réacheminement vers la destination finale dans des conditions comparables dans les meilleurs délais, ou à une date ultérieure à sa convenance, et sans coûts supplémentaires pour le voyageur. Lorsque les possibilités de réacheminement ne sont pas communiquées au voyageur dans un délai de 100 minutes à compter de l’heure de départ prévue du service retardé ou annulé ou de la correspondance manquée, celui-ci peut conclure lui-même un contrat avec un autre prestataire de transport public par chemin de fer, autocar ou autobus, l’entreprise ferroviaire lui remboursant les coûts nécessaires, appropriés et raisonnables, qu’il a supportés ;

– un droit à indemnisation (article 19) : si le billet n’a pas donné lieu à un remboursement, le voyageur qui a subi un retard a droit, sans perdre son droit au transport, à une indemnisation minimale de 25 % du prix du billet pour un retard compris entre 60 et 119 minutes et de 50 % pour un retard de 120 minutes ou plus, sauf si l’entreprise prouve que le retard est directement causé par des circonstances exceptionnelles extérieures à l’exploitation ferroviaire, par une faute du voyageur ou par le comportement d’un tiers inévitable malgré la diligence requise – les grèves du personnel de l’entreprise et les actes ou omissions d’autres entreprises utilisant la même infrastructure, des gestionnaires d’infrastructure ou des gares demeurant expressément hors du champ de cette exonération ;

– une obligation d’assistance (article 20) : à partir de 60 minutes de retard ou en cas d’annulation, l’entreprise ferroviaire exploitant le service retardé ou annulé offre gratuitement aux voyageurs des repas et des rafraîchissements en quantité raisonnable compte tenu du délai d’attente, un hébergement si nécessaire ainsi que le transport entre le train ou la gare et le lieu d’hébergement.

La clé de voûte de ce dispositif est la notion de billet direct, définie par renvoi à l’article 3, point 35, de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen : un ou plusieurs billets représentant un contrat de transport unique portant sur la prestation de services ferroviaires successifs par une ou plusieurs entreprises ferroviaires. En application de l’article 12 du règlement 2021/782, lorsque des services à longue distance ou régionaux sont exploités par une entreprise ferroviaire unique, celle-ci est tenue de proposer un billet direct pour ces services. Pour les autres services, les entreprises ferroviaires « s’efforcent », dans la mesure du raisonnable, de proposer des billets directs et coopèrent entre elles à cette fin – exigence de coopération qui ne semble pas avoir encore porté ses fruits à ce jour.

Plus particulièrement, il est prévu l’application de garanties spécifiques pour les voyages qui comportent une ou plusieurs correspondances :

– lorsque le ou les billets sont achetés dans le cadre d’une seule transaction commerciale auprès d’une entreprise ferroviaire, ces derniers constituent un billet direct et l’entreprise ferroviaire est responsable dans le cas où le voyageur manque une ou plusieurs correspondances (application des garanties prévues aux articles 18 à 20 du règlement PRR) ;

– lorsque le ou les billets sont achetés dans le cadre d’une seule transaction commerciale mais que le vendeur de billets ou le voyagiste a combiné de sa propre initiative plusieurs billets pour permettre la réalisation du trajet : le vendeur de billets ou le voyagiste qui a vendu le ou les billets est alors tenu de rembourser le montant total payé lors de cette transaction pour le ou les billets et, en outre, de verser une indemnisation équivalant à 75 % de ce montant si le voyageur manque une ou plusieurs correspondances (responsabilité du distributeur qui n’emporte alors aucune des garanties prévues aux articles 18 à 20 du règlement PRR).

Si ces principes sont protecteurs, leurs conditions d’application sont donc restrictives : l’ouverture à la concurrence conduit le voyageur à emprunter de plus en plus fréquemment des trains de compagnies différentes en correspondance ; or un trajet dont les segments sont assurés par plusieurs opérateurs ne constitue pas un billet direct lui permettant de bénéficier des garanties associées, si bien qu’en cas de correspondance manquée, le voyageur ne peut faire valoir les droits attachés à ce dernier. En outre, l’intégralité des droits repose sur l’entreprise ferroviaire assurant le service, qui peut ne pas disposer de l’information nécessaire dès lors qu’elle n’a pas elle-même vendu le billet.

Par ailleurs, deux autres corpus complètent ce cadre juridique européen. D’une part, le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 (RGPD) encadre tout traitement de données à caractère personnel des voyageurs : la transmission de l’identité, des coordonnées et des données de voyage suppose une base légale explicite, une finalité déterminée et la minimisation des données. D’autre part, la directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 sur les systèmes de transport intelligents (STI) et son règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 concernant les services d’informations sur les déplacements multimodaux organisent l’accessibilité des données de transport, toile de fond technique de la billettique multimodale. Enfin, les principes transversaux du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) – libre prestation de services (article 56), liberté d’établissement (article 49), concurrence (articles 101 à 106) – s’opposent à toute exclusivité injustifiée dans la vente de billets ferroviaires et fondent l’ouverture de la distribution à des tiers.

2. Un cadre européen en cours de refonte par la Commission européenne qui a présenté le paquet « passagers » du 13 mai 2026

Postérieurement à la présentation du projet de loi au Sénat, la Commission européenne a présenté, le 13 mai 2026, un paquet « passagers » intitulé « One journey, one ticket, full rights », qui comprend trois propositions législatives : un règlement sur la billettique ferroviaire, un règlement sur les services de mobilité numérique multimodale et une modification du règlement sur les droits des voyageurs ferroviaires.

En particulier, la proposition de modification du règlement (UE) 2021/782 relative à la protection des voyageurs munis d’un « billet unique » (COM(2026) 233) renforce les droits des voyageurs sur les trajets multi-opérateurs achetés sous la forme d’un billet unique. En cas de correspondance manquée, elle a vocation à garantir l’intégralité des droits à l’assistance, au réacheminement, au remboursement et à l’indemnisation, ainsi qu’un droit, pour le voyageur, de monter à bord du prochain train disponible sans coût supplémentaire.

La proposition introduit ainsi la notion de « billet unique » définie comme une preuve valable, quelle que soit sa forme, d’un billet direct ou de la conclusion de deux ou plusieurs contrats de transport pour un même trajet, achetés lors d’une seule et même transaction commerciale auprès d’une entreprise ferroviaire, d’un vendeur de billets ou d’un voyagiste. Afin de permettre aux voyageurs d’acheter ces billets uniques, il est proposé d’empêcher les entreprises ferroviaires, les vendeurs de billets et les voyagistes de segmenter ou de vendre sous forme de billets distincts les trajets qu’ils peuvent vendre sous la forme d’un billet unique.

En complément, la proposition précise que pour les voyages comprenant des services ferroviaires de transport de voyageurs longue distance ou régionaux dans le cadre d’un billet unique, l’entreprise ferroviaire dont le service retardé, annulé ou parti en avance entraîne la perte d’une correspondance avec un ou plusieurs services compris dans ce même billet unique sera responsable de toutes les perturbations pertinentes survenant pendant l’ensemble du voyage si le voyageur manque une ou plusieurs correspondances, et devra lui faire bénéficier des garanties prévues par le règlement (articles 18 à 20 du règlement PRR). Par ailleurs, les entreprises ferroviaires dont les services, couverts par un billet unique, ne sont pas pris en raison d’une correspondance manquée devront permettre au voyageur de poursuivre son voyage sur leur prochain service, sous réserve de la disponibilité des places.

Toutefois, lorsqu’une entreprise ferroviaire vend un billet unique pour un trajet qui ne respecte pas les délais de correspondance minimaux fixés par la régulation européenne (règlement d’exécution (UE) 2026/253) et que le voyageur manque une ou plusieurs correspondances :

– l’entreprise ferroviaire ne sera pas responsable, à moins qu’elle ait vendu le billet unique et qu’elle assure au moins l’un des services couverts par ce billet ;

– le vendeur de billets ou l’organisateur de voyages sera tenu de verser une indemnisation équivalente à 75 % du montant total payé pour le billet unique et d’offrir le choix entre le remboursement du montant total payé pour le billet unique ou le remboursement des frais de réacheminement nécessaires, appropriés et raisonnables engagés par le voyageur.

Enfin, sans préjudice de son droit au transport, il est proposé qu’un voyageur ait droit à une indemnisation de la part de l’entreprise ferroviaire en cas de retard entre le lieu de départ et la destination finale indiqués sur le billet ou le billet simple dont le prix n’a pas été remboursé. Le montant minimal de l’indemnisation en cas de retard est fixé à 25 % du prix du billet pour un retard compris entre 60 et 119 minutes et 50 % du prix du billet pour un retard de 120 minutes ou plus. Ce niveau d’indemnisation est similaire à celui actuellement applicable au titre de l’article 19 du règlement PRR. Toutefois, la proposition de règlement spécifie que ce droit à indemnisation n’est pas applicable pour les trajets effectués au titre d’un billet unique d’une durée supérieure à 12 heures et pour les billets uniques impliquant un service de train de nuit.

B. Des adaptations nationales qui ne couvrent pas l’ensemble des situations issues de l’ouverture à la concurrence et de la désintermédiation de la distribution

Tirant parti des dérogations ouvertes par l’article 2 du règlement PRR pour les services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs, la France a, en application de l’article L. 2151-2 du code des transports, exclu les services régionaux de transport ferroviaire de voyageurs de l’application des dispositifs de remboursement et d’indemnisation, sous deux réserves : la règle des 100 minutes précitée s’applique aux TER (droit de conclure un contrat avec d’autres prestataires de services de transport public et remboursement des coûts supportés) ; depuis le 1er janvier 2025, lorsqu’un billet direct comporte une correspondance avec un service régional, les droits à indemnisation, au remboursement, au réacheminement et à l’assistance sont applicables. En revanche, mis à part ces exceptions particulières, l’article L. 2151-2 du code du transport dispose que « les services de transport ferroviaire de voyageurs (…) sont soumis à l’application de toutes les dispositions du règlement (UE) 2021/782 ». Par ailleurs, l’article L. 1115-13 du code des transports, issu de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM), impose aux opérateurs de transmettre aux voyageurs toute information sur l’annulation ou le retard susceptible de leur ouvrir des droits.

S’agissant en revanche de la transmission de données entre acteurs de la distribution et transporteurs pour permettre la mise en œuvre des garanties associées, il n’existe aucune obligation dans le droit français. Les dispositions issues de la LOM ne prévoient en effet que le transfert par les services numériques multimodaux (SNM) aux gestionnaires des services dont ils assurent la vente et, le cas échéant, à la collectivité territoriale compétente, de l’ensemble des données nécessaires à la connaissance statistique des déplacements effectués, au service après-vente des produits tarifaires vendus et à la lutte contre la fraude, y compris les données d’identification du client collectées (article L. 1115-10 du code des transports). Or, le fournisseur du service numérique multimodal ne peut assurer de droit la délivrance que de certains services ferroviaires : les services de transport ferroviaire conventionnés (par les AOM régionales ou l’État) et les services librement organisés lorsque le point d’origine et la destination finale sont situés dans le ressort territorial d’une région ou distants de moins de 100 kilomètres et situés dans le ressort territorial de deux régions limitrophes (article L. 1115-11 du code des transports). Il n’existe ainsi aucune obligation générale de transmission d’informations du distributeur vers le transporteur ferroviaire, couvrant notamment les services librement organisés et l’ensemble des distributeurs quel que soit leur statut.

Or, la distribution des titres connaît de profondes évolutions, accélérées par l’ouverture à la concurrence : diversification des canaux de vente, y compris transfrontalière, dissociation croissante des rôles entre entreprises ferroviaires, gestionnaires d’offres de transport et distributeurs, apparition de nouveaux acteurs. L’étude d’impact du présent projet de loi souligne ainsi « la distinction croissante des rôles entre les entreprises ferroviaires (entités titulaires d’une licence ferroviaire qui exploitent des services de transport ferroviaire de voyageurs), les gestionnaires d’offres de transport (acteurs, publics ou privés, chargés d’organiser les offres sans nécessairement assurer l’exploitation du service de transport) et les distributeurs de titres de transport (acteurs qui commercialisent les titres de transport auprès des voyageurs pour leur propre compte ou pour le compte d’entreprises ferroviaires) » ainsi que « l’apparition de nouveaux acteurs dans le marché de la distribution ». Cette désintermédiation croissante engendre une perte de la vision « de bout en bout » pour les transporteurs sur les voyages relevant d’un billet direct, dommageable pour les voyageurs en situation perturbée. Comme l’a indiqué le groupe SNCF au rapporteur du Sénat, « la désintermédiation croissante de la distribution ferroviaire et la multiplication des gestionnaires d’offres et des inventaires aggravent ce risque, en fragmentant l’information et en privant les entreprises ferroviaires des éléments nécessaires pour assurer leurs obligations vis-à-vis des voyageurs ».

II. les Dispositions du projet de loi

L’article 9 complète le chapitre unique du titre V du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires, par un article L. 2151-5 imposant aux autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs, aux fournisseurs de services numériques multimodaux, aux entreprises ferroviaires, aux opérateurs de la vente de voyages et de séjours immatriculés au registre d’immatriculation des agents de voyages et à toute personne habilitée à vendre des titres de transport ferroviaire de communiquer à l’entreprise ferroviaire dont ils ont distribué un titre, avant le début de l’exécution programmée du service concerné :

– l’identité, lorsque le titre de transport est nominatif, et, le cas échéant, les coordonnées personnelles du voyageur titulaire du titre ;

– les données de voyage de la prestation commercialisée lorsque le titre constitue un billet direct au sens du règlement PRR.

La finalité du traitement est strictement limitée à l’exécution des obligations prévues par le droit de l’Union européenne – information, assistance, remboursement, poursuite du voyage ou réacheminement, indemnisation et traitement des plaintes. Les conditions d’application sont renvoyées à un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Dans son avis du 5 février 2026, le Conseil d’État a estimé que ces dispositions n’appelaient pas d’observations particulières de sa part.

III. Les modifications apportées par le Sénat

A. les modifications apportÉes en commission

Jugeant indispensable de garantir le respect des droits des voyageurs pour assurer l’attractivité du transport ferroviaire et accélérer le report modal, la commission a approuvé le dispositif relatif à l’extension des obligations de transmission d’informations, qui « comble une lacune majeure », et a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-214).

Par ailleurs, sur proposition des quatre corapporteurs de la mission d’information de la commission relative à la simplification de la billettique dans les transports – MM. Pierre Jean Rochette (LIRT), Franck Dhersin (UC), Jacques Fernique (GEST) et Olivier Jacquin (SER), la commission a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, l’amendement COM-155 complétant l’article par deux nouveaux articles du code des transports :

– l’article L. 2151-6 instaure, sans préjudice des droits ouverts par le règlement PRR, un droit à la poursuite du voyage vers la destination finale dans les meilleurs délais au bénéfice de tout voyageur réalisant un trajet comportant une ou plusieurs correspondances, dès lors que le billet a été acheté dans le cadre d’une seule transaction commerciale. Le voyageur ayant manqué une correspondance a ainsi le droit de monter à bord de tout autre train assurant la poursuite de son trajet, quelle que soit l’entreprise ferroviaire qui l’exploite. Ce train doit appartenir à la même catégorie de services (conventionnés nationaux, régionaux ou librement organisés, par référence aux articles L. 2121-1, L. 2121-3 et L. 2121-12 du code des transports) que le train manqué – un TER pour un TER, un train à grande vitesse pour un train à grande vitesse – ou, à défaut de train de cette catégorie dans un délai raisonnable, à une autre catégorie. Au motif de ne pas alourdir les charges des régions, il est précisé que ce droit ne donne pas lieu au versement d’une compensation financière entre entreprises ferroviaires ; ses conditions d’application sont toutefois précisées par décret ;

– l’article L. 2151-7 organise le volet « données » du dispositif : le distributeur du billet communique aux entreprises ferroviaires assurant les différents segments du trajet les données de voyage des prestations commercialisées et, lorsqu’un manquement de correspondance est raisonnablement prévisible, les communique immédiatement à l’ensemble des entreprises ferroviaires assurant des prestations sur la ligne concernée. Les entreprises ferroviaires et les autorités organisatrices veillent à ce que le distributeur soit en mesure d’effectuer ces transmissions ; un décret en Conseil d’État pris après avis de la CNIL en précise les conditions d’application.

La commission a justifié cette initiative par le constat que, dans un contexte d’ouverture à la concurrence, les trajets multi-opérateurs ne constituant pas des billets directs, les voyageurs en rupture de correspondance sont privés des droits associés au règlement européen ; outre la fragilisation de la confiance dans le transport ferroviaire, cette situation constitue un frein à l’ouverture à la concurrence elle-même, les nouveaux entrants, qui n’opèrent pas suffisamment de liaisons pour offrir des correspondances, ne pouvant proposer de billets directs, ce qui incite les voyageurs à privilégier les trajets assurés intégralement par l’opérateur historique.

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, l’amendement n° 119 de M. Pierre Jean Rochette (LIRT), également issu des travaux de la mission d’information sur la billettique, qui précise les modalités d’application du droit à la poursuite du voyage : la correspondance manquée doit l’avoir été « en raison d’un retard ou de l’annulation d’un ou de plusieurs services précédents » – la garantie n’ayant pas vocation à s’appliquer en cas de correspondance manquée par la faute du voyageur, la montée à bord d’un autre train s’effectue « sans coût supplémentaire » et, en cas d’absence de place disponible, le voyageur se voit proposer de monter à bord sans garantie de place assise, sous réserve du respect des obligations de sécurité incombant à l’entreprise ferroviaire.

Le Sénat a en revanche rejeté l’amendement n° 233 ([66]) de M. Daniel Fargeot (UC), malgré un avis de sagesse du Gouvernement, qui renvoyait les conditions opérationnelles et financières de la garantie de correspondance à un accord de coopération entre entreprises ferroviaires, susceptible d’être soumis pour avis à l’Autorité de régulation des transports – le rapporteur ayant au surplus relevé que ce dispositif aurait conduit les régions à compenser aux opérateurs de services librement organisés le coût de la prise en charge des voyageurs.

Favorable au dispositif qu’il regarde comme une avancée pour les droits des voyageurs et un facteur d’attractivité du transport ferroviaire, le groupe SNCF a néanmoins fait part à la rapporteure de plusieurs réserves sur la rédaction issue du Sénat. Il souligne que le dispositif emporte une forme de déresponsabilisation de l’entreprise défaillante, l’entreprise assurant le réacheminement supportant les conséquences de la défaillance d’un tiers sans pouvoir en obtenir compensation, de sorte que l’opérateur à l’origine de la rupture n’est pas incité à améliorer la qualité de son service. Il fait ensuite valoir la difficulté de mise en œuvre de l’information des voyageurs, du fait de la liberté qui leur est laissée de choisir l’entreprise avec laquelle ils poursuivent leur trajet, ainsi que la complexité de la transmission des données entre opérateurs et distributeurs, en l’absence de cadre structuré dédié.

Le groupe SNCF insiste par ailleurs sur le risque d’incompatibilité du dispositif avec le projet de révision du règlement (UE) 2021/782 présenté le 13 mai 2026 (COM(2026) 233). Il observe que le droit institué par le Sénat est sensiblement plus large que celui envisagé au niveau européen : alors que la proposition de la Commission ouvre au voyageur la faculté de monter à bord du prochain service des seules entreprises ferroviaires dont les prestations sont couvertes par le billet unique, sous réserve de la disponibilité des places, et maintient la responsabilité sur l’opérateur dont la défaillance est à l’origine de la correspondance manquée, l’article L. 2151-6 autorise la montée à bord de tout train de toute entreprise assurant le même trajet et exclut toute compensation financière entre opérateurs.

Le groupe SNCF estime par ailleurs que le dispositif se heurte à des objections de nature constitutionnelle. Il soutient qu’en mettant à la charge d’une entreprise ferroviaire la réparation d’un dommage qui ne lui est pas imputable, sans action récursoire contre l’opérateur défaillant, l’article L. 2151-6 institue un régime de responsabilité du fait d’autrui qui ne serait ni proportionné ni en rapport avec l’objectif de protection des voyageurs, en méconnaissance de l’article 4 de la Déclaration de 1789 tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel.

IV. les travaux de la commission

La rapporteure souscrit à l’objectif de l’article 9 – garantir l’effectivité des droits des voyageurs ferroviaires quel que soit le canal de distribution de leur titre – et a salué la création par le Sénat d’un droit à la poursuite du voyage au bénéfice du voyageur en rupture de correspondance ayant acheté son trajet entre plusieurs entreprises ferroviaires en une seule transaction commerciale. Elle a toutefois estimé que ce droit nouveau devait être défini avec davantage de rigueur juridique et assorti des modalités opérationnelles, financières et de contrôle sans lesquelles il resterait largement théorique. Elle a en conséquence présenté un ensemble d’amendements précisant et consolidant le dispositif, que la commission a adoptés :

– l’amendement CD685 introduit la notion de billet combiné – titre représentant des contrats de transport distincts portant sur des services ferroviaires successifs achetés dans le cadre d’une seule transaction commerciale –, qui circonscrit avec précision le champ du droit à la poursuite du voyage et le distingue du billet direct au sens du règlement (UE) 2021/782, et précise que la poursuite du voyage est gratuite pour le voyageur et assurée dans les meilleurs délais ;

– l’amendement CD686 substitue à la règle, posée par le Sénat, d’une absence de toute compensation financière entre entreprises ferroviaires un cadre d’accords de coopération définissant les conditions opérationnelles et financières de la garantie – pouvant aller jusqu’à l’absence de compensation –, complété par un filet réglementaire (un décret, pris après consultation de l’Autorité de régulation des transports, fixant les conditions applicables à défaut d’accord) et par une compétence de règlement des différends confiée à l’ART ;

– l’amendement CD687 crée un article L. 2151-8 du code des transports étendant aux titulaires d’un billet combiné l’ensemble des droits – assistance, remboursement, indemnisation et traitement des plaintes – que le règlement (UE) 2021/782 réserve aujourd’hui aux seuls titulaires d’un billet direct, mettant fin à une différence de traitement injustifiée du point de vue du voyageur et pénalisante pour les nouveaux entrants ;

– l’amendement CD688 confie aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) le contrôle du respect du droit à la poursuite du voyage et la sanction des manquements, par une amende administrative pouvant atteindre 15 000 euros pour une personne morale ;

– l’amendement CD683 unifie le régime de transmission des données nécessaires à la mise en œuvre de ces droits, en étendant au billet combiné l’obligation générale de communication prévue à l’article L. 2151-5 et en supprimant, par coordination, l’article L. 2151-7 institué par le Sénat, devenu redondant ;

– l’amendement CD684 procède à une modification rédactionnelle.

La commission a en outre adopté l’amendement CD162 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui précise que les données transmises en application de l’article ne peuvent être utilisées ou valorisées à des fins commerciales autres que celles strictement nécessaires à l’exécution du service de transport et à l’information des voyageurs. La rapporteure avait émis un avis défavorable, estimant ce principe déjà intégralement garanti par le principe de limitation des finalités posé à l’article 5 du règlement général sur la protection des données – qui prohibe tout traitement pour des finalités incompatibles avec celles ayant présidé à la collecte –, et rappelant que le décret d’application est au surplus soumis à l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

*

Article 9 bis Réforme du cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux

I. Le droit existant

A. Un cadre national des services numÉriques multimodaux issu de la loi d’orientation des mobilitÉs

L’ouverture des données de transport vise à favoriser le développement de services d’information multimodale aux usagers, mais également le développement de services de billettique multimodale permettant l’achat ou la réservation, par une plateforme, de services de différents modes de transport. Pour favoriser le développement de telles applications, la loi a précisé les modalités de fourniture des services de vente ou de réservation de services de transport et de stationnement.

Dans ce contexte, l’article L. 2121-13-1 du code des transports, issu de l’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 prise en application du nouveau pacte ferroviaire, fait obligation aux autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs de garantir un accès non discriminatoire des entreprises ferroviaires, des autres autorités organisatrices et des agences de voyages à la distribution des titres de transport ferroviaire des services publics qu’elles organisent, les conditions d’accès étant fixées par des accords de distribution. Les attributaires du contrat de service public de transport ferroviaire peuvent en outre assurer eux-mêmes la distribution. Il est par ailleurs précisé que les modalités financières de ces accords de distribution doivent être non discriminatoires.

Par ailleurs, l’article 28 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a doté la France d’un cadre juridique propre à la distribution multimodale des titres de transport, codifié aux articles L. 1115-10 à L. 1115-12 du code des transports. Cette initiative se distingue du volet, antérieur et d’origine européenne, relatif à l’ouverture des données de mobilité : l’information multimodale relève en effet de la directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 et de son règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017, transposés et précisés par les articles 25 et 27 de la même loi (articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code des transports). En matière de distribution et de vente de titres, en revanche, la France a légiféré par anticipation sur toute initiative européenne, aucun instrument de l’Union européenne n’imposant à ce jour l’ouverture des plateformes de distribution.

Le service numérique multimodal (SNM) y est défini comme un service numérique permettant la vente de services de mobilité, de stationnement ou de services fournis par une centrale de réservation (article L. 1115-10 du code des transports). Son développement repose sur l’accès du fournisseur aux services numériques de vente (SNV) des services dont il souhaite assurer la distribution. La notion de « vente » recouvre deux prestations distinctes : d’une part, la délivrance des produits tarifaires de ces services, en appliquant leurs conditions d’utilisation, de tarification et de réservation ; d’autre part, sous réserve de l’accord de l’autorité organisatrice compétente ou du fournisseur du service, la revente desdits services au prix qu’il fixe ainsi que la vente de ses propres produits tarifaires. Dans le premier cas, le SNM agit en pratique comme un commissionnaire, sans fixer le prix ; dans le second, il revend pour son propre compte.

Un SNM peut être un acteur privé (par exemple SNCF Connect, Trainline ou Kombo) comme une personne publique (l’article L. 1115-12 prévoit en effet que les autorités organisatrices de la mobilité peuvent fournir un SNM). Les SNM sont en revanche tous tenus de respecter un ensemble d’obligations (article L. 1115-10 du code des transports) :

– lorsqu’il propose la vente des services d’une AOM, le SNM doit proposer la vente de l’ensemble des services, pour chacune des catégories de services dont il assure la vente, que l’autorité compétente organise ou au développement desquels elle contribue, et il sélectionne de façon non discriminatoire les autres services dont il assure la vente ;

– lorsqu’il propose à la vente certains services librement organisés (SLO) ou des services de partage de véhicules ou de cycles, pour chacune des catégories de services dont il assure la vente et pour le territoire qu’il couvre, le SNM soit sélectionner de façon non discriminatoire les services proposés ; cette obligation ne s’applique toutefois pas au service numérique multimodal dont le fournisseur, directement ou par l’intermédiaire d’une société qu’il contrôle, est aussi l’opérateur de l’ensemble des services dont il assure la vente ;

– le SNM doit transmettre aux gestionnaires des services dont il assure la vente et, le cas échéant, à la collectivité territoriale compétente, l’ensemble des données nécessaires à la connaissance statistique des déplacements effectués, au service après-vente des produits tarifaires vendus et à la lutte contre la fraude, y compris les données d’identification du client collectées ;

– le SNM doit mettre en place un processus d’achat assurant l’information sur le service, la simplicité d’utilisation et la qualité du service numérique multimodal pour l’usager ;

– le SNM doit présenter les solutions de déplacement proposées de manière claire et insusceptible d’induire l’usager en erreur et garantir que les critères utilisés pour la sélection et le classement de ces solutions sont appliqués de façon non discriminatoire à tous les services et ne se fondent sur aucun autre élément directement ou indirectement lié à un accord commercial entre le fournisseur du service numérique multimodal et les gestionnaires des services.

L’activité du fournisseur de SNM repose sur un droit d’accès au service numérique de vente du gestionnaire, c’est-à-dire à son inventaire de distribution (tel le portail d’accès aux offres – PAO – exploité par SNCF Voyageurs). Le service numérique de vente constitue une infrastructure technique billettique, comprenant des éléments tels que, notamment, un référentiel d’offre billettique, un moteur de vente, ou encore un dispositif de paiement. Pour définir les modalités d’exercice de ce droit d’accès, les relations entre le SNM et les gestionnaires des services sont régies par des contrats conclus dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées (article L. 1115-10) ; les gestionnaires fournissent au SNM une interface d’accès à leur service numérique de vente et peuvent demander une compensation financière, raisonnable et proportionnée, des dépenses encourues pour la fourniture de cette interface. Les AOM peuvent par ailleurs fournir elles-mêmes un SNM (article L. 1115-12) et l’Autorité de régulation des transports (ART) est compétente pour le règlement des différends relatifs à l’application de ces dispositions.

De manière particulière, les gestionnaires disposant eux-mêmes d’un service numérique de vente et délivrant par ce biais des produits tarifaires ou des réservations de services peuvent de droit effectuer la délivrance (et non la revente) :

– des services organisés par les autorités organisatrices de la mobilité ainsi que des services de stationnement des autorités organisatrices, des collectivités et de leurs groupements ;

– des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national organisés par l’État ;

– des services librement organisés et d’autres services réguliers de transport public, lorsqu’ils sont situés sur le ressort territorial d’une région ou lorsque le point d’origine et la destination finale sont distants de moins de 100 kilomètres et situés sur le ressort territorial de deux régions limitrophes ;

– des services de partage de véhicules, cycles et engins permettant le déplacement de personnes ;

– des services de transport fournis par les centrales de réservation relevant du transport public particulier de personnes.

La distribution numÉrique des services

de mobilitÉ

Source : Autorité de régulation des transports (ART), décision n° 2026-014 du 18 février 2026 portant règlement du différend opposant SNCF Connect à Île-de-France Mobilités relatif au contrat Pack V0.

Enfin, la LOM a confié à l’Autorité de régulation des transports (ART) la mission de veiller au bon fonctionnement du secteur de la distribution numérique des titres de transport, en s’assurant notamment du maintien de conditions équitables et transparentes entre les acteurs. À cet effet, l’article L. 1263-5 du code des transports l’a dotée d’un pouvoir de règlement de différends par lequel, saisie par les parties ayant intérêt à agir et sous le contrôle du juge judiciaire, elle exerce une fonction de régulation, orientée vers la sauvegarde de l’ordre public économique, au bénéfice, in fine, des usagers.

Sources : Autorité de régulation des transports, décision n° 2026-014 du 18 février 2026 portant règlement du différend opposant SNCF Connect à Île-de-France Mobilités relatif au contrat Pack V0 et décision n° 2026-013 du 18 février 2026 portant règlement du différend opposant RATP Smart Systems à Île-de-France Mobilités relatif au contrat Pack V0.

Comme l’a rappelé le rapporteur du Sénat en séance, l’intention du législateur de 2019 était d’éviter l’émergence d’un « Booking des transports », c’est-à-dire d’un intermédiaire dominant captant la valeur de la distribution au détriment des opérateurs et des collectivités. Or, sept ans après, les premiers constats dressés par la mission d’information sur la billettique du Sénat sont ceux d’un objectif manqué : l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné va conduire les régions (pour les TER) et l’État (pour les TET) à reprendre la gestion d’une partie de l’inventaire de l’offre aujourd’hui concentré dans le portail d’accès aux offres (PAO) géré par SNCF Voyageurs, au risque d’une fragmentation des systèmes ; l’« archipellisation » de la billettique des AOM locales, aux formats non interopérables, complique le développement de tout SNM intégrant l’offre de plusieurs autorités ; enfin, les relations entre les collectivités et SNCF Connect sont marquées par des tensions sur les coûts techniques et les commissions, plusieurs régions envisageant de créer leurs propres plateformes.

B. Un cadre europÉen limitÉ à l’information multimodale et des propositions À venir en matiÈre de rÉgulation de la billettique

La directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 sur les systèmes de transport intelligents (STI) – révisée par la directive (UE) 2023/2661 du 22 novembre 2023, dont la transposition était attendue au plus tard le 21 décembre 2025 – et son règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 dit « MMTIS » – modifié par le règlement délégué (UE) 2024/490 du 29 novembre 2023 – organisent la mise à disposition, par les points d’accès nationaux, des données nécessaires aux services d’information sur les déplacements multimodaux.

Si la révision de 2024 a notamment étendu ces obligations aux données dynamiques et à la description des produits tarifaires, ce cadre demeure circonscrit à l’information et à l’ouverture des données : il ne crée aucune obligation en matière de distribution de titres. Surtout, la réglementation européenne n’impose pas, en l’état, l’ouverture des plateformes constituées par les opérateurs historiques à leurs concurrents. Toutefois, présenté le 13 mai 2026, le paquet « billettique et droits des passagers » de la Commission se compose de trois volets : un texte relatif à la distribution des titres ferroviaires (Rail Ticketing), centré sur le ferroviaire, qui vise à garantir l’accès des plateformes de distribution à l’offre des opérateurs et à imposer des obligations particulières aux plateformes détenues par les opérateurs historiques incontournables ; un texte relatif aux services numériques de mobilité multimodale (Multimodal Booking), qui encadre les relations entre plateformes multimodales et opérateurs de transport (conditions d’accès, neutralité d’affichage, partage de données) ; enfin, une modification du règlement (UE) 2021/782 du 29 avril 2021 sur les droits des voyageurs ferroviaires, étendant les garanties applicables aux trajets multiopérateurs achetés dans le cadre d’une transaction unique (« billet unique »), notamment en matière de correspondance, de réacheminement et d’indemnisation.

Le premier de ces volets – la proposition de règlement relatif à la billetterie ferroviaire – fixe de nouvelles obligations incombant aux prestataires de services ferroviaires et à certains prestataires de services de billetterie en ligne (article 1er). Son champ d’application s’étend aux services ferroviaires, à l’exclusion notamment des services de métro et de tramway, des services à finalité historique ou touristique et des réseaux autonomes urbains et suburbains (article 2). Le texte se distingue par une définition large du « prestataire de services ferroviaires », laquelle englobe non seulement l’entreprise ferroviaire, mais aussi l’autorité compétente responsable d’un contrat de service public ainsi que toute autre entité juridique exploitant ou organisant des services de transport ferroviaire de voyageurs (article 3).

La proposition repose sur deux obligations nouvelles distinctes :

– une obligation de partage (article 4) qui impose à tout prestataire de services ferroviaires de conclure, avec un prestataire de services de billetterie en ligne qui en fait la demande, un accord commercial portant sur la fourniture de contenu en vue de l’affichage, de la redirection automatique, de la revente ou de la distribution de ses produits ferroviaires ;

– une obligation d’hébergement (article 5), plus exigeante, pèse sur les seuls « prestataires indispensables de services de billetterie ferroviaire en ligne », c’est-à-dire ceux qui sont verticalement intégrés à une entreprise ferroviaire désignée comme ayant une présence significative sur le marché. Ces prestataires doivent, à la demande d’un prestataire de services ferroviaires, conclure un accord commercial pour l’affichage, la redirection automatique, la revente ou la distribution de ses produits, pour les services exploités dans l’État membre où l’entreprise intégrée détient une présence significative ou dont l’origine ou la destination se trouve. Surtout, et indépendamment de toute demande, ils sont tenus – au plus tard douze mois après l’entrée en vigueur du règlement – d’afficher et d’inclure dans leurs résultats de recherche l’ensemble des services ferroviaires disponibles, sur la base des informations accessibles par les points d’accès nationaux. Cette obligation d’affichage contraint la plateforme de l’opérateur historique à donner à voir l’offre de ses concurrents.

Le critère déclenchant l’obligation d’hébergement repose sur la notion de présence significative sur le marché (article 7) : une entreprise ferroviaire est ainsi désignée lorsqu’elle assure au moins 50 % des services de transport ferroviaire de voyageurs d’un État membre, exprimés en passagers-kilomètres. La Commission procède à la désignation par acte d’exécution, dans un délai de six mois, et publie une liste tenue à jour des entreprises concernées, la désignation pouvant être levée si la part de marché demeure inférieure à 50 % pendant une année ininterrompue. Selon l’analyse même de la Commission, seuls les opérateurs publics historiques atteignent aujourd’hui ce seuil.

Ces deux obligations sont assorties d’un encadrement des relations contractuelles selon des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires (article 6). Les prestataires de services ferroviaires ne peuvent imposer de conditions déloyales, doivent mettre à disposition l’ensemble du contenu et des données en temps réel, autoriser la combinaison de leurs produits – y compris avec ceux d’autres opérateurs, sous réserve du respect des temps de correspondance minimaux – et permettre la vente de cette combinaison sous la forme d’un billet unique. Réciproquement, ils peuvent exiger du demandeur le respect de conditions techniques et financières raisonnables.

Enfin, la proposition impose par ailleurs un horizon de réservation : les titres doivent être mis à la vente au moins cinq mois avant l’exploitation du service, dès lors que celui-ci figure dans l’horaire de service (article 8).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES par le SÉnat

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN COMMISSION

La commission a adopté l’amendement COM-156 des corapporteurs de la mission d’information sur la billettique, MM. Jacques Fernique, Franck Dhersin, Olivier Jacquin et Pierre Jean Rochette, qui apporte cinq séries d’ajustements au régime des articles L. 1115-10 et L. 1115-11 du code des transports.

En premier lieu, le a) du 2° du I (alinéa 14) recentre la vente de droit par un SNM prévu à l’article L. 1115-11 du code des transports aux seuls titres fournis par une AOM pour un usage occasionnel du service de transport : sont exclus du périmètre des produits tarifaires qu’un SNM tiers peut vendre de droit les abonnements d’une validité strictement supérieure à une semaine et les produits reposant sur une facturation a posteriori d’une fréquence inférieure ou égale à un mois. Les voyageurs réguliers identifiant généralement leur AOM, qui met systématiquement à leur disposition un SNM propre dont elle supporte les coûts, le Sénat a estimé qu’il n’apparaît pas opportun d’autoriser des tiers à vendre ces titres, les commissions prélevées constituant une perte de recettes pour l’offre de transport. Corrélativement, le a) du 1° du I (alinéas 3 à 7) modifie l’article L. 1115-10 pour que l’obligation d’exhaustivité du SNM porte uniquement sur l’ensemble des services « que l’autorité compétente lui autorise de vendre ». Cette disposition répond directement à la décision de l’ART du 18 février 2026 précitée, afin de permettre à IdFM de ne pas ouvrir à la vente sur l’ensemble des SNM le forfait Navigo Liberté +.

En deuxième lieu, le c) du 1° du I (alinéa 10) introduit à l’article L. 1115-10 du code des transports un III bis qui permet au gestionnaire des services, c’est-à-dire à l’AOM, de ne pas rémunérer le fournisseur d’un SNM délivrant ses produits tarifaires lorsque le gain économique apporté est jugé nul ou négligeable – par exemple lorsque le SNM tiers propose exactement la même offre, sur un périmètre géographique identique, que le SNM de l’AOM. Parallèlement, le b) du 1° du I complète le même article pour prévoir que le contrat prévoyant les modalités techniques et financières entre le fournisseur du SNM et le gestionnaire de chacun des services présente des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment « en matière de rémunération du fournisseur de service numérique multimodal ». Cette disposition répond directement à la décision de l’ART du 18 février 2026 précitée, afin de permettre à IdFM de ne pas rémunérer les SNM délivrant pour son compte des titres de transport.

Sur ce point, l’Autorité estime que le principe d’une rémunération des SNM est de nature à sécuriser un modèle économique viable pour les plateformes et s’interroge sur la faculté accordée de dispense lorsque le gain économique apporté est « nul ou négligeable » : elle estime que cette notion est trop incertaine et pourrait se concilier difficilement avec le cadre européen, qui encadre les relations entre opérateurs et distributeurs autour de conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires y compris en matière de rémunération, et créer un précédent délicat au regard du droit de la concurrence.

En troisième lieu, le c) du 1° du I introduit à l’article L. 1115-10 du code des transports un III ter (alinéa 11) qui vise à faciliter la coopération entre AOM : un SNM fourni par une AOM, un syndicat mixte mentionné à l’article L. 1231-10 ou une personne privée agissant pour leur compte peut, à sa demande, vendre les services d’une autre AOM dans des conditions contractuelles libres, le cas échéant sans rémunération. Le droit actuel ne semble toutefois pas s’opposer à la conclusion de tel contrat.

En quatrième lieu, le c) du 1° du I introduit à l’article L. 1115-10 du code des transports un III quater (alinéa 12) qui ouvre de droit la vente des services librement organisés ferroviaires (article L. 2121-12) et routiers (articles L. 3111-17 et L. 3421-2), ainsi que les services maritimes faisant l’objet d’obligations de service public (article L. 5431-2), aux SNM dont le fournisseur est une agence de voyages (article L. 211-1 du code du tourisme) ou une AOM justifiant de garanties équivalentes à celles exigées des agences de voyages (article L. 211-18 du même code), afin de concilier l’ouverture de la distribution et le maintien de garanties élevées pour les voyageurs. Corrélativement, le a) du 1° du I modifie l’article L. 1115-10 pour que l’obligation de sélection non discriminatoire des services par le SNM s’impose aussi à cette catégorie de vente (alinéa 5). Il s’agit ainsi de mettre un terme à la restriction de vente des SLO auparavant applicable (moins de 100 kilomètres et situés sur le ressort territorial de deux régions limitrophes) et de permettre à toute AOM aux garanties suffisantes d’en assurer la commercialisation de droit.

En dernier lieu – disposition la plus structurante, le a) du 1° du I (alinéas 6 et 7) crée un droit d’accès des opérateurs concurrents aux plateformes commercialisant des services librement organisés (nouveau 2° bis du II de l’article L. 1115-10) : lorsqu’un SNM assure la vente d’un SLO, le gestionnaire d’un SLO ferroviaire ou routier sur un itinéraire identique ou similaire peut de droit obtenir la commercialisation de ses produits tarifaires par ce SNM, dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment en matière de rémunération. Cette obligation ne s’applique pas au SNM dont le fournisseur est directement l’opérateur de l’ensemble des services dont il assure la vente. Selon les auteurs de l’amendement, cette disposition devrait obliger un SNM commercialisant, par exemple, un service de train à grande vitesse sur un axe, à vendre l’ensemble de l’offre ferroviaire à grande vitesse sur cet axe ainsi que l’offre de transport collectif routier des opérateurs qui lui en font la demande, en échange d’une rémunération – soit, concrètement, l’ouverture de SNCF Connect aux titres des concurrents de SNCF Voyageurs.

Interrogé par la rapporteure, le groupe SNCF soutient que l’obligation de commercialiser, dès le 1er janvier 2028, les offres librement organisées de l’ensemble des opérateurs concurrents qui le demandent reviendrait à lui imposer de vendre les services de ses principaux concurrents avant même que le règlement européen sur la billetterie ferroviaire (Rail Ticketing Regulation) n’ait imposé de telles obligations à ces derniers dans leur pays respectif. Il propose en cohérence de reporter l’entrée en vigueur de la disposition à 2030, date à partir de laquelle le futur règlement européen est censé entrer en vigueur.

B. les modifications apportÉes en sÉance

Le Sénat a d’abord rejeté trois amendements tendant à revenir sur le droit d’accès aux plateformes : l’amendement n° 272 de M. Stéphane Sautarel (REP) et l’amendement n° 134 de M. Daniel Fargeot (UC), supprimant la disposition, ainsi que l’amendement n° 96 de M. Jean-Baptiste Lemoyne (RDPI), qui restreignait notamment la faculté de non-rémunération des SNM. Leurs auteurs ont fait valoir que l’obligation faite à SNCF Connect de vendre les titres des concurrents directs de SNCF Voyageurs sur la grande vitesse n’est imposée par aucune législation européenne – dénonçant une « transposition par anticipation » génératrice d’insécurité juridique –, qu’elle fragiliserait le financement du système ferroviaire, les résultats de la grande vitesse alimentant en premier lieu le fonds de concours finançant la régénération du réseau, et qu’elle souffrirait d’une absence de réciprocité, un opérateur italien ou espagnol pouvant exiger la vente de ses billets sur SNCF Connect sans obligation équivalente dans son pays d’origine.

Le rapporteur a souligné le risque, à défaut d’intervention du législateur, de voir émerger un « Booking des transports » captant la valeur ajoutée au profit de plateformes établies hors de France. Le Gouvernement s’est déclaré également favorable à l’ouverture de SNCF Connect à la vente des titres des nouveaux opérateurs, tout en jugeant nécessaire une entrée en vigueur différée, d’une part, pour stabiliser le cadre européen et, d’autre part, pour des raisons techniques, l’ouverture supposant que SNCF Voyageurs reconstitue un canal de vente directe autonome pour ses offres librement organisées (Inoui, Ouigo, Eurostar) afin de maintenir la relation client. Le Sénat a en conséquence adopté :

– un amendement de précision n° 140 des corapporteurs de la mission d’information sur la billettique (avis favorable de la commission, sagesse du Gouvernement) ;

– un amendement n° 106 de M. Franck Dhersin (UC), qui au c) du 1° du I insère un III quater à l’article L. 1115-10 (alinéa 12) : le fournisseur d’un service proposant une solution de dématérialisation et de stockage de titres de transport dont l’usage est nécessaire pour assurer ces fonctionnalités sur certains terminaux peut vendre directement, dans son interface de stockage, des titres de transport, à la condition de ne pas être rémunéré à cet effet, sans que cette possibilité puisse être regardée comme portant atteinte au caractère raisonnable, équitable, transparent et proportionné des contrats conclus entre l’AOM et les fournisseurs de SNM. Cette disposition répond directement à la décision de l’ART du 18 février 2026 précitée, afin de sécuriser la disponibilité du passe Navigo dématérialisé sur les terminaux Apple. La plupart des acteurs auditionnés (en particulier le groupe RATP et le groupe SNCF) ont souligné que si la possibilité ouverte à un service de type « Wallet » de vendre directement des titres en agissant comme un SNM permettrait de faciliter la vente de titres aux usagers, elle créerait toutefois une concurrence au détriment des SNM et favoriserait un transfert de la valeur de la distribution vers des opérateurs extra-européens, au prix d’un risque de perte de souveraineté ;

– un amendement n° 254 de M. Jean-Baptiste Lemoyne (RDPI) qui reportait au 1er janvier 2029 l’entrée en vigueur des deux dispositions les plus structurantes, modifié par le sous-amendement n° 290 du rapporteur fixant cette date au 31 décembre 2027 (avis de sagesse du Gouvernement). Sont ainsi différés par le II du présent article : le droit d’accès des opérateurs de SLO aux plateformes (2° bis du II de l’article L. 1115-10) et l’ouverture de droit de la vente des SLO aux SNM, agences de voyages ou AOM (3° bis du I de l’article L. 1115-11). Le rapporteur a présenté ce délai comme laissant « largement le temps aux opérateurs de s’organiser », pour une mise en œuvre effective au 1er janvier 2028.

III. les travaux de la commission

La rapporteure soutient l’objectif de l’article 9 bis – faire des services numériques multimodaux le vecteur d’une distribution ouverte et intégrée des titres de transport, au service du report modal et de la liberté de choix de l’usager – et a estimé que plusieurs des restrictions introduites par le Sénat en limitaient indûment la portée. Elle a en conséquence présenté un ensemble d’amendements destinés à garantir l’effet utile de l’ouverture, que la commission a adoptés :

– l’amendement CD689 rétablit l’obligation d’exhaustivité pesant sur les services numériques multimodaux, en supprimant deux restrictions du texte sénatorial qui permettaient aux autorités organisatrices de soustraire certains de leurs produits tarifaires à la distribution par les plateformes tierces et excluaient du périmètre de la vente de droit les abonnements de plus d’une semaine et les titres à facturation différée, c’est-à-dire les principaux titres des voyageurs réguliers ;

– l’amendement CD690 ouvre un droit d’accès effectif des fournisseurs publics de services numériques multimodaux – autorités organisatrices de la mobilité et syndicats mixtes – et des agences de voyages à la distribution des services librement organisés : il substitue au critère géographique, jusqu’alors inopérant, un critère tenant à la qualité du distributeur, supprime l’exigence de garanties équivalentes à celles des agences de voyages, inadaptée aux acteurs publics, et rend ces dispositions immédiatement applicables ;

– l’amendement CD691 étend le droit des opérateurs de services librement organisés à être distribués par les plateformes : substituant au critère de l’« itinéraire identique ou similaire » celui de la desserte du territoire national, il garantit à tout opérateur – y compris l’exploitant d’une liaison sans équivalent au catalogue de la plateforme – un accès effectif et non discriminatoire à la distribution ;

– l’amendement CD692, identique à l’amendement CD413 de M. Timothée Houssin (RN), supprime la faculté reconnue à l’autorité organisatrice de ne pas rémunérer le distributeur tiers lorsqu’elle estime « nul ou négligeable » l’apport économique de ce dernier, afin que l’existence et le niveau d’une éventuelle commission relèvent de la liberté contractuelle. La rapporteure a relevé que cette faculté, reposant sur un critère subjectif, déséquilibrait la relation de distribution et risquait de détourner les plateformes de la commercialisation des titres conventionnés ;

– l’amendement rédactionnel CD693 complète cet ensemble.

La commission a également adopté l’amendement CD58 de Mme Constance de Pélichy (LIOT), qui impose aux fournisseurs de services numériques multimodaux de présenter aux utilisateurs, lorsqu’elles sont disponibles, les informations relatives aux services de vélo – stationnements sécurisés, vélos en libre-service et location – permettant l’accès aux points de départ et d’arrivée des itinéraires proposés, dans la limite des données rendues disponibles au titre du règlement délégué (UE) 2017/1926.

Enfin, la commission a adopté deux amendements identiques – l’amendement CD262 de Mme Nathalie Coggia (EPR) et l’amendement CD585 de M. Vincent Thiébaut (HOR) – reportant du 31 décembre 2027 au 1er janvier 2030 l’entrée en vigueur de l’obligation, pour les plateformes de distribution, et au premier chef pour SNCF Connect, de commercialiser les titres des opérateurs de services librement organisés concurrents. Leurs auteurs ont fait valoir la nécessité d’attendre la stabilisation du cadre européen – la Commission européenne ayant présenté, le 13 mai 2026, un paquet de trois règlements poursuivant le même objectif d’ouverture des plateformes dominantes –, afin d’éviter une divergence entre le droit national et le futur règlement, des développements techniques susceptibles de devoir être repris, et l’application anticipée à l’opérateur national d’une obligation que ses homologues européens n’assument pas encore, faute de réciprocité. La rapporteure s’en est remise à la sagesse de la commission : si ce report retarde l’effectivité de l’ouverture qu’elle a par ailleurs cherché à renforcer, elle a admis l’intérêt d’une mise en cohérence du calendrier national avec celui du paquet européen, dont l’entrée en application n’est pas attendue avant 2030.

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Article 9 ter Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité

I. Le droit existant

A. Un cadre juridique de la billettique multimodale qui repose sur l’accès aux services numériques de vente

La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a organisé, aux articles L. 1115-10 à L. 1115-12 du code des transports, le développement des services numériques multimodaux (SNM), dont la fonctionnalité billettique repose sur l’accès aux services numériques de vente (SNV) des gestionnaires de services de mobilité : l’article L. 1115-11 du code des transports impose ainsi aux gestionnaires de mettre en place une interface permettant l’accès au SNV par les SNM. En matière de mise à disposition des données de mobilité, les articles L. 1115-1 à L. 1115-5 du code des transports, pris pour l’application du règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 concernant la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux, dit « règlement MMTIS » (Multimodal Travel Information Services), organisent par ailleurs l’ouverture des données nécessaires à l’information du voyageur par le point d’accès national.

Aux termes de l’article L. 1115-1 du code des transports, les détenteurs et les utilisateurs des données permettant la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux mettent à jour et rendent accessibles et réutilisables les données statiques, historiques observées et dynamiques concernant les déplacements et la circulation. Ces données – qui recouvrent notamment la topologie des réseaux, la localisation et l’accessibilité des points d’arrêt, les horaires, les produits tarifaires appréhendés comme données d’information, ainsi que les temps de passage en temps réel, les taux d’occupation ou les perturbations – sont publiées par l’intermédiaire d’un point d’accès national unique. En application de l’article D. 1115-1 du code des transports, ce point d’accès national est le site « transport.data.gouv.fr ». Leur publication s’effectue selon des formats normalisés rendus obligatoires par le règlement et précisés par des profils nationaux. Le respect de ces obligations par les détenteurs et les utilisateurs de données est contrôlé par l’Autorité de régulation des transports (article L. 1115-5 du code des transports), le cas échéant à la demande des autorités organisatrices ou des associations de consommateurs agréées.

Ces dispositifs juridiques visent toutefois la seule mise à disposition, en open data, des données d’information du voyageur destinées à alimenter les services d’information multimodale. Ils n’emportent ni l’interopérabilité des systèmes billettiques eux-mêmes, ni l’harmonisation des formats des données issues des interfaces des services de vente des autorités organisatrices : aucune disposition n’impose en effet aux autorités organisatrices de la mobilité de respecter des formats communs en la matière, chacune ayant développé son propre système billettique selon des choix techniques qui lui sont propres.