rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales (n°2115).

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS
2. COMMENTAIRE DES ARTICLES
3. TITRE IER AMÉLIORER LA DÉTECTION DE LA FRAUDE FISCALE ET SOCIALE
4. Chapitre Ier Mettre en commun et exploiter les informations nécessaires à la lutte contre la fraude
5. Article 1er Transmission d’informations par les officiers de douane judiciaire et les officiers fiscaux judiciaires aux administrations fiscales et douanières
6. Article 1er bis Accès pour l’ensemble des administrations, via une interface gérée par la direction générale des finances publiques, aux coordonnées bancaires fournies pour le versement d’une aide
7. Article 1er ter (nouveau) Anonymisation des agents des services spécialisés de renseignement
8. Article 2 Étendre l’accès des organismes de protection sociale aux bases de données patrimoniales
9. Article 2 bis A (nouveau) Présentation physique obligatoire devant le consulat ou une autorité locale reconnue pour les bénéficiaires d’une pension de retraite résidant à l’étranger
10. Article 2 bis Étendre l’accès au répertoire national commun de la protection sociale aux agents des services préfectoraux
11. Article 2 ter (supprimé) Identifier dans le répertoire national commun de la protection sociale les individus ayant fait l’objet d’un avertissement, d’une pénalité ou d’une condamnation pour fraude
12. Article 3 Transmission par la direction générale des finances publiques d’informations de nature fiscale à l’Institut national de la propriété intellectuelle
13. Article 3 bis A Transmission par la direction générale des finances publiques à l’ordre des experts-comptables des informations nécessaires pour mener des actions disciplinaires ou engager des poursuites pour exercice illégal de la profession
14. Article 3 bis B (supprimé) Accès aux bases de données de la direction générale des finances publiques par les agents des services centraux du ministère de l’intérieur dans le cadre de leurs missions de contrôle des organismes sans but lucratif
15. Article 3 bis C Adaptation du livre des procédures fiscales à la suppression du visa fiscal et remplacement de l’obligation de transmission systématique d’informations par l’administration fiscale à l’ordre des experts-comptables par une simple faculté
16. Article 3 bis Accès sous format dématérialisé aux informations demandées aux établissements de crédit par l’administration fiscale ou l’administration des douanes
17. Article 3 ter Clarification des conditions dans lesquelles un prestataire de services sur crypto-actifs peut être dispensé de déclarer en France lorsqu’il déclare déjà dans un autre État ou territoire remplissant les critères de substance et imposant des obligations équivalentes
18. Article 3 quater (nouveau) Harmonisation des obligations déclaratives relatives aux actifs numériques et création d’une obligation de notification des portefeuilles auto-hébergés
19. Article 3 quinquies (nouveau) Évaluation annuelle harmonisée des fraudes fiscales, sociales et douanières
20. Article 4 Permettre aux caisses de sécurité sociale de mandater l’une d’entre elles pour déposer une plainte unique et renforcer l’articulation de l’action pénale des organismes sociaux
21. Article 4 bis (nouveau) Renforcement des sanctions à l’encontre des fraudeurs en état de récidive
22. Article 4 ter (nouveau) Fin de l’obligation pour l’employeur de verser un complément aux indemnités journalières de sécurité sociale en cas de fraude
23. Article 4 quater (nouveau) Extension du droit de communication des agents de contrôle agissant dans le cadre de la lutte contre la fraude
24. Article 5 Coordination entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire pour lutter contre la fraude sociale
25. Article 5 bis A (nouveau) Création d’un système de signalement commun entre l’assurance maladie obligatoire et les organismes complémentaires d’assurance maladie ouvert aux assurés
26. Article 5 bis Communication d’informations par l’administration fiscale aux organismes d’assurance complémentaires et de retraite supplémentaire pour déterminer le taux des contributions sociales
27. Article 6 Renforcement des prérogatives des services départementaux chargés du handicap et de l’autonomie en matière de lutte contre la fraude
28. Article 6 bis Extension de l’obligation de versement sur un compte bancaire ouvert dans l’espace unique de paiement en euros aux aides sociales départementales
29. Article 6 ter Extension du champ des agents autorisés au sein de la direction générale de l’aviation civile à échanger des informations en matière de lutte contre la fraude sociale
30. Article 7 Rendre obligatoires la géolocalisation des transporteurs sanitaires et des taxis conventionnés ainsi que le système électronique de facturation intégré
31. Article 8 Lutter contre les fraudes fiscales et sociales dans le secteur des transports publics particuliers de personnes
32. Article 8 bis Assujettissement des plateformes de réservation dans le secteur des transports publics particuliers de personnes aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme
33. Article 9 bis Levée du secret professionnel de l’Autorité des marchés financiers à l’égard des administrations fiscales des collectivités ultramarines du Pacifique
34. Article 9 ter (nouveau) Habilitation des enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers à concourir aux enquêtes pénales en matière d’abus de marché
35. Article 9 quater (nouveau) Extension de la compétence de sanction de l’Autorité des marchés financiers aux offres au public irrégulières de part sociales
36. Article 9 quinquies (nouveau) Accès du rapporteur de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers aux informations financières et patrimoniales des personnes mises en cause
37. Article 9 sexies (nouveau) Faculté de prononcer une double interdiction portant sur l’exercice d’un mandat social au sein d’une société cotée et sur la négociation d’instruments financiers pour compte propre
38. Article 9 septies (nouveau) Généralisation d’une obligation déclarative subsidiaire pesant sur les filiales françaises de groupes multinationaux
39. Article 9 octies (nouveau) Obligation de déclaration des opérations réalisées avec un État ou territoire non coopératif ou soumis à un régime fiscal privilégié
40. Article 9 nonies (nouveau) Saisine des agents de la direction générale des finances publiques pour concourir aux enquêtes pénales en matière de blanchiment
41. Article 9 decies (nouveau)
42. Article 9 undecies (nouveau) Extension de l’obligation de conservation de certains documents aux fins de contrôle fiscal
43. Article 9 duodecies (nouveau) Extension des informations communiquées par l’administration fiscale aux collectivités territoriales en matière de taxe d’habitation sur les résidences secondaires
44. Article 9 terdecies (nouveau) Obligations déclaratives pour les acquisitions de biens immobiliers en France par des personnes morales étrangères
45. Article 9 quaterdecies (nouveau) Rapport portant sur les conditions dans lesquelles peuvent être renforcées les actions de lutte contre la fraude fiscale et la délinquance en col blanc en Nouvelle-Calédonie
46. Chapitre II Renforcer les moyens d’enquête et de contrôle
47. Article 10 Extension du droit de communication au profit de certains organismes de sécurité sociale
48. Article 10 bis Lutte contre la fraude au sein du régime de garantie des salaires
49. Article 10 ter Sanction juridictionnelle du non-respect du droit de communication des juridictions financières
50. Article 10 quater A (nouveau) Extension des pouvoirs de l’Inspection générale des affaires sociales
51. Article 10 quater Accès des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales au système d’immatriculation des véhicules
52. Article 11 Recours à l’identité d’emprunt pour les contrôles des formations professionnelles proposées en ligne
53. Article 11 bis Extension du contrôle de l’État à l’organisme de formation professionnelle des entreprises de proximité et à l’instance paritaire nationale dédiée aux transitions professionnelles des actifs
54. Article 12 Renforcement des moyens de lutte contre la fraude aux prestations et incitations financières de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
55. Article 12 bis A (nouveau) Impossibilité de prescrire ou de renouveler un arrêt de travail lors d’un acte de télémédecine
56. Article 12 bis B (nouveau) Relèvement du seuil de pénalité administrative imposant l’avis de la commission des sanctions de quatre à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale
57. Article 12 bis C (nouveau) Information de la caisse primaire d’assurance maladie en cas de déplacement en dehors de l’adresse indiquée sur l’arrêt de travail
58. Article 12 bis Extension du pouvoir de sanction pour agissements frauduleux aux régimes spéciaux et à certaines caisses spécifiques
59. Article 12 ter Extension du recours à l’anonymat lors des contrôles menés par les organismes chargés du recouvrement et par l’inspection du travail
60. Article 12 quater Extension des échanges d’information entre les organismes intervenant en matière de contrôle de la formation professionnelle
61. Article 12 quinquies (nouveau) Renforcement des pouvoirs de contrôle de France compétences
62. TITRE II ADAPTER LES LEVIERS DE LUTTE AUX NOUVELLES FORMES DE FRAUDES ET RENFORCER LES SANCTIONS
63. Chapitre Ier Tarir les sources de revenus occultes ou illicites et mieux sanctionner leurs bénéficiaires
64. Article 13 Rendre obligatoire le versement de l’indemnisation chômage sur un compte bancaire domicilié dans l’espace unique de paiement en euros ainsi que la présentation du titulaire d’un compte personnel de formation aux épreuves d’examen
65. Article 13 bis A Instauration d’une majoration de retard de 10 % applicable aux sommes indûment versées par la Caisse des dépôts et consignations au titre du compte personnel de formation
66. Article 13 bis B Extension de la consultation du répertoire de gestion des carrières uniques pour la gestion du compte personnel de formation
67. Article 13 bis Renforcer les échanges d’informations au bénéfice de la caisse des dépôts et consignations en matière de lutte contre la fraude au compte personnel de formation
68. Article 13 ter Pénalisation du fait de se prévaloir faussement de la qualité d’opérateur de conseil en évolution professionnelle
69. Article 14 Majoration de la contribution sociale généralisée assise sur les revenus issus d’activités illicites et prise en compte de ces revenus pour le service des revenus de remplacement
70. Article 15 Extension des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme aux transactions réalisées par tout moyen de paiement auprès d’un commerçant de biens de haute valeur
71. Article 15 bis (nouveau) Mise en place d’un programme annule de formation pour les personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
72. Chapitre II Renforcer les sanctions administratives et pénales
73. Article 16 Création d’un dispositif de sanctions administratives des organismes de formation professionnelle
74. Article 16 bis Respect des principes républicains et des conditions de diplôme par les organismes de formation professionnelle
75. Article 16 ter Renforcement du contrôle a priori des organismes de formation professionnelle déposant une déclaration d’activité
76. Article 16 quater (nouveau) Renforcement des obligations de publicité sincère des organismes de formation professionnelle
77. Article 17 Levée de l’interdiction du cumul des sanctions conventionnelles et financières, extension du domaine de contrôle et renforcement des mesures de lutte contre la surprescription
78. Article 17 bis AA (nouveau) Communication à l’assurance maladie de la liste des professionnels de santé ayant exercé dans un centre de santé fermé ou placé hors convention
79. Article 17 bis A (supprimé) Obligation pour le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie d’annuler la prise en charge des cotisations sociales sur les revenus fraudés en cas de fraude du professionnel de santé
80. Article 17 bis Augmentation des majorations du montant de redressement pour travail dissimulé
81. Article 17 ter A (nouveau) Remboursement des allégements généraux par toute entreprise dont le chiffre d’affaires est supérieur à quinze millions d’euros et sanctionnée pour travail dissimulé
82. Article 17 ter (supprimé) Suspension temporaire du tiers payant pour les assurés sanctionnés ou condamnés pour une fraude à l’assurance maladie
83. Article 17 quater Autorisation conférée aux complémentaires santé de déroger au délai maximal de paiement prévu pour le tiers payant en cas de dépôt de plainte pour fraude par l’assurance maladie
84. Article 17 quinquies Prise en compte de l’ensemble des activités du professionnel de santé pour l’extension du délai de paiement du tiers payant
85. Article 18 Criminalisation de l’escroquerie aux finances publiques réalisées en bande organisée
86. Article 18 bis (supprimé) Extension de la possibilité pour les associations de lutte contre la corruption agréés de se porter partie civile aux infractions de fraude fiscale
87. Article 19 Renforcement des moyens d’enquête et des sanctions applicables au délit de mise à disposition d’instruments facilitant la fraude fiscale
88. Article 19 bis Extension de la sanction administrative visant les intermédiaires facilitant la fraude à des agissements de moindre gravité
89. Article 19 ter A (nouveau) Majoration du quantum des sanctions pénales en cas de fraude fiscale aggravée
90. Article 19 ter B (nouveau) Information du procureur de la République par l’administration fiscale et mise en mouvement de l’action publique en matière de fraude fiscale (suppression du « verrou de Bercy »)
91. Article 19 ter Extension de la garantie d’anonymat aux officiers fiscaux judiciaires
92. Article 20 Renforcement des obligations déclaratives des trusts et harmonisation du dispositif de majoration en cas de rectification due à une omission déclarative
93. Article 20 bis A Extension des instruments de coopération administrative internationale en matière de lutte contre la fraude fiscale aux pays coopératifs non membres de l’Union européenne et prolongation du délai de reprise de l’administration fiscale en cas de procédure de coopération internationale avancée
94. Article 20 bis Droit de copie de l’administration fiscale dans le cadre du contrôle des organismes bénéficiaires de dons et versements
95. Article 20 ter Possibilité pour les agents de la direction générale des finances publiques de contrôler les terminaux de paiement électronique des professionnels assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée
96. Article 20 quater A Dématérialisation des documents de procédure et modalités de conservation des pièces et documents saisis au cours d’une perquisition fiscale
97. Article 20 quater Rapport au Parlement évaluant le dispositif de recouvrement de la taxe sur les transactions financières
98. Article 20 quinquies (nouveau) Extension de la saisie administrative à tiers détenteur aux crypto-actifs détenus auprès des prestataires de services sur actifs numériques
99. Article 20 sexies (nouveau) Extension du dispositif d’anonymisation des agents des finances publiques
100. Article 20 septies (nouveau) Rapport au Parlement évaluant les effets de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance sur la lutte contre la fraude fiscale et sur l’efficacité du contrôle fiscal
101. TITRE III GARANTIR UN MEILLEUR RECOUVREMENT DES MONTANTS SOUSTRAITS PAR FRAUDE
102. Article 21 Renforcer l’efficacité des mesures conservatoires dans la procédure dite de « flagrance sociale » et supprimer le caractère suspensif de l’opposition à contrainte en cas de redressement pour travail dissimulé
103. Article 21 bis (nouveau) Prévoir des obligations déclaratives renforcées à l’égard de dirigeants d’entreprises suspectés d’une intention de fraude sociale
104. Article 22 Renforcer les obligations et la solidarité financière des maîtres d’ouvrage pour lutter contre le travail dissimulé
105. Article 22 bis A (nouveau) Renforcer la portée de la responsabilité des dirigeants de structures conventionnées avec l’assurance maladie en cas de fraude
106. Article 22 bis Renforcer le dispositif de liste noire pour lutter contre le travail illégal
107. Article 22 ter Précision de la mission de lutte contre la fraude de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole
108. Article 22 quater Extension des missions de l’Office national antifraude aux escroqueries commises au préjudice d’un organisme de protection sociale
109. Article 23 Extension du délai de mise en recouvrement dans le cadre du délai spécial de reprise de l’administration fiscale
110. Article 23 bis Suppression de l’option d’engagement en matière déclarative pour les bénéficiaires de l’exonération de la taxe sur la valeur vénale des immeubles détenus en France par des entités juridiques étrangères et désignation d’un représentant fiscal en France
111. Article 23 ter Allongement du délai de reprise en matière de taxe sur les logements vacants, de taxe d’habitation sur les résidences secondaires et de taxe d’habitation sur les logements vacants
112. Article 24 Clarifier le délai de reprise et renforcer le caractère répressif de l’action de l’administration
113. Article 24 bis Renforcement du recouvrement des indus frauduleux du revenu de solidarité active et des conditions de cumul avec des revenus d’auto-entrepreneur
114. Article 25 Renforcement du pouvoir de contrainte de la Caisse des dépôts et consignations sur les titulaires d’un compte personnel de formation
115. Article 26 Autorisation des organismes chargés du recouvrement des cotisations et contributions sociales à saisir la valeur de rachat d’un contrat d’assurance-vie dans la procédure d’opposition à tiers détenteur
116. Article 27 Renforcement des moyens de recouvrement des fraudes aux allocations de chômage
117. Article 27 bis Habilitation à délivrer une contrainte pour le recouvrement d’une pénalité financière pour les organismes gestionnaires d’un régime spécial
118. Article 28 Accès de France Travail à des bases de données et suspension conservatoire des allocations versées dans le cas d’un doute sérieux de fraude
119. Article 28 bis (nouveau) Droit de communication auprès de l’opérateur France Travail
120. Article 28 ter (nouveau) Renforcement de la lutte contre la fraude à l’identité dans le cadre de la fraude sociale
121. Article 29 (supprimé) Suspension conservatoire des prestations sociales versées dans le cas d’un doute sérieux de fraude
122. Article 30 Notification et délai dans le cadre d’une procédure de recouvrement d’indus versés par des organismes de sécurité sociale
123. TRAVAUX DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
124. 1. Réunion du mardi 9 décembre à 21 heures
125. 2. Réunion du mercredi 10 décembre à 9 heures 30
126. 3. Réunion du mercredi 10 décembre à 15 heures
127. 4. Réunion du mercredi 10 décembre à 21 heures 30
128. 5. Réunion du mercredi 17 décembre à 9 heures 30
129. TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
130. 1. Réunion du mardi 9 décembre à 21 heures
131. 2. Réunion du mercredi 10 décembre à 9 heures
132. Annexe n° 1 Liste des personnes entendues par le rapporteur de la commission des affaires sociales
133. Annexe n° 2 Liste des personnes entendues par le rapporteur de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
134. Annexe n° 3 textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi

AVANT-PROPOS

Le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) a estimé le manque à gagner pour les organismes de protection sociale, imputable à la fraude sociale, à 13 milliards d’euros en 2024. Sur ces 13 milliards d’euros, 2,1 milliards ont été détectés et ont fait l’objet d’un redressement et seulement 600 millions d’euros ont pu être effectivement recouvrés. Derrière ces montants, ce sont des prestations qui ne vont pas à ceux qui en ont réellement besoin, des recettes qui manquent pour financer nos hôpitaux, nos écoles, nos retraites.

Alors que notre modèle de financement de la protection sociale fait face à des enjeux inédits de soutenabilité qui justifient d’importants efforts de la part de tous nos concitoyens, la fraude, heureusement minoritaire, est en augmentation et constitue une lourde atteinte au principe de solidarité au fondement de notre modèle social. Elle alimente le sentiment d’injustice de ceux qui respectent les règles.

Une fraude aux finances publiques est une irrégularité ou une omission commise de manière intentionnelle au détriment des finances publiques : qu’il s’agisse de fraude sociale, fiscale, douanière ou aux aides publiques. Il ne s’agit donc pas de simples erreurs, ni de difficultés administratives, mais bien de comportements organisés ou délibérés qui fragilisent l’adhésion à l’impôt et aux cotisations.

Le montant des fraudes fiscales et sociales détectées a plus que doublé entre 2020 et 2024, passant de 9 à 20 milliards d’euros, sans que l’on parvienne à recouvrer l’intégralité des fraudes identifiées. L’amélioration de la détection des fraudes sociales est indéniablement liée à des démarches beaucoup plus proactives des organismes de sécurité sociale. Alors que les travaux de la commission d’enquête de 2020 sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales ([1]) avaient établi que la question de la fraude était inégalement appréhendée par les différents organismes, force est de constater que des efforts ont été faits depuis pour renforcer les moyens de lutte contre la fraude, notamment au fil des projets de loi de financement de la sécurité sociale successifs. En outre, chacune des branches de la sécurité sociale est aujourd’hui dotée d’un plan d’action spécifique en la matière. De plus, les conventions d’objectifs et de gestion des années 2023 à 2027 des caisses de sécurité sociale affichent des objectifs plus ambitieux que par le passé et renforcent à la fois les moyens humains et financiers dévolus à la lutte contre la fraude par le recrutement de quelque 1 000 agents dédiés et par l’investissement de 1 milliard d’euros dans la modernisation des systèmes d’information des caisses ([2]).

Il est important de continuer à adapter les dispositions législatives permettant d’organiser la lutte contre la fraude d’autant que celle-ci se sophistique et prend de plus en plus la forme de fraudes en bande organisée. C’est la raison pour laquelle ce texte poursuit une triple ambition : mieux détecter, mieux sanctionner et mieux recouvrer.

Alors que le projet de loi initial comptait 27 articles au dépôt sur le bureau du Sénat, le texte dont est saisie l’Assemblée nationale a déjà été considérablement enrichi par l’adoption de nombreux amendements lors de son examen en première lecture par le Sénat. En effet, le projet de loi comptait 76 articles avant son examen par la commission des affaires sociales, dont 26 ont toutefois été délégués à la commission des finances. Le projet de loi a de nouveau été considérablement enrichi lors de son examen en commission, par l’adoption de 40 articles additionnels, tandis que 6 articles en ont été supprimés.

L’ambition générale du projet de loi ainsi modifié reste cependant globalement conforme à sa vocation initiale.

D’abord, il s’agit d’améliorer le partage des informations pertinentes entre les administrations pour fiabiliser les données sur lesquelles s’appuient les organismes sociaux pour le calcul des droits et prestations. Cet objectif se traduit par une extension du droit de communication entre les administrations et les organismes de protection sociale afin de détecter les incohérences dans les déclarations, qu’il s’agisse de domiciliation fictive, de revenus non déclarés, d’activité dissimulée. Cela permet également de compenser les failles inhérentes au système déclaratif, lequel a été identifié comme un facteur de fragilité de modèle social. Les échanges d’informations entre organismes, déjà bien développés, doivent être davantage sécurisés juridiquement. L’ouverture d’un droit d’accès aux données patrimoniales et fiscales aux organismes de protection sociale et aux départements prévu à l’article 2 y contribuera, de même que l’article 5 issu d’un travail collaboratif entre la direction de la sécurité sociale et les fédérations des organismes complémentaires d’assurance maladie.

La correction des écueils du système déclaratif passe en outre par un meilleur contrôle des fraudes à l’identité. De nouveau, les travaux de la commission d’enquête de 2020 avaient permis de constater que la fraude à l’identité constitue une véritable porte d’entrée à la fraude aux prestations sociales. Un certain nombre de fraudes complexes seraient en effet évitées en imposant la production de documents originaux pour certaines formalités administratives et d’une preuve de résidence pour certaines prestations comme l’allocation aux adultes handicapés, le revenu de solidarité active ou le minimum vieillesse.

L’essor des fraudes en bande organisée constitue un défi d’ampleur, par la complexité des montages frauduleux, l’ampleur des montants concernés et la dimension transfrontalière ou internationale qui complexifie les enquêtes et retarde la détection des fraudes et plus encore leur recouvrement. Pour certains réseaux criminels de grande envergure opérant à l’international, la fraude aux prestations sociales et aux aides publiques françaises est devenue une véritable source de revenus permettant de diversifier leurs ressources. Cet enjeu des fraudes relevant de la criminalité ou de la délinquance organisée, recourant à des montages transfrontaliers et internationaux, doit être pleinement pris en compte, en particulier par une mobilisation interministérielle des différents services concernés.

La fraude des entreprises nécessite des mesures spécifiques, adaptées aux nouvelles stratégies des acteurs économiques. Elle représente selon le HCFiPS près de 60 % du manque à gagner dû à la fraude. On ne parle pas ici d’erreurs de bonne foi, mais bien d’actions délibérées d’une minorité d’entreprises qui pratiquent la sous-déclaration ou le travail dissimulé.

Dans cette optique, il est essentiel de renforcer les prérogatives et les pouvoirs des inspecteurs en charge du contrôle, de simplifier leur action par certaines évolutions procédurales et d’adapter le régime de responsabilité pour tenir compte de l’évolution des comportements des acteurs économiques. À titre d’exemple, certaines procédures de recouvrement sont en pratique peu efficaces pour des raisons tenant à une lourdeur administrative ou procédurale, y compris lorsque la fraude est établie. Il faut ici saluer les avancées permises par les dispositions de l’article 21, instaurant la procédure de flagrance sociale, qui permettra d’accélérer considérablement le recouvrement en cas de fraude au travail dissimulé. Il arrive également que les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité imaginés par le législateur soient tenus en échec par l’évolution des pratiques des acteurs économiques. Il en est ainsi de l’obligation de vigilance du maître d’ouvrage et du donneur d’ordre, qui n’est pas adaptée à la réalité du recours massif à la sous-traitance, neutralisant en pratique la mise en jeu de leur solidarité financière aux dettes du débiteur. L’article 22 du projet de loi permet de corriger cet écueil par un renforcement notable de la responsabilité du donneur d’ordre et du maître d’ouvrage à l’égard des sous-traitants et offre de meilleures garanties de recouvrer les dettes des « entreprises éphémères » auprès de ces derniers, en cas de fraude. Dans le champ spécifique de l’économie des plateformes, l’article 8 renforce également les obligations de vigilance des plateformes de voitures de transport avec chauffeur (VTC) sur la réalité de l’activité de leurs chauffeurs et la régularité des exploitants qu’elles mettent en relation, en assortissant ces devoirs de contrôle de sanctions administratives.

Il est en outre crucial de garantir que « la fraude ne paie pas », pour tenir en échec les stratégies des fraudeurs. Le projet de loi tel que modifié par la commission des affaires sociales adopte à cet égard une logique pragmatique en limitant le recours aux sanctions pénales aux infractions les plus graves et en développant le recours à des sanctions administratives dès lors que les faits sont avérés. Une telle évolution permettra d’améliorer l’efficacité du dispositif alors que les sanctions pénales sont en pratique aujourd’hui très peu mobilisées. L’article 17, qui propose notamment de cumuler les pénalités financières et les sanctions conventionnelles à l’encontre d’un professionnel ayant fraudé, va également dans le bon sens ; il est estimé que cette mesure pourrait rapporter plus de 5 millions d’euros.

Enfin, ce projet de loi s’inscrit dans un contexte de forte activité législative en matière de lutte contre la fraude : la loi Cazenave contre toutes les fraudes aux aides publiques a été adoptée au mois de juin 2025 ([3]) et certains articles du projet de loi se trouvaient à l’identique dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 – soulevant des questions d’articulation entre les deux textes. La responsabilité du rapporteur et plus largement celle du législateur est donc de veiller à la cohérence d’ensemble de ce dispositif législatif, afin d’éviter les doublons, les contradictions ou les effets de bord pour les acteurs de terrain.

Certaines dispositions du projet de loi comportent des modifications d’articles de lois qui n’ont encore jamais été mis en œuvre, faute de décret d’application. C’est la raison pour laquelle il est plus que jamais nécessaire de veiller à respecter un juste équilibre entre l’objectif de lutte contre la fraude et la stricte nécessité de l’accès aux données personnelles ou de l’encadrement des libertés individuelles prévus par le texte, pour atteindre cet objectif.

Au demeurant, cette matière, particulièrement technique, est un terrain propice à la tentation de la « sur-législation ». Il est donc crucial de garder à l’esprit qu’en matière de fraude sociale, beaucoup peut être fait au niveau réglementaire, voire par l’adoption de bonnes pratiques en intervenant uniquement lorsque la loi constitue le vecteur indispensable de la mesure.

Ce projet de loi offre l’occasion de rappeler une exigence simple : la lutte contre la fraude n’est pas dirigée contre les bénéficiaires légitimes de notre protection sociale ; elle est au contraire la condition de sa pérennité et de son acceptabilité.

*

COMMENTAIRE DES ARTICLES

TITRE IER AMÉLIORER LA DÉTECTION DE LA FRAUDE FISCALE ET SOCIALE

Chapitre Ier Mettre en commun et exploiter les informations nécessaires à la lutte contre la fraude

Article 1er Transmission d’informations par les officiers de douane judiciaire et les officiers fiscaux judiciaires aux administrations fiscales et douanières

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er autorise, sous le contrôle d’un magistrat, les officiers de douane judiciaire et les officiers fiscaux judiciaires à transmettre directement aux administrations fiscales et douanières les informations issues de leurs enquêtes utiles à un contrôle. Il vise à fluidifier les échanges d’informations dans la lutte contre la fraude, tout en maintenant l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable.

L’État du droit

Aux termes du code de procédure pénale, certains agents des douanes ([4]) et des services fiscaux ([5]) spécialement désignés par arrêté des ministres chargés de la justice et du budget, pris après avis conforme d’une commission dont la composition et le fonctionnement sont déterminés par décret en Conseil d’État, peuvent conduire des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire d’un juge d’instruction. Dans ce cadre, ils agissent sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l’instruction.

Lorsqu’ils agissent dans un cadre judiciaire, ces officiers de douane judiciaire et officiers fiscaux judiciaires disposent des mêmes prérogatives que les officiers de police judiciaire, mais uniquement pour les faits dont ils sont saisis par l’autorité judiciaire et dans les limites strictement prévues par le code de procédure pénale, à peine de nullité ([6]).

Ces agents constituent les enquêteurs spécialisés sur lesquels s’appuient les structures spécialisées en matière de lutte contre la fraude, au premier rang desquelles figure l’Office national anti-fraude, créé en mars 2024 ([7]) et qui mobilise 252 officiers de douane judiciaire et 60 officiers fiscaux judiciaires ([8]). Certains officiers fiscaux judiciaires exercent par ailleurs leurs missions au sein de la Brigade nationale de répression de la délinquance financière.

Les officiers de douane judiciaire sont compétents pour rechercher et constater de nombreuses infractions, notamment en matière de contributions indirectes, d’escroquerie sur la TVA, d’atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ou encore de blanchiment lié à ces infractions. Leur compétence exclut en principe le trafic de stupéfiants, sauf lorsque l’autorité judiciaire constitue des unités temporaires mixtes associant officiers de police judiciaire et officiers de douane judiciaire, placées sous sa direction ([9]).

Les officiers fiscaux judiciaires, quant à eux, interviennent principalement en matière de fraude fiscale, de blanchiment de fraude fiscale dans certains cas, de facilitation de la fraude ou d’escroqueries portant sur la TVA ou sur des prestations publiques. Leur statut est encadré par des règles d’incompatibilité destinées à garantir une séparation stricte entre les missions judiciaires et les procédures de contrôle fiscal, y compris après la fin de leur habilitation ([10]).

RÉpartition des affaires entre officiers fiscaux judiciaires

et officiers DE douanE judiciaire au sein de l’onaf

Source : Rapport d’activité de l’ONAF, 2024.

Des dispositifs d’échange d’informations existent entre les administrations fiscales et douanières et les officiers de police judiciaire, à l’instar de l’article L. 214-4 du code de la sécurité intérieure, qui prévoit que les officiers et agents de police judiciaire communiquent aux agents chargés de l’application des législations douanière et fiscale tous les éléments susceptibles de comporter une implication de nature financière, fiscale ou douanière, sans que puisse être opposée l’obligation au secret ([11]).

Néanmoins, les officiers de douane judiciaire et les officiers fiscaux judiciaires ne sont pas autorisés à transmettre directement à leur administration d’origine les renseignements recueillis au cours de leurs enquêtes. Cette interdiction vaut y compris pour des informations non exploitées pénalement, mais susceptibles de révéler des fraudes fiscales ou douanières, des activités occultes ou des flux financiers suspects utiles au déclenchement de contrôles administratifs.

En pratique, seules les autorités judiciaires peuvent communiquer ces informations à la direction générale des douanes et droits indirects ou à la direction générale des finances publiques lorsqu’elles laissent présumer l’existence d’une fraude. Ce circuit indirect limite la circulation des renseignements, comme l’illustre le faible nombre annuel de transmissions, estimé à environ 1 300 communications par an par la direction générale des finances publiques.

Le dispositif ProposÉ

Le dispositif proposé vise à introduire dans le code de procédure pénale un nouvel article permettant aux officiers de douane judiciaire et aux officiers fiscaux judiciaires, par dérogation au secret de l’enquête et de l’instruction, de transmettre directement à leur administration d’origine certaines informations recueillies dans le cadre de leurs enquêtes judiciaires. Cette faculté serait strictement encadrée, puisqu’elle serait subordonnée à l’autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction ayant délivré la commission rogatoire, après avis procureur de la République.

L’objectif poursuivi est d’élargir et de fluidifier la circulation des renseignements utiles à l’exercice des missions de contrôle de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et de la DGFiP. Contrairement aux transmissions actuelles via les parquets, limitées aux informations faisant présumer une fraude fiscale, le nouveau dispositif permettrait de communiquer des renseignements de nature financière plus larges, utiles à l’ensemble des missions de ces administrations, y compris en matière de contrôle des aides publiques.

Selon la DGFiP, l’intérêt principal de la mesure réside dans la capacité d’initiative reconnue aux officiers de douane judiciaire et officiers fiscaux judiciaires, qui sont des spécialistes des matières fiscale, douanière et financière. Ces agents sont les mieux placés pour apprécier, au fil des investigations, quels éléments, sans utilité pénale directe, présentent un intérêt opérationnel pour l’action de contrôle administratif et doivent être transmis rapidement à leur administration d’origine.

La transmission directe, sous contrôle de l’autorité judiciaire, permettrait également de gagner en réactivité et en efficacité. Selon la DGFiP, il sera plus simple et plus rapide pour les officiers de douane judiciaire et officiers fiscaux judiciaires d’obtenir l’accord du magistrat dirigeant l’enquête pour transmettre une information pertinente que de solliciter une communication formalisée par le parquet sur le fondement des dispositifs existants. Les informations concernées pourraient viser aussi bien les personnes mises en cause que des tiers, par exemple en révélant des activités occultes, des dissimulations de revenus ou des perceptions indues d’aides publiques.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a estimé que l’atteinte portée au secret de l’enquête et de l’instruction pouvait être regardée comme justifiée au regard de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude reconnu par le Conseil constitutionnel ([12]), dès lors que le dispositif proposé par le Gouvernement respecte le principe de proportionnalité. Ce dispositif encadre, en effet, strictement la transmission des informations, en en limitant le contenu et les destinataires, et en subordonnant toute transmission à une autorisation préalable de l’autorité judiciaire.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Le rapporteur a relevé que la plus-value du dispositif proposé demeure limitée, dès lors que les informations concernées peuvent déjà, en l’état actuel du droit, être transmises par les parquets à la DGDDI et à la DGFiP. Il a néanmoins estimé opportun de renforcer l’efficacité du dispositif en favorisant, autant que possible, l’initiative et les capacités d’action des officiers de douane judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires.

Le rapporteur a déposé un amendement rédactionnel afin d’assurer la cohérence de la modification envisagée du code de procédure pénale avec la réécriture de ce code prévue par l’ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025.

L’article, ainsi modifié, a été adopté par la commission.

*

Article 1er bis Accès pour l’ensemble des administrations, via une interface gérée par la direction générale des finances publiques, aux coordonnées bancaires fournies pour le versement d’une aide

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er bis, introduit par un amendement sénatorial en séance, vise à créer un fondement législatif à l’utilisation, par les administrations, d’une interface technique déjà développée par la DGFiP permettant de vérifier automatiquement la cohérence entre les coordonnées bancaires fournies et l’identité du bénéficiaire d’une prestation. Il étend l’accès à cet outil, jusqu’alors réservé à des usages ciblés et expérimentaux, à l’ensemble des administrations, afin de prévenir les fraudes liées à l’utilisation de coordonnées bancaires usurpées.

L’État du droit

La direction générale des finances publiques gère depuis 1971 le fichier des comptes bancaires et assimilés (FICOBA), qui recense les informations transmises en application de l’article 1649 A du code général des impôts. Cet article instaure une obligation déclarative à la charge d’un large périmètre d’acteurs, comprenant notamment les administrations publiques, les établissements ou organismes soumis au contrôle de l’autorité administrative, les établissements de crédit agréés dans un autre État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen exerçant leurs activités en France ou ayant leur siège hors de l’Union européenne et autorisés à exercer en France par l’intermédiaire d’une succursale, et toute personne recevant habituellement en dépôt des valeurs, titres ou fonds. Ces déclarations portent sur l’ouverture et la clôture des comptes de toute nature, ainsi que sur la location de coffres-forts.

Sur le fondement de ces déclarations, le FICOBA recense, pour chaque compte déclaré, des informations d’identification strictement limitées, à savoir le numéro du compte, l’établissement ou l’organisme teneur, ainsi que l’identité du ou des titulaires.

Par dérogation au secret professionnel prévu à l’article L. 103 du livre des procédures fiscales, le législateur a autorisé, par plusieurs dispositions expresses, la communication de certaines informations issues du fichier des comptes bancaires à des autorités et organismes agissant dans le cadre de missions juridiquement identifiées ([13]). Ces dérogations au secret professionnel sont strictement encadrées et reposent sur une logique de liste fermée, les catégories de destinataires habilités étant définies de manière limitative par voie réglementaire, notamment par l’arrêté du 14 juin 1982 relatif à l’extension d’un système automatisé de gestion du fichier des comptes bancaires ([14]).

Parmi les organismes habilités figurent notamment les autorités judiciaires et les officiers de police judiciaire agissant en application du code de procédure pénale, ainsi que diverses entités intervenant pour les besoins de missions spécifiques : les autres administrations financières (douanes, TRACFIN, Autorité des marchés financiers), les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, les organismes de sécurité sociale, les commissaires de justice, les notaires chargés du règlement des successions, le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme, la direction des politiques sociales de la Caisse des dépôts et consignations, les agents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou encore ceux de la direction générale du Trésor.

L’accès aux données du FICOBA est ainsi subordonné à une double condition : l’organisme demandeur doit, d’une part, être habilité et, d’autre part, intervenir strictement dans le cadre des finalités prévues par les textes qui fondent son droit d’accès. Ce n’est que sous réserve du respect de ces conditions que les agents de la DGFiP peuvent être déliés de leur obligation au secret professionnel.

C’est dans ce cadre juridique général que s’inscrit le développement, par la DGFiP, d’une interface technique sous la forme d’une API (application programming interface ou interface de programmation d’application). Cette interface permet, sans remise en cause du régime de protection des données, de vérifier de manière automatisée la cohérence entre les coordonnées bancaires transmises par un usager et l’identité du bénéficiaire d’une aide ou d’une prestation. Elle interroge le FICOBA et restitue à l’organisme demandeur une réponse strictement binaire – positive ou négative – sans communication des données sous-jacentes.

En cohérence avec le régime applicable au fichier lui-même, l’accès à cette API est strictement encadré et suppose l’existence d’un fondement juridique valide, tenant au statut de l’organisme demandeur et aux finalités poursuivies.

À ce titre, deux fondements juridiques distincts peuvent permettre l’accès à l’API :

– des dérogations expresses de niveau législatif, prévues principalement dans le livre des procédures fiscales, mais également dans d’autres codes ou dans des dispositions non codifiées et dans ce cas, le bénéficiaire de la dérogation doit être explicitement désigné ;

– la mise en œuvre du principe « Dites-le-nous une fois », prévu à l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration, qui vise à éviter aux usagers de fournir, lors de leurs démarches, des informations ou pièces justificatives déjà détenues par d’autres administrations, en s’appuyant sur le partage automatisé de données entre administrations.

L’accès effectif à l’API est enfin conditionné au respect d’un parcours de souscription formalisé, comprenant la justification du cadre juridique applicable, la conformité aux exigences de sécurité des systèmes d’information et l’acceptation des conditions d’utilisation, formalisées par un document contractuel précisant les finalités de l’accès, les données interrogées et les conditions d’utilisation.

Le dispositif proposÉ

Dans le cadre juridique actuel, l’accès aux données issues du fichier des comptes bancaires et assimilés est strictement encadré et limité aux entités expressément habilitées par les textes, en application du principe du secret professionnel fiscal. Si ce cadre permet déjà certaines communications ciblées, il ne prévoit pas, à ce stade, de fondement général autorisant l’utilisation d’un dispositif automatisé de vérification des coordonnées bancaires au bénéfice de l’ensemble des administrations.

Le dispositif proposé, issu d’un amendement déposé lors de l’examen en séance du projet de loi au Sénat par la sénatrice Nathalie Goulet et le sénateur Xavier Iacovelli, vise à combler cette lacune en insérant, après l’article L. 135 ZR du livre des procédures fiscales, un nouvel article autorisant l’administration fiscale à communiquer, par voie électronique, aux entités mentionnées au 1° de l’article L 100-3 du code des relations entre le public et l’administration, les informations qu’elle détient en application de l’article 1649 A du code général des impôts, dans la stricte mesure nécessaire à la vérification de la cohérence entre les coordonnées bancaires communiquées en vue du paiement d’une prestation ou d’un avantage et l’identité du bénéficiaire de cette prestation ou de cet avantage.

Ce périmètre est particulièrement large, puisqu’il inclut les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs, ainsi que les organismes et personnes, de droit public ou de droit privé, chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.

Le dispositif s’inscrit dans la continuité du droit existant, dès lors qu’il ne modifie ni la nature des données contenues dans le fichier FICOBA ni le régime de protection qui leur est applicable. Il a pour objet de conférer un fondement législatif explicite à l’utilisation, par l’ensemble des administrations, de l’interface technique sécurisée développée par la DGFiP, reposant sur une interrogation automatisée du fichier et la délivrance d’une réponse strictement binaire, sans communication de données détaillées.

Le dispositif est conçu comme un outil pour renforcer la prévention de la fraude en amont du versement des prestations, en permettant une vérification automatisée de la cohérence entre les coordonnées bancaires déclarées et l’identité du bénéficiaire. Il contribuerait ainsi à limiter les risques de versements indus, en particulier ceux résultant de l’utilisation de coordonnées bancaires falsifiées ou usurpées, notamment dans le cadre des fraudes dites aux « faux IBAN ».

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Le rapporteur, déjà sensibilisé aux enjeux liés à la fraude aux moyens de paiement scripturaux dans le cadre de travaux législatifs antérieurs ([15]), a accueilli favorablement le dispositif proposé. Il est demeuré toutefois attentif aux exigences constitutionnelles et aux garanties attendues en matière de protection des données à caractère personnel, compte tenu du contrôle exercé tant par le Conseil constitutionnel que par la CNIL.

Aux termes d’une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel veille, en effet à ce que toute mesure impliquant la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation ou la communication de données à caractère personnel soit justifiée par un motif d’intérêt général et mise en œuvre de manière adéquate et proportionnée à l’objectif poursuivi ([16]).

À titre d’illustration de ce contrôle, le Conseil constitutionnel a censuré la création d’un traitement de données destiné à recenser les crédits à la consommation, les incidents de paiement et les situations de surendettement, bien que ce traitement poursuivît un objectif d’intérêt général de prévention du surendettement. Il a jugé que, compte tenu de la nature sensible des données, de l’ampleur du traitement, de la fréquence des consultations, du nombre de personnes susceptibles d’y accéder et de l’insuffisance des garanties encadrant cet accès, l’atteinte portée au droit au respect de la vie privée ne pouvait être regardée comme proportionnée au but poursuivi ([17]).

Dans ce contexte, et au regard des exigences dégagées par la jurisprudence constitutionnelle relative aux traitements de données à caractère personnel, le rapporteur a souhaité s’assurer que le dispositif proposé présentait des garanties suffisantes en matière d’encadrement de la collecte, de la consultation et de la communication des données concernées. Il a ainsi interrogé la CNIL afin d’apprécier la conformité du mécanisme envisagé au droit de la protection des données à caractère personnel. Tenant compte des recommandations formulées, il a proposé des amendements destinés à renforcer l’encadrement juridique du recours à ce dispositif par les administrations, en précisant, d’une part, que l’accès aux informations nécessaires à la vérification des coordonnées bancaires est strictement réservé aux administrations compétentes en matière de lutte contre la fraude et, d’autre part, que ces informations se limitent aux seules données issues du fichier FICOBA. Le dispositif est enfin sécurisé par la mise en place d’une vérification technique sous forme de réponse binaire, excluant toute transmission directe de données bancaires sensibles, afin d’en garantir la conformité aux exigences constitutionnelles et au cadre applicable en matière de données personnelles.

La commission a adopté ces amendements et l’article dans sa rédaction modifiée.

*

Article 1er ter (nouveau) Anonymisation des agents des services spécialisés de renseignement

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er ter, introduit par un amendement déposé en commission, insère dans le code de la sécurité intérieure un nouvel article instituant, pour les agents des services spécialisés de renseignement intervenant dans la lutte contre la fraude fiscale et les atteintes à la souveraineté financière, un principe d’anonymat garanti en toute circonstance, imposant l’anonymisation de l’ensemble des actes et procédures les concernant et l’usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité. Il autorise en outre ces agents à déclarer leur résidence administrative comme domicile et permet au Premier ministre d’étendre, par arrêté, l’usage de l’identité d’emprunt à certains autres services relevant du champ du renseignement.

L’État du droit

Le code de la sécurité intérieure comporte des dispositions spécifiques destinées à assurer la protection des agents des services de renseignement dans l’exercice de leurs missions. La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 ([18]) a introduit, à l’article L. 2371-1 du code de la défense, la possibilité pour les agents des services de renseignement de recourir à une identité d’emprunt ou à une fausse qualité dans l’exercice de missions intéressant la défense et la sécurité nationale. La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement ([19]) a codifié cette disposition à l’article L. 861-2 du code de la sécurité intérieure, tout en précisant son champ d’application, en ouvrant la possibilité d’étendre cette faculté à certains services relevant du « second cercle » du renseignement par arrêté du Premier ministre et en l’articulant avec des garanties pénales et procédurales renforcées.

Le cadre juridique ainsi défini autorise l’usage de titres, documents ou identités administratives correspondants, prévoit une exonération de responsabilité pénale tant pour les agents que pour les personnes requises afin de permettre l’usage de l’identité d’emprunt ou de la fausse qualité, et écarte l’application des règles civiles relatives à l’état des personnes. Il a en outre été complété par des adaptations du droit pénal et du droit de la procédure pénale visant à sanctionner la divulgation de l’identité réelle des agents de renseignement et à permettre, sous conditions, leur témoignage sous anonymat devant les juridictions pénales ([20]).

Le dispositif vise à assurer la protection opérationnelle des agents des services spécialisés de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure, ainsi que, par extension, de certains services concourant au renseignement désignés par arrêté. À ce titre, les agents de l’unité de renseignement fiscal, qui participent à la lutte contre la fraude fiscale et exercent leurs missions au sein d’un service spécialisé de renseignement, relèvent pleinement de ce cadre juridique.

À titre complémentaire, il convient de relever qu’un régime distinct a été instauré pour les agents des finances publiques. La loi de finances pour 2020 ([21]) a introduit à l’article L. 286 B du livre des procédures fiscales la possibilité de préserver l’anonymat de l’agent lorsque la révélation de son identité est susceptible de mettre en danger sa vie, son intégrité physique ou celles de ses proches, selon un dispositif encadré, mis en œuvre sur autorisation individuelle et assorti de sanctions pénales en cas de révélation illicite ([22]), dont l’application a été facilitée par la loi de finances pour 2024 ([23]).

Le dispositif ProposÉ

L’article 1er ter, introduit par amendement en commission sur proposition de Mme Christine Pirès Beaune, crée un nouvel article L. 861-2-1 du code de la sécurité intérieure, afin de définir un cadre spécifique de protection de l’identité applicable aux agents des services spécialisés de renseignement intervenant dans la lutte contre la fraude fiscale et les atteintes à la souveraineté financière de la France.

Le dispositif précise le champ des missions couvertes par les règles relatives à l’usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité. Alors que l’article L. 861 2 du code de la sécurité intérieure vise de manière générale les missions intéressant la défense et la sécurité nationale, la nouvelle rédaction mentionne expressément les missions de lutte contre la fraude fiscale et les atteintes à la souveraineté financière exercées par les agents des services spécialisés de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du même code.

Il consacre par ailleurs un principe général d’anonymat, en prévoyant que l’anonymat des agents est garanti en toute circonstance et que l’ensemble des actes, documents, procédures ou interventions les concernant doit être anonymisé, conférant ainsi à cette exigence une portée générale couvrant l’ensemble des cadres d’intervention. S’il reprend formellement la logique facultative du droit en vigueur en disposant que les agents peuvent, sous l’autorité de l’agent chargé de superviser ou de coordonner la mission, faire usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité, il introduit toutefois, dans un alinéa distinct, l’obligation d’y recourir dans l’exercice des fonctions, conduisant à une généralisation de cette pratique au-delà de la logique circonstanciée prévue à l’article L. 861-2.

L’article introduit reprend à droit constant les garanties prévues par le régime existant en confirmant l’exonération de responsabilité pénale tant pour les agents que pour les personnes requises afin de permettre l’usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité, ainsi que la neutralisation des règles du code civil relatives à l’état des personnes, tout en introduisant la possibilité pour les agents de déclarer leur résidence administrative comme domicile. Il maintient en outre le mécanisme permettant au Premier ministre de désigner, par arrêté, parmi les services mentionnés à l’article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure, ceux dont les agents peuvent faire usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité.

La position de LA COMMISSION

Lors de l’examen en commission, le rapporteur, souhaitant consulter les administrations concernées par le dispositif, a émis un avis de sagesse sur cet amendement. À l’issue des échanges menés, notamment avec la DGFiP et l’unité de renseignement fiscal, intégrée à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), qu’il a visitée, il ressort qu’aucune lacune opérationnelle ou juridique n’a été identifiée dans le cadre actuel de protection des agents intervenant dans la lutte contre la fraude organisée, en particulier s’agissant des agents de cette unité.

Ces agents relèvent du statut d’agents d’un service spécialisé de renseignement et bénéficient d’ores et déjà des garanties prévues par le code de la sécurité intérieure en matière de protection de l’identité. Ce cadre juridique, tel qu’il résulte du droit en vigueur, est ainsi regardé par l’administration comme suffisant. L’instauration d’un nouveau dispositif d’anonymat apparaît dès lors dépourvue d’utilité et redondante au regard des mécanismes existants.

Au regard de l’ensemble de ces éléments, le rapporteur proposera en séance la suppression de l’article adopté en commission.

*

Article 2 Étendre l’accès des organismes de protection sociale aux bases de données patrimoniales

Adopté par la commission avec modifications

L’article 2 modifie l’article L. 134 D du livre des procédures fiscales de manière à étendre l’accès direct à des bases de données fiscales et patrimoniales à plusieurs organismes sociaux dont les caisses primaires d’assurance maladie, la caisse nationale de l’assurance maladie, les caisses d’assurance retraite et de santé au travail ainsi que la caisse nationale d’assurance vieillesse pour les besoins de « leurs missions de contrôle et de recouvrement portant sur les infractions prévues à l’article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale ».

Ce droit d’accès concerne en particulier les informations contenues dans les déclarations mentionnées à l’article 1649 ter du code général des impôts (« Ficovie »), celles relatives aux mutations à titre onéreux ou gratuit contenues dans la base nationale des données patrimoniales (BNDP) ainsi que celles prévues à l’article L. 107 B du livre des procédures fiscales relatives aux contrats de capitalisation ou placements de même nature (« Patuela »).

Les amendements adoptés au Sénat ont étendu cet accès à de nouveaux organismes dont les agents habilités de la caisse nationale des allocations familiales, les services départementaux et maisons départementales des personnes handicapées en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie ainsi que les agents des services de l’État chargés des affaires consulaires pour l’instruction des demandes de bourses scolaires et d’aides sociales.

Le Sénat a également ouvert un droit d’accès direct aux agents des services départementaux à la base « Ficovie » afin de faciliter la récupération sur succession de certaines prestations sociales, et étendu ce bénéfice aux informations contenues à l’article 1649 A du code général des impôts relatives aux comptes bancaires (« Ficoba ») s’agissant en particulier de la lutte contre la fraude au revenu de solidarité active.

Le droit en vigueur

la réglementation applicable au droit d’accès aux informations financières, fiscales et patrimoniales

● L’administration fiscale, en particulier la direction générale des finances publiques, dispose d’informations financières, fiscales et patrimoniales regroupées dans diverses bases de données dont :

– la base nationale des données patrimoniales (BNDP), mise en œuvre depuis la publication d’un arrêté du 11 avril 2005 ([24]). Elle collecte les informations patrimoniales, mobilières et immobilières, contenues dans les documents déposés par les redevables dans les services des impôts des entreprises, les services de publicité foncière, les services de publicité foncière et d’enregistrement ainsi que les services départementaux d’enregistrement. Ces informations portent notamment sur l’identité des parties et leur adresse. S’il s’agit d’un immeuble, elles comprennent les références cadastrales et le descriptif du bien (adresse, superficie, valeur locative, nombre et nature des pieds). S’il s’agit d’un meuble, il s’y trouve sa description et sa valeur ainsi que la nature de l’opération. Seuls des agents habilités peuvent consulter la base au moyen d’un intranet sécurisé ;

– la base de données « Patuela », résultant de l’article L. 107 B du livre des procédures fiscales, issu de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011. Il existe un droit de communication aux usagers d’informations relatives aux mutations à titre onéreux de biens immobiliers pouvant être utiles à l’appréciation de la valeur vénale d’un bien (références cadastrales, adresse, superficie, type et caractéristiques du bien, nature et date de mutation, valeur foncière déclarée, etc.). La base de données « Patuela », anciennement « Patrim », en est la traduction opérationnelle. Il s’agit d’un service en ligne gratuit, ouvert depuis janvier 2024, qui met à la disposition des particuliers des informations sur les transactions immobilières destinées à les aider à estimer la valeur vénale de biens immobiliers comparables dans le cadre de procédures fiscales ou administratives (contrôle fiscal, expropriation, vente ou acquisition potentielle d’un bien, acte de donation, déclaration de succession, etc.) ;

– le fichier des contrats de capitalisation et d’assurance vie « Ficovie », institué par la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 et codifié à l’article 1649 ter du code général des impôts. Il recense les contrats de capitalisation et les placements de même nature, notamment les contrats d’assurance vie dont le montant est supérieur ou égal à 7 500 euros ;

– le fichier national des comptes bancaires et assimilés « Ficoba » procède de l’article 1649 A du code général des impôts qui impose aux établissements bancaires de déclarer toute opération d’ouverture et de clôture de comptes de toute nature. Il recense l’ensemble des comptes bancaires ouverts en France (comptes courants, comptes d’épargne, comptes-titres) ainsi que les coffres-forts loués. Il contient des informations relatives à la banque qui gère le compte, à l’identité de son titulaire et à ses caractéristiques essentielles (numéro, type de compte, etc.), ainsi qu’à la date et la nature de l’opération déclarée (ouverture, clôture, modification).

● Les informations que recèlent ces bases de données sont couvertes par le secret professionnel défini, en matière fiscale, à l’article L. 103 du livre des procédures fiscales.

L’échange d’informations contenues dans ces bases de données entre administrations est de ce fait en principe limité. Seule une disposition législative permet d’y déroger. Les articles L. 113 à L. 167 du livre des procédures fiscales prévoient à ce titre diverses autorisations au profit des administrations et autres personnes publiques.

Les échanges sont, selon les cas, automatiques – dit « API » ([25]) – ou à la demande, limités à des missions limitativement énumérées ou prévus pour l’ensemble de l’activité de l’organisme autorisé, réciproques ou à sens unique.

Par dérogation au secret fiscal, l’article L. 158 prévoit un droit de communication au profit des départements de tout renseignement nécessaire à l’instruction de demandes d’aides sociales ou à la radiation éventuelle d’un bénéficiaire d’une aide sociale.

● Les bases de données susmentionnées constituent un traitement automatisé d’informations à caractère personnel entrant dans le champ d’application des dispositions du règlement général sur la protection des données ([26]) et de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, dite « informatique et libertés ».

L’accès à des données nominatives est en outre susceptible de porter atteinte au droit au respect de la vie privée protégé au niveau constitutionnel par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. En conséquence, en vertu d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par « un motif d’intérêt général » et décidés « de manière adéquate et proportionnée » à cet objectif ([27]).

Le Conseil constitutionnel reconnaît par ailleurs dans la lutte contre la fraude, en matière fiscale et de protection sociale, un objectif de valeur constitutionnelle. Il incombe à ce titre au législateur d’assurer sa conciliation avec la protection des libertés fondamentales.

La décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025 (paragraphes 61 à 69) a notamment déclaré contraire à la Constitution l’ouverture à certains agents des services spécialisés de renseignement d’un accès direct à des bases de données et des fichiers de l’administration fiscale au double motif que ces dispositions :

– permettaient à ces agents d’accéder à toutes les informations que ces fichiers contiennent pour les besoins de l’ensemble de leurs missions ;

– ne définissaient ni les modalités de traçabilité des accès, ni celles relatives à la destruction des données consultées lorsqu’elles ne sont plus nécessaires à l’accomplissement des missions des agents concernés.

La reconnaissance progressive d’un DROIT D’ACCÈS aux ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE À DES INFORMATIONS COUVERTES PAR LE SECRET FISCAL

● L’article 6 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a autorisé :

– au 1° de l’article L. 134 D du livre des procédures fiscales, un droit d’accès direct aux informations contenues dans le fichier « Ficovie » aux agents, « individuellement désignés et dûment habilités selon des modalités fixées par décret », des caisses primaires d’assurance maladie, des caisses d’allocations familiales, des caisses d’assurance retraite et de santé au travail, de la caisse nationale d’assurance vieillesse, des caisses de sécurité sociale des territoires ultramarins, des caisses de la mutualité sociale agricole et de France Travail ;

– au 2° du même article, un droit d’accès direct aux informations contenues dans la BNDP ainsi que dans la base « Patrim » au bénéfice des agents des caisses d’allocations familiales, des caisses de sécurité sociale des territoires ultramarins, de la mutualité sociale agricole et de France Travail.

Ce droit d’accès répond aux « besoins de l’accomplissement des missions de contrôle et de recouvrement » portant sur les infractions prévues à l’article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale ([28]).

L’article R. 134 D-1 du livre des procédures fiscales définit les modalités de désignation et d’habilitation individuelle des agents des organismes de protection sociale pouvant accéder aux informations des bases BNDP, « Patuela » et « Ficovie ».

En l’état du droit, qui est notamment issu de la loi précitée du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, les agents des caisses primaires d’assurance maladie, des caisses d’assurance retraite et de santé au travail, de la caisse nationale d’assurance vieillesse et de la caisse nationale des allocations familiales ont accès à « Ficovie », mais ni à la BNDP ni à « Patuela ». La caisse nationale de l’assurance maladie n’a accès à aucune de ces bases de données. Or, d’après l’étude d’impact du présent projet de loi, « les informations contenues dans ces traitements sont utiles à l’accomplissement des missions de contrôle et de recouvrement des organismes de protection sociale. Elles leur permettent d’appréhender des actifs et des revenus du capital non déclarés par les titulaires de prestations et d’être plus pertinents pour le recouvrement des créances, indus ou sanctions financières ».

le dispositif proposé

Les dispositions du projet de loi initial

Dans sa rédaction initiale, l’article 2 modifie l’article L. 134 D du livre des procédures fiscales de manière à étendre l’accès aux trois bases de données susmentionnées – BNDP, Patuela, Ficovie – aux caisses primaires d’assurance maladie, à la caisse nationale de l’assurance maladie, aux caisses d’assurance retraite et de santé au travail et à la caisse nationale d’assurance vieillesse afin qu’elles accomplissent leurs missions de contrôle et de recouvrement des fraudes sociales mentionnées à l’article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale.

Cette extension du droit d’accès vise, d’après l’étude d’impact du présent projet de loi, à permettre « une appréciation plus fine des ressources et du patrimoine des assurés, tant pour la détection des fraudes que pour le recouvrement des sommes afférentes ». L’étude d’impact mentionne notamment l’objectif de faciliter le contrôle des prestations soumises à déclaration de ressources telles que la complémentaire santé solidaire, la pension d’invalidité, l’allocation spécifique d’invalidité, l’allocation de solidarité aux personnes âgées ou encore la pension de réversion.

S’agissant spécifiquement du fichier « Ficovie », elle motive l’ouverture du droit d’accès à la caisse nationale de l’assurance maladie par le recrutement en son sein d’agents de contrôle dotés de pouvoirs judiciaires spéciaux en application de l’article L. 114-22-3 du code de la sécurité sociale, destiné à mieux lutter contre les fraudes commises par des professionnels de santé et issu de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ([29]).

Enfin, l’article 2 prévoit qu’un décret en Conseil d’État fixe les conditions dans lesquelles les organismes susmentionnés « assurent la traçabilité des consultations effectuées par les agents relevant de leurs services ainsi que les modalités de conservation et de destruction des informations consultées ».

Le dispositif du projet de loi initial a recueilli un avis favorable de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Le Gouvernement s’est engagé à ce que tout nouvel accès soit strictement limité aux besoins suscités par les missions des agents compétents en matière de lutte contre la fraude sociale et à consulter à nouveau la Commission nationale de l’informatique et des libertés pour la mise à jour des actes réglementaires précisant les catégories d’agents des organismes de sécurité sociale concernés, les catégories de données auxquelles ils pourront avoir accès, ainsi que les modalités d’accès à chacune des bases ([30]).

Les modifications apportées par le sénat

● La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement des rapporteurs (n° 115) visant à :

– étendre, dans les conditions prévues à l’article 2 du projet de loi initial, le droit d’accès aux bases de données fiscales et patrimoniales – Ficovie, Patuela et BNDP – aux agents habilités de la caisse nationale des allocations familiales d’une part, et des services départementaux et maisons départementales des personnes handicapées en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie d’autre part ;

– s’agissant en particulier de la lutte contre la fraude liée au revenu de solidarité active, aménager un droit d’accès direct d’agents des services départementaux « individuellement désignés et dûment habilités selon des modalités fixées par décret » aux fichiers contenant les informations mentionnées aux articles 1649 A (« Ficoba » relatif aux comptes bancaires) et 1649 ter (« Ficovie ») du code général des impôts.

● En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 4 rect. duodecies de Mme Nathalie Goulet et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste et du Rassemblement Démocratique et Social Européen, qui étend l’accès aux bases Ficovie, Patuela et BNDP aux agents des services de l’État chargés des affaires consulaires mentionnés au 7° de l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale. Cet amendement a reçu un avis défavorable du Gouvernement. D’après les éléments d’observation de la direction générale des finances publiques communiqués au rapporteur, si un accès direct à « Ficovie » et un accès ciblé à « Ficoba » au bénéfice d’un nombre réduit d’agents des services consulaires pourraient permettre de mieux identifier les fraudes dans les demandes de bourse scolaire dans les établissements du réseau d’enseignement français à l’étranger d’une part, et l’attribution d’aides sociales aux Français établis hors de France d’autre part, l’accès à la BNDP et à Patuela serait peu pertinent au regard de l’objectif poursuivi.

En outre, d’un point de vue rédactionnel, à l’instar des dérogations existantes au secret fiscal individualisées par type de bénéficiaire, il apparaîtrait souhaitable au rapporteur de créer un article spécifique au sein du livre des procédures fiscales dédié à l’accès des agents du ministère de l’Europe et des affaires étrangères aux bases de données fiscales.

Afin de faciliter spécifiquement la récupération sur succession d’aides sociales prévue à l’article L. 132-8 du code de l’action sociale et des familles, le Sénat a adopté l’amendement n° 178 rect. bis de Mme Nadia Sollogoub et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste, Les Indépendants - République et Territoires et Les Républicains, prévoyant un droit d’accès au fichier « Ficovie » au profit des agents « individuellement désignés et dûment habilités selon des modalités fixées par décret » au sein des services départementaux. Cet amendement a reçu un avis défavorable du Gouvernement.

La direction générale des finances publiques a souligné la complexité juridique et technique des démarches à engager. Un tel accès implique pour les départements la signature d’une convention juridique, la création de branchements à travers un portail en ligne, la gestion des habilitations et à terme, la production annuelle d’un bilan des opérations de contrôle interne et de maîtrise des risques engagés concernant les agents habilités. Ces travaux nécessiteraient plusieurs années et pourraient constituer une charge importante pour les collectivités départementales (contrôles de traçabilité, sécurité informatique, etc.) compte tenu de la sensibilité des données fiscales concernées. L’association Départements de France, auditionnée par le rapporteur, a toutefois salué l’avancée que constitue l’ouverture d’un droit d’accès direct aux données patrimoniales et fiscales en matière de lutte contre la fraude sociale.

Sur le plan juridique, l’article L. 158 du livre des procédures fiscales prévoit d’ores et déjà un droit de communication au profit des départements des renseignements nécessaires à l’instruction de demandes d’aides sociales ou « à la radiation éventuelle d’un bénéficiaire d’une aide sociale ». Cette possibilité demeure néanmoins méconnue ; à ce jour, seuls trois départements ont un accès à « Ficoba » sur ce fondement ([31]).

Enfin, l’amendement n° 197 rect. de Mme Raymonde Poncet-Monge et des membres du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires ajoute au décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 134 D du livre des procédures fiscales, la mention de la formation des agents en matière de collecte des informations et de traçabilité des consultations. Cet amendement a reçu un avis favorable des rapporteurs et un avis de sagesse du Gouvernement.

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté l’amendement AS527 du rapporteur, qui cible le droit d’accès des agents des services consulaires aux bases « Ficovie » et « Ficoba » pour les besoins de l’accomplissement de « leurs missions d’instruction des demandes d’aides sociales, de secours et de bourses scolaires » et codifie la disposition au sein d’un nouvel article L. 158 B du livre des procédures fiscales.

Par l’amendement AS336 de Mme Annie Vidal et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République, elle a également étendu le droit d’accès aux bases de données patrimoniales et fiscales visées au deuxième alinéa de l’article 2 à l’ensemble des agents de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (MSA) et des caisses de la MSA – et non seulement aux agents de contrôle externes mentionnés à l’article L. 724-7 du code rural et de la pêche maritime – de manière à aligner les dispositions applicables en la matière entre le régime agricole et le régime général.

Article 2 bis A (nouveau) Présentation physique obligatoire devant le consulat ou une autorité locale reconnue pour les bénéficiaires d’une pension de retraite résidant à l’étranger

Le droit en vigueur

● L’article 104 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021 ([32]) et l’article 88 de la LFSS 2025 ([33]) ont défini le cadre juridique applicable au contrôle de l’existence en matière d’assurance vieillesse et codifié les dispositions afférentes au sein d’un paragraphe dédié de la section 1 du chapitre Ier du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale :

– l’article L. 161-24 du code de la sécurité sociale impose au bénéficiaire d’une pension de vieillesse d’un régime de retraite résidant en dehors du territoire national de justifier chaque année de son existence à l’organisme ou au service de l’État assurant le service de la pension ;

– l’article L. 161-24-1, tel que modifié par la LFSS 2025 et dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2028, prévoit que la « preuve d’existence » puisse être apportée par des outils numériques permettant l’usage de données biométriques.

Par dérogation, la preuve d’existence peut également être apportée par :

1° Un échange automatique de données entre la France et le pays de résidence des pensionnés ;

2° Un contrôle sur place par un organisme tiers de confiance conventionné ;

3° La fourniture d’un certificat d’existence authentifié par le service consulaire du pays de résidence du bénéficiaire ;

– l’article L. 161-24-2 prévoit la suspension du versement de la pension de retraite à l’expiration d’un délai fixé par décret dans le cas où le bénéficiaire ne justifie pas de son existence ;

– l’article L. 161-24-3 attribue au groupement d’intérêt public (GIP) Union retraite ([34]) la mission de mutualiser la gestion et le contrôle de la preuve d’existence des régimes obligatoires de retraite.

● Fin 2022, 7,2 % des retraités du régime général, soit 1,1 million de personnes, et 6,1 % des bénéficiaires d’une retraite complémentaire, soit 853 000 personnes, résidaient dans un pays étranger. Parmi ces retraités, près de la moitié vit en Europe (en majorité au Portugal, en Espagne, en Italie et en Belgique), et 40 % résident en Afrique du Nord (en particulier, en Algérie, au Maroc et en Tunisie).

Dans un chapitre dédié à la fraude aux retraites versées à l’étranger intégré au rapport annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale publié en mai 2025, la Cour des comptes souligne l’existence de risques spécifiques de fraude liés aux décès non déclarés et/ou à la falsification des preuves d’existence (actes d’état civil ou certificats d’existence) de bénéficiaires de pensions de retraite résidant hors du territoire national.

Elle souligne en particulier que « les certificats d’existence peuvent être facilement reproduits ou imités et offrent peu de garantie de sécurité. L’autorité locale compétente, pour leur validation peut être victime ou complice d’une intention de frauder ou ne pas exiger la présence physique de l’assuré et valider ainsi le certificat sans être informée de son décès ». Les contrôles réalisés de manière aléatoire ont permis de mettre en évidence des taux de non-conformité de l’ordre de 6,5 % en 2023.

La Cour constate, au cours des dernières années, un renforcement des moyens mis en œuvre par les régimes de retraite pour maîtriser ces risques à travers :

– le développement d’échanges de données informatisés sur les états civils entre la France et sept pays européens ([35]) depuis 2021 ;

– la mise en œuvre du dispositif de mutualisation des contrôles d’existence piloté par le GIP Union retraite ;

– le renforcement des contrôles, notamment ceux exigeant la présence physique de l’assuré au consulat ou, le cas échéant, à des autorités locales.

D’après les expérimentations de convocation des assurés menées en Algérie et au Maroc entre 2020 et 2023 ([36]), en moyenne près de 40 % des assurés convoqués ne se présentent pas dans les délais et voient leurs pensions suspendues par les différents régimes. Dans les mois qui suivent, ce taux décroît pour atteindre, en moyenne, entre 20 % et 25 % d’assurés dont les versements restent suspendus.

Les régimes de retraite ont prévu d’intensifier leurs contrôles sur pièces et sur place notamment en Algérie et au Maroc à hauteur de 60 000 convocations annuelles en Algérie à partir de 2026 et 8 000 convocations annuelles dès 2024 au Maroc.

Dans ce même rapport, la Cour des comptes met également en évidence des marges de progrès persistantes notamment en matière d’échanges de données et de développement de la reconnaissance faciale biométrique ([37]) conformément à l’intention du législateur.

Le dispositif adopté par lA COMMISSION

L’article 2 bis A, issu de l’amendement AS120 de Mme Justine Gruet (groupe Droite Républicaine) et adopté par la commission, complète la section 1 du chapitre Ier du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale par un nouvel article L. 161-24-4.

Il impose au bénéficiaire d’une pension de retraite résidant à l’étranger de « justifier périodiquement de son existence et de sa résidence » en se présentant, selon une périodicité fixée par décret en Conseil d’État, devant le poste consulaire français territorialement compétent, ou, à défaut en cas d’impossibilité, devant une autorité ou un organisme local reconnus par l’État. Il y est précisé que la vérification de l’identité peut inclure « un contrôle documentaire ou biométrique dans le respect des règles applicables en matière de protection des données personnelles ».

Sauf motif légitime et après que l’intéressé en ait été dument informé, la non-présentation du bénéficiaire dans les délais entraîne la suspension du versement de la pension jusqu’à régularisation de la situation.

Enfin, l’article prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise :

– d’une part, les situations dans lesquelles la présentation physique peut être remplacée par des « dispositifs équivalents garantissant l’identité et l’existence du bénéficiaire » ;

– d’autre part, les conditions de transmission aux organismes débiteurs des informations recueillies par les autorités ou organismes locaux devant lesquels les bénéficiaires pourront se présenter s’ils ne peuvent se rendre devant les services consulaires.

Article 2 bis Étendre l’accès au répertoire national commun de la protection sociale aux agents des services préfectoraux

Le droit en vigueur

● Créé en 2008 ([38]) et opérationnel depuis 2011 ([39]), le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) contient des informations sur les bénéficiaires de prestations sociales, leur affiliation administrative ainsi que la nature des risques couverts, des avantages servis, et les adresses déclarées pour les percevoir ([40]). Il est commun aux organismes chargés d’un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d’un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire, ainsi qu’à l’opérateur France Travail ([41]).

L’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale mentionne également l’ensemble des organismes et entités ayant accès aux données de ce répertoire national, dont les collectivités territoriales et leurs groupements, les métropoles, les centres communaux et intercommunaux d’action sociale ; la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre de ses missions de gestion du compte personnel de formation ; ainsi que, « sous réserve d’être individuellement désignés et dûment habilités, dans le cadre de leurs missions », les agents de contrôle de l’inspection du travail, les officiers et agents de police judiciaire, les agents des douanes et des services fiscaux, et les agents diplomatiques et consulaires.

● Le répertoire national commun de la protection sociale constitue un traitement automatisé d’informations à caractère personnel entrant dans le champ d’application des dispositions du règlement général sur la protection des données (RGPD) ([42]) et de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, dite « informatique et libertés ». Lors de son audition, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) a rappelé que, conformément à ce cadre juridique, le traitement de données protégées nécessite de répondre à une finalité précise. Il faut respecter les principes de minimisation et de proportionnalité afin de réduire tout risque d’atteinte à la vie privée des individus.

En outre, l’accès à des données nominatives étant susceptible de porter atteinte au droit au respect de la vie privée protégé par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par « un motif d’intérêt général » et mis en œuvre « de manière adéquate et proportionnée » à cet objectif ([43]).

Le Conseil constitutionnel reconnaît, par ailleurs, dans la lutte contre la fraude en matière fiscale et de protection sociale, un objectif de valeur constitutionnelle. Il incombe à ce titre au législateur d’assurer la conciliation entre cet objectif et la protection du droit au respect à la vie privée.

Dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025 (paragraphes 61 à 69), le Conseil constitutionnel a notamment déclaré contraires à la Constitution des dispositions qui allouaient à certains agents des services spécialisés de renseignement un accès direct à des bases de données et à des fichiers de l’administration fiscale, au double motif qu’elles :

– permettaient à ces agents d’accéder à toutes les informations que ces fichiers contiennent pour les besoins de l’ensemble de leurs missions ;

– ne définissaient ni les modalités de traçabilité des accès, ni celles relatives à la destruction des données consultées lorsqu’elles n’étaient plus nécessaires à l’accomplissement des missions des agents concernés.

Le dispositif proposé

Le dispositif adopté au sénat

L’article 2 bis résulte d’un amendement n° 216 rect. sexies de Mme Marie-Do Aeschlimann et plusieurs de ses collègues des groupes Les Républicains et Union Centriste adopté en séance publique au Sénat. Il prévoit d’étendre l’accès au répertoire national aux agents des services préfectoraux afin de faciliter les contrôles, notamment dans l’instruction des demandes de délivrance et de renouvellement des titres de séjour ([44]).

Cet amendement a reçu un avis favorable de la commission, mais un avis défavorable du Gouvernement au regard du risque de non-conformité du règlement général sur la protection des données et de la loi « informatique et libertés ».

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté l’amendement AS530 du rapporteur, qui vise à clarifier le champ d’application de l’article 2 bis en précisant ses finalités ainsi que les modalités d’accès des agents des services préfectoraux. Celui-ci prévoit ainsi qu’ont accès au répertoire national les agents des services de l’État dans le département :

– dûment habilités et désignés individuelles, conformément à la procédure d’habilitation prévue pour l’ensemble des agents autorisés à accéder au répertoire en application des dispositions de l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale et du décret n° 2009-1577 du 16 décembre 2009 relatif au répertoire national commun de la protection sociale ;

– dans le cadre de missions relatives à la lutte contre la fraude.

Les agents préfectoraux chargés de la délivrance des titres (cartes nationales d’identité, passeports, permis de conduire, certificats d’immatriculation, titres de séjour, cartes de conducteurs et taxi, etc.) pourraient à ce titre être autorisés à accéder au répertoire national.

*

Article 2 ter (supprimé) Identifier dans le répertoire national commun de la protection sociale les individus ayant fait l’objet d’un avertissement, d’une pénalité ou d’une condamnation pour fraude

Supprimé par la commission

L’article 2 ter, introduit en séance publique au Sénat, modifie l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale de manière à permettre l’identification au sein du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), pour une durée de dix ans, des individus ayant fait l’objet d’un avertissement, d’une pénalité ou d’une condamnation pour des faits frauduleux commis intentionnellement à la suite d’une plainte déposée par un organisme de sécurité sociale.

Le droit en vigueur

● Créé en 2008 ([45]) et opérationnel depuis 2011 ([46]), le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) constitue un traitement de données à caractère personnel, géré par la direction de la sécurité sociale et contenant des informations sur les bénéficiaires de prestations sociales, leur affiliation administrative, la nature des risques sociaux couverts, des avantages servis et des adresses déclarées pour les percevoir ([47]). Il est soumis à ce titre aux règles applicables en matière de traitement de données personnelles, parmi lesquelles le règlement général sur la protection des données ([48]) et la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

Les finalités du répertoire national, notamment fixées à l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, consistent à assurer une meilleure coordination entre les organismes de protection sociale concernés ([49]) ; mieux lutter contre les erreurs et les fraudes ; simplifier les démarches des usagers notamment par la mise en commun, entre les organismes, d’informations et de justificatifs dont la fiabilité est garantie par les organismes qui les fournissent ; enfin, d’améliorer la connaissance statistique sur les aides et prestations sociales et leurs bénéficiaires.

● Le traitement de données à caractère personnel en matière pénale est spécifiquement encadré par la directive 2016/680 du 27 avril 2016, dite directive « police-justice » ([50]).

Son article 4 prévoit en particulier que leur collecte et leur traitement répondent à des finalités précises et demeurent proportionnés aux buts poursuivis.

Les données en cause sont conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées pendant une durée déterminée. La personne concernée conserve des droits d’accès, de rectification, d’effacement ou de limitation du traitement.

Le dispositif proposé

Le dispositif adopté au sénat

L’article 2 ter résulte d’un amendement n° 215 rect. sexies de Mme Marie-Do Aeschlimann et plusieurs de ses collègues des groupes Les Républicains et Union Centriste adopté en séance publique au Sénat. Il modifie l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale de manière à introduire, au sein du répertoire national commun de la protection sociale, une information nouvelle permettant « d’identifier les individus qui ont fait l’objet à titre définitif d’un avertissement, d’une pénalité ou d’une condamnation » relative à une fraude commise intentionnellement. Il est prévu d’en notifier les intéressés et d’effacer la donnée du répertoire national à l’issue d’une période de dix ans.

Les auteurs de l’amendement souhaitent faciliter la détection des fraudeurs lors de l’instruction des demandes d’aide sociale, en particulier dans l’examen des demandes de logements sociaux par les collectivités territoriales.

L’amendement a reçu un avis favorable de la commission des affaires sociales du Sénat, mais un avis défavorable du Gouvernement. Lors de son audition, la direction de la sécurité sociale a soulevé un problème de non-conformité du dispositif à la réglementation applicable en matière de protection des données à caractère personnel ainsi qu’à la directive « police-justice » ([51]). Dans son avis publié le 3 décembre 2025 ([52]), la Défenseure des droits interroge l’utilité pratique de recensement des personnes ayant fraudé au sein du répertoire pour identifier des éléments permettant de caractériser les éléments intentionnels ou matériels d’une fraude ; le fait d’avoir fraudé par le passé « [n’étant] pas un élément probant à ce titre et [n’ayant] pas à être pris en considération pour l’instruction d’une nouvelle demande de prestation ». La disposition apparaît susceptible de pénaliser les droits de personnes qui, par principe, ont déjà été sanctionnés à raison de faits passés, sans lien direct avec l’accès à des droits sociaux futurs.

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté les amendements de suppression AS2 de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, AS236 de M. Louis Boyard et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire et AS324 de M. Alexis Corbière et des membres du groupe Écologiste et Social.

*

Article 3 Transmission par la direction générale des finances publiques d’informations de nature fiscale à l’Institut national de la propriété intellectuelle

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 autorise la direction générale des finances publiques à transmettre à l’Institut national de la propriété industrielle les informations recueillies dans le cadre de ses contrôles. Ces informations peuvent être utilisées afin de procéder, le cas échéant, à l’immatriculation d’office au registre national des entreprises des personnes pour lesquelles les agents de la DGFiP ont constaté l’exercice d’une activité occulte, ainsi qu’à la radiation des personnes non établies dans l’Union européenne ne respectant pas l’obligation de désigner un représentant fiscal.

L’État du droit

Le registre national des entreprises (RNE), instauré par l’article 2 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite « PACTE ») et codifié à l’article L. 123-36 du code de commerce, a pour objet de centraliser l’ensemble des informations économiques et juridiques relatives aux entreprises exerçant une activité sur le territoire français. Il couvre les entreprises commerciales, artisanales, agricoles ou indépendantes, y compris celles ne disposant pas d’établissement stable en France.

En application de l’article L. 123-50 du code de commerce, la tenue du registre est confiée à l’Institut national de la propriété industrielle (INPI). L’immatriculation d’une entreprise peut résulter soit d’une démarche volontaire du déclarant, soit de la transmission d’informations ou de pièces par les administrations partenaires du RNE, explicitement mentionnées aux articles L. 123-39 à L. 123-49-2 ([53]). Par ailleurs, dans certains cas limitativement prévus par voie réglementaire ([54]), ces administrations disposent de la faculté d’immatriculer ou de radier d’office une entreprise, notamment lorsqu’une fraude ou une incohérence manifeste est détectée dans les formalités.

Toutefois, la capacité d’actualisation du registre national des entreprises demeure aujourd’hui incomplète en raison d’une limite structurelle tenant au régime du secret fiscal. En l’état du droit, la direction générale des finances publiques ne peut pas transmettre spontanément à l’INPI des informations fiscales aux fins d’immatriculation ou de radiation d’une entreprise. Cette impossibilité résulte du principe de secret fiscal établi à l’article L. 103 du livre des procédures fiscales, qui couvre l’ensemble des informations détenues par l’administration fiscale dans le cadre des opérations d’assiette, de contrôle, de recouvrement ou de contentieux. Ces données ne peuvent donc, sauf dérogation expresse, être utilisées pour assurer la mise à jour du RNE.

Or, l’exhaustivité et la fiabilité du registre national des entreprises constituent un enjeu majeur pour les administrations engagées dans la lutte contre la fraude et la criminalité financières. La DGFiP identifie, notamment, deux limites opérationnelles majeures résultant de l’impossibilité de transmettre certaines informations fiscales à l’INPI aux fins d’alimentation du registre national des entreprises.

La première limite tient à l’impossibilité d’assurer l’immatriculation d’office des personnes exerçant une activité occulte au sens de l’article L. 169 du livre des procédures fiscales. Lorsqu’une activité économique est détectée par l’administration fiscale sans que l’entreprise ne soit immatriculée au RNE – ce qui peut faire l’objet d’une amende depuis la loi du 30 juin 2025 relative à la lutte contre toutes les fraudes aux aides publiques ([55]) –, la DGFiP ne peut, en l’état du droit, transmettre à l’INPI les éléments nécessaires à une immatriculation d’office, tels que l’identification de l’entreprise, la nature de l’activité exercée ou les obligations fiscales correspondantes. Cette situation limite la capacité des administrations à faire entrer dans le champ des registres publics des acteurs économiques opérant en dehors de tout cadre déclaratif.

La seconde limite réside dans l’absence de base juridique permettant à la DGFiP de signaler à l’INPI l’absence de respect de certaines obligations fiscales, afin que puissent être tirées les conséquences prévues par le droit applicable en matière de tenue du registre national des entreprises. Tel est notamment le cas de l’obligation de désignation d’un représentant fiscal prévue à l’article 289 A du code général des impôts pour les entreprises non établies dans l’Union européenne et redevables de la TVA. En l’absence d’un fondement juridique autorisant la transmission des informations fiscales pertinentes, la DGFiP ne peut porter ces situations à la connaissance de l’INPI afin que soient engagées, le cas échéant, les procédures de radiation prévues par les textes.

Ces limites emportent des conséquences opérationnelles directes en matière de lutte contre la fraude. Comme le relève la DGFiP, l’absence de représentant fiscal peut favoriser des situations d’usurpation d’identité d’entreprises ou d’organisation volontaire de l’insolvabilité, en particulier dans le secteur des ventes à distance, où les entreprises concernées ne disposent généralement d’aucun actif en France. Le représentant fiscal constitue en effet un maillon central du dispositif de sécurisation de la TVA : il est responsable de la complétude et de l’exactitude des données d’identification de l’entreprise, tenu d’assurer le respect des obligations déclaratives et le paiement de la taxe, et doit disposer de garanties financières suffisantes pour couvrir le risque fiscal.

Cette situation apparaît d’autant plus paradoxale que le législateur a, par la loi de finances pour 2022 ([56]), substantiellement renforcé la procédure d’accréditation des représentants fiscaux, en confiant à l’administration fiscale des pouvoirs accrus de contrôle, de refus et de retrait de l’accréditation, assortis d’exigences renforcées en matière de solvabilité et de garanties financières. Faute de pouvoir transmettre à l’INPI les informations fiscales permettant d’en tirer toutes les conséquences dans la tenue du registre national des entreprises, ces exigences accrues ne peuvent toutefois être pleinement traduites dans la mise à jour du RNE, ce qui en limite la portée opérationnelle.

Le dispositif proposÉ

Afin de lever la limite identifiée tenant à l’impossibilité pour la DGFiP de transmettre des informations fiscales à l’INPI, le dispositif proposé instaure une dérogation législative explicite et strictement encadrée au secret fiscal.

Le premier volet du dispositif complète l’article L. 123-50 du code de commerce afin de préciser expressément que les informations susceptibles d’être transmises à l’INPI incluent les immatriculations et les radiations d’office. Cette clarification juridique a pour objet de sécuriser l’action de l’INPI lorsqu’il traite des informations émanant des administrations partenaires et de lever toute ambiguïté sur la possibilité d’intégrer ces opérations dans la tenue du RNE.

Le second volet insère un nouvel article L. 135 JA dans le livre des procédures fiscales. Celui-ci autorise explicitement la DGFiP à transmettre à l’INPI les informations strictement nécessaires à l’immatriculation ou à la radiation d’office, dans deux hypothèses limitativement énumérées par la loi : d’une part, lorsque l’administration fiscale constate l’exercice d’une activité occulte au sens de l’article L. 169 du LPF et qu’une immatriculation d’office s’impose ; d’autre part, lorsqu’il convient de radier une entreprise ne respectant pas l’obligation de désignation d’un représentant fiscal prévue à l’article 289 A du CGI, notamment pour les opérateurs non établis dans l’Union européenne redevables de la TVA.

Le dispositif encadre strictement la nature et la diffusion des informations transmises. La transmission est limitée à des constats factuels (activité occulte, absence ou retrait d’accréditation du représentant fiscal), à l’exclusion de toute analyse issue des procédures de contrôle fiscal. Les données communiquées sont proportionnées à l’objectif poursuivi, ne sont pas accessibles au public et ne sont consultables que par les partenaires habilités du guichet des formalités. La DGFiP a, de surcroît, évoqué la mise en place de consignes métiers précises ainsi que le développement de mécanismes de contrôle interne, destinés à prévenir tout risque d’arbitraire ou de transmission excessive des informations.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Le rapporteur pour avis a accueilli favorablement le dispositif proposé, qu’il estime compatible avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, laquelle admet des dérogations au secret fiscal dès lors qu’elles sont non seulement « justifiées par un motif d’intérêt général », mais également mises en œuvre « de manière adéquate et proportionnée à l’objectif poursuivi ([57]) ».

Attentif aux garanties requises en matière de protection des données à caractère personnel, il a sollicité l’expertise de la CNIL et, à la lumière de ses recommandations, proposé un amendement visant à renforcer l’encadrement de ce nouveau droit de communication, afin d’en assurer une mise en œuvre strictement proportionnée. Cet amendement prévoit une limitation du champ des données susceptibles d’être transmises ainsi qu’un encadrement de leur durée de conservation par l’organisme unique mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 123-33 du code de commerce.

L’article, ainsi modifié, a ensuite été adopté par la commission des finances.

*

Article 3 bis A Transmission par la direction générale des finances publiques à l’ordre des experts-comptables des informations nécessaires pour mener des actions disciplinaires ou engager des poursuites pour exercice illégal de la profession

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. Après avoir adopté un amendement déposé par le rapporteur pour avis, la commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.

Adopté par la commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis A clarifie et élargit les conditions dans lesquelles l’administration fiscale peut transmettre aux instances ordinales des experts-comptables les informations couvertes par le secret fiscal nécessaires à l’exercice de leurs missions disciplinaires et à la lutte contre l’exercice illégal de la profession. Il vise ainsi à sécuriser juridiquement la transmission spontanée d’informations par les commissaires du Gouvernement, dans un cadre strictement encadré par les principes de nécessité et de proportionnalité.

L’État du droit

L’article L. 121 du livre des procédures fiscales organise un dispositif spécifique de circulation de l’information fiscale au service de la régulation de la profession d’expert-comptable, en s’appuyant sur le rôle des commissaires du Gouvernement. Ces derniers sont, en pratique, des fonctionnaires de la direction générale des finances publiques, le plus souvent des directeurs régionaux ou départementaux des finances publiques ou des cadres de la DGFiP agissant par délégation, placés auprès des conseils de l’ordre et des commissions spécialisées prévues par l’ordonnance du 19 septembre 1945.

Dans ce cadre, la disposition du livre des procédures fiscales autorise les commissaires du Gouvernement à recevoir de l’administration fiscale les renseignements couverts par le secret fiscal nécessaires à l’accomplissement de leurs missions, et à transmettre aux instances ordinales et aux chambres de discipline les informations strictement nécessaires pour leur permettre de statuer en connaissance de cause sur les demandes d’inscription au tableau, les procédures disciplinaires ou les situations d’exercice illégal de la profession d’expert-comptable.

Toutefois, selon la DGFiP, la rédaction actuelle de l’article L. 121 est source d’ambiguïté. La référence aux « demandes et plaintes dont ils sont saisis » ne permet pas de déterminer clairement si la saisine vise les conseils de l’ordre ou les commissaires du Gouvernement eux-mêmes. Dans cette seconde interprétation, les commissaires du Gouvernement ne pourraient communiquer des informations qu’à la condition d’avoir été préalablement saisis d’une demande ou d’une plainte, ce qui exclurait toute transmission spontanée.

Compte tenu du fait que cette disposition constitue une dérogation au secret professionnel, lequel est d’interprétation stricte et dont la violation est pénalement sanctionnée ([58]), cette incertitude conduit les commissaires du Gouvernement à une application particulièrement prudente du texte.

Cette incertitude juridique intervient dans un contexte de forte progression des signalements d’exercice illégal de l’expertise comptable, particulièrement marquée dans les zones à forte densité économique. Le conseil régional de l’ordre des experts-comptables d’Île-de-France, qui regroupe à lui seul 6 545 experts-comptables sur les 22 000 que compte la profession au niveau national, a ainsi recensé 2 150 signalements entre 2008 et 2022, mettant en évidence une proportion particulièrement élevée de situations irrégulières dans la première région économique du pays. À l’échelle nationale, une accélération récente du phénomène est observable : depuis 2022, 1 370 signalements ont été enregistrés via la plateforme du conseil national de l’ordre. Ces signalements concernent majoritairement des structures se présentant sous des codes d’activité relevant du conseil en gestion, des services administratifs ou des activités comptables, révélant des stratégies de contournement récurrentes. L’analyse des décisions judiciaires confirme l’ampleur du phénomène : au moins 221 jugements correctionnels et 25 procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ont été recensés entre 2005 et 2025 pour des faits d’exercice illégal.

Cette réalité contraste avec les limites du cadre juridique actuel, qui entrave la capacité de l’administration fiscale et des commissaires du Gouvernement à signaler de manière proactive les irrégularités détectées dans le cadre de leurs contrôles, alors même que les besoins en matière de prévention et de réaction rapide sont croissants.

Le dispositif proposÉ

Introduit par un amendement déposé par le sénateur Xavier Iacovelli en séance, le dispositif proposé vise à sécuriser et à renforcer le cadre juridique de la transmission d’informations entre l’administration fiscale et les instances ordinales des experts-comptables, afin de mieux lutter contre la fraude et l’exercice illégal de la profession. Il consiste à clarifier la rédaction de l’article L. 121 du livre des procédures fiscales pour lever toute ambiguïté quant aux conditions de communication des renseignements couverts par le secret fiscal.

En particulier, la disposition permettrait aux commissaires du Gouvernement placés auprès des conseils de l’ordre et des commissions compétentes de transmettre, de leur propre initiative, les informations strictement nécessaires aux instances ordinales et disciplinaires, dès lors que ces renseignements sont utiles à l’examen de situations relatives à l’inscription au tableau, à la discipline professionnelle ou à l’exercice illégal de l’expertise comptable. Cette faculté demeurerait encadrée par les principes de nécessité et de proportionnalité, et s’exercerait dans le respect des garanties attachées au secret professionnel.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Le rapporteur pour avis a accueilli favorablement le dispositif proposé. Soucieux des garanties en matière de protection des données à caractère personnel, il a sollicité l’avis de la CNIL et, à la lumière de ses recommandations, il a proposé un amendement renforçant l’encadrement du nouveau droit de communication, en limitant la transmission aux seules informations fiscales strictement nécessaires à l’engagement de poursuites pour exercice illégal de la profession d’expert-comptable.

L’article, ainsi modifié, a été adopté par la commission des finances.

*

Article 3 bis B (supprimé) Accès aux bases de données de la direction générale des finances publiques par les agents des services centraux du ministère de l’intérieur dans le cadre de leurs missions de contrôle des organismes sans but lucratif

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. Après avoir adopté un amendement rédactionnel déposé par le rapporteur pour avis, la commission des finances s’est prononcée contre l’adoption de l’article et la commission des affaires sociales l’a ainsi supprimé.

Supprimé par la commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis B ouvre un accès direct, encadré par décret en Conseil d’État, à certaines bases de données fiscales et patrimoniales de la DGFiP au profit d’agents habilités du ministère de l’intérieur, afin de renforcer le contrôle de la transparence financière et du respect des règles de capacité patrimoniale applicables aux organismes sans but lucratif, au-delà du seul contrôle déclaratif.

L’État du droit

En l’état actuel du droit, le contrôle des organismes sans but lucratif (OSBL), qui recouvrent des réalités juridiques diverses (associations régies par la loi du 1er juillet 1901, associations reconnues d’utilité publique, fondations, fonds de dotation), repose principalement sur un régime déclaratif.

Selon leur nature juridique, leur taille et leurs modalités de financement, les OSBL sont soumis à des obligations de transparence financière et administrative hétérogènes, résultant de textes distincts et applicables sous conditions. Ces obligations peuvent notamment inclure, selon les cas, la tenue et la transmission de documents comptables, l’établissement et la publication de comptes annuels, ainsi que, pour les organismes faisant appel à la générosité publique, l’élaboration d’un compte d’emploi des ressources collectées auprès du public ([59]).

Ces documents permettent d’apprécier globalement la situation financière de la structure, mais ne retracent pas de manière détaillée la consistance de son patrimoine, en particulier immobilier ou financier. Par exemple, les documents comptables peuvent faire apparaître un montant global au titre des immobilisations, sans préciser la nature des biens détenus, leur mode de détention, ni l’existence éventuelle de participations dans des structures tierces telles que des sociétés civiles immobilières.

Par ailleurs, le cadre juridique applicable aux OSBL – et plus strictement encore aux associations régies par la loi du 1er juillet 1901 – prévoit des limitations importantes en matière de capacité juridique, notamment en ce qui concerne la détention patrimoniale, la perception de certains financements et la faculté de recevoir des libéralités ([60]). Le respect de ces limitations constitue une exigence légale, mais leur contrôle effectif repose aujourd’hui sur des informations déclaratives incomplètes.

Les services du ministère de l’intérieur, chargés du suivi et du contrôle administratif des OSBL, ne disposent pas d’un accès direct aux bases de données patrimoniales et financières détenues par la direction générale des finances publiques, notamment les bases relatives à la propriété immobilière et à la gestion locative (BNDP et PATUELA), ainsi que le fichier relatif aux contrats d’assurance-vie et de capitalisation (FICOVIE), permettant d’identifier les mutations, les détentions patrimoniales directes ou indirectes et les flux financiers.

Lorsqu’un doute apparaît sur la situation patrimoniale ou financière d’un organisme, les services du ministère de l’intérieur doivent recourir à des échanges ponctuels d’informations avec l’administration fiscale, sur le fondement des dispositions du livre des procédures fiscales relatives aux dérogations au secret fiscal ([61]) permettant à la DGFiP de communiquer, à titre exceptionnel et au cas par cas, certaines informations nécessaires à l’exercice des missions de contrôle administratif.

Ce mode de fonctionnement permet d’obtenir certaines informations, mais ne confère pas aux services du ministère de l’intérieur une capacité autonome et systématique de contrôle, ni une faculté de vérification d’initiative du respect des règles de capacité patrimoniale et financière applicables aux organismes sans but lucratif. Le contrôle demeure ainsi essentiellement réactif, dépendant de signalements ou de suspicions préalables, et subordonné à des échanges inter-administratifs ponctuels.

Cette situation est d’autant plus problématique que le secteur associatif peut être utilisé, dans certains cas, comme un vecteur de fraude fiscale ou de dissimulation de flux financiers, selon des logiques distinctes mais complémentaires.

D’une part, les services du ministère de l’intérieur ont constaté des dérives liées à l’usage abusif du régime du mécénat et des avantages fiscaux associés, notamment lorsque des associations sont parties prenantes de sociétés civiles immobilières (SCI) dont l’activité réelle se limite à la gestion d’un patrimoine immobilier, sans lien avec l’objet statutaire affiché. Dans ces configurations, des associations se présentent abusivement comme éligibles au régime du mécénat, perçoivent des dons ouvrant droit à réductions d’impôt et bénéficient indûment d’exonérations de droits de mutation lors de dons ou de legs, alors même que les fonds collectés servent en pratique à constituer ou à gérer un patrimoine immobilier à des fins étrangères à l’intérêt général. L’absence d’accès direct aux données patrimoniales et aux actes relatifs aux sociétés empêche alors les services chargés du contrôle administratif d’identifier rapidement les participations croisées, les détentions indirectes ou les montages patrimoniaux incompatibles avec le cadre juridique applicable aux organismes sans but lucratif.

D’autre part, les services de renseignement font état d’un usage croissant de la forme associative à des fins de blanchiment et de criminalité organisée, notamment en lien avec le narcotrafic. Des associations sont créées non pour exercer une activité réelle, mais pour servir de plateformes de transit de capitaux. À titre d’exemple, il a été constaté qu’en l’espace d’un mois et demi, deux associations avaient à elles seules transféré environ 1,5 million d’euros à l’étranger dans un objectif de blanchiment, via la création de structures associatives imbriquées dans plusieurs départements, dotées d’objets statutaires fictifs. Ces montages permettent d’opacifier l’origine et la destination des fonds en s’appuyant sur des véhicules juridiques insuffisamment contrôlés, rendant difficile la reconstitution des flux financiers et facilitant la sortie des capitaux du territoire.

Le dispositif proposÉ

Introduit par un amendement déposé en séance par le sénateur Xavier Iacovelli, le dispositif proposé vise à renforcer les capacités de contrôle de l’État sur les organismes sans but lucratif en créant un nouvel article L. 135 ZAA au sein du livre des procédures fiscales. Cet article instaure un droit d’accès direct à certaines bases de données fiscales au bénéfice d’agents spécifiquement habilités des services centraux du ministère de l’intérieur chargés du suivi et du contrôle des organismes sans but lucratif.

Cet accès direct porte sur plusieurs catégories de données détenues par la direction générale des finances publiques. Il concerne, d’une part, les informations relatives aux contrats d’assurance-vie et de capitalisation contenues dans le fichier FICOVIE, tenu en application de l’article 1649 ter du code général des impôts. Il couvre, d’autre part, les données relatives à la détention et aux mutations de biens immobiliers ainsi qu’aux actes relatifs aux sociétés, issues notamment des bases BNDP et PATUELA, permettant d’identifier des détentions patrimoniales directes ou indirectes, en particulier lorsqu’elles transitent par des structures interposées telles que des sociétés civiles immobilières. Enfin, il inclut les informations mentionnées à l’article L. 107 B du livre des procédures fiscales, qui regroupent un ensemble de données patrimoniales et financières collectées par l’administration fiscale.

Le dispositif est strictement circonscrit quant à ses bénéficiaires. Seuls les agents des services centraux du ministère de l’intérieur, individuellement désignés et dûment habilités, sont autorisés à accéder à ces bases de données. Les services déconcentrés, et notamment les services préfectoraux, sont expressément exclus du champ de cette mesure, afin de limiter le nombre de personnes susceptibles d’accéder à des données sensibles et de réduire les risques de détournement de la finalité du dispositif.

L’accès aux données est exclusivement destiné à l’accomplissement des missions de contrôle du respect, par les organismes sans but lucratif, de leurs obligations de transparence financière, entendues de manière large : transparence des financements, transparence de la gestion financière, sincérité des comptes et respect des règles de capacité patrimoniale et financière qui leur sont applicables. Il ne s’agit pas de conférer au ministère de l’intérieur des compétences fiscales nouvelles, mais de lui permettre de vérifier l’effectivité de règles juridiques existantes et, le cas échéant, de saisir les autorités compétentes lorsqu’une irrégularité est constatée.

Le texte prévoit enfin un encadrement réglementaire renforcé. Il renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des modalités d’habilitation des agents, des conditions dans lesquelles les consultations effectuées font l’objet d’une traçabilité et d’un contrôle, ainsi que des règles applicables à la conservation et à la destruction des informations consultées. Ce renvoi vise à assurer un équilibre entre la nécessité opérationnelle du contrôle et le respect du secret fiscal, du droit à la protection des données personnelles et du droit au respect de la vie privée.

La position de LA COMMISSION

Le rapporteur pour avis a déposé un amendement rédactionnel, qui a été adopté. Toutefois, la commission des finances s’est prononcée contre l’article.

Convaincu de la pertinence du dispositif, le rapporteur pour avis proposera son rétablissement en séance.

*

Article 3 bis C Adaptation du livre des procédures fiscales à la suppression du visa fiscal et remplacement de l’obligation de transmission systématique d’informations par l’administration fiscale à l’ordre des experts-comptables par une simple faculté

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.

Adopté par la commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis C tire les conséquences de la suppression du régime du visa fiscal en mettant en cohérence le livre des procédures fiscales avec le dispositif d’examen de conformité fiscale. Il adapte en conséquence le cadre des échanges d’informations entre l’administration fiscale et les conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables, en élargissant le périmètre des situations susceptibles de donner lieu à transmission d’informations et en transformant l’obligation de transmission en une simple faculté pour l’administration.

L’État du droit

Le droit en vigueur prévoit, à l’article L. 166 C du livre des procédures fiscales, que l’administration fiscale est tenue de communiquer aux instances ordinales compétentes de l’ordre des experts-comptables les résultats des contrôles fiscaux dont ont fait l’objet les clients ou adhérents de ces professionnels, ces informations pouvant porter sur la nature et le montant des rectifications opérées.

Cette obligation de transmission a pour finalité de permettre à l’ordre des experts-comptables d’exercer son rôle de surveillance professionnelle et, le cas échéant, d’engager des procédures disciplinaires à l’encontre des professionnels concernés.

En pratique, ce mécanisme s’inscrivait dans le cadre du dispositif du visa fiscal, prévu aux articles 1649 quater L et 1 649 quater M du code général des impôts. Ce dispositif permettait à certains experts-comptables, dans le cadre de conventions conclues avec l’administration, de procéder à un contrôle de cohérence et de vraisemblance des déclarations fiscales de leurs clients. En contrepartie, les contribuables bénéficiaient d’avantages fiscaux et l’administration disposait d’un cadre structuré d’échanges d’informations avec l’ordre des experts-comptables.

Or, le régime du visa fiscal a été progressivement remplacé par l’examen de conformité fiscale, dispositif distinct par son périmètre et ses modalités. Institué par le décret du 13 janvier 2021 ([62]), l’examen de conformité fiscale permet à toute entreprise, quels que soient sa taille et son régime d’imposition, de solliciter un prestataire de son choix (expert-comptable, commissaire aux comptes, avocat ou organisme de gestion agréé) afin de procéder à un examen volontaire de sa situation fiscale.

Dans ce contexte, le dispositif du visa fiscal, fondé sur un nombre limité de conventions entre certains professionnels et l’administration, a cessé d’être appliqué. Les conventions existantes n’ont plus été renouvelées à compter du 1er janvier 2023, et les articles 1649 quater L et 1 649 quater M du CGI ([63]) ont été abrogés par la loi de finances pour 2025.

Le dispositif proposÉ

Introduit par un amendement déposé en séance par les sénateurs Xavier Iacovelli et Michel Canévet, le dispositif proposé modifie le livre des procédures fiscales afin de tirer les conséquences de la suppression du visa fiscal et d’adapter le cadre juridique des échanges d’informations entre l’administration fiscale et l’ordre des experts-comptables.

Il supprime tout d’abord, dans l’intitulé du 7° du VII de la section II du chapitre III du titre II de la première partie du LPF, la référence aux experts-comptables « autorisés », notion directement liée au régime du visa fiscal désormais abrogé. Cette suppression met fin à la distinction entre experts-comptables fondée sur la détention d’un visa fiscal et a pour effet d’élargir le périmètre du dispositif, qui ne concerne plus seulement les clients des experts-comptables titulaires d’un visa, mais l’ensemble des clients des experts-comptables. Il s’agit ainsi d’une extension des situations susceptibles de donner lieu à une transmission d’informations.

L’objectif poursuivi est de permettre aux conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables (CROEC) de disposer d’informations ciblées sur les défaillances professionnelles révélées à l’occasion de contrôles fiscaux ayant donné lieu à l’application de majorations. Ces informations doivent leur permettre d’exercer pleinement leurs compétences exclusives de surveillance de la profession, prévues à l’article 31 de l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945, et de mobiliser, le cas échéant, les leviers disciplinaires dont ils disposent déjà, tels que les échanges avec le professionnel concerné, les courriers du président du CROEC ou le déclenchement d’un contrôle qualité, afin de garantir le respect des règles déontologiques de la profession.

Le dispositif modifie enfin l’article L. 166 C du LPF en remplaçant l’obligation faite à l’administration fiscale de transmettre certaines informations aux conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables par une simple faculté. La DGFiP pourra ainsi communiquer, lorsqu’elle l’estime utile, les résultats des contrôles fiscaux concernant les clients des experts-comptables. Il ne s’agit pas de réduire l’action de l’ordre des experts-comptables, qui pourra continuer à exercer ses missions de surveillance et de discipline professionnelle tout en bénéficiant d’une sélection des informations transmises, moins nombreuses et donc plus directement exploitables.

La position de LA COMMISSION

À la demande du rapporteur pour avis, la DGFiP a confirmé que l’ordre des experts-comptables avait été consulté et que le Conseil national de l’ordre des experts-comptables, saisi de la modification de l’article L. 166 C du livre des procédures fiscales, avait émis un avis favorable.

La commission des finances a adopté cet article sans modification.

*

Article 3 bis Accès sous format dématérialisé aux informations demandées aux établissements de crédit par l’administration fiscale ou l’administration des douanes

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis, introduit par un amendement du rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat, permet à l’administration fiscale et à l’administration des douanes, lorsqu’elles exercent leur droit de communication auprès des établissements de crédit et assimilés visés par l’article 1649 A du CGI, d’exiger une réponse sous forme dématérialisée, selon des modalités et formats fixés par arrêté ministériel, afin de rendre les informations plus aisément exploitables et d’améliorer l’efficience des contrôles.

L’État du droit

En l’état du droit, l’administration fiscale dispose, en application des articles L. 81 et suivants du livre des procédures fiscales, d’un droit de communication auprès de tiers – tels que les entreprises, les administrations ou divers établissements et organismes – ainsi que, le cas échéant, auprès du contribuable lui-même, de documents et renseignements existants nécessaires à l’établissement et au contrôle de l’assiette de l’impôt.

L’administration fiscale a précisé que ce droit de communication peut être exercé à l’égard des établissements de crédit sur le fondement des articles L. 83 et L. 85 du livre des procédures fiscales ([64]). Il peut porter sur l’ensemble des documents comptables détenus par ces établissements et s’étend également à certaines opérations spécifiques, notamment la délivrance de chèques non barrés, les transferts de fonds à l’étranger et les opérations de bourse. Le juge administratif a, en outre, confirmé que les établissements de crédit ne peuvent opposer le secret professionnel aux demandes formulées par l’administration sur le fondement de ce droit ([65]).

Le droit de communication peut être exercé sur place ou par correspondance, y compris par voie électronique, et porte sur les documents strictement nécessaires aux besoins du contrôle, au premier rang desquels figurent les relevés de comptes bancaires. Lorsque les établissements concernés utilisent des systèmes de gestion informatisée ou conservent leurs données sur support informatique, ils sont tenus de mettre en œuvre toutes les facilités nécessaires afin de permettre aux agents de l’administration de consulter les documents, notamment au moyen d’un appareil de lecture, ou de se faire présenter les documents édités par l’outil informatique ([66]).

L’article 65 bis A du code des douanes étend le droit de communication aux agents des douanes pour l’établissement de l’assiette et le contrôle des impôts, droits et taxes relevant de leur compétence, ainsi qu’aux fins de la recherche de la fraude.

Toutefois, les textes en vigueur n’imposent aucune obligation de transmission sous format dématérialisé ni aucun standard de données. En pratique, les établissements de crédit répondent aux demandes de l’administration selon des modalités hétérogènes, le plus souvent par l’envoi de documents papier ou de fichiers PDF non structurés. Les réponses prennent fréquemment la forme de courriers postaux volumineux, en particulier lorsque les demandes portent sur des relevés de comptes bancaires, qui figurent parmi les informations les plus régulièrement sollicitées. Cette absence de normalisation entraîne des délais de transmission parfois très longs, les établissements concernés étant souvent confrontés à un volume élevé de demandes émanant de l’administration.

La principale difficulté identifiée par la DGFiP concerne précisément l’exploitation des relevés de comptes bancaires. Lorsqu’ils sont transmis sous format papier ou sous simple format PDF, ces documents nécessitent une saisie manuelle préalable dans des fichiers de type tableur afin de permettre leur analyse. Cette opération est particulièrement chronophage, mobilise des ressources humaines importantes et constitue une source d’erreurs, réduisant ainsi l’efficience globale du contrôle fiscal.

Les données opérationnelles communiquées par la DGFiP permettent de mesurer concrètement l’ampleur de cette contrainte. À titre indicatif, la direction nationale des enquêtes fiscales, compétente pour l’exercice des droits de communication bancaires à l’égard des établissements situés en Île-de-France, a traité, en 2024, 126 010 demandes de droit de communication bancaire, soit une augmentation de 10 % par rapport à l’année précédente. Ces sollicitations ont entraîné la réception de plus de 2,2 millions de pages, pour une activité mobilisant une dizaine d’agents à temps plein.

Le dispositif proposÉ

Le dispositif proposé, issu d’un amendement du rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat, M. Bernard Delcros, a pour objet de faire évoluer les modalités d’exercice du droit de communication de l’administration fiscale et de l’administration des douanes à l’égard des établissements de crédit et organismes assimilés, en leur permettant d’exiger la transmission dématérialisée des informations sollicitées.

Un dispositif de même nature avait déjà été adopté par le Sénat lors de l’examen de la proposition de loi visant à lutter contre toutes les fraudes aux aides publiques en avril 2025, à l’initiative de la sénatrice Nathalie Goulet, avant d’être censuré par le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 45 de la Constitution ([67]).

En lien direct avec le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, l’article introduit par amendement, prévoit la création, après l’article L. 81 A du livre des procédures fiscales, d’un nouvel article L. 81 B. Ce nouvel article dispose que, lorsque l’administration fiscale exerce son droit de communication à l’égard d’« une personne, d’un établissement ou d’un organisme soumis à l’obligation prévue au premier alinéa de l’article 1649 A du code général des impôts », elle peut demander une réponse sous forme dématérialisée, selon des modalités et des formats définis par arrêté du ministre chargé du budget.

L’article complète, de manière symétrique, le code des douanes par la création d’un article 65 sexies. Celui-ci autorise les agents des douanes compétents, lorsqu’ils exercent leur droit de communication auprès des mêmes catégories d’acteurs, à exiger également une réponse dématérialisée, selon des modalités et formats définis par arrêté du ministre chargé des douanes.

Sans instaurer une obligation générale et inconditionnelle de dématérialisation le dispositif confère une faculté à l’administration, qui pourra décider, au cas par cas, d’exiger une transmission dématérialisée. La DGFiP, favorable à ce dispositif, estime que cette approche permettra d’associer les établissements bancaires aux travaux de mise en œuvre technique une fois le dispositif adopté, notamment pour définir les formats et modalités de transmission les plus adaptés.

Sur le plan opérationnel, l’objectif du dispositif est de faciliter l’exploitation des informations transmises dans le cadre du droit de communication, en particulier les relevés de comptes bancaires. La DGFiP souligne que la standardisation de la dématérialisation devrait permettre de réduire les opérations de saisie manuelle, de limiter les risques d’erreurs et d’améliorer l’efficience des services de contrôle.

La DGFiP indique par ailleurs que des solutions techniques sécurisées existent d’ores et déjà et pourraient être mobilisées, notamment des plateformes de transmission chiffrée telles que la plateforme sécurisée ESCALE, déjà utilisée dans le cadre des procédures de contrôle fiscal, ou la plateforme PEBA, actuellement utilisée par les services de gendarmerie. Ces outils offrent des garanties élevées en matière de sécurité des échanges et de chiffrement des données. Le choix définitif des modalités techniques de transmission, ainsi que l’ampleur des investissements informatiques nécessaires, dépendront toutefois des options retenues lors de la mise en œuvre réglementaire du dispositif, par voie d’arrêté.

Enfin, le dispositif n’a pas pour objet de modifier les règles procédurales applicables au droit de communication, notamment les délais de réponse, le délai de droit commun de 30 jours prévu à l’article L. 11 du livre des procédures fiscales ayant vocation à s’appliquer.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Après s’être assuré de l’adhésion à ce dispositif des administrations concernées, le rapporteur pour avis en a approuvé le principe, estimant qu’il était de nature à renforcer l’efficacité de l’action de la DGFiP. Il a déposé un amendement rédactionnel qui a été adopté par la commission.

L’article, ainsi modifié, a ensuite été adopté par la commission des finances.

*

Article 3 ter Clarification des conditions dans lesquelles un prestataire de services sur crypto-actifs peut être dispensé de déclarer en France lorsqu’il déclare déjà dans un autre État ou territoire remplissant les critères de substance et imposant des obligations équivalentes

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 ter, introduit par deux amendements identiques déposés en séance lors de l’examen du texte au Sénat, clarifie les conditions dans lesquelles un prestataire de services sur crypto-actifs peut être dispensé de déclarer en France lorsqu’il déclare déjà dans un autre État remplissant les critères de substance et imposant des obligations déclaratives équivalentes. Il sécurise ainsi l’interprétation du régime d’exemption et assure l’alignement du droit français avec les exigences de la directive européenne DAC 8, sans modifier l’équilibre général du dispositif existant.

L’État du droit

L’article 1649 AC ter du code général des impôts transpose en droit interne les obligations déclaratives prévues par la directive (UE) 2023/2226 ([68]), dite « DAC 8 », relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal. Ce cadre juridique impose aux prestataires de services sur crypto-actifs (PSCA) de transmettre à l’administration fiscale française des informations détaillées portant sur les transactions réalisées, les comptes utilisés pour la détention de crypto-actifs ainsi que l’identité des titulaires de ces comptes.

Afin d’éviter les doubles obligations déclaratives, le législateur a prévu des cas d’exemption lorsque les PSCA déclarent déjà ces informations dans un autre État ou territoire. Le II de l’article 1649 AC ter précise ainsi les hypothèses dans lesquelles un prestataire peut être dispensé de déclaration en France. Cette exemption vise à garantir une répartition cohérente des obligations déclaratives entre États, conformément à la logique de la directive DAC 8, qui repose sur le principe d’une déclaration unique dans l’État de rattachement effectif du prestataire.

Toutefois, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2025 ([69]), le régime d’exemption ne permet pas de déterminer de manière suffisamment explicite dans quels cas un prestataire peut être considéré comme réellement établi dans l’État où il effectue sa déclaration. Le droit en vigueur ne précise ni les critères permettant d’apprécier la réalité de cette implantation, ni les conditions dans lesquelles les obligations déclaratives auxquelles le prestataire est soumis dans cet État peuvent être regardées comme équivalentes à celles prévues par le droit français.

Le droit en vigueur prévoit néanmoins que certains prestataires demeurent soumis à l’obligation déclarative française indépendamment de toute déclaration effectuée à l’étranger. Tel est le cas des PSCA qui relèvent des critères de rattachement à la France ([70]), notamment en raison de leur implantation ou de la commercialisation active de leurs services sur le territoire national. Ces prestataires ne peuvent, en l’état du droit, bénéficier d’aucune exemption, afin de prévenir les risques de contournement du dispositif déclaratif et d’assurer l’effectivité du contrôle fiscal.

Le dispositif proposÉ

L’article 3 ter, introduit par deux amendements identiques déposés en séance par la sénatrice Nathalie Goulet et le sénateur Xavier Iacovelli, procède à une clarification ciblée du régime d’exemption déclarative prévu à l’article 1649 AC ter du code général des impôts, afin d’en sécuriser l’interprétation et d’en assurer la pleine conformité avec la directive DAC 8. Le dispositif vise à corriger une imprécision du droit existant qui ne permettait pas d’identifier de manière suffisamment explicite les conditions dans lesquelles un prestataire peut être dispensé de déclarer en France lorsqu’il déclare déjà dans un autre État ou territoire.

À cette fin, l’article précise que l’exemption de déclaration ne peut s’appliquer qu’aux prestataires disposant d’un rattachement effectif à l’État de déclaration, apprécié au regard de critères attestant de la réalité de leur implantation et de l’exercice effectif de leur activité. Cette clarification permet de s’assurer que l’exemption bénéficie uniquement aux prestataires réellement établis dans l’État concerné, conformément aux exigences posées par la directive DAC 8.

En outre, le dispositif précise que l’exemption de déclaration en France ne peut s’appliquer que si le PSCA respecte, dans l’État concerné, des obligations déclaratives équivalentes à celles prévues par le droit français. Cette exigence vise à garantir que les informations transmises à l’administration fiscale étrangère présentent un niveau de qualité, de complétude et de fiabilité comparable à celui requis par le dispositif national, et qu’elles puissent, le cas échéant, faire l’objet d’un échange effectif avec l’administration fiscale française.

Le dispositif proposé maintient par ailleurs l’exclusion des prestataires dont l’activité présente un lien étroit avec le territoire français, notamment en raison de leur implantation ou de la commercialisation active de leurs services en France. Ces prestataires demeurent soumis aux obligations déclaratives françaises, indépendamment de toute déclaration effectuée à l’étranger.

La position de LA COMMISSION

Ayant reçu confirmation de la part de la DGFiP que la rédaction proposée permet effectivement d’identifier de manière claire et non équivoque les critères de substance applicables aux prestataires de services sur crypto-actifs susceptibles de bénéficier d’une exemption de déclaration en France, le rapporteur pour avis a accueilli favorablement ce dispositif, qui renforce la sécurité juridique et limite les risques d’interprétations divergentes par les opérateurs.

La commission des finances a adopté cet article sans modification.

*

Article 3 quater (nouveau) Harmonisation des obligations déclaratives relatives aux actifs numériques et création d’une obligation de notification des portefeuilles auto-hébergés

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 quater, introduit par deux amendements en commission, étend explicitement les obligations déclaratives prévues par le code général des impôts à l’ensemble des prestataires de services sur actifs numériques hébergés en France, afin de corriger les asymétries actuelles du dispositif et d’assurer une transmission homogène des informations à l’administration fiscale. Il instaure en outre une obligation déclarative à la charge des particuliers détenant des portefeuilles d’actifs numériques auto-hébergés, limitée à une notification annuelle de la valeur globale du portefeuille lorsque celle-ci excède un seuil de 5 000 euros.

L’État du droit

les obligations dÉclaratives des prestatAires de services sur actifs numÉriques

En l’état du droit positif, les obligations déclaratives relatives aux actifs numériques sont essentiellement structurées autour des prestataires de services sur actifs numériques (PSAN), qui constituent le principal vecteur de remontée d’informations à destination de l’administration fiscale.

Les articles 1649 AC bis à 1649 AC sexies du code général des impôts définissent un dispositif déclaratif fondé sur les standards internationaux et européens d’échange automatique d’informations relatifs aux crypto-actifs. Ce dispositif repose sur une logique de coopération administrative : il ne vise pas à permettre à chaque État de collecter directement l’ensemble des informations auprès des prestataires ou des utilisateurs, mais organise la circulation de l’information entre administrations fiscales. Les données sont ainsi collectées par l’État de rattachement du prestataire déclarant, puis transmises aux États partenaires concernés, au premier rang desquels figure l’État de résidence fiscale des utilisateurs.

C’est dans ce cadre que le dispositif déclaratif issu des articles 1649 AC bis et suivants du code général des impôts vise prioritairement les prestataires établis dans d’autres États membres de l’Union européenne ou dans des juridictions partenaires, sans mentionner explicitement les prestataires de services sur actifs numériques hébergés en France. Cette absence de référence spécifique ne traduit ni une lacune normative ni une exclusion du champ des obligations, mais constitue la conséquence directe du schéma retenu par la directive DAC 8, qui privilégie une collecte de l’information par les administrations étrangères compétentes, suivie de sa transmission à l’administration fiscale française.

À cet égard, l’article 1649 AC ter du code général des impôts précise le périmètre des prestataires soumis aux obligations déclaratives, sans distinction fondée sur leur lieu d’établissement. Dès lors qu’un prestataire fournit des services sur actifs numériques à des utilisateurs fiscalement domiciliés en France et entre dans le champ matériel défini par les textes, les informations correspondantes ont vocation à être collectées par l’administration fiscale de l’État de rattachement du prestataire, puis communiquées à l’administration fiscale française dans le cadre des échanges automatiques d’informations.

En pratique, la connaissance dont dispose l’administration fiscale des détentions d’actifs numériques par les contribuables fiscalement domiciliés en France, ainsi que des comptes et opérations réalisés par leur intermédiaire, repose principalement sur deux instruments complémentaires:

– les échanges automatiques d’informations fondés sur les standards internationaux Crypto-Asset Reporting Framework (CARF) et Common Reporting Standard (CRS), transposés aux articles 1649 AC bis à 1649 AC sexies du code général des impôts ;

– l’exercice du droit de communication, dans des conditions strictement encadrées par l’article R*81-3 du livre des procédures fiscales.

S’agissant des prestataires de services sur actifs numériques hébergés en France, le recours au droit de communication répond à une logique ciblée et proportionnée : les demandes sont limitées dans le temps, ne peuvent conduire à la transmission de fichiers exhaustifs et portent prioritairement sur les situations présentant des enjeux financiers significatifs. Ce mode opératoire, assumé par le législateur, privilégie un équilibre entre l’efficacité du contrôle fiscal, la proportionnalité des moyens mis en œuvre et la protection des données.

Ainsi, si la connaissance de l’administration fiscale n’a pas vocation à être exhaustive et permanente en dehors des mécanismes d’échange automatique d’informations, cette situation résulte moins des limites du cadre juridique existant que du choix délibéré d’un dispositif fondé sur la coopération administrative et la centralité des intermédiaires, conforme à l’esprit et aux objectifs de la directive DAC 8.

le RÉGIME DÉCLARATIF APPLICABLE AUX PORTEFEUILLES D’ACTIFS NUMÉRIQUES DÉTENUS SANS INTERMÉDIAIRE

Le droit fiscal français prévoit aujourd’hui des obligations déclaratives spécifiques en matière de crypto-actifs lorsqu’ils sont détenus ou gérés par l’intermédiaire de prestataires de services.

Les contribuables sont tenus de déclarer les comptes d’actifs numériques ouverts, détenus, utilisés ou clos auprès de plateformes, qu’elles soient établies en France ou à l’étranger ([71]). Par ailleurs, les prestataires de services sur crypto-actifs sont soumis à des obligations déclaratives et de transmission d’informations à l’administration fiscale, dans un cadre désormais largement harmonisé au niveau européen et international, notamment à travers la transposition des standards d’échange automatique d’informations relatifs aux crypto-actifs ([72]).

Ces dispositifs reposent sur un principe d’intermédiation : les informations fiscales sont collectées et transmises par des prestataires identifiés, auprès desquels les utilisateurs détiennent ou utilisent des comptes de crypto-actifs. Dans ce cadre, les obligations déclaratives portent notamment sur l’identification des utilisateurs et sur la valeur de marché des crypto-actifs détenus ou échangés par leur intermédiaire.

En revanche, les portefeuilles d’actifs numériques dits auto-hébergés, c’est-à-dire détenus directement par les particuliers sur une chaîne de blocs sans recours à un prestataire de services, ne relèvent pas de ce champ. Ces portefeuilles ne constituent pas des comptes ouverts auprès d’un intermédiaire et ne sont donc pas couverts par les obligations déclaratives prévues tant par le droit interne que par les dispositifs de transposition des standards internationaux d’échange automatique d’informations. Il n’existe à ce stade aucune obligation générale imposant aux particuliers de déclarer la détention ou la valeur des actifs numériques conservés sur de tels portefeuilles.

L’administration fiscale ne dispose ainsi pas, en l’état du droit, de mécanisme déclaratif spécifique permettant d’identifier de manière systématique l’existence ou la valeur des portefeuilles auto-hébergés. Les informations susceptibles d’être portées à sa connaissance proviennent essentiellement de contrôles fiscaux ponctuels ou de transmissions opérées par l’autorité judiciaire dans le cadre du droit de communication.

Cette situation a été relevée par la Cour des comptes ([73]), qui souligne que, contrairement aux crypto-actifs détenus via des plateformes d’échange, la visibilité de l’administration demeure limitée s’agissant des portefeuilles et transactions gérés sans recours à des prestataires. La Cour relève en particulier que, dans ce cas, l’administration ne dispose d’aucun tiers susceptible de confirmer l’existence d’un portefeuille non déclaré ou d’en appréhender la valeur, ce qui limite fortement sa capacité à garantir l’intégrité de l’assiette fiscale.

Le dispositif proposÉ

les obligations dÉclaratives des prestataires de services sur actifs numÉriques

Se réclamant des recommandations formulées par le Conseil des prélèvements obligatoires ([74]), le dispositif proposé vise à étendre explicitement le champ des prestataires de services sur actifs numériques soumis aux obligations déclaratives prévues à l’article 1649 AC ter du code général des impôts aux prestataires hébergés en France.

Toutefois, une telle évolution s’inscrit en contradiction avec la logique retenue par la directive DAC 8, sur laquelle repose l’architecture du dispositif déclaratif applicable aux crypto-actifs. Celui-ci est conçu non comme un mécanisme de collecte directe par chaque État auprès des prestataires relevant de sa juridiction, mais comme un système de coopération administrative fondé sur la transmission d’informations par l’État de rattachement du prestataire déclarant aux États partenaires concernés.

En introduisant une obligation déclarative spécifique visant les prestataires hébergés en France, le dispositif proposé tend ainsi à superposer une logique nationale de collecte directe à un cadre européen fondé sur la circulation transfrontalière de l’information. Cette approche est de nature à altérer la cohérence du schéma retenu par DAC 8, sans modifier les informations transmises, ni améliorer substantiellement la capacité de l’administration fiscale à disposer d’une vision plus complète des détentions d’actifs numériques.

le RÉGIME DÉCLARATIF APPLICABLE AUX PORTEFEUILLES D’ACTIFS NUMÉRIQUES DÉTENUS SANS INTERMÉDIAIRE

Le dispositif proposé instaure une obligation déclarative à la charge des particuliers détenant des portefeuilles d’actifs numériques auto-hébergés, c’est-à-dire conservés directement sur une chaîne de blocs et gérés sans l’intermédiaire d’un prestataire de services sur crypto-actifs. Cette obligation correspond à la recommandation formulée par la Cour des comptes ([75]), visant à instaurer une notification à l’administration fiscale de la détention de portefeuilles de crypto-actifs auto-hébergés excédant une certaine valeur.

Concrètement, le dispositif prévoit une notification annuelle à l’administration fiscale de la valeur vénale globale du portefeuille, dès lors que le montant total des actifs numériques détenus excède un seuil de 5 000 euros. Il s’agit d’une obligation déclarative ciblée, limitée aux portefeuilles dépassant ce seuil, sans mise en place d’un recensement généralisé des détentions.

Le dispositif ne prévoit ni la déclaration détaillée des transactions réalisées, ni l’identification des adresses techniques associées aux portefeuilles concernés. Il se limite à une information globale portant sur la valeur vénale du portefeuille à une date donnée, indépendamment de l’existence ou non d’opérations de cession ou de conversion en monnaie ayant cours légal.

Le dispositif renvoie à un décret la fixation de la date à laquelle le contribuable serait tenu, chaque année, de faire cette déclaration, ainsi que la détermination des conditions de la déclaration.

La position de LA COMMISSION

Le rapporteur pour avis a accueilli favorablement les deux amendements à l’origine des dispositions désormais regroupées au sein de l’article 3 quater, lesquels ont été adoptés en commission.

Dans la perspective de l’examen du texte en séance, le rapporteur a toutefois souhaité recueillir l’analyse de l’administration fiscale, laquelle a mis en évidence plusieurs limites tenant à la fois à la cohérence juridique du dispositif envisagé et à son efficacité opérationnelle, en particulier s’agissant de la mise en place d’une obligation de notification fiscale des portefeuilles de crypto-actifs auto-hébergés au-delà d’un certain seuil de détention.

En premier lieu, l’administration fiscale relève que la modification proposée au I de l’article 1649 AC bis du code général des impôts, consistant à préciser que la déclaration doit être souscrite par les prestataires de services établis en France ou dans un autre État membre de l’Union européenne, apparaît redondante au regard de la rédaction en vigueur de l’article 1649 AC ter du même code.

Ce dernier définit en effet déjà de manière suffisamment précise le champ et le contenu des obligations déclaratives applicables aux prestataires de services sur crypto-actifs, de sorte qu’une évolution législative supplémentaire ne présente pas d’utilité juridique avérée. En outre, les services administratifs soulignent qu’une telle évolution, en s’écartant de la logique retenue par la directive DAC 8, fondée sur la transmission d’informations par les intermédiaires dans le cadre de la coopération administrative, pourrait fragiliser la conformité du dispositif national avec le cadre européen.

En deuxième lieu, s’agissant de l’obligation déclarative mise à la charge des détenteurs de portefeuilles auto-hébergés, la DGFiP observe qu’en faisant peser directement l’obligation sur les particuliers, l’article 3 quater s’écarte de la logique retenue par les cadres européens DAC 8 et CARF, lesquels reposent exclusivement sur la transmission d’informations par les intermédiaires.

En outre, en l’absence de tiers déclarant, l’administration ne disposerait d’aucun levier opérationnel lui permettant de vérifier, de recouper ou d’exploiter efficacement les informations collectées. L’instauration d’une obligation annuelle de notification de la valeur des portefeuilles auto-hébergés soulèverait ainsi d’importantes difficultés de mise en œuvre et de contrôle, faisant peser une charge administrative significative pour un gain opérationnel limité. Si une telle obligation pourrait, sur le plan juridique, contribuer à réduire l’angle mort informationnel identifié par la Cour des comptes, son effectivité demeurerait largement conditionnée à la seule bonne foi des contribuables, en l’absence de toute étude d’impact préalable portant sur les volumes concernés, les coûts, la vérifiabilité ou les risques associés, dans un contexte déjà marqué par la montée en charge imminente de DAC 8 et la mise en œuvre d’obligations européennes substantielles.

Enfin, une obligation déclarative généralisée conduirait, en pratique, à la centralisation d’informations particulièrement sensibles relatives aux détenteurs et aux montants détenus, constituant de fait un fichier à haut risque. Dans un contexte de multiplication des cyberattaques et de menaces physiques ciblant les détenteurs de crypto-actifs, un tel dispositif accroîtrait significativement les risques numériques et physiques, notamment d’extorsion, et faciliterait le ciblage de personnes déjà fortement exposées et injustement stigmatisées.

Au regard de l’ensemble de ces difficultés pratiques, et afin d’éviter la création d’une charge supplémentaire, lourde et en grande partie inopérante, pour une administration déjà fortement sollicitée, le rapporteur pour avis proposera en conséquence la suppression de l’article 3 quater lors de l’examen du texte en séance.

*

Article 3 quinquies (nouveau) Évaluation annuelle harmonisée des fraudes fiscales, sociales et douanières

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 quinquies, introduit par un amendement en commission, institue un dispositif annuel d’évaluation harmonisée des fraudes fiscales, sociales et douanières, fondé sur la consolidation des données administratives et placé sous le contrôle méthodologique du Conseil des prélèvements obligatoires.

L’État du droit

En l’état actuel du droit, il n’existe pas de dispositif pérenne, annuel et interministériel permettant d’évaluer de manière globale, consolidée et méthodologiquement harmonisée le montant et l’évolution des fraudes fiscales, sociales et douanières. Cette situation a été relevée à plusieurs reprises par la Cour des comptes ([76]), qui a souligné l’absence d’une évaluation rigoureuse et consolidée de la fraude. Les administrations compétentes produisent des évaluations partielles, centrées sur leurs champs de compétence respectifs, selon des méthodes hétérogènes et sans cadre commun de consolidation ni publication régulière.

S’agissant de la fraude fiscale, la direction générale des finances publiques a engagé depuis 2019 des travaux visant à estimer non pas la fraude au sens strict, qui suppose l’intentionnalité des manquements, mais le « manque à gagner » ou « écart fiscal », c’est-à-dire la différence entre l’impôt qui aurait dû être acquitté et celui effectivement perçu. Ces travaux sont conduits par le département des études et statistiques fiscales, service statistique ministériel, dans le respect des principes de la statistique publique. Ils reposent principalement sur l’exploitation des résultats du contrôle fiscal, extrapolés à l’ensemble de la population des contribuables au moyen de méthodes économétriques destinées à corriger les biais de sélection inhérents aux contrôles programmés. Une première estimation du manque à gagner en matière de taxe sur la valeur ajoutée a ainsi été publiée en 2024 ([77]), et des travaux sont en cours pour étendre ces évaluations à l’impôt sur les sociétés et, à terme, à l’impôt sur le revenu. Ces chiffrages, encore partiels, ne couvrent qu’une partie des impôts recouvrés par la DGFiP et n’offrent pas, à ce stade, une vision consolidée de l’ensemble de la fraude fiscale.

En matière de fraude sociale, les organismes de sécurité sociale, et en particulier les caisses nationales, produisent des données relatives aux montants détectés et redressés à l’issue des contrôles ([78]). Ces informations retracent l’activité de lutte contre la fraude et son rendement financier, mais elles ne constituent pas des estimations du niveau global de fraude, dès lors qu’elles reposent exclusivement sur des cas identifiés et ne procèdent pas à une extrapolation statistique à l’ensemble des prestations ou cotisations. Les méthodes, les périmètres et les rythmes de publication diffèrent selon les branches et les organismes, ce qui limite la comparabilité des données et leur utilisation à des fins de pilotage global.

Par ailleurs, des travaux d’évaluation sont conduits par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) et agrégés par le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS), permettant de proposer un ordre de grandeur du montant de la fraude sociale ([79]). Ces travaux, bien qu’utiles pour éclairer le débat public, ne s’inscrivent toutefois pas dans un cadre pérenne, annuel et méthodologiquement harmonisé couvrant l’ensemble des champs de la fraude sociale.

La fraude douanière fait également l’objet de suivis évoqués dans les rapports de bilan annuel de la douane, fondés sur les infractions constatées et les droits et taxes éludés redressés par les services des douanes ([80]). Là encore, les données disponibles reflètent l’activité de contrôle et de répression, mais ne permettent pas d’appréhender de manière exhaustive l’ampleur du phénomène, en l’absence de dispositifs d’estimation statistique du manque à gagner à l’échelle nationale.

À l’échelle interministérielle, si des instances de coordination et des échanges d’information existent entre administrations, aucun cadre juridique ne prévoit aujourd’hui la consolidation annuelle des données issues de l’ensemble des champs fiscal, social et douanier, ni la mise en cohérence méthodologique des évaluations produites. Les travaux conduits au niveau européen ou international, notamment dans le cadre de groupes de travail relatifs aux écarts fiscaux ([81]), contribuent à l’harmonisation des concepts et des bonnes pratiques, mais ils n’ont pas de traduction normative directe en droit interne.

Les dispositifs existants d’évaluation ou de suivi de la fraude reposent ainsi sur une juxtaposition d’approches sectorielles, utiles mais fragmentées, qui ne permettent ni d’apprécier de manière globale l’ampleur des fraudes affectant les finances publiques, ni de mesurer de façon consolidée l’efficacité des politiques de lutte contre la fraude mises en œuvre.

Le dispositif proposÉ

Le dispositif proposé, introduit par un amendement déposé par Mme Christine Arrighi en commission, vise à combler ces lacunes en instituant un cadre juridique commun d’évaluation des fraudes fiscales, sociales et douanières. Il confie au ministère chargé de l’économie et des finances la mise en place d’un dispositif pérenne fondé sur la consolidation des données transmises par l’ensemble des administrations et organismes compétents, selon des méthodologies harmonisées, afin de permettre une appréciation globale et suivie des fraudes affectant les finances publiques.

Ce dispositif a pour objet d’évaluer chaque année le montant et l’évolution des fraudes à partir des informations communiquées par l’administration fiscale, les services des douanes, les organismes de Sécurité sociale, les juridictions financières et les caisses nationales de protection sociale. Il ne se limite pas aux seuls montants détectés ou redressés, mais vise à produire des estimations permettant de dégager des ordres de grandeur et des tendances, dans une perspective de pilotage des politiques publiques.

Afin de garantir la robustesse et la comparabilité des travaux conduits, le texte confie au Conseil des prélèvements obligatoires un rôle de garant de la cohérence méthodologique des estimations réalisées. Cette intervention vise à assurer la transparence des méthodes employées, leur conformité aux standards de la statistique publique et leur articulation entre champs de fraude de nature différente, sans imposer une uniformité artificielle des outils d’évaluation.

Les résultats des évaluations font l’objet d’une publication annuelle et sont transmis au Parlement avant le 30 juin de l’année suivant l’exercice concerné. Cette exigence de publicité et de calendrier vise à renforcer l’information du législateur et à inscrire l’évaluation de la fraude dans un cycle régulier de suivi et de contrôle de l’action publique, en lien avec les travaux budgétaires et financiers.

Enfin, le dispositif prévoit que ses modalités d’élaboration, de coordination et de publication soient précisées par décret en Conseil d’État, afin de tenir compte de la diversité des sources de données, des contraintes opérationnelles des administrations concernées et de l’évolution des méthodes d’évaluation. Il s’inscrit ainsi dans une logique de structuration et de mise en cohérence de travaux existants, sans remettre en cause les compétences respectives des administrations chargées de la lutte contre la fraude.

LA position de LA COMMISSION

Le rapporteur a accueilli favorablement ce dispositif qui a été adopté en commission.

Néanmoins, les échanges intervenus a posteriori avec la direction générale des finances publiques ont conduit à faire apparaître plusieurs réserves de nature technique et méthodologique. La DGFiP souligne en particulier que l’évaluation de la fraude ne peut reposer sur une méthode uniforme appliquée indistinctement à des phénomènes de nature très différente, au risque de produire des estimations simplifiées ou peu robustes, voire contre-productives au regard de l’objectif de pilotage poursuivi.

L’administration met également en avant la complexité des travaux d’estimation, qui supposent de recourir à des méthodes statistiques avancées, notamment pour corriger les biais de sélection inhérents aux contrôles programmés, ainsi que, dans certains cas, la mise en œuvre de contrôles aléatoires dont le coût et l’impact opérationnel sont significatifs. Dans ce contexte, la mise en place d’un dispositif annuel couvrant l’ensemble des champs fiscal, social et douanier, à moyens constants, apparaît difficilement compatible avec le maintien de l’efficacité des actions de lutte contre la fraude déjà engagées.

Par ailleurs, la DGFiP insiste sur le fait que des travaux substantiels sont d’ores et déjà en cours, en particulier en matière de fraude fiscale, dans un cadre conforme aux standards de la statistique publique et en articulation avec les réflexions menées au niveau européen. Elle considère que ces travaux doivent conserver une souplesse méthodologique suffisante pour s’adapter aux spécificités de chaque impôt et à la disponibilité des données, et que leur encadrement par une norme législative trop prescriptive pourrait limiter leur qualité et leur évolution.

Dans ces conditions, et au regard des contraintes techniques et méthodologiques mises en avant par l’administration fiscale, le rapporteur estime nécessaire d’identifier un cadre permettant d’améliorer la lisibilité et la consolidation des évaluations de la fraude, tout en tenant compte des réalités opérationnelles des administrations concernées. À l’issue d’une concertation avec celles-ci, il proposera en séance, par voie d’amendement, une alternative adaptée.

*

Article 4 Permettre aux caisses de sécurité sociale de mandater l’une d’entre elles pour déposer une plainte unique et renforcer l’articulation de l’action pénale des organismes sociaux

Le droit en vigueur

Les organismes de sÉcuritÉ sociale ont l’obligation de dÉposer plainte lorsqu’ils sont victimes d’une fraude excÉdant UN PLAFOND RÉGLEMENTAIRE

D’après l’étude d’impact accompagnant le projet de loi ([82]), près de 12 000 actions pénales ont été engagées par les caisses de sécurité sociale en 2024 dont :

– 6 000 signalements au procureur de la République et près de 2 350 plaintes par les caisses primaires d’assurance maladie pour un préjudice cumulé de 200 millions d’euros ;

– 3 361 poursuites pénales par les caisses d’allocations familiales ;

– 203 plaintes par les caisses de la mutualité sociale agricole.

En droit commun, le dépôt d’une plainte devant les juridictions pénales est laissé à la libre appréciation des victimes. Elles peuvent y procéder à tout moment de la procédure. Il revient au procureur de la République de mettre en mouvement l’action publique, c’est-à-dire de poursuivre des infractions ayant causé préjudice au corps social, dès lors qu’il a connaissance de faits susceptibles de les caractériser. La victime a la possibilité de se joindre par voie d’intervention à l’action engagée par le ministère public, ou de saisir le doyen des juges d’instruction par voie d’action.

Aux termes de l’article 85 du code de procédure pénale, la plainte avec constitution de partie civile n’est recevable qu’à condition que la victime justifie :

– soit que le procureur de la République lui a fait connaître expressément, à la suite du dépôt de plainte, qu’il n’engagera pas lui-même des poursuites ;

– soit qu’un délai de trois mois s’est écoulé depuis le dépôt de plainte.

Simple faculté en droit commun, le dépôt de plainte avec constitution de partie civile est une obligation pour les organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale d’une part, et chargés du recouvrement de cotisations sociales de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations sociales d’autre part, lorsqu’ils sont victimes de fraude ([83]). Cette plainte s’impose si le préjudice excède un plafond fixé par décret ([84]) à :

– 8 fois le plafond mensuel de la sécurité sociale pour les fraudes aux prestations des branches maladie, accident du travail et maladies professionnelles ainsi que pour le recouvrement de cotisations et contributions, soit 31 400 euros ;

– 4 fois le plafond mensuel de la sécurité sociale pour les fraudes aux prestations relevant de la branche vieillesse, soit 15 700 euros.

Lorsque la plainte avec constitution de partie civile devant le juge d’instruction est déposée par les organismes de sécurité sociale qui en ont l’obligation, ils sont dispensés de consignation ([85]).

L’ENCHEVÊTREMENT de plaintes engorge les tribunaux et s’avÈre peu efficace contre un mÊme auteur

La recevabilité d’une plainte avec constitution de partie civile repose sur l’existence d’un préjudice allégué et d’une relation directe entre celui-ci et l’infraction pénale. Or, le versement de cotisations, de prestations et de contributions sociales est toujours effectué par des organismes locaux puisque les caisses de sécurité sociale sont soit départementales, soit régionales.

Dans sa rédaction en vigueur, l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale limite parallèlement l’intervention des organismes nationaux avisés de la suite donnée à la fraude. En effet, ils peuvent :

– à défaut de plainte avec constitution de partie civile par l’organisme local lésé, agir en son nom ou pour son compte après l’expiration d’un délai d’un mois suivant une mise en demeure qui lui est adressée et restée infructueuse ;

– être mandatés par un ou plusieurs organismes locaux pour déposer plainte avec constitution de partie civile au nom et pour le compte de ces derniers.

Ainsi, dans le cas de fraudes similaires émanant d’un même auteur, les caisses sont amenées à multiplier les plaintes à son encontre, ce qui complique la gestion par le greffe et les relations avec le parquet. Dans une affaire d’escroquerie commise par une société d’audioprothèses, les soixante caisses victimes ont chacune dû déposer une plainte. Le même travail a été effectué soixante fois ([86]).

Au final, l’article L. 114-9 du code de la sécurité apparaît inadapté pour faire face à une fraude d’ampleur et coordonnée sur l’ensemble du territoire.

le dispositif proposÉ

Les dispositions du projet de loi initial

L’article 4 réécrit intégralement l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale pour créer une plainte pénale unique, plus efficace pour solliciter réparation en cas de fraude coordonnée. L’article est désormais structuré en six points.

Le I conserve, sans modification, les dispositions qui figurent actuellement au troisième alinéa de l’article L. 114-9. Elles énoncent l’obligation incombant aux organismes nationaux des différents régimes de sécurité sociale de concevoir et de mettre en place un programme de contrôle et de lutte contre la fraude adossé au plan de contrôle interne prévu à l’article L. 114-8-1 du même code, de suivre les opérations réalisées annuellement à ce titre et d’en établir une synthèse selon des modalités précisées par arrêté.

Le II reprend intégralement les dispositions figurant actuellement au premier alinéa. Elles imposent aux directeurs des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale, ainsi qu’aux directeurs des organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations, lorsqu’ils ont connaissance d’informations ou de faits pouvant constituer une fraude, de procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires et de transmettre à l’autorité compétente le rapport issu de ces investigations.

Le III redéfinit l’obligation faite aux organismes de porter plainte en cas de fraude excédant un montant déterminé par décret en supprimant la référence à la constitution de partie civile, potentiellement ambiguë en ce qu’elle pouvait être interprétée comme imposant la saisine du doyen des juges d’instruction. Désormais, les organismes lésés seront tenus de porter plainte, ce qui vise d’abord une plainte auprès du procureur de la République.

En outre, lorsque la fraude a causé un préjudice à plusieurs organismes, ils pourront mandater l’un d’entre eux pour porter plainte en leur nom et pour leur compte. Désormais, ce ne seront donc plus seulement les organismes nationaux qui agiront pour le compte d’organismes locaux, mais n’importe quel organisme tiers. Ce nouveau mécanisme devrait favoriser le regroupement des plaintes.

Enfin, l’actuel dernier alinéa de l’article L. 114-9 est partiellement repris. Il prévoit que les caisses nationales sont informées par l’organisme local des fraudes et des suites qui y sont données. Les organismes nationaux peuvent agir, au nom et pour le compte d’un organisme local, à l’expiration d’un délai d’un mois après une mise en demeure de ce dernier restée infructueuse, lui rappelant l’obligation de porter plainte. Les organismes nationaux peuvent aussi déposer plainte au nom et pour le compte d’organismes de sécurité sociale qui les mandatent à cette fin.

Le IV dispose que, lorsque la fraude est constatée par un procès-verbal directement transmis au procureur de la République, les organismes sont dispensés de l’obligation de déposer plainte. La mise en mouvement de l’action publique s’en trouve simplifiée. Prévue dans le dispositif actuel, la dispense de consignation en cas de plainte avec constitution de partie civile devant le doyen des juges d’instruction persiste.

Le V commande à un organisme d’assurance maladie obligatoire qui dépose une plainte pénale ou constate une fraude par procès-verbal transmet au procureur de la République le nom et les coordonnées des organismes d’assurance maladie complémentaires concernés. Le parquet les informe ainsi des suites de la procédure pénale en cas d’engagement de poursuites. Quant à l’information des caisses complémentaires dès la mise en œuvre de la procédure de contrôle, elle figure dans le nouvel article L. 114-9-1 créé à l’article 5 du projet de loi.

Enfin, le VI reprend les dispositions de l’actuel cinquième alinéa, introduites par l’article 26 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025. Elles prévoient que les organismes de sécurité sociale informent les employeurs d’un assuré en cas de fraude avérée en vue du versement des indemnités journalières, avec transmission des renseignements et documents strictement utiles et nécessaires pour caractériser cette fraude.

Les modifications apportÉes par le sÉnat

● La commission des affaires sociales a fait évoluer le texte sur deux points en adoptant deux amendements des rapporteurs :

– d’une part, elle a étendu la dispense de consignation à la citation directe de l’auteur présumé d’une fraude devant la juridiction répressive, en l’absence de poursuites engagées par le procureur de la République. Les organismes sont donc dispensés de l’obligation figurant à l’article 392-1 du code de procédure pénale ([87]) ;

– d’autre part, elle a supprimé la mention selon laquelle les organismes de sécurité sociale se constituent partie civile lorsque le procureur de la République « donne suite à la plainte ». En effet, cette rédaction semblait imprécise voire source d’insécurité juridique puisqu’elle laissait entendre que cette disposition était dérogatoire alors que les articles 418 et suivants du code de procédure pénale permettent déjà à la victime de se constituer partie civile à tous les stades de la procédure pénale ([88]).

● Toutefois, en séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement des rapporteurs, avec le soutien du Gouvernement, pour réintroduire l’obligation, pour les caisses de sécurité sociale, de se constituer partie civile au cours de la procédure. Si cette mention était apparue superfétatoire en commission des affaires sociales, elle était finalement utile pour assurer la bonne indemnisation des préjudices résultant de fraudes en évitant que les caisses ne négligent de faire valoir leur droit à réparation.

En outre, ce même amendement explicite la répartition des obligations de contrôle et de dépôt de plainte entre les organismes nationaux, qui ont un rôle de pilotage prévu à l’article L. 114-6 du code de la sécurité sociale, et les organismes membres de leur réseau qui sont des caisses départementales ou régionales ([89]).

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté quatre amendements rédactionnels AS436, AS437, AS438 et AS439 du rapporteur.

*

Article 4 bis (nouveau) Renforcement des sanctions à l’encontre des fraudeurs en état de récidive

Cet article résulte de l’adoption par la commission, suivant l’avis favorable du rapporteur, de l’amendement AS222 de M. Fabien Di Filippo et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine.

Il propose de modifier l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale pour systématiser et renforcer les sanctions à l’égard des fraudeurs aux prestations sociales en état de récidive, ou dont la volonté de duper l’administration est établie.

Ainsi, il prévoit que les pénalités ou les avertissements à l’égard des fraudeurs en situation de récidive ne soient plus facultatifs mais automatiques.

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 114-17 prévoit que la limite du montant de la pénalité, fixé à quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, double en cas de récidive. L’article 4 bis propose que cette limite soit désormais fixée à trois fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. En outre, il prévoit que lorsque l’intention de frauder est établie, le montant de la pénalité ne puisse être inférieur à un dixième du plafond mensuel de la sécurité sociale contre un trentième aujourd’hui.

*

Article 4 ter (nouveau) Fin de l’obligation pour l’employeur de verser un complément aux indemnités journalières de sécurité sociale en cas de fraude

Cet article résulte de l’adoption par la commission, avec un avis de sagesse du rapporteur, de l’amendement AS227 de M. Thibault Bazin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine.

Il modifie l’article L. 1226-1 du code du travail, qui prévoit que « tout salarié, ayant une année d’ancienneté dans l’entreprise bénéficie, en cas d’absence au travail justifiée par l’incapacité résultant de maladie ou d’accident constaté par certificat médical et contre-visite s’il y a lieu, d’une indemnité complémentaire à l’allocation journalière prévue à l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale », afin de préciser que ces dispositions ne s’appliquent pas en cas de fraude avérée du salarié en vue du versement des indemnités journalières mentionnées à l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale ou au 2° de l’article L. 431-1 du même code dont l’employeur a été informé, conformément au cinquième alinéa de l’article L. 114-9 dudit code.

Si l’assurance maladie peut suspendre le versement des indemnités journalières de sécurité sociale après avoir établi l’existence d’une fraude, l’employeur reste tenu de verser le complément des indemnités journalières même si l’arrêt de travail est reconnu frauduleux.

L’article 4 ter entend mettre fin à cette asymétrie de situation en permettant à l’employeur de ne pas verser le complément au salarié en situation de fraude.

*

Article 4 quater (nouveau) Extension du droit de communication des agents de contrôle agissant dans le cadre de la lutte contre la fraude

Cet article résulte de l’adoption par la commission, suivant l’avis favorable, du rapporteur, de l’amendement AS223 de M. Fabien Di Filippo et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine.

Il introduit un nouvel article L. 8271-12-1 à la section 2 du chapitre Ier du titre VII du livre II de la huitième partie du code du travail, qui prévoit que les agents de contrôle compétents en application de l’article L. 8271-1 du même code sont habilités à se faire communiquer tous les renseignements et documents nécessaires à leur mission de lutte contre la fraude même lorsque celle-ci ne concerne pas du travail illégal ou dissimulé.

*

Article 5 Coordination entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire pour lutter contre la fraude sociale

Le droit en vigueur

UNE COOPÉRATION INACHEVÉE ENTRE ASSURANCE MALADIE OBLIGATOIRE ET ASSURANCE MALADIE COMPLÉMENTAIRE...

Tant l’assurance maladie obligatoire que les organismes d’assurance maladie complémentaire se mobilisent contre la fraude sociale, constatant une multiplication des comportements frauduleux, particulièrement dans le champ des prestations couvertes par le « 100 % Santé » et en cas de tiers payant ([90]). Ainsi, la Caisse nationale de l’assurance maladie évalue l’objectif de lutte contre la fraude sociale à 2,5 milliards d’euros pour les années 2024 à 2027. Quant aux organismes complémentaires, ils constatent un triplement des fraudes entre 2022 et 2023, estimant qu’elle représente entre 1 % et 5 % des prestations versées ([91]).

Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, les montants avancés comme indûment versés par Harmonie mutuelle et Malakoff Humanis s’élevaient chaque année entre 45 et 52 millions d’euros, corroborant l’analyse du Sénat, du Gouvernement et de la Caisse nationale de l’assurance maladie d’un véritable « angle mort » de la coopération contre la fraude sociale entre les assurances maladie obligatoire et complémentaire ([92]).

En effet, l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale prévoit que les directeurs des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale informent, « s’il peut être identifié, l’organisme d’assurance maladie complémentaire de l’assuré » de la mise en œuvre de contrôles et d’enquêtes diligentées en cas de suspicion de fraude. En revanche, aucune base légale ne permet aux assurances complémentaires de communiquer de telles informations à l’assurance maladie obligatoire.

En outre, les informations communiquées sont restreintes puisque les organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire ne peuvent transmettre que les données qui ressortent strictement de l’enquête pour fraude alors que d’autres éléments seraient de nature à mieux les détecter.

Il apparaît ainsi que l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale n’atteint pas l’objectif assigné par le législateur. Cette carence avait déjà été relevée par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) dans son avis de 2022 sur la mise en œuvre du « 100 % Santé » qui relevait que « le cadre législatif actuellement en vigueur ne permet pas de déduire avec certitude une autorisation pour les organismes complémentaires de traiter des données de santé dans tous les cas de figure. ([93]) » Pour y remédier, la Cnil recommandait une adaptation du cadre juridique, « tant en ce qui concerne l’exception mobilisable pour le traitement des données concernant la santé que s’agissant de la levée du secret médical » ([94]).

... dont le renforcement en 2025 avait été CENSURÉ COMME CAVALIER SOCIAL PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

● L’article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 ([95]), introduit en première lecture au Sénat par des amendements identiques n° 154 de Mme Corinne Imbert, rapporteure pour la branche maladie, n° 349 de M. Xavier Iacovelli et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants et n° 1337 du Gouvernement, prévoyait déjà une meilleure coordination entre les régimes obligatoires et complémentaires. La commission mixte paritaire avait retenu cet article, moyennant des ajustements rédactionnels et de coordination.

Cette disposition donnait une base légale au partage de données de l’assurance maladie complémentaire vers l’assurance maladie obligatoire en assouplissant les motifs de leur communication. Elle garantissait, en outre, le respect du droit à la protection des données en prévoyant leur effacement passée leur exploitation. Un avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés était requis dans l’élaboration des décrets d’application.

Toutefois, cette mesure a finalement été censurée par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a estimé, dans sa décision n° 2025-875 du 28 février 2025, qu’elle n’avait « pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses ou les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ».

● L’article 5 du projet de loi reprend ce dispositif en l’élargissant pour tenir compte de la nécessité de sécuriser les traitements de données des complémentaires santé. L’ensemble des personnes auditionnées par le rapporteur ont souligné l’équilibre de cet article, construit avec les organismes obligatoires et complémentaires. Lors de son audition, la Cnil a indiqué être satisfaite de la rédaction cet article dont les objectifs lui paraissent atteints.

le dispositif proposÉ

Les dispositions du projet de loi initial

Le traitement des données de santé par les organismes d’assurance

Le I complète le titre III du livre Ier du code des assurances par un nouveau chapitre comprenant cinq articles, consacré aux « contrats conclus pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident ».

● L’article L. 135-1 autorise les entreprises d’assurance à traiter les données à caractère personnel relatives à la santé de leurs assurés et ayants droit couverts par un contrat d’assurance conclu pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, notamment les numéros de code des actes effectués et des prestations servies dans le respect des conditions posées par le règlement général sur la protection des données européen ([96]), notamment au h du paragraphe 2, et par la loi du 6 janvier 1978 ([97]).

Elles sont également autorisées à traiter les données d’identification et de facturation des professionnels et organismes ou établissements ayant prescrit ou dispensé ces actes ou prestations.

● L’article L. 135-2 définit précisément les données pouvant être traitées. Elles doivent répondre strictement à l’un de ces trois objectifs :

1° Le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident dans le cadre d’un contrat d’assurance, y compris dans le cadre du tiers payant ;

2° Le contrôle et la vérification du respect des contrats couvrant les assurés ou des conventions souscrites avec les professionnels et organismes ou établissements de santé ;

3° Le soutien d’une action en justice.

Ainsi, les données de santé ne peuvent, par exemple, être traitées à des fins d’exclusion de garanties des contrats d’assurance ou de modification de cotisations ou de primes d’assurance d’un individu ou d’un groupe ([98]).

● L’article L. 135-3 impose aux entreprises d’assurance de mettre en œuvre les mesures techniques et organisationnelles garantissant un niveau élevé de sécurité et de protection des droits des personnes concernées. Pour ce faire, ces entreprises doivent s’assurer que les données conservées le sont pendant une durée n’excédant pas celle strictement nécessaire à leur traitement. Elles doivent, en outre, être exclusivement stockées au sein de l’Espace économique européen.

Seuls des professionnels de santé ou des personnels placés sous leur autorité et tenus au secret médical peuvent avoir accès à ces données. Les personnels des entreprises d’assurance doivent être dûment habilités et sont tenus au secret professionnel pour toutes les données concernant la santé des personnes concernées.

● L’article L. 135-4 autorise dans le cadre du tiers payant, par dérogation au principe général de respect de la vie privée et du secret des informations relatives aux données de santé défini à l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, les professionnels de santé et les établissements ou organismes auxquels ils appartiennent à communiquer aux entreprises d’assurance les données relatives aux actes effectués et aux prestations servies aux assurés sociaux ou à leurs ayants droit.

● Enfin, l’article L. 135-5 prévoit qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, précise les modalités d’application du nouveau chapitre concernant les catégories de données traitées, les durées de conservation ainsi que les modalités d’information des assurés et des professionnels de santé concernés.

Le traitement des données de santé par les mutuelles

Le II crée une nouvelle section 3 au sein du chapitre Ier du titre Ier du livre II du code de la mutualité. Cette section s’intitule également « contrats conclus pour le remboursement et l’indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident ». Elle duplique à l’identique, pour les mutuelles et les unions mutuelles, les dispositions relatives aux organismes d’assurance du I.

Les échanges entre organismes obligatoires et complémentaires

Le 1° du III introduit cinq nouveaux articles après l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale, modifié par l’article 4 du présent projet de loi.

● L’article L. 114-9-1 impose aux agents des organismes d’assurance maladie obligatoire de communiquer aux organismes de l’assurance maladie complémentaire les informations nécessaires à l’identification des auteurs de fraudes sociales qu’ils ont identifiés lors d’une enquête ou d’un contrôle. Ils doivent également communiquer les décisions de déconventionnement prononcées.

● L’article L. 114-9-2 impose une communication analogue de la part des agents des organismes complémentaires vers les agents de l’assurance maladie obligatoire. Les informations transmises par ce biais ne peuvent être conservées par l’organisme qu’aux fins de déclencher ou poursuivre une procédure de contrôle ou d’enquête pour suspicion de fraude.

● L’article L. 114-9-3 contraint au secret professionnel les agents des organismes d’assurance maladie complémentaire qui interviennent dans les échanges de données de santé.

En outre, l’utilisation des données communiquées à d’autres fins que la lutte contre la fraude est passible de cinq ans d’emprisonnement et de 300 000 euros aux termes de l’article 226-21 du code pénal. Les organismes concernés doivent s’assurer de la mise à jour des informations transmises et supprimer sans délai les données enregistrées dès lors que la suspicion de fraude est écartée et que la personne incriminée est mise hors de cause.

● L’article L. 114-9-4 autorise les organismes d’assurance maladie complémentaire à recourir à un intermédiaire afin de communiquer les données de santé à la condition que ce dernier présente des garanties techniques et organisationnelles appropriées assurant un haut niveau de sécurité ainsi que des garanties d’indépendance et d’expertise nécessaire à la mise en œuvre des échanges entre organismes.

● L’article L. 144-9-5 prévoit qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et de l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire, précise les conditions et modalités de mise en œuvre des échanges d’information, notamment les conditions d’habilitation des personnels ainsi que le rôle et les attributions de l’éventuel intermédiaire.

Le 2° du III duplique à l’identique les dispositions précédentes pour les institutions de prévoyance, en introduisant cinq articles à la section 1 du chapitre Ier du titre III du livre IX du code de la sécurité sociale.

La coordination avec l’article 65 de la loi du 6 janvier 1978

Le IV ajoute à la liste prévue à l’article 65 de la loi précitée du 6 janvier 1978, qui détermine les traitements de données de santé autorisés à titre dérogatoire, les traitements en vue de lutter contre la fraude.

LEs modifications apportÉes par le sÉnat

● Outre un amendement rédactionnel des rapporteurs ([99]), la commission des affaires sociales a fait évoluer le texte sur plusieurs points.

En premier lieu, elle a adopté un amendement des rapporteurs assurant une meilleure sécurité des données personnelles de santé, en renvoyant à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la détermination des garanties demandées aux intermédiaires de traitement employés par les organismes d’assurance maladie complémentaire ([100]).

En deuxième lieu, elle a adopté un amendement des rapporteurs prévoyant un mécanisme d’information par l’employeur des organismes chargés d’un régime de prévoyance lorsque ce dernier est prévenu par la caisse primaire d’assurance maladie de la suspension du versement d’une indemnité journalière à raison d’une fraude ([101]).

En troisième lieu, elle a adopté un amendement de M. Alain Milon (groupe Les Républicains) associant les représentants des professionnels de santé à la prise des décrets d’application ([102]). Lors des travaux préparatoires, la direction de la sécurité sociale a indiqué que cet ajout pouvait retarder la mise en œuvre de la procédure et aller à l’encontre de l’objectif de fluidification.

Enfin, elle a adopté un amendement de Mme Nathalie Goulet (groupe Union Centriste) introduisant une distinction explicite entre les traitements réalisés à des fins de contrôle contractuel et ceux diligentés à des fins contentieuses pour garantir la proportionnalité des usages et la conformité aux principes de finalité. En outre, cet amendement prévoit l’association des autorités de supervision compétentes – Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil), Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et Union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam) à la définition des modalités d’échange, en cohérence avec les standards applicables aux traitements de données sensibles. Enfin, il propose la transmission annuelle d’un rapport consolidé à la Cnil et à l’ACPR, permettant une traçabilité globale des échanges et une meilleure gouvernance du dispositif ([103]).

● En séance, les sénateurs ont adopté un amendement n° 299 d’harmonisation rédactionnelle et de sécurisation juridique des rapporteurs avec le soutien du Gouvernement.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a fait évoluer cet article sur plusieurs points.

● Elle a tout d’abord adopté un amendement AS228 de M. Thibault Bazin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, malgré l’avis défavorable du rapporteur, visant à préciser que les parties prenantes doivent privilégier les données sous forme de numéros de code « regroupés ». Il est, en outre, précisé que les documents de santé tels que les prescriptions, les ordonnances ou les images médicales ne peuvent faire l’objet d’un traitement par les entreprises d’assurance pour les finalités de contrôle et de vérifications du respect des contrats couvrant les assurés et leurs ayants droit et des conventions souscrites avec les professionnels et les organismes ou les établissements de santé. Le rapporteur estime que l’interdiction du traitement des prescriptions et des ordonnances par les organismes de sécurité sociale risque de le priver de leur principale source d’information pour détecter des fraudes éventuelles.

● Toujours avec un avis défavorable du rapporteur, la commission a adopté trois amendements de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés :

– l’amendement AS5, visant à garantir que les données à caractère personnel sont protégées contre tout accès à tout acteur privé ;

– l’amendement AS35, visant à restreindre l’accès aux données de santé aux seuls médecins-conseils et non plus aux « professionnels de santé » ;

– l’amendement AS4, visant à interdire expressément que les données ne soient utilisées dans la fixation du prix du contrat d’assurance par les organismes complémentaires.

● Elle a adopté un amendement AS231 de M. Thibault Bazin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine – avec un avis défavorable du rapporteur – afin de préciser que le secret professionnel ne peut être levé pour le traitement des données aux fins de vérification et de contrôle de l’exécution des contrats couvrant les assurés et leurs ayants droit. Dans la même logique, elle a adopté, contre l’avis du rapporteur, un amendement AS342 de M. Paul-André Colombani et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, visant à exclure la transmission des données relatives au diagnostic, aux traitements, aux antécédents médicaux ou à toute information clinique étrangère à la seule identification d’un acte ou d’une prestation dans le cadre du tiers payant.

● Avec un avis de sagesse du rapporteur, elle a adopté l’amendement AS232 de M. Thibault Bazin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, visant à ce que le décret en Conseil d’État précise les modalités d’information « renforcée et individuelle » des assurés et de leurs ayants droit afin que les personnes concernées soient dûment informées des informations partagées.

● La commission a adopté deux amendements identiques AS62 de M. Fabien Di Filippo (groupe Droite Républicaine) et AS365 de Mme Nathalie Colin-Oesterlé, recueillant un avis de sagesse du rapporteur, afin de supprimer l’obligation, introduite par le Sénat, pour un employeur lorsqu’il est informé par la caisse primaire d’assurance maladie de la suspension du versement des indemnités journalières d’en avertir l’organisme de prévoyance de l’entreprise. L’amendement prévoit que c’est à la caisse qui met en œuvre la suspension qu’incombe la transmission de l’information. Le rapporteur partage l’idée que cette nouvelle disposition introduite par le Sénat faisait peser une charge sur l’employeur qui ne se justifie que si les organismes assureurs ne peuvent pas disposer de l’information par un autre biais.

● La commission a adopté l’amendement AS456 du rapporteur visant à revenir à la rédaction initiale du IV de l’article 5 car l’amendement rédactionnel adopté au Sénat conduit à exonérer de l’autorisation de la Cnil deux catégories de traitement mis en œuvre par les organismes complémentaires au lieu d’une seule.

● Enfin, elle a complété l’article par un V précisant que les données mentionnées au présent article ne peuvent faire l’objet d’aucun traitement à des fins commerciales, de tarification, d’évaluation du risque ou de segmentation des assurés en adoptant, contre l’avis du rapporteur, l’amendement AS344 de M. Paul-André Colombani et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires.

● Par ailleurs, la commission a adopté quatorze amendements rédactionnels AS440, AS441, AS442, AS443, AS444, AS445, AS446, AS447, AS449, AS450, AS451, AS452, AS454 et AS455 du rapporteur.

*

Article 5 bis A (nouveau) Création d’un système de signalement commun entre l’assurance maladie obligatoire et les organismes complémentaires d’assurance maladie ouvert aux assurés

Cet article résulte de l’adoption de deux amendements identiques AS197 de Mme Sophie Taillé-Polian et des membres du groupe Écologiste et Social et AS268 de M. Louis Boyard et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire, permettant à la Caisse nationale de l’assurance maladie, conjointement avec la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ou avec l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, de conclure avec une ou plusieurs fédérations ou organisations professionnelles regroupant des organismes d’assurance maladie complémentaire un accord déterminant les conditions de mise en œuvre d’un système de signalement, par les assurés qui en sont victimes, de l’existence de faits de nature à faire présumer l’un des cas de fraude en matière sociale mentionnés à l’article L. 114-16-2 visant notamment à l’obtention d’un paiement ou d’une prestation d’un organisme d’assurance maladie obligatoire ou d’un organisme d’assurance maladie complémentaire.

*

Article 5 bis Communication d’informations par l’administration fiscale aux organismes d’assurance complémentaires et de retraite supplémentaire pour déterminer le taux des contributions sociales

LE DROIT EN VIGUEUR

Les indemnités journalières complémentaires, les rentes d’invalidité, de conjoint ou d’éducation ainsi que les rentes de retraite supplémentaire versées par les organismes d’assurance et de retraite supplémentaire aux retraités, invalides et demandeurs d’emploi sont en principe soumises à la contribution sociale généralisée (CSG), à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ainsi qu’à la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (Casa). Toutefois, ces revenus de remplacement peuvent ouvrir droit à des exonérations ou à des taux réduits, en fonction du taux de CSG applicable.

Actuellement, pour déterminer le taux applicable à chaque bénéficiaire, les organismes verseurs doivent demander individuellement à chacun des bénéficiaires son revenu fiscal de référence et le nombre de parts composant son foyer fiscal. En l’absence de transmission de ces données par le bénéficiaire ou de justificatif, le taux de CSG le plus élevé est appliqué par défaut, entraînant des régularisations a posteriori de montants de contributions sociales applicables, d’assiette et de précompte de l’impôt sur le revenu à la source.

Cette régularisation a posteriori n’apparaît pas efficiente, ni pour les bénéficiaires sur qui repose la démarche de transmission des données, ni pour la sécurisation de l’assiette des contributions sociales.

le dispositif proposÉ

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 140 rect. de M. Xavier Iacovelli et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, avec le soutien de la commission et du Gouvernement, autorisant la communication par l’administration fiscale des données relatives à chaque bénéficiaire aux organismes d’assurance complémentaires et de retraite supplémentaire.

Cette communication aux organismes d’assurance complémentaires (institutions de prévoyance, mutuelles et entreprises d’assurances) et de retraite supplémentaire versant des prestations de prévoyance complémentaire et de retraite supplémentaire éviterait des démarches aux bénéficiaires et des régularisations a posteriori.

Aussi, le nouvel article 5 bis complète le VI de la section 2 du chapitre III du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales par un nouvel article L. 162 BA qui prévoit que l’administration fiscale communique aux entreprises d’assurance régies par le code des assurances, aux mutuelles et unions régies par le code de la mutualité, aux institutions de prévoyance, unions d’institutions de prévoyance, institutions de gestion de retraite supplémentaire et institutions de retraite professionnelle supplémentaire régies par les titres III et IV du livre IX du code de la sécurité sociale et aux institutions régies par l’article L. 727-2 du code rural et de la pêche maritime les informations nominatives nécessaires à la détermination des contributions sociales, prévues aux articles L. 136-1 et L. 137-41 du code de la sécurité sociale et à l’article 14 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, applicables sur les revenus de remplacement qu’elles versent.

L’article L. 162 BA prévoit également que le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques peut être utilisé pour les demandes, échanges et traitements nécessaires à l’application du présent article.

Afin de limiter le nombre d’acteurs impliqués dans le dispositif, l’accès aux informations fiscales s’effectuera via des opérateurs techniques intervenant en tant que concentrateurs mis à disposition par le Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP), la Fédération française de l’assurance (FFA) et la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF).

les modifications apportÉes par la commission

La commission a adopté deux amendements rédactionnels AS457 et AS458 du rapporteur.

*

Article 6 Renforcement des prérogatives des services départementaux chargés du handicap et de l’autonomie en matière de lutte contre la fraude

Le droit en vigueur

Le département est le chef de file des politiques d’action sociale en matière de soutien à l’autonomie

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales consacre le département comme chef de file de l’action sociale. L’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles dispose ainsi que « le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent ».

À ce titre, cinq aides sociales spécifiques interviennent dans le domaine du soutien à l’autonomie : l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH) et l’aide sociale à l’hébergement (ASH). Ces aides diffèrent dans leurs logiques (minimum social universel ou catégoriel, compensation globale ou individualisée, soutien financier en fonction des charges et des ressources) et dans leur fonctionnement :

– l’allocation aux adultes handicapés (AAH) est versée à 1,3 million de bénéficiaires pour un montant total de prestations de 11,8 milliards d’euros en 2023. Elle s’inscrit dans une logique de minimum social (garantir un revenu minimal aux personnes en situation de handicap), avec un caractère subsidiaire et différentiel, tempéré récemment par sa déconjugalisation en 2023 ;

– l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) est versée à 463 800 bénéficiaires pour un montant total de prestations de 1,4 milliard d’euros en 2023. Il s’agit d’une aide monétaire, sans condition de ressources, visant à compenser les charges et pertes de ressources liées au handicap de l’enfant ;

– l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), qui est versée à 1,36 million de bénéficiaires pour un montant total de prestations de 7,1 milliards d’euros en 2023, et la prestation de compensation du handicap (PCH), qui est versée à 450 000 bénéficiaires pour un montant total de 3 milliards d’euros en 2023. Il s’agit dans les deux cas de prestations en nature, répondant à des principes de compensation des charges induites par la dépendance ou le handicap (aide à domicile ou d’un accueillant familial, aide à l’adaptation du logement, aide au transport, etc.) ;

– l’aide sociale à l’hébergement (ASH), qui est versée à près de 251 000 bénéficiaires pour un montant total de prestations de 7 milliards d’euros en 2023. Il s’agit d’une aide financière versée sous condition de ressources, qui permet de prendre en charge une partie des frais d’hébergement en établissement, au bénéfice des personnes âgées (ASH-PA) comme des personnes en situation de handicap (ASH-PH). Il s’agit d’une aide différentielle, versée de façon subsidiaire par rapport aux autres aides et prestations, et qui n’intervient qu’après mise à contribution des obligés alimentaires. Elle constitue une avance qui peut être récupérée par le département dans le cadre du recours sur succession.

Ces prestations reposent sur une gestion qui peut être soit intégrée, soit partagée entre plusieurs acteurs :

– les départements, qui gèrent l’APA et l’ASH pour les personnes âgées de manière intégrée, au sein de services autonomie intégrés aux conseils départementaux. Ils exercent également un rôle prépondérant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), guichet unique départemental pour les personnes en situation de handicap et de leurs proches (articles L. 146-3 à L. 146-12-2 du CASF). Les MDPH sont constituées sous la forme d’un groupement d’intérêt public et administrées par une commission exécutive présidée par le président du conseil départemental. Elles instruisent l’ensemble des prestations pour les personnes handicapées (à l’exception de l’ASH-PH) et préparent les décisions d’ouverture des droits relevant des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH – articles L. 241-5 à L. 241-12 du CASF). Les MDPH peuvent par ailleurs se regrouper avec les équipes chargées de l’autonomie du département au sein de maisons départementales de l’autonomie (MDA), compétentes à la fois pour les personnes âgées et les personnes handicapées (article L. 149-4 du CASF) ;

– l’État, qui exerce une mission de régulation et de financement. La définition juridique ainsi que la détermination du régime de ces prestations relèvent du législateur et du pouvoir réglementaire, y compris la fixation des montants de certains plafonds, tarifs socles et barèmes auxquels elles sont soumises. L’État conserve également un rôle de financement (AAH) ;

– la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui est investie d’une mission de pilotage, d’animation et de coordination des acteurs participant à la mise en œuvre des politiques d’autonomie, à la fois à l’égard des MDPH, des MDA et des services publics départementaux de l’autonomie, en vue de garantir l’équité de ces politiques. Elle est également tenue de concevoir et mettre « en place un programme de contrôle et de lutte contre la fraude » (article L. 114-9 du code de la sécurité sociale). Elle assure le financement, soit directement, soit par le biais de fonds de concours versés aux départements, de tout ou partie des aides sociales dans le domaine de l’autonomie ;

– enfin, les caisses d’allocations familiales (CAF), qui assurent le versement d’une partie des prestations (AAH, AEEH).

RÉpartition des compÉtences dans la gestion des principales aides sociales

MDPH = maisons départementales des personnes handicapées ; CDAPH = commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées ; PCD = président du conseil départemental ; CSS = code de la sécurité sociale.

Source : rapport de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale des affaires sociales, Divergences territoriales dans les modalités d’attribution des aides sociales légales (AAH, AEEH, PCH, APA, ASH) et panorama des aides extralégales, mai 2025, IGF n° 2024-M-072-03 et IGAS n° 2025-014R, p. 8.

La nécessité de structurer une politique de lutte contre la fraude aux aides sociales légales en matière de soutien à l’autonomie

Les dispositions relatives à la lutte contre la fraude sociale sont définies par les articles L. 114-9 et suivants du code de la sécurité sociale. Dans ce cadre, il est attendu de la CNSA de mettre en place un plan de lutte contre la fraude concernant les prestations relevant du périmètre de la branche autonomie. Or, les services chargés de l’attribution des prestations à destination des personnes en situation de perte d’autonomie (à savoir les MDPH et les départements) ne sont pas des organismes de sécurité sociale et ne sont pas couverts par les dispositions de lutte contre la fraude définies aux articles L. 114-9 à L. 114-22-2 du code de la sécurité sociale.

C’est ce constat qui a conduit, dans un rapport de mai 2025, les inspections générales des finances et des affaires sociales à souligner que « la culture du contrôle et de la lutte contre la fraude, embryonnaire tant en MDPH que dans les services autonomie, présente un risque au regard des enjeux humains et financiers des aides attribuées » ([104]). Les inspecteurs estiment que l’activité de contrôle dans l’attribution de ces aides « demeure peu structurée [...], hétérogène et, en tout état de cause, largement insuffisante, notamment parce qu’il est souvent vu comme secondaire par rapport aux délais de traitement et à l’accès aux droits » et qu’il « n’existe aucune stratégie de détection, en dépit de l’existence de fraudes avérées [...] (altération de certificats médicaux, fraude à la résidence, prestations d’aides humaines sous-réalisées et/ou surfacturées, fraude interne, etc.) » ([105]).

Cette situation résulterait en partie, selon les inspecteurs, du fait de la distinction dans l’attribution de certaines aides entre les services instructeurs (en particulier pour les MDPH) et les services payeurs (CAF, départements), qui conduirait parfois à des « risques de déresponsabilisation et d’aléa moral, susceptibles d’altérer le paiement à bon droit, l’équité territoriale, et l’égalité devant la solidarité nationale », chaque service considérant que le contrôle relève d’une autre entité. Elle résulterait aussi d’un manque d’outils et de ressources dans les services gestionnaires et de lacunes dans « l’automatisation des échanges de données entre les services instructeurs et services payeurs avec les autres organismes, notamment publics (sécurité sociale, services fiscaux, etc.) » qui ne permettent pas « de sécuriser les informations ni lors de l’instruction des demandes ni pour leur actualisation en fonction de l’évolution de la situation du bénéficiaire » ([106]).

Dans ce contexte, le rapport préconise notamment de « formaliser une stratégie de lutte contre la fraude à la fois au niveau national et dans les départements (MDPH, équipes autonomie), pilotée par la CNSA et intégrer l’autonomie et le handicap dans les travaux des comités opérationnels départementaux antifraude » (proposition n° 18) ([107]) et de renforcer et faciliter les échanges d’information des MDPH et des services départementaux en matière de lutte contre la fraude (proposition n° 15) ([108]).

le dispositif proposÉ

Les dispositions du projet de loi initial

Le présent article vise à autoriser les MDPH et les agents des conseils départementaux chargés de la gestion de l’allocation personnelle d’autonomie à participer à des échanges d’information avec des organismes de sécurité sociale et l’État dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale.

À cette fin, le 1° modifie l’article L. 114-16 du code de la sécurité sociale afin d’y faire figurer les MDPH (article L. 146-3 du code de l’action sociale et des familles), les services des collectivités d’outre-mer assurant la même mission (article L. 531-8 pour Saint-Pierre-et-Miquelon, article L. 582-2 pour Saint-Barthélemy et article L. 583-2 pour Saint-Martin) et les services départementaux chargés de l’APA parmi les personnes devant recevoir un signalement de la part du directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie lorsqu’un professionnel de santé est interdit d’exercer sa profession. Cette disposition permettra aux services concernés de sécuriser la validité des certificats médicaux qui leur sont communiqués pour l’attribution de certaines aides sociales.

Les 2° et 3° procèdent à un élargissement de la liste des agents mentionnés à l’article L. 114-16-3 habilités à s’échanger tous renseignements et tous documents utiles à l’accomplissement des missions de recherche et de constatation des fraudes en matière sociale au titre de l’article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale, ainsi qu’au recouvrement des prestations sociales versées indûment. La modification permet aussi à ces agents, par renvoi à l’article L. 114-16 du code de la sécurité sociale, de faire l’objet de communication de l’autorité judiciaire dans le cadre d’une procédure permettant de présumer une fraude sociale. Les possibilités d’échanges d’informations ainsi ouvertes avec notamment les organismes locaux de protection sociale, les officiers et agents de police judiciaire, les agents compétents des impôts, des douanes, de France Travail, de l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic), de l’inspection du travail, des agences régionales de santé ou encore des services préfectoraux sont de nature à enrichir les informations utiles à la vérification de certaines situations de fraude auxquelles est exposée la branche autonomie.

Les agents concernés par cet élargissement sont, d’une part, les agents désignés à cet effet par le directeur de la MDPH (ou du service des collectivités d’outre-mer assurant cette mission) et, d’autre part, les agents désignés à cet effet par le président du conseil départemental dans les services chargés de l’évaluation des droits à l’APA et du contrôle de son utilisation (article L. 232-16 du code de l’action sociale et des familles) ainsi que dans les services chargés du paiement de la PCH (article L. 245-5).

Les modifications apportÉes par le sÉnat

Les modifications apportées en commission

La commission a adopté l’article 6 sans modification.

Les modifications apportées en séance

Le Sénat a adopté deux amendements lors de l’examen du projet de loi en séance publique :

– un amendement n° 34 rect. quater de Mme Marie-Claude Lermytte et plusieurs de ses collègues des groupes Les Indépendants - République et Territoires, Union Centriste et Les Républicains, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, cherchant à étendre le champ du présent article à l’ensemble des prestations versées par les départements : la PCH (article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles), l’ASH (articles L. 132-1 et L. 132-3), l’aide à domicile pour les personnes âgées (article L. 231-1) ou les personnes handicapées (article L. 245-1). Le Gouvernement a toutefois souligné, en défense de son avis défavorable, que le texte actuel couvrait déjà l’essentiel des prestations pour lesquelles le partage d’information présente un intérêt pour les services en matière de lutte contre la fraude, en particulier les prestations qui relèvent des MDPH. Il a rappelé que sont déjà incluses dans le dispositif les prestations liées au handicap telles que la PCH, l’AAH et l’AEEH, ainsi que les services départementaux chargés de l’APA. Ces prestations concentrent la majorité des échanges d’information et des enjeux de contrôle entre les organismes de sécurité sociale, les MDPH et les départements. Il rappelle enfin que l’article L. 133-3 du CASF prévoit déjà la transmission sous certaines conditions des informations fiscales et sociales nécessaire pour instruire les demandes tendant à l’admission à l’aide sociale ou à la radiation éventuelle du bénéficiaire ;

– un amendement rédactionnel n° 288 de la commission.

Les modifications apportées par la commission

La commission a renforcé et clarifié le dispositif adopté par le Sénat à travers l’adoption :

– d’un amendement AS407 du rapporteur visant à étendre aux services départementaux le bénéfice de la part de l’autorité judiciaire de toute indication que celle-ci recueille, à l’occasion de toute procédure judiciaire, de nature à faire présumer l’existence d’une fraude commise en matière sociale ;

– d’un amendement AS408 du rapporteur étendant effectivement le champ des services habilités à recevoir du directeur de l’union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam) la liste des personnels médicaux interdits d’exercice de manière temporaire ou définitive à l’ensemble des services départementaux chargés des prestations en matière d’aide sociale ;

– d’un amendement AS413 du rapporteur étendant effectivement la liste des agents pouvant s’échanger des informations en matière de la lutte contre la fraude sociale à l’ensemble des agents des services chargés des prestations versées par les départements en matière d’aide sociale ;

– d’un amendement AS363 de Mme Nathalie Colin-Oesterlé (groupe Horizons & Indépendants) intégrant les agents de police, de gendarmerie et des douanes affectés dans les centres de coopération policière et douanière transfrontaliers au périmètre des acteurs habilités à échanger des informations pour la lutte contre la fraude sociale ;

– de trois amendements rédactionnels AS409, AS410 et AS412 du rapporteur.

*

Article 6 bis Extension de l’obligation de versement sur un compte bancaire ouvert dans l’espace unique de paiement en euros aux aides sociales départementales

Le droit en vigueur

L’article L. 114-10-2-1 du code de la sécurité sociale, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ([109]), dispose que les allocations et prestations sociales soumises à une condition de résidence en France et servies par les organismes de sécurité sociale sont versées sur des comptes bancaires ouverts en France ou dans un État de l’espace unique de paiement en euros (Single Euro Payments Area – SEPA).

L’obligation ne couvre que les prestations gérées par les organismes de sécurité sociale au sens strict (caisses d’allocations familiales, caisses d’assurance maladie, etc.) et qui sont soumises à une condition de résidence en France pour leur attribution. Sont ainsi déjà soumises à cette obligation, par exemple, l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé qui sont, d’une part, servies par les caisses d’allocations familiales et, d’autre part, soumises à une obligation de résidence en France.

Cette exigence de domiciliation bancaire garantit l’effectivité du lien de résidence, sécurise les flux financiers versés et facilite les contrôles par les organismes payeurs, en évitant notamment des versements sur des comptes situés dans des États tiers hors SEPA.

le dispositif adopté par le sÉnat

L’article 6 bis, issu d’un amendement n° 35 rect. ter de Mme Marie-Claude Lermytte et plusieurs de ses collègues des groupes Les Indépendants - République et Territoires, Union Centriste et Les Républicains adopté en séance publique, complète l’article L. 114-10-2-1 du code de la sécurité sociale afin d’étendre l’obligation de versement sur un compte bancaire ouvert en France ou dans l’espace unique de paiement en euros à certaines prestations et allocations d’aide sociale servies par les départements.

Sont ainsi explicitement visées les principales prestations légales d’aide sociale gérées par les départements, notamment les aides sociales à l’hébergement, l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap. Ces trois aides sont par ailleurs soumises à une obligation de résidence : les versements de la prestation de compensation du handicap (article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles) et de l’allocation personnalisée d’autonomie (article L. 232-1) sont conditionnés au fait de résider de façon stable et régulière en France, tandis que la perception des aides sociales à l’hébergement (article L. 231-1) est conditionnée aux faits de résider en France et d’être hébergé dans un établissement agréé. Sont également visées les aides à domicile des départements pour les personnes âgées (article L. 231-1) ou en situation de handicap (article L. 241-1), délivrées par définition dans le département du demandeur.

Pour ces prestations spécifiques, au même titre que pour celles servies par les organismes de sécurité sociale, le versement devra désormais être effectué sur un compte bancaire ouvert dans un établissement établi en France ou dans un autre État de l’espace unique de paiement en euros.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement à l’origine de cet article, cette extension permet de mettre fin à une différence de traitement jugée injustifiée entre bénéficiaires de prestations sociales selon que l’allocataire relève d’un organisme de sécurité sociale ou d’un conseil départemental. Elle doit contribuer à une meilleure cohérence juridique entre les régimes de versement des aides sociales, à sécuriser les paiements publics et à renforcer la lutte contre certaines pratiques de fraude ou de contournement liées à l’utilisation de comptes bancaires étrangers ne relevant pas de l’espace unique de paiement en euros.

L’amendement a reçu un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement. La commission a en effet estimé que le dispositif répondait à une incohérence du droit en vigueur entre les organismes de sécurité sociale et les départements, tandis que le Gouvernement a rappelé que par nature les prestations servies par les départements supposaient une obligation de résidence en France dans le département du demandeur.

Les modifications apportées par la commission

La commission a renforcé et clarifié le dispositif adopté par le Sénat à travers l’adoption d’un amendement AS414 du rapporteur étendant l’obligation de versement sur un compte domicilié en France ou dans l’espace SEPA à l’ensemble des prestations versées par les départements en matière d’aide sociale et soumises à une condition de résidence.

*

Article 6 ter Extension du champ des agents autorisés au sein de la direction générale de l’aviation civile à échanger des informations en matière de lutte contre la fraude sociale

Le droit en vigueur

La lutte contre la fraude sociale, en particulier celle relative aux infractions constitutives de travail illégal, repose sur un dispositif de partage de l’information entre plusieurs administrations, défini à l’article L. 8271-1-2 du code du travail et à l’article L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale.

L’article L. 8271-1-2 du code du travail détaille la liste des agents de contrôle compétents pour constater les infractions constitutives de travail illégal. Figurent sur cette liste, en particulier : les agents de l’inspection du travail, les agents des organismes de sécurité sociale, les agents des services fiscaux et douaniers, les officiers et agents de police judiciaire, ainsi que divers services spécialisés dans des domaines sectoriels, tels que « les fonctionnaires des corps techniques de l’aviation civile commissionnés à cet effet et assermentés ».

Ceux-ci interviennent dans un champ où les enjeux de travail illégal sont significatifs : recours à des personnels non déclarés, non-respect des règles relatives au détachement des travailleurs, dissimulation d’heures de travail dans certaines activités liées au transport aérien (manutention, assistance en escale, sous-traitance). En l’état du droit, l’habilitation à échanger des informations vise toutefois les seuls fonctionnaires relevant des corps techniques de l’aviation civile, ce qui ne couvre pas l’ensemble des agents administratifs de la direction générale de l’aviation civile impliqués dans la lutte contre le travail illégal.

L’article L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale énumère les services et organismes pouvant se communiquer spontanément ou sur demande tous renseignements et documents utiles à la recherche ou à la constatation des infractions constitutives de fraude sociale, faisant notamment référence aux agents chargés de la lutte contre le travail illégal et mentionnés à l’article L. 8271-1-2 du code du travail.

le dispositif adopté par le sÉnat

L’article 6 ter résulte de l’adoption en séance d’un amendement n° 131 rect. bis de Mme Patricia Demas et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, avec des avis favorables de la commission et du Gouvernement. Il modifie l’article L. 8271-1-2 du code du travail pour préciser que sont compétents en matière de recherche et de constatations des infractions de travail illégal, non seulement les fonctionnaires des corps techniques de l’aviation civile, mais également les fonctionnaires des corps administratifs de l’aviation civile chargés de la lutte contre le travail illégal.

Ce faisant, le texte aligne le périmètre des agents de la direction générale de l’aviation civile pouvant participer aux échanges d’informations prévus en matière de lutte contre la fraude sociale par le code de la Sécurité sociale sur la réalité organisationnelle de la lutte contre le travail illégal dans le secteur aérien. Les fonctionnaires des corps administratifs de la direction générale, dès lors qu’ils sont commissionnés et assermentés à cette fin, pourront ainsi échanger librement, avec les autres administrations concernées, tous documents ou informations utiles à la lutte contre la fraude sociale.

Le présent article vise ainsi à améliorer la circulation des données entre acteurs déjà compétents, dans un secteur particulièrement exposé aux pratiques frauduleuses comme la fraude au travailleur détaché. Il contribue à la synergie entre les services de l’État et les organismes de protection sociale dans la lutte contre le travail illégal et la fraude sociale de manière plus générale.

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel AS426 du rapporteur.

*

Article 7 Rendre obligatoires la géolocalisation des transporteurs sanitaires et des taxis conventionnés ainsi que le système électronique de facturation intégré

Le droit en vigueur

Une prise en charge par l’assurance maladie des frais de transport sanitaire des patients

● L’article L. 6312-1 du code de la santé publique désigne le transport sanitaire comme « tout transport d’une personne malade, blessée ou parturiente, pour des raisons de soins ou de diagnostic, sur prescription médicale ou en cas d’urgence médicale, effectué à l’aide de moyens de transports terrestres, aériens ou maritimes, spécialement adaptés à cet effet ». La prise en charge des transports sanitaires par l’assurance maladie est prévue à l’article L. 160-8 du code de la sécurité sociale qui couvre les « frais de transport des personnes se trouvant dans l’obligation de se déplacer pour recevoir les soins ou subir les examens appropriés à leur état ».

Cette prise en charge est conditionnée à une prescription médicale de transport sur la base du trajet « le moins onéreux » et du mode de transport « le plus adapté à l’état du patient » (article L. 322-5 du code de la sécurité sociale). Il peut s’agir de transporteurs sanitaires qui utilisent des ambulances, autorisant le transport couché, ou des véhicules sanitaires légers (VSL), pour le transport assis de trois patients au plus. Les déplacements peuvent être également assurés par un taxi conventionné avec la caisse primaire d’assurance maladie.

En 2023, l’offre de transport de patients reposait sur 5 212 entreprises de transport sanitaire (14 772 ambulances et 14 285 VSL) et 28 916 entreprises de taxis conventionnés (40 132 taxis), qui ont accompagné au total 6,45 millions de patients, dont plus de la moitié en taxi. L’offre est néanmoins très hétérogène selon les territoires et les types de véhicules avec des problématiques d’accès dans certains espaces.

● Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les entreprises de transport sanitaire ou de taxis sont définis par des conventions distinctes.

Pour les entreprises de transports sanitaires, les modalités de prise en charge des frais sont précisées par une « convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une ou plusieurs organisations syndicales nationales les plus représentatives des ambulanciers et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ». Cette convention énonce notamment les conditions à remplir par les entreprises pour être conventionnées et les modalités de contrôle associées, ainsi que les conditions de leur rémunération (article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale).

Pour les entreprises de taxis, les frais d’un transport sanitaire ne peuvent donner lieu à remboursement que si cette entreprise a préalablement conclu une convention avec un organisme local d’assurance maladie. Établie pour une durée au plus égale à cinq ans, elle doit être conforme à une convention-cadre nationale, à laquelle est annexée une convention type avec les entreprises de taxis. La convention-cadre nationale détermine notamment les conditions d’exécution des transports sanitaires, les modalités de rémunération, les règles de facturation, les règles de modulation de la rémunération afin de contribuer à la maîtrise des dépenses, au développement des transports partagés et à la lutte contre la fraude, ainsi que les dispositifs d’aide à l’équipement des taxis, notamment pour l’acquisition d’outils de géolocalisation des véhicules (article L. 322-5).

Une dynamique soutenue des dépenses de transports sanitaires qui ont rendu nécessaires des mesures d’encadrement

Les dépenses de transport sanitaire constituent une enveloppe très dynamique : elles ont atteint 6,74 milliards d’euros en 2024 (+ 6 % par rapport à 2023 et + 43 % par rapport à 2016), dont 3,67 milliards d’euros pour les transporteurs sanitaires (ambulances et VSL) et 3,07 milliards d’euros pour les taxis conventionnés ([110]). Elles atteindraient 6,9 milliards d’euros en 2026 ([111]).

Évolution des dÉpenses de transport sanitaire

entre 2016 et 2023

(en millions d’euros)

Source : Assurance maladie, Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses : les propositions de l’assurance maladie pour 2025, juillet 2024, p. 275.

Cette croissance soutenue résulte en partie d’un effet volume, lié à l’accroissement de la demande de transports sanitaires, en lien avec le vieillissement de la population et l’augmentation du nombre d’usagers en affection de longue durée : le nombre de patients transportés est passé de 5,67 millions en 2016 à 6,45 millions en 2023. Cette augmentation des flux profite principalement au transport par taxi conventionné : le nombre de patients ayant recours à un transport sanitaire a augmenté de 370 000 entre 2016 et 2023, alors que le nombre de patients ayant recours à un taxi a progressé de 870 000 sur la même période ([112]). De ce fait, la croissance des dépenses de transport sanitaire résulte aussi d’un effet prix, puisque le prix moyen d’un transport en taxi est supérieur à celui d’un véhicule sanitaire léger. En 2023, les dépenses moyennes s’élevaient à 115 euros en ambulance, 61 euros en taxi et 35 euros en VSL ([113]).

Par ailleurs, la France fait partie des pays où les dépenses totales de transport sanitaire et secours d’urgence sont parmi les plus élevées, avec l’Allemagne. Exprimée en part du produit intérieur brut, elle se rapproche des pays où les niveaux de dépenses sont les plus élevés et se situe au-dessus de la moyenne, avec une part élevée de financements publics.

DÉpenses de transport sanitaire et secours d’urgence par pays en 2021

(en part du produit intérieur brut)

Source : Assurance maladie, Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses : les propositions de l’assurance maladie pour 2025, juillet 2024, p. 288.

Le constat de dépenses de transport sanitaire très dynamiques depuis plusieurs années a conduit à la mise en œuvre par les pouvoirs publics de plusieurs mesures d’encadrement au cours des dernières années :

– l’incitation à recourir au transport partagé en décourageant financièrement les patients à le refuser ([114]). L’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale dispose depuis 2024 que lorsqu’un « patient refuse le transport partagé que lui propose une entreprise de transport sanitaire ou une entreprise de taxi conventionnée, alors que son état de santé n’est pas incompatible avec une telle solution de transport [...] ses frais de transport sont pris en charge après application au prix facturé d’un coefficient de minoration ». Cette minoration ne s’applique toutefois pas à ce jour en l’absence de textes d’application. En revanche, l’article L. 322-5-1 précise que les patients refusant le transport partagé ne peuvent pas bénéficier de la dispense d’avance de frais ;

– le doublement par décret des franchises applicables au transport sanitaire depuis le 31 mars 2024 de 2 à 4 euros par transport ([115]), ce montant s’appliquant à chaque trajet effectué (article D. 160-9) dans la limite d’un montant journalier de 8 euros (article D. 160-11) ;

– la révision du modèle tarifaire et des règles de conventionnement des taxis par la transformation en 2025 du cadre conventionnel applicable ([116]). L’article L. 322-5 a mis en place une convention-cadre nationale à laquelle doit se conformer l’ensemble des conventions entre les caisses locales d’assurance maladie et les entreprises de taxi. Une nouvelle convention-cadre nationale, harmonisant les règles de tarification entre départements, applicable à compter du 1er novembre 2025, est entrée en vigueur en juillet 2025 ([117]).

Une généralisation progressive de la géolocalisation et de la facturation intégrée par voie conventionnelle

Afin de lutter contre certaines fraudes sur le transport de patients comme la falsification de factures ou des transports effectués, et de vérifier systématiquement la conformité de la facturation avec la réalité des courses, l’assurance maladie a incité par voie conventionnelle au déploiement couplé des outils intégrés de géolocalisation et de facturation par le biais du service électronique de facturation intégré (Sefi). Ce service est une solution de facturation intégrée au logiciel métier des transporteurs leur permettant d’élaborer une facture normée à partir d’une prescription médicale et des informations détenues par l’assurance maladie. Il offre plusieurs services additionnels en ligne : consultation des prescriptions électroniques de transport des patients, simplification et fiabilisation de la facturation, numérisation et transmission des pièces justificatives nécessaires au remboursement des frais de transport.

Le champ conventionnel a fortement incité au cours des dernières années les différents professionnels à recourir à la géolocalisation et à la facturation intégrée. Le dispositif de géolocalisation alimente directement le logiciel de facturation avec le nombre de kilomètres effectués, les lieux et heures de départ, tandis que le service électronique de facturation intégré garantit à l’entreprise une facturation dont la conformité est validée par l’assurance maladie, réduisant les rejets des factures transmises et facilitant la gestion en direct de la facturation.

Pour les transporteurs sanitaires, l’avenant n° 10 de 2021 à la convention nationale ([118]) rend obligatoire le recours au service électronique de facturation intégré. Les entreprises bénéficient en contrepartie d’une aide financière pour s’équiper ; qui rémunère l’utilisation du Sefi et son couplage avec un dispositif intégré de géolocalisation. Par la suite, l’avenant n° 11 de 2023 ([119]) a renforcé l’incitation des entreprises à s’équiper en proposant une tarification majorée pour les transporteurs équipés. L’avenant précise que le dispositif de géolocalisation embarqué doit déterminer le lieu et l’heure de prise en charge et l’arrivée du patient, tandis que la facturation doit comporter le kilométrage au réel parcouru entre le lieu de prise en charge et le lieu de dépôt du patient.

À la suite de ces deux avenants, le protocole d’accord de maîtrise des dépenses du 24 septembre 2025 ([120]), conclu entre l’assurance maladie et les représentants des transporteurs sanitaires sur la base de l’article L. 162-12-18 du code de la sécurité sociale ([121]), renforce les leviers tarifaires afin d’accélérer le développement du service électronique de facturation intégré et de la géolocalisation des trajets en diminuant de 13 % les tarifs socles pour les entreprises non certifiées à compter du 1er octobre 2025 (sans modifier les tarifs majorés prévus par l’avenant n° 11).

Ces mesures semblent toutefois insuffisantes puisque, au premier semestre 2025, seulement 46 % des entreprises sont en mesure de certifier leurs flux issus de leurs boîtiers kilométriques, loin des engagements de la profession à ce que les entreprises émettent au moins 90 % de flux certifiés d’ici 2027.

Pour les taxis conventionnés, la nouvelle convention-cadre ([122]) prévoit l’équipement d’un dispositif certifié de géolocalisation pour les taxis, alimentant directement le logiciel de facturation avec le nombre de kilomètres effectués, les lieux et heures de départ, obligatoire à compter du 1er janvier 2027. Elle prévoit également l’étude d’un dispositif d’aide à l’équipement à destination des entreprises de taxi. La même convention-cadre stipule que le service électronique de facturation intégré deviendra progressivement, et au plus tard au 1er janvier 2027, le mode de facturation obligatoire.

le dispositif proposÉ

Les dispositions du projet de loi initial

L’article 7 du projet de loi rétablit un article L. 322-5-3 du code de la sécurité sociale afin de rendre obligatoires, à compter d’une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2027, pour les entreprises de transport sanitaire et les entreprises de taxi ayant conventionné avec un organisme local d’assurance maladie, d’une part, l’équipement des véhicules d’un dispositif de géolocalisation certifié par l’assurance maladie, dont les conditions d’utilisation sont précisées par décret et, d’autre part, le recours au système électronique de facturation intégré.

L’étude d’impact évalue à 32 millions d’euros en année pleine l’économie potentiellement générée par la présente mesure, alors même que le montant de l’ensemble des préjudices portant sur le transport sanitaire est estimé à 427 millions d’euros pour les transporteurs sanitaires et 209 millions d’euros pour les taxis conventionnés en 2024 (tout type de fraude confondu) ([123]).

Un dispositif adopté sans modification par le sÉnat

Le Sénat a adopté l’article 7 sans modification.

Il a estimé que ses dispositions inscrivent dans la loi des obligations déjà en vigueur dans les textes conventionnels tandis que l’application de ces obligations en 2027 est conforme aux délais prévus par la convention-cadre et la convention nationale applicables aux différentes professions concernées.

Les rapporteurs ont toutefois appelé l’assurance maladie à poursuivre ses efforts d’aide à l’équipement des véhicules pour les transporteurs sanitaires, et à mettre effectivement en œuvre l’aide pour les taxis conventionnés prévue à l’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale ([124]).

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté le présent article sans modification.

*

Article 8 Lutter contre les fraudes fiscales et sociales dans le secteur des transports publics particuliers de personnes

Le droit en vigueur

Depuis la libéralisation du secteur par la loi dite « Novelli » de 2009 ([125]) et à la faveur du développement des plateformes d’intermédiation depuis 2011 ([126]), le secteur des voitures de transport avec chauffeur (VTC) a connu un essor fulgurant ces dernières années. Il reste toutefois difficile d’évaluer avec certitude le nombre de chauffeurs en activité, qui varie selon l’indicateur utilisé.

Le nombre d’exploitants inscrits au registre VTC s’établit, selon la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), à 79 149 au 1er octobre 2025, avec 120 717 conducteurs associés. Le nombre de titulaires de la carte professionnelle de VTC s’établit en revanche à 137 350 cartes au 28 septembre 2025. La DGITM souligne que l’ensemble des exploitants inscrits au registre et des détenteurs de cartes professionnelles n’exerce pas forcément une activité effective. L’Observatoire national des transports publics particuliers des personnes évalue ainsi le nombre de chauffeurs actifs sur les plateformes de VTC à 71 300 en 2024, soit 27 % de plus qu’en 2023 et 51 % de plus qu’en 2022 (par comparaison, l’observatoire estimait à 63 000 le nombre de taxis en exercice en 2023).

Les chauffeurs des plateformes de voitures de transport

avec chauffeur en 2024

Source : Observatoire national des transports publics particuliers des personnes.

Le cadre juridique applicable aux voitures de transport avec chauffeur s’est progressivement consolidÉ

Le secteur des transports publics particuliers de personnes (T3P) comprend les taxis, les voitures de transports avec chauffeur (VTC) et les véhicules motorisés à deux ou trois roues aussi appelés mototaxis. Chacune de ces activités est soumise à des règles d’exercice distinctes définies successivement aux articles L. 3120-1 à L. 3124-12 du code des transports. En particulier, les taxis ont le monopole de la maraude, c’est-à-dire la possibilité de stationner et de circuler sur la voie publique en quête de clients, tandis que les VTC et les mototaxis ne peuvent prendre des clients que sur réservation préalable.

Les exploitants de VTC, qui peuvent être des chauffeurs indépendants ou des sociétés de transport, et les plateformes de réservation sont chacun soumis à un régime juridique spécifique. Ce dernier résulte principalement de la loi d’octobre 2014 dite « Thévenoud » ([127]), qui a redéfini plus clairement le cadre juridique applicable à ces deux professions, dans un contexte social tendu entre la profession des VTC et celle des taxis. Elle a, par exemple, institué un registre des exploitants de VTC et a imposé le retour à un stationnement en dehors de la chaussée après une course et en l’absence de réservation préalable. Deux lois sont venues ensuite consolider ce cadre juridique : la loi de décembre 2016 dite « Grandguillaume » ([128]), qui a mis en place un examen théorique pour les VTC, et la loi de décembre 2019 dite « LOM » ([129]), qui a renforcé les obligations pesant sur les plateformes d’intermédiation (obligation de communiquer au chauffeur la distance parcourue et le montant perçu avant chaque prestation, droit de refuser une prestation sans pénalité, libre choix des plages horaires d’activité par le chauffeur).

Les conditions d’accès et d’exercice de l’activité de voitures de transports avec chauffeur

Pour devenir exploitants de VTC (entrepreneurs indépendants ou sociétés de transport qui salarient des chauffeurs), les personnes concernées doivent être inscrites sur un registre des exploitants de VTC (article L. 3122-3 du code des transports). Le dossier d’inscription est composé d’un justificatif de la capacité financière de l’exploitant de 1 500 euros pour chaque véhicule (article L. 3122-4), du certificat d’immatriculation du ou des véhicules, d’une attestation d’assurance couvrant la responsabilité civile (article L. 3120-5) et de la carte professionnelle de VTC (article L. 3120-2-2). L’inscription au registre est renouvelable tous les cinq ans et donne lieu à l’attribution d’une signalétique distinctive (article R. 3122-8) constituée de vignettes apposées sur le pare-brise du véhicule ([130]).

La carte professionnelle VTC, délivrée par l’autorité administrative, ne peut être demandée qu’à la suite de la réussite d’un examen visant à évaluer les aptitudes professionnelles du demandeur, qui doit par ailleurs satisfaire des conditions d’honorabilité professionnelle (article L. 3120-2-1). L’examen consiste en la réussite à un test théorique et à un test pratique organisés par les chambres de métiers et de l’artisanat. La carte professionnelle est valable cinq ans et doit être placée en évidence sur le pare-brise du véhicule. Elle peut faire l’objet d’un retrait temporaire ou définitif en cas de violation de la réglementation applicable à la profession (article L. 3124-11).

Les exploitants VTC peuvent être radiés du registre dans deux cas (article R. 3122-4) : d’une part, lorsque cesse d’être remplie l’une des conditions requises lors de leur inscription à ce registre, notamment lorsque l’exploitant met à disposition d’un tiers, à titre onéreux ou non, l’inscription au registre qu’il a obtenue pour son propre compte et, d’autre part, lorsque, pour quelque motif que ce soit, l’exploitant cesse son activité de transport. Par ailleurs, le fait de contrevenir à l’obligation d’inscription au registre est puni d’un an d’emprisonnement, de 15 000 euros d’amende, de la suspension du permis de conduire et de l’immobilisation voire de la confiscation du véhicule (article L. 3124-7). Ce délit peut toutefois faire l’objet du versement d’une amende forfaitaire d’un montant de 500 euros (le cas échéant majorée à 1 000 euros).

Les véhicules utilisés doivent répondre à des conditions techniques et de confort (article L. 3122-4) précisées par décret. Les VTC doivent comporter au moins quatre et au plus neuf places, y compris celle du conducteur (article R. 3122-6). Les véhicules doivent être âgés de moins de sept ans, doivent être munis d’au moins quatre portes et avoir une longueur minimale de 4,50 mètres et une largeur minimale de 1,70 mètre ([131]). Ces caractéristiques ne sont pas applicables aux catégories de véhicules hybrides et électriques (article L. 3120-5).

Les VTC sont également soumis à des conditions d’exercice spécifiques, distinctes de celles des taxis. Ils ne peuvent pas, au contraire des taxis, prendre en charge un client sur la voie ouverte à la circulation (sauf à justifier d’une réservation préalable), stationner ou circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de client, et même stationner à l’abord des gares et des aérogares au-delà d’une heure avant une prise en charge d’un client (article L. 3120-2). Le non-respect de ces obligations est puni d’un an d’emprisonnement, de 15 000 euros d’amende, de la suspension du permis de conduire et de l’immobilisation voire de la confiscation du véhicule (article L. 3124-12). Ce délit peut également faire l’objet du versement d’une amende forfaitaire d’un montant de 500 euros.

Le conducteur d’un VTC doit par ailleurs, dès l’achèvement de sa prestation, retourner au lieu d’établissement de l’exploitant ou dans un lieu, en dehors de la chaussée, où le stationnement est autorisé, sauf s’il justifie d’une réservation préalable (article L. 3122-9).

Les conditions d’exercice des plateformes de réservation de transport particulier de personnes

Les plateformes de réservation sont des professionnels qui mettent en relation des conducteurs de taxi ou des exploitants de transport et des passagers pour la réalisation de déplacements (article L. 3141-1 du code des transports). Elles doivent s’assurer que le conducteur qui réalise un déplacement dispose d’un permis de conduire pour la conduite du véhicule utilisé, d’un justificatif de l’assurance du véhicule et de l’assurance responsabilité civile, ainsi que la carte professionnelle requise pour l’activité pratiquée. Elles doivent en particulier s’assurer que l’entreprise dont le conducteur relève dispose du certificat d’inscription au registre des exploitants de VTC et que le véhicule utilisé répond aux conditions techniques et de confort requises (article L. 3141-2).

Les plateformes de réservation doivent se déclarer auprès de l’autorité administrative (article L. 3142-2) : au 1er septembre 2025, la liste publiée par la DGITM comprenait vingt-cinq plateformes parmi lesquelles Bolt, G7, Heetch, Uber et Transopco France (Freenow). Ces plateformes sont responsables de plein droit à l’égard du client de la bonne exécution du contrat de transport (article L. 3142-3) et ne peuvent interdire à l’exploitant ou au conducteur d’un taxi de prendre en charge un client qui le sollicite directement alors que le véhicule n’est pas rendu indisponible par une réservation (article L. 3142-5).

Le fait pour une plateforme de réservation de mettre en relation des passagers avec des personnes qui ne sont ni des taxis, ni des VTC, ni des mototaxis est puni de deux ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende (article L. 3143-4).

La montÉe en puissance des sociÉtÉs de gestionnaire de flotte s’accompagne d’une hausse des pratiques frauduleuses

L’apparition des sociétés de gestionnaire de flotte et la hausse des fraudes associées

L’étude d’impact du projet de loi souligne que « la fraude dans les transports publics particuliers de personnes connaît un développement préoccupant » qui « se manifeste notamment par la présence de faux professionnels, la sous-location d’inscriptions au registre des exploitants de VTC, et la généralisation de pratiques de gestionnaires de flotte ou du rattachement » des chauffeurs ([132]).

Pour rappel, les chauffeurs VTC peuvent exercer leur profession en travaillant soit comme travailleur indépendant inscrit au registre des VTC, soit comme chauffeur salarié d’une société de transport inscrite au même registre. Néanmoins, un système intermédiaire s’est instauré à travers l’apparition de sociétés « gestionnaires de flotte » ou « de rattachement des chauffeurs » qui se voient rattacher des chauffeurs indépendants auxquels elles proposent certains services. Elles contractualisent directement avec les plateformes de réservation et perçoivent la rémunération des courses réalisées pour le compte des conducteurs indépendants relevant de leur flotte, auxquels elles reversent les montants perçus après déduction d’une commission.

S’il existe des entreprises intermédiaires susceptibles d’apporter, en toute légalité et dans un cadre contractuel régulier, des services aux conducteurs de VTC indépendants en termes d’assistance administrative ou de location de véhicules, il est constaté que la plupart des sociétés sont créées pour des périodes relativement courtes afin d’échapper aux obligations sociales et fiscales associées. Cette pratique conduit également au recours à du travail dissimulé ou à des personnes en situation irrégulière, et à des pratiques illégales comme la mise à disposition de l’inscription au registre des exploitants de VTC à un tiers, l’absence de détention par le chauffeur d’une carte professionnelle ou l’absence des garanties financières associées aux véhicules. Elle complique également fortement la réalisation des contrôles en empêchant d’identifier les véritables responsables opérationnels. L’étude d’impact souligne que ce phénomène n’est pas marginal puisque « les chauffeurs rattachés représenteraient environ 40 % des chauffeurs inscrits sur les plateformes en 2025 » et que « les fraudes aux cotisations sociales représentaient, en 2022, environ 70 millions d’euros pour le secteur » ([133]).

Le développement des sociétés gestionnaires de

flotte dans le secteur des VTC

Source : commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, L’essentiel sur..., « Fraude dans le transport public particulier de personnes : lutter contre la fraude organisée et protéiforme », Sénat, novembre 2025.

Outre les conséquences sociales et fiscales, ces pratiques frauduleuses engendrent des problèmes majeurs de sécurité pour les passagers qui sont susceptibles de monter à bord de véhicules non conformes à la réglementation ou conduits par de faux professionnels qui ne disposent pas des conditions d’honorabilité et des compétences professionnelles requises. Elles induisent également une concurrence déloyale envers les exploitants VTC ou les taxis exerçant leur activité en toute légalité.

L’absence de devoir de vigilance des plateformes de réservation de transport particulier de personnes

Les plateformes de réservation ne sont soumises à aucun devoir de vigilance général en matière de recours au travail dissimulé par les exploitants de VTC. En effet, l’article L. 8222-1 du code du travail prévoit une obligation pour tout donneur d’ordre vis-à-vis de son prestataire, lorsqu’il a conclu avec ce dernier un contrat d’une valeur supérieure à 5 000 euros, d’être vigilant quant au respect par ce dernier des interdictions relatives au travail dissimulé et à l’emploi d’étranger sans titre. L’article L. 243-15 du code de la sécurité sociale prévoit également que le donneur d’ordre doit s’assurer que son cocontractant est à jour de ses obligations de déclaration et de paiement des cotisations de sécurité sociale. Cette attestation de vigilance doit mentionner le nombre de salariés et le total des rémunérations déclarées par le prestataire.

Or, dans le cas d’une mise en relation entre la plateforme de réservation, un exploitant VTC et un client, c’est le client qui est considéré comme le donneur d’ordre et non la plateforme, qui n’est donc pas tenu d’un tel devoir de vigilance. Le client n’est par ailleurs pas tenu responsable dans la mesure où les courses réalisées sont inférieures à 5 000 euros.

Le code des transports prévoit pourtant l’existence d’un devoir de vigilance spécifique en matière de travail dissimulé et d’emploi d’étrangers sans titre pour les plateformes de mise en relation intervenant dans les secteurs du transport routier de marchandises (article L. 3261-3 du code des transports) et des transports publics collectifs de personnes (article L. 3161-4).

Ces plateformes doivent s’assurer que les entreprises qui réalisent, par leur intermédiaire, un transport de marchandises sont en mesure de justifier qu’elles disposent d’une attestation d’assurance, qu’elles n’ont pas recours au détachement de salariés, qu’elles ne pratiquent pas de travail dissimulé et qu’elles n’emploient pas de salariés non autorisés à exercer une activité professionnelle sur le territoire français. La méconnaissance de cette obligation est punie d’une amende de 675 euros pour toute proposition de mise en relation ou toute opération de transport réalisée (articles L. 3264-2 et L. 3163-2).

L’absence d’une disposition similaire pour le secteur du transport particulier de personnes est de nature à favoriser le développement de pratiques frauduleuses, notamment par les sociétés gestionnaires de flotte qui font écran entre la plateforme et les chauffeurs mobilisés. L’introduction d’une obligation de vigilance responsabilisant les plateformes permettrait de dissuader les cocontractants de recourir à des mécanismes frauduleux et de s’assurer du respect des obligations sociales et fiscales associées.

le dispositif proposÉ

Les dispositions du projet de loi initial

L’article 8 du projet de loi vise à lutter contre les pratiques frauduleuses des gestionnaires de flotte, à travers plusieurs mesures introduites dans le code des transports : d’une part, la création dans la loi d’une sanction pour les personnes qui mettent à disposition auprès d’un tiers l’inscription au registre des exploitants de VTC et, d’autre part, la création d’une obligation de vigilance pour les plateformes de réservation dans le secteur du transport public de personne et les sanctions associées en cas de manquement à cette nouvelle obligation.

Le renforcement des sanctions et des contrôles sur la mise à disposition d’un tiers de l’inscription au registre des exploitants de VTC

Le 1° du I du présent article inscrit à l’article L. 3122-3 du code des transports l’interdiction générale de mise à disposition d’un tiers, à titre onéreux ou non, de l’inscription au registre des exploitants de VTC, tandis que le 2° du I clarifie le champ d’application du délit existant prévu à l’article L. 3124-7 pour les personnes se livrant à l’exercice illicite de la profession de VTC.

Corrélativement, le 3° du I introduit un nouvel article L. 3124-7-1 dans le code des transports prévoyant une nouvelle gradation de sanction pour les personnes qui mettent à disposition d’un tiers l’inscription au registre des exploitants de VTC qu’elles ont obtenue pour leur propre compte : la radiation du registre des exploitants VTC (similaire à la sanction prévue aujourd’hui à l’article R. 3122-4 de la partie réglementaire du code) ; l’interdiction pour cet exploitant de s’inscrire à nouveau à ce registre pendant une période maximale de trois ans ; et l’interdiction à toute personne agissant en qualité de dirigeant de droit ou de fait de cet exploitant d’intervenir en tant que dirigeant d’un exploitant inscrit au registre pendant la même période.

Il s’agit par ces mesures de sanctionner effectivement non seulement le défaut d’inscription au registre des exploitants de VTC, mais surtout la mise à disposition d’un tiers de cette inscription, pratique qui tend à se généraliser avec la multiplication des sociétés gestionnaires de flotte. L’effectivité de la mesure est renforcée par l’introduction de deux nouvelles sanctions qui visent à interdire à un exploitant frauduleux une nouvelle inscription pendant au moins trois années ou de diriger une société de transport inscrite au registre.

Enfin, le 4° du I complète l’article L. 3141-2 du code des transports qui impose en l’état du droit que les plateformes de réservation s’assurent seulement que l’entreprise dont le conducteur relève dispose du certificat d’inscription au registre des exploitants VTC. Elles devront désormais s’assurer que les attestations d’inscription au registre des exploitants VTC ne soient pas mises à la disposition du conducteur par un tiers, à titre gratuit ou onéreux. Lorsque le chauffeur VTC n’est pas indépendant et qu’il travaille pour une société de transport, la plateforme devra s’assurer que l’attestation d’inscription audit registre est bien mise à disposition du conducteur par l’exploitant qui l’emploie.

Il s’agit ainsi de responsabiliser davantage les plateformes de réservation dans la lutte contre la mise à disposition illégale à un tiers de l’inscription au registre des exploitants de VTC par les sociétés gestionnaires de flotte. Elle impose aux plateformes de réservation de s’assurer de la cohérence des informations relatives aux exploitants VTC auxquels elles ont recours, selon le statut des conducteurs.

La création d’une obligation de vigilance pour les plateformes de réservation dans le secteur du transport public de personnes

Le 5° du I du présent article crée un nouvel article L. 3141-2-1 au sein du code des transports qui instaure une obligation de vigilance pour les plateformes de réservation afin qu’elles s’assurent que les exploitants VTC qu’elle met en relation avec des passagers ne pratiquent pas de travail dissimulé et n’emploient pas de personnes non autorisées à exercer une activité professionnelle sur le territoire national. Cette disposition est similaire à celles qui existent déjà pour le transport routier de marchandises et le transport public collectif de personnes. Cette nouvelle obligation de vigilance, imposée aux centrales de réservation, s’applique de manière indifférenciée aux taxis et aux VTC, garantissant un cadre homogène de contrôle et de responsabilisation.

Le 6° du I précise que les manquements à cette obligation de vigilance seront recherchés et constatés par les agents de contrôle prévus à l’article L. 8271-1-2 du code du travail qui mentionne notamment les agents de contrôle de l’inspection du travail, les officiers et agents de police judiciaire et les contrôleurs des transporteurs terrestres.

Parallèlement, le 7° du I insère un nouvel article L. 3143-5 au sein du code des transports qui met en place une nouvelle sanction administrative à l’égard des plateformes qui ne respecteraient pas les vérifications découlant de leur obligation de vigilance : cette sanction serait constituée d’une amende d’un montant maximal de 150 euros par mise en relation avec un ou plusieurs passagers sans avoir opéré les vérifications nécessaires. Il est prévu que le montant de cette amende ne peut dépasser 150 000 euros par an, ou 300 000 euros par an en cas de récidive dans un délai de deux ans.

Pour fixer le montant total de l’amende, l’autorité administrative prendra en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. Un délai de prescription de deux ans révolus à compter du jour où le manquement a été commis est prévu pour l’action de l’administration.

Enfin, le II du présent article prévoit une période de transition pouvant aller jusqu’à dix-huit mois pour permettre aux centrales de réservation de mettre en place les outils de vérification de la situation des exploitants de VTC auxquels elles ont recours. L’étude d’impact précise que la période de transition envisagée serait de deux mois pour les nouveaux acteurs enrôlés et de six mois pour les chauffeurs et exploitants auxquels elles ont déjà recours à cette date ([134]). Ces délais seront fixés par décret en Conseil d’État.

Les modifications apportées par le sénat

Les modifications apportées en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, saisie pour avis avec délégation au fond par la commission des affaires sociales, a renforcé l’ambition initiale de l’article.

D’une part, elle a adopté un amendement du rapporteur pour avis ([135]) visant à rehausser au 7° du I le plafond annuel de l’amende administrative prévue pour sanctionner les plateformes ne respectant pas leur devoir de vigilance vis-à-vis des exploitants VTC avec lesquels elles contractualisent. L’amendement a multiplié par vingt ce plafond, pour le porter à 3 000 000 euros au lieu de 150 000 euros. Cet amendement a supprimé par ailleurs le second plafond applicable en cas de récidives constatées dans un délai de deux ans, en l’intégrant parmi les critères à prendre en compte pour la détermination du montant de la sanction.

D’autre part, la commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis ([136]) ayant pour objet de lutter plus efficacement et plus généralement contre l’exercice illégal des professions de VTC et de taxis. Il s’agit ainsi de :

– permettre de faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule en cas d’exercice illégal de l’activité de VTC ou de taxi (III) ;

– renforcer les sanctions applicables pour les délits d’exercice illégal de la profession de VTC et de taxi, l’exercice illégal de la maraude et du démarchage de clients en vue d’une prise en charge sans réservation préalable, ainsi que pour les conducteurs ne disposant pas d’une carte professionnelle adaptée à l’activité pratiquée : les sanctions applicables passent ainsi d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende (a du 1° bis du I, a du 2° du I et a du 3° bis du I) ;

– permettre au juge de décider d’interdictions temporaires de paraître dans certains lieux (infrastructures de transport, sites touristiques, etc.) pour les personnes physiques ayant commis les mêmes infractions, afin de lutter contre la récidive (b du 1° bis du I, b du 2° du I et b du 3° bis du I) ;

– permettre aux agents de contrôle d’user d’une procédure dite « du client mystère » pour constater les pratiques d’exercice illégal des professions, de maraude irrégulière sur la voie publique ou de racolage de clients (3° ter du I créant un nouvel article L. 3124-13 au sein du code des transports).

La commission a en outre adopté deux amendements ([137]) procédant à des améliorations rédactionnelles.

Les modifications apportées en séance

Le Sénat a complété l’arsenal juridique prévu par l’article 8 pour lutter davantage contre la fraude fiscale et sociale dans le secteur des VTC à travers l’adoption de plusieurs amendements :

– un amendement n° 133 de Mme Nathalie Goulet (groupe Union Centriste), malgré un avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur, qui, au b du 4° du I, impose aux plateformes de réservation de vérifier par tout moyen les conditions d’acquisition du véhicule utilisé. Il s’agirait, selon l’auteure de l’amendement, de lutter contre « des cas d’achats de grosses cylindrées sans lien avec les facultés contributives des propriétaires ». Le Gouvernement et la commission ont toutefois souligné, lors des débats en séance, que les plateformes d’intermédiation ne disposaient pas des pouvoirs d’investigation nécessaires pour mener de telles vérifications, rendant la mesure impossible à mettre en œuvre par des acteurs privés ;

– un amendement n° 134 de Mme Nathalie Goulet, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, visant à préciser au 5° du I que l’obligation de vigilance des plateformes de réservation devra être mise en œuvre de manière périodique. Le Gouvernement a indiqué lors de l’examen de l’amendement en séance que cette précision sera apportée par décret sans qu’il soit nécessaire de l’inscrire dans la loi ;

– un amendement n° 41 rect. ter de Mme Jocelyne Antoine et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste, Les Républicains et Les Indépendants - République et Territoires, malgré un avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur, qui insère au 5° du I un nouvel article L. 3141-2-2 au sein du code des transports visant à « renforcer la lutte contre la fraude sociale dans le secteur en imposant une obligation de vérification par les plateformes de la cohérence des informations » entre le chiffre d’affaires généré par chaque conducteur, le salaire qu’il reçoit de la part de chaque plateforme de réservation et les heures déclarées. En effet, l’auteure de l’amendement estime qu’il « existe un risque avéré de sous-déclaration des revenus des chauffeurs salariés, notamment par le biais de versements complémentaires non déclarés ». La commission et le Gouvernement ont estimé en revanche que ces missions appartenaient à l’administration et non à un acteur privé ne disposant pas des pouvoirs d’investigation nécessaires ;

– un amendement n° 42 rect. ter de Mme Jocelyne Antoine et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste, Les Républicains et Les Indépendants - République et Territoires, malgré un avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur, introduisant un IV au présent article pour imposer la transmission à l’administration fiscale, par les plateformes de réservation, du chiffre d’affaires généré individuellement par chaque conducteur, ainsi que de ses informations nominatives (nom, prénom, numéro de carte professionnelle). Il s’agit pour l’auteure de l’amendement de détecter plus efficacement les situations de sous-déclaration ou de travail dissimulé. Le Gouvernement a toutefois estimé que cette obligation nouvelle devrait être réalisée dans le cadre d’une démarche européenne harmonisée.

Les modifications apportÉes par la commission

La commission a adopté neuf amendements rédactionnels AS415, AS416, AS417, AS418, AS425, AS422, AS423, AS424 et AS421 du rapporteur ainsi que plusieurs amendements clarifiant les obligations nouvelles imposées aux plateformes de réservation de transport particulier de personnes :

– deux amendements AS95 et AS92 de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, contre l’avis du rapporteur, renforçant les sanctions applicables en cas de mise à disposition d’un tiers par un exploitant VTC de l’inscription au registre des VTC. Il est désormais prévu, d’une part, que la sanction entraîne la requalification de la relation contractuelle entre cet exploitant et le chauffeur en contrat de travail et, d’autre part, que l’exploitant VTC est présumé être lié au chauffeur par un contrat de travail. Le rapporteur rappelle que la présence d’une mise à disposition de l’inscription n’implique pas, en soi et dans tous les cas, un lien de subordination juridique entre l’exploitant et le chauffeur justifiant une requalification en contrat de travail. Il souligne également qu’en l’état, les deux ajouts réalisés par la commission sont contradictoires : soit il s’agit d’une présomption de contrat de travail, soit il s’agit d’une requalification en contrat de travail ;

– un amendement AS233 de M. Thibault Bazin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, suivant l’avis favorable du rapporteur, supprimant l’obligation introduite par le Sénat pour les plateformes de réservation de transport particulier de personnes de vérification par tout moyen des conditions d’acquisition du véhicule utilisé pour les transports lors de l’entrée en relation et lors d’un changement de véhicule. La commission a ainsi estimé que la vérification des conditions d’acquisition des véhicules (lutte contre le blanchiment, financement illicite, fraude à la TVA, etc.) était une prérogative des pouvoirs publics, qui disposent des compétences, des accès aux fichiers et des pouvoirs d’enquête nécessaires et que faire porter cette mission sur les plateformes reviendrait à leur confier une mission de police administrative voire judiciaire ;

– un amendement AS93 de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, suivant l’avis favorable du rapporteur, qui complète les obligations des plateformes mettant en relation les passagers avec les exploitants VTC en leur imposant de vérifier que ces derniers ne mettent pas à disposition d’un tiers l’inscription au registre obtenue pour leur propre compte ;

– enfin, un amendement AS420 du rapporteur renforçant le caractère proportionné et dissuasif de la sanction administrative prévue à l’encontre des plateformes de mise en relation dans le secteur des VTC, en substituant au plafond de 3 millions d’euros par an pour un même professionnel un plafond proportionnel au chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France, fixé à 5 %. La commission a estimé que cette solution, déjà retenue dans d’autres dispositifs de sanctions, permet d’ajuster la sévérité de la peine à la taille de l’opérateur concerné et aux gains potentiels retirés de pratiques frauduleuses.

*

Article 8 bis Assujettissement des plateformes de réservation dans le secteur des transports publics particuliers de personnes aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

Le droit en vigueur

Les plateformes de réservation dans le secteur des transports publics particuliers de personnes

Le secteur des transports publics particuliers de personnes comprend les taxis, les voitures de transports avec chauffeur (VTC) et les véhicules motorisés à deux ou trois roues aussi appelés mototaxis. Chacune de ces activités de transport est soumise à des règles d’exercice distinctes définies par le code des transports.

Au sein de ce secteur, des plateformes de réservation mettent en relation des conducteurs ou des exploitants de transport et des passagers pour la réalisation de déplacements (article L. 3141-1 du code des transports). Elles doivent s’assurer que le conducteur qui effectue un déplacement dispose d’un permis de conduire correspondant au véhicule utilisé, d’un justificatif de l’assurance de celui-ci et de l’assurance responsabilité civile, ainsi que de la carte professionnelle requise pour l’activité pratiquée. Elles doivent en particulier s’assurer que l’entreprise dont le conducteur relève dispose du certificat d’inscription au registre des exploitants de VTC et que le véhicule utilisé répond à des conditions techniques et de confort minimales (article L. 3141-2).

Les plateformes d’intermédiation doivent se déclarer auprès de l’autorité administrative (article L. 3142-2) : au 1er septembre 2025, la liste publiée par la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités comprenait vingt-cinq plateformes parmi lesquelles Bolt, G7, Heetch, Uber et Transopco France (Freenow). Ces plateformes sont responsables de plein droit à l’égard du client de la bonne exécution du contrat de transport (article L. 3142-3) et ne peuvent interdire à l’exploitant ou au conducteur d’un taxi de prendre en charge un client qui le sollicite directement alors que le véhicule n’est pas rendu indisponible par une réservation (article L. 3142-5).

Les obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

Le dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme est défini au titre VI du livre V du code monétaire et financier. Au sein de ce dispositif, l’article L. 561-2 dresse la liste limitative des personnes soumises aux obligations de vigilance à l’égard de leur clientèle et de déclaration à Tracfin, la cellule française de renseignement financier chargée de lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Sont notamment visés les établissements de crédit, les entreprises d’investissement, les établissements de paiement et de monnaie électronique, les sociétés d’assurance, des professions juridiques et comptables (experts-comptables, commissaires aux comptes, avocats, notaires, commissaires de justice), ainsi que certaines activités non financières comme les opérateurs de jeux et de paris, les agents sportifs ou encore les personnes se livrant au commerce de métaux précieux ou de pierres précieuses.

Ces personnes assujetties doivent, dans le cadre d’une approche fondée sur la nature et le niveau du risque (client, produit ou transaction) auquel ils sont confrontés, identifier et vérifier l’identité de leurs clients, connaître l’objet et la nature de la relation d’affaires, assurer un suivi renforcé des opérations présentant un risque accru, conserver les informations et documents afférents pendant une durée minimale et déclarer sans délai à Tracfin les opérations ou tentatives d’opérations susceptibles de constituer une infraction de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme. Elles sont soumises au contrôle de leurs autorités de supervision sectorielles et s’exposent, en cas de manquement, à des sanctions administratives et, le cas échéant, pénales.

En l’état du droit, les « professionnels mentionnés à l’article L. 3141-1 du code des transports », c’est-à-dire les plateformes qui mettent en relation, par voie électronique, des passagers avec des conducteurs ou exploitants de taxis et de véhicules de transport avec chauffeur, ne figurent pas parmi les catégories de personnes assujetties au sens de l’article L. 561-2. Ils ne sont donc pas tenus, en tant que tels, d’exercer une vigilance de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme spécifique ni de signaler à Tracfin les opérations suspectes qu’ils pourraient détecter, même si les flux financiers qu’ils traitent transitent par des établissements de crédit déjà soumis au dispositif.

le dispositif proposÉ par le sÉnat

Afin de combler cette lacune, l’article 8 bis, introduit par un amendement n° 193 rect. portant article additionnel de Mmes Nathalie Goulet et Jocelyne Antoine (groupe Union Centriste), complète l’article L. 561-2 du code monétaire et financier par un alinéa additionnel assujettissant expressément aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme « les professionnels mentionnés à l’article L. 3141-1 du code des transports ».

Les signataires de l’amendement ont estimé que le secteur des voitures de transports avec chauffeur apparaît particulièrement exposé à des risques de fraude et de blanchiment de capitaux, avec le recours à des sociétés « éphémères » interposées, la mise en œuvre de schémas de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée et des rémunérations en espèces ou par des circuits peu traçables. Les plateformes, qui ont une vision consolidée du chiffre d’affaires généré par chaque exploitant et des flux qui transitent par leurs systèmes, occupent dès lors une position clef pour la détection de ces schémas, sans être aujourd’hui au cœur du dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent.

En soumettant ainsi les plateformes de transports publics particuliers de personnes à ces obligations, le Sénat entend renforcer la capacité des pouvoirs publics à détecter des montages frauduleux complexes mêlant fraude fiscale, fraude aux cotisations sociales et blanchiment de capitaux dans ce secteur. Cet amendement a fait l’objet d’un avis de sagesse du rapporteur et du Gouvernement.

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté le présent article sans modification.

*

Article 9

Améliorer la coopération entre l’Autorité des marchés financiers et les parquets

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. Après l’adoption de deux amendements du rapporteur, la commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.

Adopté en commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Dans sa rédaction initiale, l’article 9 étendait à l’ensemble des parquets la faculté de communiquer à l’Autorité des marchés financiers (AMF) toute pièce de procédure pénale ayant un lien direct avec des faits susceptibles d’être soumis à l’appréciation de sa commission des sanctions. Cette prérogative est réservée, en l’état actuel du droit, au Parquet national financier (PNF).

➢ Modification apportée au Sénat

Un amendement déposé en séance au Sénat ([138]) a introduit un dispositif visant à modifier les conditions d’accès au nouveau fichier national des comptes signalés pour risques de fraude (FNC-RF). Ce dispositif prévoit, d’une part, d’abroger la faculté reconnue à l’URSSAF de signaler au gestionnaire du fichier les comptes qu’elles estiment susceptibles d’être frauduleux. Il prévoit, d’autre part, d’ouvrir l’accès à ce fichier aux administrations ayant à lutter contre les fraudes sociales et fiscales ainsi qu’aux sociétés de financement.

L’état du droit

À L’EXCEPTION DU PNF, LES PARQUETS NE SONT PAS AUTORISÉS À TRANSMETTRE DES PIÈCES DE PROCÉDURE PÉNALE À L’AMF

L’AMF est l’autorité publique indépendante chargée de veiller à la protection de l’épargne investie en produits financiers, à l’information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés ([139]). À ce titre, l’AMF surveille les marchés et dispose d’un pouvoir d’enquête et de contrôle pouvant donner lieu à une procédure de sanction en cas de manquements ([140]). Elle assure essentiellement la répression d’abus de marchés, tels que les délits d’initiés, des manipulations de cours et des diffusions de fausses informations, ainsi que le contrôle du respect des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par les acteurs financiers.

Les faits soumis à la commission des sanctions de l’AMF sont susceptibles de faire l’objet de procédures pénales parallèles. Le code de procédure pénale (CPP) et le code monétaire et financier (CMF) organisent donc des échanges d’informations entre l’AMF et l’autorité judiciaire.

Les parquets peuvent tout d’abord requérir de l’AMF la communication de tout document susceptible d’intéresser une enquête en cours, sans que puisse leur être opposé le secret professionnel. Par ailleurs, si, dans le cadre de ses attributions, l’AMF acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit, elle est tenue d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ([141]).

À l’inverse, le procureur de la République financier dispose de la faculté de communiquer à l’AMF, d’office ou à sa demande, des procès-verbaux, des rapports d’enquête ou toute autre pièce de la procédure pénale ayant un lien direct avec des faits susceptibles d’être soumis à l’appréciation de sa commission des sanctions ([142]). Ainsi, en 2025, le PNF a transmis des informations recueillies par les services de police judiciaire pour trois enquêtes impliquant des réseaux d’initiés, hors abus de marché (corruption privée, blanchiment de trafic de stupéfiants et fraude fiscale). En 2024, l’ordre de grandeur était le même. Cette faculté, soumise à l’avis préalable du juge d’instruction, n’est toutefois pas prévue pour les autres parquets.

la loi du 6 novembre 2025 a créé un fichier visant à lutter contre la fraude aux moyens de paiement scripturaux

La loi du 6 novembre 2025 visant à renforcer la lutte contre la fraude bancaire ([143]) a créé un fichier national des comptes bancaires signalés pour risque de fraude (FNC-RF) qui vise à réduire les risques de fraudes au virement, en recensant les IBAN identifiés comme frauduleux. Ce fichier, dont le cadre juridique est prévu par l’article L. 521-6-1 du CMF, entrera en vigueur le 6 mai 2026.

Ce fichier, géré par la Banque de France, recense les coordonnées bancaires que les établissements de paiement, les établissements de monnaie électronique, les établissements de crédit et les prestataires de services d’information sur les comptes estiment frauduleux ou susceptibles d’être frauduleux. Les IBAN sont inscrits au fichier par ces prestataires de services de paiement, avec les éléments caractérisant la fraude ou la suspicion de fraude.

En l’état du droit, le II de l’article L. 521-6-1 du CMF prévoit que seuls les prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du CMF, établis ou exerçant en France, peuvent alimenter le fichier.

Le III de l’article L. 521-6-1 du CMF prévoit toutefois la faculté pour les URSSAF de signaler au gestionnaire du fichier les comptes qu’elles estiment susceptibles d’être frauduleux. La Banque de France procède à leur inscription dans le fichier sous réserve de ses propres contrôles.

Le Dispositif proposé

Les dispositions du projet de loi initial

Le 1° de l’article 9 du présent projet de loi modifie l’article L. 621-20-4 du CMF qui permet au procureur de la République financier de communiquer à l’AMF des pièces de procédure pénale ayant un lien direct avec des faits susceptibles d’être soumis à l’appréciation de la commission des sanctions de l’Autorité. Il intègre deux évolutions :

– il étend la faculté de communication à l’AMF reconnue au procureur de la République financier à l’ensemble des parquets ;

– il renforce les garanties associées à la procédure de communication en précisant que celle-ci « ne peut intervenir qu’après l’avis favorable du juge d’instruction ». Par opposition avec la rédaction actuelle, qui prévoit uniquement que la transmission intervient « le cas échéant après avis du juge d’instruction », le parquet serait lié en cas d’opposition du juge d’instruction.

Le 2° de l’article 9 modifie les articles L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 du code monétaire et financier de façon à rendre ces dispositions applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Les modifications apportées par le Sénat

Un amendement sénatorial ([144]) a introduit un 1°A au présent article apportant des modifications au fichier national des comptes bancaires signalés pour risque de fraude (FNC-RF) récemment mis en place par la loi du 6 novembre 2025 visant à renforcer la lutte contre la fraude bancaire ([145]). En l’état du droit, seuls les prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du CMF, établis ou exerçant en France, et les URSSAF ont accès à ce fichier.

Conformément aux recommandations de l’ensemble des acteurs concernés, la faculté reconnue aux URSSAF de signaler des comptes susceptibles d’être frauduleux a été supprimée

L’amendement sénatorial a tout d’abord abrogé le III de l’article L. 521 6 1 du CMF qui prévoit la faculté reconnue aux URSSAF de signaler au gestionnaire du fichier les comptes qu’elles estiment susceptibles d’être frauduleux. Cette faculté, qui avait été introduite contre l’avis du Gouvernement et du rapporteur en première lecture de la loi visant à renforcer la lutte contre la fraude bancaire à l’Assemblée nationale, posait trois difficultés.

En premier lieu, le FNC-RF visait originellement à prévenir les cas de fraude au virement que les prestataires de services de paiement (PSP) sont les plus à même de détecter et de signaler. Les fraudes aux cotisations sociales étant caractérisée de façon différente par les URSSAF, la Banque de France comme la CNIL estimaient que ce mécanisme aurait conduit à des signalements incohérents, réduisant d’autant la lisibilité et l’efficacité du FNC-RF.

En second lieu, cette disposition confiait à la Banque de France, gestionnaire du fichier, la mission d’inscrire au fichier les comptes signalés par l’URSSAF après avoir mené ses « propres contrôles ». La Banque de France, n’ayant aucune compétence en matière de fraudes sociales, elle n’aurait pas été en mesure d’effectuer un tel contrôle avant d’intégrer un compte au fichier.

En troisième lieu, cette disposition posait des risques au regard de la protection des données. L’implication d’acteurs supplémentaires dans l’alimentation du fichier accentuait les risques liés à la mutualisation à grande échelle de données personnelles relatives à l’identité et aux opérations financières des personnes concernées –⁠ données hautement personnelles selon le Comité européen de la protection des données (CEPD).

La Banque de France et la CNIL se sont par conséquent exprimées en faveur de la suppression de cette disposition. Interrogée par le rapporteur, la direction générale du Trésor a par ailleurs indiqué que les URSSAF n’étaient pas favorables non plus à une telle faculté.

Le FNC-RF a été ouvert en consultation aux administrations luttant contre les fraudes sociales et fiscales et aux sociétés de financement

Le Sénat a ensuite étendu l’accès au FNC-RF aux administrations luttant contre les fraudes sociales et fiscales et aux sociétés de financement mentionnées au II de l’article L. 511-1 du CMF au titre de leurs obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.

Les administrations et les sociétés de financements concernées bénéficieraient ainsi d’un accès en consultation, sans possibilité de modifier le fichier. Seuls les prestataires de services de paiement (PSP) conserveraient un accès en écriture, de façon à ce que l’inscription au fichier d’un compte obéisse à une seule typologie de fraude, c’est-à-dire la fraude bancaire. Il s’agit ainsi de garantir l’efficacité et la lisibilité du fichier.

Les administrations concernées pourraient notamment être celles susceptibles d’être victimes de fraudes aux paiements, à l’instar des URSSAF, ou d’administrations qui, sans être de potentielles victimes, sont chargées de lutter contre la fraude, comme Tracfin.

Les sociétés de financement sont des personnes morales, autres que des établissements de crédit, qui effectuent à titre de profession habituelle et pour leur propre compte des opérations de crédit dans les conditions et limites définies par leur agrément ([146]). Il s’agit par exemple d’établissements réalisant des crédits à la consommation, à l’instar de CETELEM. Ces organismes sont notamment visés par des fraudeurs qui souscrivent à des crédits qui ne seront jamais remboursés. L’accès au fichier pour ces sociétés permettrait de prévenir ces fraudes lorsque les fraudeurs recourent aux mêmes comptes que ceux identifiés comme susceptibles d’être frauduleux. Les fraudeurs ayant un comportement « opportuniste », le recours à un même compte bancaire pour réaliser une pluralité de fraudes en profitant de l’absence de coordination entre les acteurs concernés est en pratique fréquent. Ce type de fraude peut représenter des montants de plusieurs dizaines de millions d’euros pour les établissements concernés ([147]). La Banque de France s’est par conséquent exprimée en faveur d’une telle ouverture de la consultation du fichier.

La position de la commission

Le transfert d’information des parquets vers l’AMF renforcera la lutte contre la criminalité financière organisée et le blanchiment

L’AMF indique observer des évolutions inquiétantes dans le fonctionnement des réseaux d’initiés, au regard des liens qui ont pu être établis entre certains d’entre eux et des organisations criminelles suspectées d’utiliser des informations privilégiées pour blanchir et investir, avec profit, les produits de leurs activités illégales (trafic de stupéfiants, blanchiment, escroquerie…).

Des liens financiers ont ainsi été identifiés entre des personnes connues par l’AMF pour leur participation à des réseaux d’initiés et des membres des réseaux de trafic de stupéfiants (virements bancaires, cadeaux…). Le financement de certaines de leurs opérations sur les marchés financiers par des fonds issus du trafic de stupéfiants aux initiés assurerait la surface financière nécessaire pour réaliser des opérations de plusieurs millions d’euros sur les marchés financiers, en contrepartie du blanchiment du produit du trafic.

Ce renforcement des interactions entre réseaux d’initié et criminalité organisée rend cruciale la transmission d’informations de la part des parquets traitant parallèlement de faits dont l’AMF a à connaître. Certains parquets sont particulièrement concernés, à l’instar des huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) dotées de compétences importantes en matière de délinquance et criminalité financière complexes, et des sections économiques et financières des parquets de Paris et Nanterre qui accueillent de très nombreux sièges sociaux.

Les parquets pourraient ainsi transmettre certaines pièces dans le cadre de certaines de leurs enquêtes portant sur la criminalité organisée ([148]) – téléphones, ordinateurs, relevés de comptes/transactions – des procès-verbaux d’auditions et des enregistrements d’interceptions téléphoniques portent sur des transactions boursières suspectes en lien avec des enquêtes menées par l’AMF. L’AMF a indiqué qu’actuellement, au moins trois dossiers portant sur des abus de marchés faisaient l’objet d’enquêtes parallèles de parquets avec des éléments susceptibles d’intéresser sa commission des sanctions.

Ce dispositif a fait l’objet d’un amendement rédactionnel adopté par la commission sur proposition du rapporteur ([149]).

L’accès au FNC-RF par l’administration et les sociétés de financement requiert des garanties solides pour la protection des données personnelles

La commission a adopté un amendement n° CF157 du rapporteur visant à renforcer les garanties associées à l’accès des administrations et des sociétés de financement au FNC-RF. Cet amendement, rédigé en concertation avec la Banque de France, la direction générale du Trésor et la CNIL, répond à deux finalités.

En premier lieu, il clarifie la rédaction sénatoriale en précisant les modalités selon lesquelles l’accès au fichier FNC-RF est ouvert aux administrations et aux sociétés de financement. La rédaction initiale du Sénat prévoyait que l’interdiction faite à la Banque de France et aux PSP de remettre à quiconque une copie des informations contenues dans le fichier ([150]) ne s’appliquait pas à ces organismes. Il renvoyait ensuite à un arrêté ministériel la liste des administrations habilitées à consulter les informations figurant dans le fichier.

Or, la remise d’une copie et l’accès en consultation sont deux modalités d’accès différentes. La remise d’une copie des informations par la Banque de France impliquait que le fichier soit dupliqué via des « instances locales » sous la responsabilité des acteurs pouvant y accéder. La CNIL estime que cette possibilité de duplication engendre un risque important sur l’exactitude – si ces instances locales du fichier n’étaient pas mises à jour de manière très régulière – et augmente « la surface d’attaque », et donc le risque de violations de données, qu’elles soient de source malveillante ou non.

La rédaction adoptée par la commission clarifie donc cette disposition en supprimant la levée de l’interdiction de remettre une copie des données du FNC-RF aux administrations et aux sociétés de financement. Elle prévoit simplement la possibilité d’un accès en consultation. En pratique, un tel accès devrait se limiter à la possibilité de vérifier si un compte utilisé dans le cadre d’une opération de crédit a déjà été signalé pour risque de fraude, sans possibilité de consulter l’ensemble du fichier.

En second lieu, cet amendement prévoit que la liste des administrations habilitées à consulter les informations figurant dans le fichier et ses modalités de consultation sont définies par arrêté ministériel après avis de la CNIL. Il apporte ainsi une garantie supplémentaire, en cohérence avec le VII du même article qui prévoit un tel avis obligatoire pour l’arrêté définissant les modalités de gestion et d’accès des PSP au FNC-RF.

*

Article 9 bis Levée du secret professionnel de l’Autorité des marchés financiers à l’égard des administrations fiscales des collectivités ultramarines du Pacifique

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. Après l’adoption d’un amendement rédactionnel, la commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article sans modification et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.

Adopté par la commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 bis, issu d’un amendement déposé au séance au Sénat ([151]), modifie l’article L.621-20-6 du code monétaire et financier afin de lever le secret professionnel et bancaire de l’AMF vis-à-vis des collectivités ultramarines du Pacifique disposant de l’autonomie fiscale.

L’État du droit

La pleine entrée en vigueur du dispositif d’échange d’informations prévu par la loi du pays du 14 août 2025 demeure conditionnée à la levée du secret professionnel de l’AMF à l’égard des services fiscaux néo-calédoniens

Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté le 14 août 2025 une loi du pays portant amélioration des dispositifs d’échanges automatiques d’informations et de lutte contre la fraude fiscale et modernisation du contrôle de l’impôt, dont la plupart des dispositions sont entrées en vigueur le 1er septembre 2025. Elle permet d’inscrire pleinement ce territoire dans la norme internationale d’échanges automatiques d’informations (EAI) à des fins fiscales sur les comptes financiers.

Pour permettre ces échanges d’informations avec les États parties, elle impose à toutes les autorités financières une obligation commune de déclaration vis-à-vis de l’administration fiscale de la Nouvelle-Calédonie. Le cadre juridique de l’EAI prévoit en effet que les institutions financières des États et territoires participant à l’échange sont soumises à des obligations de diligence, à charge pour ces États de mettre en place un contrôle permettant de s’assurer que ces institutions financières respectent en pratique ces obligations de diligence.

La loi du pays du 14 août 2025 a ainsi notamment instauré des dispositifs d’échanges d’informations et de coopération entre les autorités de supervision et la direction des services fiscaux. Les deux principales autorités tenues de respecter cette nouvelle norme sont l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), et l’Autorité des marchés financiers (AMF). Ces échanges d’informations sont organisés par le nouvel article Lp. 1032 bis du code des impôts de Nouvelle-Calédonie (CINC). Ils requièrent toutefois la levée préalable du secret professionnel de ces autorités vis-à-vis des services fiscaux néo-calédoniens, et réciproquement du secret fiscal à l’égard de ces autorités.

La communication d’informations et de documents par les services fiscaux à l’AMF et à l’ACPR dans le cadre des opérations de contrôle des obligations en matière d’EAI est prévue par les articles Lp. 1038-12 et Lp. 1038-13 du code des impôts de Nouvelle-Calédonie (CINC) issus de la loi du pays du 14 août 2025.

L’ACPR peut déjà transmettre les informations nécessaires, en vertu du 7° du II de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, qui prévoit la levée du secret fiscal et du secret des affaires vis-à-vis de l’administration fiscale, s’appliquant à la Nouvelle-Calédonie ([152]). Les informations concernées sont celles nécessaires au respect des obligations prévues à :

– l’article 1649 AC du code général des impôts (CGI) qui dispose que toute institution financière doit automatiquement déclarer à l’administration fiscale le revenu de capitaux mobiliers, les soldes des comptes et la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature ;

– l’article L.102 AG du LPF qui impose à toute institution financière de transmettre à l’administration fiscale la liste des titulaires de comptes n’ayant pas remis les informations nécessaires à l’identification fiscale, après la seconde demande de l’institution financière et à l’expiration d’un délai de trente jours suivant la réception de celle-ci.

À l’inverse, à ce jour, contrairement à ce qui est prévu pour l’ACPR, il n’existe pas de dispositions législatives levant le secret professionnel pour permettre à l’AMF de transmettre des informations à l’administration fiscale de la Nouvelle-Calédonie. L’entrée en vigueur de l’article Lp. 1032 ter du CINC, qui précise les échanges d’information entre les services fiscaux de la Nouvelle-Calédonie et l’AMF, a ainsi été conditionnée à celle des dispositions de droit national étendant à la Nouvelle-Calédonie les règles relatives à la levée du secret professionnel applicables à l’AMF.

La levée du secret professionnel de l’AMF relève de la seule compétence de l’État

En application des articles 74 et 77 de la Constitution et du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

La matière fiscale relève ainsi de la compétence de ces collectivités. C’est la raison pour laquelle la communication d’informations et de documents par les services fiscaux de la Nouvelle-Calédonie à l’AMF et à l’ACPR a été introduite par une disposition de la loi du pays du 14 août 2025. L’État demeure en revanche compétent pour la matière bancaire et financière dans ces trois collectivités :

- en Nouvelle-Calédonie, cette compétence est prévue par le 5° du I de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, qui définit les compétences de l’État dans cette collectivité ;

- en Polynésie française, cette compétence est prévue par le 7° de l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, qui définit les compétences de l’État dans cette collectivité.

- dans les îles Wallis et Futuna, jusqu’à l’intervention des dispositions organiques prévues par l’article 74 de la Constitution, le régime législatif et règlementaire est déterminé par (i) la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 modifiée, conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer ; (ii) le décret n° 57- 811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna. Ce décret énumère, en son article 40, les domaines dans lesquels l’assemblée de Wallis et Futuna prend des délibérations portant réglementation territoriale. Parmi ces 41 items, aucun ne concerne les domaines bancaire et financier.

L’AMF est l’autorité publique indépendante qui a pour mission de veiller à la protection de l’épargne investie en produits financiers, à l’information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés ([153]). La modification des dispositions la régissant relève par conséquent de la matière bancaire et financière. La levée du secret professionnel de l’AMF vis-à-vis des collectivités ultramarines du Pacifique requiert donc l’intervention du législateur.

Le dispositif proposé

Le 1° du présent article complète l’article L. 621-20-6 du CMF par un alinéa qui prévoit que l’AMF communique à l’administration fiscale les documents et les informations nécessaires au respect de l’article 1649 AC du code général des impôts et de l’article L. 102 AG du livre des procédures fiscales en application de l’article L. 84 E du même code. Il reprend ainsi le champ de la levée du secret professionnel prévu pour l’ACPR.

Le 2° du présent article étend ces obligations de communication de l’AMF aux administrations des collectivités ultramarines du Pacifique dotées de l’autonomie fiscale, à savoir la Nouvelle-Calédonie ([154]), la Polynésie française ([155]) et les îles de Wallis et Futuna ([156]).

La position de la commission

Cet article, issu d’un amendement ([157]) du sénateur néo-calédonien George Naturel, vise uniquement à permettre la pleine entrée en vigueur de la loi du pays adoptée par le congrès de la Nouvelle-Calédonie le 14 août 2025. À l’heure actuelle, ces dispositions n’ont en effet pas vocation à s’appliquer à la Polynésie française et aux îles de Wallis et Futuna. Il conviendrait pour cela d’étendre l’application territoriale de la convention d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale à ces collectivités, ce qui n’est pas à l’agenda fiscal.

La levée du secret professionnel de l’AMF permettra concrètement de rendre effectifs les contrôles qu’elle réalise pour identifier la résidence fiscale et le numéro fiscal des clients souhaitant ouvrir un compte bancaire ou financier ([158]) dans les collectivités ultramarines du Pacifique. En pratique, 284 700 comptes sont concernés en Nouvelle-Calédonie.

Cet article respecte ainsi pleinement la compétence fiscale des collectivités ultramarines du Pacifique, et permet à la Nouvelle-Calédonie de s’inscrire, conformément au souhait du Congrès, dans le cadre dans les exigences de l’OCDE en matière d’échange administratif d’informations fiscales.

Suivant l’avis de son rapporteur, la commission a par conséquent adopté cet article avec un amendement rédactionnel ([159]).

*

Article 9 ter (nouveau) Habilitation des enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers à concourir aux enquêtes pénales en matière d’abus de marché

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 ter, issu d’un amendement du rapporteur déposé en commission, permet d’habiliter certains enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers à intervenir dans les enquêtes pénales relatives aux abus de marché, sous l’autorité de l’autorité judiciaire, en mobilisant des pouvoirs strictement encadrés.