rapport d'enquête lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale — Rapport

1. Avant-propos de la présidente
2. Introduction
3. PREMIÈRE PARTIE Comprendre successivement la situation comptable, budgétaire et financière de la sécurité sociale suppose de saisir les principes de sa gestion
4. A. Une histoire de la Sécurité sociale par ses mÉcanismes de gestion, une clef indispensable pour saisir les difficultÉs actuelles de Gouvernance
5. 1. Le développement d’un « langage de comptable » dans le champ de la sécurité sociale
6. 2. Comprendre le tournant « gestionnaire » par les instruments utilisés : la production comptable
7. 3. De la gestion comptable à la politique de performance, la naissance d’une gouvernance « ambiguë » de la sécurité sociale matérialisée par les conventions d’objectifs et de gestion
8. 4. Auditer et certifier ne garantit pas une gestion performante
9. B. Contrôler, auditer et certifier sont d’indispensables Étapes dans la recherche de la qualitÉ de gestion, qui prÉsentent pourtant de rÉelles LIMITES
10. 1. Un bilan critique de la certification après la crise sanitaire : « liturgie, léthargie, litanie »
11. 2. Un contrôle interne encore marqué par de multiples imperfections, source des incertitudes : la grande responsabilité des systèmes d’information
12. 3. La protection sociale informatisée, la création d’une dépendance réelle à une technique en constante évolution
13. Deuxième partie En dépit des efforts de fiabilisation des comptes et d’amélioration de la gestion, les lois de financement de la sécurité sociale ne permettent pas d’apprécier correctement le déficit de notre modèle social
14. A. Les incertitudes découlent partiellement du périmètre du budget de la sécurité sociale
15. 1. L’absence d’identité entre le périmètre des lois de financement et celui des administrations de sécurité sociale brouille le diagnostic sur la situation financière des comptes sociaux
16. a. Un périmètre des lois de financement de la sécurité sociale qui ne couvre qu’une partie des dépenses de protection sociale
17. i. Le cadre organique, les régimes obligatoires de base de sécurité sociale comme unité du vote parlementaire
18. ii. L’agrégat des administrations de sécurité sociale : un périmètre plus large, retenu par la comptabilité nationale
19. iii. Une dichotomie source de confusion pour le législateur
20. b. Des débats anciens au sujet de l’extension du périmètre des lois de financement
21. i. Les recommandations de la Cour des comptes
22. ii. Des préconisations convergentes du Haut Conseil du financement de la protection sociale
23. c. La réforme organique de 2022, un compromis au milieu du gué
24. 2. L’intégration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au périmètre des administrations de sécurité sociale, un excédent comptable qui masque la réalité du déficit social
25. a. Les ressources de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, un excédent structurel par construction
26. b. Un effet massif sur la lecture du solde des administrations de sécurité sociale
27. c. Le modèle de la Caisse d’amortissement de la dette sociale comme corde de rappel vers l’équilibre budgétaire est-il réellement soutenable ?
28. B. Un schéma de recettes devenu opaque, compliqué par des transferts internes et externes illisibles
29. 1. Un schéma de recettes d’une infinie complexité, dont la répartition est modifiée chaque année et qui fait perdre le sens des cotisations sociales
30. a. Une diversification progressive des ressources qui a bouleversé l’architecture bismarckienne originelle
31. b. Une fiscalisation croissante organisée en strates successives
32. c. Un jeu d’affectations modifié chaque année au détriment du contrôle parlementaire et de la cohérence des prélèvements
33. d. L’enjeu du sens, ou quand le financement fait perdre la logique de la cotisation sociale
34. 2. La dualité des circuits de recouvrement, conséquence de la diversification des ressources et de la fiscalisation de la sécurité sociale, et source de complexité et d’incertitude comptable
35. a. Une répartition du recouvrement liée à la nature des prélèvements
36. b. Un mouvement de rationalisation relancé dans les années 2010, mais demeuré inachevé
37. 3. Des transferts internes et externes qui compliquent la lecture du solde des branches, en particulier pour les retraites et la famille
38. a. Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale et entre les administrations de sécurité sociale elles-mêmes ne se limitent pas aux affectations de recettes
39. b. Un effort de transparence noyé dans une masse d’informations et insuffisamment lié au vote des textes financiers
40. 4. Le cas particulier des retraites de l’État, des conventions comptables qui compliquent le diagnostic du problème de financement des retraites
41. a. Le régime des pensions civiles et militaires, un équilibre assuré par construction
42. b. Une surcotisation qui masque un besoin de financement considérable selon le Haut-Commissariat au Plan et M. Jean-Pascal Beaufret
43. c. Les critiques de cette approche émises par le Conseil d’orientation des retraites et la Cour des comptes
44. d. Ces incertitudes relatives au financement du régime des fonctionnaires appellent une clarification et une transparence accrue
45. C. Les défauts d’une législation de la protection sociale complexe et en constante évolution
46. 1. L’extrême subtilité du schéma de prestations sociales limite la possibilité d’un contrôle interne efficace
47. a. Une complexité reconnue de longue date et qui n’a cessé de grandir
48. b. Des prestations sous conditions de ressources particulièrement concernées
49. 2. Des réformes technocratiques menées dans un environnement insuffisamment sécurisé
50. a. La contemporanéisation des aides personnelles au logement, une réforme au pas de charge qui a bousculé la Caisse nationale des allocations familiales, généré des erreurs et contribué à la non-certification des comptes de la branche
51. b. La « solidarité à la source », un changement prometteur mais tributaire de la qualité des données
52. i. Une réforme en deux volets
53. ii. Des prérequis techniques qui comportent des limites
54. 3. Outre la simplification de la gestion, un impératif de simplification normative par une harmonisation des bases ressources et un regroupement des prestations
55. a. L’harmonisation des bases ressources des prestations doit être approfondie bien au-delà du montant net social
56. b. La fusion des prestations dans une allocation globale unique
57. D. Clarifier la gouvernance des organismes de sÉcuritÉ sociale par l’affirmation d’un chef de file de ce service public
58. 1. Un gouvernement dont le pilotage de la dépense sociale est réduit à des enjeux de court terme
59. 2. Une connaissance parlementaire à parfaire des enjeux de gestion de la sécurité sociale
60. a. Mieux structurer l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale et le printemps social de l’évaluation
61. b. Faire intervenir le Parlement dans les conventions d’objectif et de gestion signées par l’État et les caisses nationales de sécurité sociale
62. Troisième partie Répondre à une exigence républicaine de justice sociale en luttant contre la fraude et en limitant les indus nationaux comme étrangers
63. A. Au-delà de l’enjeu budgétaire, la lutte contre la fraude sociale est un impératif de justice républicaine
64. 1. La fraude est une réalité protéiforme et complexe que les pouvoirs publics ont trop longtemps négligée
65. a. Le scandale lié au retard de prise en compte du sujet de la fraude
66. b. Une typologie des différents cas de fraude
67. c. L’intentionnalité est difficile à établir en pratique, ce qui fait varier l’estimation du montant de la fraude
68. i. L’intentionnalité de la fraude est délicate à établir pour les caisses de sécurité sociale
69. ii. Les procédures de qualification de la fraude divergent d’une caisse à l’autre
70. 2. L’évaluation de la fraude reste un chantier largement perfectible malgré de récents progrès
71. a. Un manque à gagner évalué à 14 milliards d’euros, mais dont le périmètre reste incomplet
72. b. Ce montant est toutefois sous-évalué compte tenu des lacunes de périmètre et de la difficulté de distinguer entre fraude et erreur
73. 3. La fraude en bande organisée devient de plus en plus prégnante
74. a. Une sophistication croissante des schémas de fraude qui frappent au premier chef les branches maladie et recouvrement
75. b. La réponse à ce type de fraude progresse mais doit encore être renforcée
76. 4. L’efficacité de la lutte contre la fraude suppose une amélioration du recouvrement et une prévention accrue, massive, coordonnée et urgente
77. a. Un taux de recouvrement structurellement faible et hétérogène entre les branches
78. b. Renforcer l’effort sur la prévention sans relâcher la pression sur la détection et la répression
79. 5. La loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales est un jalon nécessaire mais insuffisant
80. B. Les indus non frauduleux, un rÉel « point de fuite » pour les différentes branches
81. 1. Une mesure classique des indus non frauduleux qui intègre plus largement la question du non-recours au droit
82. 2. Des efforts à intensifier afin de réduire le montant d’indus
83. 3. La persistance de « zones grises », sources d’incertitudes pour la branche maladie
84. C. Le Cas particulier de la prise en charge des prestations au profit des bénéficiaires non-affiliés aux régimes nationaux de protection sociale
85. 1. Ne pas dénaturer la solidarité nationale
86. 2. Les soins donnés aux personnes non-affiliés aux régimes nationaux
87. a. S’agissant de l’aide médicale de l’État
88. b. S’agissant du titre de séjour dit « étranger malade »
89. c. Les soins programmés
90. Liste des recommandations
91. EXAMEN EN COMMISSION
92. annexe n° 1 : LISTE DES PERSONNES entendues
93. annexe n° 2 : LISTE DES contributions écrites
94. annexe n° 3 : LISTE des institutions et personnes rencontrées à l’occasion DES DÉPLACEMENTS

Avant-propos de la présidente

Qu’elles procèdent d’un vote de l’Assemblée nationale dans l’Hémicycle ou du droit de tirage dont disposent en cours de session les groupes minoritaires et d’opposition, les commissions d’enquête parlementaires ont vocation à mettre à l’épreuve des hypothèses, confronter des analyses et enrichir la compréhension collective d’un sujet d’intérêt public. Elles peuvent vérifier ou démentir des intuitions, mais jamais affirmer des convictions ni imposer des postulats. C’est la raison pour laquelle elles réunissent des députés de toutes les nuances.

La commission d’enquête qui s’achève avec le présent rapport s’est attachée au plus grand respect de ces principes, démontrant leur pertinence dans une XVIIe législature pourtant marquée par la difficulté à réunir un consensus transpartisan. C’est le jugement louangeur qu’a porté sur ses activités la ministre de l’action et des comptes publics, Mme Amélie de Montchalin, à l’issue de son audition :

« Le climat d’écoute et de travail exigeant dans lequel se déroulent les travaux de votre commission d’enquête est à l’honneur de la démocratie. Ce travail en profondeur sur des sujets aussi complexes, malgré nos divergences partisanes et nos différences d’approche, honore vraiment le Parlement. La question majeure du financement de la sécurité sociale nécessitait que l’on y consacre un peu de temps. Je vous remercie de l’avoir fait. »

Ces propos sont justes. En effet, il faut saluer l’ampleur du travail accompli. Les auditions ont été nombreuses, les questionnaires écrits fouillés, les analyses approfondies. La commission d’enquête, malgré un calendrier contraint par les échéances électorales, s’est réunie à trente-trois reprises, auditionnant près de 90 personnes pendant plus de quarante-quatre heures. Encore faut-il ajouter à cela les deux déplacements effectués par la rapporteure dans les Bouches-du-Rhône et au siège de la Caisse nationale de l’assurance maladie.

À ce travail d’ampleur, la qualité n’a pas manqué. Les échanges ont atteint, parfois, des sommets de technicité, sans jamais que les questions comme les réponses manquent de cordialité. Les investigations ont avancé avec constance et régularité. C’est peu dire que le sujet méritait pareil sérieux : dans un contexte de dérapage des déficits sociaux, l’augmentation continue de l’endettement et les interrogations croissantes relatives à l’avenir du modèle français de protection sociale se doublaient d’interrogations sur la pertinence et la sincérité de son système comptable. L’enjeu confondait à la fois le suivi de centaines de milliards d’euros et la protection de dizaines de millions de citoyens. Lever le doute, dissiper les craintes, porter un regard lucide : telle était l’ambition de cette commission d’enquête.

Votre présidente, qui se trouvait garante de ses travaux, s’en félicite. Ils ont été menés avec une rigueur dont elle peut attester et, ce qui ne gâche rien, une courtoisie dont chacun a perçu les dividendes en termes de programmation des auditions, de conduite des débats, et d’ambiance générale. Le mérite en revient à l’ensemble des membres de la commission d’enquête. Il est aussi et surtout le fait de la rapporteure, qu’il faut remercier ici. Le rapport qui vient au terme de ces travaux constitue un document riche, documenté et souvent stimulant. Il met utilement en lumière un certain nombre de dysfonctionnements réels, de fragilités dangereuses et de questions lancinantes.

*

Pour autant, le rôle d’une présidente d’une commission d’enquête n’est pas seulement d’en organiser les débats et d’accompagner la publication de ses conclusions. Il consiste également, après avoir assisté à la totalité des échanges et s’être entretenue avec l’ensemble des auditionnés, à témoigner depuis un promontoire différent de l’auteur du rapport. Les mêmes éléments ont été vus ; ils ont pu être compris de la même façon ou, le cas échéant, recevoir une interprétation différente. Il convient d’en faire état auprès du lecteur. Tel est l’objet du présent avant-propos.

Les faits exposés dans le présent rapport sont exacts, argumentés, vérifiés et conformes aux éléments patiemment accumulés au cours des travaux d’enquête. Il convient de les lire sans leur attacher une logique téléologique.

Le rapport expose avec précision les difficultés observées dans la lecture et le suivi des comptes sociaux. Le lecteur prendra connaissance des faits établis et des interprétations qui peuvent les expliquer, qui s’étendent de l’erreur à la faute jusqu’à la volonté de dissimuler la réalité financière de la sécurité sociale. Une telle conclusion dépasserait ce que les travaux de la commission permettent raisonnablement d’affirmer. Il existe des lacunes, des failles, des redites, mais elles semblent bien plus logiquement découler d’une évidence : la sécurité sociale n’est pas ou plus, depuis 1945, une construction abstraite imaginée sur un tableau noir. Elle est le produit de plus de quatre-vingts années de réformes successives, de compromis sociaux, d’évolutions économiques, de changements démographiques et d’adaptations permanentes aux besoins de la population. Elle a traversé des révolutions successives comme la baisse de la natalité, la mécanisation, la fin des Trente Glorieuses, la féminisation de l’emploi, l’informatisation, la numérisation, le vieillissement de la population, pour n’en citer que quelques-unes. Toute appréciation de son fonctionnement à un instant donné doit tenir compte de cette histoire tourmentée.

Il est également fait litière d’une confusion délétère qui pouvait être redoutée au début des travaux d’enquête : l’assimilation d’incertitudes comptables à une insincérité des comptes. La distinction est effectivement essentielle.

Aucun système comptable d’envergure ne peut prétendre éliminer totalement l’incertitude. C’est plus vrai encore lorsqu’il s’agit d’un ensemble gérant plusieurs centaines de milliards d’euros de recettes et de dépenses, des dizaines de millions d’assurés, des milliers d’organismes et des flux financiers d’une extrême diversité. Les réserves formulées par les magistrats financiers et les commissaires aux comptes, les difficultés d’évaluation de certaines provisions, les imperfections du contrôle interne ou les limites des systèmes d’information constituent des éléments d’incertitude. Ils n’emportent pas, par eux-mêmes, la démonstration d’une insincérité. Celle-ci suppose une intention de tromper ou, à tout le moins, la présentation volontairement orientée d’une situation. L’incertitude, pour sa part, résulte des limites de la connaissance disponible à un moment donné. Confondre l’une et l’autre revient à faire peser sur les gestionnaires de la sécurité sociale et les administrations publiques une suspicion dont les éléments recueillis ne paraissent pas attester évidemment.

Cette distinction est illustrée par les conventions d’objectifs et de gestion. Leur succession peut laisser craindre une stratégie consistant à différer les réformes et à diluer les responsabilités. En vérité, elles sont avant tout un outil de pilotage. Leur efficacité peut être discutée, leur contenu critiqué, leurs résultats jugés insuffisants. Mais ni leur objet, ni leur effet n’a jamais été de masquer les difficultés des organismes de sécurité sociale. Bien au contraire, elles ont permis de formaliser des objectifs de performance, de modernisation ou de maîtrise des risques.

Il serait excessif de voir dans les insuffisances observées au cours des dernières décennies la preuve d’une volonté concertée de ne pas agir. Il est vrai, cependant, que certains éléments interpellent légitimement les parlementaires et interrogeront tout aussi légitimement les lecteurs. Il en va ainsi de la contribution d’équilibre versée par l’État au titre des pensions civiles et militaires, qui reçoit des interprétations différentes suivant les observateurs et les institutions, le Haut-Commissariat au Plan critiquant les analyses du Conseil d’orientation des retraites tandis que la Cour des comptes admet le caractère illisible du mécanisme retenu par l’État.

Nul ne contestera, sur ce point comme sur beaucoup d’autres, les appels répétés de la rapporteure en faveur d’une simplification. La sécurité sociale a été édifiée par strates successives. À chaque réforme se sont ajoutés de nouveaux dispositifs, de nouveaux mécanismes de financement, de nouvelles exonérations, de nouveaux transferts, de nouvelles règles de gestion et de nouveaux outils de contrôle. Cette accumulation a produit un ensemble d’une grande sophistication dont la subtilité, qui devrait être une force, constitue désormais une faiblesse. Chaque génération a tenté de répondre à ses difficultés immédiates sans toujours apprécier les effets cumulatifs de ses décisions sur l’architecture d’ensemble.

Cette perspective historique conduit à rappeler la réalité fondamentale à laquelle il faut faire face, qui dépasse largement les questions comptables et dont les difficultés financières ne sont que la conséquence : la transformation profonde de la société française depuis la Libération. Le modèle social français a été conçu dans un pays jeune, pour une population en croissance rapide, dont l’espérance de vie était significativement plus faible qu’aujourd’hui, où le plein emploi était la norme et le chômage une exception. Les équilibres financiers reposaient sur des hypothèses démographiques radicalement éloignées de celles du deuxième quart du XXIe siècle.

Depuis lors, la natalité a ralenti. L’espérance de vie a progressé. La population a vieilli. Le ratio entre actifs cotisants et inactifs s’est dégradé. Les besoins de santé se sont accrus sous l’effet du grand âge et des maladies chroniques. Ces évolutions pèsent mécaniquement sur les dépenses tout en modifiant les conditions de financement du système. Il serait illusoire d’imaginer lever de telles hypothèques par la seule résorption des défaillances administratives ou comptables du système français. Celles-ci existent bien sûr. Mais leur incidence réelle s’avère dérisoire dans un cadre marqué par des déterminants d’une telle ampleur.

Les développements que le présent rapport consacre à la certification des comptes sociaux expriment de louables préoccupations concernant la faiblesse persistante de certains dispositifs de contrôle interne et la vétusté de nombreux systèmes d’information. Ces sujets ont été évoqués de manière récurrente par les responsables auditionnés. Ils constituent des fragilités réelles qui doivent être corrigées. La rapporteure en fait état, comme c’est son devoir ; elle recommande des évolutions pertinentes, et on aurait tort de ne pas en tirer profit. Mais s’il est humain de pointer avec rigueur les imperfections, il faut également relever les vertus d’une politique poursuivie sur le long terme. Comme le signale le rapport, et un lecteur attentif ne saurait le négliger, l’engagement résolu de la France dans une démarche de certification des comptes de la sécurité sociale a eu des effets profondément bénéfiques sur la gestion des organismes. Elle a contribué à diffuser une culture du contrôle, de la traçabilité et de la maîtrise des risques qui n’existait pas avec la même intensité auparavant. Les progrès enregistrés dans plusieurs branches en témoignent. Le fait que les magistrats de la Cour des comptes aient finalement certifié la branche famille pour l’exercice 2025, après plusieurs années de difficultés, constitue un signal très positif à cet effet.

Les politiques de lutte contre la fraude comportent des avancées récentes. Là encore, soumettre les fraudeurs au droit ne permettra pas d’aplanir les obstacles que dresse devant nous la démographie. Toutefois, l’exigence de justice doit prévaloir. La fraude constitue une atteinte au pacte de solidarité qui fonde notre système de protection sociale. Sa répression est donc une exigence de justice autant que d’efficacité financière. Alors, les insuffisances relevées sont réelles. Les dispositifs sont perfectibles. L’action de l’État et des pouvoirs publics peut et doit gagner en efficacité. Cependant, l’adoption récente du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, examiné par le Conseil constitutionnel à l’heure de la rédaction de cet avant-propos, ainsi que la mise en œuvre de la solidarité à la source témoignent d’une volonté d’action qu’il serait injuste d’ignorer. Ces réformes sont difficiles. Elles se heurtent inévitablement à des difficultés d’application. Mais elles sont autant de jalons vers une sécurisation accrue des prestations et une simplification des démarches des usagers.

À propos de la fiscalisation croissante du financement de la sécurité sociale, il n’est pas si aisé d’adopter des positions définitives. Il est possible de voir dans le recours croissant à l’impôt une dénaturation du caractère contributif du système qui viendrait en masquer le coût réel. Cette évolution est réelle. Il est en revanche plus délicat d’y voir l’expression d’une volonté délibérée de masquer le coût réel de la protection sociale. Comme il a déjà été dit, les transformations intervenues tout au long des décennies d’existence de la sécurité sociale répondent à des transformations économiques, sociologiques et technologiques profondes. Le financement exclusif par les cotisations assises sur le travail apparaissait de moins en moins adapté dans une économie marquée par le chômage de masse, la division internationale des processus de production et la diversification des revenus. L’élargissement des assiettes de financement a apporté une réponse à ces évolutions, qui a permis de développer toujours plus avant la protection sociale des citoyens français. Les modalités de ce changement et ses effets concrets peuvent être contestés par les élus comme par les historiens. Mais il paraît difficile d’y percevoir la manifestation d’une volonté de brouiller les responsabilités publiques.

Les développements consacrés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale sont liés à cette question du financement. La Caisse a permis d’isoler une dette spécifique et d’organiser son extinction progressive grâce à des ressources identifiées. Elle remplit correctement sa mission à la condition que son existence ne soit pas éternelle. Si sa logique est respectée, elle disparaîtra naturellement avec l’amortissement complet de la dette qui lui a été confiée et, même si de nouveaux apports devaient lui être confiés, le système conserve sa cohérence dès lors que l’amortissement prend place en quelques années, de sorte qu’une même génération finance les prestations qu’elle reçoit par ailleurs. On ne peut que condamner la tentation, justement réprouvée, d’une dette perpétuelle dont s’affranchirait la population actuelle au détriment de ses enfants, astreints à acquitter des créances afférentes à des bénéfices dont ils n’auraient jamais pu profiter eux-mêmes.

Une question mérite toutefois d’être posée : que se passerait-il si l’État reprenait directement ces engagements ? Une telle évolution ne serait pas neutre. En réalité, la reprise directe de la dette sociale par l’État conduirait inévitablement à s’interroger sur l’autonomie même de la sécurité sociale. Celui qui porte la dette finit généralement par exercer une influence déterminante sur la gouvernance. La question financière ne pourrait donc être dissociée d’une réflexion institutionnelle plus large. Se poseraient alors les questions du contrôle parlementaire, des responsabilités respectives des gestionnaires et des partenaires sociaux, et des modalités de financement futures. Ces conséquences éventuelles doivent être examinées avec prudence avant toute remise en cause du dispositif actuel.

Enfin, s’agissant des propositions institutionnelles, nul parlementaire ne protestera devant la perspective d’un contrôle accru des comptes, d’un regard sur la nomination des directeurs généraux des caisses nationales ou encore d’une mise en disposition facilitée des données collectées par la Commission des comptes de la sécurité sociale. La création d’un ministère autour de la lutte contre les fraudes semble, en revanche, plus contestable. Si la France devait choisir de réunir un département ministériel spécifiquement dédié aux grands défis de long terme de la protection sociale, il serait certainement plus pertinent de l’articuler autour de la transition démographique. Les enjeux de natalité, de vieillissement, de dépendance, de retraite, d’équilibre financier et de financement du modèle social constituent les véritables variables structurantes des décennies à venir. C’est sur ces questions qu’il conviendrait de conduire une réflexion ambitieuse et de mener une politique cohérente.

*

Au terme de ces travaux, une conclusion s’impose.

Les nombreuses incertitudes relevées dans le fonctionnement de la sécurité sociale méritent d’être corrigées. Les systèmes d’information doivent être modernisés. Les procédures doivent être simplifiées. Les contrôles doivent être renforcés. La gouvernance doit être clarifiée. Sur ces points, il n’y a pas débat. Il est toujours possible de mieux faire et l’ambition d’une démocratie avancée doit justement être de toujours mieux faire.

Toutefois, la certitude qui émerge à l’issue de six mois de travaux est que la seule incertitude véritablement décisive demeure celle de l’équilibre budgétaire du système français de protection sociale. C’est elle qui menace sa pérennité ; elle qui déterminera sa capacité à protéger les générations futures ; elle qui appelle désormais un débat national à l’orée des échéances majeures de l’année 2027.

Ce débat devra porter à la fois sur les recettes et sur les dépenses. La France ne fera pas l’économie d’une réflexion d’ensemble sur les missions, le financement et l’organisation de la sécurité sociale. Si cette question ne reçoit pas une réforme claire et ferme, au terme d’un débat mené avec sincérité et franchise devant les Français, il faudra craindre que le temps finisse par manquer.

Les travaux de la commission ont dissipé bien des soupçons. Ils n’ont pas fait disparaître la question essentielle. Une nation peut corriger des erreurs de gestion, moderniser ses administrations ou perfectionner ses procédures. Elle ne peut durablement se soustraire aux choix collectifs qu’imposent sa démographie et ses finances publiques. Ces choix appartiennent désormais aux Français.

Introduction

Force est de constater que l’enchaînement de déficits devenus structurels, depuis la crise du covid-19 à tout le moins, éloigne toujours davantage la sécurité sociale du respect de l’équilibre financier. Pourtant celle-ci repose, depuis son origine, sur un principe d’équilibre entre les recettes et les dépenses. Cet équilibre n’est pas imposé de façon rigide par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Toutefois, l’équité entre les générations tout autant que la limitation du coût de l’endettement lié à la protection sociale invitent à son respect. C’est d’ailleurs dans cette perspective que le Conseil constitutionnel a consacré ce principe comme un objectif de valeur constitutionnelle dans une décision de décembre 1997 ([1]).

Dans ce contexte de déficit de la sécurité sociale de 21,6 milliards d’euros en 2025, d’un périmètre de dépenses et de recettes respectivement de 666 milliards d’euros et 644,4 milliards d’euros, et d’un plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale relevé à 83 milliards d’euros en 2026, il est apparu essentiel de constituer cette commission d’enquête. Sa genèse a découlé de la lecture des rapports de la Cour des comptes : les rapports d’application des lois de financement de la sécurité sociale, publiés depuis 1998, et ceux de certification des comptes du régime général, publiés depuis 2007. Les remarques, reproches, interpellations et recommandations stupéfient par leurs objets, leur nature, leur montant, leurs conséquences financières et opérationnelles, mais surtout leur caractère réitéré comme si économistes et politiques y étaient réfractaires.

Pourtant, comment ne pas réagir à des éléments comme ceux-ci concernant, par exemple, l’activité de recouvrement de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2024 ([2]) :

– des incertitudes sur les provisions pour risque concernant les litiges avec les cotisants, les dépréciations, les créances et indus à hauteur de 2,7 milliards d’euros ;

– des produits à recevoir mal cernés ;

– des incertitudes sur le cadre général de contrôle interne à cause de la faiblesse de la couverture des risques concernant la sécurité des systèmes d’information qui sont obsolètes et non congruents ;

– un risque financier résiduel très mal apprécié, avec un impact budgétaire certain ;

– une lutte contre la fraude et un plan de contrôle encore balbutiants ;

– des erreurs déclaratives estimées à 2,6 milliards d’euros ;

– au 31 décembre 2024, un stock de créances dues par les cotisants de 25,1 milliards d’euros, dont il est à craindre qu’une partie restant à déterminer ne sera jamais recouvrée, et qui fait l’objet d’un roulement année après année – ce stock a même augmenté pour atteindre 26,7 milliards d’euros au 31 décembre 2025 ([3]). De la même façon, les créances constituées de taxation d’office non régularisées comptaient pour 3,3 milliards d’euros au 31 décembre 2024.

La litanie peut continuer de la même manière sur les autres branches de la sécurité sociale : l’assurance maladie et la branche accidents du travail et maladies professionnelles qui traînent une dette irrécupérable de 800 millions d’euros depuis quarante ans ; la branche vieillesse avec plus de 50 milliards d’euros de retraite des agents publics comptabilisés hors budget de la sécurité sociale ; la branche famille dont les comptes n’ont pas été certifiés par la Cour des comptes pendant trois années successives entre 2022 et 2024 du fait notamment d’erreurs dans le versement des prestations qui se sont élevées, sur ces trois exercices, à un total de 16 milliards d’euros.

Devant les interrogations nourries par ces lectures, le groupe Rassemblement National a souhaité utiliser son droit de tirage parlementaire pour lever les doutes sur les « incertitudes » légitimes du budget de la sécurité sociale.

En ont découlé certaines questions essentielles. Les comptes sont-ils sincères ? Les périmètres sont-ils bien cernés ? La législation est-elle bien adaptée ? Y a-t-il une stratégie définie ? Les sommes appelées pour les recettes et celles ventilées sur les dépenses sont-elles conformes à leur objet ? Quel est le véritable déficit ? Toutes questions, il faut bien le dire, iconoclastes que peu de spécialistes se sont posées.

Au demeurant, le rapport de certification des comptes de l’exercice 2025 montre que, sur les quinze indicateurs retenus afin d’apprécier l’évolution du risque financier résiduel, seuls 20 % d’entre eux se sont améliorés depuis 2023 tandis que 33 % stagnent au même niveau et que, pire encore, 46 % connaissent une dégradation ([4]). Dès lors, et pour ne prendre qu’un seul exemple, la régulation des dépenses des branches maladie et autonomie principalement par l’objectif national de dépenses d’assurance maladie semble bien fragile, voire déconnectée des réalités qui seront détaillées dans le présent rapport.

Les contours de la commission se sont développés au fil des éléments d’enquête. La rapporteure a donc tiré le fil…

Dans un premier temps, les travaux se sont concentrés sur les méthodes et règles comptables utilisées : entre l’encaissement des recettes et le service des prestations, les flux financiers de la protection sociale transitent par une constellation d’organismes, chacun chargé de collecter les montants, de les répartir, de les attribuer et de les liquider. Chacune de ces opérations fait l’objet d’une comptabilisation dont il est attendu qu’elle soit exacte et fidèle, mais qui peut être affectée par diverses erreurs, voire fraudes intentionnelles, et dont l’incidence financière doit être déterminée. La lecture du déficit de la sécurité sociale dépend en effet de la fidélité de l’ensemble des opérations qui sont comptabilisées en recettes, en dépenses et en trésorerie, et de la transparence financière des sources d’erreurs.

Ainsi, le développement de la comptabilité et son harmonisation à l’échelle européenne et internationale ont débouché sur une production de normes comptables à l’utilité certaine mais d’une redoutable technicité. Surtout, l’étude de ce mouvement montre que ces outils ne constituent qu’un instrument limité du pilotage stratégique des organismes de sécurité sociale, lequel a fait l’objet d’un véritable « tournant gestionnaire » en même temps que s’affirmait un gouvernement de la sécurité sociale par la performance. La gouvernance qui en a découlé, matérialisée notamment par les conventions d’objectifs et de gestion, reste toutefois ambiguë : confusion croissante des responsabilités entre les caisses de sécurité sociale et leur tutelle ; stratégies mal coordonnées entre organismes ; insuffisante plasticité des conventions d’objectifs et de gestion aux évolutions macroéconomiques et réglementaires, etc. Il en a résulté des choix mal ciblés, à l’origine de pertes financières importantes, notamment pour la branche famille.

D’où sont apparues les limites de ces méthodes, non en ce qu’elles n’étaient pas techniquement performantes, mais en ce qu’elles ne levaient pas, loin de là, toutes les incertitudes. Malgré des étapes essentielles de contrôle, d’audit et de certification, l’étude de ces méthodes ne permettait donc pas de répondre aux questions initialement posées par la création de cette commission d’enquête.

C’est ainsi qu’ont été démontrées les responsabilités et les faiblesses des outils de contrôle interne via les indicateurs de risque résiduel, et le degré insuffisant de protection attendu de systèmes d’information modernes.

Dans un deuxième temps, concernant l’étude analytique des 753,2 milliards d’euros de recettes et 628,2 milliards d’euros de dépenses entrant dans le champ de la mission de certification de la Cour des comptes, sont apparus des éléments assez inacceptables et lourds de conséquences sur la gestion budgétaire : les contours flous du périmètre étudié, l’opacité du schéma des recettes et des transferts, les défauts d’une législation complexe et sans cesse évolutive, une gouvernance mal définie. À chaque point, la rapporteure a émis des recommandations de rectification, de simplification et de clarification.

Les différents chapitres démontreront que ce fonctionnement interne ne permet pas de rendre compte du réel déficit de la sécurité sociale, induisant en erreur députés et sénateurs lors de l’étude du projet de loi de financement de la sécurité sociale et lors de l’approbation des comptes. Si la gestion comptable est apparue satisfaisante, voire sophistiquée, en revanche, la gestion budgétaire était inaboutie.

Enfin, certains éléments portés à la connaissance du grand public peuvent interpeller tout un chacun sur le chapitre de la solidarité nationale et de la justice. C’est pourquoi la rapporteure a voulu étudier spécifiquement les indus qui pèsent un poids certain en matière sociale, et les 14 milliards d’euros de fraudes qui, comme en matière fiscale, sont devenues insupportables. Elle a aussi souhaité éclairer nos concitoyens sur un domaine porteur d’assertions hasardeuses et d’incertitudes encore plus prégnantes : celui des soins donnés à des étrangers qui ne travaillent pas en France et qui ne cotisent d’aucune manière au régime social commun. Elle a souhaité montrer qu’elle tenait à la préservation de notre système de solidarité en évitant sa dénaturation et en faisant cesser les injustices.

PREMIÈRE PARTIE Comprendre successivement la situation comptable, budgétaire et financière de la sécurité sociale suppose de saisir les principes de sa gestion

Entrer dans les coulisses du fonctionnement des organismes de sécurité sociale suppose l’apprentissage d’une véritable « langue véhiculaire » permettant de naviguer dans la complexité des répertoires comptables et des périmètres de dépenses qui rendent compte des grands équilibres financiers du système.

Traduction juridique d’une tendance historique à gouverner « par les nombres » ([5]), l’exigence de « normalisation » des comptes et d’une gestion compétitive du service public de la sécurité sociale (A) a amené au déploiement de mécanismes particulièrement sophistiqués de contrôle interne (B).

A. Une histoire de la Sécurité sociale par ses mÉcanismes de gestion, une clef indispensable pour saisir les difficultÉs actuelles de Gouvernance

La première étape du travail d’enquête a amené la rapporteure à interroger les états financiers retraçant l’activité des branches des différents régimes de sécurité sociale. Par principe, un document financier (compte de résultat, bilan ou annexe) poursuit un objectif d’information ([6]).

Il présente un véritable panorama, une « image fidèle » et harmonisée par le langage mathématique d’activités souvent très diverses, créant ainsi les conditions de comparaisons et d’évaluations indispensables à tout « jugement sur une activité […] collective » ([7]).

1. Le développement d’un « langage de comptable » dans le champ de la sécurité sociale

● Si la comptabilité n’est pas apparue dans la période moderne ([8]), le renforcement de cet outil comme support des « décisions futures » ([9]) est le fruit d’une trajectoire historique récente.

En effet, le système français de « normalisation comptable », conçu comme le processus visant à produire des principes et des règles applicables à tous les organismes soumis à l’obligation d’établir des comptes, a été pleinement institué en 1946. Les normes comptables, essentiellement bâties afin d’assurer le prélèvement de l’impôt dans le contexte de la reconstruction économique de l’après-guerre ([10]), étaient alors répertoriées au sein du plan comptable général (PCG) dont le contenu était arrêté par le ministre chargé de l’économie et des finances, après avis du Conseil supérieur de la comptabilité ([11]).

S’agissant des organismes de sécurité sociale, il n’existait pas d’application uniforme des normes comptables du fait même de la diversité des régimes ainsi que des contextes historiques et professionnels de leur formation. Cette absence de consolidation des pratiques comptables a perduré jusque dans les années 1990, comme en témoigne la Cour des comptes qui, dans son premier rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, signalait que « dans ses précédents rapports au Parlement, la Cour a relevé l’hétérogénéité des règles et pratiques comptables des organismes de sécurité sociale » ([12]).

C’est au tournant des années 2000 que cette hétérogénéité a commencé à se résorber sous l’effet de l’harmonisation des règles comptables à l’échelle européenne et internationale. En effet, le choix européen d’adopter un système comptable commun afin de faciliter la « convergence » des économies des États-membres a profondément affecté le régime français de comptabilité. La création du service « Eurostat » poursuivait alors l’objectif de comparer l’action des différentes « unités institutionnelles » (administrations centrales, locales, de sécurité sociale, ménages, sociétés financières) dans les processus économiques ([13]).

Il ne faut, en effet, pas oublier que le rôle principal de l’Europe est d’assurer une équivalence entre les normes applicables dans les différents États de l’Union. Parallèlement à cette évolution européenne, l’apparition d’une langue comptable globale s’est également faite à l’échelle mondiale. Sous-tendue par un souhait de diminuer les coûts de transaction entre agents économiques – retranscrite par les « international financial reporting standards » ([14]) (IFRS) – ce deuxième mouvement a également contribué à ce « profond aggiornamento » ([15]) du cadre conceptuel français de la comptabilité, privée comme publique.

Jean-François Lepetit, président du Conseil national de la comptabilité, observe d’ailleurs, dans un rapport remis en 2007 au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie Thierry Breton, que « l’intensification de la discussion et de la concurrence des normes au plan international rendent nécessaire une évolution profonde du Conseil national de la comptabilité, et plus généralement de l’ensemble du dispositif français de normalisation comptable » ([16]).

● Dans le champ de la sécurité sociale, ce bouleversement s’est traduit par l’application accrue des modèles de comptabilité privée aux organismes de sécurité sociale ([17]).

Le 20 octobre 1994, Simone Veil, alors ministre d’État, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville, a demandé aux organismes d’adopter progressivement un régime comptable dit « en droits constatés ». De façon succincte, ce passage consiste à procéder au rattachement à un exercice donné des droits et obligations qui y sont nés, quelle que soit la date de dénouement en trésorerie de l’opération. Il suppose donc que les faits générateurs soient définis afin d’identifier avec précision la date de naissance de l’opération, de façon similaire à ce qui est applicable aux entreprises privées ([18]).

Bien loin de revenir sur cette évolution, les gouvernements successifs ont approfondi cette exigence d’harmonisation des comptes à travers la création en 2001 du plan comptable unique ([19]), dont les dispositions ont été reprises en 2005 au sein du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale (PCUOSS) ([20]), lui-même consolidé au sein d’un recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale (RNCOSS).

Depuis lors, le cadre comptable applicable aux caisses est, sous réserve de quelques ajustements, identique à celui qui prévaut pour les entreprises, comme en témoignent les premières pages du recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale : « la comptabilité de la sécurité sociale repose sur un système faisant de la comptabilité générale en droits constatés l’unique cadre de référence » ([21]).

L’article D. 114-4-4 du code de la sécurité sociale, qui fixe les grands principes du plan comptable des organismes, précise même que la norme comptable de la sécurité sociale ne constitue pas une norme distincte mais bien un « plan particulier du plan comptable général » appliqué aux entreprises ([22]).

● Indirectement, la généralisation des standards de comptabilité privée inspirés des normes internationales a également affecté les conditions de recouvrement des ressources des organismes de sécurité sociale.

En effet, en raison du lien de dépendance structurel entre évolution économique et financement de la protection sociale, l’application par les acteurs économiques de la norme comptable a pu influer sur le niveau des recettes des organismes ([23]). Ainsi, et notamment s’agissant d’impositions assises sur le chiffre d’affaires ([24]), l’interprétation de la norme comptable pouvait permettre une minoration de certains produits affectés au financement de la protection sociale.

À cet égard et bien que la question comptable ne constitue qu’un fragment d’une problématique bien plus large liée notamment à la complexité de la législation, les difficultés tenant aux prévisions du chiffre d’affaires des entreprises du médicament constituent un exemple topique de ces effets de lien entre comptabilité privée et ressources publiques. En effet, le montant des consommations intermédiaires du secteur peut être assez variable d’une année à l’autre amenant à une variation du chiffre d’affaires difficile à prévoir et à partir de laquelle la législation particulièrement complexe des remises vient à s’appliquer ([25]).

De même, le produit des droits d’accise sur les tabacs est quasi-intégralement affecté à la sécurité sociale, principalement à la branche maladie.

Cette ressource, qui représente un rendement annuel de l’ordre de 13 à 14 milliards d’euros, constitue désormais l’une des principales recettes affectées au financement de la protection sociale. Pour autant, son inscription dans les prévisions de recettes afférentes aux projets de loi de financement de la sécurité sociale s’accompagne d’incertitudes significatives notamment en raison de mécanismes d’évitements frauduleux qui induisent en 2024 une diminution de 17 % de l’assiette d’imposition ([26]). En outre, le rendement des accises sur le tabac repose sur un produit dont la consommation est, à raison même de l’évolution des politiques de santé publique, appelée à décroître.

Enfin, le développement du marché parallèle sous toutes ses formes (achats transfrontaliers, contrebande) aggrave ce constat de diminution du rendement des accises, alimentant le paradoxe d’une situation où l’équilibre de la sécurité sociale dépendrait d’une recette à rendement décroissant.

Enfin, un troisième effet de bord du processus de normalisation des comptes réside dans l’apparition croissante de raisonnements tendant à comparer les modèles de gestion des caisses à ceux d’entreprises privées. En effet, par le truchement de l’information comptable, les administrations publiques dans leur ensemble ont progressivement été évaluées à la manière de groupes privés par des tiers (cabinets d’audit, agences de notation) cherchant à qualifier la qualité de leur gestion et, en fin de compte, la crédibilité de leur « signature » sur les marchés financiers.

En somme, la logique de marché est transposée dans le champ de la sécurité sociale au risque d’y appliquer des normes financières de gestion fondamentalement incompatibles avec ses principes fondateurs.

Comme l’a rappelé l’Autorité des normes comptables, les comptabilités publiques et privées s’entremêlent désormais étroitement. Ainsi, la comptabilité publique constitue une comptabilité de droit privé particulière et non plus un système comptable parfaitement autonome. De même, les règles applicables aux organismes de sécurité sociale sont, par principe, des règles de droit privé ajustées au regard des activités particulières des organismes sociaux. Cette convergence installe ainsi, dans le champ social, une évaluation construite à partir des besoins des marchés financiers ([27]), dans le cadre d’une financiarisation qui ne dit pas son nom.

● Si les évolutions susmentionnées peuvent paraître essentiellement techniques, votre rapporteure souhaite s’y arrêter un temps car elles ne sont pas exemptes de conséquences politiques considérables.

Le passage d’un système national de comptabilité ([28]) à un système globalisé et unifié par les pratiques privées de gestion traduit, avec une particulière acuité, la prééminence de la rationalité économique dans la conduite des affaires publiques ([29]). À cet égard il apparaît indispensable de rappeler que, comme tout système d’information, la comptabilité sélectionne le type de données qu’elle « prend en compte » ([30]).

Dans ce cadre, un lien évident peut être établi entre les récurrents débats relatifs au « trou de la sécu » ([31]) et la prévalence acquise par les normes comptables, traduction d’un système d’information par nature financier, dans les processus de décision sur le service public de la sécurité sociale.

Dès lors et sans nier les déséquilibres, démographiques notamment, à l’origine du déficit de la sécurité sociale, la rapporteure observe que cette prépondérance des décisions financières dans la gouvernance de la sécurité sociale traduit, en réalité, une dérive « gestionnaire » de son fonctionnement, celui-ci se retrouvant sans stratégie claire.

En effet, et c’est un constat qui s’imposera tout au long de ce rapport d’enquête visant à « lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale », la technique de gestion a progressivement, mais méthodiquement, pris le pas sur l’orientation politique.

Il est nécessaire de préciser que la qualité des normes comptables ou des organismes de normalisation n’est pas en cause. En revanche, l’influence de ces règles particulières sur les conditions de la gestion de la sécurité sociale pose des questions bien réelles.

2. Comprendre le tournant « gestionnaire » par les instruments utilisés : la production comptable

● À partir de ce premier constat de l’émergence d’un « tournant gestionnaire », la rapporteure a résolu d’entrer dans le détail de cette politique des « instruments » ([32]) afin d’en saisir les ressorts, notamment comptables.

Très largement inspirée de la comptabilité économique anglo-saxonne (« accrual accounting » ou « comptabilité d’exercice »), la production des comptes par les organismes de sécurité sociale est opérée selon la méthodologie « des droits constatés ». Cette logique de rattachement a fait l’objet d’une inscription dans la loi qui précise, à l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale, que le « plan comptable unique » est « fondé sur […] la constatation des droits et obligations » ([33]).

À ce stade du raisonnement, la référence aux organismes de sécurité sociale doit être précisée comme la définition retenue par le normalisateur, soit les « régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement » dont la liste est détaillée par le recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale.

L’ensemble des normes comptables applicables aux organismes mentionnés à l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale est défini et arrêté par le normalisateur. En France, cette mission de production des règles comptables est confiée au conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) qui a la charge de proposer et d’interpréter les normes comptables de l’ensemble des « entités publiques non marchandes financées majoritairement par des fonds publics », dont les organismes de sécurité sociale ([34]). Ces normes sont ensuite arrêtées par le ministre chargé des comptes et les ministres compétents en matière de protection sociale.

Sur ce point précis, votre rapporteure observe que le conseil de normalisation des comptes publics ne présente pas autant de garanties d’indépendance que l’Autorité des normes comptables, dont la gouvernance collégiale tend à protéger la norme comptable des interventions du pouvoir politique.

Sans pour autant parvenir à une conclusion dans ses réflexions elle indique qu’une réforme des instances de normalisation pourra être interrogée à plus long terme afin de prévenir les situations, observées par certains professionnels, d’adaptation opportune de la règle comptable au regard des résultats des procédures de certification.

Dès lors et c’est un point crucial pour prévenir d’éventuelles confusions de périmètre, le champ d’application du plan comptable des organismes de sécurité sociale est à distinguer du périmètre comptable des « administrations de sécurité sociale » qui renvoie à un cadre comptable bien différent, déterminé par la réglementation européenne, comme on le verra ultérieurement.

(1) Au 31 décembre 2025.

(2) Article L. 114-5 du code de la sécurité sociale.

(3) Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, « Annexe 1 : Présentation des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale », p. 19. Les régimes spéciaux sont déterminés à partir de l’addition des catégories comptables « régimes spéciaux et assimilés » et « autres régimes spéciaux ».

(4) Les ajustements comptables réalisés au bénéfice du fonds de réserve des retraites s’expliquent par la nécessité pour le fonds de valoriser les « titres négociables » qu’il détient à la valeur de marché, la mission même du fonds de réserve des retraites étant d’investir sur les marchés et d’optimiser le rendement financier des sommes qui lui sont confiées.

(5) Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, « Introduction », juillet 2024, p. 15.

● La comptabilité « d’engagement » ([35]), à la différence d’une comptabilité de « caisse », distingue l’étape d’inscription d’une opération dans un document comptable de celle de sa réalisation effective. Autrement dit : « les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent », généralement entre le 1er janvier et le 31 décembre d’une même année ([36]), « indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement » ([37]).

Ce principe, à première vue théorique, entraîne pourtant des conséquences concrètes. Ainsi, pour un exercice donné, la prestation d’un organisme peut avoir été réalisée sans que la facture ait été reçue ou réglée. Dans ce cas précis, l’inscription comptable de la charge créée « doit incomber à l’exercice où le service a été réalisé » et non au moment du paiement de la facture ([38]).

Ainsi, en régime de « droit constaté » l’enregistrement comptable au bilan et au compte de résultat est délié de l’effet de trésorerie de l’opération. C’est bien le fait générateur, c’est-à-dire l’évènement par lequel les conditions légales d’une obligation (paiement d’une prestation, prélèvement d’un impôt, appel d’une cotisation) ou d’un droit sont réunies, qui est retenu pour apprécier la régularité d’une écriture comptable ([39]).

Toutefois pour une même opération à l’instar du paiement de cotisations, l’effet sur le patrimoine de l’organisme, donc son inscription comptable, peut être différent.

En effet, il n’est pas rare qu’une entreprise, en raison d’aléas économiques, ne soit pas en mesure d’acquitter les cotisations dues. Dans ce contexte et au-delà même de la question du rattachement à l’exercice, il devient nécessaire pour un même organisme d’estimer la part de ces opérations qui, pour des raisons liées au recouvrement, ne pourra faire l’objet d’une inscription. Il est alors appliqué une « dépréciation » des produits estimée à partir d’indicateurs de risques rendant compte des aléas affectant ces « produits à recevoir » ([40]).

(1) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », exercice 2025.

(2) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », exercice 2024.

● L’adoption d’une « comptabilité patrimoniale » présente donc l’avantage d’une plus grande fiabilité de l’information qu’elle délivre, car corrigée des aléas de trésorerie ([41]). Elle n’évacue toutefois pas l’intégralité des incertitudes en ce qu’elle se fonde sur des opérations de fin d’exercice marquées par une certaine complexité ([42]).

Le rattachement implique des estimations fondées sur des paramètres et des hypothèses spécifiques à la nature du droit ou de l’obligation considérée. Néanmoins, si des écarts à la prévision peuvent exister, l’ajustement des mécanismes de prévision, sur la base des résultats de l’exercice précédent, permet de réduire à des proportions relativement faibles les différentiels constatés ([43]).

En outre, si le passage en comptabilité générale a amélioré sans conteste la qualité de l’information offerte, il a également conduit à un renversement de la logique de contrôle des dépenses publiques ([44]).

En effet, le pilotage « en trésorerie » donne principalement lieu à un contrôle par anticipation de la dépense, le comptable étant chargé de vérifier la régularité de la facture et la réalité du service rendu avant la mise en paiement. Par opposition, un exercice comptable en droits constatés met l’accent sur un contrôle a posteriori de l’efficacité économique de la dépense. Il s’agit moins de prévenir une dépense irrégulière que de s’intéresser aux conditions dans lesquelles une dépense affecte sensiblement, dans la durée, le « patrimoine » d’une organisation donnée.

● Afin d’assurer cette lecture « patrimoniale » des comptes, la comptabilité en droits constatés s’appuie sur une série de principes et de caractéristiques qualitatives qui sont eux-mêmes déclinés en normes comptables. Tout le rôle d’un comptable consiste à appliquer et à interpréter ce cadre normatif.

Il existe trois principes généraux. Le premier, à l’aune duquel peuvent être déduits les deux autres, est le principe de « sincérité ». Celui-ci réside dans « l’application de bonne foi des règles et procédures comptables » compte tenu des informations disponibles à l’attention des producteurs des comptes et relatives à la « nature des opérations enregistrées » ([45]).

La « sincérité » trouve comme préalable le principe de « régularité » des opérations comptables, soit la « conformité aux règles et normes comptables en vigueur » ([46]). La conjugaison des deux principes qui précèdent permet d’assurer le respect d’un troisième principe : celui d’une retranscription fidèle des opérations et autres évènements ayant affecté le patrimoine de l’organisme ([47]).

● Bien que cette terminologie puisse sembler abstraite, elle n’est pas sans incidence sur les conditions dans lesquelles le Parlement se prononce sur les textes financiers. En effet, la sincérité comptable présente une dimension juridique mais également politique en tant qu’elle renvoie à la capacité du Gouvernement à présenter au Parlement une image fidèle des comptes sociaux.

À l’occasion des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, nombre de parlementaires, dont la rapporteure et ses collègues du groupe Rassemblement National, ont fait état d’une présentation « insincère » de certaines dispositions de l’article liminaire ([48]).

Cette critique qui avait vocation à ouvrir le débat sur les incertitudes budgétaires affectant le fonctionnement de la sécurité sociale n’est évidemment pas comptable en ce qu’elle ne met pas en cause la « bonne foi » des agents comptables des caisses dans l’application « des règles et procédures » en vigueur.

Toutefois, et c’est un point central sur lequel le présent rapport reviendra en détail, le constat comptable de la Cour des comptes ne purge pas entièrement le débat sur la « sincérité » des comptes de la sécurité sociale. Entre autres, la multiplication des transferts financiers entre branches (« échange » de taux de cotisations, dotations), d’une part, et entre l’État et les organismes de sécurité sociale (contribution d’équilibre, sur-cotisation), d’autre part, aboutit à un tableau partiel de la situation financière de la sécurité sociale.

En outre, la longue expérience des débats budgétaires de la rapporteure lui permet de rappeler que la présentation de comptes a priori sincères n’empêche pas le Gouvernement d’utiliser d’autres instruments d’analyse afin de présenter comme indispensables des réformes de court-terme, dignes de la seule politique du « rabot », et en réalité très largement discutables au plan politique.

3. De la gestion comptable à la politique de performance, la naissance d’une gouvernance « ambiguë » de la sécurité sociale matérialisée par les conventions d’objectifs et de gestion

Si les états financiers témoignent de l’évolution du patrimoine, à travers la comparaison des produits et des charges imputés aux organismes, ils ne constituent qu’un instrument limité de leur pilotage stratégique.

À ce titre, la deuxième étape de l’enquête a amené la rapporteure à interroger le « tournant gestionnaire » des organismes de sécurité sociale à travers une généalogie d’un gouvernement « à la performance » de ce domaine de l’action publique.

● Concept-clef de l’administration des organismes de sécurité sociale, la notion de performance renvoie à « une capacité pour le service public de la sécurité sociale à rendre, au meilleur coût, le meilleur service » ([49]).

Dépassant le seul impératif budgétaire des « plans annuels de redressement de la sécurité sociale » élaborés tout au long des années 1980, le rapport entre le coût et la qualité du service public constitue, depuis les années 1990, l’indicateur premier de l’action gouvernementale en matière de protection sociale.

Cette émergence d’une gestion par la qualité peut être appréhendée comme le résultat de plusieurs tendances distinctes.

En premier lieu, elle s’inscrit dans une redéfinition historique des rapports entre l’État et les partenaires sociaux. En effet, depuis la naissance de la sécurité sociale, l’action des administrations centrales dans le champ de gestion des organismes se trouvait restreinte à une action de dernier ressort. C’est par l’effet combiné de la crise des ressources de la sécurité sociale, du désengagement des partenaires sociaux de la gestion quotidienne des caisses et d’une politisation croissante de l’objet sécurité sociale que la légitimité de la démocratie politique est venue, de façon progressive, empiéter sur la légitimité des partenaires sociaux et du paritarisme ([50]).

Dans ce contexte, l’exigence de qualité de gestion marque un déplacement supplémentaire avec un changement du rapport qu’entretiennent les citoyens au monde de la sécurité sociale. En effet, la demande croissante de transparence (« Où va l’argent ? ») affecte les organismes plus fortement que par le passé.

Cette lame de fond faisant de la sécurité sociale un objet direct des préoccupations du citoyen, c’est presque logiquement que la gestion des caisses de sécurité sociale a été amenée à se professionnaliser ([51]).

Provoquant, à première vue, une amélioration de l’efficience du service rendu, la standardisation de la gestion des organismes s’est toutefois accompagnée d’une opacité croissante. Sur ce point, la rapporteure tient à préciser qu’elle n’utilise pas ce terme avec légèreté et qu’elle réfute l’idée que les caisses, personnels et administrations ayant la tutelle des organismes de sécurité sociale manqueraient à leurs obligations de transparence. La qualité des réponses reçues aux questions posées tout au long des travaux de la commission d’enquête témoigne d’ailleurs d’un réel effort de pédagogie de la part des organismes et des administrations.

Toutefois, ces mêmes travaux imposent de constater que la sécurité sociale est devenue un enchevêtrement excessif d’acteurs, complexe et obscur, et ce à chaque étape du déploiement de ce service public. Comme le note sans ambages Gilles Nezosi, ancien directeur de la formation continue de l’École nationale supérieure de la sécurité sociale, « la manière dont les différentes branches de la sécurité sociale sont organisées et administrées et la façon dont les politiques publiques de sécurité sociale sont définies demeurent dans l’ombre » ([52]).

Cette obscurité est le produit prévisible d’une accumulation de choix politiques et d’une absence de stratégie maîtrisée. Les réformes se sont superposées avec une absence notable d’évaluation des conséquences sur la lisibilité du système. La standardisation de la gestion aurait dû, au contraire, favoriser la transparence. Si elle produit l’effet inverse, c’est en raison d’une multiplication des indicateurs de performance et d’un renouvellement bien trop fréquent des cibles qui empêche le suivi dans la durée du déploiement de ces politiques publiques.

● L’examen des conventions d’objectifs et de gestion (COG) est, à cet égard, topique des risques que font courir les séries d’ambiguïtés à partir desquelles s’est constituée la gouvernance moderne de la sécurité sociale.

À première vue, ces conventions poursuivaient trois objectifs louables :

– le renforcement de la pluriannualité des politiques de sécurité sociale ;

– la clarification du cadre d’évaluation de ce service public par une lisibilité accrue des objectifs fixés et des moyens alloués ;

– une plus grande implication du Gouvernement comme du Parlement dans la gouvernance des branches.

Signé par chaque caisse, ce « contrat administratif » ([53]) de nature particulière devait, en première intention, constituer une traduction administrative souple, car contractuelle, d’orientations fixées par le pouvoir politique, en étroite articulation avec les dispositions votées en loi de financement de la sécurité sociale.

Cette coordination originale entre, d’une part, un texte à valeur législative adopté par le Parlement et, d’autre part, un acte réglementaire dont le contenu devait être arrêté par les partenaires sociaux et les gestionnaires, était clairement affirmée par les créateurs des conventions d’objectifs et de gestion, comme en témoigne le discours de politique générale du Premier ministre Alain Juppé en 1995 : « Sur la base des délibérations de la représentation nationale, le Gouvernement doit ensuite conclure, avec les caisses nationales, des conventions d’objectifs et de gestion. » ([54]).

Cette tendance à la contractualisation de l’action publique est une traduction parfaite de la nouvelle gestion publique (« New Public Management »), courant de pensée théorisé notamment par Christopher Hood en 1991, qui repose sur l’application de standards de gestion du secteur privé aux administrations publiques (utilisation d’indicateurs de performance, évaluation quantitative inspirée de l’économétrie).

En France, un des précurseurs de cette approche était le Premier ministre Michel Rocard dont la célèbre circulaire du 23 février 1989 « relative au renouveau du service public » a pu faire école dans différentes administrations.

En définitive, la fonction première de la convention d’objectifs et de gestion consistait à bâtir un diagnostic partagé sur l’état de la sécurité sociale à tous les échelons de la gouvernance politique, syndicale et de gestion.

● Toutefois, les travaux de la rapporteure ont mis en évidence une série de défis au regard de la promesse originelle des conventions d’objectifs et de gestion d’une direction partenariale, inscrite dans la durée, du service public de la sécurité sociale.

Une première observation tient à la difficulté persistante de projection dans un horizon pluriannuel des politiques publiques de sécurité sociale ([55]). Des mots du chef de service de l’Inspection générale des affaires sociales dans le cadre de son audition : « les conventions d’objectifs et de gestion sont une sorte de tunnel sur cinq ans qui fige les objectifs et les moyens alors que la vie continue » ([56]). En effet, elles intègrent mal « les évolutions macroéconomiques » par la nature même de document stratégique pluriannuel ([57]).

Sous un autre aspect, la souplesse garantie par le principe contractuel de la convention a, dans une sorte « d’effet boomerang », abouti à une confusion croissante des responsabilités. En effet, les conventions d’objectifs et de gestion nécessitant, par nature, un accord du trinôme « État/administrateur/caisse », elles sont tributaires, « pour le meilleur et pour le pire » suivant l’expression utilisée par Dominique Libault ([58]), de la qualité de la coordination entre ces trois catégories d’acteurs. Or, si celle-ci est répétée à l’envi, elle est, en réalité, bien moins évidente.

En effet, l’autonomie de gestion des caisses, qui avait été reconnue par la jurisprudence, s’est dans les faits, largement réduite au fil des mesures de centralisation et d’étatisation de la sécurité sociale, ce mouvement ayant débuté depuis les quatre ordonnances du 21 août 1967 relatives à l’organisation administrative et financière de la sécurité sociale (« ordonnances Jeanneney »). Comme l’indiquaient clairement les réponses apportées par les ministres de tutelle aux questionnaires de la rapporteure, l’autonomie des dirigeants des caisses « ne porte que sur l’organisation et la gestion des organismes, les caisses de sécurité sociale ne disposant d’aucune compétence pour déterminer le niveau ou les conditions d’attribution des prestations sociales dont les règles sont entièrement déterminées par la loi et le pouvoir réglementaire » ([59]).

Or, et c’est un constat partagé par l’ensemble des directeurs de caisse, « la complexité croissante » du cadre réglementaire est incontestablement source de nombreuses difficultés de gestion pour leurs organismes ([60]) notamment dans le calcul (« l’étape de liquidation ») des prestations versées ([61]).

À l’inverse, la tutelle ministérielle se retrouve en retrait dans une forme de « gouvernement à distance » ([62]) et peut difficilement être considérée responsable des effets d’une politique publique qu’elle ne pilote que de façon très indirecte. En outre, les différentiels d’appréciation constatés entre les administrations centrales et les caisses nationales quant aux effets de certaines réformes renforcent ce climat de confusion. Des mots mêmes du rapport de l’Inspection générale des affaires sociales sur la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale des allocations familiales pour les années 2018-2022 à propos de la réforme des aides personnelles au logement, « les représentants du ministère en charge du logement ont ainsi fait part à la mission de leur satisfaction quant à la réforme mise en œuvre ce qui souligne qu’ils ne disposent pas d’une approche globale de l’activité de la branche et même du service rendu » ([63]).

Dès lors, l’ambition première des conventions d’objectifs et de gestion de faire émerger une vision commune des chantiers prioritaires de la sécurité sociale se heurte à la réalité d’un appareil d’État encore marqué par une certaine « balkanisation ».

Cette situation tient d’ailleurs autant à « l’outil COG » lui-même, pour lequel « une plus grande sélectivité et une hiérarchisation » des engagements apparaît nécessaire ([64]), qu’à une tradition administrative française oscillant entre des périodes de centralisation de la conduite des affaires publiques et des moments de fragmentation, par secteurs et clientèles, de l’action gouvernementale ([65]).

Enfin, concernant l’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion, votre rapporteure a pu observer que les contrats pluriannuels locaux de gestion ne faisaient pas l’objet d’une évaluation systématique. Plus grave encore, les modalités de participation des collectivités locales au financement des dépenses de prestation ne font pas l’objet d’un processus systématique de contrôle.

(1) Inspection générale des affaires sociales, Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, avril 2023.

(2) Inspection générale des affaires sociales, Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 entre l’État et la Caisse nationale de l’assurance maladie, avril 2023.

(3) Inspection générale des affaires sociales, Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 entre l’État et la Caisse nationale des allocations familiales, avril 2023.

● En définitive, quatre-vingt ans de gouvernement de la sécurité sociale, dont trente ans sous l’empire d’un régime contractuel unique en Europe, n’ont pas permis de pleinement stabiliser une chaîne claire de responsabilités dans un champ de l’action publique pourtant essentiel à la pérennité du « modèle français ».

Dans cette situation bien éloignée d’un « jardin à la française », l’examen attentif des procédures de gestion, notamment de contrôle interne, et d’évaluation des organismes, viendra paradoxalement donner aux lecteurs de ce rapport une impression d’ordre relatif.

Cependant, loin d’infirmer les développements précédents, cette situation de contraste entre l’opacité du pilotage politique et la relative clarté des procédures de gestion traduit de façon nette le constat persistant de la commission d’enquête : celui d’une substitution de la technique au politique dans le champ de la protection sociale.

En effet, l’émergence d’une « culture de l’évaluation » au sein des caisses, depuis la maîtrise des risques jusqu’aux procédures de certification, a profondément affecté leur action, donnant parfois l’impression que les ressources de contrôle prennent le pas sur le cœur de métier.

Si la professionnalisation des dispositifs et outils de contrôle interne n’est pas, en soi, critiquable, c’est bien le défaut de cap politique qui l’accompagne qui pose une réelle difficulté.

4. Auditer et certifier ne garantit pas une gestion performante

Le mouvement inexorable de professionnalisation des organismes de sécurité sociale a, assez logiquement, été accompagné d’une attention accrue portée à l’activité quotidienne des caisses nationales et de leur réseau.

Ce déploiement d’une chaîne de l’évaluation, dont la finesse et la granularité témoignent de la qualité des organismes et des administrations centrales qui y participent, s’est concentré autour de deux procédures distinctes et complémentaires, l’audit et la certification.

● La certification, comme l’indiquait le président de la sixième chambre de la Cour des comptes, M. Bernard Lejeune « n’est pas une mission de contrôle de gestion » et elle constitue à ce titre, pour les magistrats, une activité « un peu à part » ([66]). Elle découle directement des articles 47-1 et 47-2 de la Constitution qui prévoient, respectivement, une mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement « dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale » ([67]) et une exigence de régularité et de sincérité des « comptes des administrations publiques » ([68]).

En substance, la certification des comptes des organismes de sécurité sociale, en œuvre depuis l’exercice 2006 ([69]), recouvre l’ensemble des « vérifications […] opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général » ([70]).

Elle intervient à la suite des étapes de clôture et de combinaison des comptes, elles-mêmes établies selon le calendrier suivant : une clôture pour les organismes locaux entre la « mi-janvier » et la « fin janvier » ([71]), puis une clôture définitive des comptes combinés au 15 mars ([72]).

La procédure de certification opérée par la Cour porte sur une série restreinte d’entités listées à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières.

Ainsi, les comptes « individuels » des organismes nationaux du régime général et les comptes « combinés » des différentes branches et de l’activité de recouvrement du régime général, qui retracent en cumulé l’activité d’assurance de 90 % de la population, font l’objet d’une certification par les magistrats ([73]).

(1) Ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l’organisation administrative et financière de la sécurité sociale, article 1.

(2) Mission comptable permanente, réponses au questionnaire de la rapporteure 15 janvier 2026.

(3) La consolidation des comptes vise à regrouper les états financiers de plusieurs entités juridiques d’un même groupe pour les présenter comme si elles ne formaient qu’une seule et unique entreprise. Elle résulte d’un lien de contrôle entre une entité « consolidante » et d’autres entités « consolidées ».

(4) La notion de contrôle au sens du code du commerce renvoie aux différents cas de figure dans lesquels une entité « mère » est en mesure d’orienter les décisions de ses filiales.

(5) Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, p. 190.

(6) Ibid, p. 195.

(7) Ibid, p. 196.

(8) Mission comptable permanente, réponses au questionnaire de la rapporteure, 15 janvier 2026.

Pour ce qui est des régimes « spéciaux » ([74]), la certification relève de commissaires aux comptes dans les conditions du droit commun. Cette distinction figure à l’article L. 114-8 du code de la sécurité sociale, qui dispose que « les comptes des organismes nationaux de sécurité sociale, autres que ceux mentionnés à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières sont certifiés par un commissaire aux comptes » ([75]).

Par exception, « les comptes de la mutualité sociale agricole et de tous les régimes spéciaux […] comme […] les comptes de tous les régimes de professions libérales […] et ceux des régimes complémentaires de retraite » donnent donc lieu à certification par des commissaires assermentés ([76]).

La rapporteure appelle à porter une attention particulière s’agissant du cas particulier des comptes de la caisse de sécurité sociale de Mayotte. En effet, comme le rappelle chaque année la Cour des comptes, son intégration « aux périmètres de combinaison de l’activité de recouvrement et des branches du régime général est reportée depuis 2015, du fait d’écarts non résolus entre son bilan et ceux des [organismes de sécurité sociale intégrés au champ de la certification] » ([77]). Si elle ne mésestime pas les enjeux techniques liés à cette absence d’intégration des comptes de la caisse de sécurité sociale de Mayotte aux comptes combinés du régime général, elle ne peut que la regretter. Mayotte est un département français depuis 2011 et il n’est pas acceptable que ses comptes de sécurité sociale ne puissent être analysés par la Cour sur un pied d’égalité avec ceux des autres départements. Cela illustre une fois de plus le peu de considération que les pouvoirs publics accordent aux Mahorais.

● Sur un plan opérationnel, la mission de certification de la Cour des comptes est « confiée à une équipe dédiée » ([78]). Elle est en dialogue constant avec les caisses et les entités intervenant dans le processus de reddition des comptes.

Les magistrats mènent une série de missions intermédiaires préalables à l’étape de certification, chaque observation comportant un échange contradictoire avec l’organisme certifié. Dans leurs activités de certification, les magistrats financiers sont tenus de respecter, tout à la fois, les règles applicables aux commissaires aux comptes (intégrité, impartialité, indépendance, esprit critique, compétence, diligence, discrétion) et les principes d’indépendance, de contradiction et de collégialité de la Cour ([79]).

Un second temps du processus de certification conduit à la présentation du rapport pour observations à l’organisme concerné, avant adoption par la Cour de sa version définitive en assemblée plénière.

L’étape du constat sur les comptes ne constitue d’ailleurs pas le terme des travaux du certificateur. Celui-ci assure également, d’un exercice à l’autre, un suivi de la mise en œuvre des engagements pris par l’organisme afin de « lever des réserves » ayant pu être constatées ([80]).

(1) Au sens comptable.

(2) Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale.

(3) Article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale.

(4) Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale. Bien qu’inscrit dans la partie recettes et équilibre général de la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année à venir, l’article relatif au tableau prévisionnel intègre bien l’ensemble des dépenses votées dans la partie suivante. Une deuxième délibération intervient après le vote de la troisième partie afin de tenir compte de ces éléments.

(5) Article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale.

(6) Ibid.

(7) Ibid, quatrième alinéa.

(8) L’agrégation des comptes par les balances comptables consiste en un exercice de simplification de la présentation comptable en intégrant une série de sous-ensembles comptables, au format du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, dans une présentation standardisée au moyen de balances comptables établies par la mission comptable permanente.

(9) Primaires, secondaires et tertiaires.

● L’exercice de certification assure une qualité élevée de l’information comptable, comme ses préalables de combinaison et de centralisation des comptes. Comme l’indique M. Franck Von Lennep, il « s’inscrit dans ce mouvement de progrès continu » vers une plus grande transparence des comptes des organismes de protection sociale ([81]), objectif auquel souscrit votre rapporteure.

Néanmoins, l’exercice de certification présente également de nombreuses limites.

En effet, certifier un compte n’est ni faire état d’une situation d’excédent financier, ni donner son assentiment à la gestion d’un organisme ([82]).

C’est, au contraire, un simple constat de conformité des documents financiers aux normes applicables. En ce sens, il est tout à fait possible que des comptes certifiés sans réserve présentent une gestion désastreuse. Le Conseil de normalisation des comptes publics formule un constat convergent : « Je précise que la comptabilité, bien qu’elle soit un objet clef, ne représente pas l’intégralité de l’information produite et disponible sur le sujet qui intéresse votre commission d’enquête. C’est un outil qui doit être utilisé pour atteindre les objectifs qui lui sont propres, elle n’a pas vocation à servir des objectifs qui ne sont pas les siens » ([83]).

Dès lors, l’entrée dans les coulisses du fonctionnement des organismes de sécurité sociale amène naturellement l’enquêteur à considérer un deuxième niveau d’évaluation.

À cet égard, les missions d’audit, hors cas de l’audit financier qui se rapproche d’un travail de certificateur, permettent de mieux saisir les conséquences des décisions quotidiennes. Autrement dit, là où les rapports de certification se limitent à décrire de façon succincte les causes des incertitudes comptables, l’audit entre plus subtilement au cœur de l’activité des organismes.

Topiques de cette démarche, les travaux de l’Inspection générale des affaires sociales en 2019 sur la notion de « parcours usager » ont ainsi donné lieu à un examen attentif de l’activité des caisses vis-à-vis de leurs assurés, depuis les actions de détection jusqu’au versement des prestations ([84]).

De façon complémentaire, les missions d’audit amènent également à apprécier certains points précis. L’expertise de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information est, à titre d’exemple, régulièrement mobilisée afin de fournir des « prestations d’audit sur mesure » sur la sécurisation des flux de données personnelles. En 2020, ses services ont été sollicités par la Caisse nationale de l’assurance maladie afin de déployer l’outil « contact covid-19 » destiné à suivre la progression de l’épidémie ([85]).

Les thèmes d’audit de même que les acteurs impliqués sont particulièrement larges. Ils peuvent aller des expertises de diverses natures de la part des corps d’inspection jusqu’au recours à des prestataires externes. L’évaluation, quelle que soit sa forme, s’est donc affirmée comme une mission essentielle des organismes de sécurité sociale.

Votre rapporteure observe pourtant que les constats effectués peinent à être corrigés, donnant parfois l’impression que l’efficacité de l’évaluation le cède à une simple dimension de rituel. L’Inspection générale des affaires sociales a ainsi admis, en réponse au questionnaire de la rapporteure, n’avoir conduit aucun contrôle des étapes et processus amenant à la liquidation des indemnités journalières en précisant que ces travaux auraient lieu au cours de l’année 2026 et, au plus tard en 2027 ([86]).

B. Contrôler, auditer et certifier sont d’indispensables Étapes dans la recherche de la qualitÉ de gestion, qui prÉsentent pourtant de rÉelles LIMITES

1. Un bilan critique de la certification après la crise sanitaire : « liturgie, léthargie, litanie »

Les travaux de la commission d’enquête ont été lancés à partir d’un constat simple : la récurrence de conclusions alarmantes de la Cour des comptes dans le cadre de son processus de certification. En effet, exercice après exercice, les rapports de certification de la Cour des comptes font état d’anomalies, dont un grand nombre sont identifiées depuis de nombreuses années, et jusqu’à quarante ans dans certains cas, sans pour autant que ces observations n’aient donné lieu à une action corrective et déterminée du Gouvernement ou des caisses. Loin de considérer que l’absence d’observations serait un horizon atteignable compte tenu des périmètres de dépenses considérés ([87]), c’est bien la trop grande régularité des anomalies constatées qui a poussé la rapporteure à pleinement interroger la « litanie » de la certification dans cet exercice de contrôle parlementaire.

(1) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », exercice 2022, p. 10.

(2) Ibid.

(3) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

(4) Ibid.

(5) Ibid.

● L’analyse des rapports de certification met en évidence, en première approche, des réserves tenant à des difficultés ponctuelles de gestion fruit d’un contexte réglementaire, économique ou institutionnel spécifique.

Ainsi, s’agissant de la Caisse nationale de l’assurance maladie, la rapporteure a de nouveau constaté que la branche conservait à son passif, en 2024, une dette d’un montant de 800 millions d’euros dont le fait générateur remontait pourtant à 1983, soit après plus de quatre décennies. Pourtant, chaque année, les rapports de la Cour des comptes font état de ces difficultés et la rapporteure a, elle-même, interpellé le Gouvernement sur ce point au mois de mai 2025. C’est finalement un décret du mois de décembre 2025 qui a permis de rendre enfin, à cette créance, son caractère exigible, préalable nécessaire à son effacement. Plus de quarante ans d’inaction gouvernementale, en somme, sur une anomalie comptable connue et documentée.

(1) En application des dispositions de l’article 58 du décret du 11 août 1983.

(2) L’action de provisionner consiste à inscrire au bilan des charges qu’on estime probables.

(3) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

(4) Ibid. Le décret est paru le 28 décembre 2025.

De même, bien que cet évènement dépasse la période sur laquelle se penche la présente commission d’enquête, le constat d’impossibilité de certifier les comptes de l’activité de recouvrement en 2020 relevait, en réalité, moins d’une difficulté structurelle de gestion que d’un désaccord comptable entre l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et la Cour des comptes ([88]).

(1) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance-vieillesse, 28 janvier 2026.

(2) Article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale.

(3) Ibid.

Sur ce point précis, la rapporteure fait observer que l’argumentaire développé par la Caisse nationale d’assurance vieillesse n’emporte pas sa pleine conviction. En effet, la transparence de l’information patrimoniale ne préjuge pas du choix de la politique de financement. Refuser de présenter ces engagements prive le Parlement d’une vision pluriannuelle, d’autant plus précieuse que les dépenses de retraite représentent, en moyenne, 15 % de la richesse nationale, soit le premier poste de dépenses de notre protection sociale.

● Au-delà des points ponctuels d’audit, les rapports de certification mettent également en lumière une série de défaillances structurelles communes aux branches.

À titre d’exemple, les difficultés de rattachement d’un produit ou d’une charge à un exercice donné sont source d’observations récurrentes. Cette situation, conséquence directe de la diversification croissante du financement de la sécurité sociale, peut prendre plusieurs formes.

En matière de recouvrement, elle se traduit par une série d’incertitudes affectant « un peu moins de 1 milliard d’euros » sur le total des produits recouvrés par l’État et versés à l’Urssaf Caisse nationale en application des dispositions d’affectation ([89]). Autrement dit, l’Urssaf Caisse nationale ne parvient pas toujours à identifier avec précision, pour une partie des sommes qu’elle reçoit, l’exercice comptable du fait générateur qui en permet le prélèvement.

C’est donc précisément la convergence des deux circuits de recouvrement dits « du trésor » et des Urssaf, situation qui fera d’ailleurs l’objet d’un développement ultérieur dans le rapport, qui crée des difficultés comptables amenées à persister, ainsi que l’indiquait le directeur général de l’Urssaf Caisse nationale : « Je pense que cette anomalie continuera malheureusement à être signalée dans les prochains rapports de certification, car les systèmes d’information de l’État ne sont pas en mesure de nous indiquer à quel exercice ces sommes résiduelles doivent être rattachées. Il faudrait une évolution de ces systèmes pour y arriver. » ([90])

Cette situation très insatisfaisante au plan comptable présente des conséquences pour l’activité de recouvrement, car elle ne peut provisionner une partie des risques associés aux dépréciations de créances ([91]), mais pas seulement. Ainsi, les attributaires des produits fiscaux comme la branche maladie ou autonomie présentent des anomalies significatives sur ce fondement.

(1) L’évaluation de la fraction des produits à recevoir était, avant 2024, effectuée par l’Urssaf sur la base des produits observés sur la période considérée au cours des cinq années précédentes.

(2) Urssaf caisse nationale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

S’agissant de la branche maladie, la question du rattachement présente une spécificité au regard du financement des établissements de santé. Si un séjour hospitalier est bien souvent facturé par un hôpital à l’issue de la prise en charge du patient, sa comptabilisation en droits constatés intervient dès l’entrée. Par conséquent, à la clôture de l’exercice, des « charges restant à payer » devraient être inscrites au passif de la branche maladie selon la Cour des comptes. Or, tel n’est pas le cas aujourd’hui, notamment en raison de calendriers de clôture différenciés entre les établissements de santé et les organismes de sécurité sociale. Plus largement, la rapporteure relève que les différences de mise en œuvre des dispositions comptables applicables aux organismes de sécurité sociale et aux établissements de santé – essentiellement soumis à des règles de la comptabilité publique – posent plus fondamentalement la question de l’harmonisation des règles comptables de ces entités.

Enfin, aux termes des rapports de la Cour des comptes, le défaut d’inscription des charges jusqu’à dix ans restant à payer représente un montant de plusieurs centaines de millions d’euros par exercice. Cette anomalie, par son ampleur et sa récurrence, fait l’objet de réserves systématiques depuis plus de dix ans. Il apparaît à la rapporteure que cette dissonance de calendrier doit être résorbée par une harmonisation des dates de clôture des comptes des établissements de santé avec celles prévalant pour les organismes de sécurité sociale.

Un deuxième champ de difficultés répertorié par les magistrats tient aux défaillances récurrentes des organismes en matière de contrôle interne. Ce point transversal à l’ensemble des branches présente une acuité particulière s’agissant de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la Caisse nationale des allocations familiales et de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. La Cour des comptes relève, pour la branche famille, le caractère « insuffisamment adapté aux enjeux de la branche » du dispositif de contrôle interne entraînant indus et erreurs dans le versement des prestations ([92]).

Sur ce point précis, un premier fil de responsabilité politique peut être tiré. En effet, M. Nicolas Grivel indiquait en audition : « le système s’est complexifié quand on nous a demandé […] d’amplifier la gestion de deux prestations, dont l’une est devenue plus importante en volume et l’autre plus risquée » ([93]).

Ce sont donc explicitement les décisions politiques, en l’espèce prises par les gouvernements successifs d’Édouard Philippe, de doubler le montant de la prime d’activité et de réformer les modalités de calcul des allocations personnelles pour le logement, qui constituent la cause racine des difficultés de certification de la branche. M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, a d’ailleurs fait observer en audition, tout comme la Cour des comptes, que le refus de certification avait pour objet d’attirer, littéralement, « l’attention du législateur et du Gouvernement sur les enjeux de la branche famille » ([94]).

Cette même fonction de vigie a été également observée s’agissant de la branche autonomie. En ce sens, M. Michel Thomas, conseiller référendaire à la Cour des comptes, indiquait que le rapport de certification de l’année 2025 avait donné lieu à des alertes des équipes de direction de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie les incitant à réaliser des progrès, faute de quoi des réserves pourraient être formulées à l’avenir ([95]).

Dans le champ des prestations de vieillesse, des difficultés de contrôle interne sont également à relever. À la date de rédaction du présent rapport, près d’une prestation sur dix est affectée d’une erreur de calcul ([96]). Si les conséquences financières de cette situation sont négligeables, le montant d’indus associés étant estimé à moins de 1 % des dépenses de prestations de la branche, elle témoigne de la persistance de marges de progression dans la liquidation des droits ([97]). Il convient d’ailleurs de noter que, dans la majorité des cas, les erreurs de liquidation des prestations de vieillesse se traduisent par des versements inférieurs aux droits effectifs des assurés, et non par des indus à leur profit. Plus qu’une question d’incertitude, il s’agit bien ici de préserver les impératifs de justice sociale et d’accès effectif aux droits.

En outre, et c’est un point sur lequel la rapporteure aura l’occasion de revenir plus longuement en raison de son caractère éminemment symbolique, le contrôle de l’existence d’assurés bénéficiaires de prestations de retraite est encore marqué par certaines difficultés. Certes, aucun élément porté à la connaissance de la commission n’a corroboré les rumeurs faisant état de l’existence « de centaines de milliers de centenaires algériens » qui bénéficieraient indûment des prestations de retraites ([98]). En revanche, les documents issus des travaux de la commission d’enquête font état de près de 2 000 retraités centenaires qui auraient donc travaillé pour la France ([99]).

Toutefois, le risque d’indu existe et il est chiffré à plusieurs dizaines de millions d’euros par la Cour des comptes, ce qui implique dès lors une nécessaire surveillance de la part des pouvoirs publics ([100]).

Par ailleurs, si ce montant s’avèrerait relativement faible au regard des volumes financiers de la branche vieillesse, votre rapporteure souligne le sentiment d’injustice qu’il nourrit parmi les citoyens français et cotisants. Ce point fera l’objet d’une attention particulière en fin de rapport.

S’agissant de la branche maladie, des questionnements relatifs à la qualité des dispositifs de contrôle interne ont, là encore, été relevés. Concernant le paiement des prestations, la Cour estime que 6 % des pièces complémentaires justifiant d’un type de prise en charge font aujourd’hui défaut dans les bases de données de l’assurance maladie ([101]). Concrètement, pour un montant de prestations d’environ 1,6 milliard d’euros en 2024 et 720 millions d’euros en 2025, la Cour observe que les paiements ne sont pas réalisés à partir de l’ensemble des pièces justificatives exigées par les textes.

On notera, par souci de clarté, que l’estimation en valeur de la Cour fait l’objet d’un réel débat, la Caisse nationale de l’assurance maladie contestant fermement l’ampleur des montants considérés ([102]), indiquant, au surplus, leur concentration sur cinq caisses primaires marquées par un fort volume de traitement de pièces.

En dépit de ces éléments de contexte, votre rapporteure persiste dans son constat qu’il n’est pas acceptable de verser des prestations sans preuve permettant d’en justifier le bénéfice.

(1) Caisse nationale de l’assurance maladie, réponses au questionnaire de la rapporteure.

(2) Ibid.

Les causes des défaillances de contrôle interne dans le champ de la branche maladie sont relativement consensuelles.

En premier lieu, les magistrats financiers relèvent une inadéquation des systèmes d’information aux réalités du contrôle des pièces justificatives. À cet égard, M. Jean-Luc Fulachier indiquait qu’un professionnel de santé pouvait, en justification d’un remboursement, adresser une « page blanche » au système d’information dédié de la Caisse nationale de l’assurance maladie sans que celui-ci n’identifie systématiquement un défaut de pièce justificative ([103]).

De façon plus conjoncturelle, le contexte de crise sanitaire doit également être mis en exergue sans pour autant masquer les difficultés réelles de gestion des caisses. En effet, le covid-19 a conduit à alléger certaines procédures de contrôle « du fait de l’impératif de continuité de la couverture des prestations sociales et des paiements » des assurés ([104]). Cette situation était d’ailleurs commune à la médecine de ville et à la médecine hospitalière, les contrôles liés à la cotation des actes ayant été notamment suspendus pendant cette période ([105]).

En définitive, l’analyse détaillée des rapports de certification permet de faire la part entre les difficultés ponctuelles, parfois mineures, que rencontrent des branches de la sécurité sociale, et les enjeux de structure qui tiennent à des décisions politiques, comme pour la branche famille, mais également à des défauts techniques de gestion et de maîtrise des risques. Cette léthargie institutionnelle a un coût aussi bien pour les assurés, pour les finances publiques que pour la confiance des citoyens dans le système de protection sociale.

2. Un contrôle interne encore marqué par de multiples imperfections, source des incertitudes : la grande responsabilité des systèmes d’information

Comme l’a souligné M. Dominique Libault dans ses réponses au questionnaire, les conventions d’objectifs et de gestion intègrent les enjeux liés à la certification, notamment ce qui touche aux questions de contrôle interne ([106]).

Toutefois, à ce stade des travaux, il apparaît que l’essentiel des incertitudes budgétaires des branches de la sécurité sociale tient aux défauts de contrôle interne observés dans les différentes caisses.

Ce constat apparaît d’autant plus baroque à votre rapporteure que le cadre juridique de définition du contrôle interne et les moyens consacrés à sa formalisation n’ont jamais été aussi importants.

À cet égard, elle ne peut s’empêcher de rappeler que des outils sophistiqués de contrôle interne sont sans valeur s’ils ne sont pas alimentés par des systèmes d’information adaptés et modernes. Pour qu’un contrôle interne soit efficace, il faut donc que les systèmes d’information soient robustes. Or, la plupart d’entre eux repose sur des composants datant des années 1980-1990, écrits dans des langages informatiques conçus à la fin des années 1950. C’est précisément cet archaïsme qui constitue une barrière à leur modernisation. À titre d’exemple, le « système national version 2 » (SNV2), application historique de gestion des comptes des cotisants utilisée par l’Urssaf depuis 1987, a pour mission de retranscrire les informations relatives au plus de 300 milliards d’euros de cotisations sociales appelées chaque année. Pourtant, son architecture native, conçue pour des flux agrégés par établissement n’a jamais fait l’objet d’une pleine modernisation. Jean-Baptiste Courouble, directeur en charge des services informatiques de l’Urssaf Caisse nationale, a ainsi indiqué en 2022 que la réécriture des programmes avait « été abandonnée, car trop complexe, trop risquée, trop coûteuse » ([107]).

De même, l’échec de la réforme de l’interlocuteur social unique (ISU) en 2008, qualifié de « catastrophe industrielle » par la Cour des comptes en 2012, a directement procédé de l’incapacité du SNV2 à intégrer le recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants. L’Inspection générale des affaires sociales constatait ainsi que « l’applicatif SNV2 […] s’est immédiatement révélé incapable de fonctionner de façon synchronisée avec les applicatifs de gestion du RSI » ([108]).

Plus récemment, les accrocs du logiciel « Arpège » offrent une démonstration supplémentaire de la grande difficulté qu’ont les administrations publiques en général et les organismes de sécurité sociale, en particulier, à moderniser leurs systèmes d’information socles. Déployé par la Caisse nationale de l’assurance maladie à compter du 1er octobre 2024 dans les caisses primaires de Loire-Atlantique et de Vendée, le logiciel avait précisément pour objet de remplacer une application historique de gestion des indemnités journalières jugée obsolète (« Progrès »). Le projet portait l’automatisation de 85 % des liquidations et visait à ramener les délais de paiement à moins de vingt jours d’ici 2027.

Pourtant, dès les premières semaines, 16 000 dossiers ont été marqués par des anomalies dans les paiements générant un afflux de réclamations sans précédent. Au total, près de 11 500 réclamations ont été enregistrées pour le seul département de la Loire-Atlantique. Après un audit externe diligenté au mois de février 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie a officiellement pris acte de l’échec du projet ([109]).

● Pour revenir au cadre général du contrôle interne, celui-ci peut être défini comme « l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents » mis en œuvre par une entité afin de « maîtriser les risques », de les ramener « à un niveau acceptable » et de donner une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs qui lui sont assignés ([110]). Il est donc au cœur de deux impératifs, parfois contradictoires, que sont la maîtrise de risques et l’amélioration « de la qualité et de la performance » associée au service rendu ([111]).

Partant de ce postulat, il est important d’ajouter que les dispositifs de contrôle interne s’inscrivent dans une obligation de moyens. En effet, ils se conçoivent à partir d’un contexte réglementaire et opérationnel donné au sein duquel un équilibre s’établit entre la maîtrise des risques et la recherche de performance.

● En matière sociale, les instruments et dispositifs de contrôle interne ont fait l’objet d’un développement particulièrement fourni. Cette profusion s’explique, pour partie, par la multiplicité des risques spécifiques au champ de la sécurité sociale.

En effet, en raison des périmètres de dépenses en jeu, de la complexité de la législation et de la multitude de prestations, pour certaines « intermédiées » ([112]), la multiplication des outils de prévention a été particulièrement significative.

Comme l’indiquait M. Thomas Fatôme à propos de la branche maladie, « l’assurance maladie est certainement l’un des systèmes financiers publics les plus importants et les plus complexes de France, peut-être d’Europe » ([113]). Logiquement, les mécanismes de contrôle interne qui ont été associés à la supervision de ce circuit de dépenses se sont distingués par leur degré de raffinement.

(1) Article D. 114-4-7 du code de la sécurité sociale.

(2) Ibid.

(3) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

(4) Caisse nationale d’assurance vieillesse, réponses au questionnaire de la rapporteure.

● L’organisation des dispositifs de contrôle interne est arrêtée à l’échelle nationale s’agissant des organismes de sécurité sociale.

Le droit commun prévoit la définition conjointe par le directeur et le directeur comptable et financier d’un plan national de contrôle interne unique dans les conditions de l’article D. 114-4-7 du code de la sécurité sociale.

Plus précisément, la chaîne du contrôle interne consiste en une succession de trois séquences :

– une phase de conception et de définition des objectifs à partir des études de risques ;

– une phase de mise en œuvre au moyen d’actions « de contrôle et de supervision » ([114]) ;

– une phase d’évaluation à partir d’indicateurs visant notamment à rendre compte du « risque financier résiduel » observé après mise en œuvre des différents types de contrôle.

(1) Caisse nationale des allocations familiales, réponses au questionnaire de la rapporteure.

(2) Ibid.

Le suivi des indicateurs est généralement assuré au moyen d’un tableau de bord spécifique dont les résultats sont transmis à l’autorité de tutelle, en l’occurrence la mission nationale de contrôle et d’audit des organismes au sein de la direction de la sécurité sociale.

De façon complémentaire, la mission comptable permanente de la direction de la sécurité sociale est également sollicitée afin de vérifier l’existence d’un plan de contrôle interne unifié au sein des organismes ([115]).

Enfin, le secrétariat général des ministères sociaux procède, au regard de ses attributions au sein des comités stratégiques des risques ministériels et des risques financiers, à un suivi ponctuel de la qualité des dispositifs de contrôle interne ([116]).

Cette multiplication d’acteurs de supervision (direction de la sécurité sociale, mission comptable permanente, secrétariat général des ministères sociaux) sans coordination centralisée visible est elle-même un facteur de risque.

En effet, les travaux de la rapporteure ont permis d’établir que les crédits d’État et les crédits gérés par les organismes de sécurité sociale étaient pilotés selon des chaînes de contrôle distinctes avec une coordination qui n’est pas toujours assurée par le comité interministériel d’audit.

(1) Pour un taux d’exécution relevé au 31 décembre 2025.

(2) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

(3) Ibid.

● Le contrôle interne peut être appréhendé comme une série de processus de vérification qui, dans le champ de la sécurité sociale, ont pour finalité de verser « à juste droit », c’est-à-dire d’associer « le bon droit à la bonne personne au bon moment » ([117]). Ces contrôles peuvent être classifiés, à grands traits, selon leur temporalité de mise en œuvre. En premier lieu, les contrôles dits « avant paiement » ou « embarqués » ([118]), généralement automatisés, ont pour objet de détecter en amont, sur la base d’un historique de données de facturation, les risques d’indus ou de fraude. Un exemple de cette catégorie est l’outil « Iris » utilisé par l’assurance maladie pour contrôler la cohérence de flux de facturation selon une échelle graduée, du simple signalement auprès d’un agent jusqu’au rejet automatique de la facture. Ces thèmes seront principalement développés dans la deuxième partie du rapport.

Parallèlement, des contrôles après versements sont possibles selon différentes modalités en faisant appel à des outils déclaratifs, biométriques ou non, mais également par des moyens plus classiques comme la convocation d’une personne afin de vérifier son éligibilité à une prestation ([119]).

● À la lumière des travaux de la commission d’enquête, un constat s’impose : celui d’un développement extrêmement fouillé des dispositifs de contrôle interne, renforcé par les évolutions intervenues depuis 2022.

Jusqu’alors et pendant des années, l’inaction avait, en effet, tenu lieu de stratégie : le système présentait des fissures connues de tous, que personne ne comblait et dont chacun espérait en silence qu’elles ne s’élargiraient pas trop vite.

La crise sanitaire de 2020 a mis fin à cette illusion accélérant une modernisation des dispositifs de contrôle interne qui aurait dû intervenir beaucoup plus tôt.

En outre, les constats récurrents de la Cour révèlent également une mise en œuvre encore timide de certaines mesures, notamment dans le champ des systèmes d’information où une accoutumance à des outils obsolètes a pu être identifiée (cf. supra).

De même concernant le contrôle interne, les représentants de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes ont observé que le « décret du 30 septembre 2022 est encore récent. Tout le monde doit se l’être approprié pour qu’il porte vraiment ses fruits. Mais l’important est de poursuivre dans cette voie et de remplacer les systèmes d’information vieillissants, là où il en existe, par des systèmes d’information opérants » ([120]). Votre rapporteure ne peut que regretter son retard d’application dans les différentes branches.

3. La protection sociale informatisée, la création d’une dépendance réelle à une technique en constante évolution

L’application comptable Helios a connu une panne majeure en février 2026 consécutive à la défaillance d’une baie de stockage d’un centre de données de la direction générale des finances publiques. Cette panne a paralysé pendant des semaines les services comptables de nombreux hôpitaux et collectivités territoriales, menaçant le versement des salaires des agents territoriaux et le paiement des fournisseurs. Comme indiqué précédemment, la gestion des grandes bases techniques de la sécurité sociale repose notamment sur des systèmes d’information anciens, peu interopérables entre eux et partiellement dépendants d’outils ayant servi initialement d’autres fonctions publiques.

Les hôpitaux publics offrent une illustration frappante de cet archaïsme, comme l’indiquaient les représentants du Conseil de normalisation des comptes publics en audition : « Tout le monde s’accorde à dire qu’Helios doit être revu pour être plus efficace et plus facilement interfaçable » ([121]).

Le cabinet « Ernst & Young » a confirmé ce constat au travers de l’exemple de l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris : « il y avait environ 300 applications différentes pour la partie financière. Cette multiplicité, fruit de l’histoire et des différents métiers, engendre des problèmes d’interfaces. » ([122]).

● La question des systèmes d’information est devenue incontournable dans la définition, la mise en œuvre et l’évaluation du service public de la sécurité sociale. Exigence accrue de transparence, complexification de la réglementation, effet démographique, phénomène de « dépendance au sentier » ([123]) technologique, les conséquences de cette évolution sont multiples.

Au plan pratique, un système d’information peut être défini comme « un ensemble organisé de ressources : matériels, logiciels, personnels, données et procédures permettant d’acquérir, de traiter, de stocker et de diffuser des informations » ([124]). Du point de vue de l’action publique, il constitue plus précisément un support « d’informations chiffrées signifiantes et synthétiques » afin d’apprécier « les résultats des politiques sociales » ([125]).

Il faut garder en tête qu’un système d’information ne traite qu’une donnée préalablement entrée. Cela signifie que la qualité des données produites par les caisses dépend intégralement de la qualité des données saisies par les agents ou collectées par les interfaces et donc de la qualité des outils de saisie, de la formation des agents et des procédures de vérification. De plus, les systèmes d’information méritent d’acquérir une maturité sans interférence récurrente ou trop précoce à la fois pour professionnaliser les agents dans leur acquisition et la maîtrise de l’outil et assurer la qualité des données.

Traductions numériques du tournant gestionnaire précédemment décrit, les systèmes d’information constituent littéralement « des points d’appui pour décrire des situations économiques, dénoncer des injustices sociales, justifier des actions politiques » ([126]). Ils agrègent, à cette fin, un ensemble de données administratives collectées par des applications dites de « production » et « utilisées […] pour affilier les assurés et verser les prestations » ([127]). Enfin, ils peuvent mobiliser des données plus générales issues d’enquêtes statistiques à l’instar des travaux menés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

● La gouvernance des systèmes d’information de la sécurité sociale est marquée par son caractère protéiforme.

Des schémas stratégiques des systèmes d’information (SSSI) sont dressés pour définir les stratégies et objectifs communs à l’ensemble du service public. Ils sont déclinés à l’échelle de chaque branche par les schémas directeurs des systèmes d’information (SDSI). Enfin les conventions d’objectifs et de gestion arrêtent les montants financiers alloués tout au long de la période correspondante. Au moins une fois par an, un comité stratégique est réuni par le directeur de la sécurité sociale avec les directeurs généraux des différentes caisses afin d’arbitrer les évolutions portant sur l’architecture des systèmes d’information. Selon la rapporteure, cela constitue de nombreuses instances pour peu de décision et avec à la clef des résultats insatisfaisants.

La multiplication des instances (SSSI, SDSI, comité stratégique annuel, dialogues de gestion COG) pose, en effet, la question de leur articulation effective. Aucun document unique ne permet aujourd’hui de retracer l’ensemble des arbitrages rendus entre branches en matière de système d’information ni d’évaluer leur mise en œuvre.

Sous couvert d’abondance procédurale, le pilotage stratégique des systèmes d’information du service public social demeure, là aussi, opaque.

● S’agissant de leurs fonctions, les systèmes d’information des organismes de sécurité sociale ont pour finalité première de retracer l’identité d’un assuré.

C’est le rôle du système national de gestion des identifiants (SNGI), hébergé et opéré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Il reçoit « en flux entrant » une série d’informations d’état civil auxquelles il fait correspondre un numéro de sécurité sociale, ou « numéro d’inscription au répertoire » (NIR), afin d’identifier l’assuré dans les différents organismes.

(1) Institut national de la statistique et des études économiques, réponses au questionnaire de la rapporteure.

(2) Ibid.

Un dernier outil d’importance en matière d’identification est géré par la branche vieillesse. C’est le « répertoire de gestion des carrières uniques » (RGCU) qui conserve « 9 milliards de données », soit celles de l’ensemble des assurés de tous les régimes hormis quelques reliquats de régimes spéciaux ([128]).

● Enfin, dans la branche maladie, des « entrepôts » de données existent également à l’instar du « système national des données de santé » ou du « système d’information interrégimes de l’assurance maladie ». Ces outils ont essentiellement une vocation prospective : orienter les politiques publiques intervenant dans le champ de la sécurité sociale.

(1) Caisse nationale de l’assurance maladie, réponses au questionnaire de la rapporteure.

● Aussi bien dans leur rôle d’identification que d’appui prospectif aux politiques publiques, les systèmes d’information traitent une quantité considérable de données. Cette problématique a d’ailleurs été mise en exergue par M. Renaud Villard en audition : « Nous avons […] construit progressivement d’énormes bases de données dorénavant interfacées en continu » ([129]). En guise d’exemple du caractère massif des données répertoriées, le système national de gestion des identifiants a été consulté à 2,8 milliards de reprises depuis sa création ([130]).

L’automatisation et l’interpénétration croissante des systèmes d’information a poussé à l’investissement de montants financiers significatifs. Aujourd’hui encore, « les différentes [conventions d’objectifs et de gestion] ouvrent en moyenne 1 milliard de crédits informatiques par an dont 200 millions d’euros de crédits d’investissement au sens strict » ([131]). Votre rapporteure ne peut s’empêcher de constater le caractère tardif et notoirement insuffisant de ces investissements.

Les dÉPENSES liÉes aux systÈmes d’information des diffÉrentes caisses

(en millions d’euros)

Source : commission d’enquête à partir des réponses de la direction de la sécurité sociale au questionnaire de la rapporteure. Les données spécifiques à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’ont pas été fournies.

● Les efforts consentis dans le développement des systèmes d’information ont été couronnés d’un certain succès comme l’illustre le bilan de la mise en place de la déclaration sociale nominative (DSN).

Issue de la centralisation de plusieurs déclarations préalablement remplies par l’employeur, la déclaration sociale nominative, généralisée à partir de 2017 pour le secteur privé et à partir de 2022 pour le secteur public, autorise aujourd’hui les organismes de sécurité sociale à disposer, chaque mois, de l’ensemble des données relatives aussi bien à la paie du salarié (part de cotisations, répartition de la rémunération) qu’aux évènements affectant son activité (fin de contrat, congé paternité par exemple). Des mots mêmes du directeur de l’Urssaf Caisse nationale, « elle irrigue l’ensemble de la sécurité et de la protection sociale » ([132]).

● Néanmoins, le succès de certaines innovations comme la déclaration sociale nominative n’efface pas les difficultés persistantes auxquelles sont confrontés les systèmes d’information des différentes branches.

En ce sens, la ministre des comptes publics Amélie de Montchalin a indiqué qu’une certaine obsolescence des systèmes d’information des organismes persistait en dépit des efforts fournis ([133]). Cette situation trouve son origine dans un développement par couches superposées des différents systèmes d’information tant en raison des capacités technologiques du moment que des évolutions réglementaires ([134]).

À cet égard, votre rapporteure insiste sur ce lien direct précédemment décrit entre les difficultés observées par la Cour des comptes en matière de contrôle interne et les limites liées à l’inadaptation et à l’obsolescence de certains systèmes d’information.

Elle relève d’ailleurs qu’il n’existe pas, contrairement aux systèmes d’information opérés par le ministère en charge des comptes publics ([135]), d’analyse unifiée sur la conformité à l’état de l’art des technologies utilisées par les organismes de sécurité sociale. En outre, la direction de la sécurité sociale indique qu’elle n’est pas en mesure de détailler le nombre ou les types de systèmes d’information considérés comme obsolètes, équivalents d’une dette technique non-identifiée.

● Enfin, au regard de la menace croissante que constitue le risque dit « cyber », soit le danger découlant d’une éventuelle attaque informatique, pour la continuité du service public de la sécurité sociale, la rapporteure propose de relever fortement les moyens consacrés à la sécurisation des systèmes d’information dans les prochaines conventions d’objectifs et de gestion.

Par ailleurs, les calendriers de remplacement des systèmes d’information, lorsqu’ils existent, sont régulièrement reportés faute de crédits d’investissement suffisants face à la priorité du maintien en condition opérationnelle. L’évaluation de la dette technologique, c’est-à-dire du coût cumulé des reports de modernisation, n’est pas produite de manière homogène d’une caisse à l’autre, ce qui rend les arbitrages budgétaires entre branches extrêmement difficiles.

(1) Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, réponses au questionnaire de la rapporteure.

Pour ne donner qu’un seul exemple, en 2021, la Caisse nationale de l’assurance maladie et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ont signé une convention de partenariat instituant le programme « METEORe ». Ce programme visait le déploiement, à l’horizon 2025, d’une solution de système d’information unique permettant de traiter l’ensemble des prestations, sur le champ des frais de santé, toutes catégories d’offreurs de soins et tous types de flux confondus.

Cependant, en 2025, seul le volet « pharmacie » du projet « METEORe » a été effectivement déployé, les anciens outils n’étant « décommissionnés » qu’en 2026. Le reste du périmètre initialement annoncé (qui représenterait environ la moitié du volume national de factures) est en attente d’un calendrier précis ([136]).

De façon plus immédiate, la publication d’une stratégie ministérielle de sécurité numérique paraît également nécessaire à votre rapporteure.

Plus spécifiquement concernant la menace « cyber », la forme la plus visible de cette menace est le « rançongiciel » (ransomware), ou logiciel malveillant qui encode les données d’une organisation et exige le paiement d’une rançon en contrepartie. Selon l’Agence du numérique en santé, la part des établissements de santé dans les attaques traitées par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information est passée de 2,87 % en 2020 à 11,4 % en 2023 ([137]), dont 4 % des hôpitaux français victimes de cyberattaques majeures entre 2022 et 2023 ([138]).

À titre d’exemple, en janvier 2024, le centre hospitalier Simone Veil de Cannes a subi une attaque par un « rançongiciel » qui a chiffré l’ensemble des données médicales et administratives, contraignant le personnel au retour au papier et provoquant la déprogrammation de nombreuses interventions ([139]). Le groupe cybercriminel LockBit, n’ayant pas obtenu le paiement d’une rançon, a publié en mai 2024 environ 61 gigaoctets de données personnelles de patients et professionnels : bilans médicaux, bulletins de salaire, copies de cartes d’identité ([140]).

Les attaques se sont poursuivies en 2025. L’hôpital privé de la Loire à Saint-Étienne, par exemple, a été touché le 10 juillet 2025 par une cyberattaque conduisant au vol des données de 126 000 patients ([141]).

Plusieurs actions ciblant l’écosystème logiciel de la médecine de ville ont également été recensées. L’application « Mon-Logiciel-Médical », utilisée par environ 3 800 médecins libéraux, a été ciblée par un piratage informatique conduisant à une fuite de données relatives à 11 à 15 millions de patients ([142]).

Au niveau européen, l’Agence de l’Union européenne pour la cybersécurité observe constamment le caractère privilégié des acteurs de la santé et de la protection sociale dans le champ des attaques par « rançongiciel » ([143]). Si les données volées sont essentiellement administratives (état civil, garanties de tiers payant), et ne couvrent pas l’intégralité du dossier médical, leur croisement avec d’autres sources accessibles au grand public permet des usurpations d’identité ([144]).

Ces incidents, qui ne touchent pas directement les caisses primaires mais leur écosystème de partenaires, démontrent que la sécurité du système de protection sociale ne se joue pas uniquement à l’intérieur des organismes. Elle dépend tout autant de la robustesse des sous-traitants et des opérateurs collaborant avec eux.

Si l’exfiltration de données est bien la phase émergée de l’iceberg, le risque le plus grave pesant sur le système de santé est d’une autre nature, à savoir la prise de contrôle à distance des dispositifs médicaux connectés et dont les conséquences peuvent directement mettre en danger la vie des patients.

En effet, les blocs opératoires modernes comprennent des équipements connectés (stérilisateurs, appareils d’anesthésie, robots chirurgicaux, scopes, pousse-seringues) dont la mise hors service ou le détournement est susceptible d’interrompre une intervention en cours. Une cyberattaque affectant le centre hospitalier de Dax, en février 2021, a entraîné le dysfonctionnement de stérilisateurs indispensables à la conduite de certaines opérations, entraînant report d’interventions et annulation d’examens ([145]). De surcroît, le développement de la chirurgie assistée par ordinateur et de la robotique chirurgicale ainsi que la télé-chirurgie expérimentale tendent à élargir les possibilités de cyberattaque : un dispositif piloté à distance peut, par construction, être détourné à distance.

En définitive, les conséquences des cyberattaques ne sont plus théoriques. Elles ne se limitent pas aux seules atteintes à la vie privée des personnes.

En septembre 2020, à la clinique universitaire de Düsseldorf, une patiente en situation critique a perdu la vie lors d’un transfert pour cause de paralysie de l’établissement dans lequel elle était prise en charge suite à une attaque par « rançongiciel » ([146]). Ce cas est officiellement reconnu comme le premier décès directement lié à une cyberattaque dans le secteur hospitalier. Si les morts de ce type ne sont heureusement pas légion, ce précédent doit suffire à imposer un changement d’échelle dans la prise en compte du risque cyber par les organismes de sécurité sociale et leurs établissements de santé partenaires. Pour la rapporteure, la cybersécurité hospitalière n’est plus seulement un enjeu de protection des données ou de continuité administrative, c’est une question de sécurité des soins et, finalement, de protection de la vie.

Parallèlement, il convient de rappeler que la pandémie de covid-19 a permis un changement d’échelle dans le traitement européen des données de santé. Membre du parlement européen à l’occasion de cette révolution que d’aucuns pourraient qualifier de « copernicienne », votre rapporteure observe que ses craintes d’alors tendraient aujourd’hui à se matérialiser. En effet, l’intention initiale des instances européennes consistait dans la création d’un espace européen des données de santé au service de certaines politiques de santé publique. Néanmoins, au-delà de cet objectif affirmé, c’est bien la constitution d’un véritable marché de la donnée qui serait aujourd’hui poursuivie, étape préalable, selon votre rapporteure, à une appropriation de ces informations par les acteurs privés de l’économie de la santé.

Créé en 2019 sous la forme d’un groupement d’intérêt public, le Health data hub (plateforme des données de santé, GIP PDS) avait pour mission de faciliter l’accès des chercheurs, autorités publiques et industriels aux données de santé, en particulier celles issues du système national des données de santé (SNDS, cf. supra). Dès son lancement, le choix d’héberger ces données sur la plateforme cloud Microsoft Azure a suscité des contestations.

La Commission nationale de l’informatique et des libertés, saisie par le GIP PDS, a autorisé la création d’un entrepôt de données de santé baptisé EMC2 hébergé sur Microsoft Azure pour une durée de trois ans. Dans sa délibération, la Commission a toutefois expressément regretté que l’absence de « prestataire susceptible de répondre actuellement aux besoins exprimés par le GIP PDS ne protège les données contre l’application de lois extraterritoriales de pays tiers » ([147]). Elle a aussi relevé que le choix de Microsoft apparaissait « en très nette contradiction » avec ses propres préconisations ainsi qu’avec les dispositions de la circulaire de la Première ministre du 31 mai 2023 relative à « l’actualité de la doctrine d’utilisation de l’informatique en nuage par l’État (cloud au centre) » ([148]).

Il faudra attendre le mois d’avril 2026 pour que le Health data hub migre sur la plateforme Scaleway, filiale du français Iliad ([149]).

● La dépendance aux logiciels américains soulève également des problématiques budgétaires. Elle a été particulièrement soulignée par la Mutualité sociale agricole : « l’autre risque majeur concerne l’augmentation exponentielle (10 à 15 % par an en moyenne) du budget consacré aux grands éditeurs américains tels que Microsoft, Broadcom. Cette dépendance technologique amène à un effet d’entonnoir budgétaire qui se rajoute au besoin de maintien en condition opérationnelle et laisse peu de place pour des projets nouveaux autour de la data et de l’IA » ([150]).

En cas de tensions géopolitiques majeures, la capacité de la sécurité sociale à continuer à verser les prestations dépend de l’accès ininterrompu à ces solutions éditeurs. Or, certains logiciels comptables peuvent être rachetés par une entité étrangère, hors Union européenne, dont la viabilité n’est pas assurée : « Le logiciel comptable est un progiciel d’une petite société française rachetée par un groupe canadien, société fragile avec des interrogations quant à sa pérennité. » ([151])

Enfin si l’ampleur de la menace est réelle, les mesures de prévention n’apparaissent pas suffisantes. Ainsi, la Caisse nationale des allocations familiales a fait appel à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information pour la dernière fois en 2015 pour un audit de cybersécurité, soit onze ans avant la rédaction du présent rapport. L’Agence, elle-même, a relevé qu’un « renforcement du pilotage et du contrôle de la sécurité numérique [était] nécessaire » ([152]).

Deuxième partie En dépit des efforts de fiabilisation des comptes et d’amélioration de la gestion, les lois de financement de la sécurité sociale ne permettent pas d’apprécier correctement le déficit de notre modèle social

A. Les incertitudes découlent partiellement du périmètre du budget de la sécurité sociale

1. L’absence d’identité entre le périmètre des lois de financement et celui des administrations de sécurité sociale brouille le diagnostic sur la situation financière des comptes sociaux

Les développements qui précèdent ont montré que la sécurité sociale s’est dotée, au fil des décennies, d’un appareil comptable, de dispositifs de contrôle interne et de procédures de certification qui témoignent d’une exigence croissante de rigueur dans la gestion des comptes sociaux. Pour autant, cette ambition de fiabilisation des comptes, dont on constate qu’elle n’est pas encore complètement atteinte, se heurte à un obstacle structurel : le périmètre sur lequel le législateur financier social exerce son autorité ne coïncide pas avec celui qui sert de référence aux engagements européens de la France en matière de finances publiques.

Cette discordance entre les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss), unité de base du périmètre des lois de financement, et les administrations de sécurité sociale (Asso), agrégat retenu par la comptabilité nationale au sens du système européen des comptes (SEC 2010), empêche d’apprécier correctement et dans son ensemble la situation financière du système de protection sociale.

Elle est, en outre, aggravée par l’intégration au sein du sous-secteur des administrations de sécurité sociale de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, dont l’excédent structurel, lié à des recettes exclusivement affectées au remboursement de la dette sociale, contribue à faire apparaître un solde apparent plus favorable que la réalité de la situation financière des régimes.

a. Un périmètre des lois de financement de la sécurité sociale qui ne couvre qu’une partie des dépenses de protection sociale

i. Le cadre organique, les régimes obligatoires de base de sécurité sociale comme unité du vote parlementaire

La Constitution du 4 octobre 1958, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996, confie aux lois de financement de la sécurité sociale le soin de déterminer les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale et de fixer ses objectifs de dépenses ([153]). Le périmètre de ces lois est défini par les dispositions organiques du code de la sécurité sociale ([154]). Les articles L.O. 111-3-3 en ce qui concerne la partie rectificative de l’année en cours, L.O. 111-3-4 pour la deuxième partie relative aux recettes de l’année à venir, et L.O. 111-3-5 à propos de la troisième partie relative aux dépenses de l’année à venir délimitent ainsi le champ des lois de financement. Celui-ci porte sur :

– les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ;

– les organismes concourant à leur financement, c’est-à-dire le fonds de solidarité vieillesse, supprimé à compter du 1er janvier 2026 ([155]) ;

– les organismes chargés de l’amortissement de leur dette, autrement dit la Caisse d’amortissement de la dette sociale ;

– les organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit, c’est-à-dire le fonds de réserve pour les retraites.

Les tableaux d’équilibre qui, comme rappelé précédemment, constituent l’objet principal du vote parlementaire sur les comptes sociaux, portent sur ce périmètre des régimes obligatoires de base et de leurs organismes associés.

Depuis la réforme organique de 2022, le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale a été étendu aux dispositions ayant un effet sur la dette des établissements de santé relevant du service public hospitalier et la dette des établissements médico-sociaux publics et privés à but non lucratif, financés en tout ou partie par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et soumis à un objectif de dépenses, dès lors que ces dispositions ont pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ([156]).

ii. L’agrégat des administrations de sécurité sociale : un périmètre plus large, retenu par la comptabilité nationale

Le périmètre des administrations de sécurité sociale (Asso), au sens du SEC 2010, est sensiblement plus étendu.

Depuis 2010, les administrations de sécurité sociale sont définies au paragraphe 20.67 de la nomenclature du système européen des comptes comme « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes », étant entendu que « si un régime de sécurité sociale ne répond pas aux critères requis pour être qualifié d’unité institutionnelle, il est classé avec son unité mère dans l’un des autres sous-secteurs des [administrations publiques] » et que « si les hôpitaux publics fournissent un service non marchand à la communauté [...] et sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale, ils sont classés dans le sous-secteur de la sécurité sociale ».

Les administrations de sécurité sociale regroupent deux catégories :

– les régimes de sécurité sociale, qui « couvrent l’ensemble de la collectivité ou d’importantes parties de celle-ci et qui sont imposés, contrôlés et financés par les [administrations publiques] » et ne constituent donc que le volet public de l’assurance sociale, soit les « régimes dans lesquels les participants sont obligés de souscrire une assurance, ou incités à le faire, par un tiers en vue de se prémunir contre certains risques sociaux ou certaines situations qui peuvent affecter négativement leur bien-être ou celui des personnes à leur charge ». La nomenclature française distingue trente-deux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, ainsi que les régimes de retraite complémentaire obligatoires, comme l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Agirc-Arrco) pour les salariés du secteur privé et l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec) pour une large partie des agents publics non titulaires, ainsi que l’assurance chômage gérée par l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic) ;

– les organismes dépendant des assurances sociales (Odass), comprenant les hôpitaux publics et des satellites très variés d’un pays à l’autre. En France, on recense notamment la Caisse d’amortissement de la dette sociale et les fonds de solidarité vieillesse, de réserve pour les retraites, d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva) ou de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (Fcaata).

Le périmètre des administrations de sécurité sociale comprend donc, outre les entités susmentionnées, deux composantes majeures qui échappent au périmètre des lois de financement :

– le régime d’assurance chômage, dont la gestion est confiée à l’Unédic ;

– les régimes de retraite complémentaire obligatoires, au premier rang desquels se trouvent l’Agirc-Arrco pour les salariés du privé, mais également l’Ircantec pour les agents contractuels de la fonction publique.

Or, c’est bien ce périmètre des administrations de sécurité sociale que retrace, au sein des lois de financement de la sécurité sociale, l’article liminaire. Celui-ci, qui n’existait auparavant que pour les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, a été généralisé à l’ensemble des lois de financement par la loi organique du 14 mars 2022. Il présente l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale, en miroir de l’article liminaire de la loi de finances portant sur l’ensemble des administrations publiques.

distinction de périmètre entre les administrations de sécurité sociale

et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Source : réponses du ministère de l’action et des comptes publics au questionnaire de la rapporteure.

iii. Une dichotomie source de confusion pour le législateur

Il résulte de ces périmètres différents une situation paradoxale : le législateur financier social vote chaque année des tableaux d’équilibre portant sur le seul périmètre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale tout en approuvant, par l’article liminaire, un solde qui intègre des régimes sur lesquels il ne prend, en principe, aucune décision. L’assurance chômage et les retraites complémentaires demeurent en effet hors du périmètre de la loi de financement de la sécurité sociale, à de très rares exceptions près.

Concrètement : en 2024, les régimes obligatoires de base affichaient un déficit. Mais l’article liminaire, intégrant la Caisse d’amortissement de la dette sociale (présentant un « excédent » comptable de 15,6 milliards d’euros), l’Agirc-Arrco (excédent structurel) et l’Unédic (à l’équilibre), montrait un solde global des Asso de + 1,2 milliard d’euros. Le Parlement a donc approuvé un article liminaire en excédent tout en votant un solde déficitaire global pour les régimes obligatoires de base.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a d’ailleurs confirmé cette limitation tout en l’aménageant à la marge. Dans sa décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017, le Conseil a par exemple jugé que les dispositions relatives aux contributions salariales d’assurance chômage étaient « étrangères au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale ». Il a toutefois admis leur insertion dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 à titre exceptionnel, au motif que le législateur avait entendu procéder à une « réforme d’ensemble » – la réduction des cotisations salariales de sécurité sociale au profit d’une hausse de la contribution sociale généralisée et de la taxe sur la valeur ajoutée affectée aux organismes de sécurité sociale ([157]) – et que, dans les « circonstances particulières de l’espèce », la disposition trouvait « sa place » dans une loi de financement. De la même manière, la loi de financement a pu prévoir ponctuellement une exonération de cotisations de retraite complémentaire, compensée par une affectation de taxe sur la valeur ajoutée transitant par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Ces exceptions, peu fréquentes et admises au prix d’une motivation circonstanciée, confirment la règle : le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale ne s’étend, en droit, ni à l’assurance chômage ni aux régimes complémentaires, fussent-ils légalement obligatoires.

Cette exclusion prive le Parlement de leviers directs sur des masses financières considérables. Les seuls régimes complémentaires obligatoires engagent des dépenses de l’ordre de 122,8 milliards d’euros en 2024, et l’Agirc-Arrco, qui verse 85,3 % des prestations de ces régimes, compte à elle seule pour environ 100,6 milliards d’euros de charges nettes ([158]). S’y ajoutent les 44,9 milliards d’euros de charges de gestion technique de l’Unédic en 2024 ([159]). Ce sont donc près de 168 milliards d’euros de dépenses qui échappent au périmètre normatif des lois de financement, tout en participant pleinement de l’effort national en matière de protection sociale et en relevant de l’agrégat sur lequel la France s’engage auprès de ses partenaires européens. Il s’agit d’un véritable problème démocratique, le Parlement ne pouvant pas exercer un contrôle plein et entier sur les finances sociales. Le point suivant s’attachera à étayer cette interrogation.

À ces 168 milliards d’euros s’ajoute un autre angle mort, plus difficilement chiffrable mais d’ampleur comparable : les complémentaires santé, devenues obligatoires pour l’ensemble des salariés du secteur privé. Selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, les organismes complémentaires (mutuelles, institutions de prévoyance, sociétés d’assurance) ont versé, en 2024, environ 33 milliards d’euros de prestations en santé, soit l’équivalent de près de 12,8 % de la consommation de soins et de biens médicaux ([160]). Si ces dépenses ne relèvent pas du champ strict des administrations de sécurité sociale au sens du SEC 2010, elles participent pleinement de l’effort national en matière de protection sociale et leur architecture, étroitement articulée à celle de l’assurance maladie obligatoire, fait l’objet de décisions législatives régulières. Leur exclusion structurelle du débat parlementaire sur les comptes sociaux mérite, à tout le moins, d’être interrogée.

b. Des débats anciens au sujet de l’extension du périmètre des lois de financement

i. Les recommandations de la Cour des comptes

● La Cour des comptes a explicitement plaidé, depuis de nombreuses années, pour un élargissement du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale. Dès 2012, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, elle préconisait une réflexion sur « une éventuelle extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale à l’ensemble des organismes de protection sociale obligatoire pour les transformer en “lois de financement de la protection sociale obligatoire” » ([161]). Dans le rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2014, les magistrats sont allés plus loin en prônant une réforme organique dont l’un des axes était de rapprocher le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale de celui des administrations de sécurité sociale, estimant que le champ des lois de financement ne recouvrait pas l’ensemble des dépenses de protection sociale financées par des prélèvements sociaux ([162]).

La Cour a renouvelé cette recommandation avec une netteté accrue dans la synthèse de son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2021, en formulant explicitement l’objectif d’étendre « le champ des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes complémentaires et d’assurance chômage » ([163]).

● Trois arguments principaux sous-tendent cette position :

– renforcer la cohérence du pilotage des finances sociales en faisant coïncider l’outil de la discussion budgétaire qu’est la loi de financement de la sécurité sociale avec l’objet d’attention de la maîtrise des comptes sociaux, autrement dit les administrations de sécurité sociale. Il est en effet peu compréhensible que le Parlement soit invité à se prononcer sur le solde des administrations de sécurité sociale à travers l’article liminaire sans disposer de compétences normatives sur les régimes qui composent cet agrégat ;

– tirer les conséquences de la fiscalisation du financement de ces régimes. Les réformes du financement de l’assurance chômage et de l’Agirc-Arrco, en particulier les baisses de cotisations sociales consécutives à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en allègements pérennes de cotisations par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, ont conduit à ce que la Cour qualifiait déjà par anticipation en 2015 de « transformation structurelle très profonde de la logique contributive de financement qui fonde leur fonctionnement » ([164]). Il convient de rappeler que la fiscalisation du financement des régimes obligatoires de base avait précisément été l’une des justifications de la création des lois de financement. Le même raisonnement devrait logiquement conduire à y inclure les régimes dont le financement s’est, depuis, partiellement fiscalisé ;

– s’agissant spécifiquement de l’assurance chômage, prendre acte de l’étatisation croissante de sa gouvernance. L’article L. 5422-20-1 du code du travail, créé par l’article 56 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018, prévoit que les négociations interprofessionnelles en matière d’assurance chômage s’inscrivent dans un document de cadrage transmis aux partenaires sociaux par le Premier ministre. En l’absence d’accord ou en cas de refus d’agrément, le Gouvernement a la possibilité de prendre un « décret de carence » en application de l’article L. 5422-20 du même code. Cette évolution du cadre de gouvernance, qui éloigne l’assurance chômage du modèle strictement paritaire, renforce la légitimité d’un contrôle parlementaire exercé lors de l’examen des lois de financement.

ii. Des préconisations convergentes du Haut Conseil du financement de la protection sociale

Les recommandations de la Cour des comptes rejoignent celles du Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) dans son rapport de 2019 sur les lois de financement de la sécurité sociale, intitulé « Bilan et perspectives ». Le Haut Conseil préconisait, au minimum, que les lois de financement conduisent le Parlement à voter les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime d’assurance chômage ([165]).

Le Haut Conseil soulignait que le champ des lois de financement ne recouvrait pas toutes les dépenses de protection sociale financées par des prélèvements sociaux. Il plaidait pour un périmètre plus proche de celui des administrations de sécurité sociale ou, à tout le moins, pour une meilleure visibilité sur ces dépenses dans les documents annexés.

c. La réforme organique de 2022, un compromis au milieu du gué

● La question de l’extension du périmètre des lois de financement a été directement posée à l’occasion des débats sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, devenue la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022.

Le texte initial, déposé par M. Thomas Mesnier, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, ne comportait pas d’extension du champ à l’assurance chômage. Il se bornait à deux innovations en matière d’information du Parlement : d’une part, la création de l’article liminaire présentant le solde, les prévisions de recettes et de dépenses des administrations de sécurité sociale ; d’autre part, l’ajout d’une annexe relative à la situation financière de l’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire.

Le Sénat, lors de l’examen de la proposition de loi en première lecture, avait pourtant adopté un amendement étendant le périmètre des lois de financement au régime d’assurance chômage. Cette extension fut supprimée en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale, compte tenu de la forte opposition du Gouvernement et des réticences exprimées par les partenaires sociaux.

Lors de la commission mixte paritaire, le rapporteur de l’Assemblée nationale reconnaissait néanmoins la pertinence de la démarche. Il admettait que le régime d’assurance chômage, « qui se caractérise par des prestations principalement contributives, sur une base assurantielle, et une gouvernance assurée par les partenaires sociaux, a de nombreuses ressemblances avec les branches de la sécurité sociale actuellement examinées dans le cadre des lois de financement ». Il estimait cependant qu’il était « trop tôt pour opérer cette extension », tout en concédant que les masses financières engagées « ne peuvent plus rester des points aveugles de notre débat budgétaire » ([166]).

Dans une forme de consensus mou, la réforme organique de 2022 s’est donc bornée à prévoir la création d’une nouvelle annexe 8 aux lois de financement de la sécurité sociale, présentant la situation financière du régime d’assurance chômage et des régimes complémentaires de retraite. Ces informations complémentaires ont pour finalité d’éclairer la représentation nationale, en particulier pour le vote de l’article liminaire qui recoupe le champ des administrations de sécurité sociale.

● Force est de constater, toutefois, que la réforme organique s’est arrêtée au milieu du gué. Le Parlement dispose désormais d’une information plus complète, mais ses pouvoirs normatifs n’ont pas été étendus à proportion. L’annexe 8 constitue un instrument d’information, non un levier d’action. La dichotomie entre un article liminaire portant sur les administrations de sécurité sociale et des tableaux d’équilibre limités aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale demeure entière.

Au surplus, l’annexe 8, dans sa rédaction actuelle, n’atteint qu’imparfaitement l’objectif d’information poursuivi. S’agissant de l’assurance chômage, l’annexe 8 jointe à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 ne mentionne ni le montant des recettes, ni celui des dépenses du régime : elle se borne à indiquer le solde et ses variations par rapport à l’exercice précédent. Le législateur se trouve ainsi dans l’impossibilité de reconstituer, à la seule lecture de cette annexe, la structure financière du régime d’assurance chômage, contrairement à ce qu’autorisent les tableaux d’équilibre pour les branches de la sécurité sociale. Cette lacune réduit la portée d’un instrument qui devait précisément compenser l’absence de pouvoir normatif du Parlement sur ces régimes par un surcroît de transparence. Il s’agit, en définitive, d’une information tronquée qui ne répond pas entièrement à la préoccupation exprimée par le législateur organique de 2022 : les masses financières en cause ne sont pas plus intelligibles pour les parlementaires qu’avant la réforme, même si leur solde apparaît formellement dans un document annexé.

● Cela étant rappelé, les positions de la Cour des comptes et du Haut conseil du financement de la protection sociale leur appartiennent. Si la rapporteure estime que cette réflexion d’un élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale peut se concevoir techniquement, force est de constater qu’elle n’est pas consensuelle. En effet, l’audition des partenaires sociaux a mis en lumière leur opposition à une telle proposition.

Ainsi, selon M. Patrick Martin, président du Mouvement des entreprises de France, « le modèle [de l’assurance chômage] a été profondément dénaturé, à la fois en termes de réalité des responsabilités et de financement. Du fait des dernières décisions de l’État et du Parlement, 12 milliards d’euros sont ponctionnés. L’Unedic, comme d’autres, fait face à des injonctions contradictoires : il lui est demandé de réduire une dette qui atteint 60 milliards d’euros et de rééquilibrer ses comptes mais, dans le même temps, ce sont bien 12 milliards d’euros cumulés qui lui sont retirés. Il en devient d’autant plus difficile, voire impossible, d’atteindre les objectifs tout à fait salutaires de désendettement et d’équilibre » ([167]).

Dans la même veine, M. Amir Reza-Tofighi, président de la Confédération des petites et moyennes entreprises, a plaidé devant la commission d’enquête pour un paritarisme renouvelé en indiquant que « là où les partenaires sociaux sont en situation de responsabilité, comme à l’Agirc-Arrco, les résultats sont au rendez-vous. À l’inverse, lorsque la gouvernance est centralisée, les décisions s’éloignent des réalités économiques et les déficits se creusent » ([168]).

Selon M. Michel Picon, président de l’Union des entreprises de proximité, « il est impératif (…) que [l’exclusion des budgets de l’Agirc-Arrco et de l’Unedic du périmètre des lois de financement] perdure, sous peine de remettre totalement en cause le rôle et l’action des partenaires sociaux. Une dilution de ces couvertures dans le grand tout que constitue une loi de financement serait particulièrement dommageable. Nous perdrions en visibilité et en lisibilité » ([169]).

Les syndicats de salariés ont également fait unanimement part à la commission d’enquête de leur attachement au paritarisme et à la participation des partenaires sociaux à la gestion de la sécurité sociale. Plus précisément, la CFTC a indiqué être « farouchement opposée à l’intégration de l’Unedic et de l’Agirc-Arrco dans le périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale » ([170]). C’est un point de vue partagé par la CFDT et la CFE-CGC dans leurs réponses au questionnaire de la rapporteure.

Toute réflexion sur l’extension du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale devrait être menée en parallèle d’une réflexion globale sur la gouvernance paritaire et sa place dans notre modèle social. En effet, s’il apparaît nécessaire que les pouvoirs publics, et à travers eux la représentation nationale, puissent participer pleinement au pilotage de la politique sociale de la France, il convient de reconnaître que certains régimes gérés par les partenaires sociaux présentent une trajectoire financière plus avantageuse que celle des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. L’on peut notamment penser au régime des retraites complémentaires des salariés du privé, dont la gestion est pleinement confiée aux partenaires sociaux à travers l’Agirc-Arrco dont le solde est largement excédentaire depuis de nombreuses années (+ 6,1 milliards d’euros en 2023 ; + 4,7 milliards d’euros en 2024).

Cette question ne peut donc faire l’objet d’une réponse univoque et définitive. Son traitement requiert d’apprécier branche par branche et régime par régime les avantages et inconvénients de la gouvernance paritaire et d’une intervention accrue de l’État. La présente commission d’enquête n’était pas le lieu pour trancher ce débat.

2. L’intégration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au périmètre des administrations de sécurité sociale, un excédent comptable qui masque la réalité du déficit social

a. Les ressources de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, un excédent structurel par construction

● La Caisse d’amortissement de la dette sociale, créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, est dotée de ressources propres exclusivement affectées, comme son nom l’indique, à l’amortissement de la dette sociale qui lui a été historiquement transférée depuis cette date. En 2025, ces ressources s’élèvent à environ 18,9 milliards d’euros ([171]). Elles se répartissent comme suit :

– la contribution au remboursement de la dette sociale, au taux de 0,5 %, pour un montant net prévisionnel de 9,4 milliards d’euros ;

– une fraction de contribution sociale généralisée, au taux de 0,45 %, pour un montant net prévisionnel de 8 milliards d’euros ;

– un versement annuel du Fonds de réserve pour les retraites d’un montant de 1,45 milliard d’euros.

● Or, depuis 2011, en comptabilité nationale, la Caisse d’amortissement de la dette sociale est intégrée dans le secteur des administrations de sécurité sociale. Cette catégorisation a une conséquence concrète et immédiate sur la lecture du solde des administrations de sécurité sociale tel qu’il est retracé dans les articles liminaires des lois de financement de la sécurité sociale : les ressources affectées à la Caisse constituent des recettes des administrations de sécurité sociale, intégrées au solde, tandis que la quasi-totalité de ses charges, consacrées au remboursement de la dette, sont des charges financières qui ne constituent pas une dépense au sens de la comptabilité nationale. La Caisse dégage donc mécaniquement selon les exercices un excédent de l’ordre de 15 à 18 milliards d’euros par an, qui vient améliorer d’autant le solde apparent des administrations de sécurité sociale.

b. Un effet massif sur la lecture du solde des administrations de sécurité sociale

● Cet effet comptable suscite chaque année des débats au Parlement à l’occasion de l’examen des projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le rapporteur général de la commission des affaires sociales pointait une forme de paradoxe dans son rapport sur le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2024 en indiquant que, dans « la triple mesure où, à l’exception du paiement des charges d’intérêt, la [Caisse d’amortissement de la dette sociale] n’enregistre que des recettes […], où les régimes de retraite complémentaires sont, nonobstant des disparités de l’un à l’autre, en excédent et que l’assurance chômage est à l’équilibre, leur inclusion dans l’article liminaire conduit à ce qu’il affiche un équilibre ou un excédent depuis 2022, alors que les [régimes obligatoires de base de la sécurité sociale] et le [fonds de solidarité vieillesse] sont déficitaires depuis la création des [lois de financement de la sécurité sociale] » ([172]).

La rapporteure l’a elle-même souligné à de nombreuses reprises devant la commission des affaires sociales comme en séance publique. Cette configuration permet à un gouvernement de se prévaloir d’un article liminaire en excédent tout en laissant les branches déficitaires se dégrader. Cette asymétrie entre l’affichage du solde consolidé et la réalité des comptes des branches constitue, de l’avis de la rapporteure, l’un des principaux obstacles à un débat parlementaire éclairé sur la situation financière de la sécurité sociale.

Cette situation avait toutefois été pointée du doigt avant même l’intégration des articles liminaires auxdits projets de loi.

En effet, le rapport Charpy-Dubertret sur les relations financières entre l’État et la sécurité sociale avait souligné cet élément avec précision dès 2018 ([173]). D’après les données de la direction générale du Trésor, les auteurs ont montré que le solde des administrations de sécurité sociale affiché à 0,8 point de produit intérieur brut en projection pour 2019-2022 se réduisait, une fois déduit l’excédent de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (environ 0,6 point de produit intérieur brut), à un solde hors Caisse d’amortissement de la dette sociale de l’ordre de seulement 0,1 à 0,2 point de produit intérieur brut. Sur les exercices antérieurs, l’écart était encore plus frappant. En 2016, le solde des administrations de sécurité sociale était de – 0,1 point de produit intérieur brut, mais le solde hors Caisse d’amortissement de la dette sociale atteignait – 0,7 point. En 2017, un solde de + 0,2 point masquait un solde hors Caisse d’amortissement de la dette sociale de – 0,4 point.

Les données transmises à la commission d’enquête par l’Institut national de la statistique et des études économiques confirment la persistance de cet effet. Le tableau ci-dessous décompose le solde des administrations de sécurité sociale en identifiant la contribution de chacune de ses composantes.

Contributeurs au solde des administrations de sécurité sociale (2017-2024)

(en milliards d’euros)

Source : commission d’enquête à partir des données fournies par l’Institut national de la statistique et des études économiques en réponse au questionnaire de la rapporteure.

Ce tableau est éclairant. La contribution de la Caisse d’amortissement de la dette sociale est systématiquement positive et massive, de l’ordre de 11 à 18 milliards d’euros par an sur la période. Or, son « excédent » ne traduit en rien une capacité de financement des régimes sociaux : il correspond exclusivement au remboursement de la dette passée. En d’autres termes, il est le reflet comptable de la mobilisation de prélèvements obligatoires, contribution au remboursement de la dette sociale et contribution sociale généralisée, pour éteindre des déficits antérieurs, et non la marque d’une situation financière saine. La Caisse est alimentée par une taxe spéciale, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, pesant sur une assiette très large de revenus. Mais le nom de cette taxe est trompeur car elle ne suffit pas à rembourser la dette sociale. Le législateur a donc décidé d’allouer d’autres ressources à cette fin. La Caisse d’amortissement de la dette sociale se voit donc attribuer une fraction de contribution sociale généralisée depuis 2009 ([174]), qui représente aujourd’hui 0,45 % de son rendement, et un versement annuel du fonds de réserve des retraites depuis 2011 ([175]).

● Interrogée sur ce point au cours des travaux de la commission d’enquête, la Caisse d’amortissement de la dette sociale a indiqué que les raisons de son intégration au périmètre des administrations de sécurité sociale avaient été explicitées par l’Institut national de la statistique et des études économiques dans sa note relative au passage des comptes nationaux en base 2005, entrée en vigueur en 2011 ([176]). La Caisse avait alors été reclassée du secteur des administrations publiques centrales vers celui des administrations de sécurité sociale, en raison de l’accroissement des montants en jeu, de l’allongement de sa durée de vie et de son autonomie croissante vis-à-vis de l’État. Cette opération a eu pour conséquence d’améliorer le solde des administrations de sécurité sociale et de détériorer à due concurrence celui des administrations publiques centrales. La Caisse a par ailleurs estimé que cette intégration n’avait « aucun impact » sur la perception des agences de notation et des investisseurs quant à la soutenabilité des comptes sociaux ([177]).

Quelles que soient les justifications statistiques de ce classement, qui relève de l’application du règlement du système européen des comptes de 2010 par l’Institut national de la statistique et des études économiques en liaison avec Eurostat, force est de constater que l’intégration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au solde des administrations de sécurité sociale altère la lisibilité de la situation financière réelle de la sécurité sociale, en particulier à la lecture de l’article liminaire des lois de financement et des projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. En 2024, le solde total des administrations de sécurité sociale s’établissait à + 1,2 milliard d’euros. Mais une fois retranchée la contribution de la Caisse (+ 15,6 milliards), le solde devenait négatif de plus de 14 milliards d’euros.

Interrogée par la rapporteure, la direction de la sécurité sociale a indiqué qu’aucun travail n’était en cours pour présenter un solde alternatif hors Caisse d’amortissement de la dette sociale dans les lois de financement de la sécurité sociale ([178]). Elle ne s’est pas davantage prononcée sur le risque de voir une telle présentation brouiller la lecture et le diagnostic porté sur la situation financière de la sécurité sociale. Elle s’est bornée à renvoyer vers l’Institut national de la statistique et des études économiques à qui incombe le classement des organismes au sein des sous-secteurs des administrations publiques.

Si l’intégration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au solde des administrations de sécurité sociale nuit à la lisibilité actuelle des comptes sociaux, la perspective de son extinction, aujourd’hui prévue à l’horizon 2033, pose une autre question en termes d’incertitude budgétaire : l’avenir des quelques 20 milliards d’euros de recettes dont elle bénéficie. En effet aucune règle ne régit ce qu’il conviendra de faire de la contribution au remboursement de la dette sociale (9,4 milliards d’euros en 2025) ou de la fraction de contribution sociale généralisée actuellement affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (8 milliards d’euros en 2025). Dans l’hypothèse intermédiaire où la fraction de contribution sociale généralisée serait réaffectée aux organismes de sécurité sociale et où la contribution au remboursement de la dette sociale serait supprimée en même temps que l’ordonnance du 24 janvier 1996 serait abrogée, il en résulterait une dégradation du solde des administrations de sécurité sociale de plus de 10 milliards d’euros (en tenant compte de l’évolution prévisible du rendement de la contribution pour le remboursement de la dette sociale). Cet effet serait encore accru si le législateur décidait de réduire la contribution sociale généralisée à hauteur de la fraction affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

Cette perspective renforce la nécessité d’une présentation distinguant, dès aujourd’hui, le solde courant des régimes du solde lié à l’amortissement de la dette : faute d’avoir préparé le Parlement à cette transition, le pays risque de découvrir brutalement, à l’horizon 2033, l’ampleur réelle du déséquilibre des comptes sociaux. Les réformes seront alors d’autant plus brutales pour les Français.

c. Le modèle de la Caisse d’amortissement de la dette sociale comme corde de rappel vers l’équilibre budgétaire est-il réellement soutenable ?

● Au-delà de la seule question de l’intégration comptable de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au solde des administrations de sécurité sociale qui biaise la lecture que l’on peut faire de l’ampleur de leur déficit, la rapporteure tire des auditions la conviction que le modèle issu des ordonnances « Juppé » de 1996 doit être réinterrogé.

Les raisons ayant conduit à la création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale ont été largement abordées dans des travaux parlementaires récents ([179]). Comme l’a rappelé son président, M. Pierre Ricordeau, avant 1996, l’équilibre de la sécurité sociale était assuré sur une base annuelle grâce à des plans de redressement réguliers de la sécurité sociale ([180]). Ainsi, entre 1976 et 1993, une vingtaine de plans ad hoc destinés à rétablir l’équilibre des comptes de la sécurité sociale ont été mis en œuvre ([181]). Dès 1993, la crise économique fut si forte qu’un retour rapide à l’équilibre devenait impossible. Le législateur décida donc d’étaler le redressement budgétaire de la sécurité sociale sur plusieurs années tout en garantissant un remboursement de sa dette à court-terme. Il fut décidé de confier la mission d’amortissement de la dette sociale à un organisme extérieur aux régimes obligatoires de base, la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

Le système imaginé en 1996 reposait donc sur deux jambes : une exigence de retour à l’équilibre durable par la résorption des déficits courants des régimes de base d’une part, une solution temporaire de lissage du remboursement de la dette accumulée antérieurement par ces mêmes régimes au moyen de la Caisse d’amortissement de la dette sociale d’autre part.

Force est de constater que ce système est boiteux puisque les organismes de sécurité sociale n’ont jamais été à l’équilibre depuis 1996, même en période de croissance économique.

Les déficits courants ont donc continué à s’accumuler rendant le caractère temporaire de la Caisse d’amortissement de la dette sociale de plus en plus virtuel. La loi organique prévoit désormais que la Caisse doit finir d’amortir la dette en 2033. Les déficits se sont renouvelés de telle sorte qu’il a fallu prolonger quatre fois la durée de vie de la Caisse (en 1998 ([182]), en 2004 ([183]), en 2011 ([184]), puis en 2020 ([185])) et qu’un nouvel allongement est probable à court-terme. Autrement dit, même s’il faut en passer par une loi organique pour prolonger la durée de vie de la Caisse d’amortissement de la dette sociale afin de lui faire reprendre de nouveaux déficits, les décideurs publics semblent avoir intégré le fait que son existence n’est pas un obstacle sérieux à la poursuite de l’endettement social.

évolution du déficit des régimes de base de sécurité sociale (2002-2026)

(en milliards d’euros)

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale.

● Cette situation conduit légitimement à se demander si ce système n’a pas fait long feu, interrogation qui revêt un caractère d’urgence lorsque l’on s’intéresse particulièrement à la période récente. En mettant de côté la situation exceptionnelle des années 2020 à 2022 liée à la crise sanitaire, il est édifiant de constater que, depuis 2023, le solde de la sécurité sociale n’a cessé de se dégrader : – 15,3 milliards d’euros en 2024 et – 21,6 milliards d’euros en 2025.

évolution du plafond d’emprunt

de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale

(en millions d’euros)

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale, état des lieux du financement de la sécurité sociale, janvier 2026.

Cela fait peser sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale une charge de refinancement de la dette qui atteint des niveaux de plus en plus insoutenables : le Parlement a dû accroître son plafond de recours à l’endettement à 83 milliards d’euros dans la dernière loi de financement, un niveau jamais égalé hors période de crise ([186]).

Comme en témoigne le choix fait par le Parlement dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale de transférer 15 milliards d’euros de dette portée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à la Caisse d’amortissement de la dette sociale ([187]), il apparaît que cette dernière soit devenue une forme de « garantie », une solution de facilité pour des pouvoirs publics incapables de déterminer une trajectoire réaliste de retour à l’équilibre des comptes sociaux et encore moins de la tenir.

évolution de la situation nette de la Caisse d’amortissement

de la dette sociale et de la dette des régimes de base au 31 décembre

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale, état des lieux du financement de la sécurité sociale, janvier 2026.

La question d’un nouveau recours à la Caisse d’amortissement de la dette sociale pour financer les déficits de la sécurité sociale, et donc les interrogations liées à l’allongement de sa durée de vie, se posent avec une acuité renouvelée, d’autant plus que le niveau des déficits actuels excède depuis 2023 la capacité annuelle d’amortissement de la dette sociale. Dit en des termes plus triviaux, la Caisse amortit moins de dette sociale chaque année qu’il ne s’en reconstitue. Ainsi, et malgré l’efficacité dont la Caisse fait preuve dans la mission de remboursement de la dette qui lui a été confiée, la dette sociale ne cesse de s’accroître en valeur absolue comme l’illustre le graphique ci-après.

Or, comme l’a très clairement indiqué son président lors de son audition, « la gestion de la dette sociale et son transfert à la Caisse n’ont pas de sens en soi, mais uniquement dans une perspective de retour à l’équilibre. Reprendre la dette sans s’accorder sur cette trajectoire ferait naître la tentation de ne pas revenir à l’équilibre et de se contenter de transférer la dette. Dans ce cas, il n’y aurait plus d’intérêt à une gestion spécifique par la Caisse d’amortissement de la dette sociale » ([188]).

Nous sommes donc à un moment crucial de l’histoire de la gestion budgétaire de la sécurité sociale, un « moment où l’on pourrait basculer vers un autre système » ([189]) et l’abandon d’une forme de « règle d’or » qui ne porte pas son nom, mais qui devait permettre d’assurer que le financement des déficits sociaux actuels ne soit pas reporté sur les générations futures.

Autre élément à prendre en compte, la mission de la Caisse d’amortissement de la dette sociale se cantonne à la reprise des déficits des régimes obligatoires de base et en particulier ceux du régime général. Ainsi les déficits de l’assurance chômage ne sont pas concernés. De même, les dépenses sociales de l’État – retraites des fonctionnaires, crédits budgétaires et taxes affectées à la compensation des exonérations et réductions de cotisations sociales, subventions aux régimes spéciaux, ainsi que les prestations sociales telles que l’allocation aux adultes handicapées, les aides personnelles au logement, et le revenu de solidarité active centralisé – alimentent le déficit de ce dernier sans reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Il est très contestable que la branche autonomie puisse bénéficier en théorie des interventions de la Caisse, mais que le financement de l’allocation aux adultes handicapés alimente le déficit de l’État.

B. Un schéma de recettes devenu opaque, compliqué par des transferts internes et externes illisibles

Le financement de la sécurité sociale a connu, en l’espace de trois décennies, une transformation profonde qui l’a obscurci au point de rendre son architecture difficilement intelligible, y compris pour le législateur appelé à l’approuver chaque année. Cette opacité procède d’un double mouvement : une diversification et une fiscalisation croissantes des ressources, dont la répartition entre branches est modifiée à chaque loi de financement, et un enchevêtrement de transferts financiers internes et externes qui faussent la lecture des soldes de chaque branche. Il en résulte que la présentation des soldes dans la loi de financement de la sécurité sociale ne permet pas une vision claire des ressources propres de la sécurité sociale, donc de sa situation financière avant transferts.

1. Un schéma de recettes d’une infinie complexité, dont la répartition est modifiée chaque année et qui fait perdre le sens des cotisations sociales

a. Une diversification progressive des ressources qui a bouleversé l’architecture bismarckienne originelle

● La sécurité sociale reposait historiquement sur un modèle bismarckien dans lequel les cotisations sociales, assises sur les revenus du travail, constituaient la quasi-totalité des ressources ([190]). En 1990, elles représentaient environ 90 % des recettes du régime général ([191]). Ce schéma comportait une cohérence intrinsèque : la cotisation établissait un lien direct entre le travailleur et le droit à une prestation sociale, qu’il s’agisse d’assurance maladie, de retraite, d’accidents du travail ou de prestations familiales. La recette portait en elle la justification de la dépense.

En l’espace de trois décennies, cette part des cotisations sociales a chuté à environ 56 % en 2017. Elle se situe aux alentours de 48 % en 2024 ([192]). En conséquence, la sécurité sociale est désormais financée pour plus de la moitié de ses ressources par des recettes qui ne sont pas des cotisations sociales.

Si cette évolution a d’abord concerné les régimes obligatoires de base et, en leur sein, le régime général en particulier, elle est désormais notable dans l’ensemble des administrations de sécurité sociale comme en témoignent les graphiques suivants.

structure des recettes des administrations de sécurité sociale (Asso)

Source : rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale annexé au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2025.

structure des recettes brutes des régimes de base

et du Fonds de solidarité vieillesse

Source : rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale annexé au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2025.

L’examen de la situation des différentes branches montre qu’elles font l’objet d’une diversification à des degrés variables. La part des cotisations reste majoritaire dans les branches famille comme accidents du travail et maladies professionnelles. Elles ne représentent plus qu’environ un tiers des ressources de la branche maladie, qui se voit affecter une grande part de taxes et d’impôts, en particulier de taxe sur la valeur ajoutée. La branche autonomie, quant à elle, se singularise par le fait que l’ensemble de ses ressources est constitué de prélèvements fiscaux puisqu’elle ne perçoit aucune cotisation.

Quant à la branche retraite, le graphique ci-dessous suggère que la part des cotisations représente à peine plus de la moitié de ses ressources. La classification des différentes ressources de la branche vieillesse fait toutefois l’objet de débats qui seront développés dans la suite du présent rapport.

Structure des recettes brutes

par nature des branches des régimes de base en 2024

Source : rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale (financement), annexé au projet de loi d’approbation des comptes pour 2024.

● Cette transformation du mode de financement est le fruit de deux mouvements concomitants :

– d’une part, la réduction du coût du travail, qui a pris la forme d’une politique d’exonérations de cotisations sociales patronales débutée au 1er janvier 1993 avec l’allègement des cotisations d’allocations familiales pour les salariés rémunérés jusqu’à 1,2 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) ([193]). Cette orientation s’est poursuivie de façon quasi linéaire jusqu’en 2019, année de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en réduction pérenne de cotisations patronales à travers l’instauration du « bandeau maladie », une réduction forfaitaire de cotisations d’assurance maladie de 6 points sur les rémunérations inférieures à 2,5 fois le Smic ([194]). Cette politique a rendu nécessaire une compensation par des recettes fiscales ;

– d’autre part, la diversification de l’assiette de financement, en accompagnement de l’universalisation progressive des prestations. Les allocations familiales ont cessé d’être réservées aux salariés dès 1978 ([195]). L’assurance maladie a été universalisée avec la création de la couverture maladie universelle (CMU) en 2000 ([196]), puis étendue lors de la transformation de cette dernière en protection universelle maladie (PUMa) en 2016 ([197]). Dès lors que les prestations n’étaient plus liées à l’exercice d’une activité professionnelle, il devenait logique d’en asseoir le financement sur des assiettes plus larges que les seuls revenus du travail.

b. Une fiscalisation croissante organisée en strates successives

● La diversification s’est opérée par le biais d’une fiscalisation croissante des ressources de la sécurité sociale, déployée par strates successives sans obéir à un plan d’ensemble cohérent.

La création de la contribution sociale généralisée par la loi de finances pour 1991 constitue la première et la plus importante de ces étapes ([198]). La contribution sociale généralisée occupe une place singulière dans le paysage des prélèvements sociaux : l’intégralité de son rendement, de l’ordre de 131 milliards d’euros en 2025, est affectée à des organismes de protection sociale, en particulier les branches maladie, vieillesse, famille et autonomie du régime général, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, mais aussi l’Unédic ([199]). Les ordonnances du 24 janvier 1996, dites « ordonnances Juppé », en ont organisé la montée en puissance concomitamment à la création des lois de financement de la sécurité sociale. La contribution sociale généralisée n’a depuis lors cessé de voir ses taux augmenter tout en atteignant un degré de sophistication que la rapporteure qualifiera pudiquement d’élevé s’agissant de sa répartition.

Taux de contribution sociale généralisée par risque et par assiette (2025)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025, p. 53.

Note de lecture : Sur les 9,2 % de taux de contribution sociale généralisée sur les revenus d’activité, 4,25 % sont affectés à la branche maladie, soit environ 46,2 %.

● À la contribution sociale généralisée se sont ajoutées, au fil des années, des recettes fiscales de nature disparate. Trois catégories principales se distinguent :

– les prélèvements sociaux assis sur les revenus, qui visent à assujettir des revenus totalement ou partiellement exclus de l’assiette des cotisations (forfait social créé en 2009, prélèvements sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, contributions sur les stock-options et les indemnités de mise à la retraite etc.). De par leur assiette portant sur les revenus, ces prélèvements sont les plus proches des cotisations ;

– les impôts et taxes affectés (Itaf) assis sur d’autres assiettes que les revenus. Cet ensemble hétérogène comprend les taxes comportementales présentant un lien avec les objectifs de santé publique (droits sur les tabacs, les alcools, les boissons sucrées et édulcorées, etc.), les contributions dues par les entreprises (contribution sociale de solidarité des sociétés, taxe sur les salaires, contributions de l’industrie pharmaceutique etc.) et des taxes diverses dont l’assiette ne présente aucun lien immédiat avec la sécurité sociale (prélèvements sur les jeux, taxes sur les assurances, taxe sur les véhicules de société) ;

– la taxe sur la valeur ajoutée constitue une catégorie à part tant son poids est devenu essentiel dans le financement de la sécurité sociale. Son affectation s’est déroulée en trois temps. En 2006 d’abord, il y eut l’attribution de taxe sur la valeur ajoutée brute sectorielle lors de la mise en place du panier de recettes compensant les allègements généraux ([200]), en particulier la taxe sur la valeur ajoutée portant sur les commerçants de gros en produits pharmaceutiques et celle portant sur les fournisseurs de tabac. Puis à compter de 2012, ce fut l’affectation d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée nette ([201]), fraction dont le quantum a été modifié à de multiples reprises. Enfin, en 2018, une fraction de taxe sur la valeur ajoutée a été attribuée, afin de compenser les pertes de recettes résultant de l’extension des allègements généraux aux cotisations d’assurance chômage et de retraite complémentaire, à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale qui n’agit alors que comme intermédiaire entre l’État, l’Unédic et l’Agirc-Arrco ([202]).

Au regard des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, les recettes fiscales brutes affectées, hors contribution sociale généralisée, s’élevaient à 118,6 milliards d’euros en 2025, dont 49,6 milliards d’euros pour la seule taxe sur la valeur ajoutée.

contributions sociales, taxes et impôts bruts

affectés aux organismes de sécurité sociale

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, mai 2026, p. 59.

c. Un jeu d’affectations modifié chaque année au détriment du contrôle parlementaire et de la cohérence des prélèvements

● L’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale détermine la liste des recettes affectées à la sécurité sociale et détaille leur répartition entre les différentes branches. Cette disposition, dont la longueur et la densité n’ont cessé de croître au fil des exercices, constitue en quelque sorte la clef de voûte du schéma de financement. Elle est modifiée chaque année ([203]), dans un jeu de coordination d’une grande complexité entre la loi de finances, qui détient le monopole de l’affectation des recettes de l’État à des tiers ([204]), et la loi de financement de la sécurité sociale, seule à même de répartir des recettes fiscales entre branches et entre régimes obligatoires de base en vertu de la loi organique du 14 mars 2022 ([205]).

Certes, ces affectations sont retracées à l’annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui présente un schéma détaillé des impositions et taxes affectées dont la lecture suffit à attester de l’impressionnante complexité de la tuyauterie financière de la sécurité sociale.

Toutefois, cette annexe souffre de plusieurs limites. La principale d’entre elles est de ne refléter que l’état du projet à son adoption en Conseil des ministres. Elle n’intègre aucune des modifications apportées au cours de son examen par les parlementaires, qui peuvent pourtant s’avérer considérables en fonction des votes intervenus à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Seule une lecture assidue des amendements traditionnellement déposés par le Gouvernement à l’article du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatif aux transferts financiers au sein de la sécurité sociale, dont l’appellation apocryphe d’article « tuyau » ne pourrait être plus explicite, permet de suivre les transferts décidés en cours de discussion.

Or, l’exposé sommaire de ces amendements, qui se bornent en principe à tirer les conséquences des votes intervenus en cours de discussion, est toujours succinct et, surtout, ceux-ci sont déposés quelques heures voire quelques minutes avant leur examen, délais qui interdisent leur analyse approfondie par les parlementaires.

Schéma de répartition des impositions affectées à la sécurité sociale

en 2025

Source : annexe 3 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

● Le rapport précité de MM. Charpy et Dubertret sur les relations financières entre l’État et la sécurité sociale soulignait déjà, en 2018, la « faible lisibilité » des évolutions des recettes de la sécurité sociale. Il proposait une grille de lecture fondée sur trois principes :

– favoriser l’affectation d’une recette à un seul régime ou une seule branche pour plus de simplicité et de lisibilité ;

– choisir l’affectataire en rapport avec l’objet ou l’assiette de la taxe ;

– faire la chasse aux « petites taxes » à faible rendement.

Force est toutefois de constater que ces recommandations n’ont été que partiellement suivies.

Sur le premier point, certaines taxes restent affectées à plusieurs attributaires. Cela peut se justifier pour certains impôts au rendement important afin d’assurer un financement équitablement réparti entre branches de la sécurité sociale. Toutefois, l’attribution à des affectataires multiples a parfois perdu le sens de la répartition initiale. C’est en particulier le cas de la taxe sur les salaires, dont la logique de répartition n’a d’autre finalité aujourd’hui que d’assurer une forme de solidarité financière entre branches de la sécurité sociale. La clef de répartition est ainsi modifiée chaque année dans la loi de financement de la sécurité sociale pour ajuster les ressources des branches sans que ces modifications ne répondent réellement à un objectif de politique publique cohérent avec celui poursuivi par lesdites branches.

Depuis 2018 ([206]), la part de la taxe sur les salaires affectée à la Caisse nationale d’assurance vieillesse a oscillé entre 38,48 % en 2018 et 63,25 % en 2025 avant de retomber à 58,35 % en 2026. La part affectée à la Caisse nationale des allocations familiales a drastiquement chuté quant à elle, passant de 48,95 % en 2018 à 10,74 % en 2026.

Au cours de cette même période, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a, pour sa part, été attributaire de la taxe sur les salaires uniquement en 2019.

évolution de la répartition de la taxe sur les salaires

entre les branches du régime général (2018-2026)

Source : commission d’enquête sur la base des évolutions successives de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

En ce qui concerne la recommandation d’un choix de l’affectataire en rapport avec l’objet ou l’assiette de la taxe, l’exemple de la taxe sur les salaires est tout aussi édifiant. Mais l’on peut également et légitimement s’interroger sur la raison conduisant à affecter à la branche famille le rendement de la taxe sur les conventions d’assurances sur les contrats d’assurance automobiles (1,3 milliard d’euros de rendement prévu en 2026) ou à orienter vers le régime des non-salariés agricoles le produit des droits de consommation sur les alcools (2,1 milliards d’euros la même année).

Enfin, le maintien de certaines taxes à très faibles rendements montre que le troisième principe évoqué par MM. Charpy et Dubertret n’est pas encore atteint. Ainsi, selon l’annexe 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, quinze taxes présentaient un rendement inférieur à 100 millions d’euros, représentant donc chacune moins de 0,1 % du montant total des recettes fiscales affectées à la sécurité sociale. L’estimation relative à la taxe sur les « prémix » affichait même un montant nul ([207]).

Taxes et impositions affectées à la sécurité sociale dont le rendement est inférieur à 100 millions d’euros

Source : annexe 3 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Note : Acoss : Agence centrale des organismes de sécurité sociale ; Arcep : Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ; Cades : Caisse d’amortissement de la dette sociale ; CCMSA : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ; Cnam : Caisse nationale de l’assurance maladie ; Cnav : Caisse nationale d’assurance vieillesse ; DGDDI : direction générale des douanes et des droits indirects ; DGFiP : direction générale des finances publiques.

M. Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances et ancien directeur général des impôts, a résumé le problème en ces termes : « les transferts financiers entre administrations tierces et sécurité sociale, ainsi qu’à l’intérieur du champ de la sécurité sociale, sont absolument trompeurs et faussent les comptes. En 2020, il y a eu 20 milliards d’euros de transfert en dépenses de la sécurité sociale, avec 18 milliards d’euros nets, hors subventions de l’État, de transferts vers des administrations externes » ([208]). Il ajoute que sur la question corollaire du périmètre effectivement retracé par les lois de financement de la sécurité sociale, « le cadre comptable actuel de la sécurité sociale, en excluant les régimes complémentaires, ne permet de voir que 70 % des retraites, ce qui n’est pas satisfaisant » ([209]). Ces constats éclairent les limites du schéma actuel de présentation des comptes sociaux : d’une part, des transferts d’une ampleur considérable circulent entre la sécurité sociale et les autres administrations publiques sans que le solde de la sécurité sociale les reflète clairement ; d’autre part, près de 30 % des dépenses de retraites qui échappent au champ des lois de financement.

d. L’enjeu du sens, ou quand le financement fait perdre la logique de la cotisation sociale

● Outre son caractère illisible, le schéma de financement pose une question de fond sur le sens même des cotisations sociales. Dans un système bismarckien, la cotisation est le corollaire d’un droit contributif : en cotisant, le travailleur ouvre ou consolide un droit à une prestation future. Ce n’est donc pas un impôt mais la contrepartie d’un droit individuel, fût-il assis sur un mécanisme de solidarité collective.

Dès lors que moins de la moitié des recettes de la sécurité sociale provient des cotisations sociales, il en résulte, là encore, une forme d’ambiguïté dans laquelle la sécurité sociale n’est plus tout à fait bismarckienne, puisque ses ressources sont de plus en plus fiscales, sans être devenue pleinement beveridgienne, puisqu’une part importante de ses prestations demeurent liées à l’activité professionnelle et calculées en fonction des revenus antérieurs.

Cette hybridation a des conséquences politiques concrètes. Le salarié éprouve des difficultés à lire et à comprendre son bulletin de salaire. Comme la rapporteure s’est attachée à le souligner durant les auditions, cette incompréhension peut nourrir un sentiment d’injustice. Cet enchevêtrement rend le débat parlementaire plus difficile, car les mesures d’économie ne peuvent plus être argumentées dans le cadre d’une logique unique (ni purement assurantielle, ni purement universelle). Il crée une dépendance structurelle des comptes sociaux aux affectations de recettes fiscales, dont on a vu qu’elles sont modifiées chaque année, rendant le pilotage pluriannuel particulièrement hasardeux.

En conclusion, votre rapporteure souhaite insister sur l’incidence très directe de ces hésitations sur l’équilibre général des comptes sociaux.

En effet, l’absence de décision claire quant au financement du modèle social par la cotisation ou par l’impôt a amené à une situation, particulièrement dangereuse pour l’équilibre général de la sécurité sociale, d’absence de financement des mesures nouvelles dans la période post-covid (mesures dites du « Ségur de la santé »), conduisant à l’aggravation actuelle du déficit des organismes.

2. La dualité des circuits de recouvrement, conséquence de la diversification des ressources et de la fiscalisation de la sécurité sociale, et source de complexité et d’incertitude comptable

● La diversification des ressources de la sécurité sociale ne s’est pas seulement traduite par une modification de la structure des recettes. Elle a aussi fait converger vers le financement de la sécurité sociale deux sphères de recouvrement historiquement distinctes : celle des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), compétentes pour les prélèvements sociaux, et celle de l’administration fiscale – direction générale des finances publiques (DGFiP) et direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) –, en charge des taxes et impôts prélevés par l’État.

a. Une répartition du recouvrement liée à la nature des prélèvements

● Le réseau des Urssaf, placé sous la tutelle de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ou Urssaf Caisse nationale), assure le recouvrement direct des prélèvements assis sur les revenus d’activité et déclarés par les employeurs au moyen de la déclaration sociale nominative. Ce périmètre, qui représentait environ 380 milliards d’euros de prélèvements en 2023 pour les seuls employeurs de salariés, comprend les cotisations sociales patronales et salariales, la contribution sociale généralisée sur les revenus d’activité et de remplacement, ainsi qu’un ensemble croissant de contributions.

● En parallèle, les services précités du ministère de l’économie et des finances assurent le recouvrement des contributions, taxes et impôts affectés à la sécurité sociale pour un montant de 110,1 milliards d’euros en 2024 ([210]). Ces recettes sont reversées à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui en assure la répartition entre les organismes attributaires.

D’après les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale ([211]), les principaux prélèvements concernés sont la taxe sur la valeur ajoutée (environ 49 milliards d’euros affectés aux organismes de sécurité sociale en 2024), la taxe sur les salaires (17 milliards d’euros), les droits de consommation sur les tabacs (13 milliards d’euros), la contribution sociale de solidarité des sociétés (5 milliards d’euros), la taxe de solidarité additionnelle (6 milliards d’euros), le forfait social (6 milliards d’euros) et les taxes sur les alcools et boissons non alcoolisées (5 milliards d’euros).

L’on notera qu’à compter du 1er janvier 2024, le recouvrement des accises sur les tabacs et les alcools, auparavant de la compétence de la direction générale des douanes et droits indirects, a été transféré à la direction générale des finances publiques, de sorte que la part résiduelle du recouvrement douanier au profit de la sécurité sociale est désormais réduite.

Cette répartition découle de la nature même des prélèvements. Les cotisations et contributions sociales, assises sur les revenus d’activité, sont logiquement recouvrées par l’organisme qui gère la relation avec les cotisants, les Urssaf. Les taxes et impôts, relevant de la compétence de l’administration fiscale, sont recouvrés par cette dernière avant d’être reversés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. La dualité est donc la conséquence directe de l’affectation à la sécurité sociale de prélèvements fiscaux.

b. Un mouvement de rationalisation relancé dans les années 2010, mais demeuré inachevé

Comme l’ont montré les développements précédents, l’intervention de la direction générale des finances publiques et de la direction générale des douanes et des droits indirects dans le recouvrement des impôts affectés à la sécurité sociale est à l’origine de certaines anomalies comptables relevées par la Cour des comptes.

Indépendamment de ce sujet, la question de la simplification des circuits de recouvrement est un objectif en soi, un objectif ancien et même consubstantiel à l’existence du réseau des Urssaf ([212]).

La modernisation du recouvrement social a été relancée il y a une quinzaine d’années. Elle a connu une phase d’accélération marquée à compter de 2020 dans le prolongement du rapport remis au Premier ministre par M. Alexandre Gardette en juillet 2019 ([213]).

En 2011, le recouvrement des contributions d’assurance chômage et des cotisations de l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés a été transféré de Pôle Emploi vers les Urssaf ([214]). Huit ans plus tard, l’article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 a décidé un vaste mouvement d’unification du recouvrement social ([215]). Cette initiative s’est concrétisée entre autres par le transfert progressif aux Urssaf du recouvrement des contributions à la formation professionnelle et de la taxe d’apprentissage, des cotisations de la Caisse nationale des industries électriques et gazières, des cotisations de la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires et des cotisations de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professionnels libéraux.

(1) Comité Action publique 2022, « Service public : se réinventer pour mieux servir. Nos 22 propositions pour changer de modèle », juin 2018.

● Un rapport du Sénat avait dressé un bilan contrasté du mouvement d’unification du recouvrement social en juin 2022 ([216]). Ses auteurs soulignaient la nécessité de sécuriser les conditions de chaque transfert avant d’y procéder.

Ce bilan est d’autant plus nuancé que les transferts déjà réalisés ne sont pas exempts de difficultés. Comme l’a relevé la Cour des comptes dans ses rapports de certification successifs, les contrôles automatisés des Urssaf ne permettaient pas encore de détecter de façon satisfaisante les erreurs déclaratives relatives aux cotisations de la Caisse nationale des industries électriques et gazières et aux contributions de formation professionnelle et d’apprentissage dont le recouvrement leur a été transféré en 2022 ([217]).

Le transfert du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire à l’Agirc-Arrco, qui devait constituer l’aboutissement du mouvement d’unification, a finalement été abandonné ([218]). En effet, les partenaires sociaux ont fait valoir, en se basant notamment sur le refus de certification des comptes de la branche recouvrement pour les années 2020 et 2021, que les Urssaf ne disposaient pas de la capacité de fiabilisation des données individuelles nécessaire à la préservation des droits à retraite complémentaire des assurés. La mobilisation d’un tel argument a d’ailleurs été relevée devant la commission d’enquête par M. Franck von Lennep, ancien directeur de la sécurité sociale, comme une illustration de la nécessité de « faire preuve de prudence dans l’interprétation d’une non-certification » : en l’espèce, celle-ci trouvait son origine dans une divergence d’appréciation entre la Cour des comptes et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale sur l’exercice auquel devaient être rattachées les cotisations des travailleurs indépendants suspendues en 2020 à cause de la pandémie. La Cour estimait qu’elles devaient l’être au titre de 2020 tandis que l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale les avait imputées sur l’exercice 2021 ([219]).

Dans un rapport publié en juin 2023 ([220]), la Cour des comptes a formulé plusieurs recommandations visant à approfondir les coopérations entre les deux sphères du recouvrement : développement d’un portail commun, mise en place d’un recouvrement forcé coordonné, passage au recouvrement des prélèvements sociaux par les Urssaf à « la maille individuelle » (c’est-à-dire à partir des données individuelles de chaque salarié et non plus agrégées par établissement), et amélioration des modalités de notification des impôts et taxes affectées par la direction générale des finances publiques à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

L’approfondissement de la rationalisation des circuits de recouvrement constitue ainsi un chantier qui, s’il dépasse le cadre strict de la présente commission d’enquête, n’en conditionne pas moins la capacité du Parlement à disposer d’une information fiable et complète sur les ressources de la sécurité sociale. Des travaux ultérieurs pourraient utilement se saisir de cette question en examinant en particulier les conditions d’une amélioration des notifications entre l’administration fiscale et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, ainsi que les perspectives ouvertes par le passage à un recouvrement à la maille individuelle.

3. Des transferts internes et externes qui compliquent la lecture du solde des branches, en particulier pour les retraites et la famille

a. Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale et entre les administrations de sécurité sociale elles-mêmes ne se limitent pas aux affectations de recettes

● Au-delà du schéma d’affectation des recettes, les relations financières entre les organismes de sécurité sociale et avec l’État et les départements empruntent des canaux multiples qui compliquent encore la lecture des comptes de chaque branche.

Transferts reçus (à gauche) et versés (à droite)

par les régimes de base en 2025

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2025.

Note de lecture : 6 % des transferts reçus par les régimes de base proviennent des régimes complémentaires obligatoires (RCO) et 13 % des transferts versés par les régimes de base le sont auxdits régimes complémentaires obligatoires.

Le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2025 fournit un panorama détaillé de ces mouvements croisés. Les régimes obligatoires de base verseraient 59,5 milliards d’euros de transferts, dont 20 milliards d’euros en interne et 39,5 milliards d’euros vers des organismes externes. Ils recevraient 71,3 milliards d’euros, dont 20 milliards d’euros en interne et 51,3 milliards d’euros en provenance d’entités externes ([221]).

Ces montants se décomposent en trois catégories :

i) les prises en charge de cotisations et de prestations par lesquelles une branche finance des charges assumées par un autre organisme ou inversement (27,2 milliards d’euros de recettes pour les régimes obligatoires de base en 2025). Cette hypothèse trouve notamment à s’appliquer pour la prise en charge par le Fonds de solidarité vieillesse de cotisations au titre des périodes de chômage. Au total, le Fonds de solidarité vieillesse versait en 2025 près de 16 milliards d’euros de prise en charge de cotisations auxquels s’ajoutaient 5,2 milliards d’euros de prise en charge de prestations au titre de l’allocation de solidarité aux personnes âgées.

L’on observera que l’intégration du Fonds de solidarité vieillesse à la Caisse nationale d’assurance vieillesse, à compter du 1er janvier 2026 ([222]), fera fortement diminuer le montant des transferts reçus par les régimes obligatoires de base en provenance de sources externes puisque 68 % desdits transferts provenaient dudit Fonds. Le montant des transferts internes, de 20 milliards d’euros, augmentera mécaniquement.

Ces changements de périmètre représentent des montants très importants, de l’ordre de 21,4 milliards d’euros. Ils devront faire l’objet d’une décomposition et d’une explication claire dans les prochaines annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme ce fut le cas dans le dernier rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale ([223]).

La branche famille contribue également en grande partie au financement de la branche vieillesse à travers les prises en charge des cotisations versées au titre des bénéficiaires de l’assurance vieillesse des parents au foyer, à hauteur de 5,3 milliards d’euros en 2025, et du coût des majorations de pension de 10 % pour les assurés ayant eu au moins trois enfants, pour 5,4 milliards d’euros.

ii) les mécanismes d’équilibrage par lesquels l’État et les caisses du régime général versent des subventions à certains régimes spéciaux structurellement déficitaires. Les flux financiers correspondants représenteraient 62,3 milliards d’euros en 2025, contre 60,5 milliards d’euros en 2024 et 56,9 milliards d’euros en 2023 ([224]).

La rapporteure regrette que les éléments fournis dans les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale, notamment dans la fiche consacrée aux mécanismes d’équilibrage, ne détaillent pas la répartition par branche desdits mécanismes. S’ils affectent essentiellement la branche vieillesse, ils jouent également pour les risques maladie, notamment avec l’instauration de la protection universelle maladie, et accidents du travail et maladies professionnelles. Or, les informations actuelles ne permettent pas d’isoler avec précision leur incidence sur chaque branche.

En outre, l’ingénierie financière de ces mécanismes est très diverse et particulièrement complexe, ce qui affaiblit encore la lisibilité des transferts.

Un certain nombre de régimes sont intégrés financièrement au régime général. Autrement dit, leur compte est retracé dans les comptes de l’entité intégratrice qui assure leur équilibre lorsqu’ils ont un besoin de financement ou qui reçoit comme produit leur capacité de financement lorsqu’ils sont en excédent. Cette intégration peut être totale, pour l’ensemble des risques couverts et des prestations, ou partielle, ne concernant alors pas l’intégralité des risques couverts ou seulement les prestations équivalentes à celles versées par l’entité intégratrice indépendamment des prestations spécifiques versée par le régime intégré.

S’agissant de la branche vieillesse, c’est le cas en particulier du régime des salariés agricoles intégré à la Caisse nationale d’assurance vieillesse, de même que les régimes des cultes, de la SNCF, de la Régie autonome des transports parisiens, des mines, de la Société nationale d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (Seita), des régies ferroviaires d’outre-mer, de l’Office de radiodiffusion-télévision française, des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer. S’agissant de la branche maladie, l’instauration de la protection universelle maladie en 2016 a conduit à intégrer financièrement à la Caisse nationale de l’assurance maladie les comptes des régimes des salariés agricoles, des exploitants agricoles (sauf pour ce qui concerne les indemnités journalières), des militaires (mais pas des fonctionnaires civils ni des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers), des mines, de la SNCF, de la Régie autonome des transports parisiens, des marins, des clercs de notaires, des cultes et d’autres régimes spéciaux de moindre ampleur.

Fait notable : les comptes des régimes de retraite intégrés financièrement à la Caisse nationale d’assurance vieillesse sont retracés dans les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale, quoiqu’avec un degré de précision moindre que celui retenu pour les autres régimes de sécurité sociale. En revanche, ces rapports présentent les comptes de la Caisse nationale de l’assurance maladie sur le champ élargi de la protection universelle maladie sans donner d’informations précises sur les régimes qui lui sont financièrement intégrés.

Certains régimes spéciaux font l’objet d’une subvention de l’État tels que le Fonds spécial de pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État ou le régime de retraite des marins géré par l’Établissement national des invalides de la marine. Concrètement, l’État verse au régime déficitaire une subvention votée dans la loi de finances, et non dans la loi de financement de la sécurité sociale, calculée de façon prévisionnelle et faisant l’objet d’une régularisation l’année suivante.

Mosaïque des différents régimes de sécurité sociale (2025)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025, p. 37.

S’agissant du risque vieillesse, le recours à des subventions directes de l’État à ces régimes tend toutefois à être remplacé par une contribution d’équilibre versée par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui perçoit en compensation des crédits de l’État au titre de la mission Régimes sociaux et de retraite de la loi de finances ([225]). À la suite de cette réforme du schéma de financement du système de retraite, consécutive à la fermeture d’un certain nombre de régimes spéciaux résultant de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ([226]), les subventions d’équilibre de l’État ont drastiquement chuté, de 7,8 milliards d’euros en 2024 à 2,6 milliards d’euros prévus en 2025 ([227]). Dans un jeu de vases communicants, les transferts d’équilibrage de la Caisse nationale d’assurance vieillesse ont bondi de 0,5 milliard d’euros en 2024 à 6,2 milliards d’euros prévus en 2025.

Le principal mécanisme d’équilibrage en masses financières réside toutefois dans la « contribution d’équilibre de l’employeur ». Ce terme recouvre le montant que verse l’employeur principal d’un régime pour assurer son équilibre financier. Il est défini mécaniquement par l’application de la différence entre les dépenses du régime et les ressources propres dont il dispose.

En 2025, le montant de ces contributions s’élèverait à 52,1 milliards d’euros, dont 50,1 milliards d’euros correspondent au montant versé par l’État à travers le compte d’affectation spéciale Pensions au titre des pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires. Dans les comptes présentés dans le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, la contribution d’équilibre de l’employeur est clairement distinguée des autres ressources principales du régime que sont les cotisations des agents (à hauteur de 7,5 milliards d’euros en 2025) et les « cotisations patronales » qui correspondent aux cotisations acquittées par les établissements publics, les collectivités locales et certaines entreprises dont la Poste et Orange (7,1 milliards d’euros). L’ensemble des « cotisations » versées par l’État en tant que personne morale au titre de ses agents intègre donc cette catégorie de « contribution d’équilibre » qui constitue les trois quarts des ressources nettes du régime.

Comme nous le verrons, la classification de certains transferts en tant que contribution d’équilibre de l’employeur suscite de nombreux débats sur le déficit réel du système de retraites que la commission d’enquête a souhaité investir.

iii) les transferts au titre de la solidarité et de la compensation démographique entre régimes, qui visent à corriger les déséquilibres résultant de l’évolution du ratio entre cotisants et retraités propre à chaque régime.

Certains de ces transferts peuvent se justifier au regard de leur finalité, par exemple l’imputation à la branche famille du coût de la politique familiale sur les dépenses de retraites. Ils n’en contribuent pas moins à masquer la contribution réelle de chaque branche aux déficits sociaux. À titre d’exemple, la branche famille verse des transferts de l’ordre de 14,2 milliards d’euros en 2025 quand elle n’en reçoit que pour 208 millions d’euros ([228]). Hors transfert, son solde serait donc amélioré d’environ 14 milliards d’euros.

À l’inverse, en 2025, la Caisse nationale d’assurance vieillesse transférait 14,7 milliards d’euros, essentiellement vers d’autres régimes de retraite, mais elle percevait en retour près de 37,9 milliards d’euros, dont la majeure partie provenait du Fonds de solidarité vieillesse. Compte tenu de la suppression de ce dernier à compter du 1er janvier 2026, l’ampleur des transferts financiers en provenance et à destination de la Caisse nationale d’assurance vieillesse sera sensiblement modifiée à l’avenir.

● Indépendamment des transferts financiers, les organismes de sécurité sociale assurent également la gestion, pour le compte de l’État ou des départements, de prestations dont ils ne sont pas les financeurs. C’est notamment le cas de la prime d’activité, des aides personnalisées au logement et du revenu de solidarité active versés par le réseau des caisses d’allocations familiales. Ces prestations recouvrent des masses financières considérables qui ne sont pas retracées dans les comptes de la sécurité sociale puisqu’elles sont définies chaque année en loi de finances, en particulier dans la mission Solidarités, insertion et égalité des chances.

Or, alors même qu’elles ne relèvent pas des dépenses de sécurité sociale, ces prestations servies pour le compte de tiers sont examinées au titre de la certification des comptes du régime général. Elles sont même à l’origine des principales difficultés de certification relevées par la Cour des comptes pour la branche famille précédemment décrites ([229]).

● L’État compense par ailleurs le coût des exonérations ciblées de cotisations sociales par l’affectation de crédits budgétaires votés chaque année en loi de finances et dont le montant total est retracé dans un article de la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à l’article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale. Le détail du coût et de la compensation financière de ces exonérations ciblées est inscrit à l’annexe 4 des projets de loi de financement de la sécurité sociale et à l’annexe 2 des projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ([230]).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a fixé le montant de cette compensation financière à 9,1 milliards d’euros ([231]), en forte hausse par rapport à 2025 du fait du choix du Parlement, à l’initiative du rapporteur général de la commission des affaires sociales de l’Assemblée, de supprimer un certain nombre de mesures de non compensation d’exonérations ciblées, en particulier celles portant sur les cotisations salariales sur les heures supplémentaires ([232]). Cette mesure représente 2,5 milliards d’euros de transferts supplémentaires au bénéfice de la sécurité sociale.

(1) Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.

(2) L’article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale confie à la loi de financement le monopole des dérogations au principe général de compensation.

(3) Article 46 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

(4) Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

b. Un effort de transparence noyé dans une masse d’informations et insuffisamment lié au vote des textes financiers

● Le schéma de financement de la sécurité sociale se caractérise par des flux financiers d’une extrême subtilité qui aboutissent à le rendre totalement illisible.

Or, les tableaux d’équilibre votés chaque année dans les lois de financement et les projets de loi d’approbation des comptes résultent d’opérations complexes de combinaison des comptes qui impliquent de neutraliser les transferts entre régimes d’une même branche et entre les branches elles-mêmes.

Le solde de chaque branche est présenté après transferts, de sorte que ceux-ci ne sont pas directement visibles, tandis que le solde « toutes branches » est présenté hors transferts entre branches.

Comme l’a justement relevé la présidente de la commission d’enquête lors de l’audition de la mission comptable permanente de la direction de la sécurité sociale, il en résulte que « les totaux pour les dépenses et les recettes, présentés hors transferts entre branches, ne correspondent pas à l’addition des sommes pour chaque régime. Pour la dernière loi de financement de la sécurité sociale, par exemple, il y avait plus de 17 milliards d’euros d’écart » ([233]).

Ainsi que l’a précisé Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières à la direction de la sécurité sociale, les retraitements opérés lors de la construction des tableaux d’équilibre ont pour but d’éviter les doubles comptes. Les éléments des rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale permettent de détailler les transferts « en toute transparence » ([234]).

● La rapporteure prend acte de cette justification. Mais elle relève que cette transparence demeure insuffisante à deux égards.

En premier lieu, le Parlement ne vote ni sur les annexes ni sur le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui ne constitue pas une annexe du projet de loi de financement de la sécurité sociale à proprement parler. Les tableaux d’équilibre, sur lesquels les parlementaires se prononcent formellement, présentent des soldes par branche après transferts, sans qu’un solde avant transferts ne soit simultanément soumis à la représentation nationale.

Or, une telle présentation aurait l’indéniable avantage de mettre en lumière l’ampleur des transferts entre branches, dont on a pu mesurer l’impact sur les soldes de chacune des branches.

En second lieu, les documents qui détaillent les transferts présentent des limites temporelles significatives. Le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale recense les transferts hors mesures nouvelles prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Quant à l’annexe 3 du projet de loi de financement, les limites afférentes aux affectations de recettes fiscales aux organismes de sécurité sociale sont pleinement transposables aux transferts financiers entre branches : l’annexe ne présente que la situation au dépôt du projet de loi et ne fait pas l’objet d’une actualisation en cours d’examen, tant et si bien que, lorsque les parlementaires sont amenés à voter les tableaux d’équilibre, il peut exister un écart important entre les dispositions du texte et les données présentées en annexe.

4. Le cas particulier des retraites de l’État, des conventions comptables qui compliquent le diagnostic du problème de financement des retraites

● Les travaux de la commission d’enquête ont mis en lumière combien les conventions comptables, pour technique qu’elles puissent paraître, peuvent avoir des conséquences majeures sur la lecture des comptes et sur le diagnostic apporté aux problèmes de financement de la sécurité sociale.

Le débat sur la situation financière du système de retraite illustre, de manière particulièrement frappante, les difficultés de lisibilité du schéma de recettes de la sécurité sociale. Derrière un apparent consensus sur les données que sont le volume des dépenses de pensions, le nombre de cotisants et la population des retraités, des divergences profondes apparaissent dès lors qu’il s’agit de qualifier les ressources affectées au système, et en particulier la contribution de l’État employeur.

À titre liminaire, il convient de rappeler les ordres de grandeur en jeu. Selon le rapport annuel 2025 du Conseil d’orientation des retraites, les dépenses de retraite ont atteint 407 milliards d’euros en 2024, soit 13,9 % du produit intérieur brut et 24,4 % de l’ensemble des dépenses publiques. Les ressources du système de retraite, hors produits financiers, s’élevaient à 405 milliards d’euros en 2024, dont 269 milliards d’euros provenaient des cotisations des acteurs du secteur privé et des cotisations salariales des agents publics. Le reste, soit plus de 130 milliards d’euros, provenait de transferts de l’État ou d’autres contributeurs publics (Caisse nationale d’allocations familiales, Unédic) affectés au système par décisions législatives et réglementaires ([235]).

a. Le régime des pensions civiles et militaires, un équilibre assuré par construction

● Le régime de la fonction publique de l’État se distingue structurellement des régimes de droit commun. À la différence des régimes où l’équilibre financier résulte de la confrontation entre recettes et dépenses ayant chacune leur dynamique propre, le régime de la fonction publique de l’État est, par construction, équilibré chaque année. Le compte d’affectation spéciale Pensions, support budgétaire de ce régime, doit en effet présenter un solde cumulé positif ([236]). Pour satisfaire cette contrainte, le taux de la contribution versée par l’État employeur est ajusté de sorte que les recettes du compte d’affectation spéciale égalent ses dépenses.

Il en résulte des taux de contribution sans commune mesure avec ceux du secteur privé. En 2025, le taux de contribution employeur de l’État s’élevait à 78,28 % du traitement indiciaire pour les fonctionnaires civils et à 126,07 % pour les militaires ([237]), à comparer avec un taux de cotisation employeur de 16,58 % dans le secteur privé ([238]). Au 1er janvier 2026, le taux de la contribution de l’État a encore augmenté de quatre points pour atteindre 82,28 % ([239]). Pour rappel, il était de 49,9 % en 2006 ([240]). Cet écart reflète la situation démographique dégradée du régime : fin 2023, le rapport entre cotisants et pensionnés de droit direct était de 0,9 pour la fonction publique civile de l’État ([241]), alors qu’il était encore de 1,6 en 2006.

Comme évoqué précédemment, la contribution d’équilibre versée par l’État au titre du seul régime des pensions civiles et militaires s’élèverait à 50,1 milliards d’euros en 2025, soit environ 75 % des ressources du régime. La Cour des comptes estime que cette contribution devrait rester stable dans les années à venir ([242]).

C’est la nature de cette contribution d’équilibre, véritable cotisation d’employeur ou « subvention déguisée », qui se trouve au cœur des débats relatifs au déficit du système de retraites.

b. Une surcotisation qui masque un besoin de financement considérable selon le Haut-Commissariat au Plan et M. Jean-Pascal Beaufret

● Le Haut-Commissariat au Plan a mis en évidence, dès décembre 2022, le poids des concours financiers publics dans l’équilibre apparent du système. Dans une note intitulée « Retraites : une base objective pour le débat civique » ([243]), le Haut-Commissariat, alors sous l’autorité de M. François Bayrou, avait estimé l’équilibre du système de retraite assuré par des concours publics de l’ordre de 30 milliards d’euros en 2021. Selon cette note, les surcotisations de l’État, c’est-à-dire la fraction de la contribution d’équilibre qui excède le taux de cotisation appliqué dans le secteur privé, s’élevaient à 46 milliards d’euros, ce qui conduisait à ramener la part des cotisations dans les ressources du système de 79 % à 66 %.

En retenant des taux de cotisation employeurs différents pour le secteur privé calculés par l’Institut des politiques publiques (34,7 %) ([244]), une note du Conseil d’analyse économique estimait que les cotisations employeurs de l’État se seraient élevées à 21,5 milliards d’euros en 2023, laissant ainsi 28,9 milliards d’euros de « transfert » abondant le compte d’affectation spéciale Pensions ([245]).

● M. Jean-Pascal Beaufret a développé une analyse convergente sur un périmètre plus large. Dans sa réponse au questionnaire de la rapporteure, il a présenté une reconstitution du besoin de financement réel du système de retraite, c’est-à-dire la contribution des retraites au déficit d’ensemble des administrations publiques, tous transferts et subventions déduits. Selon cette reconstitution, ce besoin de financement se serait élevé à environ 81 milliards d’euros en 2023 et 86 milliards d’euros en 2025, soit près de 48 % du déficit d’ensemble des administrations publiques ([246]) :

M. Jean-Pascal Beaufret a précisé son analyse lors de son audition devant la commission d’enquête : « Je prends l’exemple du régime général des salariés et des régimes des pensions civiles et militaires de retraite de l’État. Le régime de l’État compte environ 1 cotisant pour 1 retraité, contre 1,5 cotisant pour 1 retraité dans le régime général des salariés. L’État a transformé en sociétés privées deux administrations, France Télécom et La Poste, perdant ainsi plus de 400 000 cotisants à son régime, remplacés par un nombre peut-être un peu plus faible de salariés privés ayant cotisé à la Caisse nationale d’assurance vieillesse et à l’Agirc-Arrco. Mais l’État n’a pas demandé à ces organismes de lui restituer les cotisations qu’ils touchaient sur les salariés de statuts privés pour financer les retraites, qu’il a continué de payer. Parmi les 44 milliards d’euros de subventions de l’État au régime des pensions civiles et militaires de retraite, une large partie est due au fait que les régimes des fonctionnaires et la subvention d’État paient le déficit démographique du régime général estimé à une vingtaine de milliards d’euros, beaucoup plus que France Télécom et La Poste réunis. Ces informations simples peuvent être reconstituées de l’extérieur. » ([247])

Il convient de souligner que ces estimations résultent de calculs propres à M. Beaufret, effectués à partir de données publiques selon une méthodologie qui lui appartient. Elles n’ont pas été validées en tant que telles par une institution publique et elles ne constituent pas des chiffres officiels.

Le raisonnement repose sur l’identification de plusieurs catégories de concours financiers, que M. Beaufret qualifie de « subventions » quelle que soit leur dénomination dans les comptes publics. Il distingue :

– les surcotisations de l’État au titre de la contribution d’équilibre du régime des pensions civiles et militaires (44 milliards d’euros en 2024) ;

– les surcotisations des opérateurs de l’État (5 milliards d’euros) ;

– les subventions d’équilibre aux régimes spéciaux (8 milliards d’euros) ;

– les subventions compensatoires des allègements ciblés de cotisation (5 milliards d’euros) ;

– les transferts des autres administrations de sécurité sociale vers les caisses de retraite (17 milliards d’euros) ([248]).

M. Beaufret soutient que le classement intégral de la contribution d’équilibre en « cotisation » dans les comptes de la nation a pour effet de masquer l’ampleur des mécanismes d’équilibrage des régimes de fonctionnaires. En comptabilité nationale, conformément au règlement européen SEC 2010, la contribution d’équilibre est traitée comme une cotisation imputée, c’est-à-dire comme une rémunération du fonctionnaire incluse dans la masse salariale de l’administration qui l’emploie ([249]).

M. Beaufret ne conteste certes pas l’existence de cette règle comptable. Néanmoins, il relève qu’elle aménage des options s’agissant de la façon d’estimer les cotisations imputées lorsque les calculs actuariels ne sont pas suffisamment fiables ([250]) : sur la base d’un pourcentage raisonnable des salaires versés au personnel en activité, ou comme étant égales à la différence entre les prestations courantes à payer et les cotisations effectives à payer.

Sources : Conseil d’analyse économique, Focus n° 121, « Retraites des fonctionnaires d’État : pas de déficit caché mais un coût salarial surévalué », septembre 2025 ; Institut des politiques publiques, « Retraites des fonctionnaires d’État : faut-il changer la convention comptable ? », Perspectives budgétaires, juin 2025.

Le choix de recourir à la seconde option conduit, selon lui, à une majoration artificielle de la masse salariale publique et du produit intérieur brut, sans que le besoin de financement des retraites publiques n’apparaisse dans les comptes. M. Beaufret est amené ainsi à émettre des critiques sur le Conseil d’orientation des retraites.

Selon lui, la convention comptable actuelle fausse non seulement le diagnostic interne mais aussi les comparaisons internationales. Ainsi, « si l’on présentait des comptes combinés transparents [l’on montrerait] que la totalité des régimes sociaux dépense 15 % de plus que les prélèvements obligatoires, déjà élevés » ([251]). Par ailleurs, « en opérant le bon calcul on découvre que les dépenses sont plutôt moins élevées en France qu’ailleurs » lorsque l’on retranche la contribution des différents ministères au compte d’affectation spéciale Pensions, ce qui est par exemple le cas dans les domaines de la défense ou de l’éducation ([252]).

Dans sa note d’exécution budgétaire du compte d’affectation spéciale Pensions de la loi de finances pour 2025, parue en avril 2026, la Cour des comptes ouvre le débat en posant le même diagnostic ([253]).

« Tout d’abord, les avantages non contributifs, c’est-à-dire la solidarité, pourraient représenter jusqu’à 78 milliards d’euros, soit 20 % des dépenses de retraite. Malheureusement, ces dépenses ne sont pas comptabilisées dans les comptes des régimes. Les dépenses non contributives, telles que les dispositifs familiaux, de retraite anticipée ou de minimum de retraite, sont instituées par le Parlement. Or, ces avantages non contributifs n’étant ni comptabilisés ni publiés, ils ne sont pas représentés aux parlementaires. Il existe un sous-budget dans les retraites, évalué une fois tous les cinq ans. Il est possible que, parmi ces avantages non contributifs, on trouve, par exemple, que le dispositif des carrières longues coûterait environ 5 milliards d’euros. Des économies pourraient peut-être être trouvées. Mais les parlementaires n’ont pas connaissance de ces dépenses, car elles ne sont pas publiées et comptabilisées ». ([254])

c. Les critiques de cette approche émises par le Conseil d’orientation des retraites et la Cour des comptes

Plusieurs objections de fond ont été opposées à la lecture défendue par le Haut-Commissariat au Plan et par M. Beaufret, notamment par la Cour des comptes et le Conseil d’orientation des retraites.

● Le Conseil d’orientation des retraites conteste la pertinence du taux de cotisation du secteur privé comme référence. Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, il fait valoir que le taux implicite élevé de contribution employeur dans la fonction publique n’est pas lié à une générosité plus grande des régimes publics. Il invoque une étude de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, en 2022, selon laquelle, en appliquant les règles du privé au public, les pensions des fonctionnaires sédentaires nés en 1958 auraient été en moyenne de 1,5 % plus élevées ([255]). Il indique que « notre système de retraite est aussi financé par des impôts affectés et des contributions et subventions de l’État destinées à assurer l’équilibre financier du régime de la fonction publique de l’État et de certains régimes spéciaux (…). Ainsi, sur les 382 milliards d’euros qui composent en 2023 les ressources du système de retraite hors produits financiers, seuls 257 milliards sont financés par des cotisations sur les acteurs du secteur privé et les cotisations salariales des agents publics. Le reste provient de transferts de l’État ou d’autres contributeurs publics » ([256])

L’écart de taux s’explique, selon le Conseil d’orientation des retraites, par une faible dynamique de l’assiette cotisante, liée à la maîtrise des effectifs publics, au gel prolongé du point d’indice et à la part croissante dans la rémunération de primes qui n’ouvrent pas de droits à retraite dans le régime. Ce que certains présentent comme une indigence résulterait en réalité d’une gestion rigoureuse de la masse salariale publique.

Il oppose également l’argument selon lequel la modification des conventions comptables n’aurait aucun effet sur le déficit de l’ensemble des administrations publiques. En effet, quel que soit le choix retenu pour l’évaluation des ressources du système de retraite et leur affectation, celui-ci reste sans effet sur le solde global des finances publiques. Le Conseil d’orientation des retraites souligne que la comptabilité nationale fait l’objet d’audits réguliers de la part d’Eurostat, de sorte qu’il ne peut y avoir « en aucune sorte des “déficits cachés” dans les comptes présentés par la France dans le cadre européen » ([257]). Il ajoute que les mesures de maîtrise de la masse salariale publique ont un impact favorable sur les finances publiques globalement considérées, même si elles pèsent négativement sur la dynamique des recettes de cotisation du système de retraite.

Le Conseil d’orientation des retraites admet toutefois que d’autres approches pour évaluer les recettes sont « évidemment » possibles, ajoutant que « si les parlementaires le souhaitent, ils peuvent décider de réviser la manière dont les comptes retraite sont présentés » et qu’il lui reviendrait alors de se « caler sur cette autre présentation » si celle-ci était retenue par les lois de financement de la sécurité sociale ([258]).

● La Cour des comptes a adopté une position intermédiaire, rejetant la thèse d’un « déficit caché » tout en reconnaissant un problème de lisibilité. Dans un rapport sur la situation financière et les perspectives du système de retraites, remis au Premier ministre le 20 février 2025 ([259]), la Cour a retenu la convention comptable du Conseil d’orientation des retraites tout en convenant que la contribution de l’État « mêle à la fois une cotisation similaire à celle des employeurs dans le régime général, le financement de dépenses non contributives […] et une subvention permettant d’équilibrer le régime, sans qu’il soit possible de distinguer ces trois éléments » ([260]).

Il faut relever que les magistrats, dans le même rapport, ont chiffré à 42 milliards d’euros l’« apport supplémentaire » des employeurs publics au système de retraite au-delà de leurs cotisations (35 milliards d’euros à la charge de l’État et 7 milliards d’euros à celle des collectivités et des établissements hospitaliers) ([261]).

Ce chiffrage, d’un ordre de grandeur cohérent avec l’estimation du Conseil d’orientation des retraites lui-même ([262]), porte cependant sur un périmètre plus restreint que celui retenu par M. Beaufret. Ce dernier intègre à sa reconstitution les transferts interbranches et les compensations d’allègements, ce qui explique l’écart.

Ce manque de lisibilité a été reconnu, en avril 2026, dans la note d’exécution budgétaire que la Cour des comptes a consacré au compte d’affectation spéciale Pensions de la loi de finances pour 2025. La Cour reconnaît explicitement que les cotisations employeurs sont une « simple convention comptable », les contributions-employeurs de l’État n’étant pas de véritables cotisations de retraite. Ainsi, « en l’absence de caisse de retraites distincte pour le régime des fonctionnaires d’État, (…), les versements de tiers au titre du financement des pensions de fonctionnaires d’État, étant tout à fait marginaux, celles-ci restent payées par des ressources du budget de l’État, et implicitement, pour partie, par le recours à l’emprunt eu égard au déficit de ce dernier » ([263]).

d. Ces incertitudes relatives au financement du régime des fonctionnaires appellent une clarification et une transparence accrue

● La rapporteure mesure toute la complexité s’attachant au traitement de l’effort réel de l’État employeur pour le financement de la retraite de ses agents. Si le présent rapport n’est pas le lieu de trancher ce nœud gordien, elle doit constater que les conventions retenues par le Conseil d’orientation des retraites et la Cour des comptes, d’une part, et celles défendues par le Haut-Commissariat au Plan et M. Jean-Pascal Beaufret, d’autre part, conduisent à une lecture radicalement différente de la situation financière du système de retraites.

Selon le point de vue du Conseil d’orientation des retraites et de la Cour des comptes, le système de retraite était excédentaire de 8,5 milliards d’euros en 2023 et il serait déficitaire d’environ 6,6 milliards d’euros en 2025 ([264]). Selon l’approche de M. Beaufret, le besoin de financement réel du système se situait aux alentours de 81 milliards d’euros en 2023.

Or, et bien que nul ne conteste le fait que le choix entre l’une ou l’autre n’aurait aucune conséquence sur le déficit global de la France, ces deux visions appellent des diagnostics divergents et des réponses politiques différentes. Dans la première, le système de retraite connaît un déséquilibre significatif mais contenu, qui nécessite des ajustements paramétriques. Dans la seconde, les retraites comptent pour plus de la moitié du déficit d’ensemble des administrations publiques et leur réforme nécessite des décisions d’une ampleur sans équivalent.

Les deux approches convergent néanmoins sur un constat factuel : l’État verse chaque année au système de retraite de ses fonctionnaires des montants qui dépassent de beaucoup les sommes dont s’acquitterait un employeur de droit commun. Le désaccord ne porte pas sur l’existence de ces flux, mais sur leur qualification : cotisation d’employeur à intégrer dans le calcul du solde du système, ou subvention d’équilibre à exclure pour révéler un besoin sous-jacent de financement.

● La rapporteure constate que cette indétermination constitue un obstacle à la transparence du débat public sur les retraites et un grave facteur d’incertitude budgétaire. Faute d’un cadre comptable distinguant, au sein de la contribution de l’État, ce qui relève d’une cotisation d’employeur, du financement de dépenses non contributives et d’une subvention d’équilibre liée à la démographie du régime, le débat parlementaire repose sur des chiffres dont l’interprétation varie du simple au décuple selon les conventions adoptées.

La rapporteure relève avec satisfaction que, pour la première fois, le « jaune budgétaire » sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2026 a reconnu que la présentation du compte d’affectation spéciale Pensions « peut nuire à la lisibilité des finances publiques en ne distinguant pas clairement la part correspondant à une contribution employeur comparable à celle des régimes de droit commun de celle constituant une subvention d’équilibre » ([265]). En retenant un taux de 16,58 %, correspondant au taux du régime de droit commun applicable en 2024, le montant des cotisations employeurs de l’État ne s’élèverait qu’à 11 milliards d’euros tandis que la part de « subvention » serait de 41,5 milliards d’euros, un ordre de grandeur proche de celui évoqué par la Cour des comptes.

structuration des recettes 2024 du compte d’affectation spéciale Pensions en fonction du taux de contribution employeur retenu, en volume

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2026.

La rapporteure regrette toutefois profondément que cette présentation ait été publiée dans ce seul document sans harmonisation dans le projet annuel de performance relatif au compte d’affectation spéciale Pensions ni dans les documents annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La rapporteure tient à souligner que la présente commission d’enquête n’a pas vocation à trancher le débat opposant les partisans de l’approche institutionnelle et celle de M. Beaufret. Ce débat, portant sur des conventions comptables internationales (SEC 2010) et sur des choix méthodologiques défendus par des institutions, dépasse le cadre de ses travaux. En revanche, elle constate que le choix d’une convention plutôt qu’une autre a des conséquences politiques et budgétaires considérables. C’est pourquoi elle formule la recommandation n° 16. Le Parlement doit pouvoir prendre connaissance, pour chaque exercice, de la part respective de chaque catégorie, indépendamment de toute prise de position sur la « juste » convention à retenir.

La rapporteure tient également à souligner qu’il n’existe pas de déficit caché. La situation particulière des agents d’État, sans caisse de retraite spécifique, a engendré une dette, et donc un emprunt. Elle s’est peu à peu visibilisée suite à son augmentation. Elle a toutefois été noyée dans les comptes globaux.

De manière plus générale, l’extrême complexité de notre modèle social conduit à un affaissement du consentement à l’impôt. Une simplification est nécessaire comme nous allons le voir.

C. Les défauts d’une législation de la protection sociale complexe et en constante évolution

Les incertitudes que la commission d’enquête s’est attachée à documenter et à clarifier sont grandement liées à la complexité de la législation et de la réglementation applicables aux prestations sociales ainsi qu’aux cotisations et contributions qui les financent. Cette complexité s’analyse d’un point de vue tant statique, au vu de la grande diversité des prestations et le raffinement des règles qui les régissent à un instant donné, que dynamique, en raison de l’évolution rapide et quasi constante des normes au rythme des lois de financement de la sécurité sociale, des textes réglementaires et des circulaires qui en font application.

À ce titre, si la réforme de la « solidarité à la source » est prometteuse puisqu’elle permet le préremplissage par les organismes de sécurité sociale des données déclaratives nécessaires au bénéfice de certaines prestations sous conditions de ressources, elle ne saurait être une fin en soi. En effet, il apparaît urgent de simplifier le maquis des aides sociales.

1. L’extrême subtilité du schéma de prestations sociales limite la possibilité d’un contrôle interne efficace

a. Une complexité reconnue de longue date et qui n’a cessé de grandir

● Un point de consensus a émergé des auditions de la commission d’enquête : il existe un arbitrage fondamental entre, d’une part, la sophistication de la règle de droit résultant notamment de la volonté d’adapter les prestations à la diversité des situations individuelles et, d’autre part, la capacité des organismes de sécurité sociale à verser le juste droit et à contrôler ce versement à bon droit. Plus les règles de calcul et d’attribution s’affinent et se personnalisent, plus les risques d’erreur augmentent, plus s’avère délicate la détection des indus et, finalement, la dissipation des incertitudes ([266]).

Or, le paysage des prestations sociales tient du maquis impénétrable. Comme l’a rappelé devant la commission d’enquête M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, « les caisses ont en effet à gérer une complexité normative qui rend leur tâche difficile (…), la complexité se crée au quotidien, au gré de l’évolution des besoins des assurés et de la traduction qu’en font les élus de la République et le Gouvernement. C’est une dialectique permanente entre faciliter les processus et mieux prendre en compte les situations particulières » ([267]).

Cette complexité peut être objectivée par quelques ordres de grandeur. Le seul code de la sécurité sociale, régulièrement enrichi par les lois de financement annuelles, comprend aujourd’hui plusieurs milliers d’articles législatifs et réglementaires répartis en neuf livres. À cela, s’ajoutent les dispositions pertinentes du code de l’action sociale et des familles, du code du travail, du code de la construction et de l’habitation et du code général des impôts. Le droit des prestations sociales mobilise ainsi plusieurs milliers de règles substantielles, dont la connaissance exhaustive échappe non seulement aux allocataires mais, bien souvent, aux agents chargés de leur application.

Ce constat est ancien et sa réforme, appelée de longue date, un véritable serpent de mer. L’année 2026 marque le dixième anniversaire du rapport remis au Premier ministre par M. Christophe Sirugue. Intitulé Repenser les minima sociaux : vers une couverture socle commune, il plaidait déjà en faveur d’une rationalisation profonde de l’architecture des dix minima sociaux alors existants, en proposant leur remplacement par une « couverture socle commune » unique et individualisée ([268]).

Dix ans après la remise de ce rapport, le bilan est sévère. Sur les dix minima sociaux recensés en 2016, la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques en compte neuf aujourd’hui (la prime transitoire de solidarité n’étant plus attribuée depuis le 31 décembre 2017) ([269]). Cependant, une autre a été créée : la prime d’activité. Aucun des trois scénarios évoqués n’a été mis en œuvre dans son intégralité.

● L’excessive subtilité du système social est toutefois identifiée de plus longue date encore. Dès l’an 2000, un rapport du Commissariat général du Plan en faisait le constat dans ces termes : « le système français de protection sociale a été initialement conçu en fonction de la figure du salarié à temps plein bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée. Celle-ci ne concerne plus aujourd’hui que 56 % de la population active. Dans ces conditions, il a fallu, par de multiples initiatives, tenter de prendre en compte la diversité croissante des situations au regard de l’emploi. L’augmentation du chômage, les contrats à durée déterminée, l’intérim, les stages rémunérés, les contrats aidés, le développement du temps partiel, la mobilité sont venus bousculer les dispositifs existants et susciter des besoins nouveaux. Il en résulte aujourd’hui une stratification complexe de dispositifs, quelquefois peu cohérents, qui est la source d’effets pervers dans leur application dynamique aux trajectoires professionnelles ou familiales » ([270]). Ces propos, vieux d’un quart de siècle, pourraient être tenus aujourd’hui sans paraître anachroniques.

La comparaison avec certains partenaires européens met en évidence le caractère non fatal de cette complexité. Le Royaume-Uni a engagé dès 2012, par la loi sur la réforme de l’aide sociale, le « Welfare Reform Act », la fusion progressive de six prestations préexistantes au sein d’un « crédit universel unique », le ’Universal Credit ([271]), aujourd’hui en voie de déploiement complet. De même, l’Allemagne a opéré en 2023 une refonte d’ampleur de son système de minima sociaux avec la création d’une « allocation citoyenne », le Bürgergeld, qui a substantiellement simplifié le dispositif antérieur issu des lois dites « Hartz » ([272]). Nos voisins européens démontrent qu’une rationalisation de l’architecture est envisageable sans renoncer à la protection sociale.

b. Des prestations sous conditions de ressources particulièrement concernées

● Si la multiplicité des prestations, notamment des minima sociaux, est en cause, la difficulté provient surtout des règles qui les régissent et qui sont parfois très différentes, même lorsqu’elles poursuivent des logiques similaires. L’exemple le plus patent consiste dans les modalités de prise en compte des ressources.

L’étude du Conseil d’État de 2021, diligentée à la demande du Premier ministre et intitulée Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence, a dressé un état des lieux édifiant. Le Conseil constatait qu’il existait « autant de manières de définir les ressources des allocataires, et donc autant de “bases ressources”, que de prestations » et que « la notion même de “ressources” [était] ambiguë » ([273]). Il identifiait quatre grandes « familles » de bases ressources :

– la base de l’aide sociale, recouvrant notamment les aides au maintien à domicile des personnes âgées, l’aide sociale à l’enfance ou l’aide sociale à domicile, pour laquelle les ressources à prendre en compte sont laissées à l’appréciation des départements, sous le contrôle du juge ;

– la base du revenu de solidarité active et des prestations assimilées comme la prime d’activité, la complémentaire santé solidaire et l’aide médicale de l’État, pour laquelle la réglementation définit les ressources à prendre en compte avec un grand degré de finesse ;

– la base du minimum vieillesse, regroupant les anciennes allocations du minimum vieillesse et l’allocation de solidarité aux personnes âgées, pour laquelle les salaires retenus sont les salaires bruts tandis que le patrimoine non productif de revenus fait l’objet d’une reconstitution d’un revenu fictif ;

– la base des prestations fondées sur les ressources fiscales telles que les prestations familiales sous condition de ressources, l’allocation aux adultes handicapés, l’allocation spéciale de solidarité, le chèque énergie, l’aide juridictionnelle, les bourses, etc.

Le Conseil d’État soulignait que « cette complexité et cette hétérogénéité [avaient] des conséquences très concrètes : difficultés à faire valoir leurs droits pour les bénéficiaires, qui sont le plus souvent des personnes fragiles en situation de précarité, pouvant déboucher sur le non-recours à l’exercice de ces droits ; difficultés, aussi, pour les services gestionnaires » ([274]).

principales bases ressources communes à plusieurs prestations

Source : Conseil d’État, Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence, p. 42.

La Cour des comptes a confirmé ces constats dans un chapitre dédié de son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2022 ([275]).

L’ampleur du non-recours mérite d’être soulignée car elle constitue une incertitude budgétaire inverse, souvent négligée dans les débats sur la sincérité des comptes sociaux. Selon les travaux de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, en 2018, le non-recours caractériserait 34 % des foyers éligibles au revenu de solidarité active chaque trimestre, quand 20 % le seraient de façon prolongée au cours de l’année, représentant un montant estimé à 750 millions d’euros par trimestre de prestations non versées, soit environ 3 milliards d’euros par an ([276]). La sophistication normative, conçue à l’origine pour affiner le ciblage des aides, pourrait aboutir à priver de leur bénéfice une partie substantielle des ayants droit théoriques.

● Cette sophistication normative est source d’incertitudes budgétaires car elle favorise les erreurs. Celles-ci se répartissent en deux grandes catégories :

– les erreurs déclaratives, commises par des assurés maîtrisant mal la législation applicable. Comme l’a indiqué la Caisse nationale des allocations familiales, « six déclarations trimestrielles de ressources sur dix comportaient une erreur » en 2024. Il est patent que les trois prestations les plus risquées – prime d’activité, revenu de solidarité active et aides au logement – ont toutes en commun « une part importante de données déclaratives de la part des allocataires nécessaires à leur calcul, des recalculs trimestriels des droits et une forte interdépendance entre elles et avec les autres prestations » ([277]).

– les erreurs « métier », commises par les agents de la sécurité sociale qui mettent en œuvre une réglementation foisonnante et en constante évolution. Le président de la sixième chambre de la Cour des comptes a souligné les efforts mis en œuvre par les caisses tout en constatant qu’elles devaient « appliquer des évolutions législatives très fréquentes » et que « certaines nouvelles prestations ou règles [dépassaient] tellement le cadre prévu par les outils qu’elles [demandaient] presque un traitement manuel, [ce qui entraînait] inévitablement des erreurs et des indus » ([278]). S’agissant des personnels de la branche famille, « les réformes se succèdent et leur outil informatique est très rigide, qui ne permet pas de traiter les évolutions : ils finissent par ouvrir des tableurs Excel où ils effectuent des calculs pour les ressaisir ensuite dans l’outil » ([279]). Ainsi, des calculs sont effectués hors des systèmes certifiés, sans traçabilité garantie, ressaisis manuellement dans des outils qui ne les contrôlent pas. Bien que difficilement quantifiable, il s’agit d’une source d’incertitude.

De surcroît, la puissance publique demande aux caisses de « payer vite », exigence bien légitime aux fins d’améliorer la célérité des procédures et de garantir les droits des assurés, mais qui n’est pas sans poser des difficultés de gestion. La précipitation génère mécaniquement des indus et nécessite un contrôle ultérieur, lui-même rendu laborieux par le raffinement des règles à vérifier ([280]).

L’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille est la manifestation la plus emblématique des effets du foisonnement sur les incertitudes budgétaires. Le président de la sixième chambre a été explicite : « on peut craindre que l’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille soit, en quelque sorte, structurelle ». Et d’ajouter : « il faut avoir conscience que la Caisse nationale des allocations familiales n’arrive plus à encaisser certains éléments exogènes. Nous constatons qu’à chaque fois qu’ils ont fait un effort, un nouveau dispositif apparaît, qui peut conduire à une détérioration des données » ([281]).

Ce constat d’une complexification croissante a également été évoqué par la ministre de l’action et des comptes publics, quoiqu’avec un certain sens de l’euphémisme : « nos règles sont subtiles, avec pour chaque prestation sociale des modalités d’attribution et de calcul différentes. Il est difficile de ne pas commettre d’erreur lors du calcul de leur montant » ([282]).

Cet aveu, formulé avec le détachement d’une évidence, mérite d’être pris au mot. Lorsque la ministre de l’action et des comptes publics, en exercice au moment de l’audition, concède cette difficulté, elle justifie de fait les incertitudes. Comme l’a souligné à juste titre M. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, « faire bouger une organisation est une question de volonté » ([283]).

La rapporteure considère que cette complexité normative n’est pas une fatalité. Elle résulte de choix législatifs et réglementaires accumulés, qui ont privilégié la finesse du ciblage des prestations au détriment de la capacité des organismes à les servir correctement. La simplification du droit des prestations sociales n’est donc pas seulement un enjeu de gestion : c’est un impératif de sincérité des comptes sociaux et, au-delà, de confiance des citoyens dans un modèle de protection sociale qu’ils peinent de plus en plus à comprendre.

2. Des réformes technocratiques menées dans un environnement insuffisamment sécurisé

Conclure à une complexité excessive appelle naturellement à la simplification. Toutefois, la « simplification » mise en œuvre depuis une dizaine d’années procède davantage d’une logique gestionnaire, voire technocratique, que d’une véritable volonté politique de clarification de notre système social. La solidarité à la source, dont les mérites sont réels, est présentée par les gestionnaires et les ministres comme l’alpha et l’oméga de la lutte contre les indus et pour un versement à juste droit. Mais l’automatisation absolue du versement des prestations, dont certains rapports font parfois un objectif ([284]), est un horizon inatteignable. Ce rêve de gestionnaire ne saurait se substituer à l’impératif de repenser le droit lui-même, ce qui nécessite une décision proprement politique.

a. La contemporanéisation des aides personnelles au logement, une réforme au pas de charge qui a bousculé la Caisse nationale des allocations familiales, généré des erreurs et contribué à la non-certification des comptes de la branche

● La réforme des aides personnelles au logement, entrée en vigueur le 1er janvier 2021, est un cas d’école d’une réforme insuffisamment préparée. Elle illustre parfaitement la dialectique entre la sophistication des règles de service des prestations d’une part et leur versement à bon droit d’autre part.

La réforme consiste en deux changements majeurs ([285]). D’une part, le montant des aides au logement fait dorénavant l’objet d’une actualisation trimestrielle quand elle était auparavant annuelle ([286]). D’autre part, la période de référence des revenus pris en compte a été « contemporanéisée » : alors que la condition de ressources était préalablement appréciée au regard des revenus de l’année N-2, la réforme prévoit désormais que sont retenus les revenus perçus sur douze mois glissants ([287]).

La modification de la période de référence a été rendue possible grâce au dispositif de ressources mensuelles (DRM) qui permettait aux caisses d’allocations familiales de recevoir les informations sur une grande partie des ressources des allocataires telles qu’elles étaient transmises dans les déclarations sociales nominatives (DSN). L’objectif était de rendre « les aides au logement versées plus réactives lorsque les ressources des foyers varient et donc plus cohérentes avec leur situation économique » ([288]). S’y ajoutait un objectif affiché d’économies budgétaires.

D’un point de vue budgétaire, la réforme a été judicieuse : elle a généré des économies substantielles de 1,11 milliard d’euros en rapprochant les aides versées de la situation réelle des ménages. D’un point de vue technique, elle a constitué une innovation majeure en adossant le calcul des prestations à des données issues de la déclaration sociale nominative (DSN), qui sont actualisées mensuellement.

● Pour autant, les effets sur la qualité de la gestion par les caisses d’allocations familiales ont été considérables. Selon la Caisse nationale des allocations familiales, la réforme des aides personnelles au logement est l’une des principales explications de la dégradation des indicateurs de risque résiduel évaluant la masse financière des erreurs rapportée aux montants globaux des prestations concernées. L’innovation ayant reposé sur un transfert de la charge déclarative vers les allocataires, elle « a obligé l’ensemble des bénéficiaires à déclarer eux-mêmes leurs revenus quatre fois par an, alors que le calcul reposait auparavant sur les ressources fiscales de l’avant-dernière année, générant des risques d’erreurs et des réexamens plus fréquents des droits » ([289]).

Ce bilan est corroboré par la Cour des comptes qui distingue des conséquences sans équivoque sur la hausse des erreurs résiduelles imputables à des données déclaratives non corrigées après contrôle interne : l’incidence financière des erreurs relatives aux aides au logement a bondi de plus de quatre points, passant de 7,8 % en 2020 à 12 % en 2021 ([290]). Les aides au logement représentaient alors 2 milliards d’euros d’indus et de rappels non détectés à neuf mois sur un total de 7,9 milliards d’euros ([291]). Toujours selon la Cour des comptes, « les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la réforme des aides au logement ont conduit la [Caisse nationale des allocations familiales] à réduire l’objectif quantitatif de qualification en tant qu’indus frauduleux d’une fraction des indus détectés (– 15 %) » ([292]).

● Ces difficultés sont liées à plusieurs facteurs :

– d’une part, si le dispositif de ressources mensuelles agrège un grand nombre de données sur les revenus des personnes physiques, il n’est cependant pas exhaustif. Certaines ressources comme les revenus contemporains perçus à l’étranger, ceux des travailleurs indépendants ou les pensions alimentaires lui échappent encore. Or, ces revenus concourant à la détermination de l’éligibilité aux aides personnelles au logement et au calcul du montant servi, il était nécessaire de doubler la récupération automatique des ressources par le dispositif de ressources mensuelles d’une procédure déclarative trimestrielle, là où les règles précédentes ne prévoyaient qu’une transmission annuelle par l’administration fiscale des revenus de l’année N-2.

Le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Nicolas Grivel, a résumé la situation devant la commission d’enquête :

« Le calcul repose sur le dispositif de ressources mensuelles, qui comprend les ressources les plus importantes, notamment d’activité et de solidarité, mais qui n’intègre pas toutes les informations. Nous avons donc ajouté un élément déclaratif pour les aides au logement, qui n’était pas nécessaire quand nous partions de la ressource fiscale intégrale. Cette prestation est donc devenue plus risquée avec cette réforme, qui se justifiait néanmoins et qui avait un intérêt réel. » ([293])

– d’autre part, la Cour des comptes a rappelé que la mise en œuvre de cette réforme s’est accompagnée d’une actualisation du système d’information de la Caisse nationale des allocations familiales qui a nécessité le recours à des assistances extérieures. Les magistrats estimaient le coût des prestations informatiques liées à la modernisation du système à 46,8 millions d’euros ([294]). Se sont ajoutés à ces coûts les besoins supplémentaires en personnel (1 008 équivalents temps-plein sur trois ans) pour un total de dépenses évalué par la Cour à 45,9 millions d’euros, soit environ 25 % du coût de traitement des aides au logement en année pleine, qui atteint 176 millions d’euros.

La Cour des comptes constate au surplus que « le changement pour un agrégat moins stable (DRM vs déclaration fiscale) et la multiplication des actualisations (trimestrielles vs bisannuelles) a entraîné une complexité plus grande du traitement des dossiers des allocataires et une augmentation des signalements, ainsi que des demandes d’information et de conseil de la part du public » ([295]).

● La rapporteure observe que la réforme de la contemporanéisation des aides personnelles au logement illustre un écueil à éviter dans la modification des paramètres de certaines prestations. La puissance publique, en l’occurrence le pouvoir règlementaire, a exigé des organismes qu’ils absorbent des évolutions ambitieuses dans des délais contraints, sans que les systèmes d’information ni les procédures de contrôle interne aient été préalablement adaptés. Le bénéfice budgétaire à court terme se paie d’une dégradation de la qualité de service et d’une progression des indus ayant une incidence financière. Cette réforme constitue donc un précédent utile pour définir les prérequis nécessaires à des mesures de simplification de notre système social.

b. La « solidarité à la source », un changement prometteur mais tributaire de la qualité des données

i. Une réforme en deux volets

● Le projet de « solidarité à la source », engagé en 2022, poursuit l’ambition de fiabiliser le versement des prestations et de limiter le non-recours en automatisant le préremplissage des déclarations de ressources des bénéficiaires de prestations sociales. Le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales l’a résumé devant la commission d’enquête : « Le vrai défi reste de liquider le bon droit dès le premier versement. De ce point de vue, la solidarité à la source constitue la voie la plus intéressante, la plus prometteuse et la plus efficace. Elle règle les problèmes dès le départ en proposant à l’allocataire une vision de ses ressources et en évitant de lui imposer une quadruple déclaration annuelle » ([296]).

La réforme comporte deux volets :

– d’une part, l’instauration du montant net social, mis en œuvre à partir de juillet 2023 ([297]) et généralisé en 2024. Le montant net social est affiché sur l’ensemble des bulletins de paie ([298]). Un décret du 28 décembre 2023 a modifié les bases ressources du revenu de solidarité active et de la prime d’activité afin de les faire converger vers cette notion de montant net social, désormais défini dans le code de la sécurité sociale ([299]) ;

– d’autre part, le préremplissage des déclarations trimestrielles de ressources à partir des données du dispositif de ressources mensuelles. L’instauration du montant net social, déclaré aux organismes de sécurité sociale au moyen de la déclaration sociale nominative, et son utilisation comme base ressources du revenu de solidarité active et de la prime d’activité permettent aux caisses d’allocations familiales de préremplir les déclarations de ressources comme le fait l’administration fiscale pour la déclaration de revenus.

Cette deuxième phase de la réforme a été expérimentée dans cinq départements à partir d’octobre 2024, puis généralisé au 1er mars 2025 à l’ensemble des caisses d’allocations familiales pour le calcul du revenu de solidarité active et de la prime d’activité ([300]).

● Les informations recueillies par la commission d’enquête suggèrent de premiers résultats encourageants. Selon la direction de la sécurité sociale et la Caisse nationale des allocations familiales, en décembre 2025, plus de 96 % des déclarations trimestrielles de ressources préremplies sont validées sans modification par les allocataires, un taux en hausse continue depuis la généralisation ([301]). L’effet sur le risque d’erreur serait une réduction de 15 à 16 points de l’indicateur de risque résiduel de la prime d’activité et de 2 à 3 points pour celui relatif au revenu de solidarité active ([302]), soit un effet de l’ordre de 2 points sur l’indicateur global de la branche. En termes budgétaires, l’économie liée au versement du juste droit est estimée à environ 665 millions d’euros pour l’État, dont 650 millions d’euros sur la prime d’activité ([303]).

Ces bons premiers résultats conduisent les pouvoirs publics à utiliser le mécanisme de préremplissage pour d’autres prestations. La ministre de l’action et des comptes publics a confirmé devant la commission d’enquête l’extension de la solidarité à la source au versement de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, principale prestation sous condition de ressources versée par la branche vieillesse, en mars 2026 ([304]). Ces informations recoupent dans l’ensemble les déclarations du directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui a indiqué que les systèmes d’information seraient prêts pour un déploiement à partir de juin 2026 pour les prestations sous condition de ressources que sont l’allocation de solidarité aux personnes âgées et les pensions de réversion ([305]).

ii. Des prérequis techniques qui comportent des limites

La solidarité à la source serait donc à même de réduire l’une des principales incertitudes ayant conduit à la constitution de la présente commission d’enquête : les indus et les erreurs de la Caisse nationale des allocations familiales. C’est un élément de satisfaction.

Toutefois, la rapporteure appelle à une certaine vigilance quant à l’ampleur des bénéfices attendus. S’il semblerait, comme le pense le chef de l’Inspection générale des affaires sociales, que les enseignements de la réforme des aides personnelles au logement, « conduite de manière vigoureuse et dans une période difficile pour les caisses » aient été tirés ([306]), la solidarité à la source repose sur des outils dont l’infaillibilité n’est pas absolue :

– les limites affectant le dispositif de ressources mensuelles observées lors de la réforme des aides au logement subsistent. Certains revenus n’y sont pas intégrés, ce qui empêche toute automatisation des déclarations de ressources ;

– de même, la rapporteure rappelle qu’une déclaration sur neuf fait encore l’objet d’erreurs. Elle ajoute que les éléments fournis à la commission d’enquête montrent que la déclaration sociale nominative de substitution, mécanisme permettant aux Urssaf de corriger d’autorité une déclaration incorrecte lorsque l’employeur n’y procède pas lui-même, ne serait effective qu’à compter de juin 2026, ce qui privait jusqu’alors les organismes de sécurité sociale d’un levier essentiel de fiabilisation. Un tel retard d’une disposition adoptée par le Parlement en 2020 ([307]), et dont les décrets d’application ont été publiés en 2023, apparaît particulièrement préjudiciable à la fiabilité des données sociales, indispensable prérequis à la levée de nombreuses incertitudes budgétaires.

(1) Cour des comptes, rapports de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour les exercices 2021 à 2024.

(2) Ibid.

Enfin, les éléments fournis à la rapporteure attestent certes d’un faible taux de rectification des déclarations préremplies (environ 4 %), mais ils n’expliquent pas les raisons pour lesquelles certaines sont corrigées par les allocataires. En outre, l’absence de rectification ne garantit pas l’absence d’erreur dans les informations préremplies : en effet, si six déclarations trimestrielles sur dix comportaient des erreurs avant l’instauration de la solidarité à la source, cela démontre que les allocataires peinent à définir les montants exacts à déclarer. Il semble donc étonnant d’évaluer la qualité de la réforme en se fondant sur le taux de déclarations validées sans modification par les allocataires alors même que le changement de méthodologie est précisément justifié par le constat que lesdits allocataires ne parvenaient pas à renseigner correctement les informations demandées. En effet, le taux de 96 % de validation sans modification peut aussi bien traduire l’exactitude des données préremplies qu’une confiance aveugle des allocataires dans un système qu’ils ne maîtrisent pas. Une évaluation rigoureuse supposerait de croiser ce taux avec le résultat de contrôles postérieurs effectués par les caisses ou par la Cour des comptes, seuls à même d’établir la réalité du juste droit versé. Tant que cette vérification indépendante n’aura pas été conduite, la prudence commande de considérer les 96 % avec mesure.

En tout état de cause, les personnes auditionnées par la commission d’enquête ont mis en garde sur le décalage temporel entre l’application de cette réforme et l’amélioration des indicateurs de risque de la Caisse nationale des allocations familiales. Par construction, l’indicateur de risque résiduel à vingt-quatre mois ne reflètera les progrès accomplis que deux ans après la mise en œuvre de la solidarité à la source. Autrement dit, le bilan ne pourra en être tiré que dans le rapport de certification des comptes de l’exercice 2027, publié en 2028.

Le président de la sixième chambre de la Cour des comptes a également adopté une attitude prudente quant aux effets attendus de la réforme, même s’il en a reconnu le potentiel ([308]).

Au-delà de la fiabilisation des données comptables et de l’effet de cette réforme sur la certification des comptes, la rapporteure constate que, si la solidarité à la source modernise certes les processus déclaratifs et de versement, elle ne simplifie pas significativement les règles de calcul elles-mêmes. Dès lors que les barèmes, les conditions d’éligibilité et les mécanismes de prise en compte des ressources restent aussi complexes et changeants, les gains en termes de fiabilité risquent de s’éroder au gré des réformes législatives et réglementaires ultérieures.

3. Outre la simplification de la gestion, un impératif de simplification normative par une harmonisation des bases ressources et un regroupement des prestations

La solidarité à la source, fondée sur la modernisation des systèmes d’information, constitue un progrès indéniable. Mais elle ne saurait se suffire à elle-même. La simplification doit être avant tout une orientation politique, non un sujet réservé aux seuls gestionnaires. Pour un versement efficace et juste des prestations, il convient de simplifier le droit lui-même pour le rendre enfin lisible. Le consentement des citoyens à un modèle social qu’ils peinent de plus en plus à comprendre, et à accepter, est en jeu.

a. L’harmonisation des bases ressources des prestations doit être approfondie bien au-delà du montant net social

L’étude du Conseil d’État de 2021 a mis en évidence que les règles de prise en compte des ressources pour le calcul des prestations sociales sont « inéquitables, illisibles et complexes » ([309]). Le Conseil propose de converger, à moyen terme, vers deux types de bases ressources : d’une part une « base ressources harmonisée » pour l’ensemble des prestations relevant des familles, du revenu de solidarité active, de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et de l’aide sociale légale qui se fonderait sur un « revenu social de référence », et d’autre part une « base ressources fiscale » pour les aides conditionnées au revenu fiscal de référence.

S’agissant de la « base ressources harmonisée », le Conseil d’État suggère d’y rattacher le revenu de solidarité active, la prime d’activité, la complémentaire santé solidaire, l’aide médicale de l’État, l’allocation de solidarité aux personnes âgées, l’allocation supplémentaire d’invalidité et l’allocation de veuvage. Il recommande néanmoins, à court-terme, de conserver l’assiette fiscale de l’allocation aux adultes handicapés et de l’allocation de solidarité spécifique ([310]).

Le Conseil d’État a explicitement écarté l’hypothèse d’une convergence vers une base ressources unique au regard de plusieurs avantages résultant du maintien d’une base fondée sur les revenus fiscaux :

– les assiettes fiscales sont généralement bien connues du public ;

– elles peuvent être aisément récupérées par les gestionnaires des prestations et les bénéficiaires ;

– elles reflètent la capacité contributive des ménages.

Hypothèses de convergence des bases ressources de différentes prestations sociales, à court terme et moyen terme

Source : Conseil d’État, Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence, 8 juillet 2021, p. 81.

Surtout, le Conseil d’État a suggéré plusieurs pistes de nature à limiter la prolifération de nouvelles bases ressources sans cohérence avec les bases existantes. D’une part, il est proposé que les modalités de calcul applicables à la « base ressources harmonisée » soient inscrites dans les règles transversales du code de l’action sociale et des familles afin de les appliquer à toute demande de prestation prévue par ce code. D’autre part, le Conseil préconise d’organiser la gouvernance des bases ressources en confiant la « responsabilité de veiller à la cohérence des évolutions des bases ressources de l’ensemble des prestations » à la direction de la sécurité sociale. Cette dernière aurait un rôle de chef de file ; elle pourrait être saisie de toute mesure ponctuelle d’évolution d’une base ressources, y compris lorsque celle-ci ne relève pas du champ de la protection sociale au sens strict.

Enfin, la question se pose également d’une convergence des bases ressources étendue aux prestations servies par les départements. Reprenant l’idée d’un revenu social de référence, la ministre de l’action et des comptes publics a indiqué que le Gouvernement voudrait « amener les collectivités locales à fonder leurs propres prestations sur ce même indicateur afin que l’ensemble de la chaîne sociale fonctionne avec les mêmes bases, les mêmes repères et les mêmes assiettes » ([311]).

Si ce sujet excède le périmètre de ses travaux, la rapporteure constate simplement que le Conseil d’État avait écarté l’alignement des prestations facultatives des collectivités territoriales sur une base unique, ce qu’il ne jugeait « pas compatible avec le principe de libre administration [desdites collectivités territoriales] », lui préférant un « approfondissement des partages de données avec celles-ci » à travers notamment un accès aux données contemporaines du dispositif de ressources mensuelles assorti des garanties appropriées ([312]).

Selon les propos tenus devant la commission des affaires sociales du Sénat par M. Fabrice Lenglart, alors directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, et rapporteur général de la réforme sur le revenu universel d’activité, « cette illisibilité entraîne un non-recours par certaines personnes qui seraient éligibles aux aides. Je vais vous faire une confidence : aucune administration ne maîtrise le système dans sa globalité ; c’est par un travail collectif que l’on peut comprendre tous les effets du système » ([313]).

● La mise en œuvre du montant net social est une première étape dans la démarche proposée par le Conseil d’État, à laquelle la rapporteure souscrit. Elle ne vaut toutefois pas en elle-même simplification des règles de prise en compte des ressources. Le montant net social est un outil, une aide à la déclaration et au préremplissage, qui ne se substitue pas à un véritable « revenu social de référence » au sens où l’entend le Conseil d’État : une convergence des règles juridiques elles-mêmes, et non la simple automatisation de leur application par les caisses de sécurité sociale.

La création d’un revenu social de référence suppose des choix sur la nature des ressources prises en compte. Si ceux-ci doivent de préférence s’adosser aux outils que sont la déclaration sociale nominative et le dispositif de ressources mensuelles, de façon à faciliter le calcul des prestations et le contrôle de leur versement à bon droit, les contraintes techniques ne sauraient prévaloir sur les choix politiques du législateur et du pouvoir règlementaire.

En outre, la simplification du droit ne doit pas se traduire par une forme de laxisme dans le contrôle de l’éligibilité aux prestations sociales au prétexte que la perception de certains revenus informels serait plus difficilement vérifiable par les équipes de contrôle des caisses.

Autrement dit, ce n’est pas parce qu’un revenu ou une ressource ne peut pas transiter par les outils déclaratifs existants qu’il faut nécessairement l’exclure des bases ressources. De ce point de vue, il serait nécessaire d’inverser l’effet causal : les outils techniques doivent s’adapter aux orientations politiques adoptées démocratiquement par le Parlement, pas l’inverse.

b. La fusion des prestations dans une allocation globale unique

● Comme l’ont montré les travaux de la commission d’enquête, l’harmonisation des bases ressources trouve place dans une réflexion globale sur la fusion des prestations elles-mêmes. Le projet d’une « allocation de solidarité unifiée » (ASU) a été plusieurs fois abordé lors des auditions sans que les contours précis de son architecture et de ses modalités de gestion aient été véritablement éclaircis ([314]).

La création d’une allocation de solidarité unifiée est envisagée à la suite des travaux préparatoires à l’institution d’un revenu universel d’activité, lancés par le Président de la République en septembre 2018. L’objectif était de simplifier le système par le regroupement du plus grand nombre possible d’aides parmi lesquelles, à tout le moins, le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les aides personnelles au logement. Après une vaste concertation nationale menée entre 2019 et 2020, le Premier ministre a reçu du rapporteur Fabrice Lenglart, à l’automne 2021, un rapport de préfiguration. Celui-ci n’a toutefois jamais été publié. Le chantier a ensuite été suspendu.

Devant la commission d’enquête, le ministre du travail et des solidarités a annoncé qu’il serait « peut-être » amené à défendre devant l’Assemblée nationale un « projet de loi-cadre créant l’allocation de solidarité unique » dès le mois de mai 2026 ([315]). À la date de rédaction du présent rapport, ce projet est toujours en attente et son calendrier plus qu’incertain.

Ce projet est le prolongement naturel de l’instauration d’un revenu social de référence. L’Inspection générale des affaires sociales a confirmé que « le déploiement du revenu social de référence couplé avec la fiabilisation des données DSN et PASRAU constitue des avancées importantes » qui « peuvent permettre de mener à bien d’autres opérations de simplification, notamment une allocation sociale unique » ([316]).

● Tel qu’il est présenté par la direction de la sécurité sociale, le projet d’allocation de solidarité unifiée procèderait au sein d’un « cadre unifié » au rapprochement de trois prestations : le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les aides au logement. Il ne semble donc pas s’agir à proprement parler d’une fusion de ces prestations, mais plutôt de leur convergence vers une base ressources commune et d’une articulation « plus cohérente » de leurs barèmes ([317]). Selon la direction de la sécurité sociale, ce projet poursuit quatre fins :

– la solidarité, consistant à apporter un soutien financier plus efficace aux ménages modestes ;

– la lisibilité, soit permettre à chacun de comprendre et d’accéder à ses droits facilement ;

– l’équité, autrement dit traiter l’ensemble des situations selon des critères clairs et connus par tous ;

– un objectif de gain au travail, pour garantir que le travail paie de la même façon quelle que soit la situation familiale et de logement.

Ce chantier s’accompagnerait de la création, dès 2027, d’un « compte social unique » permettant à chaque Français de mieux connaître ses droits sociaux avec des informations préremplies directement issues du dispositif de ressources mensuelles.

● Contrairement donc à l’ambition initiale du revenu universel d’activité, l’allocation de solidarité unifiée ne procéderait pas à la fusion du revenu de solidarité active, de la prime d’activité et des aides au logement. Elle se bornerait à rapprocher des prestations dont on comprend qu’elles continueraient d’exister en propre.

En outre, le projet de loi ne prévoit pas de plafonner les prestations en proportion du salaire minimum ou du plafond de la sécurité sociale. Il inscrit un « principe d’écart significatif entre un foyer qui travaille et un foyer qui ne vit que d’aides sociales » dont il est malaisé de comprendre ce qu’il recouvre comme ses éventuelles modalités de mise en œuvre ([318]).

● Si elle en juge par ces seuls premiers éléments, la rapporteure accueillerait favorablement le principe d’un rapprochement entre différentes allocations et prestations non contributives de même finalité sociale pour éviter l’éclatement en une cinquantaine de dispositifs coûtant près de 150 milliards d’euros au minimum. Elle peut même envisager une prestation compensatoire unique à plusieurs niveaux selon des paramètres simplifiés dont la mise en œuvre nécessiterait toutefois d’importants travaux préparatoires.

Dès lors, elle constate que l’ambition du Gouvernement semble très en deçà des projets structurants de fusion évoqués dans le rapport de M. Sirugue ainsi que dans les travaux de M. Lenglart sur le revenu universel d’activité.

La rapporteure sera, en outre, particulièrement vigilante sur trois éléments constitutifs de la réforme. Il conviendra, en effet :

– que la simplification soit réelle et que le nouveau dispositif prenne en compte l’ensemble des difficultés éprouvées lors de la contemporanéisation des aides au logement, afin de ne pas édifier une nouvelle « usine à gaz » pour les caisses et les allocataires ;

– que le principe d’un gain au travail soit systématiquement et absolument garanti. Il n’est plus possible d’accepter que certaines situations incitent des allocataires à arbitrer en faveur du maintien des prestations au préjudice de l’augmentation de leur revenu d’activité ;

– que cette simplification évite l’écueil d’une forme de laxisme dans les contrôles ou d’une approche excessivement souple des conditions d’éligibilité. La simplification des règles ne saurait affaiblir l’exigence de versement à bon droit ni réduire la capacité des organismes à détecter et à sanctionner les fraudes.

De ce point de vue, il importe également de réfléchir à la redéfinition des conditions d’éligibilité aux prestations sociales afin de les réserver aux personnes qui ont effectivement cotisé pendant plusieurs années en France.

La simplification de la législation sociale ne relève pas d’un choix technique entre gestionnaires. Elle engage une vision politique du modèle social français. Un système de protection sociale dont les règles sont si complexes que les organismes chargés de les appliquer ne parviennent pas à en garantir la correcte exécution est un système qui érode la confiance de ses bénéficiaires comme de ses contributeurs. Il ressort des travaux de la commission d’enquête que la simplification normative par l’harmonisation des bases ressources, la convergence vers une allocation sociale unifiée et la stabilisation du cadre juridique des prestations est une condition nécessaire, quoique non suffisante, d’une meilleure qualité des comptes sociaux et d’un consentement accru des citoyens envers le modèle social national.

Une telle exigence de reprise en main de l’autorité politique, la seule qui soit démocratiquement élue, ne peut être satisfaite sans une redéfinition globale et ambitieuse de la gouvernance de notre modèle social.

D. Clarifier la gouvernance des organismes de sÉcuritÉ sociale par l’affirmation d’un chef de file de ce service public

1. Un gouvernement dont le pilotage de la dépense sociale est réduit à des enjeux de court terme

Tout au long des travaux d’enquête, votre rapporteure a été confrontée à une réalité inquiétante : la perte de contrôle de l’autorité politique sur le pilotage et la gestion des organismes de sécurité sociale.

Dépendance accrue à la technique, complexification du droit, développement d’une gouvernance tripartite aux ressorts obscurs, les raisons de cette situation sont multiples. Elles ont déjà fait l’objet de développements au sein du présent rapport. Néanmoins, l’entrée dans la « boîte noire » de l’exercice de tutelle des organismes de sécurité sociale implique de saisir les difficultés propres à cet exercice administratif.

● Du point de vue du fonctionnement des administrations centrales, la reconnaissance, croissante depuis 1996, du rôle de l’État dans le pilotage de la sécurité sociale s’est accompagnée de la superposition de doctrines administratives de gestion des organismes, bien souvent contradictoires entre elles.

Si cette situation n’a rien de spécifique au champ de la protection sociale, elle se traduit, s’agissant de ce service public particulier, par de récurrentes différences d’approche entre les équipes du ministère de l’économie et des finances et celles relevant des différents ministères sociaux.

Cet antagonisme trouve une flagrante illustration dans les débats relatifs à la fusion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Militante d’un pilotage unifié des finances publiques au moyen d’un projet de loi dédié, la direction du budget s’oppose alors à la direction de la sécurité sociale, elle-même attachée à la construction historique et aux spécificités normatives des lois de financement ([319]).

Comme l’indique toutefois le poids croissant de la direction de la sécurité sociale dans l’organisation de ce service public, les différences d’approches entre ministères tendent à s’aplanir. Ainsi, la cotutelle exercée par le ministère des comptes publics sur la direction de la sécurité sociale permet une fluidité des arbitrages. De même, les spécificités d’attribution des différents ministres traduisent l’émergence d’une culture commune au sein des administrations favorable à une maîtrise de la dépense sociale ([320]). Mohammad-Saïd Darviche, maître de conférences à l’université de Montpellier, relève qu’en l’espace de vingt ans, « les gestionnaires du social ont, […] contre toute attente, été en mesure de résister aux hauts fonctionnaires de Bercy sur le terrain de la maîtrise des dépenses d’assurance maladie » ([321]).

Il existe donc moins un conflit entre administrations sur la nécessité d’un pilotage de la dépense des organismes de sécurité sociale que sur ses modalités concrètes de mise en œuvre. Cette diversité d’approche est flagrante dans le champ de la branche maladie où est observée une tendance des administrations dites « de Bercy » à privilégier la régulation de la demande de soins (ticket modérateur, franchises médicales), là où les administrations « métier » manifestent plutôt un intérêt pour les mesures affectant l’offre (maîtrise médicalisée, virage préventif) ([322]).

(1) Mohammad-Saïd Darviche, William Genieys et Patrick Hassenteufel, « L’institutionnalisation de l’élite du Welfare au cœur de l’État », Revue française de science politique, 2022/5 Vol. 72, p. 716.

(2) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

(3) Ibid.

(4) Ministère de l’action et des comptes publics, organigramme de la direction du budget.

(5) Ministère de l’action et des comptes publics, réponses au questionnaire de la rapporteure.

● Le constat d’un relatif consensus administratif quant au redressement des comptes de la sécurité sociale n’épuise pas la liste des difficultés inhérentes à l’exercice de tutelle. Au-delà des différences de doctrine, votre rapporteure a été particulièrement interpellée par la révélation de la ministre des comptes publics selon laquelle « les ministres dits de Bercy n’avaient jamais opéré de suivi mensuel des dépenses et des recettes publiques au-delà du périmètre de l’État » ([323]).

Autrement dit, à la date de la prise de fonction de Mme de Montchalin, plus de 60 % de la dépense publique ne faisait pas l’objet d’une analyse mensuelle consolidée ([324]). Cela signifie que, depuis plus de 30 ans, les gouvernements successifs ont piloté la dépense publique sans disposer d’un tableau de bord mensuel consolidé.

Cette découverte apparaît d’autant plus surprenante que la contribution de ces deux périmètres de dépenses à la croissance du déficit des « administrations publiques » est majeure. Comme l’indiquait la Cour des comptes en juillet 2025, la perte de contrôle du niveau de la dépense publique est « essentiellement imputable au dynamisme de la dépense des administrations locales […] et davantage encore à celle des administrations de sécurité sociale » ([325]).

(1) Plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques, dossier de presse, p. 8. Le comité d’alerte avait vocation à retracer l’exécution des dépenses de l’ensemble des administrations publiques.

(2) Ibid, p. 9.

Votre rapporteure ne saurait suffisamment souligner la nécessité de pérenniser le suivi mensuel inauguré avec le « plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques » et de le rendre public. Cette recommandation, d’ailleurs suggérée en audition par la ministre Amélie de Montchalin ([326]), est indispensable à une meilleure appropriation par les citoyens des enjeux de redressement des comptes sociaux.

Au surplus, le suivi mensuel permet une anticipation des mesures d’économies nécessaires au respect de la trajectoire financière adoptée en loi de financement de la sécurité sociale.

À cet égard, la rapporteure désapprouve fortement la vision court-termiste qui préside actuellement au pilotage financier de la sécurité sociale. Topique de cette politique du « rabot », la notification du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, le 18 juin dernier, a eu pour conséquence de décaler une série de revalorisations conventionnelles ([327]), pour un montant d’environ 150 millions d’euros, et ce sans concertation avec les acteurs du système de santé ([328]).

● La dernière limite posée à l’exercice de tutelle tient à une perte de la vision stratégique du service public de la sécurité sociale. Si les conventions d’objectifs et de gestion ont donné un cadre pluriannuel aux politiques et moyens des caisses, le contrôle exercé par les administrations se réduit trop souvent à une vérification de la comptabilité ou de la légalité des actions des branches ([329]).

En pratique, le directeur de caisse est le véritable stratège en charge du déploiement de ce service public singulier. Cette tendance s’est d’ailleurs renforcée à partir de 2004, au point de donner à votre rapporteure l’impression d’une autonomisation des directeurs de caisse vis-à-vis des autorités politiques.

D’une autonomie de gestion, les caisses de sécurité sociale et leur administration ont finalement réussi à acquérir une autonomie stratégique y compris vis-à-vis de leurs administrations de tutelle.

(1) Articles L. 221–3-1 et R. 224-6 du code de la sécurité sociale.

(2) Mohammad-Saïd Darviche, William Genieys et Patrick Hassenteufel, op. cit., p. 710.

À la lumière de ce constat, votre rapporteure préconise un contrôle démocratique et parlementaire des nominations des cadres dirigeants de la protection sociale.

Sur le modèle de l’article 13 de la Constitution ([330]), la nomination des directeurs de caisse devrait être soumise au vote des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui pourraient s’y opposer à la majorité des trois cinquièmes. En effet, si les règles de désignation des directeurs diffèrent selon la branche, il est sidérant qu’elles ne fassent jamais intervenir le Parlement. Une telle mise à l’écart des parlementaires est incompréhensible au regard des montants financiers que les organismes de sécurité sociale sont amenés à gérer chaque année. Il semble en effet incontestable que ces fonctions revêtent une importance déterminante pour la vie économique et sociale de la Nation. La mise en œuvre de cette recommandation permettra une appropriation par les autorités politiques des choix de gestion des directeurs qui pourraient alors être sanctionnés à l’issue de leur mandat.

Cette évolution impliquerait une modification des dispositions légales et organiques qui prévoient la nomination des directeurs de caisse ([331]) et la liste des emplois et fonctions auxquels s’applique la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution ([332]).

En outre et suivant une même exigence de contrôle démocratique, votre rapporteure juge nécessaire de limiter dans le temps le mandat des directeurs généraux de caisse, sur le modèle de ce qui est prévu pour le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Il s’agit d’un préalable pour conférer toute sa portée à la décision du Parlement, afin que celle-ci intervienne à échéance régulière, y compris à l’occasion d’un renouvellement.

En définitive, votre rapporteure estime que le rôle du dirigeant politique doit être réaffirmé afin de prévenir d’éventuels blocages liés aux différences d’approche des administrations. En effet, la direction de la sécurité sociale, s’appuyant en cela sur les travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, peut parfois être tentée de décliner des orientations peu compatibles avec les stratégies pluriannuelles des caisses.

En outre si, s’agissant de la dépense sociale, le rôle de « vigie » des ministères de Bercy est réel, la contrainte budgétaire doit être intégrée dans le cadre plus large de la pérennisation du modèle social français.

À cette fin, votre rapporteure préconise la création d’un ministère d’État en charge de la protection sociale qui aurait la tutelle sur l’ensemble des ministères délégués et des administrations relevant du champ de la sécurité sociale (travail, santé, solidarités).

Une telle réforme permettrait notamment de rééquilibrer l’action des ministères sociaux vis-à-vis de Bercy en octroyant au ministre d’État la possibilité de convoquer la tenue de réunions interministérielles.

En outre, le rang de ministre d’État permet de réaffirmer, fût-ce de manière symbolique, le caractère prioritaire des missions portées par les administrations et organismes de sécurité sociale trop souvent délaissées au profit du seul respect de la contrainte budgétaire.

2. Une connaissance parlementaire à parfaire des enjeux de gestion de la sécurité sociale

a. Mieux structurer l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale et le printemps social de l’évaluation

● Depuis 1996, députés et sénateurs votent chaque automne les lois de financement de la sécurité sociale, qui définissent le cadre financier dans lequel s’inscrit l’action des organismes de sécurité sociale. L’intervention du Parlement dans le suivi et le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale reste toutefois à la croisée des chemins.

Pendant plus de 25 ans, le débat parlementaire autour de la reddition des comptes de la sécurité sociale était circonscrit à l’examen de l’ancienne première partie des lois de financement qui voyait l’approbation des tableaux d’équilibre des comptes de l’année N-2. Ce délai de près de deux ans entre le vote des dépenses et l’examen des comptes afférents n’était pas satisfaisant. La procédure souffrait de sa comparaison avec la loi de règlement du budget de l’État, adoptée au printemps de l’année N+2 plutôt qu’à l’automne. Il en résultait des temps d’examens réduits à la portion congrue. Le débat parlementaire se focalisait bien naturellement sur les dispositions relatives à l’année en cours ou à l’année à venir, sur lesquelles se cristallisaient les enjeux politiques.

● Afin de donner toute son importance à l’examen des comptes de la sécurité sociale, la réforme organique de 2022 a extrait l’ancienne première partie des lois de financement de la sécurité sociale du débat automnal afin d’en faire une loi de financement spécifique, discutée concomitamment à la loi de règlement du budget de l’État : la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ([333]).

Cette réforme participait d’un mouvement général de renforcement des missions de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques que l’article 24 de la Constitution confie au Parlement. Il a notamment donné lieu à la création, en 2019, du « printemps social de l’évaluation », désormais identifié comme un rendez-vous majeur du contrôle de l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale.

Les députés membres de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale présentent à cette occasion leur suivi de diverses dispositions des précédentes lois de financement. Ces travaux peuvent faire l’objet d’un débat en séance publique ([334]).

L’intérêt des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale et du printemps social de l’évaluation ne réside pas tant dans les leviers d’action qu’ils offrent aux parlementaires, qui ne peuvent à l’évidence pas modifier des comptes relatifs à un exercice clos. Mais ils consacrent un temps réel à l’examen des comptes et au contrôle de l’exécution des lois de financement. Pour exercer ses missions, le Parlement bénéficie des travaux de la Cour des comptes, en particulier le rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale et le rapport de certification des comptes de la sécurité sociale dont la publication a été avancée lors de la réforme organique de 2022 ([335]).

Pour les lire avec intérêt depuis leur création, en 1996 pour les rapports d’application des lois de financement de la sécurité sociale et en 2005 pour les rapports de certification des comptes de la sécurité sociale, la rapporteure témoigne de leur grande qualité. Si elle se réjouit que la loi organique ait permis leur accès dans un calendrier plus propice à une lecture utile, elle déplore que les délais entre leur publication et l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale restent encore trop contraints pour une véritable appropriation de leurs enseignements et de leurs recommandations.

Deux améliorations sont envisageables : anticiper davantage la publication des travaux de la Cour des comptes et du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale ; reculer légèrement la date de dépôt du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.

La première option apparaît déraisonnable compte tenu des délais incompressibles de production définitive des comptes des caisses de sécurité sociale, qui intervient généralement autour du 15 mars ([336]). Elle aurait pour principal effet de pressurer les administrations et la Cour des comptes au détriment de la qualité de leur analyse. Pour ces raisons, la rapporteure retient la seconde option : décaler la date limite de dépôt du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale du 1er au 15 juin afin de laisser au Parlement deux semaines supplémentaires pour la préparation de ses travaux.

Selon M. Morgan Delaye, adjoint au directeur de la sécurité sociale, un tel report aurait des incidences très limitées sur la préparation du budget à venir puisque « la préparation du budget se fonde sur les comptes déjà arrêtés par l’ensemble des régimes et des branches, ainsi que sur le tableau patrimonial », achevés dès le mois d’avril ([337]).

b. Faire intervenir le Parlement dans les conventions d’objectif et de gestion signées par l’État et les caisses nationales de sécurité sociale

● L’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale a des mérites indéniables en matière de contrôle du Parlement. Force est de constater pourtant qu’il ne porte que sur l’ultime étape de l’application des lois de financement de la sécurité sociale : la clôture des comptes.

Quant aux travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale au cours du printemps social de l’évaluation, ils portent spécifiquement sur des dispositions spécifiques de lois de financement antérieures. Ils ne s’attachent donc pour ainsi dire jamais à la gestion des organismes de sécurité sociale en tant que telle. Cela n’empêche naturellement pas la mission d’évaluation et de contrôle de mener des investigations à ce propos hors printemps social ([338]).

Il en résulte que, jusqu’à présent les parlementaires sont trop peu saisis de la gestion de la sécurité sociale, alors même que le présent rapport montre toute l’importance de ces enjeux pour la bonne application des lois de financement et, de façon générale, pour le quotidien de nos concitoyens.

● Cette carence pourrait trouver une réponse dans une implication accrue du Parlement dans l’élaboration et le suivi des conventions d’objectifs et de gestion, qui pourraient par la même occasion être améliorées dans trois dimensions spécifiques ([339]).

Premièrement, les conventions d’objectifs et de gestion sont signées pour cinq ans. Elles ne sont pas amendées en cours de période. Certes, la stabilité permet de comparer les cibles atteintes par rapport aux objectifs fixés en début de cycle et une convention d’objectifs et de gestion n’a jamais empêché les organismes de sécurité sociale ni leur tutelle d’adapter les attentes en fonction de chocs exogènes, tels que des crises économiques ou sanitaires.

Toutefois, cette souplesse pratique devrait s’accompagner d’une forme de souplesse juridique en autorisant les organismes de sécurité sociale et leur tutelle à passer des avenants pour tirer les conséquences de commandes politiques ou d’une situation économique nouvelle. Celles-ci sont en effet susceptibles de provoquer des changements substantiels dans les équations des caisses concernées, en particulier en termes de systèmes d’information et de projets immobiliers. Lors de telles modifications, une information spécifique du Parlement prendrait la forme d’une audition de la direction de la sécurité sociale et de la caisse concernée par les commissions des affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat.

De façon générale, la rapporteure considère que les commissions des affaires sociales et les missions d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l’Assemblée nationale et du Sénat devraient se saisir plus régulièrement et plus systématiquement des conventions d’objectifs et de gestion et de leur application, prioritairement de celles concernant le régime général. Un tel exercice pourrait être programmé chaque année au cours du printemps social de l’évaluation en profitant du temps libéré par le décalage de l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale préconisé précédemment.

Deuxièmement, forte des enseignements tirés de l’application de la précédente convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale des allocations familiales, l’Inspection générale des affaires sociales recommande l’ajout, dans les futures conventions, de points et d’évaluations d’étape. Elle suggère également de prioriser davantage les objectifs, le cas échéant en conditionnant certains chantiers à l’aboutissement de projets ([340]). Les projets prioritaires seraient sanctuarisés tandis que d’autres, conditionnels, seraient engagés en fonction de la conjoncture et de l’achèvement des premiers. Une implication renforcée du Parlement lui permettrait de peser dans la priorisation.

Troisièmement, comme l’a mentionné M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, il existe un « cloisonnement entre les branches » ([341]). Chaque convention d’objectifs et de gestion structure le pilotage de la caisse autour de son métier. Les enjeux transversaux, qui concernent l’ensemble des branches, peuvent en pâtir. M. Thomas Audigé a notamment mentionné les parcours usagers, les risques de non-recours et l’insuffisance d’accompagnement global lors d’évènements difficiles comme la perte d’un proche.

L’Inspection générale des affaires sociales a ainsi évoqué l’idée d’une « convention “faîtière” portant sur toutes les caisses et sur des thèmes communs » ([342]). Cette sorte de « convention-cadre » serait négociée en amont des conventions d’objectifs et de gestion de chaque caisse, porterait sur une période similaire de cinq ans et formaliserait des objectifs et des enjeux transversaux à toutes les caisses pour orienter l’élaboration des conventions individuelles en matière de lutte contre la fraude, d’amélioration du parcours des usagers, de réduction du non-recours aux droits.

Si la rapporteure aurait tendance à plaider pour une préservation de l’étanchéité budgétaire des différentes caisses afin d’éviter les transferts et donc stabiliser les budgets des différentes caisses, elle note dans le même temps que la mise en place d’une convention-cadre, sur le modèle de celle proposée par l’Inspection générale des affaires sociales, n’est pas antinomique de ce point et permettrait, au contraire, d’améliorer le pilotage organisationnel des actions des différents réseaux.

Compte tenu de la nature de cette convention-cadre, il serait souhaitable qu’elle soit débattue au Parlement selon des modalités à déterminer. Dans une version minimaliste, son adoption, renvoyée à un décret, pourrait être précédée d’un débat en séance publique ou devant les commissions compétentes. Il pourrait être confié auxdites commissions la faculté d’émettre un avis consultatif, ce que la loi prévoit dans d’autres cas de figure ([343]). Cet avis concernerait la convention-cadre ainsi que les conventions d’objectifs et de gestion de chacune des caisses du régime général.

Dans une version maximaliste, le Parlement se prononcerait sur le projet de convention-cadre, ce qui nécessiterait de l’associer à un vecteur législatif existant ou d’en imaginer un nouveau. La création d’une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale, amendable et qui pourrait s’imposer aux conventions d’objectifs et de gestion des caisses, paraît l’option la plus réaliste et la plus facile à mettre en œuvre, bien qu’elle nécessite une réforme organique. Elle présente cependant le risque de voir la convention-cadre amendée chaque année au détriment de la nécessaire stabilité qui doit caractériser un tel instrument.

Malgré leur caractère pluriannuel, les lois de programmation des finances publiques ne semblent quant à elles pas être l’outil idoine dès lors que leur périodicité n’est pas alignée sur celle des conventions d’objectifs et de gestion ([344]). Par ailleurs, elles portent sur un champ bien plus large que les seules administrations de sécurité sociale.

En tout état de cause, une telle évolution suppose une réflexion globale sur le pilotage pluriannuel de la sécurité sociale, qui excède la question des finances sociales pour englober une vision stratégique de long terme sur les besoins à venir et les moyens d’y répondre. La rapporteure appelle à ce qu’elle soit menée sans attendre.

En guise de conclusion partielle, la synthèse de cette deuxième partie montre bien que, même si elle est perfectible, la gestion comptable de notre système de sécurité sociale est relativement aboutie tandis que, manifestement, la gestion budgétaire est porteuse de très multiples incertitudes. Dès lors, votre rapporteure tient à souligner que l’intégralité des développements précédents ont démontré, si besoin en était, la pertinence des travaux de la commission d’enquête.

En effet, à chaque étape du raisonnement depuis l’examen du périmètre des lois de financement aux paramètres de gestion, des incertitudes demeurent parfois même au risque d’affecter la confiance des citoyens dans notre pacte social, tel que le développera la troisième partie.

Troisième partie Répondre à une exigence républicaine de justice sociale en luttant contre la fraude et en limitant les indus nationaux comme étrangers

A. Au-delà de l’enjeu budgétaire, la lutte contre la fraude sociale est un impératif de justice républicaine

La commission d’enquête s’est attachée à évaluer les incertitudes budgétaires liées à la fraude sociale et les raisons de ces constats d’insuffisance. L’examen du sujet en détail amène à deux conclusions.

D’une part, la fraude sociale atteint des montants significatifs, estimés à 14 milliards d’euros au moins en 2024 ([345]). Or, des zones d’ombres subsistent tant le périmètre d’évaluation de cette fraude reste incomplet. Malgré ce montant élevé, qui ne constitue certes qu’une estimation « plancher », combattre la fraude ne permettra pas, en soi, de résorber le déficit de la sécurité sociale.

D’autre part, la lutte contre la fraude se heurte encore à des obstacles en matière de recouvrement des sommes effectivement détectées et redressées. Sur lesdits 14 milliards d’euros de fraude estimée, seuls 680 millions d’euros ont été effectivement recouvrés par les organismes de sécurité sociale en 2024 ([346]).

En tout état de cause, et même si les gains retirés ne suffisent pas à réduire un déficit qui résulte de multiples années de mauvaise gestion et de pilotage politique défaillant, empêcher et sanctionner la fraude doit acquérir le rang de priorité absolue des pouvoirs publics.

L’objet de la présente section est de remettre le sujet en perspective : clarifier ce que l’on entend par « fraude », ce qui suppose des distinctions conceptuelles souvent ignorées ; mesurer l’ampleur réelle du phénomène et de ses lacunes ; identifier les objectifs à poursuivre.