L’État du droit
En l’état du droit, la répression des abus de marché repose sur une séparation nette entre la procédure administrative conduite par l’Autorité des marchés financiers et la procédure pénale placée sous l’autorité de l’autorité judiciaire.
Les enquêteurs de l’AMF disposent uniquement de pouvoirs d’enquête de nature administrative, exercés dans le cadre des missions de contrôle et de sanction prévues par le code monétaire et financier. Ces pouvoirs, définis notamment aux articles L. 621-9-2 à L. 621-11 de ce code, leur permettent de recueillir des informations, d’auditionner des personnes, d’obtenir communication de documents et de données, et, sous conditions strictement encadrées, de procéder à des visites domiciliaires autorisées par le juge des libertés et de la détention. Ces prérogatives sont mises en œuvre exclusivement à des fins administratives et ne confèrent pas aux enquêteurs de l’AMF la qualité d’agents ou d’officiers de police judiciaire.
En matière pénale, les délits d’abus de marché, prévus aux
articles L. 465-1 et suivants du code monétaire et financier, relèvent de la compétence des juridictions répressives et sont poursuivis selon les règles de droit commun de la procédure pénale. Les enquêtes sont conduites par les services de police judiciaire, sous la direction du procureur de la République ou du juge d’instruction, en particulier du procureur de la République financier lorsque la complexité des faits le justifie. Dans ce cadre, l’AMF peut signaler des faits susceptibles de qualification pénale au parquet, notamment en application de l’article 40 du code de procédure pénale, et transmettre les éléments recueillis lors de ses investigations administratives.
Toutefois, l’AMF ne peut intervenir directement dans la conduite d’une enquête pénale. Ses enquêteurs ne peuvent ni constater pénalement les infractions, ni être requis par l’autorité judiciaire pour participer aux actes d’enquête, ni agir sur commission rogatoire. Cette organisation institutionnelle conduit à une forme de cloisonnement entre l’expertise technique développée par l’AMF et la conduite des investigations pénales, alors même que les dossiers d’abus de marché se caractérisent par un haut degré de technicité et par des montages financiers complexes.
Le dispositif proposÉ
Le dispositif proposé, introduit par un amendement du rapporteur pour avis reprenant une disposition figurant dans la proposition de loi visant à lutter contre la fraude financière et à renforcer la sécurité financière qu’il a déposé ([160]), opère une évolution significative du cadre juridique applicable à la répression des abus de marché en créant un nouvel article L. 465-3-8 au sein du code monétaire et financier. Cet article a pour objet de permettre l’intervention directe et encadrée des enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers dans les enquêtes pénales, selon une logique comparable à celle retenue par le législateur pour d’autres agents spécialisés, tels que ceux de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ([161]) ou les enquêteurs de l’Autorité de la concurrence ([162]), sans remettre en cause les principes structurants de la procédure pénale ni l’autorité de l’institution judiciaire.
En premier lieu, le texte institue un mécanisme d’habilitation individuelle des enquêteurs de l’AMF, confiée au garde des Sceaux, sur proposition du secrétaire général de l’Autorité. Cette habilitation conditionne l’exercice de missions pénales précisément délimitées, portant sur la constatation des délits d’abus de marché prévus aux articles L. 465-1 à L. 465-3-3 du code monétaire et financier ainsi que des infractions connexes. Le dispositif ne confère donc pas une compétence pénale générale aux enquêteurs de l’AMF, mais réserve leur intervention à un contentieux spécialisé, caractérisé par une forte technicité financière.
En deuxième lieu, l’article encadre strictement les pouvoirs susceptibles d’être mis en œuvre par les enquêteurs habilités. Ceux-ci sont autorisés à exercer les pouvoirs d’enquête prévus aux articles L. 621-9-2 à L. 621-11 du code monétaire et financier, déjà connus et encadrés dans le cadre des enquêtes administratives de l’AMF. Ce renvoi permet d’assurer une continuité des méthodes d’investigation, tout en excluant expressément certaines prérogatives particulièrement intrusives, telles que les visites domiciliaires, qui demeurent propres à la procédure administrative. Le texte affirme par ailleurs la compétence territoriale nationale des enquêteurs habilités, afin de garantir l’efficacité opérationnelle des investigations.
Enfin, le dispositif organise l’articulation entre ces enquêteurs spécialisés et l’autorité judiciaire. En entrant dans le champ de l’article 28 du code de procédure pénale, les enquêteurs habilités de l’AMF pourront être requis par le parquet dans le cadre d’enquêtes préliminaires ou de flagrance, et être cosaisis par commission rogatoire du juge d’instruction aux côtés des services traditionnels de police judiciaire. Cette faculté, jusqu’alors inexistante, permet une coopération institutionnelle formalisée entre magistrats, officiers de police judiciaire et enquêteurs de l’AMF, sans créer de service autonome de police financière ni remettre en cause la direction judiciaire de l’enquête.
Le dispositif proposé vise ainsi à décloisonner l’expertise financière et l’enquête pénale, en associant pleinement les enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers aux investigations portant sur des infractions complexes, tout en maintenant un encadrement juridique strict destiné à préserver les garanties procédurales et l’équilibre des pouvoirs.
La position de LA COMMISSION
La commission a adopté l’amendement portant article additionnel déposé par le rapporteur pour avis.
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Article 9 quater (nouveau) Extension de la compétence de sanction de l’Autorité des marchés financiers aux offres au public irrégulières de part sociales
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 quater, issu d’un amendement déposé en commission, étend la compétence de contrôle et de sanction de l’Autorité des marchés financiers aux offres au public irrégulières de parts sociales émises par des sociétés commerciales et des sociétés coopératives, quelle que soit leur forme juridique.
l’état du droit
En l’état du droit, l’Autorité des marchés financiers exerce ses missions de régulation des marchés financiers dans un cadre strictement délimité par le code monétaire et financier. Ses compétences reposent notamment sur un pouvoir de contrôle, prévu à l’article L. 621-9, et sur un pouvoir de sanction, confié à sa commission des sanctions par l’article L. 621-15. Ces compétences s’exercent principalement à l’égard des offres au public de valeurs mobilières et, de manière plus limitée, à l’égard de certaines offres portant sur des parts sociales.
Les dispositions en vigueur du code monétaire et financier permettent à la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers de sanctionner les offres au public irrégulières de parts sociales uniquement lorsqu’elles portent sur des parts sociales émises par les sociétés civiles de placement immobilier, par les banques mutualistes ainsi que par les sociétés coopératives constituées sous la forme de société anonyme ([163]).
En revanche, les offres au public de parts sociales proposées par des sociétés commerciales ou par des sociétés coopératives constituées sous une forme autre que la société anonyme échappe au champ de compétence de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers, y compris lorsqu’elles sont mises en œuvre en violation des règles applicables. En l’absence de fondement juridique permettant une intervention administrative, l’autorité de régulation se trouve privée de tout pouvoir de sanction.
Cette limitation de compétence a pour conséquence de cantonner le traitement de ces offres irrégulières au seul contentieux civil. Une telle voie de recours, par nature plus lente et moins dissuasive, ne permet ni une réaction rapide face à des pratiques potentiellement préjudiciables, ni une protection effective et immédiate des souscripteurs. Elle crée ainsi une différence de traitement entre des offres au public de nature économique comparable, selon la forme juridique de la société émettrice.
Ce cadre juridique apparaît d’autant plus insuffisant que se développent, notamment par voie dématérialisée, des offres au public de parts sociales portant sur des montants élevés et s’adressant à un public non professionnel. En l’absence de pouvoir de sanction administrative, l’Autorité des marchés financiers se trouve dans l’incapacité de dissuader efficacement ces pratiques lorsque celles-ci portent atteinte à la protection de l’épargne et des consommateurs.
Le dispositif proposÉ
Le dispositif proposé par l’article 9 quater vise à remédier aux insuffisances du droit existant en élargissant le champ d’intervention de l’Autorité des marchés financiers en matière de contrôle et de sanction des offres au public de parts sociales. Il a pour objet de permettre à l’Autorité des marchés financiers d’exercer pleinement ses missions de protection de l’épargne face à des pratiques qui échappaient jusqu’alors à son pouvoir répressif.
À cette fin, l’article 9 quater étend la compétence de l’Autorité des marchés financiers à l’ensemble des offres au public de parts sociales relevant du cadre européen applicable aux offres de titres, y compris lorsque ces offres sont émises par des sociétés commerciales ou des sociétés coopératives constituées sous une forme autre que la société anonyme. Cette approche permet de dépasser les distinctions fondées sur la seule forme juridique de l’émetteur et de retenir une logique centrée sur la nature économique de l’opération et les risques qu’elle comporte pour les souscripteurs.
Le dispositif assure également une cohérence entre les pouvoirs de contrôle et les pouvoirs de sanction de l’Autorité des marchés financiers, en permettant à sa commission des sanctions de réprimer les offres au public irrégulières de parts sociales lorsque celles-ci sont réalisées en dehors du cadre légal. Il renforce ainsi l’effectivité de l’action de l’autorité de régulation et son rôle dissuasif.
Le dispositif proposé ne crée pas de nouvelles obligations substantielles pour les émetteurs, mais renforce l’arsenal répressif existant en comblant une lacune juridique. Il a pour finalité de dissuader les pratiques irrégulières, notamment celles développées en ligne, et de renforcer la protection de l’épargne et des consommateurs, tout en assurant une meilleure cohérence entre le droit national et le cadre européen applicable aux offres au public.
La position de LA COMMISSION
Le rapporteur pour avis a accueilli favorablement ce dispositif, proposé par le président de la commission des finances, qui reprend une disposition figurant dans la proposition de loi visant à lutter contre la fraude financière et à renforcer la sécurité financière qu’il a déposée ([164]).
La commission a adopté l’amendement portant article additionnel.
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Article 9 quinquies (nouveau) Accès du rapporteur de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers aux informations financières et patrimoniales des personnes mises en cause
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 quinquies, issu de deux amendements identiques déposés en commission, vise à renforcer l’efficacité et la proportionnalité des sanctions prononcées par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers en permettant à son rapporteur d’accéder directement aux informations détenues par les administrations et organismes publics sur la situation financière et patrimoniale des personnes mises en cause.
L’État du droit
En l’état du droit, l’article L. 621-15 du code monétaire et financier confie à la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers le pouvoir de prononcer des sanctions pécuniaires dont le montant doit être individualisé, notamment en tenant compte de la situation financière de la personne mise en cause. Le législateur a ainsi posé le principe selon lequel la capacité contributive de l’intéressé constitue un critère pertinent pour la fixation du quantum de la sanction, afin d’en assurer la proportionnalité et le caractère dissuasif ([165]).
La mise en œuvre concrète de ce principe repose, dans le cadre de la procédure de sanction, sur le rapporteur de la commission des sanctions, chargé de procéder à toutes diligences utiles afin de transmettre aux membres délibérants un avis sur la caractérisation des griefs et sur les sanctions susceptibles d’être prononcées. À ce titre, le rapporteur est conduit à apprécier l’ensemble des critères mentionnés à l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, parmi lesquels figurent la situation et la capacité financières de la personne mise en cause, au regard notamment de son patrimoine et, s’agissant d’une personne physique, de ses revenus annuels, ou, s’agissant d’une personne morale, de son chiffre d’affaires total.
Toutefois, en l’état du droit, le rapporteur ne dispose pas d’un droit de communication autonome lui permettant de solliciter directement auprès des administrations et organismes publics les informations nécessaires à cette appréciation. En pratique, sauf à ce que la personne mise en cause accepte de manière volontaire de fournir ces éléments, le rapporteur doit se fonder sur les informations figurant au dossier, lesquelles correspondent essentiellement à celles recueillies par les enquêteurs ou les contrôleurs de l’Autorité au début de leurs investigations, sur le fondement de l’article L. 621-10 du code monétaire et financier et du I de l’article L. 135 F du livre des procédures fiscales.
Or, ces informations sont fréquemment anciennes et ne reflètent plus la situation financière et patrimoniale de la personne mise en cause à la date à laquelle la commission des sanctions se prononce, plusieurs années pouvant s’écouler entre l’ouverture d’une enquête ou d’un contrôle et le prononcé de la décision. En outre, il est fréquent que les personnes poursuivies refusent de transmettre les informations demandées, qu’elles ne communiquent que des données parcellaires ou qu’elles se contentent de déclarations non justifiées, voire que le dossier ne comporte aucune information, même ancienne, sur leur situation financière et patrimoniale.
Il en résulte que, bien que la situation financière de la personne poursuivie constitue un critère légal de modulation des sanctions, le rapporteur ne dispose pas, en l’état du droit, de moyens juridiques lui permettant d’en apprécier de manière autonome, complète et objective la réalité à la date de la décision. Cette contrainte structurelle pèse sur la capacité de la commission des sanctions à calibrer précisément le montant des sanctions pécuniaires, celles-ci pouvant s’avérer soit disproportionnées au regard des capacités contributives réelles de la personne mise en cause, et être ultérieurement suspendues ou réformées par la juridiction de recours, soit insuffisamment dissuasives lorsque l’ensemble des revenus ou du patrimoine de la personne sanctionnée n’a pu être pris en compte.
Le dispositif proposÉ
L’article 9 quinquies, issu des amendements identiques déposés en commission par le président de la commission des finances et par le rapporteur pour avis, introduit une double modification législative destinée à renforcer les moyens d’instruction du rapporteur de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers.
En premier lieu, l’article insère, au sein de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, un nouvel alinéa reconnaissant au rapporteur la faculté de se faire communiquer par les administrations et organismes publics tous documents ou informations relatifs à la situation et à la capacité financières de la personne mise en cause. Cette disposition confère une base légale explicite à un pouvoir d’investigation qui n’existait jusqu’alors que de manière indirecte ou imparfaite. Le dispositif identifie clairement le titulaire du droit de communication, en l’espèce le rapporteur de la commission des sanctions, ainsi que son objet, limité aux informations pertinentes pour l’appréciation de la situation financière du mis en cause. Le champ des autorités susceptibles d’être sollicitées est volontairement large, dès lors qu’il vise l’ensemble des administrations et organismes publics, incluant notamment l’administration fiscale.
En second lieu, le dispositif modifie les règles prévues par le livre des procédures fiscales afin de tenir compte de la nouvelle prérogative reconnue au rapporteur de la commission des sanctions. Il autorise, dans ce cadre spécifique, la communication d’informations couvertes par le secret fiscal, en levant l’obstacle juridique qui faisait jusqu’alors échec à l’accès effectif à ces données. Cette évolution assure la cohérence de l’ensemble du dispositif et procède à une levée ciblée et strictement encadrée du secret fiscal, justifiée par les exigences propres à la procédure de sanction et conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui admet de telles dérogations lorsqu’elles répondent à un motif d’intérêt général et sont mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à l’objectif poursuivi ([166]).
La position de LA COMMISSION
Le rapporteur pour avis a accueilli favorablement ce dispositif, qui reprend une disposition figurant dans la proposition de loi visant à lutter contre la fraude financière et à renforcer la sécurité financière qu’il a déposée ([167]).
La commission a adopté l’amendement portant article additionnel.
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Article 9 sexies (nouveau) Faculté de prononcer une double interdiction portant sur l’exercice d’un mandat social au sein d’une société cotée et sur la négociation d’instruments financiers pour compte propre
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 sexies, issu d’un amendement déposé par le rapporteur pour avis en commission, élargit le champ des sanctions pouvant être prononcées par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers en matière d’abus de marché, en lui permettant d’interdire, pour une durée maximale de dix ans, l’exercice d’un mandat social au sein d’une société cotée ainsi que la négociation d’instruments financiers pour compte propre.
L’État du droit
En matière d’abus de marché, l’article L. 621-15 du code monétaire et financier confie à la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers le pouvoir de sanctionner les personnes physiques ayant méconnu les règles garantissant la transparence et l’intégrité des marchés financiers, qu’elles soient ou non des professionnels régulés. Ce cadre juridique permet de réprimer une large gamme de comportements, notamment la diffusion de fausses informations, la manipulation de cours ou les opérations réalisées sur la base d’informations privilégiées.
Toutefois, pour les personnes physiques non régulées, les sanctions susceptibles d’être prononcées sont principalement de nature pécuniaire, leur montant étant déterminé dans le respect du principe de proportionnalité au regard de la gravité des faits, des avantages retirés et de la situation financière de l’intéressé ([168]). Si ces sanctions répondent à l’objectif de répression des manquements constatés, elles n’emportent pas, en elles-mêmes, d’effet d’éviction durable des marchés ou des fonctions permettant d’en influencer le fonctionnement.
En l’état du droit, la commission des sanctions ne dispose pas d’un pouvoir général lui permettant d’interdire à une personne sanctionnée pour abus de marché d’exercer un mandat social au sein d’une société dont les titres sont admis à la négociation, ni de lui interdire de négocier des instruments financiers pour compte propre. Les sanctions à caractère professionnel prévues à l’article L. 621-15 du code monétaire et financier sont principalement conçues pour les acteurs soumis à une régulation spécifique et ne couvrent pas l’ensemble des situations dans lesquelles des personnes extérieures à ce champ exercent une influence significative sur les marchés.
Ainsi, une personne physique non régulée, par exemple un dirigeant de société cotée sanctionné pour avoir diffusé des informations fausses ou trompeuses afin d’influencer le cours des titres, peut, malgré la sanction prononcée, continuer à exercer ses fonctions et à intervenir sur les marchés pour son propre compte. Cette situation met en évidence les limites du droit en vigueur, dès lors que la sanction financière, même proportionnée, ne permet pas toujours de prévenir la réitération des manquements ni d’assurer une protection complète de l’intégrité et de la crédibilité des marchés financiers.
Le dispositif proposÉ
Introduit par un amendement déposé en commission par le rapporteur pour avis, le dispositif proposé reprend une disposition figurant dans la proposition de loi visant à lutter contre la fraude financière et à renforcer la sécurité financière qu’il a déposée ([169]), et procède, à ce titre, à une modification l’article L. 621-15 du code monétaire et financier afin d’élargir le panel des sanctions susceptibles d’être prononcées par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers en matière d’abus de marché. Il confère à cette instance la faculté de prononcer, à l’encontre des auteurs de tels manquements, une interdiction d’exercer un mandat social au sein d’une société dont les titres sont admis à la négociation ainsi qu’une interdiction de négocier des instruments financiers pour compte propre.
Ces sanctions nouvelles peuvent être prononcées à titre alternatif ou en complément des sanctions existantes, ce qui permet à la commission des sanctions d’adapter la réponse répressive à la nature des faits, au profil de la personne mise en cause et aux effets concrets du manquement constaté. Leur durée est strictement encadrée, l’interdiction ne pouvant excéder dix ans, ce qui garantit une atteinte significative mais temporaire aux droits professionnels et patrimoniaux des intéressés.
Le dispositif vise plus particulièrement les personnes physiques non régulées ayant commis des abus de marché, pour lesquelles les sanctions pécuniaires peuvent se révéler insuffisamment dissuasives en raison de leur situation financière. En introduisant des sanctions à caractère fonctionnel, le législateur permet de restreindre directement les leviers d’influence des personnes concernées sur les marchés financiers, indépendamment de leur capacité contributive.
Ce dispositif, accueilli favorablement par l’Autorité des marchés financiers, consultée par le rapporteur, apparaît conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux sanctions administratives à caractère répressif.
Les principes de légalité et de nécessité des peines, garantis par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, sont respectés dès lors que le dispositif proposé définit de manière suffisamment précise la nature des sanctions susceptibles d’être prononcées ainsi que leur durée maximale, conformément à la jurisprudence constitutionnelle admettant que le législateur peut confier un pouvoir de sanction à une autorité administrative à condition d’en encadrer strictement l’exercice ([170]).
Par ailleurs, le principe de proportionnalité est assuré par le caractère non automatique des interdictions et par la possibilité de les prononcer à titre alternatif ou complémentaire, permettant une individualisation de la sanction en fonction de la gravité des faits et de la situation de la personne sanctionnée, conformément aux exigences dégagées par le Conseil constitutionnel ([171]).
La position de LA COMMISSION
La commission a adopté l’amendement portant article additionnel déposé par le rapporteur pour avis.
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Article 9 septies (nouveau) Généralisation d’une obligation déclarative subsidiaire pesant sur les filiales françaises de groupes multinationaux
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 septies, issu d’un amendement déposé en commission, instaure une obligation déclarative par défaut à la charge des entités françaises de groupes multinationaux en matière de déclaration pays par pays. Il modifie en conséquence le champ et les conditions de l’obligation déclarative subsidiaire prévue par le code général des impôts.
L’État du droit
Le dispositif de déclaration pays par pays prévu à l’article 223 quinquies C du code général des impôts constitue la transposition en droit interne des standards internationaux issus de l’action 13 du plan Base Erosion and Profit Shifting (« BEPS ») de l’OCDE ([172]), ainsi que des exigences européennes résultant de la directive (UE) 2016/881, dite « DAC 4 » ([173]). Il vise à permettre aux administrations fiscales d’appréhender de manière globale la répartition géographique des activités, des bénéfices et de l’imposition des groupes multinationaux, afin de mieux cibler les risques d’érosion de la base d’imposition et de transferts artificiels de bénéfices.
En droit positif, depuis la création de l’article 223 quinquies C par la loi de finances pour 2016 ([174]), l’obligation de dépôt de la déclaration pays par pays incombe en principe à la personne morale établie en France chargée de l’établissement des comptes consolidés du groupe, dite « entité mère » ([175]), lorsque le groupe réalise un chiffre d’affaires annuel consolidé hors taxes supérieur ou égal à 750 millions d’euros. Lorsque l’entité mère est établie à l’étranger, le mécanisme repose sur une logique de reconnaissance et de coordination internationales : la déclaration est déposée dans l’État de résidence de l’entité mère, puis transmise à l’administration fiscale française par voie d’échange automatique d’informations, dès lors que cet État participe effectivement au dispositif.
Afin de garantir l’effectivité du dispositif de déclaration pays par pays lorsque la déclaration n’est pas déposée par l’entité mère ou n’est pas transmise à l’administration fiscale française par voie d’échange automatique, le législateur a prévu des obligations déclaratives subsidiaires à la charge des personnes morales établies en France appartenant au groupe. Ces entités sont tenues de déposer la déclaration pays par pays lorsque la personne morale chargée de l’établissement des comptes consolidés est établie dans un État ou territoire qui n’impose pas une obligation équivalente de déclaration, qui n’a pas conclu avec la France un accord d’échange automatique permettant la transmission de cette déclaration, ou en cas de défaillance systémique avérée dans la transmission des informations.
Toutefois, cette obligation subsidiaire ne s’applique pas lorsque le groupe a valablement désigné une autre entité déclarante, établie en France ou dans un autre État membre de l’Union européenne, chargée de déposer la déclaration pays par pays pour l’ensemble du groupe et dont la déclaration est effectivement transmise à l’administration fiscale française. Le dispositif repose ainsi sur une logique de substitution strictement encadrée, visant à assurer l’accès de l’administration fiscale aux informations nécessaires à l’analyse des risques fiscaux tout en préservant le principe d’une obligation déclarative unique au niveau du groupe et en évitant la multiplication des obligations déclaratives pour les entreprises.
Le droit en vigueur permet déjà aux groupes multinationaux de confier le dépôt de la déclaration pays par pays à une entité autre que celle chargée de l’établissement des comptes consolidés. L’article 223 quinquies C du code général des impôts transpose à cet égard la directive DAC 4, laquelle prévoit la faculté pour un groupe de désigner une entité déclarante autre que l’entité mère ultime, dite « entité mère de substitution ». En droit interne, cette faculté se traduit par la possibilité de désigner une personne morale établie en France pour satisfaire à l’obligation déclarative ou, à défaut, par l’obligation de démontrer qu’une autre entité du groupe, située en France ou dans un État ou territoire éligible, a été désignée. La déclaration ainsi déposée fait ensuite l’objet d’un échange automatique entre administrations fiscales.
Le dispositif proposÉ
Le dispositif proposé, introduit par un amendement déposé en commission par Mme Mathilde Feld, vise à modifier le régime de la déclaration pays par pays en instaurant une obligation déclarative renforcée à la charge des entités françaises appartenant à un groupe multinational. Il prévoit que les personnes morales établies en France appartenant à un groupe d’entreprises multinational dont l’entité mère n’est pas établie en France sont tenues de déposer la déclaration pays par pays, sauf à démontrer qu’une autre entité du groupe, établie en France, a été expressément désignée par le groupe pour satisfaire à cette obligation et en a informé l’administration fiscale. L’obligation déclarative serait ainsi déclenchée non pas en fonction d’un manquement caractérisé au dispositif existant, mais par défaut, en l’absence de justification formelle apportée par l’entité concernée.
Ce mécanisme repose sur une inversion de la logique actuellement en vigueur. Alors que le droit positif organise une obligation déclarative hiérarchisée et subsidiaire, fondée sur l’identification d’une entité déclarante unique au niveau du groupe et sur les échanges automatiques d’informations entre États, le dispositif proposé ferait peser sur chaque entité française du groupe une obligation potentielle de déclaration, indépendamment de l’existence d’une déclaration effectivement déposée par la société mère ou par une entité mandatée à l’étranger. Il en résulterait une responsabilisation accrue des filiales françaises, tenues de prouver l’existence d’une désignation interne au groupe pour échapper à leur propre obligation déclarative.
Or, du point de vue de l’administration fiscale, interrogée par le rapporteur pour avis, une telle approche ne répond pas à un besoin opérationnel avéré. Les situations dans lesquelles la DGFiP est aujourd’hui confrontée à une absence durable de déclaration pays par pays pour des groupes multinationaux implantés en France demeurent très limitées. Le dispositif international issu de l’action 13 du plan BEPS, assorti d’un mécanisme de revue par les pairs, offre une assurance raisonnable quant à la mise en œuvre effective de la déclaration pays par pays par les États et territoires concernés. Les difficultés constatées relèvent principalement de retards ponctuels ou de problématiques techniques dans la transmission des données, et non d’un défaut structurel de déclaration justifiant une refonte du régime.
En outre, le dispositif proposé apparaît juridiquement fragile au regard du droit de l’Union européenne. Le cadre en vigueur, issu de la directive DAC 4, repose sur le principe d’une obligation déclarative unique au niveau du groupe, assortie d’un échange automatique des informations collectées. Imposer, de facto, à une entité française de déposer une déclaration pays par pays pour le compte de l’ensemble du groupe, sans y être légalement tenue ni expressément mandatée, reviendrait à méconnaître cette architecture et à restreindre de manière injustifiée la faculté, pourtant prévue par le droit de l’Union, de désigner une entité déclarante dans un autre État membre.
Un tel mécanisme serait susceptible d’entraîner une double obligation déclarative pour les groupes concernés, lorsque la société mère ou une entité mère de substitution déposerait déjà la déclaration dans son État de résidence. Cette duplication des obligations exposerait les entreprises à une charge administrative supplémentaire, sans valeur ajoutée significative pour l’administration fiscale, dès lors que les informations seraient déjà disponibles ou appelées à l’être par le biais des échanges automatiques. Une telle situation pourrait être qualifiée de contrainte administrative excessive, au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ([176]), et fragiliserait la sécurité juridique du dispositif.
La position de LA COMMISSION
Le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable à cet amendement portant article additionnel, lequel a néanmoins été adopté en commission. Il proposera en séance la suppression de l’article.
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Article 9 octies (nouveau) Obligation de déclaration des opérations réalisées avec un État ou territoire non coopératif ou soumis à un régime fiscal privilégié
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 octies, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([177]), instaure une obligation de déclaration à l’administration des opérations de transferts d’actifs, de rupture ou de renégociation d’accords lorsqu’elles sont réalisées avec un État ou territoire non coopératif (ETNC) ou soumis à un régime fiscal privilégié pour toute entité juridique ou tout établissement stable établi en France. Cette obligation prendrait effet à partir du 1er janvier 2027.
L’État du droit
La directive 2018/822 du 25 mai 2018 dite « DAC 6 » ([178]) introduit l’obligation, pour l’intermédiaire ou le contribuable concerné, de déclarer les montages transfrontaliers qui présentent des caractéristiques de planification fiscale agressive. Cette obligation concerne en premier lieu les intermédiaires, à l’exception des avocats qui sont soumis au secret professionnel ([179]). Dans ce cas, l’obligation incombe directement au contribuable.
Cette directive transpose l’action 12 du projet Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) de l’OCDE, dont l’objectif est de fournir un cadre flexible pour la définition de règles concernant la communication obligatoire d’informations applicable à des transactions, dispositifs ou structures de nature agressive ou abusive. Pour identifier ces opérations agressives, la DAC 6 recourt à des « marqueurs ».
L’ordonnance n° 2019-1068 du 21 octobre 2019 qui transpose la directive en droit interne est codifiée aux articles 1649 AD à 1649 AH du code général des impôts (CGI). L’obligation déclarative s’impose à toute personne ayant la responsabilité de concevoir, commercialiser ou gérer la mise en œuvre d’un montage transfrontalier, impliquant plusieurs États de l’Union européenne (UE) ou un État de l’UE et un pays tiers, qui contient au moins un « marqueur ». Certains marqueurs sont autonomes. En ce cas, la seule présence du marqueur suffit à entrer dans le champ de l’obligation déclarative ([180]). Parmi ces marqueurs autonomes figure notamment l’hypothèse où le dispositif prévoit la déduction de paiements transfrontaliers ([181]) effectués entre deux ou plusieurs entreprises associées lorsque :
– la juridiction du bénéficiaire est désignée comme un État ou territoire non coopératif en matière fiscale (ETNC) (C1 b.i) ([182]) ;
– la juridiction du bénéficiaire ne lève pas l’impôt sur les sociétés ou l’applique à un taux nul ou presque nul (C1 b. ii).
Il en est de même en présence d’un transfert d’actifs entre États dont le traitement fiscal diffère dans une large mesure (C4).
marqueurs devant donner lieu à une déclaration des dispositifs transfrontaliers potentiellement agressifs
Source : DGFiP.
Le manquement à cette obligation de déclaration est puni d’une amende de 10 000 euros. Le montant de l’amende ne peut excéder 5 000 euros lorsqu’il s’agit de la première infraction commise au titre de l’année civile en cours et des trois années précédentes ([183]).
L’efficacité de ce dispositif est attestée par le volume de déclarations de dispositif transfrontalier échangées par la France qui s’élève en moyenne à 15 600 depuis 2021. Ces informations sont traitées par datamining et utilisées pour cibler les entreprises recourant à des dispositifs transfrontaliers comportant un risque d’évasion fiscale et de planification agressive. Elles peuvent également être directement utilisées par les services de contrôle de la DGFiP, en dehors du recours au datamining, pour cibler la programmation de leurs contrôles sur certains risques et enjeux ou pour enrichir des contrôles déjà engagés.
Le Dispositif proposé
Les I et II du présent article complètent le titre V de la première partie du livre Ier du CGI par un chapitre doté d’un article unique : le nouvel article 1738 decies qui entrerait en vigueur le 1er janvier 2027. Le III prévoit que le Gouvernement remet au Parlement une évaluation de l’application de cet article et des perspectives du système de déclaration préalable en droit fiscal français au plus tard le 30 septembre 2027.
Le I du nouvel article 1378 decies prévoit qu’est tenue d’adresser une déclaration à l’administration, à titre d’information, toute entité juridique ou tout établissement stable établi en France qui participe à une opération définie au II du même article avec une entreprise liée ([184]), établie ou constituée hors de France soit dans un État ou territoire non coopératif (ETNC) ([185]), soit dans un État ou territoire dans lequel il est soumis à un régime fiscal privilégié ([186]).
Le II du nouvel article 1378 decies définit les opérations soumises au présent article. Il prévoit qu’est soumise à déclaration l’opération donnant lieu à des recettes ou des dépenses réelles et ne présentant pas de caractère anormal ou exagéré et qui suscite soit le transfert d’un actif corporel ou incorporel (i) soit la rupture ou la renégociation d’un accord préexistant (ii).
Le III du nouvel article 1378 decies précise que cette déclaration doit mentionner :
– l’élément transféré et sa valeur au moment du transfert, lorsqu’il s’agit d’un transfert d’actif, en mentionnant la méthode de valorisation utilisée, le nom de l’entreprise destinataire du transfert ainsi que la nature et la valeur de la contrepartie financière reçue ;
– les éléments contractuels modifiés ou supprimés, l’impact sur les entreprises liées concernées ainsi que la nature et la valeur de la contrepartie financière reçue, lorsqu’il s’agit de la rupture ou de la renégociation d’un accord préexistant.
La position de la commission
Cette nouvelle disposition doit permettre de mieux identifier les entreprises et les secteurs susceptibles de procéder à des opérations irrégulières, afin de prévenir leur développement. Elle vise ainsi à traduire les dispositions inscrites dans la recommandation 12 du projet BEPS de l’OCDE : obliger les contribuables à faire connaître leurs dispositifs de planification fiscale agressive.
Le rapporteur relève toutefois que les hypothèses ciblées par ce dispositif sont déjà comprises dans les règles de déclaration des dispositifs de planification fiscale agressive issues de la transposition de la directive DAC 6. Le fait de réaliser des opérations impliquant un État ou territoire non coopératif (ETNC) ([187]) ou un État ou territoire doté d’un régime fiscal privilégié est déjà un marqueur donnant lieu à un signalement au sens de la directive. La DGFiP estime par conséquent qu’un tel dispositif ne lui apporterait aucune information supplémentaire.
Par ailleurs, il serait faiblement opérant en l’absence de mesure sanctionnant la méconnaissance de la nouvelle obligation. En outre, un tel dispositif contraindrait inutilement la DGFIP à créer une nouvelle obligation déclarative, impliquant des coûts importants de développements informatiques et de gestion. Pour les entreprises déclarantes, cette nouvelle obligation déclarative constituerait un doublon par rapport au dispositif existant, allant à l’encontre de l’objectif d’allègement des formalités administratives.
Cet amendement avait d’ailleurs déjà été déposé au Sénat par le groupe Socialiste, écologiste et républicain (SER) avant d’être retiré au vu de la redondance et des effets de bord potentiels du dispositif.
Le rapporteur pour avis a par conséquent émis un avis défavorable à cet amendement portant article additionnel, lequel a néanmoins été adopté en commission. Il proposera en séance la suppression de l’article.
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Article 9 nonies (nouveau) Saisine des agents de la direction générale des finances publiques pour concourir aux enquêtes pénales en matière de blanchiment
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 nonies, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([188]), modifie l’article L. 10 B du livre des procédures fiscales (LPF) pour ajouter les infractions de blanchiment et de blanchiment aggravé ([189]) à la liste des infractions pour lesquelles le procureur de la République peut demander le concours des agents de la DGFiP pour procéder à des recherches de nature fiscale.
l’état du droit
Par principe, les agents de la DGFiP ne disposent pas de prérogatives de police judiciaire, sauf en matière de lutte contre le travail dissimulé ([190]) dans le cadre d’une procédure de contrôle fiscal. Par conséquent, en présence d’éléments permettant d’établir des faits de blanchiment, la DGFiP dépose une plainte auprès de l’autorité judiciaire ou procède à une dénonciation obligatoire.
Lorsque l’autorité judiciaire souhaite recourir aux compétences des agents de la DGFiP dans le cadre d’une enquête pénale, elle dispose de certains agents spécialement habilités à effectuer des procédures judiciaires, dénommés officiers fiscaux judiciaires (OFJ). Ces OFJ sont affectés au sein de la brigade nationale de répression de la délinquance financière (BNRDF) et de l’office national anti-fraude (ONAF). Ils sont compétents en matière de blanchiment des délits de fraude fiscale et comptable ([191]). Les officiers de douane judiciaire (ODJ) et les officiers de police judiciaire (OPJ), avec qui ils travaillent au sein de ces unités, sont par ailleurs compétents en matière de blanchiment en général, simple comme aggravé ([192]).
L’autorité judiciaire peut également adresser une réquisition à l’administration fiscale qui doit alors transmettre tous documents ou informations intéressant l’enquête, sans que le secret professionnel ne puisse être opposé ([193]).
L’article L. 10 B du LPF, créé par la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité intérieure, prévoit en outre une autre forme de coopération entre l’administration fiscale et l’autorité judiciaire en matière de lutte contre l’économie souterraine. Instauré avant la création des OFJ, cet article permet au procureur de la République de solliciter le concours des agents de l’administration fiscale pour la réunion d’éléments de preuve de certaines infractions sur lesquelles des investigations sont engagées. À cette fin, les agents de la DGFiP, sur demande du procureur de la République, doivent mettre en œuvre toutes recherches de nature fiscale, à savoir l’examen des ressources dont ils disposent en interne mais également le recours à leur droit de communication, d’enquête, de visite, de saisie ainsi qu’au contrôle sur pièces et externe. De telles recherches permettent, par exemple, à l’autorité judiciaire de disposer d’éléments sur le train de vie du mis en cause. Ce dispositif n’étend pas les prérogatives des agents de la DGFiP pour rechercher et constater des infractions, comme en matière de travail dissimulé. Il les conduit simplement à participer à réunir des éléments de preuve pour certaines infractions étrangères à la matière fiscale, mais qui peuvent avoir des incidences en matière fiscale :
– le blanchiment de fonds issus du trafic de stupéfiants ([194]) ;
– le proxénétisme ([195]) ;
– le recel, lorsqu’il a conduit le prévenu, en connaissance de cause, à bénéficier, par tout moyen, du produit d’un crime ou d’un délit ([196]) ;
– le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie ou de ne pas pouvoir justifier de l’origine d’un bien détenu, tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes qui soit se livrent à la commission de crimes ou de délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement et procurant à celles-ci un profit direct ou indirect, soit sont les victimes d’une de ces infractions ([197]) ;
– le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie, tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes se livrant à des actes terroristes ([198]).
Le dispositif proposé
Le présent article modifie l’article L. 10 B du LPF pour ajouter les infractions de blanchiment et de blanchiment aggravé ([199]) à la liste des infractions pour lesquelles le procureur de la République peut demander le concours des agents de la DGFiP pour procéder à des recherches de nature fiscale permettant de contribuer à la preuve desdites infractions.
La DGFiP estime toutefois qu’elle ne dispose pas des compétences nécessaires pour répondre à une telle extension de ses missions. La formation en interne d’agents pour cette nouvelle compétence serait en outre particulièrement difficile dans un contexte de forte tension sur les moyens de la direction.
Par ailleurs, la création de services fiscaux judiciaires spécialisés dans ce type d’infractions pouvant être mobilisés par les parquets (BNRDF, ONAF) visait justement à répondre à des hypothèses où l’autorité judiciaire aurait besoin d’agents de la DGFiP compétents en matière de blanchiment. L’extension d’un dispositif antérieur et dérogatoire, mobilisant des agents non formés, contournerait cette répartition des compétences en fragilisant les autres missions de la DGFiP.
La position de la commission
Après avoir interrogé les administrations compétentes, le rapporteur a émis un avis défavorable à ce dispositif, lequel a néanmoins été adopté en commission. Il proposera en séance la suppression de l’article.
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Article 9 decies (nouveau)
Levée du secret professionnel des notaires, commissaires-priseurs et experts à l’égard de l’administration fiscale pour les successions et donations supérieures à deux millions d’euros
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 decies, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([200]), crée un article L. 86 B du livre des procédures fiscales (LPF) qui s’applique aux successions dont l’actif brut est supérieur à deux millions d’euros ou aux donations supérieures à deux millions d’euros, lorsque l’intervention d’experts, de commissaires-priseurs ou de notaires a été demandée par les héritiers afin d’estimer la valeur d’actifs patrimoniaux. Dans cette hypothèse, les professionnels mandatés sont déliés de leur secret professionnel et ont l’obligation de transmettre, à la demande de l’administration fiscale, les éléments complets et détaillés des expertises ou évaluations réalisées dans le cadre de leur intervention.
l’état du droit
Les notaires et commissaires de justice fournissent les informations nécessaireS à la prévention de la fraude par l’administration fiscale
Lorsque l’administration fiscale souhaite obtenir des informations d’un notaire ou d’un commissaire de justice intervenu dans une succession ou une donation, elle peut tout d’abord lui adresser une demande de renseignement non contraignante dans le cadre de son pouvoir général de contrôle ([201]).
Les notaires et les commissaires de justice sont toutefois soumis au secret professionnel ([202]) qui couvre tout ce qui a été porté à leur connaissance dans l’exercice de leurs fonctions. Par conséquent, toute demande de la part de l’administration fiscale portant sur la nature de la prestation est proscrite auprès des membres d’une profession à laquelle s’applique le secret professionnel ([203]), sous réserve de dérogations prévues par la loi, tel le droit de communication ([204]). Cela étant, indépendamment de la consistance de la succession ou de la donation, le notaire transmet en pratique directement et automatiquement à la DGFiP toutes les informations nécessaires à l’établissement de l’assiette, au contrôle et au recouvrement des droits par voie dématérialisée. Cette transmission comporte notamment :
– des informations sur les personnes concernées : l’identité complète du défunt et du donateur, l’identité des héritiers, des légataires ou donataires, les liens de parenté, les dates de naissance et de décès et les domiciles fiscaux ;
– une composition détaillée du patrimoine concerné par la transmission, notamment l’actif brut poste par poste et le passif déductible comportant les valeurs retenues ;
– le calcul et la liquidation des droits : les abattements appliqués, les réductions éventuelles, le barème, le montant exact des droits de mutation à titre gratuit et les modalités de paiement.
L’administration fiscale dispose également d’un droit de communication auprès des notaires et commissaires de justice portant sur les actes qu’ils rédigent ou reçoivent en dépôt, à l’exception des testaments et des autres actes de libéralités à cause de mort tant que leurs auteurs sont encore en vie ([205]). Ce droit ne peut pas se voir opposer le secret professionnel. Il s’exerce sur les nombreux actes que dresse le notaire et qui interviennent dans le règlement de la succession, notamment l’attestation immobilière après décès qui alimente automatiquement le fichier informatisé des données juridiques immobilières (FIDJI) et qui comporte l’identité des ayants droit, la consistance des biens, et la valeur déclarée. Ce document est obligatoire pour la revente ultérieure du bien. Il dresse également l’inventaire des biens mobiliers appartenant au défunt, présents par exemple dans son logement ou dans un coffre-fort à la banque, avec une évaluation pour chacun d’eux.
l’administration dispose également d’informations sur les expertises intervenues au cours de successions ou donations, qui font l’objet d’un signalement À tracfin en cas de soupçon de fraude
Lorsque l’administration fiscale souhaite obtenir des informations d’un expert intervenu dans une succession ou une donation, elle peut également lui adresser une demande de renseignement non contraignante dans le cadre de son pouvoir général de contrôle. Les « experts » ne sont soumis au secret professionnel que lorsqu’une telle obligation résulte de la déontologie de leur profession, par exemple pour les experts-comptables ([206]). Des personnes réalisant des estimations en matière d’œuvre d’art, qui ne constituent pas une profession réglementée, ne sont ainsi pas soumises au secret professionnel.
Cependant, même s’agissant des experts soumis au secret, de même que pour les notaires et commissaires de justice, l’administration fiscale dispose là encore d’un droit de communication pour toute opération impliquant une transaction ([207]). Les conseils doivent alors communiquer l’identité de leurs clients, le montant, la date et la forme du versement, et les pièces annexes de ce versement. En revanche, il résulte des termes limitatifs de l’article L 86 du LPF que le droit de communication exercé auprès des membres des professions non commerciales ne peut pas porter sur la désignation de l’acte ou la nature de la prestation effectuée ([208]). Les critères de réalisation de l’évaluation d’un bien ne pourront ainsi pas être exigés par exemple.
Indépendamment de tout contrôle de l’administration fiscale, les notaires, les commissaires de justice et les personnes qui négocient des œuvres d’art sont soumis à une vigilance renforcée, particulièrement en cas de patrimoine important au titre des obligations de lutte contre le blanchiment et la lutte contre le financement du terrorisme (LCB-FT) ([209]). Quel que soit le montant des droits dans une opération de succession, ils ont l’obligation d’informer Tracfin en cas de soupçon de fraude fiscale, blanchiment ou dissimulation d’actifs ([210]). Tracfin peut alors transmettre des informations à l’administration fiscale, notamment en cas de soupçon de fraude fiscale ([211]).
En cas de doute dans l’évaluation d’une succession impliquant un trust, les héritiers peuvent être contraints de justifier de son montant
Le contribuable lui-même peut faire l’objet d’une demande de renseignement non contraignante de la part de l’administration fiscale dans le cadre de son pouvoir général de contrôle. L’administration fiscale est toutefois en possession d’un outil plus contraignant mais limité dans son champ d’application aux trusts : les demandes d’éclaircissements et de justifications.
À l’occasion du contrôle des déclarations de succession, l’administration fiscale peut demander aux héritiers et autres ayants droit des éclaircissements ou des justifications au sujet des titres, valeurs et créances ainsi que des biens ou droits placés dans un trust défini à l’article 792-0 bis du code général des impôts et des produits qui y sont capitalisés, non énoncés dans la déclaration et qui sont présumés faire partie de la succession en application du premier alinéa de l’article 752 du même code ([212]). Si les intéressés refusent de répondre à la demande ou si leur réponse est considérée comme insuffisante, une mise en demeure leur est adressée par tout moyen permettant d’apporter la preuve de sa réception ([213]). Ils disposent alors d’un délai de trois mois, sans préjudice des mesures conservatoires indispensables :
– soit pour établir, dans les formes compatibles avec la procédure écrite en matière d’enregistrement ou, s’il y a lieu, au moyen d’un acte ayant acquis date certaine avant l’ouverture de la succession, que les titres, valeurs et créances étaient sortis de l’hérédité ;
– soit pour verser les droits de mutation par décès et les pénalités relatifs aux titres et valeurs non déclarés.
Lorsque ce délai est écoulé, les droits correspondants sont mis à la charge du contribuable s’il n’a pas rempli ses obligations, et les preuves tendant à justifier que les titres, valeurs ou créances mentionnés au premier alinéa ne font pas partie de la succession ne sont plus recevables. Un tel dispositif permet de d’obtenir en aval des explications sur l’évaluation des titres ou biens placés dans ce trust.
Le dispositif proposé
Le présent article crée un article L. 86 B au 8° de la section I du chapitre II du titre II du LPF qui s’applique aux successions dont l’actif brut est supérieur à deux millions d’euros ou aux donations supérieures à deux millions d’euros, lorsque l’intervention d’experts, de commissaires-priseurs ou de notaires a été demandée par les héritiers afin d’asseoir les valeurs d’actifs patrimoniaux.
Dans cette hypothèse, les professionnels mandatés sont déliés de leur secret professionnel et ont l’obligation de transmettre, à la demande de l’administration fiscale, les éléments complets et détaillés de leurs expertises ou évaluations dans le cadre de leur intervention.
Interrogée par le rapporteur, la DGFiP considère toutefois que ce droit de communication nouveau présente un intérêt limité. Au regard des outils dont elle dispose déjà, ce droit permettrait essentiellement d’obtenir des informations sur la méthode d’évaluation de certains biens réalisée par des experts qui établiraient des estimations frauduleuses, par exemple en matière d’œuvres d’art. Toutefois, les minorations en matière de succession résultent la plupart du temps d’une dissimulation pour laquelle il est difficile d’imaginer que le fraudeur fasse établir une expertise en bonne et due forme. En présence d’une fausse estimation, en matière immobilière, d’actifs ou d’œuvres d’art, l’administration dispose de la nature des biens communiqués, de l’évaluation réalisée dans l’inventaire et est en mesure d’apprécier l’existence d’une disproportion entre l’évaluation et le prix de marché du bien concerné.
Surtout, le rapporteur estime que ce dispositif, qui concerne également les officiers publics ministériels, constitue une atteinte disproportionnée au secret des professionnels du droit. Le secret professionnel n’est pas seulement destiné à protéger les clients, il garantit surtout la confiance nécessaire au bon fonctionnement des missions des officiers publics ministériels, qui doivent s’exercer dans un climat de confidentialité indispensable à la sincérité des déclarations et à l’efficacité des opérations successorales. Les notaires, tout particulièrement, agissent déjà comme officiers publics soumis à un contrôle strict, pouvant être sanctionnés en cas de manquement à la déontologie ([214]) et transmettent aux services fiscaux l’ensemble des éléments requis pour la liquidation des droits. Exiger la communication exhaustive de leurs expertises constitue une contrainte inutile, qui risque de fragiliser la relation de confiance entre les usagers et les notaires, d’alourdir les procédures successorales et de donation et de créer un précédent permettant une extension future de la dérogation au secret professionnel sans justification proportionnée.
Le Conseil supérieur du notariat signale par ailleurs qu’un tel dispositif remettrait en cause l’efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux en fragilisant les « capteurs notariaux » sur lesquels s’appuie Tracfin. Avec 4 024 déclarations de soupçon en 2024, les notaires sont les premiers déclarants du secteur non financier, représentant environ 28 % des déclarations de ce secteur ([215]). La rupture de la relation de confiance avec leurs clients présente le risque de réduire les informations dont disposeront à l’avenir les notaires et, par voie de conséquence, la possibilité qu’ils puissent les transmettre à Tracfin.
Dès lors, une telle mesure apparaît insuffisamment ciblée, mal proportionnée, et susceptible de porter atteinte à l’équilibre entre contrôle fiscal et confidentialité juridique, alors même que des outils de contrôle existent déjà.
La position de la commission
Le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable à cet amendement portant article additionnel, lequel a néanmoins été adopté en commission. Il proposera en séance la suppression de l’article.
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Article 9 undecies (nouveau) Extension de l’obligation de conservation de certains documents aux fins de contrôle fiscal
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 undecies, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([216]), étend l’obligation de conservation de certains documents aux fins de contrôle fiscal de six à dix ans, en cohérence avec le délai de reprise dont dispose l’administration dans certaines situations.
l’état du droit
Le délai de reprise de l’administration peut être porté à dix ans en cas de dissimulation
Conformément au premier alinéa de l’article L. 169 du livre des procédures fiscales (LPF) et à l’article L. 169 A du même livre, le droit de reprise de l’administration au regard de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés et des taxes assimilées peut s’exercer jusqu’à l’expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due. Par exception le délai de reprise peut être prorogé jusqu’à dix ans en cas :
– d’agissements frauduleux ([217]) ;
– de recours à l’assistance administrative internationale ([218]) ;
– de dépôt de plainte pour fraude fiscale ([219]) ;
– de lutte contre la fraude fiscale par le biais de paradis fiscaux ([220]) ;
– de flagrance fiscale ([221]) ;
– d’activités occultes ([222]).
Les documents sur lesquels l’administration fiscale peut exercer un droit de communication sont par principe conservés six ans
Le I de l’article L. 102 B du LPF prévoit que les livres, registres, documents ou pièces sur lesquels peuvent s’exercer les droits de communication, d’enquête et de contrôle de l’administration doivent être conservés pendant un délai de six ans à compter de la date de la dernière opération mentionnée sur les livres ou registres ou de la date à laquelle les documents ou pièces ont été établis.
Ce délai s’applique également pour les pièces justificatives relatives à des opérations ouvrant droit à une déduction en matière de taxe sur le chiffre d’affaires (TVA) ([223]). Les assujettis à la TVA doivent également conserver pendant six ans, à compter de la date à laquelle les documents ou pièces ont été établis, les informations, documents, données, traitements informatiques ou système d’information qui participent des contrôles permettant d’établir une piste d’audit fiable ([224]) entre la facture émise ou reçue et la livraison de biens ou de prestations de services qui en est le fondement ([225]).
Seuls les registres des opérations relevant du régime applicable aux prestations de services fournies par des assujettis à la TVA non établis sur le territoire de l’Union européenne sont conservés pendant dix ans à compter du 31 décembre de l’année de l’opération ([226]). Les documents comptables et les pièces justificatives doivent également être conservés durant dix ans par les commerçants ([227]).
le dispositif proposé
Le présent article modifie les I et I bis de l’article L. 102 B du LPF pour étendre les obligations de conservation des documents qu’il prévoit à dix ans. Il apporte également des modifications rédactionnelles au I et au II du même article.
En l’état du droit, dans certaines circonstances ([228]), l’administration fiscale dispose d’un délai de reprise dix ans mais n’est pas en mesure d’établir les impositions au-delà de six ans, faute de pouvoir exiger la communication des documents comptables et pièces justificatives.
L’extension à dix ans de l’obligation de conserver certains documents permettra de faciliter la mise en œuvre des contrôles fiscaux dans ces hypothèses en alignant le délai de conservation sur le droit de reprise étendu de l’administration. Cette modification mettra en outre en cohérence les délais de conservation prévus par le LPF et ceux prévus par le code de commerce.
La position de la commission
Suivant l’avis du rapporteur, l’amendement portant article additionnel a été adopté sans modification. Toutefois, l’extension de l’obligation de conservation ne doit pas s’appliquer à des documents qui auraient déjà été détruits de bonne foi par les administrés. Elle doit s’appliquer progressivement pour atteindre son plein effet dans quatre ans. Le rapporteur estime par conséquent nécessaire de proposer en séance l’introduction d’une disposition garantissant l’absence de rétroactivité de l’extension du délai de conservation.
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Article 9 duodecies (nouveau) Extension des informations communiquées par l’administration fiscale aux collectivités territoriales en matière de taxe d’habitation sur les résidences secondaires
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 duodecies, issu de deux amendements identiques déposés en commission des finances ([229]), permet à la DGFiP de communiquer aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre la liste de tous les locaux connus avec la situation d’occupation déclarée par le propriétaire ou mise à jour par l’administration.
L’état du droit
Actuellement, en application de l’article L. 135 B du livre des procédures fiscales (LPF), l’administration fiscale est tenue de transmettre chaque année aux collectivités locales et à leurs groupements dotés d’une fiscalité propre les rôles généraux de taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS) émis à leur profit. Elle leur transmet également, à leur demande, la liste des logements vacants recensés par l’administration fiscale l’année précédente pour l’établissement de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS).
Cette liste indique, pour chaque logement, son adresse, sa nature, sa valeur locative, la première année de vacance du local, le nom et l’adresse de son propriétaire et, le cas échéant, l’année à partir de laquelle le local a été soumis à la taxe sur les locaux vacants et le taux d’imposition à cette taxe. La commune connaît ainsi le nombre de logements vacants et de résidences secondaires et leur localisation sur son territoire.
La DGFiP dispose d’une compétence exclusive en matière de gestion de l’assiette des impôts directs locaux et de contrôle fiscal. Toutefois, les collectivités peuvent intervenir dans le recensement des bases des impositions directes locales en organisant des échanges mutuels d’informations utiles à cette fin entre elles et l’administration ([230]). Ainsi, dans le cas où les services d’une collectivité locale identifient un logement qui serait en réalité occupé à titre de résidence secondaire ou vacant, ils peuvent le signaler à l’administration fiscale. Celle-ci, après contrôle, pourra émettre une imposition supplémentaire au titre de la THRS ou des taxes sur les logements vacants.
Le dispositif proposé
Le 1° du I du présent article modifie l’article L. 135 du LPF pour insérer, après le cinquième alinéa, un alinéa permettant à la DGFiP de communiquer aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre la liste de tous les locaux connus avec la situation d’occupation déclarée par le propriétaire ou mise à jour par l’administration. Ils seront ainsi en mesure de déterminer si le local est vacant, occupé par son propriétaire à titre de résidence principale ou secondaire ou occupé par un tiers.
Cette liste indique, pour chaque local, son adresse, sa nature, sa valeur locative, l’identifiant fiscal du logement, sa nature et son mode d’occupation, la date de début d’occupation ainsi que la forme juridique de l’occupant s’il s’agit d’une personne morale. Si le local est vacant, elle précise la première année de vacance du local, l’année à partir de laquelle le local a été soumis à la taxe sur les locaux vacants, le taux d’imposition à cette taxe, le motif de la vacance ainsi que le nom et l’adresse postale du propriétaire.
Le 2° du I du présent article supprime la possibilité pour les collectivités territoriales et les EPCI de solliciter auprès de l’administration fiscale la liste des logements vacants recensés l’année précédente pour l’établissement de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS). Cette liste leur sera en effet déjà transmise automatiquement annuellement.
Le II du présent article prévoit l’entrée en vigueur de ces dispositions le 1er janvier 2026.
L’administration fiscale ne transmet actuellement qu’une partie des informations dont elle dispose aux collectivités locales. Leur connaissance du parc des logements situés sur leur territoire est ce faisant limitée aux seuls locaux taxés à la THRS et aux logements vacants. Elles ne savent pas si ces biens sont loués, occupés par un tiers ou par leur propriétaire, ce qui peut complexifier le ciblage de la lutte contre la fraude. Les collectivités auront désormais la liste de l’ensemble des logements situés sur leur territoire avec leur situation d’occupation et leur localisation.
Les travaux de fiabilisation et d’optimisation des bases fiscales s’inscrivent dans le cadre de démarches partenariales définies conjointement au niveau local entre la collectivité et les services de l’administration fiscale. Une telle disposition est par conséquent de nature à faciliter la coopération entre les collectivités et la DGFiP en permettant à celles-ci de signaler des situations fiscales individuelles qui leur paraissent anormales.
La position de la commission
Suivant l’avis du rapporteur, l’amendement portant article additionnel a été adopté.
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Article 9 terdecies (nouveau) Obligations déclaratives pour les acquisitions de biens immobiliers en France par des personnes morales étrangères
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 terdecies, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([231]), prévoit que, lorsqu’un bien immobilier situé en France est acquis par une personne morale établie hors de France ou par une structure juridique étrangère, l’acte authentique ([232]) comporte l’identification complète des bénéficiaires effectifs, la justification de l’origine des fonds mobilisés et les éléments établissant l’existence d’une activité économique réelle de l’entité acquéreuse. Les notaires transmettent à l’administration fiscale ces informations dans un délai de dix jours à compter de la signature de l’acte.
L’état du droit
Les notaires sont astreints aux obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT), notamment lorsqu’ils participent au nom et pour le compte de leur client à une transaction immobilière ([233]). Il en est de même lorsqu’ils assistent leur client dans la préparation ou la réalisation de transactions immobilières ([234]). Les obligations LCB-FT se déclinent de façon à réduire les risques associés à des transactions présentant des risques importants. Elles impliquent :
– la mise en place d’un système d’identification et d’évaluation des risques LCB-FT et la mise en œuvre d’une politique adaptée à ces risques ([235]) ;
– des mesures de vigilance vis-à-vis de la clientèle ([236]) avant l’établissement d’une relation d’affaires ou l’exécution d’une transaction, couramment appelées opérations « Know your customers » (KYC). Elles se traduisent concrètement par l’obligation pour le commerçant de vérifier l’identité du client, l’objet et la nature de l’opération et, le cas échéant, le bénéficiaire effectif lorsqu’il soupçonne qu’une opération pourrait participer au blanchiment des capitaux ou au financement du terrorisme. Dans le cas d’une opération particulièrement complexe ou d’un montant inhabituellement élevé ou ne paraissant pas avoir de justification économique ou d’objet licite, le commerçant se renseigne auprès du client sur l’origine des fonds et la destination de ces sommes ainsi que sur l’objet de l’opération et l’identité de la personne qui en bénéficie ([237]). Cette vigilance doit être constante ([238]), ce qui implique pour les professionnels assujettis une obligation d’actualisation de leur connaissance du client pendant toute la durée de la relation d’affaires ;
– les déclarations de soupçon qui désignent l’obligation pour les professionnels assujettis de déclarer à Tracfin toutes les opérations suspectes qu’ils constatent. Dans le cas où ils ne parviendraient pas à satisfaire aux obligations de recueils d’informations, notamment s’agissant de l’identité de leur client ou des bénéficiaires effectifs de l’opération, ils doivent même s’abstenir d’établir toute relation d’affaires.
Par conséquent, en l’état du droit, les bénéficiaires effectifs des acquisitions immobilières impliquant une personne morale établie hors de France ne sont pas systématiquement portés à la connaissance de l’administration fiscale. C’est uniquement dans l’hypothèse où ils ne pourraient pas être identifiés que les notaires en informent Tracfin. Un signalement à la DGFiP peut alors être réalisé en cas de soupçon de fraude fiscale, ou au parquet en cas d’infraction pénale.
Le dispositif proposé
Le I du présent article prévoit que, lorsqu’un bien immobilier situé en France est acquis par une personne morale établie hors de France ou par une structure juridique étrangère, l’acte authentique ([239]) comporte obligatoirement :
– l’identification complète de la chaîne des bénéficiaires effectifs au sens de l’article L. 561-2-2 du code monétaire et financier ;
– la justification de l’origine des fonds mobilisés ;
– les éléments établissant l’existence d’une activité économique réelle de l’entité acquéreuse.
Le II du présent article prévoit que les notaires transmettent à l’administration fiscale les informations mentionnées au I du présent article dans un délai de dix jours à compter de la signature de l’acte.
Le III du présent article prévoit qu’un arrêté du ministre chargé des finances fixe les modalités d’application de ces dispositions.
L’objectif de cet amendement est de prévenir les schémas de fraude et de blanchiment impliquant des acquisitions immobilières via des structures étrangères dépourvues de substance économique réelle. L’interposition de sociétés-écrans, de trusts ou d’entités situées dans des juridictions à fiscalité réduite permet alors de dissimuler l’identité des bénéficiaires effectifs et l’origine des fonds. En systématisant la transmission de l’identité des bénéficiaires effectifs, ce dispositif renforcerait le cadre juridique existant.
Si le rapporteur partage l’objectif d’un tel dispositif, il tient à rappeler que le nouveau règlement européen anti-blanchiment, qui sera d’application directe à compter de juillet 2027, prévoit déjà que les entités et constructions juridiques étrangères faisant l’acquisition de biens immobiliers en France déclarent leurs bénéficiaires effectifs ([240]). Ces bénéficiaires effectifs seront alors identifiés dans un fichier tenu par les greffes des tribunaux de commerce pour les sociétés, dans le registre des trusts et fiducies tenu par l’administration fiscale ou dans les registres relatifs aux associations et autres organismes à but non lucratifs, notamment les fondations, tenus par le ministère de l’intérieur.
Un lourd travail de développement est donc en cours pour créer l’infrastructure de collecte de ces données et les registres qui conserveront la liste des bénéficiaires effectifs. L’objectif de transparence des entités établies hors de France acquérant des biens immobiliers sera donc rempli à l’issue de ces travaux d’ampleur, sans charge supplémentaire pour les notaires. Si des ajustements devaient être apportés au fichier, ils pourront l’être à l’occasion du projet de loi de transposition déjà déposé au Sénat et qui devrait être examiné à l’Assemblée nationale au printemps 2026 ([241]).
La position de la commission
Le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable à cet amendement, lequel a néanmoins été adopté en commission. Il proposera en séance la suppression de l’article.
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Article 9 quaterdecies (nouveau) Rapport portant sur les conditions dans lesquelles peuvent être renforcées les actions de lutte contre la fraude fiscale et la délinquance en col blanc en Nouvelle-Calédonie
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 quaterdecies, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([242]), demande au Gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de six mois, un rapport portant sur les conditions dans lesquelles peuvent être renforcées les actions de lutte contre la fraude fiscale et la délinquance en col blanc en Nouvelle-Calédonie.
le dispositif proposé
Le présent article demande au Gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport portant sur les conditions dans lesquelles peuvent être renforcées, dans le respect des compétences reconnues à la Nouvelle-Calédonie, les actions de lutte contre la fraude fiscale et la délinquance en col blanc. Ce rapport est établi en concertation avec le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et avec le Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il comporte notamment :
– un état des lieux partagé des dispositifs existants de lutte contre la fraude fiscale et financière en Nouvelle-Calédonie et une évaluation de leur efficacité ;
– des pistes de coopération entre l’État et la Nouvelle-Calédonie, conçues de manière à respecter la loi organique et le partage de compétences, y compris s’agissant des échanges d’informations avec les autorités de régulation financière ;
– une évaluation des flux financiers illicites et de l’évasion fiscale impliquant des acteurs économiques présents en Nouvelle-Calédonie, en particulier les grandes entreprises et les détenteurs d’un patrimoine significatif ;
– des propositions pour renforcer le contrôle démocratique local sur les activités financières et fiscales, en cohérence avec la trajectoire politique et institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie.
Ce rapport est transmis simultanément au Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et au Congrès de la Nouvelle-Calédonie.
Le rapporteur tient toutefois à rappeler que la DGFiP n’a aucune compétence fiscale en Nouvelle-Calédonie. En application des articles 74 et 77 de la Constitution et du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Nouvelle-Calédonie que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité. L’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 qui définit les compétences de l’État dans cette collectivité ne prévoit aucune compétence fiscale. La collectivité est donc seule compétente pour toutes les questions touchant à la création d’impôts, droits ou taxes au bénéfice de la Nouvelle-Calédonie, à leur recouvrement, au contrôle et aux sanctions ([243]). La DGFiP estime par conséquent être dépourvue de toute compétence pour répondre à une telle demande de rapport.
La position de la commission
Le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable à cet amendement portant article additionnel, lequel a néanmoins été adopté en commission. Il proposera en séance la suppression de l’article.
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Chapitre II Renforcer les moyens d’enquête et de contrôle
Article 10 Extension du droit de communication au profit de certains organismes de sécurité sociale
Le droit en vigueur
Le droit de communication des organismes de sécurité sociale
Les organismes chargés d’un régime de base de la sécurité sociale sont tenus de mettre en place des procédures de contrôle et de lutte contre la fraude. Ils disposent, à cette fin, d’un certain nombre d’outils prévus aux articles L. 114-8-1 à L. 114-22-4 du code de la sécurité sociale.
Un droit de communication progressivement étendu
● En particulier, ces organismes bénéficient d’un droit de communication depuis la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2008 ([244]). Il leur permet de vérifier auprès d’un tiers les informations déclarées par l’allocataire, l’assuré, le cotisant ou tout autre personne en vue de l’attribution d’une prestation ou du calcul d’une obligation de cotisation, sans que le secret professionnel puisse être opposé.
L’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale détermine les modalités d’exercice de ce droit à la communication, qui concerne les documents et informations nécessaires aux organismes de sécurité sociale pour lutter contre la fraude. Les informations concernées peuvent concerner, notamment, les déclarations relatives aux ressources, au domicile, à la résidence en France ou à l’étranger, à la régularité du séjour, à l’état civil, au statut matrimonial, à la composition de la famille, à la condition d’isolement, à l’existence d’un logement et aux coordonnées financières ([245]).
Lors de l’ouverture de ce droit aux organismes de sécurité sociale, l’objectif était de calquer le dispositif « autant que possible » sur les prérogatives accordées aux agents de l’administration fiscale ([246]). Ainsi, ce droit s’exerce aujourd’hui dans les conditions et auprès des personnes mentionnées aux articles L. 82 A à L. 96 K du livre des procédures fiscales (LPF) ([247]), avec toutefois les restrictions, présentées dans le tableau ci-dessous, déterminées par l’article L. 114-20. Les organismes sont ainsi fondés, par exemple, à solliciter les relevés de compte bancaire ou les justificatifs d’identité mais aussi de domiciliation auprès d’un certain nombre d’opérateurs privés ([248]).
Exclusions du droit de communication au profit de certains organismes de sécurité sociale
(NB : les exclusions sont indiquées en gris)
| Article du LPF | Personnes et informations soumises au droit de communication de l’administration fiscale |
| L. 82 A | Les personnes versant des honoraires ou des droits d’auteur |
| L. 82 AA | Les opérateurs de plateformes mentionnés à l’article 1649 ter A du code général des impôts |
| L. 83 B | Toute personne physique ou morale qui verse des salaires, pensions ou rentes viagères |
| L. 82 C | Le ministère public |
| L. 83 | Les administrations de l’État, des départements et des communes, les entreprises concédées ou contrôlées par l’État, les départements et les communes, ainsi que les établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l’autorité administrative |
| L. 83 A | Les agents de la direction générale des finances publiques, les agents de la direction générale des douanes et droits indirects et les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes |
| L. 83 C | L’Agence nationale de contrôle du logement social |
| L. 83 D | L’Agence nationale de l’habitat |
| L. 83 E | Le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration d’immeubles à usage principal d’habitation |
| L. 84 | Les renseignements individuels portant sur l’identité ou l’adresse des personnes ou d’ordre économique ou financier, recueillis au cours des enquêtes statistiques |
| L. 84 A | La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques |
| L. 84 B | L’Autorité nationale des jeux |
| L. 84 C | Les établissements de jeux |
| L. 84 D | L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution |
| L. 84 E | L’Autorité des marchés financiers |
| L. 85 | Les commerçants |
| L. 85-0 A | Les personnes versant des revenus de capitaux mobiliers |
| L. 85-0 B | Les artisans |
| L. 85 A | Les exploitants agricoles et les organismes auxquels ils vendent ou achètent leurs produits |
| L. 86 | Les membres de certaines professions non commerciales |
| L. 86 A | Les membres de professions non commerciales soumis au secret professionnel en application des articles 226-13 et 226-14 du code pénal |
| L. 87 | Les institutions et organismes versant des rémunérations ou répartissant des fonds |
| L. 88 | Les personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme en application de l’article L. 561-2 du code monétaire et financier |
| L. 89 | Les personnes effectuant des opérations d’assurance |
| L. 90 | Les entrepreneurs de transport |
| L. 91 | Les congrégations, communautés et associations religieuses, et les sociétés ou associations civiles soumises au droit d’accroissement prévu à l’article 1005 du code général des impôts |
| L. 92 | Les dépositaires de documents publics |
| L. 94 A | Les sociétés civiles |
| L. 95 | Les caisses de mutualité sociale agricole |
| L. 96 | L’identité des personnes auxquelles sont délivrées des formules de chèques non barrées |
| L. 96 A | Les opérations de transferts de fonds à l’étranger |
| L. 96 B | Les personnes réalisant des déplacements intracommunautaires de biens, les assujettis et façonniers astreints à la tenue d’un registre de biens et le titulaire de l’entrepôt fiscal |
| L. 96 CA | Les intermédiaires pour des instruments financiers à terme |
| L. 96 F | Le fiduciaire, le constituant, le bénéficiaire ou toute personne physique ou morale exerçant par quelque moyen un pouvoir de décision direct ou indirect sur la fiducie |
| L. 96 G | Les opérateurs de communications électroniques |
| L. 96 H | Les fabricants et marchands de métaux précieux |
| L. 96 I | Les agences immobilières |
| L. 96 J | Les concepteurs et éditeurs de logiciels de comptabilité ou de caisse |
| L. 96 K | Les exploitants d’entrepôts ou de plateformes logistiques |
Ce droit de communication a été progressivement élargi. Initialement ouvert aux agents des organismes de sécurité sociale pour contrôler la sincérité et l’exactitude des déclarations ou l’authenticité des pièces produites (1° de l’article L. 114-19) et aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) et à la Mutualité sociale agricole (MSA) pour la lutte contre le travail dissimulé (2°), la LFSS 2011 ([249]) a étendu ce droit aux agents des organismes de sécurité sociale dans un but de recouvrement des prestations versées indûment (3°). La LFSS 2023 ([250]) a poursuivi cette extension au profit des Urssaf et de la MSA pour le recouvrement des créances liées à une infraction aux interdictions de travail dissimulé (4°).
Ce droit a récemment été ouvert aux directeurs et directeurs comptables et financiers des Urssaf ([251]) et des caisses générales de sécurité sociale ([252]) ainsi qu’aux agents placés sous leur autorité pour accomplir les actions de contrôle et de lutte contre la fraude (5°) par la LFSS 2025 ([253]). Cette extension est issue d’un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l’Assemblée nationale proposant « d’étendre le champ d’application du droit de communication dont disposent les agents des organismes du recouvrement pour l’accomplissement de leur mission de lutte contre la fraude, aux situations hors contrôle comptable d’assiette et lutte contre le travail illégal » ([254]). L’émergence de fraudes nouvelles, pour lesquelles le droit de communication tel qu’il existait ne pouvait être mobilisé, justifiait une telle extension.
● L’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale précise que les directeurs des organismes concernés confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté, le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles.
En cas de refus de communiquer ou d’absence de réponse, une pénalité de 1 500 euros par cotisant, assuré ou allocataire concerné est encourue, sans que le total de la pénalité puisse être supérieur à 10 000 euros. Cette pénalité est augmentée à 5 000 euros lorsque la demande porte sur des informations relatives à des personnes non identifiées. En cas de récidive dans un délai de cinq ans ([255]), ces montants sont doublés.
Si la communication d’informations en application de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale donne lieu à la suppression du versement d’une prestation ou la mise en recouvrement des sommes, l’organisme qui y a eu recours doit informer la personne physique ou morale concernée de la teneur et de l’origine des informations et documents obtenus auprès de tiers qui ont fondé cette décision, aux termes de l’article L. 114-21.
La validation constitutionnelle du droit de communication
Le droit de communication au profit des organismes de sécurité sociale a été jugé conforme à la Constitution en 2019 par le Conseil constitutionnel, en particulier concernant les données bancaires, au regard des considérations suivantes ([256]) :
– il poursuit l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale ;
– le droit de communication s’exerce uniquement pour des missions de contrôle des cotisants aux régimes obligatoires de sécurité sociale, de lutte contre le travail dissimulé et pour le recouvrement de prestations versées indûment à des tiers ;
– ce droit n’est pas assorti d’un pouvoir d’exécution forcée et n’est ouvert qu’aux agents des organismes de sécurité sociale qui sont soumis, dans l’utilisation de ces données, au secret professionnel ;
– la communication de données bancaires présente un lien direct avec l’évaluation de la situation de l’intéressé au regard du droit à prestation ou de l’obligation de cotisation.
Dans la même décision, le Conseil avait cependant censuré l’article L. 114-20 dans sa rédaction résultant de la LFSS 2008 – rédaction qui n’était déjà plus en vigueur – en ce qu’elle ouvrait droit de communication des données de connexion par le renvoi aux articles L. 83 et L. 96 G du livre des procédures fiscales. Or, ces données sont porteuses d’informations particulièrement attentatoires à la vie privée et, par ailleurs, ne présentaient pas de lien direct avec l’évaluation du droit à prestation ou de l’obligation de cotisation.
L’accès aux données de connexion dans le cadre du droit de communication de l’administration fiscale a, depuis, été revu par la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude ([257]). Les dispositions de l’article L. 96 G du livre des procédures fiscales ont ainsi été modifiées au regard des nouvelles exigences issues de plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ([258]).
Depuis cette décision, le droit de communication a connu deux nouvelles extensions en faveur de la lutte contre le travail dissimulé et contre la fraude, qui apparaissent conformes aux motifs de conformité à la Constitution retenus en 2019 par le Conseil constitutionnel.
Le droit de communication de l’administration fiscale pour la lutte contre le travail illégal
Selon l’article L. 134 du livre des procédures fiscales, les agents de la direction générale des finances publiques et de la direction générale des douanes et droits indirects disposent du droit de se voir communiquer tous les documents ou renseignements utiles à la lutte contre le travail illégal, sans que le secret professionnel puisse leur être opposé.
Cet article confère aux agents de l’administration fiscale des pouvoirs similaires à ceux des services du ministre du travail ([259]) et des Urssaf ([260]).
Le dispositif proposé
LEs dispositions du projet de loi initial
Le présent article propose d’élargir le champ de droit de communication introduit au 5° de l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale par la LFSS 2025. Il s’agit donc de modifier une disposition dont l’entrée en vigueur est très récente.
Dans sa rédaction initiale, l’article 10 du projet de loi déposé au Sénat prévoyait d’étendre le bénéfice du droit de communication aux directeurs et aux directeurs comptables et financiers des caisses primaires d’assurance maladie, mentionnées à l’article L. 211-1 du code de la sécurité sociale, ainsi qu’aux agents placés sous leur autorité qui accomplissent les actions de contrôle et de lutte contre la fraude.
Cette mesure doit permettre de renforcer l’efficacité financière des contrôles et d’augmenter le nombre des agents bénéficiant du droit de communication. En l’état du droit, en effet, seuls des agents agréés et assermentés peuvent actuellement exercer le droit de communication reconnu à certains organismes ([261]).
Selon l’étude d’impact, une telle extension doit permettre à ces agents d’optimiser les contrôles de la complémentaire santé solidaire, couverture santé complémentaire destinée aux personnes disposant de ressources modestes, et la lutte contre la fraude aux indemnités journalières ([262]). En particulier, le droit de communication bancaire est présenté comme incontournable pour vérifier la condition de ressources de la complémentaire santé solidaire ou le respect des arrêts de travail – en particulier, l’absence d’activité rémunérée pendant cet arrêt. En 2024, les fraudes liées à la complémentaire santé solidaire se sont élevées à 4,6 millions d’euros et celles liées à l’exercice d’une activité pendant un arrêt de travail à 10,8 millions d’euros.
Le Conseil d’État fait observer que ces dispositions qui élargissent le champ des agents autorisés à réaliser des contrôles et à lutter contre la fraude sociale ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel. Il appelle toutefois l’attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à ce que ces agents soient spécialement désignés à cet effet par les directeurs concernés, eu égard à la nature du pouvoir qui leur est ainsi reconnu ([263]).
Il convient de noter que le 5° de l’article L. 114-19 est également modifié par l’article 12 du présent projet de loi, aux fins d’étendre le droit de communication aux caisses d’assurance retraite et de la santé au travail.
Les modifications apportées par le Sénat
● Le Sénat a poursuivi l’extension du droit de communication prévu au 5° de l’article L. 114-19 du code la sécurité sociale au profit des agents des caisses d’allocation familiales, en adoptant, dans le texte de la commission, l’amendement n° COM-122 des rapporteurs, M. Olivier Henno et Mme Frédérique Puissat.
Dès lors, le droit de communication des organismes de sécurité sociale serait ouvert au profit des Urssaf et des caisses locales de sécurité sociale selon le droit existant, des caisses primaires d’assurance maladie et des caisses d’allocations familiales aux termes du présent article et des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail par l’article 12 du projet de loi.
● Le Sénat a également adopté, dans le texte de la commission, l’amendement n° COM-121 des rapporteurs insérant un II au sein de l’article 10.
Ce II complète l’article L. 134 du livre des procédures fiscales pour prévoir un droit de communication au profit des agents des services centraux et déconcentrés du ministre chargé de l’emploi, dans un but de lutte contre la fraude et de contrôle du dispositif d’activité partielle. Ce droit de communication serait limité aux seuls renseignements liés au chiffre d’affaires des entreprises qui ont eu recours à ce dispositif ([264]).
Le secret des affaires ne serait, dès lors, plus opposable à ces agents dans leur activité de contrôle et de lutte contre la fraude. Selon l’objet de l’amendement, une telle transmission serait « nécessaire pour identifier d’éventuelles anomalies dans les déclarations relatives à la situation économique d’une entreprise ayant placé ses salariés en activité partielle ».
Une telle disposition représente ainsi une extension limitée du droit à la communication d’information, puisqu’elle se limite au seul chiffre d’affaires, au profit de services dont l’activité de lutte contre la fraude pourra bénéficier directement de telles informations.
Les modifications apportées par la commission
La commission, outre les amendements rédactionnels AS484, AS485 et AS486 du rapporteur, a adopté les amendements suivants :
– l’amendement AS482 du rapporteur, qui étend le droit de communication aux agents des services chargés du recouvrement au sein des caisses de mutualité sociale agricole ;
– l’amendement AS483 du rapporteur, qui étend également ce droit de communication aux agents des départements chargés de l’instruction des demandes au titre du revenu de solidarité active ;
– l’amendement AS7 de Mme Océane Godard et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, qui précise que l’obligation de communication du chiffre d’affaire s’applique y compris aux entreprises qui recourent en partie à l’activité partielle.
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Article 10 bis Lutte contre la fraude au sein du régime de garantie des salaires
Le droit en vigueur
Tous les salariés bénéficient d’une garantie, financée par leur employeur, contre le risque de non-paiement des sommes qui leur sont dues en cas de procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, en application de l’article L. 3253-6 du code du travail.
Cette assurance est mise en œuvre par une association créée par les organisations nationales professionnelles d’employeurs représentatives et agréée par l’autorité administrative, en application de l’article L. 3253-14. L’Association pour la gestion du régime de garantie de créances des salariés (AGS), créée par la loi du 27 décembre 1973 ([265]), prend en charge cette garantie.
Couvrant un large champ de créances au bénéfice des salariés ([266]), l’AGS a versé 2,1 milliards d’euros d’avances en 2024 ([267]),financées par 1,5 milliard d’euros de cotisations et 0,6 milliard d’euros de récupérations à l’occasion de procédures judiciaires.
À l’inverse des organismes de sécurité sociale ([268]), il n’existe pas de dispositions législatives imposant des mécanismes de contrôle interne et de lutte contre la fraude au sein du régime de garantie des salaires. La fraude représente pourtant un enjeu substantiel : l’AGS recensait, fin 2024, 64 affaires pénales liées à cette problématique pour un enjeu financier de 40,1 millions d’euros.
Les dispositions adoptées par le Sénat
● Issu de l’amendement n° COM-123 des rapporteurs Olivier Henno et Frédérique Puissat adopté par la commission des affaires sociales, le présent article crée un nouvel article L. 3253-17-1 au sein du code du travail. Celui-ci prévoit que les institutions de garantie sont tenues, lorsqu’elles ont connaissance d’informations ou de faits pouvant être de nature à constituer une fraude, de mener les contrôles nécessaires. Il impose également au directeur de l’Association pour la gestion du régime de garantie de créances des salariés la désignation d’agents chargés de la lutte contre les fraudes.
L’article 10 bis étend, de plus, le droit de communication permettant à ces agents d’obtenir tout document ou toute information nécessaire à l’appréciation des droits des salariés à la garantie des salaires, sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé. Ce droit s’exerce quel que soit le support utilisé pour la conservation des documents et peut s’accompagner de la prise immédiate d’extraits et de copies. Les documents et informations doivent être communiqués à titre gratuit dans les trente jours qui suivent la réception de la demande. Ces dispositions sont reprises des règles organisant le droit de communication des organismes de sécurité sociale prévu à l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale.
Ce droit de communication au profit des agents doit s’exercer dans des conditions similaires à celles dont bénéficie l’administration fiscale ([269]). Certaines restrictions sont néanmoins prévues.
Exclusions du droit de communication proposé au profit des agents de l’AGS
(NB : les exclusions sont indiquées en gris)
| Article du LPF | Personnes et informations soumises au droit de communication de l’administration fiscale |
| L. 82 A | Les personnes versant des honoraires ou des droits d’auteur |
| L. 82 AA | Les opérateurs de plateformes mentionnés à l’article 1649 ter A du code général des impôts |
| L. 83 B | Toute personne physique ou morale qui verse des salaires, pensions ou rentes viagères |
| L. 82 C | Le ministère public |
| L. 83 | Les administrations de l’État, des départements et des communes, les entreprises concédées ou contrôlées par l’État, les départements et les communes, ainsi que les établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l’autorité administrative |
| L. 83 A | Les agents de la direction générale des finances publiques, les agents de la direction générale des douanes et droits indirects et les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes |
| L. 83 C | L’Agence nationale de contrôle du logement social |
| L. 83 D | L’Agence nationale de l’habitat |
| L. 83 E | Le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration d’immeubles à usage principal d’habitation |
| L. 84 | Les renseignements individuels portant sur l’identité ou l’adresse des personnes ou d’ordre économique ou financier, recueillis au cours des enquêtes statistiques |
| L. 84 A | La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques |
| L. 84 B | L’Autorité nationale des jeux |
| L. 84 C | Les établissements de jeux |
| L. 84 D | L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution |
| L. 84 E | L’Autorité des marchés financiers |
| L. 85 | Les commerçants |
| L. 85-0 A | Les personnes versant des revenus de capitaux mobiliers |
| L. 85-0 B | Les artisans |
| L. 85 A | Les exploitants agricoles et les organismes auxquels ils vendent ou achètent leurs produits |
| L. 86 | Les membres de certaines professions non commerciales |
| L. 86 A | Les membres de professions non commerciales soumis au secret professionnel en application des articles 226-13 et 226-14 du code pénal |
| L. 87 | Les institutions et organismes versant des rémunérations ou répartissant des fonds |
| L. 88 | Les personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme en application de l’article L. 561-2 du code monétaire et financier |
| L. 89 | Les personnes effectuant des opérations d’assurance |
| L. 90 | Les entrepreneurs de transport |
| L. 91 | Les congrégations, communautés et associations religieuses, et les sociétés ou associations civiles soumises au droit d’accroissement prévu à l’article 1005 du code général des impôts |
| L. 92 | Les dépositaires de documents publics |
| L. 94 A | Les sociétés civiles |
| L. 95 | Les caisses de mutualité sociale agricole |
| L. 96 | L’identité des personnes auxquelles sont délivrées des formules de chèques non barrées |
| L. 96 A | Les opérations de transferts de fonds à l’étranger |
| L. 96 B | Les personnes réalisant des déplacements intracommunautaires de biens, les assujettis et façonniers astreints à la tenue d’un registre de biens et le titulaire de l’entrepôt fiscal |
| L. 96 CA | Les intermédiaires pour des instruments financiers à terme |
| L. 96 F | Le fiduciaire, le constituant, le bénéficiaire ou toute personne physique ou morale exerçant par quelque moyen un pouvoir de décision direct ou indirect sur la fiducie |
| L. 96 G | Les opérateurs de communications électroniques |
| L. 96 H | Les fabricants et marchands de métaux précieux |
| L. 96 I | Les agences immobilières |
| L. 96 J | Les concepteurs et éditeurs de logiciels de comptabilité ou de caisse |
| L. 96 K | Les exploitants d’entrepôts ou de plateformes logistiques |
L’article complète, par ailleurs, la liste des agents habilités à s’échanger tous renseignements et tous documents utiles à l’accomplissement des missions de recherche et de constatations des fraudes en matière sociale ainsi qu’au recouvrement des cotisations et contributions dues et des prestations sociales versées indûment. Il inclut, ainsi, les agents de l’AGS au sein de la liste établie par l’article L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale.
● En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 302 des rapporteurs, avec l’avis favorable du Gouvernement, qui complète le nouvel article 10 bis en reprenant certains paramètres du droit de communication au profit des organismes de sécurité sociale tel que prévu par l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale. Il précise que :
– la communication des documents et informations est effectuée par voie électronique ;
– le silence gardé ou le refus de déférer à une demande de communication est puni d’une amende de 1 500 euros par bénéficiaire de la garantie des salaires, sans que le total de l’amende puisse être supérieur à 10 000 euros ;
– les montants des amendes sont doublés en cas de récidive dans un délai de cinq ans.
Par ailleurs, le dispositif reprend la garantie prévue à l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale en vertu de laquelle, lorsque l’usage du droit de communication conduit à refuser le bénéfice de la garantie des salaires, les institutions de garantie sont tenues d’informer la personne concernée de la teneur et de l’origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels est fondée cette décision. Elles devront, par ailleurs communiquer une copie de ces documents à toute personne qui en fait la demande.
Ainsi que cela a été rappelé au commentaire de l’article 10, le droit de communication, en particulier des données bancaires, a été validé par le Conseil constitutionnel au regard de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale ([270]).
Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté cinq amendements rédactionnels AS487, AS488, AS489, AS490 et AS491 du rapporteur.
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Article 10 ter Sanction juridictionnelle du non-respect du droit de communication des juridictions financières
Le droit en vigueur
Au-delà de son rôle d’assistance du Parlement et du Gouvernement consacré par l’article 47-2 de la Constitution, la Cour des comptes exerce un certain nombre de fonctions juridictionnelles déterminées par le code des juridictions financières à l’encontre de certains justiciables et de certaines infractions. Ces fonctions sont exercées par la chambre du contentieux, composée de magistrats de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, en application de l’article L. 131-21 dudit code.
Un procureur général exerce le ministère public près la Cour des comptes : à ce titre, il veille à l’application de la loi, met en mouvement et exerce l’action publique. Il est également en charge du bon exercice du ministère public près les chambres régionales et territoriales des comptes, auprès desquelles il est représenté par des procureurs financiers, et à la cohérence de l’action publique sur le territoire.
● Le code des juridictions financières réprime, aux articles L. 131-9 à L. 131-15, un certain nombre d’infractions dont la Cour des comptes est appelée à connaître lorsqu’elles sont commises par les justiciables énumérés à l’article L. 131-1 ([271]) :
– la faute grave de gestion ayant entraîné un préjudice financier significatif (article L. 131-9) ;
– les agissements manifestement incompatibles avec les intérêts d’un organisme public en raison de carences graves (article L. 131-10) ;
– les agissements qui ont pour effet de faire échec à une procédure de mandatement d’office (article L. 131-11) ;
– l’octroi d’un avantage injustifié à une personne morale (article L. 131-12) ;
– l’absence de production des comptes ou l’engagement illégal d’une dépense (article L. 131-13) ;
– les agissements entraînant l’inexécution d’une décision de justice et le non-respect des règles relatives aux astreintes administratives et à l’exécution des jugements (article L. 131-14) ;
– la gestion de fait (article L. 131-15).
Diverses autorités peuvent déférer au ministère public près la Cour des comptes les faits susceptibles de constituer ces infractions. L’article L. 142-1-1 du code des juridictions financières établit leur liste, qui inclut la Cour des comptes (6°) et les chambres régionales et territoriales des comptes (7°). Selon l’article L. 142-1-2, le ministère public près la Cour apprécie les suites à donner à ces déférés.
● Aux fins d’exercice de ses attributions, la Cour des comptes dispose du droit de communication de tout renseignement utile dans les conditions déterminées aux articles L. 141-7 à L. 141-12 du même code. Les chambres régionales et territoriales des comptes bénéficient également de ce droit de communication selon les articles L. 241-9 à L. 241-12.
Le Conseil des prélèvements obligatoires, institution rattachée à la Cour, dispose également du droit de communication à l’égard de tous services, établissements, institutions et organismes entrant dans son champ de compétence, en application des articles L. 411-10 et L. 411-11.
Aucune sanction n’est prévue, en l’état du droit, en cas de refus ou d’absence de réponse aux sollicitations des magistrats financiers. Le droit de communication au profit des organismes de sécurité sociale régi par l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale prévoit, à l’inverse, une pénalité financière qui est aggravée en cas de récidive ([272]).
Le dispositif adopté par le Sénat
Le présent article est issu de l’adoption en commission des affaires sociales de l’amendement n° COM-24 des rapporteurs Olivier Henno et Frédérique Puissat. Il insère deux nouvelles sections au sein du code des juridictions financières, composées des nouveaux articles L. 131-22, L. 142-3 et L. 142-4. Il complète également la rédaction des articles L. 142-1-2 et L. 311-6.
● Le nouvel article L. 131-22 confie à la Cour des comptes la mission d’assurer le respect du droit de communication dont elle bénéficie aux côtés des chambres régionales et territoriales des comptes et du Conseil des prélèvements obligatoires. S’il n’est pas donné suite au droit à communication dont ces différentes institutions disposent, elles peuvent déférer les faits au procureur général près la Cour des comptes. Après avoir invité la personne concernée à présenter ses observations, ce dernier peut ensuite renvoyer l’affaire devant la chambre du contentieux.
Avant de prendre cette décision de renvoi, le procureur général peut enjoindre à la personne concernée de procéder, dans un délai minimal de trois jours, à la transmission des documents, données et traitements demandés. La chambre du contentieux peut prononcer une amende, qui doit être proportionnée à la gravité des manquements constatés et qui ne peut excéder un maximum de 15 000 euros ou, en cas d’injonction, de 1 000 euros par jour de retard.
Les nouveaux articles L. 142-3 et L. 142-4 déterminent la procédure applicable devant la chambre du contentieux en cas de non-respect du droit de communication. L’affaire est jugée sans instruction préalable, dans un délai de huit jours suivant le renvoi par le procureur général et par un juge unique. Les règles fondamentales de procédure devant la chambre du contentieux sont applicables : publicité des audiences et des arrêts rendus, secret du délibéré, règles de récusation d’un membre de la formation de jugement. En particulier, aux termes de l’article L. 142-1-12, les poursuites devant la Cour des comptes ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale et de l’action disciplinaire.
Enfin, l’article 10 ter précise que l’effet suspensif du délai de recours et de l’appel devant la cour d’appel financière n’est pas applicable aux arrêts rendus en application du nouvel article L. 131-22, contrairement à ce qui est prévu pour les autres affaires par l’article L. 311-6.
● En séance publique, le Sénat a adopté, outre une modification de nature rédactionnelle, l’amendement n° 290 des rapporteurs, permettant au ministère public de demander aux organismes soumis au contrôle de la Cour ou d’une chambre régionale ou territoriale tous documents ou informations utiles à l’appréciation des faits portés à sa connaissance. L’amendement, au sujet duquel le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat, prévoit qu’une telle demande interrompt la prescription des faits en cause ([273]).
LES ModificationS apportées par la commission
La commission a adopté onze amendements rédactionnels AS492, AS493, AS493, AS494, AS495, AS496, AS497, AS498, AS499, AS500 et AS501 du rapporteur.
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Article 10 quater A (nouveau) Extension des pouvoirs de l’Inspection générale des affaires sociales
L’article 10 quater A est issu de l’adoption de l’amendement AS55 de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés.
En l’état du droit, le contrôle de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) porte sur un certain nombre de services, établissements ou institutions mentionnées aux deuxième et troisième alinéa du I de l’article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire. Le présent article propose d’étendre ce champ de compétence aux personnes morales qui gèrent directement ou indirectement ces services, établissements ou institutions ainsi qu’aux autres personnes morales que celles-ci contrôlent et qui concourent à leur gestion ou leur fournissent des biens et services. Seront concernés, en particulier, les laboratoires de biologie médicale et les laboratoires de recherche.
L’article précise, en second lieu, les secrets protégés par la loi qui peuvent être opposés au droit de communication dont bénéficie l’Igas, à savoir le secret de la défense nationale, le secret des délibérations judiciaires, le secret de l’enquête et de l’instruction judiciaire et le secret professionnel de l’avocat.
Afin de rendre ce droit de communication plus effectif, l’article crée une procédure d’injonction lorsqu’il n’est pas donné suite à une demande de transmission de document ou lorsque celle est refusée. Le chef de l’Igas pourrait ainsi prononcer une astreinte quotidienne d’un maximum de 1 000 euros.
Ce pouvoir d’injonction sous astreinte s’exercerait dans des conditions similaires à celui confié au chef de l’Inspection générale des finances par la loi du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques ([274]).
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Article 10 quater Accès des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales au système d’immatriculation des véhicules
Le droit en vigueur
L’article L. 330-1 du code de la route prévoit que les services de l’État placés sous l’autorité du ministre de l’intérieur enregistrent toutes informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant leur disponibilité, qui peuvent faire l’objet de traitements automatisés. C’est sur cette base qu’a été constitué le système d’immatriculation des véhicules (SIV).
Le SIV est constitué des données suivantes ([275]) :
– les données relatives au titulaire et co-titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule
– les données relatives au véhicule et à l’autorisation de circuler ;
– les données relatives à l’identification des professionnels habilités à transmettre des données au SIV (professionnels du commerce de l’automobile, huissiers de justice, experts, assureurs, démolisseurs/broyeurs et sociétés de crédit) ;
– les données relatives aux démarches effectuées par les téléservices destinés à l’accomplissement des démarches administratives.
Ces informations, à l’exception de celles relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation, peuvent être communiquées à un certain nombre de personnes dont la liste est donnée de façon limitative par l’article L. 330-2. Celle-ci inclut, en particulier :
– les services du ministre de l’intérieur, du ministre de la défense, du ministre chargé de l’écologie, du ministre chargé de l’industrie et du ministre chargé des transports pour l’exercice de leurs compétences (7° du I de l’article L. 330-2) ;
– les agents de l’administration des finances publiques et de l’administration des douanes et droits indirects pour l’exercice de leurs compétences (7° bis). Cette disposition a été ajoutée par la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 ([276]), concernant les premiers, et par la loi du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic ([277]), pour les seconds ;
– les agents de Tracfin, cellule de renseignement financier du ministre de l’économie et des finances (7° ter). L’extension à ces agents provient également de la loi du 13 juin 2025.
L’article L. 330-3 prévoit, quant à lui, une liste plus restreinte des personnes pouvant accéder aux informations relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteurs et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation.
Le dispositif proposé
L’article 10 ter est issu de l’adoption de l’amendement n° 303 des rapporteurs du Sénat, M. Olivier Henno et Mme Frédérique Puissat, au nom de la commission des affaires sociales, avec un avis de sagesse du Gouvernement. Il ouvre l’accès aux données du système d’immatriculation des véhicules aux agents des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), dans le cadre de leurs actions de lutte contre la fraude.
Selon l’objet de l’amendement, ces agents peuvent aujourd’hui disposer des informations contenues dans le SIV au titre de leur droit de communication général mais ne disposent pas d’un accès direct au fichier ([278]). En séance publique, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat, en l’absence d’étude de la faisabilité avec les services du ministre de l’intérieur ([279]).
Il convient de noter que les caisses de mutualité sociale agricole, également chargées de missions de recouvrement et composées à ce titre du service mentionné à l’article L. 723-3 du code rural et de la pêche maritime, ne sont pas incluses dans le périmètre du présent article.
LES Modifications apportées par la commission
La commission a adopté l’amendement AS502 du rapporteur qui étend l’accès direct au système d’immatriculation des véhicules aux agents des services chargés du recouvrement au sein des caisses de mutualité sociale agricole.
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Article 11 Recours à l’identité d’emprunt pour les contrôles des formations professionnelles proposées en ligne
Le droit en vigueur
Le contrôle des organismes de formation professionnelle
L’égal accès de tous à la formation professionnelle constitue une exigence constitutionnelle, en application du treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ([280]). Dans cette optique, un certain nombre d’organismes publics et privés interviennent pour réaliser différentes actions concourant au développement des compétences.
Aux termes de l’article L. 6361-1 du code du travail, l’État est chargé d’exercer un contrôle administratif et financier sur ces activités de formation professionnelle auprès d’un certain nombre d’organismes mentionnés à l’article L. 6361-2. Le contrôle porte sur l’ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques mis à œuvre, à l’exclusion des qualités pédagogiques.
Environ 150 000 organismes de formation sont concernés dont, en particulier, 55 000 qui réalisent des formations à distance. En 2024, l’ensemble des organismes de formation professionnelle ont déclaré avoir reçu un total de plus de 16 milliards d’euros de fonds publics ([281]).
Au sein du titre VI de la sixième partie du code du travail, le chapitre II concerne le déroulement des opérations de contrôle. En particulier, il prévoit que ces contrôles sont réalisés par les agents formés, assermentés et commissionnés cités par l’article L. 6362-5 du code du travail :
– les agents de l’inspection du travail ;
– les inspecteurs de la formation professionnelle ;
– les agents de catégorie A de la fonction publique d’État placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle.
Afin de mener à bien leurs contrôles, les agents bénéficient du droit de communication vis-à-vis des employeurs et des organismes de formation ([282]) et peuvent échanger les informations pertinentes avec différentes administrations ([283]). En application de l’article L. 6362-8 du code du travail, leurs contrôles peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces.
L’article L. 6362-13 prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du chapitre II du titre VI de la sixième partie du code du travail.
L’autorisation du recours à une identité d’emprunt pour des enquêtes ou des opérations de contrôle
Le recours à une identité d’emprunt est une technique autorisée dans plusieurs cas de figure. Le code de procédure pénale le permet ainsi :
– pour certains agents des douanes, afin de rechercher et de constater de plusieurs infractions en matière de paris et de jeux d’argent et de hasard en ligne. Dans ce cas, il est prévu que l’utilisation d’une identité d’emprunt est sans incidence sur la régularité des constatations effectuées et qu’un décret en Conseil d’État précise les conditions dans lesquelles les agents habilités procèdent à leurs constatations ([284]) ;
– pour les officiers et agents de police judiciaire, aux seules fins de constater les infractions d’acquisition, d’offre ou de cession de produits stupéfiants ([285]) ;
– pour les officiers et agents de police judiciaire, dans le cadre d’une opération d’infiltration ([286]). Dans ce cas, la révélation de l’identité de ces officiers ou agents est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, ces peines étant aggravées lorsque cette révélation a conduit à une atteinte à leur intégrité physique ou à celle de leurs proches ([287]).
● En dehors du code de procédure pénale, la possibilité de recourir à une identité d’emprunt par les agents chargés du contrôle est prévue dans plusieurs cas de figure et selon des conditions propres aux différents codes. Sont ainsi concernés, par exemple :
– les agents habilités de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui peuvent recourir à l’identité d’emprunt pour le contrôle de la vente de biens, de la fourniture de services et des pratiques commerciales sur internet ([288]) ;
– les contrôleurs de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, qui peuvent également recourir à une identité d’emprunt, sans être pénalement responsables, dans le cadre de certains de leurs contrôles ([289]) ;
– les agents de l’Agence française de lutte contre le dopage, qui peuvent être autorisés à recourir à une identité d’emprunt ([290]) sur tout moyen de communication électronique ou tout service de communication au public en ligne dans le seul but de rechercher et de constater certaines violations et manquements aux règles antidopage, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs ou de recueillir des informations utiles au ciblage des contrôles.
Le dispositif proposé
Les dispositions du projet de loi initial
Dans sa version initiale, l’article 11 procède à deux ajouts au sein du code du travail.
D’une part, son 1° insère un nouvel L. 6362-8-1 au sein du code du travail pour permettre aux agents mentionnés à l’article L. 6362-5 de faire usage d’une identité d’emprunt pour le contrôle des organismes réalisant des actions de formation à distance ou dont l’inscription peut se faire en ligne.
D’autre part, son 2° complète l’article L. 6362-13 pour prévoir que le décret en Conseil d’État détermine « notamment les conditions dans lesquelles les agents mentionnés à l’article L. 6362-5 procèdent à leurs constatations ».
Les modifications apportées par le Sénat
● La commission des affaires sociales du Sénat a adopté l’amendement n° COM-125 des rapporteurs, M. Olivier Henno et Mme Frédérique Puissat, remplaçant la mention de l’article L. 6362-5 du code du travail par celle de l’article L. 6333-7-2 du même code, qui concerne un champ plus large et inclut, en plus des agents chargés des contrôles de la formation professionnelle et des agents de l’inspection du travail :
– les agents des organismes chargés du recouvrement ;
– les agents de l’administration fiscale ;
– les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;
– les agents de Tracfin ;
– les officiers, les agents de police judiciaire et les agents des douanes et des services fiscaux habilités à effectuer des enquêtes judiciaires par le code de procédure pénale.
L’amendement étend, par ailleurs, le 1° de l’article 11 aux agents de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci est en effet chargée de la gestion du compte personnel de formation, en application de l’article L. 6333-1 du code du travail.
● En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 291 de Mme Frédérique Puissat et M. Olivier Henno, au nom de la commission des affaires sociales, qui réécrit l’article 11.
Il y insère ainsi un 1° A qui crée un nouvel article L. 6333-7-3 au sein du code du travail. Aux termes de ce dernier, « dans le cadre des contrôles opérés par la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion du compte personnel de formation, du service dématérialisé, du respect de ses conditions générales d’utilisation et du traitement automatisé mentionné à l’article L. 6323-8, il peut être fait usage d’une identité d’emprunt ».
L’amendement étend également le recours aux contrôles sous identité d’emprunt aux formations qui se déroulent en partie à distance.
Il revient par ailleurs, au sein du nouvel article L. 6361-8-1 du code du travail autorisant le recours à l’identité d’emprunt, à la mention des agents mentionnés à l’article L. 6361-5 et non plus à la liste élargie de l’article L. 6333-7-2.
Enfin, au sein de l’article L. 6361-13, l’amendement remplace la référence aux « constatations » des agents par la mention du contrôle de l’article L. 6362-5. Or, il semblerait qu’il s’agisse d’une erreur de référence, dans la mesure où l’article L. 6362-5 établit une liste d’agents chargés du contrôle de la formation professionnelle. Le contrôle réalisé sous identité d’emprunt est prévu, quant à lui, par le nouvel article L. 6362-8-1.
Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté deux amendements rédactionnels AS503 et AS504 du rapporteur.
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Article 11 bis Extension du contrôle de l’État à l’organisme de formation professionnelle des entreprises de proximité et à l’instance paritaire nationale dédiée aux transitions professionnelles des actifs
Le droit en vigueur
● Les particuliers employeurs doivent verser, en application de l’article L. 6331-57 du code du travail, une contribution au titre de la participation au développement de la formation professionnelle des personnes qu’ils emploient :
– leurs salariés ;
– les assistants maternels ;
– leurs employés à domicile relevant du code rural et de la pêche maritime.
Cette contribution est collectée par les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales en même temps que les cotisations dues sur les rémunérations versées. Son produit est ensuite reversé à l’opérateur de compétences agréé, à France compétences ou à la Caisse des dépôts et consignations, après déduction des frais de gestion. En l’espèce, l’organisme concerné est l’opérateur de compétences des entreprises de proximité (Opco EP) ([291]).
● L’article L. 6361-2 du code du travail prévoit que l’État exerce un contrôle administratif et financier sur les activités de formation professionnelle, qui porte sur :
– les opérateurs de compétences (a du 1°), régis par les articles L. 6332-1 A à L. 6332-24 du code du travail ;
– les organismes habilités à percevoir la contribution de financement de l’article L. 6331-48, c’est-à-dire les organismes collectant la contribution à la formation professionnelle des travailleurs indépendants (b du 1°) ;
– les organismes chargés de réaliser des conseils en évolution professionnelle qui sont financés à ce titre par France compétences (c du 1°) ;
– les commissions paritaires régionales agréées pour prendre en charge les projets de transition professionnelle, constituées sous forme d’associations dites « Transitions Pro », en application de l’article L. 6323-17-6 (d du 1°) ;
– les organismes chargés de réaliser tout ou partie des actions concourant au développement des compétences entrant dans le champ de la formation professionnelle (e du 1°).
● La loi du 24 octobre 2025 ([292]) a consacré l’existence d’une instance paritaire nationale dédiée aux transitions professionnelles des actifs, s’appuyant sur l’association existante « Certif Pro », et chargée de coordonner les instances régionales de prise en charge financière des projets de transition professionnelle ([293]). Son article 13 insère ainsi un nouvel article L. 6323-17-5-1 au sein du code du travail, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2026.
Le dispositif proposé
L’article 11 bis est issu de l’adoption en séance publique au Sénat des amendements identiques n° 210 rect. ter de Mme Marie-Claude Lermytte et plusieurs de ses collègues des groupes Les Indépendants - République et Territoires, Union Centriste et Les Républicains et n° 271 rect. de M. Xavier Iacovelli et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement des démocrates progressistes et indépendants, avec avis favorables des rapporteurs et du Gouvernement.
Il étend le contrôle de l’État à l’opérateur de compétences des entreprises de proximité et à l’instance paritaire nationale créée par la loi du 24 octobre 2025. Ces organismes étant amenés « à gérer les fonds mutualisés de la formation professionnelle », ils « doivent pouvoir faire l’objet de contrôles », selon une formule commune aux objets des deux amendements.
Le ministre a en effet relevé qu’aucune disposition du code du travail « ne permet actuellement de fonder le contrôle de l’État sur l’organisme gérant la contribution spécifique et Certif Pro » ([294]). De telles dispositions ont, dès lors, vocation à fournir une base législative à ce contrôle.
LES Modifications apportées par la commission
La commission a adopté l’article 11 bis sans modification.
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Article 12 Renforcement des moyens de lutte contre la fraude aux prestations et incitations financières de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
Le droit en vigueur
La prÉvention des accidents du travail et des maladies professionnelles
● La prévention des accidents du travail relève de plusieurs organismes et de plusieurs dispositifs prévus par le code de la sécurité sociale.
Le 2° de l’article L. 215-1 de ce code confie aux caisses d’assurance retraite et de la santé au travail un rôle de développement et de coordination de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. À cette fin, elles doivent concourir à l’application des règles de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles et à la fixation des tarifs.
Deux mécanismes permettent, en particulier, d’encourager le développement d’actions de prévention au sein des entreprises par les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail.
L’article L. 242-7 prévoit un mécanisme de modulation des cotisations en fonction des risques présentés par l’entreprise. Il permet ainsi à ces caisses d’accorder des ristournes sur la cotisation ou d’imposer, à l’inverse, des cotisations supplémentaires afin de tenir compte, dans le premier cas, des mesures de prévention ou de soins mises en place par l’employeur ou, dans le second cas, des risques exceptionnels présentés par l’exploitation.
Par ailleurs, ces mêmes caisses peuvent accorder des avances aux entreprises qui souscrivent aux conditions de la convention d’objectifs, approuvée par la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam), fixant un programme d’actions de prévention spécifique à leur branche d’activité. Ces avances, prévues par l’article L. 422-5 du code de la sécurité sociale, peuvent être acquises aux entreprises dans les conditions prévues par la même convention.
La Cnam est responsable, par ailleurs, d’un fonds d’investissement destiné à la prévention de l’usure professionnelle, en application de l’article L. 221-1-5. Ce fonds dédié aux troubles musculo-squelettiques peut financer des entreprises, afin de soutenir leurs démarches de prévention des effets de l’exposition aux facteurs de risque professionnel et leurs actions de formation des salariés exposés, des organismes de branche ayant conclu une convention avec la Cnam ainsi que l’opérateur France compétences.
La Cnam gère également le compte professionnel de prévention, en application de l’article L. 4163-14 du code du travail. Celui-ci vise à réduire les effets de l’exposition des salariés à certains risques professionnels en leur permettant de se former ou d’engager une reconversion professionnelle.
● La fraude aux prestations liées à la prévention et la prise en charge des accidents du travail et des maladies professionnelles représenterait, selon le Haut Conseil du financement de la protection sociale, un montant annuel de 70 millions d’euros ([295]).
La sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles représente un enjeu particulier pour la branche. Face à ce phénomène aux causes multiples – dont la fraude –, le rapport de la commission chargée d’évaluer ce phénomène préconise de renforcer l’arsenal de contrôle et de sanction à la main des caisses primaires d’assurance maladie pour leur permettre de sanctionner les entreprises qui, délibérément et de manière répétée, procèdent à des déclarations incomplètes pour empêcher, retarder la reconnaissance d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ou encore qui empêchent ou dissuadent les victimes d’avoir accès à un médecin ou d’être en arrêt de travail ([296]).
La lutte contre la fraude au sein des organismes de sÉcuritÉ sociale
Les organismes de sécurité sociale chargés de la gestion d’un régime obligatoire de base sont tenus à une obligation de contrôle interne et de lutte contre la fraude.
À cette fin, l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale impose la désignation, au sein de ces organismes, d’agents assermentés et agréés devant procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles. Les constatations établies à cette occasion par les agents font foi jusqu’à preuve du contraire.
Le I de l’article L. 114-17-1 permet au directeur de certains organismes locaux de sécurité sociale d’adresser un avertissement ou une pénalité aux bénéficiaires, aux employeurs, aux professionnels des établissements de santé ou à tout individu impliqué dans le fonctionnement d’une fraude en bande organisée. Cet outil peut être utilisé pour un certain nombre de comportements frauduleux énumérés par les 1° à 10° du II du même article. Le 5° couvre, en particulier, l’hypothèse du refus d’accès à une information, l’absence de réponse ou la réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d’information, d’accès à une information ou à une convocation.
Par ailleurs, afin de réaliser ces contrôles, les agents disposent du droit de communication des informations pertinentes prévu par l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale.
Le dispositif proposÉ
Les dispositions du projet de loi initial
L’article 12 établit un cadre d’action pour les agents chargés de lutter contre la fraude aux différents dispositifs destinés à prévenir les accidents de travail et les maladies professionnelles, en leur confiant de nouveaux outils. Il élargit, dans cette optique, le champ de leur contrôle et les motifs de pénalité financière pour agissements frauduleux, consacre leur droit de communication des informations utiles à leurs contrôles et renforce la valeur probante de leurs constatations
● Le 1° du I de l’article 12 complète le champ d’intervention des agents mentionnés par l’article L. 114-10 en y incluant l’octroi des subventions ou financements en application de la législation sur les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Cet ajout permet de consacrer l’obligation, pour les organismes intervenant en matière de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, de mettre en place un contrôle interne et des mesures de lutte contre la fraude par la désignation d’agents dédiés. Des praticiens conseils et auditeurs comptables pourront, à ce titre, être assermentés et agréés, dont les constatations feront foi jusqu’à preuve du contraire.
● Le 2° du même I ajoute les travailleurs indépendants à la liste des personnes pouvant être sanctionnées par les directeurs de certains organismes de sécurité sociale pour des agissements frauduleux, en application de l’article L. 114-17-1. Il élargit également les possibilités de prononcer une sanction à plusieurs dispositifs :
– le fonds d’investissement pour la prévention de l’usure professionnelle (article L. 221-1-5) ;
– les mécanismes de modulation des cotisations et d’avances accordées aux entreprises pour favoriser la prévention des accidents de travail à la main de la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (articles L. 242-7 et L. 422-5) ;
– les organismes gestionnaires du compte professionnel de prévention (articles L. 4163-16 et L. 4163-18 du code du travail).
Le même 2° insère, par ailleurs, plusieurs nouveaux motifs de sanction :
– en cas d’agissements visant à obtenir un avantage au titre du fonds d’investissement pour la prévention de l’usure professionnelle, des mécanismes de modulation des cotisations et d’avances aux entreprises pour favoriser la prévention des accidents du travail des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail ou du compte professionnel de prévention. Il rétablit, à cette fin, le 8° ;
– en cas de manœuvres destinées à priver les victimes d’accidents du travail ou leurs ayants droit de leur droit à indemnisation. Le 9° est complété à cette fin ;
– en cas de déclaration inexacte ou d’agissement visant à obtenir des avantages injustifiés au titre du compte professionnel de prévention ou de priver ou réduire les droits des salariés à ce compte. Un 9° bis est inséré en ce sens.
Ces nouveaux motifs de sanction doivent permettre de sanctionner des comportements de fraude, de fautes et d’abus qui ne peuvent pas, en l’état du droit, faire l’objet de pénalité. Même en cas d’infraction pénale, en effet, les signalements au parquet ne seraient pas suivis d’effet au regard des enjeux financiers souvent limités. La pénalité pour fraude constituerait, dès lors, un levier de sanction supplémentaire ([297]) plus adapté à la réalité des enjeux.
● Le 3° du I de l’article 12 élargit la finalité du droit de communication des agents des organismes de sécurité sociale au contrôle des avantages octroyés au titre de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle, mécanismes incitatifs et avances des caisses d’assurance retraite et de santé au travail et compte professionnel de prévention), en complétant le 1° de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale.
Il ouvre, en parallèle, ce droit de communication aux agents des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail chargés de la lutte contre la fraude. Pour mémoire, cette liste fait déjà l’objet d’une extension aux caisses primaires d’assurance maladie et aux caisses d’allocations familiales par l’article 10 du présent texte.
● Le 4° du même I modifiait initialement le mécanisme de sanction de l’absence de mise à disposition des décisions de modulation de cotisation prises en application de l’article L. 242-5. Il remplaçait ainsi la pénalité actuelle, qui est fonction des effectifs, par le mécanisme de surcotisation de l’article L. 242-7 avec un plafond de 5 % de majoration. Il imposait également, de fait, la transmission dématérialisée de ces décisions de modulation, que la rédaction actuelle de l’article L. 242-5 n’impose pas.
Le 5° tirait les conséquences de cette modification sur la rédaction de l’article L. 242-7 et modifiait l’instance devant laquelle pouvait être fait appel de la décision de modulation de la cotisation : il ne s’agissait plus de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles mais de la commission paritaire permanente du comité technique placé auprès du conseil d’administration de la branche par l’article L. 215-4. Il prévoyait, enfin, un recours préalable en cas de contestation de décisions de nature non médicale relevant de l’application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole (1° de l’article L. 142-1).
● Le 6° précise les pouvoirs d’enquête des agents des caisses régionales d’assurance retraite et de la santé au travail, renforcés par le 3° commenté supra : les employeurs et les travailleurs indépendants seraient ainsi tenus de leur présenter tout document nécessaire à l’exercice de leurs missions et de leur donner accès aux locaux de l’entreprise.
Les ingénieurs-conseils et les contrôleurs de sécurité de ces caisses devraient procéder à toutes vérifications sur les informations et documents nécessaires pour établir le calcul des cotisations dues ou l’octroi des mécanismes incitatifs. Les constatations établies par ces agents feraient désormais foi jusqu’à preuve du contraire et seraient communicables à un autre organisme de protection sociale. Ce dernier peut alors en tirer les conséquences applicables selon les règles d’attribution des prestations, de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles et de recouvrement des cotisations.
● Des précisions similaires sont apportées par le II de l’article 12 au bénéfice des agents chargés du contrôle au sein des organismes gestionnaires du compte professionnel de prévention. L’article L. 4163-8 du code du travail est ainsi complété pour prévoir un droit de communication de ces agents vis-à-vis des employeurs et des travailleurs indépendants. Les constatations de ces agents auraient, de même, valeur probante jusqu’à preuve du contraire et pourraient être communiquées à un autre organisme, ce dernier pouvant en tirer les conséquences.
Les modifications apportÉes par le Sénat
● En commission, le Sénat a adopté, outre des modifications rédactionnelles, l’amendement n° COM-127 des rapporteurs, M. Olivier Henno et Mme Frédérique Puissat, supprimant les 4° et 5° du I de l’article 12, qui concernaient le mécanisme de sanction de l’absence de mise à disposition des décisions de modulation de cotisation au titre de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Les rapporteurs ont en effet considéré que le mécanisme actuel de pénalité financière pouvant aller jusqu’à 1,5 % du plafond mensuel de la sécurité sociale était préférable au nouveau mécanisme de surcotisation. D’une part, en effet, ce dernier introduirait une complexité inutile en cas de régularisation de la situation par l’employeur, le taux devant alors être à nouveau modifié. D’autre part, la sanction actuelle permettrait aux agents des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail de faire preuve de discernement selon la situation de l’employeur ([298]).
● En séance publique, le Sénat a adopté, outre des modifications rédactionnelles, l’amendement n° 202 rect. de M. Michel Canévet et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste et Les Républicains, précisant que, lorsqu’une information est communiquée à un autre organisme de sécurité sociale à la suite d’une constatation faisant foi jusqu’à preuve du contraire, le destinataire en tire les conclusions « dans le respect du principe du contradictoire ». Les rapporteurs et le Gouvernement ont donné un avis favorable à l’adoption de cet amendement.
LES Modifications apportées par la commission
Outre douze amendements rédactionnels AS506, AS507, AS508, AS509, AS510, AS511, AS512, AS513, AS514, AS515, AS516 et AS517 du rapporteur, la commission a adopté, plusieurs amendements à l’article 12 :
– l’amendement AS505 du rapporteur, permettant à un organisme, en cas de fraude, de ventiler forfaitairement sur une base mensuelle ou trimestrielle les redressements établis par un organisme à propos de travailleurs indépendants sur une base annuelle. Une telle disposition doit permettre de sécuriser juridiquement les redressements prononcés par les organismes recevant les dossiers de fraude constatés par les Urssaf, établis sur une base annuelle, par exemple pour en tirer les conséquences sur les prestations soumises à conditions de ressources mensuelles services par les caisses d’allocations familiales ;
– l’amendement AS369 de Mme Annie Vidal et plusieurs de ses collègues du groupe EPR, qui réintroduit le mécanisme de surcotisation en cas d’absence de réalisation, par les employeurs, des démarches nécessaires à la mise à disposition par voie dématérialisée des décisions relatives au taux de cotisation AT-MP. Ce mécanisme était prévu par le texte initial mais avait été supprimé par le Sénat ;
– l’amendement AS41 de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, remplaçant la sanction maximale égale à 50 % du plafond mensuel de la sécurité sociale en cas de fraude des employeurs au compte professionnel de prévention par un plancher de sanction égal à 20 % de ce plafond mensuel. La récidive entraînerait un doublement du montant de la pénalité ;
– les amendements identiques AS42 de Mme Martine Froger et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés et AS249 de M. Thibault Bazin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, créant une sanction administrative en cas de non-respect des obligations liées au document unique d’évaluation des risques professionnels.
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Article 12 bis A (nouveau) Impossibilité de prescrire ou de renouveler un arrêt de travail lors d’un acte de télémédecine
L’article 12 bis A, issu de l’adoption de l’amendement AS10 de M. Fabien Di Filippo (groupe Droite Républicaine), interdit la prescription ou le renouvellement d’un arrêt de travail lors d’un acte de télémédecine.
Actuellement, cette prescription ou ce renouvellement d’un arrêt de travail lors d’un acte de télémédecine ne peut porter sur plus de trois jours ni avoir pour effet de porter à plus de trois jours la durée d’un arrêt de travail déjà en cours. Une exception est toutefois prévue lorsqu’il s’agit du médecin traitant ou en cas d’impossibilité de consulter physiquement un professionnel médical compétent.
Cet article apporterait, dès lors, des restrictions supplémentaires significatives à ces dispositions en interdisant totalement la prescription ou le renouvellement d’un arrêt de travail lors d’un acte de télémédecine.
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Article 12 bis B (nouveau) Relèvement du seuil de pénalité administrative imposant l’avis de la commission des sanctions de quatre à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale
L’article 12 bis B, issu de l’adoption de l’amendement AS354 de M. Cyrille Isaac-Sibille (groupe Les Démocrates), est destiné à réserver l’avis de la commission des sanctions d’un organisme de sécurité sociale aux dossiers aux enjeux financiers les plus significatifs.
Issu d’une recommandation de la Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale ([299]), l’article relève le seuil de sanction imposant au directeur de solliciter l’avis de la commission des sanctions de son organisme de quatre à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (PMSS). Ce seuil passerait ainsi de 15 700 euros à 31 400 euros, le PMSS étant fixé à 3 925 euros depuis le 1er janvier 2025.
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Article 12 bis C (nouveau) Information de la caisse primaire d’assurance maladie en cas de déplacement en dehors de l’adresse indiquée sur l’arrêt de travail
L’article 12 bis C, issu de l’adoption des amendements AS358 de M. Cyrille Isaac-Sibille (groupe Les Démocrates) et AS360 de Mme Annie Vidal et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République, impose au titulaire d’un arrêt de travail d’informer sans délai la caisse dont il relève en cas de déplacement en dehors de l’adresse initialement indiquée sur la prescription.
L’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale impose en effet un certain nombre d’obligations pour le bénéfice de l’indemnité journalière avec, en particulier, celle de se soumettre aux contrôles organisés par le service médical, prévue au 2° de l’article. Selon l’exposé sommaire des amendements précités, l’objectif de l’article 12 bis C est d’améliorer les capacités des caisses à procéder à ces contrôles en imposant à l’assuré de déclarer une nouvelle adresse.
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Article 12 bis Extension du pouvoir de sanction pour agissements frauduleux aux régimes spéciaux et à certaines caisses spécifiques
Le droit en vigueur
Le I de l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale permet aux directeurs de certains organismes locaux de sécurité sociale d’adresser un avertissement ou une pénalité aux bénéficiaires, aux employeurs, aux professionnels des établissements de santé ou à tout individu impliqué dans une fraude en bande organisée.
Cet instrument autorise la sanction des comportements frauduleux énumérés de façon limitative aux 1° à 10° du II du même article. La procédure applicable, ouverte à certains organismes locaux de sécurité sociale seulement, figure à l’article L. 114-17-2 du même code.
● L’article L. 382-17 code de la sécurité sociale dispose que la Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (Cavimac) est chargée de l’affiliation des ministres du culte et des membres de congrégation ou de collectivité religieuse dès lors qu’ils résident en France et qu’ils ne sont pas déjà couverts par un autre régime obligatoire de sécurité sociale. Bien que rattachés à une caisse spécifique, ces affiliés relèvent du régime général et non d’un régime spécial.
Selon un schéma similaire, les artistes-auteurs relèvent également du régime général, mais leur affiliation est confiée à des organismes de sécurité sociale spécifiques mentionnés à l’article L. 382-2.
● L’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale prévoit quant à lui que certaines branches d’activités et entreprises relèvent de régimes spéciaux de sécurité sociale, dont la liste est donnée par un décret en Conseil d’État ([300]) :
– les administrations, services, offices, établissements publics de l’État, les établissements industriels de l’État et l’Imprimerie Nationale, pour les fonctionnaires, les magistrats et les ouvriers de l’État ;
– les régions, départements et communes ;
– les établissements publics départementaux et communaux n’ayant pas le caractère industriel ou commercial ;
– le régime d’assurance des marins français ;
– les entreprises minières et les entreprises assimilées, à l’exclusion des activités se rapportant à la recherche ou à l’exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux ;
– la Société nationale des chemins de fer français ;
– les chemins de fer d’intérêt général secondaire et d’intérêt local et les tramways ;
– les exploitations de production, de transport et de distribution d’énergie électrique et de gaz ;
– la Banque de France, pour les agents titulaires recrutés avant le 1er septembre 2023 ;
– le Théâtre national de l’Opéra de Paris et la Comédie-Française.
Les clercs et employés de notaires bénéficient également d’un régime spécial, géré par une caisse spécifique créée par la loi du 12 juillet 1937 ([301]).
● Un nombre important de ces régimes spéciaux ont été placés en extinction par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ([302]) et seront repris, à terme, par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Sont ainsi concernés :
– le régime de la Régie autonome des transports parisiens ;
– le régime de la Banque de France ;
– le régime des clercs et employés de notaires ;
– le régime des industries électriques et gazières ;
– le régime du Conseil économique, environnemental et social.
En application toutefois de la « clause du grand-père », ces régimes continuent de percevoir des cotisations et de verser des prestations pour les assurés affiliés avant la date de leur fermeture ([303]).
Le dispositif adopté par le Sénat
L’article 12 bis est issu de l’adoption des amendements identiques n° 308 du Gouvernement et n° 160 rect. ter de Mme Nathalie Goulet et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste et du Rassemblement Démocratique et Social Européen, avec avis favorable des rapporteurs. Il élargit la possibilité de prononcer les sanctions du I de l’article L. 114-17-1 à la Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes, aux organismes gérant des régimes spéciaux et à la Caisse de retraite des clercs et employés de notaires.
Une telle disposition poursuit l’extension du pouvoir de sanction des directeurs d’organismes de sécurité sociale face aux agissements frauduleux. Pour mémoire, l’article 12 propose également d’étendre ce mécanisme au sein des dispositifs de la branche prenant en charge les accidents du travail et les maladies professionnelles.
LES Modifications apportées par la commission
La commission a adopté trois amendements rédactionnels AS518, AS519 et AS520 du rapporteur.
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Article 12 ter Extension du recours à l’anonymat lors des contrôles menés par les organismes chargés du recouvrement et par l’inspection du travail
Le droit en vigueur
La possibilité d’anonymiser certains actes de procédure
En matière pénale, les actes de procédure sont soumis à un formalisme destiné à la fois à sécuriser les preuves rassemblées et à garantir le caractère contradictoire des débats. L’article 429 du code de procédure pénale prévoit en particulier que tout procès-verbal ou rapport n’a de valeur probante que s’il est régulier en sa forme, si son auteur a agi dans l’exercice de ses fonctions et a rapporté sur une matière de sa compétence ce qu’il a vu, entendu ou constaté personnellement.
● L’article 15-4 du code de procédure pénale permet à tout policier ou gendarme, mais aussi à certains agents des douanes et de l’administration fiscale, de ne pas être identifié par ses noms et prénoms au sein des actes qu’il établit. Cette possibilité est ouverte lorsque la révélation de cette identité est susceptible de mettre en danger sa vie, son intégrité physique ou celle de ses proches. La loi du 23 mars 2019 a étendu cette possibilité aux actes dans lesquels cet agent « intervient » et non plus uniquement aux actes qu’il « établit » ([304]).
Dans cette optique, l’agent doit disposer d’une autorisation écrite et motivée d’un responsable hiérarchique d’un niveau suffisant, transmise au procureur de la République compétent. Il est alors autorisé à s’identifier uniquement par un numéro d’immatriculation administrative, sa qualité et son service ou unité d’affectation.
Ces enquêtes sous immatriculation administrative peuvent avoir lieu sur :
– les procédures portant sur un crime ou un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement (1° du I) ;
– les procédures portant sur un délit puni de moins de trois ans d’emprisonnement lorsqu’en raison de circonstances particulières dans la commission des faits ou de la personnalité des personnes mises en cause, la révélation de l’identité de l’agent est susceptible de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celle de ses proches (2° du I).
Le bénéficiaire de l’autorisation est également autorisé à déposer ou à comparaître comme témoin au cours de l’enquête et devant les juridictions d’instruction et de jugement, et à se constituer partie civile en utilisant ces mêmes éléments d’identification.
Le III de l’article 15-4 prévoit que les juridictions d’instruction et de jugement ont accès aux noms et prénoms de l’agent identifié par une immatriculation administrative.
Une levée de l’anonymat peut être sollicitée sur saisine d’une partie à la procédure. Le procureur de la République, le juge d’instruction ou le président de la formation de jugement, selon le cas, se prononce en tenant compte, d’une part, de la menace que la révélation de l’identité de l’agent fait peser sur sa vie ou son intégrité physique ou celle de ses proches et, d’autre part, de la nécessité de communiquer cette identité au regard de l’exercice des droits de la défense.
Par ailleurs, en cas de demande d’annulation pour nullité de procédure, la juridiction statue sans verser ces éléments au débat contradictoire ni indiquer les noms et prénoms de l’agent.
Ces deux dernières garanties sont destinées à assurer une juste conciliation entre la protection de l’agent et le droit des parties de contester la validité des actes de procédure ainsi dressés, donc également la compétence de l’agent y ayant pris part.
La révélation illégale de l’identité de l’agent constitue, aux termes du IV, un délit puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende. Ces peines sont aggravées :
– lorsque cette révélation a entraîné des violences à l’encontre de l’agent ou de son conjoint, de ses enfants ou de ses ascendants directs, les portant à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende ;
– lorsque cette révélation a entraîné la mort de ces personnes, les portant à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende. Ces dispositions s’appliquent sans préjudice des infractions pénales d’atteinte volontaire à la vie.
L’anonymisation se distingue de l’enquête sous pseudonyme prévue à l’article 230-46 du code de procédure pénale. Celle-ci permet aux agents de procéder sous pseudonyme à certains actes aux seules fins de constater les crimes et délits punis d’une peine d’emprisonnement commis par la voie de communications électroniques.
● L’article 15-4 n’a pas été directement soumis au Conseil constitutionnel. En revanche, celui-ci a admis l’extension apportée par la loi du 23 mars 2019 au regard des motifs suivants ([305]) :
– les dispositions ne peuvent s’appliquer que lorsque la révélation de l’identité de l’agent est susceptible, compte tenu des conditions d’exercice de sa mission ou de la nature des faits qu’il est habituellement amené à constater, de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique et celle de ses proches. Par ailleurs, l’autorisation est délivrée nominativement par un responsable hiérarchique d’un niveau suffisant statuant par une décision motivée ;
– les juridictions d’instruction et de jugement saisies des faits ont accès aux noms et prénoms de l’agent ;
– une partie à la procédure peut soumettre une requête écrite et motivée tendant à la communication de l’identité de cette personne. Dans ce cas, le juge d’instruction ou le président de la formation de jugement décide des suites à donner après avis du ministère public, en tenant compte de la menace que la révélation de l’identité de l’agent ferait peser sur sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches et, d’autre part, de la nécessité de communiquer cette identité pour l’exercice des droits de la défense.
Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de se prononcer récemment sur la conformité à la Constitution de dispositions permettant aux policiers et gendarmes affectés dans un service spécialement chargé des enquêtes en matière de criminalité et de délinquance organisées ([306]) et aux agents de l’administration pénitentiaire victimes ou témoins d’infractions relevant de la criminalité ou de la délinquance organisées ([307]) de ne pas être identifiés par leurs noms et prénoms dans certains actes de procédure ([308]). Il a, à cette occasion, repris pour l’essentiel les motifs de la décision précitée :
– le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public en adoptant ces dispositions destinées à protéger des agents ;
– ces dispositions s’appliquent uniquement aux agents affectés dans un service d’enquêtes portant sur des infractions de criminalité et délinquance organisées ou aux agents pénitentiaires pour lesquels la révélation de l’identité est susceptible de mettre en danger la vie ou l’intégrité physique ou celle des proches. Elles se bornent, par ailleurs, à prévoir que les noms et prénoms de l’agent n’apparaissent pas dans les actes de procédures, ce dernier pouvant néanmoins être identifié par un matricule administratif, sa qualité et son service ou unité d’affectation ;
– les parties à la procédure peuvent saisir le procureur ou le juge concerné d’une requête tendant à lever l’anonymat.
Par ailleurs, la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic a également autorisé les agents de l’administration pénitentiaire affectés au sein des quartiers de lutte contre la criminalité organisée ([309]), sans préjudice du nouvel article 706-105-3 du code de procédure pénale, à être uniquement identifiés par un numéro d’immatriculation administrative.
La répression de certaines infractions relatives à la législation sur le travail
● L’article L. 8221-1 du code du travail interdit le travail dissimulé, qu’il soit total ou partiel, la publicité tendant à favoriser le travail dissimulé et le fait de recourir sciemment aux services de celui qui exerce un travail dissimulé. La méconnaissance de ces interdictions est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ([310]).
Ces peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende en cas d’emploi dissimulé d’un mineur soumis à l’obligation scolaire ou d’une personne vulnérable. Lorsque l’infraction est commise en bande organisée, les peines sont portées à dix ans d’emprisonnement et à 100 000 euros d’amende ([311]).
Les personnes physiques encourent, par ailleurs, les peines complémentaires d’interdiction d’exercer une profession, l’exclusion des marchés publics, la confiscation, l’affichage ou la diffusion de la décision prononcée ainsi que l’interdiction des droits civiques, civils et de famille ([312]). Un étranger s’expose à une interdiction du territoire français. Des peines spécifiques viennent sanctionner les personnes morales ([313]).
● Le code pénal réprime également certaines infractions à la législation sur le travail :
– l’article 225-4-1 punit la traite des êtres humains de sept ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende ;
– l’article 225-13 réprime le fait d’obtenir d’une personne vulnérable la fourniture de services non rétribués ou contre une rétribution manifestement sans rapport avec l’importance du travail accompli de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende ;
– l’article 225-14 sanctionne le fait de soumettre une personne vulnérable à des conditions de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine de sept ans d’emprisonnement et de 200 000 euros d’amende ;
– l’article 225-14-1 expose l’auteur de faits qualifiés de travail forcé à sept ans d’emprisonnement et à 200 000 euros d’amende ;
– l’article 225-14-2 attache à la réduction en servitude dix ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende.
Des circonstances aggravantes sont prévues, pour ces différentes infractions, aux articles 225-15 et 225-15-1.
Le dispositif adopté par le Sénat
● L’article 12 ter est issu de l’adoption en séance publique de l’amendement n° 250 rectifié du Gouvernement avec avis favorable de la commission.
Le I rétablit l’article L. 243-10 du code de la sécurité sociale pour autoriser l’anonymat des agents des organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale au sein des actes de recherche des infractions aux interdictions de travail dissimulé.
Cette anonymisation serait autorisée par une décision nominative du directeur de l’organisme dont relève l’agent, le contenu de cette autorisation et les modalités d’identification de l’agent devant être définies par décret en Conseil d’État.
Le II de l’article 12 ter prévoit l’accès des juridictions administratives et judiciaires aux noms et prénoms de l’agent bénéficiant de l’anonymat dans un acte de procédure. Il introduit également la possibilité, pour une partie, de déposer une requête de levée d’anonymat, sur le modèle de ce que prévoit l’article 15-4 du code de procédure pénale. Il reprend également les dispositions de cet article relatives à l’examen des nullités de procédure.
Aux termes du III, la révélation de l’identité de l’agent bénéficiant de l’anonymat serait punie des peines prévues au IV de l’article 15-4 du code de procédure pénale.
Le II de l’article 12 ter étend cette possibilité aux agents du régime agricole, par l’insertion d’une référence à l’article L. 243-10 du code de la sécurité sociale au sein de l’article L. 724-7-1 du code rural et de la pêche maritime.
Enfin, le III de l’article 12 ter insère un nouvel article L. 8113-12 au sein du code du travail permettant aux agents de l’inspection du travail de recourir à l’anonymat pour la recherche et la constatation des infractions de travail illégal ([314]) et les infractions prévues par le code pénal en matière de conditions de travail et d’hébergement indignes, du travail forcé et de la réduction en servitude ([315]).
Il reprend, à cette fin, des conditions et garanties similaires à celles inscrites au sein du nouvel article L. 243-10 du code de la sécurité sociale.
● L’amendement n° 250 rect. a été complété par le sous-amendement n° 304 des rapporteurs du Sénat avec avis favorable du Gouvernement. Celui-ci permet aux agents des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) ([316]) et de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ([317]) de recourir à l’anonymisation pour l’ensemble de leurs contrôles, et non uniquement pour la lutte contre le travail illégal.
Il convient de noter que le recours à l’anonymisation des actes de procédure est aujourd’hui autorisé pour les infractions d’une certaine gravité ou en cas de menace pour l’intégrité physique des agents ou de leurs proches. À cet égard, les infractions aux interdictions du travail dissimulé et à celles du code pénal visées au nouvel article L. 8113-12 du code du travail encourent au minimum des peines de trois ans d’emprisonnement. Cela correspond au seuil permettant le recours à l’anonymisation des actes des policiers, gendarmes, douaniers et agents de l’administration fiscale pour certaines procédures, en application du 1° du I de l’article 15-4 du code de procédure pénale.
En revanche, l’extension prévue par le sous-amendement n° 304 des rapporteurs du Sénat conduirait à une extension considérable de l’anonymisation, puisqu’il permet aux agents des Urssaf et de l’Acoss d’y recourir pour l’ensemble de leurs contrôles. Ainsi, elle leur permettrait de recourir à l’anonymat pour des actes de contrôle portant sur des comportements d’une gravité moindre que celle justifiant le recours à l’anonymat pour agents pour lesquels il est aujourd’hui autorisé ou en l’absence de menace pour leur intégrité physique ou celle de leurs proches.
LES ModificationS apportées par la commission
La commission a adopté quatre amendements rédactionnels AS521, AS522, AS523 et AS524 du rapporteur.
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Article 12 quater Extension des échanges d’information entre les organismes intervenant en matière de contrôle de la formation professionnelle
Le droit en vigueur
Les obligations applicables aux organismes de formation professionnelle
Les organismes de formation professionnelle sont soumis à un certain nombre d’obligations déterminées par les articles L. 6351-1 A à L. 6355-24 du code du travail.
Ils doivent, en particulier et en application de l’article L. 6353-10, informer les organismes financeurs des débuts, interruptions et achèvements des formations pour chacun de leurs stagiaires et apprentis et leur communiquer les données dont ils disposent sur l’emploi et au parcours professionnel de ces personnes.
Ces données doivent être partagées par les organismes financeurs, l’organisme gestionnaire du système d’information du compte personnel de formation, les conseils départementaux ainsi que les institutions et organismes chargés du conseil en évolution professionnelle, sous une forme dématérialisée et dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Concrètement, ces échanges de données ont lieu au travers du système d’information du compte personnel de formation prévu par l’article R. 6323-32 du code du travail.
Cette obligation de transmission d’information a été introduite par la loi du 8 août 2016 ([318]) dans le but d’améliorer « la lisibilité des résultats d’insertion liés aux formations vis-à-vis des acteurs institutionnels et des bénéficiaires afin de faciliter le pilotage de la carte régionale des formations initiales par les régions, les rectorats et les partenaires sociaux » ([319]). La création du compte personnel de formation ([320]) rendait particulièrement nécessaire la création d’un tel outil de gestion des entrées et des sorties de formation.
Le renforcement des échanges d’informations en matière de formation professionnelle
La loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques a facilité les échanges d’informations en faveur du contrôle de la formation professionnelle. Le nouvel article L. 6362-1-1 du code du travail permet la communication de tous documents ou informations détenus ou recueillis dans le cadre de leurs missions respectives et utiles à leur exercice par les personnes morales suivantes :
– l’administration fiscale ;
– les organismes de sécurité sociale ;
– les services de l’État chargés de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;
– France compétences ;
– l’Agence des services et de paiement ;
– les services de l’État chargés de l’inscription dans une formation de premier cycle universitaire dispensé par un établissement public ([321]) ;
– les collectivités territoriales ;
– les administrations qui financent des actions de formation ;
– les ministères délivrant des certifications professionnelles et les membres des missions chargées du contrôle pédagogique des formations par apprentissage ;
– les services chargés du contrôle de l’application de la législation du travail et du contrôle de la formation professionnelle.
Peuvent également participer à ces échanges les organismes financeurs ([322]), les organismes certificateurs ([323]), l’instance nationale d’accréditation, les instances de labellisation et les services en charge de l’orientation professionnelle ([324]). Ces échanges peuvent être conduits sous forme dématérialisée, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. À ce jour, de telles dispositions d’application n’ont pas été adoptées.
Cet article est issu de l’adoption en séance publique d’un amendement n° 105 de Mme Solanges Nadille et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants ([325]). Selon son exposé sommaire, le champ de la formation professionnelle restait marqué par « de nombreux phénomènes de fraudes, de plus en plus sophistiqués au regard des montants financiers en jeu » tandis que l’une des principales faiblesses du système actuel était « le manque d’une approche globale et coordonnée des contrôles, en particulier du point de vue des systèmes d’information ». Ainsi, une telle disposition devait développer les échanges d’informations entre l’ensemble des intervenants du champ de la formation professionnelle.
Le dispositif proposé
L’article 12 quater est issu de l’adoption de l’amendement n° 249 du Gouvernement avec avis favorable des rapporteurs.
Il complète l’article L. 6353-10 du code du travail en indiquant que les personnes morales citées à l’article L. 6362-1-1 partagent leurs données relatives au recueil et au traitement de la fraude dans la gestion et les contrôles des actions de formation. Ces échanges prendraient place au sein du système d’information du compte personnel de formation.
De fait, un tel ajout apparaît redondant avec les dispositions de l’article L. 6362-1-1 du code du travail, qui a ouvert la possibilité d’échange de tous documents ou informations détenus ou recueillis entre les acteurs mentionnés dans le cadre de leurs missions respectives et utiles à l’exercice de ces missions. Or, une telle ouverture était explicitement justifiée par un objectif de lutte contre la fraude.
LES Modifications apportées par la commission
La commission a adopté un amendement rédactionnel AS525 du rapporteur.
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Article 12 quinquies (nouveau) Renforcement des pouvoirs de contrôle de France compétences
L’article 12 quinquies, issu de l’adoption de l’amendement AS381 de M. Stéphane Viry et Mme Audrey Abadie-Amiel (groupe Liberté, Indépendants, Outre-mer et Territoires), renforce les pouvoirs de contrôle de France compétences. Il insère, à cette fin, un nouvel article L. 6113-6-1 au sein du code du travail, dont le I prévoit que France compétences peut procéder à des contrôles :
– sur pièces à l’égard des ministères certificateurs ;
– sur pièces et sur place à l’égard des organismes certificateurs et des organismes habilités par les ministères et les organismes certificateurs pour préparer à acquérir une certification professionnelle enregistrée dans le répertoire national des certifications professionnelles ou une certification ou habilitation enregistrée dans le répertoire spécifique.
Les agents de France compétences pourraient, en deuxième lieu, faire usage d’une identité d’emprunt dans le cadre de leurs contrôles. Ils seraient tenus, par ailleurs, au secret professionnel dans le cadre de leurs contrôles.
Enfin, en dernier lieu, le II du nouvel article L. 6113-6-1 prévoit que France compétences peut demander la communication de tout élément aux personnes mentionné au I de l’article, quel qu’en soit le support, sans que le secret professionnel ne puisse lui être opposé.
TITRE II ADAPTER LES LEVIERS DE LUTTE AUX NOUVELLES FORMES DE FRAUDES ET RENFORCER LES SANCTIONS
Chapitre Ier Tarir les sources de revenus occultes ou illicites et mieux sanctionner leurs bénéficiaires
Article 13 Rendre obligatoire le versement de l’indemnisation chômage sur un compte bancaire domicilié dans l’espace unique de paiement en euros ainsi que la présentation du titulaire d’un compte personnel de formation aux épreuves d’examen
Adopté par la commission avec modifications
Le 1° de l’article 13 insère un nouvel article L. 5421-5 au sein du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail, qui conditionne le versement d’allocations chômage soumises à une condition de résidence en France à une domiciliation bancaire dans l’espace unique de paiement en euros.
Les 2° et 3° rendent obligatoire l’inscription et la présentation aux examens du titulaire d’un compte personnel de formation qui suit une formation financée en vue de l’obtention d’une certification éligible.
Le 2° prévoit la communication à la Caisse de dépôts et consignations des données nécessaires au contrôle de l’inscription et de la présence des titulaires d’un compte personnel de formation aux sessions d’examen. Il modifie en ce sens l’article L. 6113-8 du code du travail.
Le 3° précise à l’article L. 6323-6 du même code que, sauf motif légitime, le titulaire d’un compte prend en charge le coût de la formation s’il ne se présente pas aux évaluations et épreuves d’examen menant à la certification visée.
Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement interdisant la mobilisation du compte personnel de formation pour financer une formation visant une certification déjà obtenue ou validée.
Le droit en vigueur
La condition de résidence en matière d’indemnisation du chômage
Le bénéfice des allocations chômage est conditionné à une résidence stable et effective sur le territoire relevant du champ d’application du régime d’assurance chômage. Cette condition est fixée au f de l’article 4 du règlement général annexé à la convention du 15 novembre 2024 relative à l’assurance chômage pour l’allocation d’aide au retour à l’emploi prise en application de l’article L. 5422-20 du code du travail. Elle s’applique également au versement de l’allocation de solidarité spécifique mentionnée à l’article L. 5423-1 du code du travail ainsi qu’à l’allocation pour les travailleurs indépendants ([326]).
La violation de la condition de résidence constitue le principal motif de fraude détecté par France Travail. En 2024, l’opérateur a constaté un montant total de 136 millions d’euros de fraudes aux allocations chômages, soit une baisse de 36 % par rapport à l’exercice précédent. La non-déclaration de résidence ou d’activité à l’étranger représente 41 % de ce préjudice total, soit 56 millions d’euros ([327]).
La lutte contre la fraude au compte personnel de formation
● Créé en 2014 ([328]) et réformé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, dite loi « LCA », le compte personnel de formation (CPF) ouvre des droits à la formation à toute personne active. Comptabilisés en euros pour les actifs du secteur privé et en heures pour ceux du secteur public, ils sont accumulés tout au long de la vie professionnelle et directement accessibles sur le portail numérique « mon compte formation ».
Conformément à l’article L. 6323-6 du code du travail, ces droits peuvent être mobilisés pour financer une action de formation certifiante inscrite au répertoire national des certifications professionnelles ou au répertoire spécifique administrés par France compétences, un bilan de compétences, un accompagnement à la validation des acquis de l’expérience, ainsi qu’une préparation aux épreuves théoriques et pratiques du permis de conduire.
● Depuis 2018, le compte personnel de formation rencontre un succès important. Près de 24 millions de titulaires ont activé la visualisation de leur compte à ce jour. Au 13 juillet 2025 et depuis l’ouverture du portail numérique le 21 novembre 2019, 9 millions de dossiers de formation ont été souscrits pour un coût pédagogique de 13,47 milliards d’euros ([329]).
En 2023, près de 1,4 million de formations ont été suivies au moyen du compte personnel de formation (+ 4 %). France compétences a financé la Caisse des dépôts et consignations – organisme gestionnaire du dispositif pour le compte de l’État ([330]) – à hauteur de 1,9 milliard d’euros en 2024. Ceci place le compte personnel de formation au troisième rang des fonds engagés dans le système de formation derrière l’alternance et les dispositifs destinés aux demandeurs d’emploi.
● La lutte contre les pratiques abusives et frauduleuses, dont le développement a accompagné la massification du recours au compte personnel de formation, a justifié diverses mesures de sécurisation et de régulation depuis 2022. On peut citer le contrôle de l’ensemble des certifications enregistrées auprès de France compétences, le déploiement de « FranceConnect » le 25 octobre 2022 afin de lutter contre les usurpations d’identité, ou encore l’interdiction du démarchage et de la prospection commerciale non sollicitée ([331]).
● Des mesures ont également été prises pour responsabiliser les bénéficiaires du compte personnel de formation. L’article 212 de la loi de finances pour 2023 a notamment instauré une participation financière obligatoire du titulaire lors d’une souscription à une action de formation ([332]). Celle-ci a été fixée par décret à 100 euros. Le taux d’annulation avant l’entrée en formation a été depuis divisé par deux (de 14 % en 2022 à 7 % en 2024) ([333]).
Ces changements ont globalement contribué à faire baisser le nombre d’entrées en formation depuis 2021 ([334]). Ils ont également recentré le dispositif sur ses objectifs principaux au rang desquels figure l’acquisition de compétences utiles à l’insertion, au maintien ou à l’évolution dans l’emploi.
Source : direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques, juillet 2025.
Le dispositif proposé
Les dispositions du projet de loi initial
Rendre obligatoire le versement de l’indemnisation chômage sur un compte bancaire domicilié en France ou dans l’espace unique de paiement en euros de l’Union européenne
Le 1° de l’article 13 insère un nouvel article L. 5421-5 au sein du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail relatif à l’indemnisation des travailleurs privés d’emploi.
Il rend obligatoire l’ouverture d’un compte domicilié en France ou au sein de l’espace unique de paiement en euros (ou SEPA, Single euro payments area) ([335]) pour le versement de l’un des revenus de remplacement mentionnés à l’article L. 5421-2 du code du travail lorsque celui-ci est soumis à une condition de résidence.
D’après l’étude d’impact du présent projet de loi, la possession d’un compte bancaire domicilié à l’étranger peut « constituer un indice de comportements frauduleux (résidence ou exercice d’activités à l’étranger non déclarés à France Travail) et compromettre la capacité de l’opérateur à obtenir les informations nécessaires de la part des banques situées à l’étranger et à recouvrer les indus correspondants ».
Cette obligation vise à la fois à prévenir les cas de fraude à la condition de résidence et à faciliter le recouvrement des indus pour les services de France Travail. Elle n’interdit pas à l’allocataire de bénéficier d’un second compte bancaire domicilié à l’étranger.
Rendre obligatoire l’inscription et la présentation à l’examen en cas de mobilisation de fonds du compte personnel de formation
Les 2° et 3° de l’article 13 obligent le titulaire d’un compte personnel de formation à s’inscrire et à se présenter aux évaluations et épreuves d’examen permettant l’obtention d’une certification à l’issue d’une formation financée par le recours à ce dispositif.
Le 2° réécrit l’article L. 6113-8 du code du travail de manière à prévoir la communication, par les ministères et organismes certificateurs, des informations relatives aux personnes inscrites à une session d’examen en vue de l’obtention d’une certification professionnelle inscrite au répertoire national des certifications professionnelles ou d’une certification ou d’une habilitation enregistrée dans le répertoire spécifique. Cette disposition concerne ainsi uniquement les formations menant à des certifications enregistrées au sein des deux répertoires nationaux de France compétences. Un décret en Conseil d’État définit notamment les conditions dans lesquelles France compétences vérifie « les conditions d’honorabilité professionnelle des organismes certificateurs et s’assure qu’ils ne poursuivent pas des buts autres que ceux liés à la certification professionnelle ».
Le 3° complète l’article L. 6323-6 relatif aux formations éligibles au compte personnel de formation. Il dispose que, sauf motif légitime, la non-présentation aux évaluations et épreuves d’examens prévues dans le cadre d’une formation certifiante est sanctionnée par la prise en charge par le titulaire du coût de la formation.
L’étude d’impact du présent projet de loi précise que les conditions générales d’utilisation du portail numérique « mon compte formation » préciseront les motifs légitimes pouvant être invoqués par les titulaires d’un compte personnel de formation afin de justifier une absence aux épreuves d’examen. Cette mesure s’inscrit dans la politique de responsabilisation des titulaires quant à l’utilisation de leurs droits. Elle vise également à mieux lutter contre des pratiques abusives ou frauduleuses comme les transmissions de droits à des tiers ou les inscriptions en vue d’une rétribution, à des formations non éligibles ou encore qui ne préparent par la certification visée.
Les modifications apportées par le sénat
● La commission des affaires sociales a adopté l’amendement n° COM-129 des rapporteurs, Mme Frédérique Puissat et M. Olivier Henno, précisant que :
– les « motifs légitimes », dont pourront se prévaloir les stagiaires absents à l’examen de leur certification, sont déterminés par décret ;
– la personne qui ne serait pas présentée aux évaluations et épreuves d’examen ne peut mobiliser les droits inscrits sur son compte pour s’acquitter du règlement de l’organisme de formation ;
– la Caisse des dépôts et consignations est en droit de demander au titulaire le remboursement des sommes mobilisées.
● En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 311 du Gouvernement. Il ajoute, aux informations contenues dans le système d’information du compte personnel de formation, celles relatives aux titulaires du passeport de prévention mentionné à l’article L. 4141-5 du code du travail ([336]). Il opère en cela une coordination avec l’amendement n° 247 rectifié adopté à l’article 16 du présent projet de loi.
Le Sénat a également adopté l’amendement n° 76 rect. bis de Mme Anne-Sophie Romagny et plusieurs de ses collègues des groupes Union Centriste, Les Indépendants - République et Territoires et Les Républicains. Il prévoit que sont mises à disposition les informations relatives à l’inscription et à la présentation des personnes aux sessions d’examen, prévues au 2° du présent article, aux organismes de formation ayant conclu un contrat d’action de formation « aux seules fins de prévention et de détection des fraudes. » Cet amendement a reçu un avis favorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement.
D’après ses échanges avec la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, il apparaîtrait souhaitable au rapporteur de supprimer cet ajout. En effet, les organismes de formation n’ont pas directement vocation à lutter contre la fraude au compte personnel de formation. Comme le prévoit l’article 13 du projet de loi dans sa lettre initiale, il incomberait uniquement à la Caisse de dépôts et consignations de contrôler la non-présentation du titulaire d’un compte aux examens et de disposer pour cela des informations nécessaires afin de lutter contre les fraudes. Les organismes de formation conserveraient par ailleurs toute latitude pour collecter par elles-mêmes l’information relative à l’inscription et la présence de leurs stagiaires ou anciens stagiaires aux examens.
Enfin, il a été ajouté à l’article L. 6323-6 du code du travail que les droits du compte personnel de formation ne peuvent être mobilisés par leur titulaire pour financer une formation visant à obtenir une certification déjà obtenue ou validée précédemment, à l’exception de la certification d’un niveau de connaissance d’une langue (amendement n° 248 rect. du Gouvernement). Cette précision est en cohérence avec l’objectif du compte personnel de formation, à savoir l’acquisition de nouvelles compétences. Elle responsabilise les titulaires et prévient certaines fraudes relevées par la Caisse de dépôts et consignations comme les transferts de droits à un tiers.
Les modifications apportées par la commission
La commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale a adopté trois amendements du rapporteur : outre les deux amendements rédactionnels AS532 et AS546, l’amendement AS526 est relatif à la suppression de la mise à disposition des informations concernant l’inscription des titulaires d’un CPF aux sessions d’examen aux organismes de formation, ces organismes n’ayant pas vocation à lutter contre la fraude au CPF – étant eux-mêmes à l’origine de pratiques frauduleuses et abusives – ni à contrôler l’obligation de présentation des stagiaires aux évaluations, qui relève des missions attribuées à la Caisse des dépôts et consignations.
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Article 13 bis A Instauration d’une majoration de retard de 10 % applicable aux sommes indûment versées par la Caisse des dépôts et consignations au titre du compte personnel de formation
Le droit en vigueur
La loi n° 2022-1587 du 19 décembre 2022 visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation (CPF) et à interdire le démarchage de ses titulaires a complété l’arsenal juridique à la disposition de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) en matière de lutte contre la fraude au CPF. En particulier, son article 3 prévoit que le directeur général de la Caisse puisse délivrer une contrainte comportant tous les effets d’un jugement pour le remboursement des sommes indûment versées ([337]). La Caisse peut également procéder au recouvrement de droits indus par retenue sur les droits inscrits ou sur ceux faisant l’objet d’une inscription ultérieure sur le CPF du titulaire ([338]).
Toutefois, contrairement au régime applicable à d’autres organismes publics, la Caisse ne peut appliquer de majorations sur les sommes indument versées aux titulaires de CPF ou aux organismes de formation lorsque celles-ci ne sont pas recouvertes dans les délais exigés.
Le dispositif proposé
Le dispositif adopté au sénat
L’article 13 bis A, introduit en séance publique au Sénat par un amendement n° 211 rect. ter de Mme Marie-Claude Lermytte et plusieurs de ses collègues des groupes Les Indépendants - République et Territoires, Les Républicains et Union Centriste, insère un nouvel article L. 6323-45-1 au sein de la section 7 du chapitre III du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail relative aux « modalités de remboursement des sommes indues » s’agissant du compte personnel de formation.
Il instaure une majoration de 10 % applicable aux remboursements de sommes indûment versées ou mobilisées par la Caisse des dépôts et consignations en cas de retard de paiement dans les délais impartis. Il prévoit que la majoration puisse être relevée à 50 % au plus « en cas de manœuvres frauduleuses » ainsi que la possibilité d’une « remise gracieuse totale ou partielle » de la majoration après règlement des sommes dues après demande formulée auprès du directeur général de la Caisse.
La disposition, issue d’un amendement ayant reçu un avis favorable de la commission des affaires sociales du Sénat et du Gouvernement, vise à la fois à favoriser le recouvrement par la Caisse de sommes indûment versées et à responsabiliser les titulaires d’un CPF ainsi que les organismes de formation.
Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté un amendement rédactionnel AS533 du rapporteur.
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Article 13 bis B Extension de la consultation du répertoire de gestion des carrières uniques pour la gestion du compte personnel de formation
Adopté par la commission sans modification
L’article 13 bis B, issu d’un amendement adopté en séance publique au Sénat, modifie l’article L. 161-17-1-2 du code de la sécurité sociale de manière à étendre la consultation du répertoire de gestion des carrières uniques (RGCU) à des fins de gestion du compte personnel de formation.
Le droit en vigueur
Instauré en 2010 ([339]) avant d’être étendu en 2014 ([340]), et codifié à l’article L. 161-17-1-2 du code de la sécurité sociale, le répertoire de gestion des carrières uniques centralise des données variées relatives à la carrière, la rémunération, l’affiliation aux régimes de retraites et l’identification des assurés relevant d’un régime obligatoire de retraite de base ou d’un régime complémentaire. Il comprend également les points acquis au titre du compte professionnel de prévention prévu à l’article L. 4163-4 du code du travail.
La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a déjà étendu les finalités du répertoire, et autorisé sa consultation afin de compléter les « passeports d’orientation, de formation et de compétences » des titulaires d’un compte personnel de formation. Ce dispositif, intégré au compte personnel de formation conformément au III de l’article L. 6323-8 du code du travail, recense, pour chaque titulaire, les éléments relatifs à la formation initiale ou continue, au parcours professionnel et aux activités bénévoles ou de volontariat « susceptibles de faciliter le maintien ou l’insertion des personnes dans l’emploi ».
Le dispositif proposé
Le dispositif adopté au sénat
L’article 13 bis B, introduit en séance publique au Sénat, modifie l’article L. 161-17-1-2 du code de la sécurité sociale de manière à autoriser l’usage du répertoire de gestion des carrières uniques au profit de l’administration des comptes personnels de formation.
Il prévoit que « les informations et données à caractère personnel » contenues dans le répertoire puissent être mobilisées dans le système d’information du compte personnel de formation que gère la Caisse des dépôts et consignations. Cet accès permet à la Caisse d’apprécier « l’éligibilité » des titulaires d’un compte personnel de formation au financement d’une action, notamment en fin de carrière ou au moment du passage à la retraite. Les auteurs de l’amendement rappellent que le compte personnel de formation « cesse d’être alimenté et les droits qui y sont inscrits ne peuvent plus être mobilisés » lorsque son titulaire a fait valoir ses droits à la retraite à taux plein ou qu’il a atteint l’âge de 67 ans ([341]).
L’amendement n° 212 rect. ter de Mme Marie-Claude Lermytte et plusieurs de ses collègues des groupes Les Indépendants - République et Territoires, Les Républicains et Union Centriste, dont le présent article est issu, a reçu des avis favorables de la commission et du Gouvernement.
Les modifications apportées par la commission
La commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale a adopté l’article 13 bis B sans modification.
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Article 13 bis Renforcer les échanges d’informations au bénéfice de la caisse des dépôts et consignations en matière de lutte contre la fraude au compte personnel de formation
Adopté par la commission avec modifications
L’article 13 bis, issu d’un amendement des rapporteurs du Sénat adopté en commission, renforce l’information dont dispose la Caisse des dépôts et consignations pour lutter contre les fraudes au compte personnel de formation. Il instaure, d’une part, un canal de communication entre les greffiers des tribunaux de commerce et les agents habilités de la Caisse, et d’autre part, une obligation de signalement de la part des établissements bancaires d’opérations à caractère frauduleux effectuées sur les comptes d’organismes de formation.
Le droit en vigueur
● Créé en 2014 ([342]) et réformé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, dite loi « LCA », le compte personnel de formation est un dispositif dont le financement est géré par la Caisse des dépôts et consignations conformément aux articles L. 6333-1 à L. 6333-8 du code du travail. La Caisse conclut notamment une convention d’objectifs et de performance avec l’État. Elle rend compte trimestriellement à France compétences de l’utilisation de ses ressources et ses engagements financiers ([343]).
Pour l’année 2024, France compétences a financé la Caisse à hauteur de 1,9 milliard d’euros en 2024 ; ce qui place le compte personnel de formation au troisième rang des fonds engagés dans le système de formation derrière l’alternance et les dispositifs pour les demandeurs d’emploi ([344]).
● La massification du recours au compte personnel de formation en France s’est accompagnée d’un essor de pratiques abusives et frauduleuses qui a justifié diverses mesures de sécurisation et de régulation depuis 2022 ([345]).
La lutte contre la fraude commise par des organismes de formation – en nombre en augmentation constante depuis 2018 (+ 12 % entre 2019 et 2021 ([346])) – repose essentiellement sur le contrôle préalable des services régionaux de contrôle au moment de leur déclaration préalable d’activité. Ces contrôles constituent un premier filtre contre des organismes potentiellement fraudeurs ; s’ils apparaissent bien structurés, les moyens qui y sont consacrés demeurent toutefois insuffisants ([347]).
S’agissant en particulier du contrôle des organismes de formation dont l’offre est éligible aux financements du compte personnel de formation ([348]), depuis le 6 octobre 2022, la Caisse des dépôts et consignations a institué un contrôle préalable avec un dispositif rigoureux d’enregistrement des prestataires au portail numérique « mon compte formation ». Le contrôle diligenté par la Caisse repose sur deux phases successives : une demande au moyen d’un formulaire de demande d’accès au portail assorti de nombreuses pièces justificatives puis, le cas échéant, une phase complémentaire d’instruction. D’après le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales relatif à la qualité de la formation professionnelle, 88 % des demandes d’enregistrement sont dès lors rejetées, ces rejets pouvant être motivés par des suspicions de fraude.
En 2022, la Caisse des dépôts et consignations a également mené plusieurs opérations de vérification du catalogue de formations éligibles au compte personnel de formation qui se sont traduites par de nombreux déréférencements d’organisations ([349]), notamment pour les formations délivrées pour l’aide à la création ou la reprise d’entreprises, mais aussi pour les formations au permis de conduire et les bilans de compétence ([350]).
Enfin, la Caisse peut également ordonner des contrôles de service fait, qui interviennent par principe en amont du paiement, afin de vérifier l’effectivité de la prestation (contrôle des feuilles de présence et d’émargement notamment), la conformité au cadre légal, réglementaire et contractuel, et l’adéquation de la facturation aux engagements et à la prestation délivrée ([351]).
Toutefois, l’étude d’impact du présent projet de loi souligne que la Caisse des dépôts et consignations manque encore de données pour procéder à des contrôles probants.
Le dispositif proposé
LE dispositif adopté au SÉNAT
L’article 13 bis a été introduit par la commission des affaires sociales à l’initiative de ses rapporteurs, Mme Frédérique Puissat et M. Olivier Henno (amendement n° COM-130 rect.). Il renforce le niveau d’information dont dispose la Caisse des dépôts et consignations pour lutter contre les fraudes liées au compte personnel de formation, notamment celles mises en œuvre par les organismes de formation.
Le 1° du I complète l’article L. 6333-7-1 du code du travail relatif aux échanges de documents ou d’informations entre la Caisse, les services de l’État, les organismes de formation, les organismes certificateurs et France compétences. Il prévoit que les greffiers des tribunaux de commerce puissent communiquer aux agents habilités de la Caisse tout renseignement et tout document « de nature à faire présumer des fraudes liées au compte personnel de formation ou des manœuvres ayant pour objet ou pour résultat de compromettre le remboursement de sommes indûment versées ».
Le 2° du II insère un nouvel article L.°6333-7-3 au sein du chapitre III du livre III de la sixième partie du code du travail consacré à la « gestion du compte personnel de formation par la Caisse des dépôts et consignations ». Il prévoit une obligation de signalement à la Caisse des dépôts et consignations pesant sur les établissements bancaires de toute opération liée à un organisme de formation « dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’elles concourent à la commission d’une infraction préjudiciable » aux fonds publics gérés par la Caisse.
Le II prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise notamment le contenu et les modalités de transmission des informations visées.
Cet article a été adopté en séance publique sans modification.
les modifications apportées par la commission
La commission a adopté deux amendements rédactionnels AS534 et AS535 du rapporteur.
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Article 13 ter Pénalisation du fait de se prévaloir faussement de la qualité d’opérateur de conseil en évolution professionnelle
Adopté par la commission sans modification
L’article 13 ter, issu d’un amendement des rapporteurs adopté en commission des affaires sociales au Sénat, réprime d’une amende de 4 500 euros le fait de se prévaloir de la qualité d’opérateur de conseil en évolution professionnelle en l’absence d’habilitation de France compétences.
Le droit en vigueur
Institué par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, dite loi « LCA », et codifié à l’article L. 6111-6 du code du travail, le conseil en évolution professionnelle peut bénéficier à toute personne engagée dans la vie active, quel que soit son statut, dont il vise à « favoriser l’évolution et la sécurisation de son parcours professionnel ».
Gratuit pour le bénéficiaire, il peut être notamment délivré par France Travail, l’association pour l’emploi des cadres (Apec), Cap emploi, les missions locales, ainsi que des opérateurs régionaux financés par France compétences et sélectionnés à l’issue d’un marché public. Le 4° de l’article L. 6123-5 du même code attribue à ce titre à France compétences la mission d’organiser et de financer le conseil en évolution professionnelle de l’ensemble des actifs occupés, hors agents publics.
L’offre de service du conseil en évolution professionnelle est en outre définie par un cahier des charges fixé par arrêté ([352]).
Le dispositif proposé
le dispositif adopté au Sénat
L’article 13 ter, issu d’un amendement n° COM-131 des rapporteurs adopté en commission des affaires sociales, insère un nouvel article L. 6355-17-1 au sein du chapitre V du titre V du livre III de la sixième partie du code du travail dédié aux dispositions pénales applicables aux organismes de formation.
Il réprime d’une amende de 4 500 euros le fait de « se prévaloir de la qualité d’opérateur de conseil en évolution professionnelle » sans avoir été sélectionné préalablement par France compétences.
La disposition a pour objet de combattre l’utilisation abusive et frauduleuse du logo « Mon conseil en évolution professionnelle ». Plusieurs organismes non habilités y recourent de façon à créer, auprès du public, une confusion avec un dispositif de conseil en évolution professionnelle gratuit.
Cet article a été adopté en séance publique sans modification.
les modifications apportées par la commission
La commission a adopté l’article 13 ter sans modification.
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Article 14 Majoration de la contribution sociale généralisée assise sur les revenus issus d’activités illicites et prise en compte de ces revenus pour le service des revenus de remplacement
La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. Après l’adoption de deux amendements du rapporteur, la commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 14, issu du projet de loi, prévoit de relever 25 % le taux de la CSG applicable aux revenus issus d’activités illicites au sens de l’article 1649 quater-0 B bis, de supprimer la déductibilité partielle de la CSG du revenu imposable et d’interdire le cumul des revenus de remplacement servis par France Travail avec ce type de revenus.
➢ Modification apportée par le Sénat
Le Sénat a adopté un amendement en commission des affaires sociales ([353]) visant à étendre le principe selon lequel les revenus illicites doivent être pris en compte dans le calcul de l’ensemble des aides et prestations sociales versées sous condition de ressources.
le Droit existant
Les revenuS issus d’activités illicites au sens de l’article 1649 quater-0 B bis du CGI résultent des constatations matérielles réalisées au cours de la procédure pénale
Lorsque des revenus illicites ont été appréhendés à l’occasion d’une enquête judiciaire, l’un des volets de la réponse est judiciaire. Le juge pénal peut en effet prononcer, à titre de peine complémentaire, la confiscation de l’objet ou le produit direct ou indirect de l’infraction, à l’exception des biens susceptibles de restitution à la victime ([354]). Lorsque la loi le prévoit, la confiscation peut également porter sur tout ou partie des biens appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, quelle qu’en soit la nature (biens meubles ou immeubles, divis ou indivis) ([355]). On parle alors de confiscation générale du patrimoine.
L’autre volet permettant d’appréhender des revenus illicites est fiscal. Le code général des impôts (CGI) prévoit des dispositifs spécifiques permettant aux services de la DGFiP d’assurer l’imposition des revenus susceptibles d’être procurés par ces activités. L’un d’entre eux est la présomption de revenus tirés d’une activité illicite ([356]).
La présomption de revenus permet de taxer le produit d’infractions graves ayant généré des revenus illicites
La présomption de revenus prévue par l’article 1649 quater-0 B bis est directement lié à la commission d’une infraction pénale et vise à taxer la valeur des biens ou des sommes d’argent en lien avec l’infraction. Cette présomption joue lorsqu’il résulte des constatations de fait opérées dans le cadre d’une procédure pénale ([357]) qu’une personne a eu la libre disposition de biens ou sommes d’argent en lien avec certaines infractions pénales limitativement énumérées. Cette liste comprend des infractions graves dont l’objet est de générer des revenus illicites. Il s’agit des :
– crimes et délits de trafics de stupéfiants ;
– crimes en matière de fausse monnaie ;
– crimes et délits en matière de législation sur les armes ;
– délits relatifs à la réglementation sur les alcools et le tabac ;
– délits de contrefaçon ;
– délits d’habitat indigne.
Les biens concernés par ce dispositif sont également strictement délimités. Ce sont les biens objet des infractions, par exemple des produits stupéfiants, les biens qui ont servi à commettre l’infraction ou qui étaient destinés à la commettre, par exemple les véhicules ayant servi à convoyer les produits stupéfiants, et les sommes d’argent qui sont le produit direct de ces infractions, c’est-à-dire, en pratique, l’argent résultant de la vente des biens objet des trafics.
Les revenus présumés conduisent à modifier la base imposable du contribuable, qui est taxé dans les mêmes conditions que pour les revenus du patrimoine
Pour taxer des revenus issus d’activités illicites, l’administration fiscale doit au préalable être informée des constatations réalisées pendant la procédure pénale dans le cadre de son droit de communication auprès des tribunaux ou de la police judiciaire. Les revenus présumés sont alors imposés selon une procédure spécifique prévue à l’article L 76 AA du LPF, qui permet à l’administration de modifier les bases d’impositions du contribuable sur le fondement de cette présomption de revenus.
Le revenu illicite imposable est alors constitué par la valeur vénale des biens concernés ou par le montant des sommes d’argent détenues. Les revenus ainsi déterminés sont soumis à l’impôt sur le revenu, à la contribution sociale généralisée (CSG) ainsi qu’à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que les revenus du patrimoine ([358]), aux taux, respectivement, de 10,6 % ([359]) et de 0,5 % ([360]), et enfin au prélèvement de solidarité au taux de 7,5 %([361]).
S’agissant par nature de revenus dissimulés, il est appliqué une majoration de 80 % du montant de l’impôt rappelé ([362]). En revanche, pour la détermination des bases d’imposition à l’impôt sur le revenu, la CSG afférente à ces revenus est admise en déduction du revenu imposable de l’année de son paiement, à hauteur de 6,8 points ([363]).
Le contribuable peut renverser la présomption de revenu illicite, y compris en formant un recours devant le juge administratif
Toutefois, la présomption appliquée est une présomption simple dont le contribuable peut apporter la preuve contraire, notamment en établissant qu’il n’a pas eu la libre disposition des biens ou des sommes concernées. Cette notion exclut les personnes qui ne sont pas les véritables propriétaires, même momentanés, desdits biens ou sommes d’argent, par exemple, les « nourrices » qui en matière de trafic de stupéfiants ont hébergé sous la contrainte des stocks de drogue. La présomption est également renversée si le contribuable établit avoir déclaré les revenus ayant permis l’acquisition des biens, avoir acquis ces biens à crédit, ou qu’ils ont été imposés au titre d’une autre année.
Comme toute décision administrative, la décision de faire application de la présomption prévue à l’article 1649 quater-0 B bis du CGI est susceptible de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif. Celui-ci apprécie alors notamment le caractère établi de la détention d’un bien en lien avec les infractions concernées. L’étude de la jurisprudence révèle la part essentielle du trafic de drogue et de tabac dans l’application du dispositif.
À titre d’exemple, le contribuable détenant 2,5 kilogrammes de cannabis détient un bien objet direct du crime et délit de trafic de stupéfiants. Le juge a pu ainsi considérer qu’en se bornant à faire valoir que cette grande quantité de stupéfiants n’était que le fruit de sa production, alors qu’il était avéré qu’il avait engagé des dépenses de loyer, de matériel et d’énergie pour leur production et n’avait déclaré, sur la même période, que des revenus de solidarité active (RSA), le contribuable ne combattait pas suffisamment la présomption de l’article 1649 quater-0 B bis du CGI. L’administration avait alors fait une application inexacte de l’article en considérant qu’il avait perçu un revenu équivalant à la valeur vénale des substances illicites saisies chez lui ([364]).
Ces revenus illicites sont pris en compte dans le calcul des prestations sociales, mais pas des revenus de remplacement
La modification du revenu de référence pour l’année en cours conduit les organismes de protection sociale à modifier les droits du bénéficiaire
Les revenus illicites mentionnés à l’article 1649 quater-0 B bis du CGI sont pris en compte dans le calcul des prestations sociales. Cette intégration intervient de manière différente en fonction de la prestation considérée.
D’une part, étant pris en compte dans la détermination de l’impôt sur le revenu, ces revenus sont intégrés dans le calcul des prestations sociales dont les bases ressources renvoient aux éléments retenus pour le calcul de l’impôt sur le revenu. C’est notamment le cas des prestations familiales, des aides au logement et de l’allocation aux adultes handicapés.
D’autre part, étant considérés comme des revenus par l’administration fiscale, ils doivent également être pris en compte pour le calcul du droit aux prestations dont les bases ressources reposent sur la prise en compte de l’ensemble des ressources de quelque nature qu’elles soient. C’est le cas principalement pour le RSA et la prime d’activité.
La mise en œuvre de ce dispositif repose sur une convention nationale conclue le 8 février 2013 entre la CNAF, la Direction de la sécurité sociale (DSS), la Direction générale de la police nationale (DGPN) et la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), en principe déclinée localement dans chaque caisse d’allocations familiales. Une instruction CNAF précisant les modalités de prise en compte de ces revenus pour le droit au RSA, à la prime d’activité, aux prestations familiales, aux allocations logement et à l’allocation adulte handicapé a été publiée au mois de mai 2025 ([365]).
Les droits du bénéficiaire sont adaptés pour l’avenir ou pour l’année en cours en fonction du type d’aide
Les revenus déterminés sur le fondement de la procédure de présomption sont soumis à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux au titre de l’année au cours de laquelle la libre disposition des biens ou sommes a été constatée. Les conséquences sur les aides perçues sont donc limitées à la modification de la base de référence pour leur calcul en année N.
Pour les prestations familiales et les aides au logement, dont le droit est fonction des revenus retenus pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année N-2, ces revenus seront donc pris en compte pour le calcul du droit aux prestations de l’année N+2. C’est donc le droit aux aides futures qui pourra être modifié.
Pour le RSA et la prime d’activité, ces sommes sont réintégrées sur l’année en cours, l’article 1649 quater-0 B bis considérant que ces revenus sont rattachables à l’année où les sommes ont été constatées. Si les éléments transmis permettent de les rattacher à une période précise, ils sont réintégrés sur cette période, à défaut ils sont réintégrés de manière forfaitaire sur l’année en divisant par douze le montant connu. Un indu est donc prononcé pour les prestations. L’organisme de sécurité sociale pourra, d’une part, au titre des frais de gestion engagés pour le recouvrement de l’indu, recouvrer auprès de l’allocataire une indemnité équivalant à 10 % des sommes réclamées au titre des prestations versées à tort et, d’autre part, majorer le montant de l’indu recouvré de 50 % ([366]).
Les sommes concernées sont alors recouvrées selon le droit commun applicable en la matière, avec la mise en place d’un plan de remboursement personnalisé tenant compte de la situation de l’allocataire, de manière à lui laisser un reste à vivre suffisant ([367]).
Outre les conséquences sur le droit aux prestations passées et futures, le fait d’avoir intentionnellement omis de déclarer des revenus est également constitutif d’une fraude pouvant donner lieu au prononcé d’un avertissement ou d’une pénalité([368]).
En l’état du droit, rien ne fait obstacle au cumul de revenus de remplacement et de revenus d’activités illicites
Les revenus issus d’activités illicites au sens de l’article 1649 quater-0 B bis du CGI ne sont aujourd’hui pas connus de France Travail. En tout état de cause, il n’est pas possible d’en tenir compte pour faire obstacle à l’ouverture des droits à l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) ou à les intégrer aux ressources prises en compte pour l’ouverture des droits à l’allocation des travailleurs indépendants (ATI) et à l’allocation de solidarité spécifique (ASS).
Par conséquent, ces revenus de remplacement peuvent être cumulés avec des revenus d’activités illicites, et il n’est pas possible à France Travail de récupérer les sommes versées aux bénéficiaires de revenus d’activités illicites une fois ceux-ci découverts.
Le dispositif proposé
Les dispositions du projet de loi initial
La majoration du taux de CSG applicable aux revenus d’activités illicites et la fin de sa déductibilité partielle du revenu imposable
Le I du présent article vise à compléter l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale (CSS), qui fixe les différents taux de CSG applicables en fonction de la nature des revenus imposés, afin d’appliquer un taux dérogatoire de 25 % aux revenus issus d’activités illicites soumis à l’impôt sur le revenu en application de la présomption prévue à l’article 1649 quater-0 B bis du CGI.
Le II complète l’article 154 quinquies du code général des impôts pour mettre fin à la déductibilité de la CSG portant sur ces revenus illicites du revenu imposable.
Le III prévoit que le I du présent article serait applicable à compter du 1er janvier 2026, tandis que le II s’appliquerait à l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2026 et des années suivantes.
L’incompatibilité de la perception de revenus de remplacement et de celle de revenus d’activités illicites
Le IV prévoit l’insertion au code du travail d’un article L. 5425-1-1 interdisant le cumul des revenus de remplacement destinés aux travailleurs privés d’emploi avec des revenus d’activités illicites soumis à l’impôt sur le revenu, communiqués à France Travail par l’administration fiscale.
Il est précisé que les modalités d’application de ces dispositions seront fixées, pour l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) et l’allocation pour les travailleurs indépendants (ATI), par les accords relatifs à l’assurance chômage conclus par les partenaires sociaux, et, pour l’allocation de solidarité spécifique (ASS), par décret en Conseil d’État.
Les modifications apportées par le Sénat
La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs ([369]) complétant la section 2 du chapitre IV ter du titre Ier du livre Ier du CSS par un article L. 114-22-2-1.
Ce nouvel article prévoit que les revenus issus d’activités illicites soumis à l’impôt sur le revenu en application de la présomption prévue à l’article 1649 quater-0 B bis du CGI sont pris en compte pour le calcul de l’ensemble des aides, prestations ou allocations attribuées sous condition de ressources, ou réduites en fonction des revenus, au titre du présent code, du code de l’action sociale et des familles, du code rural et de la pêche maritime, du code de la construction et de l’habitation.
Il renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des modalités d’application du présent article.
La position de la commission
La CRÉATION D’un RÉGIME FISCAL DÉROGATOIRE POUR Les revenus illicites répond essentiellement à une logique DE LUTTE CONTRE LES TRAFICS
La taxation de ces revenus illicites à un taux de CSG de 25 % lorsqu’ils sont révélés, au lieu du taux de 10,6 % ([370]), identique à celui applicable aux revenus du patrimoine licites, combinée à la fin de la déductibilité de la CSG portant sur ces revenus illicites du revenu imposable, conduisent à construire un régime fiscal dérogatoire pour la taxation de ces revenus.
La finalité de ce régime fiscal dérogatoire est la lutte contre les trafics, dont l’intensification est légitime et nécessaire. La fiscalité dissuasive et punitive qu’il est ainsi proposé d’instaurer doit s’ajouter aux sanctions fiscales et pénales par ailleurs applicables aux personnes ayant tiré des ressources de trafics illicites.
La combinaison de ces deux mesures conduira le taux marginal maximal d’imposition applicable aux revenus illicites à 82 % pour les contribuables imposés au taux marginal maximal et redevables de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR) au taux maximal de 4 % ([371]).
Même si le Conseil constitutionnel a déjà admis un taux maximal d’imposition de 73,6 % pour des revenus de capitaux mobiliers distribués de manière irrégulière ou occulte ([372]), un taux supérieur à 80 % peut sans doute présenter une certaine fragilité juridique ([373]). Il est possible de se demander s’il n’aurait pas été plus prudent de faire le choix de majorer les sanctions fiscales applicables plutôt que de construire un régime fiscal dérogatoire pour atteindre les objectifs répressifs et dissuasifs recherchés. La commission a toutefois choisi de laisser inchangée la hausse du taux de CSG proposée par le Gouvernement.
Effet estimé de l’application aux revenus illicites du taux majoré de CSG à 25 %
Source : Étude d’impact du projet de loi.
Si ce n’est pas l’objectif essentiel du dispositif, le Gouvernement estime que la majoration de la CSG applicable aux revenus illicites permettra de générer des recettes supplémentaires. Le rendement attendu demeure hors de proportion avec le coût de ces trafics pour les finances publiques, en particulier pour les finances sociales, estimé pour le trafic de stupéfiants et la consommation de drogues illicites à laquelle il donne lieu à 7,7 milliards d’euros en 2019 ([374]).
Par ailleurs, le rapporteur constate que le report de l’examen du projet de loi après le 1er janvier 2026 rend nécessaire une modification de la date d’entrée en vigueur de la hausse du taux de CSG sur les revenus illicites. L’entrée en vigueur de la hausse « à compter du 1er janvier 2026 », comme le prévoit le III de l’article 18 conduirait à l’appliquer aux revenus de l’année 2025. L’article sortirait alors du cadre défini par le Conseil constitutionnel pour l’application de la « petite rétroactivité » qui permet au législateur d’adopter des dispositions fiscales qui modifient les règles applicables à l’année en cours. Le rapporteur déposera donc en séance un amendement visant à reporter l’application de cette disposition aux revenus de l’année 2026.
Seule L’interdiction du cumul des revenus de remplacement avec les revenus illicites présente un interÊt pour les organismes de sécurité sociale
L’interdiction du cumul entre allocations et revenus illicites permettra à France Travail de récupérer a posteriori les sommes versées aux bénéficiaires de revenus issus d’activités illicites. Elle répond à un vide juridique en l’absence de dispositions prévoyant cette possibilité actuellement et de dispositif d’échange d’informations entre l’administration fiscale et France Travail.
Une convention nationale devra être conclue avec les services administratifs, ayant connaissance des revenus illicites perçus, plus particulièrement la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), afin d’organiser la transmission des données. Les services concernés ont indiqué que la procédure de recouvrement serait alignée sur celle de l’impôt sur le revenu, afin de tenir compte des règles de prescription applicables en la matière.
Afin de sécuriser le dispositif, la commission a adopté un amendement de son rapporteur ([375]) visant à apporter les garanties recommandées par la Défenseure des droits dans son avis rendu sur le projet de loi. Cet amendement introduit explicitement la possibilité d’une révision du recouvrement des allocations de remplacement, notamment en présence d’un jugement définitif ou de l’annulation de la décision initiale par les services fiscaux. Il précise également que les allocations sont réduites uniquement à hauteur des revenus illicites effectivement constatés, et non supprimées, de la même façon que pour l’ensemble des prestations sociales. Un second amendement, rédactionnel, a également été adopté par la commission ([376]).
En revanche, les débats en commission ont permis de révéler les sérieuses difficultés que posaient les modifications apportées par la commission des affaires sociales du Sénat. Le rapporteur a par conséquent saisi les administrations concernées en vue d’apprécier la pertinence de l’introduction d’une nouvelle disposition interdisant le cumul des revenus illicites avec l’ensemble des prestations sociales.
En premier lieu, il est apparu que ces dispositions ne sont pas utiles, dans la mesure où seuls les revenus de remplacement souffraient d’un tel vide juridique. S’agissant des autres prestations sociales, les caisses peuvent déjà procéder à la réintégration de ces montants dans les bases ressources des prestations et prononcer les éventuels indus ou modifier les droits versés.
En second lieu, les dispositions introduites par le Sénat viendraient fragiliser le dispositif existant de recouvrement des prestations indues. Elles réservent en effet la transmission des données de revenus illicites à la seule administration fiscale, interdisant de ce fait aux services de police, de gendarmerie, au parquet ou à toutes administrations susceptibles de détenir cette information de communiquer ces renseignements, notamment aux organismes de sécurité sociale. Ces dispositions auraient pour effet de mettre fin à la coopération formalisée dans le cadre d’un protocole signé le 8 février 2013. L’instruction CNAF du 15 mai 2025 devrait donc être abrogée et les caisses d’allocations familiales (CAF) ne pourraient plus procéder à la prise en compte des revenus illicites jusqu’à la publication du décret.
Par ailleurs, étant des dispositions spéciales, les dispositions introduites par le Sénat font obstacle à l’application des dispositions de l’article L. 114-17 du CSS prévoyant le prononcé d’un avertissement ou d’une pénalité en cas de revenu non déclaré. De façon plus générale, elles sont susceptibles de créer un a contrario avec les dispositions de droit commun en matière de réintégration des revenus frauduleux dans le calcul des prestations. En effet, actuellement, la réintégration des revenus frauduleux se déduit du mécanisme même de calcul des prestations. Si un revenu a été éludé, il doit être réintégré dans le calcul du droit aux prestations.
En revanche, en prévoyant explicitement que les revenus illicites mentionnés à l’article 1649 quater-0 B bis du CGI sont intégrés dans le calcul des prestations sous condition de ressources, ces dispositions réservent la réintégration dans le calcul des prestations aux seuls revenus illicites mentionnés à l’article 1649 quater-0 bis. Elles excluent ce faisant les autres revenus qualifiés de frauduleux, la loi spéciale primant sur la loi générale. Il ne sera donc plus possible pour les organismes de sécurité sociale de prendre en compte ces revenus dans le calcul des prestations.
Le rapporteur déposera donc un amendement visant à supprimer l’extension sénatoriale en séance.
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Article 15 Extension des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme aux transactions réalisées par tout moyen de paiement auprès d’un commerçant de biens de haute valeur
La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article sans modification et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 15, issu du projet de loi, renforce les obligations imposées aux professionnels de la vente de biens de luxe en étendant leur assujettissement à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) pour toute transaction supérieure à 10 000 euros, et non plus uniquement pour les transactions supérieures à ce même plafond effectuées en espèces ou au moyen de monnaie électronique. Il s’agit d’anticiper l’entrée en vigueur en juillet 2027 du sixième paquet « anti blanchiment » de l’Union européenne qui prévoit également une telle obligation.
L’état du droit
Au titre du volet préventif de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, le code monétaire et financier encadre le recours à des paiements en espèces ou en monnaie numérique.
Un plafond général limitant le montant des paiements en espèces ou en monnaie numérique est tout d’abord prévu pour l’ensemble des transactions ([377]). Il est fixé par décret à 1 000 euros pour les professionnels et les particuliers résidents fiscaux français, et à 10 000 euros pour les non-résidents fiscaux. Pour ces derniers, si le paiement est effectué auprès d’un professionnel assujetti aux obligations de LBC-FT, le plafond de paiement est de 15 000 euros.
Des dispositions spécifiques sont par ailleurs prévues pour des secteurs économiques particulièrement à risque. Ainsi, les commerçants de biens de haute valeur sont assujettis aux obligations de prévention du blanchiment de capitaux lorsqu’ils acceptent des paiements en espèces ou en monnaie électronique d’un montant supérieur à 10 000 euros ([378]). Au regard des plafonds généraux déjà existant, ces obligations ne concernent que les transactions impliquant des résidents fiscaux étrangers pour des paiements entre 10 000 euros et 15 000 euros.
D’autres commerçants de biens dans des secteurs spécifiques ont des obligations plus larges. Les personnes se livrant au commerce de métaux précieux ou de pierres précieuses et les marchands d’œuvres d’art et d’antiquité sont ainsi assujettis aux obligations LCB-FT. Le 11° bis prévoit les mêmes règles pour les personnes se livrant au commerce de métaux précieux ou de pierres précieuses.
Les obligations LCB-FT se déclinent de façon à réduire les risques associés à des transactions présentant des risques importants. Elles impliquent :
– la mise en place d’un système d’identification et d’évaluation des risques LCB-FT et la mise en œuvre d’une politique adaptée à ces risques ([379]) ;
– des mesures de vigilance vis-à-vis de la clientèle ([380]) avant l’établissement d’une relation d’affaires ou l’exécution d’une transaction, couramment appelées opérations « Know your customers » (KYC). Elles se traduisent concrètement par l’obligation pour le commerçant de vérifier l’identité du client, l’objet et la nature de l’opération et, le cas échéant, le bénéficiaire effectif lorsqu’il soupçonne qu’une opération pourrait participer au blanchiment des capitaux ou au financement du terrorisme. Dans le cas d’une opération particulièrement complexe ou d’un montant inhabituellement élevé ou ne paraissant pas avoir de justification économique ou d’objet licite, le commerçant se renseigne auprès du client sur l’origine des fonds et la destination de ces sommes ainsi que sur l’objet de l’opération et l’identité de la personne qui en bénéficie ([381]). Cette vigilance doit être constante ([382]), ce qui implique pour les professionnels assujettis une obligation d’actualisation de leur connaissance du client pendant toute la durée de la relation d’affaires ;
– les déclarations de soupçon qui désignent l’obligation pour les professionnels assujettis de déclarer à Tracfin, toutes les opérations suspectes qu’ils constatent. Dans le cas où ils ne parviendraient pas à satisfaire aux obligations de recueils d’informations, notamment s’agissant de l’identité de leur client ou des bénéficiaires effectifs de l’opération, ils doivent même s’abstenir d’établir toute relation d’affaires.
Le dispositif proposé
Le 1° du I du présent article prévoit de modifier le 11° de l’article L. 561-2 du CMF afin que les personnes se livrant, à titre d’activité professionnelle régulière ou principale, au commerce de biens relevant des secteurs de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie ou de l’orfèvrerie soient assujetties aux obligations LCB-FT lorsque la valeur du bien dépasse 10 000 euros. Contrairement au cadre actuel, ce seuil correspond à la valeur du bien faisant l’objet de la transaction, indépendamment du moyen de paiement utilisé. Les autres commerçants de biens demeurent régis par le cadre juridique actuel.
Le 2° du I du présent article prévoit l’application de la modification de l’article L. 561-2 du CMF aux îles de Wallis et Futuna. Il s’applique de plein droit en Nouvelle-Calédonie, en vertu de l’article L. 773-42 du CMF, et en Polynésie française, en vertu de l’article L. 774-42 du CMF.
Le II du présent article décale l’entrée en vigueur du dispositif au premier jour du deuxième mois suivant la publication de la loi pour permettre aux professionnels concernés de se préparer au changement du périmètre d’assujettissement.
La position de la commission
Le présent article anticipe l’entrée en vigueur du paquet européen anti-blanchiment ([383]) adopté par le Conseil de l’Union européenne le 31 mai 2024 et qui entrera en application le 10 juillet 2027. Il vise ainsi à répondre aux enjeux identifiés par la récente commission d’enquête du Sénat sur la délinquance financière et la criminalité organisée ([384]).
Les obligations LCB-FT qui incombent aux professionnels assujettis remplissent un rôle déterminant pour Tracfin. Les obligations de déclaration de soupçon constituent tout particulièrement une source d’information essentielle pour Tracfin qui recueille et analyse ainsi des renseignements de nature à lui permettre de prévenir la survenance d’opérations de blanchiment ou de mettre en mesure l’autorité judiciaire d’intervenir pour les réprimer.
L’extension aux opérations réalisées sans recourir à des espèces répond par ailleurs au fonctionnement des schémas de blanchiment. Si les espèces demeurent un vecteur de blanchiment important, du fait de leur cours légal et de l’utilisation qui peut en être faite de manière anonyme, d’autres vecteurs sont utilisés aujourd’hui dans les opérations de blanchiment. Des moyens financiers dématérialisés peuvent, par exemple, être utilisés pour blanchir de l’argent en faisant appel à des hommes de paille qui ne sont pas les bénéficiaires effectifs des biens acquis, ou bien à des moyens financiers ouverts avec une fausse identité. Ainsi, depuis le début de l’année 2025, les déclarations de soupçon transmises à Tracfin portant sur des transactions réalisées via des espèces ou de la monnaie électronique ne représentent que 20 % de l’ensemble de ces déclarations ([385]).
Cette extension est par ailleurs cohérente avec l’annonce du Gouvernement d’anticiper la mise en place au niveau national d’un plafond de paiement en espèces de 10 000 euros prévu par ce nouveau paquet européen anti-blanchiment. Cette mesure sera introduite par voie réglementaire, en modifiant l’article D. 112-3 du code monétaire et financier.
Par ailleurs, les dispositions spécifiques relatives aux vendeurs de biens de haute valeur lorsqu’ils acceptent des paiements en espèces ou au moyen de monnaie électronique d’un montant supérieur à 10 000 euros deviendront sans objet, dans la mesure où plus aucune transaction en espèces supérieure à 10 000 euros ne sera autorisée.
Suivant l’avis de son rapporteur, la commission des finances a par conséquent adopté cet article sans modification.
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Article 15 bis (nouveau) Mise en place d’un programme annule de formation pour les personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
La commission des finances s’est prononcée, lors de l’examen en commission, en faveur de l’adoption de cet article, introduit par amendement, et la commission des affaires sociales l’a ainsi adopté.
Adopté en commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 15 bis, issu d’un amendement déposé en commission des finances ([386]), prévoit que les personnes assujetties aux obligations LCB-FT mettent en place, chaque année, un programme obligatoire de formation destiné à leurs dirigeants, salariés et collaborateurs visant à renforcer la prévention, la détection et la déclaration des fraudes fiscales, sociales et douanières.
L’état du droit
L’article L. 561-34 du code monétaire et financier dispose qu’en vue d’assurer le respect des obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT), les personnes assujetties à celles-ci mettent en place toute action de formation utile et assurent l’information régulière de leurs personnels.
La loi du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic ([387]) a introduit un quatrième alinéa afin que tout professionnel assujetti à ces obligations suive une formation sur les obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme. Un décret devant définir les conditions dans lesquelles cette formation obligatoire est mise en œuvre n’a pas encore été publié.
L’évaluation du respect de cette obligation est assurée par les autorités de contrôle compétentes pour chacun des secteurs de la LCB-FT mentionnées à l’article L. 561-36 du CMF.
Le dispositif proposé
Le I du présent article prévoit que les personnes assujetties aux obligations LCB-FT mettent en place, chaque année, un programme obligatoire de formation destiné à leurs dirigeants, salariés et collaborateurs
Ce programme de formation vise à renforcer la prévention, la détection et la déclaration des fraudes fiscales, sociales et douanières, en lien avec les obligations de vigilance auxquelles elles sont soumises. Il peut inclure des modules relatifs à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme lorsque les personnes ainsi formées concourent à la détection des infractions fiscales ou douanières.
Le II du présent article prévoit que les modalités de mise en œuvre de ce programme de formation sont déterminées par un arrêté du ministre chargé des finances.
La position de la commission
Comme le relevait la Cour des comptes dans son rapport de 2023 relatif au dispositif de LCB-FT ([388]), la portée des obligations de formation des professionnels assujettis au dispositif LCB-FT varie très fortement selon le degré de maturité de chaque profession à ces enjeux. La Cour constate que, si les professions financières dans leur ensemble participent efficacement à la lutte contre le blanchiment de capitaux, ce n’est pas le cas de beaucoup de professions non financières, insuffisamment structurées pour cette mission ([389]).
Le rapporteur a par conséquent émis un avis favorable sur ce dispositif qui a été adopté en commission. Il répond à un souci exprimé par les autorités de contrôle de voir les obligations de formation mieux respectées, notamment dans les professions financières. Toutefois, les échanges intervenus a posteriori avec Tracfin et la direction générale du Trésor (DGT) ont fait apparaître les difficultés que pose l’articulation de cette nouvelle disposition avec l’obligation de formation prévue à l’article L. 561-34 qui attend encore son décret d’application. Une redéfinition des obligations devra donc a minima être réalisée en séance pour prévenir le risque que celles-ci deviennent illisibles pour les professionnels assujettis.
Chapitre II Renforcer les sanctions administratives et pénales
Article 16 Création d’un dispositif de sanctions administratives des organismes de formation professionnelle
Le droit en vigueur
L’obligation pour les centres de formation d’apprentis de tenir une comptabilité analytique
L’article L. 6231-4 du code du travail oblige tout centre de formation d’apprentis (CFA) à mettre en place une comptabilité analytique, c’est-à-dire une comptabilité centrée sur l’analyse des coûts.
Cette obligation a été introduite par l’article 24 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, à l’initiative du Gouvernement ([390]). La mise en place d’une telle comptabilité devait permettre « d’appréhender les charges de manière homogène et d’organiser la mise en œuvre de mécanismes d’évaluation et de suivi par les opérateurs de compétences, les Régions et France compétences », selon l’exposé sommaire de l’amendement.
Les sanctions pÉnales existantes pour les organismes de formation professionnelle QUI MANQUENT À LEURS OBLIGATIONS
● Les articles L. 6231-2 à L. 6231-7 énumèrent les missions des centres de formation d’apprentis.
● Le chapitre V du titre V du livre III de la sixième partie du code du travail, intitulé « Dispositions pénales », énumère les infractions pénales qui résultent de manquements des organismes de formation professionnelle à leurs obligations. Il comprend vingt-trois articles. Les infractions et les sanctions afférentes sont récapitulées dans le tableau ci-dessous.
Tableau rÉcapitulatif des infractions et des sanctions encourues par les organismes de formation professionnelle
| Article | Infraction | Peine encourue |
| L. 6355-1 | Absence de déclaration d’activité auprès de l’autorité administrative | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-2 | Déclaration d’activité sans les informations administratives du déclarant ou les éléments descriptifs de son activité | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-3 | Absence de déclaration rectificative en cas de modification d’un élément de la déclaration initiale | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-4 | Absence de déclaration de la cessation d’activité | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-6 | Absence de justification des titres et qualités des personnels d’enseignement et d’encadrement | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-7 | Fonctions de direction, d’enseignement aux apprentis ou d’administration exercées par une personne ayant fait l’objet d’une condamnation pénale pour des faits constituant des manquements à la probité, aux bonnes mœurs et à l’honneur | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-8 | Absence de règlement intérieur applicable aux stagiaires et aux apprentis | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-9 | Absence, dans le règlement intérieur, de mesures applicables en matière de santé, de sécurité et de discipline telles que le prévoit l’article L. 6352-3 | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-10 | Absence de bilan, compte de résultat et annexe | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-11 | Absence, pour un organisme exerçant des activités multiples, de comptabilité distincte pour les activités de formation professionnelle et celles de l’apprentissage | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-12 | Absence de désignation d’un commissaire aux comptes par un dispensateur de formation de droit privé | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-13 | Absence de contrôle des comptes par un commissaire aux comptes pour tout dispensateur de formation de droit privé constitué en groupement d’intérêt économique | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-14 | Absence de compte séparé pour l’activité de formation professionnelle et d’apprentissage, pour un dispensateur de formation de droit public | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-15 | Absence de transmission à l’autorité administrative de certains documents (bilan pédagogique et financier, compte de résultat...) alors que l’organisme exerce des actions en matière de formation professionnelle | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-16 | Réalisation d’une publicité mentionnant la déclaration d’activité sans respecter les formes prévues à l’article L. 6352-12 | Un an d’emprisonnement, 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-17 | Réalisation d’une publicité comportant des mentions de nature à induire en erreur sur les formations proposées | Un an d’emprisonnement, 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-18 | Absence de contrat entre le dispensateur de formation et la personne physique qui suit une formation | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-19 | Établissement par le dispensateur de formation d’un contrat contraire aux prescriptions de l’article L. 6353-4 | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-20 | Paiement indu demandé par le dispensateur de formation | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-21 | Faire payer une prestation au stagiaire empêché de suivre une formation par suite de formation majeure | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-22 | Ne pas mettre à disposition du stagiaire le document contenant les informations énumérées à l’article L. 6353-8 | 4 500 euros d’amende |
| L. 6355-23 | Peine complémentaire d’interdiction d’exercer temporairement ou définitivement l’activité de dirigeant d’un organisme de formation professionnelle | Deux ans d’emprisonnement, 15 000 euros d’amende |
| L. 6355-24 | Soustraction à certaines obligations liées à la formation professionnelle ou utilisation frauduleuse de fonds par un responsable d’un opérateur de compétences ou d’un fonds d’assurance formation | Cinq ans d’emprisonnement, 37 500 euros d’amende |
Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.
Comme le prévoit l’article L. 6363-1, les agents de contrôle de l’inspection du travail, les inspecteurs de la formation professionnelle et les agents habilités peuvent rechercher et constater par procès-verbal les infractions prévues aux articles L. 6355-1 à L. 6355-22 et L. 6355-24. Une procédure de contrôle dure en moyenne un an (du lancement du contrôle à la dernière décision, hors contentieux juridictionnel) ([391]). Le procureur de la République doit être informé des opérations envisagées en amont et peut s’y opposer.
Lorsque les agents constatent un manquement de la part d’un organisme de formation, ils peuvent soit :
– en informer le procureur de la République et dresser un procès-verbal s’il ne s’y oppose pas ;
– intégrer le manquement dans le rapport de contrôle et signaler ainsi le manquement par un point d’attention ou une recommandation.
Selon l’étude d’impact ([392]), les procès-verbaux sont peu utilisés par les services régionaux de contrôle. Ainsi, si entre 800 et 1 000 contrôles sont conduits annuellement par les agents des services régionaux de contrôle, une vingtaine seulement de procès-verbaux sont dressés chaque année ([393]).
● Des sanctions sont également prévues lorsque des agents de contrôle de l’inspection sont empêchés d’accomplir leur travail ou qu’ils font l’objet d’atteintes.
Le fait de faire obstacle à l’accomplissement des devoirs d’un agent de contrôle de l’inspection du travail est passible d’un an d’emprisonnement et d’une amende de 37 500 euros, conformément à l’article L. 8114-1 du code de travail.
Toute atteinte à un agent de contrôle de l’inspection du travail est également passible de sanctions, qui sont les mêmes que celles prévues pour atteinte à un officier de police judiciaire, conformément à l’article L. 8114-2 du code du travail :
– en cas d’actes de violences, les peines peuvent aller de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende selon les circonstances ;
– en cas d’actes d’outrages, les peines peuvent aller de 7 500 euros d’amende à deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende selon les circonstances ;
– en cas d’actes de résistance, qui constituent une rébellion au sens de l’article 433-6 du code pénal, les peines peuvent aller de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende selon les circonstances.
● Le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la huitième partie du code du travail prévoit la possibilité pour l’autorité administrative compétente ([394]) de prononcer à l’encontre d’un employeur une amende administrative en cas de manquements à certaines dispositions du code du travail relatives au temps de travail, aux salaires minimums et aux règles en matière d’hygiène et d’hébergement des travailleurs. Cette amende peut être prononcée après l’établissement d’un rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail.
Le procureur de la République doit être informé par l’autorité administrative des suites données au rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail (article L. 8115-2). Le plafond de l’amende et les modalités selon lesquelles elle peut être majorée sont prévues à l’article L. 8115-3.
La personne concernée doit être informée par écrit en amont du prononcé de la sanction et être en mesure de présenter ses observations (article L. 8115-5). Elle peut contester la décision de l’administration devant le tribunal administratif (article L. 8115-6).
le dispositif proposÉ
Les dispositions du projet de loi initial
Le renforcement des exigences de transmission de données à l’égard des centres de formation d’apprentis
Le 1° du présent article 16 complète l’article L. 6231-4 du code du travail afin que les centres de formation d’apprentis soient obligés de transmettre les données issues de leur comptabilité analytique à France compétences. Lorsque celle-ci n’est pas réalisée par un comptable public, le centre doit également fournir l’attestation du commissaire aux comptes ou de l’expert-comptable reconnaissant la fiabilité des données comptables transmises.
Le 2° du présent article 16 insère un nouvel article L. 6355-15-1 au sein du code du travail. Celui-ci crée une infraction pénale : l’absence de transmission des données et de l’attestation à France compétences, comme le prévoit l’article L. 6231-4, sera passible d’une amende de 4 500 euros.
La création d’un dispositif de sanctions administratives des organismes de formation professionnelle
Selon l’étude d’impact, le faible nombre de procès-verbaux dressés chaque année tient en partie à la lourdeur du dispositif. Les faits énumérés aux articles L. 6355-1 à L. 6355-24 ne sont donc, pris isolément, « quasiment jamais poursuivis » ([395]).
En conséquence, le 3° du présent article 16 insère un nouveau chapitre VI, intitulé « Sanctions administratives », au sein du code du travail, qui crée un dispositif de sanctions administratives des organismes de formation professionnelle. Ce nouveau chapitre est composé de sept articles. Il reprend en grande partie la structure du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la huitième partie du code du travail décrit supra.
● L’article L. 6356-1 précise les manquements qui peuvent faire l’objet d’une amende prononcée par l’autorité administrative compétente suite à un rapport de l’agent de contrôle compétent. L’autorité peut aussi décider d’adresser à l’employeur un avertissement. Sont concernés les manquements :
– aux dispositions des articles L. 6231-2 à L. 6231-7 : le renvoi paraît large, alors que l’article L. 6231-6 prévoit déjà une sanction pénale et que l’article L. 6231-7 concerne le pavoisement des drapeaux tricolore et européen sur la façade des CFA ;
– aux dispositions pénales mentionnées aux articles L. 6355-1 à L. 6355-24 : cette insertion suscite également des interrogations, alors que les dispositions visées sont déjà des infractions et non des obligations des organismes de formation professionnelle ;
– aux dispositions des articles L. 8114-1 et L. 8114-2 : cette dernière mention paraît également discutable dans la mesure où ces deux articles visent également des infractions. À cela s’ajoute le fait qu’une amende administrative pourrait se substituer à des poursuites pénales pour des faits de violences à l’encontre d’agents dépositaires de l’autorité publique, passibles de plusieurs années d’emprisonnement.
L’article précise que cette amende peut être prononcée « sous réserve de l’absence de poursuite pénale ».
Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, relève que « le projet de loi instaure [...] un régime de sanctions administratives dont le champ d’application défini par renvoi aux infractions pénales, l’ampleur des sanctions (amende maximale de 4 000 euros) et la finalité poursuivie sont identiques à ceux des sanctions pénales précitées ». Il estime donc que « ces dispositions rendent possible un cumul des poursuites contraire au principe de nécessité des délits et des peines résultant de l’article 8 de la Déclaration de 1789 ». Il propose donc de modifier l’article afin « d’interdire que des poursuites pénales et administratives puissent être déclenchées pour les mêmes faits et de permettre l’information réciproque des autorités concernées » ([396]).
Si les représentants de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ont assuré que la mention retenue relative à l’absence de poursuites pénales résolvait les difficultés mises en évidence par le Conseil d’État dans son avis, la question du cumul des poursuites se pose. De plus, si l’étude d’impact mentionne « un dispositif déjudiciarisé, en substitution des procès-verbaux », force est de constater que les dispositions pénales ne sont pas abrogées par le présent texte. Les sanctions administratives s’ajoutent donc aux dispositions pénales.
Cette mention ne clarifie pas non plus l’articulation entre l’abandon des poursuites pénales et l’engagement de la sanction administrative. Est-il nécessaire, pour engager la procédure administrative, que le procureur de la République se soit prononcé en faveur d’un classement sans suite ? Dans ce cas, la procédure serait alourdie et non allégée, puisqu’un procès-verbal devrait toujours être dressé par les agents des services régionaux de contrôle. À l’inverse, est-il envisagé qu’aucun procès-verbal ne soit dressé en cas de constat d’une infraction pénale ? Cela revient à déléguer aux agents des services régionaux le choix de l’opportunité des poursuites, ce qui paraît délicat constitutionnellement. Cela empêcherait également le procureur de la République de s’opposer aux poursuites.
● L’article L. 6356-2 prévoit l’information du procureur de la République par l’autorité administrative compétente dès qu’une amende administrative est prononcée en application de l’article L. 6356-1.
● Conformément à l’article L. 6356-3, le montant maximal de l’amende est plafonné à 4 000 euros, et peut être appliqué autant de fois qu’il y a de faits concernés par le manquement.
En cas de récidive dans un délai de deux ans, le plafond de l’amende est doublé.
Le plafond est majoré de 50 % lorsqu’un manquement est constaté un an après que l’auteur du manquement ait fait l’objet d’un avertissement pour un manquement de même nature.
● Conformément à l’article L. 6356-4, l’autorité administrative prend en compte, pour fixer le montant de l’amende :
– les circonstances et la gravité du manquement ;
– le comportement de l’auteur (notamment sa bonne foi) ;
– ses ressources et ses charges.
● L’article L. 6356-5 fixe la procédure contradictoire : la personne mise en cause doit être informée par l’autorité administrative compétente du manquement retenu à son encontre. Elle peut présenter ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours. À l’issue de ce délai, l’autorité administrative peut prononcer l’amende, par décision motivée.
Le délai de de prescription de l’action de l’autorité administrative est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis.
● L’article L. 6356-6 prévoit que les amendes sont recouvrées selon les modalités prévues pour les créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine.
● L’article L. 6356-7 renvoie à un décret la fixation des modalités d’application du chapitre créé par le présent article.
Les modifications apportÉes par le sÉnat
● En commission des affaires sociales, deux amendements déposés par les rapporteurs ont été adoptés.
L’amendement n° COM-134 complète l’article L. 6351-4-1 du code du travail.
L’amendement précise que la suspension des effets de la déclaration d’activité d’un organisme de formation professionnelle en cas de soupçon de manœuvre frauduleuse est possible pour l’ensemble des contrôles menés par les agents de contrôle de la formation professionnelle.
L’amendement n° COM-135 procède à une modification rédactionnelle. Il insère également un nouvel article L. 6356-5-1 au sein du nouveau chapitre relatif aux sanctions administratives qui prévoit la possibilité de contester l’avertissement ou l’amende devant le tribunal administratif.
● En séance, le Sénat a adopté deux amendements.
L’amendement n° 293, déposé par les rapporteurs au nom de la commission des affaires sociales et adopté sur l’avis favorable du Gouvernement, procède à des modifications rédactionnelles. Il substitue à la référence « L. 6355-5-1 » la référence « L. 6355-5 », modifiant ainsi le numéro de l’article relatif à l’amende pénale encourue en cas de non transmission de la comptabilité analytique.
L’amendement n° 247 rect., déposé par le Gouvernement et adopté sur l’avis favorable de la commission, réécrit l’article L. 4141-5 du code du travail, relatif au passeport de prévention, et introduit une exception au plafond de 4 000 euros prévu à l’article L. 6356-3.
Le I de l’amendement structure l’article L. 4141-5 relatif au passeport de prévention en cinq sections.
La première section rappelle le contenu du passeport de prévention : les attestations, les certificats, les certifications professionnelles et les diplômes obtenus dans le cadre de formations relatives à la santé et à la sécurité au travail.
La deuxième section précise le public bénéficiaire en prévoyant qu’il est ouvert à tout titulaire d’un compte professionnel de formation, ce qui n’est pas le cas dans le droit actuel, qui vise simplement les travailleurs.
La troisième section créée par l’amendement précise la liste des personnes qui doivent renseigner le passeport de prévention :
– l’employeur, lorsque les formations sont dispensées à son initiative, sauf si c’est un organisme de formation qui a dispensé la formation ;
– l’entreprise de travail temporaire, sauf si c’est un organisme de formation qui a dispensé la formation ;
– l’organisme de formation, pour les formations qu’il dispense directement ou par le biais d’un sous-traitant ;
– les ministères et organismes certificateurs ;
– les organismes qui financent la formation, mentionnés à l’article L. 6353-10 du code du travail ;
– le titulaire du passeport de prévention, lorsqu’il a suivi des formations de sa propre initiative.
L’objectif affiché par le Gouvernement dans l’exposé sommaire de l’amendement est notamment de responsabiliser les organismes de formation afin que l’employeur ne soit pas le seul à renseigner le passeport de prévention.
La quatrième section organise l’accès aux données contenues dans le passeport de prévention :
– le titulaire du passeport a accès à l’ensemble des informations qui y figurent ;
– l’employeur peut consulter et conserver l’ensemble des données qui y sont contenues, sauf opposition du titulaire.
Dans le droit actuel, l’employeur doit être autorisé par le travailleur pour pouvoir consulter les données contenues dans le passeport de prévention. La réécriture proposée par le Gouvernement renverse donc la logique en proposant que l’employeur ait accès par principe aux données. Le dispositif va plus loin en autorisant l’employeur à conserver les données, ce qui a suscité des interrogations de la part des représentants de la commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). Aucune durée de conservation des données n’est précisée dans le texte.
La cinquième section concerne les modalités de mise en œuvre, qui restent déterminées par le conseil national de prévention et de santé au travail.
Le I de l’amendement insère également dans le code un nouvel article L. 6355-15-1 qui crée une nouvelle infraction pénale : le fait pour un organisme de formation de ne pas renseigner le passeport de prévention sera passible de 2 500 euros d’amende. L’insertion signifie également que cette sanction pénale pourra être transformée en sanction administrative par les services régionaux de contrôle.
Le II de l’amendement, enfin, prévoit que lorsque ce manquement aura été constaté, l’amende administrative encourue est plafonnée à 2 000 euros.
Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté l’amendement AS539 du rapporteur, qui vise à simplifier le dispositif de sanctions applicable aux organismes de formation. L’article 16 crée des amendes administratives qui viennent s’ajouter aux sanctions pénales existantes. Cette structuration obligerait les services régionaux de contrôle à solliciter préalablement le parquet avant d’engager une procédure administrative, pour éviter tout cumul des sanctions.
L’amendement simplifie l’échelle des sanctions en proposant une gradation des sanctions.
Pour l’ensemble des infractions mentionnées aux articles L. 6355-1 à L. 6355-23, il conserve la possibilité, introduite par l’article 16, qu’elles soient sanctionnées grâce à une amende administrative, sans qu’il soit nécessaire de saisir le parquet au préalable. Tout manquement aux obligations des centres de formation d’apprentis énumérées aux articles L. 6231-2 à L. 6231-7 pourra également être sanctionné par une amende administrative.
L’amendement conserve une sanction de nature pénale pour l’infraction prévue à l’article L. 6355-24 du code du travail, passible de cinq ans d’emprisonnement, considérant qu’il n’est pas pertinent de la transformer en une amende pénale.
De même, il écarte la possibilité de mettre une amende administrative pour les infractions prévues aux articles L. 81141 et L. 8114-2 du code du travail, qui visent les obstacles et outrages aux agents de contrôle de l’inspection du travail : il apparaît important, pour des faits relevant de l’atteinte aux personnes, que le procureur de la République demeure compétent.
En cohérence, l’amendement supprime également les nouvelles amendes pénales introduites par l’article 16, soit celle relative au fait de ne pas transmettre les données issues de la comptabilité analytique (prévue au nouvel article L. 6355-5) et celle relative à l’absence de renseignement du passeport de prévention (prévue au nouvel article L. 6355-15-1).
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Article 16 bis Respect des principes républicains et des conditions de diplôme par les organismes de formation professionnelle
Le droit en vigueur
Les organismes de formation professionnelle doivent être certifiés s’ils veulent bénéficier de fonds publics ou mutualisés de la part d’un opérateur de compétences, d’une commission paritaire interprofessionnelle régionale, de l’État, de la région, de la Caisse des dépôts et consignations, de l’opérateur France Travail ou encore de l’association qui gère le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) ([397]).
Tout organisme de formation professionnelle doit établir un règlement intérieur, qui s’applique aux stagiaires et aux apprentis, comme le prévoit l’article L. 6352-3 du code du travail. Ce document doit déterminer :
– les principales mesures applicables en matière de santé, de sécurité dans l’établissement et de discipline ;
– ainsi que les modalités de représentation des stagiaires et des apprentis.
Le fait de ne pas établir de règlement intérieur est passible d’une amende pénale de 4 500 euros, conformément à l’article L. 6355-8 du même code.
L’article L. 6313-1 détaille les actions considérées comme concourant au développement des compétences :
– les actions de formation ;
– les bilans de compétences ;
– les actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience ;
– les actions de formation par apprentissage.
Les articles L. 6213-2 à L. 6313-7 définissent ces différentes actions et leurs objets.
Lorsqu’à l’occasion d’un contrôle, il est constaté que des actions financées par des fonds de la formation professionnelle ont poursuivi d’autres buts que ceux mentionnés aux articles L. 6313-1 à L. 6313-8, ces actions sont réputées inexécutées et l’organisme doit procéder au remboursement des fonds perçus pour ces actions.
le dispositif adoptÉ au SÉnat
Le présent article, issu de l’amendement n° COM-136 déposé par les rapporteurs en commission des affaires sociales, crée de nouvelles obligations pour les organismes de formation qui sollicitent des fonds auprès des financeurs publics.
Le 2° de l’article 16 bis rétablit l’article L. 6352-4 du code du travail. Il prévoit qu’un organisme de formation professionnelle qui sollicite des fonds auprès des financeurs mentionnés à l’article L. 6316-1 doit respecter un certain nombre d’obligations :
– assurer le traitement égal de tous les stagiaires et apprentis ;
– veiller au respect de la liberté d’expression et de conscience ;
– ainsi que veiller à la neutralité des enseignements dispensés.
Ces obligations doivent être inscrites dans le règlement intérieur de l’organisme.
Le 3° de l’article 16 bis modifie l’article L. 6262-3 pour préciser les modalités de contrôle des organismes de formation professionnelle.
Il distingue quatre cas dans lesquels un organisme de formation professionnelle doit rembourser les fonds auprès de financeurs :
– lorsque les actions financées par les fonds de la formation professionnelle ont poursuivi d’autres buts que ceux définis aux articles L. 6313-1 à 6313-8 (situation prévue aujourd’hui par l’article L. 6362-3) ;
– lorsque l’action de formation est assurée par un formateur qui ne satisfait pas aux obligations de formation, définies à l’article L. 6252-1 ;
– lorsque l’action de formation concerne l’exercice d’une profession réglementée ou d’une profession de santé, alors que les formateurs ne satisfont pas aux obligations de formation ou que les bénéficiaires ne disposent pas des prérequis nécessaires ;
– en cas de manquement de l’organisme à ses obligations de traitement égal des apprentis et stagiaires, et de veiller à la neutralité des enseignements dispensés, telles que prévues par l’article L. 6352-4 rétabli par le présent article 16 bis.
L’article 16 bis n’a fait l’objet d’aucune modification en séance.
Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté deux amendements rédactionnels AS540 et AS541 du rapporteur.
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Article 16 ter Renforcement du contrôle a priori des organismes de formation professionnelle déposant une déclaration d’activité
Le droit en vigueur
Tout organisme qui met en œuvre des actions de formation professionnelle (telles que définies à l’article L. 6313-1 du code du travail) doit déposer auprès de l’autorité administrative une déclaration d’activité ([398]), au plus tard dans les trois mois suivant la conclusion par le prestataire de formation de la première convention ou du premier contrat de formation professionnelle ([399]). Celle-ci comprend les informations administratives du déclarant (soit la dénomination, l’adresse, l’objet de l’activité et le statut juridique du déclarant ([400])), ainsi que les éléments descriptifs de son activité ([401]). Elle doit être accompagnée des pièces justificatives énumérées à l’article R. 6351-5 du même code.
Conformément à l’article L. 6351-3 du même code, l’enregistrement de la déclaration d’activité peut être refusé, de manière motivée, dans les cas suivants :
– les prestations prévues dans les premiers documents conventionnels ne correspondent pas aux actions de formation professionnelle définies à l’article L. 6313-1 du même code ;
– les dispositions relatives obligations des organismes de formation, prévues au chapitre III du titre V du livre III ([402]) ne sont pas respectées ;
– les statuts de l’organisme ne mentionnent pas expressément dans leur objet l’activité de formation en apprentissage ;
– l’une des pièces justificatives n’est pas produite.
Conformément à l’article L. 6351-4 du même code, l’enregistrement peut être annulé par décision de l’autorité administrative lorsqu’il est constaté, après un contrôle :
– que les prestations ne correspondent pas aux actions définies à l’article L. 6313-1 ;
– que l’une des diverses obligations énumérées au chapitre III du titre V du livre III de la sixième partie du code du travail n’est pas respectée ;
– que malgré une mise en demeure de se conformer aux textes applicables, l’une des dispositions relatives au fonctionnement des organismes de formation professionnelle ([403]) ou aux missions des centres de formation d’apprentis ([404]) n’est pas respectée ;
– qu’un organisme a utilisé des documents frauduleux pour obtenir indûment l’enregistrement de la déclaration d’activité, le versement d’une aide ou la prise en charge de tout ou partie du prix de prestations de formation professionnelle.
L’intéressé doit être invité à faire part de ses observations avant toute décision d’annulation.
L’État exerce un contrôle administratif et financier :
– sur les actions de formation professionnelle mises en œuvre par les employeurs lorsque celles-ci sont financées par des fonds publics ([405]) ;
– sur les activités en matière de formation professionnelle conduites par les organismes mentionnés au 1° de l’article L. 6361-2, incluant les organismes de formation professionnelle ;
– sur les activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle, dès lors que ces dernières sont financées en partie par l’État ([406]).
Les contrôles peuvent être opérés sur place ou sur pièces, conformément à l’article L. 6362-8 du code du travail.
Si les employeurs ([407]) ou les organismes de formation professionnelle ([408]) ne présentent pas, lors des opérations de contrôle, les documents et pièces justifiant les objectifs et la réalisation des actions de formation professionnelle, alors ces actions sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement.
Ces remboursements doivent intervenir dans le délai fixé à l’intéressé pour faire valoir ses observations. À défaut, l’intéressé doit verser au Trésor public une somme équivalente aux remboursements non effectués ([409]). Ce remboursement constitue bien une sanction ayant le caractère d’une punition, comme rappelé par le Conseil constitutionnel dans une décision du 16 mars 2017 ([410]), justifiée par la nécessité d’assurer l’effectivité du remboursement.
Les décisions de rejet et de versement prises par l’autorité administrative interviennent uniquement si une procédure contradictoire a été respectée (article L. 6362-10 du même code).
le dispositif adoptÉ au SÉnat
Le présent article, issu de l’amendement n° COM-137 déposé par les rapporteurs en commission des affaires sociales, renforce le contrôle des organismes de formation professionnelle en complétant la liste des motifs qui justifient l’annulation d’une déclaration d’activité.
Il reprend une partie des dispositions de l’article 20 de la loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 26 juin 2025 ([411]) au motif que celles-ci ne présentaient pas de lien, même indirect, avec le texte de la proposition de loi initiale.
L’article 16 ter complète l’article L. 6351-3 du code du travail avec trois nouveaux cas justifiant le refus d’une déclaration d’activité :
– l’organisme ne dispose pas des locaux adaptés à la mise en œuvre d’actions de formation par apprentissage ;
– le dirigeant (de droit ou de fait) de l’organisme a fait l’objet, dans les quatre ans précédant la demande, d’un procès-verbal constatant l’une des infractions prévues aux articles L. 6355-1 à L. 6355-22, assorti d’une annulation de la déclaration d’activité ;
– le dirigeant (de droit ou de fait) de l’organisme a fait l’objet, à l’occasion d’un contrôle et dans les cinq ans précédant la demande d’une décision de rejet et de versement mentionnée à l’article L. 6362-10, et ne peut pas justifier du règlement du montant exigible.
L’article 16 ter n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.
Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté l’amendement AS548 du rapporteur, qui tire les conséquences de l’abrogation des dispositions pénales à l’article 16. Le refus d’une déclaration d’activité pourra ainsi être justifié lorsque le dirigeant de droit ou de fait de l’organisme a vu, dans les quatre années précédant sa nouvelle demande, une déclaration d’activité annulée dans les conditions fixées au 4° de l’article L. 6351-4.
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Article 16 quater (nouveau) Renforcement des obligations de publicité sincère des organismes de formation professionnelle
L’état du droit
Le code du travail impose aux organismes de formation une obligation spécifique de transparence en matière de publicité. À ce titre, l’article L.6352-13 prévoit que « la publicité réalisée par un organisme de formation ne doit comporter aucune mention de nature à induire en erreur sur les conditions d’accès aux formations proposées, leurs contenus, leurs sanctions ou leurs modalités de financement ».
Conformément à l’article L. 6355-17, le non-respect de cette obligation est passible d’un an d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende : « le fait de réaliser une publicité comportant une mention de nature à induire en erreur sur les conditions d’accès aux formations proposées, leurs contenus, leurs sanctions ou leurs modalités de financement ». Ainsi, toute information trompeuse portant sur ces éléments constitue une infraction pénale.
Le dispositif adopté par la commission
La commission des affaires sociales a adopté, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement AS399 de Mme Nicole Dubré-Chirat (groupe Ensemble pour la République), visant à renforcer l’obligation de publicité sincère applicable aux organismes de formation, sous-amendé par le rapporteur. Son sous-amendement AS457 tire les conséquences de l’abrogation des dispositions pénales prévue à l’article 16 en supprimant le troisième alinéa de l’amendement AS399, qui modifiait l’un des articles abrogés par le rapporteur à l’article 16.
L’article 16 quater clarifie le champ de l’obligation de publicité sincère applicable aux organismes de formation prévue à l’article L. 6352-13 du code du travail. Outre les informations déjà mentionnées par l’article sur lesquelles l’organisme doit fournir une information sincère, il ajoute :
– les modalités de formation ;
– la situation de l’organisme au regard de l’habilitation accordée par le ministère ;
– la situation de l’organisme certificateur en vue de préparer à l’acquisition d’une certification professionnelle, d’une certification ou d’une habilitation et d’évaluer les candidats inscrits aux sessions d’examen conduisant à leur obtention.
Alors que certains organismes qui ne sont plus habilités continuent de faire la promotion de leurs formations, ces ajouts ont pour objectif de mieux protéger les usagers des organismes de formation professionnelle.
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Article 17 Levée de l’interdiction du cumul des sanctions conventionnelles et financières, extension du domaine de contrôle et renforcement des mesures de lutte contre la surprescription
Le droit en vigueur
L’interdiction de cumuler les sanctions en cas de fraude d’un professionnel de santé
Différents types de sanctions peuvent être mises en œuvre par l’assurance maladie lorsqu’elle constate une fraude commise par un professionnel de santé : une action pénale ou ordinale, une pénalité financière prononcée par le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie ou encore une sanction conventionnelle.
Les pénalités financières
● Le II de l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale énumère les cas de fraude ou les manquements pouvant conduire le directeur d’une caisse primaire d’assurance maladie à prononcer une pénalité financière à l’encontre, notamment, des professionnels de santé visés au 3° du I dudit article. Le dispositif trouve à s’appliquer lorsque :
– le non-respect de règles a conduit à une demande, une prise en charge ou un versement indu ;
– le non-respect des règles a fait obstacle aux contrôles ou à la bonne gestion d’un organisme local d’assurance maladie ;
– une récidive a été constatée après deux mises sous accord préalable ;
– des abus ont été constatés en matière de soins, de prescription d’arrêt de travail et d’application de la tarification des actes et autres prestations ([412]) ;
– le professionnel organise ou participe au fonctionnement d’une fraude en bande organisée.
● Le III du même article encadre, en fonction de la gravité des faits, le montant de la pénalité. Si les sommes concernées sont déterminées, il est fixé dans une limite de 70 % de celles-ci. Si elles ne sont pas clairement déterminées, le montant de la pénalité est établi de manière forfaitaire, dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale ([413]).
Les montants de ces plafonds ont été rehaussés par l’article 78 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.
En cas de récidive, le montant de la pénalité est doublé.
● Ces plafonds sont rehaussés dans les cas de fraude définis par voie réglementaire, comme le prévoit le 1° du IV du même article :
– soit à 300 % des sommes concernées ;
– soit à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale ;
– soit, en cas de fraude commise en bande organisée, à 400 % des sommes indues et jusqu’à seize fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.
Pour les cas de fraude, la pénalité ne peut être inférieure à un certain plancher, fixé à la moitié du plafond mensuel de la sécurité sociale (2° du IV).
Ces cas sont notamment définis à l’article R. 147-11 du code de la sécurité sociale, dès lors que les faits commis ont eu pour objectif d’obtenir ou de faire obtenir un avantage ou le bénéfice d’une prestation injustifiée.
● Le dernier alinéa du III interdit le cumul d’une pénalité financière et d’une sanction conventionnelle pour les mêmes faits.
L’interdiction de sanctionner plusieurs fois le même fait résulte de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([414]). Si le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes actions commises par une même personne fassent l’objet de poursuites différentes, la jurisprudence constitutionnelle a précisé les modalités de cumul des sanctions ou des poursuites.
Une même personne ne peut ainsi faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer les mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux, comme l’énonce le Conseil constitutionnel dans une décision du 3 décembre 2021 ([415]). Le commentaire publié précise qu’il suffit qu’un seul des trois éléments diffère (faits, intérêts sociaux protégés, nature des sanctions) pour que le cumul de poursuites respecte le principe de nécessité des peines ([416]).
Les sanctions conventionnelles
Les professionnels de santé peuvent faire l’objet de sanctions conventionnelles sous la forme d’une suspension du droit à des dépassements autorisés, de la participation au versement des cotisations sociales ou du bénéfice de certaines rémunérations. Le déconventionnement est également possible, qui voit l’assurance maladie mettre fin au conventionnement du professionnel de santé : ses actes sont alors remboursés sur la base d’un tarif minimal fixé par arrêté ministériel, dit tarif d’autorité ([417]).
L’article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale prévoit le déconventionnement en cas de violation des engagements prévus par la convention. En cas d’urgence, c’est-à-dire lorsque cette violation est particulièrement grave ou qu’il en résulte un préjudice financier pour l’assurance maladie, le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie peut décider de suspendre les effets de la convention pour une durée maximale de trois mois ([418]).
La durée maximale du déconventionnement varie d’une convention à l’autre. Pour les médecins libéraux, la sanction de déconventionnement ferme ou avec sursis peut être prononcée pour une période n’excédant pas trois ans ([419]). Pour les centres de santé, cette durée peut aller jusqu’à cinq ans ([420]).
Pour l’ensemble des professionnels de santé, en cas de récidive, le directeur de la caisse peut procéder à un déconventionnement d’office pour une durée qui ne peut excéder cinq ans ([421]).
Le renforcement des procédures de maîtrise de la hausse des indemnités journalières en cas d’arrêt maladie
Un arrêt de travail constitue une prescription d’un médecin ou d’une sage-femme attestant que l’état d’une personne ne lui permet pas d’exécuter son contrat de travail ou de poursuivre son activité. Lorsque le salarié ou l’agent public remplit les conditions de présence dans l’entreprise, de cotisation et d’affiliation à un régime de sécurité sociale, il a droit, au titre de son arrêt de travail, au versement d’indemnités journalières par son régime d’assurance maladie.
Les dépenses d’indemnités journalières en cas d’arrêt maladie connaissent depuis 2010 une progression importante, hors indemnités dérogatoires liées au covid-19 :
– entre 2010 et 2019, la croissance annuelle moyenne s’établissait à 2,9 % ;
– entre 2019 et 2023, elle s’établissait à 6,3 %.
Au cours de la période 2010-2023, il est estimé que les facteurs économiques (hausse des salaires notamment) et démographiques expliquent 60 % de la hausse des dépenses d’indemnités journalières. Les 40 % restants sont liés à une sinistralité accrue à âge donné, avec un allongement de la durée moyenne des arrêts et une hausse de la proportion de personnes indemnisées à âge identique. Selon le rapport de l’assurance maladie pour 2026, si les causes sont multifactorielles et difficiles à isoler, l’une d’entre elles est la prescription d’arrêts de travail non justifiés ([422]).
La liberté de prescription du médecin est garantie à l’article L. 162-2 du code de la sécurité sociale et l’indépendance professionnelle du médecin dans l’exercice de son art est reconnue comme principe général du droit depuis 2000 ([423]). Toutefois, le Conseil constitutionnel a signifié que la préservation de l’équilibre financier de la sécurité sociale constituait un objectif de valeur constitutionnelle ([424]). Les deux principes doivent donc être conciliés.
Parmi les dispositifs déployés par l’assurance maladie pour maîtriser le recours aux arrêts de travail, diverses mesures concernent les prescripteurs. Le service du contrôle médical identifie les professionnels de santé dont l’activité de prescription d’arrêt de travail « apparaît anormalement élevée au regard de la pratique constatée chez les professionnels de santé appartenant à la même profession » ([425]).
Les médecins généralistes qui présentent un nombre important de prescriptions d’arrêt de travail rapporté au nombre de patients actifs se voient donc proposer avec le service médical un rendez-vous procurant l’occasion « d’alerter le médecin sur son niveau d’activité et de lui présenter les outils disponibles pour l’aider à modifier ses habitudes de prescription » ([426]).
Si le niveau de prescription demeure élevé, deux procédures plus contraignantes sont prévues à l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale :
– la mise sous objectif (MSO), prévue au II, qui amène le directeur de l’organisme local d’assurance maladie à proposer au professionnel de s’engager à atteindre un objectif de réduction des prescriptions ou réalisations dans un délai déterminé ;
– la mise sous accord préalable (MSAP), prévue au I, si le professionnel de santé refuse la mise sous objectif, subordonnant l’ensemble des actes, produits, prestations, qu’il prescrit à l’accord préalable du service du contrôle médical pour une durée maximale de six mois. Une exception à cet accord préalable demeure en cas d’urgence attestée par le professionnel de santé prescripteur.
Ces deux procédures sont déclenchées lorsque l’une des quatre situations suivantes est constatée par le service du contrôle médical :
– un nombre ou une durée d’arrêts de travail prescrits par le professionnel de santé et donnant lieu au versement d’indemnités journalières, ou un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de patients pour lesquels au moins un acte ou une consultation a été facturé au cours de la période considérée, significativement supérieur aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie ;
– un nombre de prescriptions de transports ou d’un montant de remboursement de transports occasionnés par lesdites prescriptions, ou encore un tel nombre ou un tel montant rapporté au nombre de patients pour lesquels au moins un acte ou une consultation a été facturé au cours de la période considérée, significativement supérieur à la moyenne des prescriptions de transport constatée, pour une activité comparable, pour les médecins exerçant dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie ;
– un taux de prescription de transports en ambulance, rapporté à l’ensemble des transports prescrits, significativement supérieur aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les médecins installés dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie ;
– un nombre de réalisations ou de prescriptions d’un acte, produit ou prestation, ou un nombre de telles réalisations ou prescriptions rapporté au nombre de patients pour lesquels au moins un acte ou une consultation a été facturé au cours de la période considérée, significativement supérieur à la moyenne des réalisations ou des prescriptions constatée, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie.
Sont donc concernés les arrêts de travail, les prescriptions de transport, les prescriptions de transports en ambulance et les réalisations ou prescriptions d’acte, de produit ou de prestation. La comparaison s’effectue, à activité comparable, avec les médecins installés dans le même territoire.
Lorsqu’une des situations mentionnées est constatée, le professionnel de santé en est notifié. Les faits ou les données chiffrées relatives à sa pratique et à la moyenne servant de base de référence lui sont communiqués. Il a un mois pour être entendu ou présenter ses observations écrites ([427]). Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie peut alors renoncer, proposer au professionnel de santé de s’engager dans une mise sous objectif, ou poursuivre la procédure de mise sous accord préalable.
Si le professionnel s’engage dans une mise sous objectif, une proposition lui est notifiée par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, comportant notamment l’objectif de réduction du nombre de prescription ou réalisations et le montant maximum de la pénalité encourue en cas de dépassement de l’objectif, ainsi que la période impartie pour atteindre cet objectif, comprise entre quatre et six mois ([428]). Selon l’assurance maladie, l’objectif de réduction se situe entre 20 % et 30 % selon le niveau de prescription du médecin ([429]).