rapport d'enquête lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale — Comptes rendus des auditions

1. comptes rendus des auditions de la commission d’enquÊte
2. 1. Audition, ouverte à la presse, de M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre (jeudi 15 janvier 2026)
3. 2. Audition, ouverte à la presse, de Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale (jeudi 15 janvier 2026)
4. 3. Audition, ouverte à la presse, de M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale. (jeudi 15 janvier 2026)
5. 4. Audition, ouverte à la presse, de M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France (jeudi 21 janvier 2026)
6. 5. Audition, ouverte à la presse, de Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux (jeudi 21 janvier 2026)
7. 6. Audition, ouverte à la presse, de MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) (mercredi 21 janvier 2026)
8. 7. Audition, ouverte à la presse, de M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale (jeudi 22 janvier 2026)
9. 8. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. (jeudi 22 janvier 2026)
10. 9. Audition, ouverte à la presse, de M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) (jeudi 22 janvier 2026)
11. 10. Audition, ouverte à la presse, de MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. (mardi 27 janvier 2026)
12. 11. Audition, ouverte à la presse, de M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, M. Marc Scholler, directeur délégué audit, finances et lutte contre la Fraude, Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information, Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations, et Mme Veronika Levendof, chargée des relations avec le Parlement (mardi 27 janvier 2026)
13. 12. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. (mercredi 28 janvier 2026)
14. 13. Audition, ouverte à la presse, de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations, et M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier (mercredi 28 janvier 2026)
15. 14. Audition, ouverte à la presse, de M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. (jeudi 29 janvier 2026)
16. 15. Audition, ouverte à la presse, de M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe, M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier, M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission Contrôle interne et conformité, et M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information. (jeudi 29 janvier 2026)
17. 16. Audition, ouverte à la presse, de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics. (mercredi 11 février 2026)
18. 17. Audition, ouverte à la presse, de M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale. (jeudi 12 février 2026)
19. 18. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. (jeudi 12 février 2026)
20. 19. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. (jeudi 12 février 2026)
21. 20. Audition, ouverte à la presse, de Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean-François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger. (jeudi 12 février 2026)
22. 21. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. (jeudi 12 février 2026)
23. 22. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Libault, président du Haut-Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale.(jeudi 12 février 2026)
24. 23. Audition, ouverte à la presse, de MM. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, et Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale ».(lundi 23 février 2026)
25. 24. Audition, ouverte à la presse, de MM. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, et Pierre Barbier, chef de projet « Enjeux sociaux » (lundi 23 février 2026)
26. 25. Audition, ouverte à la presse, de MM. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale, et Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. (mardi 24 février 2026)
27. 26. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et de Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. (mardi 24 février 2026)
28. 27. Audition, ouverte à la presse, de Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA, et M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité (mercredi 25 février 2026)
29. 28. Audition, ouverte à la presse, de MM. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, et Philippe Petitbon, secrétaire général. (mercredi 25 février 2026)
30. 29. Audition, ouverte à la presse, de MM. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles, Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) , et Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques. (mercredi 25 février 2026)
31. 30. Audition, ouverte à la presse, de M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) ; Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement et Mme Anne Bernard, cheffe du service Economie et Protection sociale – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; MM. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale, et Nassim Chibani, conseiller technique protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) (mercredi 26 mars 2026)
32. 31. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant les organisations patronales : M. Patrick Martin, président, Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale, Mme France Henry-Labordère, responsable du pôle social, Mme My-Lan Nguyen, responsable du pôle affaires publiques, Mme Camilia M’Hamed-Saïd, conseillère auprès du président, et M. Antoine Bessière, chargé de mission protection sociale du Mouvement des entreprises de France (Medef) ; M. Amir Reza-Tofighi, président, M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales, Mme Gwendoline Delamare-Deboutteville, directrice affaires sociales, et Mme Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ; M. Michel Picon, président, M. Christian Pineau, chef du service relations du travail, protection sociale et dialogue social, et Mme Thérèse Note, chargée des relations parlementaires de l’Union des entreprises de proximité (U2P) (mercredi 26 mars 2026)

comptes rendus des auditions de la commission d’enquÊte

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des séances tenues

par la commission d’enquête.

Les enregistrements vidéo des auditions sont disponibles en ligne à l’adresse suivante :

https://assnat.fr/Yjnz2F

1. Audition, ouverte à la presse, de M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre (jeudi 15 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre, ([1]).

Mme la présidente Annie Vidal. C’est avec un grand intérêt que j’ouvre la première séance de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Le jeudi matin a vocation à nous réunir régulièrement mais d’autres créneaux de la semaine seront sollicités en fonction des obligations que nous assignent la commission des affaires sociales et la séance publique.

En accord avec la rapporteure, nous avons considéré que cette commission d’enquête serait d’autant plus utile qu’elle nous mettrait en mesure de poser les bonnes questions, avec une bonne maîtrise des enjeux techniques de la matière que nous allons aborder. En tant que parlementaires, nous sommes rompus aux problématiques budgétaires, mais sans doute beaucoup moins à leurs aspects purement comptables. Or, les documents comptables constituent la porte d’entrée de toute analyse financière robuste, à plus forte raison lorsque les comptes sont empreints d’incertitudes lors de leur consolidation.

C’est ainsi qu’au lieu de convoquer immédiatement des caisses et des organismes de sécurité sociale, nous avons préféré consacrer nos deux premières semaines à l’audition des personnes les plus compétentes en matière de contrôle pour comprendre leurs raisonnements, recenser leurs interrogations et confronter nos intuitions.

C’est en parfaite conformité avec cette logique que je souhaite la bienvenue aux magistrats de la sixième chambre de la Cour des comptes : M. Bernard Lejeune, son président, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section, et M. Michel Thomas, conseiller maître. Je vous remercie, messieurs, de vous être rendus disponibles pour nous permettre d’aborder le cœur du sujet avec les meilleurs experts.

La Cour des comptes a pour mission légale d’auditer et de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes de chaque branche, ainsi que de l’activité de recouvrement du régime général. L’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières ordonne que soit établi un rapport de certification sur les comptes des organismes nationaux du régime général, de chaque branche – maladie, famille, vieillesse, AT-MP (accidents du travail et maladies professionnelles), autonomie – et de l’activité de recouvrement. L’objectif de cette certification réside dans une meilleure transparence et une plus grande fiabilité des comptes sociaux, en appui au contrôle parlementaire de l’application des lois de financement de la sécurité sociale.

Or, différents exercices ont donné lieu de la part de la Cour à la formulation de réserves récurrentes voire à une impossibilité de certification pour la branche famille et la Caisse nationale des allocations familiales, en raison d’un risque élevé d’erreur affectant l’exactitude des prestations et de l’insuffisante fiabilité des données. La Cour souligne aussi des anomalies significatives et des insuffisances de contrôle interne, ainsi qu’un contexte de déficits structurels croissants compliquant l’arrêté des comptes et leur certification fiable. Nous parlons ici de sommes considérables, dont la trace n’est pas correctement suivie.

Un questionnaire très complet vous a préalablement été transmis par notre rapporteure. Toutes les questions qu’il comporte ne pourront peut-être pas être évoquées aujourd’hui de façon exhaustive : je vous invite à communiquer ultérieurement par écrit les éléments de réponse ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à ouvrir les débats. En premier lieu, pourriez-vous nous présenter de manière succincte la méthodologie suivie par la Cour dans l’exercice de certification, et la nature de vos relations avec les organismes de sécurité sociale dans ce cadre ? En second lieu, la Cour formule d’année en année des réserves et elle a refusé à plusieurs reprises de certifier certaines caisses et branches, ce qui peut traduire un échec du système. Comment l’expliquez-vous et, plus significativement, comment expliquez-vous que ces anomalies persistent depuis des années, voire des décennies ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Bernard Lejeune, Jean-Luc Fulachier et Michel Thomas prêtent serment.)

M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes. Vos questions sont clefs. Je vous remercie de porter un intérêt particulier à la mission de certification de la Cour des comptes qui, n’étant pas une mission de contrôle de gestion, est un peu à part. L’exercice ne consiste pas à déterminer si un organisme est déficitaire ou excédentaire, mais à établir la qualité et la sincérité de ses comptes comme le font les commissaires aux comptes pour les grandes entreprises publiques ou privées. Les enjeux financiers sont extrêmement importants. Les produits dépassent 700 milliards d’euros et les dépenses atteignent presque 600 milliards. L’État est la seule autre entité pour laquelle la Cour des comptes – en l’occurrence, la première chambre – joue ce rôle de commissaire aux comptes.

Notre méthodologie est celle de la profession : nous suivons les normes internationales des commissaires aux comptes, selon un cycle annuel. Une équipe de la Cour est dédiée à cette tâche tout au long de l’année. Nous travaillons de près, sur pièces et sur place, avec l’ensemble des branches et des caisses : ces dernières nous remettent tous les documents dont nous avons besoin pour remplir notre mission, et nos équipes se déplacent pour les contrôler. Ces documents, très complets, contiennent non seulement des données relatives aux prestations et au recouvrement, mais aussi des données informatiques.

Notre travail est compris et apprécié par les caisses, notre rôle de commissaire aux comptes étant tout à fait intégré. De nombreuses personnes répondent à nos questions et nous sommes toujours bien accueillis, non pas seulement par les directions des organismes mais aussi par les conseils d’administration, qui nous reçoivent depuis quelques années pour la présentation des bilans.

Je n’exprimerai sans doute qu’un regret : lorsque le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale est envoyé à l’Assemblée nationale, les opinions de la Cour n’y sont pas jointes officiellement. Bien sûr, vous les avez, de fait, lorsque nous transmettons le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. En tant que parlementaires, vous avez à juger de la réalité des comptes de la sécurité sociale. Étonnamment, la loi organique n’a pas prévu pour elle ce qui l’est pour le budget de l’État.

S’agissant des impossibilités ou des refus de certification, il ne faut pas oublier que, dans la plupart des cas, la certification est donnée avec des réserves. On pourrait espérer que celles-ci soient les moins nombreuses possible mais il est rare, compte tenu notamment des montants en jeu, qu’il n’y en ait aucune.

Des progrès relativement importants ont néanmoins été réalisés par la plupart des organismes, s’agissant notamment des anomalies significatives : sur le plan purement comptable, on note de nettes améliorations. La dernière anomalie significative de nature à entraîner un refus de certification a concerné le recouvrement, dans le contexte de la crise du covid-19. L’Assemblée nationale avait d’ailleurs rectifié le tir à l’occasion du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.

Beaucoup de réserves relèvent plutôt de l’insuffisance d’éléments probants. La Cour s’interroge sur la sincérité des comptes lorsque le contrôle interne est insuffisant ; les écarts sont parfois importants entre ce qui devrait être constaté et intégré dans les comptes, et la réalité des erreurs ou des fraudes que nous avons mises en évidence. Ces écarts comptables ne nous permettent pas d’assurer la sincérité des comptes. Ils nous conduisent à signifier aux organismes et aux parlementaires que nous refusons ou que nous sommes dans l’impossibilité de certifier les comptes. C’est le cas actuellement pour la branche famille.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je suis heureuse et honorée de vous auditionner aujourd’hui. J’ai depuis fort longtemps un intérêt pour la certification des comptes, antérieur même au rapport de certification de 2004 : je m’intéressais déjà aux rapports d’application existant depuis 1996. J’ai d’ailleurs avec moi le rapport de 1996, dans lequel il apparaît clairement que les réformes demandées étaient déjà fondées sur des causes économiques et budgétaires qui persistaient depuis les années 1980. Assez curieusement, certaines phrases pourraient être réutilisées aujourd’hui.

Cela signifie qu’un travail de fond doit être mené sur les tenants et aboutissants budgétaires et techniques, mais aussi que des propositions doivent être faites, écoutées et mises en application. Au fil des années, même si les investigations de la commission d’enquête ne remonteront pas au-delà de trois ans, certains points soulevés et certaines recommandations apparaissent redondants. Il y en a que l’on retrouve habituellement dans toutes les branches, y compris le recouvrement ; ils sont relatifs aux anomalies dans l’utilisation du droit constaté, aux systèmes d’information ou encore aux possibilités de recouvrement des indus.

Nous aimerions que vous nous apportiez non pas des justifications, car ce n’est pas dans vos prérogatives, mais vos avis et suggestions pour que les mêmes remarques ne se répètent pas année après année. Les sommes en jeu sont très importantes et l’on ne peut pas continuer à avoir ce que nous avons pudiquement appelé des incertitudes – je crois que vous utilisez aussi ce terme. Il convient d’apporter des solutions aux institutions ainsi qu’aux parlementaires qui se saisissent des données pour établir les budgets, singulièrement en période de tourmente financière et économique internationale et, sur le plan national, budgétaire.

Vos réponses doivent permettre à chacun de voir ses interrogations apaisées.

M. Bernard Lejeune. Dans le rôle de commissaire aux comptes, nous respectons toujours les principes de la Cour : indépendance, contradiction et collégialité. Je ne reviendrai pas sur l’indépendance – le commissaire a ses propres analyses et sa propre opinion. Mais j’insiste sur les deux autres. Pour respecter le principe de contradiction, nous échangeons toute l’année avec les organismes et nous les auditionnons ; lors de chaque mission intermédiaire et finale, nous leur remettons nos documents pour qu’ils puissent y répondre de façon argumentée. L’objectif est que la Cour soit en mesure de donner son opinion de commissaire aux comptes de la façon la plus éclairée possible. Quant à la collégialité, elle s’exerce à deux niveaux. D’abord, c’est en séance plénière que la sixième chambre se réunit, mène les auditions et détermine ses choix. Au-delà, c’est la Cour des comptes qui donne son opinion, validée par une réunion plénière de l’ensemble des chambres.

C’est un exercice un peu à part, qui nécessite quelque formalisme de notre côté.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous propose d’entamer la série de questions que je souhaite vous poser en abordant le nerf de la guerre : le recouvrement. Je souhaitais revenir sur les années 2022 à 2024, mais j’ai un doute quant à ce qui s’est passé en 2022…

M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre. En 2020, la Cour a constaté une impossibilité de certifier les comptes de l’activité de recouvrement en raison d’une incertitude concernant un montant de 6,7 milliards d’euros, dont 5 milliards d’euros pour le régime général au titre des prélèvements sociaux sur les travailleurs indépendants. La situation a été confirmée en 2021, après un nouveau calcul ; la modification des comptes a été refusée et nous avons donc émis un refus de certification.

En 2022, nous avions simplement émis une réserve : dans la mesure où nous rappelions les comptes de 2021, nous avons souhaité signaler, par cohérence, que la lecture en était perturbée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelle est votre position sur le non-respect du principe des droits constatés observé en 2022, 2023 et 2024, du fait du défaut persistant de rattachement des produits à l’exercice ? Le décalage, lié à la mise en conformité avec le produit des impôts et taxes affectés à la protection sociale, porte sur des sommes importantes, supérieures manifestement à 110 milliards d’euros. Il se pose un problème de comptabilisation du montant brut des créances et des prestations et il y avait, en 2023, une incertitude au sujet de l’exit tax. J’ajoute que cette question fondamentale est prégnante dans d’autres branches.

M. Bernard Lejeune. D’abord, ces anomalies significatives sont des éléments purement comptables.

La Cour a bien évidemment constaté ce problème de rattachement dans la branche recouvrement – qui recouvre aussi bien les cotisations sociales que les impôts et taxes affectés. Il est difficile pour la branche de régler ce souci car la difficulté vient du ministère de l’économie et des finances, dont les logiciels ne permettent pas une traçabilité comptable parfaite. La Cour a régulièrement signalé cette difficulté au ministère afin qu’il travaille à sa résolution. Quant à la branche recouvrement, elle est bien en peine de corriger cette anomalie que nous constatons.

Lorsqu’elle a expérimenté la certification des comptes des collectivités locales, la Cour a observé de la même façon des anomalies significatives fréquentes, constatées par des commissaires aux comptes privés, liées à la faible lisibilité ou au mauvais rattachement des produits d’impôts transmis par le ministère. Il en résultait que les comptes de ces collectivités n’étaient pas certifiés.

C’est donc un élément extérieur qui explique cette anomalie qu’en application des normes comptables, nous constatons chaque année. Je précise toutefois que ce problème de rattachement comptable n’implique ni risque de liquidité ni autre difficulté particulière.

M. Jean-Luc Fulachier. Vous avez rappelé, madame la rapporteure, la masse totale des impôts et taxes, qui dépasse 110 milliards d’euros. L’anomalie dont nous parlons porte sur le montant brut des créances, qui s’élevait à 900 millions d’euros en 2024 ; à cela il faut ajouter 600 millions d’euros liés au fait que les dépréciations correspondantes ne peuvent être indiquées, et 300 millions d’euros de provisions pour risques. Le problème, c’est que les produits correspondants sont présentés en masse, sans que les exercices de rattachement soient distingués. Or, vous savez que, chaque année, le projet de loi de financement de la sécurité sociale procède à des modifications de répartition des impôts et taxes : lorsque les montants afférents arrivent en complément, leur rattachement par exercice suscite une incertitude. C’est ce que nous indiquons dans notre rapport.

Jusqu’à il y a deux ans, il n’y avait qu’un montant unique. Puis l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a conduit des travaux pour le répartir par branche, à défaut de le faire par exercice : il y a ainsi, depuis 2023, une forme de progrès dans la mesure de l’anomalie.

S’agissant enfin de l’enregistrement des dossiers de plus-value de transfert dans le cadre de l’exit tax, c’est la différence de comptabilisation entre les comptes de l’État et ceux de la sécurité sociale qui avait suscité une incertitude. Une modification apportée à la suite d’échanges entre la Cour et la direction générale des finances publiques a permis de la lever en 2024.

M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre. Cette anomalie significative récurrente ne signifie pas qu’il manquerait 1 milliard d’euros dans les comptes. Elle n’est pas due à la mauvaise volonté de l’État mais à l’inadaptation des systèmes d’information. Dans le rapport de certification, elle se traduit en fait par deux anomalies significatives : l’une dans les comptes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et l’autre, en miroir, dans les comptes de la branche maladie affectataire de recettes.

Ce sujet est bien connu par l’Acoss, qui n’émet aucune objection au fait que nous soyons obligés de constater cette anomalie.

M. Bernard Lejeune. Il faut garder à l’esprit que, tant que les logiciels n’auront pas évolué, cette anomalie significative comptable risque de perdurer en dépit de la bonne volonté des uns et des autres. Les outils sont un sujet sur lequel nous reviendrons.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’ai essayé de me pencher sur ce problème, qui avait déjà été noté par plusieurs de nos collègues. Les systèmes d’information et les outils au sens large, sans doute à l’origine de nombreuses difficultés, seront au cœur de nos réflexions. La masse étant très importante, et les paramètres et intervenants trop nombreux, on ne peut avancer sans congruence.

Ces questions sont d’autant plus importantes que la fiscalisation du budget de la sécurité sociale atteint 53 %, voire 54 %, et que le budget de l’État, quant à lui, se trouve socialisé à la même hauteur. Si elle se poursuit, cette interférence entre les budgets posera des problèmes de gestion et aboutira à une situation qui n’est dans l’esprit ni des comptes sociaux, ni de ceux de l’État. Nous devons apporter des réponses rapides et donner aux différents intervenants des possibilités d’agir.

L’insuffisance d’éléments probants dont fait état votre rapport recouvre des incertitudes, des faiblesses du cadre général du contrôle interne et du contrôle interne lui-même, ainsi que des erreurs. Il me paraît utile d’en préciser les périmètres et les montants pour l’année 2024.

Les provisions pour risques liés à des litiges avec les cotisants, dont l’estimation présente, selon vous, des incertitudes, atteignent 2,7 milliards d’euros.

S’agissant des incertitudes affectant les estimations comptables de produits à recevoir et de dépréciations des créances, la part des produits à recevoir de prélèvements sociaux dont le montant n’est pas définitif est estimée à 2,8 milliards d’euros. Les produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments et des dispositifs médicaux sont pour leur part estimés à 11 milliards d’euros.

Nous souhaitons par ailleurs vous entendre sur les indus constatés dans toutes les branches. Les dépréciations de créances sur les cotisants, correspondant aux montants estimés des créances que les Urssaf risquent de ne pas recouvrer, se montent à 25,8 milliards d’euros au 31 décembre 2024. Si j’ai bien compris, certains indus sont détectés et d’autres pas. Les indus non identifiés, frauduleux et non frauduleux, seraient passés de 8,6 milliards d’euros en 2023 à 15 milliards d’euros cette année, selon les derniers chiffres parus. Confirmez-vous cette évolution ?

Pourriez-vous également nous parler des dispositifs d’extinction hétérogènes, des remises de dette hétérogènes, des cinq motifs de mise en non-valeur et surtout – c’est à mes yeux une piste d’évolution intéressante – des délais de prescription des indus, qui sont de deux ans pour la sécurité sociale, car il est difficile d’accéder aux données antérieures, et de cinq ans en cas de fraude ?

M. Bernard Lejeune. Il convient de distinguer l’insuffisance d’éléments probants et les anomalies significatives. Ces dernières résultent de l’instauration, en 1996, de la comptabilisation selon le principe des droits constatés – la certification par nos équipes intervenant, logiquement, une dizaine d’années plus tard. Pour rappel, cette pratique consiste à enregistrer comptablement le fait générateur d’un produit ou d’une dépense, plutôt qu’à enregistrer le montant au moment où il est versé ou reçu. En conséquence apparaissent, comme dans une comptabilité d’entreprise, les comptes de la classe 4, les provisions ou encore les restes à payer.

Le montant des anomalies significatives a fortement diminué puisqu’il est de l’ordre de 4 milliards d’euros toutes branches confondues. L’activité de recouvrement a réglé le problème en 2020-2021, et beaucoup d’autres ont progressé. C’est un point très important car cela démontre que la certification voulue par le législateur a entraîné des progrès notables dans la connaissance et la qualité des comptes. Restent néanmoins quelques milliards de provisions dont la comptabilisation soulève des questions, qu’il s’agisse des produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments ou du fait que la branche maladie conserve à son passif une dette de 800 millions d’euros envers certains hôpitaux publics. Il s’agit ici, je le répète, d’anomalies comptables.

Les autres questions que vous posez relèvent du contrôle interne et de l’insuffisance d’éléments probants. Selon nous, certains comptes, tels qu’ils sont présentés, ne reflètent pas la sincérité des produits et des dépenses. Quand, par exemple, la branche famille mentionne un niveau de dépense de x, nous avons une très forte incertitude sur la valeur de ce x ; nous pensons que certaines dépenses ont été inscrites à tort, et ce doute sérieux nous conduit à émettre une opinion négative sur les comptes de la branche. Je cite cet exemple car il est d’actualité.

Nous analysons la proportion et la nature des erreurs grâce à des sondages. Pour reprendre l’exemple de la banche famille, certaines erreurs tiennent à des déclarations de revenus inexactes par les personnes en vue de percevoir le revenu de solidarité active, l’aide personnalisée au logement ou d’autres prestations. D’autres sont des erreurs dites métier, autrement dit des erreurs de calcul commises par les caisses. D’autres encore sont liées à la fraude. Les chiffres que vous avez cités sont issus de notre rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024. Les indus et les fraudes représentent respectivement un peu plus de 8 milliards d’euros, étant précisé que nous n’arrivons pas à mesurer le recoupement entre les deux ensembles. Les indus concernent en priorité la branche famille, d’où notre incapacité à la certifier.

M. Jean-Luc Fulachier. Je reviendrai sur l’insuffisance d’éléments probants en matière de recouvrement. En ce qui concerne les risques liés à des litiges avec les cotisants, nous avons des difficultés à tracer le dénouement des provisions d’un exercice à l’autre. En outre, le système d’information de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ne permet pas de suivre les contentieux sur toute leur durée, mais seulement de les appréhender à certaines étapes. Cela freine notre capacité à apprécier le juste calcul. C’est pourquoi, sans aller jusqu’à la contestation, nous exprimons une incertitude. Cet exemple montre que nous sommes parfois dans une situation délicate.

Un sujet plus historique a fait l’objet d’une opinion négative de la Cour en 2010 : les provisions relatives aux contentieux liés à l’application de la législation AT-MP. Les montants varient mais le problème s’amenuise d’année en année ; nous espérons qu’il finira par disparaître.

Nous considérons par ailleurs que l’estimation des produits à recevoir de remises des entreprises pharmaceutiques manque de fiabilité. Il faut reconnaître qu’il est compliqué d’en évaluer le montant dès l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Un écart assez important apparaît en 2024 entre les prévisions et les réalisations.

J’en viens aux écarts entre les différents délais de recouvrement des indus. D’une part, la capacité de suivi des systèmes d’information est limitée à deux ans, conformément à la prescription de droit commun définie par le législateur. D’autre part, en matière de fraude, la Cour de cassation a défini une période de référence beaucoup plus longue à l’occasion d’un contentieux relatif aux prestations vieillesse. Enfin, il existe une prescription spécifique de cinq ans pour le recouvrement des indus frauduleux.

Les réformes successives, si elles améliorent les prestations – création d’allocations, modification de la prise en compte des ressources, individualisation des prestations… – sont aussi source de difficultés pour le contrôle interne. La législation est tellement complexe et évolutive, et l’imbrication des allocations est si forte, qu’il est très difficile pour les systèmes d’information des caisses d’aller au-delà d’un historique de deux ans. Les caisses d’allocations familiales travaillent sur un système qui remonterait jusqu’à trois ans, mais cela demande des investissements considérables.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous nous en dire davantage sur les indus, sujet qui intéresse particulièrement les citoyens ? Le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale avance une série de préconisations en la matière : mieux identifier les causes des indus selon les branches, prévenir leur constitution grâce de meilleurs outils, renforcer les contrôles avant paiement, développer la mutualisation entre caisses, accentuer les actions préventives, améliorer le recouvrement, affermir les outils de gestion et de pilotage, construire des partenariats, mobiliser des effectifs, revoir les franchises et participations à recouvrer, lutter contre les indus frauduleux. Parmi ces actions, lesquelles vous paraissent prioritaires pour réduire rapidement le nombre de litiges ?

J’ajoute qu’un récent rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) met en évidence un hiatus entre les prévisions et les réalisations en matière de remises pharmaceutiques.

M. Bernard Lejeune. Il est difficile de hiérarchiser les recommandations car toutes ont leur importance. L’objectif est d’améliorer la qualité des comptes dans la forme comme dans le fond, car on peut très bien être déficitaire mais avoir une bonne qualité de comptes et être certifié. Nos recommandations se rapportent à deux problèmes principaux : les systèmes d’information et le contrôle interne.

Les systèmes d’information des organismes sont extrêmement monolithiques, difficiles à manier et rigides. Or, les caisses doivent appliquer des évolutions législatives très fréquentes, en particulier en matière de retraite et de famille, au-delà des seules allocations familiales. Les outils s’adaptent mal aux modifications régulières des prestations ; ils ont de grandes difficultés à effectuer les bons calculs, ce qui engendre de nombreuses erreurs métier.

Certaines nouvelles prestations ou règles dépassent tellement le cadre prévu par les outils qu’elles demandent presque un traitement manuel. Cela entraîne inévitablement des erreurs et des indus, d’où nos réserves. Il faut du temps pour les résorber. Les caisses font des efforts et s’y emploient. Les équipes passent beaucoup de temps à s’adapter et à se former aux réformes régulières touchant en particulier la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Caisse nationale des allocations familiales mais aussi, dans une moindre mesure, la Caisse nationale de l’assurance maladie.

De plus, la puissance publique demande aux caisses de payer vite. C’est normal car on ne peut pas faire deux mois de calculs avant de verser le revenu de solidarité active, la prime d’activité ou une pension de retraite. Cette célérité génère des indus et nécessite un contrôle a posteriori. Nous incitons donc les caisses à améliorer leurs outils et à contrôler davantage a priori. La solidarité à la source doit permettre à la branche famille d’améliorer les données entrantes et les modalités de calcul, afin que les prestations soient déterminées de façon plus fiable, sans erreurs provoquant des indus.

L’audit que nous avons mené, avec l’aide de partenaires extérieurs, a mis en évidence la fragilité de l’outil informatique. Nombre de nos recommandations portent non seulement sur l’agilité des systèmes d’information, mais également sur leur capacité à interroger des bases tierces, en particulier pour détecter des fraudes.

La deuxième grande fragilité à laquelle les organismes doivent remédier concerne le contrôle interne. Celui-ci ne passe pas seulement par les ordinateurs et les systèmes d’information : il requiert également une mobilisation humaine pour vérifier les prestations et leur règlement. Or, cette vérification n’est pas toujours de mise. Des moyens humains doivent en outre être mobilisés pour contrôler les fraudes. Nous le rappelons régulièrement à certaines caisses.

Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale a commandé à la Cour une étude sur la fraude aux cotisations sociales dans le cadre du travail dissimulé. Nous en rendrons les résultats fin mars. Là encore, nous insisterons sur la nécessité de faire progresser les outils informatiques et de mobiliser des ressources humaines pour effectuer des contrôles.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre rapport indique que le dispositif national de contrôle interne progresse mais qu’il reste fragile. Vous pointez une absence de priorisation des comptes à contrôler en fonction des risques et des enjeux – cela m’a étonnée – ainsi que la quasi-inexistence d’indicateurs fiables de risque financier résiduel. Beaucoup de fraudes et d’erreurs déclaratives sont sous-évaluées – ces dernières auraient représenté 2,6 milliards d’euros en 2024, un montant important.

Il n’y a pas non plus de plan de contrôle des activités de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, contrairement à ce que prévoit la réglementation depuis 2013. L’Agence recouvre directement des produits à hauteur de 125,3 milliards d’euros avec des outils bureautiques obsolètes, qui exposent à des risques d’erreur. Elle comptabilise également dans ses comptes des produits recouvrés par d’autres collecteurs que les Urssaf et, là encore, il y aurait des insuffisances. Enfin, la couverture des risques relatifs aux systèmes d’information, aux conflits d’intérêts et aux fraudes reste insuffisante.

Au chapitre des insuffisances du contrôle interne des activités des Urssaf liées au recouvrement des prélèvements sociaux, vous observez que la gestion des données administratives des cotisants – qui sont 12,2 millions au total, dont 6 millions d’indépendants – est largement assurée de façon manuelle. Certaines anomalies et erreurs ne sont pas régularisées par des rapprochements avec le fichier national des comptes bancaires et assimilés.

Les prélèvements sociaux sur revenus d’activité déclarés par les employeurs au moyen de la déclaration sociale nominative – 400 milliards d’euros en 2024 – présentent des anomalies et des erreurs non régularisées. Les prélèvements sociaux sur revenus de remplacement représentent, quant à eux, 31,6 milliards d’euros.

Le calcul des réductions générales de cotisations patronales est entaché par des discordances importantes, ce qui porte les erreurs et les anomalies à 9,5 milliards d’euros en 2024 – montant toutefois en amélioration par rapport à l’année précédente. Un problème identique concerne les autres allègements généraux.

Vous nous direz si les difficultés occasionnées par la suspension des traitements informatiques des relevés de cotisations durant la période 2020-2022, en particulier pour les indépendants, ont été épongées.

J’ajoute que votre rapport fait état de défauts et de retards en matière de contrôle des cotisants et de recouvrement amiable et forcé des créances sur ces derniers.

En ce qui concerne les cotisants, les prélèvements sociaux, les exonérations et les déclarations sociales nominatives peuvent faire l’objet de toutes sortes de difficultés. Je pense à la couverture insuffisante des risques propres aux prélèvements sociaux des indépendants et des particuliers employeurs, dans le cadre du chèque emploi service universel. S’agissant des insuffisances du contrôle des Urssaf sur les recouvrements sociaux, avez-vous des éléments supplémentaires à nous fournir ?

M. Bernard Lejeune. S’agissant du périmètre, l’enjeu est effectivement de 400 milliards d’euros. Mais la totalité n’est pas affectée.

Je ne reviens pas sur les travailleurs indépendants, la déclaration sociale nominative et les autres fragilités : vous avez listé les points sensibles que nous surveillons.

Il faut avoir en tête que le recouvrement est une branche qui a bien progressé, grâce à la mise en place d’un certain nombre d’outils. Des contrôles assez automatisés sur les calculs des cotisations ont lieu assez vite, puis un deuxième contrôle est fait. Des processus sont en train de se solidifier, notamment grâce à des instruments qui permettent des calculs de cotisations pour alimenter les systèmes informatiques individuels, pour les droits des salariés, tout cela devant normalement coller. L’Urssaf, de son côté, ne récolte que les cotisations des entreprises, et non les cotisations individuelles.

Des choses sont en train de s’améliorer, de se consolider. Il existe des dispositifs de lutte contre la fraude. Les Urssaf sont, sinon exemplaires, du moins vigilantes et assez solides sur ce plan. J’ignore si vous aurez l’occasion d’entendre la Mutualité sociale agricole. Elle n’est pas au même niveau que les Urssaf pour le recouvrement dans le monde agricole.

Même si nous formulons des réserves sur le recouvrement, cette activité – il ne s’agit pas d’une branche à proprement parler – est marquée par une tendance régulière à l’amélioration.

M. Michel Thomas. S’agissant de la partie du rapport de certification qui porte sur l’activité de recouvrement, un effort important de pédagogie est fait depuis plusieurs années pour expliquer les constats, simplifier la rédaction, réduire le volume et surtout faire des présentations aussi claires et détaillées que possible. Nous l’avons fait en particulier l’an dernier et nous allons continuer dans ce sens.

Il existe un certain nombre de points récurrents, qui ne font pas l’objet de contestations de la part de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. En matière de contrôle interne, nous faisons le constat pour à peu près toutes les branches, dans des termes assez proches, d’une insuffisance d’éléments probants. Nous observons des améliorations quasiment constantes sur tous les sujets. Mais elles sont lentes et nous devons donc maintenir les points de vigilance que vous avez évoqués, même si nous ne sommes pas encore en mesure de nous prononcer pour 2025.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Si j’ai insisté sur le recouvrement, c’est que la somme globale en jeu a de quoi interpeller : elle est supérieure à 26 milliards d’euros, et nous verrons ensuite comment elle est répartie. Elle est peu compréhensible, en tout cas pour nos concitoyens. Beaucoup de Français, au-delà des spécialistes et des acteurs concernés, s’intéressent au budget de la sécurité sociale, ce qui n’était pas le cas jusque-là. On se disait que l’État providence pourvoirait aux besoins. Dès lors que les comptes sociaux, qui sont le reflet de la solidarité nationale, sont perçus comme lieu de certaines injustices – votre voisin, qui ne paie pas, bénéficie lui aussi de prestations –, l’attention se porte sur eux. La notion de justice est consubstantielle aux régimes par répartition, particulièrement ceux qui présentent un caractère d’universalité. Si l’on contribue, c’est pour sa propre protection, mais aussi pour la justice sociale. Regarder ce qu’il est possible de faire pour gommer ces aspérités, cette amertume ou ces ressentis fait aussi partie de notre travail.

M. Bernard Lejeune. Les 26 milliards d’euros dont vous avez parlé sont une estimation. Je pense qu’aucun système n’est parfait au sens où il permettrait de recouvrer la totalité. On trouve la même situation pour la taxe sur la valeur ajoutée et les impôts de l’État, c’est-à-dire pour tous les systèmes complexes.

S’agissant du recouvrement, la question du consentement à l’impôt se pose, comme vous l’avez très bien dit. Pourquoi est-ce que je paie et pas d’autres personnes ? Un autre point particulier, qui n’existe pas dans le cas de la taxe sur la valeur ajoutée, est celui des droits des salariés. Au-delà de la perte financière pour la sécurité sociale, des cotisations non versées signifient que des droits en matière de retraite ou d’assurance maladie ne sont pas enregistrés. Autre phénomène qui peut toucher un peu tous les impôts : il y a une concurrence déloyale entre l’entreprise qui paie ses cotisations et celle qui ne le fait pas.

Nous avons conscience que la question du recouvrement est très sensible, d’où les efforts des Urssaf pour améliorer les contrôles, en particulier grâce à des calculs automatiques, et les progrès accomplis en la matière, même s’il reste des incertitudes dans les évaluations que nous faisons, notamment pour les travailleurs indépendants car c’est un des secteurs les plus compliqués. Il existe aussi, il ne faut pas se leurrer, de la fraude organisée autour de sociétés éphémères ou d’autres modes d’organisation, comme le recours à des travailleurs détachés au niveau européen. Le rapport que nous publierons dans deux mois apportera des éléments en la matière. La lutte doit être incessante et les organismes compétents, en tout cas l’Urssaf et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, y veillent.

M. Jean-Luc Fulachier. Madame la rapporteure, vous avez balayé l’ensemble des insuffisances d’éléments probants dans le cadre du recouvrement. Je crois néanmoins utile d’apporter trois précisions.

Dans l’exercice de certification, nous constatons les progrès et les avancées mais nous mettons en avant, par nature, toutes les difficultés. C’est ce prisme qui fait que la lecture de nos travaux peut donner le sentiment qu’il y en a beaucoup. Il est important d’avoir en tête que ce qui joue dans l’opinion de la Cour et l’appréciation qu’elle va porter est l’évolution dans le temps. Dans le chapitre du rapport de certification qui fait le compte rendu des vérifications réalisées par la Cour, vous trouvez ainsi des paragraphes spéciaux qui détaillent les variations par rapport à l’année précédente.

S’agissant du recouvrement, un paragraphe revient, page 118, sur la question des remises, qui en 2023 faisaient l’objet d’une insuffisance d’éléments probants et d’une contestation. En 2024, malgré des limites, nous avons considéré qu’on était davantage dans le champ de l’incertitude et la catégorie, sur le plan de la gradation de la difficulté, a donc changé. De même, nous avions relevé des difficultés concernant la répartition des produits entre les différents attributaires. En 2024, ces difficultés étaient moindres. Dans la présentation du rapport, ce qui était un point spécifique en 2023 a donc été intégré dans un constat plus large – c’est ce qu’on peut appeler un effet de structure.

Pour ce qui est des incertitudes, elles tiennent soit à une absence d’éléments probants, soit à des éléments qui laissent penser qu’il y a un risque d’insuffisance. Nous affichons le périmètre d’ensemble sur lequel portent les incertitudes, par exemple 2 ou 3 milliards d’euros, mais les incertitudes sont elles-mêmes d’un montant plus faible, que nous ne pouvons pas indiquer en détail. Il faut donc relativiser.

M. Michel Thomas. J’ajoute, pour aller dans le même sens, que s’il est question d’une insuffisance d’éléments probants, c’est parce que nous savons qu’il existe une incertitude mais que nous ne sommes pas en mesure de la quantifier. Si nous pouvions le faire précisément, il s’agirait d’une anomalie, significative ou non suivant son montant – cela dépend des seuils –, et non d’une insuffisance. C’est une insuffisance parce qu’il existe une incertitude.

Mme la présidente Annie Vidal. Vos propos me conduisent à la question, qui concerne le recouvrement mais également l’ensemble des branches, de la finalité de la certification des comptes. Celle-ci doit-elle être comprise comme un jugement global sur la gestion du système ou comme un outil d’identification de points d’amélioration ? On peut faire un parallèle avec la certification des établissements de santé ou, globalement, avec l’ensemble des démarches de qualité, qui permettent d’identifier des points d’amélioration et d’établir des priorités en fonction des difficultés.

Dès lors, comment faudrait-il apprécier une certification complètement exempte de réserves ? Ne serait-ce pas atypique, voire problématique ? L’absence de réserves voudrait dire qu’on a atteint un niveau de perfection qui paraît difficile compte tenu des volumes en jeu. J’aimerais aussi que vous précisiez la différence entre une non-certification et une impossibilité de certifier.

M. Bernard Lejeune. Il me semble, malheureusement, que personne ne pourrait croire une seconde que, sur 700 milliards d’euros, tout est parfait. S’agissant d’une entreprise privée, on pourrait ne pas avoir de réserves si les comptes étaient parfaits et que tout était bien retracé, mais nous ne sommes pas dans ce cas de figure.

Quand nous certifions les comptes, c’est que nous considérons qu’ils sont globalement sincères, qu’ils reflètent une sorte de réalité. Les réserves concernent les points de fragilité sur lesquels les organismes doivent travailler pour améliorer la situation. Nous leur disons, en tant que commissaires aux comptes, que nous pourrions nous demander si nous continuons ou non à certifier les comptes s’il y avait une aggravation sur ces points, étant entendu que d’autres réserves peuvent apparaître ailleurs.

Il existe des seuils en matière de certification. Ils peuvent s’élever à 500 millions ou à 1 milliard d’euros lorsque les périmètres sont très larges. Cela correspond à des normes internationales qui valent aussi pour les commissaires aux comptes privés, même si nos seuils sont toujours quelque peu spectaculaires compte tenu de l’importance des montants en jeu.

Quand les comptes sont certifiés, nous donnons aux parlementaires un feu vert : globalement, c’est sincère et il y a des progrès. Les réserves indiquent les points au sujet desquels des améliorations restent néanmoins nécessaires et sur lesquels vous pourriez vous dire qu’il faut faire preuve de vigilance quand vous interrogez les organismes – vous pouvez leur demander, par exemple, s’ils vont engager certaines actions.

M. Michel Thomas. La certification s’appuie sur des normes. Elle est encadrée, mais ce n’est pas une science exacte pour autant. L’opinion du certificateur compte : il estime, compte tenu des diligences conduites et de ses normes professionnelles, dans quelle direction il faut aller. Le fait de ne pas certifier ou d’être dans l’impossibilité de le faire n’est pas lié au nombre de réserves. Il existe ainsi un nombre important d’insuffisances d’éléments probants s’agissant de la branche maladie, mais cela n’entraîne pas directement de conséquences. La présence d’anomalies significatives ne conduit pas directement à un refus de certifier ou à une certification avec réserves. C’est l’opinion d’ensemble qui joue, en fonction aussi de l’évolution et de la mesure des risques car nous avons pour obligation de prendre en compte cet élément.

La distinction entre une impossibilité et un refus de certifier tient essentiellement au caractère identifiable ou non de l’anomalie. Si nous sommes sûrs qu’il y a certaines anomalies suffisamment significatives et si nous pensons qu’il en existe peut-être encore d’autres, nous refusons de certifier. Si nous sommes en mesure d’affirmer qu’il y a probablement un risque, mais que nous ne pouvons pas le trouver parce qu’il est diffus, dans l’ensemble des comptes, nous ne sommes ni en mesure de certifier ni de refuser de le faire. C’est donc une impossibilité. Mais il est vrai que la distinction, vue de l’extérieur, ne va pas de soi.

M. Bernard Lejeune. S’il y avait, par exemple, une anomalie significative de 10 ou 15 milliards d’euros bien identifiée, nous refuserions de certifier. Une seule anomalie peut suffire si nous estimons que le compte n’est pas sincère. S’agissant de la branche maladie, nous estimons actuellement qu’en raison de certains éléments, notamment des indus, au sujet desquels nous n’avons pas de certitudes, nous ne pouvons pas assurer que le compte est sincère. Certaines estimations nous font dire qu’il y a des faiblesses. Mais nous ne pouvons pas les identifier. Nous ne sommes pas en mesure de dire, par exemple, qu’elles sont de 4 milliards d’euros, précisément, et que ce montant devrait figurer dans tel ou tel compte.

Mme la présidente Annie Vidal. Je reformule pour être sûre d’avoir bien compris. Cela signifie que vous n’êtes pas en mesure d’assurer que le compte est sincère mais que vous ne pouvez pas non plus affirmer qu’il ne l’est pas. Vous nourrissez des doutes et vous n’êtes pas en mesure de les lever.

M. Bernard Lejeune. Oui, nous ne sommes pas en mesure de certifier parce que nous avons trop d’incertitudes pour garantir que le compte est sincère, mais nous n’arrivons pas à identifier les montants ou les éléments en cause. Le refus de certifier est, à la limite, le cas le plus simple puisqu’il suppose que nous ayons trouvé un élément. C’est ce qui s’est passé dans le cas du recouvrement où nous avons refusé de certifier, pour 5 milliards d’euros, puis il y a eu une rectification au Parlement. Tout a été remis en ordre parce qu’il s’agissait d’éléments identifiables. Le refus de certifier peut, parfois, être moins spectaculaire qu’une impossibilité. Tout dépend : le refus peut être lié à un compte mal enregistré, donc faux.

Mme la présidente Annie Vidal. Mais cela peut se corriger.

M. Bernard Lejeune. Oui, car c’est visible. Si nous sommes dans l’incapacité de certifier les comptes, par exemple pour la branche famille, c’est parce qu’il existe trop d’incertitudes sur les produits et les charges. Nous ne pouvons pas identifier à coup sûr les indus ou la fraude.

M. Michel Thomas. Vu le périmètre, les montants et la complexité de la situation, il n’y a jamais eu de certification sans réserve, ni de la Cour ni des commissaires aux comptes pour les régimes spéciaux d’importance. Cela existe, en revanche, pour les petits régimes. Les éléments figurent tous les ans dans le chapitre 1er bis du rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il s’agit de l’avis sur les tableaux d’équilibre et le tableau de situation patrimoniale.

Pour revenir sur ce qu’a dit le président Bernard Lejeune, on pourrait très bien avoir une certification sans réserve de comptes qui aboutissent à un déficit monstrueux. Ce n’est pas lié.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous pourrions peut-être prendre comme cas d’application la branche autonomie. J’avais des questions précises à son sujet, mais je pourrai les poser directement au directeur de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Cette branche, dont le périmètre des charges comptabilisées est de 41 milliards d’euros, aurait un excédent de 1,3 milliard. Je ne sais pas comment faire apparaître un excédent compte tenu des éléments que je vais rappeler, sur la base de votre rapport de certification de cette année ainsi que des rapports des années précédentes. Ma question sera simple : comment êtes-vous arrivés, eu égard aux remarques que je vais reprendre, pour la parfaite information de ceux que la question intéresserait, à certifier cette branche ?

Vous avez relevé une anomalie significative portant sur l’outil comptable, défaillant en raison d’un dysfonctionnement du logiciel qui a conduit à une rupture dans la numérotation des écritures durant l’année 2024. S’y ajoutent un défaut de rattachement de produits à l’exercice, des impôts affectés, des dépréciations et des provisions pour risques n’étant ni comptabilisés ni notifiés par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ainsi que beaucoup d’insuffisances d’éléments probants et d’erreurs.

S’agissant des procédures de contrôle de la direction comptable, l’article L. 122-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que tout organisme de sécurité sociale est tenu d’avoir un directeur et un directeur comptable et financier, n’est pas respecté à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Vous nous expliquerez peut-être pourquoi. L’intégration des écritures d’autres branches et régimes est, par ailleurs, peu fiable. Quant à l’état de la dématérialisation des données, notamment entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et les caisses d’allocations familiales, il explique leur non-fiabilité.

S’agissant, là encore, de la faiblesse du cadre général du contrôle interne – il s’agit d’une branche nouvelle qui n’est pas tout à fait structurée –, il n’existe, par exemple, aucune donnée sur l’utilisation des 5,5 milliards d’euros versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements. Ce n’est pas à vous de le justifier, mais je signale cet élément pour donner une idée de l’ampleur des difficultés. De plus, aucune information n’est transmise sur les contrôles et leurs résultats par les agences régionales de santé et les départements. En outre, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’a toujours pas les moyens d’appliquer l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale, qui prévoit la conception et la mise en œuvre d’un programme de lutte contre les fraudes.

J’en viens aux erreurs affectant le financement des établissements et des services médico-sociaux. Les dotations versées aux établissements, pour près de 31 milliards d’euros, font l’objet de difficultés : des risques d’erreurs sur les transferts automatisés entre les agences régionales de santé et les caisses primaires d’assurance maladie, des contrôles insuffisants et le fait que la mise en place de contrôles sur les dotations versées aux établissements accueillant des personnes handicapées, qui représentent à peu près la moitié des montants financiers, reste limitée. Vous relevez aussi des erreurs de répartition entre les branches maladie et autonomie – erreurs de saisie, données non exhaustives… Par ailleurs, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne bénéficie pas d’une assurance suffisante s’agissant du recensement par la Caisse nationale de l’assurance maladie des financements versés au profit de personnes affiliées à un régime étranger de sécurité sociale qui sont hébergées en établissements médico-sociaux.

Pour ce qui est des erreurs affectant les subventions et les concours aux conseils départementaux, vous insistez en particulier sur l’attribution, par l’intermédiaire des maisons départementales des personnes handicapées, de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé.

Quels sont les éléments qui vous ont amenés, malgré ces différents éléments issus de votre rapport, à certifier la branche autonomie ?

M. Bernard Lejeune. La branche est excédentaire, en effet, mais c’est lié aux décisions du Parlement. Je distingue la qualité comptable – j’y reviendrai – de la situation excédentaire. Celle-ci résulte du fait que les parlementaires ont souhaité attribuer à la branche des produits, notamment une fraction de la contribution sociale généralisée, qui sont supérieurs aux dépenses à l’heure actuelle – demain sera peut-être plus délicat. C’est un constat relevant de la gestion et des politiques publiques. Mais ce n’est pas parce que les comptes sont excédentaires ou non que nous les certifions ou pas.

J’en viens à la défaillance de l’outil comptable. C’est un sujet que nous suivons de près car la certification ou la non-certification constitue un véritable enjeu pour la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. En comptabilité, la numérotation des opérations permet de vérifier que tout a été réalisé proprement. Or l’outil comptable de la Caisse permet de modifier, voire d’effacer potentiellement des opérations comptables. On le voit à des sauts de numéros : on passe de l’opération numéro 15 à l’opération numéro 18, par exemple, ce qu’un outil comptable ne doit pas pouvoir faire. Nous n’avons pas l’assurance que les opérations comptables sont sûres et qu’il n’existe pas d’anomalie. Nous avons signalé ce problème. Nous avons même particulièrement insisté : la résolution de cette difficulté fait partie des objectifs que nous avons fixés à la Caisse. Elle y travaille dans un plan qu’elle est en train de mettre en place. Cette difficulté pourrait compromettre la certification par le commissaire aux comptes : celle-ci pourrait être mise en question si le statu quo prévalait.

L’existence d’un directeur comptable et financier est une obligation s’imposant à l’ensemble des caisses, que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne respecte pas pour l’instant mais qu’elle a commencé à appliquer, récemment, à la demande du commissaire aux comptes. Cela étant, nous ne pouvons pas, bien entendu, nous exprimer sur la certification des comptes pour 2025. Nous n’avons pas, par définition, terminé leur examen.

Il est une difficulté propre à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie : c’est la seule caisse dépourvue de réseau local – la Caisse nationale de l’assurance maladie s’appuie sur les caisses primaires d’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance vieillesse sur les caisses d’assurance retraite et de santé au travail, et ainsi de suite. La singularité de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie s’explique par le fait qu’il s’agit d’une structure récente. Lorsqu’on a voulu instituer la cinquième branche de la sécurité sociale, on a créé une caisse centrale mais pas de structures locales. Il s’ensuit que cette branche, comme nous le mettons en évidence en qualité de commissaire aux comptes, n’a pas la capacité de vérifier la réalité de certaines opérations et d’assurer un contrôle interne complet. En effet, les parties prenantes de la branche autonomie ne dépendent pas de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Toutefois des conventions peuvent être conclues avec la Caisse nationale des allocations familiales pour les caisses d’allocations familiales, avec l’État pour les agences régionales de santé, et – chose plus compliquée – avec les départements pour les maisons départementales des personnes handicapées. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie dépend du bon vouloir des autres pour effectuer un contrôle interne qui, pour l’instant, lui échappe complètement. En tant que commissaire aux comptes, nous avons un message important à délivrer au Parlement : nous constatons que la sécurité des opérations réalisées, pour ce qui est des données, nous échappe. Il existe des incertitudes assez fortes qui mettent la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie en difficulté, faute d’un réseau local.

Nous avons parlé avec la Caisse du circuit des maisons départementales des personnes handicapées. Elle a entamé une réflexion sur les contrôles en lien avec les départements. Des choses commencent à se faire. Mais la Caisse n’a pas d’autorité. La maison départementale est ordonnateur, de fait ; derrière, les départements et les caisses d’allocations familiales paient, par exemple pour l’allocation aux adultes handicapés. Le problème est que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne sait pas selon quelles modalités se font ces paiements. Elle ne réalise pas de contrôle interne. Elle verse de l’argent sans pouvoir vérifier ces opérations. Nous n’en avons pas davantage les moyens, même si nous allons effectuer des contrôles. L’insuffisance des éléments probants est source de fortes incertitudes.

Des difficultés similaires existent dans les rapports entre les agences régionales de santé et les établissements médico-sociaux, même si les circuits financiers diffèrent. Les agences saisissent des éléments comme il n’y a pas d’interconnexion entre des données informatiques. Or, toute saisie entraîne des risques d’erreurs, que ce soit dans les calculs ou dans la frappe proprement dite. Cela engendre les difficultés que vous avez signalées.

La caisse centrale que constitue la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’a donc pas la main sur le réseau et le contrôle interne. Or, s’agissant des prestations relevant de la maison départementale des personnes handicapées, on ne peut écarter le risque de fraudes, jusqu’au stade du paiement, ou d’erreurs matérielles, d’indus. Les agences régionales de santé, par exemple, ne fraudent bien sûr pas, mais elles peuvent commettre des erreurs de saisie, qui s’expliquent parfois par la transmission d’informations erronées de la part des établissements médico-sociaux.

Cette somme d’incertitudes conduit mécaniquement à une insuffisance significative d’éléments probants.

Pourquoi, dans ces conditions, avons-nous certifié les comptes ? Peut-être y a-t-il eu, au départ – j’en parle d’autant plus librement que je n’étais pas en fonction alors –, la volonté de certifier avec réserves les comptes de la branche autonomie, qui venait d’être créée, afin de lui laisser un peu de temps pour améliorer la situation. Au bout de cinq ans, nous pouvons être plus regardants et attendre des évolutions positives ou, à tout le moins, des efforts de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Certes, elle ne pourra pas répondre à toutes les questions puisqu’elle n’a pas de réseau, mais sur le système comptable ou son organisation comptable, par exemple, elle peut procéder à des améliorations. Certains problèmes sont liés au caractère très particulier de son organisation.

Mme la présidente Annie Vidal. On relève de nombreux concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements, qui représentent un montant élevé. Peut-on parler d’une absence de visibilité sur l’utilisation de ces concours par ces collectivités ?

M. Michel Thomas. C’est tout à fait cela. Je me permets de vous renvoyer au chapitre du rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai dernier consacré au bilan de la création de la branche autonomie, ainsi qu’aux observations définitives relatives à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie publiées en décembre. Comme nous l’avons indiqué dans ces documents, la Caisse n’a pas les moyens de vérifier que les départements ont utilisé ces concours pour les finalités prévues – même si nous n’avons pas de raison particulière de soupçonner quoi que ce soit. C’est pourquoi nous avons recommandé quelques évolutions réglementaires pour permettre à la Caisse de récupérer les sommes versées dans l’hypothèse où un département ne conduirait pas les actions prévues par convention, comme elle peut le faire lorsqu’une convention a été conclue avec une association.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’entends que la branche autonomie a été créée dans un contexte plus politique que budgétaire. Mais les interrogations à son propos devront très vite déboucher sur des protocoles de nature à clarifier les choses. La certification que vous apportez peut apparaître comme un blanc-seing alors qu’il y a encore énormément de progrès à réaliser.

M. Michel Thomas. À l’issue de l’exercice de certification et de la publication du rapport afférent en mai dernier, nous avons tenu, comme chaque année, des réunions internes de suivi de la trajectoire de levée des réserves. À cette occasion, nous avons particulièrement appelé l’attention du directeur de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ainsi que de son directeur comptable et financier, qui venait d’être nommé, sur le fait que, la branche autonomie ayant été créée il y a cinq ans, nous attendions désormais de réels progrès, faute de quoi il nous faudrait en tirer les conséquences.

Sans anticiper sur l’opinion que nous inspireront les comptes de l’année 2025, je voudrais faire part de deux éléments factuels qui nous ont été apportés et que le directeur de la Caisse pourra confirmer. Le premier est la nomination d’un directeur comptable et financier de plein exercice. Cela ne signifie pas que la direction comptable et financière sera totalement structurée, comme le demande le code de la sécurité sociale mais, au moins, il ne s’agira plus d’un simple directeur comptable. Le deuxième élément est l’installation d’un nouveau logiciel comptable, performant, théoriquement courant 2026.

M. Jean-Luc Fulachier. Je voudrais revenir sur les conditions de mise en œuvre de la branche autonomie, décidées par une loi de 2020 et par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021. Le législateur pourrait se pencher sur certains points qui n’ont pas été complètement creusés, en particulier l’organisation des relations entre la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et les branches qui assurent les prestations pour son compte.

On peut prendre l’exemple de la protection sociale des travailleurs indépendants. Comme vous le savez, la Cour certifie les comptes du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. À la suite de la suppression du régime social des indépendants entre 2018 et 2020, le législateur a organisé, par des articles spécifiques, les modalités de conventionnement entre le Conseil, d’une part, la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, d’autre part, ainsi que la gestion des réserves. Des dispositions particulières concernent la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Les transferts dont nous avons parlé s’expliquent par le fait que la branche maladie gère les dotations aux établissements. En réalité, on a ajouté le terme « autonomie » dans les textes qui organisent les compétences des caisses primaires d’assurance maladie mais sans définir de cadre concernant la relation entre la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et la Caisse nationale de l’assurance maladie, voire la Caisse nationale des allocations familiales. La convention liant cette dernière à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui organise le contrôle interne, vient d’être signée. Nous l’attendions depuis trois ans. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, avec ses 200 agents et sa bonne volonté, fait face à des organismes plus importants, qui ont des responsabilités propres et pour qui les prestations liées à l’autonomie représentent une part certes substantielle, mais pas toujours prioritaire.

La certification a accompagné des progrès. Ainsi, au sein de la branche famille, à la suite des éléments assez terribles que nous avions mis en lumière en 2021 et 2022 concernant la gestion de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, une nouvelle organisation a été instaurée. Par ailleurs, de nouveaux systèmes d’information sont en train d’être installés dans les caisses primaires d’assurance maladie pour la gestion de la dotation aux établissements, en particulier pour automatiser les flux avec les agences régionales de santé. Cela permettra des progrès.

Toutefois, le cadre qui régit les relations avec les organismes de sécurité sociale et les départements demeure insuffisant.

Les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie enregistrent correctement les flux comptables, sous réserve de toutes ces questions.

Mme la présidente Annie Vidal. C’est surtout une question de structuration ?

M. Jean-Luc Fulachier. C’est une question de structuration, d’organisation et de degré d’exigence. Paradoxalement, une caisse de sécurité sociale pourrait décider de déléguer une partie de sa gestion, en application du code de la sécurité sociale, à un organisme. Certaines dispositions du code organisent la délégation et prévoient le dispositif de contrôle interne, les diligences qui peuvent être faites. Dans le cas de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, on s’appuie sur des conventions. Leur contenu et le degré d’exigence dont peut faire preuve la Caisse vis-à-vis de ceux qui gèrent pour son compte ne sont pas assez affirmés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. On comprend que cette branche très jeune mérite d’être affermie.

J’en viens à la branche famille, que vous n’avez pas certifiée pour la troisième année consécutive. En 2024, son périmètre de charge dépassait les 87 milliards d’euros. Le poids de la fraude semble élevé : vous l’estimez, dans votre rapport de mai dernier, entre 4,6 et 5,7 % des prestations versées, soit quelque 4 à 4,5 milliards d’euros.

La Caisse nationale des allocations familiales est tiers payant pour des opérations en principe déléguées aux départements – revenu de solidarité active, prime d’activité, complémentaire santé solidaire. Pourquoi les indus constatés sont-ils répertoriés dans les comptes de la Caisse, ce qui la met en difficulté ? Ces délégations de prestations pour tiers à la branche famille me semblent rendre les flux financiers complexes, voire illisibles, en particulier avec les collectivités territoriales. Comment alors consolider et certifier les comptes ?

M. Bernard Lejeune. C’est un autre registre de difficultés. Vous aurez noté que l’impossibilité de certifier n’est pas liée à des anomalies significatives, ce qui ne serait pas logique, mais à des insuffisances d’éléments probants dont les montants nous apparaissent suffisamment élevés pour que la Cour ne parvienne pas à sortir de cette impossibilité. D’ailleurs, la situation continue de se dégrader.

L’indicateur clé, c’est l’indicateur de risque financier résiduel (IRR), construit sur la base d’un échantillon statistique élaboré par la Caisse nationale des allocations familiales, dont nos équipes de certification vérifient la représentativité et la solidité. Une estimation est faite sur quelque 6 000 dossiers pour déterminer le pourcentage d’erreurs – ou, du moins, ce que nous appelons, à ce stade, des indus –, c’est-à-dire des prestations versées de façon erronée. On arrive, au total, à des montants significatifs.

Le certificateur est un animal à sang froid. Nous constatons l’application des normes. Mais je veux rappeler que la Caisse nationale des allocations familiales fait face à des prestations dont la complexité engendre facilement des indus. Même s’il y a eu quelques simplifications, on demande aux gens de remplir des formulaires compliqués s’agissant, par exemple, du revenu de solidarité active ou de la prime d’activité, et d’avoir un niveau de compréhension élevé. Il y a énormément d’erreurs dans les données déclaratives, pas seulement par volonté de fraude mais aussi en toute bonne foi. Ces erreurs peuvent d’ailleurs être au désavantage de la personne, qui n’a pas compris ce qu’elle devait déclarer. Il y a ensuite des erreurs métier, commises par les agents des caisses d’allocations familiales, dans les calculs ou dans la saisie de données. Les caisses doivent vérifier que les personnes ayant fait les calculs n’ont pas saisi de sommes en faveur de gens qu’elles connaîtraient, etc. Le système est donc structurellement fragile, tant sur le plan interne qu’au stade du recouvrement, après constatation des indus. Les indicateurs de risque financier résiduel à 9 mois sont assez élevés ; à 24 mois, ils diminuent un peu parce que des travaux sont menés pour repérer les indus, mais par la suite, il demeure un pourcentage résiduel, qui ne sera jamais ou quasiment jamais détecté.

Nous nous reposons sur une estimation, un sondage, qui donne un ordre de grandeur de la fragilité du système. Nous avons à la fin une insuffisance d’éléments probants. Cet indicateur de risque financier résiduel est très discuté ; vous en parlerez certainement avec les représentants de la Caisse nationale des allocations familiales. C’est un élément que nous regardons, en tant que certificateur, et dont nous constatons la dégradation régulière. Bien sûr, comme nous le lisons avec deux ans de décalage, on nous dit souvent d’attendre deux ans pour relever des progrès. Nous aimerions en voir ! Les conventions d’objectifs et de gestion mentionnent des pourcentages attendus, que nous rappelons régulièrement, et qui ne sont pas tenus par la branche famille.

Pour remédier à ces problèmes, un plan d’amélioration de la qualité transverse (PAQT) a été mis en place. À la fin 2024, son taux de mise en œuvre était de 74 %. Mais nous n’avons pas constaté d’amélioration significative. Cela ne veut pas dire qu’ils n’aient rien fait ! La branche famille consent des efforts ; ses équipes travaillent. Mais les réformes se succèdent et leur outil informatique est très rigide, qui ne permet pas de traiter les évolutions : ils finissent par ouvrir des tableurs Excel où ils effectuent des calculs pour les ressaisir ensuite dans l’outil… C’est dire la fragilité des circuits de calcul et de saisie, l’importance du risque d’erreur comme la complexité du contrôle. Je le redis : le certificateur est un animal à sang froid, nous devons constater cet état de fait. J’appelle votre attention sur le fait que s’il s’agit, pour la branche famille, d’une vraie difficulté.

Cette branche espère que la solidarité à la source lui permettra de solidifier les données entrantes, puisque celles-ci seront automatisées comme c’est le cas pour le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Mais cela ne réglera pas tout, car la procédure ne donne pas toutes les informations : certains revenus en sont exclus.

Nous mesurerons le pas accompli dans le cadre de la certification des comptes 2025. Nous avons demandé à la branche famille de travailler sur des indicateurs qui permettent d’apprécier les progrès accomplis. L’année dernière, ils ont axé leur travail sur cinq caisses d’allocations familiales ; nous leur avons instamment demandé de fournir des preuves d’amélioration. En effet, ils avaient le sentiment que des améliorations avaient eu lieu mais ils ne parvenaient pas à le démontrer. Le certificateur ne croit que ce qu’il voit : tant que nous n’avons pas la preuve d’une amélioration, nous sommes dans l’impossibilité de certifier. Nous attendons donc ces éléments, ainsi que des améliorations concernant les systèmes d’information très fragiles, à propos desquels nous nourrissons de fortes inquiétudes contrairement à d’autres branches. En ce domaine, nous estimons que les choses n’avancent pas. Le certificateur que nous sommes en a alerté la Caisse. Cela rend les contrôles internes fragiles et entretient une forte incertitude.

Par ailleurs, la fraude est favorisée par la complexité des dispositifs. La Caisse nationale des allocations familiales a montré des améliorations dans le ciblage des fraudes : elle arrive à mieux cerner certaines d’entre elles, ce qui révèle une plus grande efficacité. Toutefois, nous lui rappelons la nécessité d’accroître le nombre d’opérations contrôlées. On peut en effet cibler certaines fraudes que l’on connaît, mais les fraudeurs évoluent vite. Il est souhaitable d’avoir des contrôles un peu plus complets.

La Cour des comptes, en sa qualité de certificateur, a mis en évidence des difficultés dans trois domaines : l’informatique, le contrôle interne – nous avons relevé des flux mal maîtrisés, ressaisis, calculés en laissant subsister d’énormes incertitudes à tous niveaux – et le contrôle de la fraude, s’agissant de prestations propices à ces agissements. Ces problèmes expliquent pourquoi il nous est impossible de certifier les comptes de cette branche.

Nous verrons si la solidarité à la source donne le sentiment qu’une évolution est en cours. On peut craindre, toutefois, que l’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille soit, en quelque sorte, structurelle. Même si les derniers éléments qui seront portés à notre connaissance permettaient de sortir de cette situation – pour l’heure, je n’en sais rien, je ne dispose pas de ces éléments –, nous continuerions à formuler des réserves importantes pour les raisons que je vous ai exposées.

Il est des actions, tels le contrôle interne et le contrôle de la fraude, qui incombent à la Caisse nationale des allocations familiales et sur lesquels elle peut agir. En outre, elle doit mener un travail sur la partie informatique avec les tutelles. Elle est confrontée à des difficultés structurelles dans la mesure où elle est contrainte d’absorber les réformes successives. Celle des aides personnalisées au logement, intervenue récemment, a consisté à contemporanéiser les aides. Cela a créé un choc car les systèmes informatiques ne permettaient pas de recueillir les informations. La prime d’activité a connu un certain nombre de changements, à l’instar du revenu de solidarité active. Des règles nouvelles apparaissent régulièrement. Compte tenu de la palette de prestations qu’elle assure, la branche famille doit subir de nombreuses évolutions. Ce n’est pas une excuse car, avec un outil plus performant, elle pourrait sans doute mieux faire.

Il faut avoir conscience que la Caisse nationale des allocations familiales n’arrive plus à encaisser certains éléments exogènes. Nous constatons qu’à chaque fois qu’ils ont fait un effort, un nouveau dispositif apparaît, qui peut conduire à une détérioration des données.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Compte tenu du périmètre de la branche famille, les sommes en jeu sont très importantes. Un seul point de pourcentage de l’indicateur de risque financier résiduel représente des montants considérables. Le travail que nous menons peut donc entraîner des économies substantielles.

M. Jean-Luc Fulachier. L’indicateur de risque financier résiduel est calculé sur un périmètre concentré sur certaines allocations, dont la structure évolue d’ailleurs dans le temps. Les montants ont augmenté pour le revenu de solidarité active, même s’ils sont désormais assez stables, ainsi que pour la prime d’activité, après les mesures prises en 2019. Les taux s’établissent entre 6,9 % et 9,1 % à vingt-quatre mois sur le périmètre concerné. Ce pourcentage recouvre à la fois des indus, pour à peu près cinq sixièmes, et des rappels pour le sixième restant.

L’un des intérêts du rapport de certification est d’attirer l’attention du financeur, par exemple l’État concernant la prime d’activité ou l’allocation adulte handicapé. Certains départements sont déjà mobilisés sur le revenu de solidarité active. Dès lors que la Cour des comptes signale des erreurs importantes, cela signifie qu’il y a une difficulté liée à la gestion, aux systèmes d’information, mais aussi à la complexité des règles et aux exigences du financeur. Nous mettons l’accent sur ce qui se passe dans les caisses d’allocations familiales, mais elles-mêmes gèrent la complexité des paramètres choisis par les pouvoirs publics.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le législateur et le pouvoir réglementaire devraient donc bien réfléchir avant de changer les règles. Tous les attributaires du revenu de solidarité active recevront maintenant la prime d’activité et la complémentaire santé solidaire : a-t-on mesuré si l’on ne crée pas de cette façon une complexité supplémentaire ? Dans la branche vieillesse, il est arrivé que des décisions augmentent le nombre d’incidents de 22 % !

Mme Sophie Pantel (SOC). J’ai été surprise d’entendre que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’aurait pas une bonne visibilité sur les dépenses des départements. Ceux-ci remplissent régulièrement un logiciel, Iodas, qui permet de débloquer les fonds de la Caisse. Ils sont aussi en train de développer un outil dédié aux personnes âgées.

S’agissant des établissements sanitaires et sociaux, il est possible que les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) ne permettent pas à l’autorité de tarification de mesurer toutes les dépenses, puisque des transferts de groupe à groupe sont possibles.

En ce qui concerne les dotations de fonctionnement allouées par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux maisons départementales des personnes handicapées, j’ai été présidente de conseil départemental pendant dix ans et je rencontrais régulièrement la Caisse : je peux affirmer que celle-ci dispose de toutes les informations nécessaires. La plupart des maisons départementales fonctionnent aujourd’hui avec une participation de la Caisse de l’ordre de 50 % à 60 %, le reste venant du département. Les fonds de compensation interviennent seulement quand les mutuelles sont mobilisées auparavant : il peut y avoir un décalage. Je dis tout cela pour ne pas laisser penser que les départements manquent de transparence. La mise en place du dispositif Iodas a coûté très cher et les maisons départementales accomplissent un énorme travail de remontée de l’information vers la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Je vous remercie pour vos informations concernant les recouvrements et les non-rattachements. Il est important de prendre du recul et de rappeler qu’il peut y avoir des erreurs de bonne foi, pas seulement de la fraude.

Il ressort de vos propos que les difficultés sont principalement liées aux systèmes d’information et aux modifications votées par le Parlement, malgré vos préconisations et les efforts d’amélioration. Combien coûtent ces anomalies ? Combien coûterait un système d’information qui corrigerait ces problèmes ? Enfin, le risque de cyberattaque est-il bien pris en compte ?

M. David Magnier (RN). Vous indiquez dans le rapport de certification des comptes de l’année 2024 que le montant que facture l’assurance maladie à l’État pour l’aide médicale de l’État (AME) est affecté d’incertitudes car la vérification de la situation déclarée par les demandeurs n’exploite pas la totalité des informations dont disposent les administrations. Il s’agit du contrôle de l’identité, de l’irrégularité du séjour, de la condition de ressources ou encore de la stabilité de résidence sur le territoire.

Vous précisez que l’accès à la base Visabio du ministère de l’intérieur ne permet pas de consulter l’intégralité des titres reconnus par la France et que la consultation par les consulats des visas délivrés dans l’espace Schengen n’a pas été organisée. Quels obstacles s’opposent à l’interconnexion des fichiers administratifs ? Comment ces entraves se sont-elles matérialisées pour vous ?

M. Théo Bernhardt (RN). Le dernier rapport de certification indique que l’estimation du montant de la fraude de 2022 à 2024 n’était pas complète. A-t-elle pu être complétée, et à quelle estimation vous êtes-vous arrêtés ? Le Haut Conseil du financement de la protection sociale l’estime à 14 milliards d’euros en 2025.

Vous indiquez également que l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ne dispose toujours pas d’un plan de contrôle unifié de l’ordonnateur et du comptable couvrant toutes ses activités, contrairement à ce que prévoit la réglementation depuis 2013. Pourquoi n’y a-t-il pas de contrôle unifié ? Quelles sont les conséquences de cette absence sur votre travail ?

Qui certifie les comptes du régime local d’Alsace-Moselle ?

Enfin, une question qui sort peut-être du champ de cette audition : combien les franchises médicales rapportent-elles à la sécurité sociale ? Je rappelle qu’elles s’élèvent à 1 euro par boîte de médicaments et à 4 euros pour les transports sanitaires dans une limite de 50 euros par an maximum, et que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 prévoyait de les augmenter à 2 euros par boîte. Heureusement, cette orientation a été abandonnée. Comment sont utilisées ces sommes ? Une réforme de ce système pourrait-elle être envisagée ?

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous une idée, même vague, du montant que représentent les erreurs comptables ? Ces sommes sont-elles la conséquence d’une dérive systématique et, le cas échéant, comment la corriger ?

Peut-on évaluer la proportion des erreurs faites au détriment de la sécurité sociale et de celles qui lui sont favorables ?

La Cour estime-t-elle que les difficultés financières de la sécurité sociale pourraient, pour partie, être imputées à ces erreurs et à ces fraudes ?

M. Bernard Lejeune. En ce qui concerne les systèmes d’information, c’est un sujet sur lequel nous travaillons. Nous aurons une réponse dans les mois à venir. Ce sont des calculs difficiles. Nous nous sommes notamment interrogés sur les outils de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et de la Caisse nationale des allocations familiales, très monolithiques et très peu agiles. L’amélioration du système de la Caisse nationale d’assurance vieillesse est plus avancée, mais les réformes doivent bien sûr être traitées en priorité : ce chantier prend donc du retard. La Caisse nationale des allocations familiales nous inquiète davantage car il n’y a même pas de trajectoire : l’architecte n’est pas encore là.

Pour donner un exemple tiré de la branche vieillesse, dont nous avons peu parlé, lors de la réforme de 2023, le choix a été fait de réévaluer les petites retraites. Non seulement ce sont des calculs extrêmement complexes, mais on parle de retraites de gens qui ont parfois 80 ans, à la retraite depuis vingt ans, pour lesquels on ne dispose pas toujours des informations nécessaires ! En prenant une telle décision, on a oublié de se demander si l’administration était capable de l’appliquer. Il y a donc des outils peu agiles, pour lesquels nous n’avons pas de mémoire. C’est un sujet vital : il pourrait un jour y avoir un vrai problème de calcul de prestations.

S’agissant des cyberattaques et de la protection des données, ce sont des points de sensibilité qui font partie des diligences accomplies par les équipes de certification.

En ce qui concerne l’estimation de la fraude, elle n’est pas complète mais limitée à certains périmètres. Nous demandons que ce soit amélioré. L’estimation de la Caisse nationale d’assurance vieillesse est un peu plus complète, je crois. Ensuite, on peut extrapoler pour une estimation plus générale. Cela restera une estimation, et il est toujours risqué d’agréger des estimations. Dans certains cas, comme pour la branche famille, on voit que les montants en jeu sont trop importants et qu’il y a un vrai souci. Je ne conteste pas les autres ; disons que les différentes estimations montrent l’éventail de ce qui est possible même s’il faut se méfier de la course au spectaculaire. Pour l’ensemble, nous nous appuyons sur nos propres chiffres publiés dans le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025.

Cela pourrait avoir un effet sur les comptes sociaux. Le certificateur insiste sur l’importance de la lutte contre la fraude ; ce point figure d’ailleurs dans les conventions d’objectifs et de gestion. Toutefois, même si elle peut contribuer à un meilleur équilibre des comptes sociaux, nous rappelons souvent que ce n’est pas la panacée. D’abord, il est illusoire de croire que l’on pourrait parvenir à un monde parfait dans lequel la fraude aurait disparu. Ensuite, les grands facteurs de déséquilibre de certaines branches, comme la vieillesse ou la maladie, sont plus structurels.

S’agissant des franchises médicales, c’est du côté de l’assurance maladie que cela se joue. C’est une décision du législateur : nous n’avons pas à nous prononcer sur son bien-fondé. Nous travaillons à des pistes techniques qui pourraient aider à la réflexion, mais c’est vous qui êtes maîtres du jeu.

M. Jean-Luc Fulachier. S’agissant de l’aide médicale de l’État, l’outil de gestion, qui n’était pas efficace, est en train d’être modifié. Il y a aussi des problèmes d’accès aux bases d’information. En ce domaine, nous faisons face à trois difficultés, qui se cumulent.

La première difficulté tient aux règles qui s’appliquent à la base elle-même : ses finalités sont définies soit par le législateur, soit par le pouvoir réglementaire, et l’utiliser pour d’autres finalités suppose de modifier les textes. Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales étend, je crois, l’usage de certaines bases. Ainsi, des bases patrimoniales conçues initialement dans une fin fiscale pourraient être utilisées par certaines branches.

La deuxième difficulté, au-delà du cadre réglementaire, est d’ordre technique. Je prends un autre exemple que celui de l’aide médicale de l’État. La Cour avait recommandé en 2020 que les organismes sociaux utilisent la base Ficoba – fichier des comptes bancaires et assimilés – afin de s’assurer que le versement est bien adressé à la bonne personne. En 2023, il y a eu un référé car ce n’était toujours pas fait. C’est en train d’être fait, en tout cas pour les nouveaux titulaires de prestation. Mais il faut aussi traiter les millions de bénéficiaires déjà enregistrés. Au moment de la crise sanitaire, on s’est en effet aperçu que les caisses ne disposaient pas de références bancaires parfaitement à jour : quand les gens n’ont pas besoin d’une prestation, ils ne se manifestent pas. C’est plus difficile car les applications partagées sont faites pour des échanges point pour point – un nouveau bénéficiaire lié à un compte bancaire. Pour mener des vérifications en masse, on se heurte à des limites techniques : on ne peut traiter que 5 000 ou 10 000 dossiers par jour, le nombre de connexions simultanées est plafonné. Pour aller plus loin, il faut des investissements, tant de celui qui gère la base pour son propre besoin que des caisses qui demandent à y avoir accès. Il faut toute une organisation.

La troisième difficulté, enfin, concerne les partages de données, considérés de plus en plus sensibles en raison des cyberattaques menées contre certaines administrations.

Concernant l’aide médicale de l’État, le rapport signale des problèmes de gestion. Les erreurs d’attribution ne font pas l’objet d’un suivi car les populations concernées sont précaires. Cela touche d’ailleurs aussi la fraude. Lorsque les fraudes sont identifiées par les organismes, ils peuvent les qualifier, les intégrer dans leurs comptes et lancer des procédures de recouvrement. En revanche, nos estimations sont statistiques : dès lors, on ne peut pas retenir à chaque fois l’élément intentionnel de la fraude. La Cour parle de « fraude potentielle » : il y a une zone grise. Pour passer à l’identification puis au recouvrement, c’est plus difficile. Par ailleurs, certains fraudeurs disposent de moyens importants, mais d’autres sont dans une situation de précarité ; ils n’ont tout simplement pas d’argent pour rembourser. Pour ces raisons, l’idée que la lutte contre la fraude aurait un effet sur les ressources doit être largement nuancée.

Il est néanmoins essentiel d’estimer la fraude correctement. C’est l’un des apports de la certification : avoir généralisé ces estimations pour toutes les caisses. Comme les indicateurs de risque financier résiduel, elles permettent de repérer les cas possibles de fraude. La meilleure action, c’est la prévention, c’est-à-dire la recherche des moyens d’empêcher et de corriger les erreurs et les fraudes avant qu’elles ne se produisent.

En ce qui concerne l’Alsace-Moselle, la certification est effectuée par des commissaires aux comptes, avec lesquels nous collaborons.

Quant à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’absence de plan de contrôle unifié a une explication historique. Nous constatons néanmoins des progrès au fil des années.

M. Michel Thomas. Le certificateur n’a pas à se prononcer sur le plan de contrôle interne. Celui-ci relève de la responsabilité des organismes. Nous en utilisons les résultats mais nous n’avons pas à valider les modalités de contrôle. L’absence de plan de contrôle unifié a néanmoins des incidences sur la fiabilité et même la pertinence du contrôle. Il est dommage de ne pas en établir un car, compte tenu de la faiblesse des effectifs dédiés au contrôle interne, les divergences entre ordonnateur et comptable sont regrettables. L’absence de plan de contrôle unifié n’a toutefois pas d’incidence sur l’opinion de la Cour.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. S’agissant de la branche maladie, dont nous avons peu parlé alors qu’elle pèse le plus lourd dans le périmètre de notre étude à hauteur de 251 milliards d’euros en 2024, vous relevez trois anomalies significatives parmi lesquelles une dette très ancienne envers les hôpitaux publics de 800 millions d’euros. Cette somme importante mérite une explication.

La deuxième anomalie concerne des taxes et impôts affectés qui ne sont pas enregistrés en droits constatés. Nous avons vu que c’était habituel.

Troisième anomalie, les frais pour des séjours hospitaliers en cours au 31 décembre ne seraient ni provisionnés ni comptabilisés au titre de l’année écoulée ni de la suivante. Pouvez-vous nous donner une explication sur ce point ?

M. Bernard Lejeune. Les anomalies significatives sont de nature comptable.

Depuis un changement du système de calcul des dotations pour les hôpitaux, qui date tout de même de 1983, il reste une dette. Sur le plan comptable, ce n’est pas un souci puisqu’il s’agit d’une dette de l’État et d’une créance pour les hôpitaux. Mais normalement, on ne la garde pas aussi longtemps. Il n’est pas impossible que certains hôpitaux aient provisionné alors même que la créance ne sera jamais honorée. C’est une anomalie significative au sens où les règles comptables ne sont pas respectées, et ce, depuis plus de quarante ans. Nous l’avons signalée plusieurs fois. Il n’y a pas de conséquence sur la situation financière des hôpitaux – ils n’attendent pas ce versement depuis quarante ans, du moins je l’espère. Mais à un moment donné, il faut bien corriger d’une façon ou d’une autre. La Cour a beaucoup insisté auprès des administrations pour qu’il soit mis fin à cette situation insatisfaisante depuis trop d’années.

S’agissant des séjours hospitaliers, selon le principe des droits constatés, vous devez rattacher un droit à l’exercice au cours duquel il est né, quelle que soit la date à laquelle il est payé. Or, le plus souvent, le droit est enregistré en même temps que le paiement, donc l’année suivante. Admettons que vous entriez à l’hôpital en décembre et que vous en sortiez le 5 janvier, vous payez l’intégralité de votre séjour en 2026 alors qu’une partie aurait dû être inscrite dans la comptabilité de l’année précédente. Il n’est pas évident sur le plan comptable pour l’hôpital de répartir les jours entre les années. Mais le certificateur est tenu de vérifier que les règles relatives aux droits constatés ont été respectées. En l’occurrence, ce n’est pas le cas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Peut-on connaître la nature de la dette de 800 millions d’euros ? Aurait-elle un lien avec l’apurement d’une dette de 10 milliards d’euros, sur la base de chiffres fournis par le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, correspondant à des créances de pays étrangers envers les hôpitaux ? À l’époque, il existait un mécanisme de prise en charge de soins programmés de pays à pays.

M. Bernard Lejeune. Non, c’est lié à un changement de système d’attribution des dotations. Certains hôpitaux ont reçu les paiements et, pour d’autres, il a dû être décidé qu’ils interviendraient plus tard. Je crois que cela concernait notamment les hôpitaux psychiatriques. Puis la dette n’a jamais été honorée. Pour que les choses soient correctes sur le plan comptable, soit vous effacez la dette – vous donnez la possibilité à l’hôpital d’annuler sa créance –, soit vous l’honorez. Or, quarante ans, c’est long pour prendre une décision. Il n’est pas normal de laisser perdurer aussi longtemps une anomalie purement comptable. Mais comme il est question de l’État, tout le monde a gardé les éléments en tête.

Mme la présidente Annie Vidal. Cela me fait penser à des établissements de ma circonscription, dans l’impossibilité d’effacer des dettes inscrites depuis longtemps dans leur comptabilité parce que ils ne savent pas ou ne peuvent pas le faire techniquement.

M. Bernard Lejeune. Un décret paru en décembre dernier rappelle le caractère exigible des 800 millions d’euros, donc l’administration bouge.

En dehors des dettes de l’État, les établissements peuvent être confrontés à des décalages de trésorerie. Les provisions peuvent concerner des personnes hospitalisées et ne paient pas la facture. Parfois les hôpitaux parviennent à recouvrer les sommes dues, parfois ils n’y arrivent pas et, dans ce cas-là, ils mettent des provisions. C’est de la comptabilité classique en droits constatés : au moment où j’abandonne ma créance parce que je constate que je ne pourrai pas la recouvrer, la provision a déjà anticipé la perte qui en résulte.

M. Michel Thomas. La Cour des comptes écrit que la dette est « non honorée, non exigible » et que son ancienneté est « supérieure aux délais de prescription ». Dans le décret évoqué par le président Lejeune qui comporte diverses mesures en matière sociale, un article rend la dette exigible. Nous allons voir ce qui se passe. Nous le verrons probablement dans les comptes, non pas de 2025, mais peut-être de 2026. En tout état de cause, même s’il était décidé d’honorer cette dette, ce ne serait qu’une opération de trésorerie. Ce ne seraient pas 800 millions d’euros perdus pour la sécurité sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. En ce qui concerne la branche maladie, vous indiquez qu’il manque 6 % des pièces justifiant la prise en charge des prestations en 2024, après 8 % en 2023. Vous relevez également une insuffisance d’enregistrement et d’estimation des actifs et passifs pour charges et provisions de soins, dans les hôpitaux privés lucratifs ou non lucratifs ; idem pour les créances et dépréciations liées au recours contre tiers, ainsi que pour les actifs et les passifs relatifs aux soins à l’étranger, qui concernent surtout des personnes relevant d’un autre système de sécurité sociale.

S’agissant de la constatation et du recouvrement des indus sur prestations, vous notez des erreurs et des fraudes au sujet desquelles la Caisse nationale de l’assurance maladie ne vous aurait pas transmis les données nécessaires à une complète évaluation. J’espère qu’elle le fera lorsque nous verrons ses responsables.

Je ne reviens pas sur la faiblesse du contrôle interne. En revanche, je veux m’attarder sur les anomalies affectant la gestion des bénéficiaires – dans le cas de la protection universelle maladie (Puma), 2,5 millions d’entre eux ne seraient pas éligibles à cet avantage social. De la même façon, pour les patients en affection de longue durée (ALD), près de 500 000 personnes se verraient reconnaître des droits sans limitation de durée. Les contrôles en matière de complémentaire santé solidaire là aussi sont insuffisants.

Enfin, vous constatez des erreurs sur le remboursement des frais de santé facturés directement à l’assurance maladie – je pense aux 3,5 milliards d’euros facturés par les prestataires de soins à domicile, qui n’ont pas de cotation et qui travaillent sur liste – ; sur les remboursements des actes et de séjours facturés par les établissements de santé ; sur les indemnités journalières et les pensions d’invalidité.

Ces incertitudes, anomalies ou erreurs n’appellent-elles pas des recommandations sérieuses et une gestion plus rigoureuse ?

M. Jean-Luc Fulachier. Il faut rappeler le contexte de la certification de la branche maladie. La crise sanitaire a provoqué des mouvements importants dans la gestion de la branche : du fait de l’impératif de continuité de la couverture des prestations sociales et des paiements, nombre de contrôles ont été levés et les procédures ont été allégées. Nous sommes encore en train de corriger les changements intervenus en 2020. Ainsi, il avait été autorisé de ne plus transmettre les pièces justificatives puisqu’on ne pouvait pas les traiter. La règle a été rétablie, mais des difficultés persistent – vous rappeliez le taux de 6 % de non-transmission, même s’il est moins élevé sur un échantillon plus réduit. Or, tout paiement doit s’appuyer sur une pièce justificative : cela demeure un principe élémentaire.

La dématérialisation et la complexité des outils sont aussi source de problèmes. Par exemple, si un praticien ne se rend pas compte qu’il envoie une page blanche, le système va compter une pièce justificative ; lors du contrôle, on verra qu’il n’y a rien. Il n’existe pas de système qui gère de manière automatique ce genre de situation.

S’agissant des frais de santé en nature, des contrôles ont été suspendus en 2020 – notamment les contrôles dits de tarification à l’activité, en vertu desquels on vérifie la bonne cotation des actes dans les établissements de santé. Les pouvoirs publics ont attendu avant de les relancer et un premier train de contrôles rénovés devait être effectué récemment.

En 2020, compte tenu de la situation, la Cour avait demandé à l’assurance maladie de se mobiliser. Un plan de progrès a été défini avec le directeur général, qui vise notamment à développer de nouveaux systèmes d’information. C’est le cas du système de liquidation des indemnités journalières. De même, le programme METEORe, conçu à l’origine par la caisse de la mutualité sociale agricole, prévoit, lors de la liquidation des prestations, des contrôles qui ne sont seulement mécaniques mais qui permettent de vérifier des données par rapport aux profils, aux prescriptions habituelles, aux règles, etc.

Cette toile de fond explique que, malgré toutes les incertitudes, nous continuons à certifier la branche maladie.

Quant aux bénéficiaires de prestations, la question se pose dans toutes les branches : comment les caisses de sécurité sociale gèrent-elles leurs ressortissants puisque les systèmes d’information sont organisés de manière différente ? Dans l’assurance maladie, ce sont des bases départementales qui font l’objet de rapprochements au niveau régional et infrarégional, suivant les cas.

Une précédente commission d’enquête de l’Assemblée nationale, en 2020, avait mis en lumière l’écart entre les résidents, identifiés par l’Insee, et les personnes titulaires de droits à l’assurance maladie. Le Parlement ayant imposé une condition de résidence pour l’ouverture des droits à la protection universelle maladie, il est possible d’opérer des rapprochements. Nous avons travaillé avec la branche maladie en 2020 et 2021 pour identifier les sources d’écart, à la suite de quoi des mesures ont été prises : des conventions ont été signées avec la Caisse nationale des allocations familiales pour réduire le nombre de personnes restant bénéficiaires dans les fichiers des caisses primaires d’assurance maladie alors qu’elles ne sont plus résidentes et qu’elles n’ont pas de droits, sachant que certains non-résidents, comme les retraités, peuvent conserver leurs droits. On se heurte toujours aux mêmes difficultés : complexité de la réglementation, difficulté des systèmes d’information. Le nombre de personnes a légèrement diminué mais l’écart demeure. C’est un point de friction important entre la Cour et la Caisse nationale de l’assurance maladie. Chaque année, nous en parlons ; chaque année, la Caisse explique qu’elle ne retient pas cette approche.

Toutefois, vous aurez observé que des contrôles sur les droits à la protection universelle maladie s’organisent. Chaque année, le rapport de certification indique le nombre de personnes ayant fait l’objet d’un contrôle et dont les droits ont été supprimés. Il faut avoir à l’esprit le délai entre le moment où le droit a cessé d’être ouvert et le moment où on le constate. Ce sont des contrôles lourds, faute de bases adaptées.

En ce qui concerne les affections de longue durée, les problèmes sont les mêmes puisque les bases sont soit dans les services de contrôle médical, soit dans les caisses primaires d’assurance maladie, et ils ne communiquent pas. Le transfert des services du contrôle médical vers les caisses primaires permettra à terme de résoudre ces difficultés.

Je termine par les erreurs résiduelles constatées dans cette branche comme dans les autres. Juste avant la crise sanitaire, les calculs de la Caisse nationale de l’assurance maladie reposaient sur des échantillons très réduits, très sensibles. Il y avait alors des variations de 500 millions à 1 milliard d’euros chaque année. Dans le cadre du plan de progrès que j’ai évoqué, la base de calcul pour les erreurs résiduelles après contrôle interne a été élargie et les contrôles ont été affinés afin de mieux estimer les montants. On observe donc leur moindre variation. Ils sont plus favorables que les objectifs de la convention d’objectifs et de gestion pour les indemnités journalières, mais plus élevés pour les prestations en nature.

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous des échanges avec la Caisse nationale de l’assurance maladie sur leur capacité à contrôler la légalité des arrêts de travail, alors que les contrôles de l’opportunité relevent des médecins-conseils ?

M. Michel Thomas. Il ressort de nos échanges que les contrôles et l’application des consignes sont très hétérogènes dans le réseau. Nous ne disposons pas d’une vision globale sur le respect des règles, notamment lors du renouvellement de l’arrêt de travail.

M. Jean-Luc Fulachier. L’assurance maladie introduit parfois des souplesses qui obèrent l’efficacité du contrôle ou qui l’empêchent purement et simplement. Je pense au fait d’accepter une transmission des arrêts maladie plus tardive que ne le prévoit la réglementation. Les systèmes d’information sont binaires : c’est oui ou c’est non. Pour éviter un amoncellement des dossiers, une souplesse est accordée mais elle rend impossible le contrôle par le service médical.

Mme la présidente Annie Vidal. Nous n’avons aucune visibilité sur l’application de la règle selon laquelle le renouvellement de l’arrêt de travail ne peut être prescrit que par le médecin initial, pour une durée limitée et hors téléconsultation.

M. Michel Thomas. Nous le mentionnons dans le rapport : la Caisse nationale de l’assurance maladie accorde des souplesses qui vont au-delà de la réglementation. La question s’est posée pour le recouvrement des franchises et participations, qui a été totalement suspendu à un moment et qui a repris, mais pas de manière intégrale. La Caisse affirme que les aménagements répondent à une demande de la tutelle. Peu nous importe. Notre rôle est de constater si les règles sont appliquées ou pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je voudrais poser quelques questions sur la branche vieillesse. Comme pour la branche maladie, on peut se demander s’il faut certifier lorsque tant d’incertitudes demeurent. La hausse de 22 % du nombre d’incidents en 2024 semble indiquer que le contrôle interne pose problème.

Vous indiquez que, en contradiction avec la réglementation depuis 2021, la Caisse nationale d’assurance vieillesse n’a pas mis en œuvre le dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) certifiés frauduleux. Ceci laisse penser qu’il est difficile de lutter contre les fraudes et de prévenir les conflits d’intérêts. Quelles seraient vos recommandations ? Il en va de même du rapprochement avec le fichier national des comptes bancaires et assimilés.

Le montant des indus frauduleux recouvrés serait très insuffisant, encore une fois en raison de l’insuffisance du dispositif de prévention et de détection.

Sur le fond, le risque est élevé : dans un dossier sur sept ou huit, les données des assurés sont affectées d’une erreur. Je pense en particulier aux données relatives aux carrières servant à calculer le montant des droits lors de la liquidation. Que pouvez-vous nous en dire ?

Globalement, qu’est-ce qui justifie de certifier les comptes de la branche vieillesse ?

M. Bernard Lejeune. Pourquoi ces comptes ont-ils été certifiés ? Le nombre des réserves compte moins que la gravité générale des problèmes soulevés. Nous nous référons aux indicateurs. Celui du nombre d’erreurs par dossier de retraite est essentiel. Or, il s’est amélioré : un dossier sur dix est maintenant concerné. L’incidence financière importe également. Ici, elle se monte à 1 milliard d’euros environ, soit 0,7 ou 0,8 % du total. Elle est donc limitée. Le même indicateur nous empêche de certifier les comptes de la branche famille parce que les incertitudes sont massives. Ici, nous nous contentons d’émettre des réserves. Elles ne sont pas neutres, mais les incertitudes sont limitées. On constate une amélioration des comptes de la branche vieillesse. Des efforts ont eu lieu.

S’agissant des recouvrements, ils posent moins de difficultés dans les branches retraite ou maladie – modulo le problème des franchises – que dans la branche famille. Le pensionné continue à percevoir de l’argent, donc il est facile de déduire les sommes dues. De même, il est rare qu’on ne soit plus jamais malade.

M. Michel Thomas. À la fin du rapport de certification, vous trouverez un tableau indiquant l’évolution des indicateurs de risque financier résiduel, après contrôle interne, entre 2022 et 2024. Ceux de la branche vieillesse sont presque tous en amélioration tandis que ceux de la branche famille sont presque tous en dégradation.

Les responsables des comptes de la branche vieillesse se sont émus du nombre persistant de réserves alors qu’ils ont amélioré le contrôle interne et déployé des plans d’action. Ce qui intéresse le certificateur, c’est le résultat. Nous signalons les améliorations. Mais tant que les éléments probants sont insuffisants, nous le signalons également.

M. Jean-Luc Fulachier. La forte hausse des incidents en 2024 s’explique par le déploiement d’un nouvel outil comptable. Il sera sans doute efficace en 2025. Mais, comme tout nouvel outil, son installation a posé des problèmes de branchement et d’appropriation. Il ne s’agit pas d’une dégradation. De la même manière, les caisses de l’assurance maladie qui avaient expérimenté un nouveau dispositif de calcul des indemnités journalières avaient rencontré de grandes difficultés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Certes, mais cela pose un problème. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous tenons compte du montant des indemnités journalières. S’il évolue, nous pouvons être amenés à penser qu’il faut agir et prévoir une disposition en ce sens.

Les moyens humains sont essentiels et ils doivent être préservés, d’où l’importance de disposer d’un budget solide. Par ailleurs, il nous faut des moyens numériques à la hauteur. Or, on a l’impression d’un retard et de problèmes de performance. Quand on pense à tout l’argent engagé, on se dit : « tout ça pour ça ! »… Il faut tout faire pour assurer les flux financiers et garantir que la justice prévaut.

Je vous remercie pour cette audition très riche.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez levé un doute capital en expliquant que, malgré les réserves et la non-certification, les tableaux constituent une juste représentation des équilibres et des avoirs patrimoniaux de la sécurité sociale.

En tant qu’expert, pensez-vous que les allers-retours budgétaires entre l’État et la sécurité sociale affectent la lisibilité des débats relatifs au financement de la seconde ?

M. Bernard Lejeune. La gestion de la sécurité sociale était paritaire. Désormais, les administrations jouent un rôle prépondérant. Certains acteurs s’interrogent sur l’opportunité de renoncer au projet de loi de financement de la sécurité sociale au profit d’un budget unique. Même si je ne crois pas que nous ayons eu des débats de fond sur la question, la Cour est sensible à l’existence d’une loi de financement distincte pour la sécurité sociale. En effet, nos notes le disent, nous estimons qu’un équilibre intergénérationnel est nécessaire. Par principe, la loi de financement de la sécurité sociale devrait être équilibrée, il y va de l’équité entre les générations. Le budget de l’État, lui, peut se trouver en déséquilibre pour financer des investissements. Ce n’est pas le cas de la sécurité sociale.

Si les deux textes sont séparés, il existe un lien et on constate des flux. Ceux-ci perturbent la distinction, ce qui peut donner l’impression qu’elle est artificielle. On pourrait se dire que 1 euro d’argent public est 1 euro d’argent public, que cela ne change rien d’inscrire le déficit d’un côté ou de l’autre. Néanmoins, si l’on veut veiller à doter la sécurité sociale d’un équilibre propre et visible, il faut séparer. Ainsi, le dernier rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale a mis en évidence la non-compensation d’exonérations décidées par l’État. La Cour a toujours plaidé pour que l’État compense.

À ce sujet, un point pourrait retenir votre attention. Les parlementaires ont voté 4,5 milliards d’euros de recettes destinées à compenser des exonérations, en particulier sur les heures supplémentaires. Mais, si le projet de loi de finances n’était pas voté, ou si la mesure n’était pas retenue, la cohérence de l’ensemble s’en ressentirait.

Nous sommes donc attachés à l’existence de comptes propres. La conception de la sécurité sociale emporte la nécessité d’un équilibre intrinsèque. Si, demain, elle devait répondre à une logique différente, il en irait autrement, mais le législateur a de longue date défendu ce principe. L’idée se perd bien que plusieurs lois, notamment la loi Veil, l’aient rappelée. Parce que nous restons vigilants dans ce domaine, nous avons insisté, dans le rapport de mai, sur le déséquilibre de la relation entre l’État et la sécurité sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour vos éclairages.

2. Audition, ouverte à la presse, de Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale (jeudi 15 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale ([2]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos travaux entamés ce matin, toujours dans la première phase de nos investigations : afin de mieux appréhender les incertitudes sur les comptes de la sécurité sociale, nos deux premières semaines sont consacrées à l’audition des personnes les plus compétentes dans les tâches de contrôle pour comprendre leurs raisonnements, recenser leurs interrogations et confronter nos intuitions.

Je souhaite la bienvenue aux représentantes du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) : Mme Marie-Christine Lepetit, présidente, et Marie-Pierre Calmel, directrice générale. Je vous remercie, mesdames, de vous être rendues disponibles pour nous permettre d’aborder notre sujet sans tarder.

Le Conseil de normalisation des comptes publics est un organe placé auprès de la ministre de l’action et des comptes publics, chargé de définir les normes comptables applicables aux entités publiques non marchandes financées majoritairement par des fonds publics. Il a compétence sur les organismes sociaux ainsi que les établissements publics qui concourent à la protection sociale. Son rôle consiste à proposer et à interpréter les normes comptables. En matière de comptabilité de la sécurité sociale, il est particulièrement impliqué dans le recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale (RNCOSS), qui constitue le référentiel des normes comptables que ces organismes doivent appliquer pour établir leurs états financiers.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement des éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser de brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous nous expliquer les raisons pour lesquelles les normes comptables applicables à la sécurité sociale exigent un certain nombre de spécificités ? En second lieu, estimez-vous que les normes applicables aux organismes sociaux sont la cause des nombreuses critiques adressées par les magistrats de la Cour des comptes ou, au contraire, que les diverses anomalies ont pour source des manquements pratiques ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Marie-Christine Lepetit et Marie-Pierre Calmel prêtent serment.)

Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics. Permettez-moi de préciser que j’ai pris mes fonctions il y a moins d’un an. Il se peut donc que la précision technique de certaines réponses soit limitée, notamment s’agissant d’épisodes antérieurs à mon arrivée. Nous ne manquerons pas de vous apporter les compléments nécessaires par voie écrite.

La tenue des comptes est un exercice entre trois acteurs. Le premier de ces acteurs est le normalisateur ; il établit le référentiel de normes, qui peuvent varier suivant les secteurs et les pays, en fonction des besoins de transparence et d’information des parties prenantes et en fonction des particularités des opérateurs pour lesquels les comptes sont tenus. C’est le rôle que joue le Conseil de normalisation des comptes publics. Le deuxième acteur est celui qui applique le référentiel et qui fournit les comptes ; dans l’univers dont nous parlons, il s’agit notamment de l’ensemble des organismes de sécurité sociale et de la direction de la sécurité sociale. Enfin, le troisième acteur est un auditeur extérieur – le certificateur, dans le jargon des comptables – qui assure la triangulation de l’information et délivre un label de qualité. Il s’assure que les normes sont appliquées d’une manière correcte et vient soumettre à analyse les acteurs qui fabriquent les données et leurs commentaires en prenant pour référentiel les normes établies. Dans le monde de la sécurité sociale, le principal certificateur est Cour des comptes, avec laquelle vous avez fort justement commencé votre cycle d’auditions.

Je rappelle ici des évidences. Toutefois, dans un domaine assez technique et parfois un peu aride, il est important de situer le rôle de chacun et de rappeler l’objectif commun de parvenir à une information fiable, donnée à temps, qui reflète bien la situation et qui soit sécurisée par un tiers de façon à éliminer toute ambiguïté sur sa portée. On le voit dans les rapports du certificateur, qui se concluent ou non par la certification des comptes, avec ou sans commentaires. Tout cela est libre d’accès et peut être consulté par tout un chacun.

J’en viens maintenant aux deux questions que vous avez soulevées.

La première concerne la nécessité d’une norme spécifique pour les entités publiques, en l’espèce la sécurité sociale. Dans l’organisation française, il existe deux normalisateurs : le Conseil de normalisation des comptes publics, pour les comptes publics, et l’Autorité des normes comptables, que vous recevrez prochainement et qui a exactement le même rôle appliqué aux entités privées. Au risque de vous surprendre, je dirai qu’en première intention, la norme n’a pas de raison d’être différente entre le public et le privé. Il s’agit dans les deux cas de donner une vision patrimoniale de la situation d’une entité. Nous commençons toujours par nous interroger sur ce qu’il se passe dans le cas standard ; ensuite, nous nous demandons s’il y a des raisons de prévoir des choses complémentaires pour répondre aux spécificités des entités, ou de faire un peu différemment parce que les enjeux et le contexte juridique ne sont pas les mêmes.

Par exemple, les sociétés privées ont en majeure partie des relations d’ordre contractuel, c’est-à-dire que leurs activités et leurs perspectives d’avenir reposent sur des contrats. Or, dans le public – l’État mais aussi la sécurité sociale –, l’univers contractuel n’est pas le plus développé ; il existe, naturellement, et certains engagements sont matérialisés par des contrats, mais la régulation du rôle de chacun et l’organisation de l’avenir sont couramment articulées autour de l’État comme créateur de normes, et singulièrement autour du Parlement. En cas de difficulté ou d’envie de faire différemment, on peut à tout moment créer un impôt, l’augmenter ou le baisser. C’est tout à fait différent du contrat et sans équivalent dans le monde privé. Cela peut justifier d’organiser la norme différemment.

Le même raisonnement vaut pour toutes les entités publiques qui entrent dans notre champ de compétence. Comme vous l’avez rappelé, il s’agit des entités non marchandes financées par de l’argent public. Nous commençons par regarder ce qui se fait dans le cas standard avant d’examiner les particularités pour, le cas échéant, les traduire en normes. Un cas courant tient à la façon spécifique de traduire les impôts et les cotisations : nous devons poser les termes du cadre normatif et indiquer comment ceux-ci peuvent être déclinés.

Je me permets ici de clarifier un point parfois mal compris. Nous sommes chargés du cadre général de la norme, matérialisé par les recueils que vous avez cités. Mais il faut ensuite traduire ces normes générales, principielles, dans une nomenclature comptable destinée à ceux qui passent les factures dans les écritures, qui dressent les tableaux et les additions. Cette nomenclature est élaborée par différentes organisations suivant les entités publiques. Dans le cas de la sécurité sociale, il s’agit de la direction de la sécurité sociale. La norme s’appuie donc sur deux jambes : le recueil, fabriqué chez nous, et la nomenclature.

Votre deuxième question porte sur la manière dont nous apprécions l’action du certificateur et les conséquences que nous en tirons. Comme vous le savez, la Cour des comptes a pu, par le passé, refuser de certifier les comptes des organismes de sécurité sociale ou y apporter des commentaires critiques dans le contexte d’une certification globale. Il y a deux situations possibles. Les questions de pure application des normes, celles qui relèvent du contrôle interne – la manière dont les entités sont organisées en pratique pour fabriquer l’information et s’assurer qu’elle soit conforme à la réalité – n’entrent pas dans le champ de la norme comptable. Nous en prenons connaissance, comme tout un chacun, mais il n’y a pas d’interaction particulière.

En revanche, si les commentaires portent sur les régimes d’accident du travail ou de retraite et sur la manière dont les propriétés de ces régimes sont décrites, avec la situation actuelle et les débats techniques, financiers et politiques sur de possibles situations futures, le normalisateur doit se demander si la manière dont ces réalités sont décrites est bien la meilleure. La Cour des comptes s’est exprimée sur le sujet au cours des dernières années. Le Conseil de normalisation des comptes publics, organisme collégial, a donc eu l’occasion d’y réfléchir. Le travail a commencé par une réflexion technique autour de tous les éléments, qu’ils viennent du certificateur – la Cour des comptes est représentée dans nos instances dès les travaux techniques, ainsi qu’au collège – ou des administrations concernées, qui présentent également leur analyse et formulent des propositions avant que le collège ne se prononce véritablement. À l’issue de ce débat, il est décidé de faire évoluer le recueil ou non.

Je précise que la comptabilité, bien qu’elle soit un objet clef, ne représente pas l’intégralité de l’information produite et disponible sur le sujet qui intéresse votre commission d’enquête. C’est un outil qui doit être utilisé pour atteindre les objectifs qui lui sont propres ; elle n’a pas vocation à servir des objectifs qui ne sont pas les siens. C’est essentiel pour garantir une information juste, délivrée au bon endroit et aux bonnes personnes.

Je préfère ne pas aborder dès à présent les éléments techniques concernant les retraites. Je pourrai aller plus loin si des questions sont posées sur le sujet.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est un exercice difficile que vous nous proposez dans un domaine où tout le monde n’est pas aussi qualifié que vous, même s’il est régulièrement vérifié que les domaines arides sont en définitive les plus passionnants. Vous me permettrez, faute de maîtriser les arcanes de votre spécialité, de vous poser des questions génériques.

Il est difficile de percevoir a priori la nécessité de tant de normes et de comprendre comment on en est arrivé à une situation où celles du public et celles du privé se télescopent. Ceci soulève des difficultés. Notre système de protection sociale a beaucoup évolué, comme les réflexions économiques et budgétaires dont il est l’objet. La simplicité du passé est révolue et nous donnons à la sécurité sociale un rôle de plus en plus important. Il est urgent de prendre le temps d’examiner la situation de près. C’est ce que nous attendons de cette commission d’enquête, qui vise à dresser des constats et à formuler des propositions.

Mme Marie-Christine Lepetit. Pour délimiter plus exactement notre champ d’action, je peux dire où nous en sommes aujourd’hui. Les recueils concernant l’État et les établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales sont tous achevés. Ils n’ont pas un caractère définitif, mais nous sommes entrés dans le temps de la mise à jour. Nous possédons actuellement un appareil complet de normes.

S’agissant du domaine qui vous intéresse, le recueil a été achevé en 2022. Il a été complété en 2024 par un travail sur la combinaison, opération comptable par laquelle on organise l’additivité des comptes d’un certain nombre d’entités ; en l’occurrence, ceux des caisses de sécurité sociale. Nous avons précisé les règles qui permettent à une branche – comme le régime général de l’assurance maladie – d’additionner les résultats des caisses locales avec la partie nationale pour donner une vision globale utile aux parties prenantes. Techniquement, on parle de combinaison et non de consolidation, car il ne s’agit pas de liens capitalistiques comme dans le privé. Néanmoins, l’esprit général est le même.

Notre opinion est que les normes comptables sont arrivées à une maturité complète dans le domaine que vous étudiez. Je pense, sans m’avancer excessivement, que c’est aussi ce que vous dira la direction de la sécurité sociale, avec laquelle nous travaillons en étroite liaison pour que la déclinaison des règles générales se fasse dans de bonnes conditions.

Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale du Conseil de normalisation des comptes publics. Notre structure a été créée en 2009, en même temps que l’Autorité des normes comptables, dont il a été décidé à l’époque qu’elle serait cantonnée à la sphère privée. C’est la raison pour laquelle le législateur a institué en parallèle le Conseil de normalisation des comptes publics, qui rapporte au ministre des comptes publics. À l’origine, il était chargé d’harmoniser le dispositif comptable de la sphère publique, qui était très éparpillé puisque l’administration produisait des instructions dites budgétaires et comptables par type d’entité publique juridique, ce qui était source d’incohérence entre certaines règles comptables. Il s’agissait de faire disparaître les différences injustifiées au sein de la sphère publique. Le périmètre de compétence du Conseil est celui des administrations publiques telles que définies par la comptabilité nationale, c’est-à-dire les entités publiques non marchandes généralement financées par prélèvements obligatoires.

Cet important travail a été mené de conserve avec les administrations publiques concernées et les règles comptables sont désormais harmonisées. Les différences qui subsistent s’expliquent par les missions assignées aux entités publiques : la sécurité sociale, évidemment, n’a pas le même rôle qu’un établissement public industriel et commercial.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pendant longtemps, on s’est interrogé sur la bonne articulation entre les comptables locaux, dépendant d’organismes privés, et les comptables nationaux. Je pense au moment où l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a été rebaptisée Urssaf Caisse nationale, ce qui pose un problème de sémantique. Ces organismes locaux privés utilisent-ils la même comptabilité qu’au niveau national ? Y a-t-il encore des zones où l’harmonisation reste à faire ?

Question subsidiaire sur le recueil : pensez-vous que ce registre, qui comprend quatorze normes, a un corpus suffisant pour couvrir l’ensemble des spécificités comptables des organismes de sécurité sociale ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Je dirais que les règles ont été harmonisées. On ne compte pas différemment selon que l’on est à Paris ou dans les organismes locaux. Il n’y a pas de difficulté là-dessus.

Il reste des points d’interrogation. Mais on peut considérer que ce sont des points techniques spécifiques. Ils sont souvent liés aux questions de frontières dans un univers extrêmement complexe. Pour prendre l’exemple des établissements médico-sociaux, sur lesquels nous avons travaillé récemment, il y a des entités publiques et des entités privées ; parmi les entités privées, il y a le lucratif et le non lucratif ; il y a des sommes publiques, mais aussi des recettes privées. Nous avons donc vérifié que chacun savait quel était son référentiel de normes et que ce qui avait besoin d’être tracé en comptabilité l’était. Les quelques points qui ont suscité notre perplexité touchaient à des sujets de régulation ; nous les avons portés à la connaissance des administrations concernées. Un sujet plus directement comptable est celui des concessions : le bien concédé doit-il être chez le concédant ou chez le concessionnaire ? Les réponses varient selon le référentiel et elles sont encore embrouillées. C’est un point sur lequel le Conseil de normalisation des comptes publics devra revenir.

Les recueils ne prétendent pas être définitifs car il y a toujours des points à éclaircir. Si vous souhaitez en savoir davantage, notre programme de travail est public. Vous trouverez sur notre site internet les sujets sur lesquels nous avons travaillé ces dernières années ou sur lesquels nous sommes en train de travailler dans le cadre des mises à jour. On peut ainsi savoir en quoi consiste l’activité de mise à jour ou de complètement de nos recueils qui occupe nos séances.

Mme Marie-Pierre Calmel. Le Conseil de normalisation des comptes publics a établi un cadre conceptuel des comptes publics. C’est le cadre général qui fixe les grandes orientations de la comptabilité. Il s’applique à toutes les entités publiques, notamment les administrations, qui tiennent une comptabilité générale en droit constaté – le droit constaté constitue le principe de base de la comptabilité générale. Il fixe par exemple les règles de comptabilisation des actifs, qui doivent être enregistrés au coût. La dette, quant à elle, doit être constatée dans le bilan en valeur de remboursement. Dès lors qu’une entité n’a pas de gestion active des actifs immobiliers qui hébergent ses agents, ceux-ci n’ont aucune raison d’être comptabilisés en juste valeur. Ces grandes orientations sont similaires aux principes généraux applicables à la sphère privée. Le cadre est unifié.

Quelle place occupent les recueils ? Les préparateurs, qui établissent les comptes, ont besoin d’un outil qui ne soit pas trop théorique. S’il doit être applicable, ce n’est pas pour autant un outil opérationnel qui donne des numéros de compte ni des schémas comptables. Les recueils donnent de grandes orientations tout en définissant des données opérationnelles : les principes de comptabilisation et les faits générateurs des charges et des produits. Le recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale (RNCOSS), par exemple, fixe les normes relatives aux charges et aux produits, c’est-à-dire aux cotisations et aux prestations, qui constituent les principaux flux à tracer dans les comptes. Chacun des trois autres recueils, qui s’appliquent respectivement aux collectivités territoriales, aux établissements publics et à l’État, a ses spécificités. L’État, par exemple, dispose d’une norme pour les produits régaliens, qui ne s’applique évidemment pas aux autres.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La norme n° 2, qui s’applique aux charges, définit le fait générateur de la prestation. Permet-elle un traitement satisfaisant des prestations dont le montant est incertain à la clôture ? Existe-t-il une méthode harmonisée pour estimer les provisions concernées, ou chaque branche applique-t-elle son propre modèle ?

Mme Marie-Pierre Calmel. Le recueil fixe les principes généraux. Il dit qu’une charge, dès lors qu’elle a pris naissance, doit être constatée. Se pose alors la question de la fiabilité. On enregistre une opération dans les comptes quand elle est certaine. Une charge identifiée, qui a pris naissance dans les comptes, mais qui n’a pas encore donné lieu à un flux de trésorerie, parce que le décaissement aura lieu dans l’exercice suivant, répond à un schéma de comptabilité générale fréquent. Il faut l’estimer pour constater dans les comptes la dette afférente. Le principe veut que l’on fasse appel au jugement : il faut que celui qui établit les comptes dispose de tous les outils nécessaires pour évaluer la charge au plus juste. Selon les outils et la nature de la charge, on préférera une approche statistique ou évaluative, par exemple. Le recueil ne fournit pas une typologie des charges assortie d’une méthode d’estimation pour chacune. Il dit que plusieurs outils sont disponibles et qu’il faut choisir l’approche la plus cohérente.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour des comptes constate des manquements – éléments probants insuffisants, anomalies, erreurs comptables. Dans quelle mesure la complexité des recueils et la marge de manœuvre laissée à ceux qui établissent les documents comptables participent-elles à l’incertitude budgétaire, donc à l’insatisfaction du certificateur ?

Mme Marie-Christine Lepetit. La situation que vous décrivez concerne toute comptabilité patrimoniale. Il ne s’agit pas d’une simple trésorerie, dans laquelle l’argent entre et sort. Il y a des charges et des produits calculés. De nombreux éléments doivent être appréciés : on cherche à établir la meilleure estimation à la date de clôture, en suivant des principes comptables connus. En cela, la sécurité sociale, et la sphère publique en général, ne sont pas spécifiques. Le dispositif doit prévoir les nombreuses situations dans lesquelles un chiffre précis ne s’impose pas absolument. La Cour des comptes fait son travail de certificateur ; il ne faut pas en déduire que, en amont, le dispositif contient une spécificité qui fragiliserait les comptes. On a affaire à une situation standard : la construction d’une comptabilité patrimoniale, avec une date d’arrêt, soulève nécessairement des questions d’ordre qualitatif.

Une fois les principes généraux posés, le travail est double. Ceux qui produisent les comptes doivent asseoir les chiffres et, lorsque c’est nécessaire, les commenter. Le choix du taux d’actualisation, par exemple, a une forte incidence – il est vrai que c’est une situation beaucoup moins fréquente dans le secteur public qu’en entreprise. Le certificateur observe la méthode ; parfois, il fait ses propres calculs. En l’absence de différence significative, il peut décider que tout va bien. Si tel n’est pas le cas, il peut faire une observation. C’est intrinsèque à l’objet. C’est universel.

Il faut donc se pencher sur chaque objet, s’assurer qu’on a clairement identifié la chose à évaluer, qu’on a donné toutes les orientations possibles et tout le cahier des charges, que ceux qui fabriquent la norme n’ont pas été négligents et que le certificateur a dit tout ce qu’il y avait à dire.

Les rapports de la Cour des comptes ne soulèvent pas de problème relatif à la norme. Les observations sont très étayées, j’y retrouve des éléments présents dans des travaux du Conseil de normalisation des comptes publics bien antérieurs à mon arrivée. C’est rigoureux. Je connais les réponses de la direction de la sécurité sociale. Il n’y a pas de difficulté.

Quant aux problèmes d’application qui relèvent du contrôle interne, ils ne sont pas de notre compétence. Je n’ai rien à en dire.

Mme Marie-Pierre Calmel. Le Conseil de normalisation des comptes publics est un organe collégial où siègent la Cour des comptes et la direction de la sécurité sociale. Dans nos commissions, il y a beaucoup d’agents comptables des principales caisses de sécurité sociale. Tous les sujets font l’objet d’une discussion avec l’ensemble des parties prenantes.

Il est déjà arrivé que des questions relatives à l’interprétation soient posées, par les caisses ou par la Cour, dans le dialogue entre le préparateur et le certificateur. Le Conseil de normalisation des comptes publics les a instruites avec les différentes parties prenantes, avant de rendre un avis qui a donné lieu soit à des compléments du recueil des normes comptables, soit à des dispositions spécifiques liées à des opérations propres à la sécurité sociale. De ce fait, la marge d’interprétation est réduite.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La norme n° 9 prévoit une dépréciation statistique des indus. Les taux de dépréciation sont-ils harmonisés entre les branches ? Sont-ils prudents ?

Les contrôles a posteriori relèvent des taux d’erreur significatifs dans les prestations. Pourquoi ces erreurs probables mais non détectées ne font-elles pas l’objet d’une provision ? Ne serait-ce pas plus conforme au principe de prudence ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Votre seconde question concerne l’application des normes, elle n’entre donc pas dans notre champ de compétences.

Mme Marie-Pierre Calmel. Le normalisateur fixe les grands principes. Il dit qu’il est possible d’évaluer statistiquement les indus : la méthode statistique est tout à fait appropriée pour constater une provision dans les comptes. Sans vouloir nous défausser, le taux de dépréciation relève du dialogue entre le certificateur et le préparateur. Nous sommes très en retrait : nous discutons des grands principes mais nous ne brassons pas les chiffres. Nous ne participons pas à l’établissement des comptes et nous n’avons pas à nous immiscer dans le dialogue autour des comptes mêmes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comment le recueil national traite-t-il la comptabilisation des produits de type cotisations et contribution sociale généralisée ainsi que leur rattachement à l’exercice ? Le fait générateur comptable est-il clairement défini pour tous les types de prélèvements ?

Mme Marie-Pierre Calmel. La norme définit le fait générateur des produits. À la demande des parties prenantes, la Cour des comptes et la direction de la sécurité sociale donc, lorsque nous avons établi le recueil, nous avons détaillé la norme jusqu’à un certain degré pour toutes ces cotisations. Ainsi, nous donnons le fait générateur ; ensuite, le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, qui est en quelque sorte le guide d’application, entre davantage dans le détail, notamment en donnant des numéros de compte et en fournissant des éléments additionnels, dans le respect des principes du recueil. C’est un système à plusieurs étages.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous proposer trois actions à mener en priorité pour améliorer la qualité comptable des organismes de sécurité sociale dans les cinq prochaines années ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Nous avons inscrit deux points à notre programme de travail. D’abord, nous avons décidé d’ouvrir un nouveau champ de reddition de comptes avec un chapitre extra-financier, comme on en trouve dans le privé. Aussi avons-nous entamé un travail de transposition de ce qu’on trouve dans l’univers privé concernant la durabilité, plus précisément les questions environnementales. Ce sujet nous éloigne de la trajectoire budgétaire de la sécurité sociale mais nous estimons que cela fait partie de la restitution qu’elle doit donner. Nous avons d’ailleurs noté avec intérêt que certaines caisses et structures hospitalières se sont déjà emparées de ces questions et qu’elles ont commencé à produire des données, physiques ou monétaires, pour décrire leur situation et sa dynamique.

Le second sujet ne concerne pas directement la sécurité sociale, mais il le pourrait dans un second temps et il nous rapproche de vos préoccupations en matière budgétaire. Nous avons souhaité élargir ce qui n’existe encore que pour les caisses de sécurité sociale en matière de consolidation ou de combinaison. Pour la comptabilité patrimoniale, notre pays dispose d’un appareil détaillé. Vous l’avez dit, cela implique une certaine complexité ; nous en sommes conscients. Cet appareil fonctionne par entités : nous avons très peu d’outils à même de fournir une vision globalisée à partir de ces données. Il en existe d’autres : la comptabilité nationale, les documents annexés aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, les nombreux rapports des différentes institutions. Mais la comptabilité patrimoniale est construite petit à petit. Pour mieux comprendre les évolutions des finances publiques et mieux les piloter, il serait intéressant d’avoir une vision générale de certains groupes d’entités publiques. Nous commençons donc à réfléchir à la manière de consolider les comptes. Nous avons décidé de commencer par les collectivités territoriales et par ce que, par commodité, nous appelons les satellites, c’est-à-dire les structures qui déploient les politiques des collectivités, en particulier les sociétés d’économie mixte. Aujourd’hui, elles sont traitées à part, de sorte que nous n’avons pas de vision d’ensemble de l’engagement des entités publiques locales. Notre ambition est plus vaste : nous aimerions construire progressivement une manière de consolider à même de fournir les données nécessaires à une analyse approfondie des comptes publics.

À l’instant, je n’identifie pas de troisième proposition de même importance. Nous restons à l’écoute des attentes des parties prenantes. Nous travaillons évidemment avec la Cour des comptes et nous discutons de la portée de son travail de certification. Il peut arriver que les parlementaires soulèvent un problème qui renvoie à des questions comptables. À ce stade, nous n’avons pas prévu de revenir sur des sujets que nous avons récemment examinés. Mais cela peut se produire à la faveur de questions nouvelles ou parce que certains éléments se révèlent n’être pas documentés de la manière la plus pertinente possible. Nous sommes évidemment ouverts à d’autres suggestions.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma dernière question vous a déjà été communiquée avant l’audition, et j’ai déjà hâte de recevoir vos réponses écrites. Elle vise à identifier les principales causes des difficultés à certifier les comptes des différentes branches, plus particulièrement celles liées au caractère inadéquat de certaines normes comptables. L’inadéquation des normes peut-elle expliquer les difficultés de certification ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Nos discussions avec les praticiens et avec la Cour des comptes n’ont pas fait ressortir de difficultés liées à la normalisation. Cela ne signifie pas que la norme soit facile à appliquer ni qu’elle ne provoque jamais d’inconfort ou d’agacement. Toutefois, les difficultés ressortissent plutôt à des organisations, à des systèmes d’information, à la rigueur des processus, à la formation des personnels, parfois à la manière dont les informations extérieures sont enregistrées, au comportement des bénéficiaires des services… Quand j’ai évoqué les problèmes de contrôle interne, ma remarque recouvrait toutes ces questions qui relèvent plutôt de l’application. C’est la première source des difficultés les plus sérieuses de la certification. Je pense en particulier à la Caisse nationale des allocations familiales, si ma mémoire ne me trompe pas.

Cela étant, la Cour des comptes a émis le souhait que le suivi de certains régimes, en particulier des retraites et des accidents du travail, soit organisé différemment. Ces sujets ont donné lieu, à plusieurs reprises, à des travaux précis du certificateur et de ceux qui appliquent la norme, sous notre égide. Au cours de ces travaux, la norme a fait l’objet d’une analyse critique. Aujourd’hui, après un travail approfondi, elle est ce qu’elle est. Nous avons arrêté une façon de traduire les données, à un certain endroit et sous une certaine forme. Peut-être qu’un jour d’autres décisions seront prises mais, pour le moment, les choses sont claires et établies. Elles prennent en considération le fait qu’on sache ou non calculer certains chiffres, que les sommes soient sûres ou non, en fonction des décisions publiques, qu’il s’agisse ou non d’une entité qui porte l’engagement… Nous n’entrerons pas dans le détail de la comptabilité, sauf à ce que vous le souhaitiez, mais nous identifions très bien pourquoi certaines questions ont été soulevées. Les uns et les autres ont défendu leurs arguments et la collégialité a abouti à la réponse que vous connaissez. Elle peut varier selon les domaines, parce que les régimes juridiques sous-jacents sont distincts.

M. David Magnier (RN). Ma question porte sur la norme n° 13, relative aux engagements à mentionner en annexe. Pourquoi les pensions de retraite et les prestations légales n’entrent-elles pas dans son champ d’application ? Ne s’agit-il pas d’une lacune majeure ? Sans les inscrire au passif, ne faudrait-il pas rendre obligatoire une information détaillée en annexe sur les engagements projetés ?

Quelles évolutions normatives envisagez-vous pour répondre aux réserves récurrentes de la Cour sur les comptes des organismes de sécurité sociale ?

La création du Conseil de normalisation des comptes publics a-t-elle permis de satisfaire tous les besoins en matière de normalisation, en particulier ceux liés à la fiabilisation des comptes publics ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Votre première question vient illustrer mon propos, qui restait général car je ne voulais pas ouvrir un débat politique alors que nous sommes des techniciens. C’est précisément ce sujet, ainsi que le régime des accidents du travail et maladies professionnelles, et les prestations relatives au handicap, qui ont fait l’objet de discussions nourries pendant une dizaine d’années au Conseil de normalisation des comptes publics. Il s’agissait de savoir comment on les estimait, si et où on les incluait, et sous quelle forme – comptes ou annexes. Différents arguments ont été évoqués s’agissant des retraites. Selon le principal, les caisses ne sont qu’un opérateur. Il serait donc contestable de leur faire prendre en charge un sujet qui les dépasse – je le dis en termes non techniques. La question n’est pas de savoir s’il faut se préoccuper de ce qu’on dépensera à l’avenir pour les retraites. Elle est purement comptable. Il faut se demander si le régime juridique – le fait que les sommes à dépenser sont sûres et qu’on peut les estimer – justifie qu’on les inscrive dans les comptes des caisses. La réponse a été négative. Le débat est plus riche ; je le résume sommairement. Les entités publiques ne nous ont pas dit qu’elles ne fournissaient pas d’information et qu’elles continueraient à ne pas le faire. Elles nous ont rappelé toutes les informations fournies, tous les documents établis, avec les variantes qu’appellent les sujets prospectifs – il faut préciser la sensibilité des chiffres aux hypothèses retenues. Nous avons fait le bilan de l’information disponible. Je n’ai pas fait l’exercice de comparaison, mais la direction de la sécurité sociale avait le projet de perfectionner l’information fournie dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, parce que c’est le plus judicieux. Nous, nous parlons des caisses, mais l’avenir du régime des retraites relève bien du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Enfin, vous demandez si nous pensons avoir réussi. La réponse est oui !

Mme la présidente Annie Vidal. Merci d’avoir partagé avec nous vos connaissances éclairantes.

3. Audition, ouverte à la presse, de M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale. (jeudi 15 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale. ([3]).

Mme la présidente Annie Vidal. L’Autorité des normes comptables (ANC), dont nous auditionnons les représentants, est l’organisme de normalisation comptable compétent pour les entités relevant de la comptabilité privée. On pourrait en déduire que la question sur laquelle nous nous penchons – les comptes des organismes sociaux – n’entre pas dans le champ de ses activités. On aurait tort car toutes les règles ont leurs exceptions : certains organismes se rattachant à la protection sociale au sens large, au premier rang desquels l’Unédic, sont soumis aux règles de la comptabilité privée. Parallèlement à la mission de certification qui revient à la Cour des comptes aux termes de la loi organique relative aux lois de finances, certains contrôles relèvent ainsi de commissaires aux comptes.

Monsieur le président, madame la directrice générale, un questionnaire très complet vous a été communiqué par la rapporteure. Dans la mesure où nous ne pourrons traiter toutes les questions qu’il contient de manière exhaustive au cours de cette audition, je vous invite à nous transmettre ultérieurement, par écrit, vos éléments de réponse ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Il revient traditionnellement à la présidence d’ouvrir les débats par quelques brèves interrogations. Comment expliquez-vous, dans le champ de la protection sociale au sens large, l’utilisation de normes comptables différentes suivant les organismes ? Des raisons objectives font-elles obstacle à une unification ? Jugez-vous le fonctionnement actuel pertinent malgré les défaillances régulièrement relevées par la Cour des comptes ? Le cas échéant, quelles améliorations envisageriez-vous ?

Avant de vous donner la parole et en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Robert Ophèle et Mme Géraldine Viau-Lardennois prêtent serment.)

M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables. On distingue effectivement, en France, les entités qui relèvent de la comptabilité privée et celles qui relèvent de la comptabilité publique. Cette différence ne doit toutefois pas être surestimée. L’article 30 de la loi organique relative aux lois de finances pose un principe général selon lequel « les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action ». Cela vaut pour toutes les entités soumises aux règles de la comptabilité publique : les normes appliquées sont les mêmes que pour le privé, sauf en cas d’exceptions justifiées par les spécificités du secteur public.

Les entités relevant de la comptabilité privée doivent, pour établir leurs comptes sociaux, appliquer les règles définies dans les règlements de l’Autorité des normes comptables, eux-mêmes homologués par le ministre chargé de l’économie.

Pour établir leurs comptes consolidés, les entreprises doivent appliquer les normes comptables internationales IFRS (International Financial Reporting Standards), homologuées quant à elles par un règlement délégué de la Commission européenne après avis technique du Groupe consultatif européen sur l’information financière (European Financial Reporting Advisory Group, Efrag), une association d’intérêt général belge. Ces normes internationales, intégrées dans l’ordre juridique européen, s’imposent aux entreprises qui possèdent des titres cotés sur un marché réglementé de l’Union européenne – le plus souvent des actions, mais aussi parfois uniquement des obligations. Les autres sociétés appliquent au choix ces normes ou celles de l’Autorité des normes comptables.

En application de la directive 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite « CSRD », les grandes entreprises sont aussi tenues, depuis 2024, de présenter des états qui respectent les normes européennes d’information en matière de durabilité (European Sustainability Reporting Standards), dites « normes ESRS », elles aussi fixées par un acte délégué de la Commission sur la base d’un avis technique de l’Efrag. Je ne reviens pas sur la complexité qui caractérise cette directive : comme vous le savez sans doute, elle n’a pas été transposée dans tous les États-membres et elle vient d’être revue, un texte ayant été finalisé par les législateurs européens au mois de décembre. Dans le même temps, l’Efrag a proposé de nouvelles normes ESRS. Ces dernières sont donc appelées à évoluer.

Le paysage est donc relativement complexe puisqu’il est constitué à la fois de normes françaises, de normes internationales homologuées et de normes européennes. Au-delà de ses responsabilités en matière de normes nationales, l’Autorité des normes comptables contribue à l’élaboration des normes internationales applicables dans l’Union européenne et des normes de durabilité de l’Union européenne, en participant à différentes institutions.

Les entités qui relèvent de la comptabilité publique doivent, quant à elles, appliquer les règles que les ministres compétents fixent par arrêté sur proposition du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). La cohérence entre les travaux des deux institutions – qui est indispensable, puisque le Conseil se fonde sur les règles nationales applicables aux entreprises privées pour y introduire d’éventuelles modifications – est assurée par plusieurs mécanismes. D’abord, le président de l’Autorité des normes comptables ou son représentant, ainsi qu’un membre de son collège, siègent au collège du Conseil. Un représentant de l’Autorité est également membre de la commission « durabilité » du Conseil. En retour, des membres du Conseil sont observateurs dans les différentes instances de l’Autorité. Ensuite, les deux institutions travaillent dans le même immeuble et le membre du collège de l’Autorité des normes comptables qu’a nommé le premier président de la Cour des comptes est actuellement le conseiller maître chargé de la certification des comptes de l’État.

Les relations sont donc aisées, tant les deux institutions ont de nombreuses occasions d’échanger. Cette organisation date de 2009. Auparavant, le Conseil national de la comptabilité émettait, sur la comptabilité privée comme publique, des avis qui avaient force réglementaire pour le secteur privé, à condition d’être retenus par le Comité de la réglementation comptable, institué en 1998. La création de l’Autorité des normes comptables a permis de clarifier l’organisation.

En revanche, la répartition entre entités relevant de la comptabilité publique et entités relevant de la comptabilité privée est relativement compliquée. Elle résulte de la combinaison de nombreux textes. Le Conseil de normalisation des comptes publics est ainsi compétent non seulement pour les personnes publiques, mais également pour les personnes privées exerçant une activité non marchande et financées majoritairement par des ressources publiques – notamment des prélèvements obligatoires –, sauf si des textes particuliers soumettent ces entités aux règles de la comptabilité privée. Or, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui dresse la liste des entités soumises aux règles de la comptabilité publique, inclut notamment « les personnes morales de droit public ne relevant pas de la catégorie des administrations publiques, sauf si leur statut en dispose autrement » ainsi que « les personnes morales de droit privé », « après avis conforme du ministre chargé du budget et lorsque leur statut le prévoit ». Ainsi, dans le domaine social au sens large, certaines personnes morales de droit public sont soumises à un statut qui leur impose de respecter les normes de la comptabilité privée, tandis que certaines personnes morales de droit privé appliquent le cadre comptable public. Cette complexité explique peut-être certaines de vos interrogations.

Il est donc d’autant plus important que les règles comptables publiques et privées soient proches, ou au moins que les écarts entre elles soient réellement justifiés par des éléments concrets. Souvent, les différences ou modifications constatées ne sont pas tant liées au traitement ou aux principes comptables qu’à la présentation des comptes : les états financiers des entités du secteur social doivent être bien plus détaillés que dans le régime de droit commun des entreprises privées, parce qu’il faut pouvoir identifier précisément les prestations assurées et les ressources.

À cette difficulté – si c’en est une – s’ajoute la question de savoir qui doit réaliser l’audit de ces comptes. Trois cas de figure sont envisageables.

D’abord, de nombreuses entités du secteur public ne font l’objet d’aucun audit externe, à commencer par les collectivités territoriales – même si la certification de leurs comptes par des commissaires aux comptes a fait l’objet d’une expérimentation. De manière générale, dans le domaine social, tous les comptes qui relèvent de l’échelon local ne sont soumis à aucun audit externe.

Ensuite, dans le cas où un tel audit est prévu, il peut être effectué soit par des commissaires aux comptes, soit par la Cour des comptes. Le périmètre de compétence de la Cour des comptes est clairement défini : l’État, l’Assemblée nationale, le Sénat et le régime général de la sécurité sociale.

Pour le reste, dans le secteur qui vous intéresse, l’audit est réalisé par des commissaires aux comptes, même quand il s’agit de s’assurer du respect des normes comptables du secteur public.

Le caractère potentiellement problématique de cette situation me semble résolu par le code des juridictions financières, qui dispose que les commissaires aux comptes peuvent partager les résultats de leurs audits avec les membres de la Cour des comptes, le respect du secret professionnel ne s’imposant alors pas. Le cas de l’Unédic est intéressant à cet égard : si ses comptes sont audités par des commissaires aux comptes, ceux de l’Urssaf, qui lève les cotisations sociales, sont en revanche certifiés par la Cour des comptes. Les commissaires aux comptes, lorsqu’ils auditent l’Unédic, se tournent donc vers la Cour des comptes pour que cette dernière leur confirme que les contributions transférées par l’Urssaf sont bien les bonnes. Ce type d’arrangements garantit généralement que les choses se passent correctement. L’inverse est d’ailleurs vrai : quand la Cour des comptes a besoin des analyses des commissaires aux comptes sur une entité donnée, ces derniers les lui transmettent.

Le panorama qui se dessine n’est donc pas exactement un jardin à la française. Des normes différentes s’appliquent. Les raisons qui président à la délimitation entre comptabilité publique et comptabilité privée ne sont pas évidentes au premier abord. Les responsabilités en matière d’audit sont partagées entre plusieurs intervenants. Dans ce domaine, au fond, tout est cas particulier.

Les régimes spéciaux de retraite, par exemple, sont le plus souvent adossés à des entreprises comme les industries électriques et gazières ou la Banque de France. Pour la plupart d’entre elles – les plus grandes –, elles appliquent les normes internationales. Si l’audit est alors confié à un commissaire aux comptes, c’est parce que ce dernier y est très habitué.

L’Unédic, quant à elle, est une association de droit privé. Elle réunit des partenaires sociaux – donc des personnes privées –, qui concluent des accords que l’État rend obligatoire lorsqu’il les agrée par arrêté. Même si une partie de ses ressources provient d’une fraction de la contribution sociale généralisée d’activité, l’Unédic est principalement financée par les contributions sociales, raison pour laquelle elle a choisi de rester soumise au cadre privé.

Je ne suis pas certain que cette relative complexité pose un réel problème d’analyse des comptes. Le secteur de la protection sociale se caractérise par le fait que les entités concernées ne détiennent pas de titres de participation au capital de sociétés. L’analyse s’en trouve facilitée puisqu’on peut se contenter de combiner les comptes, plutôt que de les consolider. Le mécanisme à appliquer est beaucoup plus simple : il suffit d’agréger les comptes sociaux de chaque entité et d’éliminer les opérations et comptes réciproques, sans qu’il soit besoin, par exemple, de tenir compte des participations financières entre les différents acteurs, comme ce serait le cas pour des comptes consolidés. Ce facteur atténue les difficultés que pourrait poser l’intervention d’auditeurs différents ou l’application de normes comptables diverses.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’articulation entre comptabilité privée et comptabilité sociale crée effectivement des particularismes qu’il convient d’appréhender. Existe-t-il des chevauchements entre le champ de compétence de l’Autorité des normes comptables et celui du Conseil de normalisation des comptes publics concernant les acteurs du système de protection sociale ? Si oui, lesquels ?

M. Robert Ophèle. La comptabilité publique et la comptabilité privée ont chacune leur cœur de métier. Toutefois, certaines entités se trouvent en quelque sorte entre les deux : elles pourraient relever aussi bien de l’une que de l’autre. Ce n’est pas grave, parce qu’en comptabilité publique, on part des normes de comptabilité privée, et celles-ci ne sont modifiées que si d’éventuelles spécificités liées au service public le justifient.

Dans cette zone grise, ce sont les statuts d’une entité – qui peuvent toujours être modifiés – qui déterminent si celle-ci relève de la comptabilité publique ou de la comptabilité privée.

Il faut surtout se demander si les spécificités d’une entité sont telles qu’elles justifient une exception à la règle générale. Cette dernière inclut d’ailleurs déjà des dispositions particulières pour les acteurs sociaux. En effet, pour prendre en compte la différence entre les entreprises industrielles, les associations, les acteurs sociaux, les assurances ou les banques, différents plans comptables sectoriels ont été établis, qui sont autant de satellites du plan comptable général.

Peut-être la répartition pourrait-elle être plus lisible pour le monde extérieur ? En la matière, nous sommes très ouverts.

Encore une fois, c’est uniquement quand il faut consolider les comptes que la présence de normes homogènes constitue un bénéfice. Quand il s’agit simplement de les combiner, l’absence d’homogénéité ne pose pas de problème dès lors que les règles sont quasiment identiques et que les différences portent sur la présentation – par exemple, le détail des prestations versées et leur répartition. Ainsi, de notre point de vue, il n’y a pas d’argument majeur pour changer les choses, tout comme il n’y aurait aucun problème à ce que des entités passent d’une comptabilité à l’autre.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous ne publiez pas de recommandation sur le traitement comptable des flux entre acteurs privés et organismes de sécurité sociale. Pourquoi ?

M. Robert Ophèle. Je ne sais pas si les acteurs ont besoin de recommandations en la matière. Le plan comptable actuel suffit pour fixer les règles de comptabilisation de ces flux. Dans votre questionnaire, vous demandiez si les principes généraux diffèrent selon les ordres comptables. En général, non : nous appliquons toujours les mêmes principes, mais nous les déclinons parfois différemment. Prenons les droits constatés ou la comptabilité d’engagement, qui revêt une importance fondamentale dans les normes internationales : elle est normalement retenue dans les normes françaises de la comptabilité privée, mais pas toujours. L’exemple emblématique est celui des engagements de retraite : le code de commerce prévoit que leur comptabilisation n’est pas obligatoire. Dans les cas où ils ne sont pas comptabilisés – c’est-à-dire qu’ils ne sont pas pris en compte pour le calcul du résultat –, ils sont présentés dans une annexe, à titre d’information pour le marché.

Les normes françaises ont été conçues pour accompagner la création, en 1948, d’un impôt sur le bénéfice des sociétés, en garantissant un calcul homogène de ces bénéfices. Évidemment, cela va de pair avec le fait qu’un certain nombre d’engagements – de retraite, notamment – ne donnent pas lieu à des déductions fiscales quand ils sont dotés – c’est-à-dire enregistrés comptablement. Ainsi, en France, la frontière entre comptabilité et fiscalité est poreuse.

Ce n’est pas du tout le cas dans les normes internationales. Celles destinées au secteur public (International Public Sector Accounting Standards, Ipsas) ont pour principal objectif, non de servir aux services fiscaux locaux, mais de donner une image fidèle de la situation de l’entité, sachant que cette image n’est pas identique selon qu’il s’agit de rendre des comptes à des investisseurs et à des actionnaires, quand il s’agit du secteur privé, ou au corps social, quand il s’agit du secteur public. C’est pourquoi la comptabilité publique mentionne spécifiquement certains détails absents dans la comptabilité privée.

Cela étant, la prise en compte des droits constatés et des engagements dans la comptabilité reste le fondement de la comptabilité privée et donc de la comptabilité publique, sauf quelques exceptions très spécifiques comme celle, massive, des engagements de retraite.

En outre, les normes françaises et internationales peuvent diverger dans leur manière d’envisager l’engagement. Par exemple, quand on calcule une cotisation à payer sur des valeurs passées, il ne va pas de soi de la comptabiliser dès qu’on connaît la valeur passée si l’engagement ne naît qu’après. La loi de finances pour 2025 du 14 février 2025 a créé pour les entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés une contribution exceptionnelle dont le montant est calculé à partir de l’impôt dû sur deux années. Quelles conséquences comptables en tirer la première année ? Il peut être compliqué de déterminer quand comptabiliser un engagement, une charge ou un produit.

Mme la présidente Annie Vidal. Ils doivent être comptabilisés lors du décaissement.

M. Robert Ophèle. Non car on tient une comptabilité d’engagement ; mais aucune des autres options n’est totalement évidente. En la matière, je ne vois pas de différence entre les normes françaises de comptabilité privée et publique. En revanche, il peut y avoir des différences entre les normes françaises et les normes internationales.

Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale de l’Autorité des normes comptables. Cela rejoint votre question sur les dérogations aux règles du plan comptable général prévues en son temps par le Conseil national de la comptabilité pour les organismes de sécurité dans le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale (PCUOSS). Ces dérogations ont été reprises dans le recueil des normes comptables du Conseil de normalisation des comptes publics.

Outre la question, assez marginale sur le plan comptable, du traitement des indus, ces dérogations portent en premier lieu sur la définition du fait générateur des produits et des charges. En la matière, une règle générale a été fixée : les produits ne sont comptabilisés que quand les droits et obligations imposés par le législateur existent. Cette règle a ensuite été déclinée très précisément en déterminant la date à partir de laquelle l’organisme de protection sociale peut comptabiliser chaque produit et chaque contribution.

La deuxième dérogation importante concernait la présentation des comptes. En effet, la présentation prévue par le plan comptable général est plutôt adaptée aux entreprises industrielles et commerciales, qui vendent des produits et qui ont des charges associées. Pour les organismes de sécurité sociale, la présentation des comptes repose sur un résultat technique, des produits et des charges techniques. Elle se rapproche finalement de celle prévue en comptabilité privée dans le domaine de l’assurance.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avez-vous des préconisations pour améliorer la lisibilité comptable globale du système français de protection sociale ? Y aurait-il un intérêt à établir une comptabilité de caisse, en complément de la comptabilité en droits constatés ?

M. Robert Ophèle. Les états d’une entreprise comprennent le compte de résultat, des annexes et les flux de trésorerie (cash-flow). De fait, il est utile de connaître ces flux et de les rapprocher des comptes eux-mêmes pour établir la situation financière d’une entité, quelle qu’elle soit. Je ne suis pas spécialiste de l’état de flux de trésorerie en comptabilité publique, mais il y aurait peut-être quelque chose à faire dans ce domaine.

Surtout, pardonnez-moi, mais les analystes regardent peu les comptes sociaux : ceux-ci ne les intéressent pas vraiment, au contraire des comptes combinés ou consolidés, car ils ne permettent pas de comprendre comment les acteurs extérieurs contribuent, d’une manière ou d’une autre, à l’entité.

Dans les comptes publics, les flux entre le budget de l’État et les autres budgets sont si nombreux que nous avons besoin d’une vision globale, consolidée, pour comprendre d’où vient l’argent de la protection sociale, où il va, et quel est l’équilibre financier. L’ancien président du Conseil de normalisation des comptes publics, M. Michel Prada, considérait ainsi que l’État devait faire des efforts pour consolider ses comptes, et je crois que la présidente actuelle partage cette ligne. Si l’on juxtapose des comptes sociaux individuels pour des entités dont l’activité n’a de sens qu’au sein d’un ensemble beaucoup plus large, on perd le fil et seuls les hyper-spécialistes qui y ont consacré leur vie parviennent à comprendre les problèmes et les enjeux. Le Conseil de normalisation des comptes publics est beaucoup plus compétent que nous pour cela.

En tout cas, il est significatif qu’au niveau européen, les normes uniques pour toutes les sociétés cotées concernent le niveau consolidé ! Au niveau des comptes sociaux, en revanche, cohabitent des normes nationales très difficiles à réconcilier. Tous les pays n’ont pas choisi, comme la France, d’adosser fortement leurs normes au système fiscal.

J’ai l’impression de ne répondre que partiellement à votre question, mais c’est parce que l’Autorité des normes comptables n’a pas d’expertise particulière dans ce domaine.

M. David Magnier (RN). Le plan stratégique de l’Autorité, qui couvre les années 2023 à 2026, ne fait aucune mention de la sécurité sociale alors même que vous intervenez dans des secteurs clefs de celle-ci. Pourquoi ?

M. Robert Ophèle. Le plan stratégique définit nos priorités. Parmi les quinze membres du personnel de l’Autorité des normes comptables, quatre travaillent sur la durabilité. Nous avons étoffé ces effectifs car la priorité, ces dernières années, était l’élaboration de normes de reporting pour les états de durabilité. Il s’agissait d’être proactif et de permettre aux idées qui ressortent de la place française d’être prises en compte aux niveaux européen et international. Deux membres du personnel travaillent sur les normes comptables internationales. On pourrait penser que celles-ci ont été arrêtées dans les années 2000. En réalité, elles sont en perpétuelle évolution. Nous avons d’ailleurs choisi de ne pas intégrer dans le cadre national bon nombre de ces normes, qui sont complexes. Enfin, trois de nos personnels travaillent sur les normes françaises.

Notre programme de travail doit ensuite être validé par le collège de l’Autorité. Pour la période que vous citez, la sphère sociale n’a pas constitué une priorité stratégique. Mais un nouveau collège sera nommé le mois prochain. Nous interrogerons ses membres sur leurs points d’attention.

Évidemment, nous avons traité les questions de sécurité sociale quand elles se sont présentées. Par exemple, l’introduction d’une dotation populationnelle pour financer les hôpitaux a concerné de nombreuses entités soumises au régime de comptabilité privée. Fallait-il considérer cette dotation comme une subvention ? Nous nous sommes rapprochés de nos collègues de la comptabilité publique pour être certains de choisir les solutions adaptées.

Mme Géraldine Viau-Lardennois. En 2023, nous avons également travaillé avec le Conseil de normalisation des comptes publics, à son initiative, sur la comptabilité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, notamment des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, afin d’harmoniser les règles pour les entités privées et publiques.

M. Robert Ophèle. En matière de normes françaises de comptabilité, ma priorité est de finaliser les dossiers ouverts par mes prédécesseurs. Il faut parfois plusieurs années, soit pour les clore, soit pour les faire aboutir. Les questions sont souvent très sensibles. La définition du chiffre d’affaires, par exemple, n’est pas si simple qu’elle y paraît ; ses conséquences fiscales sont non négligeables. Un autre dossier est en cours de traitement prioritaire après avoir été évoqué par le collège précédent : celui des normes comptables pour les titres de participation. Elles posent problème quand une même entreprise place ses titres à la fois dans un portefeuille de négociation et dans un portefeuille de participations. La Cour des comptes s’intéresse également à ces questions, à travers la fiscalité des plus-values de cession des titres de participation.

Si l’on nous signale que des problèmes importants imposent de revisiter le domaine social, je suis tout à fait ouvert à l’idée d’en faire une des priorités sous le prochain collège. Les membres du collège ont un mandat de trois ans, même si celui du président de l’Autorité des normes comptables est de six ans.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour votre éclairage, qui sera utile à nos travaux.

4. Audition, ouverte à la presse, de M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France (jeudi 21 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France ([4]).

Mme la présidente Annie Vidal. Chers collègues, j’ai le plaisir de vous retrouver pour la suite des travaux de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Nous avons eu des auditions très riches au cours de la semaine dernière et nous allons continuer à soulever des questions techniques. Nous engagerons dès la semaine prochaine la deuxième phase de nos travaux avec la réception des dirigeants des différentes caisses nationales. Pour l’heure, je remercie M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France, d’avoir accepté notre sollicitation. Vos compétences seront les bienvenues pour éclairer nos travaux.

Comme la Cour des comptes nous l’a indiqué la semaine dernière, c’est aux magistrats financiers qu’il revient de certifier les comptes de la sécurité sociale au sens strict. En revanche, et c’est un élément évident de complexité, certains éléments du périmètre étendu de la protection sociale incombent à des commissaires aux comptes et relèvent des règles de la comptabilité privée. Il faut alors en tirer diverses conséquences pour accorder le travail des uns à celui des autres. C’est la raison pour laquelle nous avons souhaité vous entendre : vous êtes un expert dans les questions comptables relatives aux établissements publics de santé, dont on ne peut pas dire qu’ils sont quantité négligeable pour notre système social.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, comment expliquez-vous, dans le champ de la protection sociale au sens large, l’utilisation de normes comptables différentes suivant les organismes ? Y a-t-il des raisons objectives qui feraient obstacle à une unification ou, au contraire, qui plaident pour la persistance de modèles différents ?

En second lieu et au cœur de votre activité, diriez-vous que, du point de vue de la gestion financière et comptable, le fonctionnement des hôpitaux français paraît efficient ? Existe-t-il des difficultés récurrentes qui vous semblent pouvoir être corrigées et sur lesquelles vous souhaiteriez attirer notre attention ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Bruno Gérard prête serment.)

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Concernant la nécessité de disposer de référentiels comptables distincts pour les organismes de sécurité sociale, je dois préciser que je ne suis pas un expert de ces organismes, mais plutôt des hôpitaux. Néanmoins, j’observe qu’au sein du secteur public, il existe des corps de normes adaptés aux différents segments : hôpitaux, établissements publics, universités et collectivités locales. Il n’est donc pas surprenant qu’il en existe également pour les organismes de sécurité sociale, notamment au regard du plan comptable, puisque les comptes nécessaires peuvent varier d’un secteur à l’autre. Il est courant dans le secteur public d’avoir sectorisé les normes comptables.

Un travail important a été mené ces quinze dernières années. La première entrée en certification d’organismes publics, si l’on met de côté celle, antérieure, des comptes de l’État, concerne les établissements publics en 2005-2006. Ont suivi les universités en 2009, les hôpitaux en 2014 et une expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales débutée en 2017-2018. Chaque typologie d’acteur dispose donc d’un référentiel comptable particulier. Ces référentiels se sont accompagnés, au gré des entrées en certification, de toilettages et de remembrements.

Nous disposons aujourd’hui d’un recueil des normes comptables des établissements publics qui regroupe toutes les instructions dites « M9 » antérieures, qui étaient très diverses. Il existe également avec l’instruction comptable M21 un référentiel comptable unifié pour les hôpitaux, et avec l’instruction comptable M22pour les organismes médico-sociaux. Pour les collectivités locales, un recueil des normes comptables devrait s’inspirer de l’instruction comptable M57. Parallèlement, tous ces référentiels convergent autant que possible vers les principes du plan comptable général, avec des spécificités de plan de comptes adaptées à chaque secteur. Je ne pourrai être plus spécifique sur les organismes de sécurité sociale.

Votre deuxième question portait sur la qualité comptable des établissements publics de santé. Comme vous le savez certainement, tous les hôpitaux ne sont pas soumis à la certification des comptes. Aujourd’hui, seuls ceux dont les recettes du budget principal dépassent 100 millions d’euros pendant trois années consécutives y sont soumis de manière obligatoire. Cette disposition de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires s’applique depuis 2014. Les hôpitaux concernés sont entrés dans la certification en trois vagues en 2014, 2015 et 2016. Ils sont aujourd’hui au nombre de 170, si ma mémoire est bonne, et ils représentent 25 % des établissements publics de santé en nombre, mais plus de 75 % en termes de recettes. Ces recettes proviennent bien évidemment des charges de la sécurité sociale, mais aussi des complémentaires et du reste à charge des patients. Ainsi, 75 % des recettes des établissements publics de santé sont aujourd’hui couverts par la certification.

Le chemin parcouru depuis plus de dix ans sur la certification a été précédé d’une phase préparatoire pour les plus importants de ces établissements. Cette préparation, antérieure à 2014, a été pilotée par une équipe conjointe de la direction générale de l’offre de soins et de la direction générale des finances publiques, qui a mesuré le degré d’anticipation des établissements et permis de séquencer leur entrée en certification sur trois vagues, en fonction de critères préétablis. La liste des établissements entrant en certification lors de chacune de ces trois années faisait l’objet d’un décret ministériel. Ils ont été préparés du mieux possible. L’entrée en certification en 2014 a concerné une trentaine d’établissements et elle a donné lieu à un certain nombre de réserves affectant les opinions des commissaires aux comptes, car certains sujets ne pouvaient être résolus à court terme. Environ 40 % des établissements ont été certifiés sans réserve la première année. Aujourd’hui, ce taux atteint 85 %. En l’espace de dix ans, un long chemin a été parcouru.

Les autres établissements sont certifiés avec réserve. Seul un établissement sur l’ensemble du périmètre fait aujourd’hui l’objet d’une impossibilité de certifier, alors qu’ils étaient quatre ou cinq, il me semble, au début de la certification. Je précise la nature de ces réserves : il s’agit de ce que nous appelons des « réserves pour limitation ». Elles surviennent lorsque le commissaire aux comptes ne dispose pas de la documentation suffisante pour se forger une opinion. La piste d’audit est perdue, la documentation est insuffisante ou les contrôles, bien qu’opérés, ne sont pas documentés. Cela s’oppose aux « réserves pour désaccord », où le commissaire aux comptes relève des erreurs significatives dans les comptes – éléments comptabilisés à tort ou manquants. Ce second cas est quasiment inexistant ; personnellement, je ne l’ai jamais rencontré. En effet, lorsque nos audits ont révélé des éléments à corriger, les établissements ont toujours procédé aux modifications nécessaires dès lors qu’elles étaient significatives, car nous travaillons bien entendu avec des seuils de signification.

Nous pourrons revenir sur le cheminement des hôpitaux, les sujets qui résistent encore, les axes de progrès et l’adhésion des établissements publics de santé à cette démarche, qui n’allait pas de soi au départ.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci de venir nous éclairer sur ces domaines, il faut le dire assez arides, afin d’identifier les éléments nécessaires à un socle de réflexion.

Les protocoles de comptabilité que vous appliquez aux hôpitaux publics vous semblent-ils suffisants pour repérer les déficits ? Je sais que cela relève du système de financement, et non de la comptabilité. Nous avons longuement interrogé les représentants de la Cour des comptes, qui ont expliqué qu’une certification pouvait être délivrée dès lors que les protocoles comptables étaient respectés. Pour autant, ce qui nous intéresse, c’est la question fondamentale : pourquoi les hôpitaux présentent-ils des déficits chroniques ? On évoque des sommes de plusieurs milliards d’euros. Les méthodes comptables pourraient-elles permettre non seulement de les repérer aisément, mais aussi de les prévenir ? Ces deux aspects sont-ils totalement indépendants ? À la place du mot « déficit », je pourrais d’ailleurs employer celui d’« incertitudes », que nous avons retenu pour l’intitulé de cette commission.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. La comptabilité a des qualités et des défauts. Son principal défaut est de ne pas être prévisionnelle : elle enregistre les opérations écoulées et dresse un état du patrimoine et des opérations des entités qui produisent ces comptes, par opposition au budget, que l’on appelle à l’hôpital l’état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD). Celui-ci est élaboré par la direction et soumis à l’approbation de l’agence régionale de santé en début d’année. En tant que commissaires aux comptes, nous n’examinons absolument pas ces éléments car notre certification porte sur les états financiers, c’est-à-dire le bilan, le compte de résultat et les notes annexes.

L’important est que la comptabilité serve de socle aux décisions futures et aux éléments budgétaires car il faut pouvoir se reposer sur ce qui existe réellement. Par exemple : a-t-on provisionné l’ensemble des risques qui impliquent de moindres ressources futures pour un hôpital, comme les provisions pour les comptes épargne-temps ou pour risques et charges ? L’établissement s’est-il doté de procédures internes pour identifier ces éléments ? Les comptes retracent les événements passés. Néanmoins, en tant que commissaires aux comptes, nous vérifions que, dans le référentiel comptable, les états financiers annexés à notre rapport retracent correctement la réalité observée lors de notre audit. Lorsque nous certifions les comptes, notre rapport atteste que les états financiers donnent une image fidèle de la situation patrimoniale et des opérations écoulées au cours de l’exercice, ce qui est important pour nous et pour les tiers qui nous liront. Nous ne donnons pas d’avis sur les décisions de gestion. Nous l’avons bien vu au début des certifications, lorsqu’un certain nombre d’hôpitaux ont été confrontés aux emprunts toxiques. Ces derniers constituent une mauvaise décision de gestion, facile à juger a posteriori, car certains hôpitaux ont vu leurs taux d’intérêt grimper jusqu’à 30 % ou 35 %. Néanmoins, dès lors que la charge d’intérêt était correctement enregistrée, le commissaire aux comptes certifiait les comptes sur ce point.

La première étape de notre intervention est la planification de l’audit, qui consiste à prendre connaissance des événements particuliers, du fonctionnement et de l’environnement de l’hôpital. La phase la plus importante, dite préliminaire, est l’examen du contrôle interne comptable et financier. Cette étape, qui a lieu avant la clôture des comptes au 31 décembre, vise à s’assurer, thème par thème — immobilisations, achats, recettes, personnel… —, que l’on dispose des bons capteurs pour que les comptes soient mouvementés avec la plus grande exactitude possible. Le contrôle interne assure une forme de pérennité de la qualité des comptes. Nous regardons d’abord si l’établissement a analysé ses propres risques d’erreurs comptables et financières et s’il les a traduits dans une matrice des risques, en définissant le risque, la procédure pour le couvrir et le contrôle de son application. Le commissaire aux comptes examine cela car il se repose beaucoup sur le contrôle interne si ce dernier fonctionne bien. Dans ce cas, nous refaisons les tests d’application des procédures de contrôle de l’établissement par échantillonnage pour nous assurer que tout est bien vérifié conformément au plan de contrôle qu’il a établi.

S’il existe des « trous dans la raquette », l’audit se poursuit avec une deuxième phase, à savoir l’audit des comptes. Nous utilisons alors des seuils de signification sur les masses financières et nous procédons à des tests de détail, en demandant les justificatifs de l’enregistrement des comptes. Moins le contrôle interne est abouti, plus nous effectuons de tests de détail. À l’inverse, un contrôle interne efficient garantit un risque d’erreur minimal car un élément sera toujours traité de la même manière, ce qui limite l’échantillonnage sur les comptes.

Pour vous donner un exemple, dans le cycle des achats, ce qui importe pour un commissaire aux comptes est la séparation des exercices, c’est-à-dire le bon rattachement au bon exercice. En fin d’année, il se peut qu’une prestation ait été rendue sans que la facture ait été reçue au 31 décembre. Dans ce cas, la charge doit incomber à l’exercice où le service a été réalisé. C’est ce qu’on appelle dans le secteur public la certification du service fait. Si vous avez un dispositif de contrôle interne qui fonctionne bien, où le service fait déclenche un schéma comptable prédéterminé, il n’y a pas de risque d’erreur et nous ferons très peu de tests sur des factures de fournisseurs pour justifier les comptes. En revanche, si le dispositif laisse à désirer, nous sélectionnerons des échantillons beaucoup plus significatifs au moment de la clôture pour justifier les comptes d’achat, en triant les factures selon qu’elles appartiennent à l’exercice N ou à l’exercice N+1.

Le contrôle interne présente un avantage pour les établissements eux-mêmes, pas seulement pour les commissaires aux comptes. Bien faire immédiatement est toujours un gain de temps. C’est aussi un élément clé du nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, car il apporte une sécurité quant à l’absence d’erreur, intentionnelle ou non, pouvant avoir un impact significatif. Tout converge vers l’amélioration de ce dispositif.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le groupe politique auquel j’appartiens a utilisé son droit de tirage pour cette commission d’enquête en se fondant sur la lecture approfondie des rapports de certification de la Cour des comptes. Vous nous dites que 85 % des hôpitaux ont très peu ou pas de réserves. Nous étions habitués, sur les comptes globaux de chaque branche, à quelques anomalies significatives. Il ressort de votre propos que, s’agissant des hôpitaux, la situation s’est bien améliorée.

Pourtant, une question de fond est redondante : la faiblesse et le retard des systèmes d’information. Pouvez-vous nous dire si, dans les hôpitaux, les logiciels sont à la hauteur ? Une politique particulière serait-elle à mener ? Cette faiblesse, cette obsolescence et parfois la non-congruence entre les logiciels peuvent-elles engendrer des incertitudes dans les comptes ? En tant que commissaires aux comptes, êtes-vous gêné par des systèmes d’information non congruents ou insuffisants ?

Je voudrais également soulever le problème des indus, qui représentent par définition une incertitude. Nous avons constaté qu’au 31 décembre, la totalité du système de sécurité sociale n’avait pas recouvré plus de 28 milliards d’euros, ce qui est considérable.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez évoqué la manière dont vous travaillez sur les recettes. Les indus entrent dans ce cadre et ils en représentent une part non négligeable. J’aimerais savoir comment vous abordez ce sujet dans la certification des comptes et si vous avez des préconisations à formuler pour limiter ces indus, d’une part, et pour mieux les recouvrer, d’autre part.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. S’agissant des systèmes d’information, il s’agit d’un point que je souhaitais aborder. L’hôpital public, comme l’ensemble des entités du secteur public, fonctionne avec un ordonnateur et un comptable public, chacun travaillant sur ses propres systèmes. Seule l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris (AP-HP) partage un logiciel commun, SAP, pour l’ordonnateur et le comptable. Tous les autres hôpitaux ont des systèmes propres à l’ordonnateur et utilisent le système du comptable public, Hélios, qui fonctionne aussi pour les collectivités locales. C’est un système d’information de la direction générale des finances publiques qui existe depuis un certain nombre d’années et qui est peu souple. Au moment de l’entrée en certification, Hélios ne pouvait, par exemple, pas fournir d’extraction autre qu’en portable document format (pdf), ce qui compliquait notre travail. Aujourd’hui, tout le monde s’accorde à dire qu’Hélios doit être revu pour être plus efficace et plus facilement interfaçable.

En amont, du côté de l’ordonnateur, plusieurs éditeurs courants fournissent des logiciels pour la comptabilité auxiliaire (immobilisations, recettes, stocks). Ce qui nous importe est la sécurité des systèmes d’information en termes d’accès, de modifications possibles et d’opérationnalité. Nous examinons ce que l’on appelle les contrôles généraux informatiques : la gestion des accès, des changements applicatifs et des opérations liées aux systèmes d’information. Le principal problème à l’hôpital n’est pas lié à une application en particulier, mais à la multiplicité des applications. Au sein de l’AP-HP, dont j’ai été l’auditeur, il y avait environ 300 applications différentes pour la partie financière. Cette multiplicité, fruit de l’histoire et des différents métiers, engendre des problèmes d’interface. Des chantiers sont en cours pour remembrer et diminuer le nombre d’applications. Le poids de l’histoire est souvent important et la résistance au changement peut compliquer les choses. Face à cette prolifération et à la nécessité de superviser correctement les interfaces, nous identifions les applications principales, testons leur sécurité et vérifions le cheminement de l’information.

Le constat est rassurant quant à l’intégrité de l’information au sein de la chaîne médicale, mais le système d’information ne traitera qu’une donnée préalablement entrée. Si les processus de captation de l’information sont défaillants, le système traitera une information imparfaite, incomplète ou inexacte. Notre audit vise donc aussi à nous assurer de la qualité de ces processus en amont. Une fois cette vérification effectuée, nous considérons que le système d’information fonctionne comme un « tuyau » faisant toujours la même chose. En revanche, si vous ne disposez pas de la bonne information d’alimentation, il peut exister un sujet. Ainsi, lors de notre travail sur les immobilisations, nous vérifions que nous captons adéquatement les entrées et sorties et qu’à une date donnée, nous réconcilions bien les éléments disponibles dans la comptabilité avec l’existence physique. Il s’agit d’un vrai sujet car la certification a débuté en 2014, mais les immobilisations ont, pour certaines, une longue vie. Ainsi, justifier ce qu’il y avait dans le bilan d’ouverture a pris un certain temps et certains établissements n’en sont pas encore sortis.

Le sujet des recettes est particulièrement complexe en raison de la tarification à l’activité (T2A). Ce système requiert une expertise médicale pour bien coder les séjours. Une erreur de codage entraîne une erreur de valorisation, puisque la codification est ensuite transposée, à travers le programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI), en valorisation en euros, devenue ensuite une facturation mensuelle à l’assurance maladie. Nous examinons donc les processus de codage en nous appuyant sur les contrôles opérés par le médecin d’information médicale. Il capte l’information, supervise la codification et transmet les fichiers pour valorisation. Il établit chaque année ses risques et son plan de contrôle. Le commissaire aux comptes, assisté d’un médecin expert de son équipe, s’assure d’une appréciation convergente des risques, vérifie que les procédures en place les couvrent, puis effectue des tests de contrôle sur la base des éléments contrôlés par le médecin de l’établissement. Le traitement des anomalies est ensuite réalisé. La partie valorisation est effectuée de façon plus automatisée, à l’aide de grilles permettant une traduction en euros.

Mme la présidente Annie Vidal. Au cours de vos certifications, avez-vous remarqué des difficultés, voire des erreurs, liées à certains points de codage ? Pensez-vous que le système de codage lui-même mériterait d’être amélioré ou simplifié ?

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Je ne suis pas expert en tarification à l’activité, car nous nous faisons assister par un médecin. Le système est effectivement complexe. Comme vous le savez, des réflexions sont en cours pour le réformer, notamment vers une valorisation par « épisode de soins », c’est-à-dire un parcours de soins lié à une pathologie. La tarification à l’activité a été mise en place au milieu des années 2000 pour se substituer à la dotation globale, qui était inefficace, ne permettait pas aux hôpitaux en croissance d’activité de fonctionner correctement et n’incitait pas ceux qui bénéficiaient d’une bonne dotation historique à faire des efforts de rationalisation.

Mme la présidente Annie Vidal. Un coefficient systématique était appliqué.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. La tarification à l’activité y a mis fin. L’important est de s’assurer que les séjours sont codés au bon niveau, ni plus ni moins. L’hôpital n’a pas intérêt à sous-coder car ce serait un déficit de ressources. Il pourrait avoir intérêt à surcoder, mais les contrôles de l’assurance maladie sont là pour le vérifier. Nous ne constatons pas tant de surfacturations que cela. Dans les hôpitaux que nous auditons, lorsque des contrôles de l’assurance maladie ont lieu, les redressements sont, de mon point de vue, assez marginaux. C’est pour nous un indice que le système fonctionne bien de prime abord, même si nous ne nous arrêtons évidemment pas à ce constat.

Si l’on en vient aux indus et au recouvrement, la partie due par l’assurance maladie ne pose, en principe, pas de problème. Le sujet concerne la part incombant aux mutuelles et, surtout, le reste à charge des patients. Quand on parle d’indus, on parle généralement du reste à charge pour les particuliers. Ce sujet se joue principalement au bureau des entrées : si le patient n’est pas scrupuleusement identifié et si ses droits ne sont pas vérifiés, non seulement le reste à charge risque de ne jamais être payé, mais l’assurance maladie peut aussi rejeter cet élément de facturation. Les hôpitaux soumis à la certification ont rapidement pris conscience de cette faiblesse. Ils se sont améliorés en établissant des procédures d’identitovigilance strictes à l’entrée, appuyées par des systèmes d’information qui se sont perfectionnés au fil de l’eau. Le chemin n’est pas terminé, mais la prise de conscience de ce manque à gagner important a eu lieu. J’ai en tête qu’en 2014, la première année de certification, la somme des indus consolidée était du même ordre de grandeur que le déficit des hôpitaux à l’époque. Ce montant s’est bien résorbé grâce à un contrôle strict et à des systèmes d’information de support plus performants, avec des préadmissions ou des prises d’empreinte de carte bancaire.

Concernant les patients étrangers, le sujet existe, mais dans une proportion plus faible. Il concerne principalement les gros établissements, comme les centres hospitaliers universitaires. Quelques créances sont restées irrécouvrables pour des montants parfois significatifs car, une fois que le patient est retourné dans son pays, il est impossible de le rattraper. Petit à petit, les hôpitaux mettent en place des solutions de prépaiement par virement bancaire préalable à l’admission. Cela pose aussi la question de l’origine des fonds, notamment pour les pays à risque. Nous avons rencontré des établissements qui percevaient des sommes importantes en liquide amenées par des patients étrangers. Les déclarations nécessaires ont évidemment été faites pour tracer l’origine des fonds. Il s’agit d’un risque sur lequel les établissements sont maintenant, je pense, sensibilisés et vigilants, en essayant de généraliser le prépaiement par virement bancaire.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. À ce propos, auriez-vous la possibilité de nous donner une estimation, même approximative, de la somme que représentent ces indus liés aux soins donnés à des étrangers ? Le cas des soins programmés, qui donnent lieu à un prépaiement, entraîne des problèmes de prescription lorsque la caisse française n’a pas sollicité la caisse étrangère. Pourriez-vous nous donner un ordre de grandeur de ces sommes ?

Je crois qu’un système de protection sociale universelle n’est tolérable pour tous que s’il n’engendre pas un sentiment d’injustice. Nous sommes dans un moment où certains pourraient percevoir cette injustice dans les prises en charge. Il est important de lever ces incertitudes.

S’agissant des conventions internationales, des systèmes ciblés comme celui des soins programmés ou encore des dispositifs relatifs aux soins urgents pour les patients européens ou non européens, auriez-vous une idée des sommes en jeu, afin que nous puissions y voir clair ?

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Je serais bien en peine de vous donner des chiffres consolidés. Je ne constate que des montants qui, à l’échelle d’un établissement, ne sont pas très significatifs. Cependant, en consolidant l’ensemble des établissements, on pourrait arriver à des sommes importantes. Mais je n’ai aucune idée de ce que cela pourrait représenter.

En revanche, comme vous l’avez souligné, pour les soins programmés, nous devons pouvoir généraliser un système qui évite les indus. Pour les soins non programmés ou urgents, nous pourrions adopter des procédures permettant d’identifier clairement le patient et ses droits. À une époque, il était bien connu que, pour échapper au paiement, il fallait passer par les urgences car celles-ci privilégient les soins aux formalités administratives. Il était alors compliqué de rattraper certains patients car les vérifications d’identité et de droits n’avaient pas été menées. Les choses évoluent. Nous avions pointé dès le début de la certification ce manque de procédures de contrôle de l’identité des patients aux urgences. Certaines créances étaient irrécouvrables dès le premier jour en l’absence d’identification du tiers. Qu’il soit étranger ou français, il y a encore du chemin à faire sur ces procédures aux urgences. On pourrait m’objecter que c’est compliqué si le patient arrive inconscient ; pourtant, dans ce cas, il ne sortira pas tout de suite et on doit pouvoir l’identifier.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La distinction entre les patients en situation régulière et ceux en situation irrégulière n’est pas pertinente. L’élément important est d’identifier le système de protection sociale vers lequel se tourner pour un recouvrement.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Il existe des pays avec lesquels il n’y a pas de convention. Dans ce cas, c’est bien le patient qui reste redevable auprès de l’établissement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je comprends donc que, dans le cadre de vos prérogatives, il vous est difficile de faire apparaître d’éventuelles failles systémiques qui pourraient générer des déficits même si, manifestement, vous apportez des solutions au fur et à mesure de vos interventions.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Tout à fait. Sur le volet des recettes, nous nous assurons de leur niveau correct. Les déficiences que nous pouvions constater, notamment sur l’identification des patients, se résolvent. Ce point est plus crucial au niveau des consultations, même si leur volume financier est bien inférieur à celui des séjours. Un patient en consultation peut ne jamais revenir alors qu’un patient en séjour est présent plusieurs jours, ce qui facilite son identification. Le bureau des entrées joue un rôle essentiel, et c’est vraiment sur ce point que nous avons porté notre effort de recommandation auprès des établissements. Il a été entendu puisque nous constatons, chaque année, une amélioration de la robustesse des procédures de contrôle.

Mme la présidente Annie Vidal. Le passage par le bureau des entrées est en effet devenu obligatoire pour se rendre en consultation dans un établissement de santé.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. C’est incontournable.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. De la même manière que nous disposons du rapport de la Cour des comptes, vos travaux sont-ils consultables ? Jusqu’à quel point sont-ils publics ?

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Nos rapports de commissariat aux comptes, dont la rédaction est assez normée, sont consultables. D’ailleurs, le chef d’établissement les communique à la Cour des comptes au plus tard le 15 juillet de l’année suivante. En revanche, toute la matière qui conduit à notre opinion comme nos dossiers de travail, les synthèses intermédiaires, est protégée par le secret professionnel le plus absolu. Nous ne pourrons donc rien vous communiquer sur ce point.

La Cour des comptes, qui réalise régulièrement des synthèses des rapports des commissaires aux comptes, est peut-être plus à même de vous renseigner. Nous faisons également un point annuel avec le bureau de la direction générale des finances publiques, qui suit les établissements publics de santé, pour évoquer les déficiences et les progrès. Je ne sais pas si vous avez prévu de les auditionner, mais ils pourront, sur une base anonyme, vous présenter une synthèse des principales problématiques subsistantes et des progrès réalisés.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour tous ces éléments qui viendront enrichir nos travaux.

5. Audition, ouverte à la presse, de Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux (jeudi 21 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux ([5]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. J’accueille Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux, accompagnée de MM. Nassim Mekeddem, chef de projet, et de Bruno Giqueaux, chef du bureau de la maîtrise des risques financiers.

Je voudrais commencer par vous remercier d’avoir accepté notre invitation dans des délais restreints. Les fonctions qui sont les vôtres ne pouvaient nous permettre de renoncer à vous entendre : le contrôle interne des comptes, l’exécution des dépenses sociales et le fonctionnement des agences régionales de santé (ARS) constituent des axes essentiels de nos travaux. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Dans le cas où certains points ne pourraient être traités de manière exhaustive lors de nos échanges, je vous invite à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient traditionnellement à la présidence de poser de brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pouvez-vous nous présenter rapidement vos fonctions et vos responsabilités, en lien avec les thèmes de la commission d’enquête ? En second lieu, quelles sont vos relations avec les différents opérateurs que sont les caisses, les agences régionales de santé et les établissements hospitaliers ? Du point de vue du pilotage administratif, comptable et financier, diriez-vous que le système fonctionne correctement ou, à l’aune des différents audits publics et privés, qu’il existe de fortes marges de progression ?

Avant de vous céder la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Virginie Magnant, M. Nassim Mekeddem et M. Bruno Giqueaux prêtent serment.)

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Je vous remercie de cette invitation. Je précise que, ayant pris mes fonctions il y a un peu plus d’une semaine, cette audition est une excellente manière pour moi d’entrer dans une matière stratégique pour le secrétariat général des ministères sociaux, à savoir le dispositif de contrôle interne.

Pour répondre à votre première question sur mes fonctions et responsabilités, je vous présenterai rapidement l’organisation et les missions du secrétariat général. Il est commun à ce que l’on appelle les ministères sociaux, qui, dans la configuration gouvernementale actuelle, sont le ministère du travail et des solidarités d’une part, et le ministère de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées d’autre part. Ces deux ministères peuvent exister institutionnellement avec des organisations différentes suivant les périodes. Le secrétariat général commun, qui existe depuis 2008, en structure les fonctions support autour de trois missions principales.

La première mission consiste à piloter les moyens de la performance du ministère en fournissant aux directions d’administration centrale et aux services déconcentrés des champs du travail et de la santé les moyens nécessaires à l’exercice de leur activité et à la continuité de leur fonctionnement. Cela inclut les moyens humains avec le recrutement, la rémunération et la formation des agents, les moyens de fonctionnement avec le programme support 155 de la loi de finances, et les moyens numériques que déploie la direction du numérique. Cela comprend aussi la garantie d’un environnement de travail matériel et immatériel adéquat, incluant l’entretien du patrimoine immobilier et la gestion de l’archivage. Le secrétariat général organise également la continuité de l’activité dont sont traditionnellement chargés, en tant que hauts fonctionnaires de défense et de sécurité du ministère, les secrétaires généraux également responsables des fonctions de programmation et d’anticipation de la crise avec l’appui de deux hauts fonctionnaires de défense délégués, l’un pour la partie civile du ministère et l’autre, qui est le directeur général de la santé, pour les crises sanitaires. Enfin, le secrétariat général met à disposition des expertises plus rares en matière de communication ainsi qu’une fonction de veille et d’appui aux négociations européennes et internationales.

La deuxième mission, qui nous approche de vos investigations, est de garantir la qualité et la conformité des processus transversaux qui concourent à la maîtrise des risques du ministère. À ce titre, outre sa supervision d’un certain nombre d’instances qui structurent le contrôle interne, le secrétariat général interagit avec une mission d’audit interne constituée à l’inspection générale interministérielle du secteur social et il dirige le contrôle interne avec un chef de projet et des fonctions de contrôle interne financier assurées par la direction des affaires financières. En tant que responsable de la fonction financière ministérielle, il s’articule avec les responsables de programmes métiers pour offrir une vision consolidée du budget aux ministres de tutelle. Ainsi, il est responsable de la qualité de la chaîne financière et de la maîtrise des risques financiers. Pour la qualité des services du ministère et la conformité de ses processus, le secrétariat général et la direction du numérique sont également investis d’une responsabilité particulière en matière de sécurité des systèmes d’information et de prévention du risque cyber, avec une feuille de route en cours de construction. Enfin, une mission de sécurisation des risques juridiques s’appuie sur une direction des affaires juridiques.

La troisième mission tient à l’amélioration continue de la qualité de service. Ce sont les démarches de modernisation du ministère, en articulation avec la délégation interministérielle à la transformation publique. S’agissant de la déclinaison territoriale des politiques du ministère, le secrétariat général est investi du pilotage et de l’animation des réseaux déconcentrés, qu’il s’agisse de la sphère emploi-travail-solidarités, avec les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, ou de la sphère de la santé, où un pôle ARS assure la coordination entre les directions métiers et les agences régionales de santé.

Pour ces fonctions qui comportent une forte dimension de sécurisation des processus structurants que sont les ressources humaines, les finances et le numérique, le secrétariat général est organisé en six directions ou délégations et quatre services transversaux. Cela représente un peu plus de 1 000 personnes, soit 5 % des effectifs ministériels. Les trois quarts des agents sont affectés aux ressources humaines, à la direction des finances, des achats et des services, et à la direction du numérique. En outre, 65 % des personnels sont de catégorie A ; il s’agit donc d’emplois qualifiés pour assurer la supervision des processus budgétaires, comptables, numériques et de gestion des agents, ainsi que leur formalisation, leur respect et les dispositifs de contrôle interne associés.

En tant que garant de la performance, le travail d’évaluation de la performance interne commence au secrétariat général. En prenant mes fonctions, j’ai trouvé une revue stratégique entamée à l’automne dernier avec l’appui de la délégation interministérielle à la transformation publique. Elle s’est interrogée, dans un premier temps, sur l’adéquation entre les missions et les moyens du secrétariat général. Elle a également évalué la qualité de service des directions avec lesquelles nous avons une forme de contrat de service pour la fourniture de prestations. Nous sommes à mi-parcours et des constats ont été dressés, notamment sur l’adéquation des missions et des moyens ainsi que sur l’identification de points de progrès sur lesquels travailler au second semestre.

Enfin, concernant la maîtrise des risques, notre périmètre d’intervention porte sur les services et organismes recevant des crédits de l’État votés en loi de finances initiale et contribuant à la mise en œuvre de politiques publiques relevant de nos ministères. Les politiques de santé, sociales et du travail mobilisent des crédits de l’État comme de la sécurité sociale. J’insiste sur le fait que le secrétariat général n’a aucune responsabilité sur ces crédits de la sécurité sociale, qui relèvent de la direction de la sécurité sociale en lien avec les caisses nationales. Si les fondamentaux du contrôle interne et de la maîtrise des risques sont similaires et transposables entre les deux univers de l’État et des organismes de sécurité sociale, ils s’appuient sur des corpus normatifs différents, en particulier un corpus spécifique relevant du code de la sécurité sociale pour le contrôle interne des caisses, piloté par la direction de la sécurité sociale.

En termes de maîtrise des risques sur la partie liée au budget de l’État, les dépenses des ministères sociaux se caractérisent par le fait qu’il s’agit principalement de dépenses d’intervention. Je citerai par exemple l’allocation aux adultes handicapés (AAH), le revenu de solidarité active (RSA) dans les départements où il est centralisé, ou encore la prime d’activité. Les crédits ouverts en loi de finances, qui relèvent de la responsabilité de la direction générale de la cohésion sociale comme responsable de programme dans les exemples cités, sont ensuite transférés à un organisme intermédiaire, qui peut être une caisse agissant pour le compte de tiers. L’allocation aux adultes handicapés est ainsi payée par les caisses d’allocations familiales pour le compte de l’État. Les crédits, inscrits dans les comptes du ministère, sont délégués à un opérateur tiers qui assume à son niveau la responsabilité de vérifier qu’ils sont utilisés conformément aux textes applicables.

La maîtrise des risques financiers associés au dispositif de politique publique impose une lecture consolidée, qui englobe non seulement l’intervention de la direction d’administration centrale qui contractualise ou délègue ses crédits, mais aussi la manière dont l’organisme met en œuvre le processus financier. Cette particularité se distingue d’une dépense plus classique, comme un achat, où le processus est centralisé au sein de la direction des finances, des achats et des services, et ainsi maîtrisé de bout en bout. Pour ces dépenses d’intervention intermédiées, qui composent 70 % des crédits consommés par les ministères sociaux, la chaîne est partagée entre la responsabilité ministérielle et celle de l’organisme intermédiaire. Un audit interne a été diligenté il y a un peu plus d’un an sur ce sujet. Nous sommes actuellement dans la phase de suivi de ses recommandations et préconisations pour un meilleur contrôle de ces dépenses.

Il me semble avoir répondu en creux à votre deuxième question portant sur notre articulation avec les caisses, les établissements hospitaliers et les agences régionales de santé. Le secrétariat général finance le fonctionnement et les emplois des agences régionales de santé, qui constituent le niveau régional de mise en œuvre de certaines des politiques du ministère de la santé. En revanche, les caisses de sécurité sociale et les établissements hospitaliers ne sont pas dans notre périmètre d’intervention. Les établissements hospitaliers sont pilotés par les agences régionales de santé. Leur cadre normatif et de fonctionnement est défini par la direction générale de l’offre de soins.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie tout particulièrement, madame, de venir nous parler de politiques publiques que vous n’avez pas portées. Dans la mise en œuvre des synthèses budgétaires à destination des agences régionales de santé, pouvez-vous nous confirmer la part qui relève de la contribution de l’État ? S’agit-il uniquement du programme 155 ? Quelle est la part de financement issue de la sécurité sociale ? Toujours dans cette mise en œuvre, quels sont les rouages du contrôle interne ? Peut-il y avoir un risque d’incertitude à un niveau quelconque ?

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Effectivement, le programme 155, programme support des ministères sociaux, finance l’équivalent d’une dotation générale de fonctionnement des agences régionales de santé. Je n’ai plus les masses budgétaires en tête, mais je préciserai cet élément par écrit. Cette dotation couvre leur masse salariale et leur fonctionnement. Ces dépenses représentent une très faible part des crédits alloués aux agences régionales de santé, qui tarifient les établissements hospitaliers et médico-sociaux et qui ordonnent des dépenses d’assurance maladie ou d’assurance autonomie substantiellement supérieures.

Pour la mobilisation de ces moyens d’assurance maladie ou d’assurance autonomie, nous nous situons dans la sphère de la sécurité sociale. C’est donc tout le dispositif de contrôle interne afférent à la certification des comptes de la sécurité sociale qui s’applique. En revanche, pour le pilotage des moyens des agences régionales de santé, nous sommes dans la sphère de l’État et c’est donc le contrôle interne du ministère qui s’applique. À ce titre, le secrétariat général notifie aux agences des instructions annuelles de contrôle interne qui précisent leurs responsabilités en matière d’installation d’une gouvernance, de désignation de référents, de cartographie de leurs risques ou encore de démarches de maîtrise de ces risques, qui reposent en général sur la formalisation d’un certain nombre de processus.

Les risques peuvent être de toute nature : par exemple sur les fonctions support, comme le défaut de maîtrise d’un plafond d’emploi ou de la masse salariale, ou liés aux ressources humaines, comme le taux de rotation du personnel ou les difficultés de recrutement. Chacun appelle des actions spécifiques.

Concernant les risques financiers, le plan pluriannuel d’audit interne du ministère, qui vise à s’assurer du bon fonctionnement du dispositif de contrôle interne, a inclus un audit de la chaîne financière des agences régionales de santé. Ses conclusions définitives seront remises prochainement. Il permet de vérifier dans quelle mesure les acteurs de la chaîne de dépenses des agences régionales de santé respectent les processus, effectuent les dépenses conformément au cadre juridique, mais aussi tracent et corrigent les éventuelles erreurs. Il s’agit donc d’un contrôle de forme et de respect de la légalité ainsi que des procédures. L’audit intervient en contrôle de deuxième niveau, en complément du contrôle quotidien du fonctionnement assuré par l’organisation hiérarchique des agences. Il veille à ce que ce contrôle quotidien fonctionne bien, à repérer les éventuelles difficultés et à les corriger.

Les agences régionales de santé bénéficient de crédits de l’État issus du programme support du ministère. À ce titre, elles sont redevables, en tant qu’acteurs financiers du ministère, du déploiement d’un dispositif de contrôle interne similaire à celui appliqué par les directions d’administration centrale et les autres services déconcentrés du ministère que sont les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Un point souvent relevé à l’égard des agences régionales de santé concerne leur organigramme et leur masse salariale. Nous le verrons peut-être ultérieurement.

S’agissant de leur gestion, de la répartition budgétaire qu’elles opèrent et de leurs prérogatives, pensez-vous que les indicateurs de performance et de pilotage des agences, ainsi que leurs moyens d’information, sont à la hauteur ? C’est un questionnement qui apparaît à presque toutes les étapes de nos travaux. Si ces moyens étaient insuffisants, voire déficients ou obsolètes, ne pourraient-ils pas être source d’incertitude ?

Jusqu’à présent, nous avions une ministre chargée de la coordination, en la personne de Mme Catherine Vautrin, aux côtés de ministres plus spécialisés. Cette fois-ci, le choix a été fait de ne plus avoir ce ministère « chapeau ». Est-ce que cela change quelque chose à votre fonction ? Y aurait-il plutôt intérêt, concernant votre rôle, à ce qu’existe un élément d’harmonisation au niveau ministériel même ?

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Vous m’interrogez sur le rôle des agences régionales de santé en matière de répartition budgétaire, de prérogatives et d’indicateurs. Leur pilotage est étroitement encadré par plusieurs dispositifs.

Tout d’abord, les agences régionales de santé sont responsables de définir un projet régional de santé qui décline lui-même une stratégie nationale de santé. Les objectifs de politique publique territoriale déclinent donc des objectifs nationaux publiés et transparents. Le projet régional définit des axes d’intervention, là encore de manière transparente, à l’issue de travaux de concertation lourds qui mobilisent les instances de la démocratie sanitaire et qui ne négligent pas la consultation des élus du territoire, en particulier les conseils départementaux pour le volet médico-social. Le cadre d’intervention stratégique pluriannuel est donc formalisé, public et constitue le premier document dans lequel s’inscrit l’ensemble de l’action des agences.

D’autre part, depuis la création des agences, elles se coordonnent avec les directions d’administration centrale du ministère et le secrétariat général. Ce pilotage repose sur un instrument classique, le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM). Les agences régionales de santé signent un contrat avec le ministère, qui définit les priorités de politiques publiques, les actions à mener sur leur territoire et les indicateurs de performance pour la mesure de l’impact des actions entreprises.

Nous en sommes à la quatrième génération de contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens. Nous travaillons constamment à l’amélioration de cette contractualisation pour lutter contre deux écueils : d’une part, des objectifs trop génériques, comme « améliorer la prévention santé sur le territoire », qui seraient difficiles à mesurer ; d’autre part, un excès de précision. Il est indispensable de spécifier les objectifs, ce qui se traduit par des actions concrètes comme le dépistage ou la vaccination. Par exemple, le développement de la vaccination contre le papillomavirus dans les collèges est un objectif de santé publique ; le contrat pluriannuel fixe une cible en termes de population collégienne bénéficiaire. Cette contractualisation permet à la ministre d’orienter concrètement l’activité des agences régionales de santé.

Notre travail autour de la préparation des contrats pluriannuels consiste à identifier les actions qui nous semblent pouvoir être déployées par les agences régionales de santé avec le plus grand impact, qu’il faut tâcher ensuite de mesurer. En effet, l’atteinte des objectifs est intégrée dans l’évaluation de la performance personnelle des directeurs généraux des agences régionales de santé. Elle sert aussi dans leur évaluation individuelle. Nous recherchons donc un curseur susceptible d’apprécier cette performance sans être trop précis : le nombre d’indicateurs doit rester maîtrisable pour l’évaluation efficace de l’agence et de son management.

S’agissant de la configuration gouvernementale, le secrétariat général a été constitué notamment avec l’objectif de coordonner la politique de santé. Il dirige le conseil national de pilotage des agences régionales de santé, instance qui assure la cohérence et la transversalité du regard sur les instructions des différentes directions du ministère de la santé. Le secrétariat général, créé en 2013, vise justement à s’adapter aux configurations gouvernementales afin de garantir des processus harmonisés, quels que soient les formats ministériels.

M. Thibault Bazin (DR). Madame la secrétaire générale, je vous présente mes meilleurs vœux dans vos nouvelles fonctions. Votre réussite est essentielle car les enjeux sont nombreux pour les ministères sociaux.

Nous parlons beaucoup du pilotage des dépenses. Mais les déséquilibres budgétaires constatés provenaient aussi d’un problème sur les recettes et sur leur estimation. Ma première question portera sur les mesures prises afin d’éviter les erreurs d’estimation, notamment en matière de remises sur les médicaments. Nous avons auditionné la direction de la sécurité sociale au printemps dernier au sein de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. L’écart s’élevait à 1,2 milliard d’euros, ce qui n’est pas rien.

Ensuite, concernant les dépenses, il est nécessaire de distinguer leur justification et leur maîtrise. Concernant les agences régionales de santé, et pour prolonger les questions sur les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, existe-t-il un contrôle spécifique sur le Fonds d’intervention régional, qui s’apparente parfois à une sorte de « carte bleue » ? Quels sont les mécanismes de contrôle au-delà des questions que vous avez déjà évoquées ?

Concernant le contrôle des opérateurs bénéficiant de dotations de l’assurance maladie, comme l’Établissement français du sang, dont les moyens ont augmenté, j’ai cru comprendre que le Premier ministre avait pris un engagement de maîtrise des dépenses de communication. Quels outils de contrôle allez-vous déployer auprès de ces opérateurs pour que des efforts sur les dépenses les moins justifiées soient mis en œuvre ?

Enfin, ma dernière question portera sur les « guichets ouverts », et non sur les aides d’intervention. Comment piloter des dépenses relevant des ministères sociaux qui, au contraire du budget de l’État, doivent être assumées jusqu’à la fin de l’année en fonction des besoins ?

M. Hendrik Davi (EcoS). Pour politiser notre sujet des incertitudes budgétaires, je voudrais rappeler qu’un problème de budget concerne à la fois les dépenses, les recettes et l’évaluation correcte de celles-ci sur le très long terme. La vraie question est de savoir si nous avons les outils pour évaluer cela correctement.

Les dépenses de santé, lorsqu’on les rapporte au produit intérieur brut, représentaient 11,3 % en 2010 et 11,4 % en 2024. Le chiffre n’a pas bougé d’un iota. En revanche, l’estimation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) rapporté au produit intérieur brut est passée de 8,2 % en 2019 à 8,9 % en 2025. Il n’y a donc pas d’évolution pour les dépenses de santé, mais une augmentation des dépenses de l’Ondam. Nous avons demandé à plusieurs reprises une expertise pour comprendre la raison de cet écart, sans obtenir de réponse. Je ne vous demande pas de me fournir une explication, mais si vous disposez de tous les éléments face à ce genre de questions. Le ministère et le secrétariat général sont-ils organisés pour y répondre ?

Il en va de même pour les recettes. Si le déficit augmente, ce n’est pas parce que les dépenses augmentent, c’est aussi parce que les recettes sont moins dynamiques que les dépenses. Le rapport de la Cour des comptes montre que les recettes, en termes de cotisations, augmentent comme le produit intérieur brut, mais que la taxe sur la valeur ajoutée et la contribution sociale généralisée sont moins dynamiques que les cotisations. Étant donné que nous avons massivement basculé des cotisations vers ces deux impôts depuis une vingtaine d’années, disposez-vous d’éléments prospectifs pour voir comment les recettes évolueront selon différents scénarios économiques ?

Enfin, sur la fraude, le principal manque à gagner provient du travail dissimulé et de la fraude des professionnels de santé. À l’échelle des ministères et des agences régionales de santé, avez-vous les outils pour estimer les besoins humains ou techniques nécessaires pour réduire cette fraude ? Rappelons qu’elle est estimée entre 6 et 8 milliards d’euros pour le seul travail dissimulé, soit bien plus que la fraude aux prestations familiales. Compte tenu de l’organisation complexe entre l’État et la sécurité sociale, y a-t-il des améliorations à apporter et disposez-vous de tous les éléments pour répondre à ce type de questions ?

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Une partie de vos questions porte sur notre capacité collective à assurer une prévision budgétaire sincère, en particulier pour les dépenses de sécurité sociale. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie et les remises sur les médicaments relèvent du budget de la sécurité sociale. Vous n’avez donc pas la bonne interlocutrice pour ces questions, car j’ai rappelé que le périmètre de responsabilité et de contrôle interne du secrétariat général porte sur l’organisation ministérielle et les crédits de l’État. Ces sujets sont gérés par la direction de la sécurité sociale pour l’assurance maladie, la direction générale de la cohésion sociale pour l’autonomie ou encore la direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle pour l’assurance chômage ainsi que l’emploi-retraite.

En revanche, l’usage des crédits du Fonds d’intervention régional (FIR) relève bien de ma responsabilité au titre du pilotage des agences régionales de santé et du contrôle interne. Le secrétariat général coordonne à la fois la préparation de la budgétisation du Fonds en dialoguant avec les directions et caisses qui apportent des crédits, en proposant les emplois de ces crédits et en organisant leur répartition entre les emplois et les agences régionales de santé. Avec le pôle ARS, nous suivons également l’exécution de ces crédits et nous en rendons compte dans une synthèse annuelle qui, de mémoire, fait l’objet d’un rapport au Parlement. Les agences régionales de santé peuvent aussi rendre compte, à l’échelle régionale, de l’emploi de ces crédits dans leurs instances et leurs rapports d’activité. Bien que ces dépenses puissent paraître plus souples, car elles visent à adapter la politique de santé aux différences territoriales, leurs emplois sont précis. Ils ont porté récemment, par exemple, sur la structuration des dispositifs d’appui à la coordination ou le soutien aux politiques de prévention santé. Nous sommes dans un cadre proche de celui de l’intervention budgétaire de l’État, avec des objectifs de politique publique, des crédits définis au regard des dispositifs mobilisés et un emploi dont il est rendu compte à la fois territorialement et nationalement, avec une exécution en enveloppe fermée. En effet, les agences régionales de santé ne peuvent dépenser plus que ce qui leur est alloué.

Ce fonctionnement en enveloppe fermée distingue les crédits du Fonds d’intervention régional d’autres dépenses d’intervention, y compris celles portées par le budget de l’État. Je pense à l’allocation aux adultes handicapés ou à la prime d’activité, qui peuvent apparaître comme des dépenses de guichet. Cependant, ce sont des droits pour les personnes susceptibles de les percevoir. Le niveau de la prestation et les conditions d’éligibilité sont définis par la loi et le règlement. Une fois une personne reconnue éligible, le droit est ouvert et payé. Par conséquent, dans un contexte de budget de l’État où les crédits sont limitatifs, l’enjeu particulier est d’avoir une prévision de dépenses la plus fine possible afin de garantir que les crédits ouverts en loi de finances permettront de servir la prestation à l’ensemble des bénéficiaires. Ce travail est conduit par les directions métiers responsables des programmes qui financent ces dispositions, qui s’appuient sur leur expertise et sur les statistiques accumulées d’année en année. Les directions statistiques du ministère peuvent également être sollicitées pour des projections de coûts ou des simulations d’impact. C’est ce qui permet aux responsables de programme de s’engager sur la sincérité de la dépense lors des discussions budgétaires.

Il peut arriver que les fondamentaux économiques évoluent et que les prévisions de recettes changent. Il incombe aux ministères financiers de définir le cadrage macroéconomique et les prévisions de recettes associées. Si le contexte se transforme, cela peut avoir un impact sur les prestations servies. Par exemple, lorsqu’il est centralisé, le revenu de solidarité active est assez contracyclique : le nombre de bénéficiaires augmente lorsque l’économie se dégrade. La prime d’activité va, quant à elle, plutôt dans le même sens que le cycle. Les évolutions infra-annuelles sur le contexte économique influent sur les dispositifs et les dépenses. Si des aléas affectent la prévision initiale dans l’enveloppe fermée du budget de l’État, cela ne peut être corrigé qu’à l’occasion du vote rectificatif de fin d’année pour ajuster les crédits correspondants.

Mme la présidente Annie Vidal. Il me reste à vous remercier une nouvelle fois pour les éléments précieux partagés avec nous. Si nous avons des questions complémentaires, nous reviendrons vers vous.

6. Audition, ouverte à la presse, de MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) (mercredi 21 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) ([6]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous achevons nos travaux du jour et j’accueille avec plaisir la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques représentée par son directeur, M. Thomas Wanecq, et par M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Je vous remercie, messieurs, de votre présence.

Votre direction est le service statistique des ministères sociaux. Elle produit, analyse et diffuse des données et études sur les comptes de la sécurité sociale et de la protection sociale. Elle retrace les dépenses, recettes et soldes ; elle établit des projections financières, évalue l’impact des réformes et éclaire la soutenabilité des politiques sociales. Elle contribue ainsi à la transparence financière comme à l’information du Parlement, des administrations et du public. Cette expertise est essentielle pour nous, puisque le législateur s’appuie fréquemment sur vos analyses prospectives au moment de prendre des décisions qui engagent la nation pour, parfois, plusieurs décennies.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Dans le cas où certains points ne pourraient être traités de manière exhaustive lors de nos échanges, je vous invite à communiquer ultérieurement des éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient traditionnellement à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, votre mission vous appelle à vous pencher sur les comptes de la protection sociale dans le but de produire des statistiques. Comment votre méthodologie est-elle encadrée ? Plus précisément, suivez-vous une feuille de route européenne ou internationale ? En second lieu, diriez-vous que la trajectoire de la France, en termes de dépenses de protection sociale, est pleinement dans la moyenne occidentale, ou nous singularisons-nous par un certain nombre d’éléments ?

Avant de vous céder la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Thomas Wanecq et Franck Arnaud prêtent serment.)

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Concernant votre première question, ce n’est pas exactement le terme de feuille de route que nous utiliserions, mais notre direction, et plus généralement le système statistique français animé par l’institut national de la statistique et des études économiques (Insee), participe aux statistiques européennes à travers Eurostat. Pour autoriser la comparaison des données aux niveaux continental et international, il existe en effet une méthodologie faisant l’objet de discussions fréquentes avant d’être arrêtée à l’échelle européenne. Ce cadre partagé est fondamental car il permet de comparer les niveaux et les évolutions.

Concernant votre deuxième question, notre direction établit chaque année les comptes de la protection sociale. Il est important de noter que ces comptes respectent des règles statistiques qui correspondent pour l’essentiel à la comptabilité nationale. Nous ne sommes pas dans une comptabilité de type budgétaire ou projet de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, la comptabilité nationale et les statistiques ne correspondent pas nécessairement aux éléments budgétaires. Bien qu’il existe des cas où cela se recoupe, il ne s’agit pas des mêmes instances ni des mêmes niveaux de décision.

Pour ces comptes de la protection sociale, nous établissons chaque année plusieurs indicateurs, dont la part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur brut. La France se caractérise en Europe par le fait qu’elle a, en 2024, le deuxième plus haut niveau de dépenses de protection sociale en pourcentage du produit intérieur brut. Elle figure historiquement sur le podium depuis plus de quinze ans. Nous nous situons donc parmi les pays qui consacrent la plus grande part de leur production nationale à la protection sociale. Il faut toutefois relativiser car un point de produit intérieur brut au Luxembourg, par exemple, représente des ressources plus importantes qu’un point dans un pays au niveau de vie plus faible. Bien que la France ne fasse pas partie des territoires dont les niveaux de vie sont les plus bas, cet élément doit être rappelé.

En ce qui concerne la tendance, la France se situe de manière assez comparable aux autres pays européens, avec un écart à la moyenne relativement stable. La répartition des dépenses est également plutôt proche : plus de 80 % des dépenses de protection sociale sont consacrées à la santé et à la retraite. Il faut comprendre que nous incluons non seulement les dépenses d’assurance maladie, mais aussi toutes les assurances considérées « obligatoires », par exemple les contrats groupe en entreprise. Celles-ci ne figurent évidemment pas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, puisqu’il ne s’agit pas de financements publics, mais elles sont comptabilisées afin de permettre les comparaisons entre des systèmes très hétérogènes. Par conséquent, vous ne retrouverez pas, dans le chiffre de 33 %, la part de la sécurité sociale dans le produit intérieur brut.

Nous pourrons, dans nos productions, apporter des éléments chiffrés plus précis sur les évolutions comparées entre la France et l’Europe. Nous avons rédigé à la fin de l’année dernière une publication comparant l’évolution sur quinze ans de la France et de ses principaux voisins. Elle montre une augmentation de la part des dépenses de protection sociale dans la plupart des pays européens, avec des exceptions notables comme le Danemark et la Hongrie. Derrière un même chiffre peuvent se cacher des réalités politiques et des choix de société extrêmement différents. La part de produit intérieur brut est une information importante, mais qui ne dit pas tout des choix nationaux.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Messieurs, je vous remercie d’avoir accepté notre invitation. J’utilise depuis de nombreuses années vos panoramas, notamment sur les minima sociaux et les prestations sociales, et je vous félicite pour l’incroyable quantité d’informations qu’on peut y trouver. J’ai cependant une remarque. Parfois, d’un chapitre à l’autre, les chiffres diffèrent. Ce peut être déroutant. Par exemple, pour 2022, vous mentionnez 2 millions de bénéficiaires du revenu de solidarité active en fin d’année ; mais au chapitre 17, sur l’accompagnement de ces mêmes bénéficiaires, le chiffre est de 2,3 millions. Pourriez-vous nous expliquer ces discordances ?

Par ailleurs, pourriez-vous rappeler brièvement vos missions et vos méthodes de travail ?

Enfin, en relation avec l’objet de cette commission d’enquête, avez-vous, dans vos travaux, la possibilité de faire apparaître des zones d’incertitude qui pourraient se retrouver dans la comptabilité de la protection sociale en général et de la sécurité sociale en particulier ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Je vais tenter de répondre et nous pourrons communiquer des éléments complémentaires. Le fait de présenter des chiffres différents nous préoccupe beaucoup. Nous sommes amenés à mesurer un très grand nombre de choses, sur des concepts proches et avec des millésimes qui varient.

Premièrement, il arrive, lorsque nous voulons citer les dernières données disponibles, que nous nous retrouvions à présenter à la fois le nombre de bénéficiaires et le nombre d’allocations, qui n’est pas forcément identique. Les allocations peuvent être additionnées, les bénéficiaires pas toujours.

Deuxièmement, et c’est le cas le plus fréquent, les chiffres peuvent différer car nous nous efforçons de présenter les données les plus récentes pour chaque sujet. Pour un panorama publié en 2025, nous essayons d’avoir les chiffres de 2024, mais nous n’aurons parfois que les données de 2023. C’est souvent le cas pour les comparaisons internationales car nous sommes tributaires de la remontée statistique des autres pays. C’est également le cas en interne lorsque certaines données dépendent du croisement et de l’appariement avec certaines enquêtes menées par notre direction ou par l’Insee. Nous sommes alors amenés, en adaptant une fiche spécifique au sujet considéré, à recontextualiser dans le millésime et donc à présenter une donnée différente.

Je mesure à quel point cela peut être troublant pour quelqu’un qui lit plusieurs fiches. La direction est toujours extrêmement rigoureuse dans la présentation des millésimes. Au-delà de l’enjeu de production de chiffres aussi exacts que possible à partir des données les plus contrôlées possibles, un enjeu de perception du lecteur est également pris en compte lorsque nous publions des ouvrages et des panoramas. Nous répondrons par écrit, pour plus de précision, concernant les différences que vous avez évoquées.

Les missions de la Drees sont au nombre de trois. La première mission est de collecter, produire et diffuser les statistiques dans le domaine de la santé, des solidarités et des politiques sociales, hors sphère travail-emploi qui dispose de son propre service statistique.

La deuxième mission est de mener des évaluations ex ante ou ex post des politiques publiques. Pour ce qui est ex ante, nous utilisons notamment des modèles de microsimulation pour estimer l’impact de projets de politiques publiques. Pour les évaluations ex post, nous mesurons l’impact de mesures déjà mises en œuvre au regard des objectifs posés.

La troisième mission consiste à diffuser le plus largement possible les données et les codes, c’est-à-dire les processus de traitement qui permettent l’établissement des statistiques, en accès libre. La distinction est la suivante : une donnée est une information large tandis qu’une statistique résulte d’un traitement, d’un contrôle et d’une collecte dans le cadre méthodologique extrêmement encadré de la statistique publique, qui garantit notamment son indépendance.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous essayons de savoir si, à chaque étape du processus d’établissement des comptes sociaux, des incertitudes apparaissent. Ma question est de savoir si, dans votre méthodologie, vous avez la possibilité de repérer ce qui pourrait correspondre à des incertitudes, de les signaler et éventuellement de proposer des pistes de solution.

En outre, quelle analyse faites-vous de l’évolution des dépenses de produits de santé et des difficultés récurrentes tenant à leur prévision ? Cela fait évidemment écho à la variation importante d’un milliard d’euros constatée il y a deux exercices. Avez-vous les moyens de repérer cela un peu plus tôt et d’apporter des explications ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Les services statistiques comme notre direction ne sont pas les meilleurs outils pour mesurer l’incertitude budgétaire. Nous arrivons, en quelque sorte, après la bataille. Nous ne faisons pas de tableau de bord ou de suivi d’exécution budgétaire ; nous intervenons lorsque les dépenses sont terminées pour les mesurer et pour apparier toutes les dépenses de médicament aux éléments disponibles dans le système national des données de santé. Cependant, nous n’établissons pas de suivi budgétaire en cours d’année comme peut le faire la direction de la sécurité sociale. Notre direction n’est pas la vigie pouvant indiquer une tendance qui vaudrait signal faible. Le principe du système statistique est que nous ne regardons pas les signaux faibles ; nous vérifions et revérifions les chiffres pour aboutir à une donnée stabilisée.

En ce qui concerne l’évolution des produits de santé, que nous mesurons une fois l’exercice terminé, nous avons effectivement constaté une croissance relativement rapide, aussi bien sur les médicaments que sur les dispositifs médicaux. Elle est largement liée aux dépenses de produits innovants. Les deux postes les plus dynamiques sont les prescriptions hospitalières de la « liste en sus », liées aux thérapies innovantes contre le cancer, les maladies rares et les maladies auto-immunes, et les prescriptions hospitalières exécutées en ville. Cette dernière observation s’explique notamment par le fait que des produits coûteux, autrefois uniquement délivrés à l’hôpital, peuvent maintenant l’être dans les officines ou en rétrocession, c’est-à-dire dans les pharmacies hospitalières mais en vue d’un usage à domicile.

La direction s’est intéressée à l’analyse plus profonde des éléments de dépenses de produits de santé, compte tenu de leur place dans la dynamique de croissance. Pour cela, nous avons commencé des travaux avec le comité économique des produits de santé et nous avons obtenu l’accès aux données qui permettront d’examiner le prix des produits de santé, donc de diligenter des analyses plus fouillées. L’objectif est d’identifier les déterminants des effets prix et des effets volume. Nous espérons éclairer prochainement la représentation nationale sur ce sujet, sachant que la tendance ne semble pas devoir s’affaiblir dans les années à venir. Je rappelle que, dans notre dernière publication sur les comptes de la santé, nous avons indiqué que les dépenses de produits de santé constituent l’un des deux postes les plus dynamiques, avec les frais de gestion des assurances complémentaires.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il me semble que, dans un système par répartition à caractère universel comme le nôtre, chacun accepte de contribuer sans difficulté tant qu’il n’apparaît pas un sentiment d’injustice. Or, depuis quelque temps, certains expriment le sentiment que, si eux participent, il faudrait que d’autres le fassent également. Ce ressenti est lié, d’une part, aux prestations et aides non contributives et, d’autre part, aux soins prodigués à des ressortissants qui ne dépendent pas du système de protection sociale français. C’est pourquoi, afin de nous éclairer et de mettre des chiffres sur ce phénomène, je souhaiterais savoir si vous disposez de documents sur l’incidence financière des phénomènes migratoires ou des soins prodigués dans notre pays sur les dépenses des organismes de sécurité sociale, de manière générale et éventuellement par branche. Je crois qu’une réponse simple et claire ferait disparaître ce sentiment d’injustice qui commence à poindre et qui n’est peut-être pas agréable dans le débat.

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Nous nous efforçons de suivre, au moyen d’un baromètre pour lequel nous posons un certain nombre de questions, la perception et le sentiment des Français à l’égard du système de protection sociale. Nous les interrogeons sur des questions que nous répétons régulièrement, chaque année pour la plupart, afin de savoir notamment s’ils ont l’impression que le caractère contributif des différentes dépenses de protection sociale est bien perçu. Est-il normal que les gens soient couverts par le système de retraite ? Faudrait-il que seules les personnes ayant cotisé soient couvertes ? Nous mettons en avant les différentes modalités qui existent dans le débat public sur les dispositions de protection sociale et nous mesurons l’évolution de la perception des Français dans le temps. Les mouvements sont lents, mais réels.

Dans l’ensemble, pour la plupart des risques, nous observons un attachement qui reste assez fort et globalement majoritaire aux mécanismes généraux de la protection sociale, que l’on peut résumer par la formule parfois attribuée à Pierre Laroque : « de chacun selon ses moyens à chacun selon ses besoins ». Cette conception correspond à une perception majoritaire, qui n’est néanmoins pas unanime car il existe toujours des franges de la population qui estiment que tel ne devrait pas être le cas. Toutefois, ladite conception reste donc globalement majoritaire, avec des évolutions perceptibles dans le temps.

Parmi ces évolutions, nous constatons une préoccupation autour de la dette publique, avec une rupture très nette dans sa perception au cours des dernières années, ce qui n’est pas étonnant au regard de sa place croissante dans le débat public. C’était un sujet très présent au milieu des années 2010, qui a ensuite diminué avant de revenir actuellement. Cela se manifeste notamment lorsque nous interrogeons les Français en leur demandant ce qu’ils feraient avec la somme de 5 milliards d’euros. Parmi les différentes options proposées, une proportion non négligeable de personnes répond qu’il faudrait rembourser une partie de la dette. D’autres se prononcent en faveur de l’amélioration des bourses étudiantes ou des différentes dépenses de protection sociale.

Concernant votre question spécifique sur les flux migratoires, ce n’est pas un élément que nous mesurons aujourd’hui, précisément parce que l’essentiel de nos travaux se rapporte à la capacité du système de protection sociale français à répondre aux principes que j’évoquais précédemment. Il s’agit de vérifier si nous respectons bien le « chacun selon ses moyens », c’est-à-dire si la contribution de chacun correspond bien aux moyens dont il dispose, et donc d’analyser le caractère redistributif ou non des différents systèmes de prélèvement. Nous utilisons pour cela, de manière prédictive, nos systèmes de microsimulation, mais également nos statistiques. Nous vérifions par ailleurs si nous respectons bien le « chacun selon ses besoins », qui mesure la capacité à couvrir effectivement les besoins de protection sociale. Je vous renvoie à une étude que nous avons publiée fin août, et que nous vous communiquerons, qui établissait un lien entre le reste à charge en matière de maladie des Français en fonction des déciles de revenus auxquels ils appartiennent. Ces comparaisons et ces études en déciles ou en niveaux de pauvreté, que nous mesurons également, constituent les outils classiques au regard desquels nous examinons les choses.

Nous établissons assez peu de données d’impact budgétaire ou financier agrégé. L’essentiel de nos comptes agrégés, dans le cadre de nos publications, concerne des comptes en comptabilité nationale, et non des comptes budgétaires. Nous établissons des dépenses globales. Par exemple, dans les comptes de la santé, lorsque nous mesurons la dépense hospitalière, nous ne regardons pas l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) hospitalier ou l’argent consacré par la sécurité sociale à l’hôpital public. Nous regardons, au sein de l’hôpital public, quelles sont les dépenses réelles qui y sont consacrées. C’est le budget de l’hôpital que nous observons. À ce titre, nous ne suivons pas, à ma connaissance, l’impact financier global de tel ou tel groupe social. En revanche, nous examinons pour eux, au niveau microéconomique, l’impact de telle ou telle politique en fonction des déciles de revenu ou du niveau de pauvreté, et le niveau effectif dans lequel ils se situent.

Même en examinant ces niveaux de pauvreté, nous n’établissons pas, à ma connaissance, pour un décile de la population ou pour un groupe social constitué, son coût pour la collectivité ou son impact. Ce travail, qui n’est pas inintéressant même s’il peut se discuter, relève plutôt d’une analyse d’économistes. Des travaux sont menés en ce sens, notamment au sein de l’Observatoire français des conjonctures économiques. La Cour des comptes avait également travaillé, je crois, sur ce sujet. Cela peut apporter des éléments d’éclairage importants. Cependant, au sein de notre direction, si nous pouvons mesurer l’impact éventuel d’une proposition de mesure sur les finances publiques ou la situation d’une catégorie de population donnée, comme son niveau de reste à charge, nous ne faisons pas le lien budgétaire et pas non plus d’études économiques. Le premier cas relève plutôt de la direction de la sécurité sociale ou des directions en lien direct avec le budget, tandis que le second cas constitue un travail d’économistes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Tout cela n’aurait pas d’incidence si, pour les avances de soins ou les prestations non contributives, il y avait une prise en charge par le pays d’origine. Le recouvrement des indus, par exemple, représente une part importante, notamment pour les hôpitaux. Si nous parvenions à un système où l’avance de soins ou de prestations à un ressortissant étranger était naturelle, cela ne poserait aucun problème. Le sentiment d’injustice naît du fait que les soins prennent place hors de toute possibilité de recouvrement sur le pays d’origine. J’entends ce que vous nous dites sur vos attributions, mais n’y aurait-il pas moyen de réaliser des études qui éclairent soit les systèmes de soins, soit les systèmes de prestations des collectivités territoriales ? Tant que nous n’aurons pas un éclairage sur ce sujet, nous ne pourrons peut-être pas retrouver ce sentiment de justice.

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Je comprends. Simplement, lorsque nous abordons la question des indus, nous entrons dans des éléments de gestion budgétaire. Dans des vies professionnelles antérieures, j’ai pu être personnellement chargé de ces sujets. Je ne mésestime donc pas ces questions. Toutefois, il ne s’agit pas du tout de sujets de statistiques. Compte tenu de la répartition des rôles entre les différentes administrations, je pense que ce n’est pas le rôle de ma direction. En tout cas, même si la mission d’une administration peut toujours être modifiée, nous ne sommes certainement pas les mieux équipés pour suivre ces éléments et leur apporter des réponses.

M. Gaëtan Dussausaye (RN). Ma première question concerne votre propos introductif, dans lequel vous avez évoqué la part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur brut. Vous avez nuancé l’importance de cette part en France par rapport à nos partenaires européens, tout en amorçant une nuance concernant son évolution. Serait-il possible d’en préciser le contenu ?

Ma deuxième question porte sur le rôle d’observatoire de l’opinion que peut avoir votre direction, comme vous l’avez rappelé. Étant donné que c’est aussi un service statistique ministériel sous la tutelle du ministère du travail et des solidarités, du ministère de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées ainsi que du premier ministre, pourriez-vous indiquer votre marge de manœuvre dans le choix des thématiques, notamment pour ce travail d’observatoire de l’opinion, par rapport à l’autorité de tutelle ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. En effet, l’évolution en France est assez proche de ce qui est observé dans les différents pays. Depuis 2008, nous enregistrons une croissance non négligeable, de l’ordre de deux points. Cette évolution est comparable aux moyennes observées, bien qu’il y ait des variations. J’ai mentionné le Danemark et la Hongrie, qui ont tous deux connu des baisses des dépenses de protection sociale liées à des choix politiques extrêmement différents ; les impacts, notamment sur le taux de pauvreté, ne sont pas les mêmes dans les deux cas, ce qui est intéressant pour éclairer le débat public.

Je m’étendrai un peu plus sur la question de l’indépendance. Ayant travaillé dans différentes structures, notamment au sein de l’autorité indépendante qu’est la Haute Autorité de santé, je peux préciser la particularité du service statistique qui, en tant que direction d’administration centrale, est évidemment à la disposition des ministres. J’ajouterai d’ailleurs la tutelle du ministre de l’action et des comptes publics sur notre direction, notamment pour des commandes d’évaluations de politiques publiques. Nous répondons à ces demandes sans aucune difficulté.

En revanche, pour ce qui relève de la production des statistiques, nous bénéficions d’une protection et d’une garantie d’indépendance extrêmement strictes. Celles-ci sont fixées par les principes et le fonctionnement même des statisticiens, très attachés à ces notions, mais aussi par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. On pourrait ajouter le règlement européen qui pose les bases du service statistique, au sein desquelles l’indépendance est un élément fort. En France, l’Autorité de la statistique publique, qui est indépendante, joue un important rôle de vigie sur ces questions. D’autres instances, sur lesquelles nous pourrons revenir, surveillent en permanence non seulement notre indépendance, mais aussi notre conformité aux méthodes et aux règles de secret statistique et de proportionnalité, dans les questions que nous posons comme dans les sollicitations que nous adressons pour obtenir des renseignements. Tout est étroitement surveillé.

Par exemple, ce ne sont pas les ministres qui choisissent les statistiques à publier. Elles leur sont communiquées avec un délai d’avance fixé de manière réglementaire, auquel il ne peut être dérogé. Les ministres ne disposent pas des chiffres plusieurs semaines ou plusieurs mois à l’avance, sachant de toute façon que nous les publions dès que nous les obtenons. Il existe des délais réglementaires, de 24 ou 48 heures dans la plupart des cas, qui prévoient que les ministres sont informés, puis la presse et enfin le grand public.

Par principe, la statistique doit être auditable, vérifiable. Les garanties d’indépendance et de respect de la méthodologie doivent pouvoir être vérifiées en permanence. Si vous connaissez l’Autorité de la statistique publique, vous pourrez constater que sa présidente est particulièrement attentive et sourcilleuse sur ces questions. Elle n’hésite jamais à intervenir lorsqu’elle estime qu’il existe un risque ou une potentialité d’atteinte aux règles d’indépendance de la statistique publique. Je vous renvoie vers elle pour davantage de précision. Ce sujet est fondateur de l’identité de l’ensemble des services du système statistique ministériel. En France, il s’agit vraiment d’un élément identitaire très fort.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. En France et dans l’Union européenne, nous disposons d’un code européen des bonnes pratiques de la statistique publique, dont nous avons fêté les vingt ans en 2025.

Concernant les comptes de la protection sociale eux-mêmes, je suis heureux de l’intérêt que suscitent nos publications. Nous avons publié, il y a trois ou quatre semaines, les comptes de la protection sociale sur l’année 2024. Ils confirment que les dépenses de protection sociale en France sont un peu plus élevées que dans les autres pays de l’Union européenne. Sur l’année 2024, elles représentent un peu moins de 32 % du produit intérieur brut en France, alors que la moyenne dans l’Union européenne est de 27 %. Nous sommes donc à quatre points et demi au-dessus sur l’ensemble des risques de protection sociale.

En France, 80 % des dépenses de protection sociale concernent les risques liés à la vieillesse-survie et à la santé. La majorité des écarts se concentre sur ce point : nous sommes 1,8 point plus élevés sur le risque vieillesse-survie et 1,4 point plus élevés sur le risque maladie. Cependant, en rapportant les dépenses au produit intérieur brut, la France dépense un peu moins que les autres pour le risque famille – 2,3 % de produit intérieur brut contre une moyenne de 2,4 % dans l’Union européenne. Sur tous les autres risques, nous sommes systématiquement un peu au-dessus.

Le risque autonomie n’est pas identifié en tant que tel dans les comptes de la protection sociale. C’est un risque transversal, saupoudré sur les risques maladie et vieillesse-survie. Il n’existe pas de manière isolée. Nous ne disposons donc pas de statistiques pour le comparer.

M. Jérôme Guedj (SOC). Nous avons un « jaune » budgétaire.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Je ne suis pas à l’aise pour vous en parler dans la mesure où ce n’est pas notre direction qui le produit. J’ignore quels éléments de comparaison internationale il contient.

Mme la présidente Annie Vidal. Le « jaune » est un document budgétaire. Or, vous nous avez expliqué que les documents budgétaires étaient différents des documents statistiques, si j’ai bien compris.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Je ne saurais dire quelle administration le rédige.

Mme la présidente Annie Vidal. Il me semble que c’est la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Concernant la dynamique, je vous renvoie à la fois aux comptes de la protection sociale et à une étude que nous avons publiée en décembre 2025. Nous avons observé l’évolution des dépenses entre deux dates, 2007 et 2023, autrement dit les derniers chiffres dont nous disposions. En France, les dépenses de protection sociale ont augmenté de 2,8 points de produit intérieur brut sur cette période, ce qui est comparable à l’Allemagne où l’augmentation est de 2,7 points.

Ces dépenses augmentent dans de nombreux pays. Toutefois, elles baissent en Hongrie et au Danemark, pour des raisons explicitées dans notre publication. L’évolution en France ne détonne donc pas spécialement par rapport à celle des autres pays européens. Nous étions à un niveau élevé et nous y restons. Nous étions premiers en dépenses sociales en 2024 et nous sommes passés au deuxième rang derrière la Finlande.

M. Jérôme Guedj (SOC). L’avantage d’une commission d’enquête dont le libellé est aussi large, puisqu’il embrasse le financement, la gestion et le contrôle des anomalies de la sécurité sociale, est que nous pouvons aborder à peu près tous les sujets.

La rapporteure ne sera pas surprise de ma question, puisqu’elle mène avec moi une mission sur la répartition entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire. Au printemps dernier, nous avions auditionné votre prédécesseur, M. Fabrice Lenglart, au sujet du rapport que votre direction produit chaque année sur la situation financière des organismes complémentaires d’assurance maladie (Ocam). La dernière livraison de ce rapport, qui n’a pas assez fait parler d’elle à mon goût, a étayé une lecture d’un décalage entre le niveau des cotisations prélevées et celui des prestations versées.

Estimez-vous, dans vos travaux, avoir accès à toutes les informations susceptibles d’éclairer le débat public sur le fonctionnement de ces organismes ? Je vais préciser ma question dans un contexte où le sujet s’est cristallisé, notamment sur la structuration et la justification de l’augmentation des cotisations de ces organismes ainsi que sur la nature et la structure de leurs frais de gestion. Avez-vous le sentiment de pouvoir « lever le capot » dans de bonnes conditions et de savoir, par exemple, comment se décomposent les frais de gestion de ces organismes, qu’il s’agisse d’institutions de prévoyance, de mutuelles ou d’entreprises d’assurance ?

À un moment où la réflexion sur l’évolution de la sécurité sociale peut aboutir à une répartition différente entre les assurances maladie obligatoire et complémentaire, le débat public est-il, d’après vous, suffisamment éclairé sur ce qui justifie l’augmentation des cotisations, sur la manière dont les organismes complémentaires l’anticipent et la mettent en œuvre et, surtout, sur la nature exacte de leurs frais de gestion ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Une distinction est à faire. En tant que direction statistique, notre rôle est de mesurer, le plus précisément possible, et de mettre en lien les mesures lorsqu’elles ont un rapport entre elles. Vous avez fait référence à notre rapport sur les organismes de protection sociale complémentaire en matière de santé, qui montre effectivement une augmentation des cotisations, mais aussi des prestations, avec un ratio entre cotisations et prestations qui est, de mémoire, aux alentours de 79 %.

Il est intéressant de mettre cette publication en regard d’une autre, plus récente, sur la prévoyance. On sait qu’il existe des liens : les organismes complémentaires en santé ont en général une offre en matière de prévoyance. Les ratios y sont beaucoup plus faibles, puisque seules 64 % des cotisations sont reversées en prestations.

Vous avez mentionné le montant des frais de gestion identifiés pour les organismes complémentaires santé, qui s’établit à 8,8 milliards d’euros, avec une croissance de 5,8 %. Nous avons montré dans les comptes de la santé que c’était l’un des postes de dépenses de santé qui augmentaient le plus rapidement.

Une fois ces éléments de diagnostic posés, il ne nous appartient pas, en tout cas à ce stade, de nous prononcer sur leur caractère justifié ou non, ni sur les choix politiques et sociaux à faire. Ce qui compte pour nous est de mettre ces chiffres en avant pour éclairer le débat public, qui vous appartient ensuite. Si vous vous interrogez sur la nature et la raison d’être de ces éléments, d’autres structures, par lesquelles j’ai pu passer, sont peut-être plus appropriées. En publiant ces chiffres et en établissant les frais de gestion, il nous semble apporter de l’eau au moulin de la discussion.

Si nous devons poursuivre et approfondir nos travaux sur les complémentaires et la prévoyance, il existe des pistes extrêmement pertinentes concernant les appariements individuels, afin d’être capables de savoir précisément, pour chaque Français, comment s’établit son contrat de complémentaire et quel est son reste à charge. Aujourd’hui, nous utilisons des données globales et des modèles de microsimulation pour estimer ces éléments.

Si, par la suite, il est estimé que nous devons creuser les données que nous publions déjà en matière de frais de gestion, nous le ferons. Mais il me semble que l’on entrerait alors dans un domaine qui dépasse la statistique publique, sauf à ce qu’on identifie au sein des frais de gestion une sous-catégorie pertinente à suivre.

M. Jérôme Guedj (SOC). Une des explications à l’évolution des frais de gestion fournie par les organismes complémentaires d’assurance maladie est qu’ils incluent les dépenses de prévention. Or, dans votre nomenclature, il n’est pas possible, par une sorte de comptabilité analytique qui serait pourtant intéressante à construire, de distinguer la part des dépenses relevant de la prévention de celle relevant des coûts d’acquisition, de communication, de marketing, de gestion ou de liquidation. Est-ce que ces réflexions ont pu traverser vos propres travaux ? Lors des conventions d’objectifs et de gestion, il a été possible d’identifier ce qui relève de la gestion du risque, de l’action sociale ou de la prévention parmi les coûts de gestion des organismes de sécurité sociale. Nous avons du mal à le faire pour les frais de gestion des organismes complémentaires d’assurance maladie.

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Effectivement, nous retrouvons un intérêt purement statistique dans l’évaluation des dépenses de prévention. Au-delà même de la question des organismes complémentaires, l’évaluation globale de ces dépenses est aujourd’hui un agrégat que nous estimons mal, car il ne les prend pas en compte dans leur intégralité telles qu’on les entend habituellement. Il se limite, selon un consensus européen, aux dépenses facilement mesurables, c’est-à-dire celles qui sont fléchées budgétairement comme telles, par exemple les campagnes de prévention de l’assurance maladie. Cela ne recouvre pas toute la prévention en excluant notamment ce qu’on appelle la prévention secondaire et tertiaire, c’est-à-dire celle visant à éviter l’aggravation d’une maladie déjà déclarée ou le passage à un stade ultérieur dans une maladie chronique. Nous savons que ces dépenses sont importantes. Des estimations sont faites, notamment par la direction de la sécurité sociale dans les documents annexés au projet de loi annuel de financement de la sécurité sociale.

Au niveau statistique, ce sujet, qui a été identifié, représente clairement un axe de progrès. La difficulté à identifier les dépenses de prévention n’est pas une découverte récente. Dans les classements internationaux, la France n’est pas très bien classée pour ses estimations de la prévention. Nous aimerions avancer vers une mesure à la fois plus précise et comparable au niveau européen, afin d’obtenir des chiffres qui reflètent mieux la réalité. Le principe d’une bonne statistique est de bien décrire le réel, ce qui n’est pas encore tout à fait le cas pour la prévention. Il s’agit donc d’un chantier assez majeur pour nous.

À ce stade, c’est la seule réponse que je puisse vous faire. Si, au sein des frais de gestion, il n’y a pas forcément de sous-catégories évidentes, celle de la prévention en est une car, de manière plus générale, nous voulons mieux l’identifier au sein des dépenses de santé. Nous ne pouvons pas nous contenter de dire que c’est un montant faible avec le plus bas niveau de progression parmi les dépenses de santé, sans être plus exhaustifs dans leur identification. Ce ne sera pas simple. Mais nous devons progresser.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la précision de vos propos qui viendront utilement alimenter nos travaux et nos réflexions

7. Audition, ouverte à la presse, de M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale (jeudi 22 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne de M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale. ([7]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos travaux par une matinée d’auditions qui viendra pratiquement conclure la première phase de nos investigations. Je rappelle que, soucieux de mieux appréhender les conditions d’élaboration et de fiabilité des comptes de la sécurité sociale, nous avons consacré nos deux premières semaines de travail à l’audition des personnes les plus compétentes dans les tâches de contrôle afin de comprendre les raisonnements, de recenser les interrogations et de mettre à l’épreuve nos analyses préliminaires.

Je souhaite la bienvenue à M. Alexis Klein et à Mme Anne Fichen, en leur précisant que notre discussion ne se substitue aucunement à l’échange que nous aurons avec la direction de la sécurité sociale en tant que telle. La mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale assure la cohérence, la fiabilité et la qualité des comptes du régime général. Elle élabore et diffuse les normes comptables applicables, accompagne leur mise en œuvre par les organismes, coordonne les travaux comptables et contribue à la préparation des comptes. Elle renforce le contrôle interne, sécurise les procédures financières et favorise l’harmonisation des pratiques entre caisses. Par son action, elle contribue à améliorer la transparence financière, la comparabilité des données et la sincérité des comptes de la sécurité sociale.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition, mais toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement des éléments de réponse écrits ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Je vais à présent vous poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous préciser votre périmètre d’intervention, l’expression « comptes sociaux » pouvant recouvrir des acceptions très différentes ? En second lieu, quelle distinction opérez-vous, dans vos travaux, entre les anomalies relevant de l’erreur et celles susceptibles de relever de la fraude, et quels sont leurs ordres de grandeur respectifs ?

Avant de vous donner la parole, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite à prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Alexis Klein et Mme Anne Fichen prêtent serment.)

M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale. Avant de vous répondre, je propose de rappeler les deux missions complémentaires attachées à la comptabilité. Premièrement, elle assure la transparence financière, la fiabilité des comptes et la bonne information des acteurs : gouvernement, Parlement, citoyens et partenaires sociaux. Deuxièmement, elle éclaire la décision des pouvoirs publics, qu’il s’agisse du Parlement au cours de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ou du gouvernement dans l’exercice du pouvoir réglementaire. C’est à l’aune de ces objectifs de transparence financière, de fiabilité des comptes et d’appui à la décision que tout l’écosystème comptable est conçu.

Les comptes de l’ensemble des organismes de sécurité sociale sont établis selon le recueil national des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale. Constitué après avis du Conseil de normalisation des comptes publics, il duplique et adapte les grands principes généraux de la comptabilité, applicable à toutes les entités, à l’univers de la sécurité sociale et à l’ensemble des opérations spécifiques des organismes de sécurité sociale.

L’un de ces principes, celui des droits constatés, est très important car il permet d’avoir une vision dite économique de la comptabilité. Lors de son audition hier, M. Gérard, du cabinet Ernest & Young France, vous donnait l’exemple des factures de gestion courante. Lorsque l’on règle ces factures, on rattache la charge à l’exercice auquel elles se rapportent, ce qui permet une analyse économique du résultat financier. La logique est la même pour la sécurité sociale : on rattache les charges et les produits à l’exercice auxquels ils se rapportent. Prenons l’exemple de frais de santé : si des soins ont été prodigués en 2025, quand bien même ils n’ont pas été décaissés, le fait générateur a eu lieu ; on rattachera donc, au début de l’année civile 2026, la charge à l’exercice comptable 2025 par une opération dite d’inventaire. On fiabilise ainsi l’analyse économique des états financiers.

L’ensemble des organismes sociaux, qu’ils relèvent du régime général ou des régimes spéciaux, qu’il s’agisse d’entités locales ou nationales, tiennent des comptes selon ce référentiel. Cependant, le pilotage est assuré à l’échelle des régimes. Pour ceux d’entre eux organisés en réseau, c’est-à-dire le régime général et le régime agricole, les caisses nationales dressent des comptes combinés selon les périmètres définis dans le code de la sécurité sociale.

Depuis bientôt vingt ans, l’ensemble des régimes de sécurité sociale sont soumis à une démarche de certification, gage de la qualité des comptes. En tant que secrétaire général de la mission comptable permanente, il s’agit d’un des premiers leviers pour apprécier la qualité des comptes puisque les certificateurs ont pour mission d’apporter une opinion sur les comptes, d’apprécier s’ils fournissent bien une image fidèle des opérations.

Le pilotage se fonde également sur une vision interrégimes et multibranches. Je pense aux travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale ainsi qu’au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, qui comporte le tableau d’équilibre (TE) et le tableau de situation patrimoniale (TP). Cet aspect est du ressort de la 6e sous-direction de la direction de la sécurité sociale. Il vous sera détaillé par Anne Fichen.

Quel est le périmètre de la mission comptable permanente ? Notre première mission est de centraliser les comptes annuels et infra-annuels des organismes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Outre les états bruts de la comptabilité des différents organismes du régime général et des régimes spéciaux, nous collectons la donnée sous la forme d’états harmonisés. En effet, même s’ils appliquent un même recueil et une nomenclature comptable équivalente, les différents organismes peuvent adapter la nomenclature, c’est-à-dire ouvrir des subdivisions pour retranscrire plus finement les opérations. Il nous faut donc, pour faciliter les travaux d’agrégation menés pour la Commission des comptes de la sécurité sociale ou l’établissement des tableaux d’équilibre et de situation patrimoniale, produire des maquettes qui permettent de recueillir une donnée harmonisée. La maille est moins fine mais elle permet une analyse pertinente. Il s’agit soit de balances comptables dont le format est moins détaillé que le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, soit de tableaux de centralisation des données comptables qui répartissent les comptes de charges et produits par risque. La balance comptable qui recueille l’ensemble des opérations est souvent agrégée tous risques confondus.

La mission comptable permanente a également pour mission de sécuriser la production de ces états complémentaires. Dès lors que ceux-ci sont alimentés par des systèmes d’information, voire par des routines informatiques, nous veillons à ce que ce que les états harmonisés, sur lesquels s’appuie la Commission des comptes de la sécurité sociale et qui servent à l’établissement des tableaux d’équilibre et de situation patrimoniale, sont cohérents et conformes à la comptabilité des organismes. Nous nous assurons, au moment de la clôture, qu’il existe bien une symétrie entre les caisses qui ont des échanges financiers.

Par ailleurs, nous coordonnons l’ensemble des travaux d’arrêté des comptes des organismes du régime général et des régimes spéciaux dans le champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Il s’agit, en résumé, de faire en sorte que chaque acteur ait la bonne information au bon moment. L’organisation de la sécurité sociale implique des échanges comptables. Par exemple, l’intégration financière de la protection universelle maladie (Puma) dans le régime général a entraîné la création d’un système de dotations d’équilibre au bénéfice de l’ensemble des régimes maladie. Il nous faut donc organiser les choses de sorte que la Caisse nationale de l’assurance maladie dispose des informations nécessaires pour déterminer la dotation d’équilibre qu’elle verse à chacun des régimes.

Nous coordonnons également la procédure d’établissement des accords de solde, qui permettent de fiabiliser le tableau patrimonial joint au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, et finalement les comptes, en vérifiant que les comptabilités respectives de deux organismes qui réalisent des opérations réciproques entre elles soient bien cohérentes et égales. Si tel n’est pas le cas, nous les invitons à rechercher les anomalies afin qu’elles soient corrigées avant la clôture comptable.

Nous accompagnons par ailleurs l’ensemble des organismes de sécurité sociale, y compris au-delà du champ du régime obligatoire, dans l’application de la doctrine comptable. Cependant, nous sommes beaucoup moins souvent sollicités. Les organismes ont gagné en maturité : ils ont désormais une bonne connaissance des principes comptables et ils ont stabilisé les traitements des faits générateurs. Notre rôle s’est, de ce fait, déplacé. Désormais, nous intervenons soit sur la définition de nouveaux traitements comptables en lien avec les acteurs concernés, soit sur des opérations spécifiques et ponctuelles tels que les transferts vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Si, demain, le législateur décide un tel transfert, pour la première fois d’un régime spécial, nous attirerons l’attention de la caisse concernée sur la spécificité du traitement comptable de cette opération de bilan, analysée comme une « recapitalisation » de l’entité. Nous prévenons ainsi les risques d’erreur.

Notre mission de sécurisation des comptes porte également sur l’ensemble des nouveaux dispositifs créés par les lois de financement de la sécurité sociale, en ce que nous veillons à ce que la décision du Parlement soit bien traduite dans les comptes. Ainsi, lorsqu’une taxe ou une prestation est créée ou lorsqu’une refonte est décidée, nous actualisons la nomenclature comptable pour un suivi le plus fin possible de chacune des mesures. Je citerai deux exemples issus de la loi de financement de la sécurité sociale de 2025. À l’article 32, le législateur a créé une contribution sur les frais de publicité des opérateurs de jeux ; pour pouvoir la suivre, nous avons défini, en lien avec les organismes concernés, un compte de produit qui isole cette recette de façon à la retracer dans le temps. Par ailleurs, l’article 81 a refondu l’ensemble des concours versés aux départements ; nous avons donc, là encore, adapté la nomenclature pour qu’elle transcrive l’ensemble des opérations comptables.

Au titre de notre rôle de référent en matière de doctrine, nous participons à l’ensemble des travaux du Conseil de normalisation des comptes publics. Nous avons également la possibilité de le saisir de questions normatives mais, les traitements comptables s’étant progressivement stabilisés, nous ne rencontrons plus de vraie difficulté en la matière. La dernière saisine significative est intervenue en 2016. Il s’agissait de traduire les principes du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale dans le recueil national des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, paru en 2022 et complété en 2024, afin que ces organismes disposent d’un document opérationnel et pratique, ce qui contribue à la qualité des comptes.

Par ailleurs, nous participons au contrôle interne, notamment au travers de l’évolution du cadre réglementaire. Nous vérifions que les organismes ont bien une cartographie de leurs processus ou activités, qu’ils identifient, hiérarchisent et priorisent l’ensemble des risques, et qu’ils élaborent un plan de maîtrise desdits risques. Bref : nous veillons à ce qu’ils déclinent correctement le décret de contrôle interne. Les résultats sont examinés notamment par deux moyens. Le rapport de contrôle interne, transmis par les organismes au ministère à l’échéance du 30 avril de l’année suivante, et les constats de la certification comportent ainsi des appréciations qualitatives. Les conséquences à en tirer relèveront de la tutelle. La mission comptable permanente n’est pas prescriptrice en la matière.

Enfin, nous participons aux travaux sur les états comptables qui permettent l’agrégation de données utilisée pour établir le tableau d’équilibre, le tableau patrimonial et les données produites par la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale. Une fois les comptes de chacun des régimes clos et constitués, la direction de la sécurité sociale prend le relais pour établir, par branche et pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, le tableau d’équilibre, obtenu par combinaison des comptes. Celui-ci n’est pas un compte à proprement parler mais un tableau qui présente les soldes, recettes et dépenses de chacun des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Il en donne donc une vision d’ensemble.

Ce tableau, soumis à l’approbation du Parlement avec le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, fait l’objet d’une analyse fine, pour l’ensemble des évolutions de chacune des dépenses et recettes, dans le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale publié au printemps. Ces chiffres se retrouvent également dans l’annexe à la loi de financement de la sécurité sociale, accompagnés des prévisions pour les années à venir. Cette production est contrôlée par la Cour des comptes, qui émet chaque année un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre et du tableau de situation patrimoniale, avis intégré dans le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale.

En quoi consiste concrètement ce travail ? Le 15 mars, l’ensemble des régimes clôturent leurs comptes. Ils sont transmis à la direction de la sécurité sociale qui les retraite pour produire le fameux tableau d’équilibre.

Ces retraitements sont de trois types. Les retraitements primaires s’appliquent, lorsque c’est nécessaire, directement à chacun des comptes des régimes. Il s’agit notamment d’en retirer les éléments qui ne relèvent pas des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Je pense, par exemple, aux dépenses d’indemnités journalières de maladie ou d’accident du travail que la SNCF et la RATP inscrivent dans leurs comptes, mais qui sont en réalité des avantages statutaires de maintien du salaire.

Nous effectuons ensuite une combinaison des comptes intrabranches, qui consiste à agréger l’ensemble des dépenses et des recettes des régimes relevant d’une branche donnée. Cette opération exige de modifier certaines écritures pour tenir compte des relations financières entre les régimes afin d’améliorer la lisibilité des comptes. Par exemple, la Caisse nationale des industries électriques et gazières étant désormais adossée au régime général, il lui rembourse la part des pensions relevant du droit commun qu’elle verse à ses assurés ; elle lui verse, en contrepartie, des cotisations d’un niveau équivalent à celles du droit commun. Ainsi, si l’on fait la somme des dépenses et des recettes des régimes de la branche vieillesse, les pensions des retraités de la Caisse nationale des industries électriques et gazières seront comptées deux fois : une fois au titre des pensions versées par ladite Caisse elle-même et une fois au titre du remboursement qui lui est versé par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Nous annulons donc ces écritures pour que les dépenses concernées ne soient comptabilisées qu’une seule fois.

Le troisième type de retraitement est du même ordre mais il intervient, cette fois, entre branches, pour consolider et additionner les comptes des différentes branches. Par exemple, la majoration de pension pour enfant est versée aux pensionnés par la branche vieillesse mais elle lui est remboursée par la branche famille qui en assume le coût. La branche vieillesse inscrit donc une dépense correspondant aux pensions versées et une recette au titre de ce remboursement, remboursement que la branche famille inscrit, quant à elle, en tant que dépense. Là encore, nous annulons ces flux croisés lors de la consolidation pour ne compter qu’une seule fois la dépense.

Ces retraitements visent à améliorer la lisibilité des soldes de la sécurité sociale, de ses recettes et de ses dépenses sur une année donnée et dans le temps. Ils ne modifient que le niveau des recettes et des dépenses. Ils ne retouchent en rien les soldes, qui demeurent inchangés.

Une fois produits, ces tableaux sont transmis, avant publication, à la Cour des comptes avec laquelle s’engage un dialogue. La Cour procède à un examen précis de l’ensemble des travaux, sachant qu’elle a connaissance des formules appliquées et de toutes les modifications apportées. À l’issue de cet examen, elle émet un avis sur la cohérence des tableaux qui est important. Même s’il ne s’agit pas d’une certification en tant que telle puisque les comptes de chacun des régimes font l’objet d’un audit ou d’une certification par ailleurs, la Cour porte ici une appréciation globale qui offre une vision d’ensemble.

Dans le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, nous présentons, quand c’est nécessaire, l’ensemble des évolutions par régime et l’évolution globale des dépenses et des recettes. Toute l’information est disponible dans ce document.

J’ajoute, pour terminer, que le travail de la direction de la sécurité sociale et celui de la mission comptable permanente sont étroitement articulés. Ils portent sur la même matière, même si nos fonctions sont séparées. Ainsi, lorsque la direction de la sécurité sociale commence à travailler sur les comptes des régimes, elle procède, avant même leur clôture le 15 mars, à un examen de la préclôture, c’est-à-dire une version des comptes qui n’est pas encore stabilisée. Ce premier examen permet de repérer d’éventuelles anomalies comptables et, le cas échéant, de transmettre ces éléments à la mission comptable permanente, qui juge s’il s’agit bien d’une anomalie et s’il est nécessaire que le régime concerné modifie ses comptes en conséquence en vue de leur clôture.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La matière est aride mais, après quelques auditions, nous commençons à nous prendre au jeu et nous parvenons à vous suivre.

On ne m’ôtera pas de l’esprit que, malgré la certification par la Cour des comptes, des incertitudes peuvent demeurer. J’y reviendrai.

Pendant de nombreuses années, la Cour des comptes a régulièrement relevé que certains organismes locaux de régimes autres que le régime général et la mutualité sociale agricole, même si celle-ci était parfois en cause, ne remettaient pas leurs comptes dans les délais. Je pense en particulier à la Caisse nationale des barreaux français. Est-ce toujours le cas ? Par ailleurs, avez-vous, à votre niveau, des relations avec les comptables locaux ou les comptables des régimes spéciaux ?

M. Alexis Klein. Les dates de clôture des comptes des organismes de sécurité sociale sont fixées réglementairement : le 22 février pour la clôture provisoire, le 15 mars pour la clôture définitive ou, si c’est une fin de semaine ou un jour férié, le premier jour ouvré suivant. Depuis que j’ai pris mes fonctions, nous n’avons pas connu de retard dans la transmission des comptes. De manière générale, les régimes respectent les échéances. Par le passé, des retards ont pu être constatés mais ils n’ont pas excédé un ou deux jours.

Quant aux organismes locaux, ils n’existent plus que dans le régime général et le régime agricole depuis que le régime social des indépendants a été intégré dans le régime général. Le calendrier de clôture de leurs comptes est fixé, non par la mission comptable permanente, mais par leur tête de réseau, c’est-à-dire leur caisse nationale, à laquelle il revient de combiner les différents comptes. C’est elle qui leur assignera les échéances de transmission des états comptables, en général entre la mi-janvier et la fin janvier selon les réseaux. Certains comptes locaux peuvent être transmis avec retard mais ce sont les caisses nationales qui pourraient vous l’indiquer. Toujours est-il que ces éventuels retards n’ont pas eu d’incidence, au moins pour les deux derniers exercices, sur la transmission des comptes combinés par les caisses nationales. Or, ce qui importe à la mission comptable permanente, c’est de disposer de données fiabilisées au moment voulu.

Avons-nous des relations avec les directeurs comptables et financiers des organismes locaux ? Nous avons des relations avec toutes les caisses nationales pour les régimes en réseau : la Caisse nationale de l’assurance maladie, la Caisse nationale des allocations familiales, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale… Pour les autres, notamment les régimes spéciaux, nous avons des relations avec les directeurs comptables et financiers de chaque caisse concernée. Enfin, nous n’avons pas de relation directe avec les organismes locaux – caisses d’allocations familiales ou caisses primaires d’assurance maladie, par exemple. Conformément à l’organisation du schéma comptable, les caisses nationales transmettent les consignes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. D’après ce que j’ai compris, les caisses primaires d’assurance maladie envoient dans un délai de vingt-quatre heures des informations sur leurs flux financiers. Qui exerce un contrôle dessus ? Quel rôle joue l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et quelles sont vos relations avec elle ?

M. Alexis Klein. Il faut distinguer comptabilité et trésorerie. Au niveau de la comptabilité, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, caisse nationale des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), n’a pas de relation avec les autres réseaux. Elle n’intervient pas dans la comptabilisation classique des charges et produits des caisses primaires d’assurance maladie ou des caisses d’allocations familiales, qui relève de leurs caisses nationales respectives, la Caisse nationale de l’assurance maladie et la Caisse nationale des allocations familiales. En revanche, elle joue un rôle de pilotage de la trésorerie. Pour des motifs d’efficacité de gestion, un principe de trésorerie zéro s’applique aux organismes de la sécurité sociale : tous les excédents de trésorerie sont transmis à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale de manière à optimiser leur gestion, à travers des emprunts de trésorerie ou des placements. Si ces organismes ont besoin de décaisser des fonds, ils lui adressent des demandes de trésorerie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Techniquement, comment procédez-vous aux opérations de neutralisation que vous évoquiez, madame Fichen ?

Mme Anne Fichen. Comme j’ai pris mes nouvelles fonctions il y a quelques mois seulement, je n’ai pas encore assisté à ce processus qui débutera dans quelques semaines. Ces opérations prennent appui sur des tableurs Excel. Celles qui sont récurrentes sont intégrées. Mais il ne s’agit pas d’un travail entièrement automatisé : nos équipes interviennent pour vérifier que rien n’a été laissé de côté et que tout est correct.

Mme la présidente Annie Vidal. Dans les tableaux d’équilibre qui figurent dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale, les totaux pour les dépenses et les recettes, présentés hors transferts entre branches, ne correspondent pas à l’addition des sommes pour chaque régime. Pour la dernière loi de financement de la sécurité sociale, par exemple, il y avait plus de 17 milliards d’euros d’écart. Comment expliquez-vous ces différences ? Quelles améliorations seraient susceptibles d’être apportées ? Ce manque de transparence pèse sur le travail des parlementaires.

Mme Anne Fichen. Les retraitements n’ont pas d’impact sur les flux réels : il s’agit d’une simple présentation comptable. Si l’addition des dépenses et des recettes de chacun des régimes obligatoires de base diffère du total indiqué pour l’ensemble des branches, c’est précisément parce que le tableau d’équilibre a pour but d’éviter les doublons.

À l’échelle de chaque régime, les sommes correspondant aux dépenses ont du sens. Mais si vous les additionnez à l’échelle du champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, vous compterez certaines d’entre elles deux fois car des transferts entre branches seront intégrés. Cela ne correspondra pas aux dépenses réelles de la sécurité sociale. C’est par souci de transparence que nous procédons à ces retraitements. Il s’agit d’aboutir à une vision consolidée et juste des comptes de la sécurité sociale.

Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale n’a pas vocation à détailler les transferts. Le tableau d’équilibre est donc présenté avec des totaux hors transferts. Toutefois, trois jours au plus après son dépôt, est publié le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale qui, lui, indique l’ensemble des transferts en toute transparence dans une fiche spécifique. Il aide le Parlement dans sa lecture du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Les retraitements permettant, si je comprends bien, d’éviter de compter deux fois la même dépense, le total devrait être inférieur à la somme de chaque ligne. Or, il est supérieur. Comment l’expliquez-vous ? Permettez-moi d’insister sur ce point qui, chaque année, me conduit à m’interroger.

M. Alexis Klein. Pour établir des comptes combinés, on procède comme si les centaines de comptes concernés ne formaient qu’une seule et même entité. Pour la branche maladie sont ainsi agrégés près de 134 comptes individuels – une centaine de caisses primaires d’assurance maladie, quatre caisses générales de sécurité sociale, des centres techniques informatiques et d’autres structures. Ces organismes entretiennent entre eux des relations. Les caisses locales n’ont pas de produits mais seulement des dépenses liées aux prestations mais, pour que leurs comptes soient équilibrés, elles reçoivent de la caisse nationale une dotation d’équilibre. Ainsi, quand on regarde les comptes d’une caisse locale, on visualise l’ensemble des charges qu’elle a réglées et en face, dans les produits, cette dotation d’équilibre versée par la caisse nationale. Ces mêmes dotations d’équilibre figureront à l’inverse parmi les charges dans les comptes d’équilibre de la caisse nationale. Pour éviter que ces transferts internes ne viennent polluer la lecture des comptes, nous supprimons les dotations, en charges et en produits : elles ne seraient en effet pas nécessaires si l’ensemble des entités combinés étaient une même et unique entité. L’opération est neutre en termes de résultat.

Pour le tableau d’équilibre, la logique est la même mais elle est appliquée à l’ensemble des transferts des régimes de la sécurité sociale. Prenons l’exemple de la prise en charge, par la caisse nationale des allocations familiales, des indemnités journalières dues au titre du congé de maternité ou de paternité. Au moment de la clôture des comptes, la Caisse nationale de l’assurance maladie enregistrera en tant que produits les sommes reçues ou à recevoir de la Caisse nationale des allocations familiales au titre de ses indemnités journalières. En corollaire, la Caisse nationale des allocations familiales enregistra ces mêmes sommes parmi ses charges. Quand la direction de la sécurité sociale procédera à l’agrégation, ces dotations d’équilibre ou transferts apparaîtront en doublon de la charge réelle dans les comptes de la sécurité sociale. C’est la raison pour laquelle nous procédons à ces suppressions.

En conséquence, en additionnant tous les comptes individuels des entités, on obtient une somme supérieure au solde hors transfert qui, lui, prend en compte la neutralisation des écritures internes.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie de nous avoir éclairés. Peut-être serait-il pertinent de faire apparaître les résultats avant et après ces opérations de neutralisation ? Toute personne mettant, comme moi, en regard addition des différentes lignes et totaux par colonne peut se poser des questions devant les écarts constatés. Il me semble qu’il y aurait des modifications à apporter à la présentation des tableaux car cela change l’interprétation des chiffres.

M. Alexis Klein. Dans son avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre et du tableau de situation patrimoniale de la sécurité sociale, la Cour des comptes s’assure que les opérations de neutralisation ont été faites à bon escient. Ses experts en certification effectuent, dans le cadre d’audits, des vérifications auprès des équipes de la mission comptable permanente pour ce qui est du tableau patrimonial, et des équipes de la direction de la sécurité sociale s’agissant du tableau d’équilibre. Elle se prononce ainsi sur la qualité des données produites par la direction de la sécurité sociale et la mission comptable permanente. Elle n’analyse pas à nouveau la qualité de chacun des comptes intégrés dans le tableau d’équilibre et le tableau patrimonial. Ce serait un non-sens pour elle de le faire : pour ceux du régime général, elle a procédé elle-même à la certification ; pour les autres régimes et entités, elle dispose de l’opinion des commissaires aux comptes.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour considère que le tableau d’équilibre et le tableau patrimonial offrent une vision juste. Toutefois, dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale, elle relève des insuffisances d’éléments probants et des anomalies significatives. Par ailleurs, elle souligne que les comptes de certaines branches n’ont pu être certifiés. Cela conduit certains d’entre nous à s’interroger.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Considérez-vous que les systèmes d’information utilisés dans vos services et plus généralement par les personnes amenées à centraliser les comptes sont adaptés ? Ou bien estimez-vous, comme le souligne la Cour dans toutes les parties de son rapport de certification ou presque, qu’ils doivent faire l’objet d’améliorations ?

M. Alexis Klein. La Cour a en effet émis des réserves sur les systèmes d’information du régime général. Nous sommes conscients de leurs limites. Mais cette question relève de la tutelle. Quant à nous, nous utilisons d’autres systèmes.

Au sein de la mission comptable permanente et de la sous-direction des études et des prévisions financières, nous utilisons essentiellement Excel pour les agrégations. Il est quasiment illusoire d’imaginer qu’un outil intégré puisse les produire automatiquement. Les transferts, donc les opérations de neutralisations qu’ils appellent, changent chaque année en fonction des évolutions induites par la loi de financement de la sécurité sociale. S’il existait un outil informatique dédié, les délais des mises en œuvre informatiques de ces changements impliqueraient qu’il ne ferait que partiellement le travail, obligeant de toute façon à accomplir une partie de ces opérations à partir d’Excel, qui reste l’outil le plus efficace.

Cela exige toutefois que des procédures de contrôle soient mises en œuvre. La Cour des comptes, à travers son avis sur les tableaux et son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, fournit des informations sur la qualité des retraitements. Nous utilisons aussi des macros informatiques quand il s’agit d’opérations récurrentes identifiées. L’auditeur spécialisé dans les systèmes d’information qui a travaillé, il y a un ou deux ans, dans nos services à la demande de la Cour des comptes n’a pas révélé de faille dans l’élaboration du tableau d’équilibre et du tableau patrimonial.

Mme Anne Fichen. Le recours à un outil fruste comme Excel peut étonner. Il convient bien à la nature simple des opérations que nous exécutons : des additions, des soustractions. Point n’est besoin d’une technologie complexe. La question pourrait se poser de l’automatisation mais, comme Alexis Klein vient de le souligner, elle ne porterait que sur peu d’opérations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Chaque année, je m’étonne que telle branche arrive à l’équilibre après avoir ponctionné une autre branche. Je pense aux 4,3 milliards d’euros de l’Unedic qu’il aurait été intéressant de renvoyer à la branche maladie. La séparation comptable entre les branches, mise en place depuis plusieurs années, ne semble pas achevée d’un point de vue technique. Pour consolider les comptes, ne vaudrait-il pas mieux dresser des barrières plus étanches ? Ne pensez-vous pas que cela pousserait chacune à plus de précision dans sa comptabilité ? Nous éviterions sans doute la litanie annuelle des anomalies significatives et des éléments non probants dans les rapports de la Cour des comptes.

M. Alexis Klein. Du point de vue de la technique comptable, il n’existe pas de limite à la séparation par branche. La scission est déjà opérée pour les branches du régime général puisqu’il existe une caisse pour chacune d’elles. Pour les régimes spéciaux, encore multibranches, l’information est isolée branche par branche, ce qui rend aisée la désagrégation. Votre question porte donc davantage sur le plan politique : est-il opportun de procéder à tel ou tel transfert ? Il n’appartient pas à la mission comptable permanente de se prononcer sur ces décisions. Elle s’attache seulement à leur traduction comptable.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pour une grande politique de l’emploi, une grande politique du troisième âge, une grande politique de l’enfance, il faut savoir sur quelles masses financières compter. Dispose-t-on des moyens nécessaires ? Peuvent-ils être pérennisés ? Sont-ils disponibles immédiatement ? Jusqu’où aller dans les réformes ? Telles sont nos interrogations. C’est pour cela que nous cherchons à savoir si une séparation plus poussée peut présenter des avantages. Mais je comprends bien sûr que la mission comptable permanente reste en dehors de ces considérations politiques.

Mme la présidente Annie Vidal. La semaine dernière, lors de leur audition devant notre commission, des représentants de la Cour des comptes sont revenus sur la certification des comptes de la branche famille. Ils nous ont alertés sur leurs difficultés à recueillir des éléments probants. Les flux sont multiples et complexes au sein de cette branche. Ils reposent pour partie sur des données déclaratives. Quels constats établissez-vous de votre côté ?

Par ailleurs, j’aimerais savoir si les éléments comptables dont vous disposez vous permettent d’alerter sur l’existence de fraudes.

M. Alexis Klein. S’agissant de la branche famille, le montant de 6,3 milliards d’euros évoqué par la Cour ne renvoie pas à des erreurs purement comptables. Les prestations ont bien été liquidées et elles sont en conséquence enregistrées en charges en conformité avec les principes comptables. La Cour constate un écart par rapport à ce qu’aurait dû être le montant des charges si les prestations avaient été liquidées conformément au droit. Par ailleurs, il ne s’agit pas de 6,3 milliards d’euros de charges supplémentaires nettes car cette somme comprend des rappels et des indus.

L’insuffisance d’éléments probants qu’elle relève n’a pas une origine comptable. Les causes sont à rechercher dans le fonctionnement des prestations. Les plus exposées aux risques sont versées en fonction des ressources contemporaines plus difficiles à fiabiliser. Si un allocataire se méprend, y compris de bonne foi, en complétant sa déclaration de ressources, il y aura mécaniquement un impact sur la somme reçue qui débouchera sur un indu ou un rappel en cas de contrôle après paiement. En outre, ce sont souvent des prestations qu’il faut délivrer rapidement. Comme le disait le président Lejeune la semaine dernière devant votre commission, il est impossible de prendre deux mois pour verser le revenu de solidarité active. Une évolution importante est en cours avec la solidarité à la source. Il s’agit de prévenir en amont les risques d’erreurs et de fraudes en s’appuyant dès le départ sur des données fiabilisées.

Nos analyses de la comptabilité ne nous permettent pas de détecter l’existence de fraudes au niveau des caisses. Quant aux fraudes qui seraient organisées par les assurés et autres allocataires, elles font l’objet d’une identification par les contrôles internes des caisses, sans toutefois de transcription directe dans les comptes. La direction de la sécurité sociale peut relever des écarts par rapport aux prévisions. En cas de questionnement, nous nous tournons vers les caisses, seules susceptibles de déterminer s’il y a une cohérence avec les évolutions qu’elles constatent. Sur la masse comptable, on ne peut évaluer les fraudes. C’est par des évaluations statistiques que l’on y parvient, comme pour les erreurs. Les dossiers sont rouverts dans une démarche de contrôle interne.

Mme la présidente Annie Vidal. Autrement dit, en développant le contrôle interne, on pourrait statistiquement déduire de l’évolution globale d’une masse comptable l’existence de fraudes.

M. Alexis Klein. Les évaluations du montant des fraudes que publie le Haut Conseil du financement de la protection sociale reposent sur la méthode que j’évoquais. Est constitué un échantillon représentatif stratifié de dossiers de liquidation sur lesquels de nouveaux contrôles sont effectués à partir de protocoles étayés, comprenant des croisements d’indices et d’informations destinés à identifier des erreurs et à déceler celles qui relèvent de la fraude, sachant que ce qui sépare l’erreur de la fraude est l’intention frauduleuse. Des formules statistiques garantissant la solidité de la procédure permettent ensuite d’extrapoler, de la même manière que pour des sondages politiques. Il est déterminée une valeur moyenne pour le montant des fraudes, avec un intervalle de confiance de 95 %. Bien sûr, comme il s’agit de statistiques, on ne peut pas dire précisément à quel assuré imputer une fraude donnée. Toutefois, l’analyse permet à la caisse nationale concernée d’ajuster les moyens dédiés au contrôle interne en fonction des enjeux financiers. Il s’agit pour elle de mieux maîtriser les risques et de mieux détecter tel ou tel type de fraude.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Rencontrez-vous des problèmes techniques dans la consolidation des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ? La branche autonomie, dernière branche à avoir été créée, est encore marquée par des disparités, qu’il s’agisse de ses sources de financement ou des transferts entre l’État, les collectivités territoriales et la Caisse nationale des allocations familiales, laquelle intervient en tant que gestionnaire de compte de tiers.

M. Alexis Klein. Le modèle de consolidation des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’est pas un modèle de combinaison puisqu’elle n’a pas de réseau local, mais un modèle de centralisation des données comptables. La Caisse centralise des opérations réalisées par la branche maladie ou encore par la branche famille. Elle récupère des balances comptables auprès des organismes sociaux, principalement la Caisse nationale de l’assurance maladie en termes de masse financière, puis les réintègre dans ses comptes ligne à ligne. La Cour a pointé parmi les anomalies significatives l’outil comptable qu’elle utilise, qui n’est pas forcément le plus performant. Mais ce problème est en cours de résolution puisqu’un changement est prévu pour octobre 2026.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses.

8. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. (jeudi 22 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. ([8]).

Mme la présidente Annie Vidal. Monsieur Jean-Pierre Viola, vous êtes conseiller maître à la Cour des comptes et secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Je vous remercie de vous être rendu disponible aussi rapidement pour être entendu par notre commission d’enquête.

La Commission des comptes de la sécurité sociale apprécie l’évolution des dépenses, des recettes et des soldes, identifie les facteurs explicatifs et évalue la soutenabilité financière du système social. Organe pluraliste associant administrations, partenaires sociaux et experts, elle contribue à la transparence des comptes sociaux et à l’information de tous sur les équilibres financiers de la sécurité sociale.

Nous ne pourrons aborder toutes les questions qui vous ont été transmises préalablement à cette audition. Je vous invite donc à nous communiquer ultérieurement par écrit toute précision que vous jugeriez utile.

Pouvez-vous présenter rapidement votre calendrier annuel, défini par le code de la sécurité sociale ? Étant donné les réserves qu’émet la Cour des comptes et l’impossibilité de certifier certaines branches qu’elle constate, quel regard la Commission porte-t-elle sur la transparence des comptes de la sécurité sociale ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Pierre Viola prête serment.)

M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Les textes prévoient que la Commission produit deux rapports. Le premier, dit de printemps, paraît au mois de juin. Il présente les résultats de l’année écoulée et établit les prévisions pour l’année en cours, en application de la loi de financement de la sécurité sociale. Le rapport d’automne est publié en septembre, avant ou au moment du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il revient sur les résultats de l’année écoulée ; il actualise les prévisions pour l’année en cours, de manière cohérente avec la partie rectificative du projet de loi de financement pour l’année à venir ; il émet des estimations pour l’année à venir, à législation constante, donc sans prendre en compte les mesures inscrites dans le projet de loi de financement.

Si les événements politiques des dernières années, en particulier la dissolution de l’Assemblée nationale et le dépôt tardif de certains projets de loi, ont quelque peu altéré ce calendrier, il a été globalement respecté. Comme mes prédécesseurs, j’ai toujours veillé à fournir l’information la plus complète et la plus fiable possible, en fonction des éléments portés à notre connaissance sur la situation et les perspectives financières de la sécurité sociale.

Ce travail a été accompli dans un contexte mouvant. En effet, la crise sanitaire a fortement altéré le solde de la sécurité sociale. Alors que les régimes obligatoires de base étaient quasiment à l’équilibre, le déficit, un temps inférieur à 2 milliards d’euros, est reparti à la hausse. Les prévisions traditionnelles ont également été affectées, en particulier sur les recettes, notamment de la taxe sur la valeur ajoutée, et sur les dépenses d’assurance maladie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. En tant que parlementaires, nous n’avons pas tous les jours l’occasion de nous intéresser au domaine comptable. C’est donc en vous écoutant que s’éclaircissent pour nous les notions de comptabilité au cœur du fonctionnement de la sécurité sociale.

Comment choisissez-vous les thèmes de la rubrique « Éclairages » de vos rapports ? Sont-ils liés à l’actualité, à un risque particulier, ou à la consolidation des connaissances dans un domaine spécifique ?

M. Jean-Pierre Viola. Les fiches « Éclairages » résultent de propositions de la direction de la sécurité sociale. Lorsque ses services ont analysé un dispositif, une catégorie de dépenses ou de recettes, ils peuvent estimer utile de porter leurs conclusions à la connaissance des parlementaires, des parties prenantes et du grand public. Parfois, ces travaux ont été menés pour répondre à la Cour des comptes, par exemple à un chapitre du rapport publié chaque année sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. En pratique, je travaille particulièrement avec la sixième sous-direction, chargée des études et des prévisions financières, qui joue un rôle central de pilotage financier. Elle me propose des thèmes et nous discutons de leur bien-fondé. Jusqu’à présent, je les ai toujours validés, considérant que la fiche donnerait un coup de projecteur intéressant.

Récemment, les éclairages ont par exemple concerné les dispositifs médicaux, les pensions de retraite de base et celles de retraite complémentaire, le marché du médicament en 2024, les prestations indemnisant l’incapacité permanente liée à un accident du travail ou à une maladie professionnelle. En donnant des explications détaillées, ces fiches complètent les descriptions assez synthétiques, par ailleurs nécessairement financières et statistiques, des autres rubriques, qui concernent les recettes et les dépenses ainsi que les situations des branches et des régimes.

La direction de la sécurité sociale pourrait publier des fiches statistiques en marge des rapports de la Commission. Toutefois, la pratique est ancienne et les lecteurs intéressés s’y retrouvent. Je n’ai pas estimé souhaitable de la faire évoluer. Comme pour toutes les autres fiches du rapport, je relis les analyses, je pose des questions, parfois je sollicite des clarifications. L’objectif est toujours le même : dans un monde compliqué, sur le plan de l’organisation comme sur le plan financier, nous nous attachons à fournir aux parlementaires et aux parties prenantes de la sécurité sociale représentées dans la Commission que sont les salariés, les employeurs, les acteurs du système de santé et des organismes nationaux, des éléments utiles à la compréhension de la situation ainsi que des perspectives à court terme, c’est-à-dire l’année en cours et l’année à venir. Deux paramètres sont essentiels : le solde et la dette sociale, plus exactement les déficits qui s’accumulent et qui sont refinancés soit par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, soit, à court terme, par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le dernier rapport, sur les résultats de 2024 et les prévisions pour 2025 et 2026, présente le solde de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2024. Lors de la précédente audition, la présidente Annie Vidal a évoqué les fortes variations entre les tableaux d’équilibre. Pouvez-vous nous éclairer sur la consolidation du solde de la trésorerie de l’Agence ?

M. Jean-Pierre Viola. Des écarts peuvent exister entre le solde des produits et des charges du régime général de sécurité sociale, dont l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale est le trésorier, et le solde de trésorerie, soit la différence entre les mouvements d’encaissement et de décaissement.

En 1996, les organismes de sécurité sociale, comme toutes les entités de la sphère sociale, se sont dotés d’une comptabilité en droits constatés, consistant à rattacher les produits et charges à un exercice en fonction d’un fait générateur comptable. Ils continuent en parallèle à tenir une comptabilité en encaissements et décaissements, comme l’État. La comptabilité en droits constatés présente le grand avantage, du point de vue économique, de représenter exactement ce que l’on a et ce que l’on doit. En effet, ce que j’ai encaissé ne m’appartient pas nécessairement, car je peux être amené à des restitutions ; à l’inverse, une partie de ce que j’ai décaissé peut m’appartenir encore, si j’ai des créances.

Deux types de facteurs expliquent l’écart entre les soldes. Le premier relève du périmètre. Les activités des organismes du régime général excèdent le régime général. D’une part, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale recouvre des contributions et cotisations sociales pour le compte de tiers – l’Unedic ; la Caisse d’amortissement de la dette sociale ; les autorités organisatrices de la mobilité ; l’État, s’agissant de l’impôt sur le revenu des micro-entrepreneurs ; l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés notamment. D’autre part, les caisses du régime général, essentiellement les caisses d’allocations familiales et les caisses primaires d’assurance maladie, versent des prestations qui ne sont pas des prestations de sécurité sociale, mais des prestations financées par le budget de l’État. Il s’agit de la prime d’activité, de l’allocation aux adultes handicapés, du revenu de solidarité active recentralisé et de l’aide médicale de l’État.

Le second facteur tient à la nature des écritures. Ici, seul le champ des opérations propres au régime général est concerné. Celui-ci tient ses comptes en produits et charges. Mais les cotisations et contributions sociales du mois de décembre sont encaissées en janvier de l’année suivante, et pareillement des prestations liées au mois de décembre sont versées en janvier de l’année suivante. Cela entraîne nécessairement des décalages de trésorerie. C’est très différent de la manière dont un particulier conçoit son propre résultat, sous la forme d’encaissements et de décaissements. Toutefois, les ordres de grandeur du résultat du régime général de sécurité sociale, d’une part, et du résultat de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, d’autre part, sont proches et vont dans le même sens. Concrètement, une dégradation du solde du régime général aura une incidence sur le besoin d’emprunt de l’Agence.

Il n’est pas facile de lire dans le détail la fiche de la Commission des comptes parce qu’il y a beaucoup d’autres opérations. Cependant, tous les facteurs d’écart sont identifiés et cernés. Il faudrait s’inquiéter s’il était constaté, d’un côté, un résultat en produits et charges expliqué d’une certaine manière et, de l’autre côté, un résultat de trésorerie qui avait son existence propre, sans qu’il soit possible de réconcilier les deux. En l’espèce, ils sont bien réconciliés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est d’autant plus difficile pour les profanes de comprendre tout cela que l’organisme centralisateur français, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, joue un rôle unique en Europe. Je crois que les organismes équivalents ne peuvent recourir ni au déficit ni à l’emprunt.

Le plafond d’emprunt, qui était de 45 milliards d’euros il y a deux ans et de 65 milliards d’euros l’an dernier, a été porté à 83 milliards d’euros pour 2026. Cette progression fulgurante a interpellé tout le monde. En obligeant à regarder la situation en face, elle suscitera peut-être une réaction salutaire. C’est la raison d’être de notre commission d’enquête : trouver les moyens de lever l’incertitude. Comment lire ce plafond d’emprunt ? Ma question concerne aussi bien la méthode comptable que la réalité que les chiffres donnent à voir.

Mme la présidente Annie Vidal. Sans reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut être amenée à couvrir des déficits qui se cumulent d’année en année. Or, ce n’est pas sa mission : elle est censée lever des fonds pour gérer la trésorerie du quotidien, si je puis dire, et non pour combler une dette.

Je comprends la nécessité de reporter les charges et les produits d’une année sur l’autre. C’est toujours le cas en comptabilité : l’arrêt des comptes au 31 décembre ne permet jamais d’identifier toutes les entrées et toutes les sorties. Toutefois, la Cour des comptes a émis des observations en raison d’affectations sur un mauvais exercice. Or, suivant vos propos, puisque le glissement est naturel, il ne devrait pas faire l’objet de réserves.

M. Jean-Pierre Viola. Vous soulignez à juste titre l’élévation régulière du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui atteint 83 milliards d’euros dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Ce niveau très élevé traduit une évolution du rôle de l’Agence que les textes ne prévoient pas. À l’origine, elle était chargée d’assurer la trésorerie infra-annuelle de la sécurité sociale. Cela revenait à deux choses : effectuer des emprunts et, parfois, dégager des excédents de trésorerie, en fonction des décalages temporels entre, d’une part, les encaissements de cotisations, contributions sociales et autres recettes comme les impôts et taxes affectées et, d’autre part, les décaissements, essentiellement liés au rythme des prestations légales. Il faut verser le 5 du mois les prestations familiales, le 9 du mois les prestations vieillesse, et de manière continue la prise en charge des frais de santé.

Comme je l’ai souligné lors des dernières réunions de la Commission des comptes de la sécurité sociale et dans la synthèse du rapport, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale doit assumer des tranches croissantes du déficit annuel de la sécurité sociale, dont l’horizon d’amortissement dépasse l’année, voire atteint deux ans. En effet, elle a été autorisée à emprunter jusqu’à deux ans, sous certaines conditions. Or, non seulement cette situation n’est pas conforme à son objet social, mais elle présente de plus des risques croissants.

C’est frappant : les points hauts des besoins de trésorerie sont supérieurs à ceux constatés juste avant la crise sanitaire. Je garde fortement à l’esprit la situation qui s’était produite au moment de la crise sanitaire. À l’époque, membre de la sixième chambre de la Cour des comptes, je suivais les finances de la sécurité sociale. En mars 2020 et dans les semaines qui ont suivi, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale avait eu du mal à assurer la trésorerie du régime général et à éviter un décalage du paiement des prestations. Les inquiétudes étaient fortes. Certes, elle emprunte sur des marchés larges et profonds, à Paris et à Londres, mais un accident de marché peut toujours survenir. Dans l’actualité, les éléments d’imprévisibilité sont quasi quotidiens et des incidences sont possibles.

À la question de l’amortissement des déficits, le législateur a apporté une première réponse dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Il a prévu un transfert de 15 milliards d’euros, évitant de faire grimper le plafond d’emprunt encore plus haut. Néanmoins, la question de transférer à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, dont c’est l’objet, les déficits des branches maladie et vieillesse est posée. Au fil du temps, la difficulté s’aggrave. Il faudra trouver une solution.

Mme la présidente Annie Vidal. Les options sont connues. Je pense notamment à un nouveau transfert à la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous ne pouvons répercuter le déficit sur elle d’une année sur l’autre, sinon nous aurons à repousser son terme de manière déraisonnable. Quelles solutions techniques et comptables, non politiques, seraient envisageables ?

M. Jean-Pierre Viola. Si des montants importants de déficit étaient transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, il conviendrait soit de lui affecter des ressources complémentaires considérables, soit de repousser une nouvelle fois son extinction. Évidemment, cette seconde option peut sembler décourageante : créée en 1996, la Caisse était censée amortir la totalité des déficits de la sécurité sociale en cinq ans, soit avant 2001. Entre-temps, beaucoup de choses se sont produites. La croissance en particulier s’est affaiblie, affectant les recettes, avec des écarts entre les perspectives et les résultats plus ou moins larges selon les années. Les dépenses, elles, subissent les conséquences du vieillissement de la population et du progrès technique dans les soins prodigués. Elles progressent aussi, dans un registre plus positif, avec la volonté du législateur français, à l’inverse d’autres pays, d’assurer un large accès aux soins, de maintenir, certes avec des réductions, un effort financier en faveur des familles et d’assurer aux retraités un certain niveau de revenu de remplacement.

La solution idéale consisterait à transférer une partie du déficit à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, sans reporter son extinction au-delà de 2033. Mais cela ne me semble pas réaliste. Je pense qu’il faudra un transfert assorti d’un décalage du terme. Toutefois, si la Caisse n’a pas atteint les objectifs assignés en 1996, elle présente un grand intérêt. Elle constitue l’un des rares dispositifs d’épargne publique. En effet, bon an mal an, sa capacité d’amortissement atteint 16 ou 17 milliards d’euros par an, essentiellement grâce à des ressources pérennes : la contribution pour le remboursement de la dette sociale, créée à cette fin en 1996 et fixée à 0,5 %, et une fraction de la contribution sociale généralisée. S’y ajoute le versement annuel du fonds de réserve pour les retraites, qui s’épuisera un jour.

La trajectoire de redressement de la sécurité sociale doit mener à l’équilibre des régimes obligatoires de base. Mais il existe une étape intermédiaire qu’il conviendrait d’atteindre rapidement : il faudrait que le solde déficitaire des régimes obligatoires de base redevienne inférieur à l’excédent de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Dans une telle situation, l’endettement net cesserait de croître puisque la capacité d’épargne serait supérieure au montant du déficit, qui engendre l’endettement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans son préambule, le rapport de la Cour des comptes de 1996 explique comment l’évolution de la situation économique des trente années passées a entraîné la création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. On observe une bascule en 1985, après le pic d’emploi de 1982 – je parle des emplois du privé. Par la suite, la perte de compétitivité et la désindustrialisation ont lentement amené à la décision de 1996. Trente ans après, des similitudes apparaissent avec la situation d’alors, au moins dans l’analyse de base. En examinant le long chemin parcouru depuis soixante ans à l’aide de vos travaux de synthèse, pourrait-on déterminer les raisons pour lesquelles nous ne parvenons pas à nous en sortir ? Car nous parlons de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, mais nous pourrions aussi bien évoquer le déficit de chaque branche, et la dégradation des comptes en général.

Le rapport de juin sur les résultats de 2024 contient un éclairage sur l’aide médicale de l’État, qui recoupe les chiffres de différents rapports parlementaires. Pourriez-vous publier une analyse de l’incidence financière du phénomène migratoire au sens large ? Il s’agirait de déterminer quelles sommes notre système de protection sociale a avancées pour des ressortissants de pays étrangers, membres ou non de l’Union européenne, sans recevoir de remboursement.

M. Jean-Pierre Viola. Je commencerai par quelques réflexions personnelles. La création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale a eu pour élément déclencheur la récession économique de 1993, au demeurant assez faible au regard de celles qui se sont produites par la suite puisque le produit intérieur brut avait reculé de seulement 1 point. Comme la sécurité sociale se trouvait déjà dans une situation dégradée, cela a contribué à accroître fortement son déficit.

L’une des difficultés majeures est d’avoir eu à affronter la récession de 2009, consécutive à la crise des crédits hypothécaires à risque (subprimes), avec un déficit considérable de l’ordre de 10 milliards d’euros. Or, à l’époque, la croissance économique n’était pas si mauvaise par rapport à ce qui est advenu ensuite. La récession a eu un effet important, non tant sur les dépenses que sur les recettes. Une trajectoire de retour à l’équilibre a ensuite été définie, par une hausse des prélèvements obligatoires d’abord, puis de plus en plus par des mesures relatives aux dépenses. Ces dernières se sont traduites par des réductions du niveau de protection sociale et des reports de la jouissance de certains droits sociaux. Pensons aux réformes des retraites de 2010 et 2014, de la prestation d’accueil du jeune enfant de 2014 et des allocations familiales de 2015. En parallèle, l’évolution des dépenses d’assurance maladie a été de plus en plus contrainte. Certaines années, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) croissait moins que le produit intérieur brut nominal et il était néanmoins respecté. La somme de ces efforts a permis à la sécurité sociale de revenir pratiquement à l’équilibre en 2019, avant la crise sanitaire. Des inquiétudes persistaient toutefois sur le long terme, notamment du fait du vieillissement de la population. Quoi qu’il en soit, ce chemin avait abouti à un net redressement, malgré un déficit de 30 milliards d’euros après la crise de 2009.

Aujourd’hui, après avoir essuyé une crise sanitaire, un choc inflationniste et un choc géopolitique toujours présent, l’enjeu est de tracer un chemin de retour à l’équilibre. Il ne peut qu’être pluriannuel et marqué par des efforts progressifs. Il appartient au législateur de déterminer comment répartir l’effort entre recettes et dépenses. Je n’ai pas à me prononcer à ce sujet. Il est cependant certain qu’il faudra des choix plus prononcés que ceux intervenus dans les dernières lois de financement de la sécurité sociale.

En tant que secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, je m’attache à expliquer l’évolution de la trajectoire financière de la sécurité sociale depuis 2020. Elle n’est pas évidente car la vraie dégradation n’est pas survenue en 2024, mais en 2023, quand le déficit est reparti à la hausse une fois neutralisées les dépenses exceptionnelles liées à la crise pandémique, qui restaient importantes en 2022. En outre, l’indexation des prestations monétaires, dont celle des retraites au premier chef, avait en grande partie été anticipée dès le 1er juillet 2022, ce qui a considérablement atténué la charge en 2023. En revanche, en 2024, les comptes de la sécurité sociale ont supporté à 100 % la charge de l’indexation sur l’inflation, toujours forte, de 2023. La dégradation du sous-jacent a donc commencé dès 2023, une fois passés les effets de rebond économique des années 2021 et 2022 faisant suite à l’interruption d’une grande partie de l’activité économique en 2020.

L’enjeu désormais, après prise en compte des lois de financement de la sécurité sociale pour 2025 et 2026, consiste à construire, à partir de 2027 ou 2028, ce qu’il ne m’appartient pas de déterminer, une trajectoire pluriannuelle. Celle-ci doit reposer non seulement sur des instruments, mais surtout sur des choix collectifs expliqués de manière pédagogique aux différents acteurs de la protection sociale, à commencer par les bénéficiaires.

Le système des retraites est toujours en déficit, en tout cas pour la part de base, puisque la part complémentaire est globalement à l’équilibre. Mais il faut reconnaître que, sans les réformes successives qu’il a connues à partir de 1993, sa situation financière serait infiniment plus dégradée. Les efforts consentis sur l’âge, la durée d’assurance, le niveau des cotisations et l’affectation de recettes supplémentaires ont considérablement atténué le déficit spontané du régime de base qui aurait résulté de la maturation des régimes de retraite, de l’allongement de la durée de la vie et du vieillissement de la population.

Il serait effectivement intéressant de bâtir une vision de très long terme, madame la rapporteure, mais je m’interroge sur le cadre approprié. Conformément aux dispositions légales, les deux rapports annuels de la Commission des comptes de la sécurité sociale sont plutôt tournés vers le court terme. En revanche, l’information soumise à l’approbation du Parlement est orientée vers le moyen terme, puisqu’une annexe de la loi de financement de la sécurité sociale décrit des perspectives pluriannuelles. Les dernières courent jusqu’à 2029. Elles font apparaître, toutes choses égales par ailleurs, la perspective de déficits de l’ordre de 20 milliards d’euros se répétant année après année. Ces lourds déficits pesant sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale seraient financés par des emprunts de court terme, dans des conditions probablement de plus en plus délicates. Ils appelleront nécessairement, dans le cadre législatif, une décision de transfert vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale, accompagnée d’un report du terme de cette dernière. Sans être idéale, cette solution est bien moins problématique que de financer, par des ressources de très court terme, des échéances qui dépassent de plus en plus l’année.

Quant à l’aide médicale de l’État, ce n’est pas une prestation de sécurité sociale. C’est un droit à prestation géré par les caisses primaires d’assurance maladie pour le compte de l’État, qui finance les dépenses correspondantes. Je n’ai pas d’élément d’appréciation sur ce que vous désignez par le terme « phénomène migratoire », car ce n’est pas un critère d’appréciation utile pour les projections financières ou les constats de dépenses. À ma connaissance, il existe assez peu d’études sur le coût des prestations versées à des personnes de nationalité étrangère. Il faut d’ailleurs probablement en avoir une appréciation circonstanciée. Que désigne-t-on par « personnes de nationalité étrangère » s’agissant du versement de prestations familiales, du revenu de solidarité active ou de l’aide au logement, sachant qu’un foyer peut être composé de deux personnes de nationalité étrangère mais aussi d’une personne de nationalité française et d’une autre de nationalité étrangère ?

Les seuls éléments que j’aie à l’esprit sont ceux qu’a rassemblés la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (Ifrap). Je me contente de les citer, sans les valider, pour essayer de vous répondre partiellement : les prestations versées à des personnes de nationalité étrangère par les caisses d’allocations familiales et la Caisse nationale d’assurance vieillesse représenteraient 7 milliards d’euros en 2022 ou 2023. En comparaison, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) indique que, tous systèmes de protection sociale légale confondus, le montant des prestations atteint 748 milliards d’euros en 2024, soit 45 % des dépenses publiques.

Mme la présidente Annie Vidal. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le ministre chargé du budget et des comptes publics, que nous avons auditionné, a indiqué que les revalorisations consécutives au Ségur de la santé n’avaient pas été financées. Je peine à le comprendre. Quelles en sont les conséquences sur la trajectoire budgétaire ? Comment ces revalorisations auraient-elles dû être financées ? Je précise ne les remettre aucunement en cause. Elles étaient absolument nécessaires pour les professionnels de santé.

M. Jean-Pierre Viola. Il convient de distinguer deux niveaux : les comptes de l’assurance maladie et ceux des établissements publics de santé. Je dispose de peu d’éléments concernant ces derniers. Pour simplifier, l’assurance maladie a pris en charge les effets immédiats du Ségur, mais pas nécessairement ses effets différés comme le glissement vieillesse technicité. Tels sont les éléments que j’ai à l’esprit ; je vous invite à préciser cet aspect avec d’autres interlocuteurs.

En ce qui concerne les comptes de l’assurance maladie, et donc des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, les dépenses supplémentaires à caractère pérenne liées au Ségur représentent 12 à 13 milliards d’euros pour les établissements publics de santé, les établissements privés et les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Elles n’ont jamais fait l’objet d’une affectation de ressources supplémentaires.

Ces 12 à 13 milliards d’euros constituent un facteur explicatif majeur du déficit de l’assurance maladie, et par extension des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Peut-être pensait-on implicitement à l’époque, dans ce domaine comme dans d’autres, que la croissance économique permettrait de financer ces dépenses supplémentaires. J’ignore si de tels pronostics ont existé ; ils ne se sont pas vérifiés en tout cas. Tout comme la prise en charge des déficits annuels de quelque 20 milliards d’euros, que j’ai évoquée précédemment, il s’agit là d’un problème auquel une solution devra être trouvée. À titre purement personnel, je ne pense pas qu’elle puisse consister en des économies supplémentaires dans la construction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, car il est déjà difficile de ne pas aggraver le déficit de l’assurance maladie. Les mesures d’économie dégagées avec plus ou moins de solidité et de difficulté couvrent difficilement et insuffisamment la croissance spontanée des dépenses, à organisation et tarification constantes des prestations du système de santé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lorsque j’entends dire que nous serions revenus à une situation d’équilibre en 2019, j’arrive difficilement à le concevoir car je n’en perçois pas tous les tenants et aboutissants. À ma connaissance, les 136 milliards d’euros transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale en 2020 se composaient de 92 milliards d’euros pour la couverture des déficits de 2020 à 2023, de 31 milliards d’euros pour la couverture des déficits antérieurs, mais aussi de 13 milliards d’euros pour le désendettement des hôpitaux. Or, en 2025, les hôpitaux présentent toujours un déficit. En définitive, les mêmes phénomènes se reproduisent chroniquement depuis 1993. L’un des objectifs de la commission d’enquête est d’en identifier les raisons, outre la faiblesse des recettes liée à la désindustrialisation, à la perte de compétitivité et au chômage chronique. Certains se disent que, s’il y avait un peu moins de prestations sociales de compensation de revenu, cela stimulerait certaines personnes, particulièrement le nombre assez important d’hommes, en particulier dans les tranches d’âge jeunes, qui ne sont pas au travail. Cette statistique figure dans les éléments relatifs à l’impact de la réforme des retraites sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie qui nous ont été fournis. Peut-être faut-il se concentrer aussi sur ces tranches d’âge sans se contenter de vouloir faire travailler davantage les plus âgés ?

Dans le même temps, le salaire minimum dépasse d’à peine 400 euros le seuil de pauvreté si, parmi les seuils définis par le Bureau international du travail, on retient celui de 50 % du niveau de vie médian. Les minima sociaux et une bonne partie des pensions de retraite, en particulier celles des agriculteurs, sont inférieurs au seuil de pauvreté, si l’on retient pour définir ce dernier 60 % du niveau de vie médian. Les retraites n’augmentent pas, si bien que l’on a des retraités pauvres. Les allocations familiales sont insuffisantes, c’est une des raisons possibles de la dénatalité. Les honoraires des personnels médicaux et médico-sociaux restent très limités, à tel point que nombre d’entre eux quittent la profession. Les hôpitaux et les établissements et services sociaux et médico-sociaux sont largement en déficit. Les malades ne sont pas toujours pris en charge. Et j’en passe.

Vos travaux permettent-ils de déceler les origines, certes multifactorielles, de cette stagnation qui impacte lourdement le quotidien des Français ? Dans un tel contexte, il n’est pas anodin que les caisses versent 7 milliards d’euros à des personnes dépendant de régimes sociaux qui ne sont pas le régime français. Même si ce montant représente 1 % seulement du total des prestations, il nous manque cruellement. Il est sept fois supérieur à celui qui a déclenché l’alerte du Comité de suivi de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie sur l’évolution des dépenses concernant le médicament, la radiologie ou encore l’ophtalmologie. Les incertitudes budgétaires persistent à tel point que certains considèrent que notre système n’est plus juste.

M. Jean-Pierre Viola. Le quasi-retour à l’équilibre de la sécurité sociale en 2019 est antérieur à la décision de transférer 136 milliards d’euros de déficit à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, prise à l’été 2020. Ce montant recouvrait les déficits passés et prévisionnels, mais aussi 13 milliards d’euros destinés aux établissements publics de santé, ce qui était une innovation par rapport à la mission initiale de la Caisse. Les deux aspects sont donc distincts. Bien évidemment, si le déficit s’était maintenu à un niveau extrêmement faible ou si l’équilibre avait été atteint en 2020-2021, les décisions auraient été complètement différentes.

En tant que secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, je suis membre du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, aux côtés du directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques et d’une personnalité qualifiée désignée par le président du Conseil économique, social et environnemental. Nous soulignons régulièrement le point de fuite majeur par rapport à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie que représente le déficit des établissements publics de santé. Alors que ces derniers étaient globalement proches de l’équilibre en 2020, leur déficit a considérablement crû à partir de cette date pour atteindre 3 milliards d’euros en 2024, budgets annexes compris.

Quelles sont les causes de ce déficit ? Je n’en détiens pas toutes les clefs. Mais certains éléments ressortent avec netteté. Tout d’abord, un certain nombre d’établissements publics de santé connaissent des déficits prononcés de manière traditionnelle et habituelle. C’était le cas avant la crise sanitaire. La situation s’est aggravée depuis, en particulier pour l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris et certains établissements ultramarins et corses.

Ensuite, la crise sanitaire s’est traduite par une chute d’activité qui a affecté le financement des établissements publics de santé tarifés à l’activité. La reprise qui s’est ensuivie a été d’ampleur variable. En moyenne, ce n’est qu’en 2024 qu’ils ont retrouvé leur niveau d’activité de 2019. En outre, la nature de leur activité a fortement évolué : il y a moins de séjours longs et plus de séjours courts ambulatoires, sans nuitée, en médecine et en chirurgie. Cette évolution est encouragée par les pouvoirs publics et facilitée par l’évolution des techniques médicales.

Par ailleurs, la plupart des hôpitaux publics ont fortement recruté pour relancer leur activité à l’issue de la crise sanitaire.

Enfin, les effets du Ségur n’ont pas tous été compensés.

Ces quatre facteurs, qui se combinent différemment selon les établissements, fournissent une matrice d’explication de l’augmentation des déficits. J’en ajouterai un cinquième : la construction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie prend en compte un montant forfaitaire de 600 ou 700 millions d’euros correspondant à une meilleure efficience des hôpitaux publics, que nous peinons à documenter. Le Comité d’alerte le souligne dans ses avis.

Une fois ce constat établi, quelles peuvent être les évolutions ? Je ne me prononcerai pas sur les actions qu’il conviendrait d’engager. Je me dois cependant de souligner qu’un bon nombre d’établissements publics de santé, y compris de taille importante, ne retrouveront pas leur niveau d’activité antérieur à la crise sanitaire. Il peut donc être question de redéfinir leur gamme d’activités. La Cour des comptes a souvent montré, dans ses rapports, que les conditions de tarification des séjours étaient loin d’être optimales, qu’il s’agisse de la connaissance des coûts ou de la périodicité de l’actualisation des coûts de référence. Il y aura nécessairement des décisions relatives à la réorganisation de l’offre.

Nous pouvons aussi nous interroger sur la situation à mi-parcours de certaines évolutions organisationnelles décidées au cours de législatures passées. Je pense en particulier aux groupements hospitaliers de territoire. Les établissements qui en sont membres ont certes mutualisé leurs fonctions de support, mais seulement dans une moindre mesure leurs plateaux techniques et leurs parcours de soins.

En tant que membre du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie, j’ai deux frustrations à l’égard des établissements publics de santé.

D’une part, leurs comptes sont arrêtés tardivement par rapport à ceux de l’ensemble des autres administrations publiques, sécurité sociale comprise. L’échéance du 30 juin n’est pas toujours respectée. Au moment où le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé pour l’année suivante, tous les comptes des établissements publics de santé de l’année précédente ne sont pas nécessairement remontés. De fait, le montant du déficit de 2024 que j’ai cité précédemment n’est pas définitif. C’est profondément anormal. Il convient de réviser le calendrier d’arrêté et de remontée des comptes.

D’autre part, peu d’éléments sont disponibles quant à l’impact des médicaments sur le recours aux établissements de santé. On sait pourtant cet impact très fort, par exemple en cardiologie. Nous manquons de données de référence en la matière pour construire l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Or, l’un des enjeux du redressement financier de la sécurité sociale réside dans la pertinence des soins et dans la prévention, laquelle doit être menée plus activement et efficacement. Ne nous leurrons pas : si certains aspects de la santé publique ont été investis, d’autres ont été négligés au cours des dernières années.

Il convient par ailleurs de travailler sur l’articulation des acteurs du système de santé et sur le rôle accru que peuvent jouer les personnels paramédicaux pour garantir l’accès aux soins dans des conditions financières maîtrisées. Ces personnels sont formés sur des durées plus longues et dotés d’une plus grande expertise. Ceci renvoie à des sujets controversés comme l’intervention d’infirmiers en pratique avancée.

L’articulation plus étroite entre la médecine de ville et l’hôpital implique de décloisonner les filières de soins. On en parle beaucoup, mais c’est loin d’être fait. L’objectif est de traiter en ville tout ce qui peut l’être. Il faut éviter, schématiquement, que les urgences soient encombrées par des patients qui, faute d’avoir trouvé un médecin de ville en fin de semaine ou en soirée, s’adressent à l’hôpital. Au-delà de cet exemple caricatural, une meilleure articulation entre le personnel paramédical, les médecins de ville et les établissements de santé peut être profitable dans de nombreux domaines, à niveau de prise en charge constant et sans recul majeur sur ce qui est essentiel. Fondamentalement, le rôle de l’assurance maladie est d’abaisser voire de supprimer les obstacles monétaires à des soins indispensables et adaptés.

Quant à l’immigration, sur laquelle vous m’avez interrogé, je voudrais insister sur un point. Il n’y a aucun trésor caché, ni du côté des personnes de nationalité étrangère, ni du côté des entreprises, ni du côté des personnes âgées. Si nous avons l’ambition collective de solvabiliser la réponse aux besoins en soins indispensables, un partage des efforts s’impose. Je ne me prononcerai pas sur celui qui a été opéré par le passé. Tout ceci implique probablement de réduire des dépenses alors qu’elles suivent une croissance tendancielle compte tenu de l’organisation actuelle du système de santé, ou plutôt de son inorganisation. Il faut par ailleurs mobiliser des recettes, générales ou ciblées sur des comportements qui posent problème, dans une optique de prévention. Mais, je le répète, il n’y a pas de trésor caché. On a beaucoup parié sur une accélération de la croissance économique pour accroître les recettes. Elle ne s’est pas produite. On a beaucoup parlé du niveau de vie des retraités. Mais n’oublions pas que les moyennes statistiques recouvrent d’énormes disparités. Les choix devront être gouvernés par des impératifs d’efficacité et d’équité, sans oublier les objectifs fondamentaux assignés à la sécurité sociale, qui conservent toute leur validité.

D’autres pays rencontrent aussi de grandes difficultés avec leur protection sociale. Les uns affichent des dépenses astronomiques pour des résultats de santé publique extrêmement faibles. D’autres sont moins dépensiers mais plus solidaires ; ils obtiennent de meilleurs résultats que nous en matière de prise en charge des soins et de redistribution sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Nous vous remercions vivement pour la qualité et la précision de vos réponses.

9. Audition, ouverte à la presse, de M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) (jeudi 22 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) ([9]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous arrivons au terme de nos travaux de cette semaine, qui se concluent avec l’audition des représentants de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) : M. Fabrice Lenglart, directeur général, et M. Guillaume Houriez, conseiller auprès du directeur des études et synthèses économiques. Messieurs, je vous remercie de votre présence. Nous disposons d’une heure pour nos échanges. Je serai plus brève qu’à l’accoutumée dans ma présentation, car je crois que chacun connaît l’Insee et ses missions. Je me contenterai de rappeler que vous exercez à la fois une activité de prévision économique et une fonction de publication des comptes sociaux.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin, préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, vous savez que la Cour des comptes émet de nombreuses réserves sur les comptes de la sécurité sociale. De quelle manière influencent-elles vos travaux et analyses ? En second lieu, la prévision est un art éminemment délicat, mais comment évaluez-vous la qualité des anticipations budgétaires au regard des résultats effectivement constatés au cours des dernières années ? Existe-t-il des voies d’amélioration ?

En application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais maintenant vous demander de prêter serment.

(MM. Fabrice Lenglart et Guillaume Houriez prêtent successivement serment.)

M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Vous m’avez interrogé sur la façon dont l’Insee prend en considération les réserves émises par la Cour des comptes lors de la certification des comptes des caisses de sécurité sociale. Pour répondre précisément, il me faut expliquer notre rôle dans la prévision et l’établissement des comptes des administrations de sécurité sociale.

Vous l’avez rappelé dans vos propos liminaires : l’Insee est une grande maison qui a, entre autres missions, celle de réaliser des prévisions conjoncturelles macroéconomiques. Ce n’est pas sa mission centrale, qui reste la production de statistiques publiques de référence sur l’économie et la société françaises. Cependant, les statisticiens français ont la particularité non seulement de produire des chiffres, mais aussi de les faire parler en publiant des études. À ce titre, l’Insee, qui produit des enquêtes de conjoncture recueillant le « climat des affaires » auprès des entreprises, a développé de longue date une activité de prévisions conjoncturelles.

Ces prévisions se font à un horizon très court, celui que nous permettent les indicateurs que nous produisons. L’Insee publie des prévisions économiques quatre fois par an, mais chaque fois à un horizon de six mois seulement. Concrètement, en décembre dernier, nous avons publié pour la première fois des prévisions macroéconomiques pour l’activité française à l’horizon du milieu de l’année. Ce n’est qu’en juin prochain que nous allongerons notre horizon et que nous publierons des prévisions pour l’ensemble de l’année 2026.

Ce point est important, car il signifie que, bien qu’ayant une activité d’analyse conjoncturelle, l’Insee n’a aucun rôle, dans le dispositif de Bercy, dans les prévisions macroéconomiques qui servent à construire les hypothèses budgétaires du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette tâche est dévolue aux directions du trésor, du budget et, pour les comptes de la sécurité sociale, de la sécurité sociale, qui est sous la double tutelle de Bercy et des ministères sociaux.

En revanche, l’Insee joue un rôle important dans l’établissement des comptes des administrations publiques, non pas en prévisionnel mais en réalisé. Il nous revient en effet de notifier deux fois par an le compte des administrations publiques aux autorités européennes, en particulier le déficit et la dette publique au sens de Maastricht. Notre rôle dans ce dispositif est d’établir les comptes constatés dans le langage commun à tous les États membres pour les finances publiques, à savoir la comptabilité nationale.

Pour prendre l’exemple de l’année 2025, les premières évaluations annuelles du compte des administrations publiques pour 2025 seront transmises fin mars 2026 à la Commission européenne et notifiées par la direction générale de l’Insee. Elles seront ensuite discutées en détail entre nos experts et ceux d’Eurostat. Ce compte, qui inclut les administrations centrales de l’État et de ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale, sera communiqué avec un grand niveau de détail. Six mois plus tard, fin août ou début septembre 2026, nous transmettrons des comptes actualisés pour intégrer des informations supplémentaires, dont certaines concernent précisément les administrations de sécurité sociale.

Pour en revenir à votre question, notre rôle est de transcrire des comptes établis en comptabilité publique dans le langage de la comptabilité nationale. Bien qu’il existe des liens étroits entre ces deux systèmes de normes, ils ne sont pas équivalents. Le rôle crucial de la Cour des comptes a trait à la certification des comptes des caisses de sécurité sociale au sens de la comptabilité publique. Cette information est prise en compte par les équipes de l’Insee, qui l’examinent avec une attention particulière. La Cour émet chaque année un certain nombre de réserves et, parfois, ne parvient pas à certifier certains comptes, comme c’est encore le cas aujourd’hui pour la Caisse nationale des allocations familiales : notre compréhension est que ces réserves portent principalement sur la capacité de la Caisse à évaluer précisément les droits versés sur certaines prestations. Cette évaluation est complexe et dépend en partie des informations fournies par les assurés. Elle génère des trop-perçus ou, à l’inverse, des situations où certains assurés ne touchent pas l’intégralité de leurs droits. En comptabilité publique, c’est la prise en compte de l’évaluation des indus ou des trop-perçus qui constitue, quantitativement, les réserves les plus importantes. Or, ces difficultés n’ont pas forcément d’incidence sur l’établissement des comptes en comptabilité nationale.

Prenons un cas concret : si des assurés ont perçu des prestations indues ou trop importantes, la Caisse doit constater ces trop-perçus, engager un processus de recouvrement et enregistrer une recette correspondante. La question est ensuite de savoir si elle parvient à recouvrer ces sommes, ce qui peut mener à des admissions en non-valeur. En comptabilité nationale, si une prestation a été versée à tort ou pour un montant trop élevé une année donnée, l’argent est sorti ; il doit donc être enregistré comme une dépense et compte dans le déficit de cette année-là. La difficulté postérieure d’évaluer les indus et les admissions en non-valeur n’a donc pas d’incidence sur la manière dont nous devons retracer les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales en comptabilité nationale.

En résumé, nos équipes suivent avec attention les réserves émises par la Cour des comptes. Cependant, elles ne se traduisent pas nécessairement par une modification de nos chiffres. Si nous constatons qu’une réserve a un impact en comptabilité nationale, nous opérons bien entendu les corrections nécessaires. De plus, nos interlocuteurs à Eurostat lisent également ces rapports et ils ne manqueraient pas de nous interroger si nous ne respections pas les règles.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma question porte sur le nombre réel d’affiliés et de personnes répertoriées ayant droit à la protection sociale dans notre pays, et sur un éventuel problème d’immatriculation. Pourriez-vous nous éclairer sur les mécanismes que vous utilisez ? La Cour des comptes, en novembre 2020, avait soulevé un écart entre le nombre de personnes inscrites au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) et les chiffres que vous aviez vous-mêmes établis. Cet écart semblait important, de l’ordre de 7,5 millions de personnes à l’époque.

Comment construisez-vous vos estimations ? Où peut-on les retrouver ? Et surtout, quelle est la validité du numéro d’inscription au répertoire (NIR), dont la connaissance précise est essentielle ? Je n’ai pas trouvé de chiffres actualisés depuis 2020 sur cet écart. Peut-être pourriez-vous nous en fournir aujourd’hui ?

M. Fabrice Lenglart. Votre question renvoie à une tout autre activité de l’Insee. Nous venons d’évoquer notre rôle dans le calcul des comptes des administrations publiques, mais nous sommes également responsable d’activités régaliennes, notamment la tenue de répertoires de référence. En l’occurrence, la tenue du répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) nous incombe depuis sa création en 1946. Il s’agit d’un répertoire que nous maintenons en temps réel et qui rassemble quelques informations sur les personnes résidant sur notre territoire : les personnes nées en France, mais également les personnes étrangères qui y vivent et qui, de ce fait, ont accès à certaines prestations de sécurité sociale.

Pour les personnes nées sur le territoire français, nous gérons la mise à jour en continu. Les informations relatives à leur identité sont consignées dans les actes d’état civil. Chaque jour, certaines de ces informations remontent pour être centralisées dans le répertoire national d’identification des personnes physiques. Lorsqu’un enfant naît en France, un acte de naissance est établi et les données de l’état civil que sont le nom, les prénoms, la date et le lieu de naissance sont enregistrées dans le répertoire. L’Insee attribue alors un numéro d’identification au répertoire, le fameux NIR, que nous connaissons tous comme le « numéro de sécurité sociale ». Cette information est ensuite transmise à la sphère de la sécurité sociale, où ce numéro sert dans toutes les prestations. De même, lorsqu’une personne décède en France, l’acte de décès nous est transmis afin d’intégrer cette information dans le répertoire.

S’agissant des personnes qui ne sont pas nées en France, mais qui y résident et ont besoin d’accéder à leurs droits sociaux, ce ne sont pas des actes d’état civil, mais des actes administratifs qui sont établis auprès des caisses de sécurité sociale. La Caisse nationale d’assurance vieillesse est chargée d’enregistrer en continu les traits d’identité de ces personnes dans un répertoire miroir, le système national de gestion des identifiants (SNGI), et de leur attribuer un numéro d’identification.

Ces deux répertoires sont miroirs car la Caisse nationale d’assurance vieillesse agit par délégation de l’Insee. Concrètement, le système national de gestion des identifiants et le répertoire national d’identification des personnes physiques sont mis en cohérence en continu, toutes les nuits. On peut considérer qu’il s’agit de deux facettes du même objet, l’un détenu par la Caisse nationale d’assurance vieillesse dans la sphère sociale et l’autre par l’Insee.

Ce répertoire national d’identification des personnes physiques, qui compte aujourd’hui environ 110 millions d’individus, vivants et décédés, a pour unique fonction d’être une référence pour l’identification des personnes à partir des actes d’état civil qui font foi. Lorsqu’une personne décède en France et que nous recevons l’acte de décès, nous actualisons le répertoire. En revanche, si une personne inscrite au répertoire national d’identification des personnes physiques décède à l’étranger, le répertoire n’est pas mis à jour tant que les pièces administratives réglementaires ne nous sont pas parvenues. Il n’est donc pas censé refléter en temps réel et avec exactitude le caractère vivant ou décédé de toutes les personnes inscrites. Il ne certifie pas qu’une personne est vivante, mais seulement qu’elle est identifiée sous certains traits d’identité et qu’un acte de décès a ou n’a pas été reçu.

Pour percevoir des prestations de sécurité sociale, il faut être inscrit au répertoire national d’identification des personnes physiques. C’est une condition nécessaire, mais non suffisante. La question de savoir si une personne a droit à des prestations relève des caisses de sécurité sociale, qui doivent vérifier que les droits sont dus. Le rôle de l’Insee et du répertoire national d’identification des personnes physiques n’est pas d’aller à la recherche du caractère vivant ou décédé des individus pour lesquels nous n’avons pas reçu d’information de décès. En revanche, les caisses de sécurité sociale mènent en permanence des actions pour vérifier que les prestations, notamment celles versées à des personnes vivant à l’étranger, doivent continuer à l’être. Le cas le plus important numériquement est celui des retraités vivant hors de France, pour lesquels la Caisse nationale d’assurance vieillesse mène des actions régulières afin que ces personnes attestent être toujours en vie pour continuer à percevoir leurs prestations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela signifie qu’à votre niveau, vous n’avez aucun moyen de percevoir la fraude. Vous travaillez avec des données brutes qui vous sont transmises, et si la preuve de la clôture des droits, ne serait-ce que par le décès, ne vous parvient pas, vous n’avez aucun moyen de la répercuter. C’est donc plutôt la Caisse nationale d’assurance vieillesse qui le saura pour les personnes âgées. Pour les personnes plus jeunes, c’est peut-être différent, mais l’identification se fait toujours au niveau de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui a le devoir de vérifier les chiffres qui lui sont rapportés. Est-ce bien cela ?

M. Fabrice Lenglart. Sur le sujet que vous évoquez, vous avez compris que l’Insee n’a pas de rôle. Notre mission est de maintenir en permanence à jour un référentiel de la meilleure qualité possible, le répertoire national d’identification des personnes physiques, qui est utilisé par de nombreuses administrations ayant besoin d’authentifier l’identité des personnes en contact avec elles. Cela est vrai pour la sphère sociale, à travers le système national de gestion des identifiants qui est un miroir du répertoire national d’identification des personnes physiques, mais aussi pour d’autres administrations comme la Banque de France.

L’exemple le plus récent, qui a connu une croissance spectaculaire, est FranceConnect. Aujourd’hui, lorsque nos concitoyens effectuent des formalités administratives en ligne et doivent s’authentifier au moyen de FranceConnect, le répertoire national d’identification des personnes physiques est implicitement interrogé. Il renvoie, si la personne est bien identifiée, ses traits d’identité, ce qui permet d’accéder au service demandé. Ce répertoire est donc absolument central dans la vie administrative de notre pays et pour nos concitoyens. Mais il n’a pas pour rôle de traiter de la fraude à la sécurité sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez indiqué que le répertoire national d’identification des personnes physiques et le système national de gestion des identifiants étaient mis en cohérence et à jour quasiment en continu, le premier géré par vous et le second par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Pour la consultation, y a-t-il une fusion ou une consolidation de ces deux fichiers, ou s’agit-il de deux approches distinctes ?

M. Fabrice Lenglart. Il y a deux bases de données distinctes. Simplement, elles communiquent et s’échangent des informations en permanence, la nuit. Si, durant une journée, l’Insee reçoit un acte de naissance, il enregistre le nouveau-né, crée son numéro d’inscription au répertoire, et cette information transite vers le système national de gestion des identifiants dans les heures qui suivent, assurant la coïncidence de l’information. Il en va de même pour les personnes nées à l’étranger enregistrées par le système national de gestion des identifiants : l’Insee reçoit l’information dans les heures qui suivent. Il y a donc bien deux fichiers, mais le système est conçu pour qu’ils se mettent à jour mutuellement sur les champs dont ils ont la responsabilité respective.

M. Thibault Bazin. Je suis avec attention les travaux de la commission d’enquête. Vous avez bien expliqué les échanges de données et les systèmes d’information, et comment, en quelques heures, vous obtenez une actualisation des données, notamment sur les naissances. Il y a d’ailleurs une interaction avec d’autres services de l’État, comme l’Éducation nationale, qui utilise vos bases de données pour ses estimations de scolarisation.

Tout cela fonctionne correctement tant que les gens ne déménagent pas. Autrefois, les déclarations domiciliaires permettaient de suivre précisément le nombre d’enfants habitant dans une commune, ce qui était utile pour les services publics. Aujourd’hui, lorsque les personnes déménagent ou ne remplissent plus les conditions pour certaines prestations, on risque de perdre des données. J’ai un exemple concret : dans une rue, un travail des administrations a révélé que huit familles étaient théoriquement domiciliées dans une même maison, mais habitaient en réalité dans trois pays différents.

Ma question porte sur les changements de domicile. Dans la lutte contre la fraude et dans un objectif de maîtrise des dépenses, avez-vous prévu de faire évoluer vos systèmes d’information, notamment par des échanges de données avec d’autres pays ou entre les communes ? Ne faudrait-il pas un vecteur législatif pour obliger les personnes à se déclarer en mairie dès qu’il y a un déménagement ?

M. Fabrice Lenglart. Votre question a trait à une autre variable d’importance concernant les individus : leur lieu de domicile. Le répertoire national d’identification des personnes physiques, nativement, ne contient aucune variable concernant la nationalité des personnes ou leur domicile. Ce n’est pas son objet, ce n’est pas prévu par la loi. Le modèle que vous avez en tête existe dans d’autres pays européens, notamment en Europe du Nord, qui ont des registres de population et où chaque citoyen est tenu de notifier son lieu de domicile à sa commune. Telle n’est pas l’organisation administrative de notre pays.

Concrètement, le répertoire national d’identification des personnes physiques n’a rien à dire sur le lieu de domicile des personnes. Est-ce à dire que l’Insee n’a rien à dire sur ce sujet ? Non, mais ce que nous en disons relève de la statistique, ce qui est différent. Nous quittons le domaine régalien du répertoire des personnes physiques, qui fournit des réponses précises pour des actes de gestion administrative individuels. Là, il ne s’agit plus d’authentifier les personnes une par une, mais de publier des statistiques, par exemple sur les populations communales ou les déplacements de population.

L’Insee diffuse de l’information statistique sur cette thématique, notamment à travers une opération de grande envergure : le recensement de la population. Cette opération annuelle, menée en association avec les communes, a débuté il y a quelques jours. Dans le cadre du recensement, nous sommes capables d’estimer la population résidente de chaque commune. Il s’agit peut-être du premier rôle de ces statistiques. À cette occasion, les personnes recensées remplissent aussi des bulletins individuels et des feuilles de logement, fournissant des renseignements sur leur lieu de naissance, leur métier, leur lieu de travail, leur mode de transport, les caractéristiques de leur logement. Ces informations sont particulièrement utiles au niveau territorial le plus fin pour que les collectivités puissent adapter leurs politiques.

Dans ces opérations, l’Insee est donc à même de publier des statistiques à un niveau territorial fin, sur le nombre de résidents ou sur les déménagements. Il y a quelques semaines, nous avons conclu une étude particulièrement intéressante montrant que le taux de déménagement en France a eu tendance à baisser sur les dix dernières années.

En résumé, l’Insee publie de l’information statistique sur la résidence et les déménagements de nos concitoyens, mais dans un cadre statistique et non régalien. Il est important que les personnes contactées pour le recensement comprennent que, si répondre est un devoir, les informations collectées sont soumises au secret statistique et servent uniquement à établir des données statistiques.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous jouez également un rôle dans l’établissement des prévisions budgétaires. J’aurais voulu connaître votre fonction concernant, par exemple, le seuil de déclenchement du comité d’alerte de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), qui se réunit désormais bien plus d’une fois par an.

Surtout, je souhaiterais savoir si vous n’avez pas d’incertitudes sur ces prévisions qui, en fin de compte, entraînent des conséquences importantes, comme on l’a vu cette année sur le médicament. Nous restons dans ce delta de 1,5 milliard d’euros, très vite atteint dans certains domaines. Quel est votre rôle ? Rencontrez-vous des difficultés à obtenir toutes les informations nécessaires pour établir des prévisions dans des délais courts et avec peu de visibilité ?

M. Fabrice Lenglart. Effectivement, du fait des textes, je suis membre d’un certain nombre d’organismes ou de commissions. Il en va ainsi du Haut Conseil des finances publiques, qui est abrité par la Cour des comptes. Je suis aussi l’une des trois personnes qui composent le comité d’alerte de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. J’attire néanmoins votre attention sur le fait que, si je siège dans ces deux enceintes, mon rôle est de participer au débat et d’apporter mon expertise, non de solliciter l’administration de l’Insee pour alimenter ces comités.

Le Haut Conseil des finances publiques est composé en forte minorité de magistrats de la Cour des comptes, de personnes qualifiées et d’un seul membre d’une administration centrale, le directeur général de l’Insee. Depuis ma nomination il y a six mois, j’ai l’honneur d’en faire partie et j’apprends son fonctionnement.

Il en va de même pour le comité d’alerte, composé de trois membres : l’un désigné par la Cour des comptes, une personnalité qualifiée et le directeur général de l’Insee. J’ai participé à mon premier exercice, le cycle automnal, puisque le comité se réunit au moins deux fois par an. Il s’agit d’auditionner sur leur analyse de la conjoncture des dépenses d’assurance maladie les directions d’administration centrale, principalement la direction du budget, la direction de la sécurité sociale et la direction générale de l’offre de soins. Si, au vu de ces auditions et des informations que nous recevons, le comité estime que la dynamique des dépenses excède d’un certain quantum celle inscrite dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, il émet un avis d’alerte. Un certain nombre d’actes suivent alors. Le gouvernement doit notamment présenter un plan pour ramener les dépenses dans la ligne budgétaire prévue.

Le comité d’alerte a alerté une fois récemment, juste avant que j’en fasse partie. Lors de l’exercice auquel j’ai participé cet automne, nous avons livré un avis sur la crédibilité de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. À ce stade, nous avons considéré que, compte tenu des intentions du gouvernement quant aux mesures qu’il prévoyait, les chiffres présentés étaient dans la fourchette d’incertitude admissible.

Voilà mon rôle dans ces deux enceintes. J’insiste sur le fait que j’y participe ex officio, mais sans solliciter l’expertise des agents de l’Insee.

Mme la présidente Annie Vidal. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale a estimé la fraude à 14 milliards d’euros. Pouvez-vous préciser la méthode utilisée pour cette estimation ?

Au sein de la fraude sociale, il y a potentiellement une fraude à l’affiliation. Quand on entend la présentation des deux registres, le répertoire national d’identification des personnes physiques et le système national de gestion des identifiants, on voit que le système est encadré et que les informations qui y entrent reposent sur des justificatifs d’actes civils. Comment un système de double affiliation peut-il exister ? Ce phénomène est-il important ou anecdotique ?

M. Fabrice Lenglart. L’Insee est membre de nombreux comités, dont le Haut Conseil du financement de la protection sociale et le Conseil d’orientation des retraites. À ce titre, il est amené à discuter des travaux menés par ces instances, comme le rapport sur l’évaluation de la fraude que vous évoquez.

L’évaluation de la fraude sociale est le résultat de travaux thématiques, menés en silo par les différentes caisses, car le terme recouvre des phénomènes de nature différente. Il y a la fraude évaluée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale concernant la non-déclaration d’activité par les entreprises. Du côté de l’assurance maladie, il y a la question du versement des prestations, mais aussi de la facturation des actes par le corps médical. Dans la sphère de la Caisse nationale des allocations familiales, la fraude a plutôt trait au respect des règles d’éligibilité par les bénéficiaires.

Les techniques d’estimation sont de deux sortes : des méthodes globales, qui partent de chiffres macroéconomiques pour obtenir directement des évaluations en milliards d’euros, et des évaluations par sondage, où une caisse examine un certain nombre de dossiers pour vérifier les droits avant d’extrapoler le résultat.

À ma connaissance, les travaux des caisses sont de qualité et dûment documentés. Bien sûr, ces travaux gagnent toujours à être reproduits régulièrement et à bénéficier de techniques statistiques plus élaborées. Le Haut Conseil lui-même, lorsqu’il a rendu son rapport, a expliqué la méthode et reconnu que ces travaux étaient par nature perfectibles. Je n’ai pas d’avis particulier sur ce rapport, mais j’ai confiance dans la qualité globale de ces travaux.

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous un avis concernant la question de la double affiliation ?

M. Fabrice Lenglart. Pas vraiment. Cependant, l’Insee ne se désintéresse pas de la question de la fraude. Nous avons une activité statistique sur son évaluation, qui est nécessaire pour publier des chiffres macroéconomiques en comptabilité nationale. En effet, nous sommes tenus d’intégrer dans nos comptes et dans le produit intérieur brut un certain nombre d’activités dissimulées. Pour ce faire, nous utilisons d’ailleurs une partie des travaux réalisés par les caisses.

M. Thibault Bazin. Disposez-vous de données chiffrées à ce sujet ?

M. Fabrice Lenglart. La dernière évaluation, sur la base de l’année 2019, estime que l’impact de la fraude sur la valeur ajoutée, c’est-à-dire la part de l’activité dissimulée enregistrée dans le produit intérieur brut, est de 65 milliards d’euros.

M. Thibault Bazin. Avez-vous une estimation de la perte de recettes sociales ?

M. Fabrice Lenglart. Notre rôle n’est pas de calculer cette perte. Par définition, une recette qui n’a pas été perçue n’existe pas en comptabilité nationale. Le seul exercice qui s’en rapproche est le calcul de ce que l’on appelle « l’écart TVA ». Le produit intérieur brut, pour simplifier, est la somme de la valeur ajoutée et des impôts sur les produits, dont la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Nous enregistrons la taxe effectivement perçue, mais nous calculons aussi une taxe théorique à partir des agrégats de consommation. L’écart entre la taxe théorique, généralement plus élevée, et la taxe perçue est alors reporté sur l’activité. C’est en ce sens que nous évaluons implicitement une perte de recette liée à la taxe sur la valeur ajoutée. S’agissant des autres pertes de recettes, comme les cotisations non versées ou les prestations trop versées, nous enregistrons les flux effectifs : une prestation, même indue, a été versée, elle constitue donc une dépense qui creuse le déficit public.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses. Toutes les informations que nous collectons nous sont précieuses pour analyser les incertitudes budgétaires et, le cas échéant, en déduire des propositions d’amélioration. Merci beaucoup, messieurs, pour votre contribution à nos travaux.

10. Audition, ouverte à la presse, de MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. (mardi 27 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. ([10]).

Mme la présidente Annie Vidal. Notre commission d’enquête conclut avec cette audition la première phase de ses investigations, qui visait à nous permettre de mieux appréhender les conditions d’élaboration et les garanties de fiabilité des comptes sociaux. J’accueille avec plaisir, en les remerciant pour leur disponibilité, les représentants de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes.

Les débuts de nos travaux ont fait apparaître la complexité du système de contrôle des comptes sociaux. Il relève au sens strict des compétences de la Cour des comptes mais nous savons qu’il est pour partie le fait de commissaires aux comptes. Votre profession intervient ainsi auprès de l’Unédic, de la Caisse d’amortissement de la dette sociale et pour d’autres missions ponctuelles. Je vous demanderai donc, dans un propos liminaire, de clarifier le périmètre de vos interventions puis de nous dire si notre système est, selon vous, efficace pour prévenir les erreurs et les fraudes, ou si une réforme d’envergure vous semble s’imposer.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite donc à nous communiquer ultérieurement vos réponses écrites et toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Philippe Vincent, Maximilien Mézard et Cyril Brogniart prêtent successivement serment.)

M. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Je commencerai par dire un mot, d’abord, de l’organisation de la Compagnie et de la profession de commissaire aux comptes pour expliquer comment nous abordons les choses et la raison de la présence de M. Cyril Brogniart à nos côtés. La Compagnie rassemble 11 500 professionnels individuels et quelque 6 000 personnes morales adhérentes. Nous intervenons dans un très vaste nombre de secteurs : les sociétés commerciales bien sûr, mais aussi le champ associatif et celui de la santé.

Notre mission consiste à nous assurer de la sincérité des comptes et de la correcte application des lois. Tout commissaire aux comptes prête ce serment lorsqu’il entre dans la profession. Ce rôle particulier nous demande une connaissance extensive des textes applicables à nos différents clients. Ces textes sont variés, notamment lorsque l’on touche au secteur de la santé, qui compte des établissements et des organismes très divers. Aussi, nous nous spécialisons rapidement. C’est pourquoi, n’ayant pas, en dépit d’une longue expérience professionnelle, une connaissance fine du secteur qui vous intéresse aujourd’hui, j’ai souhaité que m’accompagne Cyril Brogniard, qui en est expert. C’est lui qui vous répondra précisément, madame la présidente, au sujet de notre périmètre d’intervention.

Avant cela, je souhaite répondre à l’une des questions que vous nous avez adressées, nous demandant quelles sont les interventions des commissaires aux comptes auprès des organismes de sécurité sociale dans le cadre de leur activité de conseil. Nous ne suivons pas les missions de conseil réalisées par nos membres. En revanche, nous recensons précisément les missions exercées au titre de la loi. J’ajoute que nos règles de déontologie interdisent à un commissaire aux comptes intervenant ès qualités auprès d’un organisme d’y prodiguer des conseils autres que les diagnostics ou les recommandations qui peuvent être faits dans le cadre de sa mission.

M. Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. L’article L. 114-8 du code de la sécurité sociale répartit les rôles entre la Cour des comptes et les commissaires aux comptes. Il dispose que « les comptes des organismes nationaux de sécurité sociale, autres que ceux mentionnés à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières », à savoir les organismes nationaux du régime général de sécurité sociale, – « sont certifiés par un commissaire aux comptes ». Ainsi, les comptes de la mutualité sociale agricole et de tous les régimes spéciaux sont certifiés par un commissaire aux comptes, comme le sont les comptes de tous les régimes de professions libérales – ceux du régime de base de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales par exemple – et ceux des régimes complémentaires de retraite. À ceux-là s’ajoutent d’autres types d’organismes : les régimes de retraite complémentaire assimilés à des organismes de sécurité sociale mais qui, juridiquement, n’en sont pas, et enfin l’Unédic bien qu’il ne réponde pas à la définition d’un organisme de sécurité sociale. En résumé, exception faite du régime général de sécurité sociale dont les comptes sont certifiés par la Cour des comptes, les comptes de tous les autres organismes nationaux sont certifiés par des commissaires aux comptes.

Vous nous avez interrogés sur les erreurs et les fraudes. C’est évidemment le dispositif de contrôle interne des organismes qui permet de maîtriser la fiabilité des opérations comptabilisées. Une évolution a eu lieu à ce sujet avec la publication du décret n° 2022-1283 du 30 septembre 2022 relatif au contrôle interne des organismes de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Ce texte a institué un dispositif de contrôle interne conjoint du directeur et du directeur comptable et financier quand on constatait précédemment plutôt la coexistence de deux dispositifs ; il a créé des indicateurs permettant de repérer les anomalies éventuelles ; il a obligé la communication de ce tableau de bord deux fois chaque année, sur la base des données au 30 juin et au 31 décembre. La meilleure qualité du dispositif de contrôle interne qui en a découlé contribue à limiter les anomalies.

Pour les erreurs comme pour les fraudes, le croisement des informations connues des différents organismes, si elles sont pertinentes, concourt à l’amélioration de la prévention et de la détection. Les progrès de la certification des comptes ont commencé en 2008. Au départ, il y a eu de nombreux refus de certifier et beaucoup de réserves, notamment à propos de sujets comptables et de contrôle interne. Mais le contrôle interne a fortement évolué et mûri au cours des vingt dernières années dans l’ensemble des organismes certifiés par des commissaires aux comptes.

M. Philippe Vincent. J’ajoute que, même si nous sommes spécialisés, l’étendue de nos interventions dans des entités d’intérêt public nous donne une vision assez large des bonnes pratiques de tenue comptable et d’organisation des systèmes de contrôle interne, que nous pouvons porter à la connaissance de l’Unedic, par exemple, qui est également une entité d’intérêt public.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre audition est la dernière d’un cycle qui a familiarisé la commission d’enquête avec un domaine très aride. Au fil de nos travaux, nous avons perçu une authentique volonté de contrôle des comptes de la sécurité sociale, contrôle qui s’est heureusement sophistiqué. Le principe de la certification des comptes de ces organismes, qui a vu le jour en 2004, a fait gagner en visibilité. À partir de ce moment, il n’a plus suffi de dire que ceci va bien mais pas cela, et qu’il serait bon de daigner faire comme ceci ou comme cela. L’exigence de certification a conduit à mettre le doigt, domaine après domaine, sur ce qui pêchait. Mais, après quarante ans de rapports d’application eux-mêmes motivés par une dette croissante qu’il fallait absolument cerner, et après vingt ans d’obligation de certification, on s’interroge. Comment, alors que tant de contrôles internes et de contrôles a posteriori ont lieu, peut-on en arriver à fixer cette année à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale un plafond d’emprunt de 83 milliards d’euros ? Notre commission d’enquête a été constituée pour définir la façon d’anticiper une situation qui pose question.

Dans ce cadre, pourrait-on envisager des contrôles internes qui, parce qu’ils seraient plus sensibles à des anomalies annonciatrices de fraudes et d’indus, permettraient de les prévenir et de ne plus se reposer sur des contrôles a posteriori ? Des outils techniques ont été installés depuis les années 1990. En revanche, les moyens humains ont été un peu réduits, sinon beaucoup quand on pense au corps des médecins contrôleurs de la Caisse nationale de l’assurance maladie, qui avait un rôle de contrôle et surtout d’anticipation des fraudes et des indus. Quelles pistes d’amélioration des contrôles pourriez-vous proposer dans vos domaines de compétence ?

M. Philippe Vincent. Dans toute entité privée ou publique, le contrôle des comptes se fait en plusieurs étapes. La bonne comptabilisation des écritures et la capacité que l’on se donne ainsi, une fois par an au moins, de regarder dans le rétroviseur une image, passée certes, mais précise et exacte des opérations, sont la première étape, essentielle, de la vie d’une entité économique. Cela permet des décisions de gestion adaptées aux circonstances. C’est l’intérêt et l’apport d’un audit de certification, qu’il soit effectué par la Cour des comptes ou par un commissaire aux comptes. Il faut donc commencer par consolider cette première marche essentielle, sur laquelle tout le reste prend appui. Cette étape fut difficile à mettre en œuvre. Mais l’on dispose désormais de comptes permettant un retour historique le plus précis possible sur les opérations passées.

La deuxième étape, dans une entité économique, est celle de la gestion. Commissaires aux comptes et auditeurs n’ont pas à se prononcer dessus car elle relève des organes de gouvernance. Tout au plus pouvons-nous éventuellement formuler des recommandations en matière d’organisation. Il nous appartient en revanche, et c’est beaucoup, de certifier que l’image arrêtée qui doit servir de base à des décisions futures est juste, ou la plus juste possible.