rapport d'enquête lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale — Comptes rendus des auditions

Une remarque peut-être, par comparaison avec le secteur privé, sur le délai de clôture des comptes. Pour utiliser l’information historique comme base à des prises de décision, ces informations doivent être disponibles rapidement. Dans les groupes internationaux les plus grands, elles sortent en quelques semaines : pour des comptes arrêtés au 31 décembre d’une année donnée, les comptes consolidés sont publiés au plus tard dans les quatre à six semaines suivantes. Étant donné le grand nombre et la complexité des structures dans le champ d’investigation de votre commission, un tel délai n’est peut-être pas envisageable. Mais c’est un point d’amélioration simple, qui permet ensuite d’utiliser les données collectées à bon escient pour piloter les opérations.

M. Cyril Brogniart. Je préciserai mon propos relatif à la prévention de la fraude. Si, par exemple, plusieurs organismes ou plusieurs régimes ont des informations sur les revenus d’un attributaire, s’assurer de la cohérence de ces éléments est un moyen de cerner des anomalies que les organismes pourront ensuite analyser. Une multitude d’informations sont stockées dans les différents organismes. Il se produit parfois qu’en les croisant, on mette à jour des incohérences dans les déclarations qui sont autant de situations atypiques à étudier. Aussitôt après la détection d’anomalies, on procédera à l’analyse des fraudes avérées pour tenter de dessiner le schéma retenu par les fraudeurs. La Caisse nationale de l’assurance maladie a progressé en ce sens en utilisant l’intelligence artificielle pour cerner des faisceaux d’éléments laissant présumer une fraude et permettre ainsi aux gestionnaires d’analyser ces atypies. Je constate que ces bonnes pratiques sont déjà opérationnelles.

M. Philippe Vincent. Cela signifie aussi que plus les opérateurs de l’État utilisant des données cruciales seront disposés à les corréler pour s’assurer de l’identité d’une personne, ou du fait qu’elle est toujours bénéficiaire, ou qu’elle n’est pas décédée, ou qu’elle n’est pas partie à l’étranger, plus grande sera l’interopérabilité et plus les organismes seront en mesure de cerner et de limiter la fraude, même si la créativité humaine est telle qu’à tout schéma repéré succède un autre. Des inflexions dans ce domaine ont déjà eu lieu et il faut poursuivre en ce sens : étant en jeu une multitude de petites transactions qui permettent de déterminer assez facilement des schémas répétitifs de fraude, l’étape principale consiste à définir très tôt dans le processus qu’un individu n’est pas un ayant droit.

Mme la présidente Annie Vidal. C’est tout l’enjeu du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales à venir. Quand vous caractérisez une atypie, avez-vous un moyen de présumer s’il s’agit d’une fraude ou d’une erreur ?

M. Philippe Vincent. Parfois la fraude est évidente, parfois l’erreur. Mais tant de schémas sont possibles que, très souvent, nous n’avons pas d’éléments permettant de déterminer s’il s’agit de l’une ou de l’autre, bien que l’étendue et la diversité de nos pratiques du commissariat aux comptes dans le secteur privé nous amènent à caractériser une présomption de fraude par certaines questions corrélatives à une transaction comptable. D’ailleurs, pour le secteur privé, nous avons l’obligation de déclarer au procureur général les présomptions de faits délictueux. Ce n’est pas toujours possible.

Sur un plan général, il ne faut pas faire un raccourci entre des fraudes existantes et qui ne sont peut-être pas repérées, d’une part, et le déficit d’un régime, d’autre part. Quand bien même des fraudes seraient décelées que cela entraînerait des actions de recouvrement potentielles parfois très difficiles à mettre en œuvre, si bien que l’on n’enrichirait pas pour autant la caisse qui a souffert de ces agissements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les cotisations destinées à l’Unédic sont collectées par les Urssaf. Les comptes de l’Unédic auraient donc dû, comme ceux des branches ordinaires de la sécurité sociale, être contrôlés par la Cour des comptes. Mais l’organisme fait l’objet d’un traitement différent. Selon vous, est-il souhaitable de conserver cette spécificité ?

M. Philippe Vincent. L’Unédic a connu des évolutions au cours des dernières années. Mais il demeure un organisme paritaire dans lequel la présence d’un commissaire aux comptes se justifie pleinement. Nous avons d’ailleurs un cadre de travail éprouvé entre les commissaires aux comptes de l’Unédic et ceux de France Travail. Notre capacité de comparaison avec le secteur privé rassure les partenaires membres de cet organisme qui, je l’ai rappelé, est une entité d’intérêt public, univers dans lequel la norme est d’avoir un commissaire aux comptes. D’autre part, l’Unédic réalise des emprunts obligataires sur lesquels, comme les textes le prévoient, les commissaires aux comptes émettent une attestation de nature à sécuriser les marchés. Avec tout le respect que je lui dois, la Cour des comptes n’est pas un interlocuteur connu sur les marchés financiers, pour lesquels le commissaire aux comptes est une référence. Le dernier élément qui justifie cette organisation particulière est que l’Unédic publie depuis plusieurs années un rapport environnemental, social et de gouvernance. Dans ce domaine aussi, les commissaires aux comptes ont pris un peu d’avance. Telles sont les raisons pour lesquelles l’organisation actuelle nous paraît sensée. Notre présence auprès de l’Unédic est importante.

M. Cyril Brogniart. L’Unédic n’est pas le seul attributaire de la branche recouvrement du régime général dont les comptes sont certifiés par un commissaire aux comptes. En de tels cas, une relation doit être nouée avec la Cour des comptes puisqu’elle certifie la branche recouvrement et donc les produits de ces régimes. Cette relation est organisée par le code des juridictions financières pour permettre la levée réciproque du secret professionnel lors des audits de certification. Nous partageons des analyses de risques ; nous avons accès aux documents de travail de la Cour sur le contrôle interne des comptes ; nous avons des discussions avec elle et nous utilisons ses travaux sur les attributaires de la branche recouvrement du régime général.

Cette configuration vaut pour un certain nombre d’organismes et, en complément, pour l’Unédic. France Travail aussi est certifié par des commissaires aux comptes. Les commissaires aux comptes de l’Unédic ont des échanges avec ceux de France Travail, leur donnent des instructions d’audit, partagent l’analyse des risques et leur demandent des travaux spécifiques leur permettant d’apprécier la fiabilité comptable de l’organisme. Le tout premier point est l’analyse du dispositif de maîtrise des risques adopté par l’entité qui délègue sa gestion – au cas particulier l’Unédic, mais le même processus vaut pour d’autres organismes. Ce sont des processus habituels dans les secteurs de la protection sociale. Le commissaire aux comptes a une démarche classique dans le cas de l’Unédic comme dans les autres. Pour nous, il n’y a pas vraiment de différence avec d’autres organismes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est apparu au cours des auditions que les systèmes d’information sont au cœur des difficultés du contrôle interne. L’avez-vous constaté ? Souhaitez-vous des améliorations à ce sujet ? Le chemin est-il encore long, à votre avis, pour en arriver à des systèmes de contrôle interne efficients ?

M. Philippe Vincent. Les systèmes d’information sont vitaux pour la tenue d’une comptabilité digne de ce nom. Ils sont seuls à même de traiter la quantité astronomique d’informations nécessaire à la production de comptes dans les organismes dont il est question. Ils sont également vitaux aussi pour la sécurité de ces données : on parle beaucoup de cyber-sécurité, mais avant même cela, parvenir à conserver ces données est un enjeu en soi. Les pertes d’historiques parfois suvenues compliquent terriblement la vie de l’entité qui la subit.

La complexité de ces systèmes s’est beaucoup renforcée au cours des trente dernières années car ils sont de plus en plus interconnectés. Souvent, un système d’information a besoin d’en interroger un autre pour collecter une information. Tout cela est compliqué et il faut une maintenance attentive. Cela dit, l’impérieuse nécessité existe pour toute entité de disposer d’un système d’information régulièrement mis à jour, qu’il s’agisse des capacités de traitement, de vitesse de traitement de l’information ou de capacité à se connecter à son écosystème.

Pour ce qui concerne la sécurité sociale, des progrès énormes ont été accomplis, notamment dans les plus petits organismes. Le régime général, pour des raisons évoquées par la Cour des comptes, éprouve plus de difficultés.

M. Cyril Brogniart. Effectivement, les situations ne sont pas homogènes. Dans certains organismes, les systèmes d’information, assez récents, sont plutôt pertinents, qu’il s’agisse de sécurité, d’échanges de données entre les systèmes d’information en amont ou de gestion vers le système comptable, et les processus sont sécurisés. Ailleurs, les systèmes d’information, vieillissants, peuvent présenter des risques et ils n’apportent peut-être pas tout ce que l’on pourrait attendre d’eux en matière de protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Appliquez-vous des méthodes de certification spécifiques aux comptes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, qui pourrait être assimilée à un établissement financier plus qu’à une caisse de sécurité sociale ?

M. Philippe Vincent. Les méthodes d’audit suivent des principes. En France, la norme d’exercice professionnel désigne les règles légales régissant l’exécution de la mission du commissaire aux comptes. La Cour des comptes applique la norme internationale d’audit (International Standard on Auditing, ISA). Les normes d’exercice professionnel sont extrêmement détaillées, si bien que, quelle que soit la nature de l’entité, on approche toujours les choses à peu près de la même manière. Il y a, bien sûr, des spécificités. Elles tiennent d’abord à ce qui figure au bilan, mais dans tous les cas on cherche l’exactitude et l’exhaustivité par différentes techniques de sondage, en appréciant d’abord l’environnement de contrôle interne. Les démarches sont donc les mêmes.

La Caisse d’amortissement de la dette sociale étant par nature à la marge des structures traditionnelles de la sécurité sociale, un autre référentiel a été choisi, après de longues hésitations, pour déterminer selon quelle méthode elle tiendrait ses comptes. Mais il s’agit d’une question de présentation. Sur le fond, le suivi, la compréhension et l’analyse des flux suivent à quelque chose près le même schéma que pour les autres entités.

M. Cyril Brogniart. L’objectif étant d’obtenir des financements sur les marchés, on a repris, pour l’établissement financeur de la sécurité sociale, un plan comptable des établissements de crédit. Ce choix n’a pas été fait pour l’Unédic, un organisme qui se finance aussi sur les marchés. La Caisse d’amortissement de la dette sociale est chargée d’émettre des emprunts et de rechercher des financements, mais les techniques d’audit restent exactement les mêmes.

M. David Magnier (RN). Si vous deviez formuler des recommandations visant à améliorer la fiabilité des comptes de la sécurité sociale, quelles seraient-elles ?

M. Cyril Brogniart. Vaste question ! Un certain nombre d’organismes sont certifiés sans réserves par les commissaires aux comptes. On est parvenu à ce résultat au fil des ans, à mesure que leurs dispositifs de contrôle interne gagnaient en maturité. Le meilleur élément, au regard des masses financières gérées, est un dispositif de contrôle interne mûr, correctement mis en œuvre. On a très nettement vu cette évolution au cours des dix dernières années. C’est un élément majeur. Demeure parfois à la marge en termes d’impact financier, et encore faut-il le démontrer, le croisement des informations entre les régimes précédemment évoqué, autre élément important. Les pratiques comptables en tant que telles ont été un enjeu au cours des dix premières années de la certification des comptes ; aujourd’hui, en raison de la montée en puissance du dispositif de contrôle interne, nous n’avons pratiquement plus de sujet de désaccord sur des méthodes ou des pratiques comptables.

Tout n’est pas parfait car le décret du 30 septembre 2022 est encore récent. Tout le monde doit se l’être approprié pour qu’il porte vraiment ses fruits. Mais l’important est de poursuivre dans cette voie et de remplacer les systèmes d’information vieillissants, là où il en existe, par des systèmes d’information opérants.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quand on s’interroge sur les raisons des difficultés du contrôle interne, on en arrive toujours aux systèmes d’information. Ainsi, pour la gestion des indemnités journalières, le logiciel Arpège a été installé avec l’objectif de supprimer 800 postes et de faciliter les procédures. Il a dû être abandonné : il ne fournissait aucun résultat efficient et il compliquait la situation. De multiples systèmes d’information ne sont pas en adéquation les uns avec les autres, ni entre branches de la sécurité sociale ni même au sein d’une seule branche. Comment, alors, parvenir au croisement des données et à l’interopérabilité souhaitée ? Des systèmes plus efficients existent-ils ? La cadence du progrès est-elle la même partout ? Je crois savoir que, dans la branche famille, bien que non-certifiée, les dispositifs de contrôle interne seraient plus avancés que les autres. Avez-vous la même perception ?

M. Cyril Brogniart. Comme je n’ai jamais été amené à certifier les comptes d’un organisme ayant des interactions avec la branche famille du régime général, il n’y avait aucune raison que la Cour des comptes me communique des informations privilégiées sur cette branche. Il m’est donc difficile de vous répondre. Nos échanges avec la Cour des comptes sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale portent en particulier sur le traitement de la donnée du salarié à un niveau plus fin. D’autres régimes utilisent déjà ces informations fines, mais pour avoir une vision transversale, il faudrait, pour repérer les bons systèmes d’information, comparer l’ensemble des régimes. L’important est que l’on tend de plus en plus à « l’inter-régime », c’est-à-dire au partage de l’information, comme on le voit, en matière de retraite, avec le répertoire de gestion des carrières unique. De manière générale, c’est au moment de la conception des systèmes d’information qu’il est important de choisir un système qui non seulement fonctionne bien, mais qui permet l’interopérabilité des données collectées par les différents régimes.

M. Philippe Vincent. Dans tous les cas, une multiplicité d’organisations est un facteur de complexité et de risque. À cet égard, on comprend en observant la cartographie des entités qui interviennent dans le secteur de la sécurité sociale que cet ensemble est en lui-même source de difficultés. Ce n’est pas un obstacle si les systèmes d’information parviennent à communiquer. Mais la condition première à cela est qu’ils partagent des bases de données unifiées. Si ce n’est pas le cas, tout devient délicat : les machines devront systématiquement décoder et recoder, tout attribut d’un objet ou d’une personne dans une configuration donnée devant être traduit comme correspondant à un autre attribut dans un autre système.

D’autre part, constituer une base de données unifiées n’est pas sans risques, car elle recensera les données personnelles détaillées des bénéficiaires et des assujettis. Mais c’est une condition indispensable de l’efficience. À vrai dire, il importe peu que deux entités aient des systèmes d’information différents et plus ou moins efficients si des bases de données unifiées permettent à leurs systèmes de communiquer. À ce jour, des partages commencent à se faire sur certaines lignes. Mais la base unifiée n’existe pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’insiste sur la nécessité d’une protection absolue de ces systèmes d’information. On a vu au niveau européen que la crise pandémique a été une période extraordinaire de perception des données de santé. Ces données comme celles qui touchent à l’intime et au quotidien constituent une grande richesse pour tous ces organismes. De ce fait, elles doivent impérativement être protégées.

Je comprends parfaitement que l’on veuille aller vers l’unification. Mais cela ne peut se faire qu’avec une cyber-sécurité maximale, et l’on peut concevoir que certains freinent pour ne pas exposer le trésor que représente cet ensemble de données personnelles. Cette crainte que l’on perçoit en filigrane peut retarder l’atteinte de cet objectif.

M. Théo Bernhardt (RN). La multiplicité des acteurs augmente les risques et les complications, nous avez-vous dit. Pourquoi tant de difficultés à simplifier toutes ces procédures ?

M. Philippe Vincent. Je me permets de vous retourner la question, qui n’est pas de mon ressort. Je suis incapable de dire pourquoi les acteurs publics ne parviennent pas à simplifier les organisations. Je peux avoir une opinion, mais elle est distincte de la fonction qui m’amène devant vous.

M. Théo Bernhardt (RN). Pouvez-vous alors suggérer des indicateurs qui nous aideraient à simplifier ?

M. Philippe Vincent. La tâche est immense. Nous n’aurons pas à nous seuls, aussi musclés nos bras soient-ils, l’énergie nécessaire pour faire bouger quelque chose qui n’est pas de notre ressort et qui doit être discuté dans votre hémicycle. Mais je puis dire ce que nous enseigne notre expérience d’audit dans les entreprises du secteur privé : faire bouger une organisation est une question de volonté, celle de gens qui se mettent autour d’une table pour déterminer l’objectif visé et comment on y parvient, qui y mettent les moyens et qui enclenchent le processus.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie, messieurs, pour la qualité et la précision de vos réponses qui enrichiront nos réflexions.

11. Audition, ouverte à la presse, de M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, M. Marc Scholler, directeur délégué audit, finances et lutte contre la Fraude, Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information, Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations, et Mme Veronika Levendof, chargée des relations avec le Parlement (mardi 27 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, M. Marc Scholler, directeur délégué audit, finances et lutte contre la Fraude, Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information, Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations, et Mme Veronika Levendof, chargée des relations avec le Parlement ([11]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous entamons la deuxième phase de nos travaux. Nous avons acquis au cours des premières semaines une bonne connaissance des mécanismes comptables et des règles qui s’appliquent aux comptes sociaux. Nous auditionnerons désormais, et jusqu’à jeudi, les représentants des différentes caisses nationales de sécurité sociale.

Mesdames, messieurs les représentants de la Caisse nationale de l’assurance maladie, je vous souhaite la bienvenue. Nos travaux nous ont placés face à la complexité du système de contrôle des comptes sociaux. Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à nous communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile.

J’ouvrirai les débats par deux séries de questions générales. Premièrement, comment coopérez-vous avec la Cour des comptes, qui a pour mission de certifier vos comptes ? De quelle manière appliquez-vous ses recommandations et comment prenez-vous en compte les réserves qu’elle formule chaque année ?

Deuxièmement, nous commençons à identifier les systèmes d’information comme une source significative des incertitudes dans les comptes sociaux. Comment harmonisez-vous les systèmes que vous opérez ? Prévoyez-vous une action d’ampleur pour réduire les éventuels dysfonctionnements ?

Avant de vous donner la parole, je dois, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Thomas Fatôme, M. Marc Scholler, Mme Bintou Boité et Mme Aurélie Combas-Richard prêtent successivement serment.)

M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie. La Caisse nationale de l’assurance maladie assure la gestion des risques maladie et accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) pour un peu plus de 65 millions d’assurés. En 2024, au titre du risque maladie, elle a assumé près de 250 milliards d’euros de dépenses, en nature ou en espèce, en ville ou à l’hôpital, en lien avec la cotation d’un acte ou sous forme de dotation, en remboursement des assurés ou des professionnels de santé, ou au titre du tiers payant. Chaque année, nous acquittons plus de 1 milliard d’euros de factures. Nous couvrons 80 % de la dépense de santé du pays, un chiffre en augmentation du fait du vieillissement de la population et du poids croissant des pathologies chroniques.

Je dirige la Caisse nationale de l’assurance maladie dans le cadre d’une gouvernance définie par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie. Le conseil de la Caisse, principalement composé de partenaires sociaux, définit les orientations, vote les budgets et donne mandat au président du conseil pour signer la convention d’objectifs et de gestion. Quant au conseil de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam), il est compétent pour le cadrage des négociations conventionnelles. Nous agissons sous la tutelle du ministère chargé de la santé et du ministère de l’économie et des finances. L’assurance maladie constitue un réseau de près de 102 caisses primaires, 16 caisses d’assurance retraite et de santé au travail, 9 centres de traitement informatique, sans oublier, outre-mer, une caisse de sécurité sociale, à Mayotte, et 4 caisses générales de sécurité sociale.

L’assurance maladie gère aussi une offre de soins non lucrative à travers treize unions de gestion des établissements de caisse d’assurance maladie (Ugecam), qui regroupent plus de 200 établissements et 15 000 agents, principalement des professionnels de santé.

Nous sommes donc un grand service public. Chaque semaine, nous recevons plus de 100 000 assurés dans nos accueils ; nous traitons 500 000 appels dans nos plateformes téléphoniques. Près de 46 millions d’assurés utilisent leur compte d’assurance maladie en ligne (Ameli), ce qui représente 4 à 5 millions de connexions chaque semaine. Nous recevons également 100 000 mails hebdomadaires, ce qui traduit la diversité de nos modes de relations avec nos assurés.

En 2025, la Caisse nationale de l’assurance maladie comptait 60 000 collaborateurs, hors unions de gestion des établissements de caisse d’assurance maladie. Ils étaient 74 000 il y a dix ans. Durant cette période, nos effectifs ont donc diminué de plus de 20 %, ce qui traduit nos efforts significatifs et continus d’efficience. Autre réduction significative : nos coûts de gestion sont passés de 3,6 % à 2,7 % en dix ans.

L’assurance maladie est certainement l’un des systèmes financiers publics les plus importants et les plus complexes de France, peut-être d’Europe. Cette complexité est la conséquence directe d’un choix collectif d’universalité et de solidarité. Ce choix reste plébiscité par les citoyens, comme nous l’avons mesuré l’an dernier lors des quatre-vingts ans de la sécurité sociale, sans pour autant nier les défis qui se posent aujourd’hui.

Nous traitons près de 1,4 milliard de factures et 35 millions d’arrêts de travail chaque année, alors que les droits individuels des assurés évoluent en permanence au fil des changements dans leurs vies professionnelles et familiales. Nous entretenons également des relations financières avec des centaines de milliers de professionnels de santé et d’établissements de santé dans les secteurs sanitaire et médico-social, ainsi qu’avec l’État, entre autres opérateurs.

Le pilotage financier de l’assurance maladie repose sur les principes qui s’imposent aux organisations les plus exigeantes, publiques comme privées, notamment des règles comptables assez universelles. Nous enregistrons les dépenses quand elles naissent et les recettes quand elles sont dues, sans attendre qu’elles soient payées. C’est le principe d’une comptabilité en droits constatés, soit le modèle le plus abouti pour superviser les dépenses comme les recettes et distinguer clairement la réalité économique, par-delà les questions de trésorerie. C’est sur la base de ces comptes, contrôlés et certifiés par une institution indépendante, que le Parlement vote la loi annuelle de financement de la sécurité sociale.

Le pilotage financier repose sur la séparation des fonctions entre ceux qui engagent la dépense et ceux qui paient, comptabilisent et retracent les flux. Il implique des contrôles automatisés et ciblés, des audits internes et externes, et une certification indépendante. Piloter un tel système suppose des outils, des règles à la hauteur des masses financières engagées. La rigueur comptable, la normalisation, le contrôle interne et les systèmes d’information sont les conditions de l’efficacité et de la transparence. Notre mission quotidienne est de sécuriser les dépenses, de fiabiliser les droits, de prévenir les abus et d’améliorer la qualité des données. C’est ce qui permet au système d’assurance maladie d’être transparent, même si je reconnais sa complexité. L’information transmise au certificateur et au Parlement est structurée, documentée, vérifiable. Elle permet un suivi fin des risques, d’identifier les zones de fragilité, de prioriser les actions et de rendre des comptes dans des délais exigeants.

Depuis 2006, la Cour des comptes certifie annuellement nos comptes. La certification est une démarche exigeante qui a permis, au cours des vingt dernières années, d’élever le niveau du pilotage, du contrôle et de la transparence des dépenses. Elle a renforcé la discipline collective et la qualité des données. Chaque année, la Cour mène des investigations extrêmement poussées, amenant une mobilisation importante des ordonnateurs et des comptables publics du réseau de l’assurance maladie et de la caisse nationale.

Je partage avec vous la conviction, née avant même avant d’exercer mes fonctions, que la certification annuelle est une pratique particulièrement exigeante, en tout cas plus exigeante que d’autres formes de certification. Les rapports vont beaucoup plus loin, sont beaucoup plus poussés. C’est un facteur d’amélioration continue.

Nous exécutons ces opérations avec la Cour des comptes en toute transparence. C’est un exercice d’ouverture de nos comptes, de nos procédures et de nos systèmes d’information très fort puisque la Cour va loin dans ses investigations. Nous travaillons de longue date à lever ses réserves. Chaque année, nous les reprenons avec les magistrats, point par point, pour identifier les actions prioritaires. Ces courriers, qui définissent une trajectoire de levée de réserve, pourront évidemment vous être transmis.

Cela a permis, année après année, un certain nombre d’améliorations et une diminution significative du nombre de réserves. Certaines sont liées à des processus, d’autres à des systèmes d’information. Nous essayons de définir de manière transparente les voies d’amélioration. La Cour des comptes peut superviser la démarche et identifier les éléments de progrès, autrement dit ce qu’il reste à faire.

J’en viens à votre deuxième question. Au regard de la masse financière que nous gérons, de la diversité des prestations que nous prenons en charge, la quasi-totalité des opérations reposent sur des systèmes d’information qui vérifient les droits, calculent ce qui doit être payé et versent les prestations en assurant la traçabilité. Ces systèmes sont complexes et nombreux puisque nous traitons à la fois des prestations en nature et en espèces. Ils couvrent des champs divers : outre des systèmes d’information de production, nous avons construit et utilisons des systèmes d’information décisionnels. Nos relations avec les assurés et les professionnels de santé reposent sur des systèmes d’information différents, notamment des téléservices. Enfin, de plus en plus de mécanismes sont liés à nos investissements dans le numérique. Au-delà du compte Ameli, nous gérons également Mon espace santé, l’espace de santé numérique des assurés en France, que plus de 24 millions d’assurés ont déjà choisi d’activer.

Les représentants des autres branches y reviendront certainement : la sécurité sociale a construit depuis une vingtaine d’années les systèmes d’information permettant la déclaration sociale nominative et la déclaration de ressources mensuelles. Pour ce qui concerne plus particulièrement l’assurance maladie, avec le système national d’information inter-régimes de l’assurance maladie (Sniiram) et le système national des données de santé (SNDS), nous avons bâti des outils performants sur lesquelles nous nous appuyons pour sécuriser les mécanismes déclaratifs et la qualité des données, fiabiliser les remontées et, partant, l’ouverture de droit, la liquidation des prestations et le pilotage de nos systèmes. Il n’y aurait pas eu de prélèvement à la source s’il n’y avait pas la déclaration sociale nominative, par exemple.

Nous déployons ces systèmes d’information auprès des professionnels de santé et des assurés afin de simplifier l’accès aux droits et aux soins et, dans le même temps, de sécuriser nos processus. Je pense historiquement à la carte Vitale, également disponible sur application depuis quelques mois, aux ordonnances numériques et aux téléservices qui permettent aux professionnels de santé de télédéclarer un arrêt de travail ou une entrée en affection de longue durée.

Nous améliorons et enrichissons de manière continue nos systèmes d’information. Nous les adaptons aux nouvelles technologies. Outre le numérique en santé, nous pourrons évoquer l’intelligence artificielle, générative ou non. Ces techniques entrent petit à petit dans nos instruments dans le respect des conditions de sécurité, de souveraineté et de maîtrise de nos opérations. C’est crucial car nous gérons des données de santé.

M. Marc Scholler, directeur délégué de l’audit, des finances et de la lutte contre la fraude. Au sein de chaque branche de la sécurité sociale, être capable de produire chaque année des comptes sincères et réguliers est primordial. C’est un sujet de fierté. La certification annuelle des comptes, commencée en 2006 de sorte que l’exercice 2025 marquera donc la vingtième certification, implique des discussions exigeantes et permanentes, fondées sur une analyse des risques qui évolue d’une année sur l’autre.

La Cour des comptes ne repart pas de zéro chaque année. Elle approfondit des points déjà identifiés, accroissant son niveau d’exigence. Notre dialogue avec elle ne porte pas sur une photographie isolée de la qualité et de la transparence des comptes, mais sur une vision dynamique. Sur le temps long, la tendance est positive, en tout cas de notre point de vue.

Dans son rapport de 2007, donc sur l’exercice 2006, la Cour formulait neuf réserves. Chacune d’elles est comme une matriochka : elle comprend plusieurs composantes, lesquelles incluent des points d’audit. En 2019, avant la crise sanitaire, le nombre de réserves était tombé à cinq. Depuis 2022, la Cour a changé ses modalités de suivi, comme ses représentants s’en sont expliqués devant vous. Elle distingue désormais les anomalies significatives et les insuffisances d’éléments probants. Cette nouvelle grille de lecture donne lieu à un rapport un peu plus ramassé que par le passé.

La certification permet d’appliquer aux comptes de la Caisse nationale de l’assurance maladie des normes d’audit internationales, et de les soumettre à un niveau d’exigence comparable à celui qui vaut pour les grands groupes privés. Elle impose d’instaurer une gouvernance et des dispositifs de contrôles, de mettre en place un ensemble de règles et d’outils pour s’assurer de la conformité aux règles des opérations menées. Ce n’est donc pas qu’une question comptable et financière. Elle implique une approche transversale pour les différentes directions de l’assurance maladie et, au-delà, dans les relations avec les autres opérateurs comme les autres branches. Cela a conduit à casser des verrous, à améliorer l’efficience, à optimiser les processus. Nous avons gagné en rigueur dans un dialogue constant et constructif, qui n’exclut pas des désaccords avec le certificateur, qui inclut nos autorités de tutelle et le normalisateur des comptes, entre autres acteurs concernés par la qualité de l’information financière sur la Caisse nationale de l’assurance maladie.

Sans préjuger du rapport de la Cour sur l’exercice 2025, le nombre de réserves portant sur des sujets purement comptables a considérablement diminué. Désormais, l’essentiel des réserves concernent la sécurisation des flux financiers qui alimentent les comptes. Pour le dire de manière simple, au risque d’être caricatural : l’information financière traduit la réalité des opérations menées par les services et les systèmes d’information. Nous sommes en conformité avec la réglementation. Toutefois, il y a des problèmes évidents d’efficacité des dispositifs de contrôle. Ils peuvent conduire à des erreurs, à des anomalies, à permettre des fraudes. Cette question, qui est notre priorité pour sécuriser les actifs de la collectivité, est fortement liée à l’informatique. De fait, parce que nous avons à traiter des flux financiers massifs, et que nous devons, en tant que service public, procéder rapidement aux dépenses, nos procédures sont largement automatisées. Les systèmes informatiques doivent être efficients et détecter, le plus tôt possible, ce qui pourrait conduire à des sorties de ressources injustifiées. Là est l’essentiel de nos échanges avec la Cour des comptes, qui approfondit les constats au fur et à mesure et en même temps que nous. Nous travaillons de concert : en interne, nous traitons nos opérations avec la même rigueur qu’eux afin de nous améliorer systématiquement, comme le montrent nos progrès dans la maîtrise des flux financiers au cours des vingt dernières années.

Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information. Notre système d’information est essentiellement construit autour des dispositions du code de la sécurité sociale. Sa partie centrale recouvre notre cœur de métier, avec des applications de production utilisées par les caisses primaires pour affilier les assurés et verser les prestations, les frais de santé ou les indemnités journalières, que ce soit au titre des risques liés à la maladie, à la maternité ou au travail. Ces systèmes sont assez verticaux : ils permettent d’appliquer les règles de gestion pour liquider une indemnité journalière, payer une feuille de soins, alimenter les bases de données informationnelles, gérer les bénéficiaires, les offreurs des soins libéraux ou non, les établissements hospitaliers et les centres de santé. Ceux-ci sont tous référencés chez nous et nous les gérons en fonction de leur situation conventionnelle. Des applications nous servent également pour les relations avec les clients pour la messagerie électronique et l’accueil physique des assurés.

Tous ces systèmes s’appuient sur des référentiels partagés : il y a ainsi un référentiel employeurs, un référentiel mutuelles et un référentiel individus – qui inclut, outre le numéro d’identification, la civilité, le nom, le prénom de l’assuré, son adresse et son relevé d’identité bancaire. Ainsi, toutes les applications de paiement prennent appui sur une source unique d’information : le travail est mutualisé.

Le système est en interface avec lui-même : les données entrées dans la composante gestion des bénéficiaires ont ainsi un impact sur le paiement des feuilles de soins ou sur l’ouverture des droits aux indemnités journalières. Il communique également avec des tiers extérieurs à l’assurance maladie pour récupérer les éléments utiles à la liquidation des dossiers, par exemple les factures, qui peuvent nous parvenir sous la forme de flux comme les feuilles de soins électroniques qui passent par la carte Vitale, ou sous forme papier. Pour les indemnités journalières, nous utilisons aussi bien des attestations de salaire papier que les échanges dans le cadre de la déclaration sociale nominative ou sur Net-entreprises, selon le système déclaratif choisi par l’employeur.

En entrée de donnée, nous recevons également les flux d’autres organismes. C’est le cas de la direction générale des finances publiques, qui nous communique les taux de prélèvement à la source, ou de l’Urssaf Caisse nationale, qui nous transmet les taux de cotisation pour les travailleurs indépendants notamment. Le système intègre donc des briques de communication avec des systèmes d’information tiers en amont et en aval.

Toutes les données reçues sont agrégées et intégrées pour mettre à disposition des professionnels de santé la situation des droits de l’assuré, grâce au téléservice d’acquisition des droits intégrés (ADRI). Ainsi, ces professionnels, au moment où ils facturent une prestation, peuvent s’assurer que les droits de l’assuré sont ouverts.

Nous alimentons également des entrepôts, dont le système national d’information interrégimes de l’assurance maladie et le système national des données de santé, pour que les tiers habilités aient accès aux informations concernant les prestations issues de la production. L’accès à ces entrepôts, très encadré par la loi, est contrôlé par la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Les données du système national des données de santé sont en outre pseudonymisées : le système permet de chaîner les informations relatives à un individu, ce qui est utile pour les analyses statistiques, mais pas de remonter à l’individu lui-même.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Beaucoup de monde s’intéresse à cette commission d’enquête. Ceux qui, comme moi, ont consulté les rapports successifs de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, dont le premier date de 1996, et sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, publiés annuellement depuis 2006, se demandent comment la situation actuelle est possible. Ces rapports, parmi lesquels le dernier rapport de certification publié en mai 2025, ont un côté critique. Ils témoignent d’éléments que beaucoup de nos concitoyens perçoivent comme des injustices. Cela ne peut pas durer.

Nos premières auditions nous ont montré la grande rigueur et la sophistication de la comptabilité de la sécurité sociale. Mais notre rôle est d’aller au fond des choses. Nous voulons vous interroger en premier lieu sur les anomalies significatives relevées par la Cour des comptes. Pourquoi retrouve-t-on dans vos comptes une très vieille dette de 800 millions d’euros, prescrite et semble-t-il non récupérable ? Pourquoi une partie des impôts et taxes affectés à la protection sociale ne sont-ils pas enregistrés en droits constatés ? Pourquoi les séjours hospitaliers en cours au 31 décembre ne sont-ils pas provisionnés ? Pourquoi certaines sommes, incertaines, sont-elles malgré tout enregistrées comme produits ? Ces anomalies portent sur des sommes significatives ; nous parlons de 1,1 milliard d’euros en droits constatés pour les impôts et taxes affectés, par exemple. Les périmètres en cause sont tout aussi surprenants.

M. Thomas Fatôme. Nous nous sommes penchés sur tous ces sujets. Le premier, en particulier, a fait l’objet de longs échanges avec les équipes du ministère de la santé.

M. Marc Scholler. Il serait irresponsable de notre part de considérer que ces anomalies peuvent être balayées d’un revers de main. Je vais essayer d’éclairer la commission sur leur nature.

S’agissant de la dette résiduelle d’environ 800 millions d’euros, la Cour des comptes l’a évoquée devant vous. C’est une anomalie dont l’impact est patrimonial au sens des actifs et des passifs de la branche. Elle n’a pas d’effet direct sur le solde de l’assurance maladie, donc sur son déficit. Elle remonte au milieu des années 1980 et au passage des prix de journée à la dotation globale, puis à l’adoption de la tarification à l’activité en 2008. Nous ne conservons évidemment pas cette dette dans nos comptes par plaisir : elle reste exigible. Nous ne pouvions toutefois pas l’honorer, jusqu’à un décret paru le 28 décembre dernier qui devrait nous permettre de le faire entre mai et juillet 2026. Notre tutelle, la direction de la sécurité sociale, pourra vous en parler.

Quant aux séjours hospitaliers, vous savez que le fait générateur est le début du séjour alors que la facturation intervient en fin de séjour. La comptabilité en droits constatés nous conduit à prendre acte de ces dépenses au fur et à mesure de la facturation et à constituer des provisions en fin d’exercice, afin de rattacher du point de vue comptable les séjours commencé dans l’année mais facturés l’année suivante. Une difficulté a été identifiée il y a quelques années sur les séjours qui commencent avant la fin d’un exercice comptable mais qui se poursuivent au-delà. Cela a eu un impact lors de la première année du passage aux droits constatés, mais nous considérons maintenant la variation d’une année sur l’autre du stock de séjours à cheval sur deux années tout à fait marginale, et l’effet sur le solde par conséquent faible.

Nous cherchons bien sûr des solutions avec l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation. Mais nous sommes tributaires du calendrier de clôture des établissements de santé, qui diffère pour partie de celui des organismes de sécurité sociale, lequel nous oblige à clore les comptes pour le 22 février puis pour le 15 mars. Lorsqu’ils inscrivent un produit à recevoir, nous ne pouvons pas encore comptabiliser la charge à payer.

Je répète, en tant que producteur des comptes avec Thomas Fatôme, que l’impact sur le déficit de la branche maladie est extrêmement marginal d’un exercice sur l’autre, puisqu’il est peu probable qu’il y ait une grande différence sur ce point entre deux exercices.

Vous évoquez ensuite les impôts et taxes affectés notifiés à l’activité de recouvrement. Vous savez que nous avons différents types de recettes, notamment la contribution sociale généralisée, qui est recouvrée par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), et les produits et taxes affectés, qui sont recouvrés par l’administration fiscale. Or, le fait générateur des cotisations pour les Urssaf est l’exercice d’une activité professionnelle, donc le mois de l’exercice de cette activité, ce qui permet un rattachement en droits constatés équilibré avec celui des charges : c’est bien l’exercice d’une activité professionnelle qui génère une cotisation, donc une recette. Hélas, en matière fiscale, l’enregistrement est fait pour partie au moment de l’encaissement ; l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pourra être plus précise sur ce point. La Cour considère à juste titre comme une anomalie dans nos comptes le fait que certaines recettes soient rattachées à l’encaissement et pas à l’activité économique, en particulier s’agissant de la taxe sur la valeur ajoutée et de la taxe sur le tabac, les deux recettes fiscales principales de la branche maladie : elles ne sont pas rattachées au fait générateur, ce qui n’est pas conforme au principe des droits constatés.

En ce qui concerne enfin les recours contre tiers, c’est l’activité qui permet à l’assurance maladie, quand des frais de santé engagés pour un individu sont liés à des dommages causés par un tiers – accident de la route, coups et blessures volontaires… –, de se retourner contre ce tiers ou contre son assureur. Les principes comptables nous amènent à comptabiliser, dès lors qu’il y a des débours de santé, l’intégralité de ce qui pourrait être refacturé à l’assurance ou au tiers, tout en sachant que ce produit sera minoré pour de nombreuses raisons et dans des volumes significatifs puisqu’ils vont parfois jusqu’à 40 %. En apparence, dans nos comptes, on trouve donc un produit important neutralisé par une dépréciation de la créance générée par la comptabilisation du produit. Dès lors, nous affichons dans notre compte de résultat des produits que la Cour juge surestimés, et en face une charge de dépréciation de créance surévaluée : la Cour nous reproche d’afficher des recettes comme des dépenses gonflées. En réalité, ce qui compte pour le calcul du solde, c’est le net, qu’on ne nous reproche pas même si les méthodes peuvent toujours être améliorées. C’est un sujet dont nous discutons. Nous essayons, grâce à nos systèmes d’information, d’établir dès le début du dossier une estimation plus fine de la valorisation.

Parmi ces quatre problèmes, celui lié à l’article 58 du décret du 11 août 1983 devrait s’éteindre rapidement. Deux autres sont des conséquences d’échanges avec des tiers et nous devrions pouvoir fiabiliser l’information.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pour avoir beaucoup vu des dossiers de recours contre tiers, je sais que ce sont des procédures parfois très longues. Il est difficile de voir comment se fait le recouvrement. C’est une zone grise.

M. Thomas Fatôme. Ces dossiers, vous l’avez dit, sont souvent longs et complexes. Les enjeux financiers sont importants, de l’ordre de 1 milliard d’euros par an. Nous nous efforçons tous d’aller récupérer ces sommes. Tout le réseau de l’assurance maladie est mobilisé pour informer les assurés comme pour accompagner les établissements et les professionnels de santé. Nous sommes également en dialogue constant avec les assureurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quant aux insuffisances d’éléments probants, je ne vous interrogerai ici que sur les plus surprenantes. Ainsi, aux dires de la Cour, de nombreuses écritures comptables ne sont pas étayées par une pièce justificative : cela concernerait 6 % des dossiers en 2024. Le montant de prestations dont la pièce justificative n’est toujours pas produite par la Caisse nationale de l’assurance maladie plus de six mois après facturation serait de 1,6 milliard d’euros.

La Cour vous reproche aussi de sous-évaluer les provisions pour risques, particulièrement le montant des remises sur les prix des médicaments en 2024, comme l’a pointé un rapport récent de l’Inspection générale des affaires sociales.

Enfin, les états financiers de la caisse de sécurité sociale de Mayotte souffrent d’une insuffisance de justification, pour une somme de près d’un demi-milliard d’euros tout de même.

M. Thomas Fatôme. Je dissipe tout de suite une éventuelle ambiguïté : nous ne payons pas sans preuve. Il y a toujours, parfois de façon dématérialisée, un élément qui justifie le paiement. La situation la plus simple est l’oubli de carte Vitale chez le médecin : celui-ci fait ce que nous appelons un « flux dégradé », et nous adresse ensuite la pièce justificative. Il y a tout de même un flux, et il faut en effet que l’envoi du justificatif ait bien lieu par la suite. C’est un dialogue quotidien : les caisses se rapprochent des professionnels, les relancent éventuellement pour récupérer ces éléments qui confirment qu’un assuré a été pris en charge.

C’est un point sur lequel nous discutons avec la Cour depuis plusieurs exercices. Nous ne sommes pas en phase avec son analyse de la portée de ces manques. Je veux être clair car on entend parler de sommes énormes, jusqu’à 1,8 milliard d’euros. Cette extrapolation me semble très exagérée et elle ne traduit pas correctement un risque dans nos comptes.

M. Marc Scholler. Je ne nie pas non plus que cette absence de pièces justificatives puisse se produire. Mais il ne faut pas en effet l’assimiler systématiquement à une fraude ou à un indu. En réalité, c’est une partie administrative de notre processus de liquidation, ce qui peut d’ailleurs nous être reproché, notamment par les professionnels et les établissements de santé : dans tous les cas, notre système de paiement est ainsi fait que, pour tout paiement, une facture nous a bien été transmise. Les pièces manquantes sont des éléments complémentaires de preuve, exigibles, qui n’ont pas pu être produits ou rattachés dans les délais.

Si ce sujet est, de notre point de vue de producteur des comptes, devenu important dans le processus de certification, c’est parce que la crise sanitaire a conduit à des mesures exceptionnelles, notamment des dérogations de transmission de pièces justificatives parce que notre système ne permettait pas cette transmission. Au sortir de la crise, en 2022, la Cour des comptes, en consultant un indicateur de fiabilité des prestations, a identifié un taux d’absence de pièces justificatives supérieur aux années précédentes, de l’ordre de 10 % de mémoire, alors que le système devait exiger à nouveau la transmission de ces pièces. Ce taux a été réduit à 6 % en 2023, puis à 1,8 % en 2024. Il faut comprendre que le nombre de pièces justificatives est assez faible, quelques dizaines dans un échantillon de plusieurs milliers de dossiers reliquidés. L’extrapolation donne l’impression de sommes énormes, surtout quand certaines pièces justificatives concernent des établissements de santé, donc des montants élevés.

C’est un sujet sur lequel nous travaillons évidemment. Notre objectif est d’arriver aussi proche de zéro que possible, même si ces pièces ne sont pas utiles directement à la liquidation, mais plutôt en cas de vérifications que nous pouvons être amenés à mener dans le cadre de contrôles internes, ciblés ou destinés à lutter contre la fraude. Nous préférons bien sûr réduire ces situations plutôt que de les gérer ultérieurement, donc accroître la dématérialisation de la norme. Celle-ci est déjà importante : l’ordonnance, pièce justificative d’une prise en charge de médicament, est directement numérisée par le professionnel de santé. Ce processus Scor, pour scannérisation des ordonnances, est déployé chez différentes catégories de professionnels de santé. Nous les accompagnons, de façon graduée, si nous détectons une déviation atypique. Lorsque les règles ne sont pas respectées, nous faisons preuve de fermeté. Cela a été généralisé dans le réseau. Il en résulte des notifications d’indus à des professionnels de santé qui ne respectent pas les délais de transmission des pièces concernées.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour estime à 1,6 milliard d’euros le montant de prestations dont la pièce justificative n’est toujours pas produite plus de six mois après facturation. Ces pièces sont-elles en cours de récupération ou définitivement manquantes ?

M. Marc Scholler. Vous avez évoqué avec la Cour ces questions de fiabilité, notamment l’indicateur de risque résiduel. Dans le cadre des estimations, il manque, dans l’échantillon des dossiers contrôlés, des pièces justificatives. Leur nombre est ensuite extrapolé à l’ensemble de nos dispositifs de liquidation. C’est en quelque sorte une fourchette théorique : ces pièces ne sont pas identifiées en tant que telles comme manquantes. Nous n’avons donc aucune assurance que ce chiffre soit fiable.

Par ailleurs, je parlais de factures dont le montant est parfois élevé pour les établissements notamment. Il faut, pour être tout à fait complet, préciser qu’on peut aussi avoir une concentration géographique. Dans les départements d’Île-de-France par exemple, les caisses primaires sont présentes sur plusieurs sites et elles suivent des modalités d’archivage directement liées aux contraintes de gestion qui leur sont appliquées. Parfois, dans le cadre de ces contrôles spécifiquement, il peut être difficile d’identifier une pièce précise si elle n’a pas été numérisée à la source. Cela nécessite un temps plus long. On n’est pas sûr qu’elle soit absente mais, lors d’un contrôle précis, on ne la trouve pas. Les problèmes sont très concentrés sur quelques caisses.

M. Thomas Fatôme. Je peux expliquer les enjeux des remises sur les médicaments, à moins que vous ne préfériez que nous ne le fassions par écrit.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous pourrez répondre plus longuement par écrit, d’autant que le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales, paru il y a quelques semaines, est clair. Dites-nous seulement si ces problèmes ont finalement un impact sur la réalité des comptes.

M. Thomas Fatôme. Le débat porte sur les provisions destinées à prendre en compte le risque lié aux contentieux que les entreprises du secteur pharmaceutique forment à l’encontre des décisions du Comité économique des produits de santé, qui gère ces sujets. Les services de l’État établissent le risque juridique, en dialogue avec ledit Comité économique, et le notifient à l’Urssaf caisse nationale, en lien avec nous.

La Cour, dans ses travaux sur l’exercice 2023, avait estimé qu’il y avait une anomalie significative de sous-évaluation de ces provisions. Elle a modifié son approche, il faut le signaler, pour l’exercice 2024. Elle a désormais considéré qu’il manquait des éléments probants sans qu’il n’y ait plus matière à signaler une anomalie significative, alors même que le périmètre des litiges s’est plutôt étendu.

L’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a prévu des mesures de validation des montants dus au titre de la clause de sauvegarde pour les années 2000 à 2024. Ceci devrait mettre un terme, pour l’essentiel, à ces débats juridiques, pour bien comptabiliser les sommes provisionnées au titre de ces contentieux, qui vont, je pense, mécaniquement diminuer fortement dès l’exercice 2025.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’en viens aux insuffisances de l’enregistrement et de l’estimation des actifs et des passifs. La Cour évoque ici l’évaluation des charges à payer et des provisions pour charges de soins, des créances et des dépréciations, celle des créances et des dépréciations liées aux recours contre tiers que nous avons évoquée tout à l’heure, et enfin celle des actifs et des passifs relatifs aux soins à l’étranger. Sur ce dernier point, elle pointe notamment l’annulation prématurée par le Centre national des soins à l’étranger (CNSE) de dettes qu’il conteste, ainsi que l’utilisation d’un outil de gestion inadapté. Nous interrogerons le Centre national des soins à l’étranger lui-même prochainement. Mais il relève de votre compétence.

En particulier, la Cour écrit que « l’arrêt de maintenance de l’ancien outil expose à un risque de perte d’historique ». Que pouvez-vous dire de ces défauts d’estimation ?

M. Marc Scholler. Ce ne sont pas là des anomalies significatives, mais plutôt des axes d’amélioration des dispositifs statistiques qui nous permettent d’évaluer nos provisions à la clôture de l’exercice.

Ces provisions sont consubstantielles à la comptabilité en droits constatés. En effet, nativement, notre comptabilité est une comptabilité de caisse : ce dont nous disposons, c’est du flux de facturation. Or, un professionnel de santé a vingt-sept mois pour nous envoyer la facture d’un acte, la dépense étant ensuite rattachée à son fait générateur donc au moment où elle a été effectuée. Nous utilisons donc des méthodes statistiques qui, grâce à un dispositif « de complétude », permettent de poursuivre une trajectoire statistique pendant la période de clôture des comptes. Nous le faisons pour partie avec nos propres données, lorsque nous prenons en charge toute la facturation : dans ce cas, nous pouvons anticiper et simuler ce que les charges représenteront. En revanche, pour tout ce qui est hospitalier, nous sommes tributaires des données du programme de médicalisation des systèmes d’information, elles-mêmes transformées en données de facturation puis en arrêtés. Nous travaillons sur ces sujets, en particulier avec l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation, pour affiner l’estimation des charges hospitalières à rattacher à l’exercice.

On ne peut, par construction, estimer au préalable la fiabilité d’une provision : on ne peut le faire qu’ultérieurement, quand on peut observer ce qui a été réellement facturé par rapport à ce que nous avions anticipé. Il peut y avoir un effet sur les comptes en cas d’écart significatif en pourcentage, donc si des charges sont décalées d’un exercice sur l’autre. Cela explique notre calendrier de clôture, qui est exigeant mais qui permet d’être certains de nos dépenses et de nos provisions. La Cour a d’ailleurs récemment levé une réserve qu’elle avait formulée au sujet des provisions hospitalières, passées de 8 à 4 milliards d’euros : une partie d’entre elles a été, grâce à une évolution de notre système d’information, transformée en charges à payer, donc en montant certain, par opposition à une provision qui n’est qu’une estimation.

S’agissant de données statistiques, il restera toujours une part d’imprécision. Mais cette méthode, dite de complétude, permet un meilleur pilotage qu’une comptabilité de caisse, du fait de sa transparence et parce qu’elle vise à rattacher à un exercice en cours des dépenses qui ne nous ont pas encore été facturées. L’écueil, je le répète, est le décalage des données dans le temps, ce que nous cherchons à améliorer. Notons d’ailleurs que c’est pour cette raison que les entreprises sont les premières à provisionner lors de l’émergence de risques.

Le directeur de la stratégie, des études et des statistiques de la Caisse nationale de l’assurance maladie le dirait mieux que moi, mais la crise sanitaire a considérablement modifié nos trajectoires de dépenses. Cette situation a nécessité de faire évoluer le suivi statistique et le provisionnement.

Enfin, il existe différents moyens de déprécier des créances. Il y a des dépréciations statistiques : un même taux est appliqué à toute une catégorie d’entre elles, eu égard à un risque de non-recouvrement. Il peut y avoir des dépréciations spécifiques, pour des créances souvent significatives. Les dépréciations peuvent donc être liées à des situations communes, aux indus frauduleux ou encore aux recours contre tiers. Comme les statistiques peuvent être sources d’erreurs, un principe de prudence s’impose. Cela vaut aussi pour le certificateur, qui ne peut donner son blanc-seing à un dossier tant que son dénouement n’est pas connu.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle que le Centre national des soins à l’étranger dépend de la Caisse nationale de l’assurance maladie et qu’il a remplacé pour la gestion des indus le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale. Il est chargé, sauf erreur de ma part, de rembourser les soins avancés à l’étranger par nos compatriotes et de récupérer auprès d’États tiers les sommes avancées sur notre sol pour les soins de leurs ressortissants. À cet égard, une créance de 10 milliards d’euros a été éteinte en 2010.

Il me semble important de connaître avec précision le fonctionnement de cet organisme. Si sa manière d’abandonner des créances pourrait certainement être revue, cela nous permet d’aborder la question des indus de prestations. En effet, la Cour des comptes indique que seuls 53 % des indus à caractère frauduleux sont recouvrés, et qu’il lui a été impossible d’apprécier leur incidence sur les comptes généraux de la Caisse nationale de l’assurance maladie, cette dernière n’ayant pu lui transmettre les données pertinentes. On peut lire dans le rapport que « les pertes liées au recouvrement n’ont pu être différenciées selon leur nature […] ou par typologie d’indus » et que « les outils ne permettent pas de fournir […] les restes à recouvrer par millésimes de créances ». Par conséquent, je m’interroge sur le dispositif Sucre, l’outil national de gestion. Le développement d’un nouvel instrument est-il prévu ?

M. Thomas Fatôme. Dans une logique d’efficacité et de maîtrise des coûts de gestion, le Centre national des soins à l’étranger, localisé est à Vannes, mutualise différentes opérations complexes. De la même manière, des caisses primaires se sont vu confier des missions régionales ou nationales et elles affichent de bons résultats. Tel est d’ailleurs le cas du Centre national des soins à l’étranger.

Il n’y a eu aucun abandon de 10 milliards d’euros de créances. Je ne vois pas à quoi vous faites allusion. Nous gérons les créances et les dettes de manière rigoureuse. Pour la seule année 2024, la France a récupéré 1,3 milliard d’euros de la part de trente-neuf pays et elle a payé 680 millions d’euros à trente-six États. Je rends hommage aux équipes du Centre national des soins à l’étranger, qui accomplissent un important travail.

Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations. Le Centre national des soins à l’étranger utilisera le dispositif Metis jusqu’en 2029. Un nouvel outil, baptisé Oversi, est développé en parallèle. Il est d’ores et déjà utilisé pour certains lots et il a vocation à sécuriser les créances à produire. Il assurera, à terme, le traitement de tous les dossiers, sans perte d’information ni de traçabilité des créances lors du basculement définitif.

M. Thomas Fatôme. Pour que les choses soient claires sur cette question importante, il existe deux types d’indus. Il y a d’abord ce que nous appelons les indus courants, liés à des erreurs, des omissions, des éléments complexes. Ils représentent 93 % du total des indus et ils sont recouvrés sous vingt-quatre mois à hauteur de 98 %, notamment par l’intermédiaire des retenues sur prestations. Les choses se passent de manière fluide.

Il y a ensuite les indus frauduleux, qui représentent donc 7 % du total et qui appellent évidemment toute notre attention, d’autant que les montants unitaires sont souvent plus élevés. Les recouvrements sont plus complexes, parfois liés à de longues procédures judiciaires et pouvant se heurter à des stratégies d’insolvabilité.

M. Marc Scholler. Pour dire les choses simplement, notre objectif est de limiter les indus. Malheureusement, notre système en génère, en raison d’erreurs de facturation notamment de la part de tiers lors de la transmission des flux, et ils ne sont parfois détectés qu’ultérieurement. Cela peut arriver, par exemple, quand un professionnel de santé facture à plusieurs reprises un même acte, ou lorsqu’une erreur de droit nécessite de réestimer une prestation.

Comme nous pouvons faire de la retenue sur flux, la branche maladie recouvre entre 98 % et 99 % des 6,2 milliards d’euros d’indus générés chaque année. Cette proportion élevée figure, sauf erreur, dans le rapport de la Cour des comptes sur la gestion des indus.

L’indu frauduleux est plus problématique. Il peut donner lieu à quatre types de sanction : le déconventionnement, la pénalité financière, la sanction ordinale et la sanction pénale. Or, dans ce dernier cas, la procédure est longue et le fraudeur est souvent en mesure d’organiser son insolvabilité, voire de quitter le territoire. Le cas échéant, l’argent de la solidarité qui a été détourné ne peut plus être récupéré.

Notre objectif est logiquement d’améliorer nos résultats contre la fraude, ce que nous parvenons à faire depuis plusieurs années. En 2024, nous parlons de 628 millions d’euros, soit presque trois fois plus qu’en 2021. Notre mobilisation, extrêmement forte, passe par la sécurisation du système afin d’éviter que la fraude soit tout simplement possible, ce qui oblige à poursuivre les fraudeurs. Or, ces derniers sont de mieux en mieux organisés et à même de faire disparaître les fonds rapidement. L’amélioration du recouvrement des indus frauduleux requiert de sécuriser le système en amont, donc de se doter d’un dispositif de prévention des fraudes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous venons justement de voir avec les représentants de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes comment dépister au plus vite, autrement dit le plus amont possible, les sources d’indus frauduleux. Il faut que les systèmes d’information et de contrôle fassent apparaître ces fraudes sans délai.

S’agissant toujours du Centre national des soins à l’étranger, comment s’appliquent les conventions internationales de soins ? La France est signataire d’un grand nombre d’entre elles : est-ce au Centre national de les appliquer ? Je pose la question car ces conventions sont moins nombreuses depuis 2000, alors qu’elles sont un bon moyen de diminuer les indus.

M. Thomas Fatôme. Ce sont des conventions d’État à État, négociées par la direction de la sécurité sociale en lien avec le ministère des affaires étrangères. Elles ont un cadre commun mais des objets très spécifiques comme la situation des étudiants, des retraités ou des actifs. Chaque convention doit être appréhendée individuellement. L’idée est de trouver un équilibre pour à la fois simplifier la vie des assurés en pays étranger et assurer de bonnes relations financières avec ces États.

Ensuite, nous faisons un travail d’opérateur en traçant les dépenses, les créances et les dettes, en lien étroit avec la direction de la sécurité sociale. Nous ne sommes ni à l’initiative, ni en retrait : je le répète, ces conventions bilatérales organisent les relations financières entre deux pays s’agissant de la vie de leurs assurés. Nous pourrions d’ailleurs parler également des règlements européens qui constituent, eux aussi, un cadre spécifique.

Mme Aurélie Combas-Richard. Le plan de contrôle de l’assurance maladie constitue pour ainsi dire une fusée à plusieurs étages pour la prévention des indus.

Il y a d’abord les contrôles qui permettent d’intervenir avant que la dépense ne soit ordonnancée, ce qui prévient les indus. Dans le cadre d’un échange régulier avec la Cour des comptes, nous avons beaucoup investi dans les contrôles dits embarqués dans le système d’information, en amont du paiement de la dépense. Ainsi, quand une différence de prestation potentiellement indue est détectée, elle est automatiquement bloquée. Dans le cas des arrêts de travail, le système prévoit ainsi une quarantaine de motifs de rejet, par exemple pour éviter un double paiement si un premier arrêt va du lundi au mercredi et un second du mardi au jeudi. De même, nous menons un vaste projet de refonte, appelé Meteore pour « moteur évolutif de traitement et organisation de l’assurance maladie », afin de procéder à des contrôles embarqués des frais de santé. Nous sommes en train de le déployer dans les pharmacies.

Il y a ensuite les contrôles préalables que nos techniciens de prestation conduisent auprès des ordonnateurs. Un bon exemple est la prescription de fauteuils roulants, dont la réforme est entrée en vigueur le 1er décembre dernier. Avant même la dépense, nos techniciens vérifient si l’ordonnateur est autorisé à prescrire un tel dispositif et si les pièces justificatives ont bien été portées au dossier. En définitive, entre 20 % et 23 % des dossiers sont bloqués d’emblée. Nous appelons cela le plan de contrôle socle de l’ordonnateur. Il permet d’économiser environ 31 millions d’euros par an. Il est complété par un plan de contrôle de l’ordonnateur médical, auquel participent nos praticiens conseils qui sont des médecins, des pharmaciens, des chirurgiens-dentistes ou encore des infirmiers. Ces compétences médicales nous autorisent à diligenter des contrôles supplémentaires, qui interviennent aussi avant la dépense.

Enfin, d’autres contrôles encore sont réalisés après paiement par les équipes des agences comptables des caisses primaires d’assurance maladie. Il y a une complémentarité.

Nous avons des échanges nourris avec la Cour des comptes sur l’ensemble de ces étapes qui forment un plan de contrôle unique. Il s’y ajoute la lutte contre la fraude, qui concentre des ressources supplémentaires.

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous les moyens de procéder à ce que j’appellerai des contrôles de légalité ou d’opportunité des arrêts de travail ? Êtes-vous en mesure de vérifier que les arrêts et prolongations de plus de trois jours ont bien été prescrits après une consultation en présentiel et non après une téléconsultation ?

M. Thomas Fatôme. Oui, nous pouvons tracer les téléconsultations, sous réserve que le médecin ait coché la case correspondante. L’opération est déclarative : vérifier s’il y a eu une connexion informatique entre l’assuré et le médecin serait particulièrement intrusif.

Nous sommes extrêmement déterminés à lutter contre la fraude, comme en témoignent nos résultats qui devraient continuer de s’améliorer fortement eu égard à la mobilisation du réseau et de la caisse nationale. Toutefois, j’ai coutume de rappeler que l’immense majorité des professionnels de santé cotent correctement leurs actes et respectent les règles du jeu. J’ai toutes les raisons de penser qu’il en est de même pour les téléconsultations, si bien que nous pouvons tracer les opérations. C’est d’ailleurs l’assurance maladie qui avait proposé au Parlement de mieux réguler les arrêts de travail prescrits en téléconsultation en les limitant à trois jours, hors conditions spécifiques.

Je n’en ai pas parlé dans mon propos introductif mais, non seulement notre système repose sur les comportements déclaratifs et individuels des acteurs, il vise de surcroît un équilibre dans les contraintes que nous imposons aux professionnels de santé et aux assurés. Il convient de préserver une forme de simplicité et de liberté. Nous pourrions décider, demain, que la carte Vitale est absolument obligatoire, partout et tout le temps. Dès lors, l’assurance maladie ne recevrait plus de flux papier. Mais cela aboutirait à un embarras considérable pour des millions de patients et des centaines de milliers de professionnels. Oublier sa carte Vitale en allant à la pharmacie, ça arrive à tout le monde.

Mme la présidente Annie Vidal. Je suis d’accord.

M. Thomas Fatôme. Je le précise car les questionnements légitimes sur certaines situations peuvent aussi être le reflet de cet équilibre destiné à simplifier la vie des patients et des professionnels, assurer le bon fonctionnement du système et gérer certaines contraintes. C’est pour cela que nous devons relancer les praticiens qui, de bonne foi pour l’immense majorité d’entre eux, oublient de transmettre toutes les pièces justificatives de leurs actes.

M. Marc Scholler. Concernant les arrêts de travail, nous cherchons avant tout à sécuriser le système pour rendre impossible toute déviance, tout en conservant un système accessible. Nous préconisons la transmission systématique sous forme dématérialisée des arrêts, sachant qu’elle représente déjà plus de 80 % du flux. Le risque, pour nous, réside au niveau de la personne qui se situe entre le prescripteur et l’assurance maladie : c’est elle qui pourra modifier, falsifier ou réutiliser un arrêt de travail. Des formulaires peuvent ainsi être réutilisés ou constitués à partir de rien. L’arrêt électronique représente donc l’avenir, du moins pour la sécurisation.

Peut-être en avez-vous entendu parler : nous avons aussi introduit un formulaire Cerfa sécurisé, à la manière des billets de banque, avec sept ou huit points de contrôle comme des hologrammes.

Au fond, outre notre trajectoire d’amélioration, tout est automatisé, intégré et systématiquement contrôlé. Il reste certes des imperfections, mais le système d’information vérifie automatiquement la conformité des pièces, des prescriptions et des facturations. Viennent ensuite des contrôles plus ciblés et plus fins afin d’identifier les comportements anormaux ou atypiques. Ils requièrent soit des outils informatiques plus malins, plus agiles et plus adaptés, soit des compétences humaines spécifiques. Des contrôles médicaux ciblés ont ainsi été conduits cet été sur les arrêts de travail, certains d’entre eux ayant donné lieu à une reprise de l’activité car l’analyse médicale des situations ne justifiait pas la poursuite des interruptions. De la même manière, des entretiens confraternels peuvent être organisés pour vérifier la justification médicale des prescriptions. Mais, je le répète, des dispositifs sont introduits pour vérifier systématiquement les actes, pour rendre la fraude et l’erreur impossibles.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans son rapport, la Cour des comptes indique que la Caisse nationale de l’assurance maladie n’aurait pas transmis toutes les données nécessaires à l’évaluation des indus, particulièrement ceux frappés par une prescription de deux ans, alors que celle-ci est portée à vingt ans en cas de fraude. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

J’entends ce que vous dites au sujet des efforts consentis, aussi bien en amont qu’en aval, en matière de contrôle et de prévention. Cela étant, de nombreux acteurs facturent des actes sans disposer d’une carte de professionnel de santé. C’est ce qui remonte du terrain. Je pense aux chauffeurs de taxi, aux fournisseurs ou à certaines structures de soins. Ajoutons à cela les flux dégradés dont nous parlions, lorsque la carte Vitale n’est pas immédiatement utilisée. Sur présentation d’une simple attestation de droits, un assuré peut bénéficier du tiers payant et un praticien facturer un acte de manière inappropriée à la caisse de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les prises en charge à 100 % comme pour l’aide médicale de l’État, la complémentaire santé solidaire ou les affections de longue durée.

S’agissant des fournisseurs, certains ne travaillent que sur la base des produits et prestations remboursables par l’assurance maladie. Je pense, sans acrimonie à leur égard, aux fameux prestataires de soins à domicile, nouveau corps de métier qui n’est pas une profession médicale et qui s’est discrètement développé au cours de la dernière décennie. Les dépenses afférentes ont augmenté de 10 % par an depuis dix ans, soit un doublement sur la période, et donneraient déjà lieu à 4 milliards d’euros de prise en charge par an.

J’aurais pu évoquer aussi les actes réalisés par les médecins remplaçants sans identification correcte, particulièrement lorsqu’ils sont renseignés sur format papier.

Tous ces éléments ne donnent pas systématiquement lieu à des fraudes mais, potentiellement, à des indus. Ce sont autant de points de fuite. Or, sous la pression légitime du remboursement rapide des patients et des professionnels de santé, le contrôle est parfois incomplet.

M. Marc Scholler. Le premier pilier de la lutte contre la fraude, c’est l’évaluation de notre vulnérabilité. D’après la Cour des comptes, le périmètre d’évaluation de la fraude ne couvre que 44 % de l’ensemble des dépenses. On ne peut procéder à une estimation à partir de rien : notre évaluation, partagée avec le Haut Conseil du financement de la protection sociale et la Cour des comptes, repose sur une méthode statistique fondée sur un historique de fraudes.

Certaines dépenses ne sont pas incluses dans ce champ, notamment les dotations hospitalières qui, attribuées par arrêté, ne peuvent faire l’objet de fraude. Des travaux ont été menés afin d’intégrer dans le périmètre les indemnités journalières et la tarification à l’activité. En revanche, nous disposons de moins de données sur les sages-femmes et les centres de santé. Ces derniers subissent, dans la période récente, des fraudes d’ampleur en lien avec la mise en œuvre du 100 % santé sur les audioprothèses.

Nous nous mobilisons surtout contre les fraudes organisées, commises par des parasites qui se greffent au système pour s’enrichir personnellement. Elles dépassent la distinction classique entre la fraude commise par les assurés et celle des professionnels de santé qui, dans ce contexte, représente 70 % des montants détectés. Nous avons constaté des fraudes aux tests antigéniques en 2022, puis d’autres impliquant des centres de santé en 2023 et d’autres encore aux audioprothèses en 2024. Cette année, ce sont les véhicules pour handicapés qui sont concernés. Dès qu’une nouvelle dépense publique est créée, des acteurs extérieurs au système s’y greffent pour la détourner à leur profit.

Les auteurs de fraudes sont plus professionnels et organisés. Ils utilisent les réseaux sociaux pour recruter des « mules » dans le trafic de médicaments. Ce nouveau format, plus complexe, est plus difficile à estimer que les fraudes habituelles, commises par les professionnels de santé ou les assurés. Du reste, c’est sur ce sujet que la Cour des comptes souligne le caractère incomplet de cette estimation.

Le fraudeur raisonne comme n’importe quel acteur économique : face à des contrôles destinés à empêcher son forfait, il évaluera son retour sur investissement. Il cherchera une faille, notamment au moment de la création d’une nouvelle dépense ou d’un nouveau dispositif. Nous engageons une course contre la montre contre les fraudeurs. Dans ce contexte, il est nécessaire d’évaluer de manière continue la vulnérabilité à l’aide d’un outil spécifique, distinct du dispositif statistique qui permet d’éclairer la réalité de la fraude.

Par ailleurs, nous sommes confrontés à une difficulté technique dont la résolution supposerait des investissements massifs. Le système d’information ne permet d’identifier des indus que sur une période de deux ans, alors même que l’action se prescrit par trois ans et par vingt ans pour les prestations en espèce. Même si ces situations ne correspondent pas aux cas les plus fréquents, elles entraînent un préjudice pour les finances publiques. Notre objectif est d’agir vite pour mettre fin au plus grand nombre de fraudes plutôt que d’analyser de manière approfondie un dossier à l’enjeu financier limité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Un grand plan de lutte contre la fraude avait été lancé en 2007 par Nicolas Sarkozy. En 2011, dans son rapport sur la lutte contre la fraude sociale, le député Dominique Tian l’évaluait déjà à plus de 10 milliards d’euros. Or, aujourd’hui, seul 1 milliard d’euros serait récupéré. Comment améliorer le recouvrement ?

M. Thomas Fatôme. Ces chiffres, qui sont ceux du Haut Conseil, concernent toutes les branches de la sécurité sociale. Une grande partie des montants en cause est liée au travail illégal. Même si la fraude à l’assurance maladie peut représenter un montant significatif, elle ne relève pas du même ordre de grandeur.

Nous sommes engagés dans une démarche d’évaluation, champ par champ, de la fraude à l’assurance maladie, dont le périmètre est large. Elle prend différentes formes : il peut s’agir d’un assuré qui dépose une demande indue de complémentaire santé solidaire, d’un professionnel de santé qui applique une cotation frauduleuse ou encore d’une bande organisée qui crée de fausses entreprises. Nous avons accompli un travail important dans une stratégie exhaustive de lutte contre la fraude : évaluer, prévenir, détecter, contrôler, sanctionner.

Mme la présidente Annie Vidal. C’est tout l’objet du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

M. Thomas Fatôme. En effet, ce projet de loi nous aidera à renforcer nos outils. Nous espérons que son examen pourra bientôt se poursuivre. Car notre stratégie donne des résultats grâce à la mobilisation de la Caisse nationale et de l’ensemble du réseau de l’assurance maladie. Depuis la fin du covid-19, nos résultats ont presque triplé : 640 millions d’euros de préjudices ont été évités ou stoppés en 2024, ce qui est significatif.

Bien entendu, la clé est de renforcer la détection, les contrôles et les sanctions. Mais il faut aussi réduire les zones de risque. Grâce à la mobilisation collective de l’assurance maladie et des médecins, le taux de recours à l’arrêt de travail en ligne, qui prévient toute fraude, atteint 84 %. De la même manière, nous déployons l’ordonnance numérique, dotée d’un QR code : il s’agit de la meilleure défense contre les trafics de médicaments et les fausses ordonnances. Nous sommes pleinement mobilisés pour mettre en œuvre cette stratégie avec une logique claire : identifier les zones de risque et prévenir les fraudes le plus en amont possible.

Nous vous transmettrons des éléments relatifs à la facturation des transporteurs sanitaires. Plus de 85 % d’entre eux utilisent le système électronique de facturation intégré (Sefi), qui garantit une facturation sécurisée. Nous avons conclu une convention-cadre avec les taxis qui prévoit une facturation mieux maîtrisée et l’obligation de géolocalisation à l’horizon du 1er janvier 2027.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Cour a relevé trois domaines où des anomalies importantes affectent la gestion des bénéficiaires. D’abord, s’agissant de la protection universelle maladie (Puma), l’estimation du nombre de bénéficiaires semble incohérente eu égard aux 100 000 fermetures de droits prononcées. Par ailleurs, les indus sont notifiés en faible nombre. Combien sont recouvrés ?

Ensuite, la Cour souligne que la durée des affections de longue durée soulève une difficulté : 440 000 personnes se trouvent reconnues sans limitation de temps et 50 000 pour une durée supérieure à dix ans.

La Cour relève également que les conditions d’attribution de la complémentaire santé solidaire ne sont pas suffisamment contrôlées.

Enfin, la situation déclarée par le demandeur de l’aide médicale de l’État n’est pas vraiment vérifiée. La base Visabio du ministère de l’intérieur ne permet pas de consulter l’intégralité des titres reconnus par la France. À cet égard, les consulats ne peuvent vérifier les visas délivrés dans l’espace Schengen ; nous proposerons donc d’y remédier.

Quelles mesures comptez-vous prendre pour améliorer la gestion des bénéficiaires ?

M. Thomas Fatôme. J’insiste sur l’importance que nous attachons à une gestion des droits rigoureuse, qu’il s’agisse de la complémentaire santé solidaire, de la protection universelle maladie ou, puisque nous la gérons pour le compte de l’État, de l’aide médicale de l’État. Bien que la Cour nous invite à faire mieux, je ne crois pas qu’elle porte un jugement aussi critique sur notre gestion. En tout état de cause, ce n’est pas ainsi que j’interprète nos échanges avec elle.

Le contrôle des bénéficiaires de la protection universelle maladie se traduit par des opérations lourdes, qui mobilisent de nombreux agents de l’assurance maladie. Nous échangeons des fichiers avec l’ensemble des acteurs des administrations fiscale et sociale ainsi qu’avec le ministère de l’intérieur afin de contrôler la situation de dizaines de millions de personnes : leur activité, leur résidence, la régularité de leurs droits. Ces contrôles nous conduisent à prononcer des fermetures. Je veux être clair : nous gérons les droits des assurés de manière rigoureuse. Aucune carte Vitale n’est active sans droits ouverts.

Nous avons un désaccord avec la Cour des comptes. Nous estimons non pertinent le recoupement qu’elle opère entre un outil de recensement de la population et le nombre d’assurés sociaux.

De la même manière, nous assurons, pour le compte de l’État, une gestion stricte des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État, même s’ils n’ont pas la qualité d’assurés sociaux. La preuve en est que, selon le rapport de Claude Evin, ancien ministre de la santé, et de Patrick Stefanini, ancien préfet, les caisses primaires vérifient avec rigueur les conditions d’ouverture des droits à l’aide médicale de l’État. Nous avons d’ailleurs mutualisé les expertises en créant quatre pôles spécialisés.

S’agissant de la complémentaire santé solidaire, qui est attribuée sous condition de ressources, nous contrôlons attentivement les déclarations des assurés en nous appuyant sur les données du dispositif de ressources mensuelles et les échanges d’informations avec l’administration fiscale. Par ailleurs, nous effectuons des contrôles ultérieurs ciblés, sur la base d’une analyse de risque, pour identifier les dossiers potentiellement à risque. Dans ce cadre, nous disposons d’un droit de communication bancaire, accordé par le Parlement, qui permet de vérifier la cohérence entre les informations déclarées par l’assuré et celles figurant sur son compte bancaire. J’insiste sur ce point car de nombreuses fausses informations circulent. À l’assurance maladie, nous gérons les droits avec rigueur.

La fermeture des droits et le contrôle de la consommation de soins portent sur des petits montants. Ce sont avant tout les fraudes organisées et celles commises par une minorité de professionnels de santé qui représentent des enjeux financiers, non celles de personnes qui bénéficieraient de droits indus et envers lesquelles nous serions laxistes. Nous sommes fortement mobilisés par les échanges de données avec les caisses d’allocations familiales, France Travail, le ministère de l’intérieur et la direction générale des finances publiques. Le contrôle est une machinerie lourde.

Mme Aurélie Combas-Richard. En bonne logique, nous vérifions les conditions d’ouverture des droits au moment où ils sont accordés. En outre, chaque année, nous contrôlons la base de bénéficiaires, qui compte 63,5 millions de personnes. La première étape est l’échange automatisé d’informations avec nos partenaires, qui nous permet à la fois de vérifier que les conditions d’ouverture de droits sont toujours remplies et d’identifier les personnes que nous contrôlerons. Ainsi, en 2025, nous avons reçu 25 millions de mises à jour des chaînes employeurs, 7,6 millions de France Travail, 500 000 des chaînes des organismes de retraite et 100 000 des chaînes des caisses d’allocations familiales.

Une fois ce premier filtre appliqué, les informations relatives à un certain nombre de bénéficiaires ne sont toujours pas actualisées. Nous parlons, en 2025, de 11,5 millions de personnes, qui sont alors regroupées dans un fichier que nous transmettons à la direction générale des finances publiques au mois de juin. À l’automne, elle nous renvoie les informations relatives à la résidence fiscale, soit 9,7 millions de mises à jour, ce qui permet d’affiner les vérifications. Après ce second niveau de contrôle, en 2025, il restait 1,8 million de bénéficiaires non vérifiés. L’assurance maladie déclenche alors son propre plan de contrôle : la caisse primaire du ressort du bénéficiaire envoie d’abord un courrier demandant les pièces justificatives. En l’absence de réponse, une notification de fermeture des droits est envoyée à l’assuré. Si aucun justificatif n’est transmis, les droits sont effectivement fermés au lendemain du départ à l’étranger lorsqu’il est établi ou, dans les autres cas, à l’issue du délai contradictoire de quarante-cinq jours. La fermeture des droits entraîne l’invalidation de la carte Vitale et la désactivation du compte Ameli.

Par ailleurs, depuis 2021, nous travaillons avec la Cour afin d’expliquer les écarts constatés entre le nombre de résidents recensés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et le nombre de bénéficiaires enregistrés dans le répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie (Rniam). Le périmètre de ces deux outils est différent : ils ne couvrent pas les mêmes populations. Le répertoire national inclut des assurés qui ne résident pas en France : 210 000 travailleurs détachés, 200 000 expatriés, les travailleurs frontaliers, mais aussi 1,2 million de pensionnés pouvant bénéficier, sous certaines conditions, de la prise en charge des soins en France, les travailleurs saisonniers ainsi que les étudiants étrangers. Ces personnes ne sont pas recensées par l’Insee. À l’inverse, certaines personnes résidant en France ne relèvent pas de l’assurance maladie. C’est notamment le cas des travailleurs frontaliers qui exercent leur activité à l’étranger et des citoyens français relevant de régimes spécifiques dans certaines collectivités d’outre-mer, comme en Nouvelle-Calédonie ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Par ailleurs, nous avons constaté que la mise à jour de nos référentiels n’était pas suffisamment rapide. Depuis 2021, nous avons développé un outil permettant de synchroniser plus rapidement les données, notamment relatives à la fermeture des droits, entre les outils de gestion quotidienne des caisses, qui étaient parfaitement à jour, et le répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie.

Quant aux affections de longue durée sans limitation de temps, avant 2011, aucun texte ne fixait de durée pour les principales d’entre elles – cancer, maladie d’Alzheimer, accident vasculaire cérébral. À la suite du travail accompli par la Haute Autorité de santé, ont été pris les décrets du 19 janvier 2011, du 3 avril 2017 et du 8 juillet 2024, qui prévoient notamment une sorte de clause du grand-père en vertu de laquelle seul le stock, et non le flux, devait être mis en conformité.

Nous avons décidé, avec l’appui de la Cour, de nous pencher sur les 400 000 assurés en affection de longue durée sans limitation de durée. Nous procéderons en deux étapes. D’abord, nous filtrerons les consommations de soins : dès lors qu’une consommation présente un lien évident avec la pathologie, le médecin-conseil fixera une date de fin d’affection de longue durée cohérente avec la pathologie et la consommation de soins, en se référant à la durée déterminée par la Haute Autorité de santé. Ensuite, pour les assurés qui ne consommeraient pas de soins, nous solliciterons d’abord le médecin traitant afin qu’il établisse un protocole de soins. En l’absence de réponse, nous saisirons alors l’assuré. Si nous restons sans réponse du médecin traitant ni de l’assuré, nous procéderons à la fermeture des droits.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Si les données du référentiel de l’Insee et celles de votre répertoire national venaient à se recouper, observerait-on encore un écart concernant le nombre de bénéficiaires de l’aide médicale de l’État ?

Le décret d’application de la loi du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoit un délai de carence de neuf mois pour les soins programmés des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État. Alors qu’il est entré en vigueur le 1er janvier 2021, il n’a jamais été pleinement appliqué. Où en est-on aujourd’hui ?

M. Thomas Fatôme. Les écarts constatés entre les deux bases de données n’ont rien à voir avec l’aide médicale de l’État. Les répertoires d’assurés ne recensent pas ces bénéficiaires. Notre réponse est constante depuis plusieurs années et je dois encore la répéter : nous gérons les droits des assurés de manière rigoureuse. Le directeur de l’Insee vous a précisé la portée des différents répertoires. Du reste, selon le rapport des inspections générales des finances et des affaires sociales de 2023 sur les évolutions de la carte Vitale et de la carte Vitale biométrique, « l’exploration de l’écart entre les deux dénombrements semble aporétique ». Dès lors qu’on peut être assuré sans résider en France, la comparaison entre ces deux outils n’a pas de sens.

Nous appliquons pleinement les textes réglementaires relatifs aux délais de carence, étant entendu que ces situations sont peu fréquentes.

M. Thibault Bazin. En 2008, Roselyne Bachelot, alors ministre de la santé, indiquait que la création des agences régionales de santé conduirait à consolider et à amplifier le rôle des caisses d’assurance maladie dans la recherche de l’efficience et la gestion des risques. Qu’en est-il concrètement ? Quel bilan tirez-vous des plans pluriannuels régionaux de gestion du risque et d’efficience du système de soins ? Quelles sont les difficultés rencontrées par les commissions de contrôle associant de manière paritaire l’agence régionale de santé et l’assurance maladie ?

Les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes sont financés par les agences régionales de santé, les conseils départementaux et les particuliers. Comment s’articulent les contrôles diligentés par les agences régionales de santé avec ceux de l’assurance maladie et des départements ?

Vous veillez à la maîtrise des dépenses. Avez-vous relevé, à l’occasion des contrôles que vous effectuez, des actes non facturés par des établissements hospitaliers ? Les invitez-vous à facturer les actes réalisés ? Comment contrôlez-vous les prestations que plusieurs structures, comme les groupements d’intérêt économique et les groupements de coopération sanitaire, se facturent entre elles ?

Alors que la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale avait mis en évidence que certains néocentres de santé avaient commis des fraudes, de votre côté, vous avez relevé des facturations scandaleuses, avec une multiplication d’actes non justifiés, ainsi que des manquements aux obligations déontologiques de certains professionnels. Dans ce contexte, la coordination entre les agences régionales de santé, les ordres et l’assurance maladie semblait perfectible. L’adaptation des outils décidée par le législateur vous a-t-elle permis d’éviter de rembourser des actes frauduleux ? Comment vos opérations de contrôle s’articulent-elles avec celles des ordres et de l’agence régionale de santé ? Comment améliorer la sincérité budgétaire des actes de soins ?

M. David Magnier (RN). Depuis plusieurs années, un écart massif et documenté persiste entre le nombre de personnes affiliées à l’assurance maladie et le nombre de résidents effectivement recensés par l’Institut national de la statistique et des études économiques. Il est aujourd’hui estimé à 2,5 millions de dossiers actifs.

Cette anomalie, qui n’est ni nouvelle ni contestée, a été soulevée dès 2020 par une commission d’enquête parlementaire. Elle est signalée chaque année par la Cour des comptes, qui évoque désormais un point de friction important. Pourtant, de manière récurrente, la Caisse nationale de l’assurance maladie explique qu’elle ne retient pas cette approche méthodologique et elle refuse d’engager des contrôles à la hauteur de ces enjeux. En 2026, il ne s’agit plus d’un débat technique mais d’un enjeu majeur de gestion financière et de responsabilité administrative.

En effet, selon vos propres données agrégées, le coût annuel moyen d’un assuré pour l’assurance maladie est estimé entre 3 000 et 3 500 euros par an. Rapportées à 2,5 millions de dossiers, les dépenses potentiellement associées à des droits non vérifiés seraient comprises entre 7,5 et 9 milliards d’euros par an. Depuis 2020, parmi ces 2,5 millions de dossiers, combien ont fait l’objet d’un contrôle effectif et individualisé portant sur la réalité des droits ? Combien de droits ont été fermés, suspendus ou rectifiés ? Pour quel motif exact : décès, départ du territoire, absence de résidence stable, doublon, fraude ? Quel est le montant des indus et, à l’inverse, le montant des dépenses évitées grâce à ces contrôles ? À défaut, pourquoi ne pouvez-vous produire une estimation financière sérieuse de ce risque ?

Vous avez indiqué que votre gestion était rigoureuse. À vous écouter, tout fonctionne à merveille au sein de l’assurance maladie. Pourtant, la Cour certifie vos comptes avec des réserves. Ne pensez-vous pas que vous pourriez mieux faire ? Autrement dit, la Caisse nationale de l’assurance maladie considère-t-elle acceptable que plusieurs milliards d’euros potentiels échappent à tout contrôle sérieux, alors que l’on invoque la rigueur budgétaire pour justifier des restrictions pesant sur les assurés, les soignants et les cotisants ?

M. Thomas Fatôme. Je tiens à souligner la qualité de la collaboration entre le réseau de l’assurance maladie et celui des agences régionales de santé. Elle se traduit au niveau régional par des feuilles de route partagées entre l’agence régionale de santé et les directeurs coordonnateurs de la gestion du risque, qui assurent, pour l’assurance maladie, la coordination des opérations de contrôle, de maîtrise des dépenses et de lutte contre la fraude.

On constate de nombreuses synergies, notamment en matière d’échanges d’informations relevant du champ de compétences de chaque acteur, à savoir les hôpitaux pour les agences régionales de santé et les soins de ville pour l’assurance maladie. De même, de nombreux sujets font l’objet d’une approche partagée entre les équipes de l’agence régionale de santé et celles de l’assurance maladie. Je pense par exemple aux prescriptions hospitalières exécutées en ville, aux transports ou aux biosimilaires.

Par ailleurs, le covid-19 et ses conséquences, notamment les tensions hospitalières, nous ont conduits à relancer plusieurs chantiers avec les agences régionales de santé et le ministère de la santé. En 2024, nous avons repris les visites annuelles des établissements de santé afin de dresser un état des lieux. Par ailleurs, en 2025, nous avons rétabli les contrôles sur la tarification à l’activité, qui avaient été suspendus pendant la période du covid-19, puis durant les mois qui ont suivi en raison du système de garantie de recettes qui les rendaient inopérants. Nous pouvons ainsi vérifier s’il y a eu une optimisation de la facturation ou des oublis de facturation, même si ces cas ne sont évidemment pas les plus fréquents. Tout cela fait partie de notre dialogue avec les établissements.

En tenant compte du mode de financement particulier des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, dont les dotations peuvent être calculées à partir du tarif de soins partiel ou du tarif de soins global, nous vérifions que les soins qui y sont prodigués ne donnent pas lieu à un double paiement, qu’ils n’ont pas été payés une deuxième fois à travers la carte Vitale. Chaque année, nous identifions de cette façon plusieurs dizaines de millions d’euros d’indus. Nous pourrons vous transmettre les résultats de ce travail, que nous menons en collaboration étroite avec les agences régionales de santé.

Monsieur Magnier, je suis ici pour présenter de manière exhaustive nos mécanismes d’ouverture des droits et de contrôle. Or, vous procédez à une comparaison qui n’a pas de sens, selon moi, pour mettre en doute notre gestion des droits des assurés sociaux, et pour nous accuser d’assurer 2,5 millions de personnes en trop. Il y a là quelque chose de gênant. Jamais la Cour des comptes ne met ainsi en relation un nombre d’assurés et un montant de dépenses. Elle s’en garde bien car elle mesure combien que ce raisonnement ne tient pas la route.

Nous réalisons des milliers d’échanges de données. Lorsqu’un problème apparaît, nous menons des contrôles individuels et manuels. Le cas échéant, nous fermons les droits. En 2024, nous avons fermé 224 513 droits après avoir contrôlé 1 547 998 dossiers tirés du « culot » du stock des dossiers, c’est-à-dire ceux pour lesquels le croisement des données pose problème. Je me tiens à la disposition de la commission d’enquête pour apporter toute précision nécessaire.

Nous avons également communiqué à la Cour des comptes les consommations de soins des personnes dont les droits ont été fermés. Pour l’année 2024, cela représente 37 millions d’euros. C’est très loin des milliards d’euros auxquels vous voudriez que la population croie.

Depuis une dizaine d’années, on entend qu’il y aurait 6 ou 8 millions de cartes Vitale surnuméraires. Cela revient à porter préjudice à l’assurance maladie en mettant en doute la rigueur de sa gestion. Je m’inscris en faux contre l’assertion selon laquelle l’assurance maladie rembourse des soins à des milliers ou à des millions de personnes dépourvues de droits. Un tel débat n’a pas lieu d’être.

Mme la présidente Annie Vidal. Pour apaiser le débat, précisons que notre commission d’enquête vise à lever, de manière factuelle et objective, les incertitudes budgétaires concernant les comptes de la sécurité sociale. Ce n’est pas un tribunal et il n’est nullement question de juger la gestion de la caisse.

M. David Magnier (RN). Je l’ai bien précisé, il ne s’agissait que d’un chiffrage « potentiel » des dépenses associées à des droits non vérifiés. Je n’ai porté aucune accusation.

Mme la présidente Annie Vidal. Les réponses de M. Fatôme à cette question ont le mérite d’être très claires.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez eu la gentillesse de venir jusqu’à nous pour nous aider à lever des incertitudes. Elles n’intéressent pas seulement le législateur ou les comptables, mais aussi l’ensemble des citoyens. Le problème est que, à force d’incertitudes, M. et Mme Tout-le-monde en arrivent à un sentiment d’injustice qui menace le consentement aux cotisations sociales alors que certaines prestations sont universelles.

Je peux concevoir que les incertitudes qui persistent depuis de nombreuses années sont parfois mal véhiculées. Toutefois, ici, nous nous appuyons littéralement sur les rapports de la Cour des comptes. Nous avons entendu ses représentants longuement et nous comprenons qu’il puisse y avoir des zones de friction avec vous. Nous voulons vous entendre sur les rapports de certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, sur les rapports relatifs à l’application des lois de financement de la sécurité sociale et sur les différents rapports thématiques de la Cour des comptes pour dissiper, factuellement, les incertitudes. C’est simple et nous n’avons pas d’idées préconçues.

Vous nous dites que le calcul de M. Magnier, qui associe le niveau de la population recensée par l’Insee et le nombre d’attributaires de la protection universelle maladie, n’a pas beaucoup de sens. Mais, à supposer que cette logique soit un peu fruste, elle peut s’entendre. Pourriez-vous détailler le nombre d’ouvertures des droits à la protection universelle maladie tous les ans ?

Vous évoquez une diminution des coûts de gestion. Elle peut découler de réorganisations. Ainsi, l’an dernier, les agents du service du contrôle médical de la Caisse nationale de l’assurance maladie ont été transférés aux caisses primaires d’assurance maladie. Mais elle peut aussi résulter d’une réduction des moyens humains, notamment ceux alloués aux contrôles. Les médecins contrôleurs expliquent être en première ligne pour régler les difficultés avec les usagers, mais pas avec les employeurs. La situation est encore différente pour les professionnels de santé. La réduction des coûts de gestion, dont il faut se féliciter du point de vue des finances publiques, ne finit-elle pas par nuire à la sécurité des comptes ?

M. Thomas Fatôme. Nous vous répondrons de façon détaillée par écrit. Mais vous avez raison : il faut lever les doutes et les incertitudes. C’est précisément pour cela que je défends vigoureusement la qualité de la gestion de l’assurance maladie. On peut toujours progresser, surtout au vu de l’ampleur du sujet, et nous sommes bien sûr à la disposition du Parlement, des corps de contrôle et de la Cour des comptes pour faire la transparence sur notre action. Mais pour lever les incertitudes, il faut éviter les comparaisons hasardeuses.

S’agissant des coûts de gestion de l’assurance maladie, leur baisse est liée à l’investissement dans les systèmes d’information, à la numérisation et à la dématérialisation de nos opérations. Elle n’est pas imputable à une quelconque réduction de nos contacts avec les assurés, les professionnels de santé et les entreprises. La quasi-totalité de nos gains de productivité depuis vingt ans viennent de la baisse des effectifs que nous appelons « de production » : un flux enregistré grâce à la carte Vitale est évidemment beaucoup plus facile à liquider qu’une feuille de soins papier. Le rapport doit être de un à dix ou quinze.

Nous restons un service public accessible, par téléphone, par voie électronique, ou en venant sur place. Nous garantissons une réponse rapide, bien plus facilement accessible qu’il y a vingt ou trente ans. Les outils numériques ont considérablement simplifié la vie des assurés, qui n’ont plus besoin de se rendre dans une caisse primaire pour demander une attestation de droits ou parce qu’ils ont perdu leur carte Vitale. Ils peuvent simplement consulter leur compte Ameli. Cela se produit 4 à 5 millions de fois par semaine. C’est considérable. Nous répondons ainsi à la demande des assurés.

En ce qui concerne la transformation du service médical, elle ne s’est traduite par aucune réduction de personnel. La trajectoire d’effectifs de l’assurance maladie a été définie par la convention d’objectifs et de gestion 2023-2027, et ce projet n’y figure pas. Notre ambition est d’améliorer encore notre service aux assurés comme aux professionnels de santé, mais aussi de renforcer nos opérations de contrôle et de lutte contre la fraude.

J’étais vendredi dernier avec mes équipes à Angers à la rencontre des équipes de la caisse, qui m’ont dit leur satisfaction à voir le service médical et la caisse réunis dans une organisation simplifiée et décloisonnée, avec une ancienne cheffe de l’échelon local du service médical devenue directrice médicale de la caisse, comme cela se passe à la mutualité sociale agricole depuis vingt-cinq ans de manière très satisfaisante. L’efficacité collective s’en trouve renforcée.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses.

12. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. (mercredi 28 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. ([12]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons notre cycle d’auditions des différentes caisses nationales, qui a commencé hier avec la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous accueillons aujourd’hui la délégation de la Caisse nationale des allocations familiales, composée de M. Nicolas Grivel, directeur général, de M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, de Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et de Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. Je vous remercie d’avoir répondu à la convocation de l’Assemblée nationale.

Je suppose que vous avez suivi le début de nos travaux, qui nous ont placés face à la complexité du contrôle des comptes sociaux, de l’organisation et de l’architecture comptable. Un questionnaire très large vous a été transmis, que nous ne pourrons pas évoquer dans son ensemble. Je vous invite à communiquer ultérieurement et par écrit les éléments de réponse que vous jugerez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Quelle est la nature de votre relation avec la Cour des comptes dans sa mission de certification ? Comment coopérez-vous quand la Cour procède à ses contrôles ? Surtout, de quelle manière vous attachez-vous à mettre en œuvre ses recommandations, pour prendre en compte les réserves qu’elle formule chaque année ? Cette question est majeure pour la Caisse nationale des allocations familiales puisque, cette année comme la précédente, la Cour a conclu à une impossibilité de certifier les comptes de la branche famille.

En second lieu, et la rapporteure reviendra certainement sur ce point, nous comprenons qu’il est difficile de séparer les erreurs de traitement des indus de la fraude. Comment évaluez-vous la ligne de partage entre ces différents éléments ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Nicolas Grivel, M. Laurent Treluyer, Mme Lorraine Canton et Mme Klara Le Corre prêtent successivement serment.)

M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales. Je suis ravi de m’exprimer devant votre commission d’enquête. Nous pourrons ainsi revenir sur un certain nombre d’éléments que nous avons déjà eu l’occasion de partager dans le cadre de l’activité traditionnelle du Parlement.

Vous avez évoqué une certaine complexité, madame la présidente, qui est réelle. Celle-ci reflète la grande variété des dispositifs que nous devons gérer. Pour commencer de manière large, la Caisse nationale des allocations familiales et les 101 caisses d’allocations familiales qui forment notre réseau ont en charge deux activités principales.

Nous mentionnerons sans doute peu la première, qui fait aussi l’objet d’une partie de nos échanges avec la Cour des comptes au sujet de la certification : le financement de l’action sociale ou de services aux familles. À travers notre fonds national d’action sociale, doté de près de 8 milliards d’euros, nous finançons des services aux familles, dont le plus connu est le service d’accueil des jeunes enfants. Ainsi, nous sommes le principal financeur public des crèches dans le pays. Nous finançons aussi d’autres services, liés à la petite enfance, à l’enfance, à la jeunesse, à la parentalité ou à l’animation de la vie sociale.

Pour cette activité, nous intervenons beaucoup en partenariat avec les collectivités locales, surtout avec les blocs communaux, pour financer des organismes qui assurent ces services. Il s’agit d’une activité importante, très structurante sur le territoire.

J’en viens à la deuxième activité, la principale d’un point de vue financier : le versement et la délivrance de certaines prestations familiales et sociales. À ce titre, nous versons chaque année plus de 100 milliards d’euros à nos concitoyens, à travers deux principaux types d’interventions.

D’une part, nous intervenons pour notre compte, celui de la branche famille de la sécurité sociale, pour verser, à titre principal, diverses prestations familiales, dont les allocations familiales. Cela représente un peu plus de la moitié des 100 milliards d’euros que nous allouons.

D’autre part, nous intervenons en gestion pour compte de tiers. L’argent que nous distribuons alors n’est pas celui de la sécurité sociale. Nous sommes gestionnaires, dans un objectif de simplification qui touche à la fois à la vie des personnes, qui ont accès au guichet unique de la caisse d’allocations familiales pour ces sujets, et à la gestion, puisque peu d’organismes sont capables d’assurer des prestations directement aux familles et de verser en même temps des prestations familiales et sociales.

Pour le compte de l’État, nous gérons les aides au logement, l’allocation aux adultes handicapés et la prime d’activité, pour citer les principales. Pour le compte des départements, nous allouons le revenu de solidarité active, qui constitue une prestation importante dans cet édifice.

Cependant, nous ne passons pas nos journées à nous demander si nous travaillons pour l’État ou pour la sécurité sociale. Les caisses d’allocations familiales interagissent avec les publics et versent les prestations de façon globale. Il n’existe pas de forte césure interne entre nos activités liées à une gestion pour notre compte et celles que nous effectuons pour le compte d’un tiers. Quand la Cour des comptes examine nos comptes et notre gestion, elle le fait de façon globale. D’ailleurs, les sujets les plus discutés sont liés à la gestion pour compte de tiers. Si nos comptes n’étaient considérés que pour le périmètre de ce que nous gérons pour nous-mêmes, nous n’aurions probablement pas la conversation que nous nous apprêtons à avoir sur la non-certification.

Nous développons de nombreux outils de pilotage, de gestion, de vérification et de contrôle, pour verser le « juste droit », c’est-à-dire le bon droit, à la bonne personne et au bon moment. C’est notre mission, que vous fixez en déterminant les règles qui s’appliquent aux prestations légales.

Nous sommes confrontés à des réalités très différentes selon la nature et les règles de calcul des prestations. Pour calculer et verser ces dernières, nous avons besoin de certaines informations sur les familles concernées, plus ou moins faciles à recueillir selon leur nature et le moment où elles sont accessibles.

Je donnerai deux exemples. Dans le cas des allocations familiales, nous avons besoin d’informations sur la composition familiale et sur les ressources des personnes concernées, puisqu’il existe un barème comprenant trois tranches. Pour ces ressources, la base de calcul est composée de données fiscales remontant à deux ans. Ces éléments sont relativement stables, faciles d’accès et simples à vérifier. Quant aux données sur la famille, elles sont connues et assez stables dans le temps. Ces prestations sont donc assez simples à piloter, à gérer et à distribuer.

Dans le cas des prestations sociales supposant une réactivité par rapport à l’évolution des situations professionnelles et personnelles des gens, nous devons avoir recours à d’autres stratégies de recueil des informations, notamment sur les ressources mais aussi sur la composition familiale. Cet élément est important et traversera sans doute nos échanges : il nous est demandé une grande réactivité, ce qui est bien normal, qui nécessite une information juste et récente afin de verser les prestations au moment où les gens en ont besoin. Faire reposer le calcul des droits pour le revenu de solidarité active ou la prime d’activité sur des données remontant à deux ans n’aurait pas grand sens, car elles peuvent évoluer brutalement de manière significative. Si nous gérions le revenu de solidarité active ou la prime d’activité comme nos collègues de la direction générale des finances publiques suivent l’impôt sur le revenu, ce serait plus simple mais très décalé dans le temps.

Pour accéder à des données actualisées, nous avons besoin – ou plutôt nous avions besoin, mais je reviendrai sur le projet de la solidarité à la source – de nombreuses informations déclaratives. En effet, le droit varie plusieurs fois dans l’année et, pour le revenu de solidarité active comme pour la prime d’activité, nous nous fondons sur des déclarations trimestrielles de ressources. Il s’agit d’un premier élément de complexité. Jusqu’à la généralisation de la solidarité à la source qui sécurise certains éléments, nous exploitions des éléments purement déclaratifs, par définition fragiles. Par ailleurs, ces déclarations devant reposer sur la prise en compte la plus exhaustive possible des ressources, elles sont complexes et sources d’erreurs. Notre travail consiste à verser les prestations tous les 5 du mois à nos 13 millions d’allocataires et à le faire sans tarder. Nous parlons de gens se trouvant dans des situations difficiles. Nous allons ensuite vérifier les versements, les contrôler et, le cas échéant, les rectifier.

En considérant ces deux exemples, nous voyons que le travail demandé est variable selon le type de prestations et d’informations nécessaires, ce qui marque la nature de nos relations avec la Cour des comptes. Dans sa mission de certification, la Cour joue un rôle important et utile. Elle travaille en ce moment à un bilan de vingt ans de certification. Objectivement, nous avons progressé ensemble, y compris les magistrats dans l’appréhension de certains sujets et dans leurs exigences.

La procédure de certification est assez lourde, ce dont chacun a conscience, et les exigences sont permanentes puisque nous y travaillons toute l’année. En effet, à peine a-t-on clos un cycle de certification que le suivant commence. Nous entretenons avec la Cour des relations nourries, confiantes et exigeantes, ce qui est normal. Elle est avec nous au niveau national et elle se déplace auprès des caisses d’allocations familiales, à l’échelle locale. Nous faisons grand cas de ses recommandations, avec lesquelles nous sommes souvent en accord.

Dans l’histoire récente de la politique de certification concernant nos activités, la Cour s’est appuyée sur des indicateurs que nous avons créés, avant que d’autres institutions nous suivent sur ce chemin. Il s’agit d’indicateurs visant à mesurer le risque. Ayant des sommes importantes à gérer, nous estimons les risques, y compris celui d’un écart au juste droit. Dans tout système de versement comme de prélèvement, et plus encore quand il est complexe, il existe différents risques.

Nous avons développé plusieurs indicateurs pour mesurer les risques, globalement et prestation par prestation, car ces indicateurs varient avec celles-ci. Certaines sont peu risquées comme les allocations familiales. Certaines le sont davantage parce qu’elles sont compliquées, qu’elles reposent sur des informations récentes donc instables, ou qu’elles sont liées à un droit peu appropriable. Quand nous mesurons ces indicateurs, nous portons en partie un jugement sur notre capacité de gestion, de vérification et de contrôle, mais avant tout sur le système et le panier de prestations gérées. En effet, ces indicateurs sont très sensibles à la nature des prestations. Si une prestation risquée est renforcée, le risque augmente et les indicateurs se dégradent. Quand une prestation peu risquée est renforcée, le risque diminue et les indicateurs s’améliorent.

Au cours des dernières années, les indicateurs ont évolué avec notre panier de prestations. À cet égard, deux impacts très forts ont été constatés.

D’abord, en 2019, dans le contexte de la crise des gilets jaunes, la prime d’activité a été doublée afin d’inciter à la prise d’emploi et de soutenir le pouvoir d’achat des salariés faiblement rémunérés. Il s’agit pour nous d’une prestation risquée car elle est à la fois assez complexe et très variable en fonction de l’évolution des ressources. De plus, nous estimons que 60 % des déclarations trimestrielles comportent au moins une erreur, ce qui est massif. Ainsi, doubler la prime revient à doubler le risque attaché et à modifier structurellement nos indicateurs de risque. Pour la Cour des comptes, l’appréciation du risque est donc plus marquée, à juste titre.

Ensuite, en 2021, les aides au logement ont été réformées. Cette aide constitue la plus grosse prestation que nous gérons en volume. Présentée comme simple, elle reposait sur des données fiscales sécurisées remontant à deux ans. Cependant, il s’agissait dans ce cas d’un défaut puisqu’elle se fondait sur des ressources anciennes et dépassées à certains égards. La réforme était donc compréhensible. Il s’agissait de contemporanéiser l’aide pour intégrer les ressources les plus récentes, en prenant en compte les douze derniers mois glissants. Nous faisons reposer notre calcul sur des ressources plus réelles, mais aussi moins stabilisées, ce qui augmente les risques d’erreur et les probabilités d’évolution.

De plus, les déclarations pour les allocations familiales se font désormais sur une base trimestrielle, et non plus annuelle. Ainsi, les déclarations comportant des problèmes reviennent quatre fois par an au lieu d’une, ce qui multiplie le risque par quatre.

Enfin, le calcul repose sur le dispositif de ressources mensuelles (DRM), qui comprend les ressources les plus importantes, notamment d’activité et de solidarité, mais qui n’intègre pas toutes les informations. Nous avons donc ajouté un élément déclaratif pour les aides au logement, qui n’était pas nécessaire quand nous partions de la ressource fiscale intégrale. Cette prestation est donc devenue plus risquée avec cette réforme, qui se justifiait néanmoins et qui avait un intérêt réel.

L’évolution de nos indicateurs de risque ne montre pas que nous sommes devenus mauvais dans la maîtrise des risques, mais que le système s’est complexifié quand on nous a demandé, pour les meilleures raisons qui soient, d’amplifier la gestion de deux prestations, dont l’une est devenue plus importante en volume et l’autre plus risquée. Nous avons franchi un palier significatif dans notre mesure du risque.

La Cour des comptes a d’abord considéré qu’il fallait attendre de voir comment les choses évoluaient, en raison de la crise sanitaire et de la réforme des aides au logement. Dans un second temps, il y a trois ans, elle a décidé de ne plus certifier les comptes pour attirer l’attention du législateur et du gouvernement sur la part de risque que représente le système dans ces conditions.

Depuis lors, nous avons des échanges nourris avec la Cour pour accroître l’efficacité de notre action. Nous avons développé un plan d’amélioration de la qualité dans cet objectif. À panier et à système constants, il s’agissait d’améliorer notre politique de qualité, de contrôle et de vérification. Nous l’avons fait, ce que la Cour a salué. Cependant, nous nous heurtons à une question structurelle. Nous pouvons améliorer un peu les choses, mais le palier auquel nous nous heurtons est lié au système de prestations que nous gérons désormais. Si nous ne changeons rien, les indicateurs, qui reflètent avant tout la complexité du système, ne retrouveront pas leur niveau antérieur.

Nous avons donc mené un combat commun avec la Cour en faveur de la réforme de la solidarité à la source. Celle-ci aura des impacts importants sur la vie de nos allocataires, qui sera simplifiée, mais aussi sur le risque.

Depuis mars 2025, pour le revenu de solidarité active et la prime d’activité, les déclarations sont préremplies grâce au dispositif de ressources mensuelles, qui nous transmet les ressources des allocataires. Comme pour le prélèvement à la source, il s’agit de proposer une déclaration préremplie en demandant aux publics de la vérifier, de la rectifier s’il y a une erreur ou un retard de déclaration de la part de l’employeur, et de la valider. Avec un peu de recul, nous constatons que le dispositif est approprié puisque 96 % des allocataires valident leur déclaration sans modification. Il faut mettre ce pourcentage en rapport avec celui des déclarations trimestrielles erronées, qui atteint 60 % comme je l’ai mentionné plus tôt. Nous attendons de ce changement structurel une amélioration notable pour revenir à des niveaux de risque plus maîtrisés, à droits constants et avec un système de délivrance plus performant pour les prestations les plus risquées.

Pour répondre à votre question, madame la présidente, nous entretenons de très bonnes relations avec la Cour des comptes. Nous effectuons un travail croisé pour toujours faire mieux. Ces dernières années, nous avons fait face à une difficulté accrue car nos indicateurs de risque sont plus élevés depuis l’évolution du système de prestations. Malgré notre bonne volonté et notre action résolue, il fallait une réforme structurelle pour avancer.

Je réponds rapidement à votre question sur la manière dont nous faisons la différence entre erreurs et fraudes. La différence, juridique et assez simple dans la qualification, est liée à l’intentionnalité. Pour qu’il y ait fraude, il faut volonté de frauder.

Nous avons recours à des éléments de vérification et de contrôle pour mesurer un écart au juste droit, dans un sens ou dans l’autre. En effet, il peut s’agir d’un trop-perçu, c’est-à-dire d’un indu qu’il faut récupérer, mais aussi d’un écart qui se fait au détriment de l’allocataire et génère un rappel, soit le versement de droits avec retard. Quand il y a trop-perçu, une analyse supplémentaire peut avoir lieu pour déterminer si l’écart renvoie à une erreur involontaire ou délibérée. Une procédure collégiale est alors lancée et, en cas de qualification de l’intentionnalité, nous basculons dans le champ de la fraude.

Je viens de vous décrire la procédure à l’échelle individuelle. À l’échelle globale, nous effectuons une enquête annuelle de contrôle de 6 000 dossiers, choisis de manière aléatoire dans notre fichier. Nos contrôleurs les étudient de manière approfondie et, sur cette base, nous produisons des estimations de l’écart au juste droit, de la part d’indus et de celle d’indus potentiellement frauduleux, à partir de laquelle nous extrapolons. Le calcul de nos indicateurs de risque résiduel repose sur ce travail.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie, mesdames et messieurs, d’être venus pour nous éclairer dans le cadre de cette commission d’enquête destinée à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Celles-ci sont de bon droit à la lecture du rapport de la Cour des comptes. Ce qu’on y découvre est parfois étonnant, particulièrement en ce qui concerne votre caisse. Vous aurez l’occasion de nous expliquer comment nous en sommes arrivés à cette situation et quels efforts vous menez pour en sortir.

En préambule, je reprendrai les fondements de l’opinion de la Cour : « En dépit de l’augmentation et de l’atteinte des objectifs de contrôle assignés aux caisses d’allocations familiales et de la progression de la performance financière des contrôles, la capacité de détection des erreurs par le réseau demeure très inférieure au risque induit par l’insuffisante fiabilité des données déclarées par les allocataires. En témoigne l’indicateur de risque résiduel financier relatif aux données déclarées à 24 mois, qui se dégrade de nouveau et demeure à un niveau élevé – 8 %, contre 6,9 % au titre des prestations de 2022, soit 6,3 milliards d’euros d’indus et de rappels qui ne seront jamais détectés. » C’est difficile à entendre quand on n’appartient pas au milieu de la sécurité sociale.

On lit également : « Cette tendance fait peser une incertitude sur l’évolution de la maîtrise du risque financier, dont l’amélioration n’est, à ce stade, pas démontrée. Enfin, le niveau des erreurs imputables aux caisses elles-mêmes ne s’améliore pas non plus. Les charges de la branche et les opérations que celle-ci réalise au titre de ses opérations propres et pour le compte de tiers se trouvent donc affectées d’incertitudes majeures ». Nous avons repris ce terme d’incertitude dans l’intitulé de notre commission. La Cour n’a pas certifié vos comptes pour la troisième année consécutive.

Contrairement aux autres caisses, la vôtre ne présente pas d’anomalie comptable significative. En revanche, il existe une faiblesse du cadre général de contrôle interne. Ce dernier dépend d’un décret du 30 septembre 2022, dont le déploiement dans toutes les caisses semble long.

Nous avançons dans nos travaux et nous constatons que toutes les caisses ont eu une réaction administrative immédiate après la crise sanitaire. Manifestement, une révélation a eu lieu, qui montrait que les outils internes étaient obsolètes et insuffisants. Une réflexion particulière a-t-elle été menée par les caisses à cette occasion, comme en 1996 ou en 2004 ?

En ce qui concerne la faiblesse du cadre général du contrôle interne, il est noté qu’il faut considérer « la conception et le déploiement du dispositif national », qui ne date que de 2022 et n’a pas encore produit tous les résultats attendus. De plus, l’objectif de contrôle assigné aux différentes caisses d’allocations familiales ne serait pas atteint et les résultats seraient très hétérogènes.

Il semblerait aussi que les « dispositifs de supervision et d’accompagnement des agents pour assurer le paiement à bon droit des prestations légales » aient un caractère insuffisant. Une refonte est en cours. La couverture des risques relatifs aux systèmes d’information reste aussi très insuffisante. Des incidents majeurs et non résolus se sont produits à la fin de l’année 2024. Leur incidence financière a été estimée à 5 millions d’euros.

Ce facteur du cadre général du contrôle interne, y compris des systèmes d’information, joue pour toutes les caisses. Que pouvez-vous en dire ? Quels sont vos objectifs ? À quelle échéance pensez-vous les atteindre ?

Nicolas Grivel. Dans ma carrière, j’ai eu la chance de travailler dans différents organismes publics, qu’il s’agisse de l’État, de collectivités territoriales ou d’établissements publics. Cette expérience me permet d’assurer que l’exigence portée au contrôle interne n’est pas plus faible dans les organismes de la sécurité sociale, en tout cas dans celui que je dirige. Je dirais même qu’elle y est plus forte. Ce phénomène est sans doute lié à l’importance et à la volumétrie des sommes gérées, ainsi qu’aux processus lourds qui sont en place. Compte tenu de la complexité et de la masse, les ambitions sont très importantes. En la matière, nous sommes dans une logique industrielle, ce que je considère noble.

Chaque mois, nous versons des prestations à 13 millions de foyers, qui représentent la moitié des Français, et il nous faut être prêts le 5 du mois, quelles que soient les conditions. Si nous versions avec deux ou trois jours de retard des prestations aussi sensibles, nous en entendrions parler. Pendant la crise sanitaire, non seulement nous avons versé les prestations habituelles, mais aussi des indemnités spécifiques pour des publics fragiles. Une partie significative d’entre elles a été gérée par les caisses d’allocations familiales, compte tenu de notre connaissance des publics et de notre capacité à délivrer rapidement ces prestations.

Une attention forte est portée au contrôle : c’était vrai avant le décret de 2022 et ça l’est davantage depuis, car il est toujours possible de faire mieux. Nous avons affaire à une grande complexité. Vous ne la percevez que depuis l’extérieur, ce qui est normal. Il nous faut trouver un équilibre permanent entre la délivrance du service et l’assurance de la qualité de nos activités. Je l’ai dit : nous avons un devoir de réactivité immédiate par rapport aux situations sociales de personnes demandant légitimement des droits. Nous ne pouvons pas leur répondre que nous allons passer six mois à examiner leur dossier avant de verser une prestation. Les droits doivent être activés très vite.

Pour autant, nous avons un système de contrôle. Il autorise notre intervention en amont et immédiatement, grâce à des éléments informatiques bloquants qui empêchent certaines choses. Après avoir liquidé les droits sur la base des informations dont nous disposons à ce moment-là, nous vérifions certains éléments. Chaque année, nous procédons à plus de 30 millions d’opérations de contrôle, fondées pour l’essentiel sur des échanges de données informatiques avec les partenaires que sont France Travail, d’autres caisses de sécurité sociale ou la direction générale des finances publiques. Il s’agit de corroborer les informations reçues, notamment sur les ressources.

Nos partenaires nous apportent des informations au moment où ils en disposent. Ce moment peut être tardif par rapport au versement, comme dans le cas des impôts. Dans les deux ans suivant le versement, il faut donc vérifier l’actualité de ces éléments. Le juste droit n’est pas figé et peut évoluer. Il s’agit d’une réalité sociale parfois difficile à vivre pour nos allocataires. Quand nous devons réclamer 150 euros versés en trop chaque mois pendant dix-huit mois à une personne qui n’a pas mis d’argent de côté et qui s’est trompée dans sa déclaration, il ne s’agit pas de technocratie mais de gestion humaine de situations délicates. Bien sûr, dans ces cas, nous proposons des échelonnements du remboursement et nous pourrons revenir sur ces procédures de recouvrement.

Une deuxième catégorie de contrôle consiste à procéder à des contrôles sur pièces. Sur la base des informations reçues par les impôts, nous effectuons des vérifications de cohérence des ressources, qui conduisent à demander aux allocataires de renvoyer des éléments probants si nous constatons des écarts. Ces contrôles significatifs sont menés de manière trimestrielle ou annuelle. Je répète que des écarts peuvent survenir dans les deux sens.

Nous effectuons aussi des contrôles sur place, plus approfondis encore, diligentés par nos 700 contrôleurs travaillant dans les caisses d’allocations familiales. Ces opérations visent à vérifier la véracité des situations et des informations. Je parle beaucoup des ressources, mais nous examinons aussi les éléments de composition familiale, notamment liés à la conjugalité et à l’isolement déclaré. Nous pouvons demander des informations aux personnes ou exercer des droits de communication, auprès des banques notamment, pour disposer de relevés bancaires et établir, par exemple, s’il existe un lien affectif et financier entre deux personnes.

Les allocataires peuvent être surpris du caractère approfondi de ces contrôles et de la manière dont ils investissent leur intimité. Nous le faisons dans une logique de contrôle mais aussi de pédagogie. Les gens ne connaissent pas forcément toutes les règles et il s’agit de les accompagner pour que les déclarations suivantes ne comportent plus d’erreur.

Cette politique de contrôle marque chaque année des progrès en termes d’impact financier. Nous détectons de plus en plus d’indus car nous ciblons mieux nos contrôles, y compris à l’aide d’algorithmes qui identifient les situations présentant des risques élevés. Nous sommes donc de plus en plus pertinents et efficaces.

Par ailleurs, nous poursuivons une logique de lutte contre la fraude « à enjeux », plus sophistiquée et organisée, qui advient souvent au détriment des allocataires. Dans ces cas-là, nous avons affaire à des escrocs qui organisent des systèmes frauduleux. Il faut alors détecter leurs schémas. Nous avons créé le service national de lutte contre la fraude à enjeux. Nous avons été précurseurs dans ce domaine.

Ensuite, nous pouvons débattre de la stratégie. On nous confie des prestations complexes à gérer, qui génèrent des risques, de l’incertitude, de l’instabilité et des motifs d’interrogation pour la Cour des comptes. La bonne solution est-elle de renforcer encore et toujours les contrôles et les moyens déployés à cet effet ? Faudrait-il un contrôleur derrière chaque allocataire ? Ne vaudrait-il pas mieux améliorer la délivrance des prestations afin de verser le bon droit dès le début ? Si nous progressons sur ce point, il y aura moins d’écarts et moins besoin de contrôler. Dans cette logique, à droits constants, comment faire en sorte que notre système de liquidation soit plus qualitatif ?

Dans un contrôle interne poussé, nous avons organisé une supervision de nos gestionnaires pour les droits qu’ils liquident. Nous agissons dans une logique d’accompagnement, de formation, de qualité et de savoir-faire de ces équipes. Nous avons aussi des systèmes de vérification et, au sein de la direction comptable et financière, des équipes de vérificateurs s’assurent que les bons gestes métier ont été accomplis et que la liquidation des droits a été bien réalisée. Le système est toujours perfectible mais il a été renforcé dans le cadre du plan d’action sur la qualité.

Le vrai défi reste de liquider le bon droit dès le premier versement. De ce point de vue, la solidarité à la source constitue la voie la plus intéressante, la plus prometteuse et la plus efficace. Elle règle les problèmes dès le départ en proposant à l’allocataire une vision de ses ressources et en évitant de lui imposer une quadruple déclaration annuelle.

Pour le revenu de solidarité active et la prime d’activité, la prise en compte des ressources est très large puisque la solidarité nationale doit intervenir en dernier ressort. Il faut considérer les ressources d’activité, mais aussi les ressources financières et complémentaires. Ces règles sont complexes et, il y a deux ans encore, l’agrégat à déclarer n’apparaissait nulle part. Le demandeur devait le recomposer, ce qui était difficile et source de nombreuses erreurs. Nous avons créé le concept du « montant net social », qui figure sur les fiches de paie. Dans un premier temps, il devait être déclaré à la caisse d’allocations familiales pour obtenir le revenu de solidarité active ou la prime d’activité, ce qui représentait déjà un progrès important. Désormais, il est prérempli dans les déclarations. Notre approche, en matière de stratégie et de philosophie, consiste à sécuriser le système à la source et à la base.

Nous déployons pour ce faire beaucoup d’énergie et de moyens, ce qui ne signifie pas que nous ayons mis fin à la stratégie de contrôle. Cependant, dans 75 % des cas des contrôles trimestriels de cette année et des contrôles annuels de l’année prochaine, la donnée sera la même au départ et à l’arrivée. Dans ces cas-là, les contrôles ne seront donc plus nécessaires. Nous percevrons l’impact de ce changement de manière progressive.

La Cour des comptes s’appuie sur un indicateur principal, celui du risque résiduel à vingt-quatre mois. Ainsi, nous donnons un droit, que nous contrôlons et que nous rectifions éventuellement et, au bout de deux ans, nous regardons si un risque résiduel demeure. La solidarité à la source a été mise en place en mars 2025. Pendant encore deux ans, l’indicateur se fondera sur ce qui a été fait auparavant. À partir du moment où il renverra aux périodes couvertes par le nouveau système, l’impact devrait être majeur. Nous conduisons des tests pour l’évaluer à la demande de la Cour des comptes. Nous pensons pouvoir revenir à des niveaux de risque antérieurs aux réformes de la prime d’activité et des aides au logement. Si nous y parvenons, nous aurons incorporé dans notre système des prestations plus risquées et volumineuses, mais réduit les risques par une réforme structurelle destinée à maîtriser leur système de délivrance. Nous sommes sur la bonne voie. Ce sont des changements d’ampleur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez apporté beaucoup d’éléments de réponse et vous êtes passionné, ce qui est sans doute gage de réussite. Cependant, même si nous espérons comme vous que la situation s’améliorera au fur et à mesure, certains constats restent alarmants.

Toujours sur le contrôle interne, chaque caisse d’allocations familiales aurait son propre logiciel. Il n’y aurait pas d’interconnexion entre elles et la gestion des fonds varierait de l’une à l’autre. Le service national de lutte contre la fraude à enjeux, dont vous pourrez préciser comment l’action s’articule à la vôtre, ne compterait que 30 contrôleurs. De plus, j’en ai reçu de multiples témoignages, des saisies manuelles sont toujours nécessaires lors de la liquidation. Enfin, il y aurait un nombre d’erreurs assez élevé dans les communications entre les maisons départementales des personnes handicapées et les caisses d’allocations familiales d’un même département.

J’en viens à la lutte contre la fraude. Il faut distinguer entre celle qui est détectée et celle qui est estimée, ainsi qu’entre celle qui est recouvrée et celle qui ne l’est pas, devenant ainsi un indu. La Cour des comptes a estimé que 4,6 % à 5,7 % des prestations versées faisaient l’objet d’une fraude, ce qui correspond à une fourchette de 3,8 à 4,7 milliards d’euros. La fraude concerne principalement les très grosses allocations, qui s’élèvent à plus de 10 milliards d’euros : le revenu de solidarité active, les aides personnalisées au logement et les primes d’activité. La fraude détectée correspondrait à moins de 5 % de cette somme estimée. À quatre ans, le taux de recouvrement s’élèverait à 53 %.

Pourquoi de tels décalages ? Les systèmes d’information, parmi lesquels Cristal, Coralie et Saturne, sont-ils en cause ? Pourquoi les indus non recouvrés, frauduleux ou non, sont-ils imputés à la comptabilité de la caisse d’allocations familiales et non à celle des départements ? Pourquoi laisser persister ce délai de prescription des fraudes de deux à trois ans pour les caisses ? Les autres caisses répondent qu’on ne peut pas aller plus loin, alors que le droit positif prévoit des délais allant de cinq à vingt ans selon les cas.

M. Nicolas Grivel. Je ne crois pas que la Cour des comptes ait évoqué de tels éléments. Mais nous pouvons les clarifier.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ces éléments se trouvent dans le rapport de la Cour des comptes de mai 2025, dans la partie sur les fraudes.

M. Nicolas Grivel. Je m’interrogeais plutôt sur les premiers thèmes que vous avez évoqués. Je vais clarifier certains dispositifs et mes collègues pourront ensuite compléter.

Vous dites que nous aurions un système d’information par caisse d’allocations familiales, mais ce n’est pas le cas. Il faut distinguer deux choses.

D’abord, nous comptons 101 caisses d’allocations familiales. Chacune a une personnalité juridique, une gouvernance et un conseil d’administration. La sécurité sociale existe depuis quatre-vingts ans et les caisses d’allocations familiales sont les héritières de plusieurs caisses de compensation qui existaient avant la guerre. Nous avons progressivement convergé vers des caisses d’allocations familiales départementales et chaque département a désormais la sienne. Les choses sont claires de ce point de vue.

Par ailleurs, nous avons un système d’information national et une seule direction des systèmes d’information, dont le directeur est à mes côtés. Toutes les caisses d’allocations familiales ont le même système et les mêmes applicatifs. Vous en avez cité trois. Il en existe d’autres, même si le plus important reste Cristal, notre système de liquidation pour la plupart des prestations.

Ce que vous évoquez renvoie à autre chose : il existe un fichier d’allocataires par caisse d’allocations familiales et chaque personne est allocataire d’une caisse d’allocations familiales. Quand un déménagement a lieu, il faut une mutation d’une caisse vers une autre. Pour l’essentiel des prestations, les allocataires se trouvent sur des bases de données départementales, ce qui ne nous empêche pas d’avoir une visibilité nationale de tous nos allocataires ni de gérer les situations de manière homogène, grâce au système d’information national.

À l’occasion de la réforme des aides au logement, nous avons créé les prémices d’une base nationale unique des allocataires, pour confronter et croiser les informations avec le dispositif de ressources mensuelles.

Le sujet des fichiers départementaux n’a pas d’impact fort, sauf sur les mutations, pour lesquelles nous avons simplifié le processus. Il reste du chemin à parcourir. Mais l’horizon est clair. Notre directeur des systèmes d’information suit une feuille de route dense, qui lui est donnée après chaque signature de convention d’objectifs et de gestion. Nous procédons de la manière la plus ordonnée et la plus efficace possible. Nous ne pouvons pas tout faire d’un coup. Encore une fois, je ne pense pas qu’il s’agisse d’un sujet d’une immense importance.

J’en viens à un aspect plus complexe. Vous avez évoqué les maisons départementales des personnes handicapées, avec lesquelles nous sommes en lien comme avec de nombreux partenaires. Il y a quelques années, la situation était très perfectible car les maisons départementales n’avaient pas de système national et les situations locales pouvaient se révéler variées. Au cours des cinq ou six dernières années, les choses ont beaucoup progressé en termes de dématérialisation et de connexions informatiques. La couverture est désormais presque intégrale. Il reste des marges de progression, notamment en matière de flux d’information. Le principal est la capacité des maisons départementales à gérer le volume des dossiers et à partager leurs informations le plus tôt possible, pour que nous puissions liquider les prestations concernées.

Nous avons des gestionnaires parce que nous avons encore besoin de saisie manuelle. Le niveau de liquidation automatique est important pour certaines prestations, notamment celles dont nous parlons le plus. En effet, quand nous nous appuyons sur un système déclaratif, nous évitons les contrôles initiaux afin de liquider facilement et rapidement. En revanche, certains éléments du système d’information peuvent conduire à une liquidation par un gestionnaire. Le terme de « saisie manuelle » peut donner l’impression que nous bricolons. Ce n’est pas le cas. Parfois, un œil humain doit examiner une situation que le système identifie comme problématique. Le gestionnaire peut vérifier la situation et lever des obstacles, pour des raisons de qualité et de prévention des indus. L’intervention humaine reste importante.

Des difficultés apparaissent quand l’intervention humaine concerne des opérations dont la complexité est source d’erreur. Je mentionnais les vérifications que nous faisions et continuons à faire, le temps que la solidarité à la source porte ses fruits. Quand des gestionnaires doivent vérifier des feuilles de paie toutes différentes selon les entreprises et reclasser les différents agrégats, c’est lourd et source d’erreur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles étapes sont automatisées ?

M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information de la Caisse nationale des allocations familiales. Environ 34 % des liquidations sont automatisées et nous sommes en train d’augmenter ce taux. À partir de la déclaration faite par l’allocataire ou des données acquises grâce à la « DRMisation », la liquidation devient automatique.

Plus de 90 % des données sont dématérialisées à la base. Les opérations nécessitant le report manuel de données issues de documents reçus par les caisses ne représentent que 10 % du total ; ce taux ne cesse de se réduire grâce à l’intégration d’un maximum de données.

Quand les allocataires se rendent à l’accueil avec du papier, nous avons des appareils de numérisation. Il peut y avoir une vérification et un traitement manuels, parce que tous ne sont pas agiles en matière numérique. À titre d’exemple, nous avons du mal à dématérialiser les factures nécessaires à l’obtention des primes de déménagement.

Les taux d’acquisition manuelle diminuent drastiquement grâce aux systèmes déployés, en particulier le dispositif de ressources mensuelles. Mais ils subsistent, pour une faible part, en raison de certains de nos publics qui n’ont pas recours à la dématérialisation.

M. Nicolas Grivel. J’en viens à la fraude.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle que le montant de la fraude est estimé entre 4 et 5 milliards d’euros. Cela mérite des explications.

M. Nicolas Grivel. Vous disiez que la Cour des comptes avait estimé la fraude dans son rapport, mais leurs chiffres reprennent les nôtres. Ce n’est pas du tout un sujet dont nous nous détournons. Chaque année, une enquête est menée par nos contrôleurs. Nous effectuons un tirage au sort pour établir un échantillon représentatif de 6 000 dossiers, qui sont contrôlés de façon exhaustive, pour toutes les prestations. Avec cette base, nous disposons d’un échantillon statistique pour calculer les indicateurs de risque résiduel et produire certaines estimations, comme celle de la fraude. En la matière, il ne s’agit en effet que d’estimations, qu’il faut donc manier avec prudence. Par extrapolation, nous estimons que le montant de la fraude doit atteindre les ordres de grandeur que vous rappelez. Ils sont importants, mais il faut les comparer aux 100 milliards d’euros de prestations que nous versons chaque année.

Nous avons des certitudes concernant les fraudes détectées, une fois le contrôle effectué et la qualification d’intentionnalité posée.

Mme la présidente Annie Vidal. La fourchette de 4 milliards à 5 milliards d’euros concerne-t-elle seulement la fraude ou aussi les erreurs ?

M. Nicolas Grivel. Il ne s’agit que de la fraude. Le montant lié aux erreurs peut être plus élevé, mais nous pouvons rectifier ces cas plus facilement.

Les fraudes sont de mieux en mieux détectées et nous avons considérablement amplifié notre efficacité sur ces sujets. Vous avez cité le chiffre de 450 millions d’euros pour la fraude détectée. Il sera sans doute supérieur en 2025 alors qu’il était inférieur à 300 millions d’euros il y a quelques années.

Dans les cas d’indus frauduleux détectés, des procédures de recouvrement sont engagées. De manière générale, notre capacité de recouvrement des indus est bonne parce que nous y accordons beaucoup d’importance et que nous avons la capacité de récupérer les indus sur nos propres prestations. Quand les personnes concernées restent bénéficiaires, nous leur notifions l’indu et nous établissons un plan de remboursement personnalisé, en fonction duquel la somme est prélevée sur les prestations pendant quelques mois.

Le taux de recouvrement des indus non frauduleux est supérieur à 80 %. Nous avons la même capacité de recouvrement grâce aux prestations pour les indus frauduleux. De plus, nous pouvons prélever la somme due sur toutes les prestations, pas seulement sur celle qui a fait l’objet de la fraude. Nous pouvons intervenir sur tout le panier. Ainsi, nous parvenons à recouvrer 75 % des indus frauduleux, ce qui est beaucoup.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Sur vingt-quatre mois ?

Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière de la Caisse nationale des allocations familiales. Sur quarante-huit mois.

M. Nicolas Grivel. Cela pourra sembler paradoxal mais j’espère que ce taux de recouvrement baissera dans les années qui viennent. Je n’espère pas le voir diminuer dans l’absolu, mais notre lutte contre la fraude complexe et organisée ne cesse de gagner en efficacité. Ceux qui commettent ce type de fraudes s’organisent aussi pour que le recouvrement soit difficile, voire impossible, en partant à l’étranger ou en se plaçant dans des situations particulières. Nous sommes en train de structurer un service spécialisé pour le recouvrement lié aux départs à l’étranger, mais il restera plus difficile.

Grâce à la solidarité à la source et aux réformes en cours, nous allons progressivement observer une diminution de certaines fraudes individuelles simples. Ce n’est pas la même chose quand un service public vous demande de déclarer vos ressources et quand il vous dit les connaître. Ce système n’incitera plus à cacher certaines ressources dont nous avons connaissance, car il faudrait alors démontrer qu’elles n’existent pas. Ce type de fraude sera donc découragé. Par ailleurs, nous compterons aussi beaucoup moins d’erreurs déclaratives. Nous consacrerons moins d’énergie à ces situations, qui n’auront plus besoin d’être rectifiées. Cette énergie et notre valeur ajoutée humaine seront positionnées autour d’autres enjeux en matière de recouvrement. La baisse du taux de recouvrement enverra par conséquent le signal que nous nous concentrons sur les bons sujets. Face à la fraude organisée, il faut fermer le robinet le plus tôt possible pour avoir le moins d’argent à recouvrer.

Mme la présidente Annie Vidal. Comment expliquez-vous l’écart entre le montant extrapolé, qui se situe entre 4 et 5 milliards d’euros, et la somme effectivement recouvrée pour les fraudes détectées, qui s’élève à 450 millions d’euros ?

M. Nicolas Grivel. La différence réside dans notre capacité à identifier toutes les situations. L’extrapolation est théorique, ce qui ne signifie pas qu’elle soit fausse, et nous n’avons pas connaissance des situations qui s’y rapportent. Nous ne sommes pas en mesure de tout contrôler.

Dans le cas de la conjugalité, sujet important en la matière, notre capacité à connaître la vérité est forcément limitée. En approfondissant un contrôle, des éléments émergent. Quand nous détectons des cas problématiques en matière de respect de droit ou de résidence, nous intervenons. Mais ces situations sont par nature délicates.

Il faut remettre ces chiffres dans leur contexte. Quand on se compare à d’autres administrations, ils ne sont pas infamants. Nous sommes passés en peu de temps de moins de 300 millions d’euros détectés à près de 500 millions d’euros. On peut se demander si c’est la fraude qui augmente ou notre capacité de détection. Je crois qu’il s’agit surtout de la seconde. En revanche, la fraude complexe, la fraude organisée, les usurpations d’identité et les organisations sur le dark net se développent. Il faut être présents dans ce domaine.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’écart est énorme et la réaction a été tardive. La Cour des comptes se répète sur ces sujets depuis de nombreuses années. Mieux vaut tard que jamais et j’entends que des progrès ont été accomplis. Toutes les branches connaissent la même dynamique et nous pouvons espérer une synergie.

Cependant, le problème reste très important et, selon les indicateurs, le montant des risques résiduels à vingt-quatre mois était compris entre 5,4 et 7,2 milliards d’euros en 2024. Ce montant correspond-il aux indus ? Est-ce bien cette somme qui a été à l’origine de la non-certification ? À quoi correspondent ces indus ? La non-certification dure depuis trois ans, ce qui mérite une explication.

M. Nicolas Grivel. Il s’agit effectivement de l’indicateur de risque résiduel à vingt-quatre mois, qui concerne des écarts au juste droit. Pour l’obtenir, nous agglomérons des indus et des rappels, ce qu’il faut bien garder en tête. Il ne s’agit donc pas d’un impact sur les finances publiques. Même s’il y a plus d’indus que de rappels, l’écart joue dans les deux sens.

En outre, nous sommes parfois confrontés à l’échelle individuelle à des phénomènes de double compte, qui ne relèvent pas d’erreurs mais d’une question de méthodologie. À titre d’exemple, un contrôle peut montrer qu’une personne a reçu 100 pour une prestation alors qu’elle ne devait rien recevoir, mais qu’elle aurait dû recevoir 90 pour une autre et qu’elle n’a rien reçu. L’impact pour les finances publiques sera de 10 mais, pour le calcul de l’indicateur de risque résiduel, nous retiendrons 190. Ces chiffres sont difficiles à manier parce qu’ils sont techniques et qu’ils mesurent des risques. Nous travaillons avec la Cour des comptes sur l’appréciation de ces cas afin de déterminer si nous devons compter 190 ou 10. Les deux données sont intéressantes. Vulgariser ces sujets très techniques constitue l’un de nos défis.

Nous versons un droit, nous diligentons ensuite une série de contrôles et, après vingt-quatre mois, nous déterminons s’il subsiste un risque d’écart résiduel. L’indicateur que la Caisse nationale des allocations familiales a développé il y a quinze ou vingt ans constitue un miroir statistique de la complexité du panier de prestations que nous gérons. Si le Parlement décidait de transférer l’argent visant à financer le revenu de solidarité active et la prime d’activité vers les allocations familiales, notre indicateur de risque deviendrait très bon puisque nous ne financerions que des prestations sécurisées et simples à gérer. C’est ce que mesure avant tout l’indicateur de risque.

Pour des prestations sensibles et réactives, il nous faut vérifier de très nombreuses situations. Pourquoi l’écart demeure-t-il ? Ce serait une déperdition d’énergie de réduire le risque sans réformer le système car il faudrait contrôler toutes les situations, à tout moment. Nous avons une stratégie rationnelle d’allocation des ressources : compte tenu de nos moyens et de nos priorités, nous contrôlons les situations présentant le risque d’indus le plus élevé. Ce faisant, nous rétablissons beaucoup de situations. Si nous ne faisions rien, les risques seraient beaucoup plus importants. Nous corrigeons la quasi-totalité des rappels et une grande partie des indus. Cependant, plutôt que de tout contrôler de A à Z et à toutes les étapes, ce qui serait d’une grande lourdeur et toujours imparfait, nous préférons « dérisquer » au maximum les prestations afin de délivrer le bon droit à la source et d’avoir ensuite moins besoin de mobiliser des ressources et de déranger les allocataires pour des contrôles incessants.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je voudrais préciser les périmètres sur lesquels la Cour des comptes émet des remarques. Concernant l’identification des allocataires et des tiers, soit 32 millions de bénéficiaires, les personnes nées en France ne posent pas de problème puisque le processus est automatique. Le cas des personnes nées à l’étranger est différent, surtout pour celles qui n’ont qu’un numéro d’identifiant d’attente (NIA). En 2024, près de 55 000 d’entre elles auraient été concernées par des procédures de recouvrement. Les indus irrécupérables s’élèveraient à 500 millions d’euros. Par ailleurs, on observe des difficultés de croisement avec les autres données, particulièrement celles de la direction générale des finances publiques, pour un enjeu financier de l’ordre de 700 millions d’euros. Enfin, les montants erronés déclarés, après s’être élevés à 880 millions d’euros en 2021, atteindraient aujourd’hui 1,3 milliard d’euros. Je voulais juste rappeler ces sommes.

M. Thibault Bazin (DR). Notre commission se concentre sur les incertitudes budgétaires. Il y a parfois des écarts en matière de prévision parce que nous avons affaire à des guichets ouverts et que les montants de provision ou d’indus peuvent augmenter. L’an dernier, lors d’une audition, vous avez indiqué que plus on contemporanéise, plus le risque d’indus augmente, ce que l’on constate avec les dispositifs les plus complexes. Quelles pistes envisagez-vous, notamment en matière de simplification, pour diminuer ces incertitudes budgétaires, de manière à maîtriser davantage les dépenses imputées sur une année ?

J’en viens à la question des informations disponibles, qui nous conduit à celle de la bonne personne et du bon foyer. Certaines prestations sont familiarisées et conjugalisées. Or, compte tenu des évolutions sociétales, certaines configurations déclarées monoparentales n’en sont pas. Comment accroître votre efficacité en la matière afin de donner à ceux auxquels nous devons donner ? Cette question comprend une dimension de maîtrise budgétaire.

M. Théo Bernhardt (RN). Je voudrais revenir au rapport de la Cour des comptes. On y lit : « Le dispositif de contrôle apparaît insuffisamment adapté aux enjeux de la branche, qui est exposée à un risque croissant d’erreurs déclaratives non détectées mesurées par l’indicateur de risque financier résiduel, en dégradation continue depuis 2018 ». Vous avez eu tendance à dire que les contrôles que vous menez sont bons. Comment expliquer alors que la Cour ne certifie pas vos comptes ? L’indicateur de risque résiduel est-il encore à jour ? Faudrait-il l’adapter ?

M. David Magnier (RN). En ce qui concerne les indus, la qualité du pilotage de la branche famille repose sur la disponibilité de données consolidées, homogènes et comparables dans le temps. Or, les informations accessibles aux parlementaires et aux partenaires institutionnels apparaissent éparses et parfois territorialisées. Elles ne permettent pas d’apprécier de manière globale la performance de la Caisse nationale des allocations familiales en matière de lutte contre les versements indus.

La Caisse est-elle en mesure de communiquer, sur une base nationale consolidée et selon une méthodologie homogène, le montant annuel total des indus détectés sur les trois derniers exercices clos, en distinguant clairement ceux qui résultent d’erreurs déclaratives de ceux qui relèvent de la fraude ? Quels sont le montant effectivement recouvré chaque année et le taux national de recouvrement, ventilé entre les indus soldés, partiellement recouvrés et non recouvrés ? Quels sont les délais nationaux moyens entre la notification du recouvrement de l’indu et son apurement total ou partiel ?

Quelles sont les actions opérationnelles engagées par la Caisse nationale des allocations familiales pour une consolidation de ces données et un meilleur pilotage national du recouvrement ? Dans l’hypothèse où certaines de ces données ne seraient pas consolidées à l’échelle nationale, à quels obstacles techniques ou réglementaires êtes-vous confrontés ? Quel est le calendrier envisagé pour y remédier ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ma question porte sur vos relations avec vos ministères de tutelle et avec le monde syndical. Quand vos comptes ne sont pas certifiés pendant trois années consécutives, comment réagit votre autorité de tutelle ? Êtes-vous convoqué ? Un entretien est-il mené pour comprendre ce qui se passe ? Un cadrage a-t-il lieu pour identifier des objectifs ? J’essaie de comprendre.

Lorsqu’il y a un problème, les politiques disent qu’ils ne sont pas responsables alors que ce sont eux qui exercent la tutelle. Comment faire pour avancer ? Les choses sont-elles différentes en période d’instabilité politique ?

Localement, vous codirigez les caisses d’allocations familiales avec des syndicats. Les directeurs et les présidents des conseils d’administration des caisses s’entendent plus ou moins bien. Le paritarisme existe-t-il encore ou s’agit-il d’un mythe ? S’il existe encore, quelle est son incidence sur la gestion des 101 caisses ?

Le sentiment d’inertie est-il lié à vous ou plutôt à la structure qui empêche de prendre les mesures nécessaires ?

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous estimé l’impact de la solidarité à la source ? Permettra-t-elle de résorber une partie des indus, des fraudes et du risque résiduel ?

M. Nicolas Grivel. Monsieur Bazin, nous savions avant la non-certification que les problèmes visés existaient. L’ampleur qu’ils ont prise a suivi le doublement de la prime d’activité et la réforme des aides au logement, qui sont des phénomènes externes face auxquels nous ne sommes pas restés les bras ballants.

Je n’ai pas développé mon propos sur le plan d’amélioration de la qualité transversale, sur lequel je reviendrai dans mes réponses écrites. Il s’agit d’un plan structurant à l’échelle de la Caisse nationale des allocations familiales et des caisses d’allocations familiales. Il touche les directeurs, les directeurs comptables et financiers ainsi que l’ensemble des équipes. Il vise à améliorer la qualité de liquidation.

Cependant, je vous l’ai dit dès l’introduction : nous faisons de notre mieux dans ce domaine et la Cour des comptes a constaté nos progrès, mais l’impact sur nos indicateurs ne peut pas être suffisant pour revenir à la situation antérieure. Nous avons absorbé des prestations lourdes et complexes. Les effets de la simple gestion interne ne peuvent pas suffire, compte tenu de l’amplification de la masse à traiter. Il fallait améliorer notre action et nous l’avons fait. Nous continuerons de le faire. Mais cela ne peut être suffisant. À cet égard, nous étions tous convaincus, y compris la Cour des comptes, que la solidarité à la source constituait une réponse structurelle qui pouvait nous faire changer de dimension et franchir un palier.

En ce qui concerne les pistes envisagées, il faut aller au bout de la réforme. Elle a été conduite dans de bonnes conditions, comme en témoigne le fait que nous en ayons très peu entendu parler. Mais le processus n’est pas terminé. À titre d’exemple, le dispositif de ressources mensuelles ne donne pas toutes les informations sur les ressources. Ainsi, la réforme n’a encore rien changé pour les travailleurs indépendants, qui n’ont pas de salaires mais des chiffres d’affaires dont la périodicité peut varier. Nous travaillons avec l’Urssaf Caisse nationale pour intégrer progressivement les informations liées aux micro-entrepreneurs et aux travailleurs indépendants. Il s’agit d’un travail long et ardu. Nous allons conserver des risques, pour nous et pour les allocataires, parce que nous ne disposons pas, à ce stade, des informations à la source. Cette question constituera un point de vigilance.

Nous n’avons pas non plus les informations relatives aux pensions alimentaires, qui doivent encore être déclarées. Ces ressources peuvent évoluer en fonction du montant de la pension et de l’effectivité du versement. Nous allons évoluer sur ce point, d’autant que nous versons désormais une partie de ces sommes dans le cadre de l’intermédiation financière des pensions alimentaires. Voilà quelques exemples de pistes d’amélioration continue.

Il faut aussi faire en sorte que les prestations sollicitées le soient de la manière la plus effective possible. Il n’est actuellement pas possible de demander dans une même démarche la prime d’activité et les aides au logement. En outre, beaucoup de gens ignorent l’existence même de la prime. Nous pouvons travailler sur ce non-recours dans une démarche de demande unifiée des prestations.

J’en viens à votre deuxième question, monsieur Bazin, qui est philosophique et politique. Comment organiser un système de solidarité familiale et sociale aujourd’hui ? Faut-il tenir compte de l’évolution des situations familiales ? Qu’est-ce qu’une famille de nos jours ? Qu’est-ce qu’un couple ? Nous devons répondre en permanence à ces questions difficiles. Les contrôleurs doivent savoir comment caractériser un couple. On peut habiter ensemble et ne plus être en couple, être en couple et ne pas habiter ensemble. Nous avons des critères pour trancher mais il s’agit de questions lourdes. On pourrait dire que la société actuelle n’est plus ce qu’elle était, que les couples ne sont plus ce qu’ils étaient, et suggérer un mouvement d’individualisation, comme celui qui a présidé à la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés pour des raisons spécifiques aux publics concernés. Cette évolution n’a pas touché les aides au logement.

À titre personnel, je pense qu’une famille signifie encore quelque chose, comme la solidarité au sein de la famille. Être seul ou en couple, ce n’est pas tout à fait pareil, y compris d’un point de vue financier, puisqu’on mutualise certaines charges et certains frais. La solidarité nationale doit-elle intervenir tout de suite ou doit-on faire aussi jouer les solidarités familiales ? Sortir du système familialisé soulèverait de nombreux débats, notamment financiers. Si on ne prend plus en compte les revenus des conjoints, cela risque de coûter cher. De nombreuses personnes ne touchent pas certaines prestations, notamment la prime d’activité et le revenu de solidarité active, en raison de leur situation conjugale et de celle de leurs conjoints. Cela changerait la donne, y compris pour les éléments financiers qui contribuent à la justice sociale et à la soutenabilité du système social.

Monsieur Bernhardt, nous sommes en phase avec la Cour des comptes, qui ne critique pas ce que nous faisons en matière de contrôle. Elle a tendance à considérer que nous devrions faire plus, compte tenu du niveau de risque, mais elle salue les progrès accomplis.

L’impact financier de nos contrôles est beaucoup plus important qu’il y a quelques années, notamment parce que nous travaillons mieux et davantage avec nos organisations partenaires. Nous croisons nos fichiers et nous avons accès à des portails d’information pour obtenir des données détenues par d’autres. Nous faisons moins de contrôles parce que nous passons plus de temps sur chacun d’entre eux. Cependant, en les ciblant mieux, leur impact financier augmente chaque année. Les indus détectés représentaient 1,7 milliard d’euros en 2024. C’est très élevé. Est-ce suffisant ? Il faut le mettre en relation avec le panier de prestations qu’on nous demande de verser. Quand on a doublé la prime d’activité, on n’a pas doublé notre capacité de contrôle, d’où la dégradation observée.

Pour autant, pour une gestion pertinente, rationnelle et économe en ressources publiques, il vaut mieux investir dans le règlement des problèmes à la source plutôt que dans la démultiplication des contrôles, car cette tâche constitue une charge pour nous et une nuisance pour les personnes concernées. Il vaut mieux garder une capacité de vérification pour certains cas, plutôt que de surveiller sans cesse d’honnêtes gens qui se sont trompés dans leur déclaration. Il faut leur faciliter la vie en remplissant les formulaires à leur place.

Nous nous sommes beaucoup posé la question de la pertinence de l’indicateur de risque résiduel. Nous l’avons créé. Il est généré par nos contrôleurs. Cependant, nous ne savons pas répondre à cette question : quand nous améliorons la pertinence et l’efficacité de nos contrôles, n’y a-t-il pas d’impact sur notre propre indicateur ? En effet, nous augmentons ainsi notre perception du risque. Quand nous donnons à nos contrôleurs les moyens de vérifier les ressources, ne déformons-nous pas notre indicateur à notre détriment ? Ce n’est pas exclu mais ce n’est pas grave, car nous mesurons désormais mieux le risque. Cependant, on nous juge à l’aune d’un indicateur que nous dégradons nous-mêmes. C’est un peu perturbant. Nous en avons discuté avec la Cour : il nous faut réussir, dans les années qui viennent, à diversifier les paramètres à prendre en compte dans la certification, celle-ci étant devenue le juge de paix presque unique de notre action. Il faut relativiser certains éléments de mesure et d’évolution dans le temps, le but restant d’améliorer le système et d’obtenir des résultats.

Mme Lorraine Canton. L’indicateur de risque résiduel est un indicateur d’estimation, qui permet d’évaluer notre politique de contrôle interne et d’analyser les causes de nos erreurs pour tenter ensuite de les réduire. Il s’agit d’un indicateur pertinent pour nous, mais qui a aussi des limites.

La première de ces limites est celle du double compte. M. Grivel l’a expliqué : lorsque nous régularisons des dossiers, il y a des rappels et des trop-perçus, et nous comptons en valeur absolue la somme des écarts, ce qui majore artificiellement les erreurs. N’aurions-nous pas intérêt à utiliser l’effet net, soit l’indu moins le rappel ou le rappel moins l’indu, pour calculer l’indicateur ? À la demande de la Cour des comptes et avec elle, nous réfléchissons à cette question. L’impact de ces travaux pourrait être non négligeable. Le dernier indicateur de risque pour les données entrantes à vingt-quatre mois est de 8 % et, d’après nos premières estimations, la neutralisation des doubles comptes ferait baisser ce pourcentage de deux points.

J’en viens à la deuxième limite. Il s’agit d’un indicateur de risque résiduel, ce qui signifie que nous regardons en arrière pour savoir si les montants des prestations versées deux ans plus tôt sont bons. La Cour s’en sert pour certifier les comptes d’une année pour laquelle elle n’a pas encore d’indicateur. Pourrait-on le contemporanéiser et disposer d’éléments sur l’année certifiée plutôt que de regarder dans le rétroviseur ? La solidarité à la source est une réforme majeure, mise en place en mars 2025, dont nous ne verrons les effets sur l’indicateur que début 2027. La Cour nous a donc demandé de mener des études pour les estimer en avance de phase. Nous avons étudié des dossiers sur la base d’un échantillon statistiquement représentatif. Nous l’avons fait en 2023 et refait en 2025. L’étude n’est pas encore diffusée, mais les effets sont majeurs : nous pourrions observer une diminution de deux points de l’indicateur, qui s’ajouterait à celle que j’ai déjà mentionnée.

Cet indicateur central, très complexe, doit donc être bien explicité. Les variations peuvent être importantes en fonction de la façon dont on l’appréhende. Il est important de travailler avec la Cour pour limiter ces inconvénients, à la fois pour les magistrats et pour nous, puisque nous devons évaluer sans cesse notre dispositif de contrôle interne.

J’en viens à la question des données sur les indus. Bien sûr, nous possédons ces données liées aux indus comme aux délais de recouvrement. Le but de la comptabilité est de retracer l’ensemble des actes de gestion. Dans les comptes centralisés de la branche famille figurent le total des indus détectés et celui des indus recouvrés. En 2024, nous avons détecté 3,48 milliards d’euros de trop-perçus et nous avons recouvré 3,32 milliards d’euros. Le taux de recouvrement s’élève donc à plus de 95 %. Il s’effectue principalement au moyen de retenues sur les prestations à venir.

En 2024, le délai moyen de recouvrement d’un indu standard était de 4,4 mois. Dans le cas d’un indu frauduleux, le délai moyen est de 20 mois. Le montant des indus frauduleux étant plus élevé, atteignant en moyenne 9 000 euros quand celui d’un indu standard était de moins de 600 euros, il faut plus de temps pour les recouvrer.

M. Nicolas Grivel. Monsieur Tanguy, vous demandez quelles sont nos relations avec les ministères de tutelle et la gouvernance, dans un contexte de non-certification. Encore une fois, nous n’avons pas découvert les sujets en jeu au moment de la non-certification. Ils étaient connus de tous. Tout ce que nous avons fait après la non-certification, le plan d’action sur la qualité transversale et les réformes structurelles, notamment celle de la solidarité à la source, a été bâti avec notre gouvernance et notre tutelle, de manière articulée. Nous ne sommes pas dans le registre de la convocation ou du reproche. La non-certification n’est pas liée à une anomalie comptable ou à une gestion défectueuse, mais à un sujet structurel. Nous avons commencé à apporter des réponses structurelles : il reste à faire, mais nous nous sommes engagés sur cette voie de manière consensuelle, avec les ministères de tutelle et le conseil d’administration.

La gouvernance paritaire est un peu spécifique dans la branche famille puisqu’elle associe au sein du conseil d’administration les syndicats, le patronat, les associations familiales représentées par l’Union nationale des associations familiales, et des personnalités qualifiées. Ce paritarisme vit et fonctionne selon des règles et des principes précis, tant à l’échelle nationale que dans les caisses d’allocations familiales.

Comme les directeurs de la Caisse nationale des allocations familiales et des caisses d’allocations familiales, les conseils d’administration ont un champ de compétences. Ils sont en charge de délibérer sur la convention d’objectifs et de gestion, que nous signons avec l’État pour cinq ans, et sur les budgets aux niveaux national et local. Ils jouent également un rôle important dans la politique d’action sociale ou de service aux familles, que j’ai évoquée en introduction. Pour la gestion des prestations, et plus encore pour compte de tiers, les conseils d’administration sont peu présents, même s’ils sont attentifs à la bonne marche de l’organisme et à ses difficultés. Ils sont associés et tenus informés.

Les conseils d’administration votent également les comptes. C’est à cette occasion que nous les leur présentons chaque année avec les positions de la Cour. En ce qui concerne la Caisse nationale des allocations familiales, le conseil d’administration est attentif à ces sujets. Dans ce cadre, les appréciations de la Cour n’ont paru ni surprenantes ni problématiques, compte tenu de la connaissance qu’ont nos administrateurs du sujet, de nos difficultés et des voies d’amélioration choisies. Les relations entre la gouvernance, la tutelle et les directions sont consensuelles.

Madame la présidente, votre question est centrale, y compris pour notre dialogue nourri et régulier avec la Cour des comptes. Les indicateurs de risque ne peuvent pas constituer les seuls éléments à partir desquels les magistrats se prononcent. De ce point de vue, ils semblent avoir apprécié certaines évolutions apportées, qui allaient dans le sens de ses recommandations.

Concernant l’évaluation des indicateurs, Lorraine Canton a évoqué la difficulté de nature temporelle à laquelle nous faisons face. D’un point de vue théorique, il n’y a pas de raison que nos indicateurs de risque à vingt-quatre mois évoluent significativement avant deux ans. En effet, nous aurons encore à gérer pendant cette période les indus d’avant la réforme de la solidarité à la source. Des évolutions marginales sont possibles. Sur un échantillon de 6 000 contrôles, qui n’est pas énorme à l’échelle de nos prestations, nous allons évoluer au sein des intervalles de confiance, assez significatifs.

Compte tenu du fait qu’il y a peu de chances que nos indicateurs évoluent de manière significative dans les deux ans à venir, nous pourrions attendre 2027. Cependant, à la suite de notre dialogue nourri avec la Cour, nous avons mené l’enquête évoquée par Lorraine Canton. Ainsi, les contrôleurs ont retravaillé sur les échantillons des années précédentes, en se demandant si les indus auraient été similaires avec la solidarité à la source, un système dans lequel 96 % des gens valident leurs déclarations préremplies sans modification.

Nous avons de premiers résultats, qui ne sont pas encore tout à fait stabilisés et que nous évoquerons dans quelques jours avec la Cour des comptes. Nous escomptons un impact significatif, notamment sur la prime d’activité, qui sera plus affectée que le revenu de solidarité active, dont 60 % des bénéficiaires n’ont pas de ressources et ne sont donc pas concernés par l’évolution vers les déclarations préremplies. Dès la conclusion de nos travaux, vous pourrez en avoir connaissance.

Avec cette évolution et l’action sur les doubles comptes sur laquelle la Cour est prête à travailler, les indicateurs pourraient retrouver les ordres de grandeur antérieurs aux réformes, considérés alors tout à fait acceptables. Nous allons donc dans la bonne direction. La Cour des comptes considèrera-t-elle que ces éléments suffisent pour certifier les comptes ou préfèrera-t-elle attendre la preuve finale des résultats ? Je ne peux me prononcer à sa place.

Mme la présidente Annie Vidal. La solidarité à la source comblera-t-elle le manque d’éléments probants, lacune que pointe le rapport ?

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avant de poser ma dernière question, je voudrais vous remercier d’être venus, et d’être venus nombreux. Nous avions notamment besoin d’informations sur ces éléments centraux que sont les systèmes d’information et les indicateurs.

Vous devez gérer des sommes très importantes, liées à des allocations multiples et complexes, dans une temporalité très courte. Le contrôle pâtit-il de la priorité donnée à la réactivité ? Tous les systèmes de contrôle sont-ils désormais en place ?

Mme Lorraine Canton. Quand la Cour émet son avis sur les comptes, elle formule des réserves qui sont de deux types : les anomalies significatives et l’insuffisance d’éléments probants. Les anomalies significatives portent sur la comptabilité : il n’y en a pas dans la branche famille. En revanche, les éléments probants sont insuffisants sur le contrôle interne et sur l’écart entre le droit versé et l’estimation du droit à partir de la réglementation. C’est pour des raisons liées au contrôle interne que la Cour a formulé une impossibilité de certifier, qui n’est pas équivalente à un refus de certifier.

Or, la solidarité à la source répond aux insuffisances pointées puisqu’il s’agit de prévenir le risque d’erreur. Les ressources constituent un élément déterminant dans le calcul du droit, mais leurs déclarations génèrent des erreurs importantes. Le fait de préremplir les déclarations trimestrielles de ressources des bénéficiaires du revenu de solidarité active et de la prime d’activité, qui sont les deux prestations les plus risquées de la branche, limitera considérablement les erreurs à la source. En effet, 96 % des bénéficiaires valident ces déclarations sans les modifier. Par contraste, nous estimions avant la réforme que six déclarations sur dix contenaient une erreur.

Il s’agit donc d’une évolution importante par rapport aux insuffisances d’éléments probants. La Cour prendra sa décision en toute autonomie, en tenant compte du contexte dans lequel la réforme s’applique.

M. Nicolas Grivel. Madame la rapporteure, en ce qui concerne la délivrance rapide des droits et le contrôle, il faut faire les deux et il faut le faire bien.

Nous sommes attendus en matière de réactivité car nous remplissons le porte-monnaie de familles qui ne peuvent pas vivre sans nos prestations. Cette attente a notamment été patente en 2021 avec la réforme des aides au logement. Pertinente sur le fond, elle a été perturbatrice en matière de risque. Son déploiement s’est révélé ardu et il est intervenu dans une période marquée par le covid-19. Les caisses d’allocations familiales se sont trouvées dans une situation difficile pour tenir les délais. Nous avons toujours payé le 5 du mois, mais nous avons pu avoir un peu de retard pour certains dossiers. Nous avons suivi une stratégie d’allégement des contrôles, en partie pour des raisons sanitaires car les contrôleurs ne pouvaient plus se déplacer. La Cour des comptes a pris en compte cette politique quand elle a eu recours à la non-certification pour la première fois, même si elle comprenait les raisons pour lesquelles nous avions fait ces choix dans un contexte perturbé.

Nous ne l’avons pas refait depuis. Nous avons conservé nos objectifs de contrôle dans une logique de retour à la certification et d’équilibre. Par ailleurs, nous avons réussi à améliorer certains éléments et à revenir à une situation plus normale en matière de délivrance des droits.

Je reviens à ce que j’ai beaucoup martelé au cours de cette audition : du point de vue de la rationalité de la politique publique, il vaut mieux réformer structurellement le système à la base, plutôt que de démultiplier et d’amplifier les contrôles. Quand on lit ce qu’écrivent des associations qui accompagnent les publics, un élément revient : pour les gens en situation difficile, les contrôles réguliers génèrent de la tension. Quand il s’agit de personnes qui fraudent le système, cela ne me gêne pas. Mais dans la plupart des cas, ce sont des individus qui ont du mal à comprendre le système et à remplir correctement leurs déclarations.

Toujours en ce qui concerne la pondération entre réactivité, sécurisation et qualité, un choix, passé inaperçu, a été fait avec la réforme de la solidarité à la source : nous avons vieilli d’un mois la période de référence. Avant, pour la déclaration trimestrielle, nous nous fondions sur les mois m-1, m-2 et m-3. Maintenant, nous prenons en considération les mois m-2, m-3 et m-4, parce que les données du mois le plus récent sont instables et peuvent encore être modifiées par des régularisations ou des paiements décalés. Si nous ne l’avions pas fait, nous aurions mis les familles en difficulté. Nous n’aurions pas pu remplir la déclaration pour le mois m-1 et nous aurions dû demander aux bénéficiaires de le faire, avec le risque de reproduire les mêmes erreurs qu’auparavant. Nous avons sécurisé un peu plus les droits en acceptant d’être un peu moins réactifs. Il s’agit d’un exemple d’équilibre à trouver pour que la réforme soit la plus efficace possible.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses, ainsi que pour votre disponibilité.

13. Audition, ouverte à la presse, de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations, et M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier (mercredi 28 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations, et M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier ([13]).

Mme la présidente Annie Vidal. Je remercie les représentants de la Caisse nationale d’assurance vieillesse d’avoir répondu favorablement à l’invitation de la commission d’enquête. Les débuts de nos travaux nous ont placés face à la complexité des contrôles des comptes sociaux.

Quelles sont les relations entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Cour des comptes, notamment lors de sa mission de certification ? Comment coopérez-vous avec elle lors de ses contrôles ? Comment appliquez-vous ses recommandations pour prendre en compte les réserves qu’elle formule chaque année ?

La Cour des comptes vous a délivré un satisfecit au printemps 2025 en indiquant dans son rapport public qu’une prestation de retraite sur dix attribuées à d’anciens salariés comportait une erreur à impact financier, contre une sur huit l’année précédente. Nous allons donc dans la bonne direction, mais avons besoin de comprendre comment il est possible de se tromper dans plus de 12 % des cas. Quelle est votre stratégie pour tendre vers le moins d’erreurs possible à court et à moyen terme ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Renaud Villard, Mme Véronique Puche et M. Thomas Gagniarre prêtent successivement serment.)

M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Nos relations avec la Cour des comptes, notamment avec les certificateurs, sont de grande qualité et de grande pérennité. Le travail de certification occupe toute l’année : dès qu’un exercice est clos, le suivant est lancé deux mois après. Il est mené par une équipe nombreuse, d’excellente qualité, avec laquelle nous entretenons des relations constantes puisqu’il s’agit d’alimenter les certificateurs en pièces justificatives et d’échanger régulièrement avec eux afin qu’ils puissent formuler leur opinion. Même si la Cour trace parfois des voies d’amélioration et peut faire preuve d’une forme de rigueur, cela ne fait que nous inciter à adopter une boucle vertueuse fondée sur un dialogue certes exigeant mais de grande qualité.

L’application des recommandations s’effectue par deux démarches conjointes. Comme pour toute observation d’audit – interne, externe, de la Cour des comptes ou d’un corps de contrôle –, les recommandations sont d’abord tracées et suivies par un comité national d’audit. Nous veillons régulièrement à la bonne application des recommandations afin d’en garder la force. De manière plus occasionnelle, à un rythme au moins annuel, nous avons avec les équipes de certification de la Cour des échanges dits de « trajectoire de levée de réserves », visant à documenter nos actions pour lever progressivement les réserves du certificateur. C’est évidemment un travail de longue haleine, qui ne sera jamais achevé. J’ai en effet la faiblesse de penser qu’une certification sans aucune réserve pourrait dénoter un manque de diligence ou de vigilance du certificateur.

Le chiffre selon lequel une retraite sur dix serait calculée avec une erreur de portée financière peut faire frémir. Il faut le relativiser : la plupart des erreurs sont de faible portée et l’impact financier est de l’ordre de 1 %. C’est 1 % de trop, mais qui va en diminuant et se corrige peu à peu. Une partie notable des erreurs concerne par exemple le taux de contribution sociale généralisée applicable aux retraités. Or, cet impact ne dure qu’une année puisque le flux de la direction générale des finances publiques permet de le rectifier dès l’année suivante.

La trajectoire d’amélioration continue de la qualité de la liquidation repose sur deux cibles. La première, qui est dans notre main, concerne la carrière. Plus de la moitié des erreurs y sont liées. Elles correspondent par exemple au petit travail d’été qui n’a pas été reporté au compte en 1983 et peut valoir un trimestre. Il s’agit de petites anomalies, mais malgré tout de droits pour les assurés qui n’ont pas été comptabilisés. L’élément principal à travailler est la fiabilisation de la carrière au fil de l’eau. Nous engageons sur le sujet un travail résolu avec les assurés.

Le deuxième levier est plutôt un vœu pieux et je profite de la tribune que vous m’offrez pour le formuler. Il concerne la complexité croissante du système de retraite, qui est sans doute lui-même source d’anomalies. Sans parler d’inventivité normative, le fait qu’il existe beaucoup de normes sur la retraite, qui parfois se complexifient, peut être source de confusion pour les assurés. Or, quand on ne comprend pas ses droits, on a parfois du mal à les faire valoir.

Le meilleur juge, le meilleur garant de la qualité de la carrière, c’est l’assuré. Quand on calcule sa retraite, on lui fait vérifier tout son parcours et les éventuelles anomalies qu’il comporte avant qu’il ne signe le document. On tient à ce qu’il puisse signaler le petit travail d’été manquant. Or, l’assuré lui-même parfois s’y perd. Il existe des majorations de trimestres sur des dispositifs extrêmement variés. Nous devons par exemple valoriser des trimestres pour quelqu’un qui s’est trouvé dans l’impossibilité de se déplacer du fait de la guerre en Irak en 1990. C’est ce que j’appelle la complexité, le raffinement des normes. Je profite de cette tribune pour m’adresser aux législateurs que vous êtes.

M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Les relations avec la Cour des comptes sont apaisées. Ce n’est pas forcément l’opinion générale de la Cour sur les activités de la branche retraite et sa capacité à les maîtriser qui nous amènent à ce jugement, mais tout simplement notre confrontation au quotidien tout au long de l’année. Il s’agit en effet d’un travail de longue haleine, du 1er janvier au 31 décembre, émaillé de périodes d’audit un peu plus paroxystiques et denses. L’échange est continuel et s’inscrit totalement dans une perspective d’amélioration permanente. Le certificateur est une forme d’aiguillon : il nous rappelle régulièrement des points de vigilance et il peut émettre des critiques. Nous avons à cœur de suivre ses remarques dans le temps. C’est toute la dimension de suivi des recommandations et des préconisations du certificateur, qui constitue un élément important de notre politique d’action pluriannuelle. Même si la certification s’inscrit dans une annualité comptable, sa trajectoire est nécessairement de moyen terme.

Elle s’inscrit par ailleurs dans une dimension critique qui peut venir aussi de notre côté : si la Cour formule des recommandations, nous avons le droit, le cas échéant, de ne pas être d’accord. Nous savons le lui dire et nous exerçons pleinement ce qui nous est autorisé par la procédure. Je n’ai pas d’éléments de comparaison avec mes collègues des autres branches, mais j’observe que la Caisse nationale d’assurance vieillesse prend à cœur l’échange contradictoire. Chaque année, nous adressons près de 300 pages à la Cour en contrepoint des rapports provisoires qui nous sont soumis. Il ne s’agit pas de notre part d’un exercice de résistance farouche, mais plutôt de l’expression de notre engagement, de la précision de ce que nous voulons restituer à la Cour et de la crédibilité de nos intentions, qui semblent bien comprises et enrichissent le travail d’audit et de certification.

Je ne reviendrai pas sur la trajectoire positive illustrée par l’évolution de nos principaux indicateurs de maîtrise du risque résiduel retraite, qui sont plutôt bien orientés. J’insiste toutefois sur le fait qu’il s’agit d’un travail inlassable supposant un engagement extrêmement fort des équipes, parfois perçu comme excessif au regard des moyens qu’il mobilise. C’est cependant notre exigence de service public que de nous inscrire dans cette cible. Ce travail devient sans doute de plus en plus compliqué au fur et à mesure que l’on s’approche de la perfection. Nous n’y sommes pas encore.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous souhaitions vous interroger en premier lieu sur les systèmes d’information et les indicateurs de risque résiduel, car ces deux points apparaissent, après avoir entendu des personnes s’occupant de comptabilité pure, que ce soit les commissaires aux comptes ou les magistrats de la Cour des comptes, le nœud gordien du fonctionnement des caisses. C’est en effet à votre niveau que se situe le volet opérationnel. Or, si l’opérationnel n’est pas possible ou limité, il faut pouvoir prendre collectivement des décisions, ce qui inclut éventuellement pour les parlementaires de ne pas trop vous compliquer la tâche avec des innovations successives tous les ans.

La Caisse nationale d’assurance vieillesse ne présente pas d’anomalie significative, ce qui est de bon augure dans le cadre d’une certification. Permettez-moi toutefois de lire, en préambule à ma première question, un extrait de l’opinion de la Cour des comptes : « Par ailleurs, sans remettre en cause son opinion, la Cour appelle de nouveau », c’est ce côté répétitif qui est gênant, « l’attention sur le point particulier suivant, relatif à la compréhension des états financiers de la branche vieillesse. L’annexe aux comptes de la branche vieillesse ne mentionne pas les engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite au 31 décembre 2024 et de leurs ayants droits, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date. En l’absence de mécanismes d’équilibrage automatique des résultats de la branche vieillesse, les pensions de retraite déjà attribuées ou qui seront liquidées au titre des droits déjà acquis par les cotisants dans leurs comptes de carrière et dont le versement se poursuivra sur plusieurs exercices constituent des charges futures de nature à affecter le montant et la consistance du patrimoine de la branche, au cours des exercices à venir. Elles répondent ainsi à la définition des engagements hors bilan au sens du plan comptable général et peuvent être évaluées de manière fiable. » Pouvez-vous nous donner une explication sur ce point ?

M. Renaud Villard. La Cour des comptes réitère cette remarque quasiment depuis que la certification existe. Or, nous sommes sur ce point en désaccord non pas technique, mais politique avec la Cour. Effectuer le chiffrage demandé serait d’une simplicité biblique : cela reviendrait à considérer toutes les personnes ayant des droits potentiels et futurs à la retraite et à faire comme si l’on ne disposait plus d’aucune cotisation, d’aucune ressource, c’est-à-dire à se placer hors bilan. Cela donnerait une charge hors bilan de l’ordre de 3 000 milliards d’euros. Nos équipes statistiques produiraient le chiffre en quelques jours. La réserve formulée n’est donc pas de nature technique ou opérationnelle, mais profondément politique et juridique. Réserve politique parce que la gouvernance de la Caisse nationale d’assurance vieillesse considère – elle l’a régulièrement exprimé auprès de la Cour des comptes, qui nous fait l’amabilité de présenter chaque année son rapport de certification devant notre conseil d’administration – que la présentation des engagements hors bilan serait en parfaite contradiction avec la logique de système de retraite par répartition non provisionné, qui fait que les dépenses de l’année sont couvertes par les recettes de cotisations de l’année, même de façon parfois imparfaite si bien que nous ne sommes malheureusement pas à l’équilibre. Penser le système dans une logique de système de retraite par répartition provisionné ou par capitalisation semblerait contradictoire. Le conseil d’administration a sur ce point une position très ferme. Vous pourriez m’objecter qu’il ne peut pas adresser d’injonction au directeur dans la gouvernance de la sécurité sociale et que je pourrais tout à fait passer outre sa position. Il se trouve que je n’ai aucune obligation juridique de fournir de tels éléments, qui de surcroît viendraient potentiellement brouiller la lecture du système de retraite. Imaginez les grands titres d’un quotidien faisant état de 3 000 milliards d’euros d’engagements de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Cette information serait inexacte. La Caisse est, comme tout système de retraite et de sécurité sociale, soumise à la loi. Or, le législateur peut, d’un trait de plume, changer l’âge et les conditions de départ à la retraite, le taux de cotisation, etc. Présumer du hors bilan reviendrait à nous placer hors de l’empire de la loi.

Cette position, presque dogmatique, a été tranchée sur le plan technique, où il a été donné raison à la Caisse. La Cour des comptes maintient son observation, mais celle-ci n’est pas fondée juridiquement. Des travaux ont été menés par le Conseil de normalisation des comptes publics. Je laisserai le directeur comptable et financier préciser ce point. La dimension politique est quant à elle très claire : le conseil d’administration de la Caisse nationale d’assurance vieillesse a en la matière une position têtue, sur laquelle je suis totalement aligné.

M. Thomas Gagniarre. Le normalisateur a tranché la question puisque, dans un avis du 26 juin 2024, le Conseil de normalisation des comptes publics a formulé une proposition de norme, dite « norme 13 », consacrée précisément aux engagements hors bilan. Elle exclut explicitement les engagements liés aux prestations de retraite. Il n’y a plus de débat. Au-delà de l’argument juridico-politique convoqué à bon escient par le directeur général, nous contreviendrions à la norme comptable en exposant les engagements hors bilan. Il existe en la matière une position convergente et claire. La direction de la sécurité sociale, qui est notre tutelle, s’est exprimée par la voix de la mission comptable permanente, qui a confirmé à l’ensemble des branches et des caisses nationales le positionnement consistant en un respect strict de la norme 13 du Conseil de normalisation des comptes publics. On peut dès lors, au regard de ces éléments, s’interroger sur la portée de la position réitérée par la Cour des comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dont acte.

La redondance des observations formulées par la Cour des comptes à l’égard de toutes les caisses nous conduit à explorer un chapitre particulier. Nous avons noté, au fil de nos travaux, que la prise de conscience de la nécessité de remettre à flot, voire de réformer complètement les systèmes d’information, était apparue manifestement avec la crise sanitaire. Ils sont plusieurs à avoir été rénovés depuis. Début 2026, nous ne percevons pas les effets de ce qui a été mis en place les années précédentes. Certaines des remarques formulées par la Cour des comptes sont impressionnantes pour qui ne connaît pas le sujet. Elles interpellent. On peut penser, ou tout du moins espérer, être face à une vraie prise de conscience par nécessité, à un moment charnière, comme en 1996 lorsqu’on s’est aperçu après trente ans qu’il fallait des outils pour évaluer, ou en 2004 des outils pour certifier. Il me semble que quelque chose se passe et que le moment est venu, particulièrement pour nous parlementaires, de participer aux avancées du dossier. Nous avons choisi comme outil de base le rapport de la Cour des comptes, qui présente le mérite d’être factuel. Tous les éléments dont je vais vous faire part en sont issus.

Le rapport évoque la faiblesse du cadre général de contrôle interne. Il pointe notamment son déploiement partiel et des incertitudes sur ses résultats. Peut-être pourrons-nous évoquer l’instrument qu’est l’application du système unique de retraite (Asur).

Il mentionne le risque relatif au système d’information insuffisamment évalué, la faiblesse dans la gestion des habilitations, des applications métier et des incidents fonctionnels récurrents. Le nombre d’incidents déclarés aurait ainsi augmenté de 22 % en 2024.

Le rapport met aussi l’accent sur « les risques spécifiques affectant la gestion des données de paiement et des opérations de paiement des prestations » et l’insuffisance du dispositif de contrôle interne.

Il évoque par ailleurs la lutte contre les fraudes, que l’on traitera à part, et la prévention des conflits d’intérêts. Par définition, les chiffres de la fraude ne sont pas connus. Un point épineux concerne le nombre d’assurés vivant à l’étranger. Pour les personnes nées et résidant dans notre pays, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) fait le nécessaire et les chiffres ne font naître aucune incertitude. Il semblerait en revanche que connaissance de la situation des personnes nées sur le sol étranger ou des Français vivant à l’étranger pourrait s’améliorer. Selon la Cour des comptes, « les accords d’échanges de données ne couvrent que près de la moitié des assurés résidant à l’étranger ». Il y est également mentionné : « en contradiction avec la réglementation depuis 2021, la Caisse nationale d’assurance vieillesse n’a pas mis en œuvre le dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) certifiés frauduleux ». L’Insee a par ailleurs indiqué ne pas comptabiliser les décès à l’étranger.

Quelles sont vos relations avec les consulats ? N’y aurait-il pas moyen, comme cela a été évoqué entre autres dans le chapitre du rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale consacré à la fraude aux retraites versées à l’étranger, de solliciter davantage les consulats et les ambassades, qui sont en première ligne et mériteraient d’être consultés plus souvent ?

Le rapport souligne, comme pour la branche famille, l’absence de rapprochement avec le fichier des comptes bancaires (Ficoba). Il signale également l’hétérogénéité des contrôles effectués par les caisses d’assurance retraite et de santé au travail. En 2024, le montant d’indus recouvrés, frauduleux ou non, mais plutôt frauduleux en première analyse, n’a pas été évalué. La Cour note enfin que le dispositif interne de prévention et de détection de la fraude est insuffisant, tout comme celui prévenant les conflits d’intérêts des administrateurs et des agents.

Pourriez-vous détailler ces points et nous indiquer à quel moment vous êtes amené à demander aux personnes une justification d’existence ?

M. Renaud Villard. Je dois m’inscrire en désaccord avec votre propos. S’agissant de la branche vieillesse, il ne s’est pas produit de basculement post-covid en matière de systèmes d’information. L’investissement dans leur modernisation est continu, têtu, résolu. Nous avons en revanche, mais cela ne me semble pas lié à la crise sanitaire, construit progressivement d’énormes bases de données, dorénavant interfacées en continu. Leur puissance est essentiellement liée au développement de la puissance de calcul sur des données massives, qui permet d’avoir continuellement à disposition toutes nos ressources concernant l’ensemble des individus. La Caisse nationale d’assurance vieillesse est l’opérateur de ces référentiels. Les données recueillies sont agrégées puis rebasculées vers tous les opérateurs, qu’ils soient de sécurité sociale ou non. Cette évolution est due à l’avancée technologique. Le premier jalon en a été la déclaration sociale nominative (DSN), qui nous permet de savoir chaque mois ce que gagne chacune et chacun d’entre nous. Ce projet, lancé en 2009, a commencé à aboutir en 2015. Cela illustre le temps long que nécessite la construction d’un entrepôt de données extrêmement gourmand et bien interfacé.

La faiblesse du contrôle interne est une remarque générique de la Cour des comptes, que nous documentons et à laquelle nous répondons régulièrement. Nous nous attachons, de manière systématique, à hausser notre niveau en matière de contrôle interne. Cela fait partie des sujets sur lesquels la Cour ne sera jamais satisfaite. Le contrôle interne absolu sans aucun risque n’existe pas : le seul moyen de mettre tous les dispositifs sous maîtrise serait de tout régenter à 100 %. Nous disposons en revanche d’un système de management intégré déployé et d’une couverture de risques en matière de contrôle interne extrêmement performants. Nous vous avons envoyé en réponse au questionnaire un tableau de bord de pilotage du contrôle interne. Le fait que la Cour demande de faire toujours mieux est logique. Elle joue son rôle d’aiguillon.

Il en va de même pour le risque relatif au système d’information. La Cour des comptes indique que les incidents fonctionnels ont augmenté en 2024. C’est vrai, mais totalement conjoncturel puisque nous avons déployé un nouvel applicatif en masse. On parle d’une augmentation du risque fonctionnel lié au système d’information certes significative en pourcentage, mais qui ne correspond qu’à 1,5 million d’euros par an. Il s’agit évidemment de 1,5 million d’euros de trop, mais qu’il faut mettre en regard des 160 milliards d’euros versés par la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

Concernant la faiblesse de la gestion des habilitations, nous sommes en train de déployer un nouvel outil pour la revue des habilitations en permanence, afin d’éviter qu’une personne ne joue à la fois le rôle d’ordonnateur et de contrôle. Nous sommes déjà solides dans ce domaine.

Nous avons également déployé un outil de prévention des conflits d’intérêts concernant notamment les administrateurs. La Cour des comptes nous reproche de ne pas l’actualiser tous les ans. Les textes sont précis : l’actualisation est annuelle quand il y a des éléments à actualiser. Vous êtes, en tant que parlementaire, soumise aux obligations de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Nous avons modélisé une déclaration d’intérêts calquée exactement sur celle de la Haute Autorité. Or, les parlementaires sont soumis à une actualisation non pas annuelle, mais liée à la survenue de changements dans leur situation. C’est la norme communément admise et je me vois mal diligenter tous les ans un contrôle des conflits d’intérêts pour la seule Caisse nationale d’assurance vieillesse. Cela concernerait 250 personnes, sans parler du réseau. Il serait possible de leur demander d’actualiser chaque année leur déclaration d’intérêts, mais ce n’est pas l’exercice le plus passionnant du monde, surtout quand il s’agit de recopier le formulaire de l’année précédente. Il s’agit donc d’un léger sujet de désaccord entre les magistrats et nous.

Le fichier des comptes bancaires est géré par la Banque de France. Nous nous y sommes arrimés dès que nous l’avons pu. Il a été très long d’obtenir les habilitations. Désormais, lorsqu’un assuré change son relevé d’identité bancaire, nous interrogeons la Banque de France pour voir si le nom de famille et le numéro international de compte bancaire Iban sont convergents. Cela permet une sécurité extrême. Nous avons été les premiers à nous raccorder à Ficoba et le système est complètement déployé. Nous sommes branchés sur le flux, ce qui nous permet de vérifier la convergence des données dès qu’un assuré change de relevé d’identité bancaire. La Cour des comptes nous reproche, à bon droit, de ne pas interroger Ficoba sur la totalité des relevés des presque 16 millions de retraités de notre base de données. Les magistrats ont raison. Mais j’envoyais 16 millions de demandes au système, il exploserait. Nous travaillons avec la direction générale des finances publiques et la Banque de France pour avoir des accès de masse et aller au-delà des accès unitaires. Le moyen de maîtrise n’est pas encore déployé, mais ce n’est pas faute de diligence. Les travaux techniques sont en cours, en bonne intelligence avec les autres acteurs du système.

J’en viens à la fraude. De façon générique, la branche retraite évalue chaque année depuis trois ans le risque de fraude auquel elle est exposée. Concrètement, nous tirons au sort parmi les plus de 15 millions de retraités un échantillon que nous passons au peigne fin, comme si ces dossiers avaient été sélectionnés dans le cadre du contrôle interne. Nous obtenons chaque année une évaluation du risque, d’ailleurs auditée par la Cour des comptes. Nous aboutissons, bon an mal an, à un risque de fraude évalué entre 50 et 100 millions d’euros. Sur 160 milliards d’euros de prestations, c’est très peu. J’adorerais vous dire que cela signifie que nous sommes meilleurs que les autres, mais je ne le crois pas. Cela tient surtout au fait que nos prestations sont essentiellement contributives : les cotisations laissent des traces et le risque de fraude est par conséquent moindre que pour les prestations non contributives.

L’essentiel de la fraude vient de deux segments. Il y a les prestations non contributives, autrement dit et pour simplifier : le minimum vieillesse. Il y a aussi la fraude à l’existence, c’est-à-dire le fait de ne pas disposer, pour un assuré résidant à l’étranger, des éléments matériels quotidiens en notre possession pour les autres assurés. Lorsqu’un assuré résidant en France meurt, nous recevons dans la nuit l’information de son décès et nous en informons l’ensemble des caisses de protection sociale, puisque nous sommes gestionnaires du dispositif.

Reste le point nodal, que vous avez justement souligné, des assurés résidant à l’étranger. Nous n’avons pas de problème pour les compter puisque nous savons ceux auxquels nous versons quelque chose, et que les autres nous importent peu. Cela représente environ 1,3 million de personnes. Grâce à des échanges d’état civil, nous disposons d’une couverture parfaite pour environ 50 % d’entre elles. Cela correspond schématiquement aux pays de l’Union européenne. Nous sommes informés chaque mois des décès d’assurés survenus en Allemagne, en Espagne ou aux Pays-Bas. Notre niveau de maîtrise est élevé les concernant. Pour l’autre moitié des assurés, il n’y a pas d’échanges d’état-civil car cela suppose d’être deux, d’avoir un état-civil de bonne qualité et que le pays concerné accepte de conventionner avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Nous nous y employons et nous avons ouvert avec des pays extra-européens des travaux qui n’ont pas encore prospéré.

Face à cela, nous disposons de moyens de maîtrise, dont un moyen socle relativement pauvre mais qui a le mérite d’exister. C’est le certificat d’existence. Tous les ans, le retraité doit présenter sa carte d’identité à une autorité habilitée, le consulat par exemple, qui lui délivre un tampon attestant de son existence. Il s’agit d’un moyen assez faible, car vulnérable dans des pays où les autorités chargées de délivrer le précieux sésame sont éventuellement corruptibles.

C’est la raison pour laquelle nous ajoutons deux éléments de contrôle. Le premier, dont le législateur a récemment autorisé l’utilisation, est la biométrie. Je m’en réjouis car je l’avais suggéré dès 2020, à l’occasion d’un rapport d’enquête au sujet des fraudes sociales. L’assuré résidant à l’étranger installe une application sur son téléphone et il scanne sa carte d’identité biométrique, comme pour les contrôles à l’aéroport. La technologie est la même. Cela permet une couverture du risque de très bonne qualité. Ce système concerne un peu plus de 20 % des assurés pour lesquels nous ne disposons pas des données d’état-civil. Il est déployé depuis un an seulement. Il va donc falloir aller chercher les assurés, les accompagner pour que le dispositif monte en gamme.

Le dernier moyen expérimenté, qui est d’assez bonne qualité, est le contrôle sur place. Il s’agit, en cas de doute, de convoquer la personne pour vérifier qu’elle est bien elle-même et bien vivante. Nous l’effectuons avec les consulats de manière régulière, tous les ans, mais ponctuelle car il ne leur serait pas possible d’accueillir des centaines de milliers d’assurés. Normalement, les agents consulaires ne peuvent connaître que des assurés de nationalité française, qui ne représentent qu’une partie des personnes concernées. Nous complétons donc le dispositif en déployant des partenariats ou des personnels. Deux agents sont par exemple présents sous mandat de la branche retraite au consulat d’Alger. Il ne s’agit pas d’un tropisme algérien : cela s’explique par le fait que le pays compte, de mémoire, environ 320 000 des 1,3 million d’assurés résidant à l’étranger, ce qui constitue un segment important. Nous entretenons un dispositif similaire au Maroc et nous envisageons d’étendre à d’autres pays notre capacité de contrôle sur place, indépendamment des consulats pour éviter de les surcharger.

Vous m’avez interrogé sur l’intégration des décès dans le système national de gestion des identifiants (SNGI). Le directeur général de l’Insee a dû vous le présenter en même temps que le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), puisque ces dispositifs sont jumeaux mais poursuivent des objets différents. L’un est plutôt tourné vers la sécurité sociale, l’autre vers l’état-civil. Ces mécanismes, qui sont pour simplifier des répertoires des numéros de sécurité sociale, ne contiennent, par définition, que les décès qu’ils connaissent, c’est-à-dire les décès survenus en France, dont les remontées sont effectuées chaque jour par les communes et traitées dans la nuit, et tous les décès signalés à l’étranger. Tout acte de décès reçu est enregistré et la personne mentionnée comme décédée dans le système national de gestion des identifiants. En revanche, il ne peut recenser les personnes dont la mort est inconnue. J’insiste sur le fait qu’il existe dans le système national de nombreuses personnes dont la retraite est suspendue car un contrôle s’est avéré négatif, ce qui signifie que la personne n’a pas pu prouver qu’elle était vivante. Dans ce cas, toutes les prestations sont immédiatement suspendues par le biais du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS). En revanche, l’assuré reste inscrit au système national de gestion des identifiants dans la mesure où nous n’avons pas la preuve du décès.

Le système national recense donc quelque 120 millions de personnes qui n’ont, pour la plupart, aucun droit ouvert. L’enjeu en matière de gestion est de pouvoir stopper les paiements. Dès que nous sommes face à une suspicion de décès, nous n’attendons pas que la personne soit déclarée morte pour suspendre les prestations. Le système permet au quotidien, en permanence, de vérifier l’identité de la personne ; ce n’est rien de plus que cela mais c’est déjà majeur. Il est interrogé quelque 3 milliards de fois chaque année. Cela signifie que les systèmes d’information de l’ensemble de la protection sociale passent leur temps à vérifier l’identité des assurés. Au-delà de ce premier contrôle socle, chaque régime, chaque caisse a ses contrôles embarqués. Le système national de gestion des identifiants est un répertoire maître, mais n’est que le répertoire des numéros de sécurité sociale. Il est essentiel, mais évidemment pas suffisant. Nous vous avons envoyé la cartographie des systèmes d’information de la branche retraite, car tout cela s’inscrit dans une galaxie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Cour des comptes indique à propos de Ficoba que le montant des indus frauduleux recouvrés en 2023 serait de 6,9 millions d’euros et qu’il n’existerait pas d’évaluation au titre de 2024. Validez-vous ce chiffre ? Avez-vous une idée du montant de l’indu global ?

Cette question interpelle beaucoup et elle est volontiers reprise dans les médias. Dès lors qu’un système peut paraître injuste, il n’est pas sûr que le consentement à la cotisation suive. Il faut absolument lever les incertitudes et les motifs d’un éventuel sentiment d’injustice.

Le montant des retraites concernées versées en Algérie se situerait entre 40 et 80 millions d’euros. Il serait de 8 millions d’euros au Maroc. Les montants concernés ne sont pas très importants mais, s’il n’est pas bon que les arbres qui cachent la forêt le fassent mal, dès lors qu’il y a une réalité derrière tout cela, il convient de la mettre en lumière, d’en connaître le montant et de savoir comment corriger la situation.

Je me suis renseignée, par le biais du tribunal des pensions civiles et militaires, sur la liquidation des retraites militaires des étrangers ayant combattu dans les rangs français. Il est extrêmement difficile non seulement de retrouver ces personnes, mais aussi de leur verser une pension ou de délivrer une pension de réversion à leurs veuves. Des problèmes d’identité, de prénoms multiples se posent. Consulats et ambassades peuvent jouer un rôle. Ce sont des relais dans le cadre de leurs prérogatives. Il est important d’avoir avec les pays dont sont originaires les allocataires des relations qui permettent tout cela.

Quels sont les montants en cause et les éventuels indus ?

M. Renaud Villard. Vous soulignez que la Cour des comptes nous trouve médiocres en matière de recouvrement des indus frauduleux. Je suis en désaccord avec elle : nous sommes au contraire très performants avec un taux de recouvrement entre 80 % à 85 %. La différence d’appréciation tient au fait que nous calculons le montant des indus notifiés une année donnée et le montant recouvré l’année suivante, en agrégé, alors que la Cour souhaiterait que nous procédions en unitaire, c’est-à-dire que nous tracions et suivions jusqu’au bout du recouvrement les indus notifiés sur une année donnée. La particularité de la branche retraite est d’avoir un recouvrement des indus excellent car nous versons des rentes viagères. Lorsque nous devons récupérer une certaine somme, nous nous servons sur la rente : on peut ainsi recouvrer l’indu pendant parfois plusieurs années, si bien que cela n’apparaît pas dans l’année même. Au global, si l’on compare les montants des indus frauduleux notifiés et des indus recouvrés, le taux de recouvrement est de très bonne facture. En revanche, il est vrai que nous ne recouvrons pas toute l’année même : nous procédons à un étalement. Lorsque vous notifiez par exemple 15 000 euros d’indus frauduleux, il est beaucoup moins efficace d’envoyer un huissier que de ponctionner 400 euros sur la pension de retraite pendant cinq ans.

Vous avez employé justement l’image de l’arbre qui cache la forêt. La presse a parfois fait état de l’existence de centaines de milliers de centenaires algériens, voire de morts vivants. Nous l’avons régulièrement démentie puisque nous connaissons parfaitement l’âge de nos retraités. La question sous-jacente était de savoir s’il existait un risque élevé de fraude, c’est-à-dire que des personnes touchant une retraite servie à l’étranger soient mortes et que des tiers, leurs enfants ou autres, continuent à la percevoir. Nous avons évalué ce risque. La Cour des comptes l’a estimé, vous l’avez rappelé, entre 40 et 80 millions d’euros, ce qui semble excessif. Ce chiffre est d’ailleurs à rapporter au milliard d’euros de prestations versées en Algérie.

Comment mettre ce chiffre sous maîtrise ? Grâce tout d’abord à la biométrie et à la présence de deux agents au consulat. Comme nous sommes prudents et que nous avons le contrôle interne dans le sang, nous vérifions également que les gens meurent « comme il faut ». Je veux dire par là qu’une étude statistique régulière compare la mortalité observée à la mortalité attendue, dans la mesure où nous connaissons parfaitement ces populations, leur carrière, qui elles sont. Or, nous constatons un léger écart avant et après 90 ans : avant, les personnes meurent un peu plus que ce à quoi nous nous attendons, après, un peu moins. Les statisticiens ont creusé cette question et ils ont identifié quelques biais liés au fait que cette population avait été sélectionnée lorsqu’elle est arrivée sur le territoire national. Dans ce type de cas, la réponse est évidente : il faut contrôler tout le monde. Nous avons ainsi contrôlé tous les 88 ans et plus. Il s’est avéré qu’environ 10 % d’entre eux étaient décédés. Ceci nous a conduits à suspendre, de mémoire, quelque 200 retraites. L’avantage est que les personnes de 90, 95 ou 100 ans sont peu nombreuses. Il est assez facile de les convoquer. Le volume est absorbable par nos deux agents au consulat d’Alger. Le risque est documenté, tracé et maîtrisé. Il reste toutefois un risque résiduel ; dans le cas contraire je ne m’entêterais pas à recourir à la biométrie ni à multiplier les partenariats pour mieux couvrir le territoire algérien. La Cour des comptes situe ce risque entre 40 et 80 millions d’euros. Je pense qu’il est moins important, mais il existe. Il doit tendre vers zéro, ce qui explique que nous mobilisions tous les moyens de maîtrise évoqués.

Vous avez évoqué le fait que nous avions, à l’inverse, beaucoup de difficultés à retrouver les assurés résidant à l’étranger pour ouvrir leurs droits. Vous avez parfaitement raison : les droits dormants sont importants en matière d’assurance retraite. Cela concerne des anciens combattants, mais aussi des personnes qui ont travaillé trois ou quatre ans en France, ont cotisé au système de retraite français ce qui leur donne droit à une petite pension, mais qui n’y pensent pas, ont oublié ou renoncé à en faire la demande parce qu’elles trouvaient cela trop compliqué. Nous avons beaucoup de mal à les identifier et à les retrouver, car elles ont travaillé en France il y a dix ou vingt ans, sont retournées dans leur pays, ont changé plusieurs fois d’adresse et n’ont plus aucun lien avec la sécurité sociale française. Nous sommes incapables de leur écrire pour leur signaler qu’elles ont des droits. Nous effectuons chaque année, en partenariat avec tous les régimes de retraite, une campagne à l’attention des assurés de 71 ans qui n’ont pas demandé toute leur retraite. Même si l’on a encore le droit de travailler à cet âge, nous considérons qu’il peut s’agir d’un oubli. Nous leur envoyons une lettre pour leur signaler que la Caisse nationale d’assurance vieillesse leur doit telle somme par mois et leur demander s’ils souhaitent la toucher. Cependant, la moitié de ces courriers ne partent pas, faute d’adresse. Ils sont destinés à des assurés qui ont cotisé en France des décennies plus tôt et qui ont oublié le petit bout de retraite auquel ils pouvaient prétendre. Ces courriers non envoyés représentent quelque 500 000 personnes.

M. Thomas Gagniarre. Je souhaite signaler une forme d’atypie de l’assurance retraite, dans le sens où le niveau de recouvrement des indus au décès à l’étranger est équivalent à celui constaté pour les indus recouvrés en France ou en zone Europe. Nous disposons d’un indicateur à deux ans pour tenir compte de la durée des démarches : le taux s’établit, à 24 mois, au-delà de 80 %. Nous le trouvons assez remarquable. Ce résultat est lié à un dispositif particulier, sans doute reproductible : dans nos marchés de services bancaires, nous exigeons dans les cahiers des charges que les banques qui soumissionnent à nos appels d’offres s’engagent sur un dispositif les mettant en responsabilité, passé un certain délai et sous certaines conditions, de nous subroger dans nos droits et, sous couvert de nous désintéresser directement du montant de l’indu, de prendre à leur charge la procédure de recouvrement. Cela fonctionne car les banques qui commercent avec nous sont souvent présentes, par l’intermédiaire de réseaux de correspondants bancaires locaux, dans les quelque 200 pays dans lesquels la Caisse nationale d’assurance vieillesse effectue des versements. Ce système est efficace puisque, de manière contre-intuitive, le taux de recouvrement à l’étranger est très légèrement supérieur à celui observé dans l’espace unique de paiement en euros, c’est-à-dire en France et dans les pays européens proches. Le sujet est apprécié par la Cour des comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les organismes complémentaires (Agirc-Arrco) entretiennent les mêmes relations avec les banques soumissionnaires.

M. Thomas Gagniarre. Nous partageons notamment un intervenant du marché bancaire particulièrement bien positionné sur le sujet. Le ressenti réciproque que nous avons de ce partenariat est celui d’une grande efficacité, notamment pour les transactions à l’étranger.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma question concerne les données de carrière. Je puis témoigner, pour avoir liquidé mes sept retraites, qu’il s’agit d’une épreuve de plusieurs mois dont j’ignore si le résultat est parfait. La Cour des comptes a relevé les risques affectant les données de carrière à l’origine des droits de retraite des assurés, particulièrement au niveau du répertoire de gestion des carrières unique (RGCU). Alimenté par les comptes primaires, il compte un nombre considérable de données de carrière et il y aurait des incertitudes sur la fiabilité des montants transmis, que ce soit par les employeurs, par France Travail ou par l’assurance maladie, mais aussi sur les noms de naissance des assurés utilisés dans la déclaration sociale nominative. Le risque de défaut de fiabilité provient également de « l’absence de mention des noms maritaux des assurés dans le SNGI ».

Les régularisations de carrière sont très importantes, mais apparemment insuffisamment évaluées par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. La Cour indique ainsi qu’« en 2024, le déploiement progressif du nouveau Système de régularisation de carrières (Syrca) a accru les risques d’erreurs dans la phase de transition et a provoqué des retards de traitement ». Vous nous direz à quelle hauteur.

On note également des erreurs affectant les attributions de prestations. En 2024, 875 000 prestations ont été attribuées pour un montant total de 161 milliards d’euros. Or « une prestation légale sur dix liquidées comporterait une erreur de portée financière ». On observe en outre des erreurs d’attribution et de révision des droits liquidés dans l’application du système unique de retraite (Asur).

Le dispositif de supervision interne de liquidation des retraites par les ordonnateurs et les contrôles restent insuffisants. Des erreurs affectent enfin les révisions de droit, puisque « près d’une révision de droit personnel sur huit effectuée comporterait une erreur de portée financière ».

M. Renaud Villard. Concernant les données de carrière, nous sommes en train d’achever de gravir l’Everest, avec la construction du répertoire de gestion des carrières unique. Il compte environ 9 milliards de données, soit les données élémentaires de carrière de l’ensemble des assurés de tous les régimes, exception faite de quelques-uns parmi lesquels celui de l’Assemblée nationale. Cela explique peut-être les complexités auxquelles vous faites allusion et dont je suis régulièrement saisi par des parlementaires, auxquels je réponds que le législateur a choisi de ne pas partager les données au sein du répertoire de gestion des carrières unique, ce qui est son droit le plus strict. Le régime des parlementaires n’est pas sous l’empire des règles de la sécurité sociale. Son coût de coordination papier est important. Je rends hommage à la qualité des services administratifs de l’Assemblée nationale, mais cela nous fait revenir à l’âge de pierre car le papier n’est plus notre réalité opérationnelle.

La Cour des comptes nous reproche d’accepter dans le répertoire général des carrières uniques des flux de données qui viennent d’un très grand nombre de partenaires et qui peuvent de ce fait être imparfaits. C’est le cas des flux de déclarations sociales nominatives, qui correspondent aux éléments envoyés par les employeurs pour payer leurs cotisations et qui s’appuient sur la paie. Un exemple classique d’imperfection, qui explique que la Cour des comptes tique sur la question du nom marital, est le numéro de sécurité sociale. Imaginons que vous employiez un saisonnier à la demi-journée, que vous remplissiez rapidement les documents d’embauche et que vous vous trompiez d’un chiffre dans son numéro de sécurité sociale. Les cotisations seront versées mais les droits n’arriveront pas sur le compte carrière de la personne. C’est une erreur classique, assez massive en réalité rapportée au nombre de données. C’est ce que nous reproche la Cour des comptes à propos de la déclaration sociale nominative, dont elle considère, à raison, qu’elle n’est pas totalement fiable. L’important n’est pas uniquement que l’entreprise ait payé ses cotisations. Je mets à part celles qui ne les paient pas et relèvent du travail dissimulé, ce qui constitue une fraude mais n’ouvre pas de droits, si bien que nous n’en avons pas connaissance. Une entreprise peut payer ses cotisations mais se tromper dans le numéro de sécurité sociale : dans ce cas, le vecteur qui amène les données dans la base carrière n’existe plus et les éléments atterrissent dans une base dédiée, une sorte de base des objets trouvés que l’on récupère au moment du passage à la retraite en ayant un dialogue avec l’assuré.

La Cour des comptes a raison de dire qu’un flux d’alimentation massif par les indemnités journalières maladie, par les déclarations des employeurs, par France Travail., n’est pas qualitatif à 100 %. La qualité à 100 % n’existe pas. Il faut continuer à réduire la non-qualité résiduelle. Dans ce débat, il faut par ailleurs avoir conscience que le contrefactuel est l’âge du papier, du microfilm. Il existe encore à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des lecteurs de microfilms. Le risque d’erreur est majeur sur des bulletins de salaire qui ressemblent à des tickets de métro améliorés. Un flux informatique peut effectivement être porteur d’un peu d’imperfection, mais il est beaucoup plus fiable que des collections de tickets de métro microfilmés. L’informatisation massive a permis un grand bond en avant. Des milliards de données s’échangent tous les jours dans des conditions qui se sont considérablement améliorées. Nous veillons à exercer des contrôles pour progresser encore. Plus de la moitié des erreurs sont liées à la carrière, ce qui explique que nous soyons vigilants.

Vous évoquez le logiciel Syrca et son déploiement en 2024. La Cour des comptes a considéré qu’il avait conduit à des retards de traitement. Sincèrement, nous n’avons rien observé de tel. Nos délais de liquidation n’ont pas augmenté. Ils sont restés à 71 jours en moyenne. Les retards allégués me semblent pouvoir être remis en question. Le risque d’erreur accru ne s’est pas vérifié, puisque notre indicateur de contrôle interne montre que le taux d’incidence financière a plutôt diminué et qu’il est extrêmement bas.

Si une pension sur dix comporte une erreur, j’insiste sur le fait que l’incidence financière est de 1 % seulement. Il s’agit d’erreurs mineures, le plus souvent non pérennes.

Les mécanismes de révision de droit et de révision de service conduisent, lorsqu’un assuré reçoit une prestation sous condition de ressources, comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées par exemple, à vérifier régulièrement que ses ressources n’ont pas changé. Nous sommes perfectibles dans ce domaine. L’enjeu pour moi est la donnée. L’objectif est de brancher les révisions de droit et de service sur le dispositif de ressources mensuelles (DRM), réalisé et piloté par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui est l’agrégation des données fiscales et sociales mensuelles. Cela permet d’interroger tous les mois la base ressources des assurés. La Caisse nationale des allocations familiales avait ouvert la voie sur ce point avec le revenu de solidarité active et la prime d’activité, car cela correspondait à l’ordre de passage. Nous venons en second et nous sommes prêts à déployer le dispositif en juin 2026.

Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. L’objectif du répertoire de gestion des carrières unique était d’alimenter le référentiel avec l’ensemble des bases carrière des différents régimes de retraite de base et complémentaires. Les opérations de migration ont démarré en 2019. Elles se poursuivent. Une quinzaine de régimes, dont le régime général, l’Agirc-Arrco, l’Ircantec et la mutualité sociale agricole, ont fait migrer leurs données vers le répertoire unique. Un travail important est effectué en amont pour accompagner les régimes, qui veillent de leur côté à la fiabilisation des données de leurs propres bases de carrière avant de les intégrer dans le répertoire. La mission informatique de la Caisse nationale d’assurance vieillesse consiste à opérer la migration des données qui lui sont confiées. Sa responsabilité est de faire en sorte que ces opérations soient les plus fiables possible. On enregistre, pour la quinzaine de migrations effectuées, une qualité excellente de 99,99998 %. Une fois la migration effectuée, un travail de fiabilisation des données carrière est effectué, comme l’a expliqué le directeur général.

M. David Magnier (RN). La commission d’enquête souhaitant en évaluer l’ampleur réelle, pouvez-vous nous indiquer si la Caisse nationale d’assurance vieillesse dispose d’une évaluation chiffrée du montant total des fautes de gestion, erreurs administratives et fraudes affectant le versement des prestations de retraite au titre des exercices 2023 et 2024, en distinguant le cas échéant les erreurs de calcul ou de liquidation imputables à l’administration, les indus versés par erreur, les fraudes avérées ou suspectées imputables aux assurés ou à des tiers, les méthodes de détection et d’évaluation utilisées pour identifier ces montants – contrôles ultérieurs, croisements de fichiers, signalements internes ou externes – et le taux de récupération effectif pour chacune de ces catégories ? La Caisse estime-t-elle que les montants identifiés reflètent la réalité ou qu’ils demeurent sous-évalués, faute de contrôles suffisants, de moyens humains ou d’outils adaptés ? À défaut d’une évaluation consolidée, reconnaît-elle être dans l’incapacité de mesurer précisément le coût réel des fautes et des fraudes pesant sur le système de retraite, donc d’en garantir la soutenabilité et l’équité pour les cotisants ?

Vous avez indiqué que la transmission de l’ensemble des 16 millions de relevés d’identité bancaire à Ficoba n’était pas techniquement soutenable. Pouvez-vous, pour objectiver cette contrainte, préciser le volume de relevés effectivement transmis en moyenne par jour ou par semaine, le canal de transmission utilisé (flux automatisé, traitement par lots, requêtes ponctuelles) et les seuils techniques identifiés au-delà desquels le système ne peut plus fonctionner ? Disposez-vous d’une évaluation formalisée de la capacité maximale du dispositif et, le cas échéant, d’un plan de montée en charge pour atteindre progressivement les exigences réglementaires ?

La Cour des comptes relève que la Caisse nationale d’assurance vieillesse est depuis 2021 en contradiction avec la réglementation relative à la mise en œuvre du dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques certifiés frauduleux. Ce dispositif constitue pourtant un outil central de sécurisation des droits et de lutte contre la fraude. Pourquoi la Caisse ne respecte-t-elle pas ses obligations réglementaires ? Ces difficultés relèvent-elles de choix organisationnels internes, de limites des systèmes d’information ou d’un défaut de pilotage au niveau national ?

La Cour souligne enfin que « le dispositif de prévention et de détection de la fraude interne reste mis en œuvre de façon inégale au sein du réseau ». Quels sont les principaux blocages identifiés ? Quelles mesures concrètes la Caisse entend-elle déployer pour garantir une application homogène et pleinement conforme à la réglementation ?

M. Renaud Villard. Le mécanisme d’évaluation fine du risque de fraude consiste en un tirage au sort pondéré, avec une légère surpondération des prestations les plus fraudées comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Tout cela est fait avec un modèle statistique audité. En effet, si l’on ne tirait au sort que des droits contributifs, la probabilité serait forte d’aboutir à un résultat nul. Le modèle fonctionne depuis trois ans. Nous vous transmettrons les résultats précis de ces trois années, qui sont de l’ordre de 70 millions d’euros de fraude. Nous vous enverrons l’équivalent pour la faute, qui donne un agrégat un peu plus large. Nous adoptons en la matière une stratégie résolue : une dizaine de personnes sont mobilisées pour ce sondage et elles ont pour unique activité de recevoir les dossiers, de les étudier et de calculer le risque annuel de fraude. Les dossiers, pris au hasard, sont peu riches. À l’inverse, lorsque nous luttons contre la fraude, nous disposons d’un outil de détection nommé Ogeda, outil de gestion des alertes. Lorsqu’un dossier est signalé comme présentant un risque élevé, il est frauduleux ou fautif dans 60 % des cas. C’est vous dire la puissance de détection de nos données.

Le taux d’erreur, en faveur ou en défaveur des assurés, est d’environ 10 % des dossiers, pour un montant financier de 1 %. Allons plus loin dans l’analyse. Étudier un taux d’incidence financière amène à raisonner en valeur absolue : les plus et les moins s’additionnent. Si l’on devait ne commettre aucune erreur, cela augmenterait les dépenses de la Caisse nationale d’assurance vieillesse d’environ 50 millions d’euros. En effet, les erreurs commises sont globalement légèrement défavorables aux assurés.

Vous m’interrogez sur la méthode de mesure des erreurs. Elle est également très rigoureuse. Je laisserai mes collaborateurs vous la présenter.

Ficoba correspond à des interfaces de programmation d’applications, donc à du point à point, si bien qu’il n’y a pas de traitement par lots. Nous pourrions essayer de nous renseigner sur sa capacité maximale d’absorption. Le système est efficace et simple. Vous envoyez un numéro international de compte bancaire (Iban), c’est-à-dire une ligne de chiffres, et un nom. Ficoba répond si l’appariement est correct ou pas. Rien de plus. Il s’agit d’un système d’intégration unitaire, de système d’information à système d’information. Les données sont directement extraites de notre système d’information. Il faudra à terme que nous fassions du fichier de masse. Mais je ne suis pas inquiet à ce sujet.

Le risque de trouver de mauvais relevés d’identité bancaire dans notre base est très faible. Ficoba est très efficace pour arrêter la fraude instantanée, c’est-à-dire l’usurpation d’identité : une personne a subtilisé les données d’un assuré, s’est faite passer pour lui et a tenté de changer son relevé d’identité bancaire. Cette personne va toucher la prestation pendant un mois. Mais l’assuré, qui n’aura pas perçu sa pension, se manifestera immédiatement. Cela peut marcher une fois seulement. L’assuré est le meilleur gardien sur le sujet. C’est pour cela que nous sollicitons Ficoba en temps réel, afin d’arrêter ces petits malins. Cela fonctionne plutôt bien. Les seules situations qui nous placent parfois en zone d’inconfort concernent des néobanques très récentes, domiciliées dans des pays atypiques. On peut effectivement payer des retraites dans quasiment n’importe quelle monnaie et n’importe quel système. Si le législateur avait l’idée de nous contraindre à refuser les néobanques les plus bizarres, nous n’y serions pas complètement hostiles.

Concernant le marquage des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques frauduleux, vous avez raison d’indiquer qu’il n’est pas achevé. Le travail informatique est en cours. La première livraison arrivera mi-2027. La Caisse nationale d’assurance vieillesse, parmi ses nombreuses responsabilités, immatricule à la sécurité sociale les gens qui ne sont pas nés en France. Les personnes nées en France se voient attribuer dès leur naissance un numéro de sécurité sociale, qui commence par 1 pour les hommes et 2 pour les femmes. Lorsqu’une personne étrangère arrive en France, elle doit obtenir un tel numéro : la Caisse nationale d’assurance vieillesse a cette responsabilité, par délégation de l’Insee. On estime que 2 % des numéros ainsi attribués sont fondés sur de la non-qualité, parmi lesquels un petit pourcentage obtenu de manière frauduleuse. Les deux notions sont différentes : la non-qualité renvoie globalement à des documents peu lisibles alors que la dimension frauduleuse signifie que la personne n’est pas qui elle prétend être.

La loi nous a demandé de marquer les numéros, c’est-à-dire d’identifier clairement – nous avons créé une classe 7 – ceux qui ont été obtenus frauduleusement. Nous allons évidemment respecter la loi et y consacrer plusieurs millions d’euros. Mais je vous le dis avec franchise : cela n’a aucun intérêt. Face à un numéro frauduleux, nous le signalons aux organismes immédiatement. Nous n’avons pas attendu le législateur pour le faire. J’ai regardé les chiffres, puisque nous avons des échanges avec les différentes forces de l’ordre, dont la direction nationale de la police aux frontières, pour identifier les numéros frauduleux. En 2025, la gendarmerie nous a adressé 672 dossiers. Chaque dossier correspond au cas d’un individu arrêté par les forces de l’ordre et dont l’identité est contrefaite, qui utilise de faux documents d’identité. Nous vérifions alors dans le système national de gestion des identifiants si la personne a essayé de frauder la sécurité sociale ou, en tout cas, de créer un faux numéro de sécurité sociale. Pour la gendarmerie, le taux de dossiers faux est de 5,2 %, soit environ 30 numéros. L’Office de lutte contre le trafic illicite de migrants nous a adressé 172 dossiers, avec un taux de faux de 1,17 %, soit 2 numéros. Enfin, 318 dossiers nous ont été transmis par la direction nationale de la police aux frontières, avec un taux de dossiers faux de 11,32 %, soit environ 30 numéros. Quelque 80 dossiers de fraude nous sont ainsi signalés chaque année, que nous répercutons aux organismes concernés. Cette volumétrie est absorbable sans utiliser la puissance du système d’information.

Pardon pour ma sincérité : le législateur a utilisé un canon pour tuer une mouche. Le système national de gestion des identifiants a été inauguré en 1988 et il est consulté 3 milliards de fois chaque année. Nous allons donc mobiliser cette énorme machine pour quelques cas par an. Mais la loi est souveraine et nous dépensons donc beaucoup d’argent pour la satisfaire. Le système sera livré en 2027. La Cour des comptes a raison de dire qu’il n’est pas achevé. Il le sera. Et dans trois ans, je recevrai un rapport de cette même Cour demandant pourquoi la Caisse nationale d’assurance vieillesse a dépensé 4 millions d’euros pour ce machin. Je ne serai alors sans doute plus directeur général de la Caisse et je laisserai mon successeur répondre.

Mme la présidente Annie Vidal. Merci pour la qualité et la précision de vos réponses.

14. Audition, ouverte à la presse, de M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. (jeudi 29 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. ([14]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons les auditions consacrées aux différentes caisses nationales et nous accueillons maintenant une délégation de l’Urssaf Caisse nationale. Je souhaite la bienvenue à M. Damien Ientile, directeur, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition par notre rapporteure. Toutes les questions ne pourront pas être abordées exhaustivement. Je vous invite donc à communiquer ultérieurement toutes les informations que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Dans son dernier rapport de certification, la Cour des comptes a formulé des réserves générales sur la certification de l’activité de recouvrement des cotisations et contributions sociales, soulignant des insuffisances de contrôle interne et des risques persistants d’incertitudes quant à l’exhaustivité et à l’exactitude des prélèvements collectés par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Quelles mesures opérationnelles avez-vous prises pour renforcer ce contrôle interne ?

Par ailleurs, la Cour souligne que, malgré des progrès, les incertitudes qui subsistent concernant les comptes, notamment en matière de recouvrement, peuvent affecter la fiabilité des résultats et l’évaluation précise des recettes disponibles pour financer les prestations sociales. Comment ces incertitudes comptables influencent-elles vos prévisions de trésorerie et de financement à court terme ? Selon vous, quelles en sont conséquences sur l’appréciation des besoins budgétaires de la sécurité sociale et sur les lois de financement des prochains exercices ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Damien Ientile, Mme Camille L’Hernault, Mme Caroline Rossigneux-Meheust et M. Jean-Baptiste Courouble prêtent successivement serment.)

M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale. Permettez-moi tout d’abord de nous replacer dans notre environnement au sein de la sécurité sociale et, plus largement, de la protection sociale française. L’Urssaf compte sur tout le territoire plus de 15 000 collaborateurs au service de 12 millions d’usagers, c’est-à-dire des entités économiques qui déclarent et paient des cotisations et contributions sociales qui financent la sécurité sociale. Ces usagers sont d’une grande diversité, qui va du particulier employeur qui emploie une aide à domicile, un jardinier ou une garde d’enfant, à la société du CAC40, en passant par toutes les nuances d’entreprises et de création de valeur dans notre pays – petites et moyennes entreprises, travailleurs indépendants, praticiens et auxiliaires médicaux. L’Urssaf est composée d’une caisse nationale, que je dirige, juridiquement nommée Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Celle-ci pilote un réseau composé de vingt et une caisses régionales d’Urssaf et cinq caisses de sécurité sociale partagées avec les autres institutions de la sécurité sociale que vous avez entendues ces derniers jours. Au niveau national comme régional, chaque caisse dispose d’une gouvernance paritaire avec un conseil d’administration où siègent des représentants des syndicats de salariés et des fédérations patronales. C’est un élément important car les partenaires sociaux, qui exercent un contrôle sur nos activités, nous ramènent en permanence aux réalités économiques et sociales territoriales, irriguant notre activité.

Historiquement, notre mission principale consiste à financer la sécurité sociale en collectant des cotisations et contributions ensuite orientées vers les attributaires de la sécurité sociale, notamment aux grandes caisses que vous avez auditionnées. En 2024, nous avons ainsi reversé 670 milliards d’euros.

Cette mission s’articule autour de trois axes de travail.

Le premier, c’est l’accompagnement. Il n’y a pas de bon recouvrement sans une bonne collecte. Or, le droit est complexe, il faut donc accompagner les entreprises dans le processus de déclaration et de paiement. Nous répondons aux questions qui nous sont adressées par courrier électronique et par téléphone : plus de 90 % des appels sont pris en charge par un agent. Nous accompagnons aussi les entreprises aux différents moments de leur vie : à la création, à l’embauche du premier salarié, en cas de difficultés financières, lors de la cessation ou de la transmission d’activité. Un autre volet important de cet accompagnement concerne la réponse à des questions juridiques complexes, sous forme de rescrit par exemple. Nous sommes l’interface entre un droit difficile et des usagers qui ont besoin de clarté, de sécurité juridique.

Nous ne collectons pas uniquement de l’argent. Le deuxième axe, très important, concerne la collecte et la fiabilisation des données sociales. Elle s’effectue à une maille très fine, celle de la déclaration sociale nominative propre à chaque salarié. Une fois collectée, la donnée est fiabilisée grâce à 150 contrôles automatisés – tests de cohérence, de matérialité –, qui permettent de détecter rapidement toute anomalie et, le cas échéant, d’en avertir les entreprises pour qu’elles puissent les corriger. La déclaration sociale nominative procède d’une démarche partenariale car elle irrigue l’ensemble de la sécurité et de la protection sociales. Par exemple, en 2025, les caisses d’allocations familiales ont déployé la solidarité à la source, c’est-à-dire le préremplissage des demandes de revenu de solidarité active et de prime d’activité grâce au montant d’aide sociale. Cette donnée de base fait l’objet d’une fiabilisation par les Urssaf.

Le troisième axe concerne le contrôle qu’implique nécessairement notre système de déclaration et de paiement fondé sur la confiance. C’est, d’une part, un contrôle comptable d’assiette destiné à repérer d’éventuels écarts entre ce qui aurait dû être déclaré et payé, et ce qui l’a effectivement été. Il n’est pas à charge mais bienveillant, dans la logique du droit à l’erreur et du conseil. En 2024, les régularisations prononcées s’élevaient à 890 millions d’euros, dont 155 millions d’euros en faveur des entreprises. En effet, l’erreur peut survenir dans les deux sens, relever d’un paiement insuffisant ou, au contraire, excessif. Il y a, d’autre part, le contrôle du travail dissimulé : la lutte contre la fraude. Il s’agit d’une mission importante car le travail dissimulé attente à la fois au financement de la sécurité sociale, aux droits des salariés qui ne sont pas déclarés, et à la concurrence entre les entreprises puisque celle qui ne paie pas de cotisations est en mesure de proposer des prix moins élevés, et remporte donc des marchés au détriment des autres. En la matière, nos objectifs sont exigeants. La convention d’objectifs et de gestion pour les années 2023 à 2027 nous demande un effort de redressement pour travail dissimulé de 5,5 milliards d’euros. Nous serons au rendez-vous. En 2024, les résultats s’élevaient à 1,5 milliard d’euros.

À ce stade, il me semble utile de présenter le chemin que parcourt l’argent entre la cotisation et la prestation de sécurité sociale. Ce circuit commence par la collecte. Sur 100 euros collectés auprès des employeurs privés, 98,4 sont versés à l’échéance, soit le 5 ou le 15 du mois selon les entreprises. Il reste 1,6 euro à recouvrer. Bien entendu, il s’agit là d’une moyenne : certaines entreprises paient toutes leurs cotisations, d’autres une partie et certaines pas du tout. Trois cent soixante jours après, 1,4 euro a pu être recouvré, soit près de 90 % de la somme en jeu. Pour les 20 centimes restants, nous entrons dans des procédures de recouvrement forcé. Cet argent est plus difficile à récupérer pour diverses raisons, que ce soient des procédures collectives, des fins d’activité ou des entreprises qui ne sont plus en mesure de payer.

Les cotisations et contributions collectées par les Urssaf sont ensuite rassemblées par l’Urssaf Caisse nationale, d’où son nom d’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Là, elles s’ajoutent aux versements directs de l’État, qui s’élèvent à environ 110 milliards d’euros et sont majoritairement constitués d’une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée, puisque 28 % du produit de cette taxe sont affectés à la sécurité sociale et notamment à l’assurance maladie.

S’engage ensuite un processus de reversement à destination de nos 800 attributaires. Les plus emblématiques, tant en nombre qu’en montant de versement, sont les caisses de sécurité sociale. C’est normal puisque notre mission consiste à financer la sécurité sociale. Nous versons donc de l’argent aux caisses primaires d’assurance maladie, aux caisses d’allocations familiales, aux caisses d’assurance vieillesse et d’assurance chômage, ainsi qu’aux autorités organisatrices de la mobilité, car ce sont les Urssaf qui prélèvent le versement mobilité. Le processus de reversement obéit à des règles de répartition définies par la loi et le règlement. Sur 100 euros collectés, 38 reviennent à l’assurance maladie, 29 financent la retraite, 9 la famille, 7 le chômage, etc.

J’en viens à un autre processus important pour faire le lien entre l’encaissement de l’argent et son versement aux prestataires : les emprunts de marché, qui échoient au trésorier de l’Urssaf Caisse nationale. Les financements de marché sont très minoritaires dans le financement de la sécurité sociale, mais nous y recourons pour plusieurs raisons.

La première est intrinsèque à notre activité. Elle s’explique par un besoin de financement ponctuel fort entre le moment où nous versons l’argent – le 4 ou le 5 du mois pour les allocations familiales, le 8 ou le 9 pour les pensions – et le moment où nous encaissons les cotisations – le 5 ou le 15 du mois. Ce décalage nécessite que nous jouions le rôle de trésorier, ce qui nous conduit à emprunter de l’argent sur les marchés.

La seconde raison, ce sont les avances financières que nous accordons aux régimes rencontrant un besoin de financement, comme la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Ces avances aux partenaires, comme on les appelle, représentent environ 12 milliards d’euros.

Enfin, nous portons également dans nos comptes la part de la dette du régime général qui n’a pas été reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades). Pour le dire simplement, en fin d’année, il y a deux options. Le déficit peut être repris par la Caisse d’amortissement de la dette sociale et il sort alors de nos comptes. Ce fut le cas jusqu’en 2024. Ou bien, nous gardons ce déficit dans nos comptes, et nous devons le financer en permanence grâce à nos instruments de financement. En 2026, la reprise de notre dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale devrait s’élever à 15 milliards d’euros.

Dans le principe, ce circuit est simple et rapide. Sa complexité vient du nombre d’usagers, d’attributaires et de types de cotisation ou contribution. En découle un ensemble des procédures de contrôle, d’audit et de surveillance pour le sécuriser.

Tout d’abord, conformément aux règles de gestion publique, il existe une distinction entre l’ordonnateur des recettes et des dépenses, rôle que j’exerce, et le comptable qui les exécute, en l’occurrence notre directrice comptable et financière Camille L’Hernault. Ce premier principe introduit une dimension de contrôle dans toutes nos activités.

Ensuite, nos comptes sont certifiés par la Cour des comptes. Nous faisons en permanence l’objet d’audits, de missions de contrôle, d’inspections externes. Il y a les missions thématiques de la Cour des comptes et les missions des corps d’inspection, des inspections générales des affaires sociales et des finances. Nous rendons compte aux commissaires aux comptes de certains de nos attributaires, comme l’Unédic. Des audits sont également diligentés par certains partenaires, notamment le groupement d’intérêt public Modernisation des données sociales (GIP MDS) pour qui nous opérons la déclaration sociale nominative, qui évalue notre système d’information, et la mission nationale de contrôle. Nous faisons l’objet d’audits internes certifiés par l’Institut français des auditeurs et contrôleurs internes, et d’un processus dit de validation des comptes, c’est-à-dire un ensemble de contrôles de la Cour des comptes dans la certification annuelle de nos comptes.

Enfin, il existe un suivi attentif de nos tutelles, la direction de la sécurité sociale et la direction du budget. Le contrôle général économique et financier de Bercy, qui regarde de près l’ensemble de nos processus, siège dans notre conseil d’administration. Dans le cadre de notre gouvernance paritaire, plusieurs commissions thématiques – commission des moyens, commission informatique, commission financière et statistique – se réunissent régulièrement, en général tous les mois, et assurent en permanence ce rôle de présentation et d’explication de nos actions.

Le processus de financement de la sécurité sociale est simple dans son principe, mais il implique beaucoup d’argent. Surtout, il est extrêmement transparent car nous rendons compte à des observateurs externes dans de nombreuses instances et sous de nombreux formats. Nos comptes combinés, très détaillés, sont publiés. Peu d’entités, que ce soit dans le public ou le privé, en France ou à l’international, offrent un tel niveau de transparence et d’explication de leurs actions. L’ensemble de ces processus de surveillance et d’audit nous permettent de nous améliorer en continu.

J’en viens à vos questions, madame la présidente.

Nous faisons des progrès en matière de contrôle interne. Au cours de la certification annuelle de nos comptes, un processus en vigueur depuis 2005, nous entretenons un dialogue permanent, tout au long de l’année, avec la Cour des comptes. Les contrôles sur pièce et sur place, comme les nombreuses informations et données que nous lui transmettons, lui permettent de porter un jugement sur nos comptes, ce qui se traduit par une certification. Nous l’avons obtenue l’an dernier. Pour cette année, le processus est en cours de finalisation.

Ce processus contradictoire, qui est une très bonne chose, donne l’occasion d’auditer et de juger nos comptes, donc de les inscrire dans une logique d’assurance et de réassurance. Je rappelle que ceux-ci sont établis selon les règles de la comptabilité générale, en droits constatés, donc selon les principes de prudence, raison pour laquelle nous avons des provisions pour risques et nous effectuons des dépréciations, et de rattachement à l’exercice, aux termes duquel un euro afférent au mois de décembre sera rattaché à cet exercice, même s’il est perçu en janvier. Cette comptabilité est exigeante, mais elle garantit beaucoup de transparence et de prudence. Voilà ce que la Cour audite, puis certifie. En 2024, elle a signalé plusieurs insuffisances d’éléments probants et une anomalie significative, contre deux l’année précédente. Nous avons donc réduit le nombre de ses réserves, et nous travaillons chaque année à les réduire encore. La Cour elle-même l’a reconnu, soulignant que l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale s’inscrivait dans une trajectoire de progrès. Nous nous plaçons dans cette double démarche d’exigence et de transparence.

Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière. Le processus de certification est très exigeant car il repose sur une évaluation permanente par la Cour, du 1er janvier au 31 décembre de l’exercice. Celle-ci connaît donc très bien nos processus et elle peut nous orienter sur les mesures et les engagements à prendre dans notre démarche de progrès. La trajectoire de levée des réserves fait l’objet d’un document formalisé et partagé avec la Cour, dans lequel nous consignons précisément les engagements et les mesures en cours et envisagés au titre des principales observations formulées par les magistrats.

Si nous enregistrons des progrès chaque année, c’est aussi parce que nous ne travaillons pas spécifiquement en réponse à la Cour. Celle-ci souligne des points d’amélioration sur lesquels nous travaillons selon les orientations stratégiques prévues par la convention d’objectifs et de gestion. Par exemple, nous sommes très engagés dans la fiabilisation des données sociales car elles sont importantes pour sécuriser les droits des salariés, mais aussi pour s’assurer de l’exhaustivité et de l’exactitude des cotisations déclarées. Nous menons également de nombreuses actions de rénovation des systèmes d’information. J’ai bien noté que c’est un point qui vous préoccupe, à juste titre.

Le contrôle interne est une dimension dans laquelle nous œuvrons fortement grâce à un dispositif couvrant et structurant. Si le décret de 2022 est venu renforcer les exigences en la matière, il n’a pas révolutionné notre approche car il s’inscrit dans la continuité de dispositions réglementaires visant à sécuriser les activités des caisses nationales qui remontent à 1993. L’ensemble de nos engagements font l’objet d’une évaluation quasi continue par la Cour des comptes. Des points d’interlocution bisannuels sont l’occasion de passer en revue l’avancement des différentes actions. En 2021, la Cour avait notifié douze motifs de réserve. En 2024, il n’y en avait plus que sept, presque moitié moins. C’est encore trop, j’en conviens, mais ces progrès témoignent de notre volonté, de la pertinence de notre trajectoire et de notre capacité à tenir nos engagements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie pour ces précisions, notamment pour celles qui concernent les systèmes d’information et d’audit.

Nous avons déjà entendu trois caisses de sécurité sociale et votre audition fait apparaître un problème de manière évidente. J’ai bien conscience des progrès que vous avez réalisés et de votre souci de vous améliorer, mais les préconisations et questions de la Cour des comptes sont récurrentes. Elles sont parfois répétées depuis des dizaines d’années. On pourrait se dire qu’il est enfin temps d’aboutir à des résultats tangibles qui satisferont la Cour, et pas seulement elle, puisque nombre d’intervenants participent à l’évaluation de vos activités. Vous êtes soumis à une obligation de moyens et, dans ce cadre, vous faites votre possible. Mais ne serait-il pas temps de passer à une obligation de résultat ? C’est ce que veulent aussi bien les parlementaires que les Français. À la lecture des différents rapports de la Cour des comptes depuis 1996, on se demande si elle plaide dans le désert. C’est l’une des raisons, avec les éléments factuels qui peuvent paraître créer une injustice à l’égard des Français, qui ont conduit à la création de cette commission d’enquête.

J’en viens aux anomalies significatives concernant les droits constatés, sujet que nous abordons avec trois des cinq organismes sur lesquels nous enquêtons. Vous avez indiqué que vous pratiquiez prudemment s’agissant de l’exercice de rattachement de ces droits. Dans votre cas, il s’agit d’un enjeu de près de 1 milliard d’euros, avec 600 millions d’euros pour les dépréciations et 300 millions d’euros au titre des provisions pour risques.

Dans son rapport de 2025 sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, la Cour des comptes indique que « l’estimation des produits à recevoir notifiés à l’Acoss (12,4 milliards d’euros à fin 2024) ne tient toujours pas compte des déclarations tardives […] ». Pensez-vous que cette observation disparaîtra dans son prochain rapport ou en sommes-nous encore loin ? Quelles sont vos difficultés sur ce point précis, qui relève certes de la technique comptable, mais qui est quand même important ?

M. Damien Ientile. La Cour des comptes émet systématiquement des réserves dans son travail de certification. Je le considère normal parce qu’il est difficile d’être parfait et que l’on peut toujours s’améliorer. Il faut faire preuve d’une certaine humilité, faute de quoi on fait des erreurs. Je ne suis pas étonné par ces réserves et je pense que la Cour continuera à en émettre dans les années à venir.

Néanmoins, nous sommes déjà soumis à une obligation de résultat. Quand des anomalies sont relevées et que nous pouvons les résoudre, nous le faisons. Quand des réserves sont formulées, nous mettons tout en œuvre pour les dissiper. C’est la raison pour laquelle leur nombre diminue, ce qui ne veut pas dire qu’il n’y en aura plus jamais.

Vous avez évoqué le sujet du rattachement à l’exercice et celui des produits à recevoir. S’agissant du premier, la question posée est la suivante : dans quelle mesure sommes-nous capables de rattacher un euro que nous avons perçu à l’exercice de l’année, de l’année précédente ou de l’année suivante ? Dans l’immense majorité des cas, nous savons le faire. Mais c’est plus difficile pour une somme d’un peu moins de 1 milliard d’euros, importante en valeur absolue mais modeste par rapport aux 670 milliards d’euros reversés à nos attributaires.

Nous rencontrons une difficulté dans cet exercice de rattachement car il s’agit de sommes que nous recevons de l’État et qui sont relatives aux impôts, notamment à la taxe sur la valeur ajoutée. Je pense que cette anomalie continuera malheureusement à être signalée dans les prochains rapports de certification, car les systèmes d’information de l’État ne sont pas en mesure de nous indiquer à quel exercice ces sommes résiduelles doivent être rattachées. Il faudrait une évolution de ces systèmes pour y arriver. De notre côté, nous avons entrepris des actions de fiabilisation, d’évaluation et d’échanges avec l’État, mais le problème reste entier.

Toutefois, l’impossibilité de rattacher la somme dont il est question à un exercice ne signifie pas que l’on doit s’inquiéter au sujet de son existence. Ces fonds existent. Ils sont affectés à la sécurité sociale et ils profiteront à ses assurés et bénéficiaires. Il n’y a aucune incertitude sur leur bon emploi.

Mme Camille L’Hernault. Il faut distinguer les effets de cette situation selon qu’il s’agit du bilan ou du compte de résultat.

Les observations de la Cour des comptes signifient que nous ne sommes pas capables d’inscrire dans les comptes des créances et des passifs, notamment des provisions pour risques, au titre de ces recettes. Cela a un effet sur le bilan, c’est-à-dire sur le patrimoine.

L’impact sur le compte de résultat, et donc sur le solde du régime général, n’est que la variation annuelle de ces éléments de bilan. La Cour indique d’ailleurs dans une note de bas de page que l’enjeu financier représente moins de 100 millions d’euros pour l’année 2024, ce qui est très peu par rapport au déficit d’ensemble du régime général. On ne peut pas dire que c’est négligeable, car chaque euro compte, mais il s’agit tout de même d’un problème limité. Cela ne nous empêche pas de lui accorder toute notre attention.

Le sujet des produits à recevoir est lui aussi purement comptable. Les sommes qui ne sont pas rattachées au bon exercice le sont lors de l’exercice suivant. C’est la variation entre ces deux exercices qui a un effet sur le déficit. C’est un peu technique mais crucial pour comprendre la portée des observations de la Cour des comptes.

Quels sont ces produits à recevoir ? Pour l’essentiel, il s’agit de ceux dont on ne connaît pas précisément le montant au 31 décembre, puisqu’ils sont déclarés et réglés dans les jours qui suivent. Cela représentait 43 milliards d’euros en 2024, ce qui est considérable. Mais, en réalité, on connaît 93 % de ce montant dès la fin du mois de janvier suivant, ce qui permet d’imputer 40 milliards d’euros de manière certaine parce qu’il s’agit de sommes déclarées et que les comptes de l’exercice ne sont pas encore clôturés.

L’observation de la Cour concerne la part estimée des produits à recevoir. Elle correspond aux régularisations de cotisations et aux déclarations relatives à l’exercice clos qui interviendront entre le mois de février de l’année suivante et la fin de celle-ci. Il s’agit donc d’estimer des montants que l’on ne connaît pas car ils seront déclarés ultérieurement. Cela représente un peu moins de 3 milliards d’euros et tout l’enjeu est de ne pas les surestimer. Nous devons être prudents en ce qui concerne les passifs et charges, en étant les plus exhaustifs possible. De même, il ne faut pas surévaluer les recettes et produits car cela majorerait artificiellement le résultat de l’exercice. C’est un point fondamental puisque ça nous conduit à retenir une méthode d’estimation prudente, qui limite au maximum le risque de surévaluation.

La Cour nous reproche précisément de sous-évaluer ces produits à recevoir. Mais, à choisir, nous préférons sous-évaluer plutôt que risquer de surévaluer. Cela explique l’approche retenue depuis plusieurs années. Nous avons ajusté cette méthode l’an dernier pour essayer de réduire l’écart au maximum et ainsi tenir compte du constat de la Cour.

Pour évaluer cette part estimée, nous avions pour habitude d’observer les données sur les régularisations intervenues au cours des cinq dernières années afin d’effectuer une projection pour l’année à venir. La question était de savoir si retenir la moyenne de ces cinq dernières années présentait un risque de surévaluation. Il nous a semblé que cela n’était pas assez prudent et nous avons donc décidé de retenir le montant minimum enregistré au cours de chacune des cinq dernières années.

La Cour a considéré que cette approche conduisait à encore trop sous-estimer les produits à recevoir. Nous avons décidé l’an dernier d’ajuster notre méthode et choisi de nous appuyer sur le ratio minimum entre les régularisations postérieures au mois de janvier et le montant connu de manière certaine à la fin de ce mois. Cela a conduit à de bons résultats puisque, selon des résultats provisoires, l’écart a été réduit à 100 millions d’euros en 2025. Nous sommes arrivés à une estimation très fiable, même s’il faudra vérifier que cela se confirme dans les années à venir.

On peut affirmer que l’impact sur les comptes du régime général est désormais extrêmement limité. On prive la sécurité sociale de produits une année donnée, mais elle les retrouve l’année suivante. Il s’agit d’une affaire d’inventaire comptable qui n’a aucun effet sur la trésorerie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Tout cela est extrêmement technique mais intéressant, car nous avons besoin de connaître les conséquences sur le solde de la sécurité sociale. Nous devons être absolument certains que les comptes correspondent au plus près à la réalité, car on sait que les décisions prises en loi de financement de la sécurité sociale tendent avant tout à raboter les dépenses et à ajouter des contraintes. C’est le cas pour toutes les prestations des différentes branches et pour les remboursements des patients, mais aussi pour les honoraires des intervenants médicaux et pour les établissements médico-sociaux.

Je comprends que la difficulté liée aux produits à recevoir en fin d’année ne pourra pas être totalement résolue. Mais il est nécessaire qu’elle soit traitée aussi rigoureusement que possible. Les sommes en question représentent entre 0,5 % et 1 % de la masse totale. Cela peut paraître limité mais ce sont tout de même des montants importants qui ont des conséquences. Le cumul des remarques que la Cour vous adresse, ainsi qu’aux quatre autres organismes de sécurité sociale, finit par porter sur des enveloppes très importantes.

S’agissant de votre activité, la Cour relève des incertitudes multiples. Elles concernent tout d’abord l’estimation des provisions pour risques liés à des litiges avec les cotisants. La Cour estime que l’évaluation des contentieux en cours « présente un très fort degré d’incertitude, en raison d’une analyse prospective incomplète de leur probable dénouement. Il en résulte un risque d’anomalie significative très élevé de sous-provisionnement ou, au contraire, de sur-provisionnement […] » pour un montant qui serait supérieur à 2,5 milliards d’euros.

Parmi les autres incertitudes figurent les produits à recevoir et les dépréciations de créances. La sous-évaluation probable des produits à recevoir sur les prélèvements sociaux représenterait 2,8 milliards d’euros. Un problème demeure également pour les produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments ; nous l’avons évoqué avec la Caisse nationale de l’assurance maladie. Je souhaite que vous nous apportiez également des précisions sur les dépréciations de créances sur les cotisants, qui correspondent aux montants estimés des créances que les Urssaf risquent de ne pas recouvrer au 31 décembre de l’exercice clos. Elles représentaient 25,8 milliards d’euros en 2024, auxquels il faut ajouter 3,3 milliards d’euros de créances non régularisées des travailleurs indépendants.

Que pouvez-vous nous dire à propos de ces incertitudes et, surtout, des sommes non recouvrées au dernier jour de l’exercice ?

M. Damien Ientile. Je suis totalement d’accord sur le fait que 1 % des sommes collectées représente une masse énorme. Mais les multiples observations et réserves de la Cour n’impliquent pas pour autant que l’on puisse considérer qu’il existe une incertitude sur la matérialité de l’ensemble des sommes en question.

Certains des sujets figurant dans le rapport de la Cour sur la certification de nos comptes sont d’ordre méthodologique. Elles portent sur la manière d’estimer des sommes par nature incertaines. Camille L’Hernault a évoqué précisément la question des produits à recevoir. Vous avez fait référence à certaines provisions pour risques. L’exemple typique concerne les contentieux. Il est normal que nous ne sachions pas comment ils vont se terminer et quelles seront leurs conséquences financières. Aux marges de notre activité et de notre comptabilité, on trouve des phénomènes qui ont par nature une dimension de risque et de prévision. Ils donnent nécessairement lieu à des débats méthodologiques.

Ceux que nous avons avec la Cour des comptes sont tout à fait sereins et courtois. Ils reposent sur l’échange d’arguments rationnels à propos d’hypothèses qui donnent ensuite lieu à des vérifications. Nous avons procédé à des changements de méthode s’agissant des produits à recevoir. Nous retenons désormais l’exercice où ils ont été les moins élevés au cours des cinq dernières années au lieu de la moyenne de celles-ci. Nous mesurerons les effets de ce changement pour voir si la nouvelle méthode fait ses preuves. Cela alimentera le dialogue avec la Cour des comptes. Ces débats en grande partie méthodologiques sont tout à fait légitimes, mais ils ne remettent pas en cause la matérialité des sommes concernées ni le fait que cet argent sera versé aux bons destinataires.

Vous avez évoqué les montants non recouvrés à la fin de l’année, qui représentaient 25 milliards d’euros à la fin 2024. Il s’agit de sommes dont une partie fera l’objet d’un recouvrement, amiable ou forcé, dans les semaines ou les mois qui suivent. Certaines d’entre elles ne seront pas recouvrées et, dans leur total, figurent des créances très anciennes qui se sont accumulées. Nous devons estimer chaque année la part des créances qui pourront donner lieu à recouvrement. Le respect du principe de prudence nous conduit à indiquer des dépréciations au sein de nos comptes, afin qu’ils donnent une vision exacte de la situation.

Bien entendu, cela ne signifie pas que nous ne faisons pas tout notre possible pour récupérer ces sommes. Nos objectifs chiffrés de réduction des stocks de créances sont exigeants. Ils figurent dans notre convention d’objectifs et de gestion et font l’objet d’un suivi précis.

Mme Camille L’Hernault. Pour évaluer les perspectives de recouvrement des créances, nous nous fondons actuellement sur un modèle statistique dit d’espérance du recouvrement. L’approche est la même que celle utilisée pour calculer l’espérance de vie. Au moment où la créance naît, on évalue sa perspective soit d’encaissement soit, au contraire, d’admission en non-valeur ou d’annulation. De la même façon, quand un enfant naît, on estime son espérance de vie en s’appuyant sur les cohortes des générations passées.

La Cour n’a pas remis en cause cette méthode. Elle a simplement estimé, mais sans l’affirmer de manière certaine, qu’on pourrait avoir des estimations plus fiables en distinguant les créances par type de contestation, selon qu’elles font l’objet de plans d’apurement ou de délais de paiement ou bien qu’elles sont issues de contrôles ou font l’objet d’un recours par les entreprises. Dans ce dernier cas, on sait qu’elles sont plus difficiles à recouvrer. Nous pensons la méthode moyenne d’espérance du recouvrement tout aussi robuste.

On ne dispose pas des éléments qui permettraient de savoir quelle démarche est la meilleure. C’est la raison pour laquelle nous travaillons sur la méthode préconisée par la Cour afin de voir si elle donne de meilleurs résultats. Pour ce faire, nous avons mis en place une nouvelle base de données en 2024 et nous l’exploitons actuellement pour effectuer des calculs à partir de la segmentation des créances que j’ai décrite précédemment. Cela nous permettra de comparer les résultats, le juge de paix étant bien l’analyse de l’évaluation après coup.

Nous pensons vraiment que la méthode que nous appliquons actuellement, fondée sur la moyenne des observations effectuées sur une assez longue période, donne des résultats fiables. Les analyses postérieures de nos prévisions montrent que ces dernières diffèrent très peu de ce qui est finalement constaté, qu’elles n’affectent pas la qualité des résultats et des déficits affichés du régime général.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans la vie de tous les jours, les Urssaf départementales jouent un rôle déclencheur dans la liquidation de bien des entreprises, lorsque celles-ci n’ont pu payer leurs charges en temps et en heure du fait de la fragilité de leur trésorerie ou de leur activité. Comme je l’ai constaté lorsque j’exerçais une profession libérale, les contentieux sont extrêmement compliqués et il n’est pas facile d’arrêter la machine une fois qu’elle s’est mise en marche. Afin d’éviter aux entreprises d’aller droit dans le mur, ne pensez-vous pas que les Urssaf départementales devraient revoir leurs méthodes de contentieux établies de longue date ? Les dirigeants d’entreprise peuvent en effet décider de déposer leur bilan s’ils considèrent trop compliqué de joindre l’Urssaf et d’obtenir un rendez-vous pour discuter d’une solution amiable. L’assouplissement des procédures pourrait améliorer le taux de survie des entreprises et, par conséquent, éviter de perdre des cotisations.

M. Damien Ientile. Vous mettez le doigt sur quelque chose de très important pour les Urssaf : nous sommes des partenaires du monde économique. Nous encourageons et nous accompagnons les entreprises : cela fait partie de notre ADN.

De manière générale, les entreprises n’ont actuellement pas de difficultés pour payer leurs cotisations. L’examen des données agrégées, mois après mois, montre environ 1 % de reste à recouvrer à l’échéance. Comme je l’ai indiqué en introduction, sur 100 euros dus, 98,4 sont payés immédiatement. Cela témoigne d’une bonne résilience de l’économie.

Néanmoins, il y a des entreprises qui connaissent des difficultés. Lorsqu’une entreprise en arrive au redressement ou à la liquidation judiciaire, elle a vraiment atteint le dernier stade. Avant cela, un ensemble de procédures amiables permettent de lui venir en aide. Elles relèvent soit de l’Urssaf, soit du cadre plus large impliquant des créanciers publics, dont l’administration des impôts.

Chaque année, beaucoup d’entreprises bénéficient de discussions amiables avec les Urssaf, ce qui apporte des solutions. Lorsqu’une entreprise est en difficulté, la réponse n’est certainement pas l’assignation en redressement ou en liquidation. C’est avant tout le dialogue et l’octroi de délais de paiement. En 2024, 375 000 délais de ce type ont été accordés. C’est énorme et cela démontre l’ampleur de la démarche de soutien et d’accompagnement des acteurs économiques. En cas d’inondations, comme celles qui ont lieu depuis quelques jours et qui se multiplient depuis quelques années, la première démarche de la direction de chacune des Urssaf régionales consiste à prendre contact avec les mairies et les préfectures pour savoir quelles sont les zones où des entreprises sont touchées. Le réflexe est de leur proposer des délais de paiement de manière proactive, afin qu’elles puissent prioritairement reprendre leur activité.

Si ce sont parfois les Urssaf qui assignent une entreprise en redressement ou en liquidation judiciaire, c’est parce qu’elles sont, dans un certain nombre de cas, les derniers créanciers à soutenir une entreprise lâchée par tous les autres. Les assignations ne sont délivrées que quand l’entreprise n’est plus viable. Statistiquement, celles qui sont délivrées par les Urssaf ne représentent qu’environ 20 % du total, loin de la majorité des assignations.

Nous essayons, autant que possible, d’éviter les contentieux. Personne n’y a intérêt, ni l’entreprise concernée, ni l’Urssaf. Nous favorisons les procédures amiables, notamment un dispositif spécifique qu’est la commission de recours amiable. Cette instance, animée par les partenaires sociaux, constitue une voie de recours pour l’usager qui conteste une décision de l’Urssaf. Par exemple, si, après un contrôle, un usager a fait valoir ses observations dans la procédure contradictoire, mais que celles-ci n’ont pas été acceptées ou comprises, il peut présenter son dossier devant la commission de recours amiable. Ce dispositif est précieux. Les entreprises l’apprécient car elles profitent du regard des partenaires sociaux sur leur dossier.

Notre démarche consiste à soutenir et accompagner, et certainement pas à aller au contentieux même si, dans certains cas, c’est inévitable. Dans un monde idéal, une partie des litiges pourrait être évitée en simplifiant la réglementation afférente aux cotisations sociales. Même si on connaît la difficulté à simplifier les règles, nous formulons régulièrement des propositions pour alléger les démarches des entreprises et éviter les contentieux.

La déclaration sociale nominative est l’exemple par excellence d’un dispositif qui, grâce aux contrôles qui l’accompagnent, fiabilise le processus déclaratif et prévient de nombreux litiges. Les Urssaf proposent également le titre emploi service entreprises, par lequel les petites entreprises et les associations déclarent et paient des salariés de manière extrêmement simplifiée. Ce service, qui couvre jusqu’à l’édition des bulletins de paye, est très sécurisant et il évite de nombreuses erreurs. Dernier exemple : le site internet mon-intéressement.urssaf.fr aide des entreprises à construire leur accord d’intéressement dans les règles, en étant guidées pas à pas. Nous faisons tout ce que nous pouvons, à notre niveau, pour éviter les erreurs et donc les contentieux.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez fixé le montant des créances que l’Urssaf risquait de ne pas recouvrer au 31 décembre 2024 à 25,8 milliards d’euros. Sur cette somme, quelle partie a été recouvrée sans difficulté en début d’année 2025, et quelle partie a été recouvrée à la suite d’un contentieux ?

Mme Camille L’Hernault. Nous pourrons compléter notre réponse et dresser un bilan à ce sujet vers le mois de mars, car nous sommes encore en train de clore les comptes.

Mme la présidente Annie Vidal. Merci. Cela nous permettra de comparer votre estimation et la réalité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le recouvrement est dans l’ADN de l’Urssaf. Le mot est d’ailleurs inscrit dans son nom même. Peut-être est-ce moins le cas désormais, mais pendant longtemps, dans l’esprit des travailleurs indépendants notamment, les créances auprès de l’Urssaf étaient celles dont il fallait s’acquitter en priorité. À l’époque, des agents des impôts m’avaient indiqué que, même si les Urssaf ne bénéficiaient pas de privilèges, elles étaient très promptes à accomplir leur mission de recouvrement.

Les remarques de la Cour concernant votre bilan paraissent inquiétantes. Elle souligne l’absence d’indicateur de risque financier résiduel réellement fiable concernant les erreurs déclaratives, ce qui laisse à penser que les fraudes seraient sous-évaluées. Elle indique en outre que « les activités totalement dissimulées ne font pas l’objet d’une évaluation ». Sous réserve de ces limites, elle pointe que le risque résiduel lié aux erreurs déclaratives s’élevait à 2,6 milliards d’euros pour 2024.

La Cour indique également que l’Urssaf Caisse nationale ne dispose pas d’un plan de contrôle unifié de l’ordonnateur et du comptable couvrant toutes ses activités, contrairement à ce que prévoit la réglementation depuis 2013. Pourtant, les montants en jeu sont très élevés, de l’ordre de 125 milliards d’euros. Par ailleurs, les conséquences financières des incidents informatiques ne sont pas systématiquement évaluées. La couverture du risque de conflit d’intérêts et de fraude est insuffisante et non chiffrée. La Cour note enfin « les insuffisances du contrôle interne des activités des Urssaf liées au recouvrement des prélèvements sociaux ».

Cela fait beaucoup de remarques. Je souhaite d’abord votre éclairage sur les indicateurs de risque financiers et le plan de contrôle d’activité.

M. Damien Ientile. Je ne sais pas si les indépendants paient toujours prioritairement l’Urssaf. C’est possible, dans certains cas. C’est de toute manière une bonne chose, au vu de l’importance du financement de la sécurité sociale.

Si les indépendants rencontrent des difficultés, depuis le rapprochement du régime social des indépendants avec les Urssaf, celles-ci peuvent leur distribuer des aides sociales pour le compte du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. Cette enveloppe d’un montant de 45 millions d’euros constitue une partie de notre réponse.

Depuis plus de dix ans, nous fournissons une estimation des activités totalement dissimulées. Je salue à cet égard le travail de nos statisticiens, car toutes les infractions qui existent dans notre société ne font pas l’objet d’une telle évaluation.

Nos estimations de la prévalence du travail dissimulé sont fondées sur des contrôles aléatoires dans les différents secteurs. C’est un investissement car il serait plus immédiatement productif de cibler les contrôles sur les entreprises qui ont le plus de probabilités de commettre des fraudes. Nous devons d’ailleurs limiter cet investissement, puisque nos objectifs en matière de détection et de redressement de la fraude sont très forts. L’important est que ces contrôles aléatoires donnent à la nation et à ses représentants une vision de l’intégralité de la fraude au travail dissimulé. Ces estimations sont intégrées dans le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale, ce qui assure une grande transparence.

Cela étant, les contrôles aléatoires ne nous permettent pas nécessairement d’appréhender l’intégralité de certaines activités complètement dissimulées, telles que le crime organisé. Comment détecter et sanctionner le travail dissimulé lié au narcotrafic, par exemple ? Il reste une zone difficile à évaluer, même si les données que nous transmettons sont fiables et font référence.

Quant au contrôle interne, c’est l’une des composantes majeures de la maîtrise de nos activités. Notre dispositif est complet et précis. Néanmoins, dans certains domaines, notamment le pilotage de l’activité du réseau, nous devons formaliser notre plan en y intégrant d’autres plans de contrôle interne, qui existent déjà.

Mme Camille L’Hernault. La Cour pointe le manque d’un plan de contrôle unifié couvrant toutes les activités de l’établissement public qu’est l’Urssaf Caisse nationale, notamment le pilotage de l’activité du réseau. Mais cela n’emporte pas de risque financier. L’ensemble des processus financiers gérés par l’Urssaf Caisse nationale sont bien couverts par un dispositif de contrôle interne extrêmement robuste, qu’il s’agisse de la gestion de trésorerie, des activités de centralisation auprès de la caisse nationale des recettes fiscales, comme la taxe sur la valeur ajoutée, des reversements financiers vers nos 800 attributaires, ou des activités liées à la gestion administrative, telles que la paie ou les achats.

Il reste, selon la Cour, à étendre ce plan de contrôle aux activités de pilotage et à adapter les documents existants au format de branche opposable aux Urssaf. Il s’agit donc plutôt d’une question de couverture formelle et de finalisation d’un document parfaitement conforme que d’une lacune sur le fond, d’une anomalie ou d’un risque d’anomalie important. Depuis vingt ans, la Cour n’a jamais constaté la moindre anomalie ayant une portée financière en lien avec les activités de la Caisse nationale, ce qui démontre la robustesse de nos plans de contrôle.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Qu’appelez-vous le pilotage du réseau ?

Mme Camille L’Hernault. Il s’agit par exemple de fixer des orientations annuelles en matière de contrôle, de gestion budgétaire des activités, ou du pilotage de la téléphonie et de la relation de service. En somme, ce sont les orientations et le cadre fixés par la caisse nationale à son réseau dans les activités où elle est tête de pont, par opposition aux activités opérationnelles dont la portée en matière financière et de relation avec les usagers est directe.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est la quatrième audition de représentants d’une caisse nationale et les réponses sont toujours les mêmes : « nous tendons vers », « nous faisons le maximum », « nous nous sommes beaucoup améliorés »… Mais enfin, la Cour signale régulièrement que certains produits ne sont pas recouvrés, que la gestion interne des systèmes informatiques n’est pas toujours évaluée, que certaines opérations sont réalisées avec des outils bureautiques obsolètes et que les liquidations se terminent dans les caisses départementales par des opérations manuelles ! Nos concitoyens cotisent beaucoup et ils se demandent pourquoi, à l’arrivée, les choses sont si compliquées.

Je veux bien qu’il y ait eu des améliorations. Mais le sentiment est qu’il reste de gros progrès à accomplir. Il ne s’agit pas de vous pointer du doigt mais, alors que les problèmes sont signalés depuis des années, tout le monde fait comme s’il les avait découverts à partir de 2020. C’est gênant. Vous concéderez qu’il y a eu une longue période de laisser-aller après les réformes de 1996. Cela fait longtemps que les procédures internes auraient dû être mises en place.

Nous le reconnaissons volontiers : vous avez une haute idée de votre fonction et vous avez créé différentes procédures. Nous comprenons aussi qu’il faut attendre, que des réformes menées en 2022, 2023, 2024 sont trop récentes pour en apprécier dès aujourd’hui les résultats. Toutefois, pourquoi les choses ont-elles mis tant de temps à se mettre en place alors que les enjeux financiers sont si importants même si, pour les différentes remarques de la Cour, les montants en jeu ne sont jamais supérieurs à 1 ou 2 milliards d’euros ? Comment se fait-il que la Cour fasse encore de telles remarques ?

M. Damien Ientile. Si vous avez l’impression que les remarques de la Cour se répètent, c’est que, dans le champ de la sécurité sociale, le niveau de sécurisation et de réduction de l’incertitude est très fort. Notre système est extrêmement contrôlé, audité, surveillé et transparent, pour assurer un fort degré de confiance et rassurer nos concitoyens. Le système n’est pas opaque et nous nous efforçons en permanence de faire œuvre de pédagogie. Nous avons mené une campagne de communication intitulée « À quoi servent nos cotisations ? » car nous estimons, comme d’autres institutions, qu’il est de notre devoir d’exercer une fonction didactique auprès de nos concitoyens.

S’agissant de l’exercice de certification de la Cour des comptes, il ne faut pas voir le verre à moitié vide. La Cour a formulé une opinion de certification de nos comptes. Elle l’accompagne de réserves parce que, comme c’est normal, nous ne sommes pas parfaits, et il reste des progrès à faire. Nous assumons cette démarche d’amélioration continue. Les mesures qu’il est possible de prendre pour fiabiliser et améliorer les processus évoluent avec les technologies, et elles continueront d’évoluer, de même que les exigences qui pèsent sur nous. Celles-ci sont beaucoup plus fortes qu’elles ne l’étaient il y a quarante ou quatre-vingts ans, lors de la création de la sécurité sociale, parce que les technologies permettent de le faire. Par exemple, la déclaration sociale nominative, qui a une petite dizaine d’années, constitue une véritable révolution. Elle permet un niveau de connaissance des flux déclaratifs et de paiement qui était impossible il y a dix, vingt ou trente ans. Forcément, le degré d’exigence se renforce en même temps.

Nous espérons vous convaincre que nos systèmes de contrôle, de vérification et d’audit sont très sécurisés et de nature à rassurer nos concitoyens. Quant aux systèmes d’information, ils constituent d’abord un outil formidable, devenu central dans l’intégralité de nos métiers. Nous devons en permanence les sécuriser, les moderniser, mais aussi les protéger contre de nouvelles menaces comme les cyberattaques.

M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. Notre système d’information est hors du commun par sa taille, son périmètre et son histoire. Il a été construit entièrement sur mesure, aucun logiciel sur étagère ne permettant de faire notre métier. Sa plus ancienne brique, le SNV2 (système national version 2), date des années 1980. Mais il a traversé quarante ans d’évolutions réglementaires et technologiques. Malgré cet âge respectable, il reste étonnamment robuste puisqu’il permet chaque année la collecte, le recouvrement, la comptabilisation et la répartition de plusieurs centaines de milliards d’euros.

À ce noyau historique sont venus s’ajouter au fil du temps de nombreux satellites pour simplifier la vie des utilisateurs, apporter de nouveaux services aux usagers, piloter le recouvrement au niveau des organismes et fournir des indicateurs précieux pour améliorer notre activité. L’année 2017 a constitué un tournant majeur avec l’arrivée de la déclaration sociale nominative. Nous avons créé un nouveau système d’information complet autour de celle-ci, fondé sur une technologie récente et puissante, le big data. Nous pouvons ainsi gérer de manière très fine les différents contrôles individuels concernant des salariés, pour fiabiliser les droits à la retraite par exemple.

Nous disposons également d’un système qui assure toutes les activités de trésorerie. En tout, le système d’information des Urssaf et de l’Urssaf Caisse nationale représente environ un millier d’applications ; 750 mises en production annuelles ; 200 projets pilotés au quotidien. Les volumes des serveurs, des bases de données ou des flux internes et externes sont très importants. Quelque 2 500 personnes sont mobilisées au quotidien pour nos systèmes d’information, que ce soit dans ma direction, chez des prestataires de services, dans les directions métier ou dans les centres chargés de leur validation.

Le système d’information ne constitue pas un risque en soi. En revanche, l’ensemble des processus informatiques doit être piloté en tenant compte de risques de plus en plus divers. La cybermenace nous préoccupe particulièrement. Nous devons également assurer la résilience aux pannes, la qualité des applicatifs mis en production et, pour des raisons de souveraineté, éviter la dépendance aux acteurs externes, tout en faisant attention aux coûts. Il faut évidemment respecter le cadre budgétaire fixé pour l’exercice.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La loi de financement de la sécurité sociale pour cette année porte votre plafond d’emprunt à 83 milliards d’euros. C’est énorme et inquiétant au vu de la situation comptable de notre pays. Quels sont vos emprunts en cours ? Quels emprunts comptez-vous lancer et quelle marge de sécurité avez-vous prévue sachant que, depuis de nombreuses années, des entreprises et des banques étrangères achètent notre dette. Quels sont les risques ?

M. Damien Ientile. En effet, le plafond annuel d’emprunt, c’est-à-dire le maximum d’encours de dette à n’importe quel instant de l’exercice, a été fixé à 83 milliards d’euros pour 2026. Toutefois, normalement, nous ne l’atteindrons pas. Selon nos estimations actuelles, fondées sur les mesures prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale et sur les prévisions macroéconomiques, le pic de notre financement, de l’ordre de 73 milliards d’euros, devrait être atteint à la fin avril. Ensuite, nous observerons une réduction de l’encours liée à la reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale de 15 milliards d’euros de dette. Le plafond de 83 milliards d’euros nous donne des marges en cas d’imprévu, notamment macroéconomique, mais il n’est pas du tout dans nos plans de l’atteindre.

Nous recourons pour nos emprunts à un outil de marché de court, voire de très court terme, le papier commercial. Il peut être de deux types : en euros ou en euros négociables. En pratique, nous utilisons ces instruments financiers standards pour des emprunts entre zéro et trois mois, alors que l’encours de notre dette est assez élevé, supérieur à 65 milliards d’euros.

Nous cherchons à sécuriser nos emprunts. De fait, si nous n’arrivions pas à nous financer sur les marchés, nous ne pourrions pas verser les prestations sociales. Or, en la matière, nous devons toujours être au rendez-vous. Nous agissons donc de différentes manières. Premièrement, nous recourons à du pré-emprunt, qui offre un horizon de sécurité d’un à deux mois, ce qui semble raisonnable dans la situation actuelle. Si, par extraordinaire, nous n’avions plus accès aux marchés pendant un mois, nous serions en mesure, grâce à ce dispositif, de continuer à financer pendant un mois à un mois et demi les prestations dues. Deuxièmement, nous allongeons progressivement la maturité de nos emprunts, c’est-à-dire leur durée, pour diminuer la fréquence à laquelle nous devons les refinancer, donc retourner sur le marché.

La troisième mesure de sécurisation s’inscrit dans le prolongement de la précédente. Nous avons en effet investi un nouveau marché du très court terme, compris entre douze et vingt-quatre mois. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, nous pouvons avoir recours à des ressources non permanentes, c’est-à-dire à des ressources bancaires ou de marché, d’une maturité supérieure à douze mois. Ce type de prêt permet de réduire les risques car emprunter 2 ou 3 milliards d’euros à vingt-quatre mois évite d’avoir à les refinancer chaque semaine ou chaque mois. Ce facteur de réduction du risque est tout à fait adapté à un contexte dans lequel augmentent les encours de dette que nous devons financer, à hauteur de 60 milliards d’euros en 2026. À la fin de l’année 2025, nous avons réalisé de premières émissions, à hauteur de quasiment 3 milliards d’euros, sur le segment du 12-24 mois. Nous continuerons à développer ces emprunts au cours de l’année qui vient.

Quels sont les risques et comment les couvrons-nous ? Par notre horizon de sécurité, en pré-empruntant une partie des sommes que nous devrons verser, nous prévenons le risque de liquidité. Il correspond à l’hypothèse où nous n’aurions pas accès aux marchés financiers, qui se matérialise très rarement. Mais nous devons parer à toutes les éventualités. Nous pourrions être exposés à un risque de change puisque certaines de nos émissions sont réalisées en devises et non en euros. Mais pour ce type d’émissions, nous procédons de manière à convertir notre emprunt en euros à un échange de devises, autrement dit un swap pour utiliser la terminologie anglaise qu’affectionne le monde de la finance. Nous ne sommes donc pas exposés à ce risque. Quant au risque de taux, il est très limité dans la mesure où nous sommes un émetteur de court terme, voire de très court terme.

Enfin, qui sont les investisseurs qui achètent notre dette ? D’abord, beaucoup d’investisseurs français, européens et internationaux achètent de la dette émise par la sphère publique française, à commencer par l’État – par l’intermédiaire de l’Agence France Trésor – et la Caisse d’amortissement de la dette sociale, qui émettent sur des maturités plus longues que les nôtres. En tant qu’émetteur, nous partageons le risque de ladite sphère publique. Nos conditions d’émission sont arrimées à celles de l’Agence France Trésor et de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous sommes très reconnus pour notre capacité à réaliser des émissions auprès d’investisseurs et à minimiser les prix auxquels nous les faisons.

Nous ne connaissons pas précisément la typologie de nos investisseurs car cette information relève du secret des affaires. Nous ne savons pas, à chaque instant, qui sont les détenteurs de notre dette. Néanmoins, nous demandons régulièrement à nos banques une estimation incluant notamment l’origine géographique de ces investisseurs. Selon ces estimations, qui doivent être considérées sous toutes réserves, 80 % d’entre eux sont français ou européens. Il s’agit principalement de fonds monétaires, d’institutions financières telles que des assurances, des banques et des gestionnaires de fonds, ou de banques centrales. Les 20 % restants sont composés d’investisseurs américains ou asiatiques.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Comme la rapporteure, j’estime difficile d’obtenir des réponses lors des auditions de cette commission d’enquête, en tout cas des réponses compréhensibles par le commun des mortels. Je ne comprends rien !

Vous déclarez, par exemple, sécuriser vos emprunts en portant leur durée de douze à vingt-quatre mois. Pourtant, la courbe des taux est généralement dégressive dans le temps. Il peut arriver qu’elle s’inverse, comme ce fut le cas pendant deux ans dans la zone euro, mais c’est une anomalie. Pourquoi présentez-vous une anomalie comme la règle ? De fait, dans 98 % des cas, allonger la durée d’emprunt, c’est insécuriser la dette, en tout cas alourdir son coût. Vous avez présenté cela comme si c’était totalement normal et naturel, alors qu’il n’en est rien.

De même, vous affirmez sans plus d’explications qu’il est compliqué de simplifier. Non : tout au long de ma vie professionnelle, j’ai trouvé que c’était, au contraire, très simple. En revanche, j’estime que complexifier est une facilité : tout rendre incompréhensible est une manière de se déresponsabiliser.

Quelles sont vos relations avec votre tutelle ? J’ai posé la question, hier, aux représentants de la Caisse nationale des allocations familiales, sans obtenir de réponse. On vous a délégué le pouvoir souverain de recouvrer les cotisations des Français en vous confiant des pouvoirs de contrôle et de rétorsion qui sont, au sens strict, extraordinaires. Où sont les politiques, les élus ?

Contrairement à ce que vous dites, ce n’est pas la Caisse d’amortissement de la dette sociale qui récupère 15 milliards d’euros, ce sont les contribuables. La Caisse d’amortissement de la dette sociale n’existe pas : c’est une fiction juridique que l’on a créée pour faire croire qu’il se passait quelque chose. Si l’on supprime tout ce baratin et ces termes compliqués, il reste l’argent des Français, que l’on dépense. Point final. Tout le reste n’existe pas, ce sont des idées platoniciennes, des choses que l’on a créées et que l’on peut détruire.

Lorsque, les macronistes ayant fait disparaître 60 milliards d’euros, notre pays a enregistré deux déficits historiques, M. Attal a déclaré sous serment devant la commission des finances qu’il était responsable des dépenses de l’État, pas de celles des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Qui en est responsable alors ? Est-ce vous ? Non, ce sont les élus. Alors pourquoi n’avez-vous pas évoqué une seule fois, depuis le début de cette audition, votre autorité de tutelle ? Pourquoi cette question n’est-elle jamais abordée dans les témoignages sous serment des hauts fonctionnaires et des gens qui ont un mandat social ? On a le sentiment que vous êtes indépendants. Ce n’est pas le cas. Où est la responsabilité politique ? Personne n’en parle jamais ! Si la France fait faillite, qui sera responsable de la situation ? Vous ou les politiques ?

M. David Magnier (RN). Plus de dix ans après l’entrée en vigueur de la réglementation correspondante, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ne dispose toujours pas d’un plan de contrôle unifié couvrant l’ensemble des activités. Comment expliquer ce retard persistant dans l’application d’une obligation fondamentale ? Ce manquement traduit-il un défaut de pilotage du contrôle interne ? Dans quel délai précis la direction entend-elle enfin se mettre en conformité ?

Dans son rapport de certification pour l’exercice 2024, la Cour des comptes dresse, dans son opinion sur les comptes de l’activité de recouvrement, un constat particulièrement sévère sur l’efficacité du dispositif de contrôle interne de votre réseau. Elle indique que « le pilotage continue de progresser en 2024 mais [que] sa mise en œuvre incomplète limite le niveau d’assurance sur la fiabilité des montants inscrits dans les comptes ». Plus grave, elle souligne que « les plans de contrôle mis en œuvre par les Urssaf présentent toujours des fragilités structurelles du fait de l’absence d’une priorisation et d’une proportionnalité des contrôles en fonction de la criticité des risques et des enjeux financiers ». Ce constat renvoie à une défaillance du pilotage national du contrôle interne placé sous l’autorité directe de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Dès lors, comment celle-ci explique-t-elle que les contrôles ne soient toujours pas hiérarchisés en fonction de la gravité des risques identifiés ni proportionnés aux enjeux financiers correspondants ? Cette situation traduit-elle l’incapacité du pilotage central à imposer des priorités claires au réseau ?

L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut-elle préciser quels sont les risques majeurs insuffisamment couverts par les plans de contrôle des Urssaf ? Peut-elle citer des exemples concrets tels que des risques portant sur des catégories de cotisations à fort enjeu financier, des processus de liquidation ou d’affectation des cotisations particulièrement sensibles ou des opérations présentant des risques élevés d’erreur ou de perte financière ? Pour chacun de ces risques insuffisamment couverts, quels sont les montants financiers concernés et quelle est l’ampleur estimée des écarts possibles sur les comptes sociaux ? Enfin, quelle décision managériale concrète comptez-vous prendre pour mettre fin à l’absence de priorisation des contrôles, aligner les plans de contrôle sur la criticité réelle des risques et des enjeux financiers, et assumer pleinement la responsabilité de la fiabilité des comptes ?

M. Damien Ientile. Monsieur Tanguy, je désapprouve complètement la manière dont vous présentez mes propos. C’est très injuste : mon objectif est d’être le plus clair et le plus pédagogique possible tout en me gardant de descendre à un niveau de simplicité qui confinerait à la fausseté. La matière présente, vous me le concéderez, une certaine complexité. Je tiens à expliquer les choses le plus simplement possible, à nos concitoyens comme à leurs représentants. Je me tiens à votre disposition pour éclaircir ce qui vous semblerait encore opaque à l’issue de cette audition.

S’agissant de la courbe des taux, j’ai indiqué que l’allongement de la maturité, autrement dit le fait d’emprunter sur une durée plus longue, contribuait à la sécurisation des emprunts, non qu’il en diminuait le coût. De fait, sécuriser ne signifie pas payer moins cher. Bien souvent, c’est plutôt l’inverse : la sécurité a un coût. Lorsqu’on emprunte sur deux ans, on paie dix à quinze points de base, soit 0,1 % à 0,15 %, de plus que lorsqu’on emprunte sur une semaine. C’est le prix de la sécurité.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). C’est le prix du risque, pas le prix de la sécurité.

M. Damien Ientile. C’est le prix de la sécurité pour une raison simple. Lorsqu’on vous prête de l’argent pour deux ans, vous pouvez, pendant ces deux années, dormir tranquille. Lorsqu’on vous le prête pour une semaine, vous devez, à la fin de la semaine, retourner sur les marchés pour rembourser la somme et la réemprunter, ce qui vous expose aux risques liés au contexte national et international. C’est la raison pour laquelle, à notre demande, la loi de financement de la sécurité sociale nous a autorisés à étendre notre capacité d’emprunter à l’échéance de douze à vingt-quatre mois.

Je persiste donc : l’allongement de la maturité est une mesure de sécurisation en ce qu’il stabilise nos emprunts. Mais je n’ai pas dit que ce serait moins cher. C’est un peu plus cher à moins que la courbe des taux ne s’inverse, ce qui n’est pas le cas actuellement. Ainsi, nous empruntons au taux de 2,1 % quand l’État, qui emprunte à dix, vingt ou trente ans, le fait à un taux qui se situe aux alentours de 3 %.

Par ailleurs, l’expérience montre que la simplification du droit, qui relève moins de l’Urssaf que du Parlement et du gouvernement au demeurant, est complexe. Face à la diversité des situations, on est tenté de prévoir des exceptions ou des dérogations. Néanmoins, nous tâchons, à notre échelle, celle d’un établissement public participant au service public de la sécurité sociale, de proposer des simplifications du droit et de nos pratiques. Comme je l’ai expliqué dans mon propos introductif, nous nous efforçons de simplifier en permanence la vie de nos usagers, que ce soit en répondant à leurs questions ou en mettant à leur disposition une information claire. Chaque année, nous leur adressons 100 millions de courriers et je relis personnellement chaque type de courrier pour m’assurer qu’il est compréhensible. Nous devons faire de la pédagogie.

Enfin, nous rendons quotidiennement des comptes à notre tutelle exercée par des administrations centrales, à savoir la direction de la sécurité sociale et la direction du budget, elles-mêmes placées sous l’autorité du gouvernement. Nous sommes un établissement public chargé de mettre en œuvre une politique publique, dont la mission est d’exécuter le mieux possible les règles applicables aux recettes et aux dépenses et non de définir leur contenu, qui est du ressort du gouvernement et du Parlement. Nous travaillons, en outre, sous le contrôle de nombreux observateurs : Cour des comptes, corps de contrôle, audits internes et externes… Tout ce que nous faisons est très transparent.

Mme Camille L’Hernault. Je vais revenir rapidement sur la question de l’absence d’un plan de contrôle unifié, soulevée par la Cour des comptes, car nous avons déjà évoqué ce point. Il nous reste à couvrir les activités dites de pilotage de son réseau par l’Urssaf Caisse nationale. Il s’agit avant tout d’appliquer un format bien défini au plan de contrôle existant. J’ajoute que, sur les domaines d’activité qui ont un impact financier et qui relèvent de la caisse nationale elle-même, qu’il s’agisse de la gestion de la trésorerie ou de celle des recettes directement reversées par l’État, la Cour ne formule aucune observation.

En ce qui concerne l’efficacité du dispositif de contrôle interne des Urssaf, la Cour souligne que la mise en œuvre demeure incomplète. Elle exprime ses attentes concernant la priorisation et la hiérarchisation des contrôles. Il faut avoir à l’esprit que le dispositif est très développé : plus de 360 contrôles sont effectués à un rythme parfois quotidien, notamment avant la réalisation de certaines opérations sensibles telles que les remboursements aux cotisants. Nous achevons les travaux qui nous permettront de prioriser et de hiérarchiser ces contrôles, l’objectif étant de concentrer les moyens là où les risques sont les plus importants et de les alléger là où les opérations sont considérées sécurisées.

Nous avons peu évoqué la question des risques résiduels, qui est propre aux branches de prestations. Cependant, la Cour en rend compte, nous mesurons ces risques au niveau de l’activité de recouvrement de manière à évaluer la fiabilité des processus de gestion. Quant aux risques insuffisamment couverts et aux enjeux financiers associés, nous vous communiquerons les éléments disponibles. Nous disposons de quatorze indicateurs métiers. Le point qui continue de poser problème concerne la vérification de ce que l’on appelle le bien-fondé des sommes dues aux usagers – les crédits, dans notre jargon. Le taux de risque résiduel est de 7 % et l’enjeu financier est évalué à 24 millions d’euros. Chaque euro compte mais on peut estimer que, rapporté à une collecte annuelle de 600 milliards d’euros, un aléa de 24 millions d’euros demeure circonscrit, même si nous mettons en œuvre de nombreuses actions pour le réduire. Bien entendu, nous sommes déterminés à achever nos travaux dans le cadre convenu avec la Cour, leur aboutissement étant prévu dans le courant de l’année 2026.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Monsieur le directeur, vous dites sécuriser les emprunts. Le fait est que vous choisissez, ou que les politiques vous ont demandé de choisir, car je n’ai pas compris votre réponse sur ce point, de renchérir leur coût. Ce renchérissement est supporté par les cotisants. Mais lorsqu’on a 3 400 milliards d’euros de dettes, est-il logique de choisir la sécurité au prix d’une augmentation du coût de gestion de la dette ? Non : vous devriez chercher à baisser ce coût puisque nous sommes ruinés.

Par ailleurs, je vous interroge sur votre tutelle et vous me répondez qu’elle est exercée par de hauts fonctionnaires. Je ne vous accuse pas mais vous n’êtes pas élu. Êtes-vous responsable ou les politiques ne vous donnent-ils pas d’instructions ? Comment est-il possible que, dans une audition de deux heures, il ne soit jamais question des politiques ? C’est incroyable !

Mme la présidente Annie Vidal. Cher collègue, le relèvement du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et l’allongement de la durée de ses emprunts ont été inscrits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Nos interlocuteurs ne font qu’appliquer une mesure qui a été votée.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Par vous !

Mme la présidente Annie Vidal. Par le Parlement. Nous pouvons discuter de son bien-fondé, même si nous en avons déjà débattu lors de l’examen du projet de loi, mais les personnes présentes aujourd’hui appliquent la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Donc ?

Mme la présidente Annie Vidal. Donc, il nous appartient d’en discuter. C’est l’objet du débat parlementaire. Il n’y a pas lieu de mettre en cause les personnes qui ont répondu à l’invitation de notre commission d’enquête. Cette mesure a été adoptée par les parlementaires et ces personnes l’appliquent.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je vous remercie : c’était l’objet de ma question.

Mme la présidente Annie Vidal. Mesdames, messieurs, je vous remercie pour votre disponibilité ainsi que pour la qualité et la précision de vos réponses.

15. Audition, ouverte à la presse, de M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe, M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier, M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission Contrôle interne et conformité, et M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information. (jeudi 29 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe, M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier, M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission Contrôle interne et conformité, et M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information. ([15]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous achevons le cycle d’auditions des caisses nationales de sécurité sociale. Je suis heureuse d’accueillir les représentants de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Les débuts de nos travaux nous ont placés face à la complexité du système de contrôle des comptes sociaux. Nous aurons de nombreuses questions à vous soumettre, en complément du questionnaire qui vous a été préalablement transmis. Toutes les questions qu’il contient ne seront sans doute pas abordées au cours de la présente audition ; je vous invite donc à nous communiquer ultérieurement tout élément écrit que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission.

Il me revient d’ouvrir les débats. Je vais donc vous adresser deux premières questions d’ordre général.

En premier lieu, la Cour des comptes a émis une certification avec réserve des comptes de la branche autonomie, en soulignant des erreurs dans certains enregistrements comptables ainsi que des faiblesses du contrôle interne. Quelles actions précises avez-vous engagées à la suite de ces commentaires ? Quels indicateurs utilisez-vous pour mesurer la réduction effective des risques identifiés par les magistrats ?

En second lieu, la Cour souligne que la certification des comptes de la branche autonomie reste affectée par des incertitudes quant à la fiabilité et à la traçabilité des flux financiers versés aux départements, notamment pour le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH). Elle pointe également l’hétérogénéité des pratiques comptables locales. Quel dispositif la Caisse a-t-elle mis en place pour garantir l’exhaustivité, la correcte imputation et le suivi comptable de ces flux ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Maëlig Le Bayon, Mme Aude Muscatelli, M. Cédric Bastelica, M. Jean-Michel Lamiaux et M. Macaire Lawin prêtent successivement serment.)

M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Je vous remercie de nous donner l’occasion d’échanger avec vous sur cette étape cruciale que constitue la création de la cinquième branche de la sécurité sociale. Il importe de rappeler dans quel contexte est née cette branche, encore toute jeune, instituée par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie. Elle est désormais dotée d’un budget supérieur à 43 milliards d’euros, qu’il faut répartir principalement entre, d’une part, les dotations aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS) qui s’occupent des personnes âgées et de celles en situation de handicap et, d’autre part, la participation au financement des prestations versées par les départements – l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap – ou par d’autres caisses de sécurité sociale pour le compte de la branche, à l’instar de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH).

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie demeure une petite caisse puisque 210 agents travaillent en son sein. Pour bien appréhender notre situation actuelle, il faut comprendre notre trajectoire. La Caisse n’a pas été créée avec la branche : elle était auparavant un opérateur de l’État, qui se positionnait comme une agence au service des politiques publiques de l’autonomie et des territoires en contribuant à leur financement. Le passage du statut d’opérateur à celui de caisse de sécurité sociale s’est effectué en plusieurs étapes. Nous avons notamment dû nous adapter aux exigences du certificateur, la Cour des comptes. Elles diffèrent sensiblement du cadre réglementaire qui s’imposait auparavant à nos relations avec les départements et les autres organismes de sécurité sociale. En tant que caisse de sécurité sociale, nous devons désormais satisfaire à un ensemble de règles budgétaires dont les différents rapports de la Cour et nos échanges avec elle ont mis en lumière la rigueur.

Nous avons une autre particularité majeure : contrôler un réseau atypique. Nous devons composer avec le principe de libre administration des départements et avec le statut particulier des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), constituées en groupements d’intérêt public dont l’État et les départements sont membres fondateurs. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne dispose donc sur ce réseau d’aucune autorité juridique, hiérarchique ou fonctionnelle, ce qui nous impose de développer des formes de coopération spécifiques.

Sur le plan pratique, le passage au statut de caisse de sécurité sociale a nécessité une refonte intégrale de notre maquette comptable et budgétaire. En application du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, notre budget, autrefois structuré en sept sections compartimentées, a été resserré autour de cinq fonds répartis selon la destination des dépenses de la branche.

Les concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ont également connu un changement de perspective. Le passage à la certification des comptes par la Cour des comptes nous impose désormais d’aller au-delà de la validation d’une dépense globale. Nous ne nous bornons plus à vérifier que la somme à laquelle nous concourons – d’où l’appellation de « concours » – est bien payée par le département. Nous devons nous assurer que le financement de la prestation et chaque euro que nous versons parviennent effectivement au prestataire final. Il faut donc vérifier l’intégralité du circuit de la dépense. Il s’agit d’un changement de paradigme majeur qui s’opère progressivement, à mesure que nous affirmons notre nouveau rôle dans l’animation du réseau et notre capacité à lui faire franchir ce cap. Je rappelle incidemment que les comptes des départements ne sont pas certifiés, ce qui constitue un élément d’analyse essentiel pour nourrir notre dialogue.

Cette réforme s’est traduite par une augmentation de nos moyens humains. Dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion, nous avons bénéficié de 80 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, nos effectifs passant de 130 à 210 ETP environ. Cette hausse nous a notamment permis de créer une mission de contrôle interne et de renforcer notre direction des systèmes d’information, afin d’animer notre réseau de manière plus conforme aux nouvelles exigences qui s’imposent à nous.

Cela nous permet également de collaborer plus étroitement avec nos partenaires des autres caisses de sécurité sociale, qui font office d’effecteurs pour le paiement d’une partie de nos dépenses. Elles vous l’ont expliqué lorsque vous les avez auditionnées. Je pense aux caisses primaires d’assurance maladie pour le versement des crédits aux établissements et services médico-sociaux, sur la base des tarifications décidées par les agences régionales de santé, ainsi qu’aux caisses d’allocations familiales, notamment pour le versement de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé.

Cette coopération est d’autant plus exigeante que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne dispose pas de son propre réseau. Nous devons animer d’une part un réseau territorial et d’autre part un réseau national avec nos collègues des autres branches, qui géraient déjà ces prestations en interne avant la création de la cinquième branche. Ils garantissaient le versement effectif et la sécurisation des flux grâce à leurs propres mécanismes de contrôle. Au total, ce sont près de 350 organismes distincts qui assurent les versements de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie sur les territoires : départements, maisons départementales des personnes handicapées et caisses partenaires. Cette multiplicité d’acteurs explique en grande partie les réserves émises par la Cour des comptes dans le cadre de la certification.

Si vous le permettez, M. Cédric Bastelica, notre directeur comptable et financier, répondra à votre première question sur les différentes réserves de la Cour.

M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Comme toutes les autres caisses de sécurité sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est soumise chaque année à la certification de ses comptes par la Cour des comptes. Elle peut certifier, certifier avec réserves ou ne pas certifier.

Avant la création de la branche, cette mission était assurée par des commissaires aux comptes. Leur mode de fonctionnement était différent : ils considéraient que la sécurisation des données provenant d’organismes tiers incombait à ces derniers. À l’inverse, la Cour des comptes intègre la totalité de ces informations dans le périmètre de notre certification. Cela l’amène à formuler des réserves ou des observations sur la sécurisation des paiements réalisés pour notre compte par les autres caisses, notamment. Cette exigence nous a toutefois conduits à améliorer nos processus, renforcer nos partenariats avec ces caisses et instaurer des contrôles et des retours de la part des organismes tiers dans le cadre de conventions signées avec eux.

Depuis la création de la branche, ses comptes ont été certifiés par la Cour des comptes. Sur la tenue des comptes proprement dite, la Cour n’a identifié aucune irrégularité. Elle a cependant souligné, comme vous l’avez indiqué, deux éléments. Le premier concerne notre outil comptable, jugé perfectible. En lien avec notre tutelle, nous préparons actuellement une bascule vers Sinergi, l’outil utilisé par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav). Ce projet de développement est en cours. Sa mise en production, prévue en fin d’année 2026, devrait permettre de répondre à cette remarque.

Nous procédons avec la Cour, dans le cadre de l’exercice régulier qu’est la certification, à des réunions de trajectoire dont l’objectif est, à terme, la levée de l’ensemble des réserves. Nous présentons les actions prévues pour l’année. Ensuite interviennent les rapports ; les observations évoluent éventuellement ; puis nous définissons un nouveau programme de travail.

J’en viens aux flux financiers gérés par les autres caisses de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et les établissements médico-sociaux.

Nous avons mis à jour notre convention avec la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). L’objectif est de renforcer le partenariat aussi bien national que local, entre les caisses d’allocations familiales et les maisons départementales des personnes handicapées, afin de sécuriser le traitement des dossiers et d’améliorer la maîtrise des activités.

Du côté de la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam), des contrôles sont réalisés pour vérifier que les fonds prélevés par les caisses primaires d’assurance maladie auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pour payer les établissements sont correctement imputés sur les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Leurs conclusions font l’objet d’une restitution par la Caisse nationale de l’assurance maladie.

L’idée est de s’appuyer sur les contrôles déjà réalisés de manière fiable par nos partenaires plutôt que de superposer des vérifications redondantes.

M. Maëlig Le Bayon. Pour répondre à votre seconde question, concernant l’incertitude sur la fiabilité des flux financiers vers les départements, je veux rappeler un élément essentiel : à la différence de ce qui se passe dans les autres branches, la dimension évaluative est un élément structurant des prestations que nous versons. Celles-ci ne sont quasiment jamais attribuées sur simple dossier ou sur déclaration. L’ouverture des droits, qu’elle relève de la maison départementale des personnes handicapées ou du service autonomie du département, s’appuie systématiquement sur un certificat médical. En outre, dans la plupart des cas, notamment pour les plans d’aide à domicile de l’allocation personnalisée d’autonomie, une rencontre physique a lieu au domicile de l’usager. Cette présence sur le terrain, en amont du versement, aide à maîtriser les risques et à prévenir les fraudes qui concernent d’autres prestations.

S’agissant ensuite de nos relations avec les départements, nous sommes confrontés à une limite juridique que le législateur n’a pas encore levée : notre capacité à auditer les départements et à rendre opposables les conclusions de ces audits. Certes, la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie a marqué le franchissement d’une étape en nous autorisant à engager des audits sur le versement des prestations, notamment l’allocation personnalisée d’autonomie, sans l’accord préalable du président du conseil départemental. Toutefois, ces audits ne constituent pour l’instant que des éléments d’information transmis à l’exécutif local. Ils ne sont pas opposables à son organisation interne. Même si un audit démontrait, par exemple, que les effectifs sont insuffisants pour sécuriser le versement d’une prestation, le département resterait seul maître de son organisation et de son évaluation, en vertu du principe de libre administration.

Le passage des départements au statut d’opérateur de la sécurité sociale ne s’est pas traduit par de nouvelles contraintes juridiques à leur égard. Leur mode d’organisation reste celui qui prévalait lorsqu’ils assumaient seuls le financement de l’action sociale. Si la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie contribue désormais au financement, les départements conservent en pratique la responsabilité pleine et entière de l’application des textes et leur qualité d’ordonnateur. C’est là une fragilité de notre dispositif de contrôle global, que la Cour des comptes a d’ailleurs souligné lorsque vous l’avez auditionnée. Bien que le même corpus juridique s’applique à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et aux autres caisses nationales, l’insuffisance de nos outils juridiques nous empêche d’assumer pleinement cette responsabilité de contrôle vis-à-vis des départements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est « une caisse de sécurité sociale singulière ». Pour resituer le débat et expliciter nos interrogations sur les incertitudes budgétaires, je vais reprendre une partie des conclusions de ce rapport thématique. « La création de la cinquième branche de la sécurité sociale, consacrée à l’autonomie, est une réforme majeure mais inaboutie », indique-t-il. Et pour cause : elle a été créée il y a à peine cinq ans, soit quatre exercices, même si la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie elle-même a presque vingt ans d’existence.

Le rapport poursuit : « L’intégration de la prise en charge des personnes âgées et handicapées à la sécurité sociale a enrichi l’information du Parlement et du public mais le premier bilan est peu satisfaisant pour l’usager, malgré la progression des ressources et des dépenses. Le contrôle de l’efficience de ces dernières reste insuffisant. L’objectif de réduction des inégalités territoriales n’a pas été atteint. Le cadre institutionnel reposant sur de multiples acteurs, dont les départements, n’a pas évolué. Les systèmes d’information ne permettent pas un pilotage effectif de la branche par la CNSA. Or, face à une évolution démographique certaine, la branche ne dispose pas de projections fiables des besoins et de leur financement au-delà de 2030. Les hypothèses actuelles de trajectoire financière reposent sur une hypothèse ambitieuse de prise en charge majoritairement à domicile, qui devra être confirmée. Le délai jusqu’à la prochaine convention d’objectifs et de gestion de la CNSA, à partir de 2027 ou de 2028, doit permettre d’élaborer une stratégie, d’identifier les besoins, de disposer des moyens de pilotage nécessaires et de clarifier les responsabilités des multiples intervenants. »

Ce terme de « responsabilité » est essentiel. Il a d’ailleurs suscité lors de notre précédente audition des demandes de précision, pour ne pas dire plus. Lues à froid, les recommandations de la Cour peuvent réellement interpeller. C’est la raison de votre présence, dont j’espère qu’elle permettra de lever les incertitudes en la matière.

Ma première question porte sur les « anomalies significatives » identifiées par la Cour dans son rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale, également publié en mai 2025. Elle vous en impute au moins deux. La première concerne « un défaut persistant de rattachement de produits à l’exercice » ; à ce sujet, nous pouvons entendre qu’il soit complexe de solder l’intégralité des comptes au 31 décembre. En revanche, le second point est plus préoccupant. La Cour relève, en 2024 comme en 2023, l’existence d’un « outil comptable défaillant » : « une rupture dans la numérotation des écritures comptables, résultant d’un dysfonctionnement du logiciel, est à nouveau constatée ce qui induit une incertitude sur l’intégrité des écritures comptables au 31 décembre 2024 ». Elle ajoute que « l’outil comptable ne permet pas de produire les états financiers ». Pouvez-vous nous préciser pourquoi ?

M. Maëlig Le Bayon. Vous avez rappelé le contexte institutionnel ainsi que les conclusions de ce rapport de la Cour, éclairant dans la perspective de futures discussions sur le positionnement et le rôle de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Le logiciel dont il est question, Eksaé, est notre outil comptable historique. Il permettait de mener à bien les missions d’opérateur de l’État en organisant la gestion interne des flux comptables. L’analyse de la Cour des comptes, au cours du processus de certification, a mis en lumière des fragilités de ce logiciel. Sans attendre, nous avons tenté d’y remédier tout au long de l’année 2024, en collaboration avec le prestataire. Cependant, une analyse collective nous a menés à la conclusion que cet instrument, même après ajustements, ne pourrait satisfaire aux exigences de rigueur attachées à la gestion d’une branche de sécurité sociale ni aux standards de la Cour. Il ne nous permettrait pas d’assumer l’ensemble de nos missions.

Dès 2024, nous avons donc sollicité l’accord de la direction de la sécurité sociale pour que la mission confiée à la Caisse nationale d’assurance vieillesse dans le cadre de sa convention d’objectifs et de gestion soit étendue à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, de manière à bénéficier de son outil comptable déjà éprouvé et déployé dans d’autres caisses de retraite. Ce choix équivaut non seulement à gagner en efficience mais aussi à optimiser nos coûts, en évitant le développement risqué et coûteux d’un logiciel propre alors qu’une solution existe « sur étagère ». Évidemment, cela supposait des adaptations pour tenir compte des spécificités de notre branche : tout au long de l’année 2024, un travail de spécification de ces ajustements a été mené avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Ses équipes et les nôtres se réunissent en ateliers, depuis le début 2025, afin d’organiser la bascule effective vers ce nouveau logiciel. Nous sommes donc entrés dans une phase opérationnelle pour un déploiement espéré d’ici la fin de l’année 2026.

M. Cédric Bastelica. S’agissant des défaillances de l’outil et plus particulièrement des ruptures et des sauts constatés dans la numérotation des écritures en 2023 et en 2024, il convient de souligner qu’aucun saut d’écriture n’a été relevé pour l’exercice 2025. Quant aux anomalies des années précédentes, elles n’ont entraîné aucune sortie de fonds indue. Si des paiements avaient été effectués sur la base de ces écritures erronées, ils seraient apparus dans nos relevés bancaires. Toutes les opérations figurant sur nos comptes, entrées et sorties d’argent, font l’objet d’un rapprochement systématique avec notre comptabilité. Aucun écart n’a été identifié. Ces incidents ont néanmoins pesé dans notre décision de changer d’outil.

Enfin, pour répondre à votre interrogation sur l’impossibilité de produire des états financiers, la remarque de la Cour signifie que l’outil ne permet pas de générer directement ces documents. Les états financiers sont cependant bel et bien produits par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ce qui autorise la certification des comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lors de l’audition du président Lejeune et des représentants de la Cour des comptes, j’ai souligné qu’eu égard à la jeunesse de la caisse, à la complexité des réseaux financiers préexistants et à la gravité des sujets traités – le handicap et la dépendance, qui ne se limite d’ailleurs pas au grand âge, étant deux piliers majeurs mais distincts de la solidarité nationale –, on pouvait avoir le sentiment que la charrue avait été mise avant les bœufs. Quand je lui ai demandé si on n’était pas à la limite de la non-certification, le président a bien expliqué que, selon les règles comptables strictes et sophistiquées appliquées par la Cour, vos comptes étaient certifiés. J’ajouterai toutefois que cette certification ne vaut pas blanc-seing. Il est absolument nécessaire que vous répondiez aux interrogations soulevées par le rapport.

J’en viens aux insuffisances d’éléments probants relevées par la Cour. Celle-ci mentionne « les insuffisances de la justification des états financiers ». Les causes en sont multiples : des procédures de contrôle biennales ; une organisation interne non conforme aux dispositions de l’article L. 122-1 du code de la sécurité sociale ; le défaut ou le retard de transmission de certains justificatifs et l’absence de production d’une revue analytique par la direction comptable, ainsi qu’une absence de rapprochement entre les charges constatées au titre des établissements et services sociaux et médico-sociaux et les données de tarification détenues par les services ordonnateurs ; enfin, des contrôles insuffisamment structurés. Ces dysfonctionnements sont-ils exclusivement liés à l’inadaptation de votre logiciel, ou sont-ils structurels ?

La Cour mentionne également « un reliquat de charges à payer de 2022 [de 37 millions d’euros] maintenu à tort dans les comptes ». Cela peut paraître anecdotique. Mais comme nous le disions tout à l’heure au représentant de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, à l’échelle des 670 milliards d’euros de budget de la sécurité sociale, un écart comptable de 0,5 % représente déjà des sommes considérables.

Ces anomalies révèlent quelque chose qui a été tu jusqu’à présent : sans parler de tolérance, il faut bien concéder qu’un certain silence a entouré les comptes de la sécurité sociale pendant longtemps. La dégradation économique subie à partir de 1983 nous avait pourtant alertés. Nous avions fini par réagir en 1996. Or, de 1996 jusqu’aux années 2020-2022, nous avons de nouveau laissé la situation dériver. La dette s’est envolée et le système s’est si fortement compliqué qu’il a fallu forger des néologismes pour en décrire l’opacité. Désormais, nous sommes au pied du mur. Chacun réalise brusquement qu’il est impossible d’aller plus loin, d’autant plus que jamais le budget de la sécurité sociale n’a été autant fiscalisé. Le budget de l’État étant lui-même en grande difficulté, grevé par une dette majeure, il n’est plus en mesure de supporter celle de la sécurité sociale. Il est devenu urgent d’analyser les rouages internes de notre système. C’est la raison d’être de cette commission d’enquête.

Compte tenu de tous ces éléments, pourriez-vous préciser ce qu’il en est réellement de ces insuffisances en matière de justification des états financiers, sur lesquelles la Cour a produit peu de données chiffrées mais qui sont de nature à nous inquiéter ?

M. Maëlig Le Bayon. Au-delà des défaillances de l’outil comptable, notre organisation interne a aussi fait l’objet d’observations de la part de la Cour.

Depuis cette année, nous avons adopté le modèle classique des autres directions comptables et financières des organismes de sécurité sociale. Auparavant, nous disposions de deux directions distinctes, l’une comptable et l’autre financière, ce qui constituait un héritage de l’établissement public préexistant à la branche. Pour des raisons de structuration et de gestion des ressources humaines, la création de cette direction unifiée a pris quelques années. Elle est désormais effective. Nous espérons que la Cour en prendra acte lors de la certification de l’exercice 2025 et qu’elle lèvera cette réserve, qui nous paraît désormais appartenir au passé. Notre organisation interne s’est par ailleurs trouvée renforcée par des recrutements nouveaux au sein de la direction comptable et financière, destinés à sécuriser le processus de certification.

Nous aurons certainement l’occasion d’évoquer les systèmes d’information du réseau, qui constituent un levier structurant de notre politique de contrôle. Si vous le souhaitez, notre directeur des systèmes d’information détaillera notre modèle actuel. Il faut bien comprendre qu’il n’existait aucun système d’information de réseau pour les prestations de l’autonomie, chaque département disposant de ses propres outils. Le législateur nous a confié, dès 2015, la mission d’harmoniser ceux des maisons départementales des personnes handicapées. Nous nous sommes acquittés de cette tâche, mais il ne s’agissait pas pour autant d’un système national unique. Nous n’avons pas la main sur les éditeurs et les développements logiciels nécessaires.

Le législateur nous a demandé en 2022 de développer un système d’information national consacré à l’allocation personnalisée d’autonomie. Je ne vous cache pas que la démarche peut se heurter à la volonté des départements de conserver l’outillage existant, auquel ils sont habitués. Pour acquérir une pleine maîtrise de la délivrance des prestations, il faut s’assurer du respect des évaluations et des textes qui s’imposent aux départements. Or, cette garantie de contrôle nous fait encore défaut, au-delà des quelques audits que nous réalisons dans les territoires.

Il est important de comprendre qu’avant la création de la branche autonomie, il existait déjà un contrôle de la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux, qui se monte aujourd’hui à 30 milliards d’euros. Il était diligenté par la Caisse nationale de l’assurance maladie, avec le même niveau d’exigence que celui qu’elle appliquait par ailleurs. Cette rigueur n’a pas reculé quand la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est devenue une caisse nationale de sécurité sociale. Dans ce partenariat, nous jouons un rôle d’aiguillon constant pour que les procédures déployées par la Caisse nationale de l’assurance maladie s’améliorent.

Il convient également de citer les agences régionales de santé, qui relèvent de l’État comme vous l’a rappelé la secrétaire générale des ministères sociaux, lors de son audition, en détaillant les procédures de contrôle spécifiques qui s’appliquent à elles. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie exerce un rôle d’appui auprès tant des départements et des maisons départementales des personnes handicapées que des agences régionales de santé, mais elle ne peut pas vérifier concrètement la façon dont le contrôle interne s’effectue au sein de ces dernières, bien que la Cour des comptes l’exige. Les flux et les procédures des agences régionales de santé font l’objet de contrôles déportés du côté de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la Caisse nationale des allocations familiales et du secrétariat général des ministères sociaux.

M. Cédric Bastelica. Les représentants des caisses que vous avez auditionnés ont longuement évoqué le sujet du rattachement des produits à l’exercice. En ce qui nous concerne, la direction générale des finances publiques nous communique, à travers l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, le montant des impôts et des taxes affectées sur la base de leur date d’encaissement et non de leur période de rattachement. Nous ne pouvons donc pas rattacher les produits au bon exercice dans nos comptes ; cela nécessiterait des travaux et des développements de la part de la direction générale des finances publiques.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a créé une direction comptable et financière en octobre 2025, ce qui a permis à son équipe d’embrasser des missions auxquelles elle n’était pas associée jusqu’alors en tant que coresponsable : la validation des applications informatiques et le contrôle interne. Cela améliore la sécurité et la maîtrise de l’activité.

J’en viens aux éléments probants et à la justification des états financiers. Une fois les comptes réalisés, nous effectuons une revue analytique pour comprendre les écarts, identifier les erreurs et expliquer les évolutions par rapport aux années précédentes compte tenu de facteurs extérieurs, comme l’évolution de la population. Ce travail n’avait pas lieu par le passé. Nous l’avons lancé mi-2025 pour faire un premier exercice à blanc, et il sera conduit jusqu’à son terme en vue de la clôture des comptes.

Pour répondre aux observations de la Cour des comptes selon lesquelles les documents et justificatifs étaient parfois transmis avec retard, nous avons déployé un plan d’action jalonné par des réunions régulières en interne et avec nos partenaires, en particulier la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous pouvons ainsi améliorer et anticiper la production des états financiers pour que la clôture des comptes se passe dans les meilleures conditions. La Cour constate déjà un progrès dans les travaux réalisés et la transmission des documents pour la première partie de l’année.

S’agissant de la sécurisation des comptes, nous avons instauré plusieurs contrôles avec la Caisse nationale de l’assurance maladie pour vérifier les données, notamment au sujet des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Concernant la trésorerie, par exemple, elle effectue un contrôle des tirages faisant apparaître de très légers écarts. Elle s’attache à les réduire, voire à les supprimer. À cela s’ajoute un contrôle de l’intégration des données dans nos comptes, car la Caisse nationale de l’assurance maladie nous envoie une balance complète dont nous devons retirer certains éléments. Une procédure de contrôle est définie pour que nous intégrions bien les éléments qui doivent l’être et que nous excluions les autres. Nous accomplissons ainsi un contrôle avant intégration sur l’ensemble de l’année. Nous l’avons fait pour l’instant jusqu’à la balance du mois de décembre ; il restera la balance 13, correspondant aux écritures complémentaires. À ce stade, nous n’avons pas identifié d’écart.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avant d’aller plus loin, il me paraîtrait utile que vous détailliez précisément les flux financiers en jeu. En effet, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est financée par des recettes affectées par l’État et elle verse de l’argent aux conseils départementaux, qui eux-mêmes font gérer des prestations par des tiers, notamment par les caisses d’allocations familiales.

M. Maëlig Le Bayon. Je retracerai ici les grandes masses et nous vous transmettrons les montants à l’euro près.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est financée à 90 % par la contribution sociale généralisée, c’est-à-dire par une recette collectée par l’État. Cela nous distingue des autres branches. Les 10 % restants proviennent de la contribution de solidarité pour l’autonomie due dans le cadre de la journée de solidarité, de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie et, depuis cette année, grâce au vote du Parlement, de la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine, pour un peu plus de 1,5 milliard d’euros.

Pour ce qui est des dépenses, il est important de préciser que l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ne relève pas du périmètre de la branche autonomie. Il s’agit d’une allocation de l’État, versée par la Caisse nationale des allocations familiales sur la base des évaluations des maisons départementales des personnes handicapées. Notre branche n’a pas autorité sur cette prestation.

Avant la création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, l’ensemble des établissements et services médico-sociaux relevaient de la branche maladie : établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, foyers d’accueil médicalisés, maisons d’accueil spécialisées et, plus généralement, toutes les structures placées sous la compétence des agences régionales de santé ou sous la double compétence de celles-ci et des départements. Désormais, la responsabilité financière des établissements et services sociaux et médico-sociaux est transférée à la branche autonomie. Cela représente un peu plus de 33 milliards d’euros pour 2025. La tarification, c’est-à-dire la fixation du budget de ces établissements et services, relève de l’agence régionale de santé, qui émet l’arrêté de tarification. Cet arrêté est établi grâce à un outil que nous avons déployé à cet effet, le système d’information de l’offre de la branche autonomie (Sidoba). Il est ensuite transmis à la caisse primaire d’assurance maladie du département, qui effectue les versements aux établissements.

L’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap restent versées par les départements, sans passer par la caisse d’allocations familiales. De bout en bout, si l’on considère que la maison départementale des personnes handicapées fait partie de l’ensemble départemental, ces deux prestations sont donc évaluées, contrôlées et versées par les conseils départementaux. La maison départementale notifie l’évaluation du droit au service payeur du département, mais elle n’effectue aucun versement. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie contribue historiquement à ces prestations par un concours, c’est-à-dire qu’elle finance une partie de l’assiette des dépenses déclarées par le département chaque année. La Cour des comptes nous demande désormais une vérification de bout en bout. Nous sommes donc devenus cofinanceurs de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, plutôt que nous ne concourons à ces dépenses. Ces prestations, ainsi que l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, représentent environ 7 milliards d’euros.

L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé présente une particularité : elle est certes évaluée par la maison départementale des personnes handicapées et financée par la branche autonomie, mais elle est versée aux parents par les caisses d’allocations familiales. Le département n’intervient donc pas en tant que payeur. Historiquement en effet, on a considéré les enfants en situation de handicap de la responsabilité de l’État au sens large, qu’il s’agisse des établissements et services médico-sociaux ou des prestations, tandis que les départements se concentraient sur les adultes en situation de handicap et les personnes en perte d’autonomie.

Mme la présidente Annie Vidal. L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé relève-t-elle de votre périmètre, bien qu’elle soit versée par les caisses d’allocations familiales ?

M. Maëlig Le Bayon. Oui.

Mme la présidente Annie Vidal. Comment cela se traduit-il dans vos écritures ?

M. Maëlig Le Bayon. Les caisses d’allocations familiales sont des opérateurs pour la branche, comme elles le sont pour l’État avec l’aide personnalisée au logement par exemple.

M. Cédric Bastelica. La Caisse nationale des allocations familiales nous indique le montant qu’elle a dépensé au titre de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé. Ce montant est intégré dans nos comptes. Nous effectuons un ordre de transfert afin qu’il soit versé de notre compte courant auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale vers celui de la Caisse nationale des allocations familiales pour prendre en charge cette dépense.

La Caisse nationale de l’assurance maladie et les caisses primaires d’assurance maladie, lorsqu’elles paient des prestations, effectuent des demandes de tirage sur la partie maladie. Quand elles procèdent à des paiements pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux, elles font des tirages sur les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ; c’est cette partie qui fait l’objet de contrôles, pour vérifier que les montants correspondent aux dotations et aux arrêtés des agences régionales de santé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci pour ces indispensables éclaircissements. Tant que nous n’aurons pas clarifié le système, nous n’aurons pas de vraie grande politique de la dépendance et du handicap.

J’aimerais que nous abordions à présent la faiblesse de votre cadre général interne, en particulier dans la lutte contre les fraudes. Vous n’avez pas de réseau local et il semble que votre plan de contrôle interne n’intègre pas d’action relative à la lutte contre les fraudes, contrairement à ce que prévoit l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale. La prévention des conflits d’intérêts paraît insuffisante, elle aussi.

M. Maëlig Le Bayon. Je préciserai le cadre de la lutte contre la fraude avant de laisser Jean-Michel Lamiaux, qui a créé la mission de contrôle interne, entrer dans les détails.

Compte tenu de nos spécificités et de nos moyens, nous avions deux options. Nous pouvions ne rien faire, ce qui était inenvisageable au regard de nos obligations légales. Ou bien, nous pouvions faire le maximum dans le respect de notre compétence légale, c’est-à-dire outiller notre réseau composé des agences régionales de santé, des départements et des maisons départementales des personnes handicapées. Les outils des départements et des maisons départementales, en particulier, étaient soit inexistants, soit fragiles et insatisfaisants. Notre travail a consisté, d’une part, à sécuriser nos flux et nos échanges avec les branches, notamment s’agissant des contrôles. C’était le plus simple car l’outil sécurité sociale était acculturé à ce réseau. D’autre part, pour satisfaire à nos obligations, nous avons lancé le plan de contrôle interne et le plan de lutte contre la fraude. Enfin, dans les réseaux sur lesquels notre autorité est moindre, nous avons mené des audits pour mettre en valeur les bonnes pratiques, les partager et déployer des outils.

M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission contrôle interne et conformité de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. La Caisse s’est dotée d’un plan de lutte contre la fraude en 2025. Elle a par ailleurs établi une feuille de route avec les maisons départementales des personnes handicapées recensant un ensemble de travaux de détection et de prévention du risque de fraude.

Notre plan porte sur le périmètre de la Caisse. Il prévoit une lutte accrue contre la fraude documentaire ; une actualisation de la politique de sécurité des systèmes d’information consistant globalement en un renforcement de tous les dispositifs disponibles en matière de détection et de contrôle ; une actualisation de la charte de déontologie, des déclarations de liens d’intérêt et du code de conduite ; un renforcement des contrôles sur les subventions, les marchés publics et les concours. Toutes les opérations financières de la Caisse sont couvertes. À cela s’ajoutent un plan de formation pluriannuel destiné à l’ensemble de nos agents et des actions de sensibilisation menées avec l’Agence française anticorruption.

Pour ce qui est des maisons départementales des personnes handicapées en particulier, notre première initiative a été de nous rapprocher des grands acteurs nationaux de la lutte contre la fraude. Je pense notamment à la mission interministérielle de coordination antifraude (Micaf), relais pour les différents intervenants dans cette lutte, et à la police aux frontières, en tant que centre d’expertise et de ressource pour former les professionnels des maisons départementales à la détection et à la prévention de la fraude, en particulier documentaire.

Nous avons par ailleurs dressé un état des lieux du risque dans les maisons départementales. Des enquêtes successives ont dessiné une meilleure connaissance des cas de fraude. La première année, nous avons constaté que les dispositifs de détection étaient peu connus et déployés, d’où un faible recensement des situations frauduleuses. La deuxième année, malgré des remontées accrues et une plus forte mobilisation, assez peu de situations problématiques ont été identifiées. De janvier 2023 à avril 2025, période couverte par la dernière enquête, 346 cas de fraudes à la prestation de compensation du handicap ont été recensés par les maisons départementales sur un total de 407 000 bénéficiaires, et 26 cas de fraudes à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé pour 474 000 bénéficiaires. Cela pose la question des moyens de détection et de la prise en compte de cette dimension dans l’activité des maisons départementales.

Nous contribuons aussi au traitement des infractions repérées. Les maisons départementales nous sollicitent par le biais d’une boîte d’alerte dédiée afin que nous leur apportions un soutien technique au cas par cas. Nous élaborons par ailleurs un outillage plus structurel en construisant, avec elles, des procédures destinées à réagir aux différents types de fraude en fonction des prestations et des étapes de traitement des dossiers : fraudes à l’identité ou au certificat médical, fausses déclarations de résidence, etc.

Les systèmes d’information concourent à la lutte contre la fraude. Par l’intermédiaire de la mission interministérielle de coordination antifraude, nous avons été mis en relation avec l’Agence nationale des titres sécurisés pour nous doter de solutions dématérialisées de vérification d’identité et de sécurisation des documents produits par les maisons départementales. Nous étudions la faisabilité technique de ces évolutions.

Après le constat initial d’une faible prise en compte du risque, les maisons départementales se sont fortement mobilisées. Leurs agents sont nombreux à participer aux ateliers que nous proposons pour identifier les situations problématiques et leur apporter des réponses harmonisées au niveau national. Les conseils départementaux sont aussi associés. Concernant la prestation de compensation du handicap, par exemple, l’ensemble du processus est scruté, depuis le dépôt de la demande jusqu’au paiement et à la dispensation des aides.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les directeurs de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et de la Caisse nationale des allocations familiales ont fait état d’une fraude qui devenait organisée. Au-delà des fraudes individuelles, nous pourrions découvrir que des établissements acceptent des patients ou des résidents dans des conditions assez floues.

Ayant beaucoup fréquenté les maisons départementales des personnes handicapées pour des raisons professionnelles, je suis très gênée qu’elles se contentent le plus souvent de traiter les dossiers sur pièces, sans guère effectuer de visites médicales ni de contrôles à domicile, en dehors des visites des ergothérapeutes pour l’aménagement du logement. Dans ces conditions, comment évaluer les risques ? Il semble nécessaire d’aller plus loin, non seulement pour attribuer les justes prestations, mais aussi pour faire des projections sur le devenir des personnes, en particulier des enfants.

La Cour des comptes relève en outre : « La CNSA ne bénéficie pas d’une assurance suffisante s’agissant du recensement par la Cnam des financements versés au profit de personnes affiliées à un régime étranger de sécurité sociale hébergées en ESMS en France. De plus, les crédits recouvrés en application des conventions avec les régimes étrangers ne sont pas restitués à la branche autonomie. »

Certes, vous avez lancé, tout récemment, toutes les actions nécessaires pour sensibiliser les maisons départementales des personnes handicapées. Je sais à quel point leurs agents font au mieux avec ce qu’ils ont. Mais ont-elles les moyens nécessaires ?

M. Maëlig Le Bayon. La maison départementale des personnes handicapées est un objet assez particulier. Il s’agit d’un groupement d’intérêt public à disposition duquel l’État met du personnel. Le département en assure le fonctionnement quotidien avec ses services et lui verse une subvention, d’un montant variable selon les territoires. Voilà ce qui détermine ses effectifs. Le personnel se consacre aux activités de dépôt, d’instruction et d’évaluation des dossiers.

Dans certains territoires, les maisons départementales peinent à trouver des ressources médicales pour participer à l’évaluation des situations. L’établissement des certificats médicaux nécessite du temps. La Caisse nationale de l’assurance maladie a prévu à cet effet des consultations longues grâce auxquelles les médecins sont mieux rémunérés. Cela fait partie des avancées qui améliorent la qualité de l’évaluation. Évidemment, rien ne vaut un déplacement à domicile pour mesurer les répercussions du handicap sur la vie quotidienne. C’est ce qui se pratique pour la majorité des pathologies les plus complexes. En revanche, l’attribution d’une carte mobilité inclusion, qui donne priorité dans les files d’attente et la possibilité de se garer gratuitement, ou la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, quand elles sont traitées isolément, ne donnent pas lieu à une visite à domicile. Dès lors que vous ouvrez un droit complexe, notamment la prestation de compensation du handicap ou l’allocation aux adultes handicapés, notre consigne est d’effectuer une visite du logement, notamment pour y prévoir des adaptations. Le droit le prévoit d’ailleurs pour la prestation de compensation du handicap. Pour l’allocation aux adultes handicapés, dont je rappelle qu’elle ne relève pas de la branche autonomie, le ministère souhaite de plus en plus que des rendez-vous physiques soient organisés avec les intéressés. C’est aussi une demande des familles et des personnes concernées.

La branche autonomie a accru le financement des maisons départementales des personnes handicapées. Nous sommes à l’origine de la principale augmentation de leurs moyens. Certains départements ont aussi joué le jeu face à la hausse du flux de demandes. Les maisons départementales ouvrent en effet beaucoup plus de droits que par le passé, à effectifs quasiment constants. Le réseau a gagné en efficience, mais il reste nécessaire de faire des choix : certaines évaluations donnent lieu à une rencontre, d’autres se font sur dossier. En ce qui nous concerne, nous avons besoin de garantir que le juste droit est effectif pour les personnes. Cela passe par la capacité à comprendre la situation et à l’évaluer.

Évidemment, le traitement est beaucoup plus individualisé pour les prestations de la branche autonomie, que sont l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap, que pour d’autres prestations de sécurité sociale. Deux personnes qui ont le même niveau de handicap peuvent nécessiter un plan d’aide différent en fonction de leur environnement familial et géographique. Quand on vit en centre-ville avec un aidant familial et un accès à des transports adaptés, on n’a pas les mêmes besoins qu’isolé à la campagne sans solution de mobilité. Il existe une tension entre l’individualisation de l’évaluation, qui demande du temps, et le souci d’agir vite, partagé par toutes les caisses. Les maisons départementales ont réduit leurs délais de traitement ces dernières années, malgré l’augmentation du flux. Il faudra continuer de gérer cette tension, avec les choix qu’elle implique.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Cour relève des défauts de transferts automatisés entre les agences régionales de santé et les caisses primaires d’assurance maladie qui entraînent des risques d’erreur et des contrôles insuffisants sur les dotations versées aux établissements, qu’il s’agisse de structures accueillant des personnes handicapées ou des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. Ces erreurs peuvent avoir des effets regrettables. Un nombre croissant d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes demandent des subventions exceptionnelles pour faire face à une situation de grande fragilité et, dans ma circonscription, l’un d’eux a dû fermer ses portes il y a moins d’un mois. Les choses ne sont pas simples non plus pour les établissements qui reçoivent des personnes handicapées, parmi lesquelles des enfants. Voilà belle lurette – la loi remonte à 1989 – que l’on a voté l’amendement Creton. Or, on aurait pu créer une filière spécifique. Faire partir les résidents à 18 ans est quelque peu arbitraire, mais il est difficile de faire cohabiter des enfants de 3 ou 4 ans avec des adultes.

Où en êtes-vous de la fiabilisation des dotations aux établissements ? Y a-t-il encore, à vos yeux, comme le dit la Cour, des zones d’erreur ? Existe-t-il des possibilités de rattrapage, puisque vous êtes une institution très jeune ?

M. Maëlig Le Bayon. L’arrêté de tarification pris par les agences régionales de santé doit être ressaisi manuellement par les caisses primaires d’assurance maladie, faute de transmission automatique entre notre système d’information et celui de la Caisse nationale de l’assurance maladie. C’est un constat que nous avons dressé lorsque nous avons repris le pilotage du dispositif. Nous avons immédiatement décidé de construire un projet informatique qui permette d’automatiser ces éléments.

M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Nos systèmes d’information sont reliés à ceux des autres branches. En cinq ans, on ne peut évidemment pas bâtir, dans son intégralité, le système d’information d’une branche. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie établit une tarification ; les données sont entrées dans l’outil. La liquidation des prestations, des montants versés aux structures, notamment aux établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, est l’œuvre des caisses primaires d’assurance maladie. Cela s’opère par des notifications, des échanges de flux organisés. Le directeur comptable et financier verse des avances, en plusieurs échéances, et il établit ensuite des rapprochements. Nous essayons d’automatiser la transmission de flux et nous attendons de la Caisse nationale de l’assurance maladie un flux en retour. Cela autoriserait une transmission automatique de la décision et, en sens inverse, le constat de l’exécution de la décision, qui garantirait l’effectivité et la fluidité de la mise en œuvre de la notification. Dans ce projet mené avec la Caisse nationale de l’assurance maladie, nous avons développé une première partie, qui porte sur le flux aller, à savoir sur la transmission automatique des éléments. Nous continuons à travailler avec nos collègues de l’assurance maladie pour bénéficier de flux en retour qui attestent les versements des caisses primaires. Ce projet, qui sera source de fluidité, témoigne d’une grande ambition collective. Nous nous efforçons de l’achever au plus tôt.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous savons que les départements n’ont pas tous les mêmes moyens, ce qui induit des risques importants d’inégalité dans la prise en charge de l’ensemble des personnes attributaires de vos allocations et de vos prestations. Quelles relations entretenez-vous avec les départements, en règle générale ? Sur quelles pistes travaillez-vous ?

M. Maëlig Le Bayon. Les relations diffèrent beaucoup selon les départements. Avant même d’être une caisse de sécurité sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a gagné un rôle de tête de réseau informelle des maisons départementales des personnes handicapées. Nous avons pu progresser en étant l’effecteur des processus, de l’amélioration de la qualité, des doctrines nationales, qui, certes, n’étaient pas opposables juridiquement comme peuvent l’être les prescriptions d’une caisse nationale vis-à-vis de son réseau, mais qui ont abouti à un certain nombre d’actions. Les directeurs des maisons départementales ont bien en tête que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie s’emploie à normaliser leurs procédures et que les missions d’appui menées à leur côté ont amélioré la qualité de traitement et réduit les délais. Le réseau reconnaît de manière assez unanime cette plus-value.

Le législateur a résolu une difficulté que nous rencontrions avec les départements en instaurant le système d’information unique concernant l’allocation personnalisée d’autonomie, la prestation de compensation du handicap, voire l’accès des systèmes d’information à la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux à tarification partagée entre le conseil départemental et l’agence régionale de santé. Certes, il doit encore être déployé. L’objectif est d’unifier l’ensemble des données afin d’analyser les délais, la qualité de traitement, le respect de la réglementation. Cela aboutira à des systèmes d’information plus sécurisés concernant les droits. Le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales vous a rappelé hier à quel point il est important de verrouiller dès le départ les autocontrôles dans le système d’information pour éviter d’avoir à mener des vérifications et des audits ultérieurs. Dans les systèmes d’information des maisons départementales édifiés dans le cadre de la négociation de chaque département avec son éditeur, l’ensemble de la réglementation n’est pas toujours verrouillé. Cela rend possible le fait qu’un évaluateur, de bonne foi et par méconnaissance, ne la respecte pas complètement.

L’objectif des systèmes d’information nationaux développés et pilotés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, dont elle aura la responsabilité et qu’il lui appartiendra de mettre à jour, est d’assurer un plein respect de la réglementation dans les parcours d’analyse de droits et d’évaluation. Ce sera une avancée majeure pour mettre fin à des pratiques parfois territorialisées. Elle nous offrira une garantie d’accès à la donnée, qui est un élément structurant de la capacité de la branche à se projeter, notamment concernant le grand âge. Actuellement, nous ne disposons pas de données sur les plans d’allocation personnalisée d’autonomie, qui sont transmis à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, comme vous l’a expliqué son directeur. La Caisse recueille les déclarations de financement émanant des départements. À moins d’adresser aux départements des questionnaires et de compter sur leur bonne volonté dans leurs réponses, nous n’avons pas de détails sur la qualité des plans d’allocation personnalisée d’autonomie, les délais moyens, l’organisation des procédures. Au-delà d’un audit territorialisé dans le cadre de la mission de contrôle, nous ne pouvons pas connaître la façon dont travaillent les équipes d’évaluation. Sur tous ces points, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est aveugle.

Cette évolution nous confrontera directement à la libre administration des collectivités territoriales. Concernant les maisons départementales des personnes handicapées, dans le cadre du groupement d’intérêt public, une certaine tolérance prévalait. S’agissant des services autonomie des départements, nos préconisations sur l’organisation des équipes internes d’un président de département peuvent être mal accueillies. On discerne une tension entre la libre administration et le système inhérent à notre caisse, qui ne devrait pas être si différent de celui d’une caisse d’allocations familiales avec un flux très organisé, un nombre d’équivalents temps plein nécessaires pour garantir chaque étape, le tout de manière uniforme sur le territoire.

Du fait de l’organisation locale et de la libre administration, les choses diffèrent beaucoup d’un département à l’autre. Les effectifs œuvrant dans le champ de la perte d’autonomie peuvent varier du simple au quintuple. Il est évidemment plus simple de procéder à une révision annuelle de l’allocation personnalisée d’autonomie lorsque 150 personnes se consacrent à l’évaluation, comme c’est le cas en Corrèze, que lorsque l’équipe se limite à 15 personnes pour une population équivalente. Les présidents de département ont fait des choix politiques, ont hiérarchisé les sujets, ce qui entraîne des différences d’approche à l’égard d’une prestation que l’on veut universelle.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le fait que les collectivités territoriales, dont les départements, n’aient pas une comptabilité certifiée pose-t-il un problème ?

M. Maëlig Le Bayon. Si leur comptabilité était certifiée, cela fluidifierait le processus. Si, mettons, la chambre régionale des comptes certifiait annuellement les comptes du département, nous n’aurions plus l’obligation de nous substituer à lui dans le contrôle de tous les flux qui en remontent. Du moins, nous pourrions nous concentrer sur les anomalies et nous reposer sur la certification pour le reste.

Deux voies s’offrent à nous. Nous pouvons renforcer la capacité réelle de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie à opérer un contrôle interne, à lutter contre la fraude et à opposer certains engagements aux départements. En effet, dans cette mission, les départements sont des opérateurs de la branche, des opérateurs de sécurité sociale. Ils devraient être soumis aux mêmes obligations que les autres caisses locales. La seconde option, qui pourrait être suivie en parallèle, consiste en la certification des comptes des collectivités. Ceci garantirait, au-delà des sujets dont nous discutons, l’application des normes de sécurité sociale à un nouveau champ. Mais ce serait une révolution copernicienne.

M. David Magnier (RN). Lorsque vous versez des prestations aux départements, comment vous assurez-vous du bon déploiement de cet argent ?

La Cour des comptes a certifié sous réserve les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie en raison de deux anomalies significatives et de cinq insuffisances d’éléments probants. Elle relève notamment une organisation comptable non conforme aux exigences légales, un outil comptable défaillant, l’absence de programme structuré de lutte contre la fraude, ainsi que des irrégularités, à hauteur de 241 millions d’euros, dans les pratiques déclaratives et financières des départements. Ces constats traduisent des défaillances graves tant dans la gouvernance comptable de la Caisse que dans la fiabilité des informations financières sur lesquelles repose la branche autonomie. Ils soulèvent des interrogations quant au respect des principes de sincérité, de régularité et de fidélité des comptes publics, alors même que la Caisse est chargée de la gestion de crédits essentiels au financement de politiques publiques sensibles. Estimez-vous être en mesure de garantir au Parlement la sincérité et la fiabilité de ces comptes ? Comment justifier le maintien de telles insuffisances, pourtant signalées par la Cour des comptes, et quelles conséquences en tirer en matière de pilotage et de contrôle en interne ?

Mme la présidente Annie Vidal. Un point n’a pas été abordé directement par le rapport de la Cour des comptes mais il lui est sous-jacent, me semble-t-il. Il avait été envisagé de réduire le nombre – élevé – de concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements et d’assurer un suivi jusqu’au dernier kilomètre, si je puis dire. Il me semble que cela pourrait satisfaire à certaines exigences de la Cour.

M. Maëlig Le Bayon. Le déploiement des systèmes d’information sera un élément structurant de notre capacité à vérifier la chaîne de bout en bout, du versement de chaque euro par la branche jusqu’à la délivrance finale à l’usager. À l’heure actuelle, le système repose sur les déclarations des départements. Celles-ci sont évidemment contrôlées : nous examinons la conformité à certaines normes réglementaires des concours versés en matière d’allocation personnalisée d’autonomie ou de prestation de compensation du handicap. Les départements apportent des justifications témoignant de la réalité de la dépense. Nous ne nous contentons pas d’une déclaration signée. Des autocontrôles sont réalisés. Notre direction comptable et financière ainsi que l’ensemble de nos services de gestion vérifient que nos versements n’excèdent pas ceux des départements et qu’ils sont conformes à l’assiette issue de la réforme. En effet, le Parlement a souhaité que nos concours soient assis non plus sur la recette perçue par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, mais sur la dépense déclarée par les départements. Depuis l’exercice 2025, nous examinons les dépenses constatées et nous prenons en compte le taux de compensation tel qu’il existait en 2024, lequel demeure constant indépendamment de l’augmentation de l’assiette. Ceci marque un accroissement du soutien aux départements, qui devrait s’élever à 300 millions d’euros en 2026 selon les estimations.

Pour l’instant, nous ne sommes pas en mesure de contrôler le bout de la chaîne, autrement dit le versement de l’allocation personnalisée d’autonomie à l’usager. Nous n’avons aucune visibilité sur le segment reliant la direction financière du département au bénéficiaire. Nous pouvons effectuer des audits. Mais le département n’est tenu par la loi et les décrets qu’à nous fournir une déclaration.

Vous avez cité plusieurs anomalies et insuffisances. J’espère que le prochain rapport de certification de la Cour fera état d’améliorations. Depuis 2025, notre direction comptable et financière applique la nouvelle organisation comptable, dont le format a évolué, afin de remédier à l’anomalie détectée. L’outil comptable sera déployé d’ici à la fin 2026. Il s’agit d’un nouvel outil sécurisé, testé dans d’autres caisses de sécurité sociale, qui résoudra l’ensemble des difficultés mises en exergue par la Cour dans son rapport de certification de l’exercice 2024. Jean-Michel Lamiaux vous a rappelé qu’en 2025, nous avons lancé notre premier plan de lutte contre la fraude en interne et que nous outillons le réseau pour atteindre ces objectifs.

De notre point de vue, nous avons fortement progressé au cours des deux dernières années. Le président Lejeune vous a rappelé que la Cour des comptes avait fait preuve d’une certaine tolérance dans les années qui ont suivi la création de la branche autonomie. Elle lui a laissé, compte tenu de sa spécificité et de sa jeunesse, le temps de déployer les outils nécessaires. Cependant, dans son dialogue avec nous, la Cour fait preuve tout à la fois de pédagogie et de rigueur. Elle constate les progrès accomplis tout en accroissant son niveau d’exigence année après année. L’objectif est de parachever le dispositif et de faire en sorte que toutes les branches de sécurité sociale, y compris la branche autonomie, soient soumises exactement aux mêmes règles.

La Cour a engagé sa responsabilité en certifiant nos comptes. Par là même, elle garantit le respect des principes de sincérité et de fiabilité. Je considère, à l’instar de la Cour, que le Parlement est régulièrement informé.

Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Nous partions d’une situation complexe et inefficiente, tant pour les agents de la caisse, dans leur travail de certification des comptes, que pour les départements, qui avaient du mal à s’y retrouver compte tenu du manque de visibilité. Un effort financier et de simplification a été mené. Il existait, à l’origine, quatre concours avant que leur nombre ne passe à douze après 2020. Nous avons fusionné en un seul concours l’allocation personnalisée d’autonomie, la prestation de compensation du handicap, l’article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 – allouant des crédits aux services d’aide à domicile – et le tarif plancher – destiné à soutenir ces mêmes services. Cela nous permet de soutenir les départements grâce à un socle constitué de l’ensemble de ces financements. C’est la garantie qu’il n’y aura pas de retour en arrière. La ministre mène une négociation sur les moyens d’améliorer, dans le cadre de la branche, le soutien financier aux départements, confrontés à une situation difficile ; il s’agirait d’accroître les financements qui leur sont apportés au titre de ces concours, dans un cadre simplifié.

La fusion des concours facilite aussi notre travail, dans le cadre de la certification, sur le contrôle des dépenses allouées aux départements. Elles s’élèvent à quelque 7 milliards d’euros, soit le deuxième poste de financement de la branche après les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Nous pouvons mieux vérifier et sécuriser ces financements. Nous sommes en mesure de nous assurer que tous les concours que nous versons financent bien les dépenses prévues.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie déploie un ensemble de contrôles assez robustes. Elle vérifie que les dépenses ont bien été affectées aux prestations comprises dans les concours au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie, de la prestation de compensation du handicap, de l’article 47 et du tarif plancher. Nous vérifions l’exhaustivité des données financières transmises par les départements, puisque le régime est déclaratif. Nous nous assurons que l’ensemble des départements ont bien transmis les données. Nous établissons un état récapitulatif des dépenses et nous demandons qu’il soit validé par chaque conseil départemental et par ses services comptables.

À notre niveau, nous recherchons certaines atypies dans l’évolution des dépenses consacrées à l’allocation personnalisée d’autonomie et à la prestation de compensation du handicap, par exemple en les comparant d’une année sur l’autre, et dans le taux de consommation de ces concours. Nous vérifions qu’ils sont affectés aux bonnes dépenses. Nous vérifions également nos collectes en les recoupant avec celles de la direction générale des finances publiques. Enfin, nous effectuons des relances par le biais de nos systèmes d’information. Nous nous assurons ainsi de la présence de l’ensemble des signatures nécessaires à la liquidation de la dépense. Nous effectuons donc, à notre niveau, un ensemble de vérifications dans le cadre du soutien aux départements, qui est appelé à croître.

Nous avons commencé à effectuer des audits dans quelques départements. Ils portent sur la manière dont les départements déclarent les dépenses, sur les contrôles réalisés chez nous et sur les recoupements à opérer pour certifier l’ensemble de la chaîne de la dépense. L’échantillon est certes faible. Mais il a vocation à monter en puissance à mesure que nos moyens augmenteront, afin de mieux contrôler ces dépenses amenées à croître.

Mme la présidente Annie Vidal. Madame, messieurs, je vous remercie pour vos réponses précises à l’ensemble de nos questions.

16. Audition, ouverte à la presse, de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics. (mercredi 11 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics ([16]).

Mme la présidente Annie Vidal. Madame la ministre, je vous remercie de vous être rendue disponible dans ces délais très courts. Je me permets, à titre personnel, de vous féliciter pour votre nomination, ce matin en Conseil des ministres, à la présidence de la Cour des comptes.

Vos mots décriront mieux que les miens les raisons de votre présence ce soir. En effet, vous étiez présente lorsque la rapporteure a fait état en séance publique, le 4 novembre dernier, de la volonté de son groupe de créer cette commission d’enquête. Je vous cite : « Vous dites qu’il importe de contrôler les flux financiers et la gestion interne de la sécurité sociale : c’est vrai et c’est d’ailleurs ma mission. En tant que ministre des comptes publics, c’est à moi de m’assurer que les flux soient tracés. Il y va aussi de la responsabilité du conseil d’administration des Urssaf, qui chapeaute l’ensemble des flux financiers, le rôle de la Cour des comptes étant […] de certifier ou non les comptes et de proposer un certain nombre d’aménagements. Il n’y a rien de caché, seulement parfois des éléments d’analyse compliqués et il est d’ailleurs sain et tout à fait positif que les parlementaires, dans leur rôle de contrôle et d’évaluation, mènent ce travail d’enquête. »

Nous allons donc mener ce travail. Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin. Toutes ses questions ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive ce soir. Je vous invite par conséquent à nous communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par quelques questions très générales. Pourriez-vous en premier lieu décrire le rôle de l’exécutif dans le suivi des comptes sociaux ? Je fais référence au pouvoir politique et non aux administrations. Quels dispositifs correctifs le gouvernement a-t-il mis en œuvre à la suite de l’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille ? Quelles sont les conséquences concrètes de cette situation, notamment quand elle devient récurrente ?

En second lieu, quel regard portez-vous sur la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ? Depuis la loi organique du 14 mars 2022, cet instrument doit servir au contrôle parlementaire des comptes sociaux. Or, les projets ont été systématiquement rejetés, tant par l’Assemblée nationale que par le Sénat. La configuration politique y est certainement pour beaucoup, mais d’aucuns considèrent qu’il s’agit également d’une conséquence logique pour des comptes que la Cour dit ne pouvoir certifier. Qu’en pensez-vous ?

Avant de vous donner la parole, et en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous demande de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Amélie de Montchalin prête serment.)

Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics. Je vous remercie pour cette invitation à échanger sur des sujets au cœur de notre pacte social : la confiance que nous pouvons placer dans la qualité, la sincérité et la fiabilité des comptes sociaux, et donc dans notre capacité collective à piloter le système de protection sociale. Madame la rapporteure, comme j’ai eu l’occasion de vous le dire à plusieurs reprises durant la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il est sain pour la qualité des débats que vous puissiez, aux termes de votre résolution, « voir clair » dans les comptes. Il est tout aussi légitime, en tant que législateur social mais aussi au titre de votre rôle de contrôle et d’évaluation, que vous vous demandiez si la sécurité sociale est « bien gérée ». Pilotons-nous bien les comptes collectivement ? Comment expliquons-nous un déficit de 19,4 milliards d’euros ? Quelles en sont les causes et comment le maîtrisons-nous ? Et comment pouvons-nous garantir que notre système, que l’on sait généreux mais aussi complexe, verse les prestations et recouvre les recettes à juste titre, condition essentielle de son équité ?

Ces questions sont cruciales pour la qualité des débats sur le financement de notre protection sociale, à un moment où nous avons besoin de trouver ensemble une voie pour un retour à l’équilibre. Elles sont d’autant plus importantes que l’interprétation de nos comptes est parfois délicate. Comme vous le savez, il y a trois systèmes de comptabilité. Nous avons tout d’abord une comptabilité de caisse, qui retrace les encaissements et les décaissements. Elle permet de déterminer le solde budgétaire de l’État, qui est un pur solde de trésorerie. Nous avons également une comptabilité générale en droits constatés. Elle sert de manière générale au pilotage de la sécurité sociale et à la certification de ses comptes par la Cour. Enfin, la comptabilité nationale répond aux normes d’Eurostat et elle est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Les Français et beaucoup de ceux qui participent au débat public, dont des parlementaires, ne sont pas toujours au clair s’agissant de la comptabilité utilisée lorsqu’un chiffre est cité. Il est important de lever les éventuels doutes.

J’ai préparé un propos liminaire assez long. Je l’ai voulu aussi complet que possible afin de dresser un certain nombre de constats.

Le premier d’entre eux est que nos débats n’ont de sens qu’à la condition d’une parfaite transparence, corollaire du principe de sincérité budgétaire. C’est une condition indispensable pour que chacun contrôle l’action du gouvernement et pour que le législateur fasse la loi. Lors de l’examen des premiers projets de loi de financement de la sécurité sociale, dans les années 1990, la Cour des comptes avait signalé au Parlement l’opacité des comptes et les difficultés à s’assurer de pratiques harmonisées entre les caisses et les régimes. Un travail considérable a été entrepris pour y remédier. La qualité de l’information publique est désormais bien meilleure que celle du début des années 2000.

Cette transparence s’incarne dans la procédure de certification, issue de la réforme organique du 2 août 2005. Je tiens à rappeler qu’il s’agit d’une singularité française : aucun pays comparable ne s’est engagé dans une procédure aussi exigeante pour attester la fiabilité des informations financières.

Les vertus de la transparence ne s’arrêtent pas aux seuls observateurs. Elle sert aussi à l’ensemble des acteurs de la chaîne de la dépense. Elle encourage à contrôler davantage les processus, dès lors que toute défaillance de l’un de ceux-ci peut avoir des conséquences sur la fiabilité des comptes. Comme l’ont montré vos auditions, la certification constitue un levier de transformation puissant grâce à sa logique d’amélioration continue, donc d’exigence croissante, et de levée des réserves. Elle a fait l’objet d’un investissement important au cours des vingt dernières années, tant de la part des caisses que de la Cour des comptes.

Cette transparence passe également par les travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, dont le secrétaire général est issu de la Cour des comptes et dont un rapport est présenté chaque année au printemps et à l’automne.

Enfin, et cela répond à l’une de vos questions, la transparence s’incarne aussi dans le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, prévu par la loi organique du 14 mars 2022. C’est l’équivalent du projet de loi de règlement pour la loi de financement de la sécurité sociale. Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale institutionnalise un débat annuel sur les comptes, qui s’appuie sur la publication de nouvelles annexes et sur des indicateurs de performance qui renforcent la capacité de contrôle du législateur et du citoyen, tout en obligeant le gouvernement à rendre des comptes. Je note que le président de la sixième chambre a regretté que ce projet de loi d’approbation des comptes ne soit pas pleinement coordonné avec la procédure de certification, puisque les opinions de la Cour n’y sont pas jointes officiellement. Or, tel est le cas pour le projet de loi de règlement. C’est un élément intéressant, sur lequel j’imagine que votre rapport pourra se pencher.

Mon deuxième constat est que nos comptes sont bien pilotés et que, si tout n’est pas parfait, la gestion de la sécurité sociale est exigeante et rigoureuse. Surtout, elle tend à s’améliorer chaque année, comme vos auditions l’ont montré. J’y ai veillé en tant que ministre chargée de la sécurité sociale, avec les autres ministres avec lesquels j’ai partagé cette compétence, notamment par le biais de la tutelle sur les organismes de sécurité sociale qu’exerce la direction de la sécurité sociale, mais aussi directement en fixant un mandat clair. Pour cela, j’ai rencontré à plusieurs reprises les directeurs généraux des branches et les présidents des caisses. J’ai également participé au conseil d’administration de l’Urssaf, car j’estime important que les ministres aient un lien direct avec les organismes et les caisses de sécurité sociale.

Si nous connaissons la situation de la branche famille, dont les comptes font l’objet d’une impossibilité de certification, ceux des autres branches ont bien été certifiés l’année dernière. La certification est devenue la norme et son absence l’exception.

Dans ses avis, la Cour des comptes souligne l’existence de risques dans les processus, met en exergue des anomalies, parfois significatives, et relève des incertitudes liées à l’absence d’éléments probants ou à des éléments laissant penser qu’il existe des risques d’insuffisance. Toutefois, je le dis solennellement : cela ne signifie pas que les comptes sont faux mais qu’il y a trop d’incertitudes pour les certifier.

Je souhaite également rappeler que j’ai mis en place un suivi rapproché des dépenses en 2025, afin que le mandat que vous aviez confié au gouvernement soit respecté. Nous avons géré cet exercice de manière prudente, avec un niveau inédit de mises en réserve dans le champ couvert par l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Nous avons également organisé un suivi mensuel rigoureux des recettes et des dépenses, qui a mobilisé l’ensemble des administrations productrices de données. Pour cela, nous avons utilisé celles qui concernent le recouvrement social et fiscal ainsi que les dépenses d’assurance maladie mais également, ce qui est nouveau, celles portant sur les dépenses effectivement réalisées par les hôpitaux et les collectivités territoriales. Ce suivi mensuel, qui a donné lieu à la réunion de comités d’alertes trimestriels, permet d’identifier rapidement les écarts. Grâce à l’enclenchement de la procédure d’alerte, les mesures correctives nécessaires ont été prises pour que, pour la première fois depuis la crise sanitaire, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie soit tenu, conformément à la cible votée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Pour autant, nous pouvons et devons aller plus loin dans la démarche d’amélioration continue de la qualité des comptes. Cela passe d’abord par la fiabilisation des processus internes des caisses, qu’il s’agisse du renforcement du contrôle interne ou de la modernisation cruciale des systèmes d’information. Ces deux points sont au cœur des objectifs assignés aux caisses dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion. Un certain nombre de chantiers structurants ont abouti à automatiser et à considérablement fiabiliser les processus au cours de ces dernières années.

À cet égard, je soulignerai l’importance de trois chantiers, qui méritent d’être poursuivis. Il y a d’abord la fameuse déclaration sociale nominative généralisée en 2017 pour le secteur privé et en 2022 pour le secteur public. Grâce à elle, une base de données a été constituée qui récapitule de manière fiable la quasi-totalité des ressources, des salaires et des revenus de remplacement perçus par les allocataires, avec une actualisation tous les mois.

Deuxième chantier majeur, lié à l’enjeu de la certification des comptes de la branche famille : la solidarité à la source. Je l’avais engagé en 2021 lorsque j’étais ministre de la transformation et de la fonction publiques. Grâce à l’utilisation du dispositif de ressources mensuelles, nous pouvons agréger aux données de la déclaration sociale nominative les autres ressources connues, notamment par le prélèvement à la source sur les revenus autres par l’administration fiscale. Il devient possible de préremplir les déclarations de ressources, notamment pour le revenu de solidarité active et la prime d’activité, qui sont des prestations compliquées. Le préremplissage présente deux avantages majeurs : il rend la fraude beaucoup plus ardue et les erreurs de bonne foi beaucoup moins fréquentes.

Après une expérimentation réussie dans cinq caisses d’allocations familiales, ce dispositif a été généralisé le 1er mars 2025. Là encore, j’ai suivi de près sa mise en œuvre. Désormais, plus de 96 % des déclarations de ressources préremplies sont validées sans modification, soit une augmentation de 1,3 point depuis la généralisation. Pour toutes ces déclarations, il est désormais certain que les données concernant les salaires et les revenus sont fiables, et tout laisse à penser que l’effet sur la réduction du risque d’erreur sera massif. Cette réforme sera étendue en mars 2026 à la branche vieillesse. J’ai été heureuse de voir aboutir ce projet que j’avais lancé lorsque j’ai eu l’honneur de servir dans un autre ministère.

J’ai la conviction qu’il faudra simplifier si nous voulons aller plus loin. Comme beaucoup de vos interlocuteurs l’ont relevé, une partie de nos difficultés est liée aux systèmes d’information. Mais elles découlent aussi du fait que nos règles sont subtiles, avec pour chaque prestation sociale des modalités d’attribution et de calcul différentes. Il est difficile de ne pas commettre d’erreur lors du calcul de leur montant. C’est la raison pour laquelle nous soutenons le projet d’allocation sociale unifiée et de compte social unique, assis sur un revenu social de référence en rapprochant les fameuses bases ressources, pour que chacune des allocations soit versée sur la même base de revenus et de ressources. Il reviendra au Parlement d’accompagner et d’accélérer ce mouvement de simplification. Plus vous irez dans ce sens, plus les droits seront fiables et la fraude difficile.

J’ajouterai deux éléments pour conclure sur la fraude, qui est au cœur de votre travail. On la sait multifacette. Elle peut relever de professionnels de santé, d’assurés ou d’entreprises qui pratiquent le travail dissimulé. En 2012, nous ne détections que 640 millions d’euros de fraude. Nous sommes passés à 2,9 milliards d’euros en 2024, toutes branches confondues, ce qui reflète à la fois l’intensification des contrôles et l’amélioration des outils de détection.

Pour y parvenir, nous avons mobilisé trois éléments clefs. Tout d’abord, les moyens informatiques et humains consacrés à la fraude ont été renforcés. Ensuite, les organisations internes ont été revues, avec des contrôles mieux ciblés ainsi que la mise en place de pôles de lutte contre la fraude à enjeux, de pôles d’enquêteurs nationaux et d’actions de prévention en amont. La coopération avec les parquets a été améliorée. Enfin, les moyens législatifs et réglementaires ont progressé de manière continue. Les textes financiers ont notamment étendu les droits de communication, facilité l’identification des sociétés éphémères, aggravé les sanctions contre le travail dissimulé, intensifié la lutte contre les faux arrêts de travail grâce à la généralisation du Cerfa sécurisé, autorisé l’assurance maladie à déroger au tiers payant en cas de dépôt de plainte et préparé le précompte des cotisations sociales.

Malgré tout cela, on peut ressentir une certaine déception si l’on compare les sommes recouvrées à la fraude détectée. Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) ont procédé à des redressements pour travail dissimulé à hauteur de 1,6 milliard d’euros, mais elles n’ont recouvré que 120 millions d’euros à ce titre. C’est évidemment insuffisant, notamment par rapport aux 14 milliards d’euros de fraude estimés par le Haut Conseil du financement de la protection sociale.