rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles (n°2632).

1. Introduction
2. Commentaires dES articles DU PROJET DE LOI
3. Titre Ier BÂtir des projets de territoire pour reconquÉrir notre souverainetÉ
4. Article 1er (article L. 611-1-1 du code rural et de la pêche maritime) Projets d’avenir agricole
5. Titre II Mobiliser l’État pour protÉger les agriculteurs des concurrences dÉloyales
6. Article 2 (article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime) Lutte contre la mise en vente de produits alimentaires traités avec des substances interdites dans l’Union européenne
7. Article 3 Habilitation à légiférer par ordonnance en matière de contrôles dans le domaine de la sécurité alimentaire, de la santé animale et de la protection des végétaux
8. Article 4 (articles L. 230-5-1 et L. 230-6 nouveau du code rural et de la pêche maritime) Interdiction des approvisionnements non européens en restauration collective publique et renforcement de la transparence de la part de produits durables et de qualité dans les achats annuels de la grande distribution, des principales chaînes de restauration commerciale et des grossistes
9. Article 4 bis (nouveau) (article L. 761-1-1 [nouveau] du code de commerce) Faculté pour les marchés d’intérêt national d’exercer des activités de centrale d’achat pour les besoins de restauration collective des acheteurs publics
10. Article 4 ter (nouveau) Expérimentation, dans cinq régions au plus, du relèvement à 100 000 euros hors taxe du seuil de dispense de procédure pour les marchés de fournitures de denrées alimentaires de la restauration collective publique
11. titre iii SIMPLIFIER les normes applicables À l’agriculture et protÉger le potentiel productif dans le cadre d’une utilisation rationnelle des ressources naturelles
12. Chapitre Ier Développer le stockage de l’eau pour les agriculteurs et l’ensemble des usagers
13. Article 5 Développement du stockage de l’eau pour les agriculteurs
14. Article 5 bis (nouveau) Dérogations temporaires aux règles de prélèvement en cas d’inondation majeure
15. Article 5 ter (nouveau) Représentation des usagers non économiques dans les comités de bassin
16. Article 5 quater (nouveau) Présence d’un représentant de l’agriculture biologique
17. Article 5 quinquies (nouveau) Régime spécifique de l’aspersion antigel des cultures pérennes
18. Article 6 Intégration des projets de stockage de l’eau dans les schémas d’aménagement et de gestion des eaux
19. Article 6 bis (nouveau) Télérelève des prélèvements, diagnostic de sobriété et durée maximale des autorisations
20. Article 6 ter (nouveau) Intégration du stockage de l’eau parmi les missions de développement et de protection de la montagne
21. Article 7 Proportionnalité des prescriptions applicables aux projets affectant une zone humide
22. Chapitre II Concentrer efficacement l’effort de préservation de la qualité de l’eau sur les captages prioritaires
23. Article 8 Protection des captages d’eau potable les plus sensibles
24. Article 8 bis (nouveau) Objectif de réduction du nombre de captages dépassant les valeurs limites de pollution
25. Article 8 ter (nouveau) Redevance pour pollutions émises par la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et d’engrais phosphatés
26. Chapitre III Préserver les terres agricoles
27. Article 9 Création d’un régime de sanction administrative pour manquement à l’exécution des mesures de compensation collective agricole
28. Article 9 bis (nouveau) Préciser les critères selon lesquels les projets sont soumis à une étude préalable agricole
29. Article 10 Priorisation des terrains incultes ou peu productifs, et élargissement du périmètre de recherche des zones de réalisation des mesures de compensation environnementale
30. Article 11 (article L. 151-6-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) Confier à l’aménageur la responsabilité de créer un espace de transition entre les exploitations agricoles et les zones d’habitation ou d’agrément
31. Article 12 (article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime) Renforcement de la capacité d’intervention des Safer sur les ventes en démembrement de propriété
32. Article 12 bis (nouveau) (article L. 142-1 du code rural et de la pêche maritime) Transfert à l’autorité administrative du pouvoir d’attribution des biens des Safer en cas de candidature d’une personne publique
33. Article 13 (article L. 451-1-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) Renforcement de la capacité d’intervention des Safer lors de la passation de baux emphytéotiques
34. Chapitre IV Simplifier les procédures pour les éleveurs et défendre leurs troupeaux contre la prédation par le loup
35. Article 14 Création d’un régime législatif de gestion du loup
36. Chapitre V Renforcer le système sanitaire français à l’heure du changement climatique
37. Article 15 Habilitation à légiférer par ordonnance afin de renforcer la sécurité sanitaire en agriculture
38. Article 15 bis (nouveau) Lutte contre la diffusion de fausses informations relatives à la gestion des maladies
39. Chapitre VI Rapprocher l’action publique des entreprises
40. Article 16 (article L. 123-53-1[nouveau] du code du commerce) Utilisation du registre national des entreprises à des fins de communication par l’administration
41. Chapitre VII Répondre aux spécificités de l’activité d’élevage d’animaux
42. Article 17 Habilitation pour créer une police environnementale spécifique aux activités d’élevage
43. Chapitre VIII Mieux protéger les exploitations agricoles contre les délits
44. Article 18 (articles 311-4, 322-3 et 711-1 du code pénal) Aggravation de la peine sanctionnant les vols, destructions et dégradations de biens commis sur une exploitation agricole
45. Article 18 bis (nouveau) (articles 315-1 du code pénal) Aggravation de la peine sanctionnant les intrusions dans les bâtiments agricoles
46. Titre IV RENFORCER LA PLACE DES AGRICULTEURS DANS LA CHAÎNE ÉCONOMIQUE POUR amÉliorer LEUR REVENU
47. Article 19 Relations entre les agriculteurs, les organisations de producteurs et les premiers acheteurs
48. Article 19 bis (nouveau) Encadrement des négociations commerciales et du contenu des clauses de révision des conventions uniques régies par le code de commerce
49. Article 19 ter (nouveau) Renforcement de la transparence des allégations relatives à la rémunération des agriculteurs dans les communications commerciales portant sur les denrées alimentaires
50. Article 19 quater (nouveau) Reconduction de l'expérimentation prévue à l’article 9 de la loi n° 2023-221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l'équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs
51. Article 20 Durée minimale d’adhésion à une organisation de producteurs ou une association d’organisations de producteurs dans le secteur du lait
52. Article 21 Expérimentation de l’utilisation obligatoire d’une clause de « tunnel de prix »
53. Article 22 Parts sociales d’épargne des sociétés coopératives agricoles
54. Article 22 bis (nouveau) Modalités d’information des associés coopérateurs sur le niveau de la rémunération de leurs apports par rapport aux indicateurs
55. Titre V LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS
56. Article 23 (article L. 77-16-1 du code de justice administrative) Lutter contre les recours abusifs
57. Article 24 (nouveau) Cristallisation du droit et des moyens dans le contentieux des déclarations et des autorisations régies par le code de l’environnement
58. Article 25 (nouveau) Rapport évaluant l’opportunité de modifier le périmètre et les missions de l’Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires (OFPM)
59. Article 26 (nouveau) Rapport évaluant l’opportunité de créer un poste d’officier de liaison de la gendarmerie nationale auprès du ministre chargé de l’agriculture
60. Article 27 (nouveau) Rapport évaluant l’opportunité et les modalités de l’instauration d’une taxe sur la publicité comparative
61. Examen en commission
62. 1. Réunion du mercredi 29 avril 2026 à 16 heures 30 : Audition de Mme Annie Genevard, ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, et discussion générale sur le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
63. 2. Réunion du lundi 4 mai 2026 à 15 heures : Examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
64. 3. Réunion du lundi 4 mai 2026 à 21 heures 30 : Suite de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
65. 4. Réunion du mardi 5 mai 2026 à 16 heures 30 : Suite de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
66. 5. Réunion du mardi 5 mai 2026 à 21 heures 30 : Suite de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
67. 6. Réunion du mercredi 6 mai 2026 à 9 heures 30 : Suite de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
68. 7. Réunion du mercredi 6 mai 2026 à 15 heures : Suite de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
69. 8. Réunion du mercredi 6 mai 2026 à 21 heures 30 : Suite de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
70. Liste des personnes entendues par les rapporteurs
71. COMPTES RENDUS DES travaux de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire
72. I. audition de Mme Monique Barbut, ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et de M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique
73. II. EXAMEN DES ARTICLES délégués au fond
74. 1. Réunion du mardi 28 avril 2026, après-midi
75. 2. Réunion du mardi 28 avril 2026, soir
76. 3. Réunion du mercredi 29 avril 2026, matin
77. 4. Réunion du mercredi 29 avril 2026, après-midi
78. 5. Réunion du mercredi 29 avril 2026, soir
79. liste des personnes auditionnées au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie pour avis
80. Auditions menées par Mme Nathalie Coggia, rapporteure pour avis sur les articles 5 à 8
81. Auditions menées par M. Xavier Roseren, rapporteur pour avis sur les articles 9, 10 et 14

Introduction

Le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles répond à une attente forte et légitime du monde agricole. Il s’inscrit dans le prolongement de la loi d’orientation agricole du 24 mars 2025 qu’il vient compléter et rendre opérationnelle sur plusieurs points essentiels. Ce texte traduit la volonté du Gouvernement d’apporter des réponses concrètes et immédiates aux défis structurels auxquels notre agriculture est confrontée : concurrences déloyales des importations, fragilité des revenus agricoles, complexité procédurale et normative, vulnérabilité sanitaire ou encore recrudescence des atteintes portées aux exploitations.

Le projet de loi comporte vingt-trois articles qui s’articulent autour de cinq axes complémentaires.

Le titre Ier institue les projets d’avenir agricole, dispositif partenarial associant l’État et les régions afin d’accompagner les filières dans le développement de projets stratégiques pour notre souveraineté alimentaire.

Le titre II entend mieux protéger nos producteurs contre les concurrences déloyales, en instaurant notamment une obligation d’agir, ou de se justifier, pour le ministre chargé de l’agriculture face aux importations de produits traités avec des substances interdites dans l’Union européenne. Pour ce faire, il crée, par voie d’ordonnance, une brigade nationale de contrôle des denrées importées. Il pose le principe de la préférence européenne dans la restauration collective publique, afin de soutenir les filières françaises et européennes et faire des achats publics un moteur de notre souveraineté alimentaire.

Le titre III porte sur la simplification des normes et la protection du potentiel productif agricole.

Les articles des chapitres Ier et II relatifs au développement du stockage de l’eau pour les agriculteurs et au traitement prioritaire des captages les plus sensibles, les articles 9 et 10 du chapitre III relatif à la préservation des terres agricoles et l’article 14 relatif à la prédation ont été délégués au fond à la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, qui a désigné comme rapporteurs Mme Nathalie Coggia sur les articles 5 à 8 et M. Xavier Roseren sur les articles 9, 10 et 14 (le commentaire par ces deux rapporteurs de ces articles et des articles additionnels liés, délégués au fond à cette commission, est intégré au présent rapport).

Les articles 11 à 13 au sein du chapitre III concernent la préservation du foncier agricole et les articles 15 à 18 couvrent la résilience sanitaire, la simplification des normes applicables aux élevages, ou encore le renforcement de la répression pénale des atteintes aux exploitations.

Le titre IV traite de la protection du revenu agricole par l’encadrement des négociations contractuelles, le renforcement de la place des organisations de producteurs dans cette négociation, la priorisation du recours aux indicateurs de coût de production de référence (y compris dans le cadre de la reconduction de l’expérimentation du dispositif dit de « tunnel de prix »), et la consolidation des fonds propres des sociétés coopératives.

Enfin, le titre V renforce les réponses pouvant être apportées aux recours abusifs contre les projets d’intérêt public.

Plusieurs dispositions présentent un caractère particulièrement structurant.

La préférence européenne dans la restauration collective constitue un tournant significatif au regard des volumes encore importants d’approvisionnement extra-européen dans ce secteur.

L’article 5 étend aux projets inscrits dans un projet de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE) le régime allégé de participation du public déjà applicable aux projets d’élevage, en supprimant l’obligation de tenir des réunions publiques. L’article 6 lève les obstacles normatifs que peuvent constituer les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) en instituant une obligation de révision de ces schémas pour intégrer les projets définis dans un PTGE approuvé, assortie d’une faculté de dérogation préfectorale subsidiaire en cas de carence. L’article 8 réforme en profondeur le cadre de protection des captages d’eau potable en substituant à la notion de « point de prélèvement sensible » celle de « point de prélèvement prioritaire », assortie d’une obligation d’intervention du préfet — et non plus d’une simple faculté — pour délimiter les aires d’alimentation et arrêter un programme d’actions dans les zones les plus vulnérables.

La création d’un régime législatif de gestion du loup répond aux attentes des éleveurs confrontés à 12 000 pertes animales par an. Ce statut encadre dans la loi des mesures de gestion faisant aujourd’hui l’objet de dispositions réglementaires, comme l’effarouchement ou le prélèvement, afin de protéger les élevages, et dans le contexte de l’abaissement de la protection du loup au niveau international et européen.

La création d’une circonstance aggravante pénale pour les infractions commises sur des exploitations agricoles donne une traduction concrète à la reconnaissance par la loi d’orientation de l’intérêt général majeur de l’agriculture.

Le nouveau régime d’autorisation et d’enregistrement spécifique à l’élevage, transposant la directive européenne sur les émissions industrielles, est quant à lui très attendu par les éleveurs de volailles et de porcs, qui espèrent des procédures administratives simplifiées sans abaissement des exigences environnementales.

Enfin, les ajustements apportés à l’édifice des lois Égalim pour améliorer la position des agriculteurs dans la répartition de la valeur créée par la chaîne de transformation et de commercialisation de leurs produits répondent à une revendication forte et persistante des agriculteurs, d’autant qu’ils sont actuellement confrontés à l’explosion de certains de leurs coûts de production.

Plusieurs questions méritent cependant d’être approfondies au cours des débats.

La portée exacte des exceptions à la préférence européenne dans la restauration collective – notamment pour les produits dont l’offre substituable serait disponible mais nettement plus onéreuse – appelle des précisions. Le champ de l’obligation de transparence sur les achats de produits durables et de qualité soulève également des interrogations.

Sur le volet sanitaire, la question des substances prohibées indétectables dans les produits importés, au premier rang desquelles les hormones et antibiotiques promoteurs de croissance, demeure préoccupante, dans un contexte aggravé par la prochaine entrée en vigueur de l’accord commercial avec le Mercosur.

Sur le volet relatif à l’eau, le mécanisme de révision obligatoire du SAGE place la commission locale de l’eau dans une position défensive, contrainte d’intégrer des projets qu’elle n’a pas nécessairement définis, ce que l’absence d’association formelle de la CLE à l’élaboration des PTGE aggrave. L’article 7, qui pose le principe de proportionnalité des prescriptions aux fonctionnalités de la zone humide concernée, soulève quant à lui des interrogations sur la définition et l’évaluation de la notion de « fonctionnalité », absente du code de l’environnement, ainsi que sur les risques d’une application asymétrique du principe de proportionnalité qui pourrait conduire, en pratique, à des résultats proches de la suppression de la catégorie des « zones humides fortement dégradées » écartée lors de l’examen de la loi dite Duplomb. Enfin, sur l’article 8, la portée effective de la réforme des captages prioritaires demeure tributaire de quatre textes réglementaires d’application dont la publication conditionnera la capacité du dispositif à atteindre ses objectifs.

S’agissant de la protection des éleveurs contre la prédation du loup, la question de l’estimation du nombre de loups demeure centrale. L’augmentation du nombre d’indices collectés, l’expérimentation de nouvelles méthodes ainsi que la participation renforcée des lieutenants de louveterie et des agriculteurs pourraient améliorer sa fiabilité. Enfin, l’utilisation des appareils de vision nocturne et thermique est revenue dans de nombreuses auditions et apparaît comme une demande partagée pour renforcer l’efficacité des tirs.

S’agissant du foncier, la fragilité juridique et opérationnelle de l’article 11 du projet de loi mise en évidence par le Conseil d’État appelle à envisager un dispositif alternatif, reposant sur le principe de l’établissement de servitudes, permettant d’atteindre le même objectif de ne pas faire peser sur les agriculteurs les contraintes inhérentes à la cohabitation entre leur activité agricole et l’installation de nouveaux résidents.

En matière de protection pénale des activités agricoles, l’articulation entre les dispositions du projet de loi et celles du futur projet de loi dit « Ripost » devra être prise en compte lors des débats.

Enfin, sur la question du revenu agricole, plusieurs équilibres restent à trouver. Le projet de loi part d’un principe fort : les coûts de production des agriculteurs doivent constituer le véritable socle de la formation des prix, ce qui implique de renforcer la position du maillon agricole dans la négociation. Toutefois, le législateur doit également tenir compte de la compétitivité des filières agroalimentaires et veiller à la compatibilité de notre droit interne avec le droit européen, faute de quoi c’est l’ensemble de l’édifice qui serait fragilisé.

Les rapporteurs ont conduit leurs travaux dans un esprit d’écoute et de dialogue avec l’ensemble des parties prenantes. Ils ont soumis à leurs commissions des amendements visant à renforcer le caractère opérationnel des mesures, à consolider les fondements juridiques des dispositifs les plus fragiles et à répondre aux légitimes attentes des agriculteurs, des éleveurs et des acteurs des filières agroalimentaires.

Au stade de l’examen en commission, de riches débats ont permis des avancées sur plusieurs de ces sujets.

Ainsi, la commission des affaires économiques a adopté au total 191 amendements sur l’ensemble du projet de loi, dont 43 amendements adoptés par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire pour les articles qui lui avaient été délégués au fond.

Sur le titre Ier, plusieurs amendements ont enrichi le dispositif des projets d’avenir agricole (PAA) institué par l’article 1er, notamment pour sécuriser leur articulation avec les projets alimentaires territoriaux (PAT) et associer les chambres régionales d’agriculture aux comités de pilotage. Surtout, les PAA bénéficient désormais d’une présomption de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) et peuvent faire l’objet d’une déclaration d’utilité publique.

Des modifications substantielles ont également été apportées au titre II. À l’article 2, le champ des mesures conservatoires applicables aux produits traités avec des substances interdites dans l’Union européenne a été étendu, tandis que la condition de risque « sérieux et évident » pour la santé a été supprimée. En conséquence, l’article tel qu’adopté par la Commission prévoit une action systématique du ministre chargé de l’agriculture contre les denrées alimentaires traitées avec des substances interdites lors de leur production, quel que soit le risque causé par ces denrées – ce qui n’est pas sans soulever des interrogations sur sa conformité avec le cadre juridique européen et international.

À l’article 4, la Commission a introduit une nouvelle condition pour qu’un produit transformé dans l’Union européenne soit qualifié d’« européen » en restauration collective, exigeant que son ingrédient primaire soit lui aussi originaire de l’Union européenne. Les députés ont également cherché à aller au-delà de la préférence européenne pour renforcer l’approvisionnement local et national, à élargir la liste des démarches éligibles au décompte des 50 % de produits durables et de qualité, et à substituer à la transparence en matière de produits durables et de qualité une transparence sur l’origine des produits acquis, pour la grande distribution et la restauration commerciale.

Sur le titre III, la Commission a adopté plusieurs amendements visant à mieux articuler les nouvelles dispositions avec les exigences du droit de l’Union européenne et les principes de la démocratie de l’eau.

S’agissant de l’article 5, des amendements adoptés par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (CDDAT) ont précisé que le préfet coordonnateur de bassin devra se fonder sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles lorsqu’il arrête des volumes prélevables conduisant à une révision des SAGE, et ont associé formellement la commission locale de l’eau à l’élaboration des PTGE lorsqu’un SAGE existe sur le périmètre concerné.

À l’article 6, qui avait été délégué au fond à la CDDAT, la Commission a introduit une exigence de délai suffisant pour permettre à la CLE de réviser le SAGE dans des conditions satisfaisantes avant que ne s’ouvre la faculté de dérogation préfectorale.

En ce qui concerne l’article 7, également délégué au fond à la CDDAT, la Commission a supprimé le dispositif tel que proposé par le Gouvernement, estimant que la notion de « fonctionnalités » n’était pas suffisamment définie pour fonder un principe de proportionnalité des prescriptions sans risque d’affaiblissement de la protection des zones humides, et que le dispositif se rapprochait trop, dans ses effets potentiels, de dispositions analogues écartées lors de l’examen de la loi dite Duplomb.

À l’article 8, là encore délégué au fond à la CDDAT, les dispositions de l’article initial ayant été fortement modifiées par l’adoption au sein de celle-ci de plusieurs amendements, avant le rejet de l’ensemble de l’article, celui-ci a été supprimé.

Par ailleurs, plusieurs amendements ont permis de sécuriser juridiquement les articles 11 à 13 relatifs à la préservation du foncier agricole.

S’agissant de l’article 14, qui avait été délégué au fond à la CDDAT, plusieurs amendements adoptés par la Commission ont précisé les conditions de prélèvement des loups : le nombre maximal annuel pourra correspondre à l’écart entre l’estimation de la population et le seuil de viabilité de l’espèce, et des prélèvements départementaux resteront possibles en cas de dommages graves, même lorsque le plafond national est atteint. Les tirs de défense sont aussi autorisés dans les réserves naturelles et parcs nationaux, hors cœurs de parc. Les amendements adoptés par la Commission créent également un statut de lieutenant de louveterie inspiré des sapeurs-pompiers volontaires et simplifient les démarches des éleveurs, avec un délai d’un jour ouvré pour les autorisations de tirs de défense. Enfin, la Commission a introduit la création d’un registre national des tirs et la réalisation des constats d’attaques par voie électronique.

La Commission a aussi prévu que le délai de l’habilitation prévue à l’article 15 en matière sanitaire en agriculture serait divisé par deux, passant de 12 à 6 mois.

Enfin, aux articles 18 et suivant, la Commission a décidé que le principe d’aggravation de peine pour les délits de vols commis sur une exploitation agricole serait élargi aux délits de dégradations ou d’intrusion illicite dans un bâtiment dès lors que ces délits sont réalisés, eux aussi, sur une exploitation agricole.

Sur le titre IV, des amendements adoptés par la Commission ont notamment cherché à renforcer la place, dans les contrats de vente de produits agricoles, des indicateurs de coût de production établis par les organisations interprofessionnelles, mais aussi à renforcer la sanction des comportements traduisant la volonté des acheteurs de contourner les organisations de producteurs ou leurs associations, ou encore à reconduire et à renforcer des dispositifs permettant d’assurer la loyauté des négociations commerciales à l’aval.

Enfin, le titre V a été complété par d’autres dispositifs visant à sécuriser les porteurs de projets confrontés à des recours contentieux.

Ce travail devra être poursuivi lors de l’examen en séance publique en gardant à l’esprit l’objectif d’apporter des réponses pragmatiques et robustes en faveur de notre agriculture.

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Commentaires dES articles DU PROJET DE LOI

Titre Ier BÂtir des projets de territoire pour reconquÉrir notre souverainetÉ

Article 1er (article L. 611-1-1 du code rural et de la pêche maritime) Projets d’avenir agricole

I. l’État du droit

Dans un contexte géopolitique caractérisé par de fortes incertitudes, des tensions commerciales internationales persistantes, une dépendance accrue aux importations et les conséquences du changement climatique, la souveraineté alimentaire constitue plus que jamais une priorité nationale et territoriale.

Afin d’ancrer cette priorité dans l’ordre juridique, la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture, dite « Losarga », a élevé la souveraineté alimentaire au rang d’intérêt général majeur.

A. Une consÉcration rÉcente et indispensable de la notion de souverainetÉ alimentaire

La notion de souveraineté alimentaire a été introduite pour la première fois dans le droit français par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, qui a modifié l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

La politique en faveur de l’agriculture et de l’alimentation avait alors été définie comme ayant notamment pour finalité de « protéger la souveraineté alimentaire de la France ».

Cette première mention n’était toutefois pas accompagnée d’une définition.

Afin de réaffirmer cette notion et lui donner une portée concrète dans un contexte de crise agricole marquée par la fragilisation des exploitations, la dépendance croissante aux importations et le défi du renouvellement des générations, l’article 1er de la Losarga a apporté une définition de la souveraineté alimentaire, consacrée en un nouvel article L. 1 A placé au début du code rural et de la pêche maritime. Cette insertion avant l’article L. 1, qui définit les orientations de la politique agricole, confère à la disposition une portée de principe général irriguant l’ensemble du code. Le dispositif prévu par la loi repose sur trois piliers :

– La qualification d’intérêt général majeur de la protection, de la valorisation et du développement de l’agriculture et de la pêche, en tant qu’ils garantissent la souveraineté alimentaire de la nation, ce qui doit permettre un rééquilibrage juridique des intérêts à concilier lorsqu’est en cause un projet agricole ;

– La qualification d’intérêt fondamental de la nation de l’agriculture et de la pêche en tant qu’éléments essentiels du potentiel économique du pays, cette notion renvoyant directement aux articles 410-1 et suivants du code pénal, qui répriment les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation ;

– Une définition juridique de la souveraineté alimentaire, entendue comme « le maintien et le développement des capacités de la Nation à produire, à transformer et à distribuer les produits agricoles et alimentaires nécessaires à l’accès de l’ensemble de la population à une alimentation saine, et le soutien des capacités exportatrices contribuant à la sécurité alimentaire mondiale ».

B. Des confÉrences de la souverainetÉ alimentaire pour concrÉtiser les objectifs inscrits dans la loi

Afin de doter la notion de souveraineté alimentaire d’une portée stratégique concrète dans chaque filière, le même article 1er de la Losarga a institué des « conférences de la souveraineté alimentaire ».

Ce dispositif, qui ne figurait pas dans le texte initial du projet de loi, est issu d’un amendement du Gouvernement à l’article 1er du projet de loi, adopté par le Sénat en séance publique en première lecture avec avis favorable de la commission ([1]), modifié par deux sous-amendements des rapporteurs de la commission des affaires économiques du Sénat ([2]).

La commission mixte paritaire a, par la suite, modifié l’insertion de ces dispositions pour faire figurer le dispositif en un nouvel article L. 611-1-1 du code rural et de la pêche maritime.

1. Des structures à visée stratégique associant chaque filière, pilotées au niveau national par FranceAgriMer

Aux termes de cet article L. 611-1-1, les conférences de la souveraineté alimentaire ont pour mission de définir une « stratégie assortie d’objectifs, notamment de production, à l’horizon de dix ans, en vue de l’amélioration de la souveraineté alimentaire de la Nation ou au moins d’assurer sa non-régression ».

Elles rassemblent :

– Les représentants des sept filières siégeant dans les conseils spécialisés de FranceAgriMer (fruits et légumes, viandes blanches, ruminants, pêche et aquaculture, grandes cultures, vin et cidre, productions végétales spéciales) ;

– Les 70 organisations interprofessionnelles reconnues par l’État ([3]).

Ces conférences se sont réunies (ou se réuniront) pour la première fois en 2026.

Un accompagnement de l’État est prévu par l’intermédiaire de l’Établissement national de l’agriculture et la pêche (FranceAgriMer).

L’article L. 611-1-1 du CRPM prévoit la rédaction de plusieurs documents de synthèse à l’issue des travaux menés par chaque filière dans le cadre des conférences de la souveraineté alimentaire.

FranceAgriMer est chargé de la production d’une synthèse d’ensemble, qui doit être présentée lors d’une conférence nationale de la souveraineté alimentaire présidée par le ministre chargé de l’agriculture.

Cette synthèse d’ensemble fait, par la suite, l’objet d’un suivi par FranceAgriMer selon plusieurs échéances :

– Chaque année, avec la production d’un rapport public sur le niveau de réalisation des objectifs figurant dans la synthèse ;

– Au bout de cinq ans, avec la production d’une synthèse publique de mi-parcours analysant la réalisation des objectifs stratégiques dans chaque filière, assortie, le cas échéant, d’une présentation des raisons de l’écart par rapport aux objectifs et de recommandations. Cette synthèse comprend obligatoirement une annexe concernant les filières ultramarines ;

– Dans les dix ans, pour une actualisation de la synthèse d’ensemble.

À tout moment au cours des dix années couvertes par la stratégie, le ministre chargé de l’agriculture peut convoquer une nouvelle conférence nationale de la souveraineté alimentaire, notamment s’il constate des écarts significatifs par rapport à la trajectoire dans plusieurs filières.

2. Un travail engagé depuis décembre 2025

La ministre de l’agriculture a lancé les conférences de la souveraineté alimentaire le 8 décembre 2025 au marché international de Rungis (Val-de-Marne), sous le titre du « Grand réveil alimentaire ([4]) ».

Sept groupes de travail sectoriels ont été mis en place, qui correspondent au périmètre des conseils spécialisés de FranceAgriMer : grandes cultures, viandes blanches, ruminants, viticulture, productions végétales spécialisées, pêche et aquaculture. Sont associés à chaque groupe les présidents et vice-présidents des conseils spécialisés de FranceAgriMer, de même que les syndicats interprofessionnels, les représentants des différents maillons de la chaîne de valeur, de l’amont à l’aval, ainsi que les instituts techniques et de recherche.

Le 24 février 2026, la ministre de l’agriculture a présenté les premières conclusions des conférences au Salon international de l’agriculture, rendues par chacun des sept groupes de travail ainsi que par le groupe de travail sur les outre-mer ([5]).

Les conférences sont désormais passées à l’étape suivante, avec le lancement de la phase régionale, pour l’Hexagone.

Au niveau régional, la ministre a confié aux préfets de région et aux présidents des conseils régionaux le co-pilotage de la déclinaison territoriale du dispositif.

Sur la base des premières contributions libres envoyées par les préfets de région (mi-janvier 2026), cette phase de déclinaison opérationnelle animée par les chambres d’agriculture a trois objectifs :

– La définition de la contribution des territoires régionaux aux objectifs nationaux de souveraineté alimentaire ;

– La fiabilisation et l’enrichissement des données établies à l’échelle nationale par leur confrontation aux réalités territoriales ;

– L’identification de projets territoriaux susceptibles de contribuer concrètement à l’atteinte de ces objectifs.

La concertation régionale devra refléter la diversité des productions et des filières, des territoires et des acteurs (organisations professionnelles, coopératives, transformateurs, distributeurs, interprofessions, collectivités territoriales, chambres d’agriculture, etc.) et associer également les financeurs.

La démarche est structurée en comités de pilotage régionaux, coprésidés par le préfet et le président du conseil régional. L’animation et le secrétariat des groupes de travail sont assurés par les chambres d’agriculture.

Les synthèses régionales qui découleront de cette phase opérationnelle sont attendues avant l’été 2026.

II. Le dispositif proposé

L’article 1er du projet de loi crée des « projets d’avenir agricole », destinés à donner une suite concrète, dans les territoires, aux travaux des conférences de la souveraineté alimentaire.

● Le I modifie, à cette fin, l’article L. 611-1-1 du code rural et de la pêche maritime, qui établit les missions, la composition et le fonctionnement des conférences de la souveraineté alimentaire (cf. supra, I.).

Il prévoit que les projets d’avenir agricole doivent être lancés et portés par les acteurs économiques du territoire. Des engagements réciproques entre ces différents acteurs peuvent être pris par voie contractuelle.

Les projets d’avenir doivent respecter les priorités nationales fixées par le livre préliminaire du code rural et de la pêche maritime (article L. 1), qui sont au nombre de cinq :

– Assurer la pérennité et l’attractivité de l’agriculture ainsi que le renouvellement de ses générations d’actifs, en facilitant l’installation, la transmission et la reprise d’exploitations ;

– Assurer, dans le cadre de la politique de l’alimentation, la sécurité alimentaire et sanitaire de la Nation ;

– Assurer un haut niveau de compétitivité de l’agriculture ;

– Soutenir la recherche et l’innovation notamment pour favoriser les transitions climatique et environnementale de l’agriculture ;

– Assurer la juste rémunération des actifs en agriculture.

Les régions sont directement impliquées dans la mise au point et le suivi des projets d’avenir. Ces projets sont en effet labellisés par des comités de pilotage régionaux, présidés par le représentant de l’État dans la région et le président du conseil régional. Les projets bénéficient d’une priorité dans l’accompagnement, notamment financier, par l’État et les collectivités. Les projets d’avenir agricole peuvent concerner une ou plusieurs régions.

L’article 1er du projet de loi permet ainsi de renforcer la phase de déclinaison territoriale d’ores et déjà engagée (cf. supra), en l’ancrant dans la loi et en fixant son cadre. Il garantit notamment l’implication des régions, dans une logique de co-construction essentielle pour assurer la réussite des projets d’investissement locaux et garantir un bon usage des deniers publics.

Le Conseil d’État a estimé, dans son avis sur le présent projet de loi, « qu’en ce qu’elle impose la participation des collectivités territoriales à ce dispositif, l’inscription de ces dispositions dans la loi est justifiée au regard de l’article 72 de la Constitution ».

● Les II, III, IV et V assurent une coordination afin de permettre la mise en place de ces projets respectivement en Guyane, en Martinique et à Mayotte ; à Saint-Barthélemy ; à Saint-Martin ; et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

III. Les modifications apportées par la commission

La Commission a adopté une série d’amendements pour préciser et compléter le dispositif des projets d’avenir agricole (PAA) institué par cet article, ainsi que le cadre dans lequel ces projets seront conçus, mis en œuvre et articulés avec les autres politiques publiques.

La Commission a tout d’abord souhaité enrichir la composition et les missions des comités de pilotage régionaux chargés de la reconnaissance des PAA. Elle a ainsi adopté un amendement CE95 de Mme Françoise Buffet, qui prévoit d’associer la chambre régionale d’agriculture au comité de pilotage régional. Dans le prolongement de cette même préoccupation d’opérationnalité, la Commission a adopté un amendement CE901 de M. David Taupiac et plusieurs de ses collègues, confiant aux comités de pilotage régionaux la mission expresse de s’assurer de la mise en œuvre des PAA dans les meilleurs délais.

Sur l’articulation des PAA avec les dispositifs territoriaux existants, la Commission a adopté, à l’initiative du rapporteur, un amendement CE1049 qui prévoit que, lorsque des projets alimentaires territoriaux (PAT) ont été formalisés sur le périmètre du PAA, les comités de pilotage tiennent compte de ces PAT. Il s’agit ainsi de garantir la bonne articulation des PAA avec les PAT, créés par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, et qui demeurent l’outil partenarial de référence pour structurer, à l’échelle des bassins de vie, les politiques agricoles et alimentaires des territoires.

La Commission a également souhaité préciser le champ matériel des PAA. Elle a adopté un amendement CE752 de Mme Anne-Cécile Violland et plusieurs de ses collègues qui complète les critères de reconnaissance et d’évaluation des projets d’avenir agricole en y intégrant, en cohérence avec l’approche dite « One Health », les interactions entre la santé humaine, la santé animale et la santé des écosystèmes. Dans le même esprit, un amendement CE900 de M. David Taupiac et plusieurs de ses collègues prévoit que les PAA contribuent notamment au maintien d’un maillage territorial équilibré des infrastructures de transformation des productions agricoles, amendement qui vise plus spécifiquement les abattoirs.

La Commission a par ailleurs adopté un amendement CE797 de Mme Manon Meunier et des membres du groupe LFI-NFP, qui précise que les projets d’avenir agricoles doivent permettre de renforcer la souveraineté alimentaire, en améliorant la production dans les filières où le taux d’auto-approvisionnement est insuffisant et en privilégiant les projets les moins dépendants des importations. Dans une logique voisine, la Commission a adopté un amendement CE85 de Mme Géraldine Grangier et plusieurs de ses collègues, qui prévoit que la priorité accordée à un projet d’avenir agricole est attribuée en tenant compte de la capacité de production du territoire, de la dépendance aux importations, de la nécessité de préserver les capacités de production nationales et du maintien des activités agricoles dans les territoires ruraux.

La Commission a adopté un amendement CE869 de M. Thierry Benoit et plusieurs de ses collègues visant à mettre deux instruments juridiques puissants au profit des PAA, afin de faciliter et accélérer leur mise en œuvre. D’une part, ces projets sont présumés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, cette présomption étant calquée sur celle prévue par l’article L. 411-2-2 du même code, issu de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 et applicable aux ouvrages de stockage d’eau à finalité agricole, sans dispenser le porteur de projet des deux autres conditions cumulatives de la dérogation (absence de solution alternative et maintien des populations concernées dans un état de conservation favorable). D’autre part, ces projets peuvent, à la demande de leur porteur, faire l’objet d’une déclaration d’utilité publique dans les conditions prévues au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

La Commission a également souhaité ouvrir explicitement le dispositif des PAA aux technologies agricoles innovantes. Elle a adopté un amendement CE109 de Mme Béatrice Piron et plusieurs de ses collègues, sous-amendé par le rapporteur (sous-amendement CE1105), qui prévoit que les projets d’avenir agricole peuvent porter sur le développement, l’expérimentation et la première industrialisation de technologies agricoles innovantes, notamment par l’accueil de porteurs de projets agritech sur des sites dédiés. Le sous-amendement du rapporteur a supprimé la mention d’un décret d’application spécifique, afin de ne pas instituer un traitement préférentiel de cette thématique par rapport à l’ensemble des sujets ayant vocation à faire l’objet de projets d’avenir agricole.

Enfin, la Commission a adopté un amendement CE902 de M. Olivier Serva et plusieurs de ses collègues, sous-amendé par le rapporteur (sous-amendement CE1104), afin de prévoir que, dans la conception et la mise en œuvre des projets d’avenir agricole en Guadeloupe et en Martinique, il est tenu compte des contraintes spécifiques liées à la pollution des sols par le chlordécone, notamment en matière d’adaptation des systèmes de production agricole.

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Titre II Mobiliser l’État pour protÉger les agriculteurs des concurrences dÉloyales

Article 2 (article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime) Lutte contre la mise en vente de produits alimentaires traités avec des substances interdites dans l’Union européenne

I. l’État du droit

S’agissant de mesures de restriction aux importations, les prérogatives des autorités nationales sont limitées par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), dont l’article 3 confie à l’Union européenne une compétence exclusive en matière de politique commerciale.

Il en résulte que seuls les actes de droit dérivé (règlements et directives) et les accords internationaux signés par l’Union sont susceptibles de prévoir des mesures applicables aux importations et à la mise sur le marché dans les États de produits d’origine extra-européenne.

Le droit français s’inscrit dans ce cadre européen : des mesures ne pourraient être prises par le Gouvernement pour faire cesser la vente de produits alimentaires dangereux qu’après avoir demandé à la Commission européenne d’agir et que celle-ci n’a pas fait usage de ses prérogatives en temps utile. Les mesures nationales ne sont valables que dans l’attente de mesures définitives au niveau européen.

La politique commerciale de l’Union européenne s’inscrit, quant à elle dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), dont les règles sont fixées par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT) lui-même complété, s’agissant des produits agricoles, par l’Accord sur l’agriculture (AsA) et l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS).

A. Une distorsion de concurrence et un risque sanitaire liÉs à l’asymÉtrie entre les rÈgles de production et d’importation

La mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (PPP) dans l’Union européenne est régie par le règlement (CE) n° 1107/2009, qui institue une procédure d’approbation des substances actives au niveau européen. Aux termes du considérant 8 de ce règlement, la procédure poursuit le double objectif de garantir un « niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement » et de « préserver la compétitivité de l’agriculture communautaire ».

L’approbation repose sur une évaluation scientifique rigoureuse, conduite par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) à partir d’un dossier instruit par un État membre rapporteur, puis soumise au vote du comité permanent SCoPAFF (Comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et de l’alimentation animale). L’Efsa examine notamment l’efficacité de la substance, son innocuité pour la santé humaine et animale, l’absence d’effet inacceptable pour les végétaux et l’environnement et, le cas échéant, le respect du bien-être animal. Les substances sont approuvées pour une période maximale de dix ans et font l’objet d’un réexamen périodique. Lorsqu’une substance n’est pas approuvée ou lorsque son approbation n’est pas renouvelée, son utilisation est interdite dans l’Union européenne.

Parallèlement, le règlement (CE) n° 396/2005 fixe les limites maximales de résidus (LMR) applicables aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux, que les produits soient cultivés dans l’Union européenne ou importés.

C’est dans l’articulation de ces deux règlements que réside l’asymétrie : les produits importés de pays tiers peuvent légalement contenir des résidus de substances non autorisées dans l’Union européenne, dès lors que ces résidus ne dépassent pas les LMR. Les producteurs européens, en revanche, ne peuvent utiliser que les substances actives expressément approuvées par le règlement (CE) n° 1107/2009.

Cette asymétrie produit deux effets indissociables. Elle engendre une distorsion de concurrence au détriment des producteurs européens, qui supportent les coûts de production liés au retrait de substances dont leurs concurrents extra-européens peuvent continuer à faire usage. Elle expose, en outre, les consommateurs européens à un risque sanitaire résiduel, puisque des substances retirées au niveau européen pour des motifs de protection de la santé ou de l’environnement peuvent continuer à être présentes dans les denrées importées, dans la limite des LMR.

B. Un cadre d’intervention nationale strictement encadrÉ par le droit europÉen et les rÈgles de l’OMC

1. La compétence exclusive de l’Union européenne en matière de politique commerciale

L’article 3 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit une compétence exclusive de l’Union européenne en matière de politique commerciale commune. Par suite et sous réserve des accords bilatéraux, seuls des actes de droit dérivé (règlements et directives) sont susceptibles de prévoir des mesures applicables aux importations et à la mise sur le marché de produits d’origine extra-européenne. La France ne peut donc adopter de restriction autonome et générale à l’importation : son action nationale n’est admise que lorsqu’elle s’inscrit dans un cadre ménagé par le droit de l’Union lui-même.

2. Le mécanisme subsidiaire d’intervention des États membres prévu par les articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002

Les principes généraux concernant la circulation, la mise sur le marché et la sécurité des denrées alimentaires au sein de l’Union européenne sont fixés par le règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002, dit « règlement-socle » de la législation alimentaire européenne. S’agissant de produits potentiellement dangereux pour la santé humaine, l’article 7 du règlement pose un principe de précaution ; l’article 11 impose que les denrées alimentaires importées de pays tiers se conforment aux prescriptions de la législation alimentaire européenne ou, à défaut, à des conditions reconnues comme au moins équivalentes.

Les articles 53 et 54 du règlement constituent le fondement de l’action française en matière de lutte contre les distorsions de concurrence en matière agricole, sur lequel l’article 2 du projet de loi vient s’adosser (cf. infra, II.). Ces dispositions prévoient un schéma d’intervention en deux temps.

Au niveau européen, l’article 53 permet à la Commission européenne de prendre des mesures pouvant aller jusqu’à la suspension des importations, lorsqu’il est « évident » que des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux, d’origine communautaire ou importés d’un pays tiers, sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement, et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante par des mesures nationales.

Au niveau national, l’article 54 ouvre la voie à une action de l’État membre en cas d’inaction de la Commission, sous le contrôle constant de celle-ci. Lorsque la Commission n’a pas agi après avoir été officiellement informée du problème par un État membre, ce dernier peut prendre des mesures conservatoires. Ces mesures sont examinées par la Commission dans un délai de dix jours en vue de leur prorogation, leur modification ou leur abrogation. L’État membre peut les maintenir jusqu’à l’adoption des mesures communautaires.

Ce mécanisme présente ainsi un caractère strictement subsidiaire et temporaire : l’action nationale n’est admise qu’à défaut d’action de la Commission et jusqu’à ce que celle-ci prenne le relais.

3. Une compatibilité avec les règles de l’OMC qui repose sur une évaluation scientifique européenne préalable

Toute mesure nationale de restriction à l’importation doit également être compatible avec les disciplines de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et, en particulier, avec l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 et l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS), négocié dans le cadre du cycle d’Uruguay.

Le GATT pose deux principes fondateurs : la non-discrimination entre produits similaires (articles I et III) et l’interdiction des restrictions quantitatives (article XI). Son article XX autorise toutefois les États à y déroger notamment pour des mesures « nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux » (paragraphe b), sous réserve qu’elles ne constituent ni un « moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable », ni une « restriction déguisée au commerce international ».

L’accord SPS, qui prolonge le paragraphe b) de l’article XX, admet les mesures sanitaires à la triple condition qu’elles soient non discriminatoires (article 2), transparentes (article 7) et fondées sur une évaluation scientifique (article 5).

Un dispositif national adossé aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 satisfait ces exigences dès lors qu’il se fonde sur le retrait ou le non-renouvellement, au niveau européen, de l’approbation d’une substance pour des motifs sanitaires ou environnementaux. L’évaluation conduite par l’Efsa, condition préalable obligatoire à toute mesure nationale prise sur le fondement de l’article 2, constitue le socle scientifique requis par l’article 5 de l’accord SPS ; la non-discrimination est garantie par le fait que la substance est également interdite d’utilisation au sein de l’Union.

C. Des tentatives d’encadrement au niveau national

Pour remédier à la distorsion de concurrence entre l’agriculture française et l’agriculture extra-européenne, le législateur est intervenu à plusieurs reprises depuis 2018, en adoptant, puis en renforçant, un dispositif visant à interdire la mise sur le marché en France de denrées ayant été traitées par des substances non autorisées en Europe, indépendamment du respect des LMR.

1. L’apport de la loi Egalim

L’article 44 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim », a créé un article L. 236-1 A dans le code rural et de la pêche maritime, visant à interdire la commercialisation de toute denrée alimentaire traitée avec des substances interdites dans l’UE.

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait qu’il « est interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d’aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d’identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation ». Le second alinéa prévoit que « l’autorité administrative prend toutes mesures de nature à faire respecter l’interdiction prévue au premier alinéa ».

La portée théorique de ces dispositions est considérable : elles ont pour effet d’interdire à la vente tout produit pour lequel il a été fait usage de substances non autorisées dans l’Union européenne, quand bien même ces substances resteraient sous le seuil des LMR fixé au niveau européen.

Il s’agit ainsi d’appliquer un principe de réciprocité des processus de production, ou « clause miroir », en vertu duquel un produit cultivé dans un pays tiers au moyen de substances prohibées en Europe au titre de leur dangerosité pour la santé humaine ou l’environnement ne devrait pas pouvoir être commercialisé sur le marché français.

2. Un dispositif complété par la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020

L’article 3 de la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières a complété l’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime par un troisième alinéa. Celui-ci prévoit désormais que les ministres chargés de l’agriculture et de la consommation peuvent prendre des mesures conservatoires afin de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l’introduction, l’importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles mentionnés au premier alinéa.

Cet ajout visait à renforcer la solidité juridique du dispositif, en le plaçant expressément dans le cadre d’intervention harmonisé prévu au niveau européen (cf. supra). L’article précise ainsi que l’action ministérielle doit s’effectuer dans le respect des articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002.

Cette modification était issue d’un amendement adopté au Sénat en séance publique, contre l’avis du Gouvernement, puis a été conservée dans le texte de la commission mixte paritaire ([6]).

L’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction actuelle résultant de la loi du 14 décembre 2020, comporte ainsi trois alinéas : une interdiction générale de vente et de distribution (premier alinéa) ; un mandat à l’autorité administrative pour prendre les mesures nécessaires (deuxième alinéa) ; et une habilitation spécifique des ministres à prendre des mesures conservatoires dans le cadre du règlement (CE) n° 178/2002 (troisième alinéa).

D. UN DISPOSITIF inÉgalement appliquÉ

Malgré la clarté de l’interdiction posée par l’article L. 236-1 A, le constat est celui d’une application limitée de cette disposition par les gouvernements successifs, près de six ans après son entrée en vigueur, et ce alors que l’article ne nécessite pas de décret d’application.

1. Des difficultés juridiques et pratiques

Le dispositif aujourd’hui prévu à l’article L. 236-1 A est difficile à appliquer en raison des problèmes qu’il pose du point de vue de sa compatibilité avec le droit de l’Union européenne.

Interrogé par notre collègue Thibault Bazin à l’Assemblée nationale, en 2021, le ministre de l’agriculture Julien Denormandie expliquait alors que l’article L. 236-1 A n’était « pas conforme au droit européen actuel » et il s’engageait à ce que la présidence française de l’Union européenne, au premier semestre 2022, soit une occasion d’avancer sur la question des clauses miroirs ([7]).

Sur un plan pratique, l’application du dispositif se heurte à la difficulté d’attester, lors de contrôles, de l’usage de substances interdites sur les denrées alimentaires importées. L’interdiction, telle qu’elle est rédigée au premier alinéa de l’article L. 236-1 A, vise les produits « pour lesquels il a été fait usage » de substances non autorisées. Or démontrer qu’un usage a eu lieu est beaucoup plus exigeant que la simple détection de résidus.

L’analyse en laboratoire permet bien de constater la présence de résidus, mais non de reconstituer avec certitude l’ensemble des pratiques de culture employées dans le pays exportateur. Cette exigence probatoire rend le contrôle particulièrement complexe.

La dernière difficulté tient à la traçabilité des produits, s’agissant d’un dispositif qui vise à interdire de « proposer à la vente ou de distribuer », et fait donc peser la charge de la conformité en priorité sur les vendeurs et commerçants au détail. Une interdiction de vente est, de ce point de vue, bien plus complexe à mettre en œuvre qu’une mesure de restriction à l’import, d’application plus facile du fait de l’obligation de l’importateur de déclarer la totalité des produits en vue de leur dédouanement lors de leur arrivée sur le territoire européen.

2. Des interdictions ciblées prises au niveau national et suivies au niveau européen

À plusieurs reprises, la France a joué un rôle moteur en faveur de la sécurité alimentaire sur le continent en prenant rapidement, sans attendre l’action des autorités européennes, des mesures conservatoires mettant fin à la commercialisation de fruits et légumes traités avec des substances dangereuses.

a. Plusieurs cas d’interdiction ciblée

L’utilisation du diméthoate, insecticide organophosphoré, sur les cultures de cerisiers a été interdite sur le territoire national à compter du 1er février 2016, en raison des risques toxicologiques identifiés par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses).

Après avoir demandé, sans succès, à la Commission européenne d’interdire la mise sur le marché de cerises importées d’États autorisant l’utilisation du diméthoate, les ministres de l’agriculture et de l’économie, constatant la carence au niveau européen, ont pris un arrêté en avril 2016 interdisant l’importation de ces cerises ([8]).

Ces arrêtés ont par la suite été reconduits jusqu’à l’interdiction définitive, en 2020, de l’importation sur le territoire européen des cerises issues de pays utilisant le diméthoate – le règlement n° 2020/703 du 26 mai 2020 ayant ramené à zéro la LMR applicable au diméthoate sur les cerises ([9]).

En mars 2023, une mesure de suspension d’introduction, d’importation et de mise sur le marché de cerises fraîches produites dans des pays autorisant l’emploi du phosmet, un insecticide organophosphoré dont l’approbation n’a pas été renouvelée au niveau européen, en traitement des cerisiers a été prise ([10]).

Un arrêté du 26 juin 2023 a également suspendu l’introduction, l’importation et la mise sur le marché en France de viandes et produits à base de viande issus d’animaux provenant de pays tiers ayant reçu des médicaments antimicrobiens pour favoriser la croissance ou augmenter le rendement ([11]), conformément aux exigences issues du règlement (UE) 2019/6 relatif aux médicaments vétérinaires.

Le thiaclopride est une substance active insecticide appartenant à la famille des néonicotinoïdes. Cette substance est interdite d’utilisation en France depuis le mois de septembre 2018 et dans l’Union européenne depuis le mois de février 2021, mais elle continue d’être utilisée dans d’autres parties du monde pour protéger les cultures contre certains insectes. L’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) a identifié cette substance comme cancérogène de catégorie 2, toxique pour la reproduction et perturbateur endocrinien ([12]).

Afin de protéger le consommateur, le Gouvernement est intervenu en février 2024 en interdisant, pour une durée d’un an, toute introduction ou mise en vente sur le territoire français de produits contenant des résidus de thiaclopride ([13]).

Le cadre européen a, une nouvelle fois, validé cette décision : après avoir transmis une demande d’interdiction à la Commission le 8 février 2024, les ministres de l’agriculture et de l’économie ont agi par un arrêté du 23 février 2024. Cet arrêté a été renouvelé par l’arrêté du 24 février 2025, pris sur le même fondement juridique ([14]).

De nouvelles limites maximales de résidus ont finalement été adoptées au niveau de l’Union européenne et sont devenues applicables à compter du 12 mai 2025, conformément au règlement n° 2024/2711 de la Commission du 22 octobre 2024 ([15]).

Comme pour le diméthoate, la mesure provisoire prise par la France a précédé l’interdiction ultérieure du thiaclopride dans l’ensemble de l’Union européenne.

b. Une ambition réaffirmée avec l’arrêté de janvier 2026, visant cinq substances phytopharmaceutiques interdites dans l’Union européenne

L’arrêté du 5 janvier 2026 constitue la mesure de sauvegarde la plus large adoptée à ce jour en matière de protection des consommateurs et des agriculteurs.

En décembre 2025, la ministre de l’agriculture avait demandé à la Commission européenne d’abaisser au niveau de la plus petite quantité mesurable les limites maximales de résidus autorisées pour plusieurs substances actives phytopharmaceutiques interdites dans l’Union européenne, compte tenu des risques liés à leur utilisation. Dans l’attente d’une réponse de la Commission, le Gouvernement a décidé d’agir de façon unilatérale ([16]).

L’arrêté du 5 janvier 2026 mentionne cinq substances, à savoir le carbendazime, le mancozèbe, le glufosinate, le bénomyl et le thiophanate-méthyl, toutes classées par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) ou par l’Efsa comme cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques ou perturbateurs endocriniens.

Cet arrêté comporte, en annexe, une liste d’une trentaine de couples denrée alimentaire/substance soumis à cette interdiction, comprenant notamment des agrumes, des pommes, des tomates, du soja, de l’orge et des pommes de terre, qu’il s’agisse de produits bruts ou transformés. Il est pris pour une durée d’un an au maximum, dans l’attente de mesures appropriées de la Commission européenne. Une clause de transition permet l’écoulement des stocks acquis avant le 8 février 2026.

La chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes (CSIF) a saisi le juge des référés du Conseil d’État aux fins de suspension de cet arrêté. Par une ordonnance du 19 février 2026, le Conseil d’État a rejeté la demande de suspension, estimant que l’intérêt public qui s’attache à la politique de santé publique l’emporte, dans l’immédiat, sur les difficultés d’organisation des importateurs.

L’examen au fond du recours en annulation est en cours.

3. Des mesures prises sur le fondement du code de la consommation

Les arrêtés mentionnés précédemment ont tous été pris par les ministres de l’agriculture et de la consommation sur le fondement du code de la consommation, et non sur celui de l’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime, pourtant créé à cette fin dans le cadre de la loi Egalim.

L’article L. 521-17 du code de la consommation donne en effet un pouvoir général au ministre de la consommation, conjointement avec le ou les ministres intéressés par le produit concerné, pour faire cesser la vente de tout produit dangereux.

Les ministres peuvent ordonner l’arrêt de la fabrication, l’importation, l’exportation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux d’un produit et faire procéder à son retrait en tous lieux où il se trouve ou à sa destruction lorsque celle-ci constitue le seul moyen de faire cesser le danger. Ils ont également la possibilité d’ordonner la diffusion de mises en garde ou de précautions d’emploi, ainsi que le rappel en vue d’un échange, d’une modification ou d’un remboursement total ou partiel. La mesure est valable un an et peut être reconduite autant de fois que nécessaire.

La circonstance que les arrêtés ont été pris sur le fondement du code de la consommation démontre l’inefficacité de l’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction actuelle, huit ans après sa création par la loi Egalim et en dépit de la modification apportée en 2020.

Il est plus que jamais nécessaire de le réécrire pour le rendre opérationnel, comme le propose le projet de loi.

II. LE dispositif proposé

Dans la continuité de l’ambition redoublée affichée avec l’arrêté du 5 janvier 2026, le projet de loi vient étendre l’arsenal juridique dont dispose le Gouvernement pour faire cesser rapidement la mise en vente de produits traités avec des substances dangereuses. L’article 2 modifie à cette fin l’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime, en y insérant deux nouveaux alinéas qui renforcent et systématisent les pouvoirs conférés au ministre chargé de l’agriculture

A. Une compÉtence liÉe confiÉe au ministre de l’agriculture

Le premier alinéa instaure une nouvelle procédure d’intervention à la main du ministre chargé de l’agriculture pour faire cesser l’importation de produits traités avec des substances interdites dans l’Union européenne.

L’article opère un changement de nature du pouvoir ministériel : alors que le troisième alinéa du droit en vigueur se borne à prévoir que les ministres « peuvent » prendre des mesures conservatoires, laissant au Gouvernement une marge d’appréciation large, la nouvelle rédaction prévoit que le ministre « suspend ou fixe des conditions particulières » à l’introduction, l’importation ou la mise sur le marché des denrées concernées dès lors que les conditions cumulatives qu’elle fixe sont réunies. Il s’agit donc d’une compétence liée, permettant de réduire le risque d’inaction et de sécuriser juridiquement les mesures de sauvegarde prises par le Gouvernement sur le modèle de l’arrêté du 5 janvier 2026.

Trois conditions cumulatives encadrent l’exercice de cette compétence :

– La substance ou le médicament vétérinaire doit avoir fait l’objet, au niveau de l’Union européenne, d’un retrait d’approbation ou d’un refus de renouvellement pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement. Le dispositif ne peut donc viser que les substances qui ont préalablement fait l’objet d’une procédure européenne d’évaluation aboutissant à un retrait ou à un refus motivé par des considérations sanitaires ou environnementales, à l’exclusion, par exemple, des retraits pour motifs purement commerciaux ou procéduraux ;

– Les denrées alimentaires ou aliments pour animaux concernés doivent contenir des résidus de ces substances ou médicaments. À la différence du premier alinéa de l’article L. 236-1 A, dont l’application est entravée par la difficulté de prouver l’usage d’une substance interdite, le critère retenu par le projet de loi est celui, plus accessible, de la simple présence de résidus, constatable par analyse en laboratoire ;

– Il doit être « évident » que ces denrées ou aliments « sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine ou animale ». Cette formule reprend rigoureusement celle de l’article 53 du règlement (CE) n° 178/2002, garantissant ainsi la conformité du dispositif au droit de l’Union.

La mesure peut porter indifféremment sur des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux, ce qui étend le champ d’application par rapport à l’actuel troisième alinéa, circonscrit aux seules « denrées alimentaires ou produits agricoles ».

S’agissant enfin de l’autorité compétente, le texte désigne précisément le ministre chargé de la sécurité sanitaire des aliments ou le ministre chargé de la santé animale, là où la rédaction actuelle vise conjointement les ministres chargés de l’agriculture et de la consommation. Cette clarification, présentée par l’étude d’impact comme indispensable pour assurer « à la fois la rapidité de l’adoption de la mesure et sa solidité juridique », est un gage d’efficacité supplémentaire.

Elle reflète également l’évolution de l’organisation gouvernementale consécutive à la mise en place de la « police sanitaire unique » au 1er janvier 2024, qui a confié au ministère de l’agriculture l’ensemble des contrôles de sécurité sanitaire de la chaîne alimentaire.

B. Un ancrage strict dans le cadre europÉen du règlement (CE) n° 178/2002 et dans les rÈgles de l’OMC

Le nouveau pouvoir s’inscrit pleinement dans le cadre d’action harmonisé prévu au niveau européen. Il s’appuie explicitement sur les articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002, qui fixent le cadre général concernant les mesures d’urgence en matière alimentaire, et en reprend les termes s’agissant tant des mesures susceptibles d’être prises (« suspension » ou « fixation de conditions particulières ») que du caractère « sérieux » et « évident » du risque posé par les produits concernés.

Ces mesures ne pourront, en outre, être prises qu’à titre conservatoire et jusqu’à l’adoption par la Commission européenne des mesures adéquates. Cette précision reprend la logique subsidiaire de l’article 54 du règlement n° 178/2002 (cf. commentaire supra) : la mesure nationale n’a vocation à s’appliquer que dans l’attente que la Commission fasse usage de ses propres prérogatives, par exemple par l’adoption de nouvelles LMR européennes (comme cela a été le cas pour le diméthoate et pour le thiaclopride). Elle constitue ainsi une solution temporaire, et non un substitut durable à l’action européenne.

S’agissant de la conformité aux règles de l’OMC, le dispositif entre dans les prévisions du paragraphe b) de l’article XX du GATT et de l’accord SPS, dès lors qu’il poursuit un objectif de protection de la santé et de l’environnement et qu’il repose sur l’évaluation scientifique préalable conduite au niveau européen, soit une condition substantielle de non-discrimination au sens de l’article 2 de l’accord SPS.

Il convient de préciser que l’article n’instaure aucune « clause miroir » systématique : il s’agit d’une procédure de sauvegarde destinée à faire cesser l’importation de certains produits bien définis, de façon temporaire, et dans une situation revêtant un caractère d’urgence en raison du risque pour la santé humaine ou animale.

C. Un rapport annuel au Parlement

Le deuxième alinéa de l’article 2 prévoit la remise au Parlement d’un rapport annuel reprenant, pour chaque substance active phytopharmaceutique et chaque médicament vétérinaire dont l’approbation a été retirée ou dont le renouvellement a été refusé pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement :

– Les mesures conservatoires prises au titre de l’article ;

– ou, à défaut, les raisons pour lesquelles ces mesures n’ont pas été prises.

Cette disposition fait pendant à la compétence liée confiée au ministre : à défaut de pouvoir matériellement contraindre le ministre dans son action quotidienne, l’article L. 236-1 A du CRPM ainsi modifié l’oblige à se justifier a posteriori de son action devant le Parlement.

III. Les modifications apportées par la commission

La Commission a adopté plusieurs amendements destinés à renforcer le champ d’application et l’effectivité de l’article 2.

Elle a tout d’abord souhaité élargir le champ matériel du dispositif. Elle a ainsi adopté un amendement CE953 de Mme Lisa Belluco et plusieurs de ses collègues du groupe EcoS, qui étend le dispositif aux produits horticoles, afin de combler un vide juridique en matière d’importation de fleurs traitées avec des produits phytopharmaceutiques non autorisés par la réglementation européenne, et de répondre aux risques sanitaires documentés pour les professionnels de la filière et les consommateurs. La Commission a également adopté un amendement CE315 de Mme Aurélie Trouvé et des membres du groupe LFI-NFP, qui précise que le pouvoir de suspension ou d’encadrement de l’importation s’étend non seulement aux denrées alimentaires brutes, mais également aux produits transformés contenant les substances visées.

La Commission a en outre adopté trois amendements identiques visant à supprimer la condition de risque sérieux évident pour la santé humaine ou animale pour que soit prise une mesure conservatoire au titre de l’article 2. Un amendement CE303 de Mme Mathilde Hignet et des membres du groupe LFI-NFP, un amendement CE459 de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues du groupe RN, ainsi qu’un amendement CE511 de Mme Marie Pochon et plusieurs de ses collègues du groupe EcoS ont ainsi supprimé la fin de l’alinéa 2 après le mot « médicaments », de façon à étendre l’obligation de prise de mesures conservatoires à l’ensemble des produits traités avec des substances retirées du marché ou dont le renouvellement de l’approbation a été refusé pour des motifs sanitaires ou environnementaux, sans qu’il soit nécessaire de caractériser au cas par cas un risque sérieux et « évident ». Les auteurs ont fait valoir que la condition supprimée présentait une imprécision juridique de nature à fragiliser l’application du dispositif et que les motifs ayant conduit au retrait de l’approbation au niveau de l’Union européenne établissent par eux-mêmes la réalité du risque.

Ces deux modifications ne sont pas sans susciter des interrogations sur la conformité de l’article ainsi modifié au cadre juridique européen et international dans lequel il est tenu de s’inscrire. Comme indiqué précédemment, le règlement n° 178/2002, lui-même rédigé en cohérence avec l’accord SPS de l’OMC, prévoit une intervention sur les importations limitée aux denrées alimentaires, et en cas de risque sérieux posé pour la santé humaine. En prévoyant une action systématique de la ministre pour les produits non seulement alimentaires mais aussi horticoles, et même en l’absence de risque pour la santé, le dispositif pourrait faire l’objet d’une procédure en infraction au niveau européen et d’actions contentieuses de la part de partenaires commerciaux de la France situés en dehors de l’Union européenne et membres de l’OMC.

Par ailleurs, dans l’objectif de garantir une action ministérielle rapide, la Commission a adopté un amendement CE306 de Mme Aurélie Trouvé et des membres du groupe LFI-NFP, qui encadre l’intervention du ministre chargé de la sécurité sanitaire des aliments dans un délai maximal de trente jours à compter de la constatation du risque.

Toujours dans une logique d’effectivité du dispositif, la Commission a adopté un amendement CE905 de M. David Taupiac et plusieurs de ses collègues, instituant une amende administrative à l’encontre de tout opérateur économique mettant sur le marché des denrées alimentaires en méconnaissance des mesures prises en application de l’article 2. Cet amendement vise à combler une lacune du droit en vigueur, qui ne prévoit aucune sanction spécifique à l’encontre des opérateurs commercialisant en France des produits traités avec des substances dont l’usage est interdit aux producteurs européens, et à responsabiliser l’ensemble des acteurs de la chaîne de mise sur le marché.

La Commission a également a adopté un amendement CE233 de M. Dominique Potier et des membres du groupe SOC, qui fixe à la Nation un objectif de promotion, au niveau de l’Union européenne, d’un mécanisme imposant aux opérateurs économiques mettant sur le marché de l’Union des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux importés d’apporter la preuve du respect des exigences sanitaires, environnementales et de bien-être animal applicables au sein de l’Union. Cet amendement, inspiré des travaux sur l’accord entre l’Union européenne et le Mercosur, pose le principe d’une nouvelle méthode de régulation des importations à l’échelle européenne, fondée sur des contrôles opérés sur le sol des pays exportateurs et sur la mise en place de clauses miroirs effectives.

Enfin, sur le rapport annuel au Parlement prévu par l’alinéa 3 de l’article, la Commission a adopté un amendement CE169 de M. Frantz Gumbs et plusieurs de ses collègues, sous-amendé par le rapporteur (sous-amendement CE1106), qui prévoit un volet spécifique consacré aux collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution et à la collectivité de Saint-Martin. Ce volet analysera, filière par filière et en particulier sur celles de la banane, de la canne à sucre et des fruits tropicaux, les distorsions de concurrence résultant de l’utilisation, par les producteurs des pays tiers, de substances interdites dans l’Union européenne. Le sous-amendement du rapporteur a précisé le champ d’application de cette disposition aux seuls territoires ultramarins relevant des régions ultrapériphériques (RUP) de l’Union européenne, la collectivité de Saint-Martin étant la seule, parmi les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution, à bénéficier de ce statut.

Dans le prolongement de cette préoccupation de transparence, la Commission a adopté un amendement CE46 de M. Éric Martineau, qui crée une obligation d’information du Parlement par le Gouvernement, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, sur les substances actives interdites dans l’Union européenne mais faisant l’objet de limites maximales de résidus (LMR) supérieures à la limite de quantification, ainsi que sur les éventuelles mesures conservatoires mises en œuvre par la France pour limiter la circulation des denrées contenant des résidus de ces substances.

*

Article 3 Habilitation à légiférer par ordonnance en matière de contrôles dans le domaine de la sécurité alimentaire, de la santé animale et de la protection des végétaux

I. l’État du droit

A. L’organisation actuelle des contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments

1. Une nouvelle architecture de contrôle depuis 2024 avec la police sanitaire unique (PSU)

Depuis le 1er janvier 2024, la France a unifié sous l’égide du ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire (MASA), et plus précisément de la direction générale de l’alimentation (DGAL), l’ensemble des missions de sécurité sanitaire des aliments.

Cette réforme a mis fin à des décennies de gestion partagée entre la DGAL et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui était source de complexité dans la gouvernance de la politique de sécurité sanitaire alimentaire.

a. Un système à trois piliers à l’efficacité critiquée

Jusqu’au 1er janvier 2024, la politique de sécurité sanitaire des aliments en France reposait sur une organisation tripartite faisant intervenir trois administrations centrales distinctes :

– la direction générale de l’alimentation (DGAL), rattachée au ministère chargé de l’agriculture, compétente pour les contrôles sanitaires des filières de production animale, la santé des animaux, la santé des végétaux et la sécurité sanitaire des produits alimentaires d’origine animale ;

– la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), rattachée au ministère chargé de l’économie, compétente pour les contrôles de sécurité des denrées végétales ou d’origine végétale et le secteur de la remise directe au consommateur ;

– la direction générale de la santé (DGS), rattachée au ministère chargé de la santé, compétente pour la qualité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine.

Cette gouvernance éclatée a fait l’objet de critiques répétées à l’occasion de missions d’évaluation de la politique de sécurité sanitaire des produits alimentaires. Dès 2014, le rapport Guillou-Babusiaux, commandé par les ministres de l’agriculture, de la santé et de l’économie, identifiait la nécessité d’une gouvernance plus intégrée et d’une analyse de risques commune aux différentes administrations.

Un rapport d’information du Sénat de 2017 allait plus loin encore avec le constat d’un « fractionnement des compétences dont la complexité semble davantage le fruit de l’histoire administrative que d’une analyse raisonnée des besoins » ([17]). Le rapport relevait notamment que les deux réseaux (DGAL et DGCCRF) conservaient le plus souvent leurs moyens et attributions propres au sein des directions départementales de la protection des populations (DDPP ou DDCSPP), sans véritable intégration de service, et que la répartition des compétences entre les deux administrations était source de chevauchements partiels dans certains champs d’intervention, en particulier pour les produits d’origine mixte (animale et végétale) et pour le secteur de la remise directe ([18]).

La Cour des comptes a abondé en ce sens dans son rapport public annuel de 2019, dont un chapitre était consacré à la sécurité sanitaire des aliments ([19]). Elle constatait que « des insuffisances subsistent à toutes les étapes de la chaîne de contrôle ».

La Cour regrettait en particulier l’opacité des résultats de certains contrôles, les moyens humains insuffisants (un contrôle une fois tous les quinze ans en moyenne pour les restaurants) et la « gouvernance complexe de la politique de sécurité sanitaire de l’alimentation » qui « appelle une clarification passant par la désignation d’un chef de file au niveau central ».

L’affaire Lactalis (2017-2018), au cours de laquelle 37 nourrissons ont été contaminés par des salmonelles présentes dans des laits infantiles, a constitué un tournant. Le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’affaire a mis en lumière l’inefficacité des rappels de produits et les carences de la coordination inter-administrative. Parmi ses recommandations, le rapport proposait notamment de placer l’ensemble des contrôles relatifs à la sécurité sanitaire des aliments sous l’autorité de la DGAL ([20]).

Il convient de noter en outre que l’organisation française à trois piliers faisait figure d’exception en Europe, la sécurité sanitaire des aliments étant pilotée par un seul organisme dans la plupart des pays européens.

2. La création de la police sanitaire unique

Le Gouvernement a décidé le 6 mai 2022 de la création d’une police unique en charge de la sécurité sanitaire des aliments, sous l’égide du MASA. Le décret n° 2022-840 du 2 juin 2022 relatif aux attributions du ministre de l’Agriculture (dans le cadre de la constitution du gouvernement d’Élisabeth Borne) a formalisé cette réforme en confiant à la DGAL l’ensemble des missions relatives à la sécurité sanitaire des aliments.

La réforme a été mise en œuvre par étapes. Dès le 1er janvier 2023, 60 emplois et les compétences correspondantes ont été transférés de la DGCCRF vers la DGAL. Le 1er septembre 2023, la DGCCRF s’est retirée définitivement du champ de la sécurité sanitaire des aliments, à l’exception des missions de contrôle du respect des exigences d’hygiène dans les restaurants et commerces de bouche, poursuivies conjointement avec la DGAL jusqu’au 31 décembre 2023.

La police sanitaire unique (PSU) est pleinement effective depuis le 1er janvier 2024 : la DGAL et les agents des services déconcentrés du MASA assurent l’intégralité du contrôle de sécurité sanitaire pour l’ensemble du champ de l’alimentation humaine et animale.

a. Le fonctionnement de la PSU et la répartition des compétences résiduelles

Dans le cadre de la PSU, la DGAL est désormais responsable de l’ensemble des missions de sécurité sanitaire de la chaîne alimentaire. Elle est chargée à ce titre :

– du contrôle des filières de production de denrées animales ou d’origine animale ;

– du contrôle des filières de production de denrées végétales ou d’origine végétale ;

– du contrôle de l’ensemble des établissements du secteur de la remise directe (commerces de détail, moyenne et grande distribution, marchés) ;

– du suivi des réglementations relatives aux produits spécifiques (organismes génétiquement modifiés, compléments alimentaires, denrées enrichies, améliorants, nouveaux aliments, allergènes) et aux aliments pour animaux.

La chaîne de commandement est désormais unique entre le ministre chargé de la sécurité sanitaire des aliments et les préfets.

La DGCCRF conserve pour sa part ses prérogatives en matière de loyauté des produits alimentaires à l’égard des consommateurs et des professionnels : respect des règles d’étiquetage, de composition et de dénomination des marchandises, lutte contre les pratiques trompeuses sur l’origine, la qualité et les allégations relatives aux produits, contrôle des signes officiels de qualité (AOP, IGP, AB) et contrôle des matériaux en contact avec les aliments.

La DGS conserve quant à elle la gestion de la qualité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine.

Sur le terrain, les agents habilités (techniciens, ingénieurs, inspecteurs de santé publique vétérinaire, vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l’État) sont affectés au service régional de l’alimentation (SRAL) des directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) pour la santé des végétaux, ou en direction départementale de la protection des populations (DD(ec)PP) pour la sécurité sanitaire des aliments et la santé animale.

3. Des lacunes en matière de pouvoirs d’enquête et de compétence territoriale

Sur le plan juridique, la création de la police sanitaire unique n’a pris la forme que d’un transfert de compétences de la DGCCRF à la DGAL, via les décrets d’attribution des ministères, sans qu’aucune modification ne soit apportée s’agissant des prérogatives dont disposent les agents du MASA en vertu du code rural et de la pêche maritime. Ceci a créé une asymétrie : les agents du MASA assurent désormais l’intégralité des contrôles de sécurité sanitaire alimentaire sans pour autant disposer des pouvoirs d’investigation et de l’étendue territoriale dont bénéficiaient les agents de la DGCCRF dans le cadre du code de la consommation.

a. Une compétence territoriale qui obère les capacités d’intervention

Les contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé des animaux et des végétaux sont majoritairement conduits par des agents affectés aux services régionaux de l’alimentation des DRAAF, pour la santé ou la protection des végétaux, ou en DD(ec)PP pour la sécurité sanitaire des aliments et la santé animale.

En matière pénale, l’article L. 205-2 du CRPM dispose que ces agents exercent leurs compétences sur l’étendue du territoire national lorsqu’ils sont affectés dans un service à compétence nationale, mais sur la seule étendue de leur région lorsqu’ils sont affectés en service déconcentré.

En matière de police administrative, en l’absence de dispositions particulières, les agents déconcentrés doivent être regardés comme exerçant leur activité dans la seule limite de la circonscription du service d’affectation, comme l’analysait le Conseil d’État dans une étude de 2021 ([21]).

Historiquement, les articles L. 221-9, L. 231-2 et L. 250-4 du CRPM donnaient compétence au ministre de l’Agriculture pour attribuer à certains agents une compétence territoriale élargie au territoire national. Ces dispositions ont été abrogées par l’ordonnance n° 2015-616 du 4 juin 2015, dont les effets ont été rendus effectifs par le décret n° 2021-1858 du 28 décembre 2021, lequel n’a pas repris la possibilité d’étendre par décision individuelle la compétence territoriale des agents. Cette lacune constitue un obstacle à la mutualisation rapide des moyens humains en situation de crise sanitaire.

b. Des pouvoirs d’enquête et de sanction incomplets

On constate actuellement des insuffisances également pour les pouvoirs d’enquête des agents du MASA, que l’habilitation prévue à l’article 3 du projet de loi a vocation à combler.

En premier lieu, le CRPM ne prévoit pas la possibilité pour ces agents, en cas de doute sur la conformité d’un produit, de demander au professionnel de faire procéder à des contrôles à ses frais par un organisme indépendant, avec suspension de la mise sur le marché dans l’attente des résultats – faculté qui existe pourtant dans le code de la consommation.

Les agents ne peuvent en outre pas recourir à une identité d’emprunt pour sécuriser leurs investigations, notamment lors de contrôles sur des sites internet ou dans des situations de contrôle de l’abattage illégal. Ils ne disposent pas non plus de la faculté de ne décliner leur qualité qu’au moment de la constatation de l’infraction, à l’instar des agents de la DGCCRF agissant dans le cadre du code de la consommation. Le secret professionnel leur est par ailleurs systématiquement opposable.

En troisième lieu, les mesures de police administrative (destruction, retrait, consignation, rappel) ne sont possibles en application du CRPM que dans l’hypothèse où il est prouvé que les obligations réglementaires n’ont pas été respectées par l’exploitant, et non pas dès lors que les produits présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour la santé publique.

Enfin, le non-respect des mises en demeure de mise en conformité (article L. 233-1 du CRPM) n’est assorti d’aucune sanction administrative ou pénale, rendant la mesure inopérante.

II. Le dispositif proposé

L’article 3 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi et destinée à renforcer et améliorer les contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé et de bien-être des animaux, ainsi que de santé et de protection des végétaux.

L’habilitation poursuit deux objectifs essentiels :

– finaliser l’architecture juridique de la police sanitaire unique instituée en 2022, en donnant aux agents chargés de la sécurité sanitaire des aliments les pouvoirs dont ils ont besoin pour mener à bien leurs missions ;

– donner aux pouvoirs publics les moyens de lutter contre les denrées alimentaires importées qui ne respecteraient pas les normes en vigueur en France.

Cette mission sera assurée par une nouvelle Brigade nationale de contrôle des denrées importées, composée de plus d’une centaine d’agents de contrôle dédiés à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires, conformément à l’annonce faite par la ministre Annie Genevard en décembre 2025 à l’occasion du lancement des conférences de la souveraineté alimentaire à Rungis.

Cette brigade aura vocation à multiplier les contrôles sur les denrées alimentaires importées et lutter contre les importations générant une concurrence déloyale à l’égard des exploitants agricoles français.

Ces contrôles protègeront tant la santé publique que la santé animale ou celle des végétaux, ainsi que les capacités françaises de production agricole, permettant ainsi d’assurer la souveraineté alimentaire du pays.

Selon les informations transmises par le MASA au rapporteur, la brigade pourrait compter une centaine d’agents. Ces agents seraient issus pour l’essentiel d’une réallocation des moyens humains actuellement affectés au contrôle des produits agricoles importés depuis le Royaume-Uni, dans le contexte de la signature imminente d’accords franco-britanniques rétablissant une plus grande fluidité des échanges (accords de « reset Brexit »).

A. Une habilitation à prendre des mesures dans trois matières

Afin de mener à bien ces deux objectifs, le I de l’article 3 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi dans trois matières.

Le Gouvernement mobilise deux arguments à l’appui de cette demande d’habilitation :

– elle doit permettre de modifier un grand nombre d’articles du code rural et de la pêche maritime, afin de procéder à tous les transferts de compétence requis au bénéfice des agents du MASA, et de réaliser à cette occasion les coordinations légistiques nécessaires ;

– elle doit permettre de laisser une marge de manœuvre permettant de tirer au mieux les conséquences des accords à venir avec le Royaume-Uni, qui doivent permettre de réaffecter des agents du ministère vers la Brigade de contrôle des denrées importées.

1. L’adaptation de l’organisation des services et de la compétence des agents

Le 1° du I habilite le Gouvernement à adapter l’organisation des services et la compétence des agents habilités à conduire des inspections et contrôles et à rechercher et constater des infractions et des manquements.

L’objectif principal, selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, est de permettre l’élargissement de la compétence territoriale des agents à l’ensemble du territoire national, tant en police administrative qu’en police judiciaire, afin de fonder juridiquement la création de la Brigade nationale de contrôle des denrées importées et de rétablir la capacité de mutualisation des moyens en cas de crise sanitaire (influenza aviaire hautement pathogène, dermatose nodulaire contagieuse, nématode du pin, etc.).

2. L’adaptation des pouvoirs de contrôle et d’enquête

Le 2° du I habilite le Gouvernement à adapter les pouvoirs de contrôle et d’enquête des agents.

L’étude d’impact mentionne deux pistes d’évolution de ces pouvoirs :

– la possibilité d’enjoindre au responsable de la mise sur le marché de faire procéder à des contrôles à ses frais avec suspension de la mise sur le marché en cas de doute ;

– le recours à l’identité d’emprunt pour les contrôles sur internet et dans les situations présentant un risque pour la sécurité des agents, la possibilité de ne décliner sa qualité qu’au moment de la constatation de l’infraction et la levée du secret professionnel dans certaines situations.

L’objectif est plus généralement d’aligner progressivement les pouvoirs des agents du MASA sur ceux dont disposent les agents de la DGCCRF dans le cadre du code de la consommation.

3. L’adaptation des mesures de police administrative et des sanctions

Le 3° du I habilite le Gouvernement à adapter les mesures de police administrative et les sanctions administratives et pénales, pour garantir une meilleure protection de la santé publique et de l’environnement et améliorer leur proportionnalité.

L’étude d’impact précise que cette habilitation doit permettre d’instituer des mesures réellement dissuasives permettant de sanctionner le non-respect des injonctions de mise en conformité. Ces mesures pourraient prendre la forme soit d’une amende administrative, soit d’une contravention forfaitaire.

Il s’agirait également d’obliger les importateurs à mettre en œuvre les dispositions nécessaires à la sécurité des agents lors des contrôles à l’import, en faisant notamment peser sur l’opérateur une obligation de prévention s’agissant des gaz résiduels dans les conteneurs.

4. Coordination

Enfin, le 4° du I prévoit la possibilité de prendre des mesures de coordination dans les différents codes, afin de finaliser l’architecture législative de la police sanitaire unique et garantir l’articulation d’ensemble du dispositif.

B. Un délai de publication des ordonnances et de dépôt du projet de loi de ratification fixés respectivement à douze et trois mois

Le I de l’article 3 prévoit un délai de douze mois pour la publication des ordonnances.

Le Gouvernement indique avoir retenu cette durée relativement longue pour intégrer un possible retard dans la signature des accords franco-britanniques de « reset Brexit », qui doivent permettre de mobiliser les effectifs nécessaires à la constitution de la nouvelle brigade et dont le contenu précis pourrait influencer la rédaction des ordonnances.

Le II fixe un délai de trois mois au Gouvernement pour le dépôt d’un projet de loi au Parlement à l’issue de la publication de chacune des ordonnances.

III. Les modifications apportées par la commission

La Commission n’a pas modifié le fond de cet article, qu’elle a adopté avec un amendement rédactionnel du rapporteur.

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Article 4 (articles L. 230-5-1 et L. 230-6 nouveau du code rural et de la pêche maritime) Interdiction des approvisionnements non européens en restauration collective publique et renforcement de la transparence de la part de produits durables et de qualité dans les achats annuels de la grande distribution, des principales chaînes de restauration commerciale et des grossistes

I. l’État du droit

A. Une prise en compte progressive par le lÉgislateur des enjeux liés à une alimentation durable et de qualité dans la restauration collective

Le législateur a progressivement élevé les exigences en matière de qualité des produits servis dans la restauration collective, de façon toutefois limitée jusqu’à la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Égalim ».

1. Une prise de conscience graduelle à partir de la loi « Grenelle I »

● La loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, ou loi « Grenelle I », s’était pour la première fois emparée de la question de l’alimentation durable et de qualité en restauration collective, à titre toutefois programmatique seulement. Son article 48 fixait à l’État le double objectif de recourir, dans l’approvisionnement de ses services de restauration collective, d’une part, « à des produits biologiques pour une part représentant 15 % des commandes en 2010 et 20 % en 2012 », d’autre part, et pour une part identique, « à des produits saisonniers, des produits à faible impact environnemental eu égard à leurs conditions de production et de distribution, des produits sous signe d’identification de la qualité et de l’origine ou des produits issus d’exploitations engagées dans une démarche de certification environnementale » ([22]).

● La loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche avait inscrit à l’article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime une obligation pour les gestionnaires, publics et privés, de services de restauration collective, « de respecter des règles, déterminées par décret, relatives à la qualité nutritionnelle des repas qu’ils proposent et de privilégier, lors du choix des produits entrant dans la composition de ces repas, les produits de saison » ([23]).

Par ailleurs, cette même loi attribuait au programme national pour l’alimentation (PNA) nouvellement créé la mission, reprise à l’article L. 230-1 du même code, de prévoir les actions à mettre en œuvre en matière « d’approvisionnement en produits agricoles locaux dans la restauration collective publique comme privée » ([24]).

● La loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt a par la suite modifié cette mission, remplaçant la mention de produits locaux par celle de « produits de saison » et ajoutant parmi les produits concernés les « produits sous signe d’identification de la qualité et de l’origine, notamment issus de l’agriculture biologique » ([25]).

● Du fait de leur absence d’effet contraignant, ces dispositions n’ont produit que de faibles résultats avant la loi Egalim. L’agriculture biologique ne représentait ainsi que 3 % des produits consommés dans la restauration collective en 2017 ([26]).

2. Un objectif devenu structurant avec la loi « Egalim », et renforcé avec la loi « Climat et résilience »

● La loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Égalim », a pour la première fois instauré l’obligation, pour la restauration collective publique, d’utiliser une part minimale de produits durables et de qualité et issus de l’agriculture biologique.

Créé par l’article 24 de la loi, l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime a introduit un objectif de 50 % de produits durables et de qualité et labellisés à ce titre, dont une part au moins égale à 20 % de produits issus de l’agriculture biologique, servis en restauration collective publique au 1er janvier 2022.

Avant élargissement par la loi « Climat et résilience » (cf. infra), étaient pris en compte dans les 50 % les produits :

– acquis « selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie », cette formulation ayant pour objectif de favoriser les produits locaux dans le respect du droit européen de la concurrence ;

– issus de l’agriculture biologique, qui doivent par ailleurs représenter à eux seuls 20 % du total des produits utilisés ;

– bénéficiant des signes de qualité et de l’origine (SIQO) ou mentions valorisantes prévus à l’article L. 640-2 ([27]), pour ceux dont « l’utilisation est subordonnée au respect de règles destinées à favoriser la qualité des produits ou la préservation de l’environnement » ;

– bénéficiant du label « pêche durable » ;

– bénéficiant du label « régions ultrapériphériques » de valorisation des productions ultramarines, prévu à l’article 21 du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;

– jusqu’au 31 décembre 2029, les produits issus d’exploitations ayant fait l’objet d’une certification environnementale de deuxième niveau (CE2) ou de troisième niveau (« Haute valeur environnementale » ou HVE), attestant de leur utilisation de modes de production particulièrement respectueux de l’environnement ([28]).

À compter du 1er janvier 2030, seuls les produits issus d’exploitations certifiées HVE deviendront éligibles ;

– satisfaisant, au sens de l’article 43 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014, de manière équivalente, aux exigences définies par ces signes, mentions, écolabel ou certification.

● Ces dispositions ont été enrichies et renforcées par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », dont l’article 257 est venu modifier l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime.

La loi a tout d’abord élargi l’application du dispositif à l’ensemble de la restauration collective à compter du 1er janvier 2024, y compris les restaurants collectifs gérés par des organismes de droit privé.

S’agissant de la liste des critères, la loi a procédé à plusieurs modifications :

– Elle a élargi la liste des produits éligibles au décompte des 50 %, en y ajoutant deux nouvelles catégories : les produits issus du commerce équitable, et les produits performants en matière de protection de l’environnement et de développement des approvisionnements directs, dans l’objectif de mieux valoriser les produits locaux et les circuits courts.

– Elle a institué un sous-objectif spécifique pour les viandes et poissons : depuis le 1er janvier 2024, les viandes bovines, porcines, ovines et de volaille ainsi que les produits de la pêche relevant des produits durables et de qualité doivent représenter au moins 60 % de la valeur des approvisionnements. Ce taux est porté à 100 % pour la restauration collective publique nationale (État, établissements publics nationaux, entreprises publiques nationales).

– Enfin, l’échéance a été rapprochée s’agissant de l’exigence d’une certification environnementale de niveau 3 (HVE) : les produits issus d’exploitations bénéficiant d’une certification de niveau 2 ne sont pris en compte parmi les 50 % que jusqu’au 1er janvier 2027, soit trois ans avant la date initiale du 1er janvier 2030 initialement fixée par la loi Egalim. La certification HVE, elle, demeure éligible de façon pérenne.

B. Une ambition à réaffirmer au regard des objectifs de souveraineté alimentaire et de qualité des produits

1. Un enjeu de souveraineté dans un contexte de dégradation du solde commercial agricole

La réflexion concernant l’origine des produits servis en restauration collective s’inscrit dans un contexte plus large de dégradation du solde commercial agricole et agroalimentaire français.

Selon un rapport d’information du Sénat de janvier 2026, le déficit agricole et agroalimentaire français a atteint 515 millions d’euros en 2025 ([29]).

L’étude d’impact du projet de loi souligne que l’Union européenne parvient certes à se hisser au premier rang mondial des exportateurs agricoles (15,7 % de parts de marché), devant les États-Unis (10,9 %), le Brésil, le Canada et la Chine. Toutefois, la tendance générale est à une dégradation progressive du solde français, liée à un effet de ciseau entre des imports en hausse durable et une production qui stagne, voire recule pour certaines filières.

Selon la Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC), publiée en février 2026, la souveraineté alimentaire constitue un objectif prioritaire qui impose de renforcer la part de produits nationaux et européens dans l’alimentation collective. La stratégie relève ainsi que « la restauration collective, par le volume d’achats qu’elle représente, doit être un instrument au service de notre souveraineté alimentaire et du renforcement de nos filières agricoles. À ce titre, les restaurants collectifs relevant de l’État, de ses établissements et des entreprises publiques doivent être exemplaires ». Son action n° 21 recommande en ce sens de privilégier les circuits courts et d’écarter fermement l’achat de denrées alimentaires non européennes ([30]).

Cette ambition a été réaffirmée par le Premier ministre lors de son déplacement à Baigneaux (Eure-et-Loir) le 30 janvier 2026, lors duquel il a appelé à « reprise en main » de la commande publique, et estimé « impensable » que des matières premières agricoles issues de l’extérieur de l’UE soient importées dans le cadre des marchés publics à venir.

2. L’absence de critère géographique explicite dans le droit existant

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 230-5-1 du CRPM ne comporte aucun critère explicite concernant l’origine géographique des produits servis en restauration collective.

La liste des produits pouvant être comptabilisés dans l’objectif de 50 % est exclusivement fondée sur des critères de qualité et de durabilité, sans référence à une provenance nationale ou européenne.

Le législateur a tenté de s’emparer de ce sujet dans l’article L. 230-5-1 de façon détournée : ont été ainsi inclus à cette fin dans la loi « Egalim » les concepts de « coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie » (1° de l’article L. 230-5-1) puis, dans la loi « Climat et résilience », de « performances en matière de protection de l’environnement » et de « développement des approvisionnements directs de produits de l’agriculture » (1° bis).

Ces mentions ne sont toutefois pas suffisantes pour garantir un approvisionnement en produits français et européens. Les données consolidées montrent en effet que la part de produits importés hors de l’Union européenne dans les approvisionnements de la restauration collective est significative. Une enquête réalisée en 2025 par le Syndicat national de la restauration collective (SNRC) indique que si 71 % des viandes utilisées sont d’origine française et seulement 0,9 % proviennent de pays tiers, la situation est plus contrastée pour les fruits et légumes : 43 % d’origine France, 39 % issus de l’UE et 18 % hors UE, principalement en raison de la demande de fruits exotiques ou de produits hors saison. L’étude d’impact annexée au projet de loi estime que la part globale de denrées importées hors UE en restauration collective se situe autour de 10 %.

C. L’absence d’obligations de transparence pour le secteur privé de la distribution et de la restauration commerciale

En dehors du champ de la restauration collective, aucune obligation législative n’impose aux opérateurs privés de la restauration commerciale, du commerce de détail alimentaire ou du commerce de gros de communiquer sur la part de produits durables et de qualité dans leurs achats. Or, la restauration commerciale et la grande distribution représentent une part considérable de la consommation alimentaire hors domicile et constituent des leviers essentiels pour orienter les filières agricoles vers la qualité.

Selon l’étude d’impact, pour 100 euros de dépenses alimentaires, un consommateur dépense en moyenne 48 euros en grande surface de distribution et environ 9 euros en restauration collective. La restauration commerciale capte, quant à elle, une part croissante de la consommation hors domicile : l’enseigne de restauration rapide la plus présente en France reçoit à elle seule près de 440 millions de clients par an, et les enseignes de grande distribution touchent un public estimé à 10 millions de personnes par jour.

Le « réservoir » de consommateurs susceptibles d’être orientés par une politique publique de l’alimentation est donc considérablement plus vaste dans ces circuits que dans la restauration collective, qui ne représente qu’environ 24 % des déjeuners et 2 % des dîners des adultes selon l’enquête INCA3 ([31]).

II. Le dispositif proposé

L’article 4 vise à renforcer les outils à la disposition des pouvoirs publics pour développer un approvisionnement européen de qualité, pour tous les acteurs de la consommation alimentaire, et ainsi agir au service de la protection de la souveraineté alimentaire du pays. Le dispositif inclut à la fois la restauration collective, en particulier publique, ainsi que la grande distribution, la restauration commerciale et le commerce alimentaire de gros.

L’ensemble des mesures prévues par l’article doit ainsi permettre d’accroître la place dédiée à la production agricole française et européenne, durable et de qualité, tout au long de la chaîne alimentaire.

A. Faire de la restauration collective un pilier de la stratégie française de souveraineté alimentaire

Le I de l’article 4 procède à plusieurs modifications substantielles s’agissant des obligations de la restauration collective en matière de produits durables et de qualité, prévues à l’article L. 230-5-1 du CRPM.

1. L’élargissement de la liste des produits éligibles aux produits sous SIQO ayant subi une première transformation simple

Le c) du 1° du I de l’article 4 rétablit un 3° bis à l’article L. 230-5-1. Cette disposition ajoute à la liste des produits pouvant compter parmi les 50 % de produits durables et de qualité :

– les produits non transformés composés de produits agricoles répondant à la condition prévue au 3° (c’est-à-dire bénéficiant d’un signe d’identification de la qualité et de l’origine (SIQO) mentionné à l’article L. 640-2 du CRPM) ;

– les denrées alimentaires issues de la première transformation d’un ou plusieurs produits agricoles et composées à 95 % au moins de produits répondant à cette même condition.

Cette distinction permet d’intégrer dans le décompte les produits labellisés non seulement lorsqu’ils sont servis à l’état brut, comme c’est le cas actuellement, mais aussi lorsqu’ils ont fait l’objet d’une préparation en cuisine afin d’être servis.

Cette modification répond directement à une difficulté majeure identifiée par les filières : en l’état du droit, un poulet « Label Rouge », par exemple, qui a été découpé, épluché ou congelé par un fournisseur perd le bénéfice du label et ne peut plus être comptabilisé dans les 50 %. Le 3° de l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime précise en effet que les repas doivent comprendre une part minimale de « produits » labellisés, sans mention d’une éventuelle transformation. La comptabilisation est donc le plus souvent impossible, car le cahier des charges des labels, dont l’objectif est de protéger l’intégrité des produits, ne permet pas de transformation – c’est le cas notamment du « Label Rouge ».

L’article 4 du projet de loi vise à remédier à cette difficulté afin que, désormais, toute préparation réalisée à partir de produits labellisés par un SIQO puisse être pris en compte dès lors que ces produits représentent au moins 95 % du produit fini. Le seuil de 95 % est directement calqué sur celui déjà applicable aux produits issus de l’agriculture biologique. En effet, la réglementation européenne sur le bio prévoit qu’un produit transformé peut continuer à bénéficier de la mention « agriculture biologique » (et donc rester comptabilisable dans les objectifs Egalim) dès lors qu’il contient au moins 95 % en poids d’ingrédients certifiés bio ([32]). Le même seuil de 95 % s’applique aux produits issus d’exploitations certifiées HVE, qui conservent leur éligibilité après transformation ([33]).

Le Conseil d’État, dans son avis, considère que ces dispositions « ont pour objet d’offrir davantage de choix de produits de qualité à ces gestionnaires tout en tenant compte des contraintes d’organisation de la restauration collective » et que, « sans se heurter à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel, elles facilitent l’atteinte des objectifs poursuivis par le législateur ».

2. Le report de l’échéance concernant le niveau de certification environnementale des exploitations productrices

Le d) et le e) du 1° du I reportent au 1er janvier 2030 la date limite de prise en compte des produits issus d’exploitations bénéficiant d’une certification environnementale de niveau 2 (CE2) au titre des 50 % de produits durables et de qualité.

a. Un objectif qui s’avère inatteignable et même contre-productif

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 230-5-1 du CRPM prévoit que les produits issus d’exploitations bénéficiant d’une certification de niveau CE2 ne sont éligibles parmi les 50 % de produits durables et de qualité que jusqu’au 31 décembre 2026. À compter du 1er janvier 2027, seuls seront pris en compte les produits issus d’exploitations certifiées HVE. Cette rédaction résulte de l’article 257 de la loi « Climat et résilience », qui a rapproché l’échéance de trois ans par rapport aux dispositions de la loi « Egalim ».

L’échéance du 1er janvier 2027 s’avère aujourd’hui inatteignable, et pourrait même se révéler contre-productive. Certaines filières agricoles mobilisent en effet très largement les produits issus d’exploitations agricoles certifiées CE2 pour approvisionner la restauration collective en produits durables et de qualité, notamment les fruits et légumes, ou certains produits laitiers, et font part de leurs difficultés s’agissant du passage à la certification HVE pour une partie importante des exploitations de ces filières, notamment en raison des exigences supplémentaires issues de la révision du référentiel HVE en 2023 (HVE4).

En outre, le maintien de l’échéance pourrait priver ces exploitations de débouchés dans la restauration collective, et par conséquent de les mettre en difficulté pour poursuivre leur transition vers le plus haut niveau de certification. Cette inquiétude est relayée également par les syndicats de la restauration collective.

b. Un retour au calendrier déjà ambitieux prévu dans la loi « Egalim »

L’article 4 du projet de loi repousse de trois ans la date limite d’éligibilité pour les produits issus d’exploitations bénéficiant d’une certification environnementale de niveau 2 (CE2). À compter du 1er janvier 2030, les produits issus d’exploitations « CE2 » ne seront plus éligibles, et seuls les produits issus d’exploitations agricoles certifiées « HVE » (niveau 3) pourront être pris en compte parmi les 50 % de produits durables et de qualité. Le projet de loi revient ce faisant à l’objectif temporel initialement fixé en 2018 avec la loi « Egalim ».

Rétablir la date initialement prévue présente un double avantage : d’une part, accorder aux filières concernées le temps nécessaire pour accompagner les exploitations dans l’adaptation de leurs pratiques en vue de l’obtention de la certification HVE et de la constitution d’une offre suffisante à destination de la restauration collective ; d’autre part, répondre aux préoccupations des acteurs du secteur, qui, à défaut, se trouveraient privés d’une source d’approvisionnement essentielle à l’atteinte des objectifs fixés par la loi « Egalim ».

3. L’introduction d’une préférence européenne dans la restauration collective publique

Le 5° du I de l’article 4 insère un nouveau III à l’article L. 230-5-1 du CRPM, pour prévoir que les repas servis dans les restaurants collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge comprennent uniquement des produits qui, au sens de l’article 60 du code des douanes de l’Union, sont originaires de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen (EEE), sauf en cas d’absence d’offre pour un produit particulier dans les quantités demandées.

Cette disposition instaure ainsi une préférence européenne pour les approvisionnements de la restauration collective publique.

L’étude d’impact précise que cette disposition concerne l’ensemble des restaurants collectifs gérés par des personnes morales de droit public, y compris ceux gérés par les collectivités territoriales. En estimant la part de denrées importées hors UE à environ 10 %, et en considérant le total des approvisionnements de la restauration collective à 9,5 milliards d’euros, on peut estimer qu’un ordre de grandeur de 950 millions d’euros pourrait être réorienté de la production de pays tiers vers la production agricole européenne.

S’agissant du champ d’application géographique de la mesure, l’article vise l’ensemble de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen (EEE), qui rassemble les 27 États membres de l’UE et l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Pour mémoire, le Royaume-Uni et la Suisse n’appartiennent pas à l’EEE et sont donc exclus de la préférence européenne instituée par l’article.

S’agissant des territoires ultramarins, il convient de distinguer les régions ultrapériphériques (RUP) et pays et territoires d’outre-mer (PTOM) au sens du droit européen :

– Les RUP, définies à l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), sont incluses dans le territoire de l’UE. La Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, la Réunion et Mayotte font donc partie intégrante du territoire douanier de l’Union et leurs produits seront bien considérés comme d’origine européenne au sens du présent article.

– Les PTOM, définis à l’annexe II du TFUE, ne font pas partie du territoire douanier de l’Union européenne et ne sont pas non plus membres de l’EEE. Il s’agit de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, des îles Wallis et Futuna, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et des Terres australes et antarctiques. Les produits qui en sont originaires ne sont donc pas des produits « originaires de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen » et ne sont pas couverts par la préférence européenne.

Pour déterminer l’origine des produits, l’article fait référence à l’article 60 du code des douanes de l’Union, en vertu duquel sont considérées comme originaires d’un territoire :

– les marchandises entièrement obtenues dans ce territoire ;

– les marchandises ayant subi leur dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d’un produit nouveau ou correspondant à un stade de fabrication important.

Les produits transformés dans l’Union européenne à partir d’ingrédients importés depuis l’extérieur de l’UE ne sont donc pas visés par le présent article. Parmi les produits rentrant généralement dans cette catégorie, on peut citer le chocolat et produits cacaotés, le café torréfié, les jus de fruits conditionnés dans l’UE, le poisson mis en conserve dans l’UE ou encore les huiles de tournesol et de colza, dont une part non négligeable – bien que largement minoritaire par rapport à la production entièrement française – est raffinée en France à partir de graines ou huiles brutes importées depuis l’extérieur de l’UE (notamment d’Ukraine).

De même, les dispositions n’auront pas d’effet sur les produits abondamment consommés pour lesquels il n’existe aucune alternative, ou marginale, au sein de l’Union européenne. C’est le cas notamment des fruits exotiques et de certaines noix et fruits à coques, dès lors qu’ils ne sont pas produits dans les territoires ultramarins ou dans des quantités négligeables.

Sont en revanche directement concernés les produits faisant l’objet d’offres concurrentes issues de l’UE et de l’extérieur de l’UE. Les auditions menées par le rapporteur et les données qui lui ont été transmises par le MASA ([34]) permettent d’identifier les produits suivants :

– les fruits et légumes de saison comme la tomate, la fraise, le poivron, la pastèque, le melon, la courgette, le kiwi ;

– les légumineuses : lentilles, pois chiches, haricots secs ;

– certains fruits exotiques cultivés dans les RUP, et plus particulièrement la banane. Bien que leur volume de production dans les outre-mer soit faible par rapport au volume total des importations sur le territoire français, l’ananas, la mangue, le litchi et la goyave pourraient également être visés ;

– la viande ovine et caprine.

L’article prévoit une clause d’exception à l’application de la préférence européenne, en cas « d’absence d’offre pour un produit concerné dans les quantités demandées ». Dans ses réponses aux questions du rapporteur, le MASA indique que cette réserve fera l’objet de travaux spécifiques au sein du Conseil national de la restauration collective, en concertation avec les filières concernées, les grossistes et les syndicats de restauration collective, pour définir un référentiel de produits concernés.

Toujours selon le MASA, le périmètre de cette exception pourrait être calibré en fonction du niveau de substituabilité d’un produit importé depuis l’extérieur de l’UE par un produit issu de l’UE. Ainsi, les produits non substituables ou substituables à moyen ou long-terme pourront être concernés par l’exception prévue par cette disposition, en cas d’absence d’offre permettant de répondre au besoin du gestionnaire.

L’étude d’impact souligne la conformité de cette mesure au droit de l’Union européenne, dès lors qu’elle ne crée aucune discrimination entre les opérateurs établis dans différents États membres. S’agissant de l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’OMC, l’étude d’impact relève que celui-ci est dépourvu d’effet direct et que la mesure peut en tout état de cause être justifiée par la protection de la santé publique.

Le Conseil d’État a noté pour sa part dans son avis que « si elles ne contreviennent à aucune règle ni à aucun principe d’ordre constitutionnel ou conventionnel, leur formulation ne garantit pas que les gestionnaires de restauration collective augmenteront effectivement la part de leurs achats en provenance de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen », et suggère qu’il pourrait être utile « d’inciter les gestionnaires à agir sur la composition des menus » pour favoriser l’atteinte de cet objectif.

4. L’ajout de l’origine des produits dans un bilan statistique annuel par ailleurs simplifié

● Le 6° du I de l’article 4 réforme le bilan statistique annuel transmis au Parlement sur l’application des obligations d’approvisionnement en produits durables et de qualité, prévu au V de l’article L. 230-5-1 du CRPM.

Cette modification poursuit un double objectif :

– créer une nouvelle obligation déclarative s’agissant de la part de produits issus respectivement de l’Union européenne et de la France ;

– simplifier par ailleurs le travail des gestionnaires en réduisant le nombre d’items à renseigner dans leur déclaration.

● En l’état du droit, ce bilan repose sur les données collectées par le biais de la plateforme numérique publique « ma cantine », développée depuis 2021 par la direction générale de l’alimentation (DGAL) avec l’appui de la direction interministérielle du numérique (DINUM). Cette plateforme remplit une double fonction : elle constitue l’outil de télédéclaration, par lequel les gestionnaires de restaurants collectifs transmettent leurs données d’achats à l’occasion de campagnes annuelles, et elle met à disposition des consommateurs une page permettant de consulter les résultats de chaque cantine.

Or, le dispositif de télédéclaration actuel se heurte à des difficultés significatives qui en limitent la portée. Comme le relève l’étude d’impact, la télédéclaration détaillée, nécessaire pour renseigner l’ensemble des données exigées par le bilan au Parlement, impose de remplir environ 100 champs de données, en croisant chaque label et certification avec chaque catégorie alimentaire, le caractère local, le circuit court et l’origine France. Ce processus est particulièrement lourd et chronophage, surtout pour les petites structures qui ne disposent pas de logiciels de suivi des achats interopérables avec l’application « ma cantine ». En conséquence, en 2025, seuls 40 % des restaurants collectifs ont procédé à une télédéclaration (soit environ 33 000 sur un total estimé à plus de 80 000), et parmi ceux-ci, seuls 14 % ont réalisé une télédéclaration détaillée, les 86 % restants ayant opté pour une saisie simplifiée d’une vingtaine de champs. Le faible taux de télédéclaration détaillée rend l’échantillon peu représentatif et affaiblit la qualité du bilan transmis au Parlement.

● Le projet de loi entend remédier à cette situation en simplifiant substantiellement le contenu du bilan transmis au Parlement. Le nouveau V de l’article L. 230-5-1 du CRPM prévoit que ce bilan comprendra quatre catégories d’informations :

– la part de produits durables et de qualité mentionnés au I ;

– parmi ceux-ci, la part de produits issus de l’agriculture biologique (2°) ;

– la part de produits originaires de l’Union européenne ;

– parmi ces derniers, ceux originaires de France.

Selon l’étude d’impact, cette simplification ramènera la télédéclaration à une vingtaine de champs, ce qui devrait inciter significativement les gestionnaires à participer et ainsi améliorer la représentativité des données nationales. Par ailleurs, le nouveau V précise explicitement que les informations nécessaires à la réalisation de ce bilan sont adressées chaque année au ministre chargé de l’agriculture par les personnes morales concernées, selon des modalités fixées par arrêté, consacrant ainsi dans la loi l’obligation de télédéclaration qui ne relevait jusqu’à présent que du niveau réglementaire.

En outre, l’ajout d’informations sur l’origine géographique des produits (France et UE) répond à un triple objectif : assurer le suivi de la nouvelle obligation de préférence européenne introduite par le nouveau III de l’article L. 230-5-1 ; donner une visibilité sur la contribution effective de la restauration collective à la souveraineté alimentaire, conformément aux engagements pris par le Premier ministre le 30 janvier 2026 ; et permettre, à terme, de disposer d’un tableau de bord fiable de la politique publique de l’alimentation.

Le Conseil d’État a noté dans son avis que « la simplification des informations que les gestionnaires de restaurants collectifs doivent fournir sur leurs achats et l’ajout de celles qui sont relatives à la part des produits en provenance de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel ».

5. Des modifications rédactionnelles et de coordination à l’article L. 230-5-1 du CRPM

● L’article L. 230-5-1 du CRPM, dans sa rédaction issue de la loi « Climat et résilience », comportait plusieurs échéances d’application aujourd’hui dépassées.

Le a) du 1° du I procède à la suppression de la mention du 1er janvier 2022 initialement prévue par la loi « Egalim » en 2018 pour l’application globale des dispositions en matière de produits durables et de qualité dans la restauration collective.

Le f) du 1° du I effectue une modification analogue s’agissant du sous-objectif spécifique pour les viandes et poissons introduit en 2021 par la loi « Climat et résilience ». Depuis le 1er janvier 2024, les viandes bovines, porcines, ovines et de volaille, ainsi que les produits de la pêche relevant des produits durables et de qualité, doivent représenter au moins 60 % de la valeur des approvisionnements, ce taux étant porté à 100 % pour la restauration collective publique nationale. Le f) du 1° du I supprime la mention du 1er janvier 2024.

● Le a) du 1° du I et le 3° du I procèdent à une amélioration rédactionnelle de l’article L. 230-5-1 s’agissant de l’application du dispositif à la restauration collective privée, sans modification sur le fond.

Le 4° du I modifie la numérotation des sections de l’article L. 230-5-1 pour tirer les conséquences de ce toilettage.

● Le a) du 6° met à jour la référence législative au sein du V (bilan statistique annuel remis au Parlement), en remplaçant la référence à la loi Climat et Résilience par celle au présent projet de loi.

B. Renforcer la transparence en matière d’achats durables et de qualité dans la grande distribution, la restauration commerciale et le commerce de gros

Le II de l’article 4 crée, après l’article L. 230-5-8 du CRPM, un nouvel article L. 230-6 qui instaure des obligations nouvelles de transparence à la charge des plus gros opérateurs privés de la restauration commerciale, du commerce de détail et du commerce de gros alimentaires.

Il s’agit ainsi d’associer pleinement ces secteurs, qui représentent l’essentiel de la consommation alimentaire des Français, à la démarche de qualité et de durabilité prévue pour la restauration collective depuis 2018.

1. L’absence de données consolidées sur la part de produits durables et de qualité hors restauration collective

En l’état du droit, les obligations d’approvisionnement en produits durables et de qualité prévues par l’article L. 230-5-1 du CRPM ne s’appliquent qu’à la restauration collective. Or, celle-ci ne représente qu’une fraction limitée des occasions de consommation alimentaire (environ 24 % des déjeuners et 2 % des dîners des adultes, selon l’enquête « INCA3 » ([35]). L’essentiel de la consommation alimentaire transite par la grande distribution, la restauration commerciale et le commerce de gros, secteurs qui ne sont soumis à aucune obligation légale en matière de produits durables et de qualité.

Comme le souligne l’étude d’impact, il n’existe pas de données consolidées permettant de mesurer la part de ces produits dans les circuits de distribution hors restauration collective. L’INAO estime que les AOP représentent 2,2 % de la production alimentaire commercialisée, les IGP et STG 1,4 %, les Labels Rouges 1,3 % et l’agriculture biologique environ 4 % en 2023. L’Agence Bio estime à seulement 1,5 % la part de produits issus de l’agriculture biologique en restauration commerciale. Il en résulte une asymétrie d’information entre le secteur de la restauration collective, soumis à des obligations de suivi et de restitution de ses données d’achats, et les autres circuits de distribution qui n’ont aucune obligation en ce sens.

Cette asymétrie empêche le pilotage de la politique publique de l’alimentation telle que définie par la Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC), qui fixe notamment un objectif de 12 % de produits issus de l’agriculture biologique dans la consommation alimentaire globale à horizon 2030. Par ailleurs, les dispositifs volontaires mis en œuvre dans le cadre du Programme national pour l’alimentation et la nutrition (PNAN) entre 2021 et 2025 n’ont pas produit l’effet escompté en matière de promotion des produits durables et de qualité dans la grande distribution.

2. Le champ des opérateurs assujettis

Le I du nouvel article L. 230-6 définit trois catégories d’opérateurs soumis aux nouvelles obligations de transparence. Le périmètre retenu cible les acteurs les plus significatifs du marché, en épargnant les opérateurs de taille modeste.

Le 1° vise les entreprises de restauration commerciale ne relevant pas de la restauration collective, lorsqu’elles appartiennent à un grand groupe au sens du 3° de l’article L. 230-2 du code de commerce. Sont ainsi incluses les entreprises dépassant deux des trois seuils suivants, fixés par l’article D. 230-2 du même code : bilan supérieur à 30 millions d’euros, chiffre d’affaires net supérieur à 60 millions d’euros et effectif supérieur à 250 salariés. L’étude d’impact estime à environ 18 groupes le nombre d’opérateurs concernés au niveau national.

Le 2° vise les entreprises exerçant des activités de commerce de détail alimentaire dont la surface de vente est supérieure à 400 m² (seuil repris de l’article L. 541-15-6 du code de l’environnement) et qui appartiennent à un même réseau d’enseigne d’au moins cinq points de vente physiques. Selon l’étude d’impact, ce critère couvre la quasi-totalité de la grande distribution alimentaire, les réseaux d’enseignes réalisant environ 97 % de l’activité des grandes surfaces alimentaires non spécialisées.

Le 3° vise les entreprises exerçant des activités de commerce de gros alimentaire appartenant à la catégorie des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ou des grandes entreprises au sens de l’article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie. Les ETI sont les entreprises de moins de 250 salariés dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros, ou dont le total de bilan n’excède pas 43 millions d’euros. Est considérée comme une grande entreprise toute entreprise dépassant ces seuils ([36]). S’agissant du commerce de gros alimentaire, l’étude d’impact estime qu’entre 200 et 300 entreprises seraient concernées.

3. La nature et le contenu de l’obligation

Le II du nouvel article fixe une échéance au 1er janvier 2030 pour la mise en œuvre de cette obligation. À compter de cette date, les opérateurs concernés devront transmettre chaque année au ministre chargé de l’agriculture et rendre publique, par tout moyen de communication, la part en valeur, dans leurs achats annuels de produits alimentaires, des produits durables et de qualité dont la liste figure au I de l’article L. 230-5-1 du CRPM (cf. supra, commentaire du présent article, I).

S’agissant du niveau de détail de la déclaration, l’article ne prévoit pas d’obligation de renseigner la part de chacun des items de la liste. Les entreprises devront seulement déclarer la part globale de produits durables et de qualité dans leurs achats, ainsi que la part de produits issus de l’agriculture biologique.

Il convient de souligner que l’article L. 230-6 du CRPM n’impose pas aux opérateurs privés un objectif quantitatif d’approvisionnement comparable à celui de 50 % applicable à la restauration collective. L’étude d’impact précise que l’option consistant à imposer des taux obligatoires, à l’image de la loi EGAlim, a été envisagée mais écartée : contrairement à la restauration collective, qui bénéficie de subventions publiques et dans laquelle les convives disposent d’un choix limité, la restauration commerciale et la grande distribution se caractérisent par un large choix pour les consommateurs, orienté majoritairement par le prix. Il est donc apparu plus proportionné de retenir une obligation de transparence et de publication, sans objectif chiffré.

L’objectif affiché par le Gouvernement est de créer un effet d’émulation entre les entreprises de chaque secteur sous l’effet de la publicité des données les concernant, en permettant aux consommateurs de comparer les pratiques des différents opérateurs. L’étude d’impact cite une étude menée en 2023 en Corée du Sud sur 711 entreprises, selon laquelle que la transparence sur les démarches de responsabilité sociétale d’une entreprise est positivement associée à l’adoption de démarches analogues par les entreprises concurrentes.

Le non-respect de l’obligation de transmission n’est pas assorti de sanctions.

● Le Conseil d’État relève dans son avis « que les catégories d’opérateurs concernés, précisément définies, concernent des opérateurs disposant de moyens humains et techniques suffisants pour satisfaire à cette obligation et, qu’ainsi la disposition envisagée ne porte pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ». Selon l’étude d’impact, la différence de traitement entre les opérateurs les plus importants, soumis à l’obligation, et les opérateurs de plus petite taille, qui en sont exemptés, est justifiée par une différence de situation objective et n’est pas contraire au principe d’égalité.

III. Les modifications apportées par la commission

A. Les modifications concernant la restauration collective

a. Un élargissement du périmètre des 50 % de produits durables et de qualité en restauration collective (produits « Egalim ») à de nouvelles démarches

La Commission a adopté de nombreux amendements visant à préciser, compléter et renforcer le dispositif d’encadrement de la commande publique alimentaire en restauration collective prévu par cet article, ainsi qu’à mieux articuler les exigences relatives à la qualité, à l’origine et à la traçabilité des produits servis.

La Commission a tout d’abord souhaité pérenniser l’éligibilité, dans le décompte des 50 % de produits durables et de qualité en restauration collective (produits parfois dits « Egalim »), des produits issus d’exploitations ayant atteint le niveau 2 de la certification environnementale. Elle a ainsi adopté cinq amendements identiques de réécriture de l’alinéa 9 (CE71 de M. Éric Martineau, CE118 de M. Jean-Luc Fugit, CE380 de Mme Sandra Marsaud, CE418 de Mme Anne-Sophie Ronceret et plusieurs de ses collègues, et CE473 de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues). Ces amendements pérennisent le cadre en vigueur en supprimant l’échéance du 31 décembre 2026, au-delà de laquelle, en application de la loi « Climat et Résilience », seuls les produits issus d’exploitations certifiées au niveau 3 (Haute Valeur Environnementale (HVE)) seraient demeurés éligibles. Les auteurs des amendements se sont appuyés à la fois sur la difficulté à atteindre les objectifs actuellement fixés même en incluant les exploitations CE2, et sur la perte importante de débouchés que représenterait l’exigence d’une certification HVE pour les exploitations CE2, avec un effet dissuasif sur les démarches de certification en cours.

La Commission a adopté plusieurs amendements visant à élargir la liste des signes et démarches éligibles parmi les 50 % de produits durables et de qualité. Elle a ainsi adopté un amendement CE186 de Mme Christelle Minard et plusieurs de ses collègues du groupe DR, qui intègre dans cette liste les produits bénéficiant d’une marque collective enregistrée conformément à l’article L. 715-1 du code de la propriété intellectuelle, dès lors que la marque repose sur une charte ou un cahier des charges garantissant des exigences relatives à la qualité, aux conditions de production ou à la préservation de l’environnement. Cet amendement vise à reconnaître les marques territoriales et collectives développées à l’initiative d’acteurs économiques locaux, de filières organisées ou de collectivités territoriales.

Dans le même esprit, la Commission a adopté un amendement CE627 du président Stéphane Travert et Mme Anne-Sophie Ronceret, visant à intégrer les produits de la pêche maritime issus d’une démarche collective définie par un cahier des charges garantissant l’origine, la traçabilité et la fraîcheur des produits et dont le respect est certifié par un organisme tiers indépendant accrédité, conformément au règlement européen no 1380/2013 relatif à la politique commune de la pêche.

La Commission a également souhaité reconnaître les démarches innovantes fondées sur la qualité nutritionnelle des aliments. Elle a adopté un amendement CE1082 de Mme Olivia Grégoire et plusieurs de ses collègues, visant à inclure parmi les produits durables et de qualité en restauration collective les produits de haute valeur nutritionnelle mentionnés au 9° du I de l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime. Ces critères tiennent compte de l’amélioration de la densité nutritionnelle des aliments (celle-ci étant évaluée en priorité en fonction de la teneur en nutriments dont les apports sont insuffisants dans la population générale au regard des références nutritionnelles établies par l’Anses), de la mise en œuvre de pratiques de production agricole dont l’effet sur la qualité nutritionnelle est étayé par des publications scientifiques, de l’existence d’un cahier des charges public assorti d’indicateurs mesurables, et de contrôles fondés sur des mesures analytiques réalisées par des laboratoires accrédités.

b. La prise en compte de l’ingrédient primaire pour définir l’origine européenne d’un produit en restauration collective

S’agissant de la préférence européenne dans la restauration collective, la Commission a adopté sept amendements identiques (CE80 de Mme Danielle Brulebois, CE393 de M. François Gernigon et M. Thierry Benoit, CE419 de Mme Anne-Sophie Ronceret et plusieurs de ses collègues, CE475 de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues, CE599 de M. Bertrand Bouyx, CE722 de M. Eric Liégeon et plusieurs de ses collègues, CE778 de Mme Stella Dupont et CE883 de M. Éric Martineau) visant à préciser la définition de produit « européen » au sens de l’article. Les amendements complètent le critère d’origine fondé sur l’article 60 du code des douanes de l’Union européenne, qui repose sur la notion de « dernière transformation substantielle », par un critère tiré de l’origine de l’ingrédient primaire, au sens de l’article 2 du règlement (UE) n° 1169/2011 dit « Inco ». Les auteurs des amendements ont notamment fait valoir que la seule référence aux règles douanières prévue par l’article permettrait de qualifier d’« origine UE » des produits dont la majorité des matières premières provient en réalité de pays tiers, dès lors que la dernière transformation substantielle est réalisée dans l’Union européenne, permettant ainsi une forme de contournement du dispositif.

La Commission a en outre adopté deux amendements identiques visant à préciser les conditions d’application de la dérogation prévue en cas d’absence d’offre suffisante issue de l’Union européenne pour un produit dans les quantités demandées. Un amendement CE477 de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues, ainsi qu’un amendement CE912 de M. David Taupiac et plusieurs de ses collègues prévoient ainsi que l’absence d’offre suffisante s’apprécie au regard de critères objectifs tenant à la disponibilité des produits, aux volumes nécessaires et à la capacité d’assurer un approvisionnement régulier.

La Commission a par ailleurs souhaité prendre en compte les spécificités des outre-mer pour l’application de la préférence européenne. Elle a adopté un amendement CE889 de M. Olivier Serva et plusieurs de ses collègues, qui adapte les obligations relatives à l’origine des produits pour les collectivités ultramarines régies par les articles 73 et 74 de la Constitution. Le dispositif donne la priorité aux produits issus de la production locale ou régionale ultramarine lorsque ceux-ci sont disponibles en quantité et qualité suffisantes, et permet, en l’absence d’offre locale suffisante, le recours à des produits importés hors Union européenne, dans des conditions fixées par décret. Cet amendement tient ainsi compte des contraintes structurelles d’approvisionnement des territoires ultramarins, marqués par une forte dépendance alimentaire et une production locale ne couvrant qu’une part limitée des besoins.

c. De nouvelles dispositions pour développer l’approvisionnement local et national

Allant au-delà de la préférence européenne d’ores et déjà inscrite à l’article, la Commission a par ailleurs adopté plusieurs amendements visant à renforcer l’approvisionnement local dans la restauration collective, et en particulier la restauration collective publique.

La Commission a ainsi adopté deux amendements identiques (CE474 de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues du groupe RN, et CE615 de M. Boris Tavernier et plusieurs de ses collègues du groupe EcoS) pour permettre aux acheteurs de la restauration collective publique et privée de prendre en compte la localisation de la production ou de la première transformation des denrées. Les auteurs de chaque amendement ont fait valoir, respectivement, que cette disposition devait donner une base légale à une politique de préférence locale, et qu’elle constituait un levier de structuration des filières territorialisées et de soutien aux PAT.

La Commission a également adopté un amendement CE396 de Mme Aurélie Trouvé instaurant un objectif d’au moins 80 % de produits issus de filières de production françaises dans la restauration collective publique, ainsi qu’un amendement CE525 de Mme Marie Pochon et plusieurs de ses collègues du groupe EcoS, qui prévoit qu’à compter de 2028, 100 % des viandes bovines, porcines, ovines et de volaille servies dans les restaurants collectifs gérés par l’État, ses établissements publics et les entreprises publiques nationales proviennent d’animaux élevés en France.

Enfin, la Commission a adopté un amendement CE404 de Mme Aurélie Trouvé et plusieurs de ses collègues du groupe LFI-NFP qui prévoit la fixation par l’État d’objectifs indicatifs de progression de la part de produits issus de filières françaises dans la restauration collective publique.

d. Le rétablissement d’un plus haut niveau de détail s’agissant des informations renseignées par les restaurants collectifs et agrégées dans le bilan public annuel

S’agissant des indicateurs de suivi renseignés par les restaurants collectifs et agrégés dans le bilan public annuel transmis au Parlement, la Commission, à rebours de l’objectif de simplification poursuivi par le projet de loi, a adopté deux amendements identiques visant à conserver le niveau de détail prévu actuellement dans le CRPM, tout en conservant les ajouts de l’article 4 en matière d’origine des produits (amendements CE219 de Mme Mélanie Thomin et plusieurs de ses collègues du groupe SOC, et CE361 de Mme Manon Meunier et plusieurs de ses collègues du groupe LFI-NFP).

La Commission a également adopté un amendement CE526 de Mme Marie Pochon et plusieurs de ses collègues, qui prévoit une information non seulement sur les produits originaires de l’Union européenne, mais aussi sur ceux issus de l’Espace économique européen.

e. Un nouveau sous-objectif pour la restauration collective de l’État en matière de fruits et légumes

La Commission a adopté un amendement CE915 de M. David Taupiac et plusieurs de ses collègues, qui renforce l’exemplarité de l’État en imposant aux services de restauration collective qui en relèvent d’appliquer aux fruits et légumes l’objectif de 50 % de produits durables et de qualité, dont 20 % de produits bio, dans un délai maximal de deux ans à compter de la promulgation de la loi, sous réserve du renouvellement des marchés en cours, et de mettre en place, lorsqu’ils n’atteignent pas ces objectifs, un plan d’action dans un délai de six mois. L’amendement crée ainsi un nouveau sous-objectif pour les fruits et légumes, au sein de l’objectif global fixé par la loi pour l’ensemble des produits servis en restauration collective.

B. Un recentrage de la transparence sur l’origine géographique des produits acquis, pour les seuls secteurs de la restauration commerciale et de la grande distribution

S’agissant de la nouvelle obligation de transparence établie par l’article 4 pour les grandes entreprises de la distribution alimentaire, de la restauration commerciale et du commerce de gros, la Commission a adopté un amendement CE420 de Mme Anne-Sophie Ronceret et plusieurs de ses collègues, afin de supprimer les grossistes du champ d’application de l’article. Les auteurs de l’amendement ont fait valoir que les grossistes, intervenant uniquement du côté de l’offre, ne disposent pas des leviers d’influence sur la consommation finale dont bénéficient d’autres acteurs de la chaîne d’approvisionnement, et qu’une telle obligation aurait peu d’effet sur les comportements de consommation.

La Commission a également adopté un amendement CE745 du rapporteur et de Mme Minard, substituant à la transparence en matière d’achats de produits durables et de qualité une transparence sur l’origine géographique des produits. Devront ainsi être renseignées annuellement, par les entreprises de la grande distribution alimentaire, de la restauration commerciale et du commerce de gros, la part des produits originaires de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, et, parmi ceux-ci, la part des produits originaires de France.

Cet amendement tient compte de l’inadaptation des critères Egalim, conçus spécifiquement pour la restauration collective, aux cadres de la restauration commerciale et de la grande distribution, tout en répondant à la préoccupation principale des consommateurs et des agriculteurs, qui souhaitent bénéficier d’une meilleure information sur l’origine géographique des produits achetés, préparés et servis en France.

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Article 4 bis (nouveau) (article L. 761-1-1 [nouveau] du code de commerce) Faculté pour les marchés d’intérêt national d’exercer des activités de centrale d’achat pour les besoins de restauration collective des acheteurs publics

I. Le droit existant : une impossibilité pour les Marchés d’intérêt national d’exercer les fonctions de centrale d’achat

Régis par les articles L. 761-1 et suivants du code de commerce, les marchés d’intérêt national (MIN) sont des services publics constitués sous l’égide de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, destinés à offrir des conditions adaptées aux opérations effectuées par les producteurs, les apporteurs et les acheteurs de produits agricoles et alimentaires. La France compte aujourd’hui dix-sept marchés d’intérêt national, répartis sur l’ensemble du territoire, dont le Marché international de Rungis constitue le plus emblématique.

À ce titre, les MIN remplissent des fonctions structurantes d’approvisionnement et de logistique au service des filières agricoles et alimentaires. Ils concentrent une offre large de produits, souvent issus des productions locales et régionales, et constituent à ce titre un instrument essentiel de mise en relation entre producteurs, grossistes et acheteurs.

Toutefois, en l’état du droit, les MIN ne sont pas, en tant que tels, dotés de la faculté d’exercer les activités de centrale d’achat au sens de l’article L. 2113-2 du code de la commande publique. Aux termes de cet article, une centrale d’achat est un acheteur qui a pour objet d’exercer de façon permanente, au bénéfice d’autres acheteurs, soit l’acquisition de fournitures ou de services, soit la passation des marchés de travaux, de fournitures ou de services. Le recours par un acheteur public à une centrale d’achat permet, en application de l’article L. 2113-4 du même code, de le faire regarder comme ayant respecté ses obligations de publicité et de mise en concurrence pour les seules opérations de passation et d’exécution confiées à cette centrale.

La reconnaissance d’une telle qualité aux MIN suppose donc une habilitation expresse du législateur, leur conférant la qualité de pouvoir adjudicateur au sens du code de la commande publique pour l’exercice de cette mission.

II. Le dispositif adopté : la reconnaissance expresse aux marchés d’intérêt national de la faculté d’exercer des activités de centrale d’achat au bénéfice des acheteurs publics, pour leurs besoins en restauration collective

Le présent article est issu de deux amendements identiques CE200, présenté par M. Nicolas Tryzna et plusieurs de ses collègues du groupe DR, et CE246, présenté par Mme Olivia Grégoire et plusieurs de ses collègues du groupe EPR.

Il insère, après l’article L. 761-1 du code de commerce, un nouvel article L. 761-1-1, aux termes duquel « les marchés d’intérêt national peuvent, dans les conditions prévues par le code de la commande publique, exercer des activités de centrale d’achat pour le compte d’acheteurs soumis à ce code, pour leurs besoins de restauration collective en produits agricoles et alimentaires, dans le respect des règles de concurrence ».

Le dispositif tend à s’inscrire dans le prolongement des missions confiées aux MIN, en valorisant leur rôle d’intermédiation, leur expertise logistique et leur ancrage territorial au service des objectifs d’approvisionnement de qualité fixés à la restauration collective publique par la loi. Comme l’ont fait valoir les auteurs des amendements, les acheteurs publics, et tout particulièrement les petites collectivités locales, se heurtent quotidiennement à la complexité du code de la commande publique pour s’approvisionner en produits agricoles et alimentaires de qualité, frais, locaux et issus de filières françaises. Ces acheteurs ne disposent pas toujours de l’ingénierie juridique nécessaire pour structurer des marchés conformes à la fois aux exigences de la commande publique et aux objectifs qualitatifs fixés par la loi Egalim.

En reconnaissant aux MIN la faculté d’exercer des activités de centrale d’achat, le dispositif doit permettre de mutualiser les procédures, de réduire la charge administrative pesant sur les acheteurs publics et d’élargir, en pratique, l’accès aux produits de qualité dans les assiettes des publics servis par la restauration collective.

Suivant l’avis favorable à titre personnel du rapporteur et l’avis de sagesse du Gouvernement, lequel a souligné la nécessité de veiller, dans la perspective de la séance, à ce que le dispositif ne crée pas un marché exclusif ou une facilité au profit des MIN qui pourrait nuire à la diversité des sources d’approvisionnement, la Commission a adopté ces amendements.

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Article 4 ter (nouveau) Expérimentation, dans cinq régions au plus, du relèvement à 100 000 euros hors taxe du seuil de dispense de procédure pour les marchés de fournitures de denrées alimentaires de la restauration collective publique

I. Le droit existant : un seuil de dispense de procédure récemment porté à 60 000 euros et qui demeure perçu comme une contrainte forte par les acheteurs de la restauration collective publique

Aux termes de l’article L. 2122-1 du code de la commande publique, l’acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables lorsque, en raison notamment de son objet ou de son montant, le respect d’une telle procédure est inutile, impossible ou manifestement contraire aux intérêts de l’acheteur ou à une bonne utilisation des deniers publics. Les seuils en deçà desquels cette dispense est applicable sont fixés par voie réglementaire à l’article R. 2122-8 du même code.

Le seuil de dispense de procédure pour les marchés de fournitures a récemment été relevé de 40 000 euros à 60 000 euros, par le décret n° 2025-1386 du 29 décembre 2025 modifiant certains seuils relatifs aux marchés publics.

Pour autant, les acheteurs de la restauration collective publique, et particulièrement ceux des cantines scolaires et des établissements publics chargés de la restauration collective, demeurent confrontés à une complexité administrative qui pèse particulièrement sur les petites collectivités, dépourvues de l’ingénierie juridique suffisante pour structurer des marchés conformes aux exigences cumulées du code de la commande publique et des objectifs qualitatifs assignés à la restauration collective par la loi Egalim.

II. Le dispositif adopté : une expérimentation triennale, encadrée par décret en Conseil d’État et assortie d’une évaluation parlementaire

Le I de l’article 4 ter autorise, à titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter de la promulgation de la loi, dans cinq régions au plus, le relèvement à 100 000 euros hors taxe du seuil de dispense de procédure mentionné à l’article L. 2122-1 du code de la commande publique, pour les marchés de fournitures de denrées alimentaires passés par les acheteurs mentionnés à l’article L. 1211-1 du même code dans le cadre des services de restauration collective dont ils ont la charge.

Le II renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation, notamment la liste des régions concernées, les catégories d’acheteurs et de marchés éligibles, les obligations de transparence applicables aux marchés conclus sur le fondement du présent article, ainsi que les conditions de suivi et d’évaluation des effets de cette expérimentation.

Le III prévoit, au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation, la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport d’évaluation portant notamment sur l’impact du relèvement du seuil sur la qualité des achats, les pratiques des acheteurs publics, ainsi que l’accès des petites et moyennes entreprises, en particulier locales, à la commande publique.

Le rapporteur et le Gouvernement ont émis un avis de sagesse sur l’amendement. Le rapporteur a souligné le caractère légitime de la démarche mais mis en garde la Commission sur le relèvement du seuil, estimant que du fait de sa complexité, ce sujet méritait un débat plus approfondi qui ne se limiterait pas au seul champ de la restauration collective. La ministre a estimé souhaitable d’évaluer dans un premier temps les effets du relèvement opéré en novembre 2025 avant un nouveau relèvement, et affirmé qu’une augmentation trop rapide du seuil risquerait d’entraîner des effets de bord non identifiés.

titre iii SIMPLIFIER les normes applicables À l’agriculture et protÉger le potentiel productif dans le cadre d’une utilisation rationnelle des ressources naturelles

Sur l’intitulé du titre III, la commission a adopté l’amendement CD407 de la rapporteure qui substitue à l’intitulé initial une formulation soulignant que la simplification des normes doit s’inscrire dans le cadre d’une utilisation rationnelle des ressources naturelles.

Chapitre Ier Développer le stockage de l’eau pour les agriculteurs et l’ensemble des usagers

Sur l’intitulé du chapitre Ier, la commission a adopté l’amendement CD345 de Mme Sandrine Le Feur (EPR), qui complète l’intitulé du chapitre Ier par les mots « et l’ensemble des usagers ».

Article 5 Développement du stockage de l’eau pour les agriculteurs

I. L’ÉTAT du droit

A. Un cadre juridique structurÉ autour de la participation du public dans les procÉdures d’autorisation d’ouvrages de stockage de l’eau

Les projets de prélèvement et de stockage d’eau à usage agricole sont soumis, au titre de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau, dite « loi sur l’eau de 1992 », à autorisation environnementale en application des articles L. 181-1 et suivants et L. 214-1 et suivants du code de l’environnement. Cette procédure comprend notamment une enquête publique, dont les modalités sont fixées à l’article L. 181-10-1 du même code. Celui-ci organise la participation du public à travers plusieurs dispositifs : mise à disposition du dossier, permanences du commissaire enquêteur en mairie, et – pour les projets les plus complexes – tenue de réunions publiques permettant un échange direct entre le maître d’ouvrage, le commissaire enquêteur et le public.

En l’état du droit, l’article L. 181-10-1 prévoit, pour les projets d’activités d’élevage, un régime allégé : les réunions publiques n’y sont pas obligatoires et peuvent être remplacées par des permanences du commissaire enquêteur. Ce régime simplifié a été instauré au motif que ces projets font l’objet d’une forte sensibilité locale et que les réunions publiques constituent souvent un vecteur de cristallisation des oppositions, au détriment d’une participation plus sereine et individualisée.

Les projets de stockage d’eau à usage agricole – qui suscitent des tensions comparables, comme l’ont illustré les mobilisations autour des projets dits de “mégabassines” – ne bénéficient pas de ce régime simplifié en l’état du droit, même lorsqu’ils sont issus d’un projet de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE), ce qui serait le cas en cas d’adoption du présent article.

B. Les PTGE : des structures administratives souples non dÉfinies dans la loi À ce jour

Les PTGE sont des démarches de concertation locale dont le concept a été introduit par l’instruction gouvernementale du 4 juin 2015, puis précisé et relancé par l’instruction du 7 mai 2019 et son additif du 17 janvier 2023. Un PTGE est une démarche reposant sur une approche globale et co-construite de la ressource en eau sur un périmètre cohérent d’un point de vue hydrologique ou hydrogéologique, aboutissant à un engagement de l’ensemble des usagers d’un territoire – agriculture, industrie, navigation, énergie, pêche, ou loisirs – permettant d’atteindre, dans la durée, un équilibre entre besoins et ressources disponibles en respectant la bonne fonctionnalité des écosystèmes aquatiques, en anticipant le changement climatique et en s’y adaptant.

Les PTGE sont souvent impulsés et validés par l’État, via les préfets coordonnateurs de bassin – qui identifient les territoires prioritaires et approuvent les programmes d’actions – mais ils sont mis en œuvre opérationnellement par des structures locales (syndicats mixtes de bassin versant, chambres d’agriculture, etc.). Le préfet coordonnateur de bassin est garant de la pluralité des acteurs composant le comité de pilotage du PTGE et veille à ce que les différents services de l’État partagent leurs analyses sur les enjeux liés à sa mise en place.

La mise en place d’un PTGE peut durer plusieurs années, dans certains cas sept à neuf ans selon ce qui a été indiqué à la rapporteure par plusieurs acteurs auditionnés (FNSEA, délégué interministériel à l’eau et l’agriculture, agences de l’eau). La rapporteure tient à souligner que dans les cas où la mise en place prend le plus de temps, ce n’est manifestement pas au titre de l’élaboration technique ou opérationnelle du PTGE, qui selon les auditions, ne devrait pas prendre plus de trois à cinq ans dans les cas où aucune étude préalable ne préexiste, mais du fait d’un manque de consensus au sein du comité de pilotage du même PTGE.

Lorsqu’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) existe, c’est la commission locale de l’eau (CLE), instance de gestion du SAGE, qui fait office de comité de pilotage du PTGE, mais en étant élargie à l’ensemble des acteurs membres du PTGE qui ne sont pas forcément parties prenantes du SAGE. Les PTGE doivent être approuvés par les préfets coordonnateurs de bassin. À ce titre, ils doivent également être compatibles avec les grandes orientations fixées par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), lesquels définissent les volumes prélevables globaux pour chaque sous-bassin.

Il convient toutefois de souligner que les PTGE n’ont, en tant que tels, aucune valeur normative propre : ce sont des démarches de concertation dont l’approbation préfectorale ne crée aucun rapport de compatibilité ou de conformité avec d’autres documents. À cet égard, les projets de stockage d’eau qui s’inscrivent dans un PTGE restent soumis, comme toute activité relevant du régime des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA), à une double contrainte : compatibilité avec les orientations et objectifs du SDAGE et conformité par rapport au règlement du SAGE.

Cette dernière contrainte est la plus exigeante car les décisions administratives prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement sont soumises à une obligation de conformité au règlement du SAGE et à ses documents cartographiques, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un tel document. Un projet inscrit dans un PTGE approuvé peut donc se heurter à un refus d’autorisation ou à une annulation contentieuse si le règlement du SAGE l’interdit ou le conditionne strictement. Par conséquent, l’inscription d’un projet de stockage dans un PTGE ne le dispense, dans le droit actuel, ni de l’autorisation environnementale ni de l’enquête publique.

Il convient également de remarquer qu’il n’existe pas en droit positif de définition législative des projets de territoire pour la gestion de l’eau, car le choix avait été fait initialement d’en faire un outil de gestion souple, adaptable aux spécificités territoriales et mobilisable rapidement. Toutefois, la montée en puissance des attributions des PTGE prévue par le présent article a conduit le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, à formuler une recommandation visant à inscrire explicitement les PTGE dans la loi, au regard de l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi et, d’autre part, de l’article 7 de la Charte de l’environnement en vertu duquel il appartient au seul législateur de préciser les conditions et limites dans lesquelles s’exerce le droit de toute personne à participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

Il convient enfin de souligner que la composition du comité de pilotage d’un PTGE, telle qu’encadrée par la circulaire de 2019, associe certes l’ensemble des usagers, mais dans une logique de concertation informelle sans règle de vote ni droit d’opposition formalisé – très différente de la gouvernance de la CLE, dont la composition tripartite (collectivités 50 %, État 25 %, usagers et associations 25 %) est fixée par la loi et dont les délibérations sont opposables.

C. Les organismes uniques de gestion collective et l’absence de cadre juridique transitoire applicable aux annulations des autorisations de prÉlÈvement

Les organismes uniques de gestion collective (OUGC) sont des organismes mentionnés au 6° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement. Ces structures – généralement des chambres d’agriculture, des associations syndicales autorisées ou des syndicats de gestion – sont titulaires d’une autorisation unique de prélèvement d’eau (AUP) pour un périmètre déterminé. Elles se substituent aux irrigants individuels pour la gestion des volumes prélevables et leur répartition entre usagers. Leur rôle est devenu central dans les zones où la ressource fait l’objet d’arrêtés de limitation ou de restriction, en particulier dans les zones soumises à contrainte environnementale (ZSCE) qui peuvent être mises en place par les préfets coordonnateurs de bassin.

Les AUP accordées à des OUGC sont des actes administratifs susceptibles de recours devant le juge administratif. Leur annulation contentieuse, qui peut intervenir pour des motifs variés – vices de procédure, insuffisance de l’étude d’impact, non-respect des délais légaux –, prive immédiatement et sans délai les irrigants de tout fondement juridique pour leurs prélèvements. Les décisions de justice peuvent cependant intervenir au bout d’un délai long, de l’ordre de 18 mois en moyenne selon ce qui a été indiqué en audition à la rapporteure par le ministère de l’agriculture. En l’état du droit, aucune disposition ne permet à l’autorité administrative d’organiser une période transitoire permettant la poursuite de l’irrigation dans l’attente de la délivrance d’une nouvelle autorisation. Cette lacune expose ainsi les exploitants à une rupture brutale de leur accès à l’eau, avec des conséquences potentiellement irréversibles sur leurs cultures.

II. le dispositif proposÉ

A. L’allÈgement des obligations de participation du public pour les projets de stockage d’eau inscrits dans un PTGE

Le I du présent article modifie l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement afin d’étendre aux projets d’ouvrages de stockage d’eau et aux prélèvements associés le régime simplifié de participation du public déjà applicable aux projets d’activités d’élevage. En vertu de ce régime allégé, l’organisation des réunions publiques d’ouverture et de clôture n’est plus obligatoire dans le cadre de l’enquête publique : elles sont remplacées par des permanences du commissaire enquêteur en mairie. La tenue de réunions publiques demeure possible mais devient une option laissée à l’appréciation du maître d’ouvrage. Cette extension est toutefois subordonnée à une condition : les projets concernés doivent être définis dans le cadre d’un PTGE (second alinéa 2 de l’article 5), au sens du 10° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement, tel que créé par le II du présent article (voir infra). La rapporteure souligne que le principe de consultation du public n’est pas remis en cause mais que celle-ci, dans un objectif d’apaisement des débats, est rendue obligatoire dans un autre format que celui des réunions publiques, qui restent par ailleurs possibles si le porteur de projet le souhaite.

Cette disposition s’explique, selon l’étude d’impact du projet de loi, par le fait que les projets de stockage d’eau qui s’inscrivent dans un PTGE ont d’ores et déjà fait l’objet d’une concertation locale préalable entre les usagers de l’eau. L’exposé des motifs souligne par ailleurs explicitement l’objectif de limiter l’exposition directe des exploitants agricoles aux oppositions susceptibles de se cristalliser lors des réunions publiques.

La définition législative des PTGE, opérée par les alinéas 7 et 8 de l’article 5, par création d’un 10° au II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement, est une condition de constitutionnalité pour satisfaire aux exigences de l’article 7 de la Charte de l’environnement. Sans cette définition législative, la délégation de la décision de simplifier la participation du public à un organe informel tels que les PTGE aurait été inconstitutionnelle.

Le 10° tel que proposé leur confère ainsi une existence législative et une mission précise : « adapter les usages de l’eau à la disponibilité de la ressource sur un ou plusieurs de ces sous-bassins ou fractions de sous-bassins pour respecter les volumes prélevables ». L’approbation préfectorale du PTGE devient en outre un acte administratif identifiable, susceptible de recours, puisque le préfet doit « approuver, au terme d’une démarche concertée » les PTGE. La qualité de la démarche concertée du PTGE, validée par le préfet coordonnateur de bassin, est donc essentielle au bon fonctionnement du dispositif proposé par le présent article. La rapporteure note que le projet de loi ne reprend malheureusement pas certains éléments essentiels de l’instruction de 2019 (et de ce qui se passe souvent en pratique) comme l’association étroite de la CLE à l’élaboration du PTGE quand elle existe.

B. La capacitÉ donnée au prÉfet d’arrÊter les volumes prÉlevables et de valider les PTGE

Les alinéas 7 et 8 donnent également au préfet coordonnateur de bassin une compétence pour arrêter les volumes prélevables et leur répartition par usages sur les « sous-bassins en situation de tension quantitative ». Il convient de souligner que la compétence du préfet coordonnateur de bassin pour arrêter les volumes prélevables existait déjà en partie, mais seulement au niveau réglementaire (article R. 213-14 du code de l’environnement) et seulement dans les zones de répartition des eaux (ZRE) ou les sous-bassins identifiés dans le SDAGE comme étant en déséquilibre.

L’article 5 du projet de loi ne fait pas explicitement référence à ces deux types de zones (ZRE et zones en déséquilibre identifiées par les SDAGE) qu’il tend à regrouper sous le vocable « sous-bassins en situation de tension quantitative ». La rapporteure pense nécessaire de préciser dans la loi le champ géographique d’application de la compétence du préfet coordonnateur afin d’éviter toute interprétation extensive qui pourrait entrer en conflit avec les zones définies dans les SAGE et les SDAGE.

La capacité donnée au préfet d’arrêter les volumes prélevables dans ces zones en tension quantitative conduit par ailleurs à lui laisser davantage de marges de manœuvre dans différentes situations. Cela peut par exemple être le cas lorsqu’un SAGE ancien ne comporte pas d’indications claires sur les volumes prélevables ou que ces volumes prélevables doivent être revus à la baisse sur la base d’études hydrographiques récentes. Dans ce cas, l’intervention du préfet conduirait à une révision vertueuse du SAGE. Il convient toutefois de souligner que, en l’état actuel de la rédaction de l’alinéa 8, le mécanisme peut jouer en sens inverse : un préfet pourrait décider de revoir à la hausse les volumes prélevables par rapport à ceux définis par un SAGE, puis d’imposer la révision du SAGE en ce sens. La rapporteure souhaite donc que l’autorité administrative se fonde sur les meilleures connaissances scientifiques lorsque les volumes prélevables qu’il arrête conduisent à une modification du SAGE.

À cet égard, les dispositions de l’article 6 du présent projet de loi entretiennent une relation directe avec l’article 5, en rendant obligatoire une révision du SAGE pour intégrer les volumes prélevables arrêtés et les projets de stockage définis dans un PTGE approuvé sur son périmètre. La démocratie de l’eau, incarnée par la commission locale de l’eau (CLE) qui élabore et révise le SAGE, se retrouve ainsi dans une position défensive : soit elle révise le SAGE pour intégrer des projets de stockage et des volumes prélevables qu’elle n’a pas initialement définis, soit elle s’expose à une dérogation préfectorale qui produit le même résultat sans passer par elle.

C. L’obligation d’Élaborer une stratÉgie d’irrigation pour les organismes uniques de gestion collective

Le II du présent article complète par ailleurs (alinéas 5 et 6) l’article L. 211-3 du code de l’environnement afin, d’une part, d’imposer aux OUGC l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie concertée d’irrigation permettant l’adaptation de l’agriculture du territoire au changement climatique, en tenant compte du renouvellement des générations, et d’autre part, d’habiliter le préfet à se substituer à l’OUGC défaillant pour faire procéder d’office à l’exécution de ses missions.

Cette disposition constitue une avancée dans la structuration de la gouvernance de l’irrigation collective, jusqu’ici essentiellement concentrée sur la gestion des volumes annuels au détriment d’une réflexion prospective sur l’évolution des systèmes irrigués. L’obligation d’inscrire la stratégie dans une perspective d’adaptation au changement climatique est cohérente avec les objectifs du troisième volet du plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc-3) et avec les orientations des SDAGE révisés.

La portée normative de la stratégie d’irrigation soulève toutefois des interrogations. Si le texte confie à l’OUGC, dans le même alinéa, l’élaboration de la stratégie pluriannuelle et celle du plan annuel de répartition – instaurant ainsi une articulation implicite entre document prospectif et outil de mise en œuvre –, il ne précise pas dans quelle mesure la stratégie lie l’OUGC lors de l’élaboration de ce plan annuel, ni selon quelles voies un irrigant qui s’estimerait lésé par les choix de répartition qui en découlent pourrait la contester. La rapporteure pense également nécessaire de rendre cette stratégie plus transparente à l’égard des tiers – collectivités, autres usagers de l’eau, associations environnementales et que la stratégie inclue des objectifs de sobriété à l’hectare.

D. La crÉation d’un rÉgime de prÉlÈvements provisoires en cas d’annulation contentieuse

Enfin, le III du présent article (alinéas 9 à 11) insère un nouvel article L. 214-3-2 dans le code de l’environnement afin de créer un régime de prélèvements provisoires applicable lorsqu’une autorisation unique de prélèvement délivrée à un OUGC a été annulée par le juge administratif. Dans ce cas, l’autorité administrative dispose d’une faculté – et non d’une obligation – d’autoriser des prélèvements à titre provisoire jusqu’à la délivrance d’une nouvelle autorisation, pour une durée maximale de deux ans. Le texte ne fixe pas de plafond volumétrique : les modalités d’application sont renvoyées à un décret en Conseil d’État.

L’annulation contentieuse d’une AUP, qui peut intervenir plusieurs années après la délivrance de l’autorisation initiale, peut en effet priver des exploitants de leur accès à l’eau en pleine saison de culture, avec des conséquences économiques immédiates et irréversibles. La création d’un mécanisme transitoire de ce type existe dans d’autres domaines du droit des autorisations – le droit des ICPE connaît des mécanismes comparables – et sa transposition au droit de l’eau paraît cohérente avec la logique de sécurisation juridique poursuivie.

La décision de l’autorité administrative devra néanmoins tenir compte de la nature et de la portée de l’illégalité en cause, des considérations d’ordre économique et social ou de tout autre motif d’intérêt général pouvant justifier la poursuite des prélèvements, ainsi que de l’atteinte éventuellement causée par ces prélèvements aux intérêts protégés par les articles L. 181-3 et L. 181-4 du code de l’environnement. L’article L. 181-3 liste les intérêts protégés par l’autorisation environnementale (santé, sécurité, salubrité publiques, agriculture, pêche, milieux aquatiques, etc.) et L. 181-4 porte sur la prévention des risques. Ces critères sont directement inspirés de la jurisprudence du Conseil d’État sur la modulation dans le temps des effets des annulations contentieuses. Ils impliquent notamment que l’autorité administrative ne saurait accorder des prélèvements provisoires lorsque l’annulation a été prononcée en raison d’une insuffisante prise en compte des besoins des milieux aquatiques – auquel cas la poursuite des prélèvements aux volumes annulés causerait précisément l’atteinte que le juge a entendu prévenir – sans assortir son autorisation de prescriptions réduisant cette atteinte.

Le cas de Sainte-Soline illustre concrètement ce que ce dispositif aurait impliqué en pratique : si l’article L. 214-3-2 avait été en vigueur lors de l’annulation prononcée par le tribunal administratif le 9 juillet 2024 en raison du caractère excessif des volumes autorisés (cette annulation ayant été confirmée en appel le 18 décembre 2024 mais sur des raisons liées à la protection de la biodiversité et non plus à des prélèvements), l’autorité administrative aurait dû apprécier si la nature de l’illégalité prononcée en première instance – tenant au fond du droit de prélever et non à un vice de procédure – justifiait malgré tout une autorisation provisoire, et à quels volumes. Les critères de proportionnalité introduits dans l’article permettent de penser que l’autorisation provisoire aurait dû, dans un tel cas, être accordée à des volumes inférieurs à ceux annulés, et non à hauteur des prélèvements historiques. C’est un point sur lequel la vigilance du juge administratif, saisi d’un éventuel recours contre une décision provisoire, sera déterminante.

III. les travaux de la commission

La commission a adopté sept amendements de la rapporteure à l’article 5. L’amendement CD415 introduit la référence à la disponibilité de la ressource en eau dans la mission des organismes uniques de gestion collective, aux côtés de l’adaptation au changement climatique. L’amendement CD421 a supprimé la mention du « renouvellement des générations » et impose que le plan annuel assure un accès équitable à la ressource sans exclure l’accès à de nouveaux irrigants. L’amendement CD416 ajoute un objectif d’efficacité et de sobriété à l’hectare dans l’élaboration du plan annuel de répartition des volumes conçu par les OUGC. L’amendement CD413 impose la publicité de la stratégie concertée ainsi que d’un bilan annuel des volumes prélevés.

Concernant les pouvoirs accordés aux préfets par le texte en matière de volumes prélevables et d’approbation des PTGE, l’amendement CD424 substitue à la notion vague de « bassins en situation de tension quantitative » la référence aux zones de répartition des eaux et aux sous-bassins identifiés en déséquilibre quantitatif dans le SDAGE, en conformité avec le droit existant. L’amendement CD422 impose que les volumes prélevables et les PTGE approuvés, lorsqu’ils sont susceptibles de conduire à une révision des SAGE, soient établis sur le fondement des meilleures connaissances scientifiques disponibles.

Enfin, l’amendement CD425 précise la gouvernance des PTGE : lorsque leur périmètre est inclus dans celui d’un SAGE, la CLE élargie constitue le comité de pilotage et le préfet approuve le PTGE après avis de la CLE ; lorsqu’aucun SAGE ne couvre le périmètre, la composition du comité de pilotage garantit une représentation équilibrée des collectivités territoriales, des usagers et des associations de protection de l’environnement.

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Article 5 bis (nouveau) Dérogations temporaires aux règles de prélèvement en cas d’inondation majeure

Cet article additionnel, introduit par l’amendement CD426 de la rapporteure, complète l’article L. 211-8 du code de l’environnement, qui prévoit un régime dérogatoire en cas de sécheresse. Par parallélisme des formes, il introduit un régime symétrique applicable en cas d’inondation majeure rendant toute infiltration impossible, constatée par le ministre chargé de la police des eaux. Le préfet peut alors ordonner, pour la durée de l’épisode, des dérogations temporaires aux règles de prélèvement à partir d’ouvrages de stockage et de retenues d’eau réguliers. Les modalités d’application sont renvoyées à un décret en Conseil d’État.

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Article 5 ter (nouveau) Représentation des usagers non économiques dans les comités de bassin

Cet article additionnel résulte de l’adoption de l’amendement CD414 de Mme Lisa Belluco (EcoS). Il modifie l’article L. 213-8 du code de l’environnement, qui fixe la composition des comités de bassin – instances de gouvernance de l’eau à l’échelle des grands bassins versants, chargées notamment d’adopter les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et d’orienter les programmes d’intervention des agences de l’eau. Ces comités réunissent trois collèges : représentants des collectivités territoriales, représentants des usagers et des milieux aquatiques, et représentants de l’État. Au sein du collège des usagers, une distinction est opérée entre usagers économiques – dont les agriculteurs constituent la composante la plus importante – et usagers non économiques, tels que les associations de protection de l’environnement, les associations de consommateurs ou les fédérations de pêche.

Le dispositif adopté porte de 20 % à 30 % la part réservée aux usagers non économiques au sein des comités de bassin. Par ailleurs, il abaisse de 20 % à 10 % le taux de représentation des usagers économiques – y compris donc les agriculteurs – au sein du 2° bis de l’article L. 213-8-1, qui régit la composition des conseils d’administration des agences de l’eau. Ces deux mouvements combinés représentent une réduction significative du poids des acteurs agricoles dans les deux principales instances de la gouvernance de l’eau.

Cette modification s’inspire notamment de la proposition n° 55 du rapport d’information de MM. Yannick Haury et Vincent Descoeur sur l’adaptation de la politique de l’eau au défi climatique ([37]), qui soulignait que les usagers non économiques, moins organisés et moins dotés en moyens que les filières économiques, peinent à peser dans les délibérations des comités de bassin face aux acteurs agricoles et industriels. La commission a adopté cet amendement nonobstant l’avis défavorable de la rapporteure, qui estimait que le texte n’avait pas pour vocation de revenir sur les grands équilibres de la démocratie de l’eau.

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Article 5 quater (nouveau) Présence d’un représentant de l’agriculture biologique

Cet article additionnel résulte de l’adoption de l’amendement CD417 de Mme Lisa Belluco (EcoS). Il complète le 2° bis de l’article L. 213-8-1 du code de l’environnement pour prévoir qu’au moins un représentant de l’agriculture biologique, au sens de l’article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime, siège au sein du collège des usagers économiques des conseils d’administration des agences de l’eau.

En l’état du droit, si les comités de bassin comptent parmi leurs membres des représentants de l’agriculture biologique, rien n’impose une telle représentation au sein des conseils d’administration des agences, qui arrêtent pourtant les programmes d’intervention et la répartition des aides. L’amendement vise à corriger cette lacune en garantissant que les pratiques agricoles les moins consommatrices en intrants et les plus favorables à la qualité de l’eau soient explicitement associées à ces décisions. La rapporteure s’en est remise à la sagesse de la commission, reconnaissant la légitimité de la préoccupation tout en s’interrogeant sur l’opportunité d’inscrire dans la loi la représentation d’un mode de production spécifique.

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Article 5 quinquies (nouveau) Régime spécifique de l’aspersion antigel des cultures pérennes

Cet article additionnel résulte de l’adoption de l’amendement transpartisan CD20 porté par M. Laurent Baumel (SOC). Il insère un nouvel article L. 214-8-1 dans le code de l’environnement afin de créer un régime spécifique pour l’aspersion antigel des cultures pérennes – vigne, vergers et autres cultures pérennes –, technique consistant à pulvériser de l’eau sur les bourgeons et organes végétatifs pour les protéger du gel printanier. Cette pratique se distingue en effet de l’irrigation classique : elle intervient exclusivement pendant des épisodes de gel, à savoir pendant quelques nuits sur la période mi-mars à mi-mai pendant une durée de 10 heures. De plus, plus de 80 % de l’eau prélevée retourne au milieu naturel par fonte, ruissellement ou infiltration.

La réglementation actuelle assimile toutefois l’aspersion antigel à un prélèvement d’irrigation, entraînant l’application des obligations de l’article L.213-10 du code de l’environnement : installation de dispositifs de mesure homologués, déclaration des volumes, maintenance et redevance. Ces contraintes, adaptées aux usages agricoles consommant et continus, sont disproportionnées et inappropriées pour un usage ponctuel, vérifiable et non consommant.

L’article supprime ainsi l’obligation de comptage volumétrique lorsque des conditions objectives garantissent l’absence de consommation nette et encadre les contrôles par trois critères cumulés : preuve météorologique (épisodes de gel), preuve structurelle (installations déclarées IOTA), et preuve technique indirecte (horamètres, puissance nominale, durée de fonctionnement, plans de réseaux).

L’article crée ainsi un statut juridique spécifique pour l’aspersion antigel, distinguant clairement cet usage de l’irrigation agricole. L’objectif est de sécuriser juridiquement une pratique essentielle pour plusieurs vignobles français confrontés à des épisodes de gel printanier de plus en plus fréquents.

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Article 6 Intégration des projets de stockage de l’eau dans les schémas d’aménagement et de gestion des eaux

I. L’ÉTAT du droit

A. Les schÉmas d’amÉnagement et de gestion des eaux, instruments de planification locale de la gestion de l’eau À valeur opposable

La gestion de l’eau en France repose sur une architecture de planification à deux niveaux, issue de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau, dite « loi sur l’eau de 1992 », et profondément réformée par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, dite « LEMA ». Au niveau du bassin hydrographique, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) fixent les grandes orientations de la politique de l’eau pour une période de six ans, conformément aux prescriptions de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, dite « directive-cadre sur l’eau » (DCE). Au niveau des sous-bassins versants, les SAGE déclinent ces orientations à une échelle locale.

Les SAGE sont élaborés et suivis par les commissions locales de l’eau (CLE), instances de concertation regroupant les représentants des collectivités territoriales, des usagers de l’eau et de l’État, conformément aux articles L. 212-3 à L. 212-11 du code de l’environnement. La LEMA a élevé leur valeur juridique en instituant, au sein de chaque SAGE, deux documents aux régimes distincts : un plan d’aménagement et de gestion durable (PAGD), qui fixe les objectifs sans valeur contraignante directe pour les tiers, et un règlement, dont les dispositions sont opposables aux décisions administratives relevant du domaine de l’eau. En application de l’article L. 212-5-2 du code de l’environnement, les décisions administratives prises dans ce domaine doivent être compatibles avec le PAGD et conformes au règlement du SAGE.

Cette opposabilité est au cœur de la difficulté que le présent article entend résoudre. Les autorisations délivrées au titre de la loi sur l’eau, notamment celles portant sur des prélèvements ou des ouvrages hydrauliques, sont soumises à une vérification de conformité avec les dispositions du règlement du SAGE applicable. Lorsque celles-ci sont restrictives à l’égard des nouvelles infrastructures de stockage, elles peuvent faire obstacle à la réalisation de projets qui auraient par ailleurs satisfait aux critères de l’autorisation environnementale prévue aux articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement. Les projets de stockage décidés dans le cadre d’un PTGE ne font pas exception à cette règle, malgré le fait qu’ils soient issus de concertations locales.

B. Les tensions entre les SAGE et les projets de stockage d’eau agricole

Les SAGE peuvent contenir des dispositions restrictives à l’égard des nouvelles infrastructures de captage ou de retenue, en imposant des plafonds de volumes prélevables, des périodes d’interdiction de prélèvement, des prescriptions relatives aux débits minimaux biologiques ou d’autres éléments qui reflètent, en principe, une vision de la ressource fondée sur les données hydrologiques disponibles et les enjeux environnementaux que les CLE ont entendu protéger lors de leur élaboration.

Dans ce contexte, certains porteurs de projets de stockage d’eau agricole font valoir que les règlements de SAGE en vigueur ne sont pas adaptés à la réalité de projets connus de tous les acteurs locaux et issus de démarches de concertation ayant porté sur la répartition de la ressource en eau. Les PTGE entrent dans le cadre de ces démarches de concertation à l’échelle locale. La révision d’un SAGE étant une procédure longue (de l’ordre de trois à cinq ans), cela peut conduire à des situations de blocage en matière de réalisation d’ouvrages de stockage et de prélèvements agricoles. Cette procédure de révision est néanmoins prévue à l’article L. 212-9 du code de l’environnement, qui prévoit que le schéma d’aménagement et de gestion des eaux peut être révisé en tout ou partie par le représentant de l’État dans le département après avis ou sur proposition de la commission locale de l’eau.

II. le dispositif proposÉ

A. L’obligation de rÉvision du SAGE et ses effets sur la gouvernance locale

L’article 6 du projet de loi introduit un nouvel article L. 212-9-1 dans le code de l’environnement, dans la partie relative aux SAGE. Le premier alinéa du nouvel article L. 212-9-1 impose une obligation de révision du SAGE pour tenir compte, d’une part, des volumes prélevables arrêtés par le préfet coordonnateur de bassin en application du 10° du II de l’article L. 211-3 et, d’autre part, des projets de stockage d’eau définis dans un PTGE approuvé sur tout ou partie du périmètre du SAGE, au sens de ce même 10°. Il convient de souligner que les volumes prélevables fixés par le préfet sur les zones en situation de tension quantitative, aux termes de l’article 5 du projet de loi, peuvent conduire à une révision à la baisse comme à la hausse des volumes prélevables définis dans le SAGE.

La révision du SAGE devra intervenir dans un délai fixé par décret en Conseil d’État. L’obligation est donc claire et son fondement précisément délimité : ne sont visés que les PTGE approuvés selon la procédure législativement définie à l’article 5, ce qui exclut les PTGE informels ne bénéficiant pas de cette approbation.

La rapporteure souligne que le délai fixé par le décret en matière de révision devra être suffisamment long pour permettre une révision du SAGE dans de bonnes conditions de travail et de discussion au sein de la CLE. Si le décret fixe un délai trop court, la CLE pourrait se trouver dans l’impossibilité pratique de réviser le SAGE dans les formes requises, notamment si celui-ci nécessite une évaluation environnementale ou une enquête publique. Tout délai trop court conduirait ainsi mécaniquement à l’application du mécanisme de dérogation préfectorale prévu au second alinéa.

Cette obligation de révision a également une portée significative sur la gouvernance locale de l’eau. La CLE, qui élabore et révise le SAGE dans le cadre d’une procédure formalisée associant collectivités territoriales, usagers et services de l’État, n’est pas libérée de son obligation d’agir : elle doit réviser le SAGE pour intégrer des volumes prélevables et des projets de stockage qu’elle n’a pas nécessairement définis elle-même, puisqu’ils résultent de l’approbation préfectorale du PTGE. La CLE se retrouve ainsi en position défensive : soit elle révise le SAGE pour intégrer ces décisions, soit elle s’expose à la dérogation préfectorale prévue au second alinéa du nouvel article L. 212-9-1.

La rapporteure regrette cependant que ni l’article 5 ni l’article 6 ne prévoient d’association formelle de la CLE à l’approbation préfectorale du PTGE. Or c’est précisément cette approbation qui, selon l’article 6, déclenche l’obligation pour la CLE de réviser le SAGE. Cela paraîtrait utile dans la mesure où la circulaire du 7 mai 2019 prévoit que la CLE, élargie aux parties intéressées non-membres, constitue le comité de pilotage du PTGE en présence d’un SAGE. Il en résulte que l’article 6 peut contraindre la CLE à réviser un SAGE sur la base d’un PTGE dont elle n’a pas été formellement partie prenante, ce qui pourrait fragiliser la légitimité de la séquence au regard des principes de démocratie de l’eau.

La rapporteure souligne donc que l’association formelle de la CLE à l’élaboration des PTGE, qu’elle proposera par voie d’amendement, peut empêcher cette fragilisation dans la mesure où si une contradiction venait à voir le jour entre un SAGE et un PTGE, elle pourrait être aisément résolue si la CLE a piloté l’élaboration des deux démarches.

B. La dÉrogation prÉfectorale subsidiaire aux rÈgles du SAGE

Le second alinéa du nouvel article L. 212-9-1 institue un mécanisme de dérogation aux règles du SAGE, qui ne s’applique qu’à défaut de révision dans le délai imparti. Il prévoit que le préfet coordonnateur de bassin, saisi par le préfet compétent, peut autoriser ce dernier, par arrêté et après avis du comité de bassin, à déroger aux règles du SAGE pour permettre la réalisation des projets d’ouvrages de stockage d’eau concernés. Cette dérogation est subordonnée à deux conditions : le respect des volumes prélevables arrêtés et la compatibilité avec les dispositions du SDAGE applicable.

L’architecture de ce mécanisme appelle plusieurs observations. En premier lieu, la dérogation n’est possible qu’à défaut de révision dans le délai imparti. Il ne s’agit donc pas d’un droit à dérogation ouvert aux porteurs de projets, mais d’un mécanisme de substitution en cas de carence. En deuxième lieu, le dispositif comporte un garde-fou institutionnel : l’avis du comité de bassin, qui est l’instance pluraliste à l’échelle du grand bassin hydrographique. Cet avis est consultatif et non contraignant, mais il intègre une délibération collective. En troisième lieu, la décision finale appartient au préfet coordonnateur de bassin, et non au préfet de département concerné, ce qui assure un niveau de contrôle supposé plus élevé que si la compétence était entièrement locale.

La limite infranchissable est la compatibilité avec le SDAGE, dont la violation exposerait l’arrêté de dérogation à une annulation contentieuse.

L’article 6 s’inscrit ainsi dans la continuité directe de l’article 5 du projet de loi, dont il complète les dispositions en levant les obstacles procéduraux ou normatifs.

III. les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD428 de la rapporteure. Il précise que le délai fixé par décret en Conseil d’État pour la révision du SAGE ne peut être inférieur à douze mois à compter de l’approbation du PTGE ou de l’arrêté fixant les volumes prélevables. La rapporteure avait en effet souligné que l’absence de délai plancher risquait de conduire mécaniquement à l’application du mécanisme de dérogation préfectorale, au détriment de la démocratie de l’eau.

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Article 6 bis (nouveau) Télérelève des prélèvements, diagnostic de sobriété et durée maximale des autorisations

Cet article additionnel résulte de l’adoption par la commission de l’amendement CD336 de Mme Anne-Cécile Violland (HOR). Il insère deux nouveaux articles L. 214-2-1 et L. 214-2-2 dans le code de l’environnement, qui modifient substantiellement le cadre applicable aux installations soumises à autorisation ou déclaration au titre du régime IOTA et effectuant des prélèvements non domestiques sur les eaux superficielles ou souterraines.

Le premier article (article L. 214-2-1) impose à compter du 1er janvier 2027 que toutes ces installations soient équipées d’un dispositif de télérelève permettant une mesure quotidienne des volumes prélevés. Il va au-delà de la simple mesure technique en imposant en outre à l’exploitant d’établir, avant le 31 décembre 2027, un diagnostic de consommation d’eau assorti d’un plan d’action de sobriété. Ces deux obligations – télérelève et diagnostic – visent à la fois à améliorer la connaissance en temps réel des volumes prélevés sur les quelque 70 000 points de prélèvement de ce type que compte le territoire national, et à responsabiliser les exploitants dans une démarche d’efficience de leurs usages. Un décret en Conseil d’État précisera les modalités techniques de mise en œuvre.

Le second article (article L. 214-2-2) introduit une disposition nouvelle en matière de durée des autorisations de prélèvement : toute installation de prélèvement devra désormais faire l’objet d’une autorisation limitée dans le temps, dont la durée maximale sera déterminée au regard de l’évolution des régimes hydrologiques et des objectifs nationaux de réduction des prélèvements. Cette limitation temporelle constitue un changement de paradigme : elle oblige à remettre périodiquement en cause les droits acquis de prélèvement à la lumière de l’état de la ressource, là où l’autorisation pouvait jusqu’à présent constituer un droit quasi permanent.

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Article 6 ter (nouveau) Intégration du stockage de l’eau parmi les missions de développement et de protection de la montagne

Cet article additionnel résulte de l’adoption des amendements identiques CD17 de M. Vincent Descoeur et CD175 de M. Fabrice Brun (DR). Il modifie le 8° de l’article 1er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi Montagne », qui définit les missions de service public dans les zones de montagne.

Le dispositif complète en deux temps ce 8°, qui visait jusqu’alors « l’utilisation et la gestion de l’eau dans le respect des équilibres naturels, à travers un usage partagé et équilibré de la ressource ». D’une part, le terme « stockage » est ajouté aux côtés du mot « partagé », faisant de la capacité de stockage une composante explicite de la mission de service public relative à l’eau en montagne. D’autre part, le dispositif précise les usages que ce stockage doit couvrir – eau potable, sécurité civile, irrigation des sols, abreuvement du bétail, industrie, production d’électricité et loisirs de neige – tout en excluant explicitement le pompage dans les nappes inertielles, protégeant ainsi les réserves d’eau fossile qui ne se reconstituent pas à l’échelle humaine.

Cet article traduit la demande portée par l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM) d’inscrire dans la loi Montagne la spécificité de la gestion de l’eau en zones de montagne, où les enjeux de stockage sont particulièrement aigus compte tenu de l’accélération de la fonte des glaciers et du recul de l’enneigement sous l’effet du changement climatique.

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Article 7 Proportionnalité des prescriptions applicables aux projets affectant une zone humide

I. L’ÉTAT du droit

A. Les zones humides font l’objet d’une protection internationale croissante

La destruction des zones humides est un phénomène et un problème mondiaux. Dans l’Hexagone, plus de la moitié des zones humides a disparu entre 1960 et 1990. Si le rythme de régression s’est sensiblement réduit depuis, celle-ci se poursuit cependant, rendant leur protection nécessaire. Les travaux cartographiques les plus récents estiment que 29,5 % du territoire hexagonal est propice à la présence de zones humides (environ 16,2 millions d’hectares). On estime que 7 % ont été urbanisés et qu’environ 19,7 % (3,2 millions d’hectares) ont fait l’objet de drainage agricole. Il n’existe pas d’inventaire national systématique des zones humides sur le territoire français, cependant 67 % de l’hexagone ont fait l’objet d’inventaires de terrain.

Les zones humides sont les seuls milieux naturels à faire l’objet d’une convention internationale qui leur est entièrement dédiée : la convention relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau, adoptée à Ramsar, en Iran, le 2 février 1971, dite « Convention Ramsar ». Cette convention, régulièrement ratifiée, fait partie intégrante du corpus juridique français depuis 1986. Les parties à la convention s’engagent à tenir compte de la conservation des zones humides dans leurs plans d’aménagement des sols et à respecter un certain nombre d’obligations, dont la désignation d’au moins une zone humide sur la liste des zones humides d’importance internationale et la promotion de l’utilisation rationnelle des zones de l’ensemble du territoire. La France compte actuellement 57 sites Ramsar, dont 12 en outre-mer, pour une superficie de plus de 3,7 millions d’hectares.

La portée juridique de la convention Ramsar en droit interne appelle cependant une précision. Si les obligations internationales de la convention imposent à la France la conservation des zones humides et des oiseaux d’eau, ses stipulations créent seulement des obligations entre États sans ouvrir de droits aux particuliers. La jurisprudence administrative a confirmé à plusieurs reprises que la convention ne peut être directement invoquée par des tiers pour obtenir l’annulation d’une décision administrative affectant une zone humide. Sa valeur juridique est donc davantage programmatique que directement contraignante pour les autorisations individuelles, même si la désignation d’un site Ramsar peut constituer un élément que le juge prend en compte pour apprécier l’intérêt écologique d’une zone.

Au niveau de l’Union européenne, la protection des zones humides s’inscrit dans un cadre normatif plus dense et directement applicable. La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « habitats », protège plusieurs types d’habitats humides figurant à son annexe I, et impose aux États membres des obligations strictes de maintien dans un état de conservation favorable des habitats et des espèces des sites Natura 2000. La directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000 impose quant à elle d’atteindre ou de maintenir le bon état écologique des masses d’eau, ce qui inclut les eaux de surface associées aux zones humides.

Plus récemment, le règlement (UE) 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2024 relatif à la restauration de la nature, entré en vigueur le 18 août 2024, établit un cadre dans lequel les États membres mettent en place des mesures de restauration efficaces, dans le but de couvrir au moins 20 % des zones terrestres et 20 % des zones marines de l’Union d’ici 2030, et l’ensemble des écosystèmes ayant besoin d’être restaurés d’ici 2050. Les États membres doivent restaurer au moins 30 % des habitats concernés par la législation – forêts, prairies, zones humides, rivières, lacs et fonds coralliens – pour les remettre en bon état d’ici 2030, puis 60 % d’ici 2040 et 90 % d’ici 2050. Comme tous les États membres, la France doit décliner ce règlement en plan national d’actions, dénommé « Agir pour restaurer la nature », qui doit fixer des objectifs concrets et des mesures pour les atteindre par grands types d’écosystèmes, dont les milieux humides.

C’est dans ce contexte d’obligations internationales et européennes croissantes que doit être apprécié l’article 7 du présent projet de loi qui intervient dans un champ normatif fortement contraint par le droit de l’Union.

Compte tenu de l’importance de leur préservation, et de l’étendue et la gravité des atteintes qui sont portées aux zones humides, plusieurs plans nationaux d’actions spécifiques se sont succédé depuis 1995 afin de freiner la tendance forte de leur disparition, et de mobiliser les acteurs et des moyens plus importants pour les préserver, voire les restaurer. Si, grâce aux nombreuses actions mises en œuvre et à une certaine prise de conscience, les dégradations se sont ralenties, la situation reste préoccupante. Les travaux se poursuivent, notamment sur la base du quatrième « Plan national Milieux humides » en cours de mise en œuvre. La rapporteure pense ainsi essentiel de s’assurer que, tout en facilitant les projets sur des zones humides qui ont perdu la quasi-totalité de leurs fonctionnalités écologiques, la politique de restauration des zones humides continue d’être soutenue et renforcée.

B. La protection des zones humides au titre de la loi sur l’eau : dÉfinition et rÉgime d’autorisation

Les zones humides bénéficient, en droit français, d’un statut de protection spécifique fondé sur plusieurs dispositions du code de l’environnement. L’article L. 211-1 en pose la définition législative : il s’agit des terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, dont la végétation, quand elle existe, est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année. Les deux critères principaux – hydromorphie des sols et végétation hygrophile – ont été rendus alternatifs par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, ce qui a considérablement élargi le périmètre des zones qualifiées d’humides.

Cette évolution a suscité des difficultés pratiques, notamment pour les porteurs de projets agricoles. Dans le cadre de l’examen de la proposition de loi dite « Duplomb », devenue la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire avait été saisie au fond de l’article 5 de ce texte, qui visait notamment à revenir au double critère cumulatif de la définition antérieure à 2019 et à créer une nouvelle catégorie de « zones humides fortement modifiées » bénéficiant d’un régime de protection allégé. La commission avait adopté un amendement de suppression de cet article, estimé contraire aux exigences de protection des milieux aquatiques découlant de la directive-cadre sur l’eau et de la directive « habitats », suppression confirmée en commission mixte paritaire.

L’article L. 211-1-1 du code de l’environnement établit en effet, depuis la loi LEMA de 2006, que « la préservation et la gestion durable des zones humides définies à l’article L. 211-1 sont d’intérêt général. Les politiques nationales, régionales et locales d’aménagement des territoires ruraux et l’attribution des aides publiques tiennent compte des difficultés particulières de conservation, d’exploitation et de gestion durable des zones humides et de leur contribution aux politiques de préservation de la diversité biologique, du paysage, de gestion des ressources en eau et de prévention des inondations notamment par une agriculture, un pastoralisme, une sylviculture, une chasse, une pêche et un tourisme adaptés ».

Cet article fonde l’intérêt général de la préservation et de la gestion durable des zones humides et demande leur prise en compte dans les politiques publiques de l’État comme des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Sur le plan du régime d’autorisation, les projets susceptibles d’affecter une zone humide relèvent de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à autorisation ou déclaration en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement. Plusieurs rubriques portent sur les zones humides, notamment une rubrique 3.3.1.0. dédiée qui prévoit que l’assèchement, l’imperméabilisation, la mise en eau, le remblai de zones humides ou de marais fait l’objet d’un régime de déclaration (superficie comprise entre 1 000 et 10 000 mètres carrés) ou d’autorisation (superficie supérieure ou égale à 10 000 mètres carrés).

L’article L. 214-3 soumet ces projets à une procédure d’autorisation impliquant une étude d’impact et la définition de mesures de compensation environnementale. L’article. R. 122-3-1 du code de l’environnement prévoit notamment que « la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d’être affectées par le projet doit être considérée (…) en accordant une attention particulière aux zones suivantes : i) Zones humides, rives, estuaires ; ii) Zones côtières et environnement marin ».

Enfin, le code de l’environnement prévoit, dans son article L. 212-5-1, que le plan d’aménagement et de gestion durable (PAGD) du SAGE peut « identifier, à l’intérieur des zones humides définies au 1° du I de l’article L. 211-1, des zones stratégiques pour la gestion de l’eau dont la préservation ou la restauration contribue à la réalisation des objectifs visés au IV de l’article L. 212-1 et définir les mesures de protection à mettre en œuvre au sein des zones de sauvegarde des ressources stratégiques pour l’alimentation en eau potable des masses d’eau souterraines et des aquifères, mentionnées au 3° du II du même article L. 212-1, ainsi que les éventuelles mesures permettant d’accompagner l’adaptation des activités humaines dans ces zones de sauvegarde ».

En complément, l’article L. 211-12 du même code prévoit que, dans les zones humides dites « zones stratégiques pour la gestion de l’eau », le préfet peut par arrêté obliger les propriétaires et les exploitants à s’abstenir de tout acte de nature à nuire à la nature et au rôle ainsi qu’à l’entretien et à la conservation de la zone, notamment le drainage, le remblaiement ou le retournement de prairie.

C. Les obligations de compensation pour atteinte à une zone humide

La compensation vise à contrebalancer les effets négatifs pour l’environnement d’un projet par une action positive. Les mesures compensatoires visent un bilan neutre écologique voire une amélioration globale de la valeur écologique d’un site et de ses environs. L’obligation de compensation répond au principe « Éviter, Réduire, Compenser » (ERC) qui structure l’ensemble du droit des études d’impact depuis la loi du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II » ([38]), et qui est désormais inscrit à l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

L’article L. 163-1 du code de l’environnement rappelle également que « les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultat et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état. » En outre, le même article précise que « lorsque la compensation porte sur un projet, un plan ou un programme soumis à évaluation environnementale, la nature des compensations proposées par le maître d’ouvrage est précisée dans l’étude d’impact présentée par le pétitionnaire avec sa demande d’autorisation ».

Concernant les zones humides, cette obligation est clairement rappelée dans l’article L. 214-3 qui soumet les projets portant atteinte à une zone humide à une procédure d’autorisation impliquant une étude d’impact et la définition de mesures de compensation environnementale. L’étude d’impact du projet de loi précise néanmoins que « la restauration, et a fortiori la « re-création » de zones humides est difficile à réussir, car elle suppose de restaurer des communications et échanges avec les multiples compartiments des milieux aquatiques de surface et souterrains et ce, à l’échelle de tout un paysage ».

Ceci nécessite donc au préalable une connaissance de la richesse écologique et fonctionnelle de la zone humide détruite. La priorité est alors donnée à une compensation à proximité immédiate du site affecté par les travaux du projet ou dans le même bassin versant, sur les mêmes habitats et espèces que ceux affectés par le projet. Une priorité est également donnée à des espaces qui sont identifiés pour leur intérêt fonctionnel (trame verte et bleue).

On peut distinguer trois types de mesures compensatoires à envisager par le pétitionnaire :

– la restauration et la réhabilitation : il s’agit pour des milieux anciennement humides de pouvoir être restaurés ou réhabilités. Ces travaux ont donc pour objectif de restaurer des habitats qui préexistaient mais qui ont été détruits, qui ont évolué ou qui ont été dégradés ;

– la préservation et la mise en valeur : peuvent entrer dans le champ des mesures compensatoires des actions visant à assurer la préservation de milieux qui, sans cette intervention, pourraient se trouver menacés (pression foncière, évolution du contexte, etc.). Cela peut impliquer la mise en place d’une protection ;

– la création : il s’agit de créer une zone humide sur un site où elle n’existait pas à l’origine. La création de zone humide peut faire appel à des techniques de travaux physiques (hydraulique, reconstitution de sols) et biologiques (génie écologique, revégétalisation, habitats, etc.).

Dans le cas des zones humides, les actions de compensation nécessitent le plus souvent des mesures de gestion ou d’entretien de long terme. L’acquisition foncière ou la pérennisation par le biais d’un outil foncier est une démarche qui reste à ce jour le moyen le plus sûr pour assurer la durée d’une mesure. Des conventions entre maître d’œuvre et établissement public peuvent de plus permettre un transfert de compétences, afin d’envisager des mesures compensatoires globales et mutualisées. L’intérêt d’une mutualisation des compensations de zones humides est d’éviter un phénomène de dispersion de petites mesures. Des mesures de compensation propres à un projet peuvent en effet être compromises par un projet d’aménagement voisin, et de ce fait rendues non pérennes.

D. La notion de fonctionnalitÉ d’une zone humide et ses enjeux pour la compensation

La notion de « fonctionnalité » d’une zone humide ne figure pas, en tant que telle, dans la définition légale de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, mais elle est utilisée dans les guides méthodologiques d’évaluation élaborés par les agences de l’eau et le ministère chargé de l’environnement pour qualifier l’intérêt écologique d’une zone au regard de ses fonctions biogéochimiques, hydrologiques et biologiques. Elle est également utilisée dans les critères d’évaluation de la compensation : la méthode dite « par équivalence fonctionnelle », recommandée dans les doctrines nationales et départementales de compensation, vise à garantir que les mesures compensatoires restaurent des fonctionnalités équivalentes à celles détruites.

Le cadre réglementaire actuel de compensation prévoit déjà, en théorie, une prise en compte de l’état et des fonctionnalités de la zone affectée pour déterminer les mesures compensatoires. Toutefois, dans la pratique, les arrêtés d’autorisation imposent souvent une compensation surfacique forfaitaire de 100 %, ou souvent davantage (200 % recommandés dans le SDAGE Rhône Méditerranée, 150 % dans le SDAGE Loire-Bretagne), sans nécessairement moduler ce ratio en fonction de l’état écologique réel de la zone. Par exemple, dans le SDAGE 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée, il est écrit que :

« Lorsque la réalisation d’un projet conduit à la disparition d’une surface de zones humides ou à l’altération de leurs fonctions, les mesures compensatoires prévoient la restauration de zones humides existantes dégradées voire fortement dégradées. Cette compensation doit viser une valeur guide de 200 % de la surface perdue selon les règles suivantes :

– une compensation minimale à hauteur de 100 % de la surface détruite, par la restauration de zone humide fortement dégradée, en visant des fonctions équivalentes à celles impactées par le projet, et en cohérence avec l’exigence réglementaire d’équivalence écologique (…) ;

– une compensation complémentaire par l’amélioration des fonctions de zones humides partiellement dégradées, situées prioritairement dans le même sous-bassin ou dans un sous-bassin adjacent et dans la limite de la même hydro-écorégion de niveau 1 ».

Ce principe de mesures compensatoires additionnelles, qui vise à aller au-delà de la compensation à 100 %, en termes surfaciques du moins, vise globalement à respecter les prescriptions du droit international, et plus particulièrement du droit européen, qui vont dans le sens d’une exigence accrue de restauration des zones humides, alors même que ces dernières continuent à se dégrader.

La direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) du ministère de la transition écologique a indiqué à la rapporteure que la prochaine génération de SDAGE devrait abandonner largement le principe de compensation surfacique au profit d’un principe de compensation fondé sur la fonctionnalité des zones humides. En effet, il est plus pertinent, d’un point de vue écologique, de chercher à restaurer des zones humides de bonne qualité sur un périmètre restreint et bien pensé, plutôt que sur de larges surfaces mais avec une amélioration moindre des fonctionnalités écologiques.

II. le dispositif proposÉ

A. Un principe de proportionnalitÉ des prescriptions aux fonctionnalitÉs de la zone humide

L’article 7 crée un article L. 214-7-1 au sein de la section du code de l’environnement consacrée aux autorisations IOTA (installations, ouvrages, travaux, activités), immédiatement après l’article L. 214-7 relatif aux ouvrages établissant un obstacle à la continuité écologique. Son champ d’application est précisément délimité : ne sont visés que les projets soumis aux dispositions de l’article L. 214-3 – c’est-à-dire les projets relevant de la nomenclature IOTA soumis à autorisation ou déclaration – et affectant une zone humide. Il ne modifie ni la définition des zones humides, ni leur régime de protection, ni l’obligation de compensation elle-même, mais il pose le principe que les prescriptions imposées par l’autorité administrative dans l’autorisation, « notamment » celles relatives aux mesures de compensation, doivent être proportionnées aux fonctionnalités de la zone concernée.

La portée concrète de cet article est potentiellement double. D’une part, en amont, lors de l’instruction des dossiers d’autorisation, il fonde une obligation pour l’autorité administrative de tenir compte des fonctionnalités réelles de la zone humide concernée pour dimensionner les mesures compensatoires : une zone humide dégradée ou à fonctionnalités réduites ne devrait plus justifier les mêmes prescriptions compensatoires qu’une zone à fort intérêt écologique. D’autre part, en aval, il offre aux porteurs de projets un fondement légal pour contester devant le juge administratif des prescriptions qu’ils estimeraient disproportionnées au regard des fonctionnalités de la zone affectée.

Du point de vue de la cohérence avec le droit existant, la disposition s’inscrit dans la logique de l’équivalence fonctionnelle qui fonde déjà les doctrines de compensation. Elle peut à ce titre être présentée comme une clarification législative d’un principe déjà présent dans les guides méthodologiques. La rapporteure estime toutefois nécessaire de compléter le principe de proportionnalité introduit par l’article en ajoutant, aux côtés des fonctionnalités, la réversibilité de la dégradation comme critère d’appréciation des prescriptions. Une zone humide dont la dégradation est corrigible – parce qu’elle résulte d’un drainage récent ou d’une perturbation hydrologique réparable – n’appelle pas le même niveau d’exigence compensatoire qu’une zone irrémédiablement transformée.

Il convient enfin de souligner que le champ d’application du principe de proportionnalité introduit par l’article 7 est plus large que la seule question des mesures de compensation. Le texte vise en effet « les prescriptions applicables aux projets [...] notamment celles relatives aux mesures de compensation ». Le terme « notamment » indique que la proportionnalité aux fonctionnalités s’applique à l’ensemble des prescriptions que l’autorité administrative peut imposer dans le cadre d’une autorisation IOTA, dont les mesures de compensation ne constituent qu’une catégorie particulière, bien que la plus importante. Sont donc également visées les prescriptions relatives à la gestion hydrologique du projet – obligations de maintien d’un débit réservé ou d’une lame d’eau minimale, conditions de remplissage et de vidange des ouvrages, exigences de transparence hydraulique avec les zones adjacentes –, les prescriptions de suivi de l’état écologique de la zone affectée, les obligations de remise en état à l’issue des travaux, ou encore certaines restrictions d’usage imposées aux parcelles concernées. En d’autres termes, une zone humide dont les fonctionnalités seraient jugées réduites pourrait se voir appliquer non seulement des mesures de compensation allégées, mais aussi des prescriptions de surveillance moins contraignantes, des exigences hydrologiques assouplies et des obligations de remise en état réduites.

B. Les interrogations sur la mise en Œuvre du dispositif

La notion de « fonctionnalités », sur laquelle repose entièrement le dispositif, n’est définie ni par le texte ni par le code de l’environnement. L’article ne renvoie à aucun décret pour en préciser le contenu ou la méthode d’évaluation. Cette lacune soulève une question décisive : qui évalue les fonctionnalités, selon quelle méthodologie et sous quel contrôle ? La valeur écologique d’une zone humide ne se réduit pas à ses fonctions hydrodynamiques immédiates : elle inclut sa contribution à la biodiversité, à la qualité de l’eau, à la régulation du cycle de l’eau à l’échelle du bassin versant, et au stockage du carbone.

Par ailleurs, la notion de proportionnalité est susceptible d’être utilisée de manière asymétrique. Le contexte législatif rend la prudence nécessaire : dans le cadre des débats sur l’examen de la « loi Duplomb », une disposition qui prévoyait de créer des « zones humides fortement dégradées » bénéficiant d’une protection allégée avait été supprimée par la commission du développement durable en mai 2025 et écartée en commission mixte paritaire en juillet 2025. L’article 7 du présent projet de loi ne poursuit pas le même objectif et ne modifie pas le régime de protection des zones humides ; mais il crée un critère – les fonctionnalités – dont l’appréciation pourrait, selon la méthodologie retenue, conduire à des résultats proches en pratique.

III. les travaux de la commission

La commission a supprimé cet article à travers l’adoption de quatre amendements de suppression identiques : CD62 de Mme Chantal Jourdan (SOC), CD149 de M. Benoît Biteau (EcoS), CD349 de Mme Sandrine Le Feur (EPR) et CD477 de Mme Aurélie Trouvé (LFI-NFP). Ces amendements convergent pour considérer que le dispositif proposé de proportionnalité des prescriptions applicables aux zones humides ne comportait pas de garanties suffisantes pour prévenir un affaiblissement effectif de leur protection, notamment en l’absence de définition législative des « fonctionnalités ».

*

Chapitre II Concentrer efficacement l’effort de préservation de la qualité de l’eau sur les captages prioritaires

L’intitulé du chapitre II a été modifié par la commission avec l’adoption de l’amendement CD432 de la rapporteure.

Article 8 Protection des captages d’eau potable les plus sensibles

I. L’ÉTAT du droit

A. Un État prÉoccupant de la ressource en eau destinÉe à la consommation humaine

1. La dégradation progressive des captages sous l’effet des pollutions diffuses

La protection de la ressource en eau destinée à la consommation humaine représente un enjeu majeur sur les plans environnemental, sanitaire et économique. Selon les données rappelées par l’étude d’impact du projet de loi, entre 1980 et 2024, 14 300 captages ont été fermés, dont environ 4 600 pour des problèmes de qualité liés aux pollutions par les pesticides ou les nitrates. Ces fermetures traduisent une dégradation structurelle de la ressource, imputable principalement aux pollutions diffuses d’origine agricole – nitrates et produits phytosanitaires – qui s’accumulent dans les eaux souterraines sur des décennies.

Sur le plan sanitaire, les risques associés à une eau non conforme sont documentés. L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) a établi l’existence d’une association positive entre le risque de cancer colorectal et l’exposition aux nitrites et aux nitrates. Dans le cas d’une alimentation en eau potable non conforme sur le paramètre nitrates, la proportion de l’exposition imputable à l’eau de boisson atteint 46 %, contre 20 à 25 % dans le cas général. Par ailleurs, l’expertise collective de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) a établi une présomption forte d’un lien entre exposition aux pesticides et plusieurs pathologies graves, dont les lymphomes non hodgkiniens, le myélome multiple, le cancer de la prostate et la maladie de Parkinson. Ces éléments fondent l’objectif de prévention des pollutions qui sous-tend l’ensemble du dispositif.

Il convient également de replacer l’article 8 dans le contexte du débat parlementaire récent sur la protection des captages. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire avait adopté, le 4 février 2026, la proposition de loi déposée M. Jean-Claude Raux visant à protéger l’eau potable. Ce texte, recentré en commission sur une protection des captages prioritaires, prévoyait initialement de systématiser la délimitation des aires d’alimentation de captages (AAC) et d’interdire, à horizon 2030, l’usage des pesticides de synthèse et des engrais azotés minéraux dans les périmètres les plus vulnérables des AAC associées à des points de prélèvement sensibles. Il avait été retiré en séance publique le 12 février 2026.

2. Le dispositif issu de l’ordonnance du 22 décembre 2022 et ses limites

Le droit applicable jusqu’à présent est principalement issu de l’ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 relative à l’accès et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, qui avait transposé en droit français la directive « eau potable » de 2020 ([39]). Cette ordonnance avait introduit la notion de point de prélèvement sensible (PPS), sans pour autant que l’arrêté ministériel chargé de préciser la notion n’ait été pris. Le « groupe national captages » était pourtant parvenu à un accord concernant les critères de définition des points de prélèvement sensibles, à savoir ceux dont les eaux brutes dépasseraient deux fois en six ans le seuil de 80 % de la norme demandée aux eaux distribuées pour les eaux brutes ; ces normes étant celles fixées par l’arrêté du 11 janvier 2007 relatif aux limites et références de qualité des eaux brutes et des eaux destinées à la consommation humaine.

Une fois définis, les PPS devaient faire l’objet de l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’actions visant à contribuer au maintien ou à l’amélioration de la qualité de la ressource utilisée pour la production d’eau potable. Le dispositif ne précisait cependant pas les situations dans lesquelles une intervention systématique du préfet était attendue.

Par ailleurs, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) listent également des captages dits « prioritaires », issus de la loi Grenelle de 2009 ([40]) et de la conférence environnementale de 2014, faisant l’objet d’une politique spécifique de protection du fait de leur caractère stratégique et de leur état de dégradation. Cette pluralité de régimes – captages prioritaires des SDAGE, captages sensibles de l’ordonnance de 2022 – contribue à la complexité du cadre juridique.

B. Les pÉrimÈtres de protection des captages et les aires d’alimentation : deux outils aux logiques complÉmentaires

1. Le régime des périmètres de protection, fondement ancien du droit sanitaire de l’eau

La protection de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine repose, en droit français, sur deux outils principaux aux logiques distinctes. Le premier est le régime des périmètres de protection des captages, codifié à l’article L. 1321-2 du code de la santé publique. Ce régime distingue trois périmètres concentriques autour de chaque point de prélèvement : le périmètre de protection immédiate, le périmètre de protection rapprochée et le périmètre de protection éloignée. Si les deux premiers sont obligatoires pour tous les captages alimentant le réseau d’eau potable, le périmètre de protection éloignée est facultatif. Ces périmètres sont délimités par arrêté préfectoral, sur la base d’une étude hydrogéologique, et soumis à des prescriptions restrictives sur les activités pouvant y être exercées.

2. Les aires d’alimentation des captages, instrument territorial de lutte contre les pollutions diffuses

Le second outil est celui des aires d’alimentation des captages, introduit par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) et articulé aux articles L. 211-3 et L. 211-11-1 du code de l’environnement. Les AAC correspondent aux zones géographiques sur lesquelles les infiltrations d’eau alimentent le captage. Elles permettent une approche plus territoriale de la protection des eaux brutes, en encadrant les pratiques agricoles et les usages du sol sur un périmètre plus large que les seuls périmètres de protection. La délimitation de ces aires et les programmes d’actions associés constituent le principal outil de lutte contre les pollutions diffuses d’origine agricole.

Ces deux dispositifs coexistent sans articulation claire dans les cas où un captage est à la fois doté d’un périmètre de protection éloignée et d’une AAC, ce qui peut générer des doublons réglementaires. La directive « eau potable » transposée en 2022 avait prévu que pour les points de prélèvement sensibles, l’AAC se substitue au périmètre de protection éloignée, mais cette règle de mise en cohérence n’a pas été généralisée à l’ensemble des captages.

C. La contribution des personnes publiques responsables de la production d’eau : une obligation de principe insuffisamment diffÉrenciÉe

L’article L. 2224-7-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pose un principe général de contribution des personnes publiques responsables de la production d’eau (PRPE) à la gestion et à la préservation de la ressource. Cette contribution prend notamment la forme d’une participation au financement des plans d’actions sur les aires d’alimentation de leurs captages. Dans la rédaction actuelle, cette contribution devient obligatoire dès la désignation du point de prélèvement comme « sensible », ce qui en limite la portée aux seuls captages ayant fait l’objet d’une telle désignation, c’est-à-dire, en l’état du droit, aucun à ce jour.

Ce mécanisme présente l’inconvénient de concentrer les obligations sur une catégorie de captages identifiée a posteriori par l’administration, sans organiser une logique préventive de contribution de l’ensemble des producteurs d’eau à la préservation de la ressource qu’ils exploitent. L’étude d’impact du projet de loi souligne que l’option retenue par le présent article consiste précisément à inverser cette logique : la contribution devient obligatoire pour l’ensemble des PRPE concernées par un point de prélèvement d’eau potable, à l’exception de celles bénéficiant d’une exonération définie par voie réglementaire.

II. le dispositif proposÉ

A. L’extension et la modulation de la contribution obligatoire des personnes publiques responsables de la production d’eau

Le I du présent article modifie en premier lieu l’article L. 2224-7-5 du CGCT (alinéas 1 à 6). La nouvelle rédaction inverse la logique du dispositif antérieur en posant que toute personne publique responsable de la production d’eau (PRPE) qui assure tout ou partie du prélèvement est, par principe, tenue de contribuer à la gestion et à la préservation de la ressource, quelle que soit la qualification de son captage (alinéa 3). La nouvelle rédaction introduit cependant deux mécanismes de proportionnalité.

En premier lieu, l’alinéa 4 du présent article prévoit que cette obligation ne s’applique pas aux PRPE qui ne sont pas tenues d’élaborer un plan de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau (PGSSE) en application du 7° du I de l’article L. 1321-4 du code de la santé publique, tel que précisé par l’article R. 1321-22-1 du même code issu du décret n° 2022-1720 du 29 décembre 2022. Sont ainsi exemptées les PRPE dont les captages distribuent moins de 10 m³ par jour en moyenne ou approvisionnent moins de 50 personnes – seuils susceptibles d’être portés à 100 m³/jour ou 500 personnes sous conditions de qualité de l’eau et sur proposition du directeur général de l’agence régionale de santé. Cela représente un nombre très limité de captages.

D’autre part, les alinéas 5 et 6 prévoient une exonération pour les PRPE dont la qualité de l’eau brute au point de prélèvement satisfait à des critères qui seront définis par décret simple. Un décret en Conseil d’État définira la méthode et les critères d’exonération, ainsi que les conditions de révision de cette exonération, en tenant compte de l’objectif de prévention des pollutions et de réduction des traitements de l’eau brute nécessaires à la production d’eau destinée à la consommation humaine. Seraient a priori retenus les critères actuellement définis par le groupe national captages concernant les points de prélèvement sensibles.

Par conséquent, selon l’étude d’impact, pour environ 85 % des points de prélèvement, les PRPE devraient ainsi être exonérées, et n’auront ainsi aucune charge financière supplémentaire. Il resterait donc 15 % de points de prélèvement non exonérés, soit environ 4 700 points de prélèvement répartis sur près de 3 000 territoires. Cela correspond au nombre de points de prélèvement qui auraient été qualifiés de sensibles si l’arrêté de définition avait été publié.

La modification introduite au 2° du I du présent article (alinéa 8) précise par ailleurs que les PRPE doivent désormais identifier les zones les plus vulnérables aux pollutions au sein des AAC, en procédant à cet ajout dans l’article L. 2224-7-6 du CGCT. Cet ajout, en apparence technique, est déterminant pour la suite du dispositif : c’est sur ces zones les plus vulnérables que se concentrera l’intervention réglementaire obligatoire du préfet prévue au II de l’article.

La seconde phrase du troisième alinéa de l’article L. 2224-7-6, qui faisait référence aux points de prélèvement sensibles, est également remplacée par une phrase indiquant que le délai de transmission du plan d’action et de la délimitation de l’AAC au préfet par la PRPE est fixé par décret (alinéas 9 et 10). Si ce renvoi est techniquement justifié par la diversité des situations locales, il importe que le décret retienne un délai suffisamment contraignant pour éviter que la transmission ne soit différée indéfiniment. L’expérience du dispositif antérieur, dans lequel l’absence de délai impératif avait largement contribué aux retards constatés dans la mise en œuvre des démarches de protection, plaide pour un encadrement temporel strict.

Par ailleurs, le 3° du I du présent article (alinéa 11) supprime la disposition, inscrite au dernier alinéa de l’article L. 2224-7-7 du CGCT, qui prévoit actuellement que lorsque le plan d’action mis en place par une PRPE concerne un point de prélèvement sensible, au sens de l’article L. 211-11-1 du code de l’environnement, il contient également des propositions de mesures pouvant être rendues obligatoires dans le cadre d’un programme d’action établi en application du 7° du II de l’article L. 211-3 du même code. La suppression, à l’alinéa 21 du présent article, de la notion de points de prélèvement sensibles justifie cette modification. En outre, les actions prévues par le 7° du II de l’article L. 211-3 font également l’objet d’une réécriture complète, par les alinéas 15 à 19 du présent article, qui justifie la suppression de cet alinéa au sein de l’article L. 2224-7-7 du CGCT, puisque celui-ci devient dépourvu d’objet.

Enfin, il convient de souligner que, par suite d’une remarque du Conseil d’État, le IV de l’article 8 (alinéa 24) prévoit une compensation financière au bénéfice des communes et de leurs groupements, dans les conditions des articles L. 1614-1-1 et L. 1614-3-1 du CGCT, qui correspond à l’extension des compétences obligatoires des collectivités. L’étude d’impact indique notamment que le coût de délimitation d’une aire d’alimentation de captage est estimé entre 80 000 et 100 000 euros, que le coût d’animation est estimé à 60 000 euros par an et par captage, et que 85 % des points de prélèvement devraient être exonérés des nouvelles obligations, ce qui limiterait les charges nouvelles à environ 4 700 points de prélèvement. Elle relève également que parmi ces derniers, la plupart correspondent aux captages sensibles déjà soumis à des obligations comparables en droit actuel, de sorte que les charges supplémentaires nettes seraient limitées. Elle ne donne cependant aucun élément permettant de chiffrer le coût global pour les collectivités territoriales de cette extension de compétences.

B. La crÉation des points de prÉlÈvement prioritaires et l’obligation d’intervention prÉfectorale dans la dÉlimitation des AAC et dans la mise en place d’un programme d’actions

Dans son II (alinéas 12 à 21), le présent article prévoit des modifications substantielles de l’article L. 211-3 du code de l’environnement qui précise la manière dont l’autorité administrative peut édicter des règles de protection de l’eau.

En premier lieu (alinéa 14), il supprime le 7° du II. de l’article, qui prévoyait la faculté pour l’autorité administrative d’encadrer, par un programme d’actions, dans les aires d’alimentation des captages associées à des points de prélèvement sensibles, au sens de l’article L. 211-11-1, les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations du sol de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux. Il était précisé que ce programme d’actions pouvait concerner les pratiques agricoles, en limitant ou interdisant, le cas échéant, certaines occupations des sols et l’utilisation d’intrants. Cette suppression est cohérente avec les dispositions du présent article qui suppriment la notion de points de prélèvements sensibles pour la remplacer par une approche ciblée sur les captages prioritaires, nouvellement définis dans le même article.

En second lieu, l’article 8 prévoit de remplacer les V et VI de l’article L. 211-3 du code de l’environnement, qui prévoyaient les modalités de délimitation des aires d’alimentation des captages par les personnes publiques responsables de la production d’eau et leur articulation avec les dispositions du code de la santé publique, par de nouvelles dispositions qui constituent le cœur du présent article et qui s’articulent avec les dispositions du I.

1. Une définition obligatoire des AAC et d’un programme d’actions autour des points de prélèvements prioritaires nouvellement définis par le préfet

Il est tout d’abord prévu, de manière identique à ce que la loi en vigueur prévoit, que sur la base des propositions transmises par les personnes publiques responsables de la production d’eau, le représentant de l’État dans le département arrête la délimitation des aires d’alimentation des captages, dont les zones les plus vulnérables aux pollutions. En l’absence de transmission, le représentant de l’État dans le département disposera toujours de la faculté de délimiter lui-même l’aire d’alimentation des captages, sans pour autant qu’il n’y soit obligé (alinéa 16).

En revanche, le représentant de l’État dans le département devra arrêter une nouvelle liste de « points de prélèvement prioritaires », c’est-à-dire des captages les plus en risque au regard de la qualité de l’eau, en tenant notamment compte des objectifs d’atteinte au bon état des eaux, de réduction des traitements de l’eau brute nécessaires à la production d’eau destinée à la consommation humaine et de sécurisation de l’alimentation en eau potable (alinéas 16 et 17).

L’alinéa 19 laisse cependant le soin à un décret en Conseil d’État de préciser les critères d’identification des captages prioritaires. Il faudra attendre la publication du décret en Conseil d’État pour connaître avec exactitude les critères retenus. Par conséquent, le chiffre de 2 400 captages prioritaires devant a priori être retenu ne peut être fondé sur des éléments d’appréciation objectifs, du moins parmi ceux qui figurent dans l’étude d’impact.

En l’état des informations communiquées à la rapporteure, trois critères seraient retenus, qui compléteraient le premier seuil d’alerte. Pour rappel, ce premier seuil d’alerte correspondra aux captages dits « non exonérés », qui seront définis par les critères utilisés précédemment pour définir les points de prélèvement sensible. Un captage sera « non exonéré » dès lors que les résultats d’analyse de la qualité de l’eau brute des points de prélèvement dépassent, sur une chronique de six ans, au moins deux fois le seuil de 80 % des normes sanitaires « Eau distribuée » pour un même paramètre ou une même famille de paramètres (par exemple pour les pesticides).

Pour qualifier le point de prélèvement comme prioritaire, il faudra en outre au moins l’un des critères suivants :

– le dépassement de la norme sanitaire pour les pesticides et métabolites pertinents associés à une substance phytopharmaceutique toujours autorisé (cas n° 1) ;

– le point de prélèvement est associé à une unité de distribution de l’eau au consommateur non conforme (cas n° 2) ;

– le point de prélèvement est situé sur un territoire qui a présenté un risque de rupture d’approvisionnement en eau potable (cas n° 3).

Pour ces points de prélèvement dit « prioritaires », le préfet sera désormais tenu d’arrêter l’aire d’alimentation des captages, identifiant les zones les plus vulnérables aux pollutions, même en l’absence de transmission par la personne publique responsable de la production d’eau. Cette obligation d’agir constitue une avancée substantielle par rapport au droit antérieur, qui laissait subsister de nombreuses situations dans lesquelles l’absence d’initiative locale conduisait à une paralysie du dispositif de protection.

Enfin, l’alinéa 21 de l’article supprime la notion de « points de prélèvement sensibles », au profit de la notion de captages prioritaires (environ 2 400 selon l’étude d’impact). Il abroge l’article L. 211-1-1 du code de l’environnement. L’approche privilégiée par le Gouvernement est de concentrer l’action et les moyens sur les captages prioritaires les plus en difficulté.

2. Une obligation pour le préfet d’arrêter un programme d’actions dans les zones les plus contributrices des aires d’alimentation des captages prioritaires

L’alinéa 19 de l’article 8 prévoit que les modalités d’élaboration du programme d’actions visant à protéger les zones les plus contributrices des aires d’alimentation de ces captages prioritaires seront définies par décret en Conseil d’État. Dans ces zones, le préfet sera désormais tenu d’arrêter un programme d’actions encadrant les installations, travaux, activités et occupations du sol susceptibles de nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux (alinéa 18), ce qui n’était qu’une faculté jusqu’à présent. Ce programme pourra encadrer, limiter ou interdire certaines pratiques agricoles et l’utilisation d’intrants, dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime.

L’étude d’impact précise que ce programme d’actions ne vise pas à un arrêt des activités, mais à concilier le maintien d’une agriculture vertueuse et durable avec la résilience des territoires en matière d’alimentation et de distribution en eau de qualité. Elle souligne néanmoins que des évolutions dans les pratiques et les systèmes culturaux seront inévitables, « ce qui ne sera pas sans conséquences sur les exploitations agricoles et leur modèle économique, avec, dans un certain nombre de cas, la nécessité d’un accompagnement des exploitations ou des filières ». Une réduction de la fertilisation et de l’utilisation de produits phytosanitaires peut en effet induire des baisses de rendements, des investissements dans du matériel adapté et une charge de travail accrue liée, par exemple, au désherbage mécanique.

L’étude d’impact évalue la surface agricole utile susceptible d’être concernée par ces restrictions à moins de 3 ou 4 % de la surface agricole utile (SAU) de France métropolitaine. La définition précise des « zones les plus vulnérables » au sein des AAC sera déterminante pour la portée concrète des programmes d’actions, ainsi que pour mesurer l’étendue potentielle des surfaces concernées. Concernant les cultures concernées, les estimations réalisées en décembre 2025 sur la répartition de l’assolement au niveau des aires d’alimentation de captages pressenties comme prioritaires indiquent une prédominance des grandes cultures (57 %), complétées par des prairies permanentes et temporaires (27 %) et des cultures industrielles (6 %). Ce dernier poste représente néanmoins 40,7 % des cultures industrielles à l’échelle nationale, ce qui souligne la concentration géographique des enjeux pour certaines filières. L’étude rappelle à cet égard que des dispositifs d’accompagnement financier et technique existent pour compenser ces manques à gagner, notamment dans le cadre des agences de l’eau et d’Ecophyto.

Si l’obligation d’agir du préfet constitue une avancée notable, il convient de souligner que le programme d’actions qui devra être arrêté par le préfet, selon les dispositions de l’alinéa 18 de l’article, se rapporte à une obligation de moyens, mais sans obligation de résultat. En effet, l’article ne prévoit pas, en l’état, de modalités ou d’indicateurs spécifiques permettant de juger si le programme d’actions mis en œuvre a porté ses fruits ni dans quel délai. La rapporteure pense nécessaire de mieux ancrer cette responsabilité.

En outre, l’étude d’impact souligne que l’article systématise l’intervention réglementaire du préfet au sein des zones les plus vulnérables des AAC prioritaires, impliquant un engagement supplémentaire des services déconcentrés. Le nombre de territoires concernés par des arrêtés préfectoraux devrait passer d’environ 200 actuellement à un niveau correspondant aux quelque 1 800 territoires associés aux points de prélèvement prioritaires pressentis. Cette montée en charge des services suppose des moyens humains et financiers adaptés que l’étude d’impact ne chiffre pas précisément.

3. L’articulation avec les périmètres de protection éloignés

Le nouveau VI de l’article L. 211-3 du code de l’environnement (alinéa 20) prévoit par ailleurs que lorsqu’un captage est doté à la fois d’un périmètre de protection éloignée et d’une AAC, l’acte délimitant l’AAC et arrêtant le programme d’actions supprime le périmètre de protection éloignée. Cette disposition de coordination met fin à la coexistence des deux régimes sur un même territoire, qui pouvait générer des incertitudes juridiques. En cohérence avec cette évolution, le III du présent article (alinéas 22 et 23) modifie l’article L. 1321-2 du code de la santé publique pour réserver la possibilité d’un périmètre de protection éloignée aux seuls captages non soumis à la contribution obligatoire de la PRPE – c’est-à-dire aux petits captages exemptés du PGSSE ou dont la qualité de l’eau ne pose pas de difficultés.

De manière générale, l’article 8 procède à une réforme ambitieuse du droit de la protection des captages d’eau potable. La portée effective de la réforme demeure cependant tributaire des quatre textes réglementaires d’application attendus : le décret simple définissant les critères d’exonération, le décret simple fixant les délais de transmission des propositions de délimitation des AAC, le décret en Conseil d’État encadrant les programmes d’actions dans les zones vulnérables, et le décret en Conseil d’État déterminant les conditions de désignation des captages prioritaires. La vigilance sur l’élaboration de ces textes conditionnera la capacité du nouveau dispositif à atteindre ses objectifs de protection de la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine.

III. les travaux de la commission

Avant le rejet de l’article par la commission, trois amendements ont été adoptés à l’article. En premier lieu, la commission a adopté l’amendement CD289 de M. Xavier Roseren (HOR) précisant que les captages pour lesquels l’exonération de contribution ne s’applique pas sont dénommés « captages sensibles ». Ensuite, la commission a adopté l’amendement CD484 de Mme Aurélie Trouvé (LFI - NFP) supprimant les alinéas 7 à 11 qui prévoyaient une identification des zones les plus vulnérables aux pollutions dans les aires d’alimentation de captages et encadrait le délai de transmission par les personnes publiques de la délimitation de ces aires. Enfin, elle a adopté l’amendement CD184 de M. Fabrice Barusseau (SOC) procédant à une nouvelle rédaction globale des alinéas 12 à 20 (relatifs aux programmes d’actions dans les aires d’alimentation de captages) qui prévoyait une action conjointe volontaire des collectivités et de l’autorité administrative pendant une durée de cinq ans, en cas de dépassement des seuils, avant une action obligatoire de l’autorité administrative.

Ce faisant, ont été supprimées les dispositions de l’article 8 relatives à la définition des points de prélèvement prioritaires et au programme d’actions obligatoire qui devait, dans la rédaction initiale de l’article, se déclencher dès la désignation d’un captage prioritaire par l’autorité administrative. Ces dispositions constituant le cœur même du dispositif, la rapporteure et le Gouvernement ont appelé au rejet de l’article ainsi vidé de sa substance. La commission a en conséquence rejeté l’article 8.

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Article 8 bis (nouveau) Objectif de réduction du nombre de captages dépassant les valeurs limites de pollution

Cet article additionnel résulte de l’adoption de deux amendements identiques CD90 de M. Stéphane Delautrette (SOC) et CD332 de Mme Anne-Cécile Violland (HOR). Il insère un 8° au I de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, qui énumère les objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

Ce nouveau 8° fixe un objectif contraignant : la réduction de moitié, d’ici 2036, sous la responsabilité du représentant de l’État dans le département, du nombre de captages dépassant les valeurs limites de pollution. En inscrivant cet objectif dans les principes généraux du code de l’environnement, l’article fait de la résorption des captages dégradés une obligation de résultat pesant sur le préfet, et non une simple orientation de politique publique. Il confère ainsi une portée normative directe à un enjeu dont l’ampleur est considérable : on estime qu’un tiers des 33 000 captages recensés en France est actuellement affecté par des pollutions, et que plus de 100 captages sont abandonnés ou fermés chaque année pour cette raison, renchérissant le coût de production de l’eau potable et fragilisant la sécurité d’approvisionnement des collectivités.

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Article 8 ter (nouveau) Redevance pour pollutions émises par la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et d’engrais phosphatés

Cet article additionnel résulte de l’adoption de l’amendement CD331 de Mme Anne-Cécile Violland (HOR). Il étend le champ des redevances pour pollutions diffuses perçues par les agences de l’eau, en y intégrant une nouvelle redevance assise sur la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et d’engrais inorganiques ou organominéraux phosphatés.

Le dispositif est d’une portée substantielle. Il modifie d’abord l’article L. 213-10 du code de l’environnement pour y mentionner explicitement cette nouvelle catégorie de redevance. Il crée ensuite, au sein d’un nouvel article L. 213-10-13, un régime complet et autonome.

Les redevables sont les personnes qui mettent sur le marché ces produits – fabricants et importateurs – et non les agriculteurs qui les utilisent, ce qui constitue une application directe du principe pollueur-payeur à l’amont de la chaîne. L’assiette est constituée par la masse des substances actives dangereuses contenues dans les produits, classées selon leur niveau de dangerosité – cancérogènes, mutagènes, toxiques pour la reproduction, toxiques pour le milieu aquatique, candidates à la substitution – et auxquelles sont appliqués des taux différenciés allant de 4,50 euros par kilogramme pour les substances à toxicité aquatique chronique modérée à 2 000 euros par kilogramme pour le cadmium. Une majoration est prévue pour les substances susceptibles de générer de l’acide trifluoroacétique (TFA) par dégradation dans l’environnement, polluant persistant dont la présence croissante dans les eaux suscite une inquiétude scientifique croissante.

La redevance est exigible à compter du 1er janvier 2027 et est expressément cumulable avec la redevance pour pollution diffuse existante. Une disposition notable interdit à l’assujetti de répercuter la charge de cette redevance sur l’acquéreur des produits, sous peine de constituer une pratique commerciale trompeuse.

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Chapitre III Préserver les terres agricoles

Article 9 Création d’un régime de sanction administrative pour manquement à l’exécution des mesures de compensation collective agricole

I. L’ÉTAT du droit

A. Le principe de la compensation collective agricole

La compensation agricole collective vise à répondre à la raréfaction du foncier agricole, conséquence de la raréfaction générale du foncier et de la fuite du foncier agricole vers d’autres usages.

La compensation agricole est une mesure collective, qui s’attache à corriger les effets néfastes d’un projet sur l’économie agricole, et non seulement à réparer le préjudice individuel subi par l’exploitant. L’indemnisation individuelle due à l’exploitant, encadrée par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, prévoit une indemnité permettant de compenser la perte de revenu subie, ainsi que des indemnités éventuelles liées au préjudice définitif qui découlent de la perte de foncier.

La compensation collective agricole a été créée par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Le dispositif ne figurait pas dans la version initiale du projet de loi.

La notion de compensation agricole a été introduite par l’Assemblée nationale en première lecture. Initialement, l’article 12 ter du projet de loi prévoyait la remise d’un rapport au Parlement par le Gouvernement, sur deux sujets :

– les conséquences des mesures de compensation environnementale, prévues à l’article L. 122-1 du code de l’environnement, sur la consommation de surfaces agricoles ;

– la prise en compte des enjeux agricoles dans les études d’impact préalables aux grands projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagement.

Déjà lors de la discussion du projet de loi, les débats témoignent de la difficile conciliation entre ces mesures de compensation environnementale et la surface agricole. En effet, les mesures de compensation environnementale consistent souvent à restaurer les milieux naturels sur des terres agricoles, en raison du manque de foncier disponible et de la non-artificialisation des terres agricoles.

Le ratio positif en matière de compensation environnementale renforce la pression sur l’allocation des surfaces agricoles : quand un hectare de milieu naturel est détruit, le maître d’ouvrage peut être obligé d’en reconstituer deux.

Lors de l’examen du texte au Sénat, la demande de rapport a été supprimée par un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Didier Guillaume. L’étude des conséquences des projets d’aménagement sur l’agriculture a été directement intégrée aux études d’impact prévues à l’article L. 122-3 du code de l’environnement. En séance publique, le principe d’une « compensation agricole » a été intégré à l’article L. 111-2 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), en ajoutant aux objectifs de la politique d’aménagement rural l’obligation pour le porteur d’un projet d’instaurer des mesures d’évitement, de réduction et de compensation des effets dommageables à l’agriculture que pourrait entraîner le projet. Il paraissait cependant difficile d’assurer l’application de ce dispositif. Comment le maître d’ouvrage aurait-il pu compenser directement en nature la perte de surface agricole ? Sur quelles nouvelles surfaces cette compensation pourrait-elle être réalisée ? Sur quel fondement se réaliserait l’acquisition foncière ?

En deuxième lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, réécrivant le dispositif de compensation environnementale. C’est cette version qui est en vigueur, définie à l’article L. 112-1-3 du CRPM. Elle a été complétée par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite « loi Aper » pour inclure au dispositif les conséquences négatives des projets sur l’agrivoltaïsme.

L’article L. 112-1-3 du CRPM prévoit que les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie agricole, ainsi que les projets d’installations agrivoltaïques, font l’objet d’une étude préalable. Les critères déterminant les projets concernés par cet article sont précisés par voie réglementaire.

B. la mise en œuvre lacunaire de la compensation collective agricole

Le décret n° 2016-1190 du 30 août 2016, codifié à l’article D. 112-1-18 du code de l’environnement, détermine trois conditions cumulatives à remplir pour être soumis à une étude préalable :

– les projets doivent être soumis à une étude d’impact de façon systématique. Les projets concernés sont définis à l’article R. 122-2 du code de l’environnement. Il s’agit par exemple des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), des infrastructures de transport, des infrastructures portuaires, maritimes et fluviales, des installations énergétiques ou encore d’aménagements urbains ;

– l’emprise des projets doit être située en tout ou partie sur une surface affectée à une activité agricole délimitée par un document d’urbanisme opposable dans les cinq ans précédant la date de dépôt ;

– la surface minimum agricole prélevée sur ces emprises doit être égale ou supérieure à un seuil de cinq hectares. Par dérogation, ce seuil peut être modifié par le préfet en fixant un ou plusieurs seuils départementaux compris entre un et dix hectares.

L’étude préalable est à la charge du maître d’ouvrage. Celle-ci doit contenir a minima :

– une description du projet et la délimitation du territoire concerné ;

– une analyse de l’état initial de l’économie agricole du territoire concerné. Celle-ci décrit la nature de la production agricole concernée, la première transformation et la commercialisation par les exploitants agricoles ;

– l’étude des effets positifs et négatifs du projet sur l’économie agricole ;

– les mesures envisagées pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet ;

– à titre facultatif, les mesures de compensation collective visant à consolider l’économie agricole du territoire.

Une fois réalisée, l’étude préalable est transmise par le maître d’ouvrage au préfet, qui la transmet à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

La CDPENAF formule un avis motivé sur l’étude préalable agricole. Elle y statue sur l’existence d’effets négatifs notables du projet sur l’économie agricole, sur la nécessité de mesures de compensation collective, ainsi que sur la proportionnalité des mesures proposées par le maître d’ouvrage. Cet avis motivé est transmis au préfet, qui le notifie ensuite au maître d’ouvrage. Cet avis reste néanmoins purement consultatif. Quand bien même la CDPENAF estimerait nécessaire de réaliser des mesures de compensation agricole collective, il ne crée aucune obligation pour l’autorité décisionnaire du projet.

En revanche, dans le cas où le maître d’œuvre souhaite réaliser des mesures de compensation agricole collective, il peut le faire, soit en réalisant lui-même les travaux – ce qui concerne un tiers des projets, soit, depuis 2021 ([41]), en consignant les montants de la compensation collective agricole auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) – ce qui concerne les deux autres tiers. Depuis 2021, plus de 22 millions d’euros ont été consignés auprès de la CDC, dont 6,5 millions pour la seule année 2025.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, 397 études préalables agricoles ont été réalisées en 2024, pour une moyenne annuelle de 360 études. Les projets examinés sont en grande majorité des parcs éoliens ou solaires (87 %) et des zones d’activités commerciales, artisanales ou industrielles (6 %).

Les mesures de compensation agricole collective visent à maintenir ou rétablir le potentiel de production agricole perdu à la suite de grands projets d’aménagement. Les mesures de compensation peuvent être directes ou indirectes.

Il peut s’agir d’une compensation directe de la consommation de foncier, en exploitant des espaces à potentiel agronomique correspondant aux caractéristiques de l’espace agricole perdu.

La compensation peut aussi être indirecte, en finançant des mesures d’appui à l’économie agricole, pour le maintien ou le développement agricole.

La carence principale de ce dispositif réside dans son caractère purement facultatif. La compensation collective agricole ne fait en effet l’objet d’aucune mesure contraignante. Si les mesures de compensation collective agricole font partie de l’étude préalable soumise à l’avis du préfet et de la CDPENAF, le droit en vigueur ne prévoit aucune sanction pour défaut de leur mise en œuvre. Le défaut de réalisation des études préalables ne fait également l’objet d’aucune sanction.

L’absence d’encadrement contraignant vide la mesure de son efficacité, au risque de restreindre les financements de compensation collective agricole. Par exemple, l’étude d’impact du projet de loi écrit que les montants de la compensation collective n’ont pas été versés pour près de la moitié des projets concernés.

II. le dispositif proposÉ

L’article 9 vise à compléter le dispositif de compensation agricole collective pour qu’il soit pleinement opérant, en prévoyant un double système d’astreinte et d’amendes administratives, assorti d’une obligation de consigner les sommes perçues pour réaliser les actions de compensation environnementale. À ces fins, l’article 9 complète l’article L. 112-1-3 du CRPM par douze alinéas. Ces dispositions ont vocation à s’appliquer aux manquements constatés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi (alinéa 20).

L’alinéa 4 mentionne en premier lieu que la mise en œuvre des mesures de compensation collective est revêtue d’un caractère obligatoire, au même titre que la rédaction d’une étude préalable.

En cas de manquement à l’obligation de réaliser une étude préalable ou de mettre en œuvre les mesures de compensation collective, l’alinéa 5 prévoit que l’autorité administrative peut mettre en demeure le maître d’ouvrage de les réaliser, dans un délai qu’elle détermine.

Si l’intéressé ne défère pas à cette mise en demeure, les alinéas 5 à 12 prévoient plusieurs mesures et sanctions administratives :

L’autorité administrative peut obliger le maître d’ouvrage à consigner une somme égale au montant des études ou des mesures compensatoires nécessaires auprès d’un comptable public. Celui-ci procède ensuite à sa consignation auprès de la Caisse des dépôts et des consignations. Le montant consigné bénéficie d’un privilège de même rang que celui prévu à l’article 1920 du code général des impôts, à savoir qu’il est procédé à son recouvrement comme en matière de dettes fiscales.

L’autorité administrative peut faire procéder d’office à l’exécution des mesures prescrites, qu’il s’agisse de la réalisation de l’étude ou des mesures de compensation, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais.

Enfin, l’article ouvre la possibilité d’ordonner le paiement d’une amende administrative d’un montant maximum de 30 000 euros, ainsi qu’une astreinte journalière au plus égale à 1 500 euros applicable à partir de l’expiration du délai de mise en demeure jusqu’à sa satisfaction.

Les sanctions administratives prononcées sont soumises au principe de proportionnalité (alinéa 13) :

– le montant de l’astreinte journalière et de l’amende doit être proportionné à la gravité des manquements constatés ;

– l’amende ne peut être prononcée au-delà d’un délai de trois ans à compter de la constatation des manquements.

Après la mise en demeure, une phase contradictoire doit être respectée avant que soient mises en œuvre la consignation des fonds, l’exécution d’office, l’amende et l’astreinte journalière. Cette phase doit permettre de présenter les observations de chaque partie.

Les alinéas 16 à 19 renvoient à un décret les conditions dans lesquelles les sommes consignées sont insaisissables, au sens de l’article L. 112-2 du code des procédures civiles d’exécution, par dérogation aux articles 2284 et 2285 du code civil.

III. les travaux de la commission

La commission a adopté deux amendements de M. Dominique Potier (SOC, CD525 et CD527), précisant le caractère « raisonnable » des délais prévus par l’article pour procéder à la mise en demeure ainsi qu’au recueil des observations contradictoires avant la sanction. Pour encadrer les possibilités de délais définis par l’administration, la commission a préféré la notion de délai « raisonnable », déjà utilisée en droit administratif, plutôt qu’un délai « déterminé » comme le prévoyait l’article dans sa version initiale.

La commission a également adopté l’amendement CD242 de M. Éric Martineau (Dem), visant à rehausser le montant de l’amende pouvant être prononcée par l’administration en cas de manquement à l’obligation de réaliser une étude préalable ou d’exécuter les mesures de compensation collective agricole. Le texte initial prévoyait un montant de 30 000 euros, qui a été rehaussé à 75 000 par l’amendement.

La commission a enfin adopté les amendements rédactionnels CD551, CD552, CD553, CD554 et CD527 du rapporteur.

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Article 9 bis (nouveau) Préciser les critères selon lesquels les projets sont soumis à une étude préalable agricole

L’article 9 bis, introduit par l’amendement CD249 de M. Éric Martineau (Dem), vise à inscrire dans la loi les critères permettant de définir les projets soumis à l’étude préalable agricole prévue par l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

Les projets soumis à l’étude préalable sont aujourd’hui seulement définis au niveau réglementaire à l’article D. 112-1-18 du CRPM. L’amendement crée un article L. 112-1-4 pour sécuriser ces critères au niveau législatif. Il reprend la rédaction de l’article D. 112-1-18 précité en excluant l’évaluation environnementale, au motif que ce critère n’est pas pertinent pour déterminer le besoin d’une étude préalable : elle n’inclut aucune notion de dimensionnement ni d’emprise sur des terres agricoles.

L’article 9 bis retient donc les deux conditions cumulatives suivantes pour qu’un projet soit soumis à l’étude préalable :

– L’emprise du projet sur des terres agricoles : l’emprise est définie à l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme comme la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. Pour que le projet soit soumis à l’étude préalable, son emprise doit être située en tout ou partie sur une zone agricole, forestière ou naturelle délimitée par un document d’urbanisme opposable et affectée à une activité agricole dans les trois années précédant la date de dépôt du dossier de demande d’autorisation. En l’absence de document d’urbanisme délimitant les zones agricoles, forestières ou naturelles, la condition est satisfaite dès lors que la surface a été affectée à une activité agricole dans les cinq années précédant la date de dépôt du dossier d’autorisation ;

– La surface agricole définitivement prélevée : l’article 9 bis prévoit que le projet remplit cette condition dès lors que cette surface prélevée de manière définitive est supérieure ou égale à un seuil de cinq hectares, pouvant être abaissé ou rehaussé par le représentant de l’État dans le département, dans les limites respectives d’un et dix hectares, pour tenir compte du type de production agricole et de la valeur ajoutée de la surface.

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Article 10 Priorisation des terrains incultes ou peu productifs, et élargissement du périmètre de recherche des zones de réalisation des mesures de compensation environnementale

I. L’État du droit

A. le principe de la compensation environnementale : restaurer les atteintes à la biodiversitÉ

Le principe de compensation environnementale est issu de la loi « Biodiversité » de 2016 ([42]). Son principe est fondé sur le concept de la séquence « éviter, réduire, compenser », dite « ERC », qui vise à prévenir les effets négatifs d’un projet sur la biodiversité.

Principales procÉdures du code de l’environnement

pour lesquelles la sÉquence ERC s’applique

Source : ministère de la transition écologique, guide d’aide à la définition des mesures ERC, janvier 2018.

La compensation environnementale constitue le dernier maillon de la chaîne d’actions composant la séquence ERC. Il n’est pas possible d’avoir recours à la compensation sans avoir étudié les moyens d’éviter ou de réduire les atteintes à la biodiversité. Aux termes de l’article L. 163-1 du code de l’environnement, ces mesures visent à « compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d’un projet ».

Les mesures de compensation visent un objectif d’absence de perte nette, voire de « gain de biodiversité ».

La réalisation des mesures de compensation environnementale peut être réalisée par trois moyens :

– elles peuvent être directement mises en œuvre par le responsable d’un projet ;

– elles peuvent aussi être déléguées à un « opérateur de compensation ». Celui-ci peut être un bureau d’étude spécialisé en la matière ;

– elles peuvent également faire l’objet d’une transaction. Le responsable du projet devant réaliser des mesures de compensation s’acquitte alors d’« unités de compensation ».

L’article L. 163-4 du code de l’environnement prévoit la possibilité de mettre en demeure le responsable d’un projet, soumis à la compensation environnementale, qui ne réaliserait pas ces mesures dans les conditions qui lui ont été imposées.

Si les mesures n’ont toujours pas été réalisées après l’expiration du délai de mise en demeure, l’autorité administrative fait procéder d’office à l’exécution de ces mesures, en lieu et place du responsable et aux frais de celui-ci.

Le périmètre de ces compensations n’est pas clairement délimité, même si elle a fait l’objet de précisions législatives. La loi climat et résilience ([43]) du 22 août 2021 a encadré les zones prioritaires dans lesquelles peuvent être réalisées les mesures de compensation environnementale. Celles-ci sont mises en œuvre en priorité au sein des zones de renaturation préférentielle (ZRP), délimitées par les schémas de cohérence territoriale (SCoT). Cet encadrement figure à l’article L. 163-1 du code de l’environnement. Outre ce dispositif précis, l’article L. 163-1, dans sa rédaction issue de la loi Biodiversité de 2016 précitée, donne la priorité à la proximité géographique pour réaliser les mesures de compensation environnementale, en fixant deux règles pour choisir le site de compensation :

– les mesures de compensation sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ;

– lorsque cela n’est pas possible, les mesures doivent être exécutées sur un site en proximité fonctionnelle avec le site endommagé, c’est-à-dire à proximité géographique du site, ou dans un contexte écologique similaire.

B. Une mesure exacerbant les conflits d’usage des terres agricoles

Cette règle de proximité géographique conduit à entreprendre de nombreux projets de compensation sur des terres disposant d’un fort potentiel agronomique. Cette situation renforce la raréfaction du foncier agricole. Les agriculteurs sont confrontés à une « double peine » : les projets d’aménagement empiètent sur des terres agricoles, et les mesures pour en compenser les effets dommageables pour l’environnement réduisent également la surface agricole utile.

Cette situation n’est pas nouvelle. Elle a été documentée dans le rapport d’évaluation de la loi Biodiversité, rédigé en juin 2018 par Mmes Nathalie Bassire et Frédérique Tuffnell, qui y voyaient un dysfonctionnement majeur de la politique de compensation environnementale : « les exploitants agricoles soulignent la double peine dont pâtit souvent le foncier agricole en matière de compensation : les terres sont à la fois consommées pour le projet en lui-même et d’autres terres agricoles peuvent être acquises en vue de la compensation. La FNSEA souligne notamment la nécessité de privilégier la contractualisation directe avec les exploitants, plutôt que l’acquisition de foncier par le maître d’ouvrage, aux fins de compensation, sous réserve d’une plus juste indemnisation des actions menées par les agriculteurs. Ils soulignent également les limites des coefficients surfaciques, au profit d’une démarche qualitative de l’équivalence écologique. »

L’étude d’impact du projet de loi dresse le même constat, tandis que le rapport relatif à la simplification de l’implantation des activités économiques, remis par M. Laurent Guillot au Gouvernement en mars 2022, déplore également le risque de « concurrence entre les usages du foncier » entraîné par le principe de proximité fonctionnelle. Les emprises des projets d’aménagement, situées à proximité des aires urbaines, réduisent les surfaces agricoles. En vertu du principe de proximité géographique figurant à l’article L. 163-1 du code de l’environnement, les mesures compensatoires sont souvent mises en œuvre à proximité immédiate du site, ce qui réduit d’autant plus les terres disponibles pouvant être exploitées par l’agriculture.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 10 du projet de loi modifie l’article L. 163-1 du code de l’environnement en intégrant deux critères pour déterminer la zone choisie pour exécuter les mesures compensatoires, lorsqu’elles n’ont pas d’autres possibilités que d’être mises en œuvre sur des terres agricoles.

L’alinéa 3 ouvre d’une part la possibilité d’élargir le périmètre géographique de mise en œuvre des mesures compensatoires. Cette disposition vise à permettre de réaliser les mesures de compensation sur des terres moins proches du projet d’aménagement, pour éviter d’accroître l’utilisation de terres agricoles. Cet élargissement n’est toutefois pas sans bornes : l’étude d’impact limite ainsi le périmètre géographique dans lequel ces recherches pourront être menées. La zone de compensation devra être située a minima dans la même région biogéographique au sens de la directive 92/43/CE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Les recherches devront porter sur des zones situées sur la même aire de répartition, les mêmes voies de migration et d’hivernage des espèces lésées par le projet d’aménagement. Les limites des recherches à mener dans le cadre de la compensation seront précisées par un décret en Conseil d’État. L’alinéa 3 conditionne enfin l’élargissement de ces recherches au respect du principe d’équivalence écologique, selon lequel les fonctions créées ou restaurées doivent être comparables à celles détruites, et les gains sur les habitats, espèces ou fonctions doivent être au moins égaux aux dettes écologiques créées.

L’alinéa 5 prévoit d’autre part l’obligation pour le maître d’ouvrage de choisir en priorité, pour exécuter les mesures compensatoires, des terrains incultes ou présentant un faible potentiel agronomique. L’objectif est de prioriser les espaces non-productifs, ou les moins productifs, afin de limiter la concurrence foncière entre les terres agricoles et les zones de compensation environnementale. La définition d’une terre « inculte » fera l’objet d’une précision réglementaire, qui sera ensuite adaptée aux caractéristiques agronomiques de chaque territoire. Le « faible potentiel agronomique d’un terrain agricole » peut être défini par des critères multiples, en comparant par exemple le rendement moyen par culture, la présence d’un signe d’identification de la qualité et de l’origine (SIQO) ou la déclaration d’une parcelle au titre de la politique agricole commune (PAC). Les critères de potentiel productif des terrains agricoles devront en outre être déclinés en tenant compte des caractéristiques agricoles locales. Si de telles dispositions ne sont pas mentionnées à l’article 10, elles feront l’objet de mesures d’ordre réglementaire. L’étude d’impact du projet de loi affirme à ce titre que « des référentiels locaux devront être développés pour permettre l’appréciation de la productivité des terrains agricoles ».

III. les travaux de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 11 (article L. 151-6-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) Confier à l’aménageur la responsabilité de créer un espace de transition entre les exploitations agricoles et les zones d’habitation ou d’agrément

I. l’État du droit

A. Les zones de non-traitement (ZNT) : une contrainte réglementaire pesant sur les seuls agriculteurs

Au niveau européen, la directive dite « Sud » ([44]) de 2009 instaure un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable. Elle prévoit qu’il appartient à l’autorité administrative compétente de prendre toute mesure d’interdiction, de restriction ou de prescription particulière, s’agissant de la mise sur le marché, de la délivrance, de l’utilisation et de la détention de produits phytopharmaceutiques qui s’avère nécessaire à la protection de la santé publique et de l’environnement.

L’arrêté du 4 mai 2017, modifié à plusieurs reprises à la suite de décisions du Conseil d’État ([45]), pose le principe de distances de sécurité obligatoires lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des riverains, des personnes vulnérables et des travailleurs permanents. La loi Égalim du 30 octobre 2018 a ensuite formalisé cette obligation dans le III de l’article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime, subordonnant les traitements à la mise en place de chartes d’engagements départementales.

B. Les distances applicables selon les cultures et produits

En règle générale, l’autorisation de mise sur le marché (AMM) d’un produit, délivré par l’Anses, prévoit des règles d’utilisation concernant les distances à respecter à proximité des lieux d’habitation, des lieux accueillant des travailleurs ou des personnes vulnérables. Par défaut, les règles applicables dépendent à la fois du type de produit utilisé, de son mode de diffusion et de caractéristiques topiques.

régulation des zones de non-traitement

en vue de la protection des personnes

Notes : AMM : autorisation de mise sur le marché ; PPP : produit phytosanitaire ; CMR : cancérogène, mutagène, reprotoxique ; PE : perturbateur endocrinien.

Source : étude d’impact annexée au présent projet de loi.

Ces distances, prises sur les terres exploitées, réduisent mécaniquement la surface agricole utile sans contrepartie pour l’agriculteur. À titre d’exemple, le Sénat estime que pour la seule appellation Champagne, plus de 1 000 hectares – soit environ 3 % du vignoble – seraient affectés par l’institution des ZNT, engendrant des pertes de revenus significatives ([46]).

II. Le dispositif proposé

A. Le principe : transférer la charge de la ZNT à l’aménageur

L’article 11 crée un article L. 151-6-3 dans le code de l’urbanisme imposant aux orientations d’aménagement et de programmation (OAP) des plans locaux d’urbanisme (PLU) de définir les conditions dans lesquelles tout projet de construction ou d’aménagement situé en limite d’un espace agricole intègre une zone de transition végétalisée. Cette zone doit être implantée, en principe, hors des terrains agricoles – sauf dérogation accordée après avis conforme de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

L’écriture de cet article reprend une disposition adoptée lors de l’examen de la loi d’orientation agricole (PLOA) en 2025, à l’initiative d’un amendement sénatorial. Le Conseil constitutionnel l’avait alors censurée non sur le fond, mais comme cavalier législatif, faute de lien avec le texte d’origine. La présente proposition de loi offre ainsi le véhicule législatif approprié pour reprendre cette mesure.

B. Les limites du dispositif actuel et les pistes d’évolution

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a formulé des critiques substantielles qui méritent attention. En premier lieu, il relève que le champ d’application est limité aux communes dotées d’un PLU : le dispositif ne s’applique pas aux communes couvertes par un simple plan d’occupation des sols ou régies par le règlement national d’urbanisme, ce qui soulève une question d’égalité devant la loi.

En deuxième lieu, il remarque que les OAP sont un outil inadapté : opposables aux autorisations d’urbanisme selon un simple rapport de compatibilité, elles ménagent une marge d’appréciation difficilement conciliable avec le strict respect de distances exigées pour l’emploi de certains produits phytosanitaires. Elles ne constituent pas des outils de prescription à proprement parler.

En dernier lieu, le Conseil d’État estime que le législateur ne précise pas suffisamment les limites qu’il entend faire peser sur le droit de propriété en l’absence d’indication sur la largeur de la zone, sur la limitation de ses usages, ou sur les conditions de dérogation. Ainsi rédigé, le dispositif pourrait méconnaître l’objectif constitutionnel d’intelligibilité et porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Le Conseil d’État suggère enfin de recourir à une servitude pour atteindre l’objectif poursuivi.

Vos rapporteurs soutiennent pleinement le principe de transférer la charge de la zone de non-traitement à l’aménageur.

Pour remédier aux insuffisances signalées, une réécriture permettant de conserver cette répartition de responsabilités – par exemple via un mécanisme de servitude – tout en sécurisant le dispositif constitutionnellement semble pertinente. Il pourrait aussi être envisagé d’alléger les contraintes en matière de ZNT pour les zones non résidentielles telles que les parkings et espaces non habités, afin de proportionner les obligations aux seuls risques réels pour les riverains, travailleurs ou personnes vulnérables.

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté l’amendement CE 1107 du rapporteur Jean-René Cazeneuve, avec avis favorable du Gouvernement, qui réécrit l’article afin d’instituer un régime de servitude, comme le suggérait le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, afin de sécuriser juridiquement le dispositif.

Cette servitude de voisinage agricole pourra être instituée par le préfet de département sur les terrains faisant l’objet d’un nouvel aménagement ou d’une nouvelle construction en bordure de parcelles agricoles, après consultation des collectivités territoriales ou intercommunalités compétentes en matière d’urbanisme, ainsi que des chambres d’agriculture. D’une largeur ne pouvant pas excéder dix mètres, bien que le rapporteur reconnaisse que cette limite pourrait être discutée lors de l’examen du texte en séance, cette servitude vise à concilier le développement de l’urbanisation avec la préservation de l’activité agricole. Les restrictions d’usage et de déplacement qui l’entoureront doivent permettre de satisfaire les obligations définies en matière de protection des personnes et relatives à l’utilisation des produits phytosanitaires.

Autrement dit, la ZNT, dont la largeur est déterminée par l’Anses en fonction du type de produit phytosanitaire et des risques liés à son utilisation à proximité de bâtiments habités ou d’espaces d’agrément, n’a plus vocation à peser systématiquement sur la parcelle agricole. La servitude de voisinage agricole permet de reporter cette contrainte, en tout ou partie, sur l’emprise du projet d’aménagement ou de construction.

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Article 12 (article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime) Renforcement de la capacité d’intervention des Safer sur les ventes en démembrement de propriété

I. L’État du droit : le dÉmembrement de propriÉtÉ comme moyen de contournement croissant du pouvoir des safer

A. jusqu’en 2014, l’impossibilitÉ pour les safer de rÉguler les dÉmembrements de propriÉtÉ

Créées en 1960, les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) sont régies par les articles L. 141-1 à L. 143-16 du code rural et de la pêche maritime (CRPM). Placées sous la double tutelle des ministères de l’agriculture et des finances, ces sociétés anonymes à but non lucratif ont pour mission de protéger les espaces agricoles, naturels et forestiers, de favoriser l’installation et le maintien des exploitations, de contribuer au développement durable des territoires ruraux et d’assurer la transparence du marché foncier. À cette fin, elles disposent d’un droit de préemption sur les aliénations de biens agricoles.

Le démembrement de propriété, régi par les articles 578 à 624 du code civil, consiste à diviser la pleine propriété d’un bien en deux droits distincts : l’usufruit qui permet d’utiliser le bien (usus) et d’en percevoir les fruits (fructus), et la nue-propriété (abusus), qui confère le droit d’en disposer sans en jouir. L’usufruit est nécessairement temporaire et s’éteint au plus tard au décès de l’usufruitier, moment auquel la pleine propriété est reconstituée entre les mains du nu-propriétaire. Jusqu’en 2014, le droit de préemption des SAFER ne pouvait s’exercer que sur les ventes en pleine propriété, permettant à certains propriétaires de contourner leur intervention en cédant séparément la nue-propriété puis l’usufruit.

B. Depuis 2014, une possibilitÉ d’intervention limitÉe ouverte par la loi

La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt a étendu le droit de préemption des Safer aux droits démembrés. Ce dispositif ([47]) autorise les Safer à préempter : toute vente d’usufruit, la nue-propriété lorsque la Safer en détient déjà l’usufruit ou peut l’acquérir simultanément, et la nue-propriété lorsque la durée de l’usufruit restant à courir ne dépasse pas deux ans. Les ventes intrafamiliales demeurent exclues du champ de la préemption.

Le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution ce dispositif ([48]) considérant que les conditions d’exercice du droit de préemption étaient « en adéquation avec l’objectif poursuivi » et ne portaient pas au droit de propriété une atteinte disproportionnée, compte tenu des exclusions légales qui l’encadrent. Cette décision s’inscrit dans la jurisprudence traditionnelle distinguant la privation du droit de propriété, soumise aux exigences strictes de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, de la simple atteinte à ses conditions d’exercice, admise dès lors qu’elle est proportionnée aux buts d’intérêt général.

Cependant, ce dispositif révèle rapidement ses limites. La Fédération nationale des Safer (FNSafer) observe une multiplication des ventes de nue-propriété assorties d’une réserve temporaire d’usufruit, dont la durée est précisément calibrée pour échapper à la préemption : 45 % de ces opérations portent sur des usufruits compris entre deux et quatre ans, tandis qu’un seul pourcent porte sur des usufruits inférieurs à deux ans ([49]). Ces cessions ont triplé en cinq ans, atteignant 170 ventes représentant 1 900 hectares en 2025. Les Safer estiment ces montages souvent difficilement contestables devant le juge judiciaire, faute de transparence sur le terme de l’usufruit ou la ventilation des valeurs.

II. Le dispositif proposÉ : un renforcement ciblÉ du pouvoir d’interveNtion des SaFER

A. La lutte contre le mitage des terres agricoles : un enjeu de souverainetÉ agricole

Le renforcement du pouvoir foncier des Safer s’inscrit dans un mouvement législatif plus large de défense de la souveraineté alimentaire. La loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture prévoit, en son article 20, que « l’État se donne comme objectif d’assurer, en vue de son application dès 2025, la transparence des cessions d’usufruit ou de nue-propriété ». Bien que dépourvue d’effet juridique immédiat, cette disposition témoigne d’une volonté politique affirmée.

Dans le même esprit, l’Assemblée nationale a adopté le 11 mars 2025 la proposition de loi visant à lutter contre la disparition des terres agricoles et à renforcer la régulation des prix du foncier agricole, qui vise à renforcer le pouvoir de préemption des Safer.

B. Un POUVOIR RENFORCÉ POUR AGIR SUR LES DÉMEMBREMENTS

Cet article propose une modification ciblée de l’article L. 143-1 du CRPM : le seuil d’usufruit restant à courir en deçà duquel une Safer peut préempter la nue-propriété est porté de deux à cinq ans. Ce relèvement répond directement aux constats de terrain : de nombreux démembrements visant à contourner le droit de préemption comportent précisément une réserve d’usufruit temporaire comprise entre deux et sept ans. En décalant le seuil à cinq ans, le législateur entend rendre ces montages moins efficaces et inciter les vendeurs à procéder à des cessions en pleine propriété, là où les Safer peuvent exercer pleinement leur rôle.

Ce renforcement demeure cependant encadré. Toute préemption doit être motivée et recevoir l’avis favorable des commissaires du Gouvernement. La Safer conserve l’obligation de rétrocession des biens acquis par voie d’appel à candidature. Les exclusions légales existantes – notamment les cessions intrafamiliales – sont maintenues. Par ailleurs, la possibilité de rétrocession à l’usufruitier sous cinq ans, initialement envisagée, a été écartée, car déjà censurée par le Conseil constitutionnel en 2014.

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Article 12 bis (nouveau) (article L. 142-1 du code rural et de la pêche maritime) Transfert à l’autorité administrative du pouvoir d’attribution des biens des Safer en cas de candidature d’une personne publique

En l’état du droit, seules des dispositions réglementaires du code rural et de la pêche maritime prévoient des conditions d’attribution facilitées ou en priorité de biens cédés par les Safers aux projets portés par une personne publique.

L’amendement CE 1111 du rapporteur Jean-René Cazeneuve, adopté par la commission, remédie à cette situation en confiant au préfet la décision d’attribution dès lors qu’au moins un projet candidat bénéficie du soutien d’une personne publique, sous réserve qu’aucune convention n’ait été préalablement conclue entre une personne publique candidate et la Safer. Cette exonération vise à encourager le système de conventionnement entre les Safer et les personnes publiques. En effet, en application du dernier alinéa de l’article R. 142-3 du code rural et de la pêche maritime, les personnes publiques ayant conclu une telle convention peuvent être désignées attributaires d’un bien sans procéder à un appel à candidatures.

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Article 13 (article L. 451-1-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) Renforcement de la capacité d’intervention des Safer lors de la passation de baux emphytéotiques

I. L’État du droit : le bail emphytÉotique comme outil de contournement possible du droit de prÉemption des safer

Régies par les articles L. 141-1 à L. 143-16 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) sont des sociétés anonymes sans but lucratif placées sous double tutelle ministérielle (ministères respectivement chargés de l’Agriculture et des Finances). Leurs missions sont d’œuvrer à la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers, de favoriser l’installation des exploitants, d’assurer la transparence du marché foncier et de contribuer au développement durable des territoires ruraux. Pour ce faire, elles bénéficient d’un droit de préemption sur les ventes de biens fonciers à usage ou vocation agricole, exercé sous le contrôle des commissaires du Gouvernement, et ne pouvant servir qu’aux finalités limitativement énumérées à l’article L. 143-2 du CRPM.

Défini aux articles L. 451-1 à L. 451-13 du CRPM, le bail emphytéotique est un contrat de location immobilière de longue durée (18 à 99 ans), sans tacite reconduction, qui confère au preneur un droit réel cessible en contrepartie d’une redevance généralement faible. Bien que portant sur des biens à vocation agricole, il échappe au statut du fermage ([50]) et, surtout, au droit de préemption des Safer.

Cette exclusion semble créer les conditions pour échapper aux contrôles exercés par les Safer, selon un schéma bien identifié par ces dernières ([51]). Dès lors qu’une Safer signifie son intention de préempter, le vendeur retire son bien de la vente, puis conclut avec l’acquéreur pressenti un bail emphytéotique assorti d’un premier loyer proche du prix de marché, puis de loyers quasi nuls. Le preneur à bail peut jouir du bien dans des conditions très libres, y implanter éventuellement sans autorisation des constructions, ou des installations diverses, occupées épisodiquement ou de façon permanente – ce phénomène est appelé « cabanisation » – tout en échappant au contrôle des Safer. Il s’agit en pratique d’une vente déguisée. La fédération nationale des Safer évalue à environ 1 150 hectares par an les surfaces agricoles ainsi soustraites à tout contrôle, souvent en périphérie d’agglomération ([52]), au risque d’une artificialisation progressive.

II. Le dispositif proposÉ : L’institution d’un droit d’opposition À la conclusion de baux emphytÉotiques

Plutôt que de créer un droit de préemption des Safer sur les baux emphytéotiques, cet article propose d’instaurer un mécanisme en deux temps : un devoir d’information préalable, et un droit d’opposition. Concrètement, le notaire instrumentaire doit d’abord notifier à la Safer compétente, au moins deux mois avant la signature, les informations essentielles du bail (identité des parties, données cadastrales, classement au document d’urbanisme, montant du bien et montants des loyers envisagés) – à peine de nullité du contrat. Ensuite, la Safer peut, avec l’accord préalable des commissaires du Gouvernement et avec les mêmes objectifs que ceux exposés aux 1°, 2°, 5°, 8° et 9° de l’article L. 143-2 du CRPM, s’opposer à la conclusion du bail.

Cette option paraît préférable à la préemption. L’extension aux baux emphytéotiques du droit de préemption aurait soulevé d’importantes difficultés : le bail n’est pas une aliénation, et l’intervention substitutive d’une Safer dans la relation contractuelle entre bailleur et preneur aurait risqué d’empiéter sur les compétences de police de l’urbanisme dévolues aux collectivités territoriales. Le mécanisme d’opposition, plus ciblé, préserve cette répartition des compétences tout en permettant une action préventive en amont de toute construction illégale, complémentaire de la police administrative exercée a posteriori.

Les limites fixées pour le champ d’application de ce droit d’opposition devraient permettre d’assurer la conformité du dispositif à la Constitution. Ainsi, le droit d’opposition connaîtrait quatre exceptions, calquées sur celles qui encadrent déjà le droit de préemption. Ne seraient pas concernés par le droit d’opposition :

– les baux conclus entre parents jusqu’au quatrième degré inclus ;

– ceux dans lesquels l’un des cocontractants est une personne morale de droit public, une personne privée chargée d’une mission de service public, ou une fondation reconnue d’utilité publique dont l’objet est d’acquérir du foncier agricole ;

– l’emprise des biens concernés par des projets d’installations agrivoltaïques, des projets d’intérêt général au sens de l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme, la création d’un site naturel de compensation ou de mesures de compensation à la biodiversité ;

– les terrains situés en zone d’aménagement différé ([53]) ou en emplacement réservé ([54]).

De son côté, le Conseil constitutionnel veille à ce que les atteintes au droit de propriété (protégée en vertu de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) et à la liberté contractuelle (liée à son article 4) ne soient pas disproportionnées au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi. En excluant du droit d’opposition les situations précédemment évoquées, en le soumettant au filtre des commissaires du Gouvernement et en laissant au propriétaire plusieurs alternatives (modification du bail, vente, mise à disposition par bail rural), le dispositif ménagerait un équilibre proportionné qui paraît de nature à satisfaire aux exigences constitutionnelles. En outre, il convient de préciser que l’objectif est de pouvoir agir sur les seuls baux suspectés de contourner la réglementation, soit environ 1 000 hectares sur les 6 200 hectares annuels de baux emphytéotiques agricoles ([55]).