rapport d'enquête lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale — Rapport

1. La fraude est une réalité protéiforme et complexe que les pouvoirs publics ont trop longtemps négligée

a. Le scandale lié au retard de prise en compte du sujet de la fraude

Si le débat sur la fraude est ancien, l’attention publique s’est beaucoup focalisée sur la fraude sociale au cours des dernières années. Ce sujet résonne très fortement auprès de nos concitoyens : selon le baromètre de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, 70 % des personnes interrogées estiment que des gens perçoivent des prestations sociales sans y avoir droit ([347]).

De nombreuses études plus ou moins récentes émanant d’organismes de contrôle ([348]), d’institutions publiques ([349]) ou du Parlement ([350]) ont tenté d’en appréhender l’ampleur et d’en définir les contours. Malgré ces travaux, manifestement peu pris en compte, la Cour des comptes pointe régulièrement dans ses rapports de certification des comptes des limites dans la mesure de la fraude.

● Pourtant, l’alerte avait été donnée il y a déjà de longues années. La rapporteure se rappelle que, dès 2007 et suite à un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires ([351]), le Président Nicolas Sarkozy avait lancé un plan de lutte contre la fraude et les pratiques abusives ([352]). Le « rétablissement de la confiance dans nos systèmes sociaux, le maintien d’un haut niveau de solidarité, le consentement à l’impôt et le bon usage des deniers publics » étaient clairement affichés comme « nos préoccupations politiques les plus fortes ».

Dans la lettre de mission adressée à M. Éric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le Président de la République indiquait que « les Français nous [attendaient] particulièrement (…) sur la lutte contre la fraude aux nombreux régimes d’aides publiques ou de prestations sociales (…) notamment l’assurance-chômage, l’assurance-maladie, les prestations familiaux ou de vieillesse, l’aide au logement, les minima sociaux… ».

En effet, le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires avait mis en évidence la fragilité des chiffres d’estimation de la fraude aux prélèvements sociaux : difficulté à distinguer ce qui relève de l’irrégularité et ce qui relève de la fraude ; niveaux de performance très variables selon l’attention portée aux montants redressés ou aux montants recouvrés ([353]) ; inexistence d’une évaluation globale des montants fraudés. Il y était notamment déjà question de renforcer l’utilisation des fichiers administratifs et des données et la coopération entre les administrations en multipliant les échanges au sein de la sphère sociale et avec l’administration fiscale.

Près de vingt ans plus tard, force est de constater que les Français attendent toujours des résultats probants en matière de fraude.

En septembre 2020, deux rapports concomitants d’une commission d’enquête de l’Assemblée nationale ([354]) et de la Cour des comptes ([355]) au sujet de la fraude aux prestations sociales faisaient le constat d’un bilan mitigé en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales.

La Cour des comptes fustigeait notamment une estimation de la fraude qui était limitée aux seules prestations versées par les caisses d’allocations familiales, ce qui lui empêchait donc de livrer une estimation globale du montant de la fraude aux prestations ([356]).

Si elle reconnaissait des progrès dans la détection des fraudes depuis 2010, la Cour pointaient de graves incertitudes dans la capacité des caisses à réduire la prévalence de la fraude puisqu’il n’était pas possible de comparer l’évolution des résultats à une estimation, alors inexistante, des montants en jeu. Elle recommandait notamment un renforcement des budgets alloués aux systèmes d’information et des contrôles par la mobilisation de moyens humains supplémentaires, autant de propositions qui font écho aux présents travaux.

Le constat est implacable : les gouvernements successifs ont perdu trop de temps dans la lutte contre la fraude, et ce temps perdu est doublement préjudiciable aujourd’hui. D’une part, la confiance de nos concitoyens dans l’efficacité de l’action publique et la justice de notre modèle social n’a cessé de s’effriter pendant ces vingt dernières années. D’autre part, une somme considérable d’indus frauduleux versés durant cette période et les années antérieures ne sera jamais récupérée compte tenu des règles de prescription.

La rapporteure a d’ailleurs pu constater à quel point le régime de la prescription en matière de sécurité sociale pouvait créer de la confusion. Hors cas de fraude, le délai de prescription des cotisations sociales est de trois ans ([357]). Autrement dit, les caisses de sécurité sociale bénéficient d’un délai de trois ans pendant lequel elles peuvent contrôler les déclarations sociales des employeurs et les déclarations de revenus des travailleurs indépendants. De la même façon, l’action en recouvrement des indus des professionnels ou des établissements de santé se prescrit par trois ans ([358]).

De façon contestable, le délai de prescription des prestations sociales n’est que de deux ans, qu’il s’agisse de prestations de vieillesse et d’invalidité ([359]), de maladie ([360]) ou familiales ([361]).

En matière de fraude, ce délai est allongé pour les cotisations comme les prestations sociales. Il est alors essentiel de distinguer deux notions, comme y invite le Haut Conseil du financement de la protection sociale ([362]) :

– le délai de l’engagement de l’action de mise en remboursement par les organismes est de cinq ans ([363]). Autrement dit, l’organisme de sécurité sociale doit engager cette action dans le délai de cinq ans à compter du jour de la découverte de la fraude ou d’une fausse déclaration ;

– la période de l’indu recouvrable est de vingt ans, conformément au délai de droit commun de la prescription extinctive ([364]). Autrement dit, l’organisme de sécurité sociale peut recouvrer l’ensemble des prestations indûment versées au cours des vingt ans ayant précédé l’action mais pas au-delà.

Dès lors, des indus frauduleux antérieurs à 2006 sont, à la date de la rédaction du présent rapport, totalement irrécupérables, même si cette fraude ne devait être découverte qu’aujourd’hui.

Or, comme le soulignent régulièrement la Cour des comptes et le Haut Conseil du financement de la protection sociale, l’historique restreint des systèmes d’information des caisses (généralement compris entre deux à trois ans) est inadapté au droit de la prescription en matière d’indus frauduleux ([365]) : « La capacité à calculer l’indu, et, a fortiori, à recouvrer des sommes sur “longue période” est évidemment complexe à mettre en œuvre. Elle est notamment limitée par l’antériorité de l’information disponible dans certains systèmes d’information opérationnels, qui ne disposent que d’une profondeur de deux ou trois ans et qui ne sauraient disposer d’un historique de 20 ans pour des raisons tant techniques (liées au poids des informations à stocker) que de protection des droits » ([366]).

En outre, la détection des fraudes dépend directement de la capacité des systèmes d’information des différents organismes à croiser les informations qu’ils contiennent. Comme l’a rappelé la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, l’un des principaux enseignements tirés de l’audit d’un organisme de sécurité sociale porte sur « l’importance de l’interopérabilité des différents systèmes d’information des organismes contribuant au fonctionnement de la sécurité sociale pour contribuer à la détection de schémas de fraudes ainsi qu’à la détermination e contrôles visant à lutter contre la fraude (par exemple, via le croisement d’informations relatives aux revenus d’un ayant droit) ». L’incongruence intrinsèque des systèmes d’information les uns par rapport aux autres est, par conséquent, un frein réel à la lutte contre la fraude, et les échanges d’informations entre organismes revêtent une importance primordiale ([367]).

Afin de réduire les conséquences liées à ce véritable scandale de l’attentisme passé face à la lutte contre la fraude, la rapporteure suggère qu’une réflexion soit engagée au sujet du régime de la prescription en matière sociale afin de clarifier les règles applicables et d’harmoniser les durées de prescription de droit commun en matière de cotisations et de prestations sociales et en matière de droit fiscal. En outre, afin de contourner les limites techniques liées à l’historique des systèmes d’information des caisses et sans méconnaître la difficulté pouvant s’attacher à conserver des données trop anciennes dans les logiciels métiers, la rapporteure suggère que soit constituée, pour chaque caisse, une base d’archivage pour conserver les données relatives aux cotisations prélevées et aux prestations versées pendant une durée d’au moins vingt ans.

b. Une typologie des différents cas de fraude

● Les cas de fraude peuvent être distingués selon plusieurs grilles de lecture portant soit sur la nature de l’indu frauduleux, cotisation ou prestation sociale, soit sur la qualité de son auteur – bénéficiaire, professionnel ou employeur.

Bien souvent, le débat public se focalise sur la distinction entre fraude aux cotisations et prestations sociales. Or, la seconde grille de lecture est tout aussi éclairante.

La fraude aux cotisations sociales correspond à la situation dans laquelle un employeur ne déclare pas ou déclare partiellement le travail de ses employés. Le cas extrême de cette situation correspond au travail dissimulé, situation définie comme « l’exercice à but lucratif d’une activité de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services ou l’accomplissement d’actes de commerce par toute personne » qui n’a pas demandé son immatriculation au registre national des entreprises ou au registre du commerce et des sociétés ou qui n’a pas déclaré aux organismes de recouvrement ou à l’administration fiscale le travail réalisé par ses employés ([368]).

La fraude aux prestations sociales correspond, quant à elle, à la situation où une personne bénéficie d’allocations ou de prestations en espèces ou en nature auxquelles elle n’a pas droit et que ce bénéfice ne résulte pas d’une erreur de la part de cette personne ou de l’organisme verseur mais d’une intention de tromper.

Les cas de figure de fraude aux prestations diffèrent selon le type de dispositif concerné. Sont concernés les assurés qui omettent de déclarer des ressources déterminant leur éligibilité à des prestations telles que le revenu de solidarité active ou la complémentaire santé solidaire, ceux qui ne respectent pas les conditions de résidence stable et régulière sur le territoire national subordonnant le droit au bénéfice des minima sociaux, ou bien ceux qui dissimulent leur situation personnelle pour les prestations conjugalisées, c’est-à-dire celles dont le calcul ou l’éligibilité dépend de la composition de leur foyer.

Les assurés ne sont pas les seuls à pouvoir commettre des actes frauduleux en matière de prestations sociales. L’usurpation d’identité ou d’informations bancaires permet de toucher des prestations à la place d’assurés éligibles ([369]). S’agissant de la branche maladie, certains professionnels et établissements de santé ou médico-sociaux peuvent déclarer des actes médicaux qu’ils n’ont pas accomplis afin d’en obtenir le remboursement par l’assurance-maladie.

La fraude est donc un domaine complexe et protéiforme par construction. Les récents travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale ont tenté d’en évaluer l’ampleur selon les typologies présentées ci-dessus.

● Selon le Haut Conseil, l’essentiel de la fraude est concentré sur le recouvrement des cotisations à hauteur de 52 % des montants évalués, soit un peu plus de 7 milliards d’euros des fraudes estimées. Le reste se répartit entre la fraude des assurés eux-mêmes (36 %, soit environ 5 milliards d’euros) et celle des professionnels de santé (12 % soit environ 1,7 milliard d’euros) ([370]).

Lorsque l’on entend ou lit que la fraude des professionnels de santé correspond à 70 % des montants estimés de fraude, il convient de préciser que le champ concerné est alors celui de l’assurance-maladie, et non la fraude sociale en général. Par ailleurs, il faut rappeler que le Haut Conseil agrège des situations très différentes dans la catégorie des « professionnels de santé » : praticiens libéraux, professionnels de l’hospitalisation à domicile, établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, mais aussi personnes qui usurpent le statut de professionnels de santé (et qui n’en sont naturellement pas) ([371]).

répartition de la fraude par grande famille économique

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 11.

c. L’intentionnalité est difficile à établir en pratique, ce qui fait varier l’estimation du montant de la fraude

i. L’intentionnalité de la fraude est délicate à établir pour les caisses de sécurité sociale

● Il est intéressant de noter, en première analyse, que le code de la sécurité sociale ne comporte aucune définition générique de la fraude sociale. À titre d’exemple, les articles L. 114-9, L. 114-16-2 et L. 224-14 utilisent le concept sans le définir explicitement ([372]). La définition de référence, qui s’est imposée dans le cadre interministériel et qui émane de la mission interministérielle de coordination antifraude, selon laquelle c’est une irrégularité ou une omission commise de manière intentionnelle au détriment des finances publiques, est absente du corpus législatif.

Sur le plan doctrinal, la définition la plus aboutie est celle proposée dans sa thèse par Kristel Zarli-Meiffret Delsanto, et présentée devant le Haut Conseil du financement de la protection sociale. La fraude sociale serait « toute action ou abstention, intentionnelle, accomplie dans le dessein d’obtenir un avantage pécuniaire illégitime qui occasionne un dommage financier directement supporté par les organismes de protection sociale et met en cause le principe de solidarité » ([373]). Cette définition traduit un polymorphisme certain. Elle n’a jamais été intégrée au droit positif.

Comme l’a rapporté le Haut Conseil du financement de la protection sociale dans son rapport de référence en 2024, cette absence de définition juridique unifiée fait débat entre les acteurs. Certains l’estiment préjudiciable à la lutte contre la fraude et à la sécurité juridique des organismes la mettant en œuvre ([374]). D’autres considèrent que le caractère protéiforme de la fraude rendrait « vaine » toute tentative de définition unique ([375]).

En créant un « droit à l’erreur », la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a eu pour conséquence de délimiter la frontière théorique entre ce qui est une fraude et ce qui n’en est pas ([376]). L’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration créé à cette occasion dispose qu’une « personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l’objet, de la part de l’administration, d’une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d’une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l’administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué ». Le deuxième alinéa ajoute qu’une sanction peut toutefois être prononcée, « sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude ».

Le critère d’intentionnalité de l’acte frauduleux est donc cardinal sur le plan juridique. Comme le soulignait en 2011 le vice-président du Conseil d’État Jean-Marc Sauvé, la fraude, « au sens strict du terme, se caractérise essentiellement par trois éléments : un manquement à des obligations, l’existence d’un préjudice et, surtout, un élément intentionnel » ([377]).

Il en résulte que, pour caractériser une démarche frauduleuse, les caisses de sécurité sociale recherchent trois éléments :

– l’élément légal, car un texte doit prévoir et réprimer l’acte frauduleux ;

– l’élément matériel, car des éléments de preuve doivent corroborer la réalité de l’infraction commise ;

– l’élément moral ([378]), car la conscience de commettre une infraction et de ses conséquences sur le versement indu des prestations doit être établie.

● Or, la qualification de l’intentionnalité est précisément l’élément le plus difficile à apprécier par les caisses de sécurité sociale. C’est un sujet d’autant plus sensible que la Cour de cassation, faisant application du concept de « bonne foi » inscrit à l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale par la loi précitée du 10 août 2018, a jugé, dans un arrêt du 2 juin 2022, qu’il « [appartenait] à l’organisme de sécurité sociale d’établir, en cas de contestation, la preuve de la mauvaise foi de l’assuré » ([379]).

Cette difficulté concerne tant l’action des caisses dans la détection et la lutte contre la fraude que celle des pouvoirs publics dans l’estimation de ses montants réels. Ainsi que l’a rappelé M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale, « si les caisses parviennent à identifier les manques à gagner, elles ne savent pas toujours séparer ce qui est intentionnel de ce qui ne l’est pas. C’est le cas pour les micro-entrepreneurs, notamment pour les collaborateurs de plateformes. En la matière, nos travaux mettent en évidence des taux de manque à gagner très élevés. Mais les personnes concernées possèdent souvent une faible maîtrise des démarches administratives, d’autant qu’elles travaillent souvent seules, à l’image des livreurs à vélo. Il est alors difficile de savoir exactement ce qui relève de l’intention ou d’un manque de compréhension des obligations de déclaration. À ce stade, nous restons prudents et nous n’incluons pas ces manques à gagner dans la fraude, en espérant qu’un travail plus approfondi permettra d’améliorer notre connaissance à l’avenir » ([380]).

● Un autre exemple de la manière dont le critère d’intentionnalité limite l’action publique concerne les manques à gagner liés à la fraude ou aux erreurs relatives aux cotisations. Pour en estimer les montants, les organismes de recouvrement distinguent non selon la nature de l’anomalie, mais suivant les techniques de contrôle mobilisées : la lutte contre le travail dissimulé d’une part, le contrôle comptable d’assiette d’autre part.

Les opérations de contrôle de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales s’attachent à la cohérence entre :

– les déclarations effectuées, éléments de rémunération soumis à cotisations et exonérations appliquées ;

– les documents recueillis auprès de l’usager contrôlé (rubriques de paie, accords, conventions, montants relevés en comptabilité et justificatifs associés tels que les frais professionnels) ainsi que la bonne application de la législation en matière de calcul et conditions d’exonérations, de contributions spécifiques, etc.

Ces opérations, menées par des inspecteurs et contrôleurs agréés et assermentés, doivent montrer que l’assiette déclarée par l’employeur est conforme à la réalité et au droit.

Comme le rappelle l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, il existe divers types d’actions de contrôle dont les modalités répondent à la situation du cotisant ([381]) :

– les contrôles comptables d’assiette sur place portent sur les trois derniers exercices comptables. Ils sont engagés pour les entreprises présentant un enjeu financier ou un risque d’erreur élevé ;

– les contrôles comptables d’assiette sur pièces, à distance, portent sur un seul exercice et sont réservés aux très petites entreprises ;

– des actions ciblées contre le travail dissimulé sont également diligentées à l’encontre des entreprises pour lesquelles il existe un risque de non-déclaration ou de sous-déclaration volontaire.

Le contrôle comptable d’assiette n’a pas pour objectif premier de sanctionner l’employeur, mais de rétablir la situation telle qu’elle aurait dû être déclarée. Pour autant, dans certaines situations, il entraîne des pénalités : quand il aboutit à la découverte de travail dissimulé, et également en cas de réitération de l’erreur d’assiette par un même employeur. Le manque à gagner estimé par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en lien avec les contrôles comptables d’assiette représentait, en 2024, entre 1,7 et 2,2 milliards d’euros sur le seul champ de recouvrement des cotisations de sécurité sociale au sens strict, et entre 2,1 et 2,7 milliards d’euros en tenant compte des cotisations de retraite complémentaire ([382]). Une partie de cet agrégat s’explique donc par des causes frauduleuses sans qu’il soit à ce stade possible de connaître leur ampleur.

Pour ces raisons, le Haut Conseil du financement de la protection sociale suggérait à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale de « travailler sur la distinction entre ce qui relève de la fraude et de l’erreur au sein du contrôle comptable d’assiette » ([383]).

Aucun élément porté à la connaissance de la rapporteure ne permet de confirmer que ces travaux, pourtant essentiels, ont abouti à la date de publication du présent rapport.

ii. Les procédures de qualification de la fraude divergent d’une caisse à l’autre

● Comme l’a démontré le Haut Conseil du financement de la protection sociale, plusieurs notions sont utilisées pour cerner le phénomène de fraude dans les caisses prestataires. Or, les approches divergent sensiblement d’une caisse à l’autre, ce qui entrave les démarches comparatives.

L’assurance maladie distingue ainsi entre trois catégories que sont la fraude, la faute et l’abus.

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale.

(1) Circulaires Cnam 1/2012 et Cnam 24/2019. Cette définition est citée dans le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale « maladie » pour 2025, p. 223.

(2) Circulaire Cnam 1/2012. L’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale se réfère aux abus constatés par le contrôle médical. L’article R. 147-6 du même code mentionne les patients qui « abusent (…) pour obtenir des produits de santé ».

(3) Circulaire Cnam 1/2012.

À l’inverse, les notions de faute et d’abus ne sont pas employées par la branche famille, qui distingue pour sa part l’erreur et la fraude. Quant à la branche recouvrement, elle recourt à la notion d’abus de droit dans le champ du recouvrement, inspirée de l’abus de droit fiscal qui permet à l’administration de « restituer le véritable caractère » d’une opération lorsque des actes ont été motivés par la volonté d’éluder ou d’atténuer l’impôt ([384]). Par exemple, un montage juridique complexe dont la seule raison d’être est d’échapper à l’impôt peut être requalifié par le fisc. C’est un outil qui présente un grand intérêt contre les indus qui se situent à la frontière de la fraude, mais dont l’application s’est heurtée à plusieurs obstacles depuis son extension au recouvrement social en 2008.

En conséquence, et malgré la création d’une délégation nationale à la lutte contre la fraude, devenue depuis la mission interministérielle de coordination anti-fraude ([385]), il subsiste entre les organismes de sécurité sociale de nombreuses divergences d’appréciation des fraudes ou actes quasi-frauduleux, au sein desquels il est possible de ranger les fautes et abus de l’assurance maladie. Certains outils juridiques tels que l’abus de droit sont même totalement absents dans les autres branches que le recouvrement.

Cette situation alimente les incertitudes budgétaires puisque les estimations du montant de la fraude et du manque à gagner pour la sécurité sociale varient grandement selon que l’on intègre, ou pas, les comportements fautifs et abusifs. À titre d’exemple, votre rapporteure trouve particulièrement contestable le fait que la Caisse nationale de l’assurance maladie utilise le concept d’abus qui ne renvoie à aucune catégorie juridique précise, qui entretient le flou avec la notion d’abus de droit et qui n’est pas employé par les caisses des autres branches. En la matière, il apparaît nécessaire, y compris à des fins de comparaison et de culture de l’évaluation, de mettre en cohérence les catégories d’actes frauduleux ou quasi frauduleux utilisées par les caisses de sécurité sociale autour d’un référentiel commun. Ce rôle pourrait échoir à la mission interministérielle de coordination anti-fraude et s’étendre aux administrations de l’État. Enfin, un pilotage politique plus strict de la lutte contre la fraude s’affirme comme une impérieuse nécessité à travers la création d’un ministère spécifiquement chargé de la coordination des actions anti-fraude entre toutes les autorités publiques.

Sur la question spécifique de l’abus de droit, le Haut Conseil du financement de la protection sociale suggérait d’étendre la notion à toutes les branches de la sécurité sociale ([386]). La rapporteure partage cette orientation. Elle suggère que soit mené un travail d’identification et de simplification des situations dans lesquelles l’abus de droit pourrait être transposé aux branches dites « dépensières ».

Incidemment, la rapporteure propose, dans le prolongement du Haut Conseil du financement de la protection sociale, d’harmoniser le montant des pénalités prononcées en cas d’abus de droit social sur le droit applicable aux abus de droit fiscal, ce qui conduirait à l’augmenter de 20 % du montant des cotisations et contributions sociales dues à 40 %, voire 80 % lorsqu’il est établi que le contribuable est le principal instigateur ou bénéficiaire de l’abus de droit ([387]).

2. L’évaluation de la fraude reste un chantier largement perfectible malgré de récents progrès

a. Un manque à gagner évalué à 14 milliards d’euros, mais dont le périmètre reste incomplet

● L’analyse des chiffres de la fraude sociale implique de clarifier certains concepts. En effet, les masses financières varient considérablement selon que l’on s’intéresse aux montants évalués, détectés ou redressés, et enfin recouvrés.

L’évaluation correspond à l’appréhension statistique des sommes supposées fraudées. Elle mesure le potentiel théorique de la fraude, le plus souvent à partir de contrôles aléatoires dont les résultats sont extrapolés à l’ensemble de la population. C’est un ordre de grandeur qui ne correspond pas une recette mobilisable à court terme.

La détection mesure les fraudes effectivement repérées en gestion, donnant lieu à notification d’un indu, pour les prestations, ou à un redressement, pour les cotisations. Certains organismes, comme la Caisse nationale de l’assurance maladie et la Caisse nationale d’assurance vieillesse, y intègrent les « préjudices évités », c’est-à-dire les tentatives bloquées avant paiement qui sont de véritables fraudes en préparation. D’autres, comme la Caisse nationale des allocations familiales et l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales, ne retiennent que les préjudices effectivement subis.

Aux yeux de la rapporteure, une personne s’étant donné les moyens de frauder, mais qui en a été empêchée, doit être considérée comme fraudeuse en cas de récidive. Dans ce cas, le droit à l’erreur ne doit plus s’appliquer.

Cet aspect de détection, et donc de préparation avérée de la fraude, doit inciter à revoir le paramètre de l’élément matériel de caractérisation de la démarche frauduleuse, comme précédemment mentionné.

Le recouvrement correspond aux sommes effectivement récupérées à la suite d’un constat de fraude.

Ces trois notions sont fréquemment confondues dans le débat public. Il en résulte une appréciation erronée des espérances à nourrir pour les finances sociales ([388]).

Au regard des données disponibles, le Haut Conseil du financement de la protection sociale a évalué le manque à gagner imputable à la fraude pour la sécurité sociale à environ 13 milliards d’euros en 2024. En janvier 2026, sa note annuelle de suivi et d’évaluation a réévalué ce montant à 14 milliards d’euros, la hausse s’expliquant principalement par l’accroissement conjoncturel de la masse salariale et par des réévaluations sectorielles ([389]).

Ces montants correspondent à l’évaluation de la fraude dans son ensemble, que celle-ci soit ou non détectée. Les montants détectés sont bien plus faibles : ils sont de l’ordre de 2,1 milliards d’euros en 2024, soit de 1 à 7. Enfin, sur ces 2,1 milliards d’euros, seuls 680 millions d’euros ont été recouvrés pour véritablement renflouer les caisses de sécurité sociale.

Évaluation de la fraude sociale entre branches

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 12.

La répartition de la fraude entre les branches est très inégale. La branche recouvrement, comprenant les cotisations de retraite complémentaire et les contributions d’assurance chômage, concentre environ la moitié du montant total des fraudes évaluées. La branche famille concourt pour environ 30 %, l’assurance maladie 16 %. Le reste se répartit entre la branche vieillesse, France Travail et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Lorsque l’on prend en compte les redressements liés aux contrôles comptables d’assiette, dont une partie non évaluée ressortit vraisemblablement à des comportements frauduleux, le manque à gagner total en termes de cotisations est estimé par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale entre 8,3 et 10,7 milliards d’euros.

b. Ce montant est toutefois sous-évalué compte tenu des lacunes de périmètre et de la difficulté de distinguer entre fraude et erreur

● Cette estimation de 14 milliards d’euros est un « plancher ». Le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale comme les personnes auditionnées par la commission d’enquête identifient de nombreuses lacunes de périmètre. S’agissant du recouvrement, le contrôle comptable d’assiette, atteignant environ 3,5 milliards d’euros de manque à gagner, n’est pas intégré à l’évaluation, faute de distinguer en son sein ce qui relève de l’erreur involontaire et de l’intention frauduleuse. À ces difficultés spécifiquement liées à la caractérisation de l’intentionnalité de la fraude, s’ajoutent des problèmes structurants et systémiques : comme l’a rappelé le président du Haut Conseil du financement de la protection sociale Dominique Libault, « les organismes ne procèdent effectivement à aucune évaluation dans certains domaines, comme celui des travailleurs indépendants classiques » ([390]).

Seuls les micro-entrepreneurs font l’objet d’évaluations, qui montrent un constat alarmant : pour l’année 2024, la part de micro-entrepreneurs présentant une anomalie dans leur déclaration est estimée entre 34,6 % et 39,6 %. Le taux de cotisations éludées varierait entre 18,8 % et 23,6 %, soit un montant compris entre 1,4 et 1,8 milliard d’euros ([391]). Selon le Haut Conseil du financement de la protection sociale, ce phénomène concerne au premier chef les travailleurs de plateforme dont 71 % auraient un chiffre d’affaires déclaré inférieur aux montants des transactions enregistrées par les plateformes.

Si tous les secteurs d’activité des micro-entrepreneurs sont concernés, celui de la livraison fait apparaître des chiffres édifiants : le taux de cotisations éludées par les livreurs serait de 82 %. Autrement dit, seul un cinquième du total des cotisations réellement dues par les livreurs est acquitté auprès des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales.

Évaluation du manque à gagner

sur les micro-entrepreneurs travailleurs des plateformes en 2024

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale.

taux de cotisations éludées par les micro-entrepreneurs

travailleurs des plateformes en 2024

Source : commission d’enquête sur la base des données des plateformes collaboratives déclarées aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales.

Enfin, les données dont disposent l’administration fiscale ne permettent pas de distinguer avec précision le manque à gagner de certaines recettes fiscales affectées à la sécurité sociale qui relève d’actes frauduleux et celui résultant d’erreurs de bonne foi des contribuables ou des agents des impôts et des douanes. C’est en particulier le cas de la taxe sur la valeur ajoutée et des droits de consommation sur les tabacs. Le montant total du manque à gagner lié à ces ressources fiscales s’élève à 5,5 milliards d’euros sans qu’il soit possible d’identifier la part résultant de la fraude dans ce montant. Cela renforce le constat fait par la rapporteure, en deuxième partie du présent rapport, selon lequel la dualité des circuits de recouvrement est source d’incertitudes budgétaires.

Concernant les droits de consommation sur les tabacs ([392]), la direction générale des douanes et droits indirects estime à environ 18 % les volumes de tabac consommés en France qui auraient échappé à la fiscalité nationale en comparant les données de consommation, estimées par l’Observatoire français des drogues et tendances addictives et par Santé Publique France, aux chiffres de vente sur le territoire national. Ces estimations ne permettent pas de séparer les achats frontaliers légaux des achats illégaux : elles ne sont donc pas représentatives de la fraude sachant que la part d’achat dans le commerce de rue semble marginale ([393]). Elles conduisent en revanche à évaluer le manque à gagner pour les finances sociales à 2,5 milliards d’euros ([394]).

Le manque à gagner lié à la taxe sur la valeur ajoutée est documenté par des travaux de la direction générale des finances publiques. Ils utilisent le concept d’« écart fiscal » qui est un « concept plus large ajoutant à la fraude fiscale les irrégularités involontaires et les aléas de recouvrement, [qui] permet de mesurer la différence entre les montants effectivement collectés par l’administration et ceux qui l’auraient été si toutes les obligations avaient été strictement respectées par les contribuables » ([395]). Les estimations sont établies à partir des contrôles de la direction générale des finances publiques et redressées pour tenir compte des biais de sélection, selon une méthode qui s’appuie sur les travaux méthodologiques de l’Institut national de la statistique et des études économiques. Selon le Haut Conseil du financement de la protection sociale, le manque à gagner pour les finances publiques serait de l’ordre de 6 à 10 milliards d’euros, dont 3 milliards d’euros pour la sécurité sociale.

En ce qui concerne les branches prestataires, le cas de l’assurance maladie est symptomatique des insuffisances de l’évaluation de la fraude. Selon la Cour des comptes, la Caisse nationale de l’assurance maladie n’avait évalué la fraude que sur 44 % de ses dépenses en 2024 ([396]). Étaient notamment exclus du champ d’évaluation les indemnités journalières pour arrêt de travail, mais également les centres de santé dentaires ou d’audioprothèses, les consommations de soins d’assurés bénéficiaires de la protection universelle maladie, la chirurgie plastique et réparatrice, les orthoptistes, les orthophonistes, les pédicures podologues, les maïeuticiennes, les séjours hospitaliers tarifiés à l’activité, les séjours tarifés à la journée par les établissements (soins médicaux de réadaptation, unités de soins de longue durée) et leur facturation associée de matériel.

En particulier, la protection universelle maladie n’a fait l’objet d’aucune évaluation. Or, la Cour des comptes estime à plus de 60 millions d’euros les indus liés aux seuls droits fermés en 2024 contre seulement 1 million d’euros comptabilisés par la Caisse nationale de l’assurance maladie ([397]). La rapporteure s’étonne par ailleurs que l’Inspection générale des affaires sociales, travaillant certes en premier lieu pour le pouvoir exécutif, ait indiqué n’avoir jamais mené de mission sur la protection universelle maladie ([398]).

La tarification à l’activité hospitalière n’est pas davantage évaluée, comme l’a confirmé M. Dominique Libault devant la commission d’enquête ([399]). En effet, selon le Haut Conseil du financement de la protection sociale, l’évaluation relative à la tarification à l’activité est particulièrement délicate, mais les éléments portés à la connaissance de la rapporteure ne permettent de déterminer exactement la nature ni les raisons de cette complexité. En tout état de cause, une telle évaluation ne peut être réalisée que sur le fondement des contrôles exercés par l’assurance maladie sur les établissements hospitaliers, qui n’ont repris qu’à la fin de l’année 2024 après avoir été suspendus pendant la crise sanitaire. La rapporteure s’en étonne : les contrôles n’ont donc été relancés que cinq ans après le déclenchement de la crise sanitaire.

Selon la Cour des comptes, « leur reprise en 2024, portant sur des séjours de l’année 2023, a été retardée et deux régions n’ont pas reconstitué les commissions nécessaires à la reprise des contrôles, ce qui n’a pas permis de disposer de résultats en 2024 ([400]). De plus, la représentativité de ces contrôles est affectée de plusieurs limites : un échantillon de 30 000 séjours maximum sur 19,7 millions, des exclusions et un ciblage limité à certains établissements publics. Enfin, le contrôle n’inclut pas les dispositifs médicaux et médicaments facturés en sus, soit un enjeu de près de 10 milliards d’euros. Ces limites réduisent l’enjeu du contrôle à un total de charges estimé à moins de 20 milliards d’euros sur les 44,7 milliards d’euros de la [tarification à l’activité] en 2023 » ([401]).

Il aura donc fallu attendre plus de deux ans après la fin de la crise pour que les contrôles soient reprogrammés. Cette tardiveté est d’autant plus problématique que la situation financière des hôpitaux ne cesse de se dégrader : selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, le déficit des hôpitaux s’est établi à 2,9 milliards d’euros en 2024 en dégradation de 500 millions d’euros par rapport à 2023 (2,4 milliards d’euros) ([402]). La rapporteure partage pleinement l’avis du comité d’alerte qui qualifie régulièrement la question du déficit des hôpitaux de « point de fuite majeur de [l’objectif national de dépenses d’assurance maladie] » ([403]). Or, l’on rappellera qu’en 2019, soit la dernière année avant la suspension des contrôles, la tarification à l’activité représentait 58 % du total du préjudice lié aux établissements de santé, soit 51,8 millions d’euros ([404]).

S’agissant de l’évaluation de la fraude aux indemnités journalières, des progrès ont été enregistrés depuis le rapport de certification de la Cour des comptes pour l’exercice 2024. Des travaux ont permis d’estimer le taux de fraude à 1,8 % sur la base d’un échantillon de 7 000 arrêts de travail, soit environ 230 millions d’euros ([405]). Il en ressort une distinction selon deux grandes catégories : d’une part, la poursuite d’activités non autorisées pendant les arrêts de travail, et, d’autre part les faux documents d’arrêt de travail. Ces constats ont fondé la généralisation de la transmission des arrêts de travail rédigés au moyen d’un formulaire homologué sur papier sécurisé ([406]). Force est pourtant de noter que cette généralisation est encore très inaboutie d’où des zones d’incertitudes.

● Du point de vue des incertitudes budgétaires qui font l’objet de la présente commission d’enquête, les éléments qui viennent d’être exposés appellent plusieurs observations très paradoxales.

En premier lieu, il faut se féliciter des progrès intervenus récemment dans l’évaluation de la fraude, particulièrement depuis 2020 – d’où les regrets réitérés de la rapporteure sur le retard en ce domaine. Dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2023, la Cour des comptes relevait déjà que les estimations étaient « plus nombreuses, mais encore très partielles » ([407]). Depuis lors, une estimation globale a été produite par le Haut Conseil du financement de la protection sociale, ce qui constitue une avancée substantielle. Des efforts réels ont été consentis par les caisses, avec environ un millier d’agents supplémentaires dédiés à la lutte contre la fraude et un investissement d’un milliard d’euros dans la modernisation des systèmes d’information à l’horizon 2027 ([408]). Les résultats publiés par les caisses et par le Gouvernement traduisent ces progrès ([409]).

Le rapport de certification de l’exercice 2025 de la Cour des comptes vient toutefois tempérer une certaine autosatisfaction récurrente des différents intervenants auditionnés, en particulier en référence au tableau d’évolution des indicateurs de risque résiduel suite aux contrôles menés entre 2023 et 2025. Celui-ci fera l’objet d’un développement plus avant.

Le montant de la fraude détectée par l’assurance maladie a progressé de 35 % en 2024, à près de 630 millions d’euros. Sur cette somme, les dépenses évitées de façon préventive atteignent 263 millions d’euros. Un effort particulier a eu lieu contre les faux arrêts de travail. La progression est moins marquée dans les branches famille et vieillesse avec une hausse respective de 20 % et 3,8 %.

L’année suivante, en 2025, les fraudes détectées ou évitées par la Caisse nationale de l’assurance maladie ont progressé d’environ 15 % pour atteindre 723 millions d’euros ([410]). Cette croissance s’explique essentiellement par l’amélioration de la détection plutôt que par une plus grande efficacité dans la prévention : le montant de fraude évitée s’est élevé à 286 millions d’euros (+ 8,7 % par rapport à 2024). Si la moitié des fraudes détectées est commise par des assurés, 84 % des montants en cause concernent les manœuvres de professionnels de santé.

Les fraudes détectées par la branche famille en 2025 ont représenté 509 millions d’euros pour le seul régime général, en hausse de 13 % par rapport à 2024. Plus d’un tiers des montants détectés concernent une dissimulation de ressources ou de fausses déclarations. Plus d’un quart d’entre eux résultent de la fraude à la résidence. Lors de son audition, M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales a indiqué que ses équipes étaient en train de mener une mission spécifique sur « le contrôle de la condition de résidence attachée à certains droits sociaux » ([411]). La rapporteure regrette que, malgré ses sollicitations, l’Inspection générale ait indiqué ne pas être en mesure de fournir les conclusions de cette mission, qui n’était pas terminée à la date de rédaction du présent rapport, ni même une note intermédiaire faisant état de l’avancée des travaux.

La Caisse nationale d’assurance vieillesse a quant à elle détecté ou évité 255 millions d’euros de préjudice, en hausse de 18 % par rapport à 2024. Les fraudes les plus importantes concernent la résidence, les ressources, les paiements et la situation familiale.

S’agissant du recouvrement enfin, les montants détectés au titre du travail dissimulé ont connu une forte progression entre 2023 et 2024 (+ 35 %). La courbe a toutefois marqué le pas en 2025 selon les informations disponibles à la date de rédaction du présent rapport. Le montant redressé l’année dernière était légèrement inférieur à son niveau de 2024 pour se monter à 1,5 milliard d’euros.

Évolution des montants de fraude dÉtectÉs

par les caisses de sÉcuritÉ sociale (rÉgimes gÉnÉral et agricole)

Source : bilan de lutte contre toutes les fraudes, 2024.

En second lieu, la fraude non évaluée constitue toujours une zone d’ombre dans les comptes de la sécurité sociale. Les lacunes de périmètre que l’on vient de recenser signifient que le potentiel d’économie est très probablement sous-évalué. C’est, en soi, une incertitude budgétaire qu’il convient de dissiper. En outre, la confusion fréquente entre évaluation des sommes fraudées et recettes mobilisables à travers les outils de recouvrement alimente dans le débat public l’illusion que la seule lutte contre la fraude pourrait combler le déficit de la sécurité sociale. Le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale met en garde contre cette « appréciation souvent erronée » ([412]).

Enfin, les données relatives à la branche autonomie sont parcellaires, sinon inexistantes. Cela tient notamment, outre la relative jeunesse de cette branche, à l’absence de culture et de prise en compte du risque de fraude par les départements et les maisons départementales des personnes handicapées. Cette situation peut s’expliquer par le positionnement particulier de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie qui n’est pas à proprement parler une tête de réseau. Comme l’a indiqué son directeur général Maëlig Le Bayon, « compte tenu de nos spécificités et de nos moyens, nous avions deux options [en matière de lutte contre la fraude]. Nous pouvions ne rien faire, ce qui était inenvisageable au regard de nos obligations légales. Ou bien, nous pouvions faire le maximum dans le respect de notre compétence légale, c’est-à-dire outiller notre réseau composé des agences régionales de santé, des départements et des maisons départementales des personnes handicapées. Les outils des départements et des maisons départementales, en particulier, étaient soit inexistants, soit fragiles et insatisfaisants. Notre travail a consisté (…) à sécuriser nos flux et nos échanges avec les branches, notamment s’agissant des contrôles » ([413]).

Sur les deux principales prestations financées partiellement par la branche autonomie, l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap, un nombre très faible de fraudes a été détecté et seulement très récemment. Selon M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission de contrôle interne et de conformité de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, « de janvier 2023 à avril 2025, période couverte par la dernière enquête, 346 cas de fraudes à la prestation de compensation du handicap ont été recensés par les maisons départementales sur un total de 407 000 bénéficiaires, et 26 cas de fraudes à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé pour 474 000 bénéficiaires » ([414]). Ces données ne s’accompagnent pas d’une estimation des montants en cause.

Face à ces défis, la rapporteure recommande de compléter urgemment le périmètre d’évaluation de la fraude en y intégrant notamment les champs non couverts de l’assurance maladie, les recettes fiscales affectées et les travailleurs indépendants classiques, ainsi que les chiffres concernant la branche autonomie. Elle préconise également la mise en place d’un indicateur destiné à mesurer le degré de complétude du champ couvert par l’évaluation.

3. La fraude en bande organisée devient de plus en plus prégnante

a. Une sophistication croissante des schémas de fraude qui frappent au premier chef les branches maladie et recouvrement

● Les auditions de la commission d’enquête ont vu émerger un consensus sur la sophistication des schémas de fraudes et le développement exponentiel des infractions perpétrées en bande organisée. La fraude simple, commise par un individu isolé exploitant une faille dans le système déclaratif, coexiste désormais avec une activité organisée, orchestrée par des réseaux, couvrant une large partie du territoire, parfois en lien avec des organisations criminelles. Comme l’a souligné M. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, les fraudeurs « passent d’un dispositif à un autre, notamment au travers de sociétés éphémères » ([415]). Toujours selon M. Belfayol, « la fraude organisée se distingue de la fraude simple ou peu massive, pour laquelle les moyens habituels suffisent. Elle nécessite le partage d’informations, la définition de stratégies communes et une grande réactivité » ([416]).

Ce constat est partagé par M. Dominique Libault pour qui, « comme dans les autres pays, nous notons, à côté des fraudes classiques que sont le travail illégal et les déclarations incomplètes des professionnels de santé ou des assurés, l’apparition de nouvelles formes organisées, avec des entités souvent internationales qu’on pourrait qualifier de criminelles et qui visent l’argent public. On pense, en France, aux fraudes liées à la rénovation énergétique ou au compte professionnel de formation, ou encore aux fraudes à l’identité bancaire pour obtenir le versement des prestations sociales » ([417]).

● Plusieurs cas documentés illustrent cette sophistication qui, bien que répandue dans les différentes activités de la sécurité sociale, semble affecter particulièrement la branche recouvrement et l’assurance maladie.

Comme l’a rappelé M. Marc Scholler, directeur délégué à l’audit aux finances et à la lutte contre la fraude de la Caisse nationale de l’assurance maladie, cette dernière a « constaté des fraudes aux tests antigéniques en 2022, puis d’autres impliquant des centres de santé en 2023 et d’autres encore aux audioprothèses en 2024. Cette année, ce sont les véhicules pour handicapés qui sont concernés. Dès qu’une nouvelle dépense publique est créée, des acteurs extérieurs au système s’y greffent pour la détourner à leur profit » ([418]).

De fait, les exemples donnés par les personnes auditionnées illustrent le risque afférent au développement du « 100 % Santé » et à l’élargissement du tiers-payant qui, s’ils se justifient au regard des objectifs d’une meilleure couverture santé des assurés et d’un moindre renoncement aux soins, n’en constituent pas moins des points de vulnérabilité qu’exploitent des réseaux criminels organisés. Ces fraudes sont souvent commises au détriment des assurés eux-mêmes.

Toujours selon M. Marc Scholler, « les auteurs de fraudes sont plus professionnels et organisés. Ils utilisent les réseaux sociaux pour recruter des “mules” dans le trafic de médicaments. Ce nouveau format, plus complexe, est plus difficile à estimer que les fraudes habituelles, commises par les professionnels de santé ou les assurés » ([419]). Ces propos font écho à plusieurs exemples rapportés par le Haut Conseil du financement de la protection sociale dans son rapport précité : le trafic de médicaments anticancéreux, dirigé au moyen de la messagerie cryptée Telegram, voit des réseaux recruter des patients contre la promesse d’une rémunération de « plusieurs centaines d’euros par jour » en échange de fausses ordonnances exploitant le dispositif de tiers payant intégral ([420]).

La fraude organisée repose donc à la fois sur les outils informatiques qui autorisent l’ouverture ou l’exercice des droits de façon dématérialisée et sur un cadre juridique généreux, voire permissif.

Il est à noter que la majorité des fraudes, qu’elles aient lieu dans des cabinets ou en centre, concernent des domaines habituellement mal remboursés par la sécurité sociale et nécessitent, par conséquent, des mutuelles complémentaires, notamment dans les secteurs de la vision, de l’audition, de la dentisterie et de l’appareillage.

Comme le rappelle la Caisse nationale de l’assurance maladie, l’enjeu est double ([421]) :

– un enjeu de qualité de soins. Le suivi des patients est nécessaire à la bonne adaptation et au bon réglage des appareils dans la durée pour qu’ils soient efficaces. Par exemple, des aides auditives mal réglées ou non délivrées privent les assurés de l’appareillage dont ils ont besoin, provoquant une perte de chance ;

– un enjeu financier. La mission de l’assurance maladie consiste à rembourser les équipements de ceux qui en ont réellement besoin.

De ce point de vue, le remboursement intégral des fauteuils roulants ([422]), en vigueur depuis le 1er décembre 2025, doit conduire les pouvoirs publics à redoubler de vigilance afin que ce nouvel élargissement du tiers-payant ne se traduise pas par un accroissement de la prévalence de la fraude.

En ce qui concerne le recouvrement, la fraude à l’affiliation des travailleurs indépendants fait l’objet, depuis 2024, d’un dispositif renforcé grâce au Centre national d’affiliation. En 2025, 7 244 dossiers d’affiliation ont été rejetés avant enregistrement et 9 981 comptes ont été radiés après leur inscription pour usurpation d’identité ou fraude documentaire ([423]).

Le Haut Conseil du financement de la protection sociale rapporte également l’expérience de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Provence-Alpes-Côte d’Azur qui a mis en lumière des nébuleuses d’entreprises éphémères reliées par des « hommes de paille », dont les dirigeants, qui présentaient des liens familiaux et personnels, recouraient à de faux relevés d’identité bancaire et à de fausses factures, voire à des vols de cartes d’identités ([424]).

b. La réponse à ce type de fraude progresse mais doit encore être renforcée

Les organismes de sécurité sociale ont renforcé leurs outils de détection et de lutte contre les fraudes complexes. Sur le plan organisationnel d’abord, les branches famille et maladie se sont dotées d’organismes de coordination à la maille nationale ou interrégionale.

● En 2021, la Caisse nationale des allocations familiales a créé un service national de lutte contre la fraude à enjeux. Il s’agit d’une unité d’enquête nationale, aujourd’hui pilotée par une responsable à l’aide d’une coordinatrice de projets. Elle est composée de trente-trois contrôleurs nationaux qu’encadrent trois chefs d’équipe et qui sont dotés de prérogatives de police judiciaire, de trois experts de la donnée (data scientists), d’une juriste spécialisée en droit pénal et d’un juriste spécialisé en règlementation des données personnelles ([425]).

Ce service spécialisé a pris une part croissante dans la réponse de la branche famille afin d’appréhender plus globalement des schémas très subtils, organisés et dépassant le ressort départemental des caisses d’allocations familiales. Le croisement progressif de données à l’aide d’un outil dédié lui permet de détecter de nouveaux schémas de fraudes et d’alimenter utilement les caisses d’allocations familiales aux fins de contrôle. Selon les données de la Caisse nationale des allocations familiales, la part des indus frauduleux issus du service national de lutte contre la fraude à enjeux compte aujourd’hui pour 30 % du total détecté par la branche. L’incidence financière totale des contrôles issus de ce service progresse de manière continue, de 48 millions d’euros en 2021 à 166 millions d’euros en 2024, soit une augmentation de 244 % en trois ans. Le volume total des contrôles effectués suit une dynamique similaire, passant de 5 782 en 2021 à 20 283 en 2024.

C’est d’ailleurs notamment le croisement de fichiers tel qu’opéré par le service national de lutte contre la fraude à enjeux qui explique ses bonnes performances. Le non-croisement – parfois inexplicable – de certains fichiers dans d’autres domaines, comme celui des personnes non-affiliées aux systèmes nationaux, apparaît d’autant plus coupable. Comme l’a indiqué M. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, devant la commission : « plus les opérateurs de l’État utilisant des données cruciales seront disposés à les corréler pour s’assurer de l’identité d’une personne, ou du fait qu’elle est toujours bénéficiaire, ou qu’elle n’est pas décédée, ou qu’elle n’est pas partie à l’étranger, plus grande sera l’interopérabilité et plus les organismes seront en mesure de cerner et de limiter la fraude, même si la créativité humaine est telle qu’à tout schéma repéré succède un autre » ([426]).

D’envergure nationale, ce service a pour mission de concourir à la dimension partenariale de la lutte anti-fraude avec les organismes nationaux de protection sociale que sont les autres caisses nationales et France Travail, les services de renseignement tels que Tracfin et l’unité de coordination de la lutte antiterroriste, les services d’enquêtes spécialisés de police et de gendarmerie tels que la direction nationale de la police aux frontières et l’office central de lutte contre le travail illégal, ainsi que le parquet. Il travaille naturellement en étroite collaboration avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude.

● La Caisse nationale de l’assurance maladie s’est dotée d’une unité de coordination et d’investigations des fraudes émergentes constituée au sein de la direction déléguée de l’audit, des finances et de la lutte contre la fraude. Sa mission est d’assurer une veille en matière de risque « cyber », d’identifier les nouveaux mécanismes frauduleux et d’accompagner les caisses primaires dans leur action.

Par ailleurs, six pôles interrégionaux d’enquêteurs judiciaires sont chargés de la détection de procédures et de mécanismes frauduleux et de l’investigation de dossiers de fraudes d’ampleur nationale. Ils sont rattachés aux caisses primaires d’assurance maladie de Blois, Grenoble, La Rochelle, Lille-Douai, Marseille et Paris.

● La supervision qu’assure la mission interministérielle de coordination anti-fraude au travers des groupes opérationnels nationaux antifraude structure l’action entre les services d’enquête administratifs et judiciaires.

● Ces réformes organisationnelles ont eu lieu à la suite d’évolutions législatives élargissant les compétences des organismes de sécurité sociale en matière de lutte contre la fraude. Le service national de lutte contre la fraude à enjeux de la Caisse nationale des allocations familiales et les pôles interrégionaux d’enquêteurs judiciaires de l’assurance maladie bénéficient, par exemple, des dispositions de l’article L. 114-22-3 du code de la sécurité sociale qui octroient des prérogatives de police judiciaire aux contrôleurs des organismes de sécurité sociale ([427]).

Comme l’a rappelé M. Éric Belfayol, « une des raisons fondamentales de cette proposition est que les services judiciaires sont parfois mal dotés pour traiter, sur le plan technique, des fraudes qui ne correspondent pas au périmètre habituel des infractions qu’ils traitent, comme les atteintes aux personnes ou aux biens. Il est donc nécessaire de “préjudiciariser” l’action des enquêteurs des organismes de protection sociale. En effet, avec de telles prérogatives de police judiciaire, on peut activer l’article 28, alinéa 3, du code de procédure pénale, qui prévoit la mise en place d’équipes mixtes entre les services de police ou de gendarmerie et les organismes de protection sociale pour travailler dès l’origine sur des enquêtes, d’initiative ou à la demande du parquet ».

Il faudra malgré tout veiller à ce que la multitude des dispositifs nouveaux et manifestement performants n’en vienne pas, à un moment donné, à devenir contre-productive en raison de leur complexité.

● Ces mesures ont suscité des progrès dans la lutte contre la fraude, notamment celle émanant des centres de santé.

Source : Caisse nationale de l’assurance maladie.

Un groupe de travail interministériel, mis en place par la mission interministérielle de coordination anti-fraude en 2022, a coordonné l’action des agences régionales de santé, de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la direction générale des finances publiques et des parquets pour des opérations simultanées visant de tels centres. L’action en bonne entente des pouvoirs publics est cruciale dans la lutte contre ces pratiques puisque des actions isolées sur certains membres d’un réseau ont pour effet d’alerter les autres acteurs du réseau ([428]).

Ainsi, le parquet du tribunal judiciaire de Paris a fait état de la mise en examen, le 25 mars 2026, de sept personnes soupçonnées d’avoir commis des fraudes à l’assurance maladie à travers dix-huit centres de santé pour un montant estimé à 58 millions d’euros ([429]).

Cette affaire a participé de la très forte progression des montants détectés par l’assurance maladie sur les centres de santé. Ceux-ci sont passés de 39 à 138 millions d’euros entre 2024 et 2025 ([430]).

Source : communiqué de presse de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Paris, 26 mars 2026.

4. L’efficacité de la lutte contre la fraude suppose une amélioration du recouvrement et une prévention accrue, massive, coordonnée et urgente

a. Un taux de recouvrement structurellement faible et hétérogène entre les branches

Les données montrent un taux de recouvrement des sommes redressées de l’ordre de 33 % en 2024 (680 millions d’euros sur plus de 2,1 milliards d’euros) ([431]).

Certes, sur ces 2,1 milliards d’euros, le Haut Conseil du financement de la protection sociale évaluait les préjudices subis à 1,7 milliard d’euros et les préjudices évités à un peu moins de 500 millions d’euros, de sorte que le taux de recouvrement des sommes réellement engagées par les organismes de sécurité sociale était plus proche de 40 %. Toutefois, l’étude des montants estimés de la fraude montre que le taux de recouvrement est en réalité dix fois moins élevé (à peine 4,5 %). Derrière ce taux global se cachent des disparités considérables entre branches qui tiennent, au moins partiellement, à des facteurs structurels liés à la nature des prestations et des missions gérées davantage qu’à des écarts de performance de gestion.

● Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales ne recouvrent qu’environ 10 % des sommes redressées au titre de la lutte contre le travail dissimulé. Cette limite est liée à la nature même de la fraude aux cotisations : l’employeur est le plus souvent une personne morale susceptible de s’évaporer en organisant son insolvabilité avant que les organismes ne puissent agir. Comme l’a rappelé M. Dominique Libault, le recouvrement « est particulièrement faible pour les personnes morales car, quand un contrôle révèle qu’une entreprise a recouru au travail illégal, elle a tendance à disparaître. De fait, ce sont souvent de petits sous-traitants, de niveau 5, 6 voire 7. Certains secteurs sont organisés autour d’une sous-traitance en cascade. Les entreprises concernées peuvent également ne pas être viables. Or, si elles sont en liquidation judiciaire, il sera difficile de recouvrer quoi que ce soit » ([432]).

● À l’opposé du spectre, la Caisse nationale des allocations familiales parvient à recouvrer environ 75 % des indus frauduleux redressés sur une période de quarante-huit mois, grâce au mécanisme de retenue sur les prestations à venir. Comme l’indique M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, « dans les cas d’indus frauduleux détectés, des procédures de recouvrement sont engagées. De manière générale, notre capacité de recouvrement des indus est bonne parce que nous y accordons beaucoup d’importance et que nous avons la capacité de récupérer les indus sur nos propres prestations. Quand les personnes concernées restent bénéficiaires, nous leur notifions l’indu et nous établissons un plan de remboursement personnalisé, en fonction duquel la somme est prélevée sur les prestations pendant quelques mois » ([433]).

Les indus frauduleux apparaissent sans surprise plus difficiles à recouvrer que les indus non frauduleux. Comme l’a souligné Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière de la Caisse nationale des allocations familiales, « le délai moyen de recouvrement d’un indu standard était de 4,4 mois. Dans le cas d’un indu frauduleux, le délai moyen est de 20 mois. Le montant des indus frauduleux étant plus élevé, atteignant en moyenne 9 000 euros quand celui d’un indu standard était de moins de 600 euros, il faut plus de temps pour les recouvrer » ([434]).

Toutefois, M. Nicolas Grivel a indiqué que ces chiffres pourraient évoluer dans les années qui viennent, à mesure que la lutte contre la fraude organisée monte en puissance : « ceux qui commettent ce type de fraudes s’organisent aussi pour que le recouvrement soit difficile, voire impossible, en partant à l’étranger ou en se plaçant dans des situations particulières » ([435]), raisons pour laquelle un service spécialisé pour le recouvrement lié aux départs à l’étranger est en cours de constitution.

● La branche vieillesse présente un taux de recouvrement des indus frauduleux compris entre 80 et 85 %. Elle bénéficie du même avantage structurel que la branche famille : la possibilité de retenir des sommes sur le montant des prestations à venir. Paradoxalement, de tels résultats n’impliquent pas des sommes redressées forcément recouvrées rapidement.

Comme l’a précisé M. Renaud Villard aux membres de la commission d’enquête, « la particularité de la branche retraite est d’avoir un recouvrement des indus excellent car nous versons des rentes viagères. Lorsque nous devons récupérer une certaine somme, nous nous servons sur la rente : on peut ainsi recouvrer l’indu pendant parfois plusieurs années, si bien que cela n’apparaît pas dans l’année même. Au global, si l’on compare les montants des indus frauduleux notifiés et des indus recouvrés, le taux de recouvrement est de très bonne facture. En revanche, il est vrai que nous ne recouvrons pas tout l’année même : nous procédons à un étalement. Lorsque vous notifiez par exemple 15 000 euros d’indus frauduleux, il est beaucoup moins efficace d’envoyer un huissier que de ponctionner 400 euros sur la pension de retraite pendant cinq ans » ([436]).

● La branche maladie se trouve dans une position intermédiaire. Si elle est une branche prestataire à la différence de la branche recouvrement, les prestations qu’elle sert ne sont pas toujours récurrentes, ce qui limite la possibilité d’une retenue sur les prestations futures, et font parfois intervenir des personnes morales susceptibles de disparaître dans la nature une fois le préjudice détecté.

Selon M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, les indus de la branche sont distingués selon qu’ils sont courants, c’est-à-dire « liés à des erreurs, des omissions, des éléments complexes » ou selon qu’ils sont frauduleux ([437]). Pour les premiers, qui représenteraient 93 % du total des indus, ils seraient recouvrés à hauteur de 98 % sous vingt-quatre mois. Les indus frauduleux, soit 7 % du total, sont plus délicats ; leurs recouvrements sont « parfois liés à de longues procédures judiciaires et pouvant se heurter à des stratégies d’insolvabilité » ([438]).

Ainsi le taux de recouvrement des indus frauduleux à cinq ans était-il de 54,12 % en 2025 contre 52,69 % en 2024 et 55,27 % en 2023 ([439]). Les écarts de performance sont majeurs selon la catégorie de personne concernée : en 2024, le taux de recouvrement est de 33,5 % pour les assurés, de 44,2 % pour les professionnels de santé libéraux, de 89,5 % pour les établissements de santé et de 15,1 % pour les employeurs ([440]).

● Quant à la branche autonomie, les lacunes liées à l’estimation et à la détection des fraudes déjà mises en lumière dans les développements qui précèdent rendent impossible toute analyse des taux de recouvrement des indus frauduleux.

b. Renforcer l’effort sur la prévention sans relâcher la pression sur la détection et la répression

S’il y a des efforts à faire en matière de recouvrement, les travaux relatifs à la lutte contre la fraude témoignent de l’importance de la prévention, pourtant embryonnaire en France. Un calcul du Haut Conseil du financement de la protection sociale est éclairant : réduire la prévalence de la fraude à la source de 10 % susciterait un gain financier de l’ordre de 1,2 milliard d’euros, soit un peu moins du double du recouvrement effectif actuel ([441]). Ce chiffre montre qu’un engagement accru en matière de prévention, sans pour autant amoindrir les actions de détection et de répression, peut avoir un rendement supérieur à la seule mobilisation en aval.

Comme le rappelle le Haut Conseil du financement de la protection sociale, prévenir la fraude suppose notamment d’agir sur la complexité de la norme ([442]) : un cadre illisible ou permissif est fraudogène ; une loi obscure alimente les interrogations sur l’intention frauduleuse des assurés et des acteurs économiques ; une règle mal conçue crée des difficultés de gestion qui favorisent la fraude.

Comme évoqué précédemment, la solidarité à la source constitue, à cet égard, un levier structurel de réduction de la fraude déclarative, dans la mesure où le dispositif de ressources mensuelles substitue des données transmises par des tiers de confiance aux déclarations des bénéficiaires. La direction de la sécurité sociale estime que cette réforme provoquera une réduction de 15 à 16 points du risque d’erreur sur la prime d’activité ([443]). Votre rapporteure a déjà consacré des développements à la solidarité à la source dans la partie du présent rapport relative à la simplification normative, qui précisent les conditions de déploiement et les limites de ce dispositif.

Au-delà d’une réforme du cadre juridique et du développement d’outils de gestion performants, la lutte contre la fraude sociale nécessite une action tous azimuts. Elle impose aux pouvoirs publics d’appréhender les sous-jacents économiques des secteurs financés par la sécurité sociale et leur évolution dans leur ensemble, en particulier dans un contexte de financiarisation de l’offre qui se rencontre dans l’assurance maladie, mais également dans l’accueil du jeune enfant et l’accompagnement de la perte d’autonomie.

À ce titre, le Gouvernement et le Parlement ont une responsabilité majeure dans la prévention de ces risques. Ils doivent non seulement doter les organismes de sécurité sociale des instruments juridiques adéquats, mais également concevoir des garde-fous limitant les risques en amont. Encore une fois, l’exemple des centres de santé est édifiant. Il montre que le législateur a parfois trop assoupli le cadre d’exercice de certaines activités médicales.

Le cadre juridique applicable aux centres de santé a connu, en l’espace de quinze ans, un mouvement de balancier caractéristique. Avant 2009, l’ouverture d’un centre de santé était subordonnée à un agrément préfectoral délivré après visite de conformité par les autorités administratives. La loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite « HPST », a supprimé cette exigence pour l’ensemble des centres de santé et instauré un régime purement déclaratif, afin de favoriser le développement de ces structures dans les zones sous-dotées. L’ordonnance n° 2018-17 du 12 janvier 2018 a certes introduit un engagement de conformité aux obligations législatives et réglementaires en vigueur ainsi qu’au projet de santé déposé par le centre. Mais cet engagement, transmis par le gestionnaire à l’agence régionale de santé, ne s’est pas accompagné du pouvoir pour cette dernière de refuser l’ouverture : le récépissé délivré suite au dépôt de cet engagement valait autorisation de plein droit de délivrance des soins. Cet allègement normatif a accompagné une croissance rapide du nombre de centres, passé de 1 640 en 2017 à 2 544 en 2021, dont 1 085 centres dentaires contre 677 quatre ans plus tôt ([444]). Il a également ouvert la voie à des dérives graves : scandales sanitaires impliquant des centres dentaires ou ophtalmologiques pratiquant des soins mutilants, montages financiers opaques, fraudes massives à l’assurance maladie.

Face à ces dérives, le législateur a décidé un resserrement en deux temps. La loi du 19 mai 2023, dite « loi Khattabi » ([445]), a rétabli l’agrément préalable du directeur général de l’agence régionale de santé, assorti cette fois d’un pouvoir de refus, pour les centres ayant une activité dentaire, ophtalmologique ou orthoptique. L’agrément, d’abord provisoire, ne devient définitif qu’après un an et une éventuelle visite de conformité possiblement inopinée. La loi impose en outre la constitution d’un comité médical ou dentaire, la certification des comptes et la transmission des diplômes et contrats de travail des praticiens. Elle prévoit l’interdiction pendant huit ans de toute nouvelle ouverture par un gestionnaire dont un précédent centre a été fermé. L’article 11 de la loi du 27 décembre 2023, dite « Valletoux » ([446]), a complété ce dispositif en octroyant à l’agence régionale de santé le pouvoir de prononcer la fermeture immédiate d’un centre déconventionné par la caisse primaire d’assurance maladie pour fraude, comblant l’angle mort entre le déconventionnement, qui n’emportait pas interdiction d’exercice, et la fermeture administrative ([447]).

Ces atermoiements législatifs auraient vraisemblablement pu être évités si les enjeux de la lutte contre la fraude avaient été mieux pris en compte dès la fin des années 2000. Toutefois, la rapporteure constate qu’il est nécessaire de consolider davantage la régulation des centres de santé. Si les lois « Khattabi » et « Valletoux » ont bien amélioré cadre juridique, celui-ci doit encore être renforcé.

5. La loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales est un jalon nécessaire mais insuffisant

● La loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales contient plusieurs mesures vouées à résoudre les problèmes précédemment évoqués ([448]). Certaines d’entre elles sont ciblées sur la fraude en bande organisée. D’une part, l’article 18 criminalise l’escroquerie aux finances publiques commise en bande organisée, portant la peine encourue de dix à quinze ans de réclusion criminelle ([449]). Il permet en outre d’appliquer à cette infraction la procédure pénale spéciale réprimant la criminalité organisée, ce qui donne des pouvoirs d’enquête et d’instruction dérogatoires du droit commun en matière de garde à vue, de perquisition ou d’accès aux messageries électroniques ([450]). La navette parlementaire a renforcé la portée de cette mesure en étendant aux personnes physiques coupables d’escroquerie aux finances publiques en bande organisée la peine complémentaire de confiscation générale du patrimoine ([451]).

D’autres articles poursuivent l’objectif d’une efficacité accrue du recouvrement des créances frauduleuses. L’article 21 réinstaure une procédure de flagrance sociale ([452]), inspirée de la procédure de flagrance fiscale, autorisant le directeur d’un organisme de recouvrement à prendre des mesures conservatoires à l’encontre d’un employeur soupçonné de travail dissimulé sur la base d’un procès-verbal établi par un inspecteur des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales, sans attendre la saisine du juge de l’exécution ni un échange préalable avec l’employeur contrôlé. Il renforce en outre les mesures de contraintes décernées pour travail dissimulé, qui ouvrent en théorie la voie à un recouvrement forcé des cotisations sociales non payées par l’employeur, mais dont l’efficacité est obérée par de larges garanties procédurales qui offrent la possibilité aux employeurs d’organiser leur insolvabilité avant toute exécution. L’article 22 permet quant à lui d’engager la solidarité financière du donneur d’ordre vis-à-vis de ses sous-traitants afin de contourner les difficultés de recouvrement liées à l’insolvabilité des entreprises éphémères.

Enfin, le projet de loi comporte des dispositions améliorant la coopération entre les organismes de sécurité sociale, en particulier en matière d’échanges d’informations. L’article 2 offre aux organismes de protection sociale et aux départements un droit d’accès aux données patrimoniales et fiscales. L’article 5 fluidifie la coordination entre l’assurance maladie obligatoire et les organismes complémentaires d’assurance maladie en matière de traitements des données de santé et d’échanges d’informations contre la fraude sociale. Cette dernière mesure est particulièrement importante au regard des risques que représente le dispositif du 100 % Santé, risques précédemment exposés au sein du présent rapport.

La rapporteure rejoint en outre parfaitement les constats de la Cour des comptes dans son précédent rapport de certification des comptes de la sécurité sociale : « dans ce contexte, les fraudes détectées ne sont encore que peu partagées entre ces organismes, ce qui limite la mise en place d’actions visant à les circonscrire » ([453]).

● Ce projet de loi, appelé de longue date par les députés au fait des enjeux de la lutte contre la fraude, est le bienvenu. Toutefois la rapporteure ne peut que regretter son manque d’ambition. D’importantes marges de progression subsistent qui ne sont pas ou insuffisamment prises en compte. La lutte contre la fraude nécessiterait un rapport qui lui soit entièrement consacré, qui excède le champ des présentes investigations. Toutefois, les travaux de la commission d’enquête esquissent des pistes de travail à explorer.

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la Caisse nationale de l’assurance maladie a suggéré que les délais d’envoi par les professionnels de santé de la facturation et des pièces justificatives soient drastiquement réduits à quatre mois. Il s’agissait de répondre à une jurisprudence de la Cour de cassation qui a jugé, en cas de transmission tardive de sa facturation par le professionnel de santé, que la caisse primaire d’assurance maladie était tenue de procéder au remboursement en tiers payant au motif que le délai maximal de facturation par le professionnel est le délai de prescription de deux ans et un trimestre prévu, pour les assurés, à l’article L. 332-1 du code de la sécurité sociale ([454]). Un tel délai rend difficile le contrôle par les caisses de la réalité des soins dispensés et facturés à l’assurance maladie.

La rapporteure constate que cette mesure n’a pas été intégrée au projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

● Un point particulier doit être mis en lumière s’agissant de la branche autonomie. Il a été montré que ses données restaient parcellaires. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie s’est dotée d’un plan de lutte contre la fraude en 2025, comme l’a rappelé à la commission d’enquête M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission de contrôle interne et de conformité ([455]). Pour autant, l’absence d’un réseau de caisses locales qui caractérise la branche rend plus difficiles les actions de lutte contre la fraude et l’évaluation de cette dernière.

En effet, bien que les articles L. 114-9 et suivants du code de la sécurité sociale définissent un cadre strict de lutte contre la fraude pour les organismes de sécurité sociale, ces dispositions sont inapplicables à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et aux autres acteurs intervenant dans la gestion des prestations destinées aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées, tels que les maisons départementales des personnes handicapées et les conseils départementaux. En effet, leur statut juridique soustrait ces entités à l’application de ces dispositions. Il en résulte une absence de mécanismes spécifiques de contrôle et de sanction contre la fraude relative à l’attribution de ces prestations.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a plaidé pour une évolution du droit. Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales comporte plusieurs dispositions en ce sens au travers de l’article 6, qui favorise le partage d’information entre les maisons départementales des personnes handicapées, les conseils départementaux, et les autres acteurs locaux de la lutte contre la fraude sociale. En revanche, l’article 4, relatif au contrôle de la fraude et aux remontées d’informations s’appliquant aux organismes de sécurité sociale, n’embrasse toujours pas la branche autonomie en raison de ses spécificités statutaires ([456]).

L’exclusion de la branche autonomie du dispositif général de lutte contre la fraude constitue une anomalie qui ne peut perdurer. Il convient d’harmoniser en urgence le régime juridique applicable.

*

La lutte contre la fraude ne résorbera pas le déficit de la sécurité sociale à elle seule. Toutefois, elle est une condition nécessaire de la fiabilité des comptes sociaux et du consentement des citoyens au modèle de protection sociale. La fraude non mesurée est une incertitude budgétaire ; la fraude non combattue est une menace pour la cohésion républicaine. Les pratiques frauduleuses en bande organisée évoluent vite : il faut être réactif, voire proactif, pour les combattre. La succession récente de mesures législatives et règlementaires répond à certaines lacunes, mais elle sera vaine sans un pilotage et une volonté politique fermes.

La rapporteure tient à souligner que lutter contre la fraude sociale, ce n’est pas jeter l’opprobre sur les allocataires. Un système illisible engendre inévitablement des erreurs, souvent commises de bonne foi. C’est précisément pour cette raison qu’une simplification devient impérative. Elle permettra de limiter l’action des entreprises éphémères, réseaux criminels organisés, professionnels de santé sans scrupule qui exploitent cette complexité au détriment des honnêtes citoyens. Cette lutte impérative rendra ses lettres de noblesse à la justice sociale, ce principe aussi inhérent que cardinal de notre pacte républicain qu’il convient aujourd’hui de restaurer.

B. Les indus non frauduleux, un rÉel « point de fuite » pour les différentes branches

● L’examen des incertitudes budgétaires affectant la qualité des comptes et, plus encore, l’équilibre des différentes branches de la sécurité sociale ne saurait être limité à l’analyse des indus frauduleux. En effet, le propre de l’indu, aux termes de la définition retenue par la Cour des comptes, est d’être « un montant remboursé ou versé à tort par une caisse de sécurité sociale à un assuré, un professionnel de santé, un hôpital public ou une clinique privée » ([457]). Sa définition intègre donc les fraudes, mais plus encore les situations « d’erreurs, d’omissions » ([458]) qui peuvent affecter les équilibres financiers et, sur un plan politique, la confiance des citoyens dans la sécurité sociale.

1. Une mesure classique des indus non frauduleux qui intègre plus largement la question du non-recours au droit

● Au sens classique, les indus représentent près de 18,9 milliards d’euros toutes catégories confondues (frauduleux, non-frauduleux, recouvrés, non-recouvrés, détectés, non-détectés) ([459]). Cette estimation intègre pour près de 10,3 milliards d’euros les sommes détectées pour lesquelles une constatation d’erreur, d’omission ou de fraude a eu lieu après paiement d’une prestation. Ces constats sont essentiellement prononcés à la suite des contrôles après versement que conduisent les caisses et qui révèlent alternativement des versements indus ou des « trop perçus » donnant lieu à des « rappels ».

À ce chiffre d’indus, votre rapporteure souhaite poser en regard les créances encore non-recouvrées par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2025 , lesquelles représentent un montant total de 26,7 milliards d’euros ([460]).

À la part faisant l’objet d’une détection vient se superposer celle des indus échappant aux contrôles, estimée sur la base des « indicateurs de risques résiduels » élaborés par les différentes caisses.

La part des indus qui n’ont pas été détectés atteignait 8,6 milliards d’euros en 2023. Leur répartition était particulièrement défavorable aux branches famille et maladie qui en concentraient l’essentiel, soit respectivement 60,4 % et 33,7 % ([461]).

(1) Pour la branche famille, cette estimation est réalisée à partir d’un échantillon de 6 000 foyers représentatifs dans le cadre de l’enquête « paiement à bon droit et fraude ».

Toutefois, il est possible que la part des indus non détectés soit supérieure à celle estimée par la Cour des comptes. En effet, la construction des indicateurs de risque, par nature hétérogène, limite la consolidation des montants à l’échelle de l’ensemble des branches. La Cour n’a pas retenu dans son rapport l’indicateur de risque résiduel de la branche famille rendant compte des erreurs de calcul imputables à l’action des caisses locales. Or, l’Inspection générale des finances estimait, dès 2013, entre 10 % et 20 % la part des indus causée par des erreurs administratives ([462]).

De façon générale, les faits générateurs des indus sont inégalement répertoriés par les différentes caisses. Contrairement à la branche vieillesse, la branche famille n’est pas en mesure d’identifier, de façon exhaustive, les causes des indus, pourtant nombreux, qui affectent la qualité de ses versements ([463]).

2. Des efforts à intensifier afin de réduire le montant d’indus

Néanmoins, votre rapporteure reconnaît et salue les efforts consentis par les différentes branches. Elle partage notamment le constat formulé par la Cour des comptes selon lequel la « branche vieillesse est la plus avancée dans l’analyse des causes d’erreurs » affectant ses versements ([464]). Il est d’ailleurs notable que, dans deux cas d’indus sur trois, la puissance publique verse aux assurés une prestation d’un montant inférieur à celui prévu par le droit.

L’Évolution des indicateurs de risque financier rÉsiduel entre 2023 et 2025

Source : Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », exercice 2025, mai 2026, p. 135.

Toutefois, à l’aune des exigences croissantes de transparence de la gestion publique, il reste impératif de progresser encore dans la recherche des causes des indus.

Dans cette perspective, votre rapporteure propose de confier au Haut Conseil du financement de la protection sociale un exercice annuel de consolidation des données d’indus pour l’ensemble des prestations de la sécurité sociale. Ces travaux détermineraient les causes de ces indus, qu’il s’agisse d’erreurs de déclaration, de dysfonctionnements liés aux systèmes d’information ou encore de fautes de saisie.

3. La persistance de « zones grises », sources d’incertitudes pour la branche maladie

Au-delà des situations rentrant dans la définition « classique » des indus, votre rapporteure estime que trois champs gagneraient à être expertisés afin de réduire les risques financiers affectant les différentes branches.

● Concernant les établissements de santé, votre rapporteure souligne le caractère très limité du contrôle des cotations affectant leur financement à l’activité.

En effet, la moitié des montants financés par les caisses primaires d’assurance maladie constituent des paiements à destination des hôpitaux. Or, le haut niveau d’incertitude affectant ces financements, peu contrôlés, constitue un nouveau champ d’indus et de fraude.

Parallèlement, s’agissant de la médecine de ville, et c’est un point qui a été assez longuement abordé dans les développements précédents, votre rapporteure insiste sur le peu de pièces justificatives fournies par les professionnels en contrepartie de paiements. En effet, la multiplication du recours à des « flux dégradés » constitue, selon elle, une source réelle de fragilisation de la chaîne de paiement. De ce fait, les caisses primaires d’assurance maladie deviendraient des « payeurs aveugles ». Fausses ordonnances fournies par certains professionnels, indemnités journalières fallacieuses, de réels non-dits demeurent, et ce en dépit des efforts de la rapporteure pour faire toute la lumière sur ces questions.

Plus largement, votre rapporteure estime que la prise en compte de l’échelon local et du facteur humain dans le paiement des prestations n’est pas suffisante dans les analyses de risque conduites par les différentes caisses. En particulier, les réformes déjà évoquées dans le cadre de l’analyse des conventions d’objectifs et de gestion relativement à la « contemporanéisation » des aides personnelles au logement et au doublement de la prime d’activité ont eu des effets délétères sur la pratique quotidienne des agents locaux.

La rapporteure appelle de ses vœux une meilleure prise en compte de la réalité des agents et des échelons de proximité dans la mise en œuvre des réformes futures.

C. Le Cas particulier de la prise en charge des prestations au profit des bénéficiaires non-affiliés aux régimes nationaux de protection sociale

1. Ne pas dénaturer la solidarité nationale

La solidarité nationale et la confiance qui en découle supposent un consentement à l’effort commun. Or, un sentiment d’injustice peut légitimement se développer devant certaines situations de déséquilibre à l’égard de ce même effort commun. En effet, le fait que des ressortissants étrangers non cotisants, c’est-à-dire qu’ils ne travaillent pas en France, soient inscrits d’office à la protection universelle maladie, comme c’est le cas pour les demandeurs d’asile en attente d’autorisation de travail ou des étrangers pris en charge au titre du droit au séjour « étranger malade », alors même que les Français sont appelés à cotiser, est à même de générer de la désapprobation, voire un ressentiment à l’origine de fracture sociale. Dès lors, un débat dépassionné est indispensable.

Il est difficile, sur le fond, d’admettre d’emblée, comme l’a dit M. Ragot lors de son audition, « que la politique migratoire n’est ni une solution en tant que telle […] ni un problème majeur de financement de la sécurité sociale ».

En effet, au-delà de la seule question financière, il s’agit surtout de ne pas dénaturer le principe de solidarité nationale, constitutif de notre système. Consciente de ce point, votre rapporteure estime toutefois indispensable de disposer d’une connaissance précise du poids de l’immigration sur l’économie nationale.

Pour autant, la spécificité de prestations versées au bénéfice de publics immigrés ou étrangers, contributives comme non contributives, doit appeler la vigilance du législateur, au-delà du seul groupe politique de la rapporteure.

En effet, les débats relatifs aux conséquences économiques et financières du phénomène migratoire apparaissent au cœur des interrogations des Français, enquête d’opinion après enquête d’opinion ([465]).

Or, très peu de données institutionnelles consolidées permettent, à ce jour, de porter un regard objectif sur la contribution des populations immigrées ou étrangères au déficit de la sécurité sociale.

À cet égard, si l’Institut national de la statistique et des études économiques indique par exemple que « les prestations sociales (hors pensions, retraites et allocations chômage) représentent une part plus élevée des niveaux de vie des immigrés : 11 %, contre 6 % pour les non-immigrés » ([466]), votre rapporteure déplore fortement l’absence de consolidation de telles données à l’échelle de l’ensemble des branches de la sécurité sociale.

Au cours de son audition, le directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration a indiqué ne pas disposer « d’une vision globale de la dépense » de la branche maladie pour la prise en charge de soins aux étrangers ([467]). Par ailleurs, il faisait observer qu’il n’existait pas « de suivi budgétaire spécifique en lien avec la procédure, faute d’appariement avec les données de dépenses de l’Assurance Maladie ou de suivi par l’administration » ([468]).

Il est stupéfiant que l’organisme chargé d’émettre les avis médicaux ouvrant droit à une prise en charge se déclare lui-même demandeur d’un appariement de fichiers avec l’assurance maladie. Cela en dit long sur l’incurie dans ce domaine, dont la persistance n’est pas sans interpeller votre rapporteure.

(1) Institut national de la statistique et des études économiques, « Définitions, méthodes et qualité : non-résidents ».

(2) Ibid.

(3) Institut national de la statistique et des études économiques, « Définitions, méthodes et qualité : immigré ».

● Un premier constat s’impose à l’issue des travaux : les données retraçant l’incidence financière du phénomène migratoire sur l’équilibre général de la sécurité sociale ont un caractère parcellaire. La principale étude universitaire française en la matière fonde, à titre d’exemple, ses analyses sur une base d’informations ne dépassant pas l’année 2011 ([469]), soit avant même la hausse des flux migratoires consécutive à la guerre en Syrie ([470]).

Cette situation est due essentiellement à la complexité des bases de données mobilisées par les administrations, qui ne sont pas toujours exploitables en l’état des systèmes d’information.

Il n’est pas toujours possible aux organismes de sécurité sociale d’associer les montants de prestations servies à la situation administrative des assurés.

De fait, cette situation ne résout pas la question du différentiel existant entre le recensement conduit par l’Institut national de la statistique et des études économiques et le nombre d’assurés enregistrés au répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie, de l’ordre de 400 000 d’après le dernier rapport de certification commis par la Cour des comptes soulevant, là encore, la question de l’existence de cartes surnuméraires ([471]). Il est à noter que cette étude n’a pas été fournie ni même évoquée à la rapporteure lors des auditions ou du « contrôle sur pièces et sur place » qu’elle a effectuée à la Caisse nationale de l’assurance maladie. Ce point mérite donc des éléments complémentaires, comme le demande la Cour des comptes.

En outre, la Caisse nationale de l’assurance maladie n’a pas été en mesure de produire, y compris lors d’un « contrôle sur pièces et sur place » mené par la rapporteure, l’intégralité des données permettant d’identifier avec précision les prestations servies aux ressortissants étrangers par nationalité et par situation administrative (titre de séjour pour soins, récépissé de demande d’asile par exemple) ([472]).

Le directeur des études de l’assurance maladie a indiqué que l’architecture actuelle du système national d’information inter-régimes de l’assurance maladie n’intégrait pas, à la différence des systèmes d’information des caisses locales, la situation administrative ou la nationalité des publics pris en charge.

Il a d’ailleurs été mentionné à la rapporteure que le cadre européen applicable en matière de protection des données personnelles ne s’opposait pas à une telle possibilité.

Les services de l’assurance maladie ont, en revanche, opposé des considérations de coût à la perspective d’un tel chantier qui ne leur paraissait pas opportun au regard des sommes potentiellement récupérables.

Cette impossibilité technique pour le système national d’information inter-régimes de l’assurance maladie à distinguer les assurés selon leur statut administratif est d’autant moins compréhensible à votre rapporteure que la mention relative à la situation administrative des assurés est dûment répertoriée au sein de l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France hébergée par le ministère de l’intérieur ([473]).

Sans mettre en cause la bonne volonté des services de l’assurance maladie qui ont, par ailleurs, répondu à l’essentiel des sollicitations de la commission d’enquête, votre rapporteure prend acte des limites liées à l’architecture actuelle des systèmes d’information. Elle préconise, en conséquence, une évolution des dispositions régissant le système national d’information inter-régimes afin d’ouvrir la possibilité de répertorier, selon le statut administratif des publics, les dépenses de prestations servies par la branche maladie ([474]).

Cette modernisation est d’ailleurs appelée de ses vœux par le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration qui, s’agissant des soins remboursés aux assurés titulaires d’un titre de séjour pour soins, exprimait un vif intérêt à l’idée de développer les croisements de fichiers susceptibles de mettre en évidence le « montant réel des dépenses de santé » financées par la solidarité nationale ([475]).

Au-delà des difficultés posées par les systèmes d’information des différents organismes, les travaux d’enquête ont mis en exergue le faible investissement des services statistiques ministériels dans l’appréhension des conséquences économiques et financières du phénomène migratoire.

La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques « ne dispose pas d’études ou de statistiques permettant d’éclairer » la question de son incidence sur les dépenses des organismes de sécurité sociale ([476]). Ses investigations se limitent à l’évaluation du sentiment général des Français à l’égard du système de protection sociale ainsi qu’à l’analyse du rapport entre les dépenses de protection sociale et les besoins identifiés ou exprimés par la population ([477]). Autrement dit, la statistique publique est capable d’évaluer la consommation de soins par décile de revenus de la population, mais elle n’est pas en mesure d’estimer la part des dépenses d’assurance maladie consacrée au financement des soins des populations « nées étrangères à l’étranger » ([478]).

S’agissant de la branche vieillesse, un renforcement des contrôles de l’existence des assurés sociaux résidant à l’étranger est également indispensable. En effet, les données relatives aux retraités qui résident à l’étranger ne permettent de faire la part entre les nationaux et les étrangers, et des constats relatifs à l’existence de situations d’indus ou de fraude perdurent à leur décès. Sur ce point, votre rapporteure fait état de sa pleine adhésion aux recommandations du service administratif national d’identification des assurés relatives au développement de tiers locaux de confiance, à la généralisation de la production de certificats d’existence et à la montée en charge d’outils biométriques permettant d’établir l’existence des assurés.

Elle y ajoute la proposition de suspendre le versement de toute allocation en l’absence de preuve d’existence de moins d’un an.

Cette situation vient d’ailleurs s’ajouter au contentieux cocasse qui oppose l’Algérie à la France s’agissant de la prise en charge des pensions des binationaux résidant en France qui n’auraient pas droit, aux termes de la législation algérienne marquée par un principe de territorialité, au versement des pensions par la caisse nationale de retraites ([479]).

Concernant le poids global de l’économie, il existe différentes visions. Celle de MM. Ragot et Dumont, auditionnés, penche pour un effet positif de l’immigration sur les finances publiques. Ils s’appuient sur des études internationales.

(1) De même âge et de même sexe.

(2) Organisation de coopération et de développement économiques, réponses au questionnaire de la rapporteure.

(3) Ibid.

(4) Audition de MM. Jean-Christophe Dumont, Lionel Ragot et Nicolas Pouvreau-Monti, 25 février 2026.

(5) Ibid.

(6) Ibid. Le surplus devient légèrement négatif après prise en compte du service de la dette ou des dépenses liées au fonctionnement des administrations centrales.

La rapporteure remarque que cette vision s’entend pour une immigration de travail, dont elle rappelle que l’étude de l’Organisation de coopération et de développement économiques la présente comme une immigration à faible rémunération qui n’est donc, a priori, pas assujettie à l’impôt sur le revenu et qui s’acquitte de moindres cotisations.

Logiquement, ce raisonnement ne peut donc pas s’appliquer à tous les étrangers qui ne travaillent pas et qui, par conséquent, ne cotisent pas ou ne paient pas d’impôt, à l’exception de quelques prélèvements comme la taxe sur la valeur ajoutée.

Afin de lever le voile sur ce pan peu évalué de l’action publique et pour sortir de biais souvent idéologiques, votre rapporteure propose de confier aux organismes statistiques ministériels rattachés aux ministères sociaux la mission d’estimer annuellement l’incidence financière des populations immigrées sur la protection sociale, en recettes comme en dépenses.

2. Les soins donnés aux personnes non-affiliés aux régimes nationaux

● Au regard des déséquilibres croissants affectant la branche maladie, une attention particulière a été portée par la rapporteure aux prestations spécifiques au « risque maladie » servies à l’attention des publics étrangers ou immigrés.

En préalable, votre rapporteure signale à la manière de M. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, que « les difficultés financières et les problèmes d’accès aux soins auxquels notre système de santé est aujourd’hui confronté n’ont pas pour cause racine l’immigration en tant que telle » ([480]). Toutefois s’agissant de prises en charge spécifiques, par exemple les greffes et les dialyses, elle est la cause d’une aggravation de difficultés préexistantes en raison de pratiques de « tourisme médical ». En ce sens, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration observait une concentration des coûts de prise en charge des soins des publics bénéficiant d’un droit au séjour pour raisons médicales sur « certaines pathologies », principalement du fait d’un recours à des traitements plus onéreux tels que les chimiothérapies et les dialyses rénales ([481]).

En outre, certaines stratégies d’accès à des greffes ont été identifiées, amenant une série de questionnements juridiques et moraux. Un déplacement dans le but exclusif de bénéficier d’une transplantation constitue, aux termes de la Déclaration d’Istanbul sur le trafic d’organes et le tourisme de transplantation de mai 2018, à du « tourisme de transplantation » dès lors que l’utilisation des ressources nécessaires a pour conséquence de diminuer la capacité du pays à fournir ce service à sa propre population ([482]). Votre rapporteure juge indispensable d’identifier les dispositifs de prise en charge des soins susceptibles de générer des tensions localisées sur l’offre de soins, et des types de séjour en regard.

En effet, à chaque motif de séjour correspond un titre spécifique ouvrant des droits très larges et une prise en charge en santé par des acteurs différents.

Une multitude de dispositifs permettant aux Publics Étrangers

de bÉnÉficier de soins en France

Source : Office français de l’immigration et de l’intégration, réponses au questionnaire de la rapporteure. Caisse nationale de l’assurance maladie, réponses au questionnaire de la rapporteure. Rapport spécial n° 1996-40 de notre collègue Nicolas Ray sur les crédits de la santé du projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025.

L’aide médicale de l’État (AME) et le forfait pour « soins urgents » dépendent de dotations de l’État susceptibles d’abondements au regard de sous-estimations chroniques en loi de finances.

Les soins programmés quant à eux dépendent, en principe, de conventions internationales pour les pays extérieurs à l’Union européenne – dont pays membres de l’espace économique européen – et de dispositions de droit européen pour les États-membres. Ils peuvent faire l’objet de créances en l’absence de prépaiement.

Les permanences d’accès aux soins fonctionnant selon le principe de l’inconditionnalité sont, pour ce qui les concerne, directement financées par une fraction des crédits du fonds d’intervention régional piloté par les agences régionales de santé.

Enfin pendant la durée de traitement de leur demande d’asile, soit en moyenne six mois, les demandeurs d’asile et les bénéficiaires de séjour pour soins lourds dépendent de la protection universelle maladie. Ce sont eux qui sont invisibilisés dans les comptes nationaux et qui ne donnent lieu à aucun recouvrement de créances.

● À la lumière de ce panorama, une série de mesures pourraient être prises afin de diminuer l’incidence du fait migratoire sur les dépenses d’assurance maladie, d’une part, et sur l’offre de soins, d’autre part.

D’une manière globale, la rapporteure souhaite aligner le régime français sur celui existant dans d’autres pays européens, comme la Suisse, qui n’offre pas de dispositif équivalent hors prise en charge en urgence.

a. S’agissant de l’aide médicale de l’État

S’agissant de l’aide médicale de l’État, sa transformation en aide d’urgence vitale semble indispensable à votre rapporteure afin de réduire le panier de soins associé à sa prise en charge et d’alléger la charge financière de sa gestion pour l’assurance maladie, estimée à près 9,9 millions d’euros en 2025 ([483]).

b. S’agissant du titre de séjour dit « étranger malade »

S’agissant du titre de séjour dit « étranger malade », dont la délivrance donne lieu à une décision préfectorale après avis de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, votre rapporteure estime nécessaire un meilleur suivi, ce qui suppose la modification de l’article L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

En l’état du droit, un étranger qui se voit reconnaître le bénéfice du séjour sur le fondement de cet article reçoit un titre avec la mention « vie privée et familiale », dont la dénomination ne retranscrit qu’imparfaitement les raisons de sa délivrance. La création d’une carte « séjour pour soins » permettrait aux services publics de mieux identifier cette population dont la présence sur le territoire s’explique exclusivement par sa situation médicale.

Au-delà de cette remarque qui serait une recommandation minimale et urgente, il apparaît, à la lecture du rapport de l’Office français de l’immigration et de l’intégration pour l’année 2023, une nette prévalence de certains pays bénéficiaires toutes pathologies confondues. Ainsi de l’Algérie, de la Géorgie, d’Haïti et des Comores ou encore de pays plus développés, membres du G20, comme le Canada et les États-Unis d’Amérique ([484]) .

Ce dispositif présente de nombreuses caractéristiques assez stupéfiantes.

Il prend en charge, par définition, des pathologies lourdes, chroniques ou vitales, évidemment onéreuses, concernant certains traitements comme celui de l’hémophilie qui dépasse deux millions d’euros par an. Les vingt médicaments les plus chers coûtent de 5 000 à 650 000 euros par an ([485]).

Notre ancienne collègue Véronique Louwagie avait estimé une dialyse à 80 000 euros par an pour 5 000 bénéficiaires, et cela sur plusieurs années. Certains pays laissent en pratique à la France le soin de prendre en charge leurs ressortissants pour les soins les plus onéreux ([486]).

Plus grave encore concernant l’Algérie, les ressortissants de ce pays utilisent tous les dispositifs qui leurs sont ouverts à l’occasion de différents motifs de migration. Il y lieu d’estimer qu’il s’agit là d’une véritable externalisation du système de santé algérien en France avec fort peu de contribution en regard.

De surcroît, l’attribution du titre de « séjour pour soins étranger malade » ([487]) s’est de plus en plus assouplie depuis l’ajout de la notion d’accessibilité effective et de qualité de soins dans le droit positif, elle-même interprétée de façon extensive par le juge administratif. Le bénéfice de ce dispositif a été encore élargi par un arrêt du Conseil d’État au cours de l’hiver dernier ([488]).

Concernant certaines pathologies, le dispositif s’avère contreproductif. Par exemple, il a été indiqué que le traitement en France d’étrangers porteurs du virus de l’immunodéficience humaine (VIH) ou atteint du syndrome d’immunodéficience acquise (Sida) perturbe notablement l’aide apportée par le Programme commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA (ONUSIDA). En effet, les soins prodigués dans ce cadre dans les pays d’origine coûtent entre 60 et 70 euros par an contre 3 800 euros en France ([489]). De même s’agissant du diabète, le traitement n’est pas personnalisé et la mise sous insuline quasi-systématique ne présuppose pas le contrôle des complications par les soignants en France ([490]).

Enfin, les soins de santé associés aux prestations des maisons départementales des personnes handicapées que sont l’allocation adulte handicapé, l’accompagnement d’élèves en situation de handicap, les séjours en établissement médico-sociaux et les aides aux vacances bénéficient aussi aux publics étrangers sans qu’une étude analytique n’ait été portée à la connaissance de rapporteure.

c. Les soins programmés

Concernant les soins programmés, la situation est relativement simple. Que ce soit concernant des accords avec les pays européens ou hors Union européenne, comme dans l’accord spécifique avec l’Algérie, votre rapporteure préconise de rétablir le prépaiement afin d’éviter la constitution des créances, voire dans certains cas de stocks de créances.

Il est important de noter que dans ce même cadre ([491]), le remboursement est également soumis à une autorisation de la Caisse nationale de l’assurance maladie dans les conditions de l’article R. 160-2 du code de la sécurité sociale. Il s’agit de prises en charge nécessitant le recours à des infrastructures ou équipements coûteux, et qui impliquent une durée d’hospitalisation supérieure à un jour.

Les hôpitaux ont pris conscience de ce phénomène et ont mis peu à peu en place des systèmes pour le limiter.

Comme l’indiquait M. Bruno Gérard, associé secteur public du cabinet d’audit Ernst & Young, des « créances sont restées irrécouvrables pour des montants parfois significatifs car, une fois que le patient est retourné dans son pays, il est impossible de le rattraper (…). En consolidant l’ensemble des établissements, on pourrait arriver à des sommes importantes » ([492]).

Enfin, la rapporteure ne saurait conclure son propos relatif aux dispositifs permettant aux étrangers de bénéficier de soins sans évoquer les dispositions européennes et bilatérales qui encadrent le règlement de soins dispensés dans un pays autre que celui d’affiliation d’un assuré social. Le régime applicable diffère d’ailleurs selon que le pays appartient ou non à l’Union européenne.

Dans l’affirmative, le droit européen garantit aux citoyens de l’Union européenne la portabilité des droits à l’assurance maladie offerts dans leur pays de résidence.

La prise en charge des soins « médicalement nécessaires au cours d’un séjour temporaire » est encadrée, en droit français, par l’article R. 160-1 du code de la sécurité sociale ([493]). Un assuré étranger bénéficie d’une avance de frais de la part de la Caisse nationale de l’assurance maladie, qui est ensuite remboursée par la caisse du pays d’affiliation au travers du Centre national des soins à l’étranger ([494]).

Dans le cadre ordinaire de ses prérogatives, celui-ci rembourse les soins prodigués dans l’Union européenne à des assurés français à hauteur 212,4 millions d’euros en 2024. Ce montant représente 54 % de l’ensemble des remboursements ([495]). Ce montant est en constante augmentation depuis 2020, quand les montants remboursés aux caisses des pays de l’Union européenne étaient de 11,8 millions d’euros seulement ([496]).

Pour les pays n’appartenant pas à l’Union européenne, le remboursement est encadré par plus d’une trentaine d’accords bilatéraux négociés conjointement par le ministère des affaires étrangères et la division des affaires communautaires et internationales de la direction de la sécurité sociale ([497]). Le montant remboursé atteint en moyenne annuelle 12 millions d’euros sur la période 2020-2024 ([498]).

Votre rapporteure observe que les montants en jeu ne peuvent être déterminés à partir des réponses qui lui ont été apportées, entre autres, par l’assurance maladie. Pire et comme indiqué précédemment, les services de la Caisse nationale de l’assurance maladie ont été jusqu’à indiquer que les données de dépenses de la protection universelle maladie n’étaient pas disponibles par nationalité, faute d’études et de moyens spécifiques consacrés à ce sujet.

Dans le même temps, elle constate, à l’instar du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, que le montant des créances contractées par certains pays du Maghreb à l’égard de la France est maintenu à un niveau « artificiellement » bas ([499]). En effet, les autorités de certains pays refusent depuis 2020 de réunir la commission mixte permettant à chaque caisse de présenter ses observations et les montants ajustés des créances réciproques ([500]).

Sur ce dernier point, votre rapporteure juge urgent de solliciter le ministère des affaires étrangères et la division compétente de la direction de la sécurité sociale afin de relancer les négociations bilatérales avec les pays réfractaires. Il y va de la confiance des citoyens qui comprendraient mal que certains ressortissants étrangers reçoivent des soins sans reste à charge, au seul motif que les États dont ils détiennent la nationalité refusent de reconnaître leurs dettes à l’égard de la France.

À partir du seul exemple de Mayotte, votre rapporteure considère qu’il existe un dangereux risque de glissement de notre système de protection sociale vers la prise en charge de missions relevant plutôt du champ des organisations non-gouvernementales ou de l’aide humanitaire.

● Outre la branche maladie de la sécurité sociale, le risque pauvreté comporte des vulnérabilités susceptibles d’affecter la confiance des citoyens dans la qualité de la gestion de ce service public.

À cet égard, la rapporteure rappelle que de nombreuses prestations non-contributives bénéficient, en l’état du droit, à des publics étrangers sans autre condition qu’une résidence minimale de cinq ans pour le revenu de solidarité active, et la détention d’un titre de séjour en cours de validité pour l’aide personnalisée au logement ([501]). Au fait des risques élevés de fraude à la résidence, elle prône un affermissement des critères d’éligibilité à ces prestations non contributives.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel ouvre la voie à un encadrement des dispositions traduisant la « mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées ». Pour ce qui est du revenu de solidarité active ([502]), des exigences accrues se justifient en raison de l’objet même de la prestation destinée à permettre l’insertion professionnelle des bénéficiaires. Votre rapporteure, par ailleurs consciente des limites qui découlent du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ([503]), estime qu’un allongement de la durée de résidence nécessaire à la perception du revenu de solidarité active et des allocations logement est conforme à la Constitution.

Concernant le point particulier des conditions de résidence, votre rapporteure déplore fortement l’absence de communication du rapport mentionné par le chef de service de l’Inspection générale des affaires sociales lors de son audition par la commission d’enquête, malgré les relances opérées auprès du cabinet de la ministre chargée de la santé et des solidarités.

Cela ne l’empêche pas de souhaiter, une fois de plus, une harmonisation des conditions de délais de résidence entre la France et les autres pays de l’Union européenne.

Le rapporteure indique, en guise de conclusion de cette partie, que la lutte contre la fraude et les dispositifs de soins non-recouvrés à des non-cotisants sont le pilier du rétablissement de la justice sociale. En revanche, elle rappelle que ce seul focus ne doit en rien occulter les différents dysfonctionnements répertoriés dans le présent rapport, autrement plus générateurs d’incertitudes et de manques à gagner.

*

Liste des recommandations

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mardi 2 juin 2026, la commission d’enquête procède à l’examen, à huis clos, du projet de rapport.

Mme la présidente Annie Vidal. Depuis sa réunion constitutive du 6 janvier, cette commission d’enquête aura siégé à trente-trois reprises, pour plus de quarante-quatre heures d’auditions, auxquelles il faut ajouter les deux déplacements de la rapporteure dans les Bouches-du-Rhône et au siège de la Caisse nationale de l’assurance maladie.

J’ai le sentiment que notre travail a été à la fois dense, sérieux et respectueux de chacun. En tant que présidente, garante de nos travaux, j’ai veillé à ce que toutes les opinions puissent s’exprimer, aussi bien parmi les membres de la commission que s’agissant des personnes auditionnées. Je remercie les collègues qui ont participé avec assiduité aux auditions ainsi que nos invités pour l’expertise et les éclairages qu’ils nous ont apportés.

Nous avons pu discuter et débattre. Les comptes rendus attestent le sérieux de nos échanges et leur technicité parfois très élevée. Nous nous sommes confrontés à une tâche aride, complexe et peu propice aux éclats de voix et aux oppositions idéologiques. C’était un travail ingrat, mais qui a sa vertu.

Permettez-moi de citer les propos par lesquels Mme Amélie de Montchalin, alors ministre, a conclu son audition : « Le climat d’écoute et de travail exigeant dans lequel se déroulent les travaux de votre commission d’enquête est à l’honneur de la démocratie. Ce travail en profondeur sur des sujets aussi complexes, malgré nos divergences partisanes et nos différences d’approche, honore vraiment le Parlement. La question majeure du financement de la sécurité sociale nécessitait que l’on y consacre un peu de temps. Je vous remercie de l’avoir fait. » Je crois que chacun pourra se retrouver dans ce jugement et je remercie les membres des différents groupes d’avoir fait en sorte que nos travaux se déroulent dans les meilleures conditions.

Les contributions que les commissaires souhaiteraient rédiger seront annexées au rapport au moment de sa publication. Elles pourront être transmises aux services jusqu’à jeudi, à 17 heures. Puisqu’elles n’engagent que leurs signataires, elles ne seront pas soumises à un vote.

À l’issue de notre discussion d’aujourd’hui, je mettrai aux voix l’adoption du projet de rapport. Conformément à l’ordonnance du 17 novembre 1958, sa publication aura lieu à l’expiration d’un délai de cinq jours francs, soit après la journée de lundi. Dans l’intervalle, je vous demanderai de ne pas communiquer les documents en votre possession.

Madame la rapporteure, permettez-moi de vous adresser les mêmes remerciements qu’aux autres membres de la commission. Si nos auditions, qui se sont déroulées sous le regard des Français, ont été sérieuses, c’est que, malgré les divergences qui nous opposent, vous les avez menées dans un esprit constructif. Comme plusieurs de nos collègues, j’ai consulté le projet de rapport au cours des derniers jours. Il vous revient désormais d’en exposer officiellement les conclusions et de répondre aux éventuelles objections ou questions des collègues présents.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci, madame la présidente, pour ces mots qui illustrent bien la réalité des travaux menés sous votre œil attentif. Je tiens aussi à vous remercier pour votre investissement et pour la position constructive que vous avez adoptée tout au long de nos travaux, preuve de votre attachement au respect des pouvoirs de contrôle du Parlement et des groupes d’opposition.

Six mois, c’est à la fois bien long et bien court pour s’attaquer à un objet aussi dense et étendu que les incertitudes budgétaires et comptables qui affectent la gestion des organismes de sécurité sociale. Je l’affirme d’autant plus aisément que ces questions – privilège de l’expérience – suscitent tout à la fois mon intérêt et mes inquiétudes depuis plus de trente ans. Le présent rapport constitue l’aboutissement d’un travail que j’ai commencé, à titre personnel et très modestement, comme professionnelle de santé et comme citoyenne.

C’est aussi, j’y insiste, un état des lieux que nous avons voulu le plus objectif possible, car il en allait de notre crédibilité comme principal groupe d’opposition, au sujet des déterminants de la gestion des organismes de sécurité sociale et des difficultés qui s’y rattachent.

Enfin, je n’ai nul besoin de dissimuler la dimension programmatique de ce rapport et de ses recommandations. Si le constat se veut méthodique et scientifique, la recherche de solutions aux problématiques que nous avons abordées ensemble implique, c’est bien légitime, que la politique reprenne ses droits.

Pour ce qui est du constat, je retiens principalement trois enseignements de nos travaux.

En premier lieu, l’organisation du service public de la sécurité sociale souffre de nombreuses ambiguïtés. Avec un mode de fonctionnement à mi-chemin entre gestion paritaire et étatisation, la chaîne de responsabilités des acteurs apparaît confuse. Pire, les parlementaires n’ont qu’un pouvoir d’action restreint dans ce champ pourtant majeur de l’action publique. À titre d’exemple, nous n’avons qu’une très faible influence pour ce qui est des conditions de nomination des directeurs de caisse, alors qu’ils sont les véritables responsables de la conduite des politiques publiques. De même, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, notre action se limite pour l’essentiel à voter des objectifs de dépenses, sans réel pouvoir de contrôle sur leur exécution.

Le deuxième constat est plus évident car il est transversal : comme dans d’autres champs de l’action publique, l’inflation et l’instabilité normatives affectent très largement la qualité du service rendu aux usagers et les conditions de travail des personnels. Ainsi, les réformes qui ont affecté le versement de la prime d’activité et les modalités de calcul des allocations logement en 2019 et 2021 ont très fortement dégradé la qualité des indicateurs de risque de la branche famille.

Dernier constat, l’exigence de justice consubstantielle à la préservation de notre modèle social implique une série de clarifications, qu’il s’agisse de la diminution des indus, de l’efficacité de la lutte contre certains schémas de fraude en bande organisée, ou de la légitimité de prestations versées à des populations qui ne contribuent pas, ou seulement marginalement, au financement de la protection sociale.

En miroir de ces constats, notre rapport préconise notamment de renforcer le rôle des commissions parlementaires s’agissant des conditions de nomination des directeurs généraux de caisse, et plus encore de permettre aux parlementaires de débattre des conventions d’objectifs et de gestion signées par les branches et de les amender.

En matière de simplification normative, la question de la création d’une allocation sociale unique est évidemment posée. Ce sera, à n’en pas douter, un important sujet de débat l’année prochaine.

En réponse à notre troisième constat, nous avons listé une série de préconisations telles que le renforcement des contrôles sur les assurés résidant à l’étranger. Je ne m’y attarderai pas, sinon pour dire qu’elles me semblent relever du bon sens si nous voulons préserver, dans un cadre national, le principe fondateur de la sécurité sociale, souvent résumé en : « de chacun selon ses moyens à chacun selon ses besoins ».

Je tiens à tous vous remercier et je vous invite à voter en faveur de la publication de ce rapport, qui me paraît utile aussi bien pour les agents et dirigeants que pour les usagers de ce bien commun que constitue la sécurité sociale.

M. Thibault Bazin (DR). Je vous remercie pour le travail que vous avez fourni ainsi que pour la qualité de votre rapport et de vos recommandations. Le programme des auditions a été très dense.

J’ai consulté le rapport la semaine dernière et j’en rejoins certains constats. La sécurité sociale a effectivement une gouvernance ambiguë. Je trouve intéressante votre préconisation de faire intervenir le Parlement à propos des conventions d’objectifs et de gestion des différentes caisses.

Vous avez également raison d’appeler à ne pas confondre l’audit et la certification avec la performance.

Le rapport aborde, à juste titre, l’enjeu des systèmes d’information. À chaque réforme se pose la question de notre capacité à l’appliquer. On l’a bien vu pendant les débats relatifs au congé de naissance s’agissant des délais et des difficultés de mise en œuvre. La complexité du système et la fraude qu’elle génère sont un véritable enjeu. La Cour des comptes a d’ailleurs présenté il y a quelques jours à la commission des affaires sociales un rapport qui rejoint vos préconisations. Je trouve très intéressant que vous soyez restée au cœur de l’actualité et que vous ayez amendé votre rapport pour tenir compte de cette audition.

Vous proposez par ailleurs d’élargir le périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui ne correspond pas à celui des administrations de sécurité sociale : il ne couvre qu’une partie des dépenses de protection sociale, ce qui conduit à une confusion. La Cour des comptes avait déjà fait cette recommandation à plusieurs reprises. Il est vrai que la situation soulève des questions, notamment à propos de l’assurance chômage, de l’Agirc-Arrco et de l’avenir de la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

Les transferts entre branches, qui nous valent des débats sans fin avec la commission des finances, rendent les comptes sociaux profondément illisibles. Ils font courir le risque d’une perte définitive du sens de la cotisation. Le rapport pose bien cette question essentielle pour l’avenir de la protection sociale. Je ne sais pas qui sera candidat à la prochaine élection présidentielle, mais ce sera un sujet important.

J’ai trouvé très intéressant le paragraphe consacré aux retraites des fonctionnaires, au sujet desquelles on entend tout et son contraire. Il faut reconnaître que la contribution d’équilibre pose un problème de lisibilité. Modifier un peu le périmètre permettrait peut-être d’y voir plus clair.

Je voterai en faveur de la publication du rapport, en espérant que nous pourrons donner suite à certaines recommandations relevant de la loi organique ou de la loi ordinaire. D’autres mesures, en revanche, nécessitent un changement de pratique qui n’est pas du ressort du Parlement.

M. Stéphane Viry (LIOT). Je salue également tout le travail accompli par Joëlle Mélin sur ce sujet qui lui tient à cœur. Je suis très favorable à la publication du rapport, non pour nous mais pour l’opinion publique : les assurés sociaux méritent de savoir où l’on va.

Pour notre génération, le « trou de la Sécu » est un véritable serpent de mer. Il est temps d’apporter des réponses à ce que notre rapporteure a pudiquement qualifié d’incertitudes budgétaires, et qui relève plutôt du déficit chronique et de l’incapacité à garantir que les branches tiennent les promesses républicaines faites aux assurés. Si on avait des certitudes, on ne parlerait pas du trou de la sécurité sociale : il y aurait un pilotage, des décisions et peut-être une responsabilisation des uns et des autres.

Si des divergences nous opposent souvent, madame la rapporteure, je ne doute pas un instant que le présent rapport soit une source d’inspiration pour les décideurs, qu’ils soient élus, cadres ou dirigeants de caisse. J’avais à l’origine certains doutes sur la pertinence d’une telle commission d’enquête : ils ont été levés et j’ai foi dans l’utilité de notre travail pour l’avenir de la sécurité sociale, qu’il s’agisse de son périmètre ou de son financement.

Mme la présidente Annie Vidal. Puisqu’il n’y a plus de demande de prise de parole, je mets aux voix le projet de rapport.

La commission adopte le rapport à l’unanimité.

Mme la présidente Annie Vidal. La publication aura donc lieu dans une semaine. Je vous remercie, chers collègues, pour le travail accompli au cours des six derniers mois et pour la qualité de nos échanges.

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annexe n° 1 : LISTE DES PERSONNES entendues

(Par ordre chronologique)

➢ MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Tomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes.

➢ Mmes Marie-Christine Lepetit, présidente, et Marie-Pierre Calmel, directrice générale du Conseil de normalisation des comptes publics.

➢ M. Robert Ophèle, président, et Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale du collège de l’Autorité des normes comptables.

➢ M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France*.

➢ Mme Virginie Magnant, secrétaire générale, et MM. Nassim Mekeddem, chef de projet auprès de la secrétaire générale, et Bruno Gigueaux, chef du bureau de la maîtrise des risques financiers à la direction des finances, des achats et des services du secrétariat général des ministères sociaux.

➢ MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation de direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees).

➢ M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale.

➢ M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

➢ MM. Fabrice Lenglart, directeur général, et Guillaume Houriez, conseiller auprès du directeur des études et synthèses économiques de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

➢ MM. Philippe Vincent, président, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes*, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton.

➢ MM. Thomas Fatôme, directeur général, et Marc Scholler, directeur délégué audit, finances et lutte contre la fraude, et Mmes Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information, Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations, et Véronika Lévendof, chargée des relations avec le Parlement de la Caisse nationale de l’assurance maladie.

➢ MM. Nicolas Grivel, directeur général, et Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, et Mmes Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles de la Caisse nationale des allocations familiales.

➢ M. Renaud Villard, directeur général, Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations, et M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier de la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

➢ M. Damien Ientile, directeur, Mmes Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, et Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information de l’Urssaf Caisse nationale.

➢ M. Maëlig Le Bayon, directeur général, Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe, et MM. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier, Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission contrôle interne et conformité, et Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

➢ Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics.

➢ MM. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale, et Morgan Delaye, chef de service à la direction de la sécurité sociale.

➢ M. Jean Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts.

➢ Mmes Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Stéphanie Toussaint, responsable du Service administratif national d’identification des assurés.

➢ Mme Françoise Le Fur, directrice générale, et MM. Jean François Le Guern, directeur comptable et financier, et Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger.

➢ M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

➢ M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale.

➢ MM. Thomas Audigé, chef, et Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale » de l’Inspection générale des affaires sociales.

➢ MM. Éric Belfayol, chef, et Pierre Barbier, chef de projet « Enjeux sociaux » à la mission interministérielle de coordination anti-fraude.

➢ MM. Pierre Pribile, directeur, et Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service à la direction de la sécurité sociale.

➢ M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

➢ Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques, MM. Jacques Bouldoires, directeur général du GIE iMSA, et Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité, et Mme Sophie Godrie, directrice maîtrise des risques institutionnelles de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

➢ MM. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration, et Philippe Petitbon, secrétaire général de la caisse d’amortissement de la dette sociale.

➢ Table ronde :

– MM. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général, et Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie ;

– M. Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ;

– M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques.

➢ Table ronde des organisations syndicales :

– M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ;

– M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) ;

– Mmes Christelle Thieffinne, secrétaire nationale, et Anne Bernard, cheffe du service économie et protection sociale de la Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ;

– MM. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale, et Nassim Chibani, conseiller technique protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC).

➢ Table ronde des organisations patronales :

– M. Patrick Martin, président, Mmes Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale, France Henry-Labordère, responsable du pôle social, My-Lan Nguyen, responsable du pôle affaires publiques, et Camilia M’Hamed-Saïd, conseillère auprès du président, et M. Antoine Bessière, chargé de mission protection sociale du Mouvement des entreprises de France (Medef) ;

– MM. Amir Reza-Tofighi, président, et Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales, et Mmes Gwendoline Delamare-Deboutteville, directrice affaires sociales, et Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ;

– MM. Michel Picon, président, et Christian Pineau, chef du service relations du travail, protection sociale et dialogue social, et Mme Thérèse Note, chargée des relations parlementaires de l’Union des entreprises de proximité (U2P).

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

annexe n° 2 : LISTE DES contributions écrites

➢ Conseil d’orientation des retraites

➢ M Joël Raffard, conseiller confédéral de la confédération générale du travail (CGT)

annexe n° 3 : LISTE des institutions et personnes rencontrées à l’occasion DES DÉPLACEMENTS

➢ Déplacement à l’Assistance Publique – Hôpitaux de Marseille (AP-HM) :

– Mme Caroline Jacquin, directrice de cabinet du directeur général de l’Assistance Publique – Hôpitaux de Marseille (AP-HM).

➢ Déplacement à l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales des Bouches-du-Rhône :

– M. Franck Barbe, directeur régional ;

– Mme Isabelle Damesin, sous-directrice contrôle et lutte contre la fraude, Urssaf caisse nationale ;

– Mme Caroline Rossigneux Meheust, directrice de la communication et secrétaire générale du conseil d’administration ;

– Mme Karine Mos, sous-directrice juridique et contrôle, Urssaf Caisse nationale.

➢ Déplacement dans le cadre d’un contrôle sur pièces et sur place de la rapporteure au siège de la caisse nationale de l’assurance maladie :

– M. Thomas Fatôme, directeur général de la caisse nationale de l’assurance maladie ;

– M. Damien Vergé, directeur de la stratégie des études et des statistiques de la caisse nationale de l’assurance maladie ;

– Mme Veronika Levendof, directrice adjointe à la direction de la médiation chargée des relations avec le Parlement et du suivi des travaux législatifs.

([1]) Décision n° 97-393 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, 18 décembre 1997.

([2]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale – exercice 2024, mai 2025, chapitre sur l’opinion de la Cour sur les comptes de l’activité de recouvrement.

([3]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale – exercice 2025, mai 2026, p. 24.

([4]) Ibid., p. 135.

([5]) Alain Supiot, La gouvernance par les nombres, cours au collège de France (2012-2014), coll. « Poids et mesures du monde », Fayard, 2015.

([6]) « Ces états financiers apportent aux pouvoirs publics et à leurs services toutes les informations comptables et financières dont ils ont besoin pour assumer leurs missions » (ministère de l’économie, des finances et la souveraineté industrielle et numérique, Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, juillet 2024, p. 21).

([7]) Philippe Lorino, « À propos de l’emprise du chiffre », débat animé et propos retranscrits par Ève Lamendour, Yannick Lemarchand, Entreprises et histoire, 2015/2 n° 79, p. 181.

([8]) Philippe Baruch, Nelly Kerscaven, Gérard Melyon & Rémédios Noguera, Comptabilité générale, « Histoire, définition et rôle de la comptabilité : Chapitre 1. Histoire, définition et rôle de la comptabilité », Vuibert, 2018, pp. 3-16.

([9]) Audition de M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France, 21 janvier 2026.

([10]) Audition de M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale, 15 janvier 2026.

([11]) Samira Demaria & Sandra Rigot, Les normes comptables internationales IFRS, La Découverte, 2018, pp. 10-11.

([12]) Cour des comptes, Rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, septembre 1998, p. 13.

([13]) Jean-Paul Milot, « La comptabilité nationale : l’information économique au service du pilotage des finances publiques », Revue française d’administration publique, 2022/3 n° 183, p. 729.

([14]) Les normes internationales d’informations financières.

([15]) Michel Prada, Rapport au ministre du budget et des comptes publics sur la création d’un Conseil de la normalisation des comptes publics, juillet 2008, p. 2. Un « aggiornamento » signifie une profonde mise à jour.

([16]) Jean-François Lepetit, Rapport au ministre de l’économie des finances et de l’industrie sur une proposition de réforme du dispositif français de normalisation comptable, 21 mars 2007, p. 5.

([17]) Conseil de normalisation des comptes publics, réponses au questionnaire de la rapporteure, 10 février 2026.

([18]) Cour des comptes, Rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, septembre 1998, p. 13. Cette harmonisation a été également officialisée par le décret n° 96-447 du 23 mai 1996 relatif à la gestion comptable des organismes de sécurité sociale du régime général.

([19]) Décret n° 2001-859 du 19 septembre 2001 relatif à l’organisation comptable des régimes et organismes de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale.

([20]) Décret n° 2005-1771 du 30 décembre 2005 pris en application de l’article L. 114-6 du code de la sécurité sociale relatif à la validation des comptes par l’agent comptable de la caisse nationale.

([21]) Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, juillet 2024, p. 12.

([22]) Article D. 114-4-4 du code de la sécurité sociale.

([23]) Notamment s’agissant des produits de gestion technique qui recouvrent « les cotisations sociales », la « contribution sociale généralisée », les « autres contributions sociales impôts et taxes ». Ils ne constituent qu’une part des produits répertoriés par le compte de résultat des organismes (Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, « Les produits », p. 49).

([24]) Autorité nationale des normes comptables, réponses au questionnaire de la rapporteure, 19 janvier 2026.

([25]) Pour plus de détails sur les conditions de prélèvement des contributions assises sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, voir le rapport d’information n° 1584 (2024-2025) de nos collègues Jérôme Guedj et Cyrille Isaac-Sibille fait au nom de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur les mécanismes de fixation du prix des médicaments et leurs enjeux, 16 juin 2025.

([26]) Entre 14 % et 17 % de la consommation de tabac en France serait réalisée sur le marché parallèle échappant ainsi aux droits d’accises. Source : voir le rapport d’information n° 637 (2023-2024) de nos collègues sénateurs Élisabeth Doineau et Cathy Apourceau-Poly fait au nom de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales du Sénat sur la fiscalité comportementale dans le domaine de la santé, 29 mai 2024.

([27]) Audition de M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale, 15 janvier 2026.

([28]) Samira Demaria & Sandra Rigot, Les normes comptables internationales IFRS, 2018, pp. 10-11.

([29]) Rouba Chantiri-Chaudemanche, « L’influence de la comptabilité des entreprises sur la comptabilité du secteur public : une approche différence de la convergence et de la normalisation en France et au niveau international », Revue française d’administration publique, 2022/3 n° 183, p. 775.

([30]) Jennifer Bardy, « Pour une protection sociale soutenable : comment refaire les comptes ? », Droit social, 2026, p. 161.

([31]) Bruno Palier, Gouverner la sécurité sociale, coll. « Quadrige », Presses universitaires de France, 2005, p. 173.

([32]) Pierre Lascoumes & Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, 2005.

([33]) Article L. 114-5 du code de la sécurité sociale.

([34]) Audition de Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale, 15 janvier 2026.

([35]) Autre nom de la comptabilité dite « en droits constatés », aussi connue sous le nom de « comptabilité générale », « patrimoniale » ou « d’exercice ».

([36]) Article D. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, II : « L’exercice comptable s’étend, sauf dérogation, du 1er janvier au 31 décembre. »

([37]) Article L. 114-5 du code de la sécurité sociale.

([38]) Audition de M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France, 21 janvier 2026.

([39]) Mission comptable permanente, réponses au questionnaire de la rapporteure, 15 janvier 2026, p. 10.

([40]) Ibid.

([41]) Notamment les tableaux de flux de trésorerie (Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, juillet 2024, p. 28).

([42]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([43]) Mission comptable permanente, réponses au questionnaire de la rapporteure, 15 janvier 2026, p. 11. Ces estimations portent uniquement sur le champ du recouvrement prélèvements sociaux, des remises Ceps et des dépenses hospitalières de la branche maladie et accidents du travail.

([44]) Rouba Chantiri-Chaudemanche, « L’influence de la comptabilité des entreprises sur la comptabilité du secteur public : une approche différence de la convergence et de la normalisation en France et au niveau international », op. cit., p. 773.

([45]) Recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, juillet 2024, p. 16.

([46]) Ibid.

([47]) Ibid.

([48]) Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, compte rendu de la première réunion du 27 octobre 2025, p. 2.

([49]) Dominique Libault, « Le plan Juppé III : Réformer de l’intérieur la sécurité sociale : les conventions d’objectifs et de gestion », Revue de droit social, 1996.

([50]) Dominique Libault, « Une gouvernance adaptée aux nouveaux enjeux, Regards, 2017/2 n° 52, p. 79.

([51]) Gilles Nezosi, « Quelle gouvernance au sein de la Sécurité sociale ? », Regards, 2017/2 n° 52, p. 42.

([52]) Ibid., p. 39.

([53]) Conseil d’État (1ère et 6ème sous-sections réunies), 18 février 2009, Association comité CSG, n° 295233 au Lebon : « « il résulte tant de ces dispositions législatives que de son contenu que cette convention a un caractère contractuel ».

([54]) Déclaration de politique générale de M. Alain Juppé à l’Assemblée nationale sur son plan de réforme de la protection sociale, 15 novembre 1995.

([55]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([56]) Audition de MM. Thomas Audigé et Laurent Habert, 26 février 2026.

([57]) Réponses de MM. Thomas Audigé et Laurent Habert au questionnaire de la rapporteure.

([58]) Dominique Libault, « Le plan Juppé III : Réformer l’intérieur la sécurité sociale : les conventions d’objectifs et de gestion », Revue de droit sociale, 1996.

([59]) M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, réponses communes au questionnaire de la rapporteure, 17 février 2026, p. 1.

([60]) Notamment les caisses primaires de l’assurance maladie et les caisses d’allocations familiales.

([61]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([62]) Renaud Epstein, « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires », Esprit, novembre 2006, pp. 96-111.

([63]) Inspection générale des affaires sociales, Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 entre l’État et la Caisse nationale des allocations familiales, 2022-035R, avril 2023, p. 43.

([64]) Inspection générale des affaires sociales, Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 entre l’État et la Caisse nationale des allocations familiales, 2022-035R, avril 2023, p. 43.

([65]) Brigitte Gaïti, « Gouverner le Gouvernement : les trajectoires des politiques de coordination gouvernementale en France (1935-2019), Revue française d’administration publique, 2019/3 n° 171, pp. 565-585.

([66]) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

([67]) Article 47-1 de la Constitution.

([68]) Article 47-2 de la Constitution.

([69]) En application de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([70]) Article L. O. 132-2-1 de code des juridictions financières.

([71]) La date exacte de clôture est variable selon les réseaux et les décisions du directeur comptable et financier des organismes nationaux.

([72]) Audition de M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale, 22 janvier 2026. Une clôture provisoire est également fixée au 22 février.

([73]) Site internet de la sécurité sociale.

([74]) À l’instar du régime de sécurité sociale du secteur notarial créé par la loi du 12 juillet 1937.

([75]) Article L. 114-8 du code de la sécurité sociale.

([76]) Audition de MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs publics, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton, 27 janvier 2026.

([77]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale – exercice 2025, mai 2026, p. 13.

([78]) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

([79]) Ibid.

([80]) Audition de M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’informations, 29 janvier 2026.

([81]) Audition de M. Franck Von Lennep, ancien directeur de la sécurité sociale, 12 février 2026.

([82]) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

([83]) Audition de Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale, 15 janvier 2026.

([84]) Inspection générale des affaires sociales, « Parcours usagers des organismes de sécurité sociale », rapport n° 2024-006R, octobre 2024, p. 12.

([85]) Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([86]) Inspection générale des affaires sociales, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([87]) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

([88]) Audition de M. Franck Von Lennep, ancien directeur de la sécurité sociale, 12 février 2026.

([89]) Audition de M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, 29 janvier 2026.

([90]) Ibid.

([91]) Ibid.

([92]) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », mai 2025, p. 65.

([93]) Audition de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, 28 janvier 2026.

([94]) Ibid.

([95]) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

([96]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([97]) Ibid.

([98]) Ibid.

([99]) Ibid.

([100]) Ibid.

([101]) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », mai 2025, p. 65.

([102]) La Caisse nationale de l’assurance maladie relève notamment une très forte concentration de l’échantillon choisi par la Cour sur des caisses primaires qui traitent un volume important de pièces justificatives. Cette situation a pu être source de biais surestimant les montants déduits.

([103]) Audition de MM. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre, Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre de la Cour des comptes, 15 janvier 2026.

([104]) Ibid.

([105]) Ibid.

([106]) M Dominique Libault, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([107]) « Nous accompagnons l’Urssaf vers de nouveaux horizons », IT for Business, 14 juin 2022.

([108]) Inspection générale des affaires sociales, « Bilan de la convention d’objectifs et de gestion 2007-2011 signée entre l’État et le régime sociale des indépendants (RSI) et recommandation pour la future convention », Pierre-Yves Bocquet, Laurence Eslous, Fréderic Salas, membres de l’Inspection générale des affaires sociales, octobre 2011, p. 2.

([109]) « Après des bugs en Loire-Atlantique et Vendée, la Sécu suspend le déploiement du logiciel d’indemnisation des arrêts de travail », Le Figaro, 10 octobre 2025.

([110]) Secrétariat général des ministères sociaux, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([111]) Article D. 114-4-6 du code de la sécurité sociale.

([112]) Secrétariat général des ministères sociaux, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([113]) Audition de M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie 27 janvier 2026.

([114]) Article D. 114-4-7 du code de la sécurité sociale.

([115]) Mission comptable permanente, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([116]) Secrétariat général des ministères sociaux, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([117]) Audition de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, 28 janvier 2026.

([118]) Les outils de contrôles sont dits embarqués s’ils sont associés automatiquement à l’outil de remboursement.

([119]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([120]) Audition de MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs publics, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton, 27 janvier 2026.

([121]) Audition de Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale, 15 janvier 2026.

([122]) Audition de M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France, 21 janvier 2026.

([123]) La « dépendance au sentier » désigne la tendance des individus à continuer dans une voie choisie. Dans ce cas précis cette expression indique les situations où les choix passés en termes de systèmes d’information continuent d’influencer les décisions futures d’investissements.

([124]) Cour des comptes, « Les systèmes d’information de la DGFIP et de la DGDDI », communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2019, p. 16.

([125]) Mireille Elbaum, « Des indicateurs de performance à l’évaluation des politiques sociales », Économie politique de la protection sociale, Presses universitaires de France, 2014, p. 484.

([126]) Audition de M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France, 21 janvier 2026.

([127]) Audition de Mme Bintou Boité, directrice des systèmes d’information de la Caisse nationale de l’assurance maladie, 27 janvier 2026.

([128]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([129]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([130]) Joseph Préveraud de Vaumas, « Un référentiel des identités pour les besoins de la sphère sociale », Courrier des statistiques, n° 8, novembre 2022, p. 97.

([131]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([132]) Audition de M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, 29 janvier 2026.

([133]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics, 11 février 2026.

([134]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([135]) Ministère de l’action et des comptes publics, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([136]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([137]) Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, « Panorama de la cybermenace 2024 », février 2025.

([138]) Ibid.

([139]) « Retour au papier-crayon au CH de Cannes après la cyberattaque », Tic Santé, 18 avril 2024.

([140]) « Cyberattaque à l’hôpital de Cannes : les hackers de LockBit publient 61 gigaoctets de données », L’Usine digitale, 2 mai 2024.

([141]) « Saint-Etienne : une clinique victime d’une cyberattaque, les données de 126 000 patients volées », Le Monde, 10 juillet 2025.

([142]) « Laboratoires, hôpitaux, cliniques : la santé française sous le feu d’une cybercriminalité de plus en plus organisée », », L’Usine digitale, 13 avril 2026.

([143]) Agence de l’Union européenne pour la cybersécurité, « État de la menace dans le secteur de la santé de janvier 2021 à mars 2023 », juillet 2023.

([144]) « Les demandes d’aide face aux cybermenaces explosent en France », Le Monde informatique, 27 mars 2026.

([145]) Lien.

([146]) Lien.

([147]) Commission nationale de l’informatique et des libertés, « Délibération 2023-146 du 21 décembre 2023 autorisant le groupement d’intérêt public plateforme de données de santé à mettre en œuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel ayant pour finalité la constitution d’un entrepôt de données dans le domaine de la santé, dénommé « EMC2 ».

([148]) Ibid.

([149]) « Données de santé : le Health Data Hub migre de l’américain Microsoft vers un hébergeur français, après des années de polémiques », Le Monde, 24 avril 2026.

([150]) Mutualité sociale agricole, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([151]) Ibid.

([152]) Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([153]) Article 34, alinéa 20, de la Constitution du 4 octobre 1958.

([154]) Ces dispositions sont issues de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ont été successivement modifiées par les lois organiques n° 2005-881 du 2 août 2005 et n° 2022-354 du 14 mars 2022 relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

([155]) En application de l’article 24 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([156]) Article L.O. 111-3-6 du code de la sécurité sociale.

([157]) Article 8 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([158]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025.

([159]) Rapport financier de l’Unédic pour l’exercice 2024.

([160]) Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, « Les dépenses de santé en 2024, résultats des comptes de la santé », édition 2025, p. 118.

([161]) Cour des comptes. « La situation et les perspectives des finances publiques », juillet 2012, p. 193.

([162]) Cour des comptes, « Les lois de financement de la sécurité sociale : une ambition à élargir », Rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2014.

([163]) Cour des comptes, « Les lois de financement de la sécurité sociale : un cadre à réformer », Rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2021, p. 28.

([164]) Cour des comptes, « Les cotisations sociales : une place prépondérante mais en déclin dans le financement de la sécurité sociale, une cohérence et une lisibilité à rétablir », Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2015, p. 174.

([165]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Les lois de financement de la sécurité sociale : bilan et perspectives », novembre 2019, p. 217.

([166]) Rapport de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, n° 4904, déposé le mercredi 12 janvier 2022.

([167]) Table-ronde des organisations d’employeurs représentatives au niveau national, 26 mars 2026.

([168]) Ibid.

([169]) Ibid.

([170]) Table ronde des organisations de salariés représentatives au niveau national, 26 mars 2026.

([171]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, mai 2026, p. 236.

([172]) M. Thibault Bazin, rapport n° 149 sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2024 (n° 1456), 4 juin 2025, p. 13.

([173]) Le rapport ne fut pas publié par le Gouvernement mais il est accessible sur le site du Sénat qui a auditionné MM. Christian Charpy et Julien Dubertret suite à leurs travaux.

([174]) En application de l’article 10 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

([175]) En application de l’article 9 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

([176]) Institut national de la statistique et des études économiques, les comptes nationaux passent en base 2005, annexe 7, mai 2011, p. 58.

([177]) Caisse d’amortissement de la dette sociale, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([178]) Direction de la sécurité sociale, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([179]) Voir notamment le rapport d’information de Mme Stéphanie Rist et M. Hadrien Clouet fait en application de l’article 145 du règlement, par la commission des affaires sociales, en conclusion des travaux d’une mission d’information sur la gestion de la dette sociale, n° 302, 2 octobre 2024.

([180]) Audition de M. Pierre Ricordeau, président de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, 25 février 2026.

([181]) Rapport d’information de Mme Stéphanie Rist et M. Hadrien Clouet, op. cit., p. 28.

([182]) Article 10 de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998 et II de l’article 4 de l’ordonnance du 24 janvier 1996 précitée.

([183]) Article 76 de la loi du 17 août 2004 relative à l’assurance maladie.

([184]) Article 9 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

([185]) Article 1er de la loi organique n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.

([186]) Le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale correspond à l’encours maximal d’endettement auquel elle peut recourir pour assurer le financement de ses besoins de trésorerie.

([187]) Article 48 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

([188]) Audition de M. Pierre Ricordeau, président de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, 25 février 2026.

([189]) Ibid.

([190]) Benjamin Ferras, « Le financement de la Sécurité sociale et de la protection sociale : entre autonomie et indépendance, une gouvernance particulière, des innovations constantes », Regards n° 52, 2017, pp. 59-75.

([191]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de juin 1991, p. 33.

([192]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2018, p. 35, et rapport d’évaluation des lois de financement de la sécurité sociale annexé au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2024.

([193]) Loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l’apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail.

([194]) Par l’article 9 de la loi n° 217-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([195]) La loi n° 75-574 du 4 juillet 1975 tendant à la généralisation de la sécurité sociale supprima toute condition d’exercice d’une activité professionnelle pour l’ouverture du droit aux prestations familiales.

([196]) Loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle.

([197]) Article 59 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.

([198]) Articles 127 et suivants de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991.

([199]) Annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

([200]) Article 56 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Auparavant, le financement de la perte de recettes résultant des allègements généraux de cotisations sociales patronales était opéré au moyen d’une dotation budgétaire inscrite sur le budget de l’État. La montée en charge de ces allègements généraux au fil des ans a conduit à ce que cette modalité de compensation devienne de moins en moins soutenable. La loi de finances pour 2006 a donc substitué à ces crédits budgétaires l’affectation de neuf taxes ou fractions de taxes recouvrées par l’État.

([201]) Article 2 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.

([202]) Article 55 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([203]) Le site Légifrance dénombre 23 versions différentes de cet article depuis le 1er janvier 2018.

([204]) III de l’article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([205]) Article L. O. 111-3-15 du code de la sécurité sociale.

([206]) Exercice le plus ancien à figurer dans l’annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

([207]) Prévue à l’article 1613 bis du code général des impôts.

([208]) Audition de M. Jean-Pascal Beaufret, 12 février 2026.

[209]) Ibid.

([210]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour 2024, mai 2025, opinion sur les comptes de l’activité de recouvrement, p. 14.

([211]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025, fiche 1.4.

([212]) Rappelons que les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) sont nées de la volonté exprimée dès 1945 par les pères fondateurs de la sécurité sociale d’unifier le circuit de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, entendues comme les cotisations maladies et vieillesse, et des cotisations familiales alors directement recouvrées par les caisses d’allocations familiales. La première des quatre ordonnances « Jeanneney » de 1967, l’ordonnance n° 67-607 du 21 août 1967, a constitué un jalon décisif en instituant une véritable branche du recouvrement placée sous la direction et le contrôle de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, créée par cette même ordonnance.

([213]) Alexandre Gardette, rapport au Premier ministre de la mission interministérielle relative à la simplification du recouvrement fiscal et social, 31 juillet 2019.

([214]) Article 5 de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi.

([215]) Article L. 213-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([216]) Rapport d’information n° 725 des sénateurs René-Paul Savary et Cathy Apourceau-Poly au nom de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales, « Unification du recouvrement social : un bilan contrasté, des perspectives à sécuriser », 21 juin 2022.

([217]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour 2023, mai 2024, p. 23. Le même constat est répété dans les rapports de certification des exercices 2022 et 2024, même si ce dernier fait état de « progrès ».

([218]) Le transfert était initialement prévu à l’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Il fut reporté successivement à 2023 puis 2024 avant d’être abandonné à l’article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

([219]) M. Franck Von Lennep, audition du jeudi 12 février 2026.

([220]) Cour des comptes, « La collecte des prélèvements versés par les entreprises », rapport public thématique, juin 2023.

([221]) Ces chiffres correspondent au prévisionnel établi par la Commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport d’octobre 2025. Les comptes définitifs ne sont pas disponibles au moment de la rédaction du présent rapport.

([222]) En application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le Fonds de solidarité vieillesse a été intégré au 1er septembre 2026 à la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui a récupéré l’intégralité de ses ressources et de ses missions.

([223]) Les comptes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse y étant présenté à la fois à périmètre constant et pro forma, c’est-à-dire compte tenu des changements de périmètre. Voir notamment p. 163.

([224]) Ibid, p. 217.

([225]) Ce nouveau schéma de financement des régimes spéciaux fermés, qui transfère le rôle d’équilibrage financier des régimes spéciaux fermés de l’État vers le régime général de la sécurité sociale, est inscrit à l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

([226]) Article 1er de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

([227]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2025.

([228]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025, p. 167.

([229]) Le cas des aides personnelles au logement et des problèmes consécutifs à la mise en œuvre de leur contemporanéisation en constitue un exemple qui est évoqué au C de la présente deuxième partie.

([230]) En application, respectivement, du 4° de l’article L.O. 111-4-1 et 3° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale.

([231]) Article 46 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

([232]) Article 43 de la loi n° 2025-1403 précitée.

([233]) Audition de la mission comptable permanente de la direction de la sécurité sociale, 22 janvier 2026.

([234]) Ibid.

([235]) Conseil d’orientation des retraites, rapport annuel de 2025.

([236]) En application de l’article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui dispose qu’en « cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées ».

([237]) Article 1er du décret n° 2012-1507 du 27 décembre 2012 portant fixation du taux de la contribution employeur due pour la couverture des charges de pension des fonctionnaires de l’État, des militaires et des magistrats ainsi que du taux de la contribution employeur versée au titre du financement des allocations temporaires d’invalidité des fonctionnaires de l’État et des magistrats.

([238]) Dont 2,02 % de cotisations déplafonnées et 8,55 % de cotisations plafonnées pour le régime de base et 6,01 % de cotisations de retraite complémentaire. L’on rappellera en effet que le régime de retraite de la fonction publique est dit « intégré » en ce sens qu’il ne distingue pas les étages de base et complémentaires.

([239]) En application de l’article 2 du décret n° 2025-1341 du 26 décembre 2025.

([240]) Article 1er du décret n° 2006-23 du 5 janvier 2006 portant fixation du taux de la contribution aux charges de pension des fonctionnaires civils et des militaires ainsi que du taux de la contribution relative aux allocations temporaires d’invalidité des fonctionnaires de l’État.

([241]) Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au projet de loi de finances pour 2026.

([242]) Cour des comptes, Situation financière et perspectives du système de retraites, février 2025.

([243]) Haut-Commissariat au Plan, Retraites : une base objective pour le débat civique, 8 décembre 2022.

([244]) Patrick Aubert, Maïlys Pedrono, Maxime Tô & Todor Tochev, « Retraites des fonctionnaires d’État : faut-il changer la convention comptable ? », Perspectives budgétaires, Institut des politiques publiques, juin 2025, pp. 53-74.

([245]) Hélène Paris, « Retraite des fonctionnaires d’État : pas de déficit caché mais un coût salarial évalué », Conseil d’analyse économique, Focus n° 121, 19 septembre 2025.

([246]) Jean-Pascal Beaufret, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([247]) Audition de M. Jean-Pascal Beaufret, 12 février 2026.

([248]) Ibid.

([249]) En application de la norme D. 122 du système européen des comptes : « Les cotisations sociales imputées à la charge des employeurs (D. 122) représentent la contrepartie des autres prestations d’assurance sociale (D. 622) fournies directement par les employeurs à leurs salariés, ex-salariés et autres ayants droit (diminuée, le cas échéant, des cotisations sociales à la charge des salariés), sans qu’il y ait, à cet effet, recours à une société d’assurance ou à un fonds de pension autonome ou constitution d’un fonds spécifique ou d’une réserve distincte. »

([250]) Paragraphe 17.139 du système européen des comptes de 2010. Les calculs actuariels visent à évaluer la situation financière d’un régime de retraite sur l’ensemble de la période de projection et pas uniquement à un instant donné comme le solde technique.

([251]) Audition de M. Jean-Pascal Beaufret, 12 février 2026.

([252]) Ibid.

([253]) Cour des comptes, analyse de l’exécution budgétaire 2025, compte d’affectation spéciale Pensions, avril 2026.

([254]) Ibid.

([255]) Martin Chopard, Romain Guirriec, Serge Herbillon-Leprince, Anthony Marino & Clément Rousset, « Une analyse micro-simulée à l’aide du modèle Trajectoire », dossier Drees n° 103, document n° 8 de la séance plénière du Conseil d’orientation des retraites du 24 novembre 2022.

([256]) Conseil d’orientation des retraites, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([257]) Conseil d’orientation des retraites, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([258]) Ibid.

([259]) Cour des comptes, Situation financière et perspectives du système de retraites, communication au Premier ministre, 20 février 2025.

([260]) Ibid, p. 37.

([261]) Ibid. p. 35.

([262]) Le Conseil d’orientation des retraites a indiqué à la rapporteure qu’en retenant le taux de cotisation du privé (27,9 %) pour le régime de la fonction publique de l’État, le solde du système de retraite serait dégradé d’environ 35 milliards d’euros en 2023 (42 milliards d’euros en prenant en compte la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales).

([263]) Cour des comptes, analyse de l’exécution budgétaire 2025, compte d’affectation spéciale Pensions, avril 2026, p. 41.

([264]) Cour des comptes, op. cit., février 2025. Chiffres confirmés par la Cour des comptes dans son rapport de certification des comptes de la sécurité sociale pour l’exercice 2025, mai 2026, p. 77.

([265]) Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2026, p. 13.

([266]) Audition de la Cour des comptes, 22 janvier 2026. M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre a souligné que « les systèmes d’information des organismes sont extrêmement monolithiques, difficiles à manier et rigides » et « s’adaptent mal aux modifications régulières des prestations ».

([267]) Audition de l’Inspection générale des affaires sociales, 23 février 2026.

([268]) Christophe Sirugue, Repenser les minima sociaux : vers une couverture socle commune, rapport au Premier ministre, avril 2016. Le rapport identifiait trois scénarios. Le troisième, une « couverture socle commune » se substituant à l’ensemble des minima sociaux, avait la préférence de l’auteur.

([269]) Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, Minima sociaux et prestations sociales : ménages aux revenus modestes et redistribution, édition 2025.

([270]) Jean-Michel Belorgey, Minima sociaux, revenus d’activité, précarité, rapport du Commissariat général du Plan, La Documentation française, janvier 2000, p. 3.

([271]) Welfare Reform Act 2012, adopté le 8 mars 2012. L’Universal Credit fusionne six prestations préexistantes (Income-based Jobseeker’s Allowance, Income-related Employment and Support Allowance, Income Support, Child Tax Credit, Working Tax Credit et Housing Benefit).

([272]) Bûrgergeld-Gesetz, entré en vigueur le 1er janvier 2023, qui remplace l’Arbeitslosengeld II.

([273]) Conseil d’État, Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence, étude adoptée en assemblée générale le 8 juillet 2021, synthèse, p. 6.

([274]) Idem, p. 6. Le Conseil d’État relève que « les erreurs, fréquemment commises de bonne foi, dans la déclaration des ressources atteignent des proportions considérables ; elles se traduisent par des versements indus de prestations, en cas d’omission, mais aussi par des surévaluations de leurs revenus par les allocataires ».

([275]) Cour des comptes, « Les prestations sociales versées en fonction des ressources des bénéficiaires », chapitre IX du rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2022, octobre 2022.

([276]) C. Hannafi, R. Le Gall, L. Omalek et C. Marc, « Mesurer régulièrement le non-recours au RSA et à la prime d’activité : méthode et résultat », Les dossiers de la Drees, n° 92, février 2022.

([277]) Caisse nationale des allocations familiales, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([278]) Audition de la Cour des comptes, 22 janvier 2026.

([279]) Ibid.

([280]) Ibid.

([281]) Ibid.

([282]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics, 24 février 2026.

([283]) Audition de M. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, 27 janvier 2026.

([284]) Voir notamment le rapport précité de M. Christophe Sirugue.

([285]) La réforme est issue du décret n° 2019-1574 du 30 décembre 2019 relatif aux ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles au logement.

([286]) Premier alinéa de l’article R. 822-3 du code de la construction et de l’habitation.

([287]) Ou plus précisément comme le prévoit le 1° de l’article R. 822-3 précité, « sur une période de référence courant du treizième au deuxième mois précédant la date d’ouverture ou de réexamen du droit à l’aide personnelle au logement ».

([288]) Caisse nationale des allocations familiales, « Bilan économique et social de la réforme des aides au logement de 2021 », L’e-ssentiel n° 210, 2022, p. 1.

([289]) Caisse nationale des allocations familiales, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([290]) Autrement dit, en 2021, le montant des erreurs liées à des mauvaises déclarations représentait 12 % du montant total des aides personnelles au logement versées.

([291]) Cour des comptes, Certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour 2021, mai 2022, pp. 110-111.

([292]) Idem, p. 106.

([293]) Audition de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, 28 janvier 2026.

([294]) Cour des comptes, La contemporanéisation du versement des aides personnelles au logement, observations définitives, 2025, p. 47.

([295]) Idem, p. 48.

([296]) Audition de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, 28 janvier 2026.

([297]) Arrêté du 31 janvier 2023 modifiant l’arrêté du 25 février 2016 fixant les libellés, l’ordre et le regroupement des informations figurant sur le bulletin de paie mentionnées à l’article R. 3243-2 du code du travail.

([298]) 9° bis de l’article R. 3243-1 du code du travail.

([299]) II de l’article R. 844-1 du code de la sécurité sociale.

([300]) Caisse nationale des allocations familiales, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([301]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure. La direction de la sécurité sociale indique qu’en « décembre 2025, 96 % des [déclarations trimestrielles de ressources] sont validées sans correction de l’allocataire, un taux en hausse depuis la mise en œuvre de la réforme où il dépassait déjà 94 % ».

([302]) Cette disparité de « performance » entre le revenu de solidarité active et la prime d’activité résulte du fait que les revenus d’activité, qui transitent par le dispositif de ressources mensuelles, représentent une plus faible part de la base ressources du revenu de solidarité active.

([303]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([304]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics, 24 février 2026.

([305]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026. « L’objectif est de brancher les révisions de droit et de service sur le dispositif de ressources mensuelles (DRM), réalisé et piloté par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui est l’agrégation des données fiscales et sociales mensuelles. Cela permet d’interroger tous les mois la base ressources des assurés. La Caisse nationale des allocations familiales avait ouvert la voie sur ce point avec le revenu de solidarité active et la prime d’activité, car cela correspondait à l’ordre de passage. Nous venons en second et nous sommes prêts à déployer le dispositif en juin 2026. »

([306]) Audition de M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, 23 février 2026. « S’agissant de la Caisse nationale des allocations familiales, la première étape de la solidarité à la source était en gestation lors de l’évaluation des précédentes conventions d’objectifs et de gestion. Elle s’est déployée dans le cadre des conventions actuelles en tirant, nous le pensons, les enseignements de la réforme des aides personnelles au logement, conduite de manière vigoureuse et dans une période difficile pour les caisses. La solidarité à la source a donc été mise en œuvre différemment, avec un programme sur deux ans et des expérimentations dans cinq caisses avant généralisation ».

([307]) Article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([308]) Audition de la Cour des comptes, 22 janvier 2026. M. Lejeune : « nous verrons si la solidarité à la source donne le sentiment qu’une évolution est en cours ».

([309]) Conseil d’État, Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence, 8 juillet 2021, p. 55.

([310]) Conformément à l’article R. 821-4 du code de la sécurité sociale, la condition de ressources pour bénéficier de l’allocation aux adultes handicapés s’apprécie au regard des revenus nets catégoriels retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu de l’année N-2, dont sont toutefois exclus certains revenus tels que certaines rentes viagères constituées en faveur d’une personne handicapée ou la prime d’intéressement à l’excédent d’exploitation versée à une personne handicapée admise dans un établissement ou service d’accompagnement par le travail. L’article R. 5423-2 du code du travail précise que les ressources prises en compte pour déterminer le droit à l’allocation de solidarité spécifique comprennent, outre le montant de l’allocation elle-même, les autres ressources de l’intéressé et, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin, telles qu’elles doivent être déclarées à l’administration fiscale pour le calcul de l’impôt sur le revenu avant déduction des divers abattements. Certains revenus listés à l’article R. 5423-3 du même code sont toutefois explicitement exclus de cette assiette.

([311]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, 24 février 2026.

([312]) Conseil d’État, op.cit., p. 82.

([313]) Audition de M. Fabrice Lenglart, rapporteur général à la réforme du revenu universel d’activité devant la commission des affaires sociales du Sénat, 5 janvier 2022.

([314]) La dénomination exacte de l’« ASU » est elle-même sujette à des incertitudes puisqu’elle varie parfois entre « allocation sociale unique », « allocation de solidarité unique », « allocation de solidarité unifiée ».

([315]) Audition de M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et de Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, 24 février 2026.

([316]) Audition de M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, 23 février 2026.

([317]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([318]) M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([319]) Mohammad-Saïd Darviche, William Genieys et Patrick Hassenteufel, « L’institutionnalisation de l’élite du Welfare au cœur de l’État », Revue française de science politique, 2022/5 Vol. 72, p. 719.

([320]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire.

([321]) Mohammad-Saïd Darviche, William Genieys, Patrick Hassenteufel, op. cit., p. 719.

([322]) Ibid, p. 718.

([323]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics, 11 février 2026.

([324]) Institut national de la statistique et des études économiques, « Le compte des administrations publiques en 2024 : les recettes moins dynamiques que les dépenses, le déficit augmente », n° 2054, mai 2025, p. 4. Les dépenses excédant le périmètre de l’État correspondent aux dépenses des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales.

([325]) Cour des comptes, « La situation et les perspectives de finances publiques », juin 2025, p. 18.

([326]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics, 11 février 2026.

([327]) En application des dispositions de l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale.

([328]) Tome 2 du rapport n° 2057 de M. Thibault Bazin sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, 1er novembre 2025, p. 43.

([329]) Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics, 11 février 2026.

([330]) Et de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

([331]) Articles L. 221-3-1, L. 223-7 et L. 226-1 du code de la sécurité sociale.

([332]) Loi organique n° 2010-837 et loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 du 23 juillet 2010 relatives à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

([333]) Nouvel article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale résultant de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([334]) L’article 146-1-1 du Règlement de l’Assemblée nationale, résultant de la résolution n° 281 du 4 juin 2019, autorise la Conférence des présidents à consacrer une semaine de contrôle prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

([335]) Article L.O. 111-4-6 du code de la sécurité sociale.

([336]) Direction de la sécurité sociale, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([337]) Audition de la direction de la sécurité sociale, 24 février 2026.

([338]) Par exemple le rapport d’information n° 302 sur la gestion de la dette sociale de nos collègues Hadrien Clouet et Stéphanie Rist, 2 octobre 2024.

([339]) L’historique, le rôle et les limites des conventions d’objectifs et de gestion ont déjà été abordés au sein du présent rapport.

([340]) Inspection générale des affaires sociales, « Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 entre l’État et la Caisse nationale des allocations familiales », avril 2023.

([341]) Audition de M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, 23 février 2026.

([342]) Idem.

([343]) À titre d’exemple, l’article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication prévoit que les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat puissent formuler un avis sur les contrats d’objectifs et de moyens conclus entre l’État et les sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte et l’Institut national de l’audiovisuel).

([344]) L’article 1 C de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que la loi de programmation des finances publiques définit sa période de programmation, qui doit toutefois atteindre une durée minimale de trois années civiles.

([345]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026.

([346]) Ibid.

([347]) Baromètre d’opinion de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, résultats 2022, cité dans le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024. Voir également le rapport du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (Crédoc) pour la Caisse nationale des allocations familiales, « État de l’opinion en 2018 », novembre 2018.

([348]) Par exemple le rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale de la Cour des comptes, « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales : une action plus dynamique à renforcer encore », mai 2023.

([349]) Par exemple le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024.

([350]) Par exemple le rapport n° 3003 de notre ancien collègue Pascal Brindeau au nom de la commission d’enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales, 8 septembre 2020.

([351]) Conseil des prélèvements obligatoires, « La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle », mars 2007.

([352]) Lettre de mission de MM. Nicolas Sarkozy, Président de la République, et François Fillon, Premier ministre, adressée à M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la lutte contre la fraude et les pratiques abusives, 11 octobre 2007.

([353]) La distinction entre montants évalués, détectés et recouvrés est exposée dans la suite de la présente partie.

([354]) Rapport n° 3003 de M. Pascal Brindeau au nom de la commission d’enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales, 8 septembre 2020.

([355]) Cour des comptes, « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales : des progrès trop lents, un changement d’échelle indispensable », communication à la commission des affaires sociales du Sénat, septembre 2020.

([356]) Ibid, p. 7.

([357]) Article L. 244-3 du code de la sécurité sociale.

([358]) Article L. 133-4 du code de la sécurité sociale.

([359]) Article L. 355-3 du code de la sécurité sociale.

([360]) Article L. 332-1 du code de la sécurité sociale.

([361]) Article L. 553-1 du code de la sécurité sociale.

([362]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024, p. 52.

([363]) Article L. 244-11 du code de la sécurité sociale en matière de travail illégal ; article 2224 du code civil pour la fraude aux prestations sociales et article L. 553-1 du code de la sécurité sociale pour les prestations familiales spécifiquement.

([364]) Article 2232 du code civil.

([365]) Le sujet des systèmes d’information et leur caractère obsolète a fait l’objet de développements spécifiques en première partie du présent rapport.

([366]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024, p. 53.

([367]) Ce sujet est évoqué plus en détail dans la partie du présent rapport portant sur le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

([368]) Article L. 8221-3 du code du travail.

([369]) Ce sujet est fortement lié à celui de la fraude en bande organisée qui fait l’objet de développements plus avant.

([370]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 11.

([371]) Ibid.

([372]) Portant respectivement sur les obligations de contrôle des organismes de sécurité sociale, la liste des « fraudes en matière sociale » et le rôle de coordination des caisses nationales.

([373]) Kristel Zarli-Meiffret Delsanto, La fraude en droit de la protection sociale, 2018.

([374]) C’est le cas notamment de Kristel Zarli-Meiffret Delsanto.

([375]) Voir la contribution de Jean-Luc Matt aux travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale dans le cadre du rapport précité sur la lutte contre la fraude sociale, 2024.

([376]) Article 2 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.

([377]) Jean-Marc Sauvé, « Fraudes et protection sociale », Les Entretiens du Conseil d’État – cycle de colloques en droit social, 11 février 2011.

([378]) Un pénaliste parlerait de « dol ».

([379]) Cour de cassation, 2e civ., 2 juin 2022, pourvoi n° 20-17.440.

([380]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([381]) Agence centrale des organismes de sécurité sociale, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([382]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 45.

([383]) Recommandation n° 15 du rapport précité du Haut Conseil du financement de la protection sociale de 2024.

([384]) Articles L. 64 et L. 64 A du livre des procédures fiscales.

([385]) La mission interministérielle de coordination anti-fraude a remplacé la délégation nationale à la lutte contre la fraude suite au décret n° 2020-872 du 15 juillet 2020 relatif à la coordination interministérielle en matière de lutte contre la fraude et la création d’une mission interministérielle de coordination anti-fraude.

([386]) Recommandation n° 3 du rapport précité sur la lutte contre la fraude sociale du Haut Conseil du financement de la protection sociale, 2024, p. 46.

([387]) Article 1729 du code général des impôts.

([388]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 9.

([389]) Ibid., p. 10.

([390]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([391]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 21.

([392]) Le lecteur pourra utilement prendre connaissance des travaux menés par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale au sujet des politiques publiques liées au tabac, et notamment des tables rondes organisées le 24 septembre 2025.

([393]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([394]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, p. 24.

([395]) Direction générale des finances publiques, « Le manque à gagner de TVA en France », DGFiP Analyses, n° 7, septembre 2024, p. 2.

([396]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour 2024, mai 2025, p. 39.

([397]) Ibid, p. 41.

([398]) Audition de M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, 23 février 2026.

([399]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([400]) Il s’agissait en l’occurrence de La Réunion et de la Corse.

([401]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes de la sécurité sociale – exercice 2024, pp. 47-48.

([402]) Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, « Les établissements de santé en 2024 – édition 2026 », 20 mai 2026.

([403]) Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, avis n° 2025-4 sur le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie du 4 novembre 2025, p. 7.

([404]) Rapport n° 3003 de M. Pascal Brindeau au nom de la commission d’enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales, 8 septembre 2020, p. 142.

([405]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026, pp. 12-13.

([406]) Cette généralisation est prévue à l’article R. 321-2 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du décret n° 2025-587 du 28 juin 2025 relatif à la transmission des avis d’arrêt de travail.

([407]) Cour des comptes, rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales : une action plus dynamique à renforcer encore », mai 2023, p. 229.

([408]) Note de nos collègues Sandra Delannoy, Patrick Hetzel et Gérault Verny en vue du débat sur le thème : « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales : quel bilan quatre ans après la commission d’enquête ? », séance thématique réservée au groupe Droite Républicaine, 25 mars 2025.

([409]) Les données présentées proviennent du bilan de la lutte contre toutes les fraudes pour l’année 2024, publié le 14 mars 2025 par le Gouvernement, ainsi que du communiqué de presse du Gouvernement du 8 avril 2026 sur les fraudes fiscales et sociales.

([410]) Communiqué de presse de l’assurance maladie, « En 2025, l’assurance maladie a détecté et stoppé 723 millions d’euros de fraude », 17 avril 2026.

([411]) Audition de M. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, 23 février 2026.

([412]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024, p. 14.

([413]) Audition de M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, 29 janvier 2026.

([414]) Ibid.

([415]) Audition de M. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, 23 février 2026.

([416]) Ibid.

([417]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([418]) Audition de la Caisse nationale de l’assurance maladie, 27 janvier 2026.

([419]) Ibid.

([420]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024, p. 157.

([421]) Caisse nationale de l’assurance maladie, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([422]) Arrêté du 10 octobre 2025 portant modification des modalités de prise en charge de dispositifs médicaux et prestations associées pour la prise en charge des véhicules pour personnes en situation de handicap (VPH) aux titres I et IV de la liste des produits et prestations remboursables prévue à l’article L. 165-1 (LPP) du code de la sécurité sociale.

([423]) Agence centrale des organismes de sécurité sociale, dossier de presse sur les résultats 2025 de la lutte contre la fraude.

([424]) Ibid, p. 158.

([425]) Caisse nationale des allocations familiales, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([426]) Audition de MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton, 27 janvier 2026.

([427]) Créé par l’article 98 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.

([428]) Audition de M. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, 23 février 2026.

([429]) Communiqué de presse de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Paris, 26 mars 2026.

([430]) « Fraudes fiscales et sociales : plus de 20 milliards d’euros détectés et redressés en 2025 », communiqué de presse du Gouvernement, 8 avril 2026.

([431]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026.

([432]) Audition de M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale, 12 février 2026.

([433]) Audition de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, 28 janvier 2026.

([434]) Ibid.

([435]) Ibid.

([436]) Audition de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, 28 janvier 2026.

([437]) Audition de M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, 27 janvier 2026.

([438]) Ibid.

([439]) Caisse nationale de l’assurance maladie, réponse au questionnaire de la rapporteure.

([440]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, janvier 2026.

([441]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Lutte contre la fraude sociale – état des lieux et enjeux », 2024, p. 84.

([442]) Ibid.

([443]) Réponses de la direction de la sécurité sociale au questionnaire de la rapporteure.

([444]) Rapport n° 514 de notre ancienne collègue Fadila Khattabi sur la proposition de loi visant à améliorer l’encadrement des centres de santé, 23 novembre 2022, p. 8.

([445]) Loi n° 2023-378 du 19 mai 2023 visant à améliorer l’encadrement des centres de santé.

([446]) Loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l’accès aux soins par l’engagement territorial des professionnels.

([447]) II bis de l’article L. 6323-1-12 du code de la santé publique.

([448]) Le projet de loi a été adopté définitivement le lundi 11 mai 2026. À la date de rédaction du présent rapport, sa promulgation était en attente suite à la saisine du Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et soixante sénateurs. Les numéros d’articles cités correspondent donc à ceux du projet de loi et non à ceux de la loi qui entrerait en vigueur en cas de conformité totale ou partielle.

([449]) L’article 313-2 du code pénal fixe à dix ans d’emprisonnement et à un million d’euros d’amende la peine encourue en cas d’escroquerie aggravée commise en bande organisée.

([450]) Prévue aux articles 706-73-1 et suivants du code de procédure pénale.

([451]) Amendement n° 162 rect bis de M. Lefèvre, adopté en première lecture au Sénat.

([452]) Initialement créée en 2012 mais supprimée en 2017.

([453]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes de la sécurité sociale pour 2025, p. 20.

([454]) Cour de cassation, 2e civ., 28 mai 2015, pourvoi n° 14-17.731, publié au bulletin.

([455]) Audition de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, 29 janvier 2026.

([456]) Projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales le 7 avril 2026, T.A. n° 263.

([457]) Cour des comptes, rapport sur l’application des lois de financements de la sécurité sociale, mai 2025, p. 287.

([458]) Ibid.

([459]) Ibid.

([460]) Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale – exercice 2025, mai 2026, p. 24.

([461]) Ibid., p. 297. Les indicateurs de risque résiduel retenus par la Cour des comptes correspondent aux deux indicateurs « indus de versement sur frais de santé » et « famille – erreurs sur données déclarées » calculés vingt-quatre mois après la liquidation.

([462]) Inspection générales des finances et des affaires sociales, « Les indus de la branche famille », rapport n° 2013‐M‐050‐02 & n° 2013‐076R, p. 9.

([463]) Cour des comptes, rapport sur l’application des lois de financements de la sécurité sociale, mai 2025, p. 302.

([464]) Ibid., p. 301.

([465]) Institut français d’opinion publique, « Balise d’opinion : le regard des Français sur l’immigration », 17 octobre 2024.

([466]) Institut national de la statistique et des études économiques, « Enquête revenus fiscaux et sociaux – revenu, niveau de vie et pauvreté en 2023 », 17 février 2026.

([467]) Audition de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, 12 février 2026.

([468]) Office français de l’immigration et de l’intégration, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([469]) Lionel Ragot, « Immigration et finances publiques », Conseil d’analyse économique, n° 072-2021, p. 6.

([470]) Le nombre d’immigrés entrant en France chaque année a augmenté de 25 % entre 2011 et 2019. Source : Institut national de la statistique et des études économiques, « Immigrés et descendants d’immigrés », édition 2023, p. 96.

([471]) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de sécurité sociale », exercice 2025, mai 2026, p. 39.

([472]) Caisse nationale de l’assurance maladie, réponses au questionnaire de la rapporteure, 18 février 2026.

([473]) Office français de l’immigration et de l’intégration, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([474]) Une modification de l’article L. 161-28-1 du code de la sécurité sociale serait notamment nécessaire.

([475]) Office français de l’immigration et de l’intégration, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([476]) Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([477]) Audition de MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation de la direction de la recherche des études de l’évaluation et des statistiques, 21 janvier 2026.

([478]) Ibid.

([479]) Rapport n° 1963 de notre collègue Charles Rodwell sur les implications juridiques et budgétaires des accords bilatéraux conclus en matière de circulation, de séjour, de santé et d’emploi : l’exemple de l’Algérie, 15 octobre 2025, pp. 54-55.

([480]) Audition de MM. Jean-Christophe Dumont, Lionel Ragot et Nicolas Pouvreau-Monti, 25 février 2026.

([481]) Audition de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, 12 février 2026.

([482]) Déclaration d’Istanbul contre le trafic d’organes et le tourisme de transplantation, 2018.

([483]) Rapport spécial n° 1996-40 de notre collègue Nicolas Ray sur les crédits de la santé du projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025, p. 24.

([484]) Rapport annuel au Parlement du service médical établi en application de l’article L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, mars 2023, p. 19.

([485]) Ibid.

([486]) Rapport n° 4195 de notre ancienne collègue Véronique Louwagie relatif à la loi d’approbation des comptes de l’année 2020 et portant sur les crédits de santé votées en loi de finances, 26 mai 2021, p. 52.

([487]) Article L.425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

([488]) Conseil d’État n° 502417, Mbaku-Milandu, 2 février 2026.

([489]) Rapport annuel au Parlement du service médical établi en application de l’article L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, mars 2023, p. 19.

([490]) Ibid., p.19.

([491]) Centre national des soins à l’étranger, réponses au questionnaire de la rapporteure, p. 4.

([492]) Audition de M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France, 21 janvier 2026.

([493]) Qui fait application des règlements CE 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et des règlements CE 987/2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) n° 883/2004.

([494]) Les soins programmés sont des soins ou traitements planifiés à l’avance et qui, par définition, n’interviennent pas à l’occasion d’un séjour touristique dans un pays étranger.

([495]) Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, « Décryptage : 2023 semble marquer la fin de l’impact direct de la crise sanitaire sur les dépenses relatives aux soins de santé internationaux », p. 7.

([496]) Ibid.

([497]) Direction de la sécurité sociale, réponses au questionnaire de la rapporteure.

([498]) Ibid.

([499]) Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, « Décryptage : 2023 sembler marquer la fin de l’impact direct de la crise sanitaire sur les dépenses relatives aux soins de santé internationaux », p. 7.

([500]) Ibid.

([501]) Article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles. Le critère de résidence est apprécié à compter de la délivrance d’un titre de séjour autorisant la personne ressortissante d’un autre État que la France à travailler.

([502]) Décision n° 2011-137 QPC du 17 juin 2011, M. Zeljko S, paragr. 4 à 6.

([503]) « Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. »