rapport d'enquête lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale — Comptes rendus des auditions

C’est pourquoi Catherine Vautrin et moi-même avions souhaité au printemps dernier, avec le premier ministre, qu’un projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales accélère le changement d’échelle afin de mieux détecter la fraude en amont, de mieux la sanctionner et, surtout, de mieux recouvrer les sommes détournées au moyen de dispositifs de gel, de saisie et de flagrance destinés à frapper les fraudeurs au portefeuille. Vous en débattrez dans moins de deux semaines.

Comme vous le savez, la fraude est dorénavant en bonne partie orchestrée par une véritable criminalité organisée. La sécurité sociale est un vecteur de solidarité, mais aussi une cible pour les grands réseaux criminels, qui exploitent les failles du système. C’est bien documenté en ce qui concerne les prothèses auditives et les faux arrêts de travail, qui donnent lieu à de vraies indemnités journalières. Là où la solidarité nationale s’exerce et où les droits sont protégés, la tentation d’en profiter est grande pour les réseaux spécialisés.

Néanmoins, nous agissons. La Caisse nationale de l’assurance maladie et les autres caisses ont accentué leurs contrôles. La coopération entre les parquets et les services de renseignement s’accroît, avec des résultats qui commencent à apparaître. Je salue l’action de l’Office national antifraude et le travail de coordination de la mission interministérielle de coordination antifraude. J’ai mobilisé tous les services sous mon autorité, notamment notre service de renseignement financier Tracfin, pour soutenir le travail des caisses de sécurité sociale. Pour tout dire, j’ai trouvé que leurs outils législatifs et réglementaires étaient décalés par rapport à ce qui se fait en matière fiscale. J’ai donné pour objectif à mes services de décloisonner le travail afin que tous les outils disponibles dans la sphère fiscale puissent être mis au service de la sphère sociale. C’est la raison pour laquelle le projet de loi que je mentionnais est essentiel pour harmoniser les cadres législatifs et réglementaires.

Je vais donner quelques exemples pour ébaucher l’ampleur du phénomène auquel nous sommes confrontés. Les signalements de Tracfin permettent aux caisses de sécurité sociale de diligenter des contrôles plus efficaces. En 2024, la Caisse nationale des allocations familiales a conduit à elle seule 553 contrôles sur la base de ces signalements, qui par définition concernent seulement des cas importants. Elle a ainsi récupéré près de 50 millions d’euros. C’est une nouveauté car la coopération était jusqu’alors balbutiante.

Nous devons mieux évaluer la fraude. C’est pourquoi nous avons demandé au Haut Conseil du financement de la protection sociale d’aller plus loin que sa communication annuelle sur les résultats de la lutte contre la fraude en actualisant ses prévisions. C’est également la raison pour laquelle les inspections générales des affaires sociales et des finances ont remis un travail d’évaluation de la fraude à l’assurance maladie. Il met en avant de réels progrès et il salue la mobilisation de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Il suggère aussi des pistes sur lesquelles travailler. Nous communiquerons dans les prochaines semaines les résultats de la lutte contre la fraude en 2025 et nous mettrons en exergue ces améliorations. Je ne peux pas rendre public le rapport des inspections générales car cela reviendrait à donner un mode d’emploi à tous ceux qui voudraient frauder. Mais je me tiens à la disposition de la présidente et de la rapporteure pour le leur présenter.

J’en termine par un quatrième constat sur le redressement de nos comptes sociaux. Il est au cœur de débats et de décisions de politique publique. Le déséquilibre croissant résulte de facteurs structurels qui dépassent de loin l’ordre de grandeur des incertitudes dont il est question dans cette audition. Cela ne veut évidemment pas dire qu’il faille refuser de les lever. L’équation fondamentale est la suivante : notre système fait face au double effet de la transition démographique et de l’allongement de l’espérance de vie.

En 2009, on comptait 3,6 personnes âgées de 20 à 64 ans pour 1 personne de 65 ans et plus. Ce ratio devrait s’établir autour de 2,6 en 2024 et il tomberait à 2 pour 1 autour de 2040. À eux seuls, les plus de 75 ans représentent plus de 10 % de la population et ils devraient être près de 15 % à l’horizon 2040. Selon France Stratégie, la part des plus de 60 ans dans la population est passée de 17 % à 26 % entre 1979 et 2019. Dans le même temps, les dépenses de protection sociale sont passées de 25 % à 31 % du produit intérieur brut. On sait que les plus de 60 ans représentent les trois quarts de ces dépenses.

Cette transition entraîne inévitablement des déséquilibres. D’un côté, les prélèvements acquittés diminuent nettement avec l’âge car on ne cotise plus puisqu’on ne travaille plus. De l’autre, les prestations versées par les branches vieillesse, maladie et autonomie sont liées à la hausse de l’espérance de vie. En parallèle, les prestations sont restées indexées sur l’inflation tandis que le coût des biens et services liés à la protection sociale a beaucoup progressé.

Les dépenses d’assurance maladie s’élèvent en moyenne à 2 000 euros par an quand on a entre 17 et 59 ans, à près de 5 000 euros entre 60 et 74 ans et à près de 10 000 euros au-delà de 85 ans. Je n’en tire aucune conclusion. Mais il est utile que les Français connaissent ces données et qu’ils comprennent pourquoi nous avons un problème de déficit.

Ces constats nous entraînent peut-être un peu loin de l’objet de vos investigations. Mais il m’a semblé qu’ils méritaient d’être rappelés, sans pour autant céder à la facilité. Plus que jamais, ils doivent nous inciter à débattre de l’ensemble des leviers de redressement de nos comptes sociaux, qu’il s’agisse des mesures destinées à maîtriser la trajectoire des dépenses ou de celles rapportant des recettes. Je souhaite donc que vos travaux mettent en lumière les voies d’amélioration du service public de la sécurité sociale, car chaque euro des Français doit être bien géré. C’est une condition essentielle du pacte social. Mais je souhaite aussi qu’ils contribuent à mettre en exergue l’impérieuse nécessité de construire un consensus national sur les voies et moyens de répondre aux défis structurels de notre système de protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour cette présentation très complète. Je ne doute pas que la rapporteure en fera bon usage.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les auditions nous montrent que des améliorations sont en cours. Néanmoins, on peut se demander pourquoi on n’a toujours pas mis fin aux anomalies, parfois significatives, relevées de longue date par la Cour des comptes dans ses rapports de certification. Le premier d’entre eux date de 2005, sans même parler des rapports d’application des lois de financement de la sécurité sociale publiés à partir de 1998. La Caisse nationale d’assurance vieillesse et, dans une moindre mesure, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, nous ont indiqué qu’elles avaient désormais accès à un nombre suffisant de données pour déployer les outils nécessaires. La quasi-totalité des rouages du système ont pris conscience de la nécessité d’améliorer les choses. Il faudra s’assurer, toutefois, que certains ne continuent pas à entretenir une forme d’inertie.

La Cour des comptes signale que beaucoup reste à faire pour améliorer les indicateurs et le contrôle interne. On peut espérer que les mesures nécessaires seront prises en synergie et que des résultats rapides seront obtenus. En qualité de ministre de l’action et des comptes publics, avez-vous donné des instructions particulières à cet effet aux autorités de tutelle et aux directeurs de caisse ? Quelles relations avez-vous entretenues avec eux ? Voyez-vous des pistes d’amélioration que votre successeur pourrait emprunter ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vos travaux contribuent à montrer que, bien que les outils numériques aient été modernisés, du travail demeure à accomplir. Nous soutenons ces efforts, notamment dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion. La convention conclue avec la branche famille prévoit un investissement de près de 800 millions d’euros dans ses systèmes d’information. Les auditions que vous avez menées et les informations que vous avez recueillies mettent en lumière les actions engagées depuis plusieurs années. Des mesures ont été prises dès 2017 par le gouvernement d’Édouard Philippe. Cela a été permis par une forme de retour à l’équilibre de la sécurité sociale en 2019. Nous souhaitions collectivement, dans cette période antérieure au covid-19, que cet acquis soit préservé et accompagné.

Dans mes fonctions de ministre, j’ai toujours eu des relations marquées par la franchise et la recherche d’efficacité avec les directeurs de caisse. Un ministre a pour première obligation, à mon sens, de diriger son administration par le biais des directeurs d’administration centrale. Les caisses de sécurité sociale ont un positionnement particulier, compte tenu de leur gouvernance paritaire. Les présidents de caisse sont très disponibles ; j’ai toujours eu des relations faciles avec eux lorsque j’ai souhaité les rencontrer. Mais j’ai aussi entretenu des relations franches et directes avec les directeurs de caisse. Ils m’ont fait part de leurs réussites et de leurs difficultés. Je me suis attachée à encourager les actions qui portaient leurs fruits mais aussi à m’exprimer de façon transparente sur les points à améliorer. J’ai beaucoup travaillé avec Thomas Fatôme sur la Caisse nationale de l’assurance maladie, par exemple. Certaines pistes du rapport Charges et produits résultent directement de travaux accomplis avec lui ou que j’ai encouragés.

S’agissant de la Caisse nationale des allocations familiales, je me suis engagée dès 2021 en faveur de la solidarité à la source, même si les décisions en la matière ne sauraient être individuelles. Je veux saluer les travaux menés par Renaud Villard et Damien Ientile, ainsi que par leurs équipes respectives de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. La transformation numérique qui a eu lieu à la Caisse nationale d’assurance vieillesse est particulièrement digne d’intérêt car elle a permis des gains de productivité, une amélioration de la qualité de service, une lutte contre la fraude plus efficace et aux résultats mesurables, et l’instauration du préremplissage pour le minimum vieillesse notamment. La Caisse nationale d’assurance vieillesse constituait une bonne illustration d’un système très départementalisé et qui souffrait d’un manque de pilotage national, donc d’une certaine dispersion dans le suivi des processus. La seule caisse qui présente encore ces caractéristiques, qui ont leurs avantages mais peuvent aussi constituer une faiblesse, est la Caisse nationale des allocations familiales. En effet, les prestations sociales peuvent varier considérablement d’un département à l’autre, ce qui peut générer une certaine confusion, même s’il est sain qu’une partie de la politique sociale soit adaptée aux territoires. À cet égard, la Caisse nationale d’assurance vieillesse a su faire évoluer son modèle pour garder un ancrage territorial tout en confortant la robustesse des processus.

Il me semble nécessaire que nous fassions preuve de vigilance sur le suivi mensuel. J’ai découvert que, jusqu’à la fin de l’année 2024, les ministres dits de Bercy n’avaient jamais opéré de suivi mensuel des dépenses et des recettes publiques au-delà du périmètre de l’État. Éric Lombard et moi-même avions annoncé, dans le plan d’action présenté début 2025, que nous assurerions désormais un suivi mensuel de l’exécution des dépenses et des recettes dans l’ensemble du périmètre de la dépense publique : sécurité sociale, collectivités locales et État.

Cette évolution engendre, à mes yeux, deux bénéfices majeurs. Premièrement, cette vision d’ensemble améliore significativement notre compréhension globale des recettes et des dépenses. Par exemple, les données de l’Urssaf n’étaient pas, jusqu’à présent, totalement intégrées aux modèles de prévision du Trésor. En rapprochant les données sociales, fiscales et économiques, nous avons un meilleur suivi. Cela paraît du bon sens mais, jusqu’alors, l’architecture de suivi mensuel des dépenses et des recettes ne l’autorisait pas. Deuxièmement, cette évolution ouvre aux parlementaires un accès, par le biais du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, à la compilation des trois derniers mois de suivi mensuel. Je souhaite voir perdurer ce comité, créé en 2004, car il constitue un acquis pour notre pays. Le déficit n’est plus quelque chose qui nous tombe dessus par surprise. Chacun comprend alors pourquoi les comptes, parfois, dérivent. Chacun identifie les moyens d’action à notre disposition. Il me paraissait sain que le comité d’alerte sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie puisse envoyer un signal et que nous soyons en mesure de réagir. Il convient que, pour certaines dépenses et recettes de l’État, nous puissions intervenir : c’est ce que j’avais appelé le « quoi qu’il arrive ». Quoi qu’il arrive en France ou en dehors de notre pays, il nous faut suivre un processus qui nous oblige à agir pour tenir les comptes et le déficit.

Il faut non seulement perpétuer le suivi mensuel mais aussi le rendre public. En effet, le déficit ne peut pas être la seule affaire du ministre des comptes publics. Il concerne la nation, non parce qu’elle est dispendieuse, mais parce qu’elle doit comprendre pourquoi nous sommes parfois amenés à prendre des mesures correctives. Cette compréhension les rend acceptables. J’en suis d’autant plus convaincue au vu des conditions d’élaboration des budgets pour 2025 et 2026.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Si vous me permettez une parenthèse, j’espère que les relations de M. Fatôme avec la Cour des comptes seront comparables à celles que vous avez entretenues avec la Caisse nationale de l’assurance maladie jusqu’alors car il nous a fait part de ses réserves à l’égard de certaines remarques de la Cour.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Je serai ravie, dans le cadre de mes prochaines fonctions, de revenir, si vous le souhaitez, devant votre commission ou devant toute autre commission parlementaire pour exprimer mon point de vue en qualité de première présidente de la Cour. Je m’en tiendrai, ce soir, à ce que j’ai pu connaître en tant que membre du gouvernement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Tous les dispositifs proposés, particulièrement lorsque vous occupiez des fonctions ministérielles, tombent pour ainsi dire sous le sens. Je me demande depuis des années pourquoi on ne s’est pas penché sur cela plus tôt. Je pense en particulier à l’agrégation des recettes et des dépenses, compte tenu du degré de fiscalisation du budget de la sécurité sociale : il atteint, si l’on additionne les impôts et taxes affectés à la protection sociale, 53 % ou 54 %. C’est peut-être davantage à la suite de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Il faudra voir jusqu’à quel point aller dans le sens d’une gestion commune.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. J’ai évoqué les trois comptabilités parallèles qui coexistent dans la gestion publique : une comptabilité de caisse en autorisations d’engagement et crédits de paiement, qui est la comptabilité de base de l’État ; une comptabilité générale employée pour certifier les comptes de la sécurité sociale et de l’État ; enfin, la comptabilité nationale. La sécurité sociale, parce qu’elle fait l’objet d’une attention particulière et qu’elle est soumise à de fortes exigences depuis une date beaucoup plus récente que l’État, du fait du processus de certification, fonctionne essentiellement en comptabilité générale et moins en comptabilité de caisse. Il n’est donc pas évident d’avoir, à tout moment, une vision parfaitement harmonisée. L’État se pilote beaucoup en trésorerie ; la sécurité sociale en comptabilité générale. Certes, il est sain que chacun soit piloté et que cette comptabilité générale de l’État et de la sécurité sociale soit finalement soumise à l’examen de la Cour des comptes, en vue de son éventuelle certification. Mais vous me demandez pourquoi des mesures n’ont pas été prises plus tôt : à cet égard, Éric Lombard et moi-même avons constaté, non sans surprise, que les chiffres n’avaient pas tout à fait la même signification dans chacune des sphères publiques. La sphère sociale ne compte pas exactement comme celle de l’État ; celle des collectivités locales encore moins : ces dernières, vous le savez, ont un budget de fonctionnement et d’investissement, ce qui n’existe pas au sein de l’État.

Le Parlement joue un rôle essentiel en assurant le suivi de ces questions difficiles, en effectuant un travail de synthèse et en rendant compte de la situation aux citoyens. Le gouvernement, les caisses, les organismes doivent produire les éléments les plus fiables possible, dont on doit tirer les documents les plus lisibles possible pour être interprétés, notamment, par les parlementaires. Tel est le rôle que chacun peut s’assigner dans cette chaîne qui a vocation à montrer à nos concitoyens qu’ils bénéficient de services publics en contrepartie de leurs cotisations et de leurs impôts.

Le fait que les choses aient tant tardé s’explique, à mon sens, par deux motifs. D’abord, les enjeux financiers n’avaient pas, auparavant, la même ampleur ; le déficit était principalement conjoncturel. Il est devenu structurel pour les raisons démographiques évoquées. Ensuite, nous avons maintenant une vision globale de la dépense publique ; nous considérons, dans leur ensemble, les dépenses des services publics, des ministères et de la sphère sociale, qui sont relativement enchevêtrées. Pendant longtemps, une épaisse muraille de Chine séparait la sécurité sociale, qui fait l’objet d’une gouvernance paritaire, du système de l’État. À présent, personne n’imagine qu’en mettant les données en regard les unes des autres et en renforçant la cohérence d’ensemble, on portera atteinte au système de sécurité sociale. Plus personne ne se sent attaqué par ce type de mesures alors que le sujet pouvait revêtir une dimension identitaire, il y a quelques années. Nous avons gagné en maturité collective.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous nous concéderez que ce rapprochement vient du fait que, si le régime de sécurité sociale s’est construit sur le financement par l’emploi, les évolutions sociales et économiques, comme la désindustrialisation, ont pour conséquence que ce n’est plus possible aujourd’hui. De loi de financement de la sécurité sociale en loi de financement de la sécurité sociale, la fiscalisation s’accroît, comme on le constate généralement en Europe. Jusqu’où ira cette évolution ? Peut-être est-on arrivé à un point de bascule. Cela peut expliquer que, depuis deux ou trois ans, les choses bougent.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. La sécurité sociale a été créée en 1945 dans un monde où l’emploi était stable, la population jeune et le salariat la norme. Aujourd’hui, l’emploi est moins stable : le nombre d’autoentrepreneurs s’accroît de 6 % chaque année depuis cinq ou six ans. Cette progression, supérieure à celle des travailleurs, induit mécaniquement une distorsion de la masse salariale. Par ailleurs, la population est beaucoup moins jeune : le ratio entre les 20-64 ans et les plus de 65 ans, qui était de 3,6 il y a une vingtaine d’années, est désormais de l’ordre de 2,6 et devrait tomber à 2 vers 2040. Enfin, le salariat n’est plus la norme. Outre les autoentrepreneurs, on compte de plus en plus de travailleurs indépendants ; les modes d’accès à la production sont, de manière croissante, extérieurs au salariat. Le modèle de la cotisation salariale, autrement dit l’application d’un faible taux à une base très large, finançait, auparavant, un seul risque intergénérationnel : les retraites. Or, les dépenses de maladie sont aussi devenues un risque intergénérationnel. Il existe deux grands pôles de dépenses : l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, pour 275 milliards d’euros, et les retraites, qui représentent près de 400 milliards d’euros. Autrement dit, 25 à 30 % du produit intérieur brut sont constitués de transferts entre les actifs et les retraités.

La difficulté tient au fait que, lorsqu’on énonce ces chiffres, on répond immédiatement qu’on attaque les retraités. La question fondamentale que nous devons nous poser est de savoir comment un pays peut continuer à engager des dépenses destinées à assurer la protection sociale de tous sans sacrifier ou, du moins, appauvrir ses retraités, ni ponctionner de plus en plus les actifs au risque de nuire au pouvoir d’achat et à la compétitivité. Il n’y a pas de solution miracle. Il existe beaucoup d’autres richesses que le travail : le foncier, le patrimoine, la transmission. Nous pourrions avoir un modèle fiscal et social différent sans augmenter le volume collecté. Il s’agirait de répartir les recettes autrement pour que les actifs s’y retrouvent. J’ai souvent défendu cette vision. Elle fondait plusieurs dispositions des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et 2026, qui n’ont toutefois pas recueilli un consensus.

Il faut gagner en compréhension collective. Votre constat, madame la rapporteure, doit être partagé. Nous devons prendre conscience que nous sommes à la croisée des chemins. Si l’on se contente d’augmenter les cotisations, on pénalisera la compétitivité et l’emploi, ce qui nous fera entrer dans un cercle vicieux. Si l’on se borne à tailler dans la dépense alors même que nos besoins sont élevés, on ne résoudra pas davantage les problèmes. Si nous ne nous accordons pas mieux sur certains faits, si nous les considérons comme une opinion au lieu d’y voir des éléments de diagnostic, il nous sera de plus en plus difficile de nous occuper comme nous le devons de notre système de protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. En 2019, la sécurité sociale était quasiment à l’équilibre. L’apurement de sa dette était une perspective envisageable. Or, ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui. La crise sanitaire a révélé les difficultés structurelles qu’éprouvait notre système de protection sociale à s’autofinancer.

Certains économistes affirment que, depuis plusieurs années, la protection sociale est financée par l’emprunt. Partagez-vous cette analyse ? Quelles solutions pourraient permettre de financer notre protection sociale ? Comme vous le reconnaissez, la situation actuelle est intenable à long terme. On peut penser, sans exagérer, que la pérennité de notre système pourrait être remise en cause à défaut d’une réforme de fond.

M. David Magnier (RN). Comme vous l’avez indiqué, le déficit de la sécurité sociale excède 19 milliards d’euros, un niveau inacceptable dans un pays qui bat déjà tous les records en matière de prélèvements obligatoires. Vous avez déclaré avoir veillé à une gestion rigoureuse des comptes. Pourtant, la Cour des comptes, dans son dernier rapport de certification, a évoqué de multiples irrégularités. Elle est allée jusqu’à ne pas certifier plusieurs branches du régime général. À l’inverse, les caisses que nous avons auditionnées assurent que tout va bien, que leurs comptes sont maîtrisés, que la situation s’améliore. Qui ment aux Français : la Cour des comptes, les caisses ou votre ministère ?

La vérité est que le déficit n’est pas le résultat d’une dérive des dépenses engagées en matière de santé ou de retraite, que vous instrumentalisez pour justifier de nouveaux tours de vis sociaux, mais le fruit direct de vos choix politiques, du désengagement progressif de l’État, qui ne respecte pas ses obligations, de promesses non financées et d’une gestion de trésorerie à courte vue consistant à déplacer les charges plutôt qu’à traiter le fond du problème. Ce ne sont ni les personnels soignants, ni les retraités, ni les assurés qui creusent le déficit : c’est la politique budgétaire du gouvernement. Devant cette commission d’enquête, pouvez-vous assumer votre responsabilité politique dans le trou abyssal de la sécurité sociale et nous dire enfin à qui revient la faute : aux hôpitaux, aux Français ou à votre ministère ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Madame la présidente, le déficit se traduit mécaniquement par une dette. Nous payons à crédit des dépenses qui, telles qu’elles avaient été pensées initialement, devaient équilibrer, à chaque instant, ce que les bien portants payaient pour les malades, les plus jeunes pour les plus âgés, les non accidentés pour les accidentés, les familles sans enfant pour les enfants. Cela devait être financé par la création de richesses, la prospérité collective et, donc, les cotisations. Depuis le covid-19, nous avons transféré à la Caisse d’amortissement de la dette sociale des sommes importantes, qui doivent être amorties d’ici à 2033. Les montants en question s’élevaient à 105 milliards d’euros avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Nous avons transféré 15 milliards d’euros supplémentaires : nous avons donc 120 milliards d’euros à amortir.

Le plafond d’endettement de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale pour l’année 2026 s’élève à 83 milliards d’euros. C’est pourquoi j’ai dit à plusieurs reprises, au cours des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qu’il fallait absolument maintenir le déficit sous les 20 milliards d’euros si nous ne voulions pas plonger la sécurité sociale dans les difficultés.

Par définition, un État a une durée de vie plus longue que les ménages et les entreprises. C’est pourquoi il peut s’endetter davantage. Il faut d’abord assurer la pérennité du système au regard des enjeux de liquidités afin de pouvoir nous financer à tout moment. Évidemment, on ne peut pas financer n’importe quel montant sur n’importe quel marché financier et à n’importe quel prix. Vous le savez, car j’en ai souvent parlé au cours des débats, peut-être aussi parce que mon premier métier consistait à travailler sur les marchés financiers et à suivre les enjeux de financement des États : le premier risque pour un pays est celui du manque de liquidités.

C’est pourquoi j’ai souhaité, avec le soutien d’Éric Lombard et de tous les services de l’Urssaf, allonger la maturité des financements de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale afin que nous ne soyons plus aussi exposés à un risque de fermeture des marchés. Très concrètement, cela voudrait dire que nous n’aurions plus accès aux liquidités et que, sans argent frais, nous serions en grande difficulté pour payer les retraites, les allocations et les salaires dans les hôpitaux. Nous sommes passés d’une maturité d’environ 70 jours en décembre 2024, lorsque j’ai pris mes fonctions, à 112 jours aujourd’hui, alors que je m’apprête à les quitter. C’est le dernier chiffre disponible, qui date de la semaine dernière. Cela signifie que si une crise comparable à celle du covid-19 survenait, nous serions mieux armés. Lorsque le confinement a été décidé, nous avions, je crois, moins de dix jours de liquidités. Or, à ce moment-là, personne dans le monde ne savait ce qui allait se passer et personne n’était donc enclin à se montrer généreux avec le financement public. La Caisse des dépôts a ouvert une ligne de liquidités de secours, qui existe toujours. Mais il m’a semblé qu’il était de ma responsabilité de m’assurer, compte tenu du contexte financier, des aléas internationaux et des incertitudes liées aux cours du dollar et de l’euro, qu’il n’y ait pas de crise de liquidités.

Ces enjeux financiers, malheureusement peu débattus, sont pourtant majeurs. Je suis profondément convaincue que s’il devait y avoir un jour un problème dans notre pays, il serait provoqué par une crise de liquidités. Plus nous aurons du temps devant nous pour réagir, mieux nous serons protégés.

Monsieur Magnier, j’ai prêté le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je peux donc assurer que les propos que je tiens devant vous ne sont pas placés sous le signe du mensonge. Revenons d’abord sur le sens des mots car le débat s’éloigne parfois de la réalité de nos intentions et de nos objectifs.

Il est vrai que la Cour des comptes s’est dite incapable de certifier les comptes de la branche famille. En revanche, elle n’a pas dit qu’ils étaient faux ou insincères. Elle a constaté des dépenses, des recettes et un déficit, mais elle a considéré, à raison, qu’un certain nombre de prestations versées étaient indues ou erronées. Au fond, elle a davantage contesté la fiabilité des versements et des prélèvements, c’est-à-dire leur conformité au droit, que la sincérité ou, plus précisément, la véracité des comptes. On ne peut pas dire aux Français que les comptes sociaux sont faux. On peut leur dire en revanche que dans la branche famille, au vu des systèmes d’information utilisés, de la complexité du droit et des erreurs de déclaration, certaines prestations sont versées en trop quand d’autres le sont insuffisamment. En d’autres termes, les montants réellement versés ne sont pas strictement conformes à la loi votée par le Parlement.

Vous demandez à qui est la faute. Pour ma part, je ne suis pas dans le registre de la morale, mais de l’action publique. Est-ce la faute des infirmières ? Non, elles font leur travail. Est-ce la faute des hôpitaux ? Non plus. Est-ce la faute d’une politique budgétaire ? Pour être sincère, je crois que le déficit est la conséquence de trois facteurs qui se cumulent.

Le premier est le vieillissement de la population. La moyenne des dépenses annuelles de santé, qui s’élève à 10 000 euros à plus de 85 ans, est de 5 000 euros entre 60 et 85 ans et de 2 000 euros entre 20 et 60 ans. Structurellement, la dépense tendancielle augmente.

Deuxième facteur : cette augmentation tendancielle est très supérieure à la croissance nominale. Ainsi, la hausse tendancielle annuelle des dépenses liées aux arrêts maladie est de 6 % et celle des dépenses de médicaments de 7 %. Si nous ne faisons rien, l’augmentation globale tendancielle des dépenses de la branche maladie est d’à peu près 4 % par an. Or, la croissance du produit intérieur brut, pourtant bien plus élevée en France que chez nos voisins européens, est d’environ 1 % pour une inflation qui oscille entre 1 % et 1,5 %. En somme, la croissance de la richesse produite, sur laquelle reposent les recettes, est d’à peu près 2 ou 2,5 % par an, alors que le rythme des dépenses est bien supérieur. S’agissant des retraites, je vous avais donné un chiffre au début de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale : en 2026, avant même de revaloriser les pensions, le seul fait que les retraités à indemniser seront plus nombreux, en conséquence du solde entre les assurés qui arrivent à l’âge de la retraite et ceux qui décéderont dans l’année, entraînera une dépense supplémentaire de 4 milliards d’euros.

Le troisième facteur d’explication tient à une déformation du financement, que nous ne sommes pas capables de regarder en face et de contrôler. Ainsi, le reste à charge moyen pour l’ensemble des Français est passé de 10 % des dépenses de santé dans les années 2010 à 8 % aujourd’hui. Rapportés à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, qui s’élève à environ 275 milliards d’euros, ces 2 points d’écart représentent 5 milliards d’euros. Cette déformation s’explique notamment par la prise en charge des affections de longue durée, ainsi que par l’augmentation du nombre de prestations remboursées ou qui échappent à la franchise. Or, nous n’arrivons pas à prendre de décisions politiques en la matière. Je me suis beaucoup engagée dans ce débat : certaines mesures ont été votées, d’autres non. Je le répète : si le reste à charge était demeuré à son niveau du début des années 2010, la branche maladie bénéficierait d’un financement supplémentaire de 5 à 6 milliards d’euros par an, soit le tiers du déficit, qui est d’environ 19 milliards d’euros.

Il n’est donc pas question de faute ni de mensonge. Je suis heureuse de pouvoir faire ce soir le bilan de ce que j’ai appris, compris et défendu depuis un peu plus d’un an. Si nous n’arrivons pas à nous dire les choses clairement, nous pourrons nous écharper mais nous ne résoudrons rien. Voilà ce qui me semble le cœur du travail collectif qu’il convient de mener.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans toutes les branches, y compris pour le recouvrement, la Cour des comptes souligne régulièrement que les indicateurs de risques résiduels ne sont pas totalement satisfaisants. Quel niveau d’incertitude peut-on admettre ? Quel est l’impact de ces risques sur les comptes de la sécurité sociale ? Est-il plus fort dans une branche que dans une autre ? Y a-t-il encore beaucoup de progrès à faire ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. C’est une très bonne question. On parle beaucoup de ce sujet, mais il faut bien comprendre de quoi il s’agit. J’aimerais expliquer comment j’ai essayé de piloter ce chantier. Nous avons travaillé sur un échantillon d’environ 5 000 dossiers, si je me souviens bien, étudiés à fond pour déterminer la part des versements qui n’est pas strictement conforme au droit. Une amélioration dans ce domaine n’aurait pas forcément un impact direct sur les finances publiques, car le trop-perçu de certaines allocations est compensé par le non-recours à d’autres aides auxquelles les assurés pourraient prétendre.

Nous avons tiré deux leçons de cette étude. Premièrement, il faut absolument que les déclarations soient préremplies. En 2020 et 2021, plus de 30 % des déclarations mensuelles de revenus aux caisses d’allocations familiales étaient erronées. Ce n’était pas parce que les gens fraudaient, mais parce que les ressources qu’on leur demandait de déclarer ne correspondaient à aucune ligne sur leur feuille de paie. Cela entraînait des erreurs dans les montants versés, dans les deux sens : des allocataires à qui l’on donnait trop, d’autres à qui l’on ne donnait pas assez. Il est évident que le préremplissage réduira ces erreurs. La prochaine fois que nous devrons calculer l’indicateur de reste à recouvrer sous le regard de la Cour des comptes, dans le cadre de la prochaine certification, nous espérons que son taux diminuera de près de 2 points, passant de 8 ou 9 % à 6 ou 7 %.

Le deuxième élément sur lequel jouer est le temps. Ce n’est pas la même chose d’être capable de corriger une erreur dans le trimestre que de ne pas pouvoir la corriger du tout. Qu’il y ait des erreurs ou des ajustements mensuels, cela ne me choque pas. Mais si une erreur, un trop-versé ou un trop peu-versé, n’est pas détectée et donc pas corrigée, cela pose problème. Il faut regarder l’indicateur de reste à recouvrer avec un peu de recul, en tenant compte de la possibilité de normaliser la situation.

Dans un monde idéal, les déclarations sont préremplies, les calculs sont bons et les caisses versent exactement aux allocataires le montant qu’elles leur doivent. C’est d’ailleurs le but de l’allocation sociale unique, qui reposera sur un revenu social de référence. Nous voudrions amener les collectivités locales à fonder leurs propres prestations sur ce même indicateur afin que l’ensemble de la chaîne sociale fonctionne avec les mêmes bases, les mêmes repères et les mêmes assiettes.

J’en reviens aux enjeux de certification. Il y aura un peu d’inertie car l’indicateur de reste à recouvrer, calculé grâce à l’examen de l’échantillon de 5 000 dossiers, tient compte des vingt-quatre derniers mois. Le préremplissage étant effectif depuis mars 2025, dans le cadre de la réforme sur la solidarité à la source, la situation ne sera totalement clarifiée qu’en 2027. Je pense que l’on constatera une amélioration en 2026, mais qu’il est possible que la Cour des comptes ne relève des avancées significatives que plus tard, compte tenu de ce décalage.

Vous m’avez demandé quel était le niveau d’incertitude acceptable. Si l’on est capable de détecter les erreurs et de les corriger rapidement, on peut se permettre d’en avoir un peu. Il y en a toujours. Mais s’il y en a beaucoup et que l’on n’est pas capable de les détecter ni de les corriger, alors cela pose un problème de fiabilité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez dit tout à l’heure qu’il y avait des richesses autres que fiscales, et qu’il faudrait les rechercher.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Non, j’ai dit qu’il y avait des richesses autres que les cotisations sur le travail. J’ai parlé de l’enjeu que constituait aussi la création de richesses foncières, immobilières, liées au patrimoine, aux placements, aux successions… Nous ne sommes pas obligés de tout faire reposer sur les actifs, mais il ne faut pas imaginer non plus pouvoir augmenter la pression fiscale. M. Magnier a dit que la pression fiscale était beaucoup plus forte en France que dans d’autres pays. C’est un fait. La question est aussi de savoir comment répartir la charge du financement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comme dans presque tous les pays, c’est en relançant la production et l’industrie que nous pourrons avancer. En campagne, sur le terrain, on nous dit en permanence que trop d’impôt tue l’impôt, et que trop de charges sociales tuent les charges sociales. Il en résulte un moindre niveau d’emploi et une tendance générale, chez les actifs de plusieurs classes d’âge, à ne pas faire du travail la priorité de leur journée. Je ne parle pas de ceux qui ne trouvent pas de travail adapté à leurs compétences ou à leur âge dans la région où ils habitent, qui sont obligés de se déplacer.

Certes, il existe des comités d’alerte qui disent que nous sommes dans le rouge, mais ne pensez-vous pas qu’il faudra, à un moment donné, diminuer la pression fiscale et sociale ? Vous dites qu’il faudra chercher des recettes ailleurs, mais est-ce vraiment ce qu’il faut faire ? Ce sera l’objet d’une grande discussion, peut-être au sein du Parlement, dans laquelle tous les groupes pourront confronter leurs points de vue. Quoi qu’il en soit, il me semble clair que nous arrivons à une saturation de prélèvements et qu’il faudrait se méfier d’autres sources plus partisanes de financement, qui pourraient être contraires à la logique de notre système universel par répartition.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Pour être claire, je ne pense pas que la solution soit dans l’augmentation des prélèvements obligatoires. Lors des débats budgétaires, j’ai tenu à ce que nous ne dépassions pas, en points de produit intérieur brut, le niveau de prélèvements obligatoires de 2019, qui était de 44 %. Il sera de 43,9 % en 2026. Avec le premier ministre et l’ensemble du gouvernement, j’ai considéré que c’était une bonne boussole que de viser un retour à la pression fiscale de la dernière année où le déficit était inférieur à 3 % et les comptes de la sécurité sociale équilibrés.

Certains expliquent qu’il n’y a qu’à prendre l’argent où il est. Pour ma part, je crois que ce serait difficile. En revanche, on peut revoir la manière dont l’effort est réparti au sein de la population, entre les générations, et entre ce qui est productif et ce qui l’est moins. Je veux dire entre le travail et le capital, pour parler clairement. Sans envisager pour autant des mesures déséquilibrées, nous devrions rapprocher notre système de celui des autres pays européens et mieux partager le financement de la protection sociale. Aujourd’hui, en effet, tout le monde constate que cette charge pèse sur les actifs, au détriment de leur pouvoir d’achat et de la compétitivité des entreprises. Il n’y a pas de martingale. Toutefois, il faut le dire.

Le premier facteur de difficulté est d’ordre démographique, mais le deuxième facteur est le décalage entre l’évolution tendancielle de notre dépense et celle de notre croissance. La recette magique consisterait évidemment à générer de la croissance. Cela résoudrait tous nos problèmes : si les taux de croissance et d’inflation étaient de 2 % au lieu de 1 %, les recettes augmenteraient naturellement de 4 % par an, ce qui correspond exactement à la hausse tendancielle des dépenses de sécurité sociale. Hélas, la croissance ne se décrète pas. Pour l’encourager, nous avons besoin d’un continuum de décisions, notamment au niveau européen et au niveau industriel, en faveur de l’innovation, de la recherche et de la compétitivité. Oui, madame la rapporteure, c’est évidemment ce que nous devons faire. La question est de savoir comment. Votre commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale n’est pas tout à fait le lieu pour me lancer dans cette explication.

M. Théo Bernhardt (RN). Vous avez expliqué que le solde entre la croissance et les dépenses était négatif, ce qui creuse la dette. Vous avez tenté d’y remédier en entreprenant des réformes insuffisantes, contestées et même contestables au point que le gouvernement revienne sur certaines d’entre elles, qui ont affecté la qualité de vie et le pouvoir d’achat des Français. Dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, vous avez sollicité à nouveau nos compatriotes en augmentant les cotisations. N’y aurait-il pas autre chose à faire ?

En Alsace-Moselle, la sécurité sociale rembourse mieux, avec des cotisations certes plus élevées. Comment expliquez-vous la bonne santé du régime local, par rapport à la sécurité sociale nationale, alors que le contexte économique est le même dans toute la France ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vous dites que les cotisations augmentent. Desquelles parlez-vous ?

M. Théo Bernhardt (RN). De la contribution sociale généralisée, notamment.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vous parlez donc des prélèvements sociaux. Les cotisations, quant à elles, sont soit stables, soit en baisse. Nous avons notamment diminué celles sur les heures supplémentaires.

Afin de créer une contribution financière pour l’autonomie, la contribution sociale généralisée a été relevée sur un certain nombre de produits d’épargne dite longue, généralement pensés comme des produits d’épargne retraite. Il a effectivement été décidé qu’une partie des rendements de ces produits viendrait financer le plus grand risque de la retraite, à savoir la perte d’autonomie, pour les générations qui y sont actuellement confrontées. L’objectif est de rendre la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie viable.

Le contexte économique est-il le même dans toute la France ? Sans vouloir nuire à la cohésion de notre pays, il faut reconnaître, et vous le savez très bien, que les bassins industriels dans les territoires transfrontaliers, notamment en Alsace, sont très dynamiques. Si le contexte est le même, il n’empêche que les réalités territoriales sont différentes.

Par ailleurs, s’agissant des risques couverts, il me semble que vous parlez de la caisse d’assurance maladie. Or, sur la totalité des dépenses de sécurité sociale, près de la moitié sont des pensions de retraite.

Je ne me lancerai pas dans une comparaison des systèmes. Mais vous avez raison : certains modèles s’équilibrent mieux grâce à des cotisations un peu plus élevées et à une croissance économique un peu plus forte. À l’inverse, dans le système national, des cotisations et une croissance un peu plus faibles entraînent mécaniquement des déficits plus importants.

M. Théo Bernhardt (RN). Je vais nuancer vos propos. Vous dites que le contexte économique est meilleur en Alsace, du fait de la dimension transfrontalière de notre région. Je trouve pour ma part qu’il commence à devenir dangereux, compte tenu de la forte désindustrialisation et des difficultés rencontrées par l’Allemagne, où beaucoup de transfrontaliers travaillent. Le meilleur contexte économique, que vous mettez en avant, est donc compensé, en quelque sorte, par le fait que des dizaines de milliers d’Alsaciens ne cotisent pas en France. Cela n’empêche pas d’avoir une meilleure sécurité sociale.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Ce débat pourrait nous emmener loin dans la nuit. Nous menons des travaux sur le financement de la protection sociale des travailleurs transfrontaliers, et nous savons que nous devons faire des progrès en la matière. Le sénateur de Haute-Savoie Loïc Hervé a d’ailleurs posé aujourd’hui une question au gouvernement à ce sujet. Les différences de cotisations et de financement entre les pays sont telles que le coût pour le système de protection sociale français est très élevé. C’est la collectivité française qui paie les allocations chômage des Français travaillant en Suisse, sur la base des salaires qu’ils percevaient dans ce pays ; or, on sait que ces derniers ne sont pas du même niveau qu’en France, notamment parce que le coût de la vie et le système de protection sociale ne sont pas les mêmes. Ces questions nécessitent une coordination européenne et me ramènent donc en 2019, lorsque j’étais jeune secrétaire d’État chargée des affaires européennes. Mais je crois que nous avons un peu avancé depuis.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie, madame la ministre, pour la clarté de vos réponses et la densité des informations que vous nous avez apportées ce soir. Il est vrai que le sujet de la sécurité sociale est passionnant et pourrait nous emmener très loin.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Le climat d’écoute et de travail exigeant dans lequel se déroulent les travaux de votre commission d’enquête est à l’honneur de la démocratie. Ce travail en profondeur sur des sujets aussi complexes, malgré nos divergences partisanes et nos différences d’approche, honore vraiment le Parlement. La question majeure du financement de la sécurité sociale nécessitait que l’on y consacre un peu de temps. Je vous remercie de l’avoir fait, qui plus est dans de très bonnes conditions de travail.

17. Audition, ouverte à la presse, de M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale ([17]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous entamons une intense journée d’auditions qui nous mènera jusqu’à ce soir. Je souhaite la bienvenue à M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes et ancien directeur de la sécurité sociale entre 2020 et 2024. Je vous remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission pour nous apporter, en sus de vos compétences techniques, une nécessaire profondeur quant aux évolutions récentes de notre système comptable. J’ajoute que vous avez également, par le passé, occupé la fonction de directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Nous avons donc la possibilité de vous poser des questions relevant d’un très large périmètre.

Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure, préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser les premières questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, et c’est une question franche, quel bilan tirer aujourd’hui de l’exercice de certification des comptes sociaux ? A-t-il vraiment du sens quand l’impossibilité de certifier une branche se répète d’année en année, comme le rejet des comptes par le Parlement ? Quelles sont les conséquences, positives ou négatives, sur notre système ?

En second lieu, et c’est le nerf de la guerre, diriez-vous que les sommes qui apparaissent perdues dans les comptes, que ce soit à la suite d’erreurs ou de fraudes, représentent un fardeau significatif pour notre système de protection sociale ? Sont-elles imputables aux volumes en cause ? Est-il même seulement possible de les réduire en deçà d’un certain seuil inévitable ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Franck von Lennep et Morgan Delaye prêtent serment.)

M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale. En introduction, je tiens à préciser que je ne m’exprime pas au nom de la Cour des comptes, mais en tant qu’ancien directeur de la sécurité sociale. Vous avez auditionné au début de vos travaux le président de la sixième chambre. C’est bien lui qui a mandat pour s’exprimer au nom de la Cour.

Concernant votre question sur les apports de la certification ainsi que son rôle dans l’architecture globale et le pilotage de la sécurité sociale, permettez-moi de revenir rapidement sur l’historique. Nous avons construit la compréhension et la lisibilité des comptes de la sécurité sociale de façon progressive. D’une certaine manière, la certification vient parachever ce processus et elle nous offre des moyens d’action. Mais nous avions déjà construit auparavant d’autres outils qui nous donnaient des leviers de transparence et de lisibilité. C’est le cas de la Commission des comptes de la sécurité sociale, créée en 1979, des lois de financement de la sécurité sociale instituées en 1996, avec leurs tableaux de chiffres approuvés par le Parlement et leurs annexes, ainsi que du passage en comptabilité en droits constatés à la fin des années 1990. C’est là, à partir de la fin des années 1990, que nous avons commencé à avoir une vraie vision économique de la sécurité sociale, en ne nous limitant plus à une simple approche de trésorerie. La certification, arrivée quelques années plus tard, a permis de consolider et d’améliorer notre comptabilité en droits constatés. À ce titre, elle était absolument utile et même nécessaire, mais elle s’inscrit dans ce mouvement de progrès continu.

De ce que j’ai pu observer en tant que directeur de la sécurité sociale, l’utilité de la certification, au-delà de donner des garanties sur la sincérité des comptes, est aussi d’aider les administrations et les caisses de sécurité sociale dans leur mission de contrôle interne, de maîtrise des risques et d’identification des écueils les plus importants. Elle concourt, dans le dialogue, à cibler et à orienter l’action vers les sujets à enjeux majeurs. Le passage en droits constatés aurait de toute façon conduit à ce travail, mais mon sentiment est que l’intervention d’un auditeur externe procure des leviers à la direction de la sécurité sociale. Elle nous a offert une meilleure compréhension des enjeux, malgré la complexité de la procédure. Cela nous a aidés dans notre dialogue, dans la fixation d’objectifs stratégiques et dans l’exercice de la tutelle sur les caisses de sécurité sociale. Cet exercice, indépendamment de son résultat et des impossibilités ou refus de certification, est utile pour progresser collectivement.

Les refus et impossibilités de certification récents ont des raisons qu’il est important de comprendre. Vous avez auditionné la Cour des comptes et les directeurs des caisses nationales de sécurité sociale. Derrière ces absences de certification se trouvent des motifs sur lesquels il faut travailler et qui doivent conduire à des améliorations. En cela, ils illustrent l’utilité du processus.

Concernant votre question relative aux sommes perdues, le débat est similaire à celui sur la lutte contre la fraude. D’une part, ces montants restent marginaux par rapport à l’ensemble des prestations et des cotisations. D’autre part, s’assurer que l’on verse le bon droit à la bonne personne constitue un enjeu de politique publique majeur pour des raisons d’équité, de cohésion sociale et de confiance dans notre système, mais aussi pour des raisons financières, même si ces dernières sont moindres. On ne ramènera pas la sécurité sociale à l’équilibre simplement avec le paiement à bon droit. Les montants en jeu ne sont pas à la hauteur de nos 20 milliards d’euros de déficit. Néanmoins, lorsque l’on définit des plans de retour à l’équilibre ou que l’on recherche des gains d’efficience dans la sécurité sociale, nous savons que, sur le plan budgétaire, des marges de manœuvre existent. Le paiement à bon droit doit être recherché pour le bon usage des finances publiques, mais aussi pour leur redressement.

Ces sommes peuvent être réduites. Toutefois, comme dans toute organisation de grande taille, le risque zéro n’existe pas. Tous nos objectifs, avec le pilotage de la sécurité sociale et les indicateurs de risque financier, visent à les réduire. Lorsqu’ils augmentent, c’est une alerte. Des objectifs existent dans les conventions d’objectifs et de gestion. Si nous étions idéalistes, chaque convention devrait assigner des objectifs de plus en plus stricts. Mais ce n’est pas ce qu’il s’est passé durant la période récente. Au moins avons-nous des objectifs et savons-nous où nous situer par rapport à nos ambitions !

Pour répondre à une autre de vos interrogations, je pense qu’entre l’établissement des comptes, la certification et les actions correctrices, nous disposons aujourd’hui d’un système qui a vocation à réduire le risque interne dans le paiement des prestations et le prélèvement des cotisations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie, messieurs, de votre présence. Nous sommes au cœur des raisons pour lesquelles mon groupe politique a demandé cette commission d’enquête. Outre le versant des recettes et celui des dépenses, il existe toute cette partie intermédiaire des flux financiers, de la gouvernance et du pilotage qui pose question. Nous nous apercevons, au fil des auditions, de l’extrême complexité de la gestion. Effectivement, on en vient à se demander si les périmètres sur lesquels nous travaillons sont, somme toute, maîtrisables. Avons-nous procédé comme il le fallait ? Ne faudrait-il pas achever la séparation des branches qui avait été entamée ? Est-elle en réalité terminée ? C’est toute l’interrogation qui rejaillit sur les transferts. Ne devrions-nous pas avoir des caisses plus compartimentées et plus maîtrisables, gérant des sommes bien moindres que la somme globale ? C’est surtout vrai, d’ailleurs, pour la dernière-née, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui est aujourd’hui inaboutie.

Dans cette complexité, la certification a heureusement apporté des pistes de réflexion. Toutefois, sommes-nous vraiment en adéquation ? Pensez-vous les enjeux liés à la certification, notamment le contrôle interne, suffisamment pris en compte dans l’élaboration des conventions d’objectifs et de gestion liant les caisses à l’État ?

Je complète sans attendre mon propos sur les limites et les fragilités de la certification. Où se situent, au vu des réserves récurrentes des magistrats, les éventuels manquements, les éventuelles négligences ou fautes qui ont conduit la Cour des comptes au rapport de certification de 2025, qui nous a tous interpellés ? Si l’on regarde les rapports des trois années précédentes, on constate que certaines remarques reviennent. Comment se fait-il que l’on puisse en arriver là ? Et comment se fait-il que l’on ne s’en soit pas occupé plus tôt ?

M. Franck von Lennep. En ce qui concerne la prise en compte par la tutelle du contrôle interne et des objectifs de qualité, je vais tenter de l’expliquer de façon succincte. L’administration centrale dispose de plusieurs manières d’exercer la tutelle au nom des ministres sur les caisses de sécurité sociale, avec des objectifs de qualité de la gestion.

Les conventions d’objectifs et de gestion font partie de l’exercice de la tutelle. Lorsqu’elles sont établies, préparées, négociées, finalisées et signées, un accent assez fort est mis sur le contrôle interne, extrêmement présent dans toutes les caisses. Ensuite, durant le suivi, nous avions, de mon temps, au moins une longue réunion annuelle entre la direction de la sécurité sociale et les directeurs des caisses nationales, une fois disponibles tous les indicateurs de l’année précédente, afin de les examiner, d’identifier les retards par rapport à la cible assignée dans la convention d’objectifs et de gestion, et de discuter des plans d’action à mener.

Toutefois, la tutelle ne se limite pas à un suivi annuel de la convention d’objectifs et de gestion. De nombreuses réunions de pilotage, à court terme ou à horizon stratégique, sont organisées entre temps. Par exemple, je prenais part à une réunion mensuelle avec chacun des directeurs généraux pour suivre l’activité et les grands projets. Dans ce cadre, des échanges avaient systématiquement lieu sur les sujets de gestion, notamment sur les enjeux que nous pouvons retrouver dans la certification, avec des rapports d’avancement et des points d’alerte.

Au-delà de cette comitologie, il y a les enjeux stratégiques pour simplifier, améliorer et renforcer. Un exemple est le plan d’action demandé à la Caisse nationale des allocations familiales, et préparé avec ses équipes, à la suite du refus de certification du printemps 2023. Nous avions travaillé durant l’été sur un ensemble de mesures, finalisé à l’automne, qui a donné lieu à un courrier ministériel au directeur de la Caisse. Ce plan était directement issu des éléments identifiés par le rapport de certification. Je pense qu’il est d’ailleurs toujours en cours.

Une autre manière d’exercer la tutelle, plus opérationnelle, est de piloter les grands projets stratégiques ayant vocation à simplifier et à améliorer la qualité de la donnée. En effet, en sécurisant l’information entrée dans les systèmes de gestion, les risques d’erreur décroissent significativement. La direction de la sécurité sociale a pris part à trois grands projets de ce type au moins. Le premier est le répertoire de gestion des carrières unique, qui rassemble toutes les carrières de tous les régimes de retraite. Le deuxième est la déclaration sociale nominative, cette déclaration de l’employeur qui comprend les données sur les salariés, les salaires, les contrats ou encore les cotisations. Créée dans les années 2010, elle est maintenant généralisée dans le privé et elle l’est presque aussi dans la fonction publique, devenant le socle de notre sécurité sociale. Le troisième projet, qui s’appuie sur la déclaration sociale nominative, est le dispositif de ressources mensuelles, une base qui recueille une grande partie des revenus des ménages. C’est grâce à cela que nous avons pu mettre en œuvre la solidarité à la source, c’est-à-dire le préremplissage des données de revenus pour la prime d’activité, le revenu de solidarité active et quelques autres prestations. La gestion de la prime d’activité était auparavant d’une grande complexité en raison de la réglementation sur la base ressource. Alimenter automatiquement le niveau de revenu du ménage élimine une grande partie des erreurs à la racine.

Une des grandes orientations que nous avons soutenues dans les conventions d’objectifs et de gestion en application est le principe du « Dites-le-nous une fois ». Il s’agit de favoriser les échanges de données, et pas seulement sur le revenu : le dispositif embrasse également l’état civil et le relevé d’identité bancaire. Une donnée collectée une fois est partagée entre les acteurs publics. Cela simplifie les démarches pour les ménages. Les erreurs s’en trouvent réduites. Bien sûr, ce sont des projets de long terme qui soulèvent des enjeux importants. On ne peut pas toujours automatiser sans revenir vers l’usager. Par exemple, une personne peut ne pas vouloir produire à la caisse d’allocations familiales le même relevé d’identité bancaire qu’à la caisse primaire d’assurance maladie.

Concernant votre deuxième question, je pense qu’il faut relativiser : la situation n’est pas dégradée partout et pour toutes les prestations. Il y a évidemment des points de vigilance, mais aussi des points de satisfaction. Un rapport de certification met l’accent sur ce qui interroge et sur ce qu’il faut améliorer. Néanmoins, il y a évidemment de nombreux aspects positifs dans la gestion de la sécurité sociale.

Depuis les débuts de la certification, des observations d’audit ont toujours été effectuées par les certificateurs. Le refus de certification peut être justifié par des sujets purement comptables, pouvant donner lieu à débat sur la manière d’appliquer les normes en vigueur, ou par des éléments liés au contrôle interne mis en place à partir des années 1990 et dont la quatrième version date de 2022. Ce contrôle interne a précipité la professionnalisation des équipes, la meilleure implication des directeurs comptables et financiers dans la maîtrise des risques et un renforcement considérable de la capacité de pilotage des caisses nationales sur leur réseau.

Il y aura toujours des points de vigilance car de nouvelles prestations et de nouvelles réformes arriveront. J’ai noté, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale de cette année, un débat sur l’entrée en vigueur du congé de naissance. Plus vous décidez d’avancer le versement d’une prestation avant d’avoir construit les systèmes d’information et de contrôle, plus vous prenez le risque d’affaiblir les contrôles pour pouvoir agir au plus vite, de devoir privilégier des calculs de prestations manuels et, finalement, de commettre des erreurs. Je suis prêt à prendre le pari que, lorsque la Cour des comptes examinera le versement de la prime de naissance 2026, elle constatera un grand nombre d’imprécisions. Face à la création de nouvelles prestations et politiques publiques, il est important de prévoir les bons contrôles dans les systèmes d’information, car il est impossible d’effectuer un contrôle manuel préalable de l’ensemble des prestations. Les contrôles postérieurs permettront d’identifier ensuite de véritables risques. La nécessité de construire de bons systèmes d’information constitue l’un des enjeux importants des conventions d’objectifs et de gestion. Des moyens importants ont été alloués aux caisses en ce sens.

La visibilité du processus de certification est liée à deux facteurs au cours de ces dernières années : le défaut de certification de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2020-2021, puis celui de la Caisse nationale des allocations familiales depuis trois ans. Concernant la Caisse nationale des allocations familiales, des effets mécaniques sont liés aux réformes de la prime d’activité. Les enjeux sont structurels et la non-certification a été utile pour développer les outils voués à améliorer, dans la durée, ces indicateurs financiers.

S’agissant de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, je rappellerai en tant qu’ancien directeur de la sécurité sociale que nous avons eu un débat avec la Cour des comptes afin de déterminer s’il fallait comptabiliser en 2020 ou en 2021 les cotisations des travailleurs indépendants suspendues en 2020 à cause de la pandémie. Nous considérions devoir les comptabiliser en 2021 en raison des règles comptables, contrairement à la Cour qui évoquait le caractère exceptionnel de la situation. Ce désaccord a été rendu public par le refus de certification.

Or, si le montant concerné s’élevait à plusieurs milliards d’euros, il faut rappeler que la question était uniquement de savoir sur quelle année le comptabiliser. J’ai été frappé de l’ampleur prise par ce sujet dans le débat national, comme s’il s’agissait d’une question de gestion de la sécurité sociale. Des opposants à un projet de transfert de recouvrement de l’Agirc-Arrco vers l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ont même utilisé cet argument. Il faut donc faire preuve de prudence dans l’interprétation d’une non-certification.

M. Morgan Delaye, chef de service à la direction de la sécurité sociale. Effectivement, dans les conventions d’objectifs et de gestion se trouvent des indicateurs qui recoupent fortement ceux suivis par la Cour des comptes. Ces outils se déclinent aussi sous l’angle des systèmes d’information. Au-delà des actions de fiabilisation et de contrôle détaillées, les fiches et les actions prévoient des mesures fortes en termes de sécurisation des systèmes d’information, comme la certification et la vérification des logiciels des professionnels de santé. Ces actions d’ampleur sont destinées à prévenir toute saisie d’une information erronée.

L’approche de contrôle interne se retrouve donc dans des axes directement liés à la lutte contre la fraude, mais aussi dans le pilotage des systèmes d’information. L’automatisation progressive des systèmes est sans doute un des facteurs de sécurisation les plus puissants. Avec la déclaration sociale nominative, nous avons abouti à un système avancé, qui collecte de nombreuses données. Évidemment, cela signifie que ces systèmes d’information sont désormais à la fois une garantie de fiabilité et le maillon qui ne doit pas rompre. Beaucoup d’actions sont entreprises pour les sécuriser, assurer leur intégrité et leur bon fonctionnement, prévenir leur obsolescence. Lorsque de nombreuses réformes reportent les travaux de refonte, on aboutit à des systèmes obsolètes. Or, contourner un système d’information qui n’a pas été mis à jour impose de recourir à des procédures dégradées et manuelles, qui accroissent le risque.

Un travail considérable a été accompli pour restructurer la démarche des organismes au regard de leurs systèmes d’information. Nous disposons désormais de schémas directeurs des systèmes d’information, qui font l’objet d’un suivi strict en parallèle des conventions d’objectifs et de gestion. La génération de conventions d’objectifs et de gestion signée en 2023 et le schéma directeur des systèmes d’information ont vraiment mis l’accent sur la sécurisation et la rénovation des outils. C’est un enjeu financier majeur, mais absolument indispensable. Ne pas le faire génère du risque car des systèmes obsolètes sont incapables de répondre aux besoins, y compris lors de la mise en place d’une nouvelle réforme. Cette contrainte, qui doit rester sous contrôle, ne disparaît jamais : nous sommes en permanence obligés d’entreprendre des actions de rénovation, de sécurisation et d’adaptation des systèmes. Les conventions d’objectifs et de gestion ont tenté de généraliser une démarche beaucoup plus dynamique sur ces aspects depuis quelques années.

M. Franck von Lennep. Toutes ces questions de contrôle interne relèvent d’arbitrages budgétaires, y compris dans les conventions d’objectifs et de gestion. Nous avions obtenu des moyens supplémentaires pour les caisses dans la génération de conventions actuelle, notamment pour la lutte contre la fraude et les systèmes d’information. Mais ces moyens doivent aussi servir de nombreux autres objectifs comme l’offre et la qualité de service. Il y a, par exemple, le développement des politiques d’« aller vers ». Il faut arbitrer au mieux entre le service rendu aux assurés et la gestion interne.

Le même arbitrage existe dans le versement des prestations, entre la rapidité et la simplicité d’une part, et le contrôle d’autre part. Plus vous versez vite, plus le risque d’erreur grandit. C’est ce qui s’est passé pendant la crise pandémique. Les versements ont été effectués en mode dégradé, ce qui était assumé au plus haut niveau de l’État. Un équilibre est à définir entre la qualité du contrôle préalable et la célérité pour les assurés. Quand le constat s’impose d’une dégradation ou d’une lenteur excessive, on se dit qu’il faut arbitrer au détriment d’autres priorités. Assurer la meilleure gestion possible des prestations financées par des prélèvements obligatoires et fixées par des décrets est nécessaire. Mais les caisses ne se limitent pas à cela.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez été directeur entre 2020 et 2024, une des périodes les plus denses pour la sécurité sociale avec la crise sanitaire. Certains voient dans ce moment l’apparition du déficit structurel de la sécurité sociale et de notre difficulté actuelle à revenir vers une trajectoire d’équilibre.

Je voudrais vous interroger sur la manière dont ont été gérés, financés et organisés les mesures du Ségur de la santé. Nous avons l’occasion d’en discuter à chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale. Certains ministres des comptes publics ont affirmé ici même que ces décisions n’avaient pas été financées. J’aimerais comprendre, tout en précisant que je ne remets pas en cause la nécessité du Ségur, bien au contraire. Mais on peut s’interroger sur son financement, qui représente un coût supplémentaire reporté d’année en année.

M. Franck von Lennep. Ce sujet ne concerne plus la certification, mais les comptes de la sécurité sociale à proprement parler. En 2019, nous étions presque revenus à l’équilibre. En 2020 et 2021, les comptes ont plongé sous un double effet : beaucoup moins de recettes et beaucoup plus de dépenses pour la branche maladie. Au total, environ 50 milliards d’euros ont été dépensés du fait du covid-19 entre 2020 et 2022. À partir de 2023, ces dépenses ont quasiment disparu et les recettes sont revenues, en dépit d’une petite perte pérenne. Normalement, nous aurions dû retrouver une trajectoire proche de celle que nous connaissions avant la crise, malgré une diminution structurelle de la croissance économique.

Ce n’est pas ce qu’il s’est passé. Après une amélioration en 2023, nous avons constaté une forte dégradation. Des effets sont liés à l’inflation. En effet, pendant un temps, l’inflation a joué différemment sur les recettes et sur les dépenses. Le solde structurel de déficit a augmenté jusqu’à atteindre près de 20 milliards d’euros. Dans ce total, les branches accidents du travail et maladies professionnelles, famille et autonomie sont proches de l’équilibre. Les deux branches les plus importantes, vieillesse et maladie, sont déficitaires. Le déficit de la branche vieillesse est pour l’instant limité, mais il va fortement s’accuser dans les prochaines années, malgré la loi de financement rectificative de la sécurité sociale de 2023 et la réforme des retraites qu’elle a mise en place.

Quant à la branche maladie, elle est en difficulté à hauteur d’une quinzaine de milliards d’euros, en grande partie à la suite du Ségur : elle serait certes déficitaire en son absence, mais on pourrait entrevoir une sortie de crise au prix de quelques efforts et de transferts de recettes d’autres branches. Or, actuellement, tel n’est pas le cas. Le Ségur représente entre 12 et 13 milliards d’euros, une partie en investissements et une grande partie en hausses de rémunération. Ces dépenses nouvelles ont été décidées pour la plupart à l’été 2020, puis complétées en 2021-2022. Il faut se souvenir que les tensions à l’hôpital étaient déjà vives en 2019. La crise liée à la pandémie a simplement confirmé la nécessité d’un effort réel. En 2020, dans l’urgence de la crise, aucun financement n’a été prévu. C’était compréhensible alors en raison de l’absence de visibilité sur les cotisations et sur le calendrier de sortie de la pandémie. Mais, depuis 2020, la logique aurait voulu que l’on expliquât aux Français le coût pour le système de santé de la revalorisation massive des salaires des soignants. Aujourd’hui, ce choix politique est financé par le déficit, ce qui n’est pas la logique de la sécurité sociale et de la branche maladie. Des recettes correspondantes auraient dû être adoptées.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je voudrais revenir sur le point précédent. Notre système de sécurité sociale et ses acteurs sont-ils soumis à une obligation de moyens ou de résultats ? C’est une question que je me pose après nos nombreuses auditions. Il y a eu manifestement, en 2020, une prise de conscience qu’on ne pouvait pas continuer ainsi. Certes, les systèmes d’information étaient obsolètes, mais l’informatisation n’est pas nouvelle. Or, comme la Cour des comptes le dit régulièrement, certains logiciels n’ont pas de lignes comptables qui se suivent et il n’y a pas de congruence entre les différents logiciels de chaque branche, ni avec les branches annexes, les comptes de l’État ou les collectivités territoriales. Même si je veux bien croire que l’on tende peu à peu vers l’excellence, les remarques de la Cour des comptes restent très sévères, particulièrement concernant la branche famille, non certifiée trois fois. Lorsqu’il s’est présenté devant nous, le président de la sixième chambre n’a pas pu nous dire si elle serait finalement certifiée le 25 mai 2026. Si, trois ans après une action lancée en 2023, une non-certification pour des raisons de procédures internes est de nouveau décidée, cela posera question.

Un autre point me heurte énormément : au 31 décembre 2024, 25 à 28 milliards d’euros n’auraient pas été recouvrés, incluant les indus classiques non frauduleux et frauduleux. Compte tenu du fait que la fraude n’est pas estimable dans sa réalité, ce chiffre est sans doute sous-évalué. J’entends que vous avez créé des comités de pilotage sur le sujet, mais on ne peut pas faire porter la responsabilité aux seuls outils d’information. Des dysfonctionnements ont-ils été identifiés dans toutes les subdivisions de la direction de la sécurité sociale, des organismes, des ministères, et surtout au niveau local, dans les caisses d’allocations familiales et les caisses primaires d’assurance maladie, où les agents eux-mêmes disent achever les liquidations à la main ? Un long chemin reste-t-il à parcourir pour identifier l’organisation à l’origine d’éventuels manquements ou négligences ? Je n’ose pas utiliser le mot « faute » mais, en politique, ne pas prendre la bonne décision à temps n’est-il pas, à tout le moins, un manquement ? Une réelle recherche des dysfonctionnements est-elle effectuée ?

M. Franck von Lennep. Vos questions concernent le sujet des systèmes d’information historiques, mais aussi la période depuis 2020.

Concernant les systèmes d’information historiques, on sait depuis de longues années leur trop grande ancienneté. Ils sont constitués de centaines de systèmes différents. Les caisses engagent des refontes pour lesquelles elles ont besoin de moyens attribués dans les conventions d’objectifs et de gestion. La grande difficulté est que ces systèmes d’information sont composés de couches accumulées depuis les années 1970. Les informaticiens de l’assurance maladie nous prévenaient déjà, il y a vingt ans, de la complexité des refontes car tout doit être changé à la base. Tout le monde sait par ailleurs que des échecs existent, dans le privé comme dans le public. Or, aucun directeur de caisse n’a envie de se lancer dans un projet de plusieurs centaines de millions d’euros pour un échec à la fin. Des garanties sont nécessaires. Il revient aux dirigeants d’exposer, dans la stratégie relative aux systèmes d’information, les refontes en cours. Par exemple, le directeur de la Caisse nationale de l’assurance maladie a dû vous présenter la modernisation du versement des prestations des indemnités journalières, destinée à réduire les erreurs dans un cadre réglementaire très subtil. La difficulté n’est pas uniquement liée aux systèmes d’information dans ce domaine.

Au sein de la direction de la sécurité sociale, nous avons souvent plaidé en faveur des refontes des systèmes d’information et des simplifications. C’est extrêmement délicat car il y a toujours des gagnants et des perdants. Nous avons d’ailleurs eu peur que la solidarité à la source ne puisse pas voir le jour pour cette raison. Mais nous avons heureusement pu mener la réforme à bien car c’est un élément majeur pour la branche famille.

L’utilisation du terme « faute » est loin d’être appropriée. Le pilotage de très gros projets relatifs aux systèmes d’information est mené depuis toujours dans les caisses. Une bonne vision, un bon pilotage stratégique du directeur général, un bon directeur des systèmes d’information et de bonnes équipes, pouvant prendre appui sur des prestataires externes, sont nécessaires.

S’agissant de la période récente, j’ai constaté l’impact majeur de la réforme des allocations logement, qui a tout changé en interne dans les caisses d’allocations familiales. Durant quelques mois, nous nous sommes demandé si cela se passerait bien. Du point de vue des assurés, ce bouleversement n’a pas tellement été remarqué. Néanmoins, du point de vue des agents des caisses, il s’agissait d’un projet majeur. Alors que les aides au logement étaient calculées avant 2019 avec les données fiscales, transmises par l’administration fiscale à la caisse d’allocations familiales, l’information relative au revenu des ménages, sur la base de laquelle est calculée l’aide, a été du jour au lendemain fournie par la déclaration sociale nominative et le dispositif de ressources mensuelles. Ce sont les nouvelles bases de données en amélioration constante dont je parlais précédemment.

Notons que l’un des enjeux est que la déclaration sociale nominative et le dispositif de ressources mensuelles ne donnent pas tous les revenus. L’impact de cette réforme, juste et venue d’une volonté de faire des économies sur les aides au logement grâce à la contemporanéisation, a été sous-estimé à l’origine par la branche famille. Au moment de la mise en œuvre, nous avons compris qu’il s’agissait d’un changement de procédure ayant conduit, dans les caisses d’allocations familiales, à établir des priorités et, probablement, à dégrader la qualité sur d’autres prestations afin de consacrer des gestionnaires à la liquidation des aides au logement. Depuis 2020, notamment du fait de l’amélioration du dispositif de ressources mensuelles et de la déclaration sociale nominative, nous remontons lentement la pente à la suite de ce qui a constitué un choc externe lié à une décision de réforme.

M. David Magnier (RN). Les rapports de la Cour des comptes indiquent plusieurs non-certifications sur certaines branches. Peut-on considérer qu’une branche dont les comptes ne sont pas certifiés présente un risque pour la soutenabilité des finances publiques ?

Par ailleurs, la sécurité sociale a connu, au cours des vingt dernières années, de très nombreuses réformes législatives et réglementaires modifiant les règles d’ouverture des droits, de calcul des prestations et de recouvrement des cotisations. Les systèmes d’information sont-ils adaptés à cette instabilité normative permanente ? Les réserves de certification sont-elles en partie la conséquence de couches successives d’adaptations informatiques non structurées ? Plus précisément, disposez-vous d’une estimation du délai nécessaire pour mettre à jour un logiciel de gestion de prestations ou du recouvrement après une réforme significative ? Ces délais sont-ils compatibles avec les calendriers d’entrée en vigueur fixés par le législateur ? Peut-on considérer qu’un délai trop court entre l’adoption d’une réforme et sa mise en œuvre opérationnelle augmente mécaniquement le risque d’erreurs, d’indus ou d’anomalies comptables ? Enfin, la Cour estime-t-elle qu’un moratoire normatif ou une planification pluriannuelle des réformes permettrait une réduction significative des erreurs de gestion et une plus grande fiabilité des comptes sociaux ?

M. Franck von Lennep. Je rappelle en préalable ne pas répondre au nom de la Cour des comptes. Concernant la soutenabilité des finances publiques, les enjeux mis en avant par la certification sur un certain nombre d’indus et d’erreurs, qui sont réels et qu’il ne s’agit pas de nier, ne sont pas à la maille des enjeux des finances sociales et des 20 milliards d’euros de déficit. Ce que montre la certification n’explique pas le déficit de la sécurité sociale, qui découle bien plus du non-financement du Ségur et donc de décisions politiques.

Je ne sais pas s’il existe une instabilité normative. Mais il est vrai que la loi de financement de la sécurité sociale comporte presque chaque année des mesures nouvelles sur les cotisations et sur les prestations, avec souvent des impacts sur les systèmes d’information. Ces aspects opérationnels sont peu pris en compte lors des débats parlementaires, mais ils peuvent être documentés au cours de la préparation du projet par le gouvernement et dans l’étude d’impact. En général, lorsque le gouvernement inclut une mesure nouvelle dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale, elle a été préalablement instruite et des discussions ont eu lieu entre la direction de la sécurité sociale et les caisses de sécurité sociale afin de déterminer une date d’entrée en vigueur.

Le délai moyen de mise en œuvre d’une réforme est difficile à donner, mais il est souvent de 18 mois. Je me souviens de la contemporanéisation du crédit d’impôt pour les services à la personne, un très gros chantier qui, mis en œuvre sous pression, a généré un risque de fraude. Plus il faut aller vite, souvent pour des raisons politiques, plus on court un risque d’indus ou de fraude. Il ne s’agit pas de renoncer aux réformes. Cependant, du point de vue de la certification et en raison des risques encourus, il faut laisser le temps aux gestionnaires de mettre en place les bons systèmes d’information, disposant des contrôles appropriés.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour l’exhaustivité et la qualité de vos réponses.

18. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. ([18]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous continuons cette journée d’auditions et je remercie de sa présence M. Jean-Pascal Beaufret. Vous êtes un expert en matière financière puisque vous avez occupé divers postes à la fois dans le secteur public, comme inspecteur des finances, chef de service à la direction du Trésor et directeur général des impôts, mais aussi dans de grandes entreprises privées. Vous intervenez fréquemment dans le débat public, notamment sur la question des retraites.

Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront peut-être pas être abordées, mais nous vous invitons à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. Je vous rappelle, à titre liminaire, que nos investigations portent principalement sur la dimension comptable de la protection sociale et sur les incertitudes qui s’y attachent, davantage que sur les choix strictement budgétaires effectués par le pouvoir politique.

Diriez-vous justement que nos normes comptables corsètent et brident nos choix politiques ? Sont-elles une clef d’analyse neutre ou induisent-elles des conséquences sur les choix du législateur ? Par ailleurs, et c’est une question qui pourra servir de base à vos développements : diriez-vous que le système fonctionne bien ? Dans la négative, comment l’améliorer ?

Avant de vous céder la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment.

(M. Jean-Pascal Beaufret prête serment.)

M. Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. Je souhaiterais préciser d’emblée que je m’exprime ici en mon nom propre, en tant que citoyen averti ayant commencé à travailler sur ces sujets en lisant les 1 100 pages d’études d’impact des deux dernières réformes des retraites. J’ai constaté que cette importante documentation ne contenait pas même une seule feuille de compte globale, consolidée, comptable, exacte et certifiée de l’ensemble du système de retraite français. Cela m’a paru si étonnant que je me suis investi dans le sujet, comme un citoyen qui cherche à contribuer à rétablir les finances publiques françaises de l’intérieur, par nous-mêmes et non à la suite de l’intervention d’autres autorités.

Je pense que votre sujet, l’incertitude budgétaire et financière de la protection sociale au sens large, vient moins de l’absence de contrôle interne et des systèmes, que vous analysez avec efficacité séance après séance, que du caractère désuet et trompeur du cadre financier de la protection sociale en France, qui inclut la sécurité sociale et les autres régimes. J’évoquerai trois raisons pour cela.

La première raison est que les dépenses sont dans une case tandis que leur financement est souvent dans une autre. C’est un jeu de bonneteau que l’on peut déceler à travers les transferts et les subventions croisées entre administrations. La solution est extrêmement simple. Elle vous a été suggérée par M. Robert Ophèle, président de l’Autorité des normes comptables, qui a énoncé la priorité des priorités : présenter des comptes combinés. Je ne parle pas de comptes consolidés car, en termes comptables, cela suppose l’existence d’un capital (equity) sur lequel des mouvements interviennent. Ici, il n’y en a pas, ni d’ailleurs de propriétaire global. En revanche, combiner les comptes est fondamental. Sans cela, nous ne comprendrons rien au financement de la sécurité sociale et à son impact. Alors qu’ils étaient entendus au sujet de la Caisse d’amortissement de la dette sociale par les rapporteurs de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale au sujet de la gestion de la dette sociale, les professeurs d’université Rémi Pellet et Philippe Trainar ont dit que les comptes que vous votez n’ont aucun sens. Leurs propos ne concernaient pas uniquement la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Ils expliquaient, par exemple, que les soldes par branche de la sécurité sociale sont dépourvus de sens dans la mesure où ils sont calculés après transferts.

La deuxième raison, plus grave à mon avis car la première est assez facile à résoudre, est que des classements d’opérations sont erronés en comptabilité nationale et en comptabilité publique, notamment sur les retraites. Il existe en particulier une confusion entre ce qui relève d’une cotisation et ce qui relève d’une subvention pour les régimes de retraite des fonctionnaires, ce qui fausse considérablement l’ensemble des comptes de la sécurité sociale et de la protection sociale.

La troisième raison pour laquelle ce cadre est désuet et trompeur, c’est le caractère incomplet et tronqué de l’information qui vous est fournie, ainsi qu’aux citoyens, bien qu’elle soit précisément définie sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

Je vous ai déjà communiqué un projet d’article, qui sera probablement publié dans une revue sérieuse dans un mois. J’ai reconstitué les comptes de la sécurité sociale sur neuf ans à partir de la base de données sérieuse que sont les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Selon mes calculs, la sécurité sociale a concouru aux déficits publics à hauteur de 570 milliards d’euros depuis 2017, contre les 141 milliards d’euros que vous avez votés. Cela représente 49 % des déficits publics sur neuf ans. Pour 2024, par exemple, le déficit voté atteint 15 milliards d’euros. En réalité, si l’on affecte les vrais financements aux dépenses concernées, il est de 64 milliards d’euros. Il sera de 71 milliards d’euros en 2025, contre une prévision de 23 milliards d’euros. Vous trouverez le détail de ces calculs, non pas au milliard près, mais au million près, dans l’article à paraître que je mentionnais. L’intérêt est de reconstituer des comptes combinés dans lesquels on relie aux dépenses les prélèvements obligatoires affectés à ces dépenses.

Un point de méthodologie est important : un déficit public correspond à des dépenses considérées publiques, auxquelles sont soustraits des prélèvements obligatoires, cotisations ou impôts, en omettant quelques recettes annexes. Si cette règle vaut pour le déficit public global que nous notifions à l’Union européenne, elle vaut aussi pour les sous-ensembles. Lorsque le Parlement affecte des recettes à un sous-ensemble, qu’il s’agisse des retraites, de la sécurité sociale, de l’assurance maladie ou des collectivités territoriales, on peut calculer un solde en comparant ces recettes aux dépenses. Les transferts ou subventions entre institutions publiques ne changent rien car on ne peut pas compter deux fois une dépense effectuée par une administration publique pour le financement d’une dépense finale. Il faut retirer les relations intermédiaires entre les institutions publiques pour comprendre l’origine des déficits publics. Or, nos comptes actuels ne nous disent pas si le déficit vient d’un excès de fonctionnaires de l’État, d’une trop grande générosité de la sécurité sociale ou du mille-feuille territorial.

Commençons par évoquer le champ des administrations de sécurité sociale, qui fait l’objet de l’article liminaire des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il prévoit que l’État engage 500 milliards d’euros de dépenses, les collectivités locales 300 milliards d’euros et les administrations de sécurité sociale près de 900 milliards d’euros en 2024. Mais il vous dit aussi que l’État supporte 90 % du déficit, soit 150 milliards d’euros, et les collectivités locales 20 milliards d’euros quand, hors années de pandémie, les administrations de sécurité sociale sont généralement en excédent. Comment est-il possible que la moitié des dépenses publiques n’engendre aucun déficit, voire des excédents modestes, tandis qu’un tiers de ces dépenses en génère 90 % ? Si, en tant que ménage, il me manque 1 000 euros à la fin du mois, je ne prétendrai pas que certains postes de dépenses étaient bénéficiaires tandis que d’autres étaient déficitaires. Je répartirai le déficit au prorata de mes dépenses. Appliqué aux finances publiques, cela donnerait 33 % du déficit pour l’État, 15 % pour les collectivités locales et 50 % pour les prestations sociales. Les articles liminaires que vous votez sont donc inexacts pour trois raisons.

Premièrement, le périmètre des administrations de sécurité sociale n’inclut pas le régime de sécurité sociale des pensions civiles et militaires de retraite de l’État. C’est pourtant un régime de sécurité sociale, dont vous votez le budget dans la loi de financement de la sécurité sociale et qui représente 64 milliards d’euros en 2024. Il est ontologiquement dans les administrations de sécurité sociale. Or, dans les comptes de comptabilité nationale, il est rapporté dans l’État. S’il existait une caisse autonome des retraites des fonctionnaires, elle deviendrait une administration de sécurité sociale à part entière. Les dépenses des administrations de sécurité sociale sont donc sous-estimées de 64 milliards d’euros, et la contribution du régime des retraites de l’État au déficit d’environ 44 milliards d’euros. On m’oppose le critère institutionnel de la comptabilité nationale, qui fait qu’il faut rapporter ces éléments à l’entité. Pourtant, ce critère n’est pas intangible, comme le montre le déclassement du régime de retraite additionnelle de la fonction publique, finalement classé en fonds de pension privé. Il serait simple de corriger l’article liminaire en y incluant vraiment toutes les administrations de sécurité sociale.

Deuxièmement, l’article que vous votez n’est pas crédible en raison du traitement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. On lui a affecté la contribution au remboursement de la dette sociale, qui est sa véritable ressource, et une partie de la contribution sociale généralisée, ce qui est une politique de sapeur Camember : boucher un trou mais en ouvrir un autre ailleurs, puisque les sommes en question manquent ensuite pour les dépenses courantes. La Caisse d’amortissement de la dette sociale a 16 milliards d’euros de recettes. La mention de la dette sociale dans son nom n’est pas justifiée, car il s’agit d’une dette dont l’État a débarrassé la sécurité sociale. En effet, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale s’est vue refinancée par des emprunts obligatoires émis par la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Dans la mesure où il s’agit d’une dette de l’État, inscrire ces recettes dans les comptes des administrations de sécurité sociale est injustifié, d’autant plus que ces 16 milliards d’euros de recettes, affectés au remboursement du principal, sont mis en face des dépenses courantes de sécurité sociale dans les comptes de comptabilité nationale. Cela n’est pas satisfaisant car vous ne pouvez pas inclure un élément qui sert à rembourser le passé dans les dépenses courantes de l’année.

Troisièmement, l’article liminaire que vous votez est établi après transferts. En effet, chaque administration transfère de l’argent aux autres. Dans les lois de financement de la sécurité sociale, vous votez 878 milliards d’euros de dépenses totales en 2024, alors que le compte des administrations publiques représente 110 milliards d’euros de moins. L’article liminaire ne porte pas sur un compte combiné. De ce fait, vous ne pouvez pas comprendre l’impact de chaque sous-secteur de la comptabilité nationale sur le déficit public. Ma proposition est simple : fournir, à l’appui des lois de financement, les dépenses, recettes et soldes des administrations de sécurité sociale sans les produits fiscaux de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, en y intégrant le régime de retraite de la fonction publique sur la base de taux de cotisation de droit commun. Il est simplement question que, pour le Parlement, le gouvernement simule ce que serait une caisse de retraite séparée, en enlevant les recettes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Vous verriez alors que les administrations de sécurité sociale ne sont pas en excédent, mais en déficit de 60 ou 70 milliards d’euros par an.

Une autre remarque est que le champ de la sécurité sociale est incomplet, ce qui entraîne des conséquences importantes. Il ne couvre que 79 % de la protection sociale. Sont exclus les régimes complémentaires de retraite (118 milliards d’euros en 2024), le chômage (37 milliards d’euros) ainsi que les hôpitaux. J’en comprends les raisons historiques, liées au pilotage par les partenaires sociaux. Mais, depuis 2019, l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), le régime chômage et les régimes complémentaires partagent de la taxe sur la valeur ajoutée et de la contribution sociale généralisée avec les organismes de la sécurité sociale. Il n’y a donc plus de raison d’exclure ces régimes d’une vision élargie de la protection sociale, même si les partenaires sociaux gardent l’initiative. Rien n’empêche le gouvernement de fournir un compte consolidé ou combiné de l’ensemble de la protection sociale.

L’une des conséquences de ce champ trop étroit de la sécurité sociale est que l’information sur les retraites est tronquée. Vous ne disposez jamais d’un compte global et comptable des retraites. Il me semble que le premier document officiel à le présenter a été le rapport de la Cour des comptes du 21 février 2025. Il n’y en avait pas pour les réformes de 2019 et 2023. Retraites complémentaires et retraites de base ne sont jamais mises ensemble dans un compte des retraites simple et compréhensible. Ce dernier devrait distinguer les dépenses, prestations contributives et non contributives, et les recettes, qu’elles soient des cotisations, des impôts transférés par le Parlement ou des subventions. Vous verrez alors où est le besoin de financement des retraites. Dans le compte envoyé à Bruxelles, les subventions reçues par les caisses de retraite ne peuvent pas être comptées deux fois, au titre de la dépense de retraite et au titre de la dépense de l’administration qui finance les caisses de retraite. Une division simple serait nécessaire dans un compte unique et consolidé, que le Parlement ne voit jamais.

On me répond qu’il y a les rapports du Conseil d’orientation des retraites. Permettez-moi une remarque de citoyen inquiet : quand les comptes ne sont pas fournis par l’administration sous la responsabilité du gouvernement, mais par un organisme paritaire, ils sont probablement suspects ou discutables. La comptabilité est un art noble. Je m’étonne toujours de voir le soin de discuter la manière de présenter les comptes confiés à un organisme de 41 personnes, comptant 18 représentants professionnels et syndicaux. Or, il n’y a pas de multiples manières de présenter les comptes. Il n’y a que la manière officielle qui est employée dans les documents transmis à l’Union européenne. Les rapports du Conseil d’orientation des retraites sont extrêmement prolixes sur le futur ; concernant le passé toutefois, je conteste le périmètre, qui exclut volontairement le régime de retraite additionnelle de la fonction publique, le régime complémentaire de cinq professions médicales financé par la Caisse nationale de l’assurance maladie ou encore six à sept régimes spéciaux. L’agrégation statistique du Conseil d’orientation des retraites n’est donc pas un compte des retraites et ne porte, sur le passé, que sur environ 98 % des retraites obligatoires.

L’information est aussi tronquée car il n’y a pas d’individualisation entre cotisations et subventions dans le compte des deux régimes de fonctionnaires, ce qui est grave. Je vous communiquerai un document publié par un universitaire, M. Gabriel Lattanzio, qui montre sur son bulletin de traitement que, pour un revenu brut de 3 100 euros avant impôts sur le revenu, son employeur verse 3 300 euros de cotisations. Si, en tant que professeur, l’État dépense 7 600 euros pour me payer 3 100 euros, je récrimine et je refuse d’entendre que l’éducation nationale manque de moyens. Notons qu’en 2024, 25 % du budget de 87 milliards d’euros du ministère de l’éducation nationale sont consacrés au compte d’affectation spéciale Pensions, et, dans ces 25 %, on peut estimer qu’il y a 6 % de vraies cotisations et 19 % de subventions.

Cette écriture budgétaire du compte d’affectation spéciale Pensions, où une contribution est facturée au ministère et traitée comme une cotisation par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), a de lourdes conséquences sur les comptes publics. Elle majore, de manière non opérationnelle, des dotations ministérielles et elle fausse les comparaisons internationales. En opérant le bon calcul, on découvre que les dépenses sont plutôt moins élevées en France qu’ailleurs. Nous voyons bien le conflit entre les investissements futurs et la retraite. Par ailleurs, lorsqu’il est affirmé que nous avons atteint 2 % du produit intérieur brut en effort de défense, il faut en réalité soustraire 0,3 point consacré au paiement des 10 milliards d’euros de contribution du ministère des armées et des anciens combattants au compte d’affectation spéciale Pensions, la cotisation de l’employeur étant de 126 %. Cette écriture budgétaire affecte aussi la comptabilité nationale, car, selon un principe, une cotisation est une rémunération versée au salarié, qu’il reverse ultérieurement au régime social. Étant une cotisation, elle entre dans la masse salariale, et donc dans la valeur ajoutée des fonctionnaires. Or, le produit intérieur brut est composé d’une valeur ajoutée non marchande, majorée du montant de la part subventions. Une subvention ne peut pas être appelée cotisation. Un auditeur qui constaterait la manière dont ces éléments sont traités dans les comptes émettrait des réserves sur la qualification.

Mme la présidente Annie Vidal. Les magistrats de la Cour des comptes examinent ces éléments.

M. Jean-Pascal Beaufret. Les auditeurs de la Cour des comptes sont tenus par ce qu’ils ont écrit pendant trente ans et par le système dans lequel ils vivent. Le rapport de la Cour des comptes de février 2025 indique que les retraites sont excédentaires, ce qui n’est pas crédible.

Je vous donne un exemple sur la part entre cotisations et subventions, en imaginant une personne qui commence à travailler à 21 ans dans un régime de retraite par répartition, qui part en retraite à 63 ans et qui meurt à 84 ans. Elle passe donc 21 ans pendant lesquels elle reçoit une pension contre 42 ans au cours desquels elle perçoit une rémunération sur laquelle des cotisations sont prélevées. Supposons un système stable, sans problème démographique ni dépenses non contributives dites « de solidarité », quel serait le taux de cotisation de droits contributifs à la retraite par répartition de cette personne ? Si le retraité perçoit les deux tiers de son revenu net antérieur en pension, le taux de cotisation est de 25 %. Ce calcul est logique. Une cotisation achète un droit à la retraite, comme une prime d’assurance. Le taux de cotisation normal dans un régime, hors questions démographiques et solidarité, est de l’ordre de 25 %. Vous vous apercevrez d’ailleurs que la plupart des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques sont en dessous de 25 %. En France, le montant s’élève à 28 % pour les salariés mais, en raison d’allégements, il est en réalité plutôt de 26 %.

Ne pas distinguer cotisations et subventions dans le compte d’affectation spéciale Pensions est une grande lacune informationnelle. On me dit que la loi organique relative aux lois de finances nous en empêche. Or, ce n’est pas le cas. Il suffisait de dire, lors de la création du compte d’affectation spéciale Pensions en 2006, que des recettes de l’État autres que les cotisations peuvent le financer. La méthode concrète serait d’inscrire une importante subvention pour ordre dans le compte de la mission retraite, complément du compte d’affectation spéciale Pensions.

Mme la présidente Annie Vidal. Nous comprenons bien vos propos. Pour autant, la Cour des comptes connaît l’article liminaire et elle travaille en conséquence. J’entends les questions de périmètre que vous évoquez, qui sont très larges. En l’état actuel des choses, il semble que ce qui est présenté, avec les règles comptables et le périmètre définis, n’a jamais été qualifié de faux par les magistrats. J’entends cependant les extensions que vous suggérez et qui ont du sens.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre raisonnement pourrait paraître iconoclaste. Il s’agit en fait d’une lecture différente et d’une interprétation de ce que tout le monde peut lire. Je connais vos travaux depuis longtemps. Vous aviez eu l’amabilité de les présenter, particulièrement à l’occasion d’un projet de loi de finances, afin de voir ce qu’il en était de la natalité par rapport aux retraites.

Si l’on appliquait à la fois votre raisonnement et vos recommandations, quels seraient les modifications profondes et, surtout, les gains en matière de simplification et de répartition des cotisations et prélèvements ? Un système comme le nôtre est d’autant plus problématique que beaucoup de citoyens ont le sentiment de ne pas en avoir pour leur argent et de cotiser sans voir de retour. Ce sentiment émerge alors que nous avons tous accepté un système universel de solidarité nationale. Or, le consentement à cette solidarité s’émousse dès lors que la notion d’injustice apparaît pour cristalliser critique, rancœur et amertume.

Si l’on appliquait vos recommandations, y aurait-il une influence immédiate sur la vie quotidienne, au-delà de l’équilibre des comptes ? Aurions-nous moins de cotisations et moins de prélèvements ? Ma question vaut pour l’État, les collectivités territoriales et, dans une large mesure, la sécurité sociale.

M. Jean-Pascal Beaufret. Notre protection sociale a été conçue, puisqu’il s’agit de redistribution, sur un principe simple, que M. Dominique Libault vous confirmerait probablement, car personne ne l’infirme. Ce principe est que les sommes destinées à la redistribution pour les différents risques doivent être prélevées de manière concomitante par des prélèvements obligatoires. Si l’on présentait des comptes combinés transparents montrant que la totalité des régimes sociaux dépense 15 % de plus que les prélèvements obligatoires, déjà élevés, que vous leur avez affectés, la question deviendrait : comment baisser les prestations sociales de manière juste et sur le long terme, puisque nous ne voulons pas de prélèvements supplémentaires ? Il n’y a pas d’autre méthode car les prestations sociales en France sont trop généreuses. Alors que nous y consacrons déjà une quantité considérable de moyens issus de prélèvements obligatoires, la dépense effective est de 15 % supérieure, le complément étant assuré par des mouvements intermédiaires comme les transferts et les subventions.

Pour réduire les prestations de manière juste, il y a peu de choix : il faut agir sur les deux gros postes de dépense. La générosité de nos retraites, comparée à notre niveau d’activité, va forcément s’éroder. Cela signifie non seulement partir plus tard, mais probablement aussi éroder le niveau des pensions, comme l’Allemagne le fait depuis 2004 avec son coefficient de soutenabilité. Les retraites outre-Rhin sont indexées sur les salaires et le nombre des retraités supplémentaires est retiré du taux d’évolution. Elles représentent ainsi deux points et demi à trois points de produit intérieur brut de moins que les nôtres, soit 70 à 80 milliards d’euros de moins sur vingt ans. La retraite moyenne d’un Allemand est de l’ordre de 1 500 à 1 550 euros, contre 1 750 euros en France. Dire que nos retraites sont généreuses est un discours difficile à tenir, car on objecte immédiatement le faible montant de certaines pensions ou le fait d’avoir « cotisé toute sa vie ». Or, il existe des couples de retraités et des personnes disposant d’autres revenus. De plus, les retraités n’ont pas cotisé toute leur vie : seuls 66 % de cotisations ont été payées, le reste provenant des contribuables et de subventions, qui ont contribué à la dette.

La transparence est la condition pour qu’un début de consensus national émerge. Écrire dans les articles liminaires que la prestation sociale ne génère aucun déficit est inouï, puisqu’il s’agit de 50 % des dépenses. Des personnalités l’ont également affirmé. Édouard Philippe a souligné dans son livre publié en juin 2025 que nous nous sommes cachés la vérité par des tours de passe-passe comptables. En avril 2024, Bernard Cazeneuve a indiqué dans une tribune à L’Opinion que les retraites sont déficitaires de 70 milliards d’euros. François Bayrou a noté qu’elles représentent 50 % de notre dette publique. Enfin, Amélie de Montchalin a évoqué à plusieurs reprises au Parlement la nécessité d’une meilleure présentation des comptes publics. En revanche, tous nos responsables politiques, de droite comme de gauche, ne vont pas jusqu’à dire que nos retraites sont trop généreuses par rapport à notre travail ou que la gratuité des soins doit évoluer, par exemple avec l’instauration d’une franchise liée aux revenus.

Pour en revenir à l’information tronquée sur les retraites, je voudrais ajouter deux points. Tout d’abord, les avantages non contributifs, c’est-à-dire la solidarité, pourraient représenter jusqu’à 78 milliards d’euros, soit 20 % des dépenses de retraite. Malheureusement, ces dépenses ne sont pas comptabilisées dans les comptes des régimes. Les dépenses non contributives, telles que les dispositifs familiaux, de retraite anticipée ou de minimum de retraite, sont instituées par le Parlement. Or, ces avantages non contributifs n’étant ni comptabilisés ni publiés, ils ne sont pas représentés aux parlementaires. Il existe un sous-budget dans les retraites, évalué une fois tous les cinq ans. Il est possible que, parmi ces avantages non contributifs, on trouve, par exemple, que le dispositif des carrières longues coûterait environ 5 milliards d’euros. Des économies pourraient peut-être être trouvées. Mais les parlementaires n’ont pas connaissance de ces dépenses, car elles ne sont pas publiées et comptabilisées.

Ensuite, je souhaite évoquer le chiffrage de la démographie. Dans un système éclaté en 42 régimes, il en existe forcément qui ont peu de cotisants et beaucoup de retraités, et d’autres plus de cotisants et moins de retraités. Un régime par répartition obligatoire organise une compensation au regard de cette démographie. Nous avons théoriquement instauré une telle compensation en 1974. Mais elle représente 1,5 % des dépenses de retraite, ce qui est dérisoire. La compensation démographique entre régimes n’existe donc pas.

Je prends l’exemple du régime général des salariés et des régimes des pensions civiles et militaires de retraite de l’État. Le régime de l’État compte environ 1 cotisant pour 1 retraité, contre 1,5 cotisant pour 1 retraité dans le régime général des salariés. L’État a transformé en sociétés privées deux administrations, France Télécom et La Poste, perdant ainsi plus de 400 000 cotisants à son régime, remplacés par un nombre peut-être un peu plus faible de salariés privés ayant cotisé à la Caisse nationale d’assurance vieillesse et à l’Agirc-Arrco. Mais l’État n’a pas demandé à ces organismes de lui restituer les cotisations qu’ils touchaient sur les salariés de statuts privés pour financer les retraites, qu’il a continué de payer. Parmi les 44 milliards d’euros de subventions de l’État au régime des pensions civiles et militaires de retraite, une large partie est due au fait que les régimes des fonctionnaires et la subvention d’État paient le déficit démographique du régime général estimé à une vingtaine de milliards d’euros, beaucoup plus que France Télécom et La Poste réunis. Ces informations simples peuvent être reconstituées de l’extérieur. Le rapport du Conseil d’orientation des retraites devrait comprendre un chiffrage de la compensation démographique pour l’année 2024 afin d’identifier les raisons de la situation que nous connaissons.

Par ailleurs, les transferts financiers entre administrations tierces et sécurité sociale, ainsi qu’à l’intérieur du champ de la sécurité sociale, sont absolument trompeurs et faussent les comptes. En 2020, il y a eu 20 milliards d’euros de transfert en dépenses de la sécurité sociale, avec 18 milliards d’euros net, hors subventions de l’État, de transferts vers des administrations externes. Ce montant s’explique tout d’abord par 8 milliards d’euros pris en charge par la Caisse nationale de l’assurance maladie pour financer des politiques de prévention et de santé de l’État, notamment à travers les fonds d’intervention régionaux. Ces transferts sont toujours motivés et justifiés, mais je rappelle que, lorsqu’un transfert a lieu, il n’est pas possible de compter la dépense deux fois. C’est donc l’administration qui verse le transfert qui améliore son solde et l’administration qui le reçoit qui est en fait déficitaire. Ces fonds d’intervention régionaux sont à 60 % alloués aux hôpitaux pour des parcours de soin et, parfois, pour leurs difficultés financières. L’État s’est défaussé de la prévention et de la politique de santé sur la sécurité sociale.

Un autre transfert important, décidé lors du deuxième acte de décentralisation, concerne 6 milliards d’euros versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements pour l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap. Disposer de comptes consolidés permettrait de voir que la Caisse, qui n’a pas été créée pour alléger le fardeau que l’État n’a pas voulu assumer quand il a décentralisé deux types d’aides d’assistance, est très excédentaire avant le transfert de ces 6 milliards d’euros.

À l’intérieur de la sécurité sociale, les mouvements internes, également importants, représentent 16 milliards d’euros. La Caisse nationale des allocations familiales, excédentaire de 15 milliards d’euros, verse à la Caisse nationale d’assurance vieillesse et à la Caisse nationale de l’assurance maladie. S’il peut être justifié d’imputer à la Caisse nationale des allocations familiales le financement d’une partie familiale des retraites, il est nécessaire de faire apparaître que cette caisse consacre son excédent à combler un déficit. Ainsi, la Caisse nationale d’assurance vieillesse est déficitaire du montant des subventions qu’elle reçoit, tandis que la Caisse nationale des allocations familiales est excédentaire.

Les soldes par branche n’ont donc aucun sens. La réalité est que la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et la part relative aux accidents du travail et maladies professionnelles sont largement excédentaires. Elles couvrent bien plus que le déficit de la branche maladie. Le véritable trou concerne la retraite. Or, le cadre comptable actuel de la sécurité sociale, en excluant les régimes complémentaires, ne permet de voir que 70 % des retraites, ce qui n’est pas satisfaisant. Ma proposition est donc, en complément de la loi de financement de la sécurité sociale, de fournir des comptes par branche avant refinancement entre administrations. Bien que la loi de financement de la sécurité sociale contienne des annexes, normées et établies sous le contrôle du Conseil constitutionnel, rien n’empêche, par exemple dans l’axe 3 relatif aux relations entre l’État et la sécurité sociale, d’intégrer des comptes par branche avant transferts, ce qui révèlerait la source des déficits.

Le comble, c’est l’Unédic ! Ses recettes excèdent les prestations d’une dizaine de milliards d’euros alors que sa dette a augmenté de 30 milliards d’euros entre fin 2016 et fin 2025. L’explication est que l’Unédic finance France Travail pour 5 milliards d’euros et les points de retraite des chômeurs à l’Agirc-Arrco pour 2,5 milliards d’euros. Au nom du fait qu’il couvre et cotise pour les périodes de chômage, l’Unédic dépense pour les retraites. Là encore, ce transfert doit être mis au jour. En outre, l’Unédic a récemment payé 2,5 milliards d’euros sous forme de moindre compensation d’exonérations de cotisations. Ce financement est absurde car l’État finance la retraite à travers l’Agirc-Arrco, son propre budget et France Travail par une dette, qu’il garantit par ailleurs, à l’Unédic.

Une loi organique modifiant la présentation des lois de finances et de financement n’est pas nécessaire, dans la mesure où il suffit d’une information claire et sincère sur des bases nettes. À partir de ces éléments, j’ai effectué un compte montrant qu’en 2024, 1 000 euros de dépenses propres des régimes sociaux incluant sécurité sociale, régimes complémentaires et Unédic ont été financés par des cotisations, la contribution sociale généralisée et d’autres impôts affectés pour 850 euros. Ces dépenses ont été complétées par 60 euros correspondant à une renonciation de l’État à des recettes de taxe sur la valeur ajoutée et par 90 euros de subventions à la retraite.

Ma proposition finale est donc d’instaurer une règle d’or pour la protection sociale : son financement doit être assuré à 100 % par des prélèvements obligatoires concomitants. Il faut constituer un canton et définir que la dépense baissera automatiquement sur trois à cinq ans dès qu’elle excédera les prélèvements obligatoires. Ce plan de réduction se concentrerait sur le niveau d’indexation des retraites et sur le reste à charge, sans oublier les mesures d’amélioration de l’offre, d’économies et de réduction de la fraude par ailleurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pensez-vous qu’il faille mettre fin à la séparation des branches, précisément pour obtenir une comptabilité propre et des périmètres plus faciles à gérer ?

Mme la présidente Annie Vidal. Lorsque vous dites qu’il faut fournir des comptes par branche avant transfert, je rappelle que le tableau d’équilibre d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale précise être « hors transferts ». L’information existe donc, mais elle mériterait peut-être d’être présentée plus directement.

Vous avez expliqué que les périmètres ne sont pas forcément les plus exhaustifs. Il est vrai que la structuration de notre système est telle que des dépenses et des recettes sont décrites, pour une part, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, pour une autre part, dans le projet de loi de finances. Pensez-vous que cette séparation et cette affectation différente sont à l’origine de ce que vous décrivez comme des périmètres incomplets, sources d’une absence de vision globale des dépenses et des recettes affectées à une même thématique ?

M. Jean-Pascal Beaufret. Dès lors que les comptes sont combinés, le problème de périmètre disparaît. Prenons l’exemple de la mission Retraite. Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, vous votez des régimes spéciaux de retraite, qui représentent au total une quinzaine de milliards d’euros de prestations. Or, l’État finance depuis des années huit de ces quinze milliards d’euros de dépenses, mais vous ne les intégrez pas dans le solde de la sécurité sociale. Il est tout de même inouï que la sécurité sociale ne prenne pas en compte un déficit, alors même que nous savons que ces régimes sont manifestement déséquilibrés, et donc bénéficiaires de subventions d’équilibre. Pour une fois, la situation est claire ; elle est d’ailleurs détaillée chaque année dans un tableau figurant dans les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Si vous disposiez des comptes combinés, le déficit de la sécurité sociale apparaîtrait et l’excédent de l’État disparaîtrait à hauteur de huit milliards d’euros.

Je reviens sur votre remarque technique concernant les tableaux d’équilibre. Ces tableaux aboutissent hélas à des soldes qui ne sont pas justes, car ils sont calculés après transferts. Le tableau d’équilibre vous indique, par exemple, que la Caisse nationale des allocations familiales est régulièrement excédentaire d’un ou deux milliards d’euros par an, ce qui est faux. Si l’on compare les impôts affectés à la branche famille aux dépenses des nombreuses prestations familiales légales et extralégales, le solde est en réalité un déficit de 15 milliards d’euros. Vous ne pouvez pas soutenir que verser 11 milliards d’euros par an à la Caisse nationale d’assurance vieillesse pour qu’elle finance des avantages familiaux pour les retraites constitue une prestation familiale. Ce n’est pas la réalité. Le tableau d’équilibre n’est donc pas révélateur de la situation avant transferts ; il ne fournit pas la contribution réelle de chaque branche aux déficits publics globaux.

Ce qui est intéressant est de pouvoir dire, en présentant à Bruxelles un déficit de 170 milliards d’euros, quelle a été la contribution de la Caisse nationale des allocations familiales à ce chiffre. La réponse est qu’elle a contribué à ce déficit à hauteur de 15 milliards d’euros, contre 80 milliards d’euros pour la retraite et 10 milliards d’euros pour la maladie.

Un responsable financier d’un groupe d’entreprises privées ne pourrait pas tenir la comptabilité que l’État pratique. Il ne comprendrait ni l’origine des bénéfices ni celle des pertes, sur laquelle il communiquerait au marché des informations fausses. Tout le débat qui nous occupe porte sur les moyens de déterminer la source des déficits en France. Si on ne peut pas dire aux Français d’où ils proviennent, en raison d’un mode de présentation financière au Parlement à la fois désuet et trompeur, on ne peut pas non plus indiquer la voie à suivre pour les réduire. Ce mode de présentation est effectivement désuet car il date du Plan Juppé de 1995, à une époque où nous n’avions pas les comptes nationaux et les obligations européennes qui nous imposent aujourd’hui de raisonner exclusivement en comptabilité nationale, et donc en comptes combinés. Tant que nous ne ferons pas la transparence financière sur l’origine des dettes, nous ne pourrons pas agir.

Par ailleurs, je pense bien entendu que les branches devraient être plus autonomes. Qu’elles entretiennent des liens financiers entre elles est une excellente chose, mais il est fondamental que leur véritable solde soit présenté avant ces transferts. Notons que 16 milliards d’euros circulent à l’intérieur des branches, ce qui n’est pas anodin, d’autant plus que ce montant est en forte augmentation.

M. David Magnier (RN). Les points que vous avez soulevés sont intéressants pour notre commission d’enquête. Ils offrent une vision claire des problématiques que nous traitons. Ce que vous avez indiqué au sujet des comptes combinés est fondamental. Avez-vous déjà présenté ces travaux aux différents gouvernements qui se sont succédé jusqu’à aujourd’hui ? Si oui, quelles ont été leurs réactions ?

M. Jean-Pascal Beaufret. Je ne l’ai pas fait pour la sécurité sociale, mais pour le sous-ensemble spécifique des retraites. Je cherche à établir, au million d’euros près, un compte combiné exact des retraites qui montre précisément quelle est la dépense, dans quelle caisse et dans quel régime, et comment cette dépense peut s’annuler avec des flux interrégimes. Il existe en effet des relations, comme l’adossement du régime des industries électriques et gazières sur la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’Agirc-Arrco, qui obligent à éliminer des écritures, car les adossements créent des liens, des « intercos » comme on les appelle en comptabilité. Ce travail, je l’ai présenté et même transmis à la Cour des comptes, qui l’a utilisé pour son rapport.

Je n’ai pas présenté de compte global de la sécurité sociale. Je vais le faire dans un article qui sera publié mi-mars. J’y donnerai un compte de la sécurité sociale sur neuf ans en reprenant les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Je montrerai ce que serait le vrai compte combiné si l’on retirait les transferts en dépense vers d’autres administrations, ainsi que les transferts et subventions reçus d’autres administrations.

Mon exemple des huit milliards d’euros pour les régimes spéciaux est parlant : vous devez augmenter le déficit de la sécurité sociale de ces huit milliards d’euros que l’État consacre à payer des régimes sociaux. L’autre solution serait de ne pas inclure les régimes spéciaux dans le périmètre de la sécurité sociale. Si vous ne voulez pas que la sécurité sociale porte le déficit du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l’État, il faut les en sortir et considérer qu’il ne s’agit pas d’un régime de retraite, mais d’une rémunération à vie des fonctionnaires. Ce serait une régression par rapport aux efforts d’harmonisation des systèmes de retraite depuis dix ou quinze ans. Toutefois, si vous intégrez les dépenses, vous devez admettre que celle-ci a été couverte par une contribution d’équilibre, qui est une subvention à hauteur de 90 %. Il faut alors retirer cette subvention des recettes de la sécurité sociale. C’est cela, un compte combiné, qui fait apparaître des réalités complètement différentes.

Je pense que cette idée de combinaison se heurte à l’hostilité de nombreuses administrations. C’est mon point de vue personnel. Je crois que l’illisibilité des comptes arrange finalement bien des gens. J’en ai discuté avec M. Dominique Libault, grand spécialiste du financement de la sécurité sociale. On m’oppose le cadre légal. Pourtant, et je l’ai dit à la ministre Amélie de Montchalin, aucune de mes propositions sur les quatre premiers sujets ne suppose de modifier les lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Il s’agit simplement d’atteindre un niveau normal d’information et de communication financière du gouvernement envers le Parlement et l’opinion publique. Mon cinquième point, en revanche, concerne la règle d’or et la réduction automatique de la dépense sociale à due concurrence de son excès par rapport aux prélèvements obligatoires affectés, ce qui porterait essentiellement sur le niveau des retraites et sur le reste à charge maladie. Il relèverait, lui, d’une loi d’organisation des finances publiques.

Quand on a travaillé dans les finances de grandes entreprises cotées, on apprend que la transparence, bien qu’elle demande une forte discipline, constitue un énorme avantage car elle inspire confiance. On fait confiance à celui qui dit l’origine des choses, pas à celui qui pratique le jeu du bonneteau en disant : « C’est l’État qui paie ». Concernant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, on annonce un déficit de 19 milliards d’euros. Puis, au dernier moment, la somme des amendements parlementaires, quelles qu’en soient l’origine ou les causes, fait apparaître 4 milliards d’euros de transferts de l’État. Ce n’est pas crédible. Le déficit est-il de 19 ou de 23 milliards d’euros dans le référentiel utilisé pour la loi de financement de la sécurité sociale ?

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour votre regard et pour votre analyse, que nous avons eu plaisir à partager avec vous.

19. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mmes Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. ([19]).

Mme la présidente Annie Vidal. Je remercie de leur présence Mme Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Mme Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés (Sandia). Mesdames, vous êtes les bienvenues devant cette commission d’enquête.

Le service administratif national d’identification des assurés est une division spécialisée de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Il est chargé de l’identification et de l’attribution du numéro d’inscription au répertoire (NIR) définitif pour les personnes nées à l’étranger. Situé à Tours, il vérifie les documents d’état civil et les titres d’identité, gère les doublons de numéro d’inscription ainsi que les demandes manuelles. Il alimente le système national de gestion des identifiants (SNGI) et le répertoire national inter-régimes. Il constitue donc un maillon essentiel pour l’obtention d’une carte Vitale définitive.

Nous disposons d’une heure pour nos échanges. Un questionnaire complet vous a été transmis préalablement à cette audition. Vous pourrez bien entendu compléter votre propos par tout document écrit que vous jugerez utile de porter à la connaissance de notre commission.

Permettez-moi d’ouvrir le débat avec deux questions d’ordre général. Premièrement, quel est le volume annuel actuel de doublons ou d’anomalies d’identification de numéro d’inscription au répertoire détectés et traités par votre service ? Quelles incidences ces cas ont-ils sur la fiabilité des bases de données inter-régimes et sur les flux financiers des différentes branches ? Deuxièmement, parmi les demandes d’immatriculation et de rectification d’identité traitées chaque année, quel pourcentage fait l’objet d’un contrôle documentaire approfondi ? Comment évaluez-vous le risque que des identités qui ne seraient pas parfaitement certifiées génèrent des prestations indues ou des erreurs de versement ?

L’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires demande aux personnes auditionnées de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Céline Roy et Stéphanie Toussaint prêtent serment.)

Mme Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger. Mme Stéphanie Toussaint et moi-même sommes effectivement présentes aujourd’hui pour représenter le service administratif national d’identification des assurés qui, comme vous l’avez indiqué dans votre propos liminaire, constitue un maillon indispensable des opérations d’identification. Celles-ci sont le préalable nécessaire pour garantir qu’une personne dispose d’une identité unique dans notre système d’information.

Le service administratif national d’identification des assurés répond aux sollicitations des autres organismes de protection sociale. Lorsqu’un organisme reçoit une demande d’un assuré ne disposant pas de numéro de sécurité sociale, il nous adresse cette demande préalablement à tout versement de prestations et à toute analyse des conditions de recevabilité. C’est dans cette circonstance qu’un numéro de sécurité sociale peut être créé. Le service administratif national d’identification des assurés n’attribue jamais de numéro de sécurité sociale de sa propre initiative, mais uniquement à partir d’une demande d’un organisme de protection sociale. D’ailleurs, nous n’avons aucun contact direct avec les assurés ; nous agissons en tant qu’intermédiaire.

Pour attribuer ces numéros, nous nous fondons sur les pièces transmises par les organismes de protection sociale. Ces derniers opèrent un premier niveau de contrôle pour lequel ils disposent de différents outils. Parmi eux figure le guide de l’identification, un document qui précise l’ensemble des règles applicables et qui détaille la marche à suivre pour nous adresser les pièces requises pour l’immatriculation.

Ensuite, lorsque nous recevons la demande, nos collaborateurs, qui sont des experts en matière d’identification, opèrent un deuxième niveau de contrôle en analysant les pièces. Ils décident d’attribuer le numéro de sécurité sociale ou de rejeter la demande si les documents ne répondent pas à nos normes. Le processus organise donc des contrôles à différentes étapes.

En ce qui concerne le nombre de demandes, nous avons attribué un peu plus de 498 000 immatriculations au cours de l’année 2025. Face aux risques que vous avez évoqués, nous avons mis en place des dispositifs de contrôle et de vérification. Au sein de notre service, des collaborateurs supervisent les demandes traitées. Un deuxième niveau de contrôle est assuré par la direction comptable et financière. Ces différents niveaux nous permettent de délivrer les numéros de sécurité sociale avec le niveau de maîtrise qui est le nôtre aujourd’hui.

Mme Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. En ce qui concerne la recevabilité des pièces, pour se voir attribuer un numéro de sécurité sociale en France lorsqu’on est né à l’étranger, il faut fournir un document d’identité en cours de validité ainsi qu’un acte de naissance en langue originale, accompagné d’une traduction en français. Des exceptions existent pour les assurés nés dans l’Union européenne ou dans la Confédération suisse, et pour ceux qui bénéficient d’un accord international.

Nos agents disposent d’outils émanant du ministère de l’intérieur. Nous avons accès à l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (Agdref) pour contrôler les titres de séjour et au système Docverif pour les titres d’identité français. Nous consultons également une base documentaire sur les faux documents, nommée Fado (False and authentic documents online), notamment alimentée par la direction nationale de la police aux frontières. De plus, nous avons intégré dans notre propre applicatif, relié au système national de gestion des identifiants, un mécanisme qui permet aux techniciens de vérifier immédiatement dans chaque document la conformité de la zone de lecture optique (MRZ, machine readable zone).

Au cours de l’année 2025, nous avons effectué un peu plus de 5 % de supervision sur les dossiers immatriculés, ce qui représente près de 30 000 dossiers.

En matière de contrôle et de sécurité des pièces, nous organisons tous les trois ans, sur le conseil de la Cour des comptes et d’une précédente commission d’enquête parlementaire, un audit des pièces archivées au système national de gestion des identifiants en collaboration avec la direction nationale de la police aux frontières. La dernière évaluation, qui date de novembre 2025, a livré un résultat encourageant puisque le taux de dossiers contenant de fausses pièces s’établit à 2,25 %.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie de vous être déplacées jusqu’à nous. Nous avions envisagé de nous rendre dans vos locaux, mais le temps nous a manqué. Votre présence est d’autant plus appréciable que la précision des identifications est un enjeu majeur, tant pour la qualité des comptes publics que pour répondre aux interrogations des citoyens. C’est un véritable défi de société dans un contexte où les mouvements internationaux de population s’accélèrent considérablement. Nous considérons que la présence sur notre sol est un privilège, qui doit pouvoir être justifié, de même que l’accès aux avantages que procure notre pays.

Nous avons besoin de saisir l’ensemble de votre fonctionnement. Si je comprends bien, une fois que vous avez procédé aux immatriculations, les données sont partagées avec le système national de gestion des identifiants, puis avec d’autres bases de données. Est-ce exact ? Pouvez-vous confirmer que l’identification à laquelle vous procédez n’ouvre aucun droit en elle-même ? Enfin, comment le numéro d’identifiant d’attente (NIA) se positionne-t-il par rapport au numéro d’inscription au répertoire dans votre démarche ? Je pose ces questions de manière très directe car je crois que nos concitoyens, comme nous-mêmes, ont besoin de la plus grande clarté sur ces procédures.

Mme Céline Roy. Je comprends la nécessité d’être parfaitement au clair sur ces sujets, qui peuvent paraître obscurs dans nos démarches administratives. L’enjeu de l’identification est en effet partagé par l’ensemble des organismes de protection sociale, et tout particulièrement par le service administratif national d’identification des assurés, en lien étroit avec la direction de la sécurité sociale. Nous travaillons ensemble au sein de comités trimestriels qui réunissent la direction de la sécurité sociale et les différentes caisses nationales, ce qui nous amène régulièrement à ajuster nos processus. Pour donner un exemple récent, la Belgique a introduit de nouveaux actes de naissance dotés de codes QR et de sécurités renforcées ; nous en tenons compte et nous adaptons nos procédures afin de rester au plus près des évolutions, toujours dans une logique de maîtrise des risques. Cette exigence de fiabilité de l’identification et de maîtrise des risques associés est partagée par l’ensemble de la sphère sociale.

Comme vous le souligniez, l’attribution d’un numéro de sécurité sociale n’ouvre pas droit à prestations. Ce sont deux choses distinctes. Le numéro de sécurité sociale permet d’identifier une personne. Ce sont ensuite les organismes de protection sociale qui procèdent à l’analyse des conditions de recevabilité pour le versement des prestations. Notre rôle consiste à attribuer le numéro de sécurité sociale. Le numéro d’identifiant d’attente a été imaginé pour répondre à ces enjeux de sécurisation.

Mme Stéphanie Toussaint. Effectivement, le numéro d’identifiant d’attente est exploité par les caisses primaires d’assurance maladie, les caisses d’allocations familiales et la mutualité sociale agricole. Ces organismes de protection sociale créent ce numéro d’attente, le plus souvent à partir d’un document d’identité, et il a vocation à être certifié pour devenir un numéro d’inscription au répertoire. Pour cela, l’assuré doit fournir, comme nous le disions, un document d’état civil accompagné d’une traduction en langue française.

Ce processus est encadré par des délais stricts. L’organisme de protection sociale dispose de trois mois pour faire certifier le numéro d’identifiant d’attente. Il relance régulièrement l’assuré pour obtenir les pièces nécessaires. Un assuré qui ne fournirait pas sa deuxième pièce d’état civil pourrait être suspecté de ne pas disposer d’un acte de naissance ou de posséder un acte non conforme. C’est pourquoi, au bout de trois mois, l’organisme met en demeure l’assuré de fournir cette pièce. À partir de six mois, il est en droit de suspendre les droits. Après neuf mois, il prononce la fin de l’instruction du dossier.

Si tout se déroule normalement et que l’assuré a fourni les deux documents requis, le numéro d’identifiant d’attente nous est adressé. Cela signifie que les organismes de protection sociale ont déjà effectué un premier contrôle sur les pièces, en vérifiant notamment la régularité du séjour, le document d’identité et la recevabilité de l’acte de naissance. Il revient alors au service administratif national d’identification des assurés de certifier l’identification dans le système national de gestion des identifiants. Le numéro d’identifiant d’attente devient alors un numéro d’inscription au répertoire.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Rencontrez-vous des difficultés particulières concernant les documents d’état civil ? Quels sont vos moyens, au-delà de l’outil Fado que vous avez mentionné, pour vérifier qu’il ne s’agit pas de fausses pièces ?

Mme Stéphanie Toussaint. Oui, nous rencontrons quelques difficultés. La plus fréquente, assez logiquement, tient au fait que la pièce d’état civil est obligatoire pour obtenir ou certifier un numéro d’inscription au répertoire. Or, il n’existe pas de banque de données mondiale des pièces d’état civil. Mme Roy a évoqué l’acte de naissance belge. Pour les actes européens, nous parvenons, en collaboration avec la direction nationale de la police aux frontières, à disposer de fiches de contrôle qui nous renseignent sur les points à vérifier comme la présence d’un filigrane, d’un papier spécifique ou d’une image holographique.

Pour certains pays, la situation est plus complexe. Le service administratif national d’identification des assurés prend appui sur une coordinatrice de la qualité en relation avec tous nos partenaires, mais aussi avec les ambassades et les consulats. Nous leur soumettons les pièces, après les avoir anonymisées, pour leur demander si le formalisme est conforme. En effet, de plus en plus de pays sécurisent leurs pièces d’état civil, mais il n’existe malheureusement pas de répertoire mondial.

Nous disposons néanmoins de plusieurs moyens de contrôle. Nous avons une base documentaire interne, classée par pays, alimentée soit par des confirmations de la direction nationale de la police aux frontières sur la recevabilité des pièces, soit par les ambassades et les consulats, soit enfin par les informations qui figurent dans les codes civils locaux. Nous effectuons ainsi plusieurs contrôles.

Mme Céline Roy. Ce sujet est au cœur de nos pratiques de travail. Nous avons des échanges réguliers avec la direction nationale de la police aux frontières et la direction de la sécurité sociale dans des comités trimestriels où nous abordons ces questions. Nous sommes dans une démarche d’amélioration continue : lorsqu’une nouvelle pièce est identifiée, l’ensemble de nos collaborateurs est informé des nouveaux points de contrôle. Notre documentation est mise à jour quotidiennement.

De même, le guide de l’identification destiné aux organismes de protection sociale est en cours de mise à jour, ce qui constitue un enjeu clef pour leur donner un accès direct à des informations à la page. L’amélioration continue de ce processus est une ambition collective. Nous ne pouvons pas nous permettre d’attendre sur ces sujets. Nous avons une obligation de réactivité, de détection et d’analyse de toutes les évolutions afin d’être le plus exacts possible dans nos traitements.

Mme Toussaint a mentionné l’évaluation conjointe avec la direction nationale de la police aux frontières, mais nous avons aussi fréquemment des temps d’information sur les changements en cours. Nous communiquons avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude, ce qui nous permet de partager nos informations et de disposer d’un dispositif commun entre les différents acteurs. Une collaboratrice est d’ailleurs entièrement dédiée à cette dimension car c’est le cœur de notre mission. Nous nous devons de nous outiller comme il le faut et de surveiller les évolutions au quotidien.

Pour illustrer ce propos, nous accueillons au sein de notre service, depuis le mois de mars dernier, un nouveau métier de technicien de lutte contre la fraude. Nous avons identifié ce besoin et nous entretenons des liens étroits, notamment avec la police aux frontières, pour structurer notre réponse et accompagner nos analyses. Sur la base de listes, il peut nous être demandé d’analyser des identités dans le système national de gestion des identifiants. Vous touchez donc du doigt, de manière très juste, l’enjeu qui est le nôtre, pour l’ensemble de la sphère sociale et pour nos concitoyens.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Plusieurs de nos interlocuteurs ont en effet pointé cette question. Le projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales, dont on parle depuis longtemps, est désormais une évidence. D’autres difficultés existent, qui ne relèvent pas de la fraude. Il y a une dizaine d’années, lorsque je siégeais au tribunal des pensions civiles et militaires, il était parfois difficile de retrouver l’identité des ayants droit de personnes ayant combattu pour la France, notamment pour les reversions de retraite. Des dossiers revenaient sans cesse. Il y a donc déjà d’énormes difficultés pour des cas légitimes. Je pense aussi aux réfugiés de pays en guerre qui ont perdu leurs papiers. Comment procédez-vous dans ces cas ? Et puis, bien sûr, il y a le versant purement frauduleux.

Quelle est la proportion de dossiers qui vous posent problème, frauduleux ou non ? Pensez-vous que votre service, ainsi que d’autres organismes français comme les consulats et les ambassades, dispose de moyens humains suffisants ? Vous semblez être une structure de taille modeste. Pourriez-vous indiquer vos effectifs ? Le fait que vous n’ayez qu’une personne dédiée à la fraude depuis peu suggère que vos moyens ont peut-être été insuffisants. Quels sont vos moyens et vos difficultés ?

Mme Céline Roy. Je vais présenter le cadre général de nos moyens. Je laisserai Mme Toussaint détailler les difficultés opérationnelles que nous rencontrons, même si elles ne concernent heureusement pas la majorité de nos dossiers.

Aujourd’hui, le service administratif national d’identification des assurés compte une cinquantaine de collaborateurs. Nous avons 38 techniciens chargés de traiter les demandes d’immatriculation que nous recevons quotidiennement. Trois d’entre eux sont dédiés à la lutte contre la fraude, au sein d’un service créé en mars dernier. Nous avons également des superviseurs qualité, dont la mission est de contrôler les dossiers traités par les techniciens. Le tout est encadré par quatre managers et une chargée de qualité responsable de la documentation et des relations avec nos partenaires.

C’est effectivement une structure de taille modeste. Cependant, comme nous le disions, nous sommes un maillon d’une chaîne et nous ne travaillons pas seuls. Nous avons des relations étroites avec la direction de la sécurité sociale, les caisses nationales de tous les organismes de protection sociale, la mission interministérielle de coordination anti-fraude, la direction nationale de la police aux frontières, et d’autres encore. Nous sommes organisés collectivement, chacun avec sa spécialisation et son expertise, donc nous sommes efficients même s’il existe toujours une marge de progression. Notre principal défi est surtout l’anticipation ; il faut réussir à avoir une longueur d’avance sur ces sujets.

En termes de moyens matériels, nous avons accès à un certain nombre d’applicatifs. Il va cependant falloir nous outiller davantage. C’est prévu dans nos objectifs. Je pense à la lecture des codes QR notamment, un sujet relativement nouveau qui vient nourrir nos feuilles de route et sur lequel nous sommes collectivement en train de nous équiper pour répondre aux difficultés rencontrées. Elles sont bien identifiées car nous avons la possibilité non seulement de certifier un numéro de sécurité sociale, mais aussi de rejeter la demande. Lorsqu’un document n’est pas conforme, nous effectuons des rejets qui sont catégorisés. Quand un rejet a lieu, l’organisme de protection sociale en est informé, ainsi que du motif. Si nous constatons un motif de rejet récurrent, par exemple pour une pièce d’état civil d’un pays particulier, nous mettons en place un dispositif spécifique et nous diffusons une information dédiée. Nous sommes également capables d’identifier les organismes de protection sociale qui présenteraient un taux de rejet supérieur à la moyenne et de leur proposer un accompagnement individualisé, ce qui arrive par exemple lorsque leur référent identification change.

Mme Stéphanie Toussaint. Nous évoquions tout à l’heure le chiffre de près de 500 000 immatriculations en 2025. L’année dernière, nous avons rejeté 12 % des demandes, qui n’étaient pas conformes. Nous justifions chaque rejet. Pour être précise, 3 % des demandes reçues ont été rejetées pour irrégularité, c’est-à-dire que les pièces présentaient des fautes d’orthographe ou des manquements dans le formalisme de l’acte de naissance.

Nos difficultés portent principalement sur les actes de naissance et sur notre capacité à être aussi réactifs que possible face aux changements qui ont lieu dans tous les pays. En effet, nous n’acceptons d’immatriculer que lorsque nous connaissons la pièce et son formalisme. Si nous l’ignorons, même si la pièce d’état civil semble parfaite, nous la mettons de côté et nous menons des investigations auprès du consulat, de la direction nationale de la police aux frontières, de la direction de la sécurité sociale ou du ministère des affaires étrangères. Parfois, toutes ces pistes sont épuisées et nous ne savons pas comment procéder. Ce sont ces situations qui nous posent le plus de problèmes, concernant des pays éloignés que nous voyons rarement. En fait, nous traitons souvent les mêmes populations. Pour le reste, nous nous équipons et notre partenariat avec le ministère de l’intérieur nous donne des accès suffisamment larges pour effectuer nos vérifications.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avez-vous des statistiques sur les pays d’origine des personnes qui demandent une immatriculation ? Si oui, pouvez-vous nous les communiquer en pourcentage par pays ? Je suppose que vous ne connaissez pas les motifs de la demande, mais au moins le pays d’origine et le nombre de personnes. Ces chiffres sont-ils publics ?

Mme Stéphanie Toussaint. Nous pourrons transmettre ces chiffres ultérieurement. Je ne les ai pas avec moi. Mais le système national de gestion des identifiants est exploitable et ce sont des données que nous pouvons vous communiquer sans aucun problème, comme nous l’avons déjà fait par le passé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est une question qu’aurait pu poser notre présidente, qui s’investit beaucoup dans le projet de loi sur les fraudes sociales et fiscales. Lorsque vous détectez une situation inhabituelle, par exemple une pièce d’un certain pays qui apparaît trop souvent et avec la même méthode, je suppose que cela déclenche une alerte. Vous faites alors un signalement. À qui ? Au ministère de l’intérieur ? Une fois le signalement effectué, que se passe-t-il ?

Mme Stéphanie Toussaint. Effectivement, nous adressons un signalement aux organismes abonnés au numéro d’inscription au répertoire ou au numéro d’identifiant d’attente, c’est-à-dire les caisses primaires d’assurance maladie, la mutualité sociale agricole et les caisses d’allocations familiales. Si la demande émane de l’un de ces trois organismes, nous alertons directement par courriel la caisse qui en est à l’origine en indiquant que la pièce transmise est suspecte. De notre côté, nous ne parlons jamais de fraude, mais de suspicion d’irrégularité. Nous signalons les faits à leurs référents pour la fraude. Nous faisons également un signalement à la direction nationale de la police aux frontières. Notre action s’arrête là car les investigations relèvent ensuite de l’organisme détenteur du numéro d’inscription au répertoire, qui peut convoquer l’assuré pour vérifier les documents. Parfois, il s’agit simplement de pièces mal scannées. Dans d’autres cas, des justificatifs plus récents ou des jugements peuvent être demandés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela signifie que vous faites partie intégrante de la lutte anti-fraude et que vous avez ce rôle d’alerte obligatoire. Au-delà de l’identification, de l’immatriculation et de ce rôle d’alerte, avez-vous d’autres fonctions ? Ou bien votre mission s’arrête-t-elle là, ce qui est déjà considérable ? Est-il envisagé que vous exerciez un autre rôle dans le dispositif de coopération qui se met en place ? Les organismes qui vous missionnent vous le demandent-ils ?

Mme Céline Roy. Comme nous l’avons indiqué, nous contactons la direction nationale de la police aux frontières et nous alertons les organismes de protection sociale. Nous avons aussi des échanges au minimum trimestriels avec la direction de la sécurité sociale, et plus fréquents si nécessaire, au cours desquels nous faisons remonter des préoccupations en signalant les enjeux que nous identifions. Nous le faisons fréquemment, quasiment toutes les semaines, ce qui nous permet de jouer ce rôle d’alerte et de conseil grâce à notre expertise.

Nous faisons partie, comme vous l’évoquez, d’un écosystème. Nous avons également des relations étroites avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude et nous sommes partie prenante de nombreux dispositifs pour lesquels nous sommes sollicités. Nous répondons toujours favorablement car il y a un intérêt collectif à mutualiser les expertises pour que la connaissance soit la plus partagée possible. Mme Toussaint peut préciser nos actions avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude et la police aux frontières.

Mme Stéphanie Toussaint. Concernant notre collaboration avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude, depuis la signature en décembre 2021 du protocole d’accord et d’échanges entre les autorités de police et les organismes de protection sociale, nous recevons régulièrement de la gendarmerie, de la direction nationale de la police aux frontières et des services de l’immigration des fichiers d’individus interpellés avec de faux documents. Notre rôle est alors de vérifier s’ils se sont vu attribuer un numéro de sécurité sociale et, si tel est le cas, si ce numéro a été certifié à partir des pièces saisies.

Pour vous donner quelques chiffres, sur environ 730 listes d’individus transmises par la gendarmerie, nous avons constaté un taux de fraude documentaire de 5,8 %. Il est à noter que la totalité des dossiers frauduleux concernaient des documents européens, présentés par des personnes se déclarant de nationalité européenne. Du côté de la direction nationale de la police aux frontières, le taux de dossiers frauduleux était de 6,9 %. Ces signalements nous permettent bien de retrouver des identités contrefaites.

À la suite de cette collaboration, nous alertons à notre tour les organismes abonnés au numéro d’inscription au répertoire : caisses d’allocations familiales, mutualité sociale agricole, caisses primaires d’assurance maladie, caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, et d’autres. Nous leur adressons un courriel indiquant que l’immatriculation a eu lieu à tort à partir de fausses pièces. Il revient à l’organisme d’enquêter et, s’il y a versement de prestations, de suspendre les droits. Cette collaboration avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude est féconde car elle nous permet d’accroître notre expertise et de bloquer certains dossiers. Nous constatons également que plusieurs dossiers qui nous sont soumis dans le cadre de ces études sont rejetés par nos personnels. Des numéros d’identifiant d’attente sont bel et bien créés à partir de documents d’identité non conformes, mais les dossiers sont ensuite bloqués au service administratif national d’identification des assurés. Le numéro d’identifiant d’attente ne devient donc jamais un numéro d’inscription au répertoire.

Mme Céline Roy. Nous n’en sommes qu’aux balbutiements de cette coopération. Les 720 dossiers que nous a adressés la police aux frontières montrent que nous avons collectivement la possibilité d’étoffer le travail engagé à ce stade.

Mme la présidente Annie Vidal. Dans l’objectif de lutte contre la fraude, vous avez indiqué avoir un lien avec le titre de séjour au moment de la demande. Ce lien est-il continu ? Je précise ma question : si vous attribuez un numéro d’inscription au répertoire à une personne détentrice d’un titre de séjour, que se passe-t-il si ce titre n’est pas renouvelé et que la personne se trouve sous le coup d’une obligation de quitter le territoire français ? Que devient son numéro ?

Vous avez aussi évoqué le formalisme des documents, notamment des actes de naissance. Que se passe-t-il pour les pays qui n’imposent pas d’exigences formelles ?

Concernant les dossiers identifiés comme potentiellement frauduleux, vous alertez les caisses, qui doivent investiguer et suspendre les droits. Avez-vous un retour sur le pourcentage de dossiers pour lesquels les droits ont effectivement été suspendus ?

Enfin, lorsqu’une demande de numéro d’inscription au répertoire est rejetée, la personne conserve un numéro d’identifiant d’attente. Celui-ci a-t-il une date de péremption qui permettrait, en cas de contrôle, de présumer que si le délai est dépassé, le numéro d’inscription au répertoire a été refusé pour un motif potentiellement lié à la fraude ?

Mme Stéphanie Toussaint. À partir du moment où un numéro d’inscription au répertoire a été créé au système national de gestion des identifiants, nous ne le supprimons pas. Il reste inscrit, même si le titre de séjour expire. Il faut savoir que le titre de séjour fait partie des pièces recevables pour certifier un numéro d’inscription au répertoire, au même titre que le passeport ou la carte nationale d’identité, mais que nous n’en sommes saisis que très rarement. En effet, ce sont nos collègues des autres organismes qui l’utilisent pour vérifier la condition de séjour en vue d’attribuer des prestations.

Concernant le formalisme des actes de naissance des pays éloignés, on imagine souvent qu’il peut être fantaisiste ou inexistant. Ce n’est pas tout à fait la réalité. De nombreux pays ont un code civil qui encadre précisément les déclarations de naissance, les filiations ou les règles d’attribution du nom. Il est vrai qu’il nous manque aujourd’hui des informations sur les exigences formelles de quelques pays. Il s’agit d’États très peu représentés dans nos dossiers, comme le Sultanat d’Oman par exemple.

Quant au retour sur les dossiers de fraude que nous transmettons, il est lié au projet de « marquage » du numéro d’inscription au répertoire, dont le directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse vous a sans doute parlé. Les organismes de protection sociale ont pour objectif de pouvoir « marquer » un numéro d’inscription au répertoire qui aurait été attribué sur la base de documents frauduleux. Ce projet, qui devrait voir le jour dans quelques années, permettra d’informer les autres organismes et d’éviter qu’ils ne s’abonnent à un numéro obtenu frauduleusement.

Enfin, un numéro d’identifiant d’attente rejeté restera un numéro d’identifiant d’attente. Cependant, le processus est encadré par un calendrier strict : à trois mois, l’assuré est relancé ; à six mois, les prestations sont suspendues ; à neuf mois, une fin d’instruction est prononcée. Il n’y aura plus de paiement associé à ce numéro, qui ne sera plus utilisable.

Mme Céline Roy. Je me permets d’apporter un complément à propos du numéro d’identifiant d’attente. Le portail des numéros d’identifiant d’attente est accessible à tous les opérateurs de protection sociale abonnés. Il conserve un historique complet. Tout opérateur peut visualiser ce qui s’est passé sur un numéro donné, et notamment connaître le motif détaillé d’un rejet. C’est un élément d’alerte et un levier de maîtrise des risques : cette information reste disponible et partagée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Selon le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef), 166 millions d’enfants de moins de cinq ans étaient sans identité en 2019 dans le monde. Êtes-vous confrontés à ce problème ? Comment êtes-vous saisis du cas de mineurs ? Je pense notamment aux mineurs non accompagnés dans notre pays. Devez-vous les identifier ? Si oui, comment cela se passe-t-il et quel est le nombre annuel d’identifications concernées ?

Mme Stéphanie Toussaint. Sincèrement, je ne suis pas confrontée à des cas de mineurs totalement dénués d’identité. Pour une inscription au système national de gestion des identifiants, il faut au minimum un nom ou un prénom. Dans certains pays, il n’existe qu’un seul vocable, qui peut être enregistré comme nom ou comme prénom, mais l’une des deux zones est toujours renseignée. Nous n’utilisons jamais de mentions comme « X » ou « SNP » (sans nom patronymique) au système national de gestion des identifiants.

Concernant les mineurs non accompagnés, je ne peux pas donner de chiffres de tête. Je me renseignerai. Nous traitons les cas de ce que nous appelons les « mineurs isolés », recueillis par l’aide sociale à l’enfance. Pour ces situations, nous sommes confrontés à un défaut de pièces d’état civil et de documents d’identité. La direction de la sécurité sociale a émis des directives pour les cas où des personnes ne peuvent fournir ces documents, comme pour les ressortissants de pays en guerre ou les personnes dont les archives ont brûlé. Pour les mineurs isolés, nous attribuons un numéro de sécurité sociale ou nous certifions le numéro d’identifiant d’attente sur la base du document qui émane de l’aide sociale à l’enfance, c’est-à-dire du conseil départemental.

Mme la présidente Annie Vidal. Ce que vous décrivez provoque des situations problématiques à l’atteinte de la majorité. Ces enfants, pris en charge par l’aide sociale à l’enfance et engagés dans des formations, se voient demander à leur majorité de justifier de leur identité avec un acte de naissance qu’ils ne sont pas plus en mesure de fournir qu’auparavant. Cela pose une question qui peut être liée à la fraude, où les fraudeurs ne sont peut-être pas ceux que l’on imagine. Pour poursuivre leur cursus, ces jeunes gens se débrouillent pour trouver des papiers. C’est pourquoi je vous interrogeais sur les rejets de dossiers non conformes. On peut comprendre la logique qui pousse à de tels actes.

J’imagine que vous êtes confrontés à ces dossiers manifestement faux. Existe-t-il un système de fabrication de documents proposés à ces jeunes ? Avez-vous la capacité de repérer de telles pratiques ?

Mme Stéphanie Toussaint. À propos des mineurs isolés qui deviennent majeurs, nous ne les revoyons généralement pas. Une fois qu’ils ont un numéro de sécurité sociale, le service administratif national d’identification des assurés n’intervient à nouveau que si l’identité enregistrée au système national de gestion des identifiants, sur la base des informations de l’aide sociale à l’enfance, se révèle erronée. Ce que nous savons, c’est que ces jeunes, qui suivent des formations et travaillent, se voient souvent attribuer un titre de séjour. À ce moment-là, les organismes de protection sociale disposent de ce document. À notre niveau, au service administratif national d’identification des assurés, nous ne le recevons pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cette commission d’enquête a pour but d’en savoir plus sur les rouages de la protection sociale, mais aussi de répondre à une exigence de clarté. Les personnes qui contribuent à notre système de sécurité sociale veulent avoir l’assurance que les droits sont justement attribués. Dès lors que l’impression de justice disparaît, le consentement à la cotisation et à l’impôt s’érode.

Dans le cas douloureux des mineurs isolés, il est impératif que nous obtenions et que vous nous procuriez des chiffres précis, ne serait-ce que pour mettre fin aux suspicions malvenues et aux légendes urbaines. Il nous faut savoir de quoi nous parlons pour prendre des décisions éclairées. En 2015, j’étais députée européenne lors de la grande vague migratoire. On estime qu’entre 10 000 et 15 000 enfants arrivés à ce moment-là n’ont pas été retrouvés par la suite. Il est inconcevable qu’un enfant se retrouve ainsi dans la nature. La prise en charge par l’aide sociale à l’enfance est une chance que la France offre, mais il convient de savoir combien de jeunes gens sont concernés. J’insiste donc pour que vous nous fournissiez ces documents, qui semblent accessibles au moyen de votre système informatique.

Une question subsidiaire concernant votre rôle d’alerte : disposez-vous de logiciels algorithmiques pour faire des projections, ou travaillez-vous uniquement sur des données factuelles ? Avez-vous des moyens informatiques sophistiqués pour faire de la prospective ? Votre service a été créé en 1988. En 35 ans, les phénomènes migratoires se sont complexifiés et les données ont radicalement changé.

Enfin, concernant vos échanges avec les pays d’origine, entretenez-vous de bons rapports, non seulement avec nos ambassades et consulats, mais aussi avec ceux des pays d’où proviennent les demandeurs ?

Mme Stéphanie Toussaint. En règle générale, oui. Les consulats et ambassades étrangers répondent bien et sont pédagogues. Nous leur adressons les actes de naissance anonymisés et ils sont même prêts à nous proposer des levées d’actes. La collaboration est très bonne.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. En ce qui me concerne, je n’ai pas d’autre question. Si d’autres interrogations émergent, nous vous les transmettrons par écrit. Je vous remercie vivement pour ces éléments factuels.

Mme la présidente Annie Vidal. Mesdames, je vous remercie de votre contribution utile aux travaux de cette commission d’enquête.

20. Audition, ouverte à la presse, de Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean-François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean-François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger ([20]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous accueillons Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean-François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint de la caisse primaire d’assurance maladie du Morbihan. Je précise qu’il n’y a aucune dimension spécifiquement bretonne dans nos travaux, mais que vous êtes auditionnés pour vos fonctions au Centre national des soins à l’étranger qui se trouve administrativement rattaché à la caisse primaire d’assurance maladie de Vannes.

Le Centre national des soins à l’étranger a été créé en 2006. Il est chargé des demandes de remboursement ou de prise en charge préalable pour les soins médicaux reçus hors de France par les affiliés d’un régime français. Vous êtes également compétents pour récupérer auprès des États membres de l’Union européenne et des pays qui ont passé des conventions bilatérales avec la France le montant correspondant aux soins prodigués à leurs ressortissants sur le territoire national.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par de brèves questions d’ordre général. Premièrement, quel est le montant annuel des indus constatés sur les remboursements de soins perçus à l’étranger et quelles sont les principales difficultés, opérationnelles comme juridiques, que rencontre le Centre national des soins à l’étranger pour recouvrer ces sommes ?

Deuxièmement, quelle proportion de ces indus est finalement considérée comme irrécouvrable chaque année, et pour quels motifs principaux, qu’il s’agisse de l’absence de conventions bilatérales, de l’insolvabilité du débiteur à l’étranger ou de la prescription ?

L’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires demande aux personnes auditionnées de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Françoise Le Fur, M. Jean-François Le Guern et M. Christophe Albou prêtent serment.)

Mme Françoise Le Fur, directrice générale du Centre national des soins à l’étranger. Il me semble important de présenter le Centre national des soins à l’étranger car le terme d’indu n’est pas véritablement celui que nous utilisons dans notre activité. Je vais expliquer pourquoi.

Le Centre national des soins à l’étranger emploie 162 collaborateurs répartis sur différents périmètres, notamment les deux que vous avez cités : le remboursement aux assurés et la gestion des dettes et créances internationales. Il est géré par la caisse primaire d’assurance maladie du Morbihan depuis sa création en 2006. Nous poursuivons trois objectifs principaux qui rejoignent vos préoccupations. Le premier est la qualité du service rendu : la centralisation a permis d’offrir un service homogène sur tout le territoire avec des remboursements rapides et fiables, ce qui est au cœur de votre question. Le deuxième objectif est la performance et l’efficience, qu’entraîne le regroupement d’une activité sur un site unique. Le troisième est la maîtrise du risque et la lutte contre la fraude.

L’année 2015 a marqué une étape importante avec la reprise, au 1er janvier, de l’activité de gestion des dettes et créances internationales, auparavant assurée par le Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (Cleiss). Pour illustrer l’efficacité de cette reprise, le montant des créances émises alors s’élevait à 1,2 milliard d’euros. À ce jour, le solde restant dû se situe à environ 10 millions d’euros, dont 8,5 millions sont en cours de régularisation avec le Portugal et la Nouvelle-Calédonie. En synthèse, le reste à recouvrer de ce portefeuille historique est d’environ 2 millions d’euros, dont 1 million d’euros pour l’Allemagne avec laquelle nous travaillons étroitement pour solder cette somme. Ce résultat justifie pleinement l’activité du Centre national des soins à l’étranger.

Depuis 2022, nous traitons également les demandes d’accord préalable pour les soins programmés à l’étranger, notamment lorsqu’ils ne sont pas réalisables en France, ainsi que les demandes de tarification des États pour des soins prodigués en France à leurs assurés.

Concernant nos activités, le remboursement des prestations place le Centre national des soins à l’étranger en relation directe avec les assurés sociaux du régime général. L’assuré nous présente une facture obligatoirement acquittée et nous étudions la possibilité d’une prise en charge. En 2024, nous avons réglé 43,3 millions d’euros aux assurés. Il est notable que 30 % des demandes de remboursement ont fait l’objet d’un refus de prise en charge. La notion d’indu n’est pas pertinente ici car nous décidons de la prise en charge avant tout paiement. Il ne s’agit donc pas d’un indu à recouvrer. Les refus sont souvent motivés par un manque de pièces justificatives ou par le fait que les soins reçus ne sont pas remboursables en France.

L’activité de gestion des dettes et créances internationales, quant à elle, ne nous met plus en lien avec des assurés, mais avec des États et leurs organismes de liaison. Nous participons à des instances spécifiques, souvent en lien avec la direction de la sécurité sociale. Cette mission consiste à assurer, pour l’ensemble des institutions françaises de sécurité sociale, le suivi et le règlement des dettes et créances qui découlent de l’application des règlements européens de coordination, des conventions internationales bilatérales ou des accords de coordination avec les collectivités d’outre-mer autonomes en matière de sécurité sociale que sont la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Dans ce cadre inter-régimes, les créances françaises correspondent aux dépenses de soins engagées en France pour des assurés d’un régime étranger, dont le coût a été supporté par l’assurance maladie française. La présentation de ces créances se fait principalement sous forme de factures au coût réel. Inversement, les dettes françaises concernent les soins prodigués à l’étranger à nos assurés, dont le coût a été pris en charge par l’institution du pays de séjour. La présentation des dettes peut se faire au coût réel ou au forfait, mais la facturation au coût réel est aujourd’hui très majoritaire.

Contrairement au remboursement aux assurés, qui s’inscrit dans un temps court, le dénouement de la facturation des dettes et créances européennes peut s’étendre jusqu’à cinq ans. Chaque État dispose de délais successifs pour adresser ses factures, les régler ou les contester. Ce système d’échanges explique également pourquoi le terme d’indu est peu approprié. L’objectif est de clôturer les dossiers dans un délai de cinq ans pour des soins pour lesquels l’assuré ne fait pas l’avance de frais.

La France est aujourd’hui le deuxième créancier au sein de l’Union européenne et de l’Espace économique européen. Cela s’explique par le grand nombre de travailleurs transfrontaliers, notamment dans l’est de la France, l’attrait touristique de notre pays et le nombre de pensionnés étrangers qui y passent leur retraite. En revanche, la France est en situation débitrice vis-à-vis des pays et territoires hors Union européenne signataires d’un accord, en raison de nos relations historiques, notamment avec les pays du Maghreb, et de nos liens particuliers avec les territoires ultramarins.

M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger. Pour préciser la notion d’indu, nous considérons qu’il s’agit d’un paiement que nous avons effectué à tort et que nous devons réclamer. Dans le cadre du remboursement à un assuré, des indus peuvent effectivement survenir. Dans ce cas, nous notifions l’indu à l’assuré, qui peut le contester ou le rembourser. Le Centre national des soins à l’étranger n’est alors qu’un opérateur initial. C’est la caisse primaire d’affiliation de l’assuré qui, en tant qu’organisme de proximité, prend le relais pour le recouvrement.

Entre États, il n’y a pas d’indu à proprement parler. Nous pouvons recevoir des factures que nous estimons non justifiées. Dans ce cas, nous les contestons. Le principal motif de contestation est l’absence de droits de l’assuré concerné. Lorsque nous recevons une facture d’un pays étranger, notre système informatique vérifie automatiquement si l’assuré est connu dans notre base de données et s’il dispose de droits ouverts. Si ce n’est pas le cas, nous contestons la facture. Le pays émetteur a un an pour examiner notre contestation. S’il la juge fondée, il abandonne sa facture. Sinon, il nous transmet le titre de droit justifiant sa créance et nous acceptons alors le paiement.

Entre 2011 et 2025, nous avons contesté pour 682 millions d’euros de factures reçues. Les autres pays ont accepté d’en annuler pour 261 millions d’euros. Notre travail de contrôle en amont des paiements a donc évité une dépense de 261 millions d’euros.

Pour donner une idée des montants en jeu, sur les cinq dernières années, la France a reçu en moyenne 392 millions d’euros de factures par an pour des soins dispensés à des assurés de régimes français à l’étranger. Sur la même période, nous avons payé en moyenne environ 300 millions d’euros, les temporalités de réception et de paiement étant différentes en raison des délais de traitement.

Notre principal pays créancier est la Belgique, notamment en raison du nombre de travailleurs frontaliers et de l’existence de zones organisées d’accès aux soins transfrontaliers. Ces accords locaux permettent à des assurés français de se faire soigner dans des établissements belges sans avance de frais. La Belgique nous facture en moyenne 165 millions d’euros par an. Le deuxième État est l’Espagne avec une moyenne de 125 millions d’euros par an, principalement en raison des touristes et des retraités français qui y résident. On trouve ensuite le Portugal avec 50 millions d’euros par an, mais avant cela la Polynésie française, qui nous facture en moyenne 75 millions d’euros par an. Cela concerne les fonctionnaires d’État et les pensionnés qui vivent dans cette collectivité d’outre-mer ; les soins dont ils bénéficient nous sont refacturés en application des accords de coordination.

Mme Françoise Le Fur. Je tiens à souligner un point essentiel : toutes les factures qui nous sont adressées par des pays ou des collectivités font l’objet d’une vérification exhaustive des droits des assurés. Il n’y a aucun contrôle aléatoire. C’est ce contrôle systématique qui explique le pourcentage important de contestations et de refus.

M. Christophe Albou. J’ajoute deux éléments sur nos dettes avant d’aborder la situation de la France en tant que créancière, qui est, je le dévoile d’emblée, plus importante que sa position de débitrice.

L’Europe représente 75 % des flux de factures que nous recevons. Les collectivités d’outre-mer constituent l’essentiel du reste. À elles deux, ces zones totalisent près de 95 % des montants. Les pays hors Union européenne et hors collectivités d’outre-mer ne représentent donc que 5 % des sommes. Belgique, Espagne, Polynésie française et Portugal concentrent à eux seuls les deux tiers des montants facturés à la France.

Pour qu’un assuré bénéficie d’une prise en charge dans un pays européen, il doit justifier de droits ouverts en France. Il existe trois grandes catégories de situations : le formulaire S1, délivré notamment aux retraités ; la carte européenne d’assurance maladie, bien connue ; et les soins programmés, qui nécessitent un accord préalable de notre médecin-conseil. En volume, les formulaires S1 représentent environ 43 % des cas, les cartes européennes 41 % et les soins programmés 16 %, ce dernier chiffre incluant les zones organisées d’accès aux soins transfrontaliers.

En miroir, la situation de la France en tant que créancière est bien plus favorable. Alors que nous recevons environ 392 millions d’euros de factures par an, nous facturons aux autres pays en moyenne près d’un milliard d’euros. Notre taux de recouvrement atteint quasiment 98 % à 36 mois. Nous recouvrons donc bien plus d’argent que nous n’en versons dans le cadre de ces échanges internationaux.

Les pays étrangers peuvent également contester nos factures. Cependant, après échanges et justifications, la France obtient gain de cause dans 98 % des cas.

Mme Françoise Le Fur. Je me permets de compléter ce point : les créances que nous adressons aux autres pays sont en progression constante. En 2023, nous avons dépassé le milliard d’euros de facturation pour des soins réalisés en France sur des personnes relevant d’un autre régime de sécurité sociale. La progression s’est poursuivie en 2024. Bien que les comptes de 2025 ne soient pas encore arrêtés, nous savons que ce seuil a de nouveau été franchi. Cette tendance à la hausse est corrélée à l’augmentation des déplacements et des échanges internationaux, comme en témoigne l’évolution du trafic aérien.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci pour cette présentation liminaire éclairante. Je souhaite poser quelques questions pour m’assurer de bien comprendre certains points. Premièrement, confirmez-vous avoir bien repris l’intégralité des prérogatives qui relevaient auparavant du Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, sans qu’il subsiste de partage de tâches ?

Deuxièmement, quel est le statut des ressortissants français affiliés à la Caisse des Français de l’étranger ? S’agit-il d’un régime distinct, complémentaire au régime général ou d’une autre nature ? Mes recherches ne m’ont pas permis d’obtenir une réponse précise.

Enfin, comment s’articule votre action avec le règlement n° 883/2004 du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, dont la réforme est en discussion depuis plusieurs années au niveau européen ? Dans quelles circonstances ce règlement entre-t-il en jeu, en dehors des conventions internationales que nous aborderons ultérieurement ?

Mme Françoise Le Fur. La Caisse des Français de l’étranger propose une affiliation volontaire aux Français qui partent à l’étranger et qui ne peuvent être couverts par un régime de sécurité sociale obligatoire dans leur pays de résidence. Il ne s’agit pas d’un organisme de sécurité sociale au sens institutionnel, mais d’une assurance qui couvre notamment le risque maladie. La Caisse des Français de l’étranger est en quelque sorte en concurrence avec d’autres opérateurs qui proposent des garanties assurantielles pour les expatriés.

M. Christophe Albou. Je confirme que la Caisse des Français de l’étranger est une caisse d’assurance volontaire.

Concernant le droit européen, il s’agit en réalité de deux textes : le règlement n° 883/2004, que vous avez cité, et son règlement d’application n° 987/2009. Le Centre national des soins à l’étranger intervient dans deux cas principaux pour leur application. En premier lieu, il y a le remboursement des soins qu’un assuré d’un régime français a payés lors d’un voyage en Europe. En second lieu, c’est la mission que nous avons reprise du Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale : lorsqu’un assuré français bénéficie de soins pris en charge par un pays européen, ce pays nous refacture les coûts et nous gérons ces flux financiers.

Il est important de préciser que, malgré sa décision de quitter l’Union européenne, le Royaume-Uni reste dans le champ de cette coordination. Lorsque nous parlons de l’Europe, nous entendons un périmètre large qui inclut l’Union européenne, le Royaume-Uni, la Suisse et les pays de l’Espace économique européen.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cette précision est importante au vu de la multiplicité des textes applicables.

J’aimerais maintenant aborder la question des conventions internationales. Elles concernent notamment les soins aux étrangers en séjour temporaire régulier dans notre pays. Il peut s’agir de touristes, d’étudiants ou de travailleurs détachés. Il y a vingt-cinq ans, il me semblait que ces conventions bilatérales étaient nombreuses. Où en sommes-nous aujourd’hui ? Sont-elles toujours en application et fonctionnent-elles correctement ? Rencontrez-vous des difficultés avec les pays signataires ? Je me souviens que l’idée générale était celle de la réciprocité, ce qui supposait des accords avec des pays dotés d’un système de protection sociale comparable. Cette réciprocité est-elle effective, y compris avec de petits pays comme Andorre ou Jersey ? Si ces conventions étaient insuffisamment appliquées, une de nos propositions pourrait être de suggérer de les réviser, de les améliorer ou d’y recourir plus systématiquement.

Mme Françoise Le Fur. Le rôle du Centre national des soins à l’étranger se limite à appliquer les textes réglementaires en vigueur qu’il s’agisse des règlements européens, des conventions bilatérales ou des décrets de coordination. Nous n’intervenons que s’il existe une base juridique valide.

Il existe aujourd’hui une trentaine de conventions bilatérales. Nous pourrons vous en communiquer la liste. Il faut toutefois noter qu’elles n’ont pas toutes le même périmètre. Certaines ne concernent que l’assurance maladie tandis que d’autres couvrent également la retraite ou les allocations familiales. La gestion de cette subtilité juridique exige une expertise spécifique, ce qui a d’ailleurs justifié la centralisation de cette activité au sein de notre organisme.

M. Christophe Albou. Sur la trentaine de conventions internationales qui lient la France, seule une dizaine donne lieu à des échanges financiers significatifs. Par exemple, nous avons une convention avec le Bénin qui date de 1981, mais elle n’entraîne aucune relation financière car il n’y a pas d’assurés concernés.

La notion de réciprocité est bien présente dans les textes. Un assuré français se rendant dans un pays signataire est pris en charge de la même manière qu’un ressortissant de ce pays en France. Les droits garantis sont équivalents. En revanche, les volumes financiers peuvent être très déséquilibrés en fonction de la taille des pays et des flux de population.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma question sur la réciprocité ne portait pas tant sur les droits garantis que sur les capacités médicales. Il est peu probable qu’Andorre dispose d’un service de greffe de rein aussi performant que le nôtre. Ce delta médical est d’ailleurs ce qui peut justifier certaines procédures de soins programmés pour des pathologies graves.

J’en viens précisément aux soins programmés qui sont régis, si je ne me trompe pas, par le code de santé publique. Dans ce cadre, c’est vous qui êtes à la manœuvre. Cette procédure est-elle fréquente ? Quels montants représente-t-elle ? Avez-vous une idée des types de pathologies concernées, qui illustreraient ce que la France peut offrir de spécifique ? Enfin, les créances sont-elles bien recouvrées, sachant que la procédure repose sur un devis de l’établissement et une attestation de droits du pays d’origine ?

Mme Françoise Le Fur. Pour reprendre votre exemple, si un ressortissant andorran venait se faire soigner dans un établissement français pour une opération importante, en vertu de la convention bilatérale, nous procéderions à la facturation de ce séjour à Andorre. Le coût, initialement pris en charge par la caisse primaire locale, remonterait jusqu’au Centre national des soins à l’étranger, qui émettrait la facture. Comme l’indiquait M. Albou, notre taux de recouvrement dépasse les 98 %. Nous recouvrons donc les sommes correspondant aux soins réalisés sur notre territoire.

Le Centre national des soins à l’étranger a l’obligation de recouvrer ces montants dès lors qu’un cadre conventionnel existe. La Cour des comptes, que nous rencontrons chaque année, est très attentive à ce sujet. Si nous avions des difficultés de recouvrement, elle ne manquerait pas de le souligner.

M. Christophe Albou. Il faut préciser la chaîne de traitement. Lorsqu’une personne non assurée en France se présente à l’hôpital avec un document attestant qu’elle relève d’un accord de coordination, la caisse primaire locale l’enregistre. C’est ainsi que les montants remontent au Centre national des soins à l’étranger pour que nous puissions les refacturer au pays concerné. Si la personne ne relève d’aucun texte de coordination, elle n’est pas enregistrée comme telle et son dossier ne nous parvient pas.

La notion de soins programmés est avant tout un concept européen réciproque. Des assurés français peuvent se rendre dans d’autres pays pour des soins non disponibles ou avec des délais plus courts en France. Je pense par exemple au traitement par ultrasons focalisés de haute intensité pour les tremblements permanents, disponible en Espagne avant de l’être en France. Inversement, un Européen peut venir se faire soigner en France après accord du médecin-conseil de son pays, et nous refacturons alors les coûts.

Il est important de relativiser les proportions. Sur le milliard d’euros que nous facturons annuellement, 80 % des montants concernent les pensionnés et les travailleurs frontaliers. Les soins liés à la carte européenne représentent 15 % et les soins programmés pour des ressortissants européens seulement 1 %. L’enjeu financier de nos créances réside principalement dans la prise en charge des frontaliers et des retraités.

Pour ce qui est des pays hors Union européenne, il n’existe pas de dispositif de soins programmés comparable. La prise en charge dépend de l’existence ou non d’une convention de coordination.

Mme Françoise Le Fur. Quant aux soins programmés sortants, c’est-à-dire pour les assurés français souhaitant se faire soigner à l’étranger, notre service médical a traité 2 181 demandes en 2025. Il a prononcé 1 575 refus et 606 accords. Cela démontre l’existence d’un contrôle rigoureux de la pertinence de ces prises en charge, en fonction de la situation médicale de l’assuré.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais évoquer le cas particulier de l’Algérie, régi par un protocole annexé à la convention générale franco-algérienne, qui semble s’appliquer depuis 2016. Ce dispositif concernerait les ressortissants algériens, assurés ou démunis, pour des soins programmés en France. Le processus impliquerait un accord direct entre un établissement français et la caisse nationale algérienne, l’établissement étant payé par la caisse primaire d’assurance maladie locale avant que la caisse algérienne n’apure les comptes.

Ce dispositif existe-t-il toujours ? Si oui, quel est le volume de soins qu’il représente ? Ma préoccupation, comme pour d’autres dispositifs, est le risque de mise en tension de notre propre système de santé, notamment dans des secteurs comme la dialyse ou les greffes. Par ailleurs, un décret de 2017 prévoyait que l’Algérie devait faire l’avance des frais pour ces soins. Ce mécanisme est-il en application ?

Mme Françoise Le Fur. Nous connaissons le texte de 2016 que vous évoquez. Toutefois, le Centre national des soins à l’étranger n’est pas partie prenante à ce dispositif spécifique. Il régit les relations directes entre l’Algérie et les établissements hospitaliers concernés sans que nous intervenions. Nous ne pouvons donc pas vous apporter de réponse.

M. Christophe Albou. Je confirme que le protocole de 2016 est toujours en vigueur. Les soins réalisés dans ce cadre ne transitent pas par nos services. Nous n’en avons donc pas connaissance. Ce protocole concerne notamment l’Assistance Publique – Hôpitaux de Paris.

Mme Françoise Le Fur. Comme je le précisais, le périmètre d’intervention du Centre national des soins à l’étranger est strictement défini par les textes que nous avons mentionnés. Ce protocole spécifique avec l’Algérie ne fait pas partie du corpus réglementaire qui s’applique à nos missions.

M. Christophe Albou. Je souhaite revenir sur le taux de recouvrement. Les 98 % que j’ai mentionnés sont calculés sur un horizon de 36 mois. Ce délai correspond aux échéances fixées par les règlements européens, qui régissent la majorité de nos créances. Nous nous concentrons donc sur les flux avec les pays européens pour calculer ce taux, qui atteste de notre efficacité en matière de recouvrement.

M. David Magnier (RN). Y a-t-il des pays qui contestent nos factures plus que d’autres ? Pour quels motifs principaux ? Par ailleurs, avez-vous déjà eu des soupçons de fraude, que ce soit de la part d’assurés ou de prestataires de soins étrangers ?

M. Christophe Albou. Lorsqu’un pays nous adresse une facture, il a déjà pris en charge les soins. Le contrôle en amont de la conformité des soins et de la fraude relève de sa responsabilité, car c’est lui qui connaît son système de santé. Nous appliquons le même principe lorsque nous facturons des soins à d’autres pays : nous effectuons nos propres contrôles internes avant d’émettre la facture. Nous partons du principe que le pays qui a avancé les frais a effectué ce travail.

Les motifs de contestation de nos factures par les autres pays portent principalement sur les droits des assurés. Un pays peut estimer que la personne concernée n’avait pas les droits ou le formulaire justifiant la prise en charge. Dans ce cas, nous menons une enquête pour retrouver le justificatif et le transmettre à nos interlocuteurs. Comme je l’ai dit, nous justifions notre bon droit dans 98 % des cas, ce qui montre qu’il n’y a que très peu de facturations ou de prises en charge à tort.

Il peut arriver, plus rarement, qu’un formulaire inadapté soit utilisé. Par exemple, un assuré européen utilise sa carte européenne pour un soin qui aurait dû relever de la procédure de soin programmé avec le formulaire S2. Si le pays de l’assuré conteste pour ce motif, et que l’enquête confirme que le soin était bien programmé, nous devons annuler notre créance. Une procédure de recouvrement est alors engagée auprès de l’hôpital. C’est d’ailleurs un des points d’évolution que nous souhaiterions évoquer.

M. David Magnier (RN). Avez-vous identifié des pays qui contestent plus que d’autres ?

M. Christophe Albou. Non, pas de manière évidente.

Mme Françoise Le Fur. Si M. Albou ne le sait pas, c’est que ce n’est sans doute pas un phénomène marquant. Si un pays contestait nos factures de manière excessive, cela nous apparaîtrait clairement. Je pense que la plupart des pays agissent à un rythme moyen, tout comme nous pouvons contester leurs factures, parfois plus pour certains que pour d’autres.

M. Christophe Albou. L’intérêt de tous les pays est de minimiser les contestations car elles génèrent un travail administratif important pour les deux parties. La logique veut que nous cherchions tous à améliorer en permanence la qualité de notre facturation pour éviter ces allers-retours.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses, qui nous seront utiles pour nos conclusions et nos propositions. Comme je l’indiquais en introduction, tous les documents que vous jugerez utiles de verser aux travaux de la commission d’enquête sont les bienvenus.

21. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. ([21]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos travaux avec l’audition de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. J’indique, car la question pourrait se poser, que votre sollicitation repose sur la compétence exclusive que confère la loi à l’Office en matière d’avis médical pour les demandes de titre de séjour pour soins. Vos décisions ont vocation à engendrer des prestations couvertes par l’assurance maladie et, partant, des versements et une inscription comptable.

Monsieur Leschi, si nous n’avons pas le temps d’aborder toutes les questions, vous pourrez nous transmettre par la suite tout document utile. Pour ma part, je souhaiterais savoir si vous disposez d’éléments sur les montants financiers en jeu et si vous êtes en mesure d’identifier des indus ou des erreurs ayant une incidence sur les comptes sociaux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Didier Leschi prête serment.)

M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Le titre de séjour pour soins est un dispositif prévu par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Il est couramment appelé « titre de séjour étranger malade ».

Inscrit dans la loi du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, adoptée alors que j’étais membre du cabinet du ministre de l’intérieur, le dispositif a été réformé et renforcé en 2017. La gestion médicale a alors été confiée à l’Office français de l’immigration et de l’intégration. En effet, les inspections générales des affaires sociales et de l’administration s’étaient étonnées, dans un rapport, de la distorsion des avis médicaux. La procédure était moins rigoureuse qu’elle ne l’est aujourd’hui. J’y reviendrai.

Aux termes de l’article L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, un étranger résidant en France peut obtenir un titre de séjour pour soins si son « état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité ». En application de ce même article, l’Office français de l’immigration et de l’intégration produit un rapport annuel. Je regrette que ce document n’ait, jusqu’ici, pas suscité de débats en commission parlementaire.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est l’occasion ou jamais !

M. Didier Leschi. Tout à fait. Si je le regrette, c’est parce que nous faisons l’effort de fournir des données, des éléments de jurisprudence, des cas précis de prise en charge médicale en exposant leur incidence pour l’assurance maladie étant donné que les personnes concernées bénéficient de la protection universelle maladie. Je précise à cet égard que l’Office français de l’immigration et de l’intégration n’est pas à même de différencier les enveloppes, puisqu’il s’agit d’une prise en charge globale de la part des assurances sociales. Le fonctionnement est donc différent de l’aide médicale de l’État, qui fait l’objet d’un budget annuel voté par le Parlement.

Nous sommes chargés de cette procédure depuis le 1er janvier 2017, date qui correspond à mon arrivée à la tête de l’établissement. Nous avons instauré un système extrêmement rigoureux d’identitovigilance. Les demandeurs peuvent être vus par un médecin ou un cadre de santé. Ils peuvent aussi être convoqués pour une prise de sang. Par le passé, ils pouvaient attester d’une maladie sans qu’il soit possible de les recontrôler. Désormais, des laborantins viennent au sein des directions territoriales de l’Office pour procéder à des prises de sang et nous avons également passé des contrats avec des laboratoires.

J’ai compris votre intérêt pour le sujet de la baisse du nombre de titres délivrés. Le volume était d’environ 33 000 titres de séjour pour soins en 2017. La direction générale des étrangers en France, véritable comptable de ces titres, pourra vous donner le nombre exact. Nous n’en comptions plus que 19 516 en 2025. Cette dynamique montre la rigueur de nos procédures, qui nous assurent que seules des personnes effectivement malades sont bénéficiaires. Vous noterez d’ailleurs que le taux d’avis positifs est en augmentation depuis 2017 : c’est le signe de la qualité du dossier médical.

Je rappelle que la création du dispositif, en 1998, est liée à la pandémie du syndrome d’immunodéficience acquise (sida). Il s’agissait de prendre en charge les malades qui résidaient de manière habituelle sur notre sol et dont nous savions qu’ils ne pourraient pas être correctement suivis dans leur pays d’origine. C’était avant que l’Onusida, le Programme commun des Nations unies sur le VIH/sida, ne se développe.

Depuis, les critères se sont élargis. Avant 2017, une personne pouvait bénéficier d’un titre de séjour pour soins seulement si sa pathologie n’était pas du tout traitée dans son pays d’origine. Désormais, c’est la notion d’accessibilité des traitements qui prévaut, ce qui n’est d’ailleurs pas sans poser des difficultés. Des parlementaires et des observateurs se sont étonnés que des malades originaires de pays membres du Groupe des vingt (G20) soient éligibles au dispositif : c’est que si leurs systèmes de soins ont les mêmes caractéristiques que le nôtre, les conditions d’accès aux traitements sont différentes pour leur part.

Comment le parcours est-il organisé ? Une personne dépose une demande. Celle-ci doit être confirmée auprès d’un agent de préfecture, qui saisit alors les services médicaux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Les médecins qui travaillent avec nous instruisent le dossier avant de rendre un avis collégial, étant entendu que les collèges de praticiens sont constitués de manière aléatoire. La procédure est donc organisée de telle sorte qu’il n’y ait pas d’habitude, que les regards soient suffisamment aguerris et que toute éventuelle collusion soit impossible. La collégialité garantit la qualité de l’expertise croisée des médecins, chaque cas étant examiné de manière spécifique. Il ne saurait y avoir de formule toute faite sur telle ou telle pathologie, et l’avis dépend du rapport entre une maladie et un individu. J’ajoute que certains médecins sont spécialisés sur des affections particulières, comme le syndrome post-traumatique très souvent évoqué par les demandeurs.

Je précise que nous ne salarions pas les médecins qui travaillent pour nous. Ils exercent soit à l’hôpital, soit en cabinet privé. Ils sont donc sur le terrain et ils consultent auprès d’une patientèle diverse. Nombre d’entre eux ont une expérience à l’étranger, par exemple dans une démarche humanitaire.

Même si la procédure d’avis médical a été considérablement renforcée, c’est bien le préfet, après réception de l’avis, qui prend la décision d’accorder, ou non, le titre de séjour pour soins. C’est pour cette raison que l’Office français de l’immigration et de l’intégration n’est pas appelé à s’exprimer lors des contentieux. Ce rôle revient au préfet.

Parmi les problématiques signalées dans nos rapports, j’évoquerai d’abord la question du critère de résidence, fixé par la loi de 1998. Je le répète : il s’agissait à l’époque de prendre en charge les malades du sida présents sur notre territoire de longue date. Or, la vérification de la résidence s’avère parfois délicate. C’est un travail en coopération avec les préfectures.

Ensuite, nous plaidons pour que l’Office français de l’immigration et de l’intégration soit systématiquement interrogé par les tribunaux administratifs lors des contentieux, ce qui n’est pas toujours le cas. La jurisprudence administrative le permet désormais. En effet, jusqu’à récemment, seul le demandeur pouvait lever le secret médical le concernant. N’étant pas omniscient, le tribunal administratif avait besoin d’éléments complémentaires afin de se prononcer. C’est pour cette raison qu’en 2022, le Conseil d’État a ouvert la possibilité de convoquer l’Office pour que nous présentions des observations. Cette possibilité a grandement amélioré les procédures. Le nombre de contentieux perdus par l’État a diminué.

Enfin, peut-être avez-vous eu l’écho des débats relatifs à l’analyse des systèmes de soins à travers le monde ? Elle est destinée à évaluer, comme je le disais, l’accessibilité des traitements pour les malades. Pour ce faire, nous sommes abonnés à MedCOI (Medical Country of Origin Information), un outil européen qui permet aux praticiens et aux organismes chargés de l’asile de connaître en continu les évolutions des systèmes de soins étrangers. Cette ressource a fortement accru la capacité des médecins à émettre un avis sur l’accessibilité des soins.

En ce qui concerne le nombre de bénéficiaires, il peut être difficile à évaluer car ces derniers disposent en réalité d’un titre de séjour « vie privée et familiale », non d’un titre de séjour pour soins à proprement parler. Le titre « vie privée et familiale » donne une impression de continuité. Toutefois, les personnes admises pour recevoir des soins ne sont légitimes à le détenir que tant qu’elles sont malades. Dès lors que ce n’est plus le cas, ce qu’on souhaite évidemment à la personne, elle a vocation à retourner dans son pays ou à solliciter un autre titre de séjour conforme à sa situation. Il est important de ne pas tout mélanger. Nous devrions faire en sorte que les personnes relèvent d’un statut précis plutôt que d’une masse générale intitulée « vie privée et familiale ».

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie pour ces premiers éléments. Certains, dans notre société, voient une injustice dans la délivrance des soins aux étrangers. Sauf erreur de ma part, ces derniers peuvent en bénéficier de cinq manières différentes, selon leur statut sur notre territoire. Cette situation est source de confusions importantes, notamment entre le titre de séjour pour soins et l’aide médicale de l’État, comme l’a encore montré la publication de récents décrets relatifs à ce dernier dispositif.

Vous l’avez indiqué, le titre de séjour pour soins est parfaitement encadré par l’article L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Vous m’avez appris que ce mécanisme a été créé dans le contexte de l’épidémie de sida, il y a donc un certain nombre d’années. L’objectif était de prendre en charge les étrangers résidant dans notre pays depuis quelque temps, lesquels étaient d’ailleurs souvent en situation de précarité. C’est toujours le cas aujourd’hui pour certaines populations : je pense notamment à d’assez jeunes ressortissants géorgiens souffrant de pathologies infectieuses à forte chronicité.

Dans son rapport de 2024, l’Office français de l’immigration et de l’intégration souligne des incertitudes sur la résidence effective. Cet aspect est-il purement déclaratif ou contrôlé ? Est-il d’ailleurs simplement de votre ressort ? Je formule ma question autrement : acceptez-vous des demandes de personnes dont le certificat de résidence prend la forme d’une simple attestation de la part d’une connaissance ? Je rappelle qu’il est également facile d’ouvrir un compteur d’eau, de gaz ou d’électricité. L’entreprise EDF, par exemple, ne vérifie pas si l’usager qui s’acquitte des factures se trouve en situation régulière au regard du droit au séjour. Des droits sont ouverts et la personne peut se prévaloir d’une domiciliation.

Au fond, je souhaite savoir si la procédure est rigoureuse concernant la notion de résidence. Savons-nous toujours si la personne habite vraiment en France ? Dans la mesure où, à ma connaissance, aucune durée minimale de résidence n’est prévue, quels sont les critères retenus en la matière ?

M. Didier Leschi. Cet aspect ne relève pas de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, mais des préfectures. Elles peuvent avoir des difficultés à vérifier la résidence habituelle des demandeurs.

De fait, nous avons constaté certains glissements. Par exemple, une personne qui dépose une demande concomitante d’asile et de titre de séjour pour soins n’a pas à justifier d’une résidence habituelle. Elle peut se trouver sur notre sol depuis peu de temps. Je précise que ce dépôt concomitant a été instauré parce que des déboutés de l’asile avaient trouvé le moyen de rester sur notre territoire en demandant un titre de séjour pour soins. L’idée est donc de purger dès le départ cette seconde demande afin d’éviter l’étirement des délais d’instruction.

Il est vrai que la notion de résidence habituelle est floue. Elle ne fait pas l’objet d’une définition juridique précise, ce qui peut conduire à des difficultés. Mais, je le répète, elles ne sont pas directement du ressort de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Certains travaux parlementaires font état d’environ 30 000 bénéficiaires d’un titre de séjour pour soins. Ce chiffre n’inclurait pas les personnes résidant à Mayotte et en Guyane. Or, quand on étudie les données détaillées que vous publiez au sujet des pays d’origine, des pathologies et des suivis, on s’aperçoit que de nombreux ressortissants des Comores et de Haïti transitent par ces deux collectivités d’outre-mer. Connaissons-nous leur nombre ? Je le répète, ils ne figurent pas dans les chiffres globaux. Ces pays ne sont pas très peuplés et le nombre de malades ne doit pas être très élevé. Mais ne serait-il pas possible de les intégrer dès le départ dans les calculs ?

M. Didier Leschi. Dans différents domaines, et c’est aussi le cas des retours contraints, les données de la direction générale des étrangers en France n’incluent pas spontanément les statistiques des outre-mer. Les chiffres sont présentés sur plusieurs lignes.

Pour ce qui nous concerne, nous comptabilisons l’ensemble des régions et des nationalités. Cela vaut donc pour Mayotte qui, pour l’essentiel, accueille des Comoriens, mais aussi des personnes d’Afrique subsaharienne. Cela vaut aussi pour la Guyane où se rendent des malades des Antilles et d’Amérique, notamment de Haïti, du Venezuela ou encore de Colombie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre dernier rapport indique que 66 % des demandes initiales de titre de séjour pour soins sont acceptées. Par ailleurs, 82 % des renouvellements semblent être effectués de manière quasi automatique, sans véritable contrôle. Est-ce une interprétation erronée de ma part ?

M. Didier Leschi. Il n’existe pas de renouvellement automatique. Pour certaines pathologies, les avis médicaux mentionnent d’emblée que les patients ne pourront être rétablis en une seule année. Mais nous contrôlons tout. Nous espérons bien que les gens guériront ! Dans ce cas, nous les informons qu’ils ne relèvent plus de ce dispositif.

Lorsque la procédure a été confiée à l’Office français de l’immigration et de l’intégration, il y a eu beaucoup d’interrogations sur ce point, y compris de la part de certains de vos collègues qui n’ont pas manqué d’écrire au ministre de l’intérieur pour se plaindre de notre sévérité. L’Office est peut-être sévère, mais en l’occurrence il est simplement juste.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Fondation pour l’innovation politique n’a pas pu produire les données globales relatives à ces soins, payés de manière indifférenciée. Notre enquête porte notamment sur la protection universelle maladie. Pouvez-vous nous renseigner sur le coût de certains traitements ?

Nous savons que l’hémophilie et l’amyotrophie spinale peuvent coûter 2 millions d’euros par an, même si le nombre de malades est sans doute très faible. En revanche, l’hémodialyse représenterait, selon les chiffres de notre collègue Véronique Louwagie, 80 000 euros par patient, soit un coût final de 500 millions d’euros. Cela met sous tension notre système de santé. Je passe sur le problème des greffes, très difficile à gérer.

Avez-vous une idée des sommes annuelles prises en charge par la protection universelle maladie au titre de cette procédure ? C’est un chiffre que nous n’arrivons pas à obtenir.

M. Didier Leschi. L’Office français de l’immigration et de l’intégration ne dispose pas d’une vision globale de la dépense. Dans notre rapport médical de 2022, nous indiquions que certaines pathologies entraînaient des coûts extrêmement importants. Nous avons souligné notamment le coût du traitement par cellules CAR-T ou de certains anticancéreux, dont le prix peut excéder 200 000 euros. Pour la dialyse, le coût oscille entre 80 000 et 100 000 euros par an : multiplié par 3 000 patients, il y en a effectivement pour une certaine somme.

Le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie soulignait récemment la difficulté posée par l’évolution du prix des médicaments. Parmi les dernières molécules, certaines coûtent très cher. Mais seule l’assurance maladie pourrait établir un chiffrage global. Cela supposerait un croisement des fichiers, ce qui est toujours délicat. On sait qui a un titre de séjour pour soins à travers le numéro attribué dans l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF), et sans doute un numéro de sécurité sociale au titre de la protection universelle maladie. Cela suppose de vouloir faire ce croisement. Cette décision dépasse les compétences de l’Office.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il n’y a vraiment qu’un croisement de fichiers qui nous donnerait ces données ? Est-ce que vous ne pourriez pas adapter vos logiciels ? Pour parler clairement, nous avons eu quelques problèmes lorsqu’il s’est agi d’aborder le problème de la protection universelle maladie avec la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous espérions que vous pourriez nous fournir quelques données.

M. Didier Leschi. Je serais obligé de fonder mon étude sur un prix moyen des médicaments, ce qui est déjà un sujet en soi. Par ailleurs, je ne sais rien du coût du reste de la prise en charge médicale, de l’hospitalisation, des prestations annexes. C’est pourquoi nous avons fait le choix de souligner, à partir de quelques exemples, que l’enjeu de cette procédure réside moins dans le nombre de bénéficiaires que dans le croisement entre ce nombre et le coût des soins dans un système déjà en tension.

L’Agence de la biomédecine a souligné les difficultés relatives à la dialyse et à la greffe. Notre pays manque de greffons. La déclaration d’Istanbul s’oppose au voyage de transplantation. Il est donc recommandé une durée de résidence minimale. Certains pays européens l’imposent d’ailleurs pour être inscrit sur les listes d’attente.

Mais nous ne pouvons pas chiffrer tout cela, ou de façon tout à fait empirique. Il est indéniable que certains traitements ont un coût extrêmement élevé.

Par ailleurs, la prise en charge de certaines pathologies dans le cadre du séjour pour soins a des effets rebonds sur d’autres prestations, comme l’allocation aux adultes handicapés. Un titre de séjour peut aussi être délivré à une famille dont un enfant est autiste mais, dans ce cas-là, on parle plus de prise en charge que de soin proprement dit : on pourrait s’interroger. De même, en psychiatrie, il y a un débat récurrent entre les spécialistes car certains patients n’ont pas seulement besoin de médicaments, mais surtout d’un praticien qui parle leur langue. Ce n’est pas simple dans un système de santé qui peine déjà à répondre aux besoins des résidents.

Ce sont des questions que nous posons dans nos rapports. Mais nous ne sommes pas décisionnaires.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’arrêt du Conseil d’État du 2 février dernier a élargi la notion d’effectivité. Cette jurisprudence nouvelle risque-t-elle de provoquer une multiplication des demandes, qui est mon hypothèse à titre personnel ? Ou bien pensez-vous qu’elle n’aura guère de conséquences ? Quoi qu’il en soit, on s’éloigne du dispositif initial. Qu’en pensez-vous ?

M. Didier Leschi. Je pars du principe que les gens pensent, que les personnes qui espèrent obtenir un titre de séjour réfléchissent et font des calculs. Ce qui m’étonne, c’est que l’arrêt précise qu’il appartient à l’autorité administrative « d’apprécier [si le demandeur] peut bénéficier effectivement d’un traitement approprié eu égard à l’offre de soins et aux caractéristiques du système de santé non dans le pays dont il est originaire mais dans celui qui lui a reconnu la qualité de réfugié ». Pendant longtemps, la jurisprudence disait l’inverse : la situation devait être appréciée par rapport au pays d’origine uniquement.

Les conclusions du rapporteur public sont claires. Il dit que l’autorité administrative n’a pas la garantie que l’offre de soins en Grèce est comparable à ce que permet le droit français, par ailleurs particulièrement large. Il y a un effet de bord qu’on ne peut pas ignorer : un ressortissant grec ne pourrait pas bénéficier de ce titre de séjour.

Les systèmes de sécurité sociale européens ne sont pas équivalents. En Espagne, le modèle est régionalisé et le reste à charge moyen est de 27 %, contre 5 % à 7 % en France ; les soins dentaires ne sont pas pris en charge ; les personnes en situation irrégulière doivent s’acquitter de 40 % du prix des médicaments. Si l’on suit la logique du Conseil d’État, notre système propose une prise en charge qui n’est pas comparable à celle d’un grand nombre de pays européens. Le raisonnement proposé pour conclure que nous sommes tenus d’accorder un titre de séjour à quelqu’un qui est déjà reconnu réfugié en Grèce paraît étrange. Je vous laisse apprécier ces subtilités juridiques. Je n’oserais pas critiquer le Conseil d’État.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre expérience vous laisse-t-elle penser que cet arrêt va ouvrir les portes à une multiplication de tels cas ?

M. Didier Leschi. Je suis sous serment. Je vais donc dire ce que je pense : oui, il y aura un effet. Il ne sera pas nécessairement massif. Mais il sera forcément coûteux. Nous l’avions d’ailleurs déjà un peu entre l’Espagne et l’Italie. Cela étant, nous ne risquons pas une invasion migratoire à partir du titre de séjour pour soins.

Une étude souvent citée de l’Institut de recherche et de documentation en économie de la santé indique que 10 % des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État déclarent être venus en France pour se soigner. Sur 440 000 bénéficiaires, cela représente 44 000 personnes : ce n’est pas rien. Le rapport de MM. Claude Évin et Patrick Stefanini pointe également des distorsions sur certaines pathologies lourdes qui ne s’expliquent que par le fait que des personnes sont venues en France précisément pour bénéficier de soins.

Cela ne concernera pas des milliers de personnes. La question est celle du croisement entre le coût global de la santé, en particulier pour certaines pathologies, et les arrivées de personnes venues bénéficier de l’excellente qualité du système de soins français.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela peut concerner des personnes issues de pays riches, par exemple les États-Unis. On oublie souvent, mais vous les avez justement pointées, les multiples prestations non contributives allouées automatiquement. Cela nous fait grand souci. Si on y regarde bien, en prenant en compte les cinq dispositifs différents, quelques pays semblent avoir externalisé vers la France leur système de santé, ou du moins les soins les plus onéreux.

M. David Magnier (RN). Votre rapport de l’année 2024 mentionne un taux global d’avis favorable de 64,3 %, mais de seulement 44,7 % pour les primo-demandeurs adultes. Comment expliquez-vous cet écart de près de vingt points ? Les critères sont-ils plus stricts pour une première demande ?

M. Didier Leschi. La vérification lors d’une première demande est extrêmement pointue : ce taux de 44,7 % prouve que nous faisons notre travail de contrôle face à des pathologies qui ne sont pas toujours aussi avérées que prétendu. En revanche, quand on renouvelle un titre, il est certain que les gens étaient malades. Quelqu’un qui a un cancer est rarement soigné dans l’année, même si nous le lui souhaitons.

Du reste, ce taux de renouvellement a beaucoup baissé depuis que l’Office français de l’immigration et de l’intégration a repris la procédure. Des associations ont pensé que notre travail mettait des personnes en danger. En réalité, pour certaines pathologies, la prise en charge dans les pays d’origine s’est considérablement améliorée. C’est le cas du sida : grâce à Onusida, auquel la France est l’un des principaux contributeurs pour plus de 1 milliard d’euros, le traitement de cette maladie est désormais gratuit dans la quasi-totalité des pays du monde. Dès lors que le soin existe localement, il n’y a pas de raison pour ces gens de demeurer ici.

Mme la présidente Annie Vidal. Merci pour ces réponses précises.

22. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Libault, président du Haut-Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale.(jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Dominique Libault, président du Haut-Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale. ([22]).

Mme la présidente Annie Vidal. Avant de clore cette longue et riche journée d’auditions, je souhaite la bienvenue à M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale, qui fut également directeur de la sécurité sociale de 2002 à 2012. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Dans l’hypothèse où nous n’en aborderions pas tous les points aujourd’hui, je vous invite à nous communiquer ultérieurement, par écrit, toute information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats. Je crois utile de le faire dans une perspective historique. Quels sont les principaux déterminants du cadre normatif qui régit les comptes de la sécurité sociale ? Quand et pourquoi ont-ils été conçus comme ils l’ont été, plutôt que d’une autre façon ? Surtout, ces choix forts, opérés pour certains il y a plusieurs décennies, sont-ils toujours pertinents, ou mériteraient-ils d’être revus à l’aune des évolutions de la technique et des mentalités ?

Quant aux aspects budgétaires, l’absence de perspective de retour à l’équilibre des comptes sociaux dans les années à venir est-elle, à vos yeux, une source de préoccupation, voire d’inquiétude, quant à la pérennité de notre système de protection sociale ?

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées en commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Dominique Libault prête serment.)

M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale. Si vous m’y autorisez, je commencerai par répondre à votre deuxième question. J’éprouve bien sûr une forme d’inquiétude quant à la pérennité de notre système de protection sociale. Comme vous le soulignez, malgré le vote d’une loi de financement de la sécurité sociale dans les délais, dont je me félicite car il est tout à fait positif que le Parlement ait pu exercer ses missions, établir des objectifs et voter des mesures législatives, la réduction du déficit pour l’année 2026 est limitée. Surtout, les projections associées à la loi de financement de la sécurité sociale pour les années 2027 à 2029 font apparaître une nouvelle dégradation. Elles excluent effectivement toute perspective de redressement financier de la sécurité sociale.

Ce qui me frappe, c’est que cette tendance s’observe en l’absence de crise exogène. L’histoire financière de la sécurité sociale a déjà connu des moments difficiles. Mais ils étaient le plus souvent liés à un contexte de crise économique ou sanitaire. Ce n’est pas le cas ici. Ceci nous pousse à chercher des explications dans des éléments inhérents à notre système de protection sociale. Ces derniers ne sont d’ailleurs pas compliqués à identifier.

D’une part, nous conservons un héritage de la période du covid-19, à savoir les mesures arrêtées dans le cadre de Ségur de la santé à hauteur de 13 milliards d’euros à destination des professionnels de la santé et du médico-social. Bien que tout à fait utiles et nécessaires, ces dépenses n’ont pas été financées. Elles pèsent sur les comptes de l’assurance maladie. Des frais aussi lourds, non adossés à des recettes, ne sont évidemment pas de nature à améliorer la situation d’un système qui était déjà déficitaire.

D’autre part, la situation démographique de la France est en train de basculer. Le solde naturel devient négatif. Le vieillissement de la population se poursuit à la faveur de la progression de l’espérance de vie, dont il faut évidemment se féliciter, mais qui pose de redoutables problèmes financiers. Ce constat amènera certainement le Conseil d’orientation des retraites à revoir ses prévisions.

L’inquiétude est donc réelle. Cependant, nous parlons d’un déficit d’une vingtaine de milliards d’euros sur un total de plus de 660 milliards d’euros. Au vu de ces montants financiers, nous avons les moyens de redresser les comptes, si nous le souhaitons et si nous parvenons à trouver les compromis nécessaires. Cela nécessite une capacité décisionnelle qui, pour les raisons politiques que nous connaissons, est sans doute difficile à dégager actuellement.

Il faut certainement aussi adopter un regard pluriannuel, être davantage dans l’anticipation et moins dans l’urgence. Les enjeux auxquels nous sommes confrontés sont des enjeux de moyen terme et de long terme : ce qui pose problème, fondamentalement, ce ne sont pas les équilibres de la protection sociale, mais le vieillissement de la population, auquel la plupart des pays occidentaux sont confrontés et qui affecte les dépenses de santé, de retraite et d’autonomie. Peu importe, d’ailleurs, que ces dépenses soient supportées directement par les intéressés ou financées par des prélèvements obligatoires selon notre modèle solidaire qui est, selon moi, essentiel à la cohésion sociale et au respect des valeurs de notre République. Même si elles ne sont pas assumées par la puissance publique, elles s’imposent aux personnes concernées. Ce ne sont pas des dépenses d’opportunité comme l’achat d’un téléphone portable, par exemple.

Il faut donc à la fois s’inquiéter et garder espoir en notre capacité à faire face, ce qui m’amène à votre première question. Un de nos atouts réside en effet dans le fait que nous disposons de chiffres clairs. Le pilotage des finances sociales me semble reposer sur des bases qui permettent de bien appréhender les situations et de porter au niveau adéquat, c’est-à-dire au niveau du Parlement, les décisions nécessaires. Plusieurs éléments l’expliquent.

D’abord, au-delà des seules normes comptables, notre système repose sur un pilotage par soldes. Nous connaissons les déficits de chaque branche, que nous additionnons pour obtenir le déficit de la sécurité sociale. Il y a là un élément essentiel : on peut regretter fortement l’état de nos comptes, mais au moins n’est-il pas dissimulé. Il est capital, vis-à-vis des citoyens comme de la représentation nationale, de faire preuve de transparence et d’afficher des soldes clairs. C’est le cas depuis la création de la sécurité sociale. Une étape supplémentaire a été franchie lorsque le choix a été fait de donner au Parlement la décision sur ces sujets en créant une loi de financement de la sécurité sociale, à côté de la loi de finances de l’État. La sécurité sociale constitue ainsi une entité au périmètre clairement défini, dont les comptes sont pilotés par soldes. C’est un élément primordial pour la lisibilité du système.

Encore faut-il, ensuite, que ces chiffres reposent sur des normes comptables claires. Il se trouve que je suis sensible à la question de la transparence financière et que j’ai eu à plusieurs reprises, au cours de ma carrière, à défendre des réformes en la matière. La première occasion, lorsque j’étais au cabinet de la ministre Simone Veil, entre 1993 et 1995, a consisté à appliquer au budget de la sécurité sociale les principes de la comptabilité en droits constatés, afin d’améliorer la fiabilité des comptes. Ainsi, si des remboursements de soins au titre d’un exercice donné ne sont décaissés que l’année suivante, parce qu’ils ont été présentés plus tard ou qu’ils n’ont pas été liquidés à temps, ils seront tout de même rapportés à l’année considérée ; si des salaires sont versés trois mois plus tard au titre de tâches effectuées l’année précédente, ils seront bien rattachés à ladite année. On rattache ainsi tous les produits et toutes les dépenses à l’exercice concerné au lieu de constater simplement les encaissements et décaissements survenus au cours de l’année, ce qui donne une image beaucoup plus fidèle de la réalité économique des comptes.

Une deuxième étape importante fut celle de la certification des comptes de la sécurité sociale, proposée par le gouvernement à mon initiative, puisque j’étais alors directeur de la sécurité sociale, et adoptée par le Parlement dans la loi organique du 2 août 2005. Je me souviens d’ailleurs que c’est à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Warsmann qu’a été prévue la remise d’un rapport de certification spécifique plutôt que la simple annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale que nous avions envisagée. Dès lors que l’État avait franchi cette étape pour ses propres comptes, il me semblait naturel que ceux de la sécurité sociale, plus importants, fassent eux aussi l’objet d’une certification. Les soumettre au regard d’un tiers chargé de s’assurer de leur sincérité me semblait un plus. Cette mission a été confiée à la Cour des comptes pour le régime général de la sécurité sociale, conformément à l’accord trouvé avec Mme Rolande Ruellan, la présidente de la sixième chambre de l’époque, et à des commissaires aux comptes pour les autres régimes.

Cette deuxième étape confortait d’une certaine manière la première. Si la comptabilité en droits constatés présente un grand intérêt, elle se traduit aussi par des opérations de fin d’exercice complexes. Lorsque des salaires ou des produits sont versés après la fin de l’exercice, leur montant exact n’est, par définition, pas connu au moment de la clôture des comptes. La même remarque vaut pour les remboursements en santé à venir. Diverses évaluations sont donc nécessaires pour les produits à recevoir ou les provisions. Cette complexité rend d’autant plus utile le regard d’un tiers. Nombre des observations formulées au fil des ans concernent d’ailleurs ces opérations de fin d’exercice.

Pour revenir sur les soldes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale, je rappelle que, par contraste, il n’existe pas de solde des retraites de l’État car elles sont intégrées dans le budget général. On connaît le déficit de l’État, mais pas celui des retraites, pas plus que celui de l’éducation nationale ou de la défense, car le budget de l’État est unique. Il en découle des débats éternels sur le déficit des retraites de l’État. Mais, du point de vue des comptes publics, la question ne se pose pas : dès lors qu’il n’y a pas de recettes affectées aux différentes fonctions de l’État, le seul déficit qui existe est celui de l’État. Il n’y a pas de sous-catégorie de déficits.

Je tiens enfin à évoquer un sujet distinct, car sans incidence directe sur les comptes, mais qui présente un intérêt dans une perspective d’information financière globale. C’est l’évaluation de la fraude, à laquelle le Haut Conseil du financement de la protection sociale a récemment consacré des travaux, à la demande de l’ancienne première ministre Élisabeth Borne. Nous avons produit un premier rapport d’évaluation de la fraude sociale, que nous avons enrichi cette année. Encore une fois, ce phénomène n’a pas d’impact direct sur les comptes, c’est-à-dire sur les produits et les charges de la sécurité sociale pendant un exercice donné, dont nous avons déjà une image relativement fiable. Nous pourrons néanmoins revenir sur les réserves de certification émises par la Cour des comptes. Cette information sur la fraude paraît utile pour compléter l’image financière dont disposent le Parlement et nos concitoyens.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans sa note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, parue en janvier 2026, le Haut Conseil du financement de la protection sociale estime que la fraude sociale s’élèverait à 14 milliards d’euros, tout en précisant que ce chiffre global pourrait être amené à évoluer en fonction de nouvelles évaluations. Vous indiquez notamment que certains périmètres ne sont pas couverts par les évaluations actuelles, comme la tarification à l’activité, la protection universelle maladie et les travailleurs indépendants classiques. Comment l’expliquer ? Quels seraient les prérequis nécessaires pour garantir l’exhaustivité des évaluations liées à la fraude, autant que faire se peut bien entendu ?

M. Dominique Libault. Je vous remercie de vos questions pertinentes fondées sur la lecture attentive des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale. Je tiens, comme je le fais dans ces notes, à saluer le travail des organismes de sécurité sociale pour évaluer la fraude sociale. Ce n’est pas simple et, sans vouloir accabler certains acteurs, il n’y a pas d’équivalent dans les autres sphères de la dépense publique. L’État commence seulement à conduire des évaluations, qui restent partielles. Les collectivités locales n’en font aucune alors qu’elles gèrent elles aussi des prestations sociales. Comparée à d’autres pays, la France est plutôt en avance sur ces questions. J’étais récemment à Bruxelles dans un colloque consacré à la fraude et aux travailleurs indépendants ; j’ai pu constater que très peu de pays européens tentent d’évaluer la fraude sociale.

Pour autant, le périmètre d’évaluation de la fraude n’est effectivement pas complet. D’abord, la fraude ne se caractérise pas uniquement par un manque à gagner pour la sécurité sociale, mais aussi par son caractère intentionnel. Pour l’évaluer, il faut distinguer ce qui relève du droit à l’erreur, que le gouvernement et le Parlement ont souhaité consacrer dans la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, et le fait de se tromper intentionnellement, par exemple en dissimulant un travail ou en déposant de fausses déclarations. C’est une première difficulté : si les caisses parviennent à identifier les manques à gagner, elles ne savent pas toujours séparer ce qui est intentionnel de ce qui ne l’est pas. C’est le cas pour les micro-entrepreneurs, notamment pour les collaborateurs de plateformes. En la matière, nos travaux mettent en évidence des taux de manque à gagner très élevés. Mais les personnes concernées possèdent souvent une faible maîtrise des démarches administratives, d’autant qu’elles travaillent souvent seules, à l’image des livreurs à vélo. Il est alors difficile de savoir exactement ce qui relève de l’intention ou d’un manque de compréhension des obligations de déclaration. À ce stade, nous restons prudents et nous n’incluons pas ces manques à gagner dans la fraude, en espérant qu’un travail plus approfondi permettra d’améliorer notre connaissance à l’avenir.

Ensuite, les organismes ne procèdent effectivement à aucune évaluation dans certains domaines, comme celui des travailleurs indépendants classiques. Il en va de même pour la tarification à l’activité : même si la fraude dont elle fait l’objet est probablement faible, l’honnêteté m’oblige à souligner que, si les professionnels libéraux se livrent à des évaluations, ce n’est pas le cas des établissements de santé.

Les chiffres que nous avançons pourraient donc effectivement évoluer à la faveur d’un approfondissement des travaux sur ces deux points. Si nous le mentionnons, c’est évidemment dans l’espoir de servir d’aiguillon vis-à-vis des organismes pour qu’ils aillent dans ce sens. Encore une fois, ils sont pleins de bonne volonté et ils suivent assez bien nos recommandations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nos concitoyens perçoivent l’existence de la fraude : des actes surnuméraires, une visite déclarée par une clinique alors qu’on n’a pas vu le docteur, un kiné qui facture des actes non effectués. Ces phénomènes doivent disparaître. L’enjeu n’est pas seulement leur incidence financière, encore que les montants en cause soient élevés et en hausse. C’est surtout parce que nous le devons aux citoyens : dès lors qu’une injustice est identifiée, nous devons tenter d’y remédier. Je n’ai pas pu lire votre rapport dans son intégralité. Je le ferai dès que possible car il devrait nous aider à progresser.

M. Dominique Libault. Je partage totalement vos propos, tout en précisant que le Haut Conseil du financement de la protection sociale propose des synthèses de ses rapports, car nous savons que les parlementaires n’ont pas toujours le temps de lire les documents volumineux que nous publions. La lutte contre la fraude se justifie par quatre motifs essentiels.

Le premier motif est effectivement financier. Même si l’on ne parvient évidemment pas à recouvrer toutes les sommes évaluées, les masses financières ne sont pas négligeables.

La deuxième raison concerne l’égalité de concurrence. Lorsque des entreprises fraudent, ce qui est une pratique dont il faut rappeler qu’elle est très minoritaire car la plupart des professionnels de santé, des assurés ou des entreprises sont civiques, elles créent des conditions de concurrence déloyales. C’est le cas du travail clandestin, qui représente 52 % des montants de la fraude sociale en France. Cette réalité reste vivace même si, d’après l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, son niveau reste stable et n’augmente pas.

Le troisième élément a trait aux droits sociaux dont ne bénéficient pas les personnes qui travaillent sans être déclarées. Je pense notamment aux droits à la retraite, conditionnés à une certaine durée de cotisation, ou à la protection contre les accidents du travail. La fraude n’en est que plus intolérable.

Enfin, vous avez parfaitement raison de souligner qu’il existe un enjeu de confiance vis-à-vis des citoyens. Ces derniers sont attentifs à l’équité du système de protection sociale, à juste titre même s’ils peuvent quelquefois porter un jugement sévère. Or, cela implique à la fois l’équité des règles de droit et leur respect. Nous sommes tenus de faire appliquer ces règles si nous ne voulons pas perdre la confiance des Français. C’est pourquoi il est si important d’être transparent. Il ne faut rien cacher car ce n’est pas en poussant les sujets sous le tapis que nous restaurerons la confiance.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous indiquez que la France est en avance par rapport à d’autres pays européens. Pourtant, alors que le grand plan antifraude de Nicolas Sarkozy remonte à 2007, les montants recouvrés ne dépassent pas le milliard d’euros. Nous avons pris du retard. Les systèmes d’information sont pointés du doigt. Certains protocoles ou procédures méritent d’être revus. Vous semble-t-il possible d’améliorer rapidement le taux de recouvrement des fraudes, sachant que leur niveau ne peut être qu’estimé par définition ? Que s’est-il passé depuis 2007 ?

M. Dominique Libault. J’ai indiqué que notre pays est en avance pour l’évaluation de la fraude sociale. Je ne me suis pas prononcé sur la lutte contre ladite fraude. Je ne connais pas suffisamment le travail des autres pays en la matière, même si je sais que nos homologues étrangers, notamment belges, la tiennent pour un sujet très important.

À l’échelle française, la lutte contre la fraude sociale a beaucoup progressé, notamment grâce aux échanges de données. Il y a quinze ou vingt ans, ils étaient rares, aussi bien entre les administrations sociales qu’entre les administrations sociales et fiscales. Chacun travaillait dans son coin. Nous avons décloisonné, même s’il reste du travail à faire. C’est un impératif majeur : il faut travailler ensemble, en échangeant des données et sur le terrain. Même si l’action de la mission interministérielle de coordination antifraude et des comités opérationnels départementaux antifraude est encore assez hétérogène, l’action en commun se développe.

Quant à la fraude elle-même, elle évolue sans arrêt. Elle n’est pas la même qu’il y a dix ou quinze ans, notamment avec le numérique qui crée des occasions considérables dans la perception des prestations. L’assurance maladie a rendu public le problème des fraudes sur les audioprothèses, sujet sur lequel le Haut Conseil du financement de la protection sociale avait beaucoup insisté. En effet, les systèmes triangulaires associant prescripteur, fournisseur et assuré, quand ils sont gérés par voie numérique et qu’ils permettent la gratuité, engendrent des risques forts. Les fraudeurs peuvent subtiliser les données d’un assuré sur internet et se faire passer pour lui de manière vraisemblable. Heureusement, les caisses luttent désormais mieux contre ces nouvelles formes d’attaque.

Toutefois, comme dans les autres pays, nous notons, à côté des fraudes classiques que sont le travail illégal et les déclarations incomplètes des professionnels de santé ou des assurés, l’apparition de nouvelles formes organisées, avec des entités souvent internationales qu’on pourrait qualifier de criminelles et qui visent l’argent public. On pense, en France, aux fraudes liées à la rénovation énergétique ou au compte professionnel de formation, ou encore aux fraudes à l’identité bancaire pour obtenir le versement des prestations sociales.

Malgré ces évolutions considérables, le taux de fraude apparaît stable. Certes, je ne dis pas que c’est satisfaisant, mais nous parvenons apparemment à contenir son augmentation, du moins pour l’instant. Quant au recouvrement, il pourrait être amélioré. Il est particulièrement faible pour les personnes morales car, quand un contrôle révèle qu’une entreprise a recouru au travail illégal, elle a tendance à disparaître. De fait, ce sont souvent de petits sous-traitants, de niveau 5, 6 voire 7. Certains secteurs sont organisés autour d’une sous-traitance en cascade. Les entreprises concernées peuvent également ne pas être viables. Or, si elles sont en liquidation judiciaire, il sera difficile de recouvrer quoi que ce soit.

C’est pour cela que le Haut Conseil du financement de la protection sociale insiste sur le principe de solidarité financière : il faut aller chercher l’argent chez le donneur d’ordre. Ce dispositif, qui me semble essentiel, est prévu dans le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales en discussion au Parlement. Ce texte crée en outre, sur le modèle de la flagrance fiscale, une procédure de flagrance sociale, qui permettra une saisie rapide du patrimoine ou des comptes des fraudeurs. En effet, les personnes morales ou physiques parviennent souvent à soustraire leurs actifs avant le recouvrement. D’autres progrès seraient sans doute possibles. En tout cas, ces dispositifs amélioreront les choses.

Nous pourrions limiter les fraudes en les anticipant mieux lors de l’élaboration des normes législatives et réglementaires elles-mêmes. Comme l’indique le Haut Conseil du financement de la protection sociale, actuellement, quand on crée une prestation ou qu’on ouvre des droits, on se préoccupe peu du potentiel fraudogène de la prestation ou de son mécanisme de gestion. De fait, quels que soient les gouvernements, quand un droit est institué, la volonté politique est généralement qu’il soit ouvert dans les meilleurs délais, et non dans les meilleures conditions pour éviter la fraude. Nous devons être moins naïfs et rééquilibrer les choses. Nous préconisons donc que, pour toute nouvelle prestation, l’étude d’impact évalue le risque de fraude. La mission interministérielle de coordination antifraude est tout à fait prête à étudier les nouvelles normes légales pour identifier ces risques.

Pour prévenir les fraudes dans le domaine de la santé, je prône enfin fortement la création d’un observatoire économique de la santé. Par exemple, l’assurance maladie a mis un certain temps à réagir à l’apparition d’organisations dont l’objet principal était la fraude. Je fais notamment référence aux centres de santé dentaire ou optique. Elle l’a finalement fait. Nous pourrions anticiper en observant mieux les nouveaux acteurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le 100 % santé a-t-il été à l’origine de dérives ? Concernant les centres de santé que vous évoquez, il aurait peut-être fallu aller plus loin car des groupes entiers de personnes mal intentionnées se sont engouffrés dans ce secteur. Grâce à Mme Fadila Khattabi, nous avions toutefois tenté de corriger le tir.

M. Dominique Libault. J’ai évoqué le 100 % santé concernant les fraudes massives sur les audioprothèses, dont l’impact financier a été important. L’assurance maladie l’a indiqué clairement dans ses analyses. Elle a pris de nombreuses mesures pour traiter le problème. Il est vrai que la création du 100 % santé a donné lieu à l’arrivée sur le marché d’un tas de nouveaux fournisseurs. Même si certains étaient honnêtes, d’autres étaient moins bien intentionnés. Il faut faire attention.

Par exemple, le système de remboursement des fauteuils roulants est assez similaire à celui des audioprothèses. Il est triangulaire : un prescripteur, un fournisseur et un assuré. Il fait donc courir le même type de risques. Pour les fraudeurs, il y a de l’argent à gagner : les fauteuils sont réutilisables et ils coûtent, pour certains, 35 000 euros. L’assurance maladie a appris des fraudes aux audioprothèses et elle se montre très attentive à ce sujet. Nous avons également émis une alerte.

Mme la présidente Annie Vidal. Si j’ai bien compris, l’évaluation de la fraude repose sur la détection d’écarts et d’anomalies statistiques. Il faut ensuite les analyser finement pour identifier les fraudeurs et distinguer les erreurs des fraudes. Est-ce bien cela ?

La fraude en bande organisée se développe. En outre, les agents de la caisse primaire d’assurance maladie de mon département m’indiquent que les fraudes aux arrêts de travail sont de plus en plus fréquentes. Or, même si ces agents mènent des contrôles d’opportunité, il m’a semblé qu’il leur était difficile de contrôler la légalité des arrêts. Pourtant, il est facile d’acheter de faux documents sur internet. Enfin, la question du volume des arrêts à traiter se pose : sur les quelque 25 000 documents que ces agents reçoivent en moyenne chaque mois, ils peuvent en contrôler à peine un millier. Que faire ? C’est une vraie question à l’heure où les arrêts de travail ont augmenté de presque 30 % en quatre ou cinq ans.

M. Dominique Libault. Il faut bien distinguer la détection de la fraude de son évaluation, pour laquelle deux méthodes coexistent.

Premièrement, il y a les contrôles aléatoires. Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) y procèdent sur un échantillon représentatif, secteur par secteur, afin de déduire le niveau de fraude global. Cette option exige des moyens humains significatifs.

Deuxièmement, il est possible de diligenter des contrôles ciblés. C’est cette méthode qu’utilisent la majorité des caisses pour des raisons d’efficacité financière. Les données sont publiques ; on sait que certains secteurs, tels que le bâtiment, les travaux publics et l’hôtellerie-restauration, sont plus propices à la fraude aux cotisations sociales que les autres. Les caisses ciblent de mieux en mieux leurs contrôles, en procédant à des recherches d’antériorité et en examinant les anomalies dans les dossiers. Pour évaluer l’ampleur des fraudes, il faut ensuite recourir à des méthodes complexes de redressement statistique.

Le Défenseur des droits s’est interrogé sur le risque de discrimination posé par les algorithmes utilisés par la Caisse nationale des allocations familiales dans ses contrôles. Depuis, elle a publié une nouvelle doctrine, plus transparente, dans ce domaine. De fait, l’utilisation des algorithmes, comme demain celle de l’intelligence artificielle, appelle la vigilance.

Selon moi, les contrôles doivent poursuivre un objectif financier car nous devons aller où les enjeux sont élevés pour recouvrer l’argent. Mais ils doivent aussi jouer un rôle dissuasif : il ne faut pas qu’un secteur ait le sentiment de pouvoir échapper à toute surveillance au motif que le risque y serait faible. Il faut donc une supervision dans tous les domaines.

M. David Magnier (RN). Dans un contexte de déséquilibre structurel des comptes sociaux et de forte opacité de la prévision des soldes du régime général et des organismes complémentaires, nous nous interrogeons sur la fiabilité et la cohérence des modèles de prévision utilisés par les administrations et les caisses nationales. Comment le Haut Conseil du financement de la protection sociale évalue-t-il la soutenabilité à moyen terme des dépenses de santé et de retraites, au regard notamment des hypothèses macroéconomiques retenues dans la loi de financement de la sécurité sociale ?

Quelle amélioration méthodologique ou institutionnelle serait, selon vous, nécessaire pour une meilleure traçabilité des flux financiers entre les différentes branches et une transparence accrue pour le Parlement ?

Enfin, comment l’École nationale supérieure de sécurité sociale contribue-t-elle à la formation et à la diffusion d’une culture budgétaire et actuarielle commune entre les caisses et les administrations centrales, afin de fiabiliser les projections et d’améliorer la gouvernance financière du système de protection sociale ?

Ces éléments sont essentiels pour lever les incertitudes budgétaires relevées par la commission d’enquête, pour rétablir la confiance dans l’information financière et politique en matière de sécurité sociale.

M. Jérôme Guedj (SOC). Au regard de votre grande expérience, comment la loi de financement de la sécurité sociale pourrait-elle être adaptée pour mieux piloter les dépenses de sécurité sociale et les fiabiliser ? On a vu ce qui s’est passé les deux dernières années en matière de prévision.

M. Dominique Libault. Monsieur Magnier, tout d’abord, il faut préserver la loi de financement de la sécurité sociale. Vous parlez d’opacité. Je ne suis pas totalement d’accord avec ce présupposé pour les raisons que j’ai évoquées : les comptes de la sécurité sociale sont établis en droits constatés et ils sont certifiés. En outre, deux fois par an, ils sont actualisés en commission des comptes de la sécurité sociale, organe créé en 1979 par Raymond Barre et qui n’a, à ma connaissance, aucun équivalent pour les comptes de l’État. Toute cette construction garantit la sincérité et la fiabilité des comptes présentés. Il est toutefois vrai qu’ils sont déséquilibrés et que c’est un problème.

Vous évoquez également la projection des comptes de santé. Or, la Caisse nationale de l’assurance maladie et la Caisse nationale d’assurance vieillesse ne font pas de projection. Seul le Conseil d’orientation des retraites a reçu une telle mission, mais uniquement dans le domaine précis des retraites. Faudrait-il mener un travail similaire dans d’autres branches ? La question n’est pas illégitime. Mais dans les faits, même pour les retraites, l’exercice est compliqué. Les travaux du Conseil d’orientation des retraites, s’ils sont utiles, ont été agités par des débats sur les hypothèses macroéconomiques retenues pour les projections de ressources.

Dans le domaine médical, il faudrait ajouter d’autres variables à ces hypothèses macroéconomiques. Certes, puisque ces dépenses sont très liées à l’âge, nous pourrions prévoir leur évolution sur la base du vieillissement de la population. Toutefois, les autres facteurs en jeu, tels que l’innovation, sont délicats à appréhender. Par exemple, certains nouveaux traitements anticancéreux sont très coûteux avec une cible limitée. Il faudrait également anticiper l’évolution des comportements, selon la place que prendra la prévention. En matière de santé, tout n’est pas joué. Parfois, on croit lire notre destin dans les projections alors qu’elles n'offrent que des éléments à partir desquels construire notre stratégie. Par exemple, si nous développions fortement la prévention dès l’enfance, à l’âge adulte, mais aussi pendant le grand âge, nous pourrions faire des économies considérables en réduisant les pertes d’autonomie. Tous les rapports le disent. Oui, certains éléments importants des projections, tels que les évolutions démographiques, sont inscrits dans le marbre. Mais des marges de manœuvre subsistent pour les politiques publiques.

Monsieur Guedj, il faut préserver le débat démocratique sur la sécurité sociale au Parlement. Les comptes doivent donner une vision claire et transparente. Il faut alerter quand ils sont dégradés. Cette transparence est essentielle pour nos concitoyens. La principale critique que l’on peut faire au projet de loi de financement de la sécurité sociale est sa vision court-termiste, purement annuelle, alors que les défis que le système de santé doit relever sont de moyen terme, notamment en lien avec le vieillissement de la population. Le pilotage financier doit donc intégrer la pluriannualité. Là est le grand défi des politiques de sécurité sociale dans les années à venir.

Enfin, monsieur Magnier, je vous donne acte que les transferts entre branches ne sont pas toujours d’une grande lisibilité, voire qu’ils sont assez opaques. Dans notre dernière note sur l’état des lieux du financement de la sécurité sociale, nous avons essayé de les rendre les plus lisibles possible. Il y a sans doute là un travail pour que le Parlement soit mieux informé par l’exécutif et puisse délibérer en toute connaissance de cause. À cette condition, il ne serait pas anormal que les parlementaires puissent, par exemple, réaffecter des ressources entre les branches. Cela suppose néanmoins une plus grande transparence.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie de la qualité et de la précision de vos interventions.

23. Audition, ouverte à la presse, de MM. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, et Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale ».(lundi 23 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, et Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale » ([23]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous entamons aujourd’hui ce qui sera peut-être notre dernière semaine d’auditions, en tous les cas pour un temps, puisque l’Assemblée nationale suspendra ses travaux vendredi dans la perspective des élections municipales.

Je souhaite la bienvenue aux représentants de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas), que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête. Nous savons d’avance que votre audition sera riche puisque vous êtes naturellement très actifs en matière de sécurité sociale. Nous savons aussi qu’elle sera pour partie frustrante, puisque, comme nous l’a rappelé il y a deux semaines la ministre Amélie de Montchalin, certains de vos travaux récents n’ont pas vocation à être publiés pour des raisons évidentes. C’est une règle que, bien sûr, chacun ici accepte.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, comment évaluez-vous la robustesse et la fiabilité des dispositifs comptables et de contrôle interne au sein des principales caisses nationales, et par quelles améliorations structurelles renforcer la transparence et la fiabilité des comptes sociaux ? En second lieu, nos travaux ont fréquemment pris appui sur les rapports de certification de la Cour des comptes. Vos propres contrôles s’articulent-ils avec les points de vigilance identifiés par les magistrats, ou procédez-vous de manière totalement autonome ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Thomas Audigé et Laurent Habert prêtent serment.)

Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales. L’Inspection générale n’intervient pas, sauf exception, sur la certification des comptes, puisque ce dispositif est précisément à la main de la Cour des comptes. Pour autant, cela ne nous empêche pas d’utiliser des informations liées au contrôle interne des caisses dans le cadre des besoins de nos missions. Les questions que vous avez communiquées préalablement portaient plus précisément sur les conventions d’objectifs et de gestion (COG), et j’évoquerai des exemples de nos missions d’évaluation de ces conventions.

La certification des comptes par la Cour des comptes vise à s’assurer de la capacité du système comptable à refléter la situation financière réelle des caisses de manière exacte et sincère. Cela suppose un travail de vérification sur échantillon et des contrôles massifs de suivi de pistes d’audit, pour remonter de l’acte premier jusqu’à sa comptabilisation dans les documents comptables finaux. Il s’agit d’un travail considérable qu’il ne serait pas optimal de reproduire au niveau de l’Inspection générale. Nous jouons donc la complémentarité avec la Cour des comptes. J’y reviendrai.

Cependant, lorsque nous évaluons une convention d’objectifs et de gestion, le contrôle interne, même s’il sert à garantir l’exactitude et la qualité des documents comptables, a une portée plus large. C’est un levier qui permet à tout organisme, et donc à une caisse, de maîtriser ses risques. Or, dans le cadre d’une mission sur une convention d’objectifs et de gestion, certains risques sont par nature dans notre champ d’analyse : ils sont liés au calcul des droits, à la gestion des indus, à l’exactitude des versements et à la maîtrise des délais. De ce point de vue, nos missions utilisent les données du contrôle interne, voire interrogent le système de contrôle interne lui-même pour s’assurer du pilotage pertinent de ces différents aspects. On retrouve cette dimension dans toutes nos missions de ce type.

Parfois, le contrôle interne devient lui-même un des sujets sur lesquels nos inspecteurs décident de se concentrer en raison d’enjeux particuliers sur la qualité des données qui conditionnent le calcul des droits, ou parce que nous percevons en début de mission une zone de fragilité autour de la maîtrise des risques. Je prendrai pour exemple, concernant la dernière génération de missions sur les conventions que nous avons menées, le rapport sur la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale des allocations familiales. L’une des annexes est consacrée au système de contrôle interne et l’une des recommandations porte sur la préservation des moyens et des effectifs dédiés à cette fonction, qui sera sensible dans l’accompagnement d’un certain nombre de transformations que doit opérer la Caisse nationale des allocations familiales. Il convient de ne pas en faire un des éléments de la baisse de ses effectifs.

Vous le voyez, nous ne reproduisons pas le travail de la Cour sur la certification des comptes. Pour autant, le contrôle interne est un des objets que nous utilisons pour évaluer la situation.

Concernant la Cour des comptes, et indépendamment de la certification, nous rencontrons le président de la chambre compétente une fois par an pour échanger sur nos programmations, nos missions en cours et les travaux que nous comptons mener. L’objectif est de ménager des complémentarités, d’éviter les redondances et de procéder à des transferts de méthodologie. Nous avons à apprendre les uns des autres. S’agissant des conventions d’objectifs et de gestion, la Cour des comptes certifie les comptes et elle a réalisé il y a un an et demi une mission sur la qualité de service à l’égard des usagers des caisses de sécurité sociale. De notre côté, nous procédons à l’évaluation de toutes les conventions, parfois conjointement avec d’autres inspections. De plus, nous menons des missions sur les caisses de sécurité sociale.

Dans le cadre de notre programme de travail, qui représente 20 % de notre activité, nous nous attachons à donner de la visibilité à la Cour des comptes. Elle fait de même, afin d’éviter d’aborder les mêmes sujets au même moment.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous avons abordé au cours de nos travaux de nombreux sujets que nous avons qualifiés d’arides. Nous commençons à nous familiariser avec eux au fil du temps. Maintenant que nous avançons sur les questions de certification et de contrôle, il nous serait utile que vous puissiez définir, de la manière la plus pédagogique possible, la place exacte que vous occupez par rapport à la Cour des comptes, aux commissaires aux comptes qui interviennent dans le secteur privé, à la direction de la sécurité sociale ou encore à la mission nationale de contrôle et d’audit. Nous souhaiterions comprendre l’articulation de vos missions afin de nous assurer qu’il n’y a ni doublon ni redondance, mais au contraire une synergie et une complémentarité.

M. Thomas Audigé. Comme tout organisme public ou privé, les caisses de sécurité sociale sont astreintes à une certification de leurs comptes. Avant cela, elles sont tenues de mettre en place, sur leurs moyens propres, un dispositif de maîtrise des risques. Cela commence par l’identification et l’évaluation de ces risques, ce qui en constitue la cartographie. Ensuite vient le contrôle interne : une fois les risques identifiés et priorisés, la caisse se dote des meilleurs leviers pour les maîtriser, qu’il s’agisse de contrôles ultérieurs, de vérifications informatiques ou de formations. Enfin, chaque caisse dispose d’un audit interne qui s’assure du bon fonctionnement de l’ensemble de ce système.

La certification des comptes, qui a lieu une fois par an, assure que le risque comptable est maîtrisé, c’est-à-dire que les écritures comptables reflètent bien la réalité. Par exception, les caisses peuvent faire appel à des compétences externes, par exemple à des experts en recherche de données pour améliorer la prévention et la lutte contre la fraude.

L’Inspection générale exerce ses missions sur tout le champ social, la protection sociale représentant environ 15 % de notre activité. Nous travaillons pour le gouvernement et nous sommes missionnés par les ministres sur tout sujet susceptible d’améliorer la définition et la mise en œuvre des politiques sociales.

En ce qui concerne les caisses de sécurité sociale, nous évaluons systématiquement les conventions d’objectifs et de gestion, un exercice complémentaire de la certification des comptes. Une convention d’objectifs et de gestion est un contrat fixant des objectifs et des moyens ; nous vérifions si les objectifs ont été atteints avec les moyens alloués. L’angle est donc différent de celui de la certification des comptes. Nous menons aussi des missions sur des sujets transverses, comme nous l’avons fait il y a quatre ans avec l’Inspection générale des finances sur la gestion des relations avec les usagers, les fonctions support ou le maillage territorial, dans l’idée d’identifier des possibilités de mutualisation entre les caisses. Plus récemment, nous avons évalué la fonction de pilotage stratégique des systèmes d’information des caisses, ainsi que les parcours usagers lors de moments clefs de leur vie qui impliquent plusieurs caisses et où le moindre dysfonctionnement prend une gravité particulière.

Nous pouvons également contrôler des caisses. Pour ne pas répéter ce que fait la Cour des comptes, nous ne nous attachons pas à la maîtrise du risque comptable. Mais nous pouvons effectuer des contrôles complets, ce que nous faisons d’ailleurs en amont de nos travaux sur les conventions d’objectifs et de gestion pour les alimenter avec des données de terrain. Nous développons actuellement les contrôles thématiques, en examinant un même élément dans plusieurs caisses locales pour les comparer et en tirer des enseignements nationaux. En amont de la prochaine génération d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion, nous avons l’intention de procéder à plusieurs reprises à ces contrôles thématiques.

Enfin, l’Inspection générale est chargée de l’audit interne des ministères sociaux pour les comptes de l’État. De ce point de vue, nous n’intervenons pas sur les caisses, sauf lorsqu’elles gèrent des crédits d’État. Nous avons récemment audité la gestion de ces dépenses intermédiées par une caisse. Le résultat s’est avéré tout à fait correct. Nous l’avons également fait sur d’autres opérateurs, puisque les caisses ne sont pas seules à disposer de crédits délégués.

Nous travaillons avec les audits internes des caisses pour éviter toute redondance et permettre aux différents corps de contrôle et d’audit d’agir en harmonie en partageant les techniques et les méthodologies. Depuis deux ans et demi, nous avons mis en place une animation métier de tous les audits internes du champ social, y compris ceux des caisses et de la mission nationale de contrôle et d’audit, afin d’échanger sur nos pratiques et nos programmations.

Cela ne nous empêchera pas, le jour venu, d’évaluer le système de maîtrise des risques ou d’audit interne. En 2007, nous avions effectué une évaluation et un contrôle de quatre caisses primaires d’assurance maladie ainsi qu’une synthèse sur la maturité du système de maîtrise des risques de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous pourrions auditer les audits internes des caisses de sécurité sociale dans un avenir proche.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Un de nos premiers constats est une impression de superposition des contrôles. Chacun essaie et, nous l’espérons, réussit à contrôler au mieux cet ensemble. Mais la complexité et les sommes en jeu sont très importantes, si bien que la moindre fraction représente un montant remarquable. Nous avons besoin d’y voir plus clair.

Concernant vos prérogatives, et puisque les conventions d’objectifs et de gestion ont été mises en place il y a trente ans, commencez-vous à en tirer les premières conclusions ? Pensez-vous que c’est un bon outil ? Mériterait-il d’être réorienté ? Trente ans, c’est un bel âge de maturité. Selon vous, que faudrait-il changer si cet outil s’avérait insuffisant ?

M. Thomas Audigé. Les conventions d’objectifs et de gestion constituent un bon outil, mais elles méritent quelques améliorations. La contractualisation entre l’État et les caisses de sécurité sociale permet un équilibre entre le pilotage par l’État de l’utilisation des moyens alloués et l’autonomie des caisses. Celles-ci disposent d’une souplesse de gestion et d’un professionnalisme qui, dans bien des domaines, sont à l’état de l’art si on les compare aux autres activités, qu’elles soient publiques ou privées.

Le principe de la contractualisation est donc le bon. Par exemple, la dernière génération de missions sur les conventions d’objectifs et de gestion montre que cet outil a permis des économies et des réductions d’effectifs importantes, qui s’élèvent à 1 300 équivalents temps plein pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et à 2 900 équivalents temps plein pour la Caisse nationale de l’assurance maladie. Ces réductions d’effectif ont eu lieu malgré le déploiement de nouvelles offres de service, respectivement le portail des autoentrepreneurs et « Mon espace santé ». Des réformes structurelles profondes ont été menées, comme l’intégration du régime social des indépendants par la Caisse nationale de l’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, ce qui a été une transformation massive et relativement réussie. D’autres exemples sont l’intégration du régime étudiant dans la Caisse nationale de l’assurance maladie et l’élargissement du périmètre de recouvrement à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, notamment à la contribution relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage.

Au-delà de ce bilan, des améliorations sont à apporter. Premièrement, il existe un cloisonnement entre les branches. Chaque convention d’objectifs et de gestion structure le pilotage de la caisse autour de son métier, au risque de faire perdre de vue des enjeux transversaux. Sur les parcours usagers, par exemple, il peut y avoir des doublons, des risques de non-recours, des zones de vide ou encore une insuffisance d’accompagnement global lors d’évènements difficiles, comme la perte d’un proche. Certaines expertises, comme l’immobilier ou les achats, pourraient être mutualisées pour gagner en efficacité, comme l’avait montré la mission consacrée aux enjeux transverses de caisses de sécurité sociale. Par ailleurs, avec une approche optimale des implantations territoriales de chacune des branches, nous pourrions créer davantage de proximité pour davantage de monde. Les conventions d’objectifs et de gestion ne sont pas la cause de ce cloisonnement. Mais elles empêchent de le traiter en reproduisant une étanchéité à leur niveau.

Deuxièmement, les conventions d’objectifs et de gestion sont parfois allées trop loin ou trop vite dans la réduction des effectifs. L’Inspection générale a pu alerter sur le fait que, pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Caisse nationale des allocations familiales notamment, une diminution trop rapide pouvait avoir un impact direct sur les délais de traitement et la qualité du calcul des droits.

Troisièmement, les conventions d’objectifs et de gestion sont une sorte de tunnel sur cinq ans, qui fige les objectifs et les moyens alors que la vie continue. La situation macroéconomique peut se retourner. Or, les caisses, par leurs ressources et leurs dépenses, sont éminemment liées au cycle macroéconomique. De plus, de nouvelles commandes politiques, émanant du législateur ou de l’exécutif, peuvent survenir. Bien qu’elles concernent des chantiers qui apportent de la valeur pour l’usager, elles représentent un changement substantiel des équations pour la caisse, ce qui perturbe son plan de charge pour des projets informatiques ou immobiliers notamment.

En réponse, l’Inspection générale plaide pour une meilleure transversalité. Les conventions d’objectifs et de gestion pourraient constituer une réponse en intégrant, dans une phase préalable, des sujets communs à toutes les caisses. On pourrait même imaginer une convention « faîtière » portant sur toutes les caisses et sur des thèmes communs. Ensuite, il faudrait aussi mieux réagir aux aléas. Les conventions d’objectifs et de gestion pourraient prévoir des points et des évaluations d’étapes ou conditionner certains chantiers à l’aboutissement d’autres projets, comme le recommande le rapport de la convention d’objectifs et de gestion sur la Caisse nationale des allocations familiales. On pourrait imaginer des programmes sanctuarisés et d’autres conditionnels, en fonction de la conjoncture et de la priorisation. Il s’agirait de donner de la souplesse, avec des règles du jeu qui permettraient une plasticité maîtrisée. Enfin, un mécanisme d’avenant pourrait permettre, lors d’un changement des conditions d’activité en cas de nouveau chantier, de renversement macroéconomique ou de crise sanitaire, de regarder ce que cela change dans la charge, les objectifs et les moyens pour s’assurer d’une cohérence. D’ailleurs, les missions sur les conventions d’objectifs et de gestion ont montré que les caisses avaient remarquablement su s’adapter à la crise sanitaire.

En conclusion, la convention est le bon outil. Mais il faut faire évoluer son cadre.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Peut-on considérer que les conventions d’objectifs et de gestion constituent le cadre de mission qui donnera toutes leurs responsabilités aux caisses ? Depuis le début de nos auditions, nous entendons dire que, si tout n’est pas parfait comme en témoigne le rapport alarmant de la Cour des comptes, la situation s’améliore. Face à cela, je rappelle régulièrement que les caisses ont une obligation de résultat, non de moyens. La mission, telle que je l’ai connue en tant qu’expert judiciaire, est-elle entièrement contenue dans les conventions d’objectifs et de gestion ? Quelle valeur accorder aux conventions d’objectifs et de gestion lors de l’évaluation du travail des caisses ?

M. Thomas Audigé. Les conventions d’objectifs et de gestion fixent les objectifs et les moyens. Implicitement, elles donnent aux caisses une grande marge de manœuvre dans la manière d’organiser leur action. Elles leur confèrent donc beaucoup de responsabilités. Les missions d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion se concentrent sur l’atteinte des objectifs et sur l’utilisation correcte des moyens. Elles traitent peu des thématiques structurelles comme la qualité de l’organisation et du fonctionnement des caisses, qui n’est pas tout à fait la même question que celle du respect des enveloppes. Était-ce bien votre question ?

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est bien cela. La mission donnée par la convention d’objectifs et de gestion est donc une mission à part entière. Les compléments relatifs aux moyens utilisés ne relèveraient pas forcément du ressort de l’évaluation finale, pour peu que les objectifs aient été atteints.

M. Thomas Audigé. Les missions d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion que mène l’Inspection générale ne regardent qu’exceptionnellement la manière dont les caisses sont organisées et les choix qu’elles ont faits. Cela relève de leur autonomie de gestion. Nous ne le faisons que lorsque nous avons la conviction qu’un objectif manqué ou une difficulté à respecter l’enveloppe octroyée est liée à un problème d’organisation, par exemple une maîtrise insuffisante de la fonction informatique. Mais nous le faisons à pas comptés : évaluer complètement l’organisation de la caisse serait excessif. Il ne faut le faire que si l’on estime qu’il y a un risque organisationnel majeur, ce qui n’est globalement pas le cas aujourd’hui. C’est ponctuellement que nous examinons s’il existe des problèmes organisationnels.

Mme la présidente Annie Vidal. Lorsque vous évoquez le cloisonnement entre les caisses, renforcé par les conventions d’objectifs et de gestion, pensez-vous aux questions de transferts entre les caisses, ou entre l’État et les caisses, ou est-ce un autre registre ?

Par ailleurs, il nous a semblé comprendre au fil des auditions qu’au-delà de l’organisation des caisses, il existe un problème de complexité des dispositifs et des systèmes. Je pense à la Caisse nationale des allocations familiales, qui fonctionne sur du déclaratif à court terme. Il en résulte presque immanquablement des difficultés, voire des erreurs.

M. Thomas Audigé. Concernant les transferts relatifs à une activité, à un recouvrement ou à la gestion d’un public, nos missions d’évaluation montrent que ces chantiers, bien que complexes, sont en général réussis. Ces chantiers sont en effet priorisés. Ils bénéficient de l’attention et des moyens nécessaires car un échec aurait des conséquences immédiates pour les assurés. C’est plutôt la transversalité du quotidien qu’il faudrait améliorer : les décisions sur les implantations territoriales, l’organisation des achats ou encore les parcours des usagers. Ce ne sont pas de grands projets, mais des manières de fonctionner. Les conventions d’objectifs et de gestion ne sont pas la cause de ce cloisonnement, mais elles pourraient l’atténuer si elles étaient organisées différemment, ce qui n’est pas si compliqué à imaginer.

Les caisses ont en effet à gérer une complexité normative qui rend leur tâche difficile. Des réponses existent, comme la simplification réglementaire. Le déploiement de la déclaration sociale nominative a été un levier de simplification et d’homogénéisation des concepts. Cependant, la complexité se crée au quotidien, au gré de l’évolution des besoins des assurés et de la traduction qu’en font les élus de la République et le gouvernement. C’est une dialectique permanente entre faciliter les processus et mieux prendre en compte les situations particulières.

Une des clefs est d’essayer d’automatiser et de sortir d’un régime purement déclaratif. Je vais laisser mon collègue Laurent Habert, qui a travaillé sur ces sujets, vous présenter les perspectives autour de l’automatisation et de l’utilisation des données déclaratives.

M. Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale ». Les conventions d’objectifs et de gestion sont des contrats qui lient l’État. Parmi les engagements qu’il peut prendre, celui de la simplification est très intéressant pour les organismes. Quand l’Inspection générale évalue les conventions, elle regarde comment ces engagements de simplification ont été mis en œuvre. Nous l’avons vu pour la Caisse nationale des allocations familiales, où la complexité des règles et l’examen régulier des ressources posent problème, mais aussi pour la Caisse nationale de l’assurance maladie, avec des règles subtiles de liquidation des indemnités journalières. Ces difficultés rejaillissent sur les caisses, notamment sur les délais de traitement. L’évaluation de la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale de l’assurance maladie a, par exemple, montré que plus l’indemnité journalière est faible et plus le temps de liquidation est important. Ces éléments font partie de nos points d’évaluation.

S’agissant de la Caisse nationale des allocations familiales, la première étape de la solidarité à la source était en gestation lors de l’évaluation des précédentes conventions d’objectifs et de gestion. Elle s’est déployée dans le cadre des conventions actuelles en tirant, nous le pensons, les enseignements de la réforme des aides personnelles au logement, conduite de manière vigoureuse et dans une période difficile pour les caisses. La solidarité à la source a donc été mise en œuvre différemment, avec un programme sur deux ans et des expérimentations dans cinq caisses avant généralisation. Les conventions d’objectifs et de gestion pluriannuelles servent précisément à organiser ce type de chantier complexe. L’une des vertus des conventions est vraiment cette possibilité d’accompagner les organismes sur des projets complexes qui modifient leur système d’information, touchent un nombre important d’assurés et affectent la relation entre les assurés et la première ligne dans les caisses. Ce sont toutes ces dimensions de systèmes d’information et des relations à l’assuré qui doivent être considérées sur de tels projets. Nous estimons que ces points sont les enseignements tirés de la réforme et de la convention d’objectifs et de gestion précédentes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est manifeste que les conventions d’objectifs et de gestion sont un outil très large, dont il va falloir tirer le meilleur pour avancer.

Notre système par répartition n’est admissible aux yeux de tous que si une partie de nos concitoyens n’est pas amenée à le juger injuste, parce que certains cotiseraient sans en retirer leurs droits tandis que d’autres ne cotiseraient pas et en auraient tout autant néanmoins. En conséquence, nous sommes à la recherche d’informations sur la protection universelle maladie et d’autres dispositifs, qui concernent notamment des populations ne résidant pas en permanence sur notre territoire.

Concernant la protection universelle maladie, les conditions de résidence stable sur le territoire, définies comme au moins six mois par an pour les prestations maladie, sont-elles contrôlées ? Les pièces justificatives, souvent purement déclaratives comme une simple attestation d’hébergement, sont-elles fiables et suffisantes ? Ne faudrait-il pas renforcer la réglementation, notamment l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que la résidence en France peut être prouvée par tout moyen ? Ne faudrait-il pas exiger des modes de preuve plus robustes, comme une activité professionnelle ou des rencontres physiques avec France Travail ou en mairie ? Comment s’assurer qu’une personne ne vient pas de l’étranger une à quatre fois par an pour des soins, tout en résidant ailleurs en Europe ou hors d’Europe ?

Pour les personnes présentes sur le territoire au cours d’un séjour régulier, il existe divers dispositifs relatifs notamment à des soins imprévus, des soins programmés ou encore des soins liés à des pathologies particulièrement graves ne pouvant être traitées dans le pays d’origine. Serait-il possible de distinguer des sous-chapitres et pour quelles sommes à la clef ? Existe-t-il des dispositifs de recouvrement de créances dans des conventions internationales ?

M. Thomas Audigé. Nous n’avons pas travaillé précisément sur la protection universelle maladie. Cependant, nous avons inscrit à notre programme de travail une mission, actuellement en cours, sur le contrôle de la condition de résidence attachée à certains droits sociaux. Elle a commencé il y a deux ou trois mois, mais elle n’est pas terminée. Par conséquent, je ne peux pas dire quelles seront ses conclusions. C’est néanmoins une question que nous avions identifiée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela concernerait, semble-t-il, deux millions et demi de personnes immatriculées à la sécurité sociale. Est-ce en relation avec la protection universelle maladie ? La question est simple : y aurait-il moyen de recouvrer les créances ? Il ne s’agit pas de discuter du bien-fondé des soins, mais de savoir comment récupérer les sommes dues. Pour chaque type de soin, il y a un type de droit de séjour. Avez-vous eu l’occasion de contrôler indirectement les possibilités de séjour dans le cadre d’un droit aux soins bien défini, pour des personnes en situation régulière ? Enfin, quand pourrions-nous espérer avoir les résultats de la mission que vous évoquez ?

M. Thomas Audigé. J’espère que les travaux en cours apporteront des réponses à un certain nombre de vos questions. Cette mission devrait probablement s’achever d’ici deux mois. Dans la mesure où nous travaillons d’abord pour le pouvoir exécutif, il y a d’abord un temps d’appropriation par les ministres. Ensuite, en général, nos rapports ont vocation à être diffusés plus largement. Cette mission ne sera pas centrée sur la récupération des créances car elle vise d’abord à prévenir et à lutter contre les irrégularités, éventuellement frauduleuses, et potentiellement à récupérer les sommes concernées. Elle ne porte pas spécifiquement sur la protection universelle maladie, mais sur l’ensemble des prestations des quatre branches et de France Travail. Il s’agit d’un gros travail, de sorte que je ne m’engagerai pas fermement sur le délai de deux mois.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour des comptes a émis un certain nombre de réserves. Elle nous a fait part de son inquiétude à propos de la trajectoire financière de la sécurité sociale, avec peu de perspectives d’un retour à l’équilibre à court terme. Elle nous a également alertés sur un risque de liquidité. Avez-vous travaillé sur cette question ? Avez-vous été amené à émettre une opinion ? Et si oui, quelle est-elle ?

M. Thomas Audigé. Non, nous n’avons pas été missionnés sur ce sujet et nous n’y avons pas travaillé de longue date. Je me garderai bien de me prononcer dessus.

M. David Magnier (RN). Selon vous, les rapports d’alerte du Haut Conseil des finances publiques et de la Cour des comptes sont-ils actuellement pris en compte de manière suffisante dans la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale ?

M. Thomas Audigé. Je n’ai pas une connaissance exhaustive de ces travaux. L’Inspection générale des affaires sociales mène des missions, mais elle n’est pas partie prenante de l’intégralité des travaux de préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je suis donc incapable de répondre à votre question. Ce dont je peux affirmer, puisque je fais partie de ce ministère, c’est que le rétablissement de l’équilibre des finances publiques, et notamment des finances sociales, est une préoccupation première et quotidienne. Une partie non négligeable des tâches que l’on nous confie, comme les revues de dépenses ou les missions sur les finances hospitalières, sont dédiées à cet objectif. Cette attention prioritaire transparaît clairement dans notre programme de travail et dans les saisines qui nous sont faites.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie d’être venus jusqu’à nous et d’avoir contribué aux travaux de cette commission d’enquête.

24. Audition, ouverte à la presse, de MM. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, et Pierre Barbier, chef de projet « Enjeux sociaux » (lundi 23 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, et Pierre Barbier, chef de projet « Enjeux sociaux ». ([24]).

Mme la présidente Annie Vidal. Je souhaite la bienvenue aux représentants de la mission interministérielle de coordination antifraude, que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête dans une semaine extrêmement dense, puisqu’elle verra dès demain, à l’ordre du jour de la séance publique, l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales sur lequel vous êtes particulièrement engagés. C’est aussi la raison pour laquelle nous avons maintenu votre audition ce jour, conscients de votre probable indisponibilité à partir de demain, et étant nous-mêmes contraints par la suspension des travaux en fin de semaine en raison des élections municipales.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement tout élément que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous décrire à gros traits, et dans les limites inévitables d’un tel exercice, la façon dont se répartissent les fraudes à la sécurité sociale ? Quelles sont les branches concernées, pour quelles sommes et de la part de quels publics ?

En second lieu, dans une approche peut-être plus qualitative, toutes les fraudes sociales peuvent-elles être combattues de la même façon ? Ou bien les vulnérabilités sont-elles spécifiques : au contrôle de terrain pour les unes, au croisement de fichiers informatiques pour les autres, à une modification de la loi pour d’autres encore ? Existe-t-il des réponses qui vous apparaissent évidentes, mais qui se heurtent à un obstacle légal, conventionnel ou constitutionnel ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Éric Belfayol et Pierre Barbier prêtent serment.)

M. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination antifraude. S’agissant de l’évaluation de la fraude et des chiffres qui peuvent être évoqués, je vous renverrai au bilan de résultats de la mission interministérielle de coordination antifraude, publié sur notre site, qui reprend la globalité des champs de fraude, pour chaque organisme et champ matériel.

Pour résumer brièvement, il faut distinguer la fraude aux cotisations sociales de la fraude aux prestations. Dans la fraude aux cotisations sociales, la part la plus importante est l’ensemble du champ du travail illégal et des infractions connexes. Le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale, qui évoque 14 milliards d’euros, est la référence que nous retenons. Concernant la fraude aux prestations sociales, notre préoccupation majeure est la fraude des professionnels de santé. Elle est majeure, souvent moins prise en compte que d’autres, mais elle se chiffre en centaines de milliers, voire en millions d’euros par cas détecté. À titre de comparaison, le préjudice moyen pour la fraude aux allocations familiales se situe autour de 9 200 euros.

Pour que vous compreniez notre approche, notre rôle n’est pas d’évaluer les montants de fraude. Il est de disposer d’une photographie partagée par l’ensemble des services de ce que représente la fraude sociale et fiscale dans le champ des administrations et des organismes concernés. C’est une mission qui nous est dévolue par le décret n° 2020-872 du 15 juillet 2020. Par ailleurs, nous consolidons le document de politique transversale portant sur l’évasion et la fraude fiscales ainsi que la fraude aux cotisations sociales, annexé chaque année au projet de loi de finances.

Notre rôle principal consiste à organiser, sur des thématiques de fraude, les travaux entre l’ensemble des administrations, des organismes et des services d’enquête administratifs et judiciaires, y compris l’autorité judiciaire. Je dirais que nous structurons le terrain de la « copropriété », car beaucoup de fraudes sont à entrées multiples : elles ne concernent pas exclusivement la sphère fiscale ou sociale. Elles sont transverses.

Notre rôle est également de dégager des thématiques communes. Certaines sont particulièrement structurantes, comme les moyens techniques d’investigation à renforcer pour que la lutte soit efficace. Il est nécessaire de porter le regard sur les enjeux numériques afin d’avancer et de doter les services des moyens d’action essentiels. Concernant les fraudes supports, deux grands champs constituent des préoccupations partagées, quel que soit le champ de fraude : la prise en compte des sociétés éphémères frauduleuses, fonds commun à l’ensemble des situations, ainsi que la fraude documentaire et à l’identité.

Nous avons trois groupes opérationnels nationaux antifraude sur ces thématiques, que nous copilotons avec les directions pilotes : une direction chargée du numérique au ministère de l’intérieur pour les enjeux informatiques, la direction des missions de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur pour la fraude documentaire et à l’identité, la direction générale des finances publiques pour les sociétés éphémères.

Je précise qu’un groupe opérationnel national antifraude est une instance que nous copilotons avec une direction « maîtresse », car notre structure est légère. Nous avons besoin d’un renfort, dans les directions générales, pour diffuser l’information nécessaire auprès des réseaux territoriaux concernés. Au-delà des champs que je viens de mentionner, sept autres groupes opérationnels sont organisés sur des thématiques spécifiques comme la fraude fiscale, la fraude à la résidence, la contrefaçon, le tabac, le travail illégal, les sociétés éphémères ou encore le commerce électronique.

Selon les thématiques, les acteurs peuvent être différents au sein de ces groupes opérationnels, quoi qu’ils se recoupent régulièrement dans la mesure où nous sommes dans la transversalité. Les directions d’administration centrale, les organismes de protection sociale, les services d’enquête administratifs et judiciaires ainsi que l’autorité judiciaire sont présents. La globalité de ce spectre s’explique par le fait que notre travail de mise en synergie repose sur deux leviers essentiels. Le premier est le partage d’informations et l’échange de renseignements entre acteurs, au moyen notamment d’une cartographie des risques partagée. Le second est d’attribuer des rôles déterminés concernant les leviers administratifs à actionner et la temporalité de l’action judiciaire, notamment pour la fraude organisée.

Nous avons un rôle de bout en bout puisque l’objectif est aussi d’accompagner les autres directions et les organismes payeurs dans leurs signalements au titre de l’article 40 du code de procédure pénale. Il faut qu’ils soient orientés vers les parquets capables de les traiter, ce qui raccourcit la chaîne pénale et assure un traitement réactif par la juridiction compétente avec l’appui, si possible, d’un service d’enquête dédié. En matière de fraude sociale, il s’agira essentiellement de l’Office central de lutte contre le travail illégal, qui a aussi une compétence en matière de fraudes aux prestations sociales, mais aussi potentiellement de l’Office national antifraude sur les questions de blanchiment.

Le premier objectif est donc le partage de la cartographie des risques et l’organisation de l’échange d’informations. Le deuxième levier, après avoir mis en œuvre les actions administratives possibles pour mettre fin aux fraudes, consiste, lorsque cela ne suffit pas, à accompagner vers l’action judiciaire et à orienter les services vers les bons partenaires pour que les dossiers prospèrent. En résumé, la vocation de nos groupes de travail, quel que soit le sujet, repose sur le partage opérationnel d’informations et sur la définition de stratégies d’action et de sanctions partagées entre l’ensemble des acteurs.

Notre rôle est aussi de formuler des propositions d’évolution juridique auprès de l’autorité politique, comme le prévoit d’ailleurs le décret de la mission interministérielle de coordination antifraude. C’est une fonction que nous remplissons régulièrement. Nous sommes directement rattachés au ministre des comptes publics. La chaîne d’alerte est par définition très courte. Nous n’hésitons pas à l’utiliser, que ce soit pour signaler des fraudes nouvelles qui nécessitent une action particulière ou pour répondre à des besoins spécifiques exprimés par un service. Nos travaux dans le cadre des groupes opérationnels nationaux antifraude constituent le terreau sur lequel faire germer des idées nouvelles. Je peux donner quelques exemples significatifs dans lesquels nous avons soit accompagné, soit proposé des mesures.

Nous avons, par exemple, été à la manœuvre en matière de fraude à la résidence. Vous savez sans doute qu’aujourd’hui, un certain nombre d’agents des organismes de protection sociale bénéficient de prérogatives de police judiciaire, prévues dans les codes du travail ou de la sécurité sociale selon qu’il s’agit de France Travail ou d’un organisme de sécurité sociale. C’est une idée que nous avons proposée aux organismes de protection sociale puis à la direction de la sécurité sociale, à la suite de nos travaux sur les fraudes à enjeu. Une des raisons fondamentales de cette proposition est que les services judiciaires sont parfois mal dotés pour traiter, sur le plan technique, des fraudes qui ne correspondent pas au périmètre habituel des infractions qu’ils traitent, comme les atteintes aux personnes ou aux biens. Il est donc nécessaire de « préjudiciariser » l’action des enquêteurs des organismes de protection sociale. En effet, avec de telles prérogatives de police judiciaire, on peut activer l’article 28, alinéa 3, du code de procédure pénale, qui prévoit la mise en place d’équipes mixtes entre les services de police ou de gendarmerie et les organismes de protection sociale pour travailler dès l’origine sur des enquêtes, d’initiative ou à la demande du parquet. Cela ouvre un panel de possibilités.

Cette mesure, adoptée dans une récente loi de financement de la sécurité sociale, montre aujourd’hui tout son intérêt. Ce sont bien ces prérogatives nouvelles qui suscitent en grande partie la réorganisation territoriale de la lutte contre la fraude. C’est le cas des pôles interrégionaux d’enquêteurs judiciaires mis en place par la Caisse nationale de l’assurance maladie, ou du service national de lutte contre la fraude à enjeux créé par la Caisse nationale des allocations familiales avec ses antennes régionales. Ces nouvelles structures permettent d’acculturer différemment les organismes de protection sociale à la prise en compte des fraudes. Je pense notamment aux fraudes organisées, particulièrement réactives et volatiles, car elles recourent à des sociétés éphémères dont la durée de vie n’excède pas dix-huit mois à deux ans, ce qui contraint les services à agir dans des délais très courts et à être très réactifs.

Cette réorganisation est en cours. Ces prérogatives sont aujourd’hui bien installées dans certains organismes. D’autres s’en saisissent progressivement, chacun à son rythme et selon ses moyens. C’est un élément important qui nous permet, sur les fraudes à enjeu, d’appliquer la stratégie que j’évoquais : l’utilisation combinée des leviers administratifs et judiciaires. Le levier administratif, prévu par le code de la sécurité sociale et étendu aux aides publiques par le code des relations entre le public et l’administration, consiste à réinterroger les personnes et à suspendre les prestations en cas de suspicion de fraude et d’absence de réponse. Il faut utiliser ces dispositifs au maximum car ils préviennent la fraude et ils sont plus efficaces que la course derrière des sommes difficilement récupérables. L’autre axe est de rendre l’action judiciaire d’emblée réactive en mettant en place des enquêtes mixtes, ce que l’Office central de lutte contre le travail illégal et l’Office national antifraude font déjà régulièrement, même si c’est très nouveau. Il s’agit ensuite d’orienter les dossiers vers les bons services afin que la réponse pénale soit rapide et à la hauteur des enjeux.

Un autre axe de notre action est d’autoriser les administrations, les organismes et les partenaires à cibler la fraude pour l’éviter. Mieux cibler la fraude suppose de disposer des outils nécessaires, ce qui passe par des accès directs à un certain nombre de fichiers. Nous avons œuvré pour que l’ensemble des organismes de protection sociale, de l’inspection du travail, ainsi que les services de police et de gendarmerie, obtiennent des accès directs au fichier des contrats de capitalisation et d’assurance vie (Ficovie), à la base nationale de données patrimoniales ainsi qu’à la base Patrim, qui permet d’estimer la valeur d’un bien immobilier, ce qui peut aider à préparer soit un meilleur recouvrement des créances, soit l’action judiciaire en identifiant un patrimoine potentiellement saisissable au plan pénal.

Notre action consiste donc à porter des textes nouveaux comme le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, qui contient plusieurs mesures qui vont plus loin dans ce dispositif. Elle peut aussi mettre en lumière et en perspective des outils existants, mais méconnus des services car relevant d’autres ministères. Un exemple est Docverif, un outil de premier niveau pour vérifier si des pièces d’identité sont existantes, inexistantes ou invalides, utilisé par l’ensemble des organismes de protection sociale. Nous menons aussi des travaux sur l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France afin de nous assurer que les besoins des organismes de protection sociale sont bien pris en compte dans la construction d’un nouvel outil par le ministère de l’intérieur.

Concernant la plateforme de routage sécurisée de données de l’état civil entre professionnels Comedec, nous avons lancé des travaux avec les organismes de protection sociale il y a trois ou quatre ans. Ils n’ont pas abouti pour des raisons simples, que je peux exposer si vous le souhaitez.

Enfin, au-delà de notre rôle européen, qui n’est pas majeur en matière de fraude sociale, nous assurons la coordination des comités opérationnels départementaux antifraude.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie pour vos explications, qui ont déjà largement abordé de nombreuses questions. Vous avez qualifié votre mission de petite structure légère : n’est-elle pas trop petite au regard des tâches qui vous incombent ? Quels sont vos effectifs et vos marges de manœuvre ? Pourriez-vous également en dire plus sur vos modalités de saisine : agissez-vous de votre propre initiative ou à la suite de demandes ministérielles ou interministérielles ?

M. Éric Belfayol. Notre effectif compte dix personnes, ce que j’estime suffisant. En effet, notre rôle n’est pas de faire à la place des autres, sauf lorsqu’il s’agit de porter des textes, ce pour quoi nous détenons une compétence interne. Nous ne réalisons pas, par exemple, les connexions matérielles et opérationnelles. Notre mission est de donner l’impulsion. Je pense donc notre effectif adapté car une structure ayant vocation à l’interministérialité ne doit pas reproduire les cloisonnements administratifs. Cela exige des profils polyvalents, curieux de ce qui se fait dans la pièce d’à côté. Même si c’est une gymnastique qui demande de la rigueur, il s’agit d’une nécessité afin de ne pas se perdre.

Concernant nos modalités de saisine, il existe deux manières. Dans la mesure où nous sommes attentifs à capter la globalité des sujets, cela peut se faire de notre propre initiative. En général, un sujet relève d’un des groupes opérationnels nationaux antifraude dont le périmètre a été validé en réunion interministérielle. Si un sujet émerge alors qu’il n’entre pas dans la compétence d’un groupe opérationnel, nous mettons en place, de manière très souple, un groupe de travail dédié pour le traiter. Cela a été le cas, par exemple, pour la fraude à enjeu des organismes de sécurité sociale, ce qui a nourri la réflexion ayant abouti aux propositions que j’évoquais.

Le portage est également un atout. Notre rattachement au ministre des comptes publics nous confère la réactivité nécessaire car les échanges se font directement avec le cabinet. Il en va de même pour la coordination que nous assurons actuellement sur le projet de loi, à la demande de Matignon. La relation est fluide et directe.

Pour répondre précisément à votre question, soit une administration porte un sujet à notre attention, soit c’est nous qui le faisons. Dans tous les cas, notre avantage réside dans notre capacité à mettre en place, de manière rapide et réactive, un partage d’informations à 360 degrés sur une problématique identifiée, ce qui est désormais installé dans le paysage institutionnel.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles sont vos prérogatives en matière d’évaluation ? À quel moment et par quelle voie est-elle menée ?

M. Éric Belfayol. L’évaluation ne fait pas partie de notre périmètre de compétences. Ce serait d’ailleurs un changement complet de mission car elle requiert des compétences spécifiques, notamment en matière de méthodes aléatoires et statistiques. Comme vous le savez, en application de la feuille de route de Gabriel Attal en 2023, un comité consultatif sur l’évaluation de la fraude a été créé. C’est son rôle. Je ne participe pas à cet exercice. Mon rôle est très opérationnel, relatif à l’impulsion et à la proposition.

Si nous élaborons un rapport, nous consolidons la partie liée aux comités opérationnels départementaux antifraude. Pour la première partie, qui traite de la détection et du traitement de la fraude par les organismes, nous ne faisons qu’une simple photographie de leurs conclusions. Concernant ces comités départementaux, nous remontons et structurons de l’information, mais nous n’avons pas les moyens de vérifier la hauteur du préjudice subi par une administration. Ce sont les administrations elles-mêmes qui nous transmettent des indicateurs de performance de l’activité des comités opérationnels départementaux antifraude pour chacune d’entre elles, ce qui me semble la démarche la plus professionnelle.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lorsque nous avons interrogé le service administratif national d’identification des assurés, ses représentants ont indiqué qu’ils travaillaient de concert avec vous, principalement dans le domaine documentaire. Pouvez-vous en dire un peu plus ?

M. Éric Belfayol. Oui, clairement. C’est une initiative de la mission interministérielle de coordination antifraude en 2021. Fort de mon expérience de magistrat, un point m’avait paru particulièrement structurant : la fraude documentaire ou à l’identité, notamment détectée par les services de police, de gendarmerie ou des préfectures, était souvent portée à la connaissance des officiers de police judiciaire et des magistrats dans le cadre d’enquêtes pénales. Mais elle ne faisait pas l’objet d’échanges avec les organismes de protection sociale. Or, il n’était pas exclu que de fausses pièces d’identité découvertes lors de perquisitions aient pu servir à demander des prestations sociales.

Les résultats sont plus mitigés au regard des conclusions des actions réalisées dans le cadre de ce protocole, mis en place avec l’ensemble des organismes de protection sociale, la mission interministérielle de coordination antifraude, le secrétariat général du ministère de l’intérieur, les inspections générales de la police nationale et de la gendarmerie nationale, et la direction des missions de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur. Si je me concentre sur les chiffres du service administratif national d’identification des assurés, avec qui nous travaillons beaucoup, 1 307 identités de personnes nées à l’étranger lui ont été transmises l’année dernière. Sur ce total, il a identifié 266 identités existantes, soit seulement 20 %. Et sur ces 266 cas, seuls 53 se sont avérés frauduleux : 20 % de ces 20 %, soit un taux de 4 % rapporté aux 1 307 identités initiales. Ces chiffres recoupent, par le petit bout de la lorgnette de notre protocole, les grandes estimations du service administratif national d’identification des assurés lui-même sur la détection de faux documents à l’origine de la fraude sociale potentiellement commise par des étrangers. Cela ramène les volumes à un niveau assez limité.

Par ailleurs, s’agissant de Comedec, si les travaux lancés auprès des organismes de protection sociale ont été stoppés, c’est parce qu’ils n’étaient pas tellement intéressés par l’information disponible. En effet, Comedec ne concerne que l’état civil des ressortissants français, une information dont les organismes de protection sociale disposent déjà.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez dit être force de proposition. Sur le plan législatif, au-delà du projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales, avez-vous identifié d’autres pistes en matière de pouvoirs d’enquête et d’échanges d’informations ? Existe-t-il d’autres points de vigilance dont vous souhaiteriez faire part ?

M. Éric Belfayol. Très précisément, nous n’avons pas cessé, ces dernières années, d’alimenter les textes portés en matière de fraude. Concernant les aides publiques, nous avons été, par exemple, à l’origine de mesures phares, comme la possibilité de suspendre les versements pour éviter la fraude et l’échange « universel » d’informations. Nous avons également suscité des dispositifs pour prévoir des accès au fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) et à d’autres bases de données, ainsi que des levées partielles du secret professionnel. Nous avons aussi été à l’initiative sur les sociétés éphémères pour mieux lutter contre la transmission universelle de patrimoine, qui permet de faire échapper le capital d’une société au recouvrement fiscal ou social. Enfin, nous assurons actuellement le portage du projet de loi relatif aux fraudes sociales et fiscales, dans lequel figurent des éléments attendus par les acteurs de la communauté interministérielle. Par conséquent, à ce stade, je n’identifie pas de besoin spécifique nouveau qui ne serait déjà traité.

Mme la présidente Annie Vidal. À l’heure actuelle, un aspect préoccupant est la fraude en bande organisée. Pour lutter contre ce phénomène, disposez-vous de pistes ? Le projet de loi en discussion au Parlement permettra-t-il d’y mettre un terme ou, du moins, de la diminuer ?

M. Éric Belfayol. Y mettre un terme serait formidable, mais je ne pense pas que ce soit possible car les fraudeurs sont toujours mieux organisés et plus réactifs. Ils passent d’un dispositif à un autre, notamment au travers de sociétés éphémères. Le projet de loi comporte une mesure qui criminalise la fraude aux aides publiques, ce qui est un outil supplémentaire. En matière de travail illégal et de cotisations sociales, le délit de travail illégal en bande organisée existe déjà depuis une dizaine d’années. Ce sont des avancées.

La fraude organisée se distingue de la fraude simple ou peu massive, pour laquelle les moyens habituels suffisent. Elle nécessite le partage d’informations, la définition de stratégies communes et une grande réactivité. C’est ce que nous nous employons à faire, notamment en dotant de nouvelles prérogatives les personnels des organismes de protection sociale en lien direct avec les services d’enquête judiciaire dédiés, ou avec l’autorité judiciaire lorsque c’est nécessaire. Du point de vue de l’arsenal juridique, nous avons à peu près tout ce qu’il faut. La difficulté réside dans la garantie de la réactivité, ce à quoi nous nous attelons.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Mon passé de médecin rééducateur m’amène à souligner que ce que j’appelle trivialement « l’œil, l’oreille, la dent et la carcasse » donne lieu à une fraude importante. Il s’agit de domaines où la prise en charge initiale de la sécurité sociale était limitée, reposant beaucoup sur les mutuelles. Je fais référence à tout l’appareillage auditif et visuel, aux soins dentaires, ainsi qu’à tout ce qui concerne les orthèses, les prothèses et les autres éléments permettant la fonctionnalité du corps. C’est dans ces secteurs que la fraude prospère, notamment à travers les centres de santé dont nous avons, avec l’ancienne présidente de la commission des affaires sociales Fadila Khattabi, tenté de limiter l’action, mais de manière insuffisante. L’idée du remboursement à 100 % des fauteuils roulants était excellente. Malheureusement, elle a ouvert une brèche dans laquelle la fraude s’est engouffrée, provoquant une flambée des prix. Certains professionnels y ont vu une opportunité. Il faut aussi noter que certaines professions non médicales, qui fonctionnent sur listes, représentent un chiffre d’affaires de 3 milliards d’euros et mériteraient sans doute une attention particulière.

Tout d’abord, ne faut-il pas anticiper pour ne pas créer, même avec les meilleures intentions, des structures qui se révèlent des nids à fraude ? L’exemple des fauteuils roulants est malheureusement frappant.

Par ailleurs, et c’est un vrai problème que nous rencontrons dans un travail en cours de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, pourquoi n’est-il toujours pas possible de mettre en relation les comptes de l’assurance maladie obligatoire et ceux de l’assurance maladie complémentaire ? Je pense que les assurances complémentaires font face à des dépenses en partie frauduleuses, et que le partage de données permettrait d’y voir plus clair. Or, dans cette salle même, en avril dernier, le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, disait que parler de fraude au sein de la Cour avait longtemps été un sujet difficile, un tabou. Heureusement, il se lève, notamment grâce à vous. On ne peut pas dire aux Français de continuer à payer alors que 15 à 20 milliards d’euros s’évaporent chaque année. Comment résoudre ce problème de déconnexion entre l’assurance maladie obligatoire et les complémentaires, et prévenir les dérives là où l’on sait que le risque existe ?

M. Éric Belfayol. Sur les relations entre l’assurance maladie et les complémentaires, je crois que l’article 5 du projet de loi à l’étude vient, pour la première fois, créer les conditions d’un nécessaire échange d’informations. Jusqu’à présent, les complémentaires pouvaient transmettre des éléments, mais en recevoir était plus compliqué. Or, elles sont victimes de la fraude au même titre que l’assurance maladie. Elles sont parfois en alerte sur des sujets qui peuvent être utiles à cette dernière. De ce point de vue, l’article 5 pose un socle nouveau qui permettra de mieux prendre en compte le sujet.

Comment prévenir plutôt que guérir ? Je pense que la solution réside dans le travail que nous accomplissons depuis 2023 au sein de la mission interministérielle de coordination antifraude, dont les compétences ont été renforcées par la création d’une cellule de veille antifraude aux aides publiques. C’est dans ce cadre que nous avons promu l’idée d’un texte générique permettant la suspension et le rejet des demandes en cas de suspicion de fraude, afin d’éviter les pièges qui nous sont tendus. C’est aussi dans ce cadre que nous avons défendu une levée générale du secret professionnel entre les acteurs, afin qu’ils puissent être plus réactifs.

Nous nous employons à mettre en place les vecteurs utiles sur un dispositif existant ou à naître. Nous pouvons faire une étude à 360 degrés pour, éventuellement, détecter les fragilités et alerter avant la mise en œuvre. Cela passe par des échanges avec la direction du budget, par des études d’impact qui pointent la problématique de la fraude ou encore par des alertes précoces afin d’alerter l’autorité politique. C’est une démarche que je pense utile et que nous commençons à développer sur un certain nombre de dispositifs. Il faut cependant pouvoir centraliser la totalité de l’information, ce qui n’est pas toujours une mince affaire, car les dispositifs sont parfois épars et portés par des autorités mal identifiées. Nous avons besoin de directions support pour nous alimenter et nous permettre de faire ce travail efficacement. Nous avons réalisé cette démarche pour quelques dispositifs, plutôt de manière réussie.

Les centres de santé constituent un sujet qui illustre bien le travail que nous pouvons mener. En 2021-2022, la direction générale de l’offre de soins avait, dans son rôle du point de vue des agences régionales de santé, un problème avec les centres de santé, dentaires notamment. Nous avons sensibilisé au fait que des contrôles administratifs isolés pouvaient alerter les fraudeurs. En effet, si vous vérifiez deux ou trois centres d’un réseau de quinze entités alors que le siège est ailleurs, vous perdez l’effet de surprise. Il faut orchestrer l’approche avec les services d’enquête judiciaire pour être plus efficace, alerter le moins possible et intervenir où c’est nécessaire. C’est une action menée dans un groupe de travail spécifique mis en place en 2022, qui a d’ailleurs abouti à des opérations relayées dans la presse. Ces résultats sont le fruit d’un investissement de toute la communauté interministérielle avec la direction générale des finances publiques, les agences régionales de santé et l’Office central de lutte contre le travail illégal. Si nécessaire, nous contactons les parquets pour activer les comités opérationnels départementaux antifraude et mener des contrôles coordonnés.

M. David Magnier (RN). Identifiez-vous des rigidités ou des incohérences dans les textes existants qui limitent l’efficacité des contrôles ou des sanctions ? Si c’est le cas, des ajustements pourraient-ils être envisagés pour sécuriser les procédures, sans pour autant fragiliser les droits des assurés ?

M. Éric Belfayol. Non. Quand des fragilités sont identifiées, nous essayons de les traiter. Toutefois, nous pouvons rencontrer des problématiques plus globales. En effet, la lutte contre la fraude peut se heurter à la simplification et à la rapidité des démarches, deux objectifs louables qu’il faut concilier. C’est notre rôle, y compris pour des mesures proposées dans le projet de loi actuellement en discussion, d’organiser, en amont des propositions, le travail interministériel permettant l’équilibre entre lutte contre la fraude, simplification et rapidité. Par exemple, une des failles identifiées est la facilité avec laquelle créer un profil de micro-entrepreneur sur internet. Mais cela relève de la liberté du commerce. Il est donc nécessaire de trouver un équilibre, ce que nous essayons de faire.

Je ne recense pas davantage de fragilités aujourd’hui qu’hier. Nous les traitons au fil de l’eau avec un engagement particulier pour concilier des objectifs différents. Par exemple, concernant la sous-traitance, on ne peut pas engager une lutte contre la fraude sans prendre en considération les secteurs concernés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le plan de lutte contre la fraude de 2007, engagé par Nicolas Sarkozy, n’a manifestement pas prospéré autant qu’on l’aurait attendu. Nous sommes en 2026 et, parmi les 13 ou 14 milliards d’euros estimés, nous recouvrons chaque année moins de 700 millions d’euros. Cette question de la fraude, longtemps mise sous le boisseau, éclate aujourd’hui au regard des sommes qui manquent chaque année au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je me félicite que nous nous soyons donné davantage de moyens à partir de 2023. Lors de nos auditions, il a été dit que beaucoup d’actions avaient été lancées à partir des années 2020.

Quels ont été et quels sont toujours, selon vous, les principaux obstacles à la détection et au recouvrement ? En tant qu’organe d’impulsion des initiatives que vous venez d’énumérer, pourquoi déplorons-nous toujours autant de freins ? Quel sens donner à notre action pour qu’enfin nous améliorions le recouvrement, au moins de la fraude détectée ?

M. Éric Belfayol. Pour commencer, l’exercice des plans a été abandonné en 2020. Ils étaient devenus la juxtaposition des priorités de chaque service, sans véritable coordination. Par exemple, la direction générale des finances publiques n’avait pas besoin d’un plan pour être convaincue de la pertinence des échanges automatiques d’informations avec les États tiers. Nous avons changé de paradigme pour être plus réactifs, opérationnels, à l’écoute des services, afin de créer de nouvelles synergies, des stratégies d’action, une mobilisation de l’ensemble des leviers administratifs et judiciaires. Cela n’empêche pas une vision fine des choses et des propositions destinées à aider tous les services.

La problématique du recouvrement est liée à celle des sociétés éphémères. Nous essayons de les identifier afin de mieux les traiter. Au sein de la mission interministérielle de coordination antifraude, nous avons porté deux dispositifs qui me semblent fondamentaux : l’article L. 101 A du livre des procédures fiscales et l’alinéa 2 de l’article L. 114-16 du code de la sécurité sociale. Ils autorisent les organismes de protection sociale et la direction générale des finances publiques à recevoir des informations des greffiers des tribunaux de commerce, ce qui n’était pas possible auparavant. Cela doit permettre des actions territoriales rapides. Il faut agir vite sur le terrain, en lien avec les parquets, pour utiliser tous les leviers existants. La détection de ces sociétés permet le traitement administratif par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS), l’Assurance maladie et la direction générale des finances publiques, de manière à faire usage des possibilités de radiation prévues par le code de commerce. Cela nécessite des alchimies opérationnelles que nous encourageons auprès des parquets et dans le cadre des comités opérationnels départementaux antifraude.

Un autre exemple est la transmission universelle de patrimoine. Le système consiste, pour le dirigeant d’une société éphémère qui pressent un contrôle, à liquider la société en transférant son patrimoine à un associé unique à l’étranger. Tout recouvrement devient impossible. Nous avons récemment imaginé une mesure, qui nécessitera sans doute d’être renforcée, pour que la publication de cette opération ne se fasse plus seulement dans un journal d’annonces légales, mais au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (Bodacc), qui est le vecteur de travail de tous les services. Ce sont des éléments qui renforcent notre capacité à cerner ces sociétés éphémères. La recette miracle n’existe pas. Il faut porter des textes utiles et s’assurer que les services ont les moyens d’agir.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Estimez-vous disposer de la masse de données et de systèmes d’information suffisants ? Votre travail suppose de collecter des données de toutes parts, et notamment des informations prédictives. Par exemple, dans la lutte contre la drogue, la circulation de substances inhabituelles alerte sur l’arrivée de nouveaux produits. Estimez-vous vos outils de communication congruents avec ceux des autres services, ou vous faudrait-il des moyens supplémentaires ?

M. Éric Belfayol. Concernant la captation de l’information pour détecter de nouveaux champs de fraude, j’évoquais les prérogatives de police judiciaire dont nous avions obtenu que les organismes de protection sociale en soient dotés. L’alerte est née dans mon esprit lors de la crise sanitaire, lorsque nous avons dû prendre en charge des fraudes que nous n’avions pas imaginées. Je pense notamment à celles, relativement organisées, liées aux tests covid-19 et aux passes sanitaires. L’une des prérogatives de police judiciaire que nous avions proposées est la cyber-enquête, permettant aux organismes de protection sociale d’échanger avec des acteurs et de jouer ce rôle d’alerte, sans mettre leurs personnels en danger.

S’agissant de l’accès à la donnée pour l’ensemble des partenaires, il faut se garder d’un engouement pour de la donnée que l’on ne saura pas exploiter. Nous devons privilégier la donnée utile, et définir de nouvelles possibilités d’y accéder. Il existe un cadre juridique, à savoir le règlement général sur la protection des données. Notre rôle est de nous assurer que chaque besoin d’accès à la donnée est clairement établi. Une question importante est celle de l’exploitation : elle engage des moyens très lourds pour les systèmes d’information, parfois sur de longues années. Il faut vraiment avoir ce rôle et cette fonction d’objectivation.

Ensuite, nous sommes dans un contexte où il faut favoriser l’accès à de plus en plus de données. Notre rôle, en lien avec les administrations, est de structurer les priorités et de faire en sorte que celles-ci soient en adéquation avec la capacité de traitement des services demandeurs. C’est une mise en perspective nécessaire pour éviter les coups d’épée dans l’eau.

Mme la présidente Annie Vidal. En effet. Je suis convaincue que le partage des données est absolument nécessaire. Mais, en lien avec ce partage, il y a la question de la sécurisation. On voit de plus en plus d’exemples de vols de données. La sécurité est fondamentale pour fédérer le maximum d’acteurs. C’est tout l’enjeu du projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Même si nous ne parviendrons jamais à une sécurisation à 100 %, il me semble qu’il y a encore des progrès à faire.

M. Éric Belfayol. Ce sont deux volets indissociables. D’un côté, nous sommes dans un monde où la donnée est devenue fondamentale, rapide et volumineuse. De l’autre côté, il y a hameçonnage et violation de traitement de données.

Concernant la sécurisation et le travail de structuration que nous évoquions, les vecteurs sont posés, parfois avec beaucoup de force et à juste titre, par la Commission nationale de l’informatique et des libertés au titre du règlement général sur la protection des données. Quel que soit l’accès à la donnée, il faut un équilibre entre deux objectifs à valeur constitutionnelle que sont la lutte contre la fraude et le respect de la vie privée. La Commission nationale de l’informatique et des libertés, le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel font toujours œuvre d’une grande vigilance dans ce qui peut être fait en la matière. Le respect de ces valeurs est notre vocable commun. Concrètement, cela passe par des textes qui prévoient, pour les accès directs, une désignation et une habilitation des agents, ce qui permet une traçabilité et une identification. Lorsque l’accès se fait par d’autres voies, notamment par des interfaces de programmation d’application, cela passe par la signature de conventions entre l’administration qui reçoit la donnée et celle qui la fournit, afin de poser les règles de responsabilité et de traçabilité. De ce point de vue, le cadre est solide.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous définir les freins qui expliquent que, pendant longtemps, on ne s’est pas occupé de ce sujet ? Vous avez décrit un changement de paradigme, ce que je salue. Mais à votre avis, existe-t-il encore des blocages, à l’intérieur des caisses ou d’autres organismes, qui ralentiraient la remontée des données ? Votre vision est éminemment dynamique, mais subsiste-t-il des obstacles sur lesquels nous pourrions interroger les caisses et organismes ? Que pourrions-nous proposer sur ce point ?

M. Éric Belfayol. Pour vous répondre directement, je pense les freins sans lien avec le droit ou la technique aujourd’hui. L’enjeu est le temps nécessaire à la prise en compte des évolutions juridiques. Par exemple, ouvrir un accès à Ficoba représente une année de travail pour les services informatiques, puis des plans de formation pour les agents. C’est la contrainte humaine et technique qui conditionne la prise en compte effective des évolutions.

Un autre point important est qu’un service d’enquête judiciaire a pour objet premier la lutte contre la fraude. Or, ce n’est pas l’objet premier d’un organisme de protection sociale. Les premiers éléments en la matière apparaissent dans les conventions d’objectifs et de gestion en 2006, sauf erreur de ma part. Le temps d’acculturation est long. Mais, nous avons maintenant des départements de lutte contre la fraude et des services dédiés. Un changement culturel s’est amorcé.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous nous avez indiqué qu’une dynamique s’est mise en place, notamment grâce à vos travaux. C’est important pour la lutte contre toutes les formes de fraude. Merci de vos réponses et d’avoir contribué à cette commission d’enquête.

25. Audition, ouverte à la presse, de MM. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale, et Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. (mardi 24 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale, et Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. ([25]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous continuons nos travaux pour une matinée très attendue. Alors que nous approchons de la fin de nos investigations, nous recevrons tout à l’heure les ministres Stéphanie Rist et Jean-Pierre Farandou. Nous accueillons pour l’heure une délégation de la direction de la sécurité sociale. Elle est conduite par son directeur, M. Pierre Pribile. Monsieur le directeur, nous avons d’ores et déjà reçu deux de vos prédécesseurs, MM. Libault et Von Lennep. Leurs auditions ont été instructives car ils sont de bons connaisseurs de la sécurité sociale. C’est désormais vous que nous souhaitons entendre, car vous êtes aujourd’hui en responsabilité. Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Dans la mesure où toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement, je vous invite à nous transmettre ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Comment la direction de la sécurité sociale assume-t-elle sa supervision comptable face aux lacunes récurrentes de contrôle interne dans les branches, comme celles signalées par la Cour des comptes pour 2024 ? Jusqu’à quel point considérez-vous les réserves normales et à partir de quand deviennent-elles inquiétantes ?

En second lieu, quel regard jetez-vous sur notre cadre normatif actuel ? Que penser de la création des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, systématiquement rejetées par le Parlement ? Que penser également des instruments nés de la réforme de 1996 ? Ont-ils véritablement permis un pilotage transparent et efficace des comptes et des budgets de la sécurité sociale ?

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Pierre Pribile et Morgan Delaye prêtent serment.)

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Dans mon propos introductif, je souhaiterais bien sûr répondre aux questions que vous avez formulées mais également, à la lumière du questionnaire que vous m’avez transmis ainsi que des auditions déjà conduites, m’efforcer d’apporter une réponse d’ensemble aux interrogations de cette commission. Vous avez pour ambition de lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale et vous avez choisi, au long de vos travaux, de vous fonder sur le contenu des rapports de certification que la Cour des comptes établit annuellement pour chaque branche du régime général.

Alors, de quelles incertitudes budgétaires parle-t-on en réalité ? Je tiens à répondre à cette question, car qui dit incertitude peut laisser entendre soupçon, et donc défiance à l’égard d’une institution, la sécurité sociale, au cœur du pacte républicain. Or, la confiance de nos concitoyens dans cette institution est une condition de son existence.

Existe-t-il une incertitude sur les comptes de la sécurité sociale eux-mêmes ? Autrement dit, pour les citoyens qui nous regardent, ces comptes sont-ils faux ? Je réponds sans ambiguïté que non, ils ne sont pas faux. Le travail annuel de certification de la Cour des comptes en atteste. À l’exception de la branche famille, sur laquelle je reviendrai, toutes les branches du régime général ont fait l’objet d’une décision de certification au terme d’une procédure d’une rigueur extrême. Dès lors que les comptes sont certifiés, il n’y a lieu de douter ni de leur régularité ni de leur sincérité. Nous n’avons pas à craindre qu’ils offrent une image infidèle de la situation financière de la sécurité sociale, tant à nos concitoyens qu’aux parlementaires qui en votent les lois de financement. Je pourrais, si vous le souhaitez, citer des exemples précis de ce que le certificateur appelle une anomalie, terme technique qui peut inquiéter dans le langage courant. Il en va notamment ainsi de l’impossibilité de rattacher certaines opérations relatives aux impôts et taxes affectées qui, en définitive, ne portent que sur quelques millions d’euros. Il n’existe aucune suspicion, sans quoi la Cour ne certifierait pas ces comptes, quant à leur exactitude.

Vous m’objecterez que les comptes de la branche famille n’ont pas été certifiés et vous en déduirez peut-être qu’ils sont faux. Tel n’est pas le cas. Cette non-certification procède du constat, par la Cour, d’un trop grand nombre d’erreurs dans le calcul du revenu de solidarité active et de la prime d’activité. Il convient de rappeler que ces deux prestations ne relèvent pas de la sécurité sociale et qu’elles ne sont donc pas retracées dans ses comptes, puisque la prime d’activité est financée par l’État tandis que le revenu de solidarité active l’est principalement par les départements. Dès lors, que des parlementaires refusent d’approuver les comptes de la sécurité sociale au motif que ceux de la branche famille n’ont pas été certifiés procède d’un contresens : la réserve porte sur des prestations qui ne les affectent pas.

La Cour relève un taux d’erreur élevé dans le calcul de ces aides, fondé sur les déclarations de ressources des bénéficiaires. Pour autant, les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales, y compris les opérations réalisées pour le compte de tiers, retracent fidèlement les dépenses engagées. La difficulté soulevée ne réside donc pas dans la sincérité ou la régularité des comptes eux-mêmes. Il n’y a, en conséquence, aucune raison de mettre en doute la fiabilité des comptes de la sécurité sociale tels qu’ils sont établis chaque année et soumis au débat parlementaire. Au demeurant, la Cour des comptes elle-même s’appuie sur ces données pour formuler ses recommandations de politique publique dans les rapports thématiques qu’elle consacre à la sécurité sociale.

Quelle est, alors, la portée de ces réserves ? Après les avoir examinées en détail dans les rapports de la Cour, faut-il y voir une incertitude sur la qualité de gestion des caisses de sécurité sociale ? En réalité, toute activité de recouvrement et de versement de prestations comporte des risques financiers inhérents, erreurs ou fraudes. L’enjeu n’est pas tant de les éradiquer que de les maîtriser en les identifiant, les évaluant et les chiffrant, puis en déployant des actions adaptées. Tel est l’objet du contrôle interne. Il relève d’une démarche d’amélioration continue, permanente et indispensable. La lecture des rapports de la Cour et les auditions que vous avez conduites attestent que les caisses accomplissent effectivement ce travail. Elles cartographient les risques financiers et les évaluent, au moyen notamment des indicateurs de risque résiduel que vous avez évoqués à plusieurs reprises. Elles mesurent le risque de fraude, comme l’a rappelé le Haut Conseil du financement de la protection sociale, puis élaborent des plans de contrôle interne pour en limiter l’ampleur. Les réserves de la Cour s’inscrivent dans cette dynamique d’amélioration continue, dont elle reconnaît elle-même la réalité et les progrès.

S’agissant des difficultés les plus significatives, la priorité consiste naturellement à traiter en premier lieu les réserves qui font obstacle à la certification. À cet égard, la branche famille revêt un caractère prioritaire. Des réponses substantielles ont été apportées à la question de la fiabilité du calcul du revenu de solidarité active et de la prime d’activité selon deux axes complémentaires. Le premier a consisté à renforcer le contrôle interne de la Caisse nationale des allocations familiales au moyen d’un plan d’amélioration de la qualité transverse, assorti de mesures concrètes de supervision et de consolidation des contrôles. Le second tient à une réforme du cadre réglementaire et des modalités de calcul de ces prestations, qui s’est traduite par un projet structurant de système d’information : la réforme de la solidarité à la source, qui produit des résultats significatifs dans la prévention du risque d’erreur dès l’origine. À ce jour en effet, plus de 96 % des informations relatives aux ressources préremplies ne sont pas modifiées par les déclarants, ce qui réduit sensiblement les risques d’erreur et de fraude. Nous pouvons concentrer les contrôles sur les seules données rectifiées ou complétées.

L’existence de risques financiers ne constitue donc pas une incertitude, mais une réalité avérée, d’ailleurs mesurée, ce qui devrait rassurer. Un autre élément rassurant réside dans l’existence et le perfectionnement continu des outils de contrôle interne destinés à les maîtriser. S’il subsiste une incertitude, elle tient à la détermination du juste point d’équilibre, cet optimum que nous recherchons entre le niveau le plus élevé de maîtrise des risques et les moyens raisonnablement mobilisables à cette fin. Bien que personne, pas même la Cour des comptes, ne soit en mesure de définir cet optimum, c’est vers lui nous tendons collectivement. Les rapports de certification contribuent à nourrir et orienter cette recherche.

Dès lors qu’aucun doute ne pèse sur la sincérité ni sur la régularité des comptes, il demeure une question essentielle, seule véritable source d’incertitude : comment réduire le déficit de 20 milliards d’euros ? L’enjeu décisif pour l’avenir de notre protection sociale est d’en assurer la résorption. La réponse ne se trouve pas dans les rapports de certification de la Cour des comptes. À la direction de la sécurité sociale comme dans les caisses, une énergie considérable est consacrée à l’amélioration de la gestion et à la levée des réserves formulées par la Cour, et ce travail quotidien se poursuivra, mais il ne constitue pas la solution au déficit pour deux raisons. D’une part, les risques d’erreur et de fraude sont inhérents à l’activité, et un système totalement exempt de l’une et de l’autre n’existe pas. Si réduire l’une et combattre l’autre sont nécessaires, elles ne sauraient, à elles seules, résoudre la question du financement. D’autre part, même l’atteinte d’un tel idéal ne suffirait pas à rétablir l’équilibre. La dégradation tendancielle des comptes ne procède ni d’une augmentation des erreurs de gestion, qui tendent plutôt à diminuer, ni d’une envolée de la fraude, comme l’atteste le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Les déficits trouvent leur origine dans le décalage entre la dynamique des dépenses, portée par l’évolution démographique et le progrès médical, et celle des recettes, dépendantes de la croissance économique. Lorsque la richesse produite ne progresse pas au rythme des besoins de financement, un déficit apparaît. Relever ce défi structurel suppose dès lors des choix politiques réguliers relatifs au niveau de protection sociale et à l’effort contributif que consent la collectivité, arbitrages qui incombent au Parlement lors du vote des lois de financement.

S’agissant enfin du rôle de la direction de la sécurité sociale, il s’articule autour de trois missions. La première consiste à piloter l’action des organismes de sécurité sociale dans le cadre de la tutelle, en mobilisant trois leviers complémentaires : la norme, à l’image du décret fixant les règles de contrôle interne ; les conventions d’objectifs et de gestion, qui définissent des objectifs de résultats et allouent les moyens correspondants ; un pilotage continu par objectifs, appuyé sur des bilans annuels du contrôle interne et des conventions d’objectifs et de gestion, sur l’évaluation des directeurs ainsi que sur des échanges réguliers.

La deuxième mission vise à mettre à la disposition des citoyens, des parlementaires et du gouvernement des données et analyses fiables relatives aux comptes sociaux. À ce titre, la direction assure la consolidation des comptes pour le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Elle produit un ensemble substantiel de données et d’analyses, notamment dans les annexes des projets de loi de financement de la sécurité sociale et d’approbation de ses comptes. Si les circuits de financement apparaissent complexes, ils s’accompagnent d’un effort de transparence approfondi, à l’image de l’annexe 3 des projets de loi de financement de la sécurité sociale qui retrace avec précision l’affectation des recettes par branche et son historique sur quinze ans.

La troisième mission consiste à proposer au gouvernement les mesures nécessaires au pilotage et au redressement des finances sociales, puis à mettre en œuvre ses décisions. Elle implique la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des nombreux textes d’application qui font évoluer en permanence les règles de la protection sociale.

Ces missions sont exercées sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité sociale, à savoir le ministre chargé des comptes publics et les deux ministres compétents, l’un pour la santé, les familles et l’autonomie, l’autre pour le travail. Loin d’être source de confusion, cette pluralité d’autorités constitue un facteur d’efficacité. Elle impose de concilier en permanence la qualité de la protection sociale et l’équilibre de ses comptes, deux exigences indissociables que cette organisation ministérielle met précisément en cohérence.

En conclusion, l’incertitude budgétaire majeure tient, à mon sens, à la capacité de notre pays à effectuer les choix nécessaires à la pérennité de son système de protection sociale. Il appartient au Parlement de la lever lors du vote annuel de la loi de financement, alors même que cette incertitude s’est installée depuis plusieurs années. Rien n’impose que la sécurité sociale demeure durablement fragilisée par les déficits. En 2019, elle avait retrouvé l’équilibre et elle s’apprêtait à apurer sa dette. Cet objectif n’a donc rien d’inaccessible : il résultait d’une décennie de décisions successives, parfois exigeantes, qui avaient permis le redressement des finances sociales après la crise de 2007-2008. Des mesures peuvent être prises pour sortir de l’ornière financière. La Cour des comptes formule régulièrement des propositions dans ses rapports thématiques, auxquelles la direction de la sécurité sociale contribue en instruisant des mesures pour le gouvernement. En définitive, il vous revient de délibérer sur ces choix déterminants à la fois pour l’équilibre financier et pour la cohésion sociale car ils relèvent, pour l’essentiel, de la compétence du législateur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avant d’aborder des questions de fond, je souhaite exprimer une réserve quant à l’affirmation selon laquelle la sécurité sociale aurait été à l’équilibre en 2019. Au début de l’année 2020, face à l’ampleur de la crise sanitaire, il a été décidé de transférer à la Caisse d’amortissement de la dette sociale un volume financier global comprenant, outre la pré-budgétisation des dépenses liées au covid-19 pour les trois années 2020, 2021 et 2022, environ 13 milliards d’euros correspondant à la dette des hôpitaux ainsi que 31 milliards d’euros au titre de déficits antérieurs. Dans ces conditions, soutenir que l’équilibre était atteint alors que ces montants existaient en arrière-plan et ont été intégrés dans un même mouvement peut légitimement susciter des interrogations. De même, la progression rapide du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, porté à 83 milliards d’euros, soit 20 milliards d’euros de plus que l’an dernier, conduit à questionner la réalité de cet équilibre.

Par ailleurs, la création de cette commission d’enquête ne procède pas uniquement des observations ponctuelles formulées par la Cour concernant certaines branches, mais leur ampleur et leur caractère récurrent interpellent. Depuis le premier rapport d’application publié en 1996, consécutif aux dérives constatées depuis 1980, et de manière continue depuis le début des certifications en 2006, des remarques reviennent sans cesse. Certes, l’équilibre est régulièrement approché. Mais l’accumulation d’éléments préoccupants a conduit à évoquer des « incertitudes », terme employé dans une acception neutre. Il s’agit de déterminer si, indépendamment de toute fraude ou malveillance, les flux financiers internes entre recettes et dépenses pourraient être améliorés et si ces ajustements auraient un impact sur les comptes.

Monsieur le directeur, il serait utile que vous reveniez sur l’organisation de la direction de la sécurité sociale. Vos responsabilités sont étendues et vous occupez une position centrale. Après avoir évoqué l’incidence de la double tutelle ministérielle, pourriez-vous préciser, branche par branche, quels bureaux sont mobilisés au sein de votre direction, identifier vos homologues au sein du ministère des finances et détailler les actions conjointes de pilotage du plan de dépenses dont ils assurent la charge ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Je confirme tout d’abord que la sécurité sociale était à l’équilibre en 2019. La crise du covid-19 est survenue en 2020, moment où elle a pleinement assumé son rôle d’amortisseur économique et social. Il convient de distinguer l’équilibre d’un exercice de la question de la dette. En 2019, le résultat annuel était quasiment équilibré et la dette en voie d’extinction, avec un apurement plus rapide que prévu à l’origine et programmé à l’horizon 2024. Le transfert opéré en 2020 à la Caisse d’amortissement de la dette sociale avait pour objet de lui confier l’amortissement de la dette constituée durant la crise sanitaire ainsi que des déficits accumulés au cours des années précédant le retour à l’équilibre. Ces montants correspondaient à des déficits antérieurs et non à un déséquilibre propre à l’exercice 2019, dont la situation était particulièrement saine à cet égard.

La situation actuelle est d’une tout autre nature. Le déficit avoisine les 20 milliards d’euros et le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, que vous avez évoqué, traduit l’accumulation rapide d’une dette nouvelle. Cette évolution rappelle toutefois que le redressement est possible : après la crise de 2008-2010, qui avait déjà conduit la sécurité sociale à jouer un rôle d’amortisseur, il a fallu dix années d’efforts pour retrouver l’équilibre. Les décisions prises alors ont été déterminantes. En effet, sans l’assainissement intervenu avant 2020, l’impact de la crise sanitaire aurait été considérablement plus rude.

S’agissant des réserves de la Cour des comptes, même si nous souhaiterions intégralement les lever, leur importance et leur récurrence appellent une hiérarchisation. La priorité est donnée à celles qui font obstacle à la certification. C’est pourquoi une attention particulière a été portée aux erreurs affectant le revenu de solidarité active et la prime d’activité, même si ces prestations ne relèvent pas de la sécurité sociale. Si d’autres réserves revêtaient la même gravité, la Cour n’hésiterait pas à refuser la certification. Quant à leur caractère récurrent, il convient de souligner qu’elles ont connu une diminution progressive tant en nombre qu’en ampleur au cours des vingt années de certification, comme vous l’a dit le président de la sixième chambre. Même si le processus n’est pas achevé, j’espère que ces auditions auront démontré que ces réserves font l’objet d’un traitement rigoureux et qu’aucune complaisance n’est de mise.

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. La direction de la sécurité sociale est organisée selon deux approches. Il existe une approche par métier, avec des sous-directions et des services qui travaillent branche par branche sur les réglementations et les politiques publiques qui leur sont propres. C’est un travail fondamental car la totalité des règles de prestation est déterminée par la réglementation, dans un domaine totalement régalien au sein duquel les caisses ne disposent d’aucune marge de manœuvre.

Notre organisation repose également sur une approche transversale assurée par des sous-directions de support ou de gestion. L’une d’elles, consacrée au pilotage du système de sécurité sociale en tant que service public, négocie les conventions d’objectifs et de gestion, fixe les ambitions en matière d’indicateurs de service public, pilote et supervise les grands projets informatiques et définit les règles applicables en matière de ressources humaines. Une autre sous-direction, chargée du financement de l’ensemble du système, présente les projets de loi de financement, propose les trajectoires de retour à l’équilibre et assure l’interface avec la sphère financière, en particulier avec les directions du ministère de l’économie et des finances. Enfin, une sixième sous-direction, en appui de l’ensemble, élabore les statistiques, consolide les comptes, produit les analyses nécessaires et contribue aux études d’impact.

À ces structures s’ajoutent des missions spécifiques : l’une dédiée à la lutte contre les fraudes, l’autre chargée de la comptabilité et de la doctrine en matière de contrôle interne, ainsi qu’une mission nationale de contrôle et d’audit, présente sur l’ensemble du territoire, qui garantit une connaissance directe et continue du fonctionnement du système.

Les relations avec les autres directions présentent un caractère singulier puisqu’aucune autre direction n’est chargée de la sécurité sociale dans son ensemble. Les échanges sont ponctuels avec certaines, permanents avec d’autres. Nous travaillons avec la direction générale de l’offre de soins et la direction générale de la santé sur les sujets sanitaires, notamment lors de la préparation des lois de financement de la sécurité sociale. La négociation des trajectoires financières s’effectue avec la direction du budget et la direction générale du Trésor. Des échanges approfondis existent également avec la direction générale des finances publiques et la direction de la législation fiscale sur les questions relatives aux prélèvements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle que le Parlement ne se prononce ni dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ni dans la loi d’approbation des comptes, sur des comptes combinés, mais sur un tableau d’équilibre et un tableau patrimonial moins précis qu’un compte de résultat et un bilan. Les informations du tableau d’équilibre sont lacunaires, se limitant aux grandes masses de recettes et de dépenses par branche. De plus, dans son avis sur ces tableaux pour 2024, la Cour des comptes reproche une production tardive, un problème de traçabilité des retraitements et des contractions de produits et charges non conformes à la loi organique. Quelles ont été les suites données à ces recommandations et quand l’administration pourra-t-elle réaliser un véritable compte combiné de la sécurité sociale ?

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. Le tableau d’équilibre et le tableau patrimonial, dans la loi d’approbation, ont pour objet de consolider et de présenter au Parlement l’ensemble des états financiers des régimes obligatoires de base et des organismes de sécurité sociale. Il s’agit de dégager un solde global, déterminant pour le pilotage économique, car c’est ce résultat consolidé qui a du sens. La sécurité sociale étant gérée en droits constatés, ces tableaux retracent la valeur des engagements pris au cours d’un exercice, indépendamment de leur paiement ou de leur encaissement effectif. La difficulté tient à leur confection à partir de comptes produits par régime et par branche. Or, en l’absence de personnalité morale unique de la sécurité sociale, il n’est pas possible d’établir des comptes combinés au sens strict. Il est donc procédé à une consolidation consistant à agréger des états financiers de régimes distincts, dont certains ne sont pas certifiés par la Cour mais par des commissaires aux comptes, afin d’offrir une vision d’ensemble. Cette méthode suppose certaines simplifications d’écriture pour aboutir à une présentation intelligible au niveau de la loi.

Des échanges réguliers sont menés avec la Cour des comptes pour améliorer l’information, notamment dans les annexes à la loi d’approbation qui fournissent déjà un degré de détail substantiel sur la construction de ces tableaux. Le rapport auquel vous faites référence vise à s’assurer de la rigueur de ce travail. La Cour relève parfois un défaut de traçabilité de certaines opérations. Des améliorations sont apportées dans les annexes sur ce point, sans que cela affecte le résultat du tableau d’équilibre, dont la fiabilité n’est pas en cause. Un audit des procédures de consolidation, réalisé il y a deux ans à la demande de la Cour, n’a d’ailleurs mis en évidence aucun défaut notable. Le travail engagé vise à rendre plus lisible la diversité des situations, étant précisé que le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale permet déjà de retrouver le détail régime par régime.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Même si les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale sont très riches, ils ne sont joints ni au projet de loi de financement de la sécurité sociale ni au projet de loi d’approbation des comptes. Ils ne peuvent pas toujours être utilisés par les parlementaires. Le rapport de l’an dernier est paru le 3 juin alors que le projet de loi d’approbation avait été déposé le 23 mai. Ce décalage, concentré sur la dernière semaine de mai, est problématique. Il ne place ni le Parlement, ni la Commission, dans des conditions idéales, faute d’informations présentées à temps. Une réforme de la Commission des comptes de la sécurité sociale serait-elle envisageable afin de mieux articuler une réelle démocratie sociale et un débat parlementaire informé ? Le regroupement des rapports de certification et d’application fut une excellente chose, mais le calendrier reste contraint. Ne peut-on améliorer cela afin que les documents soumis au Parlement soient plus clairs, complets et accessibles ?

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. La question du délai de production des tableaux est indissociable du choix d’une comptabilité en droits constatés. Par nature, ce mode de gestion impose d’intégrer des estimations portant sur des montants qui ne sont pas intégralement connus au 31 décembre. À la différence d’une comptabilité de caisse, limitée aux encaissements et décaissements effectifs, il suppose un processus plus exigeant. Les caisses locales arrêtent d’abord leurs comptes, qui sont ensuite validés par les caisses nationales après parfois une procédure d’audit, dès le mois de janvier. À ce stade, certaines données demeurent toutefois indisponibles. Par exemple, l’exécution budgétaire des établissements hospitaliers pour l’exercice écoulé n’est pas encore arrêtée. Des estimations complexes, notamment sur les produits à recevoir au titre des impôts et taxes affectés, ne peuvent être établies car les entreprises n’ont pas encore déclaré les montants dus pour le mois de décembre. Ces écritures complémentaires sont donc passées au début du mois de février. Entre le 22 février et le début du mois de mars, la Cour des comptes engage ses travaux d’audit. Les caisses nationales arrêtent leurs comptes à titre provisoire le 22 février, puis à titre définitif au plus tard le 15 mars. Les dernières écritures sont enregistrées aussi tard que possible afin d’intégrer les informations les plus récentes et de garantir la fiabilité des comptes. Ainsi, si un contentieux relatif à l’exercice précédent survient en début d’année, une provision doit être constituée, et elle ne peut l’être qu’au moment où l’information est suffisamment acquise pour refléter la réalité économique. Il en résulte une tension permanente entre la nécessité d’anticiper la clôture pour produire l’information rapidement et celle de la retarder afin d’en assurer la sincérité.

La date de clôture est aujourd’hui fixée au 15 mars. Aucune modification ne peut intervenir au-delà. La Cour des comptes procède alors à ses ultimes contrôles en vue de formuler ses observations en avril. À partir de cette même date, nous élaborons les tableaux d’équilibre et les tableaux patrimoniaux, qui sont produits au cours du mois d’avril, conduisant à une finalisation en mai.

Cette séquence explique que la Cour estime disposer d’un délai contraint pour son audit. Nous produisons les tableaux qui consolident l’ensemble des comptes arrêtés en mars. La Cour des comptes dispose alors d’un temps très court pour les auditer tandis que le projet de loi d’approbation doit être déposé sans délai. Ce dépôt intervient tardivement, à la fin du mois de mai ou au plus tard le 1er juin, dans des conditions qui ne permettent pas aux magistrats d’achever et de valider à temps, selon leurs procédures collégiales, le rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il ne peut donc être déposé avant la présentation du projet de loi d’approbation.

Chaque année, nous sommes engagés dans une séquence particulièrement resserrée. Pour y remédier, aucune solution évidente ne s’impose. Il faudrait soit réduire le volume d’informations produites, quitte à proposer des rapports d’application plus synthétiques afin de permettre une publication plus précoce sur un périmètre restreint, soit décaler le débat à une date plus tardive en juin afin de laisser à la Commission des comptes de la sécurité sociale le temps de se réunir et à la Cour celui de mener ses travaux. Une telle option accentuerait toutefois le décalage entre le calendrier de la loi d’approbation et celui de la loi de règlement. Ces arbitrages relèvent de la loi organique. La création des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, en 2022, a instauré un cadre calendaire très contraignant, aux effets qui ne sont pas pleinement satisfaisants. À ce stade, l’administration ne dispose pas de solution idéale : soit restreindre l’information pour la rendre disponible plus tôt au risque d’en altérer la qualité et la pertinence, soit modifier le calendrier. Aucune de ces perspectives n’apparaît séduisante.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles seraient les conséquences d’un report de la date au 15 juin ? Je m’interroge sur les incidences que cela pourrait avoir, notamment sur la préparation du budget à venir.

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. Les incidences seraient limitées dans la mesure où la préparation du budget se fonde sur les comptes déjà arrêtés par l’ensemble des régimes et des branches, ainsi que sur le tableau patrimonial. Dès le mois d’avril, l’administration a achevé la production des tableaux. Même si les grands choix politiques ne commencent qu’en juillet, notamment lors du débat d’orientation budgétaire, l’administration peut entamer ce travail préparatoire dès le mois d’avril. Le fait que la loi soit votée plus tard n’a que peu d’impact.

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. J’ajoute que nous actualisons nos prévisions tout au long de l’été et que nous ne présentons pas au Parlement au mois de septembre les chiffres du mois d’avril. C’est un travail continu qui met en parallèle des tâches de proposition, d’analyse des comptes et de prévisions.

Mme la présidente Annie Vidal. Les enjeux sont majeurs pour nous, y compris en termes de compréhension. Les parlementaires reçoivent souvent le rapport de la Cour des comptes et, quarante-huit heures plus tard, ils sont appelés à examiner en commission le projet de loi d’approbation. Même en étant très investi, il est difficile d’embrasser, dans un tel délai, des documents aussi denses. Un délai de quinze jours permettrait à chacun de se les approprier.

Je reviens sur ce que vous avez qualifié de « seule véritable source d’incertitude », formule à laquelle je souscris. Nous faisons aujourd’hui face à un déficit structurel, à une Caisse d’amortissement de la dette sociale qui court jusqu’en 2033 et à un désajustement durable entre recettes et dépenses. La maîtrise des dépenses sera d’autant plus délicate qu’elles sont largement tirées par les pensions et par le vieillissement de la population, quand les déficits s’accumulent depuis 2024. Dans ce contexte, faut-il envisager un nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale ? À raison d’environ 20 milliards d’euros par an, l’encours progresse en effet rapidement.

Plusieurs interlocuteurs ont attiré notre attention sur l’absence de financement du Ségur de la santé, conclu au moment de la crise sanitaire. Sans en contester la nécessité ni la légitimité, quelle part ce non-financement représente-t-il dans la dette actuelle ? Par ailleurs, la dernière reprise de dette intégrait une composante liée à l’endettement des hôpitaux déficitaires. Or aujourd’hui encore, un certain nombre d’hôpitaux, ainsi que des établissements et structures médico-sociales, demeurent en déficit structurel. Enfin, l’une des questions qui revient de manière récurrente lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale est celle de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, dont certains estiment qu’il ne constitue pas un indicateur pertinent de suivi des dépenses. Quelle est votre analyse sur ces points ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Faut-il envisager un nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, ce qui impliquerait d’en repousser l’échéance ou de lui affecter une ressource supplémentaire ? Ce sont des choix lourds. Le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, fixé à plus de 80 milliards d’euros en 2026, montre d’ailleurs que la question du traitement de cette dette se posera sans tarder. Le premier point, sur lequel je souhaite insister, est qu’il est essentiel de rembourser cette dette. Le principe selon lequel la sécurité sociale ne doit pas s’installer dans l’accumulation d’endettement est fondamental car il engage la solidarité entre les générations et, plus largement, la crédibilité du système. Un mécanisme par répartition ne peut durablement fonctionner si les générations futures ont le sentiment de devoir assumer, faute de financement par les générations précédentes, non seulement les retraites de leurs parents mais également celles de leurs grands-parents. La capacité à ne pas laisser dériver la dette, puis à la rembourser, constitue l’un des ressorts du pacte social.

Pour autant, avant même de programmer le remboursement de la dette la plus récente, la priorité demeure le retour à l’équilibre. Ces deux sujets doivent être traités de concert. En toute rigueur, il faudrait fixer une trajectoire pluriannuelle garantissant le rétablissement, puis le maintien de l’équilibre. Les projets de loi de financement actuels donnent une visibilité sur quatre ans, mais le débat se concentre, de fait, sur la seule année suivante. Dans un cadre réellement pluriannuel, le gouvernement proposerait une trajectoire et le Parlement en arrêterait les paramètres. Il deviendrait alors plus aisé de traiter le cas de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, puisque le volume de dettes passées et futures serait maîtrisé. Il serait possible d’organiser un amortissement à une échéance déterminée. La situation actuelle impose de rouvrir le sujet de la dette, mais l’essentiel est de redéfinir les conditions crédibles d’un retour à l’équilibre de la sécurité sociale.

Afin de ne pas alimenter les discours fatalistes, je souhaite toutefois rappeler que, si la situation actuelle est difficile et appelle une réaction, la dette sociale n’est pas hors de contrôle. La dette actuellement remboursée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale au moyen de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale correspond à celle transférée lors de la crise sanitaire. Le principe du remboursement n’a nullement été abandonné. En revanche, depuis deux ans, une divergence s’est installée puisque les déficits annuels excèdent les montants remboursés. Ce fut le cas en 2025 et ce le sera encore en 2026. Cette dégradation est préoccupante. Elle requiert une inflexion rapide. Même si le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 amorce une réduction du déficit, cette dynamique devra être prolongée afin de contenir la progression de la dette sociale et d’en organiser l’amortissement dans un délai raisonnable. L’échéance de 2033 n’est déjà pas si proche et l’objectif doit être d’assainir les finances sociales avant que la sécurité sociale n’ait à jouer de nouveau un rôle d’amortisseur lors d’une prochaine crise majeure.

S’agissant du Ségur, la nécessité des mesures adoptées n’est pas discutée. Il n’en demeure pas moins qu’elles génèrent des dépenses significatives, de l’ordre de 10 milliards d’euros en rémunérations, auxquelles s’ajoutent des investissements. Au total, le Ségur représente environ 13 milliards d’euros de charges pour l’assurance maladie, sans que des recettes nouvelles aient été allouées en contrepartie par le Parlement. Ces montants sont donc financés par l’endettement. Ils contribuent de manière notable au déficit d’environ 20 milliards d’euros évoqué précédemment.

À ces éléments s’ajoute le déficit des hôpitaux, qui pèse sur celui des administrations de sécurité sociale au sens de la comptabilité nationale. Il ne se confond pas avec celui de la sécurité sociale au sens strict, mais il est intégré au solde global des administrations de sécurité sociale présenté dans l’article liminaire des lois de financement. La transparence est également assurée sur ce point, notamment par une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale détaillant la situation financière des établissements hospitaliers. Ce déficit, loin d’être dissimulé, atteint environ 3 milliards d’euros pour le dernier exercice clos. Il vient s’ajouter aux 20 milliards d’euros de déficit de la sécurité sociale.

S’agissant enfin de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, il s’agit simplement d’un instrument, d’une norme de dépense sur laquelle le Parlement fixe un objectif. L’essentiel tient à l’usage qui en est fait et aux décisions qui l’accompagnent. Chaque année, nous cherchons à contenir une dynamique spontanée de dépenses généralement supérieure à celle des recettes. C’est dans cet écart que s’exercent les choix politiques. D’un point de vue technique, toutes les options peuvent être documentées : restreindre le périmètre de prise en charge de la sécurité sociale au risque de reporter la charge sur les assurés ou les complémentaires, rechercher des gains d’efficience comme l’ont récemment suggéré des travaux des inspections générales des affaires sociales et des finances sur les établissements hospitaliers, ou encore agir sur les recettes, ce qui implique de solliciter davantage les citoyens et les acteurs économiques. Ces leviers sont légitimes. Mais ils relèvent avant tout de décisions politiques au cœur de l’examen annuel du financement de la sécurité sociale.

Les solutions sont nombreuses. Le plus difficile, et c’est tout l’objet du débat démocratique annuel, consiste à déterminer la voie la plus pertinente, sachant que l’absence de choix et la persistance du déficit constituent le scénario le plus défavorable. Ils nourrissent la défiance et fragilisent durablement notre sécurité sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez abordé la pluriannualité. Quelles modalités d’application et quel vecteur juridique envisageriez-vous pour la mettre en place de manière plus effective qu’actuellement, où elle relève pratiquement du vœu pieux ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. S’agissant du pilotage de la trajectoire des finances sociales, le projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte déjà une dimension pluriannuelle, à mon sens insuffisamment exploitée. Le cadre juridique permet en effet d’adopter, dès la loi de financement pour l’année à venir, des mesures dont l’entrée en vigueur est progressive et dont les effets se déploient bien au-delà de l’horizon quadriennal figurant en annexe. Les réformes des retraites en offrent l’illustration la plus manifeste puisque la modification des paramètres du système oriente la trajectoire des comptes sociaux pour les décennies suivantes, et non pour la seule année à venir. La faculté de piloter à moyen terme existe donc déjà.

Pour autant, il n’existe pas, dans notre droit, de règle d’or imposant à une loi de financement d’organiser le retour à l’équilibre à une échéance déterminée, comme cela peut être le cas dans certains pays. Si l’équilibre de la sécurité sociale constitue un objectif à valeur constitutionnelle, indissociable de notre modèle de solidarité, cette exigence ne se traduit pas par une contrainte stricte pesant sur le législateur. L’instauration d’une telle règle supposerait une révision constitutionnelle. C’est, encore une fois, un choix éminemment politique.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je souhaiterais revenir sur un point qui n’a pas fait l’objet d’éclaircissements complets au cours de nos auditions : celui des conventions internationales. Pourriez-vous rappeler les modalités de leur élaboration, identifier les autorités qui en prennent l’initiative, celles qui conduisent les négociations et celles qui en assurent la renégociation le cas échéant ?

Comme vous l’avez compris, cette question revêt une importance particulière à nos yeux en ce qu’elle touche notamment au sentiment d’injustice que pourraient éprouver certains citoyens si des personnes ne relevant pas de notre système de protection sociale étaient susceptibles de bénéficier de prestations sans qu’un mécanisme effectif de recouvrement des créances ne soit mis en œuvre.

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. L’objectif des conventions bilatérales de sécurité sociale est de favoriser la mobilité des travailleurs. Elles concernent exclusivement des personnes en situation régulière dans l’État partenaire. Elles reposent sur un principe strict de réciprocité : un travailleur français exerçant son activité dans l’État tiers bénéficie des dispositions conventionnelles, tout comme un ressortissant de cet État travaillant en France. Ces accords diffèrent sensiblement selon les pays car leur contenu dépend des caractéristiques propres à chaque système de protection sociale. La réciprocité ne porte pas nécessairement sur l’ensemble des risques, ce qui rend la négociation subtile. L’objectif poursuivi par la France est d’assurer, dans les États où la présence de ressortissants français est importante, une continuité de leur couverture sociale. À ce jour, quarante-deux États sont liés à la France par une telle convention. Plus de 80 % des Français expatriés sont ainsi protégés.

La négociation relève de la direction de la sécurité sociale par l’intermédiaire de sa division des affaires communautaires et internationales, avec l’appui du ministère des affaires étrangères et sur la base d’un mandat défini par le gouvernement. Une fois l’accord conclu, il appartient au Parlement de procéder à sa ratification, comme cela a été récemment le cas avec la Moldavie. Ces conventions font l’objet d’un suivi et d’actualisations régulières. Des travaux sont en cours avec Monaco, pour répondre aux besoins de soins de nombreux Français dans des établissements monégasques notamment, et des révisions entamées avec la Turquie et le Sénégal avant la crise sanitaire doivent être menées à terme.

Sur le plan opérationnel, ces accords prévoient la refacturation des soins pris en charge par chaque système au bénéfice des ressortissants de l’autre État. Le Centre national des soins à l’étranger assure le suivi des créances, qui sont ensuite apurées dans le cadre de commissions mixtes. Ce processus est exigeant. Il s’inscrit dans la durée. Mais il repose sur un intérêt partagé des deux parties à garantir l’effectivité de la réciprocité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’idée générale serait, dans le contexte actuel de grande instabilité internationale et de déplacements de populations qui ne sont plus uniquement liés au travail, de renforcer et multiplier ces conventions internationales pour s’assurer de la réciprocité, notamment dans la récupération des créances.

Pour évoquer un cas particulier, en août 2025, un décryptage du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale indiquait qu’aucune commission mixte entre la France et l’Algérie ne s’était tenue. Qu’en est-il aujourd’hui ? Pouvez-vous nous indiquer le montant des créances concernées et les mesures que vous comptez mettre en œuvre pour résoudre ce différend diplomatique, en collaboration avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères ?

Par ailleurs, identifiez-vous des difficultés opérationnelles liées à la mise en œuvre de contrôles biométriques de l’identité des assurés résidant à l’étranger ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. S’agissant des relations entre la France et l’Algérie, le contexte diplomatique actuel a des incidences concrètes : aucune commission mixte ne s’est réunie depuis 2018. Pour autant, les données du Centre national des soins à l’étranger éclairent la situation. Les créances cumulées de la France à l’égard de l’Algérie s’élèveraient à un peu plus de 100 millions d’euros. Celles de l’Algérie vis-à-vis de la France atteindraient environ 430 millions d’euros.

En ce qui concerne la vérification de l’existence des assurés résidant à l’étranger, principalement pour la branche vieillesse, l’enjeu tient aux modalités d’information sur les décès. En France, les organismes sont informés presque en temps réel, ce qui entraîne l’interruption du versement des pensions. Ce n’est pas toujours le cas à l’étranger. Lorsque des conventions d’échange d’informations d’état civil existent, comme avec la quasi-totalité des pays européens, des transmissions de données fiables sont organisées. À défaut, les assurés sont soumis à une obligation annuelle de produire un certificat de vie.

Afin de mieux maîtriser ce risque, un dispositif biométrique a été conçu, adopté en 2021 et opérationnel depuis 2024. Il monte progressivement en charge : 16 % des personnes concernées y ont recouru en 2024 et l’objectif est d’atteindre 25 % en 2025. À terme, cet outil a vocation à devenir la référence dans les pays avec lesquels aucune convention d’échange d’état civil n’a été conclue, avec une montée en puissance prévue par la loi à l’horizon 2028. S’il ne se substitue pas aux autres mécanismes de contrôle, il permet de réduire le risque en concentrant les vérifications sur les situations dans lesquelles il n’a pas été utilisé ou n’a pas produit un résultat probant. Il constitue un levier supplémentaire à la disposition des caisses de retraite pour limiter un risque identifié et suivi.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avec quelle direction du ministère de l’Europe et des affaires étrangères êtes-vous en relation ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Son nom m’échappe. Nous vous transmettrons cette information à l’issue de notre échange.

M. David Magnier (RN). Nous arrivons au terme de notre commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires. Pourtant, nous en rencontrons toujours. Les dernières lois de financement de la sécurité sociale, depuis 2024, ont été construites dans la perspective d’un retour à l’équilibre en 2027. Peut-on confirmer la fiabilité de cette trajectoire, compte tenu du dérapage des comptes de la branche maladie en 2025 ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Malheureusement, non. Si l’on se réfère à l’annexe A des lois de financement de la sécurité sociale adoptées ces dernières années, aucune ne prévoit ni ne documente un retour à l’équilibre, ni en 2027 ni au-delà. Au contraire, les projections font apparaître une dégradation. Face à un déséquilibre de 20 milliards d’euros, un redressement en une seule année n’est pas réaliste. Il devrait pouvoir être programmé sur quatre ou cinq ans. Néanmoins, cette trajectoire n’est pas formalisée à ce stade. Le retour à l’équilibre demeure un objectif majeur, mais les instruments permettant de l’atteindre ne sont pas aujourd’hui explicitement arrêtés. Rien n’est toutefois inéluctable. Des décisions structurantes peuvent être prises, qu’elles concernent les retraites, les prélèvements sociaux ou l’assurance maladie. Les options sont nombreuses. Mais les choix qui permettraient de tracer de manière crédible une trajectoire de retour à l’équilibre à brève échéance restent à prendre.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles ont été pour vous les conséquences directes de la création en 2023 du comité de pilotage mensuel et d’un comité d’alerte trimestriel ? Des mesures correctives, en dehors de celles issues du comité d’alerte spécifique à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, ont-elles été prises ? Vous semblerait-il pertinent de créer un comité d’alerte par branche de la sécurité sociale sur le même modèle ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Le comité mensuel auquel vous faites référence est une organisation interne au ministère, mise en place sous l’autorité des ministres de Bercy, qui a eu l’intérêt de réunir tous les mois les administrations en charge des comptes publics. Ces réunions mensuelles permettaient aux ministres concernés de se forger une appréciation éclairée de l’exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en agrégeant l’ensemble des informations disponibles. Elles offraient aussi l’occasion aux administrations de signaler d’éventuels retards ou d’analyser les évolutions conjoncturelles.

Dans le champ de la sécurité sociale, le comité d’alerte de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie a déclenché une alerte cette année, conduisant le gouvernement à adopter des mesures correctrices dès le mois suivant. La tenue régulière de ces réunions avait permis d’anticiper cette éventualité et de préparer les ajustements nécessaires.

L’exercice atteint toutefois ses limites en l’absence d’outils de pilotage infra-annuel dans certaines branches. Si l’assurance maladie dispose d’instruments permettant un suivi rapproché, qui ont été mobilisés pour répondre à l’alerte, tel n’est pas véritablement le cas dans d’autres domaines, notamment celui des retraites, dont l’équilibre se conçoit dans une temporalité de long terme. Il ne peut être ajusté d’un mois sur l’autre.

Il convient cependant de rappeler qu’il existe, pour la branche vieillesse, un dispositif comparable à un comité d’alerte : le comité de suivi des retraites. Son rythme diffère puisqu’il se prononce une fois par an à la suite de la publication du rapport du Conseil d’orientation des retraites. Les préconisations qu’il formule nourrissent les débats du projet de loi de financement de la sécurité sociale. L’été dernier, il recommandait de ne pas abaisser l’âge de départ, de ne pas relever les cotisations et d’envisager une sous-indexation des prestations. Ces orientations ont éclairé les propositions gouvernementales. Il existe donc, dans la branche vieillesse, un mécanisme de mise en perspective et de recommandation qui, sans porter formellement le nom de comité d’alerte, en exerce la fonction au service du retour à l’équilibre du système de retraite.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité de vos réponses, qui nous ont permis une bonne vision des actions que vous menez et des enjeux importants pour notre sécurité sociale. Cette audition viendra utilement enrichir nos travaux.

26. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et de Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. (mardi 24 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et de Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. ([26]).

Mme la présidente Annie Vidal. Cette audition est l’une des plus attendues de notre programme de travail. Alors que nous approchons de la fin de nos investigations, la commission d’enquête se doit de confronter ses premiers sentiments aux analyses du gouvernement. Je vous remercie donc, monsieur le ministre, madame la ministre, de vous être rendus disponibles pour échanger avec nous, après la ministre de l’action et des comptes publics il y a quinze jours.

La sécurité sociale est traditionnellement gérée selon les règles du paritarisme. Mais l’État y joue un rôle croissant, surtout depuis 1996. Il appartient au gouvernement de suivre ses performances, du point de vue strictement budgétaire mais également dans ses dimensions comptables. Les sommes en jeu sont telles, de l’ordre de plusieurs centaines de milliards d’euros, que réussir à 99 % reviendrait à gâcher une part significative des efforts des Français. Nous ne pouvons en être satisfaits. Nous connaissons l’engagement du gouvernement en la matière, notamment s’agissant de la lutte contre les fraudes, et nous nous en félicitons.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Tous les sujets ne pourront pas être évoqués lors de cette audition ; par conséquent, je vous invite à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information, que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Puisqu’il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par quelques éléments généraux, j’adresserai une question à chacun d’entre vous.

Madame la ministre, en tant qu’autorité de tutelle de différentes caisses de sécurité sociale, conjointement avec le ministre de l’action et des comptes publics, comment cette tutelle s’exerce-t-elle concrètement envers les directeurs et au sein des conseils d’administration ? Quand vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient pas à certifier les comptes d’une branche, quelles conséquences en tirez-vous ?

Monsieur le ministre, d’après le Haut Conseil du financement de la protection sociale, le travail dissimulé et les fraudes aux cotisations représenteraient 52 % de la fraude sociale et s’élèveraient à plus de 7 milliards d’euros. Comment expliquer cette situation, intolérable pour nos concitoyens ? Quelles sont les principales failles et, alors que vous occupez vos fonctions depuis peu, qui en est responsable ? Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales suffira-t-il à y mettre un terme ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Pierre Farandou et Mme Stéphanie Rist prêtent successivement serment.)

M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités. Je me réjouis d’être auditionné par cette commission d’enquête. Sa constitution montre que, au-delà du rendez-vous annuel qu’est l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Parlement se saisit pleinement de ces enjeux déterminants pour l’avenir du système de protection sociale. Les défis que nous devons relever sont majeurs. Chacun en est conscient. Une loi de financement de la sécurité sociale, une réforme ou une commission d’enquête ne suffiront pas. Néanmoins, nous pouvons faire œuvre utile, éclairer le débat et contribuer à ce que les citoyens choisissent en connaissance de cause, lors des prochaines échéances électorales, les orientations qu’ils souhaitent donner à ce patrimoine commun qu’est notre sécurité sociale, pour qu’elle puisse nous protéger pendant quatre-vingts ans encore.

Votre commission se penche sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Permettez-moi de prendre le contre-pied en évoquant déjà quelques certitudes. Il y a quelques semaines, vous avez adopté la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 avec un article d’équilibre présentant un solde des régimes obligatoires de base en déficit de 19,4 milliards d’euros. C’est malheureusement une certitude qui marque une rupture dans notre contrat social. Ce ne sont pas les Français de demain qui doivent payer la protection sociale d’aujourd’hui : un tel financement à crédit n’est pas acceptable car il remet en cause la promesse d’équité entre les générations.

Dans sa trajectoire pluriannuelle, la même loi prévoit une dégradation continue de la situation : 21 milliards d’euros en 2027, 22 milliards d’euros en 2028 et près de 24 milliards d’euros en 2029. En seulement quatre ans, nous accumulerions 86 milliards d’euros que nous laisserions à la charge de nos petits-enfants, sans être en période de crise ou de pandémie. Ma deuxième certitude est donc que, à long terme, si nous ne faisons rien, le système n’est pas viable. Pour que la sécurité sociale puisse être là demain et protéger ceux qui viendront après nous, nous devons ouvrir le débat sur la soutenabilité de nos dépenses.

Enfin, notre système de retraite mobilisait 407 milliards d’euros en 2024, soit 14 % de la richesse créée chaque année dans notre pays, plus du quart de la dépense publique et la moitié de la dépense sociale. Ma troisième certitude est que, pour ne pas sacrifier notre avenir et assurer la pérennité du système, nous devons prendre ce sujet à bras-le-corps. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, certains parlementaires ont courageusement demandé qu’une partie de l’effort soit assumée par les générations aujourd’hui à la retraite. Les partenaires sociaux, réunis dans la conférence Travail Emploi Retraites s’emploient également à trouver un équilibre, en réfléchissant à toutes les étapes de la vie professionnelle, dans une logique de continuum entre l’emploi, le travail et la retraite.

Venons-en aux incertitudes. La sécurité sociale, si nous revenons à ses fondements, est d’abord une assurance collective contre les risques de la vie : maladie ou accident de travail, grand âge, charge de famille et, plus récemment, perte d’autonomie et dépendance. Tout risque entraîne de l’incertitude, laquelle est donc inhérente à l’idée même de sécurité sociale. Nous pouvons modéliser et croiser des données, et nous ne cessons de nous améliorer dans ce domaine, mais nous ne pourrons jamais avoir un budget exécuté à l’euro près. Ce n’est pas possible. Nous ne pouvons pas échapper à une part d’incertitude statistique.

En revanche, il n’existe aucune incertitude organisée. Dans le contexte actuel de crise de confiance vis-à-vis des institutions publiques et de la parole politique, il est important de le rappeler. Rien n’est caché en matière de sécurité sociale. Tout est transparent, connu, analysé et débattu. Tout est piloté par les services de l’État – les miens, ceux de Mme Rist et ceux du ministère de l’action et des comptes publics – avec les partenaires sociaux représentant les employeurs et les salariés.

La transparence et la lisibilité des comptes sociaux constituent un enjeu démocratique fondamental. Je salue le fait que votre commission s’en empare. Sans sincérité comptable, nous ne pourrions pas assurer un pilotage efficace et cohérent des finances sociales.

Nous n’avons pas à rougir de la qualité du suivi comptable de notre sécurité sociale. La France est l’un des seuls pays à s’astreindre, pour son système de protection sociale, à une comptabilité aussi fine en droits constatés et, par voie organique, à une certification par l’organisme indépendant qu’est la Cour des comptes, sur la base de normes extrêmement exigeantes, elles-mêmes établies par un autre organe indépendant, en l’occurrence le Conseil de normalisation des comptes publics.

Des progrès immenses ont été accomplis ces dernières années et je remercie ceux qui mènent ce travail. Il y a vingt ans, les comptes n’auraient pas pu être certifiés. Nous ne disposions que d’une comptabilité de caisse, sans rattachement des recettes et des dépenses. Aujourd’hui, alors même que le niveau de précision continue de croître, les comptes sont quasiment tous certifiés. Les droits sont correctement rattachés et le nombre de réserves recule structurellement.

Cependant, l’information du Parlement et du public doit toujours être améliorée. Ainsi, la documentation budgétaire s’est considérablement enrichie. Le gouvernement a créé, conformément à la loi organique de 2022, les lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, pour rendre compte de l’exécution de l’année écoulée devant le Parlement. La Commission des comptes de la sécurité sociale, que les trois ministres réunissent deux fois par an et à laquelle vous participez, madame la rapporteure, permet en outre la transparence sur les perspectives et le partage avec tous les acteurs de la sécurité sociale, en mai et en octobre, des tendances actualisées pour l’année en cours et les années à venir. Les travaux publics des Hauts Conseils et du Conseil d’orientation des retraites viennent également éclairer le débat sur les projections à long terme.

Toutefois, si une information exhaustive et transparente est indispensable, elle ne se suffit pas à elle-même. Multiplier les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale, les rapports du Haut Conseil du financement de la protection sociale ou les comités de suivi n’a de sens que si nous en tirons des enseignements pour corriger ce qui doit l’être. Malgré les progrès réalisés, le fonctionnement de cette gigantesque machine à 700 milliards d’euros est-il parfait ? Évidemment que non. Nous sommes prêts à le reconnaître.

Mon diagnostic tient en trois points. Premièrement, notre réglementation reste complexe et manque de cohérence. Les règles changent entre deux prestations ; les assiettes varient entre deux cotisations ; les pratiques diffèrent entre deux organismes. Sans harmonisation, nous continuerons à générer des erreurs et des situations absurdes, voire injustes.

Deuxièmement, la maîtrise de la donnée joue un rôle clef pour mettre de l’ordre. Si nous voulons réduire considérablement les risques d’erreur, voire de fraude, il est indispensable de savoir qui a cotisé et quels droits ont été ouverts en contrepartie, ou quels sont les revenus réels d’un foyer pour déterminer le montant des aides auxquelles il a droit.

Troisièmement, nous sommes désormais face à des professionnels de la fraude et à des systèmes industrialisés, conçus pour détourner l’argent de la protection sociale. Cette situation est insupportable. C’est une exigence morale et républicaine que de mettre toutes nos forces dans le combat contre ce pillage de notre bien commun.

Face à ce diagnostic, le gouvernement agit avec détermination. Dès cette année, je défendrai, peut-être devant l’Assemblée nationale dès le mois de mai, un projet de loi-cadre créant l’allocation de solidarité unique. Cette dernière regroupera le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les allocations logement pour les coordonner, harmoniser les barèmes et les bases-ressources, et limiter les erreurs comme les fraudes. Elle sera adossée à un compte social unique qui consolidera le revenu de référence de chaque foyer, pour s’assurer que les prestations servies par les caisses d’allocations familiales le sont à ceux qui en ont besoin, pour prévenir les indus et les rattrapages. Avec l’allocation de solidarité unique, nous réduirons conjointement les abus et la pauvreté grâce à un meilleur recours, au versement à juste droit et au gain au travail.

En parallèle, le gouvernement a lancé plusieurs chantiers de fond qui constituent une révolution dans la maîtrise de la donnée sociale. Les renseignements des employeurs et des indépendants sont désormais consolidés et automatisés dans la déclaration sociale nominative, qui recense l’ensemble des salaires et cotisations versées et des droits ouverts. Les ressources issues de ces déclarations sont consolidées dans le dispositif de ressources mensuelles, qui est croisé avec les données des caisses et des administrations fiscales pour déterminer de manière fiable les revenus de chaque assuré. Depuis 2025, ce mécanisme a permis le préremplissage général des demandes de prestations, dans le cadre de la politique de solidarité à la source, tout en limitant massivement le risque d’erreur ou de fraude. Il constituera le pilier du futur compte social unique. Enfin, le répertoire de gestion des carrières unique agrège désormais les données de carrière de toute la population pour faciliter la reconstitution des carrières pour la retraite. En somme, nous construisons une nouvelle organisation pour contrôler de bout en bout la chaîne de la donnée sociale.