S’agissant de la fraude, je veux adresser un message de fermeté. Plus nous consolidons nos données, plus la fraude devient une affaire de professionnels et une véritable entreprise de pillage. Pour y faire face, nous présenterons dès cette semaine un projet de loi destiné à donner aux organismes sociaux d’importants moyens pour réagir efficacement. Il crée notamment une procédure de flagrance sociale ; il affermit les sanctions pour travail dissimulé ; il protège les agents de contrôle ; il ouvre des possibilités de saisine conservatoire à l’encontre des entreprises éphémères qui organisent leur insolvabilité. Notre ambition est d’aller vite et de frapper fort avec un mot d’ordre : l’équilibre entre la tolérance zéro pour ceux qui trichent et le droit à l’erreur pour ceux qui sont de bonne foi. Nous comptons sur la responsabilité de tous les groupes parlementaires pour faire aboutir, dans les meilleurs délais, ce texte de justice pour nos entreprises et nos concitoyens qui respectent les lois. Notre sécurité sociale en a besoin.
Nous pouvons disserter sur les conventions comptables, le rattachement de produits fiscaux, les écarts par rapport aux prévisions, la refonte des protocoles de contrôle ou la rénovation des systèmes d’information. Ces sujets sont légitimes et importants. Néanmoins, nous n’avons pas le luxe de nous tromper de bataille. Le véritable sujet est celui de la pérennité et du financement de notre protection sociale. Dans ce domaine, vos travaux doivent éclairer le débat public, notamment en vue de l’échéance de 2027. Il est de notre responsabilité collective de réfléchir en tant que nation, de déterminer ce que nous voulons et d’assumer les efforts nécessaires pour que la sécurité sociale nous survive.
Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. Ceux qui me connaissent savent que l’avenir de notre modèle social et son financement m’empêchent de dormir depuis longtemps. C’est donc avec un plaisir sincère que j’ai répondu à l’invitation de votre commission d’enquête. Dans la proposition de résolution ayant conduit à sa création, vous indiquez vouloir « lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale ». Dans cette perspective, il me paraît nécessaire de clarifier certains termes et enjeux afin de nous mettre d’accord sur ce dont nous parlons.
Aux termes de la proposition de résolution, vous indiquez vouloir « auditer les financements, la gestion et le contrôle de la sécurité sociale ; examiner les causes de dysfonctionnement et anomalies soulevées, notamment par les rapports de la Cour des comptes ; élaborer des propositions et des recommandations pour lever les incertitudes et connaître le montant réel du budget social ». Vous avez fait le choix de concentrer vos travaux sur la certification des comptes de la sécurité sociale. Pour éclairer ces trois points, je vais aborder certains enjeux souvent techniques, mais dont la mention me semble indispensable à un échange serein.
S’agissant d’abord des incertitudes et de la certification des comptes de la sécurité sociale, vous souhaitez « examiner les causes de dysfonctionnement et anomalies soulevées, notamment par les rapports de la Cour des comptes ».
Depuis 1998, le pilotage de la sécurité sociale est effectué en droits constatés. Derrière ce terme technique, il y a un principe concret : les dépenses et les recettes sont enregistrées l’année où elles sont réalisées, même si elles ont donné lieu à un paiement en février de l’année suivante par exemple. Concrètement, si un hôpital paie un acompte pour des achats de matériel en décembre 2025 et qu’il s’acquitte du solde à la livraison en février 2026, les sommes correspondantes seront rattachées à 2025 car le fait générateur est intervenu au cours de cet exercice. Par rapport à une comptabilité de caisse, cette approche donne une vision plus fine et plus exacte de la situation des comptes sociaux. Rattacher toutes les opérations à l’exercice auquel elles correspondent, même en l’absence d’encaissement ou de décaissement, suppose toutefois d’estimer certaines dettes ou recettes. Un cadre est fixé par les normes comptables, mais ces opérations peuvent donner lieu à des discussions.
Depuis 2005, les comptes de la sécurité sociale sont certifiés par un tiers indépendant, la Cour des comptes. Cette procédure robuste et unique, puisqu’aucun pays d’Europe comparable n’en fait autant, garantit la transparence du pilotage et la fiabilité des comptes, contrairement à ce qui est parfois sous-entendu. Le processus de certification montre d’ailleurs une amélioration nette et continue de la qualité des comptes dans la mesure où le nombre de réserves ou d’anomalies significatives a été divisé par deux entre 2021 et 2024.
En revanche, les réserves et anomalies ne changent rien à la réalité du déficit. Le choix d’une règle comptable pour rattacher une dépense à un exercice n’a aucune incidence sur les sommes effectivement perçues ou versées. Il ne s’agit que d’une convention comptable. Le déficit ne dépend pas de la certification par la Cour des comptes, mais de nos décisions politiques.
Ensuite, vous souhaitez axer vos travaux sur « la gestion et le contrôle de la sécurité sociale ». Cette gestion ne résulte pas de l’action de caisses qui ne seraient pas pilotées. Elle est effectuée par l’État, notamment par mon ministère, et il en est de même du contrôle. Les caisses ne font qu’appliquer la réglementation en matière de prestations. Leur pilotage s’appuie sur des conventions d’objectifs et de gestion, qui définissent des indicateurs et assignent des ambitions. Négociées et conclues entre l’État et les caisses de sécurité sociale, elles définissent la stratégie pluriannuelle qui guide l’action des caisses sur la période. Elles sont adoptées par les conseils d’administration dans lesquels siègent les partenaires sociaux. Par conséquent, elles témoignent des liens étroits entre l’État, les partenaires sociaux et les caisses de sécurité sociale. Nous sommes bien dans un contexte de pilotage resserré de l’action des caisses par l’État.
Des moyens existent pour limiter au minimum les erreurs et les fraudes. Ils reposent sur le contrôle interne et des processus qualité exigeants. Lorsque c’est possible, nous développons également le préremplissage des informations dans les déclarations des assurés. Des plans ciblés peuvent être mis en place si nécessaire, comme l’a fait Catherine Vautrin pour la branche famille. Enfin, comme déjà indiqué, un projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales sera prochainement débattu à l’Assemblée nationale.
Permettez-moi une incise concernant la fraude. Des résultats ont déjà été obtenus. En 2024, la Caisse nationale de l’assurance maladie a détecté et stoppé des fraudes pour un montant de 628 millions d’euros, soit une hausse de près de 35 %. Le montant des fraudes évitées grâce à la prévention et au contrôle préalable est également en forte augmentation. Dans notre projet de loi, nous proposons des mesures structurantes comme un meilleur partage de données, par exemple entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire, entre maisons départementales des personnes handicapées et services en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie, ainsi qu’avec l’État. Nous souhaitons aussi limiter les abus en matière de transports sanitaires et combattre les sites frauduleux qui prescrivent des arrêts de travail abusifs.
Selon moi, l’enjeu cardinal est la maîtrise du déficit des comptes sociaux et la garantie de la pérennité de notre modèle social. Nous pouvons ergoter sur les normes comptables, mais personne ne peut sérieusement contester que notre système accuse un déficit de 20 milliards d’euros, qu’il est lourdement endetté et que les perspectives de retour à l’équilibre sont limitées.
Nous avons débattu de la maîtrise du déficit lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le « juste niveau » de déficit est voté par le Parlement, le rôle du gouvernement étant ensuite d’exécuter la loi pour le respecter. Nous l’avons fait en 2025, notamment concernant l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie.
S’agissant du financement de notre modèle, vous avez, dans vos travaux et lors de certaines interventions relatives au projet de loi de financement de la sécurité sociale, remis en cause la clarté des transferts entre l’État et la sécurité sociale. Or, ils sont transparents et votés par le Parlement. Le débat sur ces transferts montre cependant que, si nous voulons la pérennité de la sécurité sociale, nous devons interroger notre modèle de financement. Pour contribuer à ces réflexions, j’ai lancé une mission portant sur l’articulation entre les financeurs de l’assurance maladie obligatoire et complémentaire.
Vous avez raison de vous intéresser à la certification de nos comptes sociaux, ainsi qu’à la manière dont nous gérons le financement du système et son contrôle. Mais les deux sujets que je viens d’évoquer me paraissent l’enjeu majeur des prochaines décennies. Les décisions politiques que nous prenons et que nous assumons, celles que nous devrons prendre à l’avenir, seront déterminantes.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Même si nous avons encore à apprendre sur le plan technique, tant le sujet est vaste et aride, nos travaux prennent un tour probablement un peu plus politique qu’ils ne l’avaient jusqu’à présent. Tout est néanmoins lié.
Le périmètre des administrations de sécurité sociale défini par l’Union européenne sert de référence aux articles liminaires des lois de financement de la sécurité sociale et des lois d’approbation des comptes. À titre d’exemple, les recettes et les dépenses des administrations de sécurité sociale représentaient 26 % du produit intérieur brut dans la loi d’approbation des comptes de 2024. Toutefois, les autres chiffres des lois de financement et d’approbation des comptes ne portent pas sur le même périmètre. Ils se limitent aux régimes de base de la sécurité sociale, ce qui exclut les retraites complémentaires et l’assurance chômage, et ne représente plus que 22 % du produit intérieur brut.
Ces différences de périmètre ont des conséquences importantes puisque les questions relatives aux retraites ne sont pas envisagées de manière globale dans la loi de financement. De même, le déficit de l’assurance chômage n’est pas débattu alors les cotisations sont pourtant prélevées par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Le ministère envisage-t-il de modifier le cadre organique pour mettre en cohérence le périmètre des lois de financement avec celui des administrations de sécurité sociale, comme le recommandait la Cour des comptes dans son rapport de 2021 sur l’application des lois de financement ?
Mme Stéphanie Rist, ministre. Ce sujet avait été évoqué lors de l’examen de la proposition de loi organique de Thomas Mesnier en 2022. À l’époque, le Parlement n’avait pas décidé d’aller dans ce sens. Pour le moment, aucun projet de loi organique n’est en préparation. Mais le sujet pourrait revenir dans le débat à l’occasion d’une proposition de loi.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Votre constat est juste. Mais des raisons justifient cette situation. S’agissant de l’assurance chômage, l’Unedic et l’Agirc-Arrco relèvent historiquement d’un pilotage paritaire. L’État intervient bien moins que dans d’autres régimes.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pendant la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, j’avais eu un échange avec la ministre de l’action et des comptes publics au moment où elle mettait au vote un transfert de 4,3 milliards d’euros de l’Unedic vers la branche maladie. Ne faudrait-il pas trouver le moyen de sortir de cette ambiguïté ? Ces transferts ne règlent pas le problème du déficit de la sécurité sociale. Ils peuvent entraîner des confusions en raison des écarts de périmètre que je viens de souligner.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Vous me donnez l’occasion de rappeler comment fonctionnent les transferts entre l’Unedic et l’État. Depuis 2023, le mécanisme de compensation a été plafonné afin que l’Unedic contribue au financement des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle. Elle profite en effet de l’efficacité de ces dernières, qui font baisser le nombre de demandeurs d’emploi. Il n’est donc pas anormal, sur le principe, de faire jouer cette solidarité d’intérêts. Le montant de la minoration fixé par la loi de finances était de 3,35 milliards d’euros en 2025. Il devrait atteindre 4,1 milliards d’euros en 2026.
Par ailleurs, depuis 2022, la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale n’est plus suffisante pour financer intégralement les montants compensés au titre des allègements généraux de cotisations versées à l’Unedic et à l’Agirc-Arrco. L’écart négatif est imputé à la Caisse nationale d’assurance vieillesse pour la part relative à l’Agirc-Arrco ; il est réparti entre les branches excédentaires du régime général pour la part relative à l’Unedic. Ce coût pourrait être supporté équitablement par l’État et la sécurité sociale, mais le choix fait lors du dernier exercice a été de favoriser la sécurité sociale. Vous avez rappelé votre discussion avec la ministre de l’action et des comptes publics à ce sujet. Comme il s’y était engagé, le gouvernement a donc affecté 2 milliards d’euros de taxe sur la valeur ajoutée à la sécurité sociale au titre des économies effectuées par voie réglementaire sur les allègements généraux.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le schéma de financement de la sécurité sociale, qui figure à l’annexe 3 du projet de loi de financement, est extrêmement compliqué. En effet, la sécurité sociale perçoit non seulement les cotisations sociales, mais également la contribution sociale généralisée, une part de taxe sur la valeur ajoutée, la taxe sur les salaires et une multitude de taxes entretenant, ou non, un lien avec l’assurance maladie ou l’autonomie. De surcroît, la répartition entre les branches de ces contributions et taxes est modifiée tous les ans. Ces informations apparaissent également à l’annexe 3.
Toutefois, les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fournissent aucune documentation pour identifier si les variations de chacune des recettes de chaque branche résultent de la conjoncture économique ou de changements d’affectation. Afin d’éviter cette confusion et de rendre plus sincères les trajectoires de chaque branche, la Cour des comptes a proposé, dans son rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale de 2022, de répartir les recettes par branche, en fonction de ce que les différentes taxes et impositions devraient financer. Le ministère envisage-t-il de suivre cette recommandation et de définir les recettes par branche, par exemple les recettes issues des cotisations pour financer les dépenses contributives que sont les pensions de retraite, les indemnités journalières et les accidents de travail, tandis que les recettes fiscales couvriraient les dépenses universelles ? On mettrait alors fin aux changements annuels inexplicables et inexpliqués.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Le financement de la sécurité sociale s’est fortement sophistiqué au cours des dernières décennies avec une diversification des sources de financement et une multiplication des flux croisés, que ce soit entre branches, entre la sécurité sociale et l’État ou avec les collectivités territoriales. La volonté de ne pas peser lourdement sur le pouvoir d’achat et sur la compétitivité de nos entreprises a conduit à chercher d’autres sources de financement que le travail, notamment la fiscalité. La contribution sociale généralisée, créée dans cette logique, a ainsi une assiette plus large puisqu’elle frappe également le capital. Quant à la taxe sur la valeur ajoutée affectée, elle repose sur la consommation.
Les différents flux ont une logique. Puisque les choix de l’État en matière d’exonérations affectent les ressources de la sécurité sociale, il les lui compense. De même, la branche famille verse à la branche vieillesse le coût des trimestres de retraite validés pour maternité. Tous ces flux sont décidés par le Parlement dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Ils sont documentés dans les annexes. L’ensemble des effets et des dynamiques de financement est analysé par la Commission des comptes de la sécurité sociale, ainsi que dans le projet de loi d’approbation des comptes présenté au printemps.
Cela ne veut pas dire qu’il n’est pas possible de simplifier. Rendre le système plus lisible et permettre aux salariés de mieux comprendre ce qu’ils financent avec leur fiche de paie est un impératif démocratique. Nous avons engagé ce chantier depuis plusieurs années en instaurant l’affichage du montant net social ou en simplifiant les flux dans le dernier projet de loi de financement. Nous voulons poursuivre et ouvrir, si possible dès cette année, une réflexion approfondie sur le financement de la sécurité sociale. Partir de la nature du risque pour trouver de la cohérence entre les sources de financement et les prestations versées constitue probablement un préalable à la simplification que vous appelez de vos vœux. Nous pouvons nous rejoindre sur cet objectif.
Mme Stéphanie Rist, ministre. L’annexe 3 détaille l’ensemble des changements d’affectation de recettes effectués au cours des quinze dernières années. Le Parlement a le droit de modifier les recettes des branches. Figer l’affectation des recettes n’est pas forcément la solution car les branches aux besoins dynamiques doivent percevoir des recettes qui le sont aussi. Comme l’a indiqué le ministre Jean-Pierre Farandou, l’enjeu est toutefois de retrouver de la lisibilité. C’est l’objet du travail que nous allons mener.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est de bonne méthode, je crois, de revenir aux sources. Quand une dépense s’inscrit dans une philosophie quasiment sociétale, qui constitue le fondement de notre sécurité sociale, il est normal de s’assurer qu’elle est effectuée à juste droit. Il faut également éviter de créer une multitude de mécanismes qui servent de « bouche-trous » et rechercher des options de bon sens plutôt que des solutions technocratiques, qui ne sont ni efficaces ni pérennes.
La loi de finances de l’État distingue les missions, les programmes et les actions avec une granularité exprimée en millions d’euros, voire en centaines de milliers d’euros. Le Parlement peut ainsi arbitrer entre les dépenses, puis contrôler leur exécution lors de l’examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion. À l’inverse, les crédits de la loi de financement de la sécurité sociale sont exprimés en milliards ou en centaines de millions d’euros. Le vote des dépenses ne porte que sur les grandes masses indiquées dans les tableaux d’équilibre. Ce manque de précision nuit à la capacité du Parlement à effectuer des choix éclairés. Il est aussi préoccupant car il laisse une marge d’erreur considérable aux organismes de protection sociale. Alors que la responsabilité des ministères est engagée à l’euro près, il n’existe rien de tel du côté de la sécurité sociale. Une erreur ou un dépassement de 50 millions d’euros pourrait éventuellement passer inaperçu auprès de la représentation nationale.
Le ministère envisage-t-il de présenter les lois de financement de la sécurité sociale, non plus en milliards, mais en millions d’euros, et de détailler davantage les dépenses ?
Mme Stéphanie Rist, ministre. Dans les annexes, les chiffres sont détaillés à l’échelle des millions d’euros. Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale sont très différents. Le second ne fixe que des objectifs de dépenses, en particulier pour la branche maladie. Malgré tout, le suivi effectué est précis. Le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie permet notamment d’éviter que les dépenses s’envolent.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Certaines branches, dont celle des retraites que je gère dans mon ministère, représentent des masses considérables. Mais elles sont assez prévisibles et relativement homogènes. Le pilotage peut être effectué à une plus large échelle que pour les dépenses de l’État, beaucoup plus nombreuses et variées. Nous restons toutefois vigilants vis-à-vis des écarts qui pourraient paraître faibles en pourcentage, mais qui ne le sont pas en valeur puisqu’ils représentent des millions ou des dizaines de millions d’euros. Ils constituent un signal qui doit être analysé. Vous avez raison : les petits ruisseaux font les grandes rivières. La direction de la sécurité sociale et l’ensemble des organismes y sont attentifs, en particulier dans le cadre des missions de contrôle interne.
Vous appelez justement notre attention sur le fait que les petits chiffres sont, eux aussi, importants. Nous sommes vigilants, notamment dans le suivi des budgets de fonctionnement des caisses, qui représentent des montants plus modestes. Nous suivons l’évolution de chacun des postes de dépenses, même s’ils ne dépassent pas le million d’euros. Nous continuerons à le faire.
Mme Stéphanie Rist, ministre. S’agissant de la sécurité sociale, les dépenses sont liées à des droits ouverts. Il ne s’agit pas d’enveloppes fermées qui pourraient être pilotées. Un suivi est néanmoins effectué, par le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie notamment. Les dépenses sont à la fois fléchées et contrôlées. Elles correspondent toutes à une ligne précise ce qui, parfois, peut d’ailleurs nous enfermer.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je ne doute pas que vous soyez d’une vigilance rare quant à l’évolution de chacune des lignes comptables, et tel n’est donc pas mon propos. La Cour des comptes souligne régulièrement les faiblesses de certains systèmes d’information et surtout des logiciels comptables. Dans son rapport de l’an dernier, elle a indiqué, à propos de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, que les lignes comptables ne se suivaient pas toujours. C’est tout de même gênant. Nous y reviendrons peut-être tout à l’heure, mais votre responsabilité est aussi d’éviter l’obsolescence des systèmes d’information, que la Cour des comptes déplore de manière récurrente. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, nous avions relevé des incohérences dans le tableau d’équilibre. Elles étaient apparemment liées à des problèmes d’arrondis. Cette situation est insatisfaisante.
Pensez-vous que les comptes de la sécurité sociale pourraient être établis autrement que par grandes masses et être un peu plus précis ? Nous disposons certes de nombreux éléments, mais ils sont très épars dans les annexes.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Compte tenu de la masse de données à traiter, la comptabilité nécessite des systèmes d’information performants. Leur modernisation s’accompagne d’investissements importants, que j’espère suffisants. Elle a été engagée. Nous progressons, même si certains logiciels doivent encore être améliorés.
J’ai rappelé dans mon propos introductif notre volonté de tirer le meilleur parti de la donnée, notamment dans une perspective de simplification. Nous ne pourrons le faire qu’avec des systèmes d’information performants capables de les collecter, de les stocker et, bien sûr, de les traiter. Le mouvement est en marche, même s’il reste récent. La généralisation de la solidarité à la source n’est intervenue qu’au début de l’année dernière. Des progrès ont déjà été accomplis et vous pouvez compter sur l’action des ministères dans ce domaine. Les budgets alloués aux différents organismes leur permettent de se doter des ressources nécessaires à la poursuite de cette modernisation.
Mme Stéphanie Rist, ministre. Il ne faut pas laisser le doute planer sur le sérieux du suivi des comptes. Les comptes actuels donnent une image beaucoup plus fidèle et fiable de la réalité qu’au début des années 2000. Jusqu’en 2011, la Cour des comptes formulait plus de quarante réserves par an en moyenne. Depuis quinze ans, elle n’a émis que deux refus de certification, en 2021 pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à cause du rattachement des créances liées au covid-19, et en 2022 pour la Caisse nationale des allocations familiales en raison de la dégradation des indicateurs sur le contrôle des données déclarées par les allocataires. Pour 2024, il reste cinq anomalies significatives. Elles doivent évidemment être corrigées. Mais j’insiste sur le fait que tout est fait pour améliorer la certification des comptes.
Par ailleurs, les réserves de la Cour des comptes et son refus de certification pour les deux années que j’ai évoquées ne portent pas sur le fond, mais sur des questions de méthodes comptables. Le déficit de la sécurité sociale reste le même. Les Français doivent être rassurés à ce sujet. L’argent de la protection sociale est géré sérieusement.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vos propos confirment ceux tenus par quasiment toutes les personnes auditionnées. Une accélération est manifestement intervenue depuis le début des années 2020, ou peut-être un peu avant. Jusqu’à cette date, des manquements, des négligences ou peut-être des fautes, même si ça ne semble pas être le cas, se sont accumulés. Les problèmes sont progressivement résolus. Mais nous ne pouvons pas nous satisfaire d’une obligation de moyens. Les Français attendent une obligation de résultat et, le cas échéant, l’identification des responsabilités. Je lis les rapports de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement et les rapports de certification depuis leur création. Même si la situation s’est améliorée, je suis lasse d’y trouver chaque fois les mêmes remarques. Certains sujets restent en suspens, comme cette fameuse dette de 800 millions d’euros de la branche maladie, qui n’est toujours pas apurée alors qu’elle date de quarante ans.
Selon les textes qui nous ont été présentés, de 28 à 31 milliards d’euros n’auraient pas été recouvrés au 31 décembre 2024. Cette somme considérable n’est pas liée à de la malhonnêteté ou à d’autres pratiques du même ordre. Mais elle fait peser de graves incertitudes sur les comptes, particulièrement au moment où des sacrifices sont demandés à nos concitoyens. Ils souffrent déjà de la baisse du pouvoir d’achat. Le salaire médian n’est plus très éloigné du seuil de pauvreté puisque celui-ci représente environ 80 % de celui-là. Dans ce contexte, chacun doit faire face à ses responsabilités. Quelles actions vos ministères respectifs pourraient-ils directement engager pour accélérer le rétablissement de la situation, par exemple en luttant contre ce défaut de recouvrement majeur et inacceptable ? Quelles responsabilités, au sens positif du terme, pourriez-vous prendre dans ce domaine ?
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. En application du principe des droits constatés qui prévaut depuis 1999, l’ensemble des créances dues au titre de l’exercice et des exercices antérieurs en cours de recouvrement au terme de l’exercice sont inscrites à l’actif de la branche recouvrement. Elles entrent donc dans son patrimoine. Selon un principe de prudence, ces créances sont toutefois dépréciées à hauteur du risque de non-recouvrement d’une partie d’entre elles. En comptabilité, la charge probable liée au non-recouvrement est rattachée à l’exercice au cours duquel est né ce risque. Grâce au rattachement à la fois du produit constaté et de la dépréciation, les comptes retracent fidèlement le produit net, qui seul entre dans la formation du résultat comptable.
Au 31 décembre 2024, les comptes de l’activité de recouvrement font apparaître 33,2 milliards d’euros de créances, faisant l’objet d’une dépréciation à hauteur de 25,8 milliards. Cette dernière est estimée statistiquement, au vu des données historiques de recouvrement des cotisations. Elle dépend de multiples causes, dont les plus importantes sont exogènes à l’activité des Urssaf, comme la situation économique des entreprises. Il est impossible d’apprécier la performance du recouvrement en fonction de la variation des sommes nettes restant dues. Pour la mesurer, il faudrait une analyse sur une génération de créances suivie dans le temps et une comparaison des évolutions d’une génération de créances à l’autre.
Mme la présidente Annie Vidal. Savez-vous ce que représentent ces créances dépréciées qui se reportent d’une année sur l’autre ? Leur montant est-il globalement équivalent ou varie-t-il fortement ?
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Il est délicat de répondre. En analysant des séries historiques, nous constatons que les montants étaient plus élevés juste après le covid-19 car les entreprises étaient en difficulté. Ils ont tendance à baisser. Il est compliqué de faire un pronostic pour les années à venir.
Mme la présidente Annie Vidal. Certains considèrent que l’incertitude majeure est liée à la trajectoire budgétaire et à l’absence de perspective de retour à l’équilibre à court terme. La sécurité sociale affiche un déficit structurel, lié principalement au financement des retraites et au vieillissement de la population. Une reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale est parfois évoquée. Quelle est votre position à ce sujet ?
Par ailleurs, le Ségur de la santé a prévu des mesures d’investissement, à hauteur de 3 milliards d’euros, et des mesures de revalorisation, à hauteur de 10 milliards d’euros chaque année. Or, ces 10 milliards d’euros annuels ne sont pas financés. Une réflexion a-t-elle été engagée pour apporter des recettes ?
Une reprise de 13 milliards d’euros de la dette des hôpitaux publics est intervenue, sans régler le problème. Quelles sont les perspectives ?
Enfin, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, créée récemment en parallèle de la cinquième branche, semble devoir être consolidée. C’est en tout cas l’impression que nous avons eue lors des auditions. En outre, contrairement aux autres caisses, elle ne dispose pas de relais locaux. Quelles évolutions pourraient être envisagées ?
Mme Stéphanie Rist, ministre. Ces questions d’actualité sont importantes pour nous projeter et trouver comment financer notre protection sociale dans le futur. S’agissant de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, son taux de refinancement était de 2,09 % fin 2025, ce qui est légèrement plus élevé que le taux auquel l’État se finance sur le marché. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a prévu qu’elle reprenne 15 milliards d’euros de dettes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, dont 9 milliards d’euros pour la branche maladie et 6 milliards d’euros pour la branche vieillesse. L’endettement de la sécurité sociale a progressé de 2009 à 2012, dans un contexte de crise financière. De 2012 à 2019, il s’est stabilisé et il a commencé à diminuer, avant de connaître une nouvelle hausse jusqu’en 2024 du fait du covid-19.
L’Inspection générale des affaires sociales a travaillé sur la sous-valorisation des mesures du Ségur de la santé. Dans un rapport récemment publié, elle indiquait que 1 milliard d’euros avaient été ajoutés en 2025 et 800 millions d’euros en 2026, soit un total de 1,8 milliard d’euros. La sous-valorisation estimée à 1,7 milliard d’euros a ainsi été compensée. Toutefois, nous ne devons pas oublier le problème de fond, qui est le financement de la protection sociale et particulièrement de l’assurance maladie. Quand les dépenses augmentent plus vite que la croissance et l’inflation, le déficit se creuse. Il faut réfléchir à l’évolution du financement de notre modèle, qui n’est plus porté par la dynamique démographique qui prévalait à sa création.
La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, créée en 2021, est toujours dans une phase de structuration. La période 2022-2026 a permis de poser les fondations de la nouvelle branche. Les systèmes d’information commencent à être mutualisés et des conventions territoriales ont accompagné la montée en charge du service public départemental de l’autonomie. Les partenariats compliquent cependant le contrôle, d’autant que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’exerce pas directement de fonction de liquidation. Dans la prochaine convention d’objectifs et de gestion, nous devrons tenir compte des lacunes et de la qualité inégale des remontées territoriales, mieux organiser le contrôle et poursuivre le déploiement des systèmes d’information.
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Cette année, nous avons transféré 15 milliards d’euros de la dette de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous ne serons pas capables de répéter l’opération lors des prochaines années. La comptabilité confirme que nous atteignons des limites en matière d’endettement des organismes qui supportent le financement de la sécurité sociale.
Contrairement à l’État qui peut avoir une dette structurelle, à condition d’en maîtriser le niveau, la sécurité sociale devrait théoriquement être à l’équilibre. Or, ses déficits sont devenus réguliers, peut-être structurels, et nos dettes ainsi accumulées atteignent leurs limites. À relativement court terme, nous devrons nous asseoir autour de la table et réorganiser de manière pérenne les financements, peut-être en revenant aux sources et à la philosophie première de notre sécurité sociale, comme vous l’avez souhaité, madame la rapporteure.
M. David Magnier (RN). La non-compensation par l’État des exonérations de cotisations sociales représente plusieurs milliards d’euros de pertes pour la sécurité sociale. Le gouvernement s’engage-t-il à rétablir intégralement cette compensation, comme le prévoit la loi, ou assume-t-il de faire peser ces charges sur les comptes sociaux ?
Par ailleurs, l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie devait être un outil de pilotage et de sincérité budgétaire. Il apparaît désormais comme un indicateur de perte de crédibilité. En effet, année après année, il est systématiquement dépassé, notamment en raison des revalorisations non anticipées, du sous-financement chronique de l’hôpital et de la dérive des dépenses de ville. La Cour des comptes, la mission interministérielle de coordination antifraude et plusieurs organismes auditionnés ont souligné qu’il ne permettait plus d’assurer une trajectoire réaliste de maîtrise des dépenses de santé et qu’il était devenu un instrument de communication plus qu’un outil de pilotage opérationnel. Reconnaissez-vous son manque de fiabilité ? Envisagez-vous de le réformer pour qu’il devienne un véritable indicateur de performance, tenant compte des besoins réels des établissements et des professionnels de santé, et non un simple cadrage comptable déconnecté du terrain ?
Depuis 2017, les gouvernements successifs annoncent un retour à l’équilibre des comptes sociaux. Or, le déficit se creuse chaque année. À qui attribuer la responsabilité de cet échec ? Aux gestionnaires des caisses, aux hypothèses économiques trop optimistes ou au choix délibéré du gouvernement de ne pas compenser certaines exonérations et de reporter les déficits sur les générations futures par le biais de la Caisse d’amortissement de la dette sociale ? Les Français ont le droit de savoir qui est comptable de cette dérive. Quelle réforme structurelle envisagez-vous pour y mettre fin ?
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. L’insuffisante compensation des exonérations est une idée reçue répandue. En effet, cette compensation est pratiquement intégrale. Votre question me permettra de lever cette part d’ombre ou, puisque c’est le thème de votre commission, cette incertitude.
Le principe de compensation des pertes de recettes est largement appliqué. Il assure à la sécurité sociale de ne pas supporter les conséquences des exonérations ciblées, notamment les allègements généraux déjà mentionnés. Au total, le taux de compensation atteint 99,9 %. Nous sommes donc proches d’une compensation complète. Le choix du législateur d’affecter à la sécurité sociale des recettes de taxe sur la valeur ajoutée relève d’un choix politique assumé. Il vise à faire davantage reposer le financement de la sécurité sociale sur la consommation et moins sur le travail. J’ai déjà abordé ce sujet en évoquant l’évolution de la structure de financement de la sécurité sociale. Le changement de recettes s’accompagne d’écarts de dynamique, le rendement de la taxe sur la valeur ajoutée n’évoluant pas comme celui des cotisations. Mais il n’induit pas de sous-compensation. Ainsi, en 2019, le rendement de la taxe sur la valeur ajoutée était plus dynamique que les allègements généraux. La situation peut varier selon les années.
Par ailleurs, l’absence expresse de compensation a été supprimée par le législateur financier et social. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 lève cette dérogation et fait entrer dans le champ de la compensation la quasi-totalité des politiques d’exonération, à hauteur de 2,5 milliards d’euros. Le sujet a été largement débattu lors de l’examen du projet de loi de financement.
Plus que sur la compensation, à laquelle nous sommes favorables, la réflexion doit surtout porter sur la maîtrise du coût des exonérations et des dépenses de prestations sociales, qui ne cessent d’augmenter. Elle est essentielle pour redresser les finances publiques et éviter d’aggraver la dette de l’État.
S’agissant de la dérive des comptes sociaux, nous partageons votre constat. En 2017, voire en 2019, ils étaient à peu près équilibrés. À l’époque, le système était soutenable. Puis le covid-19 a créé une situation sanitaire et économique particulière, dans laquelle les entreprises étaient à l’arrêt. Les comptes se sont dégradés. Nous espérions qu’ils se redresseraient, ce qui n’est malheureusement pas le cas. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle vous avez souhaité constituer cette commission d’enquête.
Pour revenir à l’équilibre, nous pouvons essayer d’augmenter les recettes. Nous pouvons aussi faire des économies et réduire les dépenses. En matière de cotisations, patronales comme salariales, nous avons probablement atteint un maximum. La compétitivité des entreprises et le pouvoir d’achat des salariés ne résisteraient pas à de nouvelles hausses. Ce n’est donc pas le levier que nous pouvons actionner. S’agissant des dépenses, des économies de gestion sont toujours possibles et nous en faisons chaque année. La lutte contre la fraude est une piste. Je renvoie au projet de loi prochainement discuté au Parlement.
Si nous voulons aller plus loin, nous devons nous attaquer aux fondamentaux. Or, d’après mon expérience certes récente, chaque fois que le gouvernement a envisagé des économies, il n’a pas pu réunir de majorité au Parlement. Le creusement du déficit est lié principalement au vieillissement de la population, contre lequel il est difficile de lutter, et à l’augmentation du coût des soins, également structurelle même si nous tentons de la limiter. Le gouvernement a pris ses responsabilités en proposant des mesures courageuses dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme le gel des pensions, mais le débat démocratique a écarté cette option. Ma conviction est que le redressement durable de nos comptes n’interviendra que lorsque de nombreux groupes politiques parviendront à se rassembler pour faire adopter les économies nécessaires. C’est une question de responsabilité politique, morale et citoyenne.
Mme Stéphanie Rist, ministre. Concernant l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie, nous sommes équipés pour en effectuer un suivi précis. La Caisse nationale de l’assurance maladie analyse les dépenses mensuellement et le comité d’alerte peut proposer et imposer des mesures de régulation et des plans d’économies dès qu’il estime que le risque de dépassement atteint 0,5 %. De 2010 à 2019, l’objectif a été respecté. Il ne l’a pas été de 2020 à 2022, mais nous étions en plein covid-19. Depuis 2023, des tensions liées à l’inflation et aux mesures de revalorisation salariale le rendent difficile à respecter. Il l’a néanmoins été en 2025, ce qui prouve que cet outil reste efficace.
La responsabilité de la situation actuelle ne peut être imputée aux gestionnaires de caisses, qui interviennent dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion et ne font qu’appliquer la réglementation en matière d’accès aux droits. Quant au gouvernement, il propose une loi de financement de la sécurité sociale, mais le Parlement doit la voter. D’ailleurs, les députés ont pris leurs responsabilités cette année, en adoptant une loi de financement de la sécurité sociale qui contient le déficit aux alentours de 20 milliards d’euros alors que, sans ce vote, il aurait atteint 30 milliards d’euros. Depuis la révision de la loi organique, le Parlement intervient aussi à travers la loi d’approbation des comptes.
Nous devons sortir de la logique qui consiste à chercher des responsables. Le gouvernement assume ses responsabilités. Mais nous avons collectivement celle de prendre en compte la transition démographique qui touche la France, comme la grande majorité des pays développés, et d’en tirer les conséquences pour notre protection sociale. Le financement repose sur les cotisations des actifs, ce qui n’est mathématiquement plus soutenable. Le sujet doit faire l’objet d’un débat de société, comme en 1945. Nous y travaillons, notamment en réfléchissant à l’articulation entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire. En tant que politiques, nous en avons tous le devoir.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est temps que nous abordions le cœur du problème. Vous avez évoqué, pour l’un, le vieillissement et le coût des soins ; pour l’autre, la transition démographique. Un sujet majeur n’a pas été abordé, ce qui est étonnant de la part du ministre chargé du travail : notre pays souffre de désindustrialisation et, plus généralement, de ce que j’appelle la « délaborisation », pour marquer que le travail n’est plus une priorité.
Parallèlement, l’impôt tue l’impôt. Les taxes et les charges tuent les taxes et les charges. Nous sommes coincés dans un entonnoir parce que les employeurs ne peuvent plus payer convenablement leurs collaborateurs et que ces derniers se trouvent avec des salaires qui frôlent parfois les seuils de pauvreté. L’emploi n’a toujours pas été relancé dans notre pays. Nous avons peut-être vécu la mondialisation heureuse, mais nous la payons cher. Le taux d’emploi dans le secteur privé par rapport aux habitants n’a cessé de baisser depuis les années 1982 ou 1985. Le choix d’abandonner l’industrie au profit du tertiaire nous a conduits dans le mur. Le directeur de la sécurité sociale n’a pas voulu le concéder lors de son audition. Mais vous l’avez dit vous-même tout à l’heure, monsieur le ministre.
Il est peut-être un peu tard pour se mettre autour de la table. Néanmoins, nous devons trouver des solutions, ensemble et rapidement. Dans ma circonscription, 300 licenciements interviendront le 5 mars. Il ne s’agit plus de très petites entreprises ou de petites et moyennes entreprises qui ne rouvrent pas au 1er janvier et qui suppriment une dizaine de postes par-ci par-là, mais de grandes entreprises qui organisent des plans de licenciement massifs.
Nous ne pouvons plus continuer avec cette distorsion par rapport au régime de 1946, financé uniquement par l’emploi. Aujourd’hui, la sécurité sociale est fiscalisée. Elle dépend des compensations et des compléments financiers que l’État veut bien lui accorder, à hauteur de 55 %. La réflexion sur le financement n’a cessé d’être repoussée, mais elle ne peut plus l’être. Quelles solutions envisagez-vous pour baisser les charges, et jusqu’à quel niveau faudrait-il le faire pour que ce levier soit efficace ? Nous ne pouvons pas continuer à faire supporter aux entreprises des prélèvements qui doublent le coût d’un collaborateur tout en espérant relancer l’emploi et les cotisations.
Comment financer durablement la sécurité sociale, sachant que l’État est lui-même très endetté ? Vous avez évoqué le rapprochement entre les assurances maladie obligatoire et complémentaire. De tels dispositifs, s’ils sont utiles, restent ponctuels. Or, nous sommes face à un problème gravissime. Le coût de l’emploi est extrêmement élevé pour les employeurs tandis que les collaborateurs ont des salaires très bas, ce qui met notre appareil productif à l’arrêt. Comment sortir de cette quadrature du cercle ? Des mesures ont-elles été prises en ce sens ?
M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Vous avez posé les termes d’un débat systémique, qui part de la situation de l’emploi dans notre pays. Le travail représente 56 % des revenus des ménages. Plus il y a de salariés, plus il y a de cotisations, et mieux la sécurité sociale se porte. La thématique de l’emploi, en général et plus spécifiquement pour les travailleurs les plus âgés, les jeunes ou les femmes, est donc essentielle pour son financement comme pour le bien-être de notre pays. La capacité à produire de la richesse par le travail est déterminante, vous avez eu raison de le rappeler. Néanmoins, si je vous rejoins sur le diagnostic, l’emploi ne se décrète pas. Il dépend de la santé économique et de la compétitivité de nos entreprises, qui recrutent quand elles se développent.
L’économie est mondialisée, comme nous le constatons avec les plateformes de commerce chinoises qui inondent l’Europe et la France de produits et de services à des prix très bas. Nos entreprises se trouvent coincées entre la Chine qui exerce une forte pression concurrentielle et les États-Unis qui dressent des barrières pour nous empêcher d’exporter. Elles sont confrontées, d’un côté, à une concurrence féroce et, de l’autre, à des débouchés qui se réduisent. Cette situation explique en partie les difficultés que vous avez évoquées et dont vous subissez les conséquences dans votre département. Il devient délicat de vendre des biens de consommation courante dans des magasins installés dans des zones un peu éloignées, alors que des plateformes livrent à domicile à des prix parfois divisés par deux.
Ces phénomènes, profonds, renvoient à des enjeux géopolitiques et géostratégiques. La volonté du gouvernement, soutenue au sommet de l’État, est de protéger les entreprises françaises au niveau européen. C’est à ce niveau que les choses se jouent. Nous avons commencé avec l’acier en obtenant quelques succès. Nous voulons poursuivre ces efforts.
Dans le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, un dispositif devrait aider à remonter jusqu’aux plateformes asiatiques, notamment chinoises, qui exercent sur les logisticiens français une pression telle que ceux-ci, pour faire baisser les coûts, en arrivent à s’affranchir des règles de cotisations sociales. Nous casserons cette spirale infernale en sanctionnant les donneurs d’ordre et en les obligeant à cesser leur activité. Pour résister face à ce type de concurrence, nous devons être proactifs et mieux nous protéger.
Concernant les États-Unis, nous ne pouvons qu’être satisfaits de la décision de la Cour suprême, qui a considéré que les tarifs douaniers n’étaient pas constitutionnels. C’est une très bonne nouvelle pour nos entreprises.
D’autres aspects sont à prendre en compte, comme l’arrivée de l’intelligence artificielle. Les compétences constituent un enjeu. Nous devons être attentifs à toutes les évolutions et essayer de les anticiper pour que nos entreprises soient compétitives.
S’agissant du retour à l’emploi, nous menons des politiques proactives. Le dialogue social fonctionne bien. Les organisations patronales et syndicales partagent la même vision des choses, notamment en ce qui concerne les travailleurs les plus âgés et les plus jeunes. Alors que je venais de prendre mes fonctions, j’ai présenté au Parlement la loi portant transposition de l’accord national interprofessionnel en faveur de l’emploi des salariés expérimentés. Même si des progrès restent à faire, leur situation progresse de manière significative. Nous devons nous en féliciter car cela permet de collecter davantage de cotisations et de faciliter la transmission des savoirs. Pour ce qui est de l’emploi des jeunes, le cœur du sujet, je crois, est de les orienter vers les filières qui recrutent, et éviter qu’ils suivent des formations qui conduisent à des impasses. Je ferai prochainement des propositions en ce sens. Nous pouvons également mettre au crédit des gouvernements successifs le développement de l’apprentissage, qui a engagé des centaines de milliers de jeunes dans des formations qualifiantes présentant un meilleur taux d’insertion.
Notre paysage économique se répartit entre des secteurs qui, structurellement, vont mal, des secteurs qui vont bien et d’autres qui constituent une sorte de toile de fond.
L’automobile, pourtant un fleuron traditionnel de l’industrie française même si nos marques sont désormais intégrées dans de grands groupes, fait partie des secteurs qui vont mal ou qui sont exposés à des risques importants. Nous continuons à produire des véhicules mais la concurrence chinoise est rude, en particulier pour les voitures électriques. Nous devons protéger notre filière vis-à-vis des importations massives depuis la Chine, qui produit à des coûts plus bas. L’introduction de quotas de production sur le sol européen est envisagée. Le gouvernement y serait favorable. Nous avons déjà réagi s’agissant de l’acier ; il restera à trouver une parade pour la chimie, également très attaquée par des importations.
D’autres secteurs se portent bien. Nous ne devons pas hésiter à le dire. L’industrie de défense est un bon exemple. La semaine dernière, j’ai recruté une générale qui aidera France Travail à fournir aux entreprises les ressources humaines dont elles auront besoin dans les prochaines années. À Toulon par exemple, 10 000 emplois seront à pourvoir. J’ai renforcé les moyens de France Travail pour que nous soyons à la hauteur. L’aéronautique est également un secteur dynamique. Airbus a des carnets de commandes importants. Enfin, de grands chantiers sont prévus dans le domaine de l’énergie et du nucléaire, dans lequel nous avons un vrai savoir-faire. Les investissements liés à des travaux de construction, qui ont d’ailleurs été évoqués lors de débats parlementaires, généreront beaucoup d’activité. Nous devrons accompagner les salariés et organiser des transitions entre les secteurs qui vont mal et ceux qui vont mieux.
Enfin, le secteur du commerce constitue la toile de fond. La consommation n’a pas encore repris. L’épargne des ménages, y compris les retraités, n’a jamais été aussi élevée, ce qui illustre les incertitudes de la période. Le moment politique est compliqué car les gouvernements ne restent pas longtemps en place quand de grandes échéances se profilent. Ce contexte n’est pas bon pour les affaires. D’un côté, les entreprises hésitent à investir ou à recruter. De l’autre, les ménages hésitent à consommer. Les fermetures de commerces que nous observons un peu partout sur notre territoire en sont la conséquence.
Concernant les charges, je comprends vos arguments et j’y suis sensible. Pour un employeur, recruter revient très cher car les charges patronales renchérissent le coût du travail. Les allègements généraux règlent le problème pour les bas salaires : ils nous donnent l’un des coûts du travail les plus faibles d’Europe, facilitant l’entrée sur le marché de l’emploi des personnes rémunérées autour du salaire minimum. Les allègements généraux, pointés du doigt parce qu’ils entraînent des exonérations, ont des effets positifs sur l’emploi. Tout est question d’équilibre.
Les charges renchérissent le coût du travail pour les entreprises et, de l’autre côté, les salariés perçoivent un salaire net très inférieur au brut. Vouloir s’attaquer à ce problème est totalement légitime. Néanmoins, si nous réduisons à la fois les cotisations patronales pour faire baisser le coût du travail, et les cotisations salariales pour augmenter le revenu net, comment trouver des sources de financement ? Nous n’avons pas de baguette magique. Pour assurer l’équilibre de la sécurité sociale, il faudrait des financements alternatifs, afin non seulement de compenser les baisses de cotisations mais aussi de combler le déficit structurel. Le sujet pourra faire partie du cahier des charges de la refondation de notre système.
Il existe certainement des solutions. Ma conviction est que nous aurons tous besoin de consentir un effort partagé. Il faudra accepter cette notion pour être à la hauteur de l’indispensable révolution que doit opérer la sécurité sociale pour continuer à nous protéger pendant les quatre-vingts prochaines années.
Mme Stéphanie Rist, ministre. Même si le sujet n’entre pas dans mon périmètre de compétence, je voudrais apporter quelques notes d’espoir. La France est le premier pays pour les investissements étrangers en Europe, ce qui n’était pas arrivé depuis six ans. Nous avons relancé l’emploi industriel malgré les difficultés liées à la mondialisation. En outre et contrairement à 2017, année de ma première campagne électorale, l’emploi n’est plus le principal sujet de préoccupation de nos compatriotes. Le taux de chômage, qui était autour de 10 % à l’époque, a diminué et nous devons tout faire pour éviter qu’il remonte. Toutefois, une variation d’un point ne résoudra pas le problème du financement de la sécurité sociale. Les conséquences de la transition démographique sont telles que l’effet serait marginal. Il ne faut pas faire croire que ce pourrait être la solution.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’un des objectifs de cette commission était de lever d’éventuelles incertitudes techniques, opérationnelles ou organisationnelles. À côté de ce volet technocratique, nous voulions également insister sur le volet humain car nos concitoyens, à qui vous entendez demander beaucoup, arrivent aujourd’hui à saturation. Nous devons trouver des solutions, probablement à risque, avec une période intermédiaire que nous souhaitons la plus courte possible, mais qui permette de relancer l’industrie et la consommation afin de passer d’un cercle vicieux à un cercle vertueux.
Les décisions sont évidemment d’ordre politique. Elles ne relèvent pas de cette commission. Je souhaitais néanmoins faire ce rappel. Non seulement les citoyens ne peuvent contribuer davantage, notamment dans un contexte de paupérisation où les espoirs sont limités, mais ils pourraient également ressentir un sentiment d’injustice. Nos auditions visent aussi à lever les incertitudes à ce sujet ou, si des injustices existent, à les faire cesser au plus vite. Le consentement à la cotisation et à l’effort, que vous appelez de vos vœux, ne doit pas être fragilisé par le fait que certains pourraient bénéficier de droits que d’autres n’auraient pas, en contrepartie de contributions que tous ne supporteraient pas. Cette dimension est apparue en filigrane de tous nos travaux. Elle précise l’état d’esprit de notre commission.
Je vous remercie tous deux ainsi que les personnes qui vous accompagnent.
Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez apporté à la fois des réponses techniques, dont nous avons besoin compte tenu de la complexité de notre système, et des réponses politiques. Maintenir une architecture universelle et solidaire représente un défi majeur, qui nécessite de maîtriser les dépenses, même si certaines sont incompressibles, et de trouver de nouvelles sources de financement. Ces enjeux dépassent le champ de la protection sociale.
Il était important de vous entendre. Ce que vous avez dit au cours de cette audition alimentera utilement la réflexion de notre commission d’enquête. Je vous remercie, vous et vos équipes, pour votre disponibilité.
27. Audition, ouverte à la presse, de Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA, et M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité (mercredi 25 février 2026)
La commission d’enquête auditionne Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA, et M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité ([27]).
Mme la présidente Annie Vidal. Après cette matinée, nous aurons entendu et questionné tous les principaux responsables de la sécurité sociale. Comme chacun le sait, nous avons reçu à la fin du mois de janvier les différentes caisses nationales du régime général. C’est donc tout naturellement que je souhaite la bienvenue aux représentants de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Je vous remercie d’avoir accepté l’invitation de la commission alors même que se tient le salon international de l’agriculture, ce qui explique l’indisponibilité de votre directrice générale. Nous le comprenons tout à fait.
Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Les questions qu’il contient ne pourront pas être abordées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.
Je pense que vous suivez nos travaux avec attention depuis leur commencement. Je ne crois donc pas utile d’en présenter les enjeux. J’en viens directement aux quelques questions qu’il me revient de poser pour introduire les échanges.
En premier lieu, les comptes de la mutualité sociale agricole (MSA) échappent à la compétence de la Cour des comptes pour leur certification. Vous êtes suivis par des commissaires aux comptes. Qu’est-ce que cela induit ? Estimez-vous que cette spécificité vous est préjudiciable, tant dans une démarche d’amélioration de vos pratiques que pour la transparence de votre action auprès du grand public et des parlementaires ?
En second lieu, nous identifions les systèmes d’information comme une source majeure de vulnérabilité pour la bonne tenue des comptes sociaux. L’Inspection générale des affaires sociales a récemment jugé la gouvernance de vos systèmes d’information « complexe et lourde ». C’est un facteur de risque pour la fiabilité des comptes et la maîtrise des dépenses. Quelles conclusions en avez-vous retirées et quelles ont été les actions entreprises ?
Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
(Mmes Mangin et Godrie et MM. Bouldoires et Chauvel prêtent serment.)
Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Si vous me permettez un propos préliminaire, je vous présenterai les grandes caractéristiques de notre régime. La mutualité sociale agricole est le deuxième régime de sécurité sociale en France. Elle couvre plus de cinq millions de ressortissants du monde agricole : les agriculteurs exploitants, les employeurs de main-d’œuvre, leurs salariés ainsi que les ayants droit. Au titre de ses missions de sécurité sociale, elle assure la gestion de l’ensemble des branches de prestations, qu’il s’agisse de la maladie, des accidents du travail, des maladies professionnelles, de la famille ou de la retraite. Elle procède également au recouvrement des cotisations et contributions sociales.
Par ailleurs, la mutualité sociale agricole exerce des missions pour le compte de tiers, notamment le versement des prestations de solidarité pour le compte de l’État ou des départements, ainsi que le recouvrement et la répartition des cotisations pour le compte de différents attributaires. L’ensemble de ces missions est défini par le code rural et de la pêche maritime, lequel renvoie pour partie au livre I du code de la sécurité sociale.
La mutualité sociale agricole contribue à la mise en œuvre de la politique sociale agricole. À titre d’exemple, en ce début d’année, nous engageons la réforme du calcul des droits à la retraite des non-salariés agricoles portant sur les vingt-cinq meilleures années. Nous contribuons également au développement sanitaire et social des territoires ruraux, conformément aux dispositions du code rural et de la pêche maritime. Nous assurons la santé et la sécurité au travail, c’est-à-dire la médecine du travail des actifs agricoles, mission qui relève d’un champ distinct de la sécurité sociale pour le régime général.
Les caisses de mutualité sociale agricole et la caisse centrale sont fortement impliquées dans la mise en œuvre des politiques publiques en lien avec leurs missions. Je n’en citerai que deux : la prévention et la prise en charge du mal-être agricole. À ce titre, la mutualité sociale agricole participe à la mission interministérielle dédiée. Elle développe son action sociale, notamment par des actions spécifiques d’aide au répit, et contribue à constituer un réseau de sentinelles, véritables vigies sur les territoires, chargées de détecter les situations de mal-être. Elle développe aussi des actions de lutte contre la fraude, en particulier dans le cadre de la convention nationale de lutte contre le travail illégal agricole. En complément de l’ensemble de ses missions, elle peut enfin se voir confier d’autres missions par l’État ; la gestion du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa), que vous avez identifiée dans le questionnaire, en est un exemple.
Il me semble important de souligner que le régime agricole est un régime professionnel de sécurité sociale dont la gouvernance est fondée sur le mutualisme. L’exercice démocratique et l’élection de 13 000 délégués aboutissent à la désignation des conseils d’administration des trente-cinq caisses de mutualité sociale agricole ainsi que du conseil d’administration de la caisse centrale.
La mise en œuvre de ces missions repose sur un mode de fonctionnement présentant deux caractéristiques principales. La première est le modèle du guichet unique. Un seul organisme, un seul interlocuteur, est en mesure de gérer l’ensemble des démarches sociales de nos adhérents. Cela permet une vision globale des situations individuelles, depuis la gestion des droits issus des cotisations jusqu’aux actions de prévention et d’action sociale, en passant par le versement des prestations. Comme les autres organismes de sécurité sociale, la mutualité sociale agricole est confrontée à un double enjeu, qui a fait l’objet de nombreux échanges dans votre commission : garantir l’accès aux justes droits et sécuriser les fonds publics. La connaissance globale et la vision à 360 degrés de nos assurés nous aident à identifier les droits non sollicités, à lutter contre le non-recours, mais aussi à détecter des incohérences ou des anomalies déclaratives.
La seconde caractéristique fondamentale réside dans un réseau de proximité, ancré dans les territoires. La mutualité sociale agricole repose sur un maillage territorial organisé en droit commun autour de trente-cinq caisses locales. Cette proximité est essentielle pour répondre aux attentes du monde agricole : contribuer à la gestion des crises économiques, climatiques ou sanitaires qui traversent ce secteur, qui frappent différemment chaque territoire, mais aussi détecter précocement des situations à risque.
J’en viens à vos questions. En matière de maîtrise des risques, notre régime s’inscrit dans le même cadre que les autres organismes de sécurité sociale. Il a suivi l’évolution des dispositions relatives au contrôle interne, jusqu’à l’application du décret du 30 septembre 2022. Nos référentiels de contrôle interne sont définis au niveau central et s’imposent aux caisses de mutualité sociale agricole, qui déclinent les plans nationaux de maîtrise des risques et y intègrent, le cas échéant, leurs risques locaux spécifiques. Depuis fin 2022, la cartographie des risques se structure autour de l’identification des risques majeurs, de la généralisation des plans d’action correctifs et du pilotage des résultats par des tableaux de bord.
Comme vous l’avez souligné, les comptes du régime agricole sont certifiés par des commissaires aux comptes. L’article L. 114-8 du code de la sécurité sociale prévoit que les comptes des organismes nationaux, hors régime général, sont certifiés par un commissaire aux comptes, ou par deux commissaires aux comptes lorsqu’il s’agit de comptes combinés, ce qui est notre cas. Cette certification s’inscrit dans une trajectoire de progrès. Si, en 2024, nos comptes ont été certifiés pour la quatorzième année consécutive, il convient de rappeler que les trois premiers exercices, en 2008, 2009 et 2010, avaient fait l’objet d’un refus de certification. L’exercice 2011 avait donné lieu à une réserve liée à la faiblesse du dispositif de contrôle interne.
La certification vise à donner une opinion sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes annuels de la Caisse centrale et des comptes combinés du régime. Elle est régie par une norme d’exercice professionnel, reposant sur des normes internationales partagées avec la Cour des comptes. Sans revenir en détail sur ces éléments, je souhaite insister sur le lien étroit entre le processus de certification et celui conduit par la Cour des comptes. Tous deux sont étroitement liés, leurs relations étant régies par la loi et s’exerçant dans un cadre commun où les travaux des commissaires aux comptes s’appuient sur ceux de la Cour des comptes et inversement. La Cour est ainsi amenée à formuler des points d’attention et des demandes d’éléments auprès de nos commissaires aux comptes. Ces derniers adressent leurs analyses relatives à la mise en œuvre du contrôle interne et à la revue des systèmes d’information qui sous-tendent la production de l’information financière. Ils produisent également une attestation spécifique portant sur les flux comptabilisés pour le compte de la Caisse nationale des allocations familiales. Les échanges entre la Cour et nos commissaires aux comptes sont réguliers ; ils permettent de préciser les attentes, de partager les enjeux et d’éclairer les constats respectifs dans le respect du secret professionnel.
Par ailleurs, nous nous inscrivons dans la préparation des travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, coordonnée par la direction de la sécurité sociale. La Caisse centrale est auditionnée chaque année dans l’enquête menée par la Cour des comptes sur les résultats et les perspectives financières de la sécurité sociale, en vue de l’établissement du rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale.
Pour répondre à votre question, compte tenu de l’exercice réalisé par nos commissaires aux comptes dans ce cadre coordonné avec la Cour des comptes, nous ne considérons pas subir de préjudice du fait de ne pas travailler directement avec cette dernière. Il est vrai que les rapports des commissaires aux comptes sont normés et synthétiques, et qu’ils ne reprennent que les réserves principales, les observations étant formulées autrement que dans l’expression directe de l’opinion. Il s’agit de deux modes de compte rendu distincts, qui n’empêchent nullement la Caisse centrale de s’inscrire dans une démarche de progrès continu, nourrie par le travail conduit tout au long de l’année avec les commissaires aux comptes. À titre d’illustration, ces derniers peuvent émettre des recommandations, notamment sur le système d’information, puisqu’ils conduisent des audits approfondis qui donnent lieu à des recommandations suivies par des plans d’action. Ils peuvent également formuler des constats à l’issue de contrôles de re-performance des dispositifs de contrôle interne, qu’il s’agisse du contrôle ordonnateur ou de la vérification comptable, afin de mesurer l’effectivité du dispositif. Ces constats alimentent une démarche d’amélioration continue.
Nous sommes extrêmement attentifs à l’ensemble des recommandations de tous les corps de contrôle intervenant auprès de la mutualité sociale agricole. En 2025, la Cour des comptes a publié un rapport sur le suivi des recommandations de 2020 et sur les propositions pour la future convention d’objectifs et de gestion. L’exécution de la convention 2021-2025 fait l’objet, comme pour le régime général, d’une mission d’évaluation conjointe des inspections générales des affaires sociales et des finances, avec la particularité d’associer le corps de contrôle du ministère de l’agriculture, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux. Quatre missions de la Cour des comptes sont actuellement en cours ou annoncées, et quatre missions de l’Inspection générale des affaires sociales également en cours.
Par l’ensemble de ces démarches, la mutualité sociale agricole s’inscrit dans une logique d’amélioration continue. S’agissant des systèmes d’information, un point important pour nos corps de contrôle et pour les commissaires aux comptes, je cède la parole à Jacques Bouldoires.
M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA. Vous avez posé une question sur les observations relatives aux systèmes d’information, notamment sur les constats de l’Inspection générale des affaires sociales concernant une gouvernance complexe et lourde. Il est important de noter l’évolution considérable de l’organisation de cette gouvernance des systèmes d’information au cours des cinq dernières années. Nous avons progressivement fusionné l’ensemble des entités contribuant au système d’information. Les entités de production et de maîtrise d’œuvre ont d’abord été réunies en 2019. Depuis 2021, les activités de maîtrise d’ouvrage ont également rejoint le groupement d’intérêt économique (GIE) iMSA. Dans ce cadre et dès 2020, les deux rôles de directeur des systèmes d’information de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et de directeur du GIE iMSA ont été confondus, aboutissant à une convergence globale de la gouvernance.
Cette évolution organisationnelle s’est accompagnée d’une transformation des méthodes de travail, avec la mise en place d’une agilité à l’échelle, associant étroitement les métiers. Nous avons structuré des lignes produits regroupant les métiers, la maîtrise d’ouvrage, la maîtrise d’œuvre, la production et la contribution des utilisateurs, organisées en cycles courts et relativement autonomes de prise de décision. En complément, une comptabilité analytique des activités du système a été mise en place sur la base d’un référentiel du Cigref, une association française regroupant des acteurs publics et privés, déployée intégralement et reprise comme modèle par la direction de la sécurité sociale pour les branches du régime général.
L’ensemble de ces transformations a eu lieu sans mobilité géographique, ce qui permet une cohérence d’organisation tout en conservant une distribution des sites élevée. Nous portons désormais l’ambition, dans la prochaine convention d’objectifs et de gestion, de poursuivre la rationalisation, non plus organisationnelle mais immobilière, en passant de cinq à deux sites pour iMSA, et de trois centres de données à un seul, en lien avec les démarches de mutualisation et la création d’un nuage (cloud) « sécu ». En résumé, la gouvernance a profondément évolué vers un modèle rassemblé, agile et fondé sur des cycles très courts.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous nous indiquer les principales réserves et observations formulées par les commissaires aux comptes au cours des trois derniers exercices ? Comment y avez-vous donné suite ?
Mme Magali Mangin. Sur les trois derniers exercices, les commissaires aux comptes ont formulé une réserve liée à l’intégration, à la notification des flux par d’autres organismes qui font eux-mêmes l’objet d’une réserve. En conséquence, elle porte surtout sur leur incapacité à émettre une opinion sur ces flux notifiés, qui ne dépendent pas de leur action pour le compte du régime agricole. Nous avons peu de prise en interne sur ce sujet puisque tout dépend de la levée des réserves sur les autres organismes amenés à nous notifier leurs flux.
M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité. Les réserves de nos commissaires aux comptes sont très larges dans la mesure où elles concernent à la fois les flux provenant de l’État et de tous les autres partenaires avec lesquels nous travaillons.
Mme Joëlle Mélin. Il me semble que, lors de certaines années, un problème était intervenu avec la branche accidents du travail et maladies professionnelles, lequel aurait à son tour engendré des remarques pour votre organisme. Est-ce le cas ?
Mme Magali Mangin. Nous avons suivi les recommandations des commissaires aux comptes, même s’il ne s’agissait pas d’une réserve. Elles nous incitaient à modifier notre système de provisionnement des rentes pour l’augmenter sur les accidents du travail et maladies professionnelles. Cette réévaluation a eu lieu. Elle a fait l’objet de contrôles les années suivantes, qui ont satisfait les commissaires aux comptes.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le provisionnement des rentes et sa répartition dans les comptes constituent une difficulté pour le régime général. Y êtes-vous confrontés également ? Pouvez-vous fournir des détails sur votre provisionnement ? Comment est-il opéré et approvisionné ?
Mme Magali Mangin. Nous pourrons partager par écrit la méthodologie de provisionnement des rentes, qui dépend en grande partie de notre service statistique, lequel nous aide effectivement à projeter ces rentes sur leur durée de vie.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous vous en remercions. Estimez-vous que le périmètre et le caractère approfondi de l’audit de votre régime sont comparables à la certification par la Cour des comptes pour le régime général ? Avez-vous identifié éventuellement des écarts, en particulier concernant le contrôle des opérations de liquidation des prestations ou de recouvrement des cotisations ?
Mme Magali Mangin. Il nous semble que le périmètre des travaux et leur caractère approfondi sont comparables. Nos commissaires aux comptes répondent aux mêmes normes d’exercice. Ils portent naturellement un regard sur nos comptes, mais au-delà des recommandations relatives à leur tenue, comme pour les collègues du régime général, ils abordent aussi des éléments plus variés, essentiellement nos dispositifs de contrôle interne et les systèmes d’information qui produisent l’information financière.
Sur ces dispositifs de contrôle interne, les commissaires aux comptes procèdent de la même manière que la Cour, par la re-performance et l’analyse de nos processus. Ils re-performent nos actions de contrôle ordonnateur et de vérification comptable, et analysent les indicateurs de risque résiduel que nous produisons à leur demande et à celle de la direction de la sécurité sociale, sur des périmètres convergents avec ceux du régime général. Ils mènent enfin une action poussée d’audit informatique de nos systèmes. Ils re-performent notamment le cheminement des cotisations de bout en bout, depuis la déclaration sociale nominative jusqu’à l’intégration comptable, y compris à la maille individuelle propre au régime agricole.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il semble que la déclaration sociale nominative ait permis de stabiliser la situation pour différentes caisses du régime général. En est-il de même pour vous ? Jusqu’à quel point l’avez-vous introduite dans vos pratiques ?
Mme Magali Mangin. Le passage à la déclaration sociale nominative constitue une transformation encore plus importante pour le régime agricole que pour d’autres régimes. En 2017, avec son adoption, nous sommes passés d’un système de facturation et d’appel des cotisations à un système déclaratif. Cela nous a conduits à mener un travail important d’accompagnement et de fiabilisation auprès de nos adhérents afin qu’ils s’approprient les nouvelles modalités. Depuis 2017 et sur l’intégralité du champ, les cotisations des salariés agricoles sont gérées par la déclaration des employeurs à travers la déclaration sociale nominative. Nous l’avons pleinement intégrée sur l’ensemble du périmètre, avec la particularité de la traiter nativement à la maille individuelle, tant pour les cotisations que pour les prestations. C’est désormais ainsi que s’opère le lien entre la cotisation individuelle et l’ouverture du droit.
M. Jacques Bouldoires. Cette évolution s’est accompagnée d’une refonte du système d’information quelques années après 2017, précisément entre 2019 et 2021. Elle nous a amenés à mettre en place des contrôles qualité fondés sur des centaines de règles, reposant sur un moteur de règles dit moteur d’inférence. Ce dispositif permet de matérialiser des contrôles à la maille individuelle. En effet, dans les caractéristiques de ce déclaratif, le bon lien entre cotisations et droits impose des contrôles très fins et garantis non seulement à la maille établissement, mais surtout à la maille individuelle. Cet effort a suscité une meilleure maîtrise. Ce socle a par ailleurs servi à repenser plusieurs services proposés aux agriculteurs, notamment le titre emploi service agricole (Tesa) simplifié grâce auquel, avec des garanties renforcées, les exploitants employeurs de main-d’œuvre effectuent leurs déclarations préalables à l’embauche et émettent des déclarations sociales nominatives pleinement conformes, en particulier pour ce qui concerne les saisonniers.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelle est la part des saisonniers dans la main-d’œuvre du monde agricole au sens large ?
Mme Magali Mangin. Je ne dispose pas de cette information immédiatement. Nous vous la transmettrons.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. On peut distinguer deux types de saisonniers : d’une part, les saisonniers habituels, recrutés localement sans difficulté ; et d’autre part les plateformes de travailleurs détachés. La gestion de ces deux catégories par les exploitants agricoles est-elle identique ?
Mme Sophie Godrie, directrice maîtrise des risques institutionnelle. S’agissant des saisonniers, il est possible d’utiliser la déclaration sociale nominative. Mais la mutualité sociale agricole dispose d’un instrument particulier : le titre emploi service agricole. Il s’agit d’un outil destiné aux déclarations pour des contrats courts, en principe pour des personnes qui ne sont pas en contrat à durée indéterminée. Il est spécifiquement adapté aux besoins du monde agricole. Il est aussi pleinement intégré dans les plans de qualité et de fiabilisation fondés sur les critères que nous avons définis dans notre moteur de règles. Ce dernier identifie ainsi l’ensemble des anomalies.
La notion de saisonnier recouvre plusieurs réalités : l’embauche directe, que vous évoquez, mais également le recours à des entreprises tierces, notamment des entreprises de travaux agricoles. Elles ne recourent pas systématiquement à de la main-d’œuvre étrangère, mais cela peut arriver.
J’imagine que votre question concernait le phénomène de plateformes de main-d’œuvre étrangère. Sur ce point, nous travaillons en étroite concertation avec elles afin de justifier la réalité et la qualité des entreprises de travaux agricoles. Nous menons de nombreuses interactions, notamment avec la plateforme basée dans le sud-est, car il existe une répartition géographique et des spécialisations par typologie de main-d’œuvre.
Depuis plusieurs années, cette coopération s’inscrit dans nos actions de lutte contre la fraude, en particulier autour des entreprises de travaux agricoles. Il n’existe pas de dispositif spécifique lié à la qualité du saisonnier en tant que tel, car elle correspond normalement à un salarié directement employé. Lorsqu’on parle de saisonniers, on évoque donc avant tout des personnes embauchées directement par les exploitants. En revanche, le recours à la prestation à travers des entreprises de travaux agricoles repose sur des entreprises établies en France, qui emploient à la fois des salariés présents sur le territoire et d’autres venant de pays extérieurs à l’Union européenne, avec des autorisations de travail lorsque c’est nécessaire. Pour les travailleurs issus de l’Union européenne, la procédure est évidemment différente.
En matière de lutte contre la fraude, notre attention se porte plus spécifiquement sur certaines entreprises de travaux agricoles que l’on qualifie d’éphémères. Il s’agit de structures qui se créent dans le seul but de demander des autorisations d’entrée sur le territoire hors Union européenne, sans activité économique réelle ou significative. Ce sont des coquilles vides. Ce phénomène n’est pas propre au monde agricole ; on le retrouve dans le secteur du bâtiment et des travaux publics comme dans l’ensemble des secteurs qui recourent massivement à de la main-d’œuvre. Depuis deux ans, nous développons, afin d’endiguer ce type de pratiques, une action nationale qui dépasse largement le seul cadre du régime agricole. Nous travaillons en inter-régime avec nos collègues du régime général car, même si les secteurs d’activité diffèrent, les schémas de fraude sont similaires. Nous intervenons également dans les groupes opérationnels nationaux anti-fraude, pilotés par la mission interministérielle de coordination anti-fraude, qui réunissent les régimes de protection sociale, mais aussi le ministère du travail, les services fiscaux, les douanes, la gendarmerie et la police. Ces dispositifs sont bien rodés. Ils ont fortement monté en puissance car ils reposent sur une approche inter-administrations et sur des échanges d’informations approfondis.
Nous bénéficions notamment d’un accès à des éléments transmis par la direction générale des finances publiques à travers des interfaces de programmation d’application et des accès à différentes bases de données comme le fichier national des comptes bancaires et assimilés, le fichier national des contrats d’assurance-vie ou la base Patrimoine. Ces derniers permettent de vérifier l’existence d’actifs et d’identifier des entreprises totalement dépourvues de substance économique. Depuis l’an dernier et encore cette année, nous avons renforcé ce travail d’identification sur tout le territoire. Nous avons lancé une action nationale en demandant à toutes les caisses locales de mutualité sociale agricole de conduire des contrôles sur des entreprises de travaux agricoles répondant à des critères de ciblage précis, que je ne détaillerai pas ici.
La qualification de la fraude est un travail lourd et complexe. Il s’agit de véritables enquêtes, comparables à celles menées par les forces de police. Nous travaillons d’ailleurs avec gendarmes et policiers car ces situations peuvent recouvrir des phénomènes plus larges de blanchiment d’argent ou de traite des êtres humains. Derrière les plateformes de main-d’œuvre étrangère, il peut y avoir des personnes à qui l’on promet un titre de séjour et un travail, et qui se trouvent réduites à des situations proches de l’esclavage. Ces sujets dépassent la seule problématique de la protection sociale ou des finances publiques. Ils relèvent de la criminalité organisée.
Depuis deux ans, nous avons accentué notre action, y compris dans nos relations avec la justice. À la mutualité sociale agricole, nous avons constitué une équipe nationale de contrôleurs externes, agents agréés et assermentés disposant de pouvoirs spécifiques d’investigation, afin d’agir à un niveau national. Les montages auxquels nous sommes confrontés vont au-delà de la fraude classique comme la sous-déclaration. Cette équipe a accompagné les trente-cinq caisses et définit les modalités d’enquête, qui supposent l’accès à de nombreuses données, leur analyse et leur recoupement.
Cette année, nous déployons une seconde phase de ce dispositif. Nous avons identifié plusieurs entreprises de travaux agricoles opérant sur l’ensemble du territoire, parfois avec un seul porteur derrière plusieurs structures, révélant un dispositif frauduleux d’ampleur nationale. Le travail fait appréhender pleinement la complexité et l’étendue de ces phénomènes. Nous travaillons en lien étroit avec les procureurs. C’est une évolution profonde par rapport aux contrôles menés il y a quelques années, qui portaient principalement sur des situations locales aux enjeux financiers limités.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je pense également et avant tout aux enjeux humains. Dans le Midi, nous connaissons les situations problématiques rencontrées dans le nord des Bouches-du-Rhône, le Vaucluse ou le Gard, avec des cas impliquant des plateformes espagnoles et une main-d’œuvre venant d’Amérique du Sud. Il y a eu aussi, en Champagne me semble-t-il, des situations tout à fait inadmissibles allant jusqu’à des décès. La situation est très éloignée de celle que nous connaissions il y a trente ou quarante ans, lorsque les saisonniers revenaient régulièrement et étaient intégrés dans des familles qu’ils connaissaient.
Avez-vous pu estimer le montant de la fraude éventuelle ? Utilisez-vous le même logiciel que les Urssaf ?
Mme Sophie Godrie. Nous nous adresserons à notre directrice des statistiques pour vous fournir des détails concernant votre première question.
Mme Magali Mangin. En effet, notre direction des statistiques conduit depuis plusieurs années des travaux sur l’estimation de la fraude, dont la méthodologie et les résultats sont partagés avec le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Les dernières estimations font état d’un potentiel d’erreur et fraude de 200 millions d’euros au titre du contrôle comptable d’assiette de cotisations et de fraude, et de 345 millions d’euros au titre du travail illégal dissimulé. Plus récemment, nous avons aussi chiffré la fraude aux prestations familiales pour un montant situé entre 70 et 120 millions d’euros.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Et s’agissant du logiciel ?
Mme Sophie Godrie. Je ne le connais pas.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous avons découvert ce logiciel dans les Bouches-du-Rhône. Il est manifestement à disposition de l’ensemble des Urssaf. Il permet un ciblage particulièrement fin, reposant sur des critères multiples. D’après les retours qui nous ont été faits, après environ trois ans de mise en œuvre, cet outil a beaucoup facilité le travail des caisses. L’enthousiasme avec lequel il nous a été présenté laisse apparaître un instrument abouti et pleinement satisfaisant. Ceci explique que nous vous ayons posé cette question, compte tenu de situations assez comparables.
Mme Sophie Godrie. Nous ne disposons pas de cet outillage. En revanche, comme je l’indiquais, nous travaillons avec notre directrice des statistiques pour développer des algorithmes destinés à identifier des dossiers potentiellement frauduleux. Il s’agit bien de situations potentielles, ce qui n’exonère évidemment pas des enquêtes ni de la connaissance du terrain, qui demeure essentielle et à laquelle nous sommes très attachés. Nous avons donc mis en œuvre des dispositifs de fouille de données (data mining), de manière massive sur la période de la convention d’objectifs et de gestion précédente, lors des cinq dernières années.
Les résultats sont positifs. En comparant un ciblage sans outillage, fondé essentiellement sur la connaissance du terrain, et un ciblage avec outillage, nous constatons un rendement supérieur de 30 % à 40 %. Il correspond aux identifications de fraude ou aux redressements constatés à l’issue des contrôles. Le ciblage est déterminant, comme je l’indiquais à propos des entreprises de travaux agricoles, pour concentrer l’action sur les situations les plus critiques. Il est également essentiel pour rationaliser et optimiser les moyens, car un contrôle représente une opération lourde et chronophage, qui suppose d’utiliser au mieux les personnels dont nous disposons.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le rapport d’évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2016-2020 faisait état d’une dette technique et qualifiait sa résorption comme une priorité de la convention qui lui succéderait. Quel bilan tirez-vous de l’action menée depuis 2021 en la matière ? Quel est le niveau actualisé de cette dette ? Selon quelle méthodologie est-elle évaluée ?
M. Jacques Bouldoires. Le sujet de la dette technique est difficile à appréhender de manière pédagogique. Elle correspond au degré de vieillissement des applicatifs ou des technologies sous-jacentes du système d’information. La mission avait constaté en 2020 que ces sujets n’avaient pas constitué une priorité au cours des années précédentes. En lien avec les tutelles, et notamment avec la direction de la sécurité sociale, nous avons donc, au cours des cinq années écoulées et dans le cadre du schéma directeur qui vient de s’achever, accordé une priorité claire à ces enjeux.
Cette démarche a abouti à une limitation des risques principaux. Nous avons commencé par traiter les pans les plus critiques, l’effort s’étant progressivement accru au fil de ces cinq années. Nous avions identifié une charge prioritaire de réduction de cette dette, représentant un volume d’environ 60 000 jours/homme à consacrer à ces actions. À ce stade, plus des trois quarts du travail initialement identifié ont été accomplis.
Dans la nouvelle convention d’objectifs et de gestion et le nouveau schéma directeur, cette priorité demeure, comme c’est le cas pour l’ensemble des entités informatiques, et ne constitue pas une spécificité propre à la mutualité sociale agricole. Cette organisation, relevée positivement par la mission récemment achevée, traite la dette technique non seulement comme un sujet informatique, mais comme un enjeu de maîtrise des risques partagé avec les métiers. Une gouvernance conjointe entre les métiers et la direction des systèmes d’information a été mise en place afin que l’affectation des forces et des budgets soit pleinement partagée.
Enfin, afin de favoriser une prise de décision éclairée, nous avons déployé des outils d’évaluation régulière de l’état de nos applicatifs et de nos produits, afin de piloter et prioriser de manière continue les efforts engagés.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La qualité et l’efficience de vos indicateurs de risque ont-elles fait l’objet de remarques de la part des commissaires aux comptes ?
Mme Magali Mangin. Nos indicateurs de risque font l’objet d’une analyse attentive de la part des commissaires aux comptes, mais aussi d’échanges sur les extrapolations financières avec notre direction des statistiques concernant la méthodologie employée. De fait, cette dernière est validée par les commissaires aux comptes. Leurs résultats guident nos actions d’amélioration continue.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comme vous l’avez compris, notre commission d’enquête s’est appuyée sur des travaux de certification de la Cour des comptes. Ses remarques successives sur les systèmes d’information et les indicateurs de risque résiduel nous ont alertés et figurent au cœur de nos travaux.
Mme Sophie Godrie. Pour ce qui concerne l’exercice 2025, nous sommes encore en train de les finaliser. Nous disposons néanmoins d’une mesure du risque résiduel sur chacune des branches retraite, famille, santé. Nous distinguons, pour la santé, les prestations en nature, c’est-à-dire les remboursements de soins, et les prestations en espèces, comme les indemnités journalières ou les rentes. Entre 2023 et 2024, nous nous sommes améliorés, sauf en santé et en prestations en nature. Mais la trajectoire doit être appréciée sur une tendance plus longue.
En effet, au cours de la précédente convention d’objectifs et de gestion, nous nous sommes plutôt inscrits sur un chemin d’amélioration, lié notamment à nos forts investissements dans le dispositif de maîtrise des risques, la focalisation sur les risques majeurs, notamment en impact financier, et un pilotage serré mis en place alors, contrairement à ce qui se faisait auparavant.
S’agissant des indicateurs de risque résiduel, je peux immédiatement vous fournir des informations détaillées. En retraite, en 2024, le taux d’incidence financière s’établit à 1,10 % contre 1,4 % en 2023, en amélioration. En famille, il s’affiche à 2,7 % en 2024 contre 3,2 % en 2023. En santé prestations en nature, il s’inscrit à 0,3 % en 2024 contre 0,2 % en 2023. Ici, le risque résiduel demeure très faible, l’évolution n’est pas significative et n’appelle pas de commentaire particulier. En prestations en espèces, le taux se situe à 1,5 % en 2024, contre 1,6 % en 2023.
Une amélioration est notable sur une période de cinq à six ans, même si les résultats diffèrent selon les branches. Les leviers d’amélioration et de sécurisation sont plus complexes en famille que sur les prestations en nature, où les résultats très satisfaisants tiennent aussi à un système d’information particulièrement fiabilisé évitant de nombreuses anomalies et opérant des rapprochements avec des prescriptions de façon automatisée, industrialisée et massive.
Mme Magali Mangin. Nous estimons nos résultats comparables à ceux de nos collègues du régime général. S’agissant de la performance de notre outil et des contrôles embarqués sur les prestations en nature, le moteur de règles que nous utilisons est partagé avec la Caisse nationale de l’assurance maladie dans le partenariat METEORe, pour moteur évolutif de traitement et organisation.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le nombre de vos affiliés, de l’ordre de 5 millions, a-t-il évolué depuis une dizaine d’années ? Un effet d’échelle joue-t-il par rapport au régime général ?
Mme Magali Mangin. Nous ne constatons pas d’effet d’échelle. En revanche, il existe une érosion lente du nombre d’exploitants agricoles, de l’ordre de 2 % par an. Nous essayons d’y remédier dans le cadre de l’accompagnement des politiques publiques. Cette évolution devrait, nous l’espérons, faire l’objet d’une inversion de tendance, notamment grâce aux encouragements et aux aides à l’installation.
À l’inverse, la population salariée augmente, en partie parce qu’un certain nombre d’exploitants préfèrent le statut de salarié, mais aussi en raison d’une tendance accrue au recours à la main-d’œuvre temporaire. L’an dernier, nous avons dépassé 1,5 milliard d’heures travaillées dans le monde agricole. Les courbes s’inversent donc partiellement avec une érosion, que nous espérons atténuer, du nombre d’exploitants et une augmentation du nombre de salariés agricoles.
S’agissant des saisonniers, il s’agit d’un profil d’emploi particulier. Pour environ 800 000 contrats à durée indéterminée en 2024, on compte plus d’un million de contrats à durée déterminée. Cette dynamique de l’emploi salarié s’accompagne d’une réelle complexité de gestion, sur laquelle nous vous transmettrons des éléments plus précis par écrit.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je souhaite revenir sur le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Pouvez-vous rappeler dans quelles conditions sa gestion a été transférée à la mutualité sociale agricole, les effectifs qui y sont consacrés, le coût de gestion annuel de cette activité ?
Mme Magali Mangin. Le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées était géré jusqu’au 31 décembre 2019 par la Caisse des dépôts et consignations. Il a été confié à la mutualité sociale agricole par l’article 104 de la loi de financement de la sécurité sociale du 23 décembre 2016. Nous mobilisons aujourd’hui un peu moins de cinquante équivalents temps plein pour le gérer. Il comptait 64 700 bénéficiaires en 2024, un chiffre légèrement inférieur à celui observé lors de la reprise de l’activité, où l’on dépassait 66 000 bénéficiaires.
L’allocation de solidarité aux personnes âgées est une prestation soumise à des conditions d’âge fixé à 65 ans, de résidence avec un minimum de neuf mois sur le territoire français, et de ressources. Les demandes sont déposées en mairie. Sur les 65 000 personnes servies, les deux tiers sont de nationalité française ou européenne, ce qui mobilise fortement nos actions de maîtrise des risques.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous indiquez qu’il existe des personnes de nationalité française, européenne et extra-européenne. Or, nous avons constaté, notamment pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse, de réelles difficultés concernant les ressortissants ou affiliés vivant à l’étranger, en particulier du fait que les décès ne sont pas automatiquement répercutés et doivent être récupérés de manière indirecte. La question se pose de savoir si vous rencontrez des difficultés similaires. Je pense notamment aux travailleurs marocains présents autrefois dans le nord des Bouches-du-Rhône et le sud du Vaucluse, qui pouvaient ensuite retourner dans leur pays d’origine. Disposez-vous de possibilités de contrôle effectives et de conventions permettant de les exercer ? Même si ces générations ne travaillent plus et ne sollicitent pas nécessairement l’allocation de solidarité aux personnes âgées, où en est-on ?
Mme Sophie Godrie. Pour les contrôles dits d’existence et des situations des personnes qui vivent à l’étranger, il convient de distinguer. Il y a, d’une part, les pensions de retraite que nous servons, comme celles que servent les caisses d’assurance retraite et de santé au travail, et, d’autre part, des prestations d’une nature différente. Les pensions de retraite relèvent des droits propres, c’est-à-dire des personnes qui ont cotisé et qui se sont ouvert un droit à retraite. Pour ces droits propres, il n’existe pas de condition de résidence en France. Les bénéficiaires, français ou étrangers, peuvent s’installer ailleurs et continuer à percevoir leur pension.
Sur ce volet, la difficulté principale est effectivement liée à la notion d’existence puisqu’il n’y a pas d’autre critère permettant de suspendre ou d’arrêter la prestation. Nous sommes intégrés au dispositif inter-régimes de contrôles d’existence, piloté par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, avec l’Agirc-Arrco également. Ce dispositif permet de s’assurer que les bénéficiaires d’une pension de retraite à droits propres, résidant à l’étranger, sont bien vivants et peuvent continuer à percevoir leur retraite. Il est clairement plus performant que ce qui existait auparavant. Il permet une suspension automatique des pensions dès lors qu’il n’y a pas de retour de preuve d’existence. Le fonctionnement est automatisé, donc très sûr. Il n’occasionne pas, pour nous, une charge importante de gestion.
Le mécanisme repose notamment sur des flux informatiques. Il est également doublé, au moins pour les collègues du régime général, par la présence de personnels en capacité de contrôler ou de recevoir les bénéficiaires dans les pays dans lesquels ils résident. Sur le volet existence appliqué aux droits propres, je considère le dispositif efficient. Il a été renforcé considérablement. Il est à la fois optimisé en termes de moyens de gestion et très performant en termes de résultats.
L’allocation de solidarité aux personnes âgées relève d’un tout autre type de prestation. Comme l’a rappelé Mme Mangin, les critères sont cumulatifs : la régularité du séjour, la notion de résidence à hauteur de neuf mois par an sur le territoire français, et la condition de ressources. Il existe par ailleurs une distinction juridique entre les ressortissants de l’Union européenne et les autres. Les règles sont plus strictes pour ces derniers, notamment en matière de résidence, ce qui est lié à la libre circulation au sein de l’Union européenne. Pour l’allocation de solidarité aux personnes âgées, la difficulté ne porte pas prioritairement sur l’existence, contrairement aux droits propres, mais bien davantage sur la condition de résidence.
Il faut également distinguer l’attribution du contrôle. Dès la reprise de la gestion du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées par la mutualité sociale agricole, un référentiel de sécurisation de l’attribution a été mis en œuvre. La première vigilance porte sur ce point, c’est-à-dire sur le respect strict des règles de droit. À ce stade, nous disposons de nombreux éléments permettant de sécuriser l’ouverture du droit, notamment sur la condition de ressources, qui constitue le premier motif d’anomalie ou de fraude en matière d’allocation de solidarité aux personnes âgées, du fait de ressources sous-déclarées.
Pour cela, nous avons accès au répertoire national commun de la protection sociale, un outil puissant pour vérifier l’existence éventuelle de ressources non déclarées qui empêcheraient l’ouverture du droit à l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Nous vérifions également la condition de titre de séjour, aujourd’hui très sécurisé grâce à l’accès aux données des préfectures à travers leur outil de gestion, l’administration numérique pour les étrangers en France. Quant à la condition de résidence, des justificatifs doivent être produits. L’ensemble de ces éléments sécurise l’attribution.
Nous sommes particulièrement attentifs aux problématiques de fraude documentaire ou identitaire, notamment parce que nous gérons également l’immatriculation des personnes. Depuis deux ans, chaque caisse de mutualité sociale agricole dispose obligatoirement d’un référent fraude documentaire. Ces référents accompagnent les équipes, qu’il s’agisse d’accueil en personne ou de traitement des dossiers. Ils ont suivi une formation très complète dispensée par la mission interministérielle de coordination anti-fraude pour une meilleure détection des fraudes documentaires et identitaires et une maîtrise accrue des modalités de vérification.
Sur ce volet de sécurisation de l’ouverture du droit, nous avons donc un référentiel solide. Ensuite, les conditions de ressources, de résidence et de séjour sont vérifiées différemment dans le temps. Une fois le droit attribué, nous procédons à des contrôles périodiques, notamment sur les titres de séjour. Notre système d’information intègre la gestion de ces titres avec une date de fin de validité. À l’approche de cette échéance, un dispositif de sollicitation est déclenché afin que la personne transmette son nouveau titre de séjour. Une période de tolérance de deux à trois mois est prévue afin de tenir compte des délais administratifs. En l’absence de réponse, la prestation est suspendue. Elle n’est pas supprimée immédiatement : la suspension doit inciter la personne à produire le document requis pour rétablir ses droits. À défaut de réponse, la prestation cesse d’être versée.
Pour ce qui est de la condition de ressources, nous utilisons le répertoire national commun de la protection sociale comme pour l’ensemble des prestations sous conditions de ressources. Des croisements de fichiers sont opérés afin de détecter l’existence éventuelle de revenus ou de prestations non déclarés. Ces moyens sont largement automatisés et performants. La condition de résidence demeure celle qui requiert le plus de moyens car la vérifier implique, dans la plupart des cas, l’intervention d’un agent de contrôle externe.
Sur le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, nous avons engagé, l’année dernière, un chantier conséquent visant à réinterroger le référentiel de sécurisation, tant sur l’attribution que sur les modalités de contrôle, en tenant compte de nouveaux outils et de nouvelles capacités. En parallèle, nous avons systématisé le ciblage des contrôles afin d’orienter les investigations vers les situations présentant des suspicions de fraude. Les deux motifs principaux restent les ressources, pour l’ensemble des profils de bénéficiaires, et la condition de résidence, cette dernière demeurant la plus difficile à contrôler.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous ne vous contentez donc pas du déclaratif habituel, par exemple l’installation d’un compteur électrique sur simple demande téléphonique ?
Mme Sophie Godrie. Il existe une réglementation en matière de justificatifs, que nous respectons scrupuleusement. Je ne pense pas que la question se pose au moment de l’attribution du droit. Elle concerne plutôt la durée. La condition de résidence n’est effectivement pas la plus aisée à contrôler, raison pour laquelle nous travaillons plutôt à partir des autres items grâce à des croisements de données.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées comporte un mécanisme de récupération sur succession. Vous est-il difficile de récupérer des sommes ? Demeure-t-il des indus importants ?
Mme Magali Mangin. Les seuils de récupération ont récemment augmenté. Nous sommes maintenant conduits à récupérer des montants sur des patrimoines qui dépassent 100 000 euros. Cette augmentation a allongé les délais de récupération pour un recouvrement qui demeure difficile.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quels sont les montants versés dans le cadre du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ?
Mme Magali Mangin. Les montants versés sont de l’ordre de 700 millions d’euros ; les montants récupérés sur succession d’environ 7 millions d’euros, contre 10 millions d’euros avant l’évolution du seuil.
Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour cette audition, pour l’ensemble des réponses apportées, précises et de qualité. Elles contribueront à enrichir nos travaux.
28. Audition, ouverte à la presse, de MM. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, et Philippe Petitbon, secrétaire général. (mercredi 25 février 2026)
La commission d’enquête auditionne MM. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, et Philippe Petitbon, secrétaire général. ([28]).
Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos auditions et nos investigations sur les comptes de la sécurité sociale. Je souhaite la bienvenue aux représentants de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête.
La Caisse d’amortissement de la dette sociale a été créée en 1996 avec la mission d’amortir la dette accumulée par les régimes de sécurité sociale. Elle finance ce remboursement en empruntant sur les marchés financiers et en affectant à son profit des ressources dédiées, principalement issues de la contribution pour le remboursement de la dette sociale et de la contribution sociale généralisée. Sa vocation est temporaire puisque chaque transfert s’accompagne d’une échéance d’extinction. Depuis la reprise de dettes liée à la crise sanitaire, son horizon a été prolongé jusqu’en 2033.
Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.
Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les échanges, ce que je vais faire en vous posant ces deux questions générales. En premier lieu, sur la décision du Parlement, une reprise anticipée de dette vous a été imposée par la loi de financement de la sécurité sociale pour sécuriser l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2026. Quelles en sont les conséquences sur votre trajectoire financière ? Cette décision affecte-t-elle la crédibilité ou la soutenabilité de l’horizon 2033 ? En second lieu, nous nous penchons sur les incertitudes que connaît la sécurité sociale. Quelles sont ces incertitudes vous concernant ? S’agit-il du risque de taux, du risque d’affaiblissement des ressources affectées par décision politique ou changement de contexte économique ? Existe-t-il un risque lié à la détention étrangère de la dette que vous amortissez ?
L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
(MM. Pierre Ricordeau et Philippe Petitbon prêtent serment.)
M. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Je souhaite répondre à vos questions en les replaçant dans le cadre général de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, en rappelant brièvement ses missions et son fonctionnement. Elle a été créée en 1996 et elle a donc aujourd’hui près de trente ans d’existence, ce qui n’était pas prévu initialement. Pour autant, cela ne signifie pas que la dette n’est pas remboursée. Je souhaite l’expliquer dans la mesure où cet élément est parfois mal compris dans le débat public.
La Caisse d’amortissement de la dette sociale exerce des missions fixées par la loi, notamment par la loi organique et par la loi de financement de la sécurité sociale. Elle dispose d’un conseil d’administration que je préside, qui est composé de représentants de l’administration et de représentants des caisses nationales de sécurité sociale, en particulier les présidents de ces caisses. Elle est également dotée d’un comité de surveillance, présidé par Mme Marie-Christine Dalloz, comprenant quatre parlementaires ainsi que des représentants des corps de contrôle, notamment la Cour des comptes et les inspections générales des finances et des affaires sociales. La Caisse s’appuie par ailleurs sur une équipe restreinte de huit personnes qui, depuis 2017, sont intégrées au sein de l’Agence France Trésor. Ce fonctionnement permet un pilotage opérationnel unifié entre les équipes en charge de la dette de l’État et celles de la Caisse, même si des personnels restent identifiés comme relevant spécifiquement de la Caisse.
Les comptes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale sont publics. Des comptes semestriels sont certifiés par des commissaires aux comptes et publiés. En tant qu’émetteur financier, la Caisse est également encadrée par les règles de l’Autorité des marchés financiers. Elle s’inscrit enfin dans le champ de la sécurité sociale : ses comptes et ses prévisions sont présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, lorsque vous, parlementaires, votez la loi de financement, vous votez aussi un objectif annuel d’amortissement de la dette sociale.
La Caisse d’amortissement de la dette sociale gère des reprises de dettes. Concrètement, elle verse des montants à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au titre de ces reprises et les finance par des émissions sur les marchés financiers, principalement à moyen terme. À la différence de l’État, la Caisse a une date de fin, ce qui limite la maturité maximale de ses émissions conformément à la loi organique. Elle émet sur les marchés en euros, mais aussi en devises, notamment en dollars, sans prendre de risque de change. Chaque opération en devises est immédiatement couverte.
La Caisse d’amortissement de la dette sociale dispose par ailleurs de recettes affectées, autour de 19 milliards d’euros par an aujourd’hui, qui lui permettent de payer à la fois les intérêts de la dette et le remboursement du capital. Sa mission première consiste en effet à rembourser la dette sociale. Cette exigence résulte de la volonté du législateur, qui l’a créée pour garantir le principe constitutionnel d’équilibre de la sécurité sociale.
Avant 1996, cet équilibre était assuré sur une base annuelle grâce à des plans de redressement réguliers de la sécurité sociale. À partir de 1993, la crise économique a été si forte qu’il est devenu impossible de restaurer rapidement l’équilibre. Le législateur a alors décidé que le redressement pourrait prendre plusieurs années, mais que la dette accumulée pendant cette période serait remboursée rapidement.
Jusqu’à présent, ce principe a toujours été respecté. À chaque choc économique entraînant un déficit important de la sécurité sociale, une trajectoire de retour à l’équilibre a été engagée et menée à bien. Ce fut le cas au début des années 2000, puis de nouveau en 2019. Les dettes accumulées durant ces périodes ont été transférées à la Caisse et remboursées par ses soins. Toutes les dettes antérieures à la reprise de dette liée au covid-19, en 2020, ont été intégralement remboursées, sur des périodes de huit à douze ans.
Il existe souvent une confusion liée à une présentation cumulative de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Le fait qu’il y ait eu six reprises de dette, puis une septième prévue dans la loi de financement pour 2026, peut donner l’impression d’une accumulation et d’une incapacité à rembourser. Encore une fois, en réalité, chaque reprise est assortie d’un mécanisme d’amortissement rapide. En conséquence, les générations à l’origine de la dette sont à peu près celles qui la remboursent : il n’existe pas de transfert de dette sociale sur les générations futures, y compris pour les sommes liées à la crise pandémique, qui seront remboursées dans le délai prévu par la loi organique, soit 2033.
De son côté, la dette reprise en 2020 est en cours de remboursement. Nous disposons d’un modèle de simulation probabiliste qui génère environ 8 000 scénarios macroéconomiques et permet d’estimer la capacité d’amortissement À partir d’un éventail de dates possibles de fin d’amortissement, un scénario médian est retenu. En 2020, ces simulations conduisaient à une fin d’amortissement autour de 2033, date qui a été inscrite dans la loi organique.
Au fil du temps, ces perspectives se sont améliorées. L’an dernier, les simulations indiquaient plutôt une fin d’amortissement en 2032. Cette embellie a permis d’intégrer les 15 milliards d’euros supplémentaires prévus par la loi de financement de cette année sans remettre en cause la date finale de 2033. Ainsi, même dans les scénarios les plus pessimistes, l’échéance de 2033 sera tenue.
En résumé, nous disposons aujourd’hui d’un très haut niveau de certitude quant à la capacité de la Caisse d’amortissement de la dette sociale à respecter la date fixée par le législateur.
Mme la présidente Annie Vidal. Ces 15 milliards d’euros seront versés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale pour lui fournir des liquidités, puisque nous avons relevé son plafond. Pour autant, les déficits se cumulent depuis 2024.
M. Pierre Ricordeau. La reprise de dette de 2020 a été conçue comme une reprise anticipant les déficits, en intégrant une partie des pertes jusqu’en 2023. À cette reprise se sont ajoutés les 15 milliards d’euros évoqués. Évidemment, puisque nous ne sommes pas revenus à l’équilibre, de nouveaux déficits continuent de s’accumuler. Or, la Caisse d’amortissement de la dette sociale n’a de sens que dans une perspective de retour à l’équilibre.
La question posée aux parlementaires porte sur cette trajectoire de retour à l’équilibre. D’après la loi de financement de la sécurité sociale, cette trajectoire devrait commencer en 2026, avec un déficit plus réduit que celui de 2025. La question consiste alors à savoir comment la poursuivre et à quel rythme. Durant cette période, une nouvelle dette s’accumulera et elle pourrait, le moment venu, être reprise à son tour par la Caisse. Se posera alors à nouveau la question de l’échéance qui nous est fixée et des recettes affectées pour tenir cette échéance. Il existe en effet un équilibre entre le temps de remboursement et le niveau des recettes affectées : plus le remboursement est rapide, plus les recettes doivent être importantes.
Encore une fois, une reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale n’a toutefois de sens que si un retour à l’équilibre est engagé. Si l’on devait maintenir un déficit structurel, on sortirait du système tel qu’il a fonctionné jusqu’à présent, c’est-à-dire un système garantissant l’équilibre de la sécurité sociale non sur une base annuelle, mais sur une base pluriannuelle. Jusqu’à aujourd’hui, ce principe a toujours été respecté. Il constitue une forme de « règle d’or » non écrite, mais bien réelle : la dette est remboursée rapidement, elle ne s’accumule pas et elle n’est pas transférée aux générations futures.
S’agissant des incidences de la situation actuelle de la sécurité sociale, la Caisse d’amortissement de la dette sociale est assimilée à l’État en termes de notation. L’appréciation des investisseurs repose sur une évaluation globale des finances publiques françaises. Le principe selon lequel la dette sociale est remboursée rapidement constitue un élément positif dans l’évaluation du pilotage et de la gestion de la dette publique française. Il est donc dans l’intérêt de la Caisse, mais aussi dans l’intérêt de la France sur les marchés financiers, de maintenir ce principe d’équilibre. Aujourd’hui encore, il est respecté. L’enjeu consiste à savoir si nous serons capables de poursuivre ce que nous faisons depuis 1996.
Concernant la détention étrangère, il s’agit avant tout de rechercher les meilleures conditions de financement. À cet effet, il est nécessaire de disposer du panel d’investisseurs le plus large possible. Telle est la stratégie suivie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, de manière plus large que celle de l’État. En effet, l’État s’astreint à n’émettre qu’en euros, tandis que la Caisse émet en euros comme en devises, ce qui permet d’accéder à des marchés supplémentaires. L’objectif consiste à bénéficier d’une liquidité maximale et d’une forte résilience, afin de ne pas dépendre d’événements affectant un pays ou une catégorie d’investisseurs en particulier.
Disposer d’un large panel permet d’obtenir le meilleur prix lors des émissions de dette. Cela suppose d’accepter la présence d’investisseurs étrangers. Pour l’année 2026, le programme d’émission s’élève à quinze milliards d’euros. À l’heure actuelle, il est déjà largement engagé puisqu’une quatrième émission a encore eu lieu récemment. Environ dix milliards d’euros ont déjà été émis sur les quinze milliards d’euros prévus.
Les émissions réalisées en début d’année 2026 démontrent la forte attractivité des titres de la Caisse. Des émissions ont été réalisées en euros, en livres sterling et en dollars. Sur chacun de ces marchés, de nombreux investisseurs se sont positionnés, ce qui a permis d’obtenir de très bonnes conditions, notamment des écarts de taux très faibles par rapport aux obligations du Trésor. Il existe donc une confiance marquée des investisseurs, qui porte à la fois sur la dette publique française dans son ensemble et sur notre produit en particulier.
Cette confiance s’est construite dans la durée et la Caisse a fait le choix d’être présente en permanence sur les marchés financiers. Même si les reprises de dette n’interviennent qu’à certains moments, elle émet chaque année, ce qui permet d’être un émetteur connu et liquide. La liquidité est essentielle pour les investisseurs, qui doivent pouvoir revendre les titres sur le marché secondaire. Des volumes d’émission suffisants renforcent cette liquidité et contribuent à de meilleures conditions de taux.
La crédibilité de la Caisse repose aussi sur la constance entre ce qui est annoncé et ce qui est réalisé. Cette fiabilité concourt à la confiance des marchés. Les émissions récentes en témoignent : les livres d’ordres étaient particulièrement fournis, traduisant un nombre élevé d’investisseurs et des montants importants prêts à être investis.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Sur le marché, la Caisse d’amortissement de la dette sociale est un bon produit. Nos investisseurs n’auraient pas intérêt à la voir disparaître. Cependant, je constate que les propos que vous tenez sont assez éloignés des paroles prononcées dans cette enceinte par M. Moscovici en avril 2025. À cette occasion, il avait indiqué que tous les comptes de la sécurité sociale étaient hors de contrôle. Il avait ajouté que le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale passerait de 83 milliards d’euros à plus de 100 milliards d’euros en 2030.
Quel est le montant exact de l’encours porté par la Caisse d’amortissement de la dette sociale au 31 décembre 2025 ?
M. Pierre Ricordeau. Le solde à rembourser à la fin de l’année 2025 s’élevait à 122 milliards d’euros, auxquels vont s’ajouter les 15 milliards d’euros intégrés au cours de l’année 2026. La dette reprise en 2020 s’élevait à 136 milliards d’euros ; elle a commencé à être amortie, pour un peu plus de 16,2 milliards d’euros sur la seule année 2025. Pour rebondir sur votre remarque, je ne pense pas que mon propos soit contradictoire avec celui de M. Moscovici. Sur le fond, nous disons la même chose : l’enjeu consiste bien aujourd’hui à tracer une trajectoire de retour à l’équilibre. Si nous n’y parvenions pas, la situation deviendrait délicate. Mais nous avons encore la capacité d’y arriver à condition de nous y atteler résolument. C’est le message que je souhaite porter, en tant que président de la Caisse d’amortissement de la dette sociale.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il n’en demeure pas moins que le taux d’emprunt de la Caisse reste très inquiétant, sans équivalent dans le financement des systèmes de santé européens. Nous sommes nombreux à nous interroger sur la capacité de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à émettre des emprunts, dans la mesure où les plafonds explosent littéralement. Nous parlons de vingt milliards d’euros supplémentaires en une année, un montant extrêmement élevé. Quelles en seront les conséquences pour les capacités d’emprunt de la Caisse d’amortissement de la dette sociale ? Ne serait-il pas plus simple qu’un organisme unique, autre que la Caisse, émette ces emprunts ? Ces deux entités porteuses de dette posent problème.
M. Pierre Ricordeau. Je ne suis pas le décideur en matière de dette de la Caisse. Cette prérogative relève du Parlement. Néanmoins, ma compréhension du sujet est la suivante : en lien avec l’origine de sa création, la gestion de la dette sociale et son transfert à la Caisse n’ont pas de sens en soi, mais uniquement dans une perspective de retour à l’équilibre. Reprendre la dette sans s’accorder sur cette trajectoire ferait naître la tentation de ne pas revenir à l’équilibre et de se contenter de transférer la dette. Dans ce cas, il n’y aurait plus d’intérêt à une gestion spécifique par la Caisse d’amortissement de la dette sociale. On basculerait vers un mode de gestion comparable à celui de l’État, sans objectif d’amortissement.
Il est essentiel de préserver le principe selon lequel la Caisse repose sur deux piliers, dont le premier est le retour à l’équilibre. Tant qu’il existe une trajectoire crédible, la reprise de dette a un sens. C’est ainsi que les parlementaires ont conçu ce mécanisme jusqu’à présent.
Mme la présidente Annie Vidal. Le dispositif historique correspond effectivement à l’idée du législateur, puisque le principe fondateur de 1945 reposait sur un amortisseur économique et social. La Caisse d’amortissement de la dette sociale n’a vocation à être mobilisée que pour répondre à des crises générant des déficits inhabituels. Il se trouve que, alors que nous étions pratiquement parvenus à un apurement, une crise est survenue, générant une nouvelle dette en 2020.
Aujourd’hui, l’inquiétude porte sur la structure des dépenses. Une part importante peut être qualifiée d’incompressible, liée à la prise en charge de personnes qui avancent en âge, de plus en plus nombreuses, ainsi qu’au coût des retraites servies plus longtemps qu’auparavant. En face, les recettes ne suivent pas cette évolution démographique. Dans les discussions sur le budget de la sécurité sociale, nous n’avons pas été capables d’établir une trajectoire budgétaire crédible de retour à l’équilibre. Cette question fondamentale s’adresse certes à nous, parlementaires, car nous devons nous positionner, mais elle relève aussi d’une volonté politique nationale. Vous avez évoqué un risque qui me paraît réel, qui consisterait à considérer que la dette ne serait plus remboursée intégralement, capital et intérêts, pour devenir roulante à l’image de celle de l’État. Cela reviendrait à abandonner la philosophie de la sécurité sociale, qui repose sur une responsabilisation collective et sur la préservation d’un modèle solidaire et universel.
Pouvez-vous fournir une analyse plus technique et financière que la mienne sur ces enjeux ?
M. Pierre Ricordeau. Je partage pleinement vos propos. De 1945 jusqu’à présent, nous avons tenu. C’est la raison pour laquelle j’ai employé le terme de « règle d’or ». De fait, nous n’avons pas, formellement, de règle d’or en France. Mais dans les faits, nous avons géré les finances sociales selon cette logique. Jusqu’en 1993, l’équilibre était annuel. Depuis 1993, il est pluriannuel. Mais il n’y a pas eu de transfert de dette sociale sur les générations futures, même s’il existe un décalage de quelques années entre la constitution de la dette et son remboursement. Il s’agit là d’un élément fondamental. Nous sommes aujourd’hui à un moment où l’on pourrait basculer vers un autre système. Il est donc essentiel, à mes yeux, de continuer à gérer les finances sociales selon cette règle d’or. Si nous l’abandonnions, nous changerions de logique. Pour un régime par répartition, transférer des charges sur les générations futures serait extrêmement difficile à imaginer et probablement à accepter, tant les questions de transferts intergénérationnels sont ardues et sensibles.
L’enjeu est donc majeur. La loi de financement de l’année prochaine, mais surtout ce qui se jouera après les échéances politiques, sera déterminant. Si nous ne parvenions pas à maintenir cette philosophie de retour à l’équilibre, nous sortirions du système en place depuis la création de la sécurité sociale en 1945.
Les modalités du retour à l’équilibre ne relèvent pas de mes compétences. Mais avec le recul, il apparaît que tout a toujours été difficile. À chaque crise majeure, au milieu des années 1990 ou en 2008, beaucoup disaient que l’on n’y arriverait pas. Pourtant, nous avons toujours su faire face. Je suis convaincu que les moyens existent. Il n’y a pas d’impossibilité technique. C’est avant tout une question de volonté politique.
Mme la présidente Annie Vidal. Seriez-vous d’accord pour dire que, jusqu’à présent, les dettes étaient principalement la conséquence de crises sanitaires, permettant d’envisager une trajectoire de retour à l’équilibre, alors que nous ferions dorénavant face à des dettes plus structurelles, liées non plus à une difficulté ponctuelle, mais à une impossibilité durable d’équilibrer les budgets de la protection sociale ?
M. Pierre Ricordeau. Effectivement, le contexte évolue. L’impact du vieillissement peut varier, notamment en matière de retraite, selon des périodes plus ou moins favorables, mais nous devons être capables de le gérer. Nous procédons à des réformes. Nous adaptons les dispositifs. Par ailleurs, le poids du vieillissement sur les dépenses est incontestable. Nous savons également qu’il existe des inefficiences dans le fonctionnement du système de santé, révélant de réelles marges d’amélioration. C’est le cas en matière de prévention ou d’organisation territoriale.
Par ailleurs, un partage reste à opérer sur les recettes, ce qui relève de choix politiques. Les rapports, notamment ceux du Haut Conseil du financement de la protection sociale, montrent que les plans de retour à l’équilibre reposent toujours sur un panachage entre dépenses et recettes. Il s’agit de trouver le juste équilibre entre ces deux leviers.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vos attributions vous confèrent-elles la possibilité de formuler des recommandations ?
M. Pierre Ricordeau. Non, cela ne relève pas des missions du conseil d’administration de la Caisse.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelle est la répartition actuelle des détenteurs de titres de la Caisse d’amortissement de la dette sociale par grandes catégories d’investisseurs ? Je pense aux banques centrales, aux assureurs, aux fonds de pension, aux banques commerciales, aux gestionnaires d’actifs et à d’autres éventuellement ? Quelle est leur répartition géographique ?
M. Pierre Ricordeau. Nous connaissons la répartition des investisseurs au moment de chaque émission, et nous la publions. Les principaux intervenants sont les banques centrales et les banques commerciales, devant les investisseurs institutionnels, et de manière beaucoup plus marginale d’autres types d’investisseurs. La répartition géographique dépend également de la nature de l’émission selon qu’elle a lieu en euros, en dollars ou dans d’autres devises. On observe néanmoins une large majorité d’investisseurs européens, dans la zone euro ou en dehors, et plus marginalement des investisseurs américains ou asiatiques, notamment lors des émissions en dollars. Nous disposons de ces données émission par émission ou en moyenne annuelle. En revanche, une fois la dette échangée sur le marché secondaire, je ne suis plus en mesure d’identifier les détenteurs.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous nous interrogeons également sur la place de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au sein du sous-secteur des administrations de sécurité sociale. Pouvez-vous rappeler les raisons pour lesquelles le résultat de la Caisse est intégré à leur solde ? Considérez-vous que l’intégration du résultat de la Caisse au sein de l’agrégat des administrations de sécurité sociale améliore ou altère la lisibilité de leur déficit structurel, en particulier à la lecture de l’article liminaire des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances ?
M. Pierre Ricordeau. Je ne suis pas spécialiste de la comptabilité nationale, mais je comprends qu’il ne s’agit pas véritablement d’un choix discrétionnaire. Il existe des règles, notamment européennes, à partir desquelles l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) classe les éléments.
Pour ma part, cela me semble assez compréhensible. Nous sommes clairement dans la sphère de la sécurité sociale, avec des recettes spécifiques à cette dernière, en particulier la contribution pour le remboursement de la dette sociale qui est exclusivement dédiée à cet objectif, ainsi qu’une part de la contribution sociale généralisée affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Il me paraît donc logique d’agréger les recettes affectées au régime de protection sociale et celles affectées à la Caisse, puisqu’elles relèvent du même ensemble. Nous sommes d’ailleurs dans le même périmètre que celui de la loi de financement de la sécurité sociale. Cette approche reflète les règles de la comptabilité nationale, dans lesquelles le remboursement du capital n’est pas considéré comme une charge.
Si l’on isole la Caisse d’amortissement de la dette sociale, elle dégage un excédent ; il a été décidé de l’utiliser pour rembourser le capital de la dette. Un autre choix aurait été possible, mais celui-ci a été retenu. En comptabilité nationale, on observe donc un excédent du côté de la Caisse et, en parallèle, un déficit du côté de la sécurité sociale, ce qui donne une image fidèle de la réalité des comptes sociaux. Rattacher la Caisse à un autre bloc des comptes publics aurait, à mes yeux, moins de sens. Cela ne masque en rien le déficit de la sécurité sociale, qui est parfaitement identifié qu’il s’agisse de la loi de financement ou de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Il n’y a pas d’effet de dissimulation. Le déficit est visible. Le choix du législateur d’affecter des ressources spécifiques à la Caisse traduit bien une augmentation ciblée des recettes de la sphère sociale.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle néanmoins que l’article liminaire et les tableaux d’équilibre sont précisément les éléments soumis au vote du Parlement et portés à notre connaissance. La présence de la Caisse d’amortissement de la dette sociale a engendré un effet visible, notamment l’an dernier, puisque l’intégration de ses comptes a permis d’aboutir à un solde qui n’était certes pas favorable, mais pas particulièrement problématique pour l’exercice 2023. Par ailleurs, les transferts étant ce qu’ils sont, la discussion parlementaire inclut la Caisse dans l’article liminaire, même si elle ne figure pas dans les tableaux d’équilibre. Or cet article liminaire, imposé par la loi organique, fait l’objet de débats nourris depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. De nombreux parlementaires sont tentés d’en demander la suppression. Celle-ci est juridiquement impossible. Mais ces demandes montrent bien qu’il n’est pas perçu comme un article satisfaisant.
M. Pierre Ricordeau. Je comprends votre raisonnement et je ne suis pas en mesure d’émettre un avis particulier. Simplement, l’excédent de la Caisse d’amortissement de la dette sociale donne une image un peu différente de l’ensemble de la sécurité sociale. Comme je le mentionnais précédemment, le principe d’équilibre global pluriannuel est respecté. Cela ne me paraît pas aberrant. Ce choix reflète une réalité précieuse qu’il ne faudrait pas abandonner, au risque de subir un déficit trop élevé, en dépit des bonnes performances de la Caisse.
Mme la présidente Annie Vidal. La présentation dans l’article liminaire est très macro-économique, exprimée en pourcentage du produit intérieur brut. Elle est assez globale.
Ensuite, nous avons évoqué l’éventualité d’une nouvelle reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale pour des montants non négligeables, dans une échéance relativement courte compte tenu des déficits 2024, 2025, 2026 et probablement 2027. Existe-t-il une règle encadrant la capacité d’emprunt de la Cades ? Quel est le lien entre cette capacité et son encours ? Quelles en sont précisément les modalités de fonctionnement ?
M. Pierre Ricordeau. Il n’existe pas, en réalité, de règle absolue. Les marges de manœuvre demeurent relativement importantes. Si une future reprise de dette significative devait être confiée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, le choix central porterait sur la règle du remboursement rapide. Si l’on conserve ce principe selon lequel la dette reprise doit être amortie relativement rapidement, le législateur serait conduit à ajuster plusieurs paramètres, en premier lieu la date finale de fin de la Caisse, en sachant que l’échéance de la dette actuellement reprise est fixée à 2033. Il n’existe donc pas de véritable marge de manœuvre avant 2034. Si, par hypothèse, une dette était reprise en 2028, et si l’on considère qu’elle doit être remboursée dans un délai de dix à douze ans, cela conduirait à une échéance autour de 2040.
La question deviendrait alors celle du niveau de recettes nécessaires pour tenir cette date. Si l’on ne souhaite pas augmenter significativement les recettes affectées, le risque est de repousser la date de fin et de voir s’éloigner la perspective d’un remboursement rapide. Il s’agit d’un équilibre à trouver. Encore une fois, il n’existe pas de limite technique. Le véritable enjeu est politique : faut-il augmenter les recettes affectées à la Caisse pour préserver un délai de remboursement raisonnable ? Les deux options restent possibles.
Mme la présidente Annie Vidal. Existe-t-il une capacité de remboursement annuel à ne pas dépasser ? Aujourd’hui, ce remboursement annuel évolue selon les années, entre 16 milliards d’euros et 17 milliards d’euros. Pour poser la question brutalement, seriez-vous en mesure d’augmenter ce remboursement à 20 milliards d’euros ?
M. Pierre Ricordeau. Cela supposerait d’augmenter les recettes. En effet, la capacité d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale repose sur les recettes qui lui sont affectées, diminuées des charges d’intérêts. En 2025, celles-ci s’élevaient à environ 2,4 milliards d’euros. Pour porter l’amortissement à 20 milliards, il faudrait accroître les recettes de quelques milliards d’euros. Il n’existe toutefois pas de limite technique : le marché n’est pas une contrainte, il s’agit avant tout d’un choix politique.
Mme la présidente Annie Vidal. Il est important de conserver cette articulation à l’esprit.
M. Pierre Ricordeau. Tout à fait.
M. David Magnier (RN). La Caisse d’amortissement de la dette sociale a émis des obligations à taux fixe sur les marchés. Quelles seraient les conséquences d’une remontée durable des taux sur vos charges financières ? Avez-vous des instruments de couverture, et si tel est le cas, pour quel montant ?
Le rapport de la Cour des comptes critique la sous-estimation récurrente du coût de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et l’absence de pilotage global des dépenses sociales. La Caisse partage-t-elle ce diagnostic sur le manque de visibilité à moyen terme ?
M. Pierre Ricordeau. La Caisse d’amortissement de la dette sociale se finance sur les marchés financiers. Elle réalise un ensemble d’opérations dont les maturités sont différentes. L’objectif consiste à assurer, dans la durée, une certaine stabilité des remboursements à effectuer chaque année jusqu’à l’échéance finale, tout en garantissant une présence régulière sur les marchés, comme je l’indiquais, pratiquement tous les ans.
Nous sommes naturellement exposés aux taux d’intérêt à travers nos nouvelles émissions. Leur hausse significative n’aurait pas d’impact sur le stock de dette déjà constitué, mais uniquement sur les nouvelles émissions. Par ailleurs, comme nous remboursons chaque année des montants élevés, par exemple 16 milliards d’euros en 2025, le stock de dette diminue mécaniquement. Il en résulte un double effet : l’effet taux ne s’applique qu’aux nouveaux emprunts tandis que l’assiette sur laquelle s’appliquent les taux d’intérêt se réduit progressivement. Il existe donc un impact potentiel d’une hausse marquée des taux d’intérêt. Mais il demeure limité. Vous nous avez interrogés, dans le questionnaire, sur des scénarios de hausse de 50 ou 100 points de base. Sur la période restante, une hausse de 50 points de base représenterait environ un milliard d’euros de charges supplémentaires. Elle conduirait à un décalage de l’échéance d’environ un mois.
Aujourd’hui, en début d’année, nous émettons à des taux proches de 3 %, avec des variations selon les maturités. Le taux moyen du stock de dette demeure toutefois inférieur à 2 %, car il intègre des emprunts contractés à des périodes où les taux étaient plus bas.
Je n’ai pas de commentaire particulier concernant le manque de visibilité, si ce n’est celui que j’ai déjà formulé : il est essentiel de tracer une trajectoire crédible de retour à l’équilibre. Tous les acteurs de la protection sociale l’attendent. Nous n’en disposons pas encore à ce jour.
Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie d’avoir pris part à cette audition.
29. Audition, ouverte à la presse, de MM. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles, Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) , et Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques. (mercredi 25 février 2026)
La commission d’enquête auditionne MM. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles, Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) , et Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques. ([29]).
Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous achevons nos travaux avec une table ronde dont l’organisation a été souhaitée par Madame la rapporteure sur les incertitudes budgétaires que font peser sur la Sécurité sociale les facteurs migratoires. Elle fait suite à nos échanges avec, notamment, le Centre national des soins à l’étranger, le Service administratif national d’identification des assurés, et l’Office français de l’immigration et de l’intégration.
C’est donc avec plaisir que j’accueille devant la commission d’enquête MM. Pouvreau-Monti et Daubigny, de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie ; M. Ragot, professeur à l’Université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) et M. Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de l’OCDE. Messieurs, je vous remercie d’avoir répondu favorablement à notre invitation.
Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure Joëlle Mélin. Les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.
Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les échanges, ce que je vais faire en vous posant une question à laquelle je vous inviterai à répondre à tour de rôle de façon à présenter, le cas échéant, un bref propos liminaire. Ma première question est volontairement très générale : diriez-vous que pèsent sur notre système de protection sociale des incertitudes budgétaires spécifiquement liées aux dynamiques migratoires, par rapport aux autres facteurs démographiques ou économiques ? Dans l’affirmative, s’agit-il d’incertitudes sur les recettes, sur les dépenses sociales ou sur la soutenabilité à long terme, et comment les dissiper ?
Avant de vous donner la parole, je vous remercie de nous déclarer tout autre intérêt public ou privé de nature à influencer vos déclarations. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».
MM. Nicolas Pouvreau-Monti, Daubigny, Ragot et Dumont prêtent serment.
M. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie. Afin de répondre à vos interrogations, deux éléments me semblent particulièrement essentiels à mentionner. Le premier est le suivant : les difficultés financières et les problèmes d’accès aux soins auxquels notre système de santé est aujourd’hui confronté n’ont pas pour cause racine l’immigration en tant que telle. C’est une évidence, qu’il est toujours utile de rappeler. Le second élément, tout aussi certain, est que l’état actuel de nos politiques migratoires ajoute, sur certains pans d’un système de santé déjà en crise, un degré de pression qui, à bien des égards, n’est pas souhaitable.
Cette situation s’explique par plusieurs particularités propres au cas français. La première tient à l’ensemble des dispositifs dont bénéficient, en France, les étrangers extraeuropéens non cotisants, qu’il s’agisse des étrangers en situation irrégulière ou des demandeurs d’asile. Je mets volontairement de côté la question des étrangers en situation régulière cotisants, pour lesquels l’accès aux prestations de l’assurance maladie relève d’une logique assurantielle parfaitement légitime. Ce premier volet se caractérise par un ensemble de dispositifs de soins qui n’ont pas d’équivalent en Europe. L’aide médicale d’État (AME) en est l’exemple le plus emblématique. Réservée aux étrangers en situation irrégulière après trois mois de présence sur le territoire et sous condition de ressources, elle constitue une exception européenne, dans la mesure où elle prévoit un panier de soins quasiment intégral, sans reste à charge, sans autorisation préalable de l’administration et sans mécanisme de responsabilisation des prescripteurs.
Dans un registre proche, quoique moins médiatisé, figure le dispositif des titres de séjour pour soins. L’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) accomplit d’ailleurs un travail estimable en matière de gestion et de transparence, même si sur ce dernier point, des progrès demeurent à réaliser. À cela s’ajoute la protection universelle maladie (Puma), dispositif qui ne concerne pas exclusivement les étrangers, mais qui constitue le régime de soins habituel des demandeurs d’asile après trois mois de présence, alors que le droit européen n’impose, en principe, que la prise en charge des soins urgents et vitaux. La Puma offre un accès très large au panier de soins, avec des niveaux de remboursement équivalents à ceux de l’assurance maladie.
Un deuxième volet, indirectement lié à la santé, mais aux effets sanitaires bien réels, concerne la structure géographique de notre immigration. En 2023, selon les données d’Eurostat, la France a accueilli une proportion particulièrement élevée de nouveaux immigrés originaires de pays à faible niveau de développement humain, une proportion trois fois supérieure à la moyenne de l’Union européenne (UE). Cette situation conduit nécessairement le système de santé français à internaliser certaines défaillances des systèmes de santé des pays d’origine, ce qui se traduit notamment par la surprévalence de certaines pathologies.
Enfin, un troisième volet tient aux incertitudes comptables persistantes dans nos relations avec certaines caisses de Sécurité sociale étrangères, dans le cadre de conventions bilatérales dont l’application laisse souvent à désirer.
M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’OCDE. Vous nous interrogez sur l’incertitude budgétaire liée à la migration. Il existe effectivement une incertitude sur l’ampleur et la nature des flux migratoires, dans la mesure où une partie de ces flux dépend d’événements extérieurs qui ne relèvent pas directement de choix de politique publique ou de décisions économiques internes. C’est particulièrement vrai en matière de demande d’asile : il existe une incertitude sur l’intensité des flux, ces dernières années enregistrant une augmentation.
En revanche, je ne pense pas qu’il existe une incertitude majeure sur le coût budgétaire de l’immigration. C’est une question qui a été très largement analysée, dans le cadre français comme en comparaison internationale. Les constats sont assez clairs : sans aller jusqu’à dire que l’immigration aurait un impact budgétaire positif, ses effets sont globalement faibles. Comme l’a rappelé M. Pouvreau-Monti dans son introduction, l’immigration n’est ni la cause du déficit de la Sécurité sociale, ni celle du budget de l’État.
Il existe toutefois des dispositifs spécifiques au cas français. Vous avez entendu M. Didier Leschi évoquer les visas pour soins, qui constituent effectivement un dispositif très particulier. En ce qui concerne l’AME, la discussion est plus nuancée. Dans sa forme française, elle est singulière, notamment parce qu’elle repose sur un budget séparé et parfaitement identifiable, ce qui présente des avantages comme des inconvénients. Cela ne signifie pas pour autant que les autres pays ne disposent pas de dispositifs permettant l’accès aux soins des étrangers, y compris en situation irrégulière. La question du calibrage du panier de soins relève, à mon sens, davantage du débat sanitaire que de l’analyse économique.
M. Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales. Je me limiterai à évoquer trois points qui me paraissent essentiels, en m’appuyant ici exclusivement sur les travaux académiques que je connais, c’est-à-dire ceux réalisés par des enseignants-chercheurs ou des chercheurs et publiés dans des revues scientifiques, après passage par le filtre des rapporteurs. Je ne fais pas référence à la littérature « grise », aux documents de travail ou autres productions intermédiaires.
Un premier résultat fait l’objet d’un consensus relatif : la migration engendre des effets globalement modérés sur les finances publiques. Les travaux disponibles portent en effet sur l’ensemble des finances publiques ; il est ensuite très complexe d’isoler des effets spécifiques à la seule protection sociale. Nous avons mené des analyses couvrant la période allant de 1979 à 2011, cette borne étant liée à la disponibilité des sources statistiques nécessaires à ce type d’exercice. Sur cette période, seules deux années font apparaître une contribution légèrement positive, tandis que, pour les autres années, la contribution était légèrement négative, soit 0,2 point de PIB.
Lorsque l’on aborde la question des politiques migratoires, trois éléments doivent être pris en compte, à commencer par les flux dans leur ensemble. Nous avons conduit des travaux pour estimer la contribution de la politique migratoire au financement de la protection sociale, à l’aide de modèles d’équilibre général calculable. Ces travaux montrent une contribution légèrement positive, dépendant principalement de deux facteurs : la structure par âge des immigrés à l’entrée sur le territoire et leur niveau de qualification. Inversement, une politique migratoire plus restrictive dégraderait les comptes de la protection sociale, notamment par un effet mécanique de baisse de la population active et de détérioration du ratio de dépendance, auxquels s’ajoutent des effets d’équilibre général.
Pour autant, l’immigration ne peut en aucun cas constituer la solution au financement de la protection sociale face au vieillissement démographique. Des projections, à valeur purement heuristique, montrent que vouloir stabiliser le ratio de dépendance uniquement par les flux migratoires conduirait à devoir doubler la population française tous les quarante ans. Une telle perspective est évidemment illusoire, d’autant plus que les immigrés vieillissent à leur tour, ce qui conduit à une dynamique auto-entretenue.
En résumé, la politique migratoire n’est ni une solution en tant que telle – elle peut y contribuer, mais dans des proportions limitées – ni un problème majeur dans le financement de la protection sociale.
Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la concision et la précision de vos propos.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure de la commission d'enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de Sécurité sociale. Monsieur Ragot, je ne suis pas démographe et ne suis pas en mesure d’estimer la valeur d’études universitaires ou académiques. Cependant, je souhaite éclairer un élément. La population dont vous parlez renvoie-t-elle à une population de travail ou à l’ensemble d’un échantillon familial, comprenant des membres actifs et inactifs ? Dès lors qu’elles travaillent sur notre sol, quelle que soit leur origine, ces personnes cotisent normalement, ce qui leur ouvre droit aux prestations. Mais dans ce cas précis, que pouvez-vous précisément nous dire ?
M. Lionel Ragot. Nos travaux concernant l’impact des changements de politique migratoire sur le financement de la protection sociale contiennent naturellement un certain nombre d’hypothèses sur les taux d’activité. Ces derniers sont soit constants, soit prennent en compte les projections réalisées par les diverses administrations.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’en déduis qu’ils concernent l’ensemble de la population considérée, qu’elle travaille ou non.
M. Lionel Ragot. C’est exact. Nous conservons les pourcentages de taux d’activité sur le stock de population immigrée présente sur le territoire national.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie de cette précision. Je souhaite rappeler que cette commission d’enquête a vu le jour à la demande de notre groupe, qui a fait usage de son droit de tirage et m’a confié la responsabilité d’en être la rapporteure. Notre objectif est clair ; il consiste à obtenir des réponses à des questions pour lesquelles, jusqu’à présent, nous ne disposions pas d’éléments suffisamment étayés. Je tiens à préciser un point fondamental : les incertitudes entourant la Sécurité sociale nourrissent, chez certains, un profond sentiment d’injustice.
À un moment donné, cette injustice s’exprime par des exemples concrets, comme celui de Mayotte. Les Mahorais de souche acquittent leurs cotisations normales et sont remboursés à hauteur de 75 %, tandis que toute personne venue de l’extérieur de Mayotte peut être prise en charge à 100 %, même en l’absence d’AME. La situation est certes complexe à Mayotte, mais, prise de manière brute et simplifiée, elle apparaît profondément injuste. Par ailleurs, avec un salaire médian autour de 2 000 euros, on se situe très près du seuil de pauvreté tel qu’il est ordinairement calculé. Les salaires nets deviennent insuffisants au regard du niveau de vie actuel en France, ce qui alimente un malaise plus large.
Il est donc essentiel que cette commission d’enquête permette de lever ces incertitudes, d’identifier d’éventuels dysfonctionnements. L’enjeu est bien celui de la justice, à l’égard de tous ceux qui contribuent par leurs cotisations et leurs impôts, à un système de Sécurité sociale désormais largement fiscalisé.
Dans cette perspective, au-delà des questions orientées du questionnaire, la table ronde doit nous permettre d’examiner l’ensemble des impacts économiques des migrations. À cet égard, le rapport « Perspectives des migrations internationales 2025 » de l’OCDE fait état d’un écart de rémunération de 34 % entre travailleurs immigrés et non immigrés à âge et genre comparables. Cet écart s’est-il accru ? Peut-on en conclure à une moindre contribution des immigrés au financement des administrations publiques, en général, et de la Sécurité sociale en particulier ?
M. Jean-Christophe Dumont. Cette étude, publiée en novembre dernier, repose sur des données exceptionnelles, couvrant une période de 2000 à 2019 et portant sur quinze pays de l’OCDE, dont la France, ainsi que sur quatre pays non membres de l’Union européenne, notamment les États-Unis et le Canada. Il s’agit de données dites « employeur-employé », issues des registres administratifs des entreprises, qui permettent de suivre les individus de manière longitudinale, tout au long de leur parcours professionnel, tant qu’ils demeurent dans leur pays de résidence. Elles offrent ainsi la possibilité d’observer l’évolution des rémunérations et de les comparer à celles d’autres groupes de population.
Une première précision méthodologique est nécessaire : ces données concernent les étrangers et non les immigrés au sens de l’Insee, dans une perspective comparative internationale. À l’entrée sur le marché du travail, à l’issue de la première année, on observe un déficit de rémunération d’environ 34 % en moyenne dans les pays de l’OCDE – en France, cet écart est un peu plus faible, de l’ordre de 28 % –, mais il se résorbe progressivement avec le temps. Je précise qu’il s’agit ici de rémunération et non de salaire horaire.
Le contrôle du nombre d’heures travaillées permet d’expliquer une part très significative de cet écart, plus de la moitié dans le cas français. Par comparaison internationale, la France se situe dans une position intermédiaire : l’écart atteint environ 45 % en Allemagne, 34 % en moyenne dans l’OCDE, et jusqu’à 68 % au Canada, pays pourtant doté d’une politique de sélection de l’immigration, mais où une part des immigrés connaît des niveaux de rémunération très faibles à l’entrée.
Une partie importante de la différence observée s’explique par le fait que les immigrés travaillent moins d’heures, et non nécessairement parce qu’ils sont moins bien rémunérés à l’heure. D’autres éléments importent également, comme le niveau d’éducation. Par ailleurs, les entreprises à plus faible productivité ont tendance à employer beaucoup d’immigrés ; elles peuvent se situer à l’extrémité de la chaîne de sous-traitance.
Mais au fil du temps, l’écart salarial se réduit sensiblement. Après cinq ans, il n’est plus que de 19 %, et il continue de diminuer par la suite, à un rythme plus lent. Plusieurs facteurs expliquent ces évolutions. Le niveau de qualification joue un rôle important, même s’il n’est pas possible de le contrôler de manière homogène dans tous les pays. Les immigrés en France présentent une forme de dualité marquée : une part importante est très qualifiée, tandis qu’une autre part est très faiblement qualifiée. Environ 35 % des immigrés récemment arrivés sont diplômés de l’enseignement supérieur, un niveau comparable à celui de l’ensemble de la population française – mais inférieur à celui des jeunes entrant sur le marché du travail. À l’inverse, une proportion significative, de l’ordre de 14 %, dispose d’un très faible niveau de diplôme, voire d’un niveau primaire ou inférieur, et peut rencontrer des difficultés de maîtrise de la langue, ce qui crée des obstacles spécifiques en matière d’emploi et de rémunération.
La concentration sectorielle joue également un rôle déterminant. Les immigrés sont surreprésentés dans des secteurs où les besoins de main-d’œuvre sont importants, mais peu pourvus par les travailleurs natifs, comme la construction, l’hôtellerie-restauration, les services domestiques, le nettoyage, la sécurité. Ils sont également présents dans des secteurs en déclin, comme certains segments de l’artisanat ou de l’industrie manufacturière, notamment dans la métallurgie. Ces secteurs perdent de l’emploi année après année, mais continuent de recruter, souvent en ayant recours à une main-d’œuvre immigrée, faute de candidats locaux. Ces activités sont économiquement moins valorisées, contribuant à expliquer les écarts de rémunération observés à l’entrée.
La question centrale demeure toutefois celle de l’impact sur les finances publiques. Les travaux de l’OCDE, largement cités, montrent que les immigrés contribuent davantage en cotisations sociales et en impôts qu’ils ne reçoivent en prestations individuelles. Pour la France, sur la période étudiée (2006-2017), cela correspond à un surplus proche d’un point de PIB lorsque l’on considère uniquement les cotisations et les prestations individuelles, y compris les dépenses de santé, de retraite et d’éducation pour les enfants immigrés nés à l’étranger.
Lorsque l’on intègre l’ensemble des autres dépenses publiques, notamment les biens publics tels que les infrastructures, la police, la justice ou les services régaliens, la contribution nette des immigrés diminue fortement. Dans le cas français, sur la période considérée, elle devient proche de zéro.
Certaines dépenses, comme les dépenses militaires, le service de la dette ou le fonctionnement de l’État central, sont encore plus difficiles à allouer, car elles ne dépendent pas directement de la taille de la population. Une fois ces éléments intégrés, le solde budgétaire devient négatif pour tous, et significativement pour les immigrés, autour de -0,9 point de PIB.
Il convient donc de distinguer clairement les étapes du raisonnement. À un premier niveau, lorsque l’on considère les cotisations individuelles et les prestations individuelles, le bilan est positif. Se pose alors la question de savoir si une amélioration de l’insertion des immigrés sur le marché du travail pourrait améliorer l’impact budgétaire. La réponse est clairement positive. Les immigrés présentent en moyenne un taux d’emploi inférieur de sept points à celui des natifs, avec des écarts plus marqués selon l’origine géographique. Des simulations montrent que si l’on parvenait à aligner le taux d’emploi des immigrés sur celui des non-immigrés, à caractéristiques comparables d’âge, de sexe et de niveau d’éducation, le gain budgétaire serait d’environ 0,2 point de PIB par an, soit près de 4,6 milliards d’euros.
Cela signifie que les politiques d’intégration constituent un investissement susceptible de générer des retours budgétaires significatifs.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lorsque vous évoquez le premier niveau de raisonnement, et uniquement sur le ratio cotisations/prestations, prenez-vous en compte uniquement la personne qui travaille ou également tous ses ayants droit ?
M. Jean-Christophe Dumont. Il s’agit d’un calcul réalisé à partir de données individuelles. L’ensemble des personnes est pris en compte, y compris les enfants et les personnes âgées, quel que soit leur statut dans l’emploi. Nous disposons d’informations sur les prestations perçues, lesquelles sont ensuite allouées au sein du ménage. Ainsi, lorsqu’il existe des prestations familiales, elles sont réparties entre les différents membres du ménage. Le calcul est effectué de manière transparente à partir de données d’enquête.
Il diffère légèrement de celui réalisé par M. Ragot et ses collègues, car il ne porte ni sur les mêmes périodes, ni exactement sur les mêmes données – dans un cadre de comparaison internationale, les données sont nécessairement moins fines et le calcul plus agrégé –, mais il couvre l’ensemble des personnes, en distinguant le lieu de naissance dans le pays de résidence ou dans un autre pays.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Techniquement parlant, comment parvenez-vous à déterminer ces trois paliers ?
M. Jean-Christophe Dumont. S’agissant de la première étape, c’est-à-dire tout ce qui peut être individualisé, nous disposons des dépenses de différentes manières. Par exemple, nous émettons l’hypothèse que les dépenses par âge des immigrés et des non-immigrés sont similaires, faute de sources permettant d’établir une hypothèse différente. Pour les autres postes, nous utilisons les dépenses observées, les cotisations sociales observées, les bénéfices reçus, le chômage et les retraites. Pour les enfants, l’hypothèse repose sur le coût des études par âge, sans différencier selon le lieu de naissance. Ces calculs sont par nature imparfaits, mais ils offrent des ordres de grandeur.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cependant, ces personnes ne sont pas forcément imposables. En conséquence, la contribution à la totalité des dépenses publiques comporte certes la partie fiscalisée de la Sécurité sociale, la partie de consommation en particulier la TVA, mais peut-être pas l’impôt.
M. Jean-Christophe Dumont. Le calcul comprend également l’impôt. Le montant est calculé sur la base des impôts qui sont versés par les profils spécifiques de chaque groupe, en suivant une extrapolation.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Monsieur Pouvreau-Monti, pouvez-vous nous faire part de votre regard sur ces sujets ?
M. Nicolas Pouvreau-Monti. Comme l’a rappelé M. Dumont, il n’existe pas d’estimation parfaitement précise, à l’euro près, sur l’ensemble des questions que nous abordons aujourd’hui. Beaucoup d’éléments dépendent des méthodes retenues, des périmètres de dépenses et de recettes choisis, et des hypothèses de calcul. Il n’en demeure pas moins que certains constats méritent d’être rappelés.
En premier lieu, l’immigration en France se caractérise par l’un des taux d’emploi les plus faibles et par l’un des niveaux de pauvreté relative les plus élevés de l’Union européenne. Le taux d’emploi des immigrés est de 63 %, mais en affinant l’analyse grâce aux données d’Eurostat, on observe que ce taux chute à 43 % pour les immigrés extraeuropéens arrivés depuis moins de cinq ans, soit vingt-cinq points de moins que la moyenne générale. Le taux de pauvreté est également très élevé, dépassant 30 %. Si l’on raisonne en termes de nationalité, le taux de pauvreté des étrangers extraeuropéens en France atteint près de 50 % en 2020, soit quatre fois celui des nationaux, ce qui constitue l’un des niveaux les plus élevés de l’Union européenne, à égalité avec l’Espagne.
Ce profil d’immigration implique mécaniquement une sous-contribution aux recettes publiques, en raison de niveaux plus faibles d’imposition et de cotisations sociales, et, en parallèle, une consommation plus importante de certaines dépenses de solidarité. Les données de l’Insee pour 2018-2019 montrent que les personnes immigrées perçoivent en moyenne un montant de prestations sociales deux fois supérieur à celui des personnes sans ascendance migratoire. Pour la deuxième génération, les montants sont comparables à ceux de la première. J’exclus ici les prestations de retraite, liées à un effet d’âge, ainsi que les prestations de chômage, qui sont la contrepartie de cotisations antérieures.
Un deuxième élément concerne plus directement la santé. Les données disponibles montrent que l’état de santé déclaré des populations immigrées est globalement plus dégradé. Selon l’Insee, les femmes immigrées déclarent un mauvais état de santé dans des proportions supérieures de moitié à celles des femmes sans ascendance migratoire, et d’un tiers chez les hommes. La dernière étude académique menée sur le sujet estime que les femmes immigrées ont 42 % de chance en moins de déclarer un bon état de santé que les natives, ce taux s’établit à 32 % chez les hommes immigrés. Les comparaisons européennes grâce aux données d’Eurostat indiquent par ailleurs que la France figure parmi les pays où la part des immigrés déclarant un mauvais état de santé est la plus élevée.
Enfin, un troisième aspect me semble tout aussi important : les réalités migratoires sont durables dans le processus d’intégration. Les difficultés d’intégration sur le marché du travail ne concernent pas uniquement la première génération, mais persistent également pour une partie des descendants d’immigrés.
Il y a quelques semaines, le ministère du travail avait été interrogé par l’une de vos collègues parlementaires sur les écarts de chômage entre immigrés, descendants d’immigrés et le reste de la population. Il avait alors expliqué que la moitié de l’écart de taux de chômage restait inexpliqué entre les descendants d’immigrés et les personnes sans ascendance migratoire ; jusqu’à deux tiers pour les immigrés originaires d’Afrique subsaharienne ou du Maghreb.
Ce cadre général permet de mieux comprendre la question spécifique de l’impact de l’immigration sur le système de santé et justifie, à mes yeux, l’intérêt de ce débat.
M. Lionel Ragot. En économie, comme en physique, le bon sens peut être trompeur. Ce qu’a exposé M. Pouvreau-Monti est parfaitement exact, mais pourtant, j’aboutis à des résultats qui indiquent que la population immigrée a, au total, un effet relativement faible sur les finances publiques. Il n’y a là aucune contradiction apparente, que je vais m’efforcer d’éclairer. Cela me permettra également de répondre à votre question sur les impacts économiques.
Dans les études menées par l’OCDE ou par nos équipes, la différence principale tient à la précision des données utilisées. L’OCDE travaille sur de nombreux pays et doit donc appliquer un cadre méthodologique commun, ce qui limite nécessairement le niveau de détail. De notre côté, nous travaillons uniquement sur la France, ce qui nous permet d’exploiter des données beaucoup plus fines. Concrètement, nous utilisons des enquêtes individuelles, principalement l’enquête Budget de famille de l’Insee, qui recense l’ensemble des recettes et des dépenses des ménages.
Nous disposons ainsi d’informations sur l’âge, l’origine et le niveau de qualification, ce qui nous permet de reconstituer les montants de TVA acquittés, les cotisations sociales, l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), et plus généralement l’ensemble des contributions aux finances publiques. Cela suppose toutefois des hypothèses, car certaines variables relèvent du ménage et non de l’individu. Par exemple, l’impôt sur le revenu est payé par le ménage ; nous l’individualisons en fonction de la contribution de chaque membre aux revenus du foyer.
Nous allons également plus loin que l’OCDE en intégrant la santé. Nous n’utilisons pas une simple hypothèse par tête, mais les données de l’Enquête santé et protection sociale (ESPS) de l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes), portant sur environ 20 000 personnes. Là encore, nous identifions l’âge, l’origine et le niveau de qualification, ainsi que l’ensemble des prestations individualisables de l’assurance maladie. Les dépenses non individualisables, comme la prévention ou l’investissement hospitalier, sont réparties par tête. Cette méthode permet de capter l’état de santé et son impact sur les dépenses, en distinguant clairement natifs et immigrés.
Un point essentiel concerne la contribution nette par âge. Lorsqu’on est jeune ou âgé, la contribution nette aux finances publiques est fortement négative. Ce n’est que durant la période d’âge actif, approximativement entre 20 et 60 ans, que la contribution devient positive. Or, sur cette tranche d’âge, la contribution nette des immigrés est inférieure à celle des natifs, car ils connaissent davantage le chômage et perçoivent plus d’allocations, qu’il s’agisse des aides personnalisées au logement (APL), des prestations familiales ou d’autres aides.
Pourquoi, malgré tout, l’impact global sur les finances publiques apparaît-il limité ? La réponse tient à la structure par âge. En effet, lorsque l’on passe du raisonnement individuel au raisonnement macroéconomique, il faut tenir compte de la répartition par âge des populations. Or, les populations immigrées, au sens de la définition de l’Insee, sont beaucoup plus concentrées dans les tranches d’âge actives que les populations natives. Cela signifie que, même si leur contribution individuelle est plus faible, elles sont proportionnellement plus nombreuses dans les âges où la contribution est positive, et moins présentes dans les âges où la contribution est négative.
Ainsi, un effet individuel défavorable est compensé par une structure par âge plus favorable, dont les effets sont fondamentaux.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Précisément dans cette tranche d’âge, entre 15 et 55 ans, parmi les natifs comme les non-natifs, on constate une proportion importante, et très majoritairement masculine, de personnes qui ne travaillent pas. Le phénomène est très genré. Il s’agit donc de personnes qui ne contribuent pas, ou très faiblement, en dehors des contributions liées au chômage, dont la situation n’est évidemment pas comparable à celle de personnes disposant d’un emploi régulier, dès lors qu’elles sont intégrées dans le système et ne présentent pas, par ailleurs, de surconsommations médicales ou de problèmes de santé particuliers.
L’ensemble de ces paramètres interroge. J’entends bien l’explication qui vient de nous être apportée, et nous allons bien évidemment l’intégrer. Cependant, nous sommes confrontés à une situation où certains ne travaillent pas – ce qui vaut aussi pour une partie des natifs – et où persiste un problème structurel d’accès à l’emploi. Parallèlement, nous savons que certains métiers en tension sont délaissés par une partie de la population et acceptés par des personnes dont les revenus dans le pays d’origine sont extrêmement faibles.
Sur le plan individuel, l’absence de contribution interpelle plus les Français et alimente le sentiment d’injustice que j’évoquais plus tôt. Nous sommes confrontés à une accumulation de paramètres complexes. Ensuite, sur le plan politique, des choix devront être effectués. Certains l’ont déjà été, d’autres pourront être réexaminés à la lumière de vos explications. Il n’en demeure pas moins que le principe « chacun selon ses moyens, chacun selon ses besoins » ne peut fonctionner durablement si le nombre de personnes ayant des besoins excède celui de celles qui contribuent par leurs moyens.
M. Nicolas Pouvreau-Monti. Je souscris évidemment à ce qui vient d’être exposé par le professeur Ragot, mais il me semble que l’explication par la structure d’âge révèle le caractère finalement assez éphémère de ce mécanisme de contre-balancement. Les immigrés, comme l’ensemble de la population, vieillissent et atteindront l’âge de la retraite en ayant, en moyenne, moins cotisé que les autres et dans un état de santé plus dégradé, comme le montrent les données.
La deuxième génération issue de l’immigration est elle-même moins en situation d’emploi que le reste de la population. Son état de santé est comparable à celui des personnes immigrées, alors même qu’elle est plus jeune et devrait, en théorie, présenter une meilleure forme. Cette population vieillira donc dans un état physique plus dégradé. C’est pourquoi, sur l’ensemble d’une vie, une fois l’effet d’âge neutralisé, la question d’un impact négatif sur les finances publiques mérite très sérieusement d’être posée.
M. Jean-Christophe Dumont. Il ne s’agit pas tant de l’accès aux soins des immigrés, qui, en réalité, n’en consomment pas davantage que les autres, que de la question de leur contribution. Comment faire en sorte que les immigrés qui arrivent accèdent plus rapidement à l’emploi, dans des emplois effectivement mieux rémunérés ? Un fait particulièrement frappant dans les données sur l’emploi concerne la forte différenciation par sexe. Les femmes immigrées, notamment celles arrivées récemment, présentent des taux d’emploi très faibles, souvent liés à des choix de fécondité au moment du regroupement familial.
Il existe là une population cible qui pourrait accéder plus rapidement et plus efficacement à l’emploi grâce à des politiques publiques mieux ciblées, aujourd’hui largement sous-dimensionnées. Pour près de la moitié d’entre elles, ces femmes immigrées forment des foyers avec des personnes de nationalité française. Cet exemple rappelle que l’immigration est plus diverse et plus complexe qu’on ne le dit souvent. Sans nier les difficultés d’intégration, la France peut clairement faire mieux, en particulier dans les premières années suivant l’arrivée.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je crois qu’il est désormais opportun d’aborder la question des soins. Monsieur Pouvreau-Monti, je souhaite vous interroger sur les soins dispensés aux étrangers en France. Ainsi, chaque type de soins est associé à un type de séjour précis et, au-delà, à un dispositif de prise en charge distinct au sein de notre système de Sécurité sociale. Si mon information est exacte, il existe d’abord les soins destinés aux étrangers en séjour temporaire régulier, relevant du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda). On distingue ensuite les soins urgents et non urgents, qui concernent notamment les étudiants, les personnes en formation ou les touristes.
Il existe également le cas particulier des soins programmés, marqués par des différences, selon qu’il s’agit de ressortissants de l’UE ou de pays tiers. Ces prises en charge s’effectuent à travers le Centre national des soins à l'étranger (CNSE), dans le cadre de conventions internationales.
Un troisième facteur mérite d’être souligné : la possibilité, pour notre pays, de récupérer des créances. Or ce point n’a pas été suffisamment travaillé jusqu’à présent. Ainsi, ni l’Ofii, ni l’Insee, ni la Caisse nationale d’assurance maladie, ni même plus récemment le Centre national des soins à l’étranger (CNSE) n’ont été en mesure de nous fournir des données précises sur la part de la Puma.
Il faut également mentionner les séjours au titre de l’article L425-9, liés à la vie privée et familiale, pour des soins particulièrement lourds ne pouvant être dispensés dans le pays d’origine, ce qui entraîne une extension du dispositif. Des évolutions récentes, par décret ou arrêté, sont venues modifier ce cadre, dans un contexte de jurisprudence internationale. S’ajoutent enfin les demandeurs d’asile et l’aide médicale d’État.
Que pouvez-vous nous dire sur ces différents dispositifs ? Avez-vous pu accéder aux chiffres de la Puma, qui constituent aujourd’hui un point majeur de difficulté et alimentent un sentiment d’injustice croissant ? Nous ne parvenons pas à récupérer les créances auprès des pays d’origine, y compris désormais des pays du G20.
M. Nicolas Pouvreau-Monti. Le panorama que vous avez dressé me paraît effectivement très complet. On peut éventuellement y ajouter deux dispositifs supplémentaires qui ne sont pas directement destinés aux étrangers non cotisants, mais qui accueillent, de fait, une proportion très importante de ce public. Il s’agit notamment des permanences d’accès aux soins de santé (Pass). Elles proposent des consultations médicales, mais aussi un accompagnement paramédical et social, à des personnes en situation de très grande précarité.
Les dernières données disponibles sur la répartition par nationalité, issues de l’agence régionale de santé (ARS) Occitanie, montrent que, dans cette région, 77 % des patients pris en charge par les Pass sont des ressortissants extraeuropéens. Cette proportion est particulièrement significative.
Il convient également de mentionner deux autres points que vous avez déjà en partie abordés. Il s’agit d’une part des soins dispensés aux clandestins à Mayotte, qui relèvent de dispositifs spécifiques, distincts de l’AME. D’autre part, les unités sanitaires en milieu pénitentiaire, accessibles à l’ensemble des détenus, doivent être intégrées à l’analyse en raison de la structure de la population carcérale en France. En effet, les détenus étrangers sont proportionnellement trois fois plus nombreux que les étrangers dans la population générale.
L’AME est souvent questionnée, mais elle présente néanmoins un mérite : une certaine transparence. Nous connaissons son coût et le nombre de ses bénéficiaires, qui a triplé en vingt ans pour atteindre environ 465 000 personnes, ce qui témoigne de la dynamique de l’immigration clandestine. Son coût annuel est estimé à environ 1,3 milliard d’euros, un montant qui a doublé en dix ans. Le rapport de votre collègue Véronique Louwagie montre que l’augmentation du nombre de bénéficiaires n’explique qu’environ la moitié de cette hausse des coûts, l’autre moitié étant notamment liée à l’inflation et à l’évolution des prises en charge.
En revanche, sur l’ensemble des autres dispositifs, le flou persiste, et je crains de ne pas pouvoir vous fournir de chiffres pleinement fiables. C’est particulièrement le cas pour deux volets que vous avez évoqués, madame la rapporteure. Le premier concerne la Puma, qui constitue le régime de soins des demandeurs d’asile après trois mois de présence sur le territoire. Avant ce délai, ils relèvent du dispositif des soins urgents et vitaux. À ce jour, personne n’a pu obtenir des administrations compétentes une estimation précise de la part des dépenses de la Puma imputables aux soins des demandeurs d’asile.
Par ailleurs, la nature des flux d’asile en France, et plus largement en Europe, entraîne des passages fréquents d’un dispositif à l’autre. Un étranger peut entrer sur le territoire en situation irrégulière, relever pendant trois mois des soins urgents et vitaux, puis bénéficier de l’AME de droit commun. S’il dépose ensuite une demande d’asile, il bascule vers la Puma. Dans environ un cas sur deux, la demande d’asile est rejetée, ce qui entraîne un retour vers l’AME. Il existe donc une circulation constante entre ces dispositifs, qui complique considérablement l’analyse budgétaire.
Cette question est d’autant plus importante à éclairer que, sur ce point comme sur d’autres, la France va au-delà de ses obligations européennes. Le droit européen impose, à juste titre, la prise en charge des soins urgents et vitaux. Mais il n’impose pas l’octroi d’un panier de soins équivalent à celui de la Puma, qui, bien que moins intégral que celui de l’AME, reste largement comparable à la couverture de l’assurance maladie.
Le second grand angle mort concerne les titres de séjour pour soins, que vous avez évoqués. Ce dispositif, dit des « étrangers malades », est quasi unique en Europe. Il consiste à accorder un titre de séjour à un étranger extracommunautaire en raison de son état de santé, afin qu’il puisse être soigné en France. Trois critères théoriques encadrent ce dispositif. Le premier concerne la résidence en France depuis au moins un an, un critère souvent contourné par le recours aux autorisations provisoires de séjour pour soins, et fréquemment rempli par des anciens demandeurs d’asile.
Le deuxième critère porte sur l’absence d’accès effectif aux soins dans le pays d’origine, c’est-à-dire la capacité concrète à y accéder. La décision récente du Conseil d’État que vous avez mentionnée illustre bien cette logique : un réfugié congolais bénéficiant d’une protection en Grèce ne peut se voir opposer un refus de principe au seul motif qu’il réside dans un autre État européen. Ainsi, l’Ofii doit apprécier l’état du système de santé du pays concerné et la possibilité réelle d’accès aux soins. Le Conseil d’État n’exige en revanche pas que soit prise en compte la capacité du système de santé français.
Le troisième critère concerne les conséquences d’une exceptionnelle gravité en cas d’absence de soins, généralement de nature létale. Cela concerne des pathologies lourdes, telles que les insuffisances rénales graves, les cancers, certaines maladies du sang. Les soins psychiatriques constituent également l’un des motifs les plus fréquents de demandes de titres de séjour pour soins, alors même qu’ils ne relèvent pas de pathologies immédiatement létales et impliquent des prises en charge au long cours.
Enfin, nous ne connaissons pas le coût global de ces titres de séjour pour soins, car les dépenses correspondantes sont noyées dans l’ensemble des dépenses de l’assurance maladie, et notamment de la Puma. Nous savons toutefois, grâce aux efforts de transparence de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, que certains traitements médicamenteux peuvent atteindre jusqu’à deux millions d’euros par an et par patient, hors hospitalisation. Il ne s’agit pas de tous les cas, mais de pathologies lourdes nécessitant des traitements innovants et coûteux, souvent à vie. Là encore, une transparence accrue serait indispensable pour éclairer pleinement le débat démocratique.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela est d’autant plus vrai que, si je me réfère au dernier rapport de l’Ofii, il existe effectivement quelques traitements dont le coût peut atteindre deux millions d’euros par an. A priori, ils ne sont pas extrêmement nombreux, mais, il est précisément indispensable de bien les évaluer. L’Ofii réalise un travail de qualité en présentant des données par pathologie, par pays d’origine et selon d’autres paramètres tout à fait pertinents. En revanche, nous ne disposons pas des coûts associés. Il s’agit là d’une véritable difficulté.
Lorsque l’on examine plus attentivement les pays d’origine, et que l’on dresse un tableau précis, on observe la présence de quatre principaux pays. Il s’agit d’abord des Comores via Mayotte et d’Haïti via la Guyane, la Martinique ou la Guadeloupe – des pays dont les systèmes de protection sociale sont notoirement fragiles. Vient ensuite la Géorgie, marquée par certaines pathologies spécifiques touchant parfois des personnes relativement jeunes. Or, la France dispose de structures très performantes en matière de greffes rénales, ce qui crée une mise sous tension à la fois des services d’hémodialyse et des services de greffe, dont les capacités ne sont pas extensibles à l’infini.
Il apparaît en outre que ces patients, souvent plus jeunes et présentant moins de comorbidités, peuvent se retrouver prioritaires sur les listes de transplantation. La diffusion de ces informations peut alimenter un sentiment d’injustice, même si l’on comprend les fondements médicaux de ces choix. Cette incompréhension est d’autant plus forte lorsque l’on voit apparaître des patients issus de pays disposant de systèmes de protection sociale très différents du nôtre, comme certains pays nord-américains, le Canada, l’Inde ou encore les États-Unis. S’agissant des pays du G20, on peut légitimement s’interroger sur la cohérence avec le principe d’universalité de notre système.
Dans ces conditions, il apparaît que nous n’avons pas aujourd’hui une maîtrise satisfaisante de ces dispositifs. On peut ainsi se demander si l’on n’assiste pas, dans certains cas, à une forme d’externalisation des systèmes de santé étrangers vers le nôtre. Certains pays disposent pourtant de médecins bien formés, d’universités, d’hôpitaux, de pharmaciens et de professionnels de santé compétents. Or, il existe manifestement plusieurs voies, parfois cinq ou six, permettant à certains ressortissants, notamment algériens, de venir se faire soigner en France.
Ayant moi-même été médecin agréé, j’ai eu accès aux documents préfectoraux attestant du caractère particulièrement grave de certaines pathologies. Nous savons donc que certains pays utilisent pleinement ces possibilités. Dès lors, au-delà même de l’externalisation du travail, se pose la question d’une externalisation du système de santé.
Quelles sont vos recommandations, afin de renforcer les procédures d’identitovigilance et de recouvrement des créances par les établissements de santé ?
M. Nicolas Pouvreau-Monti. Notre observatoire n’ayant pas creusé jusqu’à présent ces questions d’identitovigilance, je ne peux formuler des propositions suffisamment étayées. Il me semble néanmoins que, au-delà de l’identitovigilance, la question des créances se pose avant tout sous un angle diplomatique, dans les relations avec certains pays.
Ainsi, il existe depuis 2016 un protocole d’accord entre la France et l’Algérie portant sur la gestion de la Sécurité sociale. Ce protocole prévoit la tenue régulière de commissions d’apurement. Or, sauf erreur de ma part, cette commission franco-algérienne ne s’est pas réunie depuis 2020.
Un deuxième point nous paraît important. Il s’agit de veiller, autant que possible, à ce que les soins programmés fassent l’objet d’un règlement préalable. Dans certains cas, ce principe est déjà affirmé, mais il existe parfois une confusion entre les visas pour soins et les titres de séjour pour soins. Les visas pour soins supposent une prise en charge préalable, soit par une mutuelle privée, soit par l’assurance maladie du pays d’origine, dans le cadre d’une autorisation de soins programmés. La question du paiement effectif à l’avance, au-delà de la seule autorisation, mérite d’être posée, car elle permettrait d’éviter ensuite des démarches longues et incertaines de recouvrement auprès des caisses étrangères.
Enfin, un troisième enjeu concerne plus largement les modalités de contrôle de l’immigration. Pour certains titres de séjour professionnels, l’Ofii prévoit déjà des visites médicales. Dans d’autres pays de l’OCDE, notamment aux États-Unis, certaines pathologies peuvent constituer un motif de refus d’entrée sur le territoire. On pourrait envisager d’étendre les visites médicales déjà réalisées par l’Ofii pour certaines voies d’immigration professionnelle à d’autres procédures de visa ou de titres de séjour, afin d’anticiper les situations de soins lourds une fois les personnes présentes sur le territoire, où l’urgence impose ensuite une prise en charge immédiate.
M. David Magnier (RN). L’Observatoire de l’immigration et de la démographie avance que les recettes fiscales des immigrés ne couvrent que 86 % des dépenses qui leur sont attribuées, ce qui serait une source de pression supplémentaire sur les comptes publics. Cette affirmation non consensuelle a été critiquée par les économistes et l’OCDE pour son « manque de rigueur méthodologique ». Comment expliquer ces divergences méthodologiques dans le calcul des contributions nettes ?
M. Nicolas Pouvreau-Monti. L’estimation du bilan fiscal de l’immigration constitue un débat parfaitement légitime, car il n’existe pas une seule estimation indiscutable. Je suis tout à fait disposé à discuter des choix méthodologiques qui sous-tendent ces calculs. L’estimation de 86 % provient directement des travaux de l’OCDE. Ce ratio budgétaire concerne les immigrés en France pour l’année 2017, dernière année disponible. Il convient de souligner que ce ratio est également déficitaire pour les natifs, puisqu’il est de 98 % : leur contribution ne couvre que 98 % des dépenses qui leur sont imputables.
Le déficit des personnes immigrées est de quatorze points, soit un ratio de 86 %. En comparaison européenne, ce ratio figure parmi les plus défavorables, seules l’Estonie et la Lettonie présentant des situations plus négatives. Au-delà des chiffres, la nature de l’immigration reçue en France conduit, une fois neutralisé l’effet d’âge, à un bilan négatif au long cours, qui doit s’apprécier sur la durée de vie des individus.
M. Jean-Christophe Dumont. Ces chiffres sont parfaitement exacts ; vous les trouverez à la page 162 de la publication de 2021, dans sa version anglaise. Ils ne contredisent nullement ce que j’ai exposé auparavant : les immigrés contribuent davantage en cotisations sociales et en impôts qu’ils ne reçoivent en prestations individuelles. Le bilan fiscal demeure positif lorsque l’on prend en compte l’ensemble des biens publics, à l’exception du service de la dette, des dépenses militaires et de l’État central.
Il est vrai que les chiffres peuvent être lus de différentes manières. Je ne contredis pas non plus l’idée selon laquelle la contribution des immigrés est inférieure à celle des non-immigrés. Nous revenons alors à la question centrale : comment réduire cet écart ? La réponse passe nécessairement par une amélioration des conditions d’insertion dans l’emploi des immigrés.
Ensuite, je souhaite évoquer brièvement les procédures d’admission au séjour pour soins. Il convient tout d’abord de saluer le travail de l’Ofii, tant en matière de transparence que dans la production de son rapport au Parlement, qui n’est malheureusement pas toujours discuté à la hauteur de ses enjeux. Il faut également souligner les efforts déployés par l’Ofii pour renforcer le suivi médical et réduire autant que possible les risques d’abus liés à ce titre de séjour. Il n’en demeure pas moins que ce dispositif constitue un choix politique. Aucun texte de droit international ou européen n’impose son existence, et tous les pays n’ont pas opéré ce choix. Il existe sans doute de bonnes raisons de maintenir cette dimension humanitaire, mais il existe aussi de bonnes raisons de réfléchir au paramétrage de cet instrument.
Cela étant, les ressortissants des pays du G20 pèsent relativement peu dans ce dispositif. Ce sont, par exemple, les ressortissants russes qui représentent une part plus significative. Il existe également quelques cas britanniques ou américains, mais ils n’expliquent pas le déficit de la Sécurité sociale.
Enfin, je souhaite insister sur un point plus général. Dans le débat public, la difficulté vient souvent d’une focalisation exclusive sur les dépenses ou sur ce que perçoivent les immigrés. Cette interrogation est légitime, notamment au regard de la question de la justice et des différences d’accès aux dispositifs. Mais il ne faut pas non plus oublier la contribution apportée par cette population. Lorsque l’on examine l’impact sur le logement, il faut aussi considérer la contribution des immigrés à la construction de logements. Lorsque l’on examine l’impact fiscal, il faut regarder leur contribution aux recettes. Lorsque l’on examine l’impact sur la santé, il faut également prendre en compte leur rôle dans l’offre de soins.
Je pourrai d’ailleurs transmettre à votre commission un rapport récent de l’OCDE réalisé avec l’Organisation mondiale de la santé (OMS), qui rend compte de l’évolution par pays des médecins formés ou nés à l’étranger. En France, environ 29 000 médecins ont été formés à l’étranger. Rapporté au coût de formation d’un médecin, cela représente une économie de l’ordre de 3 à 4 milliards d’euros. Ce n’est pas nécessairement une solution souhaitable en soi, mais si l’on veut apprécier le coût et la contribution des immigrés au système de santé, il est indispensable de considérer l’ensemble de ces paramètres.
M. Lionel Ragot. Je souhaite réagir aux propos de M. Pouvreau-Monti. Celui-ci a ainsi indiqué qu’en faisant abstraction de la structure par âge, la contribution des immigrés est fortement négative. Je suis d’accord avec lui, mais cette structure par âge explique pourtant bien le résultat au niveau agrégé.
Ce type d’exercice correspond à une photo à un moment donné, pour une année budgétaire. À ce titre, il est juste de souligner que la population immigrée vieillira, elle aussi. Mais il est utile de rappeler que, lorsque l’on passe du statique au dynamique, de la photo au film, les résultats sont parfois contre-intuitifs. Sur la photo, on observe bien que la contribution nette des personnes hautement qualifiées, de diplôme supérieur à bac +3 est très positive, qu’elle émane de natifs ou d’immigrés.
Certains avancent donc l’argument d’une politique migratoire sélective, non par géographie, mais par niveau de qualification. Nous en avons étudié les effets. À court et moyen terme, elle est très bénéfique pour les finances publiques, parce que ces profils paient davantage de cotisations, ont moins de problèmes de santé.
Puis, en comparant une politique migratoire « actuelle » et une politique beaucoup plus sélective, nous avons constaté que ces gains disparaissent au bout d’un certain temps. Nous avons mis du temps à comprendre pourquoi. La raison est simple : en faisant venir des immigrés hautement qualifiés, on « importe » également leurs caractéristiques socio-économiques. Or deux de ces caractéristiques deviennent négatives à moyen et long terme. D’abord, ils vivent plus longtemps, de manière significative, et pèsent donc davantage sur les dépenses de retraite. Ensuite, ils ont moins d’enfants, ce qui produit un effet démographique défavorable à moyen et long terme sur le financement. C’est la raison pour laquelle il faut articuler la photo, et le film.
Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses.
30. Audition, ouverte à la presse, de M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) ; Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement et Mme Anne Bernard, cheffe du service Economie et Protection sociale – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; MM. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale, et Nassim Chibani, conseiller technique protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) (mercredi 26 mars 2026)
La commission d’enquête auditionne M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) ; Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement et Mme Anne Bernard, cheffe du service Economie et Protection sociale – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; MM. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale, et Nassim Chibani, conseiller technique protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ([30]).
Mme la présidente Annie Vidal. Notre commission d’enquête consacre cette matinée à l’audition des forces sociales qui, selon le principe du paritarisme fondateur de la sécurité sociale, siègent dans les conseils et conseils d’administration des caisses. Je souhaite la bienvenue aux représentants des organisations syndicales représentatives qui ont répondu à notre convocation. Je précise que la composition de cette table ronde a été décidée par les plus hautes instances des syndicats invités, qui ont été sollicitées directement. Vos délégations porteront donc bien les positions de vos organisations respectives. J’ajoute que le représentant de Force Ouvrière a fait part ce matin de son absence, et nous en prenons acte.
Un questionnaire a été transmis aux syndicats par notre rapporteur Joëlle Mélin. Les questions qui le composent ne pouvant être évoquées de manière exhaustive, je vous invite à communiquer ultérieurement tous les éléments que vous jugerez utiles de porter à notre connaissance.
Je pense que vous suivez nos travaux avec attention depuis leur commencement. Je rappelle simplement que nous nous penchons sur les incertitudes budgétaires de la sécurité sociale en nous fondant principalement, mais pas exclusivement, sur les rapports de certification de la Cour des comptes.
En tant que représentants d’organisations syndicales participant à la gouvernance des caisses de sécurité sociale, comment évaluez-vous votre rôle dans les décisions budgétaires et comptables ? Disposez-vous, selon vous, de leviers réels dans le processus de décision ? Quelle part de responsabilité assumez-vous, par exemple, lorsque vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient toujours pas à certifier les comptes de la branche famille ?
En second lieu, quels sont, selon vous, les principaux facteurs qui expliquent les incertitudes actuelles ? Relèvent-elles de choix politiques, de règles de financement ou de pratiques de gestion ? Quels mécanismes concrets vous paraissent aujourd’hui les plus problématiques ?
L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
M. Éric Badonnel, M. Joël Raffard, Mme Christelle Thieffinne et M. Léonard Guillemot prêtent successivement serment.
M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT). La CFDT a communiqué ses réponses au questionnaire que vous lui avez adressé, dans un document qui a naturellement vocation à devenir public. Pour contribuer à lever les incertitudes budgétaires de la sécurité sociale, notre organisation syndicale souhaite mettre en avant trois idées.
Première idée : la sincérité de l’arrêté des comptes doit être distinguée de l’équilibre budgétaire et de la pertinence des prévisions. La première relève des caisses de sécurité sociale tandis que les secondes sont de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement. Cependant, nul n’a oublié les conditions dans lesquelles les deux dernières lois de financement de la sécurité sociale ont été adoptées.
Force est de constater que les incertitudes budgétaires que votre commission d’enquête met en avant ne relèvent pas, pour l’essentiel, des sujets sur lesquels vous prétendez enquêter. L’attention légitime vis-à-vis de cette paille que seraient les incertitudes liées à la sincérité de l’arrêté des comptes ne doit pas occulter l’action nécessaire, et même urgente, à engager sur cette poutre que constituent l’équilibre budgétaire et la pertinence des prévisions. Je pense à la multiplication des exonérations de cotisations sociales sans compensation exhaustive, parfois sous-compensées et sans effet sur l’emploi, comme en attestent de nombreuses études. Je pense à la succession de déficits sociaux d’un niveau inédit en l’absence de crise économique ou sanitaire sans que des réformes structurelles aient été engagées sur les déterminants de la dépense sociale, notamment des dépenses de santé. Je pense à l’absence de stratégie de retour à l’équilibre des comptes sociaux à une échéance réaliste. Enfin, je pense aux transferts très limités des déficits cumulés vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale au risque, souligné à plusieurs reprises par la Cour des comptes, d’une crise de liquidité en 2025. Voilà fondamentalement en quoi consistent, de notre point de vue, les incertitudes budgétaires qui présentent un risque majeur pour la sécurité sociale.
Deuxième idée : si, au regard de ces risques majeurs, la sincérité des comptes de la sécurité sociale n’est pas une poutre mais une paille, il ne s’agit pas pour autant d’un fétu que la CFDT négligerait. Nos mandatés dans les conseils et conseils d’administration des caisses sont vigilants à ce sujet. La Cour des comptes exerce un contrôle externe sur ces comptes en publiant un rapport annuel sur leur certification. Celle-ci donne aux assurés sociaux, aux citoyens et à leurs représentants une connaissance complète et transparente de la situation financière de la sécurité sociale. Sur l’exercice 2024, la Cour a constaté sept anomalies significatives et quarante-deux insuffisances d’éléments probants. Nous notons que la qualité des comptes s’est améliorée depuis la mise en place de la certification, avec une baisse significative du nombre d’anomalies. Dans la défense de ce bien commun qu’est la sécurité sociale, cette rigueur et ces progrès doivent être soulignés. Le contrôle reste perfectible, mais il faut saluer l’engagement professionnel des agents des différents organismes. Par ailleurs, un bilan détaillé des suites données à ces rapports annuels pourrait être effectué par votre commission d’enquête.
De manière générale, il importe de rappeler que le contrôle des comptes de la sécurité sociale est bien plus rigoureux que celui des comptes de l’État et des collectivités territoriales. La Commission des comptes de la sécurité sociale a été créée en 1979. Les lois de financement ont été instituées en 1996. Les caisses sont passées en comptabilité en droits constatés, et non plus en gestion de trésorerie, à la fin des années 1990, complétant les dispositifs de contrôle interne déployés à partir de 1994. La Cour des comptes exerce un contrôle externe depuis 2007. Enfin, une évaluation de la fraude est menée sur le périmètre global des dépenses et des recettes. Ces outils n’ont pas toujours d’équivalent pour les finances de l’État et des collectivités, ce qui constitue peut-être aussi un sujet d’étude.
Troisième et dernière idée : votre questionnaire aborde de manière plus ou moins implicite la question de la représentation des partenaires sociaux dans la gouvernance des caisses. De notre point de vue, la responsabilité des conseils et conseils d’administration pourrait être renforcée, notamment pour les accidents du travail, les maladies professionnelles et dans la branche autonomie. En outre, leur responsabilité en termes de contrôle interne est limitée et il serait opportun de l’accroître. En effet, les conseils délibèrent principalement sur les orientations de leur branche, débattent et votent les conventions d’objectifs et de gestion ainsi que les contrats pluriannuels de gestion, qui emportent des obligations relatives au contrôle interne. Ils votent également les budgets dans la limite des moyens alloués par l’État.
La responsabilité de la gestion des organismes relève cependant de la compétence des directeurs, les directeurs généraux des caisses nationales étant nommés en Conseil des ministres. Le décret du 30 septembre 2022 relatif au contrôle interne établit une responsabilité conjointe du directeur et du directeur comptable et financier sans mettre en cause la séparation entre ordonnateur et comptable, qui est une règle de bonne gestion publique. La responsabilité des conseils d’administration, quant à elle, est réduite. Je cite l’article D. 114-4-21 du code de la sécurité sociale : « une synthèse du bilan du contrôle interne est présentée au conseil d’administration lors de la séance qui approuve les comptes de l’organisme ».
Les questions de l’assurance chômage et des retraites complémentaires ne forment pas l’objet de la commission d’enquête. Néanmoins, il n’est pas inutile de relever que les rapports de certification de leurs comptes n’ont jamais fait l’objet de réserves ou de refus de certification. Leur gouvernance, à la différence de celle de la sécurité sociale, est strictement bipartite. Il nous semble qu’il s’agit là d’une autre piste de réflexion.
M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT). La Cour des comptes approuve en général les comptes des organismes de sécurité sociale. Seuls ceux de la branche famille ne sont pas certifiés depuis plusieurs années en raison de dysfonctionnements du contrôle interne. Pour la CGT, cette situation est due à un manque de moyens techniques et humains qui ne permet pas un fonctionnement correct et qui oblige à privilégier le versement des prestations au détriment du contrôle. Différentes réformes ont mis à mal les caisses en supprimant du personnel et des moyens. Or, le besoin social s’est accentué et les prestations évoluent vers toujours plus de complexité.
Les réserves émises par la Cour des comptes peuvent constituer une information utile au conseil d’administration si elles reposent sur des données réalistes et crédibles. Une présentation de ces remarques est faite au conseil, qui débat généralement du rapport et des commentaires afférents. Les organisations syndicales qui prennent part à la séance sont libres de demander des précisions et des compléments aux directions des organismes qui, comme cela a été dit, sont souveraines dans leur gestion.
Les comptes des différentes branches sont présentés en commission et en conseil d’administration par l’intermédiaire des budgets initiaux et rectificatifs en cours d’année. Les membres des conseils reçoivent les documents avant les réunions. Ils peuvent poser des questions ou demander des compléments en séance. Chaque organisation est libre de solliciter des appuis extérieurs.
En ce qui concerne la gestion des organismes, la CGT recommande un renforcement de la gouvernance et un financement reposant uniquement sur la cotisation sociale, ce qui donnerait sa légitimité à une gouvernance renforcée par les représentants des travailleurs.
Je précise que la CGT adressera ses réponses au questionnaire de la commission à l’issue de cette audition.
Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC). La CFE-CGC vous adressera aussi un document écrit reprenant l’ensemble des réponses aux questions que vous nous avez soumises.
La Cour des comptes a certifié avec réserves les comptes 2024 de quatre des cinq branches du régime général, ainsi que ceux de l’activité de recouvrement. Mais elle a de nouveau refusé de certifier les comptes de la branche famille et de la Caisse nationale des allocations familiales. En effet, le montant des erreurs non corrigées par les actions de contrôle interne est particulièrement élevé : 6,3 milliards d’euros de versements indus, mais aussi de prestations non versées alors qu’elles auraient dû l’être, ont été constatés. En 2024, l’indicateur métier, qui estime le risque résiduel des erreurs internes aux caisses d’allocations familiales, se dégrade significativement. Il se situe entre 1,7 % et 2,4 %, ce qui correspond à un montant compris entre 1,3 et 1,9 milliard d’euros. 62 % de ces erreurs résiduelles portent sur le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les aides au logement, pour un montant de 1 milliard d’euros. Ainsi, les observations de la Cour portent davantage sur les prestations pour le compte de tiers, soit l’État et départements pour le revenu de solidarité active, que sur les prestations familiales. L’absence de certification des comptes de la branche famille en 2023 et 2024 ne met pas en cause leur sincérité, mais l’insuffisance de la maîtrise des risques. À titre d’exemple, lors de la réforme des allocations logement, l’outil informatique n’était pas prêt, ce qui a engendré pour les caisses d’allocations familiales une charge de travail qui les a durablement pénalisées, avec un manque notable de personnel pour répondre à ces enjeux.
Depuis le 1er mars 2025, la généralisation du dispositif de ressources mensuelles, dans le cadre de la solidarité à la source, marque une avancée majeure dans la simplification des démarches pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active et de la prime d’activité. Ce processus améliore l’efficacité du versement des prestations. Il garantit un mode d’attribution des aides sociales fluide, rapide et fiable, réduisant le risque d’erreur et limitant les démarches des assurés. À l’inverse, l’entrée en vigueur du congé de naissance dès le 1er janvier 2026, voulue par le Parlement malgré les risques qui lui ont été soulignés, ne permet pas un déploiement de la réforme dans de bonnes conditions.
Le processus de certification de la Cour des comptes ignore totalement les représentants des salariés et des employeurs dans les conseils d’administration. Les magistrats ont mené des audits dans les caisses d’allocations familiales de l’Hérault en 2024 et du Val-d’Oise en 2025. Dans ces deux cas, les présidents des caisses n’ont été ni informés ni consultés. Dans ces conditions, l’objectif d’éclairer le conseil d’administration ne peut, à notre sens, être atteint.
En matière de gouvernance, les administrateurs bénéficient de certaines prérogatives comme le droit d’obtenir les moyens nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, la participation à l’élection du président de la caisse nationale, ou encore la détermination d’objectifs de résultats et de performances dans le cadre du contrat pluriannuel de gestion conclu avec les caisses de réseau. Ils délibèrent sur les grandes orientations de certaines politiques comme la politique d’action sanitaire et sociale au sein des caisses primaires d’assurance maladie ou les relations avec les usagers. Le conseil d’administration est saisi pour avis de tout projet législatif ou réglementaire qui concerne la caisse, notamment la partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui la concerne. Cela étant, les délais de transmission sont trop brefs pour produire une analyse pertinente. En outre, la gestion étant tripartite, les partenaires sociaux jouent essentiellement un rôle d’influence et les décisions sont finalement prises par l’État. Enfin, je précise que la Caisse nationale de l’assurance maladie dispose d’un conseil et non plus d’un conseil d’administration.
M. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC). La sécurité sociale doit répondre à une exigence de transparence car elle constitue un élément fondamental de la République, auquel les Français sont très attachés. Elle est sans doute le service public le plus surveillé en France, ce qui est logique puisque son budget dépasse 680 milliards d’euros. Cette surveillance s’exerce par la loi dédiée qu’est le projet de loi de financement de la sécurité sociale, une comptabilité en droits constatés, une certification des comptes et une évaluation de la fraude. La CFTC considère ces éléments très pertinents pour garantir la transparence.
L’exercice de la certification des comptes permet d’analyser les comptes, d’identifier les erreurs et d’établir des plans de correction, dans une démarche d’amélioration continue ancrée dans la culture de la sécurité sociale. Il faut cependant reconnaître qu’il existe des écarts, qui s’expliquent la plupart du temps par la qualité des données entrantes. La majorité des erreurs sont causées par des facteurs exogènes. D’une part, étant donné les difficultés récurrentes que rencontre un opérateur par ailleurs très professionnel et peu onéreux, il semble que le Parlement pourrait prendre en compte, dès la conception des prestations, les difficultés de mise en œuvre, et identifier à l’avance les erreurs que la conception même de la prestation serait susceptible d’engendrer, ainsi que les mesures à prendre pour éviter les fraudes. D’autre part, la complexité législative et réglementaire, qui vise à l’individualisation des prestations, est susceptible de conduire à des erreurs en raison d’informations insuffisantes. Enfin, l’évolution régulière de la législation, avec des modifications récurrentes dans les projets de loi de financement, oblige le système d’information et les agents à adapter constamment un mode de gestion très élaboré.
En dépit de ces difficultés, les caisses ont progressé depuis la mise en place de la certification. Elles ont amélioré leur système d’information et la formation de leurs agents. Elles ont mis en place des corps de techniciens de maîtrise des risques. Elles ont instauré des indicateurs, notamment dans la branche famille, pour évaluer la qualité de la liquidation à l’entrée du premier acte de gestion, puis six mois plus tard. Nous disposons ainsi d’un système qui fonctionne plutôt bien, même si le manque de moyens humains, les difficultés d’adaptation du système d’information et la volonté de délivrer des versements rapides suscitent des contraintes.
Une autre difficulté réside dans l’appropriation des rapports de la Cour des comptes par le Parlement et le grand public. Même si la Cour vulgarise ses conclusions, il est difficile de comprendre qu’une erreur comptable additionne les indus et les rappels. Le bon sens voudrait qu’ils se neutralisent ; or, si 100 euros de trop sont versés à quelqu’un et 50 euros de moins à un autre, l’erreur constatée sera de 150 euros et non de 50 euros. L’accumulation de ces montants aboutit à des sommes astronomiques qui peuvent effrayer. À cet égard, faire œuvre de pédagogie paraît nécessaire.
Au chapitre des améliorations possibles figure le problème de la non-compensation des allègements de cotisations patronales, régulièrement pointé par la Cour des comptes. Au cours des trois dernières années, elle alourdit le solde de la sécurité sociale de plus de 5 milliards d’euros par an. Il est évident qu’une correction est nécessaire.
J’en termine par la gouvernance. Les syndicats représentent les salariés, qui paient des cotisations et qui, par conséquent, disposent d’un droit de regard sur la gestion de leur argent. Il en va de même pour les organisations patronales. Dans les conseils d’administration, les organisations syndicales et patronales participent aux délibérations, apportent leur connaissance du terrain et donnent leur avis sur les projets de loi et les décrets. Nous pourrions peut-être améliorer cette cogestion en participant davantage à la rédaction des conventions d’objectifs et de gestion. On nous demande notre avis dessus, mais nous ne prenons part ni à leur conception, ni aux arbitrages budgétaires qui sont le nerf de la guerre.
Le sociologue Julien Damon considère que le système français devient de plus en plus beveridgien, c’est-à-dire universaliste, et de moins en moins bismarckien, c’est-à-dire professionnel et basé sur des cotisations donnant droit à des prestations. C’est une dynamique de fond voulue par le Parlement, non le fruit d’une volonté des partenaires sociaux. Faut-il pour autant modifier la gouvernance ? Depuis les ordonnances de 1996, celle-ci est déjà largement ouverte à l’État. En témoignent la nomination du directeur des caisses nationales en Conseil des ministres ou la présence des personnalités qualifiées dans les conseils d’administration.
L’évolution du financement de la sécurité sociale interpelle sur cette gouvernance. En effet, la fiscalisation croissante à travers la taxe sur la valeur ajoutée et la contribution sociale généralisée, et les allègements massifs de cotisations patronales, proches de 80 milliards d’euros, ne modifient pas la responsabilité des organisations patronales. En revanche, le salarié paie ses cotisations salariales et, en tant que contribuable, ses taxes et ses impôts. Il est donc doublement sollicité et, à ce titre, les organisations syndicales devraient voir leur rôle renforcé.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous ne pouvions conclure les travaux de cette commission d’enquête sans vous avoir entendus. Nos investigations sont motivées par les incessantes alertes émises par la Cour des comptes, notamment la non-certification des comptes de branche famille depuis maintenant trois exercices. Cela doit interpeler les parlementaires même s’ils ne sont pas toujours familiarisés avec les arcanes d’un monde d’une extrême subtilité, qui appréhende des masses financières réclamant une gestion extrêmement structurée. Or, cette structuration suppose une forme d’hyper-administration où, nous nous en rendons compte, la complexité l’emporte souvent.
Nous avions lancé cette commission en parlant d’incertitudes. Nous n’avons pu rassembler des éléments chiffrés et techniques qu’au fur et à mesure de nos auditions. Je dois dire que nous avons obtenu des précisions très intéressantes, peut-être parce que, depuis 2020, nous disposons de systèmes d’information capables de traiter la masse de données disponibles. Notre souhait est d’éviter que l’on puisse soupçonner cette grande institution qu’est la sécurité sociale de créer de l’injustice. C’est la raison pour laquelle il était nécessaire de dénouer les fils de son fonctionnement. Nous sommes également attentifs à la question de la fraude car il nous appartient de l’empêcher, autant que faire se peut, de même qu’il convient de réduire les indus non frauduleux.
Parmi les questions qui vous ont été adressées, j’aimerais entendre votre réponse sur les incertitudes pesant sur les comptes et leurs conséquences directes sur l’évaluation des recettes et des dépenses retracées dans les lois de financement. Dans quelle mesure les partenaires sociaux prennent-ils en compte ces incertitudes comptables dans leur appréciation de la situation financière et dans leurs prises de position sur les projets de loi de financement ? Comment vous, organisations, percevez-vous et intégrez-vous dans vos réflexions la rigueur désormais installée dans la présentation des comptes, notamment l’article liminaire et les tableaux d’équilibre ?
M. Éric Badonnel. Naturellement, les organisations syndicales et leurs mandatés dans les conseils d’administration étudient attentivement les rapports de la Cour des comptes sur la sécurité sociale. La CFDT a d’ailleurs participé à un colloque en septembre dernier sur l’usage de ces rapports.
Les rapports de certification des comptes du régime général sont publiés à un moment de l’année qui rend leur usage délicat pour l’examen des projets de loi de financement. D’un point de vue technique, le rapport sur la certification des comptes publié en cours d’année porte sur la gestion de l’exercice précédent. Or, cette publication intervient quelques mois seulement avant l’examen du projet de loi de financement de l’année suivante. Le contenu de ce rapport comprend donc des informations utiles, mais relatives à des actes de gestion déjà anciens et susceptibles d’avoir connu des améliorations. Elles ne sont donc pas toujours à même d’inspirer utilement les rédacteurs du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Joël Raffard. La CGT est fondamentalement opposée à la loi de financement de la sécurité sociale et aux conventions d’objectifs et de gestion, qui sont des outils de contrainte budgétaire ne permettant pas de répondre aux besoins réels de la population.
Les différentes réformes ont affaibli le financement de la sécurité sociale. Les incertitudes comptables ne sont pas neutres non plus. Elles constituent des outils politiques qui servent à dramatiser la situation financière afin de justifier les politiques de restriction des droits sociaux. Ces incertitudes sont par ailleurs renforcées par des choix politiques, tels que les exonérations et les exemptions de cotisations sociales qui, insuffisamment compensées par l’État, réduisent consciemment les recettes du système pour ainsi l’affaiblir. À l’inverse, nous défendons une approche fondée non sur une logique strictement comptable, mais sur la satisfaction des besoins sociaux. Dans cette perspective, la CGT défend un modèle reposant exclusivement sur la cotisation sociale.
Mme Christelle Thieffinne. Les incertitudes sur les comptes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale résultent essentiellement d’une divergence structurelle de logique comptable et de choix de comptabilisation. Elles n’ont pas de conséquence sur la trajectoire financière de la caisse. En revanche, l’effet des incertitudes dans les comptes de l’État est bien plus important. Par exemple, au lieu d’une compensation à l’euro près, la surestimation des recettes de taxe sur la valeur ajoutée, dont une fraction est reversée à la sécurité sociale, contribue à son déficit pour plusieurs milliards d’euros chaque année.
La CFE-CGC insiste depuis des années sur l’équilibre des branches de la sécurité sociale, sur les exonérations de cotisations des entreprises, et sur le manque de transparence. Sur ce dernier point, j’ai participé au conclave sur les retraites. Nous y avons abordé les questions de financement de la sécurité sociale, de rééquilibrages et de transferts. Nous avons demandé des bilans détaillés et des explications, par exemple sur les allègements de cotisations, puisque nous avons constaté, notamment dans la branche vieillesse, qu’ils ne sont pas compensés à l’euro près. Sur tous ces sujets, nous n’avons reçu aucune réponse de l’administration. Nos questions sur l’équilibre de financement des retraites étaient pourtant claires. Mais l’administration a expliqué que dresser un tel bilan était trop compliqué parce que nous ne savons plus, dans le détail, d’où viennent nos ressources. Les transferts de branche à branche, comme les rééquilibrages liés à la taxe sur la valeur ajoutée et à la contribution sociale généralisée, forment un écheveau inextricable. L’administration elle-même n’est plus en mesure de savoir qui finance quoi.
M. Léonard Guillemot. La transparence de la sécurité sociale est un impératif auquel on ne saurait déroger. Chaque Français doit savoir à quoi elle sert. La CFTC ne se satisfait pas de la situation financière actuelle. Nous pensons qu’un système de sécurité sociale doit être financé en temps réel, sur une base annuelle, et nous souhaitons un retour à la soutenabilité financière. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, rappelons-le, n’est pas un budget, mais un vote sur des prévisions de recettes et de dépenses. Cette spécificité peut s’avérer perturbante puisqu’il s’agit de payer sans être assuré de disposer des financements d’une prestation. C’est ce que l’on appelle les gestions techniques, qui obéissent à une logique parfois déroutante.
Des méthodes existent pour rapprocher les dépenses des recettes et pour éviter des soldes excessivement déficitaires. Elles ne sont actuellement pas ou pas assez mises en œuvre, par exemple la régulation du système de soins et les augmentations de recettes. Sur ces sujets, nous ne sommes pas complètement aveugles puisque nous disposons des rapports de certification de la Cour des comptes, des rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale, du Haut Conseil du financement de la protection sociale, des notes de conjoncture de l’Institut national de la statistique et des études économiques. La crise du covid-19 a perturbé les comptes de la sécurité sociale. Ils étaient presque à l’équilibre. Nous aurions pu atteindre cet objectif souhaitable, mais les décisions prises ne l’ont pas permis.
La fraude suscite naturellement le scandale. La combattre ne suffira pas à restaurer la soutenabilité du système. Les erreurs sont évitables. Les corriger ne suffira pas non plus. Il faut d’autres solutions. La sécurité sociale est le patrimoine de tous. Et pour ceux qui n’ont pas de patrimoine, c’est le seul qui reste.
Mme la présidente Annie Vidal. Vous évoquez les questions liées à la trajectoire budgétaire et aux possibilités de retour à l’équilibre. Les déficits s’accumulent depuis la sortie de la crise sanitaire. Ils tendent à devenir structurels. Cela impose une réflexion sur la nature et l’augmentation des recettes, mais aussi sur la maîtrise des dépenses et sur la dépense utile, c’est-à-dire au bon moment, au bon endroit et pour le bon récipiendaire. Cette réflexion est largement engagée au niveau des responsables politiques, mais elle réclame de passer par l’accord parlementaire, ce qui n’est pas toujours aisé. J’imagine que nous pourrons, à travers cette commission d’enquête, suggérer quelques pistes.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais aborder deux points qui ne figurent pas dans le questionnaire qui vous a été soumis. Le premier se rapporte au problème du financement, qui n’est pas l’objet de notre commission d’enquête mais qui, naturellement, est important. Le budget de la sécurité sociale n’a jamais été autant fiscalisé, si j’ose dire, puisqu’il bénéficie des apports de l’État, et celui-ci n’a jamais eu autant à combler les déficits de la sécurité sociale. Ce glissement, qui n’est pas propre à la France mais qui semble inexorable, renvoie à la désindustrialisation et aux cotisations assises sur le travail. Quand bien même les compensations s’effectueraient à l’euro près, le contribuable est sollicité à la fois sur sa feuille de paie et par les taxes, ces fameux impôts et taxes affectés à la protection sociale qui représentent plus de 54 % de son financement.
Le second point concerne le manque de transparence. Je voudrais évoquer les transferts entre les caisses, auxquels je m’oppose à titre personnel. Il ne s’agit en l’occurrence que de transferts d’urgence, destinés à colmater des brèches. Je pense à la tentative de prélever 4,3 milliards d’euros sur l’assurance chômage au profit de l’assurance maladie. En outre, l’attribution des parts de taxe sur la valeur ajoutée, de contribution sociale généralisée et autres impôts et taxes affectés aux différentes branches reste très variable d’une année sur l’autre.
Par ailleurs, je suis toujours choquée d’entendre que les comptes de la sécurité sociale étaient proches de l’équilibre en 2019, à l’orée de la crise sanitaire. Rappelons que 31 milliards d’euros de dettes de 2018-2019 ont été transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, ainsi que 13 milliards d’euros d’une vieille dette des hôpitaux. Cette dette hospitalière, de l’ordre d’un milliard d’euros par an, se reconstitue d’ailleurs chroniquement tous les douze à quinze ans, et nous courons après depuis les années 1980.
Le rapport d’enquête mettra en lumière le travail qu’il reste à accomplir sur ces sujets. J’aimerais connaître les pistes proposées par les organisations syndicales.
M. Éric Badonnel. Vous l’avez compris, la CFDT estime que les incertitudes budgétaires concernent au premier chef le financement. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale rappelait en février que près de 80 % des ressources du régime général sont liées aux revenus d’activité. Si cette part baisse, c’est en raison de la multiplication par près de quatre des exonérations de cotisations sociales sur la longue période, y compris pour des niveaux de rémunération où aucun effet sur l’emploi n’est établi. Ces exonérations étant compensées en grande partie par l’État, le législateur doit s’en saisir au nom du principe de bon usage des deniers publics.
Nous pensons important de conserver un lien déterminant entre le travail et la protection sociale. La sécurité sociale doit compenser les risques sociaux qui limitent la capacité des travailleurs à gagner leur vie, afin qu’ils puissent vivre dignement et reprendre une activité. Tout autre modèle social qui ne serait pas fondé sur le travail serait de nature à déstructurer notre conception de la vie en société, et à dénier au travail son rôle central en tant que premier lieu de sociabilité, bien au-delà de la seule création de richesses.
Nous avons formulé des propositions détaillées sur le financement lors de la saisine des trois Hauts Conseils du secteur de la protection sociale par le précédent Premier ministre. Nous avons constaté qu’il en a été fait fort peu de cas dans l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Dans le cadre des 80 ans de la sécurité sociale, nous avons publié un manifeste qui expose nos propositions et qui est consultable sur notre site.
Quant à la transparence, le système républicain fonctionne dès lors qu’il n’y a pas de hiatus entre la promesse, la réalité des dispositifs et le ressenti des usagers. Nous constatons aujourd’hui plusieurs dissonances qui expliquent le mécontentement des citoyens. Gérer la protection sociale implique d’appréhender des situations diverses qui appellent des solutions solidaires et de plus en plus personnalisées, ce qui ne veut pas dire individualisées et assurantielles. Le prix à payer est une forme de complexité. Celle-ci, cependant, n’exclut ni des principes clairs, ni des modalités de mise en œuvre simples.
M. Joël Raffard. Nous joindrons en annexe à nos réponses au questionnaire nos propositions sur le financement de la sécurité sociale. Comme je l’ai dit, nous défendons un financement uniquement par les cotisations sociales et nous sommes opposés à la fiscalisation. Nous estimons qu’une partie importante des rémunérations échappe actuellement aux cotisations, comme l’intéressement et la participation. L’égalité salariale entre hommes et femmes permettrait également d’augmenter les recettes. Les pistes ne manquent pas, mais elles ne sont pas prises en compte. La CFDT vient de le rappeler : il n’a pas été tenu compte des pistes identifiées à la faveur des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale, auxquels les organisations syndicales ont participé.
J’aimerais par ailleurs attirer l’attention sur deux points. D’abord, le non-recours aux droits de la part des allocataires est un phénomène de grande ampleur. Si ce non-recours devait diminuer, ce qui est souhaitable, il faudrait des recettes supplémentaires.
Ensuite, je rappelle que la branche famille est en excédent. Elle ne consomme pas l’ensemble de ses budgets d’action sociale car elle est contrainte par la convention d’objectifs et de gestion. Sa gestion paramétrée n’autorise pas la moindre souplesse dans l’utilisation de ses fonds. N’oublions pas que l’État demande souvent à la sécurité sociale de travailler pour lui. C’est pour son compte que la branche famille gère les minima sociaux alors qu’il ne s’agit pas de prestations familiales. L’État se désengage régulièrement de dispositifs et les donne en gestion à la sécurité sociale, sans forcément compenser les coûts de gestion et les coûts humains.
Mme Christelle Thieffinne. Je voulais revenir sur la compensation à l’euro près. Pour la CFE-CGC, ce sujet est important car il symbolise le fait que des politiques de l’État sont financées aujourd’hui par les comptes de la sécurité sociale. Cette notion de transparence implique des comptes clairs sur les transferts et les manques à gagner de chaque branche. Payer l’impôt et payer des cotisations, ce n’est pas la même chose. La notion de compensation à l’euro près est emblématique des politiques publiques de l’État par rapport à l’emploi, mais elle reste occultée.
Selon nous, le cœur du problème se rapporte à l’absence de croissance et à la désindustrialisation. C’est là que se trouvent le manque à gagner de nos politiques de sécurité sociale et la seule voie de retour à l’équilibre possible. Cela renvoie aux aides aux entreprises et aux politiques de l’emploi pour les jeunes et les plus âgés, de recherche, de soutien à la croissance économique. Nous ne sommes pas opposés aux aides aux entreprises à condition qu’elles soient accordées en toute transparence, et qu’elles soient contrôlées et évaluées. Or, ce n’est pas le cas, comme l’ont montré des travaux de la Cour des comptes et le rapport Bozio-Wasmer sur les politiques d’exonérations de cotisations sociales, qui évoque notamment des trappes à bas salaires. Ces politiques tirent le pays vers le bas. Elles relèvent de la responsabilité de l’État, mais aussi de celle des entreprises, notamment par rapport au partage de la valeur, puisque la baisse structurelle de la part des salaires dans la valeur ajoutée est synonyme de moindres cotisations.
Enfin, nous plaidons, comme les autres organisations syndicales, pour un projet de loi de financement de la sécurité sociale pluriannuel.
M. Léonard Guillemot. D’un mot, je dirai d’abord qu’il faut sortir la sécurité sociale de la logique purement comptable dans laquelle elle est enfermée. Il est temps de faire de la politique avec la sécurité sociale, et non contre elle. C’est une question de société. À travers elle se dessine la société que nous souhaitons.
De manière plus précise, il convient de distinguer dans les comptes ce qui est de l’ordre du fonctionnement et de l’investissement. Le fonctionnement ne doit pas générer de déficit, ou très peu. L’investissement social, au contraire, peut se le permettre, comme on peut créer du déficit lorsqu’il s’agit d’investir dans la prévention sanitaire, dans la famille, dans l’avenir. Il est indispensable de réinvestir dans la politique de la petite enfance car la branche famille doit permettre d’avoir demain une population active forte et un tissu socio-économique robuste. L’investissement social doit aller de pair avec une attention portée à l’équilibre des comptes de fonctionnement.
À cet égard, il serait utile d’examiner chaque prestation et chaque action publique en se demandant si elles relèvent du fonctionnement ou de l’investissement. De même, il convient de distinguer ce qui relève du contributif de ce qui relève de la solidarité nationale. La solidarité nationale peut être financée par l’impôt. Tout ce qui est contributif doit être lié à une contribution sur le travail et à l’ouverture de droits. Enfin, certaines techniques de financement sont bonnes pour l’économie, d’autres moins. À ce titre, nous sommes particulièrement opposés à la taxe sur la valeur ajoutée sociale.
Je rappelle que la sécurité sociale n’a pas vocation à être utilisée comme un instrument de politique de l’emploi, en baissant ou augmentant constamment les cotisations et les prestations pour agir sur le marché du travail. La Cour des comptes l’affirme depuis de nombreuses années : l’instrumentalisation de la sécurité sociale à des fins de politique de l’emploi, par le biais des allègements de cotisations, engendre des déficits en raison des manques à gagner. Parallèlement, cette stratégie a conduit les entreprises françaises à s’orienter vers des modèles à bas coût et des emplois à faible valeur ajoutée. La CFTC défend une approche radicalement inverse. Nous prônons une politique publique de l’emploi qui incite les entreprises à se positionner sur des segments à forte valeur ajoutée, et qui permette aux salariés d’accéder à des emplois de haut niveau.
S’agissant de la transparence des comptes, la complexité est une réalité, que ce soit entre les branches ou en matière de compensation. Même les plus grands spécialistes s’y perdent. Cette complexité se retrouve également entre les régimes de retraite. À ce titre, je mets en garde contre les mécanismes de compensation par lesquels le régime général viendrait combler les déficits importants d’autres systèmes. Tous ces mécanismes doivent être interrogés.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais aborder la gestion paritaire en vous demandant de nous exposer votre vision sur son avenir et vos propositions en la matière.
M. Éric Badonnel. La CFDT estime que la participation des partenaires sociaux à la gouvernance des organismes de sécurité sociale ne constitue pas un facteur d’incertitude budgétaire, ni même un facteur aggravant. Au contraire, leur engagement accru constitue une piste de réduction de ces incertitudes.
Cette participation, selon nous, est intrinsèquement liée au rôle structurant que le travail doit conserver dans la vie sociale du pays. Elle n’est pas conditionnée par le mode de financement des organismes. La légitimité des partenaires sociaux, et notamment des organisations syndicales, à siéger aux conseils et conseils d’administration des caisses ne dépend pas du caractère plus ou moins contributif du financement du risque couvert. La légitimité d’une confédération comme la CFDT à participer à cette gouvernance tient à sa nature même. Nous représentons les travailleurs du public comme du privé, puisque nous sommes le syndicat le plus représentatif dans les deux secteurs, ainsi que les professionnels qui œuvrent dans les différents secteurs d’activité concernés, et une multitude d’usagers de ces dispositifs. De ce fait, dans l’organisation même de nos travaux confédéraux, nous opérons une synthèse entre les attentes de ces parties prenantes. Cette position nous confère une perspective particulièrement intéressante du point de vue de l’intérêt général, nous permettant de contribuer à l’élaboration de propositions concrètes. Face à la complexité, cette capacité à formuler des solutions pragmatiques nous semble une contribution précieuse.
Dans cette perspective, nous nous plaçons résolument dans l’hypothèse d’un renforcement de la délégation de gestion aux partenaires sociaux. Comme cela a été dit, la branche maladie ne dispose pas d’un conseil d’administration, mais seulement d’un conseil. La loi du 13 août 2004 réformant la gouvernance de l’assurance maladie a présenté de nombreux avantages, notamment le renforcement de son positionnement dans les négociations conventionnelles avec les syndicats de professionnels de santé libéraux. Il ne s’agit pas de remettre en cause ces acquis, en particulier la délégation de pouvoir au directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. Mais le rôle du conseil de cette branche pourrait sans doute être renforcé.
De même, la branche des accidents du travail et maladies professionnelles pourrait évoluer vers une logique de branche à part entière, avec une gouvernance adaptée. Nous constatons que la question des risques professionnels s’étend, notamment avec les risques psychosociaux et les troubles musculosquelettiques. Il y a matière à renforcer ce pilotage.
Enfin, la branche autonomie, dont la création a été annoncée, doit se déployer pleinement. Les enjeux du vieillissement se dressent devant nous à très court terme, si bien qu’une solution assurantielle n’est pas économiquement envisageable. La voie de la solidarité est seule praticable pour répondre, à l’horizon 2030, à ces défis et nous engager collectivement vers une société de la longévité en bonne santé.
En somme, nous pensons que la gouvernance associant les partenaires sociaux conserve sa légitimité. Elle ne découle pas de questions de financement, mais correspond à une capacité à gérer la complexité en formulant des propositions concrètes.
M. Joël Raffard. La CGT a joué un rôle central dans la création de la sécurité sociale. C’est pourquoi cette question revêt pour nous une importance capitale. Comme cela a été souligné, les réformes successives ont affaibli la gouvernance. Les conseils d’administration, nationaux comme locaux, ont perdu d’importantes prérogatives au fil des ans, tandis que la tutelle de l’État s’est fortement renforcée.
À notre sens, les prérogatives des conseils d’administration doivent rester aux mains des travailleurs. Or, la complexité de la gestion a pour effet d’éloigner les salariés et la population en général de ce système, qu’ils connaissent de moins en moins. Pour combler cette distance, un retour à l’élection des administrateurs des conseils d’administration est une mesure essentielle. Elle permettrait à la population de se saisir de cet enjeu, de choisir ses représentants et, à l’occasion d’une véritable campagne de communication, de mieux comprendre le fonctionnement et l’importance de la sécurité sociale. Ce serait une manière de reconnaître le bien-fondé de notre système en impliquant davantage les salariés dans sa gestion.
Au niveau local, la gestion des conseils d’administration par l’action sociale, la connaissance du terrain et la proximité des administrateurs mandatés sont précieuses. Elles permettent d’adapter les budgets et les règlements d’action sociale aux réalités territoriales.
Mme Christelle Thieffinne. La CFE-CGC est attachée à un principe simple : ceux qui paient gouvernent. Lorsque le financement repose sur des cotisations salariales, les salariés sont en droit de participer à la gouvernance. La qualité de notre gestion est démontrée de façon flagrante dans tous les régimes complémentaires où le paritarisme est réel. Nous y prouvons notre efficacité, tant sur les questions financières que sur l’action sociale. Lorsque nous sommes à la gouvernance, que ce soit pour la sécurité sociale ou les complémentaires, nous abordons à la fois la source des financements, les équilibres financiers et les actions sociales. Nous démontrons notre sens des responsabilités et notre capacité à prendre des décisions, y compris dans les moments difficiles.
C’est pourquoi nous réclamons davantage de responsabilités pour les organisations syndicales, qui représentent le monde du travail et les salariés. Elles constituent une force de proposition, en particulier sur le terrain, dans les caisses territoriales.
La question s’est d’ailleurs posée très concrètement à propos de la Caisse nationale d’assurance vieillesse : faut-il que les partenaires sociaux en assurent seuls la direction ? Cette interrogation pourrait valoir, plus largement, pour les autres branches. Pour qu’une telle gouvernance fonctionne, nous posons deux conditions. Premièrement, nous devons pouvoir revoir les modes de pilotage. Nous considérons, par exemple, que le cadre annuel du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne répond pas aux besoins. Des échéances pluriannuelles seraient appropriées. Deuxièmement, élément primordial pour la CFE-CGC, nous ne pouvons accepter de prendre plus de responsabilités dans la gouvernance que si nous maîtrisons tous les leviers, et notamment les leviers de financement.
M. Léonard Guillemot. La CFTC est elle aussi attachée à une gestion paritaire. La démocratie sociale et la démocratie politique structurent la République française. Aujourd’hui, l’une de ces deux jambes est bien plus musclée que l’autre, ce qui nous fait boitiller. Il serait temps de redonner plus de force à la démocratie sociale, au moment où l’on entend une petite musique pour plus de fiscalisation et moins de paritarisme, qui ressemble fort à un désir de démocratie sociale censitaire.
Oui, les organisations syndicales et patronales doivent siéger dans les conseils d’administration. Oui, les conseils actuels doivent devenir de véritables conseils d’administration. Soyons attentifs aux fusions de caisses primaires et de caisses d’allocations familiales dans les départements, qui engendrent des caisses gérant deux risques, famille et maladie. Comme par hasard, ces fusions, prévues dans le code de la sécurité sociale, aboutissent à des caisses dotées de conseils, et non de conseils d’administration. J’interpelle le Parlement sur ce point.
Oui au renforcement de la démocratie sociale. Oui à la nomination des directeurs des caisses nationales et locales par les conseils d’administration. Oui à la présence avec voix délibérative au comité exécutif de la sécurité sociale des organisations syndicales, en tant que représentantes de la démocratie sociale.
Par ailleurs, la CFTC est farouchement opposée à l’intégration de l’Unedic et de l’Agirc-Arrco dans le périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, de même qu’elle s’oppose à la fusion du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. La République fonctionne sur deux jambes, une démocratie politique et une démocratie sociale, et il convient de ne pas mélanger le régalien et le social.
Enfin, lors de la discussion sur la délégation permanente paritaire pour la retraite, il a été question de conférer davantage de responsabilités aux organisations syndicales dans un pilotage partagé. La CFTC y est naturellement disposée, comme elle le serait pour les autres branches. Mais, comme vient de le dire la représentante de la CFE-CGC, à condition de pouvoir exercer pleinement ces responsabilités. S’il s’agit simplement de suivre des lettres de cadrage ou des plans d’action déjà rédigés, elle n’en voit pas l’intérêt.
Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité de vos interventions.
31. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant les organisations patronales : M. Patrick Martin, président, Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale, Mme France Henry-Labordère, responsable du pôle social, Mme My-Lan Nguyen, responsable du pôle affaires publiques, Mme Camilia M’Hamed-Saïd, conseillère auprès du président, et M. Antoine Bessière, chargé de mission protection sociale du Mouvement des entreprises de France (Medef) ; M. Amir Reza-Tofighi, président, M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales, Mme Gwendoline Delamare-Deboutteville, directrice affaires sociales, et Mme Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ; M. Michel Picon, président, M. Christian Pineau, chef du service relations du travail, protection sociale et dialogue social, et Mme Thérèse Note, chargée des relations parlementaires de l’Union des entreprises de proximité (U2P) (mercredi 26 mars 2026)
La commission d’enquête auditionne M. Patrick Martin, président, Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale, Mme France Henry-Labordère, responsable du pôle social, Mme My-Lan Nguyen, responsable du pôle affaires publiques, Mme Camilia M’Hamed-Saïd, conseillère auprès du président, et M. Antoine Bessière, chargé de mission protection sociale du Mouvement des entreprises de France (Medef) ; M. Amir Reza-Tofighi, président, M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales, Mme Gwendoline Delamare-Deboutteville, directrice affaires sociales, et Mme Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ; M. Michel Picon, président, M. Christian Pineau, chef du service relations du travail, protection sociale et dialogue social, et Mme Thérèse Note, chargée des relations parlementaires de l’Union des entreprises de proximité (U2P) ([31]).
Mme la présidente Annie Vidal. Notre commission d’enquête achève son cycle d’auditions en accueillant les forces sociales qui sont parties prenantes du paritarisme fondateur de la sécurité sociale. Après avoir entendu les organisations syndicales, nous recevons des représentants des organisations patronales. Je vous remercie, mesdames et messieurs, d’avoir répondu à notre convocation.
Un questionnaire vous a été remis par notre rapporteure. Toutes les questions qu’il contient ne pourront peut-être pas être abordées, mais je vous invite à transmettre tout élément que vous jugerez utile de porter à notre connaissance. Je rappelle simplement que nous nous penchons sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale en nous fondant principalement, mais pas exclusivement, sur les rapports de certification annuelle de la Cour des comptes.
En tant qu’organisations participant à la gouvernance des caisses de sécurité sociale, comment évaluez-vous votre rôle dans les décisions budgétaires et comptables ? Disposez-vous, selon vous, de leviers réels dans le processus de décision ? Quelle part de responsabilité assumez-vous, par exemple, quand vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient toujours pas à certifier les comptes de la branche famille ?
En second lieu, le système actuel, caractérisé par une forte présence de l’État, vous paraît-il plus performant ou, au contraire, plus faillible que le modèle antérieur fondé sur le paritarisme ? Cette présence de l’État est-elle à vos yeux une conséquence inéluctable du poids croissant de la fiscalité dans le financement des prestations sociales ?
L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
M. Patrick Martin, Mme Diane Milleron-Deperrois, M. Amir Reza-Tofighi, M. Éric Chevée et M. Michel Picon prêtent successivement serment.
M. Patrick Martin, président du Mouvement des entreprises de France. Nous sommes reconnaissants à la commission d’enquête de nous entendre sur un sujet de grande importance à nos yeux. Les dernières projections macroéconomiques qui ont servi à préparer la loi de financement de la sécurité sociale nous paraissent fondées, ce qui n’était pas le cas ces dernières années. J’en veux pour preuve l’exécution du budget 2025, dont les hypothèses macroéconomiques, ainsi que le niveau des dépenses et des recettes, sont conformes aux prévisions, avec toutefois une interrogation sur les rentrées de taxe sur la valeur ajoutée.
Les hypothèses qui fondent les budgets et, par voie de conséquence, leur exécution, sont naturellement affectées par un certain nombre d’aléas. Nous en avons la démonstration cruelle en ce moment avec la crise moyen-orientale et ses conséquences économiques. Nous nous inquiétons par ailleurs du niveau de tension des finances publiques, en termes de déficit et d’augmentation de la dette, qui atteint un niveau insoutenable. Ces éléments rendent impérieuse la nécessité de s’interroger sur le niveau des dépenses publiques et des dépenses de sécurité sociale en particulier.
Au fil des ans, le financement et la gouvernance de la protection sociale sont devenus de plus en plus confus. Je n’hésite pas à employer le terme de fiction pour qualifier la gouvernance, hormis dans certaines sphères dont la performance économique et financière est satisfaisante. Sur ce dernier point, je fais référence aux retraites complémentaires de l’Agirc-Arrco, même si quelques passerelles établies en matière de financement dénaturent la pureté du modèle, ainsi qu’à Action logement, un organisme géré de manière exemplaire par les partenaires sociaux. Cependant, même au sein de l’Agirc-Arrco, il existe de manière plus ou moins ostensible une contribution au financement de politiques publiques qui pourraient ne pas relever de son périmètre : l’Agence nationale de l’habitat, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine ou encore le plan Action cœur de ville.
J’ai évoqué une forme de confusion ou de fiction à propos de la sécurité sociale. Les experts les plus avisés des finances publiques avouent qu’il est extrêmement compliqué de retracer l’origine des financements et d’identifier la réalité des décisionnaires. Au fil des ans, un certain nombre de dépenses qui relèvent normalement de la sécurité sociale, de l’assurance maladie en particulier, sont transférées vers les entreprises, donc vers les salariés. Sauf erreur, en additionnant ce qui a été transféré vers les complémentaires santé, ce sont plus de 8 milliards d’euros qui ont été déplacés, sans susciter beaucoup d’émoi.
Je pense également, en parlant de confusion, à l’assurance chômage, dont le modèle a été profondément dénaturé, à la fois en termes de réalité des responsabilités et de financement. Du fait des dernières décisions de l’État et du Parlement, 12 milliards d’euros sont ponctionnés. L’Unedic, comme d’autres, fait face à des injonctions contradictoires : il lui est demandé de réduire une dette qui atteint 60 milliards d’euros et de rééquilibrer ses comptes mais, dans le même temps, ce sont bien 12 milliards d’euros cumulés qui lui sont retirés. Il en devient d’autant plus difficile, voire impossible, d’atteindre les objectifs tout à fait salutaires de désendettement et d’équilibre.
Je pense aussi au régime des accidents du travail et des maladies professionnelles qui, au titre de sous-déclarations dont on serait bien en peine de vérifier l’exactitude, est lui aussi ponctionné tous les ans.
Je pense encore à France compétences dont la gouvernance est complètement dénaturée, puisque les principaux intéressés, les partenaires sociaux, sont de fait exclus des décisions. Cet organisme prend en charge un certain nombre de dépenses qui ne devraient pas lui incomber et, à l’inverse, ne parvient pas à faire face à des dépenses qui relèvent très exactement de son objet social.
Enfin, le débat sur l’apprentissage est totalement faussé en raison de l’idée répandue selon laquelle il coûterait cher aux finances publiques et bénéficierait aux seules entreprises. Je rappelle que l’apprentissage est financé à plus des deux tiers par les entreprises à travers la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance. Par ailleurs, les entreprises rémunèrent les apprentis et prennent en charge leur tutorat.
À travers ces exemples, on voit un système devenu totalement opaque et inefficace, ce qui est un comble dans un pays où les prélèvements obligatoires atteignent un niveau record de 44 %, record historique mais aussi géographique par comparaison avec d’autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Nous ne savons plus comment financer 57 % des dépenses publiques. J’observe au passage que ce chiffre de 57 % est emblématique puisqu’il correspond à la part de nos concitoyens qui, en net, perçoivent plus de prestations qu’ils ne versent de contributions au régime. Ceci n’encourage probablement pas à la responsabilité.
Cette inefficacité se traduit par la dégradation de la compétitivité de l’économie et des entreprises françaises, la mauvaise tenue du marché de l’emploi et, surtout, la situation du pouvoir d’achat qui, sondage après sondage, reste légitimement la première préoccupation des citoyens. Elle conduit à des manœuvres d’évitement et à une perte de confiance dans la pérennité de nos régimes sociaux. Ainsi du régime des micro-entrepreneurs, dévoyé à bien des égards, précisément pour éviter un certain nombre de cotisations sociales. S’agissant de la perte de confiance, elle se traduit par le fait que les Français, les jeunes en particulier, ne croient plus dans l’avenir de nos régimes sociaux, en particulier des régimes de retraite.
Les partenaires sociaux assument leurs responsabilités. Il n’empêche que, dans leurs rangs, émerge une forme d’incompréhension, voire d’exaspération, due au fait que nous ne sommes pas en responsabilité comme nous le souhaiterions. Les partenaires sociaux appellent à une clarification des rôles de chacun, à une affectation sincère des charges et des emplois. Ils s’émeuvent de l’insuffisante prise en compte de la réalité de l’économie, des entreprises et de la compétition internationale. Tout ceci doit renvoyer à une remise à plat du niveau et du financement de la protection sociale. À cet égard, nous assumerons mieux et plus encore nos responsabilités.
M. Amir Reza-Tofighi, président de la Confédération des petites et moyennes entreprises. En guise de propos liminaire, qu’il me soit permis de partager avec la commission d’enquête trois considérations qui éclairent, je l’espère, nos positions et nos propositions.
Premièrement, nous nous trouvons face à un moment de vérité, qui commande d’appréhender la situation des comptes sociaux avec courage et lucidité. Notre système de protection sociale, qui est une conquête et une singularité française, a été conçu pour protéger les citoyens contre les risques majeurs de la vie. Il repose sur un principe de solidarité auquel les chefs d’entreprise, au premier rang desquels les représentants des très petites entreprises, des petites et moyennes entreprises, des entreprises de taille intermédiaire, sont profondément attachés. Il a aussi été imaginé dans un contexte économique et social où la question du financement ne se posait pas dans les mêmes conditions. Aujourd’hui, les équilibres démographiques se dégradent : l’espérance de vie augmente, ce dont nous devons nous réjouir, mais elle implique une croissance du nombre de retraités et des budgets consacrés à la dépendance. La natalité recule, ce qui est un facteur d’inquiétude majeur pour le financement de notre modèle social. De surcroît, ce financement repose encore largement sur le travail. Or, il n’est pas soutenable que la protection sociale de 70 millions de citoyens repose sur 26 millions d’actifs.
Le système s’est progressivement dévoyé. Il a dérivé et il cumule des déficits insoutenables. Nous avons étendu son périmètre sans toujours en mesurer les conséquences. Nous avons multiplié les droits, aussi légitimes soient-ils, sans poser la question des devoirs et de la soutenabilité budgétaire. Le congé de naissance est entré en vigueur dès le 1er janvier 2026 à la faveur d’un compromis parlementaire, mais sans considération financière, dans un contexte de déficits croissants. Le Ségur de la santé, quant à lui, a coûté 13 milliards d’euros par an, sans compensation par l’État.
Aujourd’hui, le déficit de la sécurité sociale est, de l’aveu même de la Cour des comptes, sur une trajectoire hors de contrôle. Cette situation n’est plus soutenable ni pour les finances publiques, ni pour les entreprises, ni pour nos concitoyens, ni pour les générations futures. Il faut avoir le courage de le dire : nous sommes allés trop loin. Il ne s’agit pas de remettre en cause notre modèle social, mais au contraire de le sauver. Pour cela, nous devons introduire davantage de responsabilité dans son fonctionnement, par des mesures comportementales claires, concrètes et responsables.
Il est nécessaire d’agir d’abord sur les arrêts de travail dont la spectaculaire progression, notamment chez les plus jeunes, désorganise les entreprises : + 30 % en quinze ans, + 60 % pour les arrêts courts, et + 90 % désormais pour les arrêts liés à un motif psychologique. Il faut revoir l’indemnisation des arrêts de travail, dont le coût atteint 17 milliards d’euros par an, et mieux encadrer les prescriptions.
Nous devons agir, ensuite, sur les affections de longue durée : en France, près de 20 % de la population est en affection de longue durée, contre environ 5 % en Allemagne. Sommes-nous si différents de nos voisins allemands, ou bien avons-nous progressivement élargi les critères sans rigueur suffisante ? Là aussi, nous devons recentrer le dispositif sur les situations les plus graves. La même exigence doit nous mobiliser concernant les dépenses de santé, le système étant parfois perçu comme un droit de tirage sans limite. Assumons des mécanismes de responsabilisation, comme le doublement des franchises médicales !
Il faut agir, enfin, sur les dépenses de retraite. Prenons la mesure des réalités démographiques et tirons-en toutes les conséquences pour préserver les générations futures, que ce soit sur l’âge de départ ou les règles d’indexation. Nous devons réintroduire de la responsabilité individuelle sans renoncer à la solidarité collective. Nous devons faire preuve de courage pour réformer un modèle à bout de souffle. C’est le moment de vérité auquel nous vous invitons, et auquel nous sommes prêts à prendre notre part.
Deuxièmement, notre gouvernance doit être profondément revue. Notre système de protection sociale a évolué depuis sa création. La place de l’État s’est considérablement renforcée, du fait de la fiscalisation croissante du financement, et la voix des partenaires sociaux s’est affaiblie. Contrairement à une petite musique qui prospère, les partenaires sociaux ne sont pas des opposants. Ils sont au contraire des acteurs responsables et engagés. Pourtant, leur parole est souvent ignorée. Elle n’est que consultative dans les instances mentionnées par la Cour des comptes.
À la CPME, nous pensons qu’il n’appartient pas aux entreprises de financer la solidarité, par exemple les dépenses de soins et les politiques familiales, mais à la solidarité nationale, donc à l’impôt. En revanche, il est légitime que les entreprises et les salariés soient mis à contribution dans la logique contributive, c’est-à-dire pour les accidents du travail, la retraite, le chômage. Et si les entreprises et les salariés financent ce domaine, ils doivent être en mesure de décider des règles, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Là où les partenaires sociaux sont en situation de responsabilité, comme à l’Agirc-Arrco, les résultats sont au rendez-vous. À l’inverse, lorsque la gouvernance est centralisée, les décisions s’éloignent des réalités économiques et les déficits se creusent. Il faut redonner toute sa place au paritarisme lorsqu’il est justifié.
Troisièmement, le pilotage de notre système n’est plus à la hauteur des enjeux. Nous avons à relever un double défi : redonner du temps long et assurer un pilotage de très court terme. Nous avons besoin de temps long parce que le cadre annuel des lois de financement de la sécurité sociale montre ses limites, en dépit de l’introduction d’une programmation pluriannuelle indicative en 2022. Les budgets sont annuels alors que les dépenses obéissent à des tendances de long terme. Cette inadéquation explique pourquoi les prévisions sont régulièrement dépassées, non par mauvaise volonté, mais parce qu’un cadre annuel ne peut appréhender des dynamiques de fond, d’autant plus qu’elles sont percutées par des évolutions démographiques et financières profondes. Une trajectoire pluriannuelle crédible, lisible et opposable semble indispensable. Mais nous avons également besoin d’un pilotage de court terme, capable de réagir vite lorsque les dépenses explosent comme pour les arrêts de travail.
Les questions que vous nous posez sont légitimes. Elles appellent des décisions concrètes et courageuses, sans quoi nous nous retrouverons ici-même, l’année prochaine, à débattre des mêmes conclusions de la Cour des comptes. Cela suppose d’engager collectivement, avec courage, les réformes nécessaires, pour lesquelles nous sommes disposés à vous accompagner : limiter l’explosion des arrêts de travail, moderniser l’organisation des soins, optimiser la gestion des dépenses et assumer des mesures de responsabilisation. Ce sont des décisions difficiles, mais ne pas les prendre rendra la situation encore plus délicate demain.
Dans ce moment charnière, trois exigences doivent guider notre action. D’abord, avoir le courage de la vérité pour reconnaître que notre système a dérivé et qu’il doit être recentré sur sa vocation première. Ensuite, faire le pari d’une gouvernance rééquilibrée, qui redonne leur place aux partenaires sociaux. Enfin, imaginer un pilotage rénové, fondé sur la sincérité budgétaire, la visibilité financière et la responsabilité collective. C’est à ces conditions que nous pourrons préserver un modèle social auquel nos entreprises sont attachées.
Nous sommes prêts à prendre notre part dans le rétablissement des comptes publics. Nous le faisons tous les jours à travers nos entreprises, à travers les emplois qu’elles créent, à travers le développement de leur activité. Enfin, je tiens à rappeler que ce sont les parlementaires qui votent les budgets. Je regrette que certains empêchent de trouver des compromis sur des mesures indispensables au redressement des comptes sociaux.
M. Michel Picon, président de l’Union des entreprises de proximité. L’échange sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale, auquel la commission d’enquête nous convie, doit être l’occasion d’évoquer la place et le rôle des partenaires sociaux dans la gouvernance et dans l’élaboration des lois de financement. Le questionnaire que vous nous avez adressé et vos propos introductifs posent les trois aspects principaux du sujet.
Premièrement, la certification des comptes du régime général résulte d’un travail mené en commun par les équipes des caisses nationales et la Cour des comptes. Cette campagne de certification permet d’évaluer les évolutions d’un exercice à l’autre, et de demander des explications sur l’absence ou le retard dans la mise en œuvre de mesures correctrices. Les administrateurs des caisses ont la possibilité, tout au long de l’année, de poser des questions. À la demande des conseils d’administration des caisses nationales du régime général, les représentants de la Cour des comptes exposent chaque année leur opinion sur les comptes des branches et des établissements publics. La manière dont les partenaires sociaux appréhendent la situation financière de la sécurité sociale est ainsi éclairée par les travaux de la Cour des comptes, qui nous sont évidemment indispensables.
Les partenaires sociaux peuvent également s’appuyer sur les travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui servent de référence pour comprendre la situation financière, et qui présentent des résultats passés et des prévisions. Ces travaux autorisent les organisations syndicales de salariés et d’employeurs à formuler un avis éclairé sur les mesures envisagées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, tout en ayant conscience que sa construction se déroule dans un contexte riche d’incertitudes.
Les budgets de l’Agirc-Arrco et de l’Unedic n’entrent pas dans le périmètre des lois de financement, pas plus que celui d’Action logement. Il est impératif, selon nous, que cette disposition perdure, sous peine de remettre totalement en cause le rôle et l’action des partenaires sociaux. Une dilution de ces couvertures dans le grand tout que constitue une loi de financement serait particulièrement dommageable. Nous perdrions en visibilité et en lisibilité.
Deuxièmement, le dynamisme paritaire suppose que les acteurs assument pleinement leurs responsabilités en matière de gouvernance. C’est particulièrement vrai dans les domaines relevant de leur compétence exclusive. L’exemple le plus significatif, à cet égard, est celui des retraites complémentaires de l’Agirc-Arrco. Je rejoins ce qui vient d’être dit sur le caractère exemplaire de la gestion de cet organisme. On peut également citer l’assurance chômage, même si les négociations et les décisions sont encadrées par la lettre de cadrage.
Le dynamisme de la négociation collective tient aussi au paritarisme de gestion. Là encore, il convient d’introduire une distinction. Si, pour les retraites complémentaires, les partenaires sociaux disposent d’une totale liberté, ce n’est pas le cas pour les régimes généraux. Certes, les conseils d’administration expriment des avis et peuvent s’opposer à une décision, mais leur vote ne s’impose pas aux pouvoirs publics, qui n’en tiennent pas toujours compte.
Pour l’U2P, le maintien du paritarisme au sein des caisses de sécurité sociale permet d’associer les corps intermédiaires. Les administrateurs jouent un rôle de contrepoids politique et administratif. Pour la seule U2P, plus d’un millier de représentants siègent dans l’ensemble des branches, au niveau national comme dans les territoires, auxquels s’ajoutent 300 représentants dans les quinze déclinaisons territoriales du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. Le paritarisme doit être défendu. L’U2P mène un combat pour que la représentation des petites entreprises soit renforcée.
Troisièmement, il faut s’interroger sur l’avenir du système paritaire de gestion. Depuis 1945, les financements de la sécurité sociale se sont diversifiés, notamment avec la contribution sociale généralisée et la contribution pour le remboursement de la dette sociale. La montée en charge des allègements de cotisations, au cours des trente dernières années, a eu pour contrepartie une augmentation de la part du financement assuré par les impôts et taxes affectées à la protection sociale, en particulier pour la branche maladie. Cependant, la contribution sociale généralisée, qui pourvoit environ un quart des ressources du régime général, tire 90 % de son rendement des revenus du travail, ce qui a un effet économique semblable à une cotisation sociale. Ainsi, la diversification des ressources ne remet pas en cause, de notre point de vue, la présence des partenaires sociaux. En outre, leur présence constitue un rempart contre l’intégration des dépenses de sécurité sociale dans le budget de l’État.
Selon le code du travail, les organisations de salariés et d’employeurs définissent annuellement, indépendamment des saisines du gouvernement, un agenda économique et social paritaire contribuant au dialogue social. Elles se sont accordées récemment sur quatre nouveaux sujets, parmi lesquels le financement de la protection sociale à court, moyen et long terme, et les leviers permettant d’augmenter les salaires sans affaiblir notre compétitivité, sous réserve que cette discussion ne soit pas contrainte par une lettre de cadrage gouvernemental.
L’U2P porte des propositions sur le financement de la protection sociale depuis longtemps. Nous partageons le point de vue des autres organisations patronales sur la nécessité d’accroître la responsabilité de tous les acteurs, et nous estimons opportun de renforcer la liberté de contracter entre partenaires sociaux. Sur le sujet du financement des retraites, par exemple, qui est un sujet mécanique et mathématique, il nous semble que plus le pouvoir politique s’en éloignera, mieux il sera résolu. Il est malheureusement utilisé à des fins de déstabilisation préjudiciables pour tous.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Au-delà de la question du financement, auquel on ne saurait échapper, notre commission d’enquête s’efforce de montrer comment la gestion de la sécurité sociale, entre le moment du prélèvement et celui de l’allocation, peut être améliorée. Nous nous appuyons sur les rapports de certification et les rapports d’application de la Cour des comptes, car ils sont convergents depuis de nombreuses années. La non-certification des comptes de la branche famille depuis trois ans fonde notre légitimité.
Au fil de nos auditions, le schéma de fonctionnement de cette énorme machine de près de 700 milliards d’euros s’est un peu éclairé. Nous sommes allés loin dans la technique, notamment à propos des systèmes d’information, dont nous avons été en mesure de montrer qu’ils portent une part de responsabilité en raison de leur obsolescence, de leur non-congruence, voire de leur inefficacité. On l’a vu récemment avec les indemnités journalières, où s’est révélé à la fois un problème de financement et une défaillance du logiciel. La Cour des comptes insiste sur le contrôle interne. À l’image de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui ne dispose pas d’indicateur de risque résiduel, ce contrôle interne manque parfois de maturité.
Nous ne pouvions terminer ce cycle d’auditions sans avoir recueilli le point de vue des organisations patronales, compte tenu de leur rôle dans la cogestion et du poids de l’histoire. Plusieurs paramètres concomitants compliquent la situation : la part croissante de la fiscalisation du budget, qui impacte tous les citoyens ; la distorsion entre les impôts et taxes affectées à la protection sociale et la contribution du travail, qui est lourde ; un climat d’incertitude internationale. Depuis cinquante ans, une crise survient presque à chaque décennie pour miner les équilibres péniblement trouvés. En outre, la désindustrialisation rend les taux de prélèvement insupportables. Même si nous augmentions les allègements, il faudrait les compenser, et ce qui n’est pas payé d’une main doit l’être de l’autre.
Nous avons également relevé un manque de transparence dans les transferts entre branches. Par exemple, il était question de prélever 4,3 milliards sur l’assurance chômage pour la branche maladie. Par principe, nous ne pouvons tolérer ces mécanismes de vases communicants, qui reviennent à déshabiller Pierre pour habiller Paul, et ne font que dissimuler les difficultés de la branche maladie.
Enfin, le revenu médian en France est de 2 100 euros par mois. Un tel montant n’est pas synonyme de franche richesse. Il met en évidence la difficulté pour nos concitoyens d’absorber davantage de prélèvements. Il en va de même pour les entreprises, dont les marges de manœuvre sont fines, et qui peinent à se projeter dans l’avenir, donc à investir.
Cette table ronde nous semble importante pour réfléchir aux équilibres à trouver, y compris dans la gestion paritaire. J’aimerais vous entendre sur la certification des comptes : de quelle manière inscrivez-vous ce mécanisme dans vos réflexions et vos propositions ? Plus généralement, la gestion actuelle de la sécurité sociale vous semble-t-elle appropriée ? Avant de discuter de la part des entreprises dans le financement de la protection sociale, que faire pour alléger la charge administrative inhérente à la gestion de ces 700 milliards d’euros ?
M. Patrick Martin. À propos de la protection sociale, on a tendance à parler d’une forme de gestion de la pénurie, mais jamais de la création de richesse. Vous avez rappelé le niveau moyen des rémunérations en France. Il est le signe de notre déclassement progressif, y compris par rapport à nos voisins européens. En amont de toutes nos discussions, il importe de s’interroger sur la croissance en France. Cet enjeu recouvre principalement deux sujets : le taux d’emploi et l’investissement.
Concernant le taux d’emploi, le signal envoyé par la suspension des réformes des retraites est dramatique. Je rappelle que même les organisations syndicales, si je ne me trompe pas, ne l’ont pas réclamée. Ce signal est terrible en termes d’impact sur les finances publiques, mais aussi par son effet macroéconomique, qui représentait la moitié du rendement attendu de la réforme. Pour compenser l’impact financier de cette suspension, il a été nécessaire de renoncer, au moins temporairement, à des mesures fiscales telles que la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Le jeu de vases communicants entre le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances est fatal. Il nuit à la compétitivité des entreprises françaises et à l’attractivité de notre pays en matière d’investissement. Si nous ne créons pas de richesse à travers le taux d’emploi, nous ne serons pas en mesure d’assurer la viabilité de la protection sociale.
L’investissement est le deuxième levier de la croissance. Un certain nombre de mesures récentes, qui s’ajoutent à d’autres plus anciennes, dissuadent l’investissement en France, qu’il provienne des résidents ou des étrangers. Nous commençons à percevoir, de manière significative, la traduction chiffrée de ces décisions.
En somme, il est bien entendu nécessaire de s’interroger sur les moyens d’améliorer l’efficience de nos régimes de protection sociale. Mais il faut, au préalable, mettre sur la table la question de la création de richesse.
Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale du Mouvement des entreprises de France. La certification par la Cour des comptes est un outil utile. Elle apporte de la transparence. Ainsi, la non-certification des comptes de la branche famille interroge quant à ses missions, et montre que certaines d’entre elles s’éloignent de sa vocation première.
Au-delà de ces enjeux de lisibilité, il est nécessaire de revoir le système en s’interrogeant sur la distinction entre ce qui relève véritablement du travail, c’est-à-dire les cotisations, et ce qui relève de la solidarité nationale, autrement dit de l’impôt. Cela fait partie des travaux que nous souhaitons poursuivre afin de mettre en perspective le financement d’un système de protection sociale auquel nous restons attachés.
M. Amir Reza-Tofighi. Votre remarque, madame la rapporteure, sur le revenu médian, met en évidence une réalité : nous payons aujourd’hui les choix collectifs faits depuis des dizaines d’années. Nous nous sommes habitués à l’idée que le travail devait financer notre modèle social. À chaque fois qu’un sujet se présente, on lève une cotisation supplémentaire. L’année dernière encore, un prélèvement a été ajouté, le versement mobilité régional et rural, qui représente une contribution de 0,15 % de la masse salariale. Où ce nouveau prélèvement va-t-il se répercuter ? Sur les salaires.
À travers ces choix, nous avons appauvri une classe d’actifs. Les jeunes actifs, aujourd’hui, sont les grands sacrifiés du système parce qu’ils sont minoritaires et qu’ils sont les premiers visés par les prélèvements. Ne nous étonnons pas, ensuite, que les salariés ne gagnent plus assez d’argent et que les entrepreneurs ne puissent les payer davantage. Nous sommes en train de construire une société de salariés pauvres. La promesse républicaine selon laquelle on peut s’élever par le travail est de moins en moins tenue. Il n’est pas vrai, aujourd’hui, qu’un jeune vivra mieux que ses parents.
À l’inverse, nous protégeons davantage les retraités. Lorsque nous indexons leurs pensions, la charge incombe en fin de compte aux actifs. C’est pourquoi j’insiste sur le courage : il est indispensable de cesser d’imposer systématiquement de nouvelles taxes sur les salaires ; il faut arrêter de sacrifier les actifs et redonner du pouvoir d’achat aux forces vives du pays.
M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales de la Confédération des petites et moyennes entreprises. Je crois comprendre, madame la rapporteure, l’idée sous-jacente à votre question sur la certification par la Cour des comptes et ses conséquences sur la gouvernance. La Cour des comptes intervient chaque année et elle émet de fortes réserves. Pourtant, la vie continue, donnant l’impression que les constats de cette institution n’ont aucun impact sur le pilotage et la gestion quotidienne de la protection sociale. Ce n’est pas exact. Lorsque nos mandataires sont confrontés à une réserve de la Cour des comptes, celle-ci constitue un point d’appui majeur pour formuler des remarques et tenter d’influencer les décisions. En réalité, nous nous assurons que ces observations sont prises en compte.
Il faut cependant resituer le contexte. La réforme fondamentale de 1995 a fait perdre aux partenaires sociaux la maîtrise de la gouvernance directe. Celle-ci a été remplacée par la loi de financement de la sécurité sociale et par une administration centralisée. Nous en avons une illustration ce matin même puisqu’une nouvelle directrice générale de la Caisse nationale des allocations familiales vient d’être nommée en Conseil des ministres, et non choisie par les partenaires sociaux comme c’est le cas pour l’Agirc-Arrco.
Nous assumons notre part de responsabilité. Nos représentants au sein des conseils d’administration assument la leur. Néanmoins, les décisions sont prises soit dans le cadre de la loi de financement, soit par les administrations, qui tirent parti de la complexité du système. Vous avez raison de le souligner : cette complexité, à la fois systémique et technique, engendre une opacité que la Cour des comptes dénonce régulièrement. La non-certification des comptes de la Caisse nationale des allocations familiales provient de l’inexactitude des données entrantes, c’est-à-dire des déclarations des bénéficiaires. La complexité permet à la machine de s’autogouverner. C’est un problème.
Lorsque nous, partenaires sociaux, avons la responsabilité des dispositifs que nous mettons en place, nous l’assumons pleinement et nous veillons à respecter des règles d’or ou, à tout le moins, des équilibres. Et nous y parvenons. C’est la raison pour laquelle la CPME considère que tout ce qui est en lien direct avec le travail doit relever de notre seule responsabilité, sous réserve bien sûr des indications des représentants de la nation. C’est ainsi que les huit partenaires sociaux, syndicats et patronat, ont unanimement demandé, dans un accord national interprofessionnel de 2023, la gestion du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles. Nous sommes convaincus d’être en mesure de faire mieux sur ce sujet qu’une simple sous-commission de la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Si les comptes de l’Agirc-Arrco n’étaient pas certifiés, cela ferait sans doute quelques vagues. Ils le sont, et nous veillerons scrupuleusement à ce qu’il en soit ainsi à l’avenir. Concernant l’Unedic, la problématique est quelque peu différente puisque ce régime ne relève pas de la sécurité sociale. Si le système de l’assurance chômage doit demeurer assurantiel, alors il doit rester aux mains des partenaires sociaux, qui se mettront d’accord pour gouverner un régime équilibré. Aujourd’hui, il est demandé aux partenaires sociaux de gérer des dispositifs de solidarité au sein même de ce régime assurantiel, ce qui n’est pas sa vocation. Il est sans doute nécessaire de clarifier les objectifs et les responsabilités de chacun, et d’adapter la gouvernance aux buts recherchés.
M. Michel Picon. Je voudrais revenir sur un sujet connexe : celui du travail, de la démographie et du poids du financement de notre protection sociale sur les seuls actifs. La priorité des priorités est le taux d’emploi, notamment celui des plus jeunes. Aujourd’hui, 1,3 million de jeunes gens ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation. Nous devons appréhender cette réalité comme on le ferait d’une grande cause nationale, et bâtir une sorte de plan Marshall, car nous ne pouvons pas laisser une partie de notre jeunesse dans l’inactivité, au risque qu’elle y demeure.
Comme dit précédemment, je déplore le mauvais signal envoyé par la suspension de la réforme des retraites. Représentant les petites entreprises, je sais combien il est difficile de mobiliser les moyens nécessaires pour que nos salariés, qui exercent parfois des métiers pénibles, travaillent un peu plus longtemps et dans de bonnes conditions. Cependant, personne ne peut nier, au vu de notre démographie, que les travailleurs devront prolonger leur vie active. Renoncer à la réforme des retraites, c’est faire croire aux Français qu’il existe de l’argent magique. Cette décision pèsera lourdement, y compris sur notre régime de protection sociale, car viendra le moment où nous ne pourrons plus le financer. C’est pourquoi j’insiste : l’amélioration du taux d’emploi des jeunes et des plus âgés est la priorité des priorités.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Permettez-moi de clarifier mon propos portant sur le salaire médian. Je suis consciente que de nombreuses entreprises souhaiteraient être en mesure d’augmenter la rémunération de leurs collaborateurs. Je faisais référence aux 150 milliards d’euros qui correspondent à la cinquantaine, voire plus puisque la liste n’est pas exhaustive, d’aides ou de prestations non contributives. La paupérisation entraîne la paupérisation, et nous arrivons à un point où certains pourraient juger notre système de protection universelle quelque peu injuste.
La question du financement de la protection sociale déborde le cadre de cette commission d’enquête. Mais nous savons bien qu’elle court en filigrane tout au long de nos échanges. Comment transformer le cercle vicieux en spirale vertueuse ? Je partage vos vues sur la nécessité de réindustrialiser, de protéger la production de richesse et de viser un taux d’emploi bien supérieur. Sauf erreur de ma part, si l’on rapporte le nombre d’actifs au travail à la population française, le pic remonte à 1982. Depuis cette période, cette proportion diminue, et c’est en partie ce que la réforme de 1996 a tenté d’amortir. Je vous rejoins également sur le fait que notre système pénalise tous les actifs, en particulier les jeunes et les plus âgés.
J’en reviens à la gestion de la protection sociale. Quelles pistes identifiez-vous pour l’améliorer ? Pensez-vous nécessaire d’envisager d’autres modalités de cogestion ? J’ai entendu le souhait de vos organisations concernant la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles. À cet égard, l’ancien médecin que je suis considère que la gestion serait sensiblement améliorée avec des procédures simplifiées, une meilleure formation des médecins sur la notion de maladie professionnelle, et une lutte plus efficace contre le travail dissimulé. Ce dernier point m’amène à vous interroger sur les indus, frauduleux ou non, qui grèvent les comptes de la sécurité sociale.
M. Patrick Martin. J’ai omis de mentionner dans mon propos liminaire un régime qui, certes, n’entre pas dans le périmètre de vos travaux, mais qui mérite d’être évoqué. L’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés, intégralement financé par des cotisations patronales et géré par le patronat, assure aux salariés des entreprises en procédure collective le régime le plus généreux d’Europe, qui le restera jusqu’au jour où les entreprises ne pourront plus acquitter les cotisations afférentes. Il fournit, en attendant, une énième démonstration de la capacité des partenaires sociaux, en l’occurrence le patronat, à assumer leurs responsabilités sociales avec une grande efficacité.
Ce n’est évidemment pas un hasard si vous avez évoqué l’année 1982 : c’est la mise en place de la retraite à 60 ans. Ce dont nous parlons aujourd’hui, à savoir l’alourdissement et la complexification de nos dépenses et de nos gouvernances des régimes sociaux, n’en est que la résultante. Par la suite, la réforme des 35 heures a créé une usine à gaz destinée à compenser les surcoûts liés à la réduction du temps de travail. À la fin, les conséquences sont les mêmes : c’est le taux d’emploi qui se dégrade.
Au terme des six précédentes réformes du système des retraites, nous avions laborieusement réussi à dépasser le taux d’emploi moyen européen pour les 55-60 ans. De plus, les premiers résultats de la dernière réforme montraient une accélération de l’augmentation du taux d’emploi des 60-64 ans, tranche d’âge pour laquelle la France est très en retard. Il est incroyable que l’on prenne des mesures courageuses, peut-être électoralement dangereuses, pour les abroger ensuite.
Le taux d’emploi des jeunes gens en France s’établit à 35 %. Il est de 51 % en Allemagne et de 75 % aux Pays-Bas, qui ne sont pas des pays socialement épouvantables. Notre taux de chômage des jeunes gens atteint 21 %, contre 3,2 % en Suisse. Nous avons un certain nombre d’évidences sous les yeux. Dès lors, il est certes important de s’interroger sur la gestion et la gouvernance des régimes, mais il nous paraît indispensable de poser les bonnes questions, qui sont de nature économique et se situent en amont de toutes ces réflexions.
Présidence de M. David Magnier, secrétaire.
Mme Diane Milleron-Deperrois. À propos de la réindustrialisation, il n’est pas inutile de rappeler que les allègements généraux ont été créés afin de retrouver de la compétitivité sur certaines cibles. Ce sujet de la compétitivité est central. Il n’est pas indépendant des enjeux de la protection sociale. Nous appelons à une remise à plat du système pour distinguer ce qui relève du travail et de la cotisation, de ce qui relève de l’impôt et de la solidarité.
Dans le questionnaire transmis par la commission d’enquête, il est question des systèmes bismarckien et beveridgien. Je pense très important de se mettre au travail sur ce point, car cela conditionne tous les sujets liés à la soutenabilité du financement de la protection sociale. L’autre grand chantier est celui de la gouvernance et de ses règles. M. Martin a fait allusion à la règle d’or qui existe dans certaines gestions paritaires, notamment à l’Agirc-Arrco. Nous pensons qu’il serait pertinent de généraliser ces règles de pilotage.
M. Amir Reza-Tofighi. Nous parlons de gouvernance et, en parallèle, de financement parce que les deux sujets sont étroitement liés. Lorsqu’il s’agit de droits contributifs, il est parfaitement normal que la gestion soit confiée aux partenaires sociaux avec des règles d’équilibre et de projection à long terme : les payeurs sont les décideurs. En revanche, pour les droits non contributifs, notre rôle se limite à fournir des conseils en tant que corps intermédiaire, mais il ne nous appartient ni de payer, ni de décider. Si les salariés gagnent de moins en moins, c’est précisément parce qu’il leur est demandé de financer la protection sociale de tous les Français.
La réindustrialisation exige du temps long et des mesures courageuses. La baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pouvait contribuer à cet effort car nos problèmes de désindustrialisation sont liés à la fiscalité et à une compétitivité insuffisante. Nos impôts de production représentent le double de la moyenne européenne, et six fois ceux de l’Allemagne. L’annulation de la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, qui était prévue au budget, constitue donc un frein supplémentaire à la réindustrialisation.
Les entreprises ont besoin de visibilité. Comment se projeter dans des investissements qui prennent parfois des années à produire leurs effets, face à des incertitudes budgétaires permanentes et à la menace de nouveaux impôts ? Réindustrialiser, c’est se mettre à niveau sur la fiscalité et réduire les contraintes normatives qui entravent la création d’usines. L’économie forme un tout. Elle réclame une cohérence dans les mesures politiques pour que les entreprises puissent se projeter, investir et créer de l’emploi en France.
M. Michel Picon. L’U2P considère, je l’ai dit, que le paritarisme doit être renforcé, parce que les décisions prises sont trop souvent le fruit d’une opposition entre considérations techniques et politiques. Les assurances sociales sont un domaine technique. Si les considérations politiques, portées par l’exécutif ou le législatif, ne l’emportaient pas systématiquement, la situation des comptes sociaux de notre pays serait, à mon sens, plus proche des réalités. Je ne prétends pas que les partenaires sociaux s’exonèrent de toute considération politique. Néanmoins, nous parvenons presque toujours à trouver la voie de la sagesse et de l’équilibre.
Partout où cela est possible, il faut renforcer la responsabilité des partenaires sociaux en leur donnant les clefs de la gouvernance, non pas sans contrôle mais avec un impératif d’équilibre, comme pour l’assurance chômage. L’Unedic verrait ses comptes à l’équilibre et sa dette effacée si l’État, par des ponctions régulières, n’entravait pas ses efforts.
Les partenaires sociaux sont capables de parvenir à un équilibre que le Parlement, hélas, n’est plus en mesure de trouver, parce que les considérations techniques procédant de l’analyse assurantielle du sujet sont délaissées au profit de considérations politiques, aux sens noble et moins noble du terme.
Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais vous demander, pour clore cette audition, une synthèse de vos réflexions sur la simplification du système. La simplification, en effet, représente un enjeu majeur étant donné la quantité et la variété des prélèvements et des prestations. L’allocation sociale unique, qui vise à regrouper plusieurs prestations, devrait faire prochainement l’objet d’un débat au Parlement. Ce dispositif n’est pas sans ambiguïté puisqu’il ne distingue pas précisément ce qui relève du substitut au revenu et ce qui relève du complément de revenu. Sans oublier, naturellement, que la question de son financement reste entière !
Une autre ambiguïté, notamment dans les branches maladie et vieillesse, concerne les intermédiaires entre l’usager et l’administration : les professionnels de santé pour la maladie, les établissements médico-sociaux pour la dépendance. Cette situation où des acteurs libéraux se voient confier des délégations de service public, tout en étant soumis à des enveloppes contraintes, des blocages de prix et des négociations conventionnelles parfois au point mort, comme nous l’avons vu cet hiver, est problématique. Les représentants patronaux des établissements médico-sociaux à but lucratif, par exemple, se plaignent du manque de visibilité. Je pense aussi au domaine du médicament, qui devient chaque année une variable d’ajustement budgétaire.
Puisque nous parvenons au terme de notre cycle d’auditions, permettez-moi de sortir un instant de la neutralité que j’ai observée tout au long de nos travaux. Je suis convaincue qu’il n’est pas possible de faire cohabiter un système conventionnel d’un côté et un système économique marchand de l’autre. De même, il importe de lever la confusion entre le contributif et le non-contributif. Toutes ces ambiguïtés, fruits de l’histoire, nous ont conduits à limiter l’action à une gestion de la pénurie.
M. Patrick Martin. Il convient, dans un premier temps, de contenir la propension de l’État français à élargir sa sphère d’influence. Si la sphère publique était efficiente, cela se saurait. Je n’adhère pas à la caricature d’un État et de services publics systématiquement défaillants, mais il faut commencer par redéfinir les rôles de chacun.
J’observe que les travaux ont repris autour de la « grande sécu » et de l’idée d’un régime universel de retraite. Intellectuellement, cette dernière est séduisante et pourrait faciliter la mobilité. L’expérience a montré que sa mise en place était impossible. Nous souhaitons que le système conserve ses trois piliers : fonction publique, professions libérales et indépendants, et salariés du secteur privé.
Nous souhaitons que l’État assume ses décisions et mette en œuvre les lois, comme l’accord national interprofessionnel sur la santé au travail figurant dans la loi visant à renforcer la prévention en santé au travail votée en août 2021. Il a fallu quatre ans pour qu’un décret soit pris, pour permettre aux infirmiers d’exécuter certaines tâches. Le décret autorisant les médecins de ville à en effectuer d’autres, lui, n’a toujours pas été publié.
En termes de répartition des rôles, nous avons les idées claires. Notre légitimité s’exerce sur les retraites des salariés du secteur privé, sur l’assurance chômage, et sur les accidents du travail et les maladies professionnelles. Nous ne sommes pas indifférents à la branche famille, mais notre implication ne doit pas être la même qu’aujourd’hui, ni en termes de financement ni de gouvernance.
Le financement de notre protection sociale étant à bout de souffle, il est urgent de clarifier les choses en revenant à une forme de paritarisme pur, sous contraintes, comme c’est le cas à l’Agirc-Arrco ou pour Action logement, avec des règles d’or et des trajectoires de retour à l’équilibre. Les financements doivent être clarifiés et fléchés. Sans cet effort de répartition des rôles, de responsabilisation des acteurs et d’élaboration de trajectoires d’équilibre financier et de désendettement, plus personne ne croira en nos régimes sociaux. Les manœuvres de contournement déjà à l’œuvre, notamment avec le micro-entreprenariat, témoignent du caractère impératif de cette orientation.
Enfin, il est temps d’ouvrir, sans posture dogmatique, un certain nombre de chantiers, à commencer par celui de la retraite par capitalisation. À cet égard, je dénonce cette forme d’hypocrisie qui consiste pour certains à s’opposer avec virulence à l’instauration d’un régime de retraites par capitalisation dans le secteur privé, alors que les mêmes les gèrent dans le secteur public, d’ailleurs de manière assez efficace.
M. Amir Reza-Tofighi. Je souscris aux propos qui viennent d’être tenus sur la responsabilisation, essentielle pour sauver le modèle. On a pu voir, lors des débats budgétaires, à quel point toute rationalité disparaît dès que l’on aborde le sujet des franchises médicales.
La CPME est favorable à un modèle reposant sur deux bases, une base financée par la solidarité nationale et une base complémentaire financée par les systèmes privés. Nous avons apporté la preuve de notre capacité à gérer les régimes complémentaires. Quant aux systèmes entièrement contributifs, nous devons les piloter intégralement en nous appuyant sur une règle de gestion qui nous prémunisse contre toute forme de dérive déficitaire.
M. Michel Picon. Permettez-moi d’ajouter trois points. D’abord, il importe de ne plus faire des professionnels de santé libéraux une variable d’ajustement. Je pense aux infirmiers qui financent une partie des soins qu’ils produisent. Ils sont trop souvent pointés du doigt comme responsables de dérives, notamment en raison des indemnités de déplacement, alors que la responsabilité doit être partagée par tous, y compris par les usagers.
Ensuite, je rappelle que l’hôpital public représente la part la plus importante des dépenses de l’assurance maladie. Cette dépense est le fruit d’une suradministration instaurée au détriment du soin. Nous avons un système de soins exemplaire par sa qualité, mais nous pourrions soigner tout aussi bien avec moins de dépenses administratives. Près d’un tiers des effectifs hospitaliers travaillent dans les services administratifs. À cet égard, il est permis de s’interroger sur l’absence d’impact des progrès informatiques et de l’intelligence artificielle.
Enfin, cessons d’utiliser les régimes de complémentaire santé comme une autre variable d’ajustement, qu’ils soient gérés par des groupes de protection sociale, des assureurs ou des mutuelles. Lorsque l’État y déverse 8 milliards d’euros de charges supplémentaires, les entreprises en pâtissent à la fin. Les entreprises, c’est-à-dire leurs actionnaires mais aussi leurs salariés, parce que ces 8 milliards d’euros sont autant de marge de manœuvre en moins pour revaloriser les salaires.
Nous sommes entrés dans un cercle vicieux où, pour combler des trous ici, on en creuse ailleurs. Il est urgent de revoir, si nous souhaitons le pérenniser, l’ensemble de ce modèle social que beaucoup nous envient.
M. David Magnier, président. La commission d’enquête vous remercie, mesdames et messieurs. Elle examinera avec intérêt les éléments complémentaires que vous jugerez pertinent de porter à sa connaissance.
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