rapport d'enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins — Comptes rendus des auditions

La commission d’enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins est composée de : M. Frantz Gumbs, président ; M. Davy Rimane, rapporteur ; M. Elie Califer ; M. François-Xavier Ceccoli ; M. Sébastien Chenu ; M. Moerani Frébault ; M. Yoann Gillet ; M. Philippe Gosselin ; M. Guillaume Gouffier Valente ; M. Steevy Gustave ; M. Didier Le Gac ; M. Hervé de Lépinau ; M. Nicolas Metzdorf ; M. Philippe Naillet ; M. Jean-Philippe Nilor ; Mme Sandrine Nosbé ; Mme Maud Petit ; M. Jean-Hugues Ratenon ; M. Joseph Rivière ; Mme Nicole Sanquer ; M. Mikaele Seo ; M. Aurélien Taché ; M. Michaël Taverne ; M. Thierry Tesson ; M. Jiovanny William.

SOMMAIRE

Pages

1. Comptes rendus des auditions menées par la commission d’enquête
2. 1. Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Clergeot, secrétaire général adjoint du ministère de la Justice, de M. Fabien Neyrat, délégué du secrétariat général pour les outre-mer, et de Mme Claire Liaud, cheffe du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (SADJAV) (jeudi 26 juin 2025)
3. 2. Audition, ouverte à la presse, de Mme Eurydice Chabant, présidente de la Conférence nationale des directeurs de greffe, et de M. Karl Lequeux, directeur de greffe (lundi 30 juin 2025
4. 3. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant Mme Judith Allenbach, présidente du Syndicat de la magistrature (SM) et Mme Mathilde Thimotée, secrétaire nationale du SM, M. Ludovic Friat, président de l’Union syndicale des magistrats (USM) et Mme Fabienne Averty, secrétaire nationale de l’USM, et Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité Magistrats (FO) (mardi 1er juillet 2025)
5. 4. Audition, ouverte à la presse, de M. David Barjon, directeur général de l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) (jeudi 3 juillet 2025)
6. 5. Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Baret, secrétaire du bureau national de la Chambre nationale des commissaires de justice, et M. Jérôme Fastier, directeur des affaires publiques (jeudi 3 juillet 2025)
7. 6. Audition, ouverte à la presse, de M. Éric Corbaux, président de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG) (jeudi 3 juillet 2025)
8. 7. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Connin, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats administratifs (USMA), et de M. Julien Henninger, président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA), et Mme Tiphaine Renvoise, secrétaire générale adjointe du SJA (jeudi 3 juillet 2025)
9. 8. Audition, ouverte à la presse, de Mme Anne-Sophie Lépinard, présidente de la commission Accès au droit du Conseil national des barreaux (CNB), M. Arnaud de Saint-Remy, ancien bâtonnier, responsable du groupe de travail Mineurs du CNB, Mme Yanick Louis-Hodebar, membre du CNB, M. Patrick Lingibé, ancien bâtonnier, membre du CNB, et de M. Laurent Payen, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers (jeudi 3 juillet 2025)
10. 9. Audition, ouverte à la presse, de M. Pascal Prache, directeur des services judiciaires, et Mme Aurélie Grenot-Devedjian, cheffe du pôle de l’évaluation et de la prospective, référente outre-mer de la direction des services judiciaires (mercredi 9 juillet 2025)
11. 10. Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Jacob, préfet, directeur général des outre-mer du ministère des Outre-mer, et Mme Karine Delamarche, directrice générale adjointe (mercredi 9 juillet 2025)
12. 11. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant M. Cyril Papon, secrétaire général de la CGT des chancelleries & services judiciaires, Mme Corinne Lambla, secrétaire nationale, M. Christophe Douchet et M. Jean-Jacques Pieron, représentants du syndicat FO Justice, M. Hervé Bonglet, secrétaire général de l’UNSa Services judiciaires, Mme Catherine Solivellas, secrétaire générale adjointe, et M. Guillaume Grassaud, secrétaire général du Syndicat du ministère de la Justice CFDT (mercredi 9 juillet 2025)
13. 12. Audition, ouverte à la presse, de Mme Élise Company, secrétaire générale du syndicat Justice CGC, et M. Alban Cottray, secrétaire général adjoint (mercredi 9 juillet 2025)
14. 13. Audition commune, ouverte à la presse, réunissant : M. Samuel Lainé, directeur adjoint en charge des recrutements, de la formation initiale et de la recherche de l’École nationale de la magistrature (ENM), M. Haffide Boulakras, directeur adjoint en charge de la formation continue, de l’international et des publics spécialisés de l’ENM, et Mme Gaëlle Colin, sous-directrice en charge de la formation continue de l’ENM, et Mme Véronique Court, directrice de l’École nationale des greffes (ENG), Mme Nathalie Tulak, coordonnatrice des relations internationales et outre-mer de l’ENG (jeudi 10 juillet 2025)
15. 14. Audition commune, ouverte à la presse, réunissant : M. François-Xavier Bieuville, préfet de Mayotte, M. Christophe Le Droumaguet-Paris, secrétaire général adjoint de la préfecture de Mayotte, M. Ben Issa Ousseni, président du conseil départemental de Mayotte, et Mme Douriati Hassi, directrice des affaires juridiques du conseil départemental de Mayotte (jeudi 18 septembre 2025)
16. 15. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Sorin, président des tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte (jeudi 18 septembre 2025)
17. 16. Audition, ouverte à la presse, réunissant : Mme Fabienne Le Roy, première présidente de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, Mme Fabienne Atzori, procureure générale près la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, M. Vincent Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel de Mamoudzou, Mme Sophie de Borggraef, présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou, et M. Guillaume Dupont, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Mamoudzou (jeudi 18 septembre 2025)
18. 17. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Yanis Souhaili, bâtonnier de l’Ordre des avocats de Mayotte, M. Mahamoudou Hamada Saanda, Grand Cadi, ministre du culte musulman à Mayotte, M. Charif Said Adinani, référent juridique du conseil cadial, Mme Laoura Ahmed, directrice du Centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) de Mayotte, Mme Mélanie Louis, responsable des questions d’expulsions de La Cimade, et Mme Vittoria Logrippo, déléguée nationale de La Cimade pour l’océan Indien (jeudi 18 septembre 2025)
19. 18. Audition, ouverte à la presse, de M. Patrice Latron, préfet de La Réunion (lundi 22 septembre 2025)
20. 19. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Aimé Derquer, coordonnateur territorial du secrétariat général du ministère de la justice pour l’océan Indien (lundi 22 septembre 2025)
21. 20. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : Mme Fabienne Le Roy, première présidente de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, Mme Fabienne Atzori, procureure générale près la cour d’appel de Saint-Denis, Mme Emmanuelle Wacongne, présidente du tribunal judiciaire de Saint-Denis, Mme Véronique Denizot, procureure de la République près le tribunal judiciaire de Saint-Denis, Mme Ludivine Lo Bono, directrice de greffe du tribunal de Saint-Denis, M. Bertrand Pagès, président du tribunal judiciaire de Saint-Pierre, et M. Olivier Clémençon, procureur de la République près le tribunal de Saint-Pierre (lundi 22 septembre 2025)
22. 21. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Cyrille Melchior, président du conseil départemental de La Réunion, M. Mohammad Omarjee, bâtonnier de l’Ordre des avocats de Saint-Pierre, Mme Sonia Bénard, directrice de l’Association réunionnaise de l’aide judiciaire aux familles (ARAJUFA), M. Thierry Caillet, vice-président de l’ARAJUFA, Mme Pascaline Roussel, présidente de l’antenne réunionnaise de l’institut de victimologie (ARIV), Mme Vittoria Logrippo, déléguée nationale de La Cimade en région océan Indien, et Mme Élodie Auzole, membre du conseil d’administration de La Cimade (lundi 22 septembre 2025)
23. 22. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Moetai Brotherson, président de la Polynésie française, Me Yves Piriou, bâtonnier de l’Ordre des avocats de la Polynésie française, Me Béatrice Eyrignoux, vice-bâtonnière, M. Roland Lejeune, président de l’association polyvalente d’actions socio-judiciaires (APAJ) Te Rama Ora, et Mme Cécile Moreau, directrice de l’association (mardi 23 septembre 2025)
24. 23. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Christian Mour, président du tribunal de première instance de Mata-Utu, M. Jordane Duquenne, procureur de la République près le tribunal de première instance de Mata-Utu, et M. Frédéric Avena, chef de greffe du tribunal de première instance de Mata-Utu (jeudi 25 septembre 2025)
25. 24. Audition, ouverte à la presse, de M. Blaise Gourtay, préfet, administrateur supérieur de Wallis-et-Futuna (jeudi 25 septembre 2025)
26. 25. Audition, ouverte à la presse, de M. Ferdinand Mélin-Soucramanien, président de l’Association des juristes en droit des outre-mer (AJDOM) (jeudi 25 septembre 2025)
27. 26. Audition, ouverte à la presse, de Mme Valérie Lebreton, présidente de l’Association des magistrats ultramarins (jeudi 25 septembre 2025)
28. 27. Audition, ouverte à la presse, de M. Laurent Martin, ancien président du tribunal administratif de Guyane (jeudi 25 septembre 2025)
29. 28. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : Mme Angélina Tofili, présidente de l’association d’aide aux victimes « Lea ki Aluga, Osez », M. Petelo Hanisi, assesseur titulaire près le tribunal de première instance de Wallis-et-Futuna, Mme Germaine Filimohahau, assesseure titulaire près le tribunal de première instance de Wallis-et-Futuna, Mme Olga Gaveau, présidente de l’association des citoyens-défenseurs de Wallis-et-Futuna, et Mme Stéphanie Vigier, trésorière de l’association (lundi 29 septembre 2025)
30. 29. Audition commune, ouverte à la presse, de M. Michel Peslier, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, et de M. Victor Geneste, président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce (lundi 29 septembre 2025)
31. 30. Audition commune, ouverte à la presse, de M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État, de Mme Cécile Nissen, secrétaire générale adjointe, et de M. Serge Gouès, conseiller d’État (lundi 29 septembre 2025)
32. 31. Audition commune, ouverte à la presse, de Mme Yvane Goua, Mme Patricia Govindin, M. Mario Govindin et M. Olivier Goudet, représentants de l’association Trop'Violans 973 (lundi 29 septembre 2025)
33. 32. Audition commune, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Mazzocchin, président de l’association pour l’accès au droit et l’aide aux victimes (Adavi 988), de M. Gilles Vernier, président de l’association UFC Que choisir de Nouvelle-Calédonie, et de M. Thierry Xozame, président de l’association Case Juridique Kanak (ACJK) (lundi 6 octobre 2025)
34. 33. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Philippe Reuter, bâtonnier de l’Ordre des avocats du barreau de Nouméa, M. Samuel Bernard, avocat à Koné, Mme Louise Chauchat, avocate à Nouméa (lundi 6 octobre 2025)
35. 34. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Bruno André, préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon, Mme Marianne-Frédérique Pussiau, secrétaire générale de la préfecture, Mme Sandrine Montané, directrice des services du cabinet du préfet, M. Yannick Cambray, maire de Saint-Pierre, et M. Franck Detcheverry, maire de Miquelon-Langlade (lundi 6 octobre 2025)
36. 35. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Richard Garcia-Bosch-de Morales - de Sola, président du tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, M. Yves Couroux, procureur de la République près le tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, et Mme Nicole Peix, présidente du tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon (lundi 6 octobre 2025)
37. 36. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant M. Stéphane Artano, ancien sénateur, agréé près les tribunaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, M. Patrick Tabet, avocat au Barreau de Paris et près les tribunaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, Mme Corinne Lledo, huissier de justice, Mme Virginie Camus-Brechat, notaire, Mme Cathy Pansier, et M. Sten Brechat, agréés près les tribunaux de Saint-Pierre-et-Miquelon (lundi 6 octobre 2025)
38. 37. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Michel Laso, président des tribunaux administratifs de la Martinique et de Saint-Pierre-et-Miquelon (mardi 7 octobre 2025)
39. 38. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : Mme Gwenola Joly-Coz, première présidente de la cour d’appel de Papeete, M. Frédéric Benet-Chambellan, procureur général près la cour d’appel de Papeete, M. Carounagarane Ady, directeur de greffe de la cour d’appel de Papeete, Mme Laure Camus, présidente du tribunal de première instance de Papeete, Mme Solène Belaouar, procureure de la République près le tribunal de première instance de Papeete, Mme Myriam Jarry, directrice de greffe du tribunal de première instance de Papeete, et M. Pascal Devillers, président du tribunal administratif de la Polynésie française (mardi 7 octobre 2025)
40. 39. Audition, ouverte à la presse, de M. Manuele Taofifenua, ministre coutumier du royaume d’Uvea (jeudi 9 octobre 2025)
41. 40. Audition, ouverte à la presse, de M. Jacques Billant, haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, M. Stanislas Alfonsi, secrétaire général du haut-commissariat, et Mme Anaïs Aït Mansour, directrice de cabinet (jeudi 9 octobre 2025)
42. 41. Audition, ouverte à la presse, de M. Éric Dupond-Moretti, ancien garde des Sceaux, ministre de la justice (jeudi 9 octobre 2025)
43. 42. Audition, ouverte à la presse, de M. Alexandre Rochatte, haut-commissaire de la République en Polynésie française (jeudi 9 octobre 2025)
44. 43. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Alcide Ponga, président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, M. David Ginocchi, directeur des affaires juridiques, M. Ludovic Boula, président du Sénat coutumier de Nouvelle-Calédonie, et M. Pascal Vittori, président de l’association française des maires de Nouvelle-Calédonie et maire de Boulouparis (lundi 13 octobre 2025)
45. 44. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Gérald Faucou, président du tribunal de première instance de Nouméa, M. Yves Dupas, procureur de la République près le tribunal de première instance de Nouméa, et M. Hubert Delesalle, président des tribunaux administratifs de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna (lundi 13 octobre 2025)
46. 45. Audition, ouverte à la presse, de Mme Claire Hédon, Défenseure des droits, Mme Marie Lieberherr, directrice de la protection des droits et des affaires judiciaires, et Mme Judith Vailhé, cheffe du pôle justice et libertés (lundi 13 octobre 2025)
47. 46. Audition, ouverte à la presse, de M. Pierre-Jean Meyssan, premier vice-président du Conseil supérieur du notariat, Mme Camille Baudouin, notaire en Guadeloupe, et M. Dev Koytcha, notaire à La Réunion (lundi 13 octobre 2025)
48. 47. Audition, ouverte à la presse, de M. Bruno Karl, premier président de la cour d’appel de Nouméa, et M. Camille Miansoni, procureur général près la cour d’appel de Nouméa (jeudi 16 octobre 2025)
49. 48. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des sceaux, ministre de la justice (jeudi 16 octobre 2025)
50. 49. Audition, ouverte à la presse, de M. Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice (mardi 4 novembre 2025)
51. 50. Audition, ouverte à la presse, de Mme Jocelyne Fontaine, M. Jacques Gence et M. Josian Yu-Chack, membres du Collectif pour la réparation des injustices à La Réunion (CRI 974) (mercredi 12 novembre 2025)
52. 51. Audition, ouverte à la presse, de Mme Rosalie Gaschet, présidente de l’Association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais (Assaupamar) et M. Pierre Gallet de Saint-Aurin, responsable juridique (mercredi 12 novembre 2025)
53. 52. Audition, ouverte à la presse, de Mme Christiane Taubira, ancienne garde des sceaux, ministre de la justice (lundi 17 novembre 2025)

Comptes rendus des auditions

menées par la commission d’enquête

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des séances tenues par la commission d’enquête.

Les enregistrements vidéo des auditions ouvertes à la presse sont disponibles en ligne à l’adresse suivante : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/organes/autres-commissions/commissions-enquete/dysfonctionnements-justice-outremer/documents?typeDocument=crc

Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Clergeot, secrétaire général adjoint du ministère de la Justice, de M. Fabien Neyrat, délégué du secrétariat général pour les outre-mer, et de Mme Claire Liaud, cheffe du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (SADJAV) (jeudi 26 juin 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément ce qui fait encore obstacle à un égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Dès lors, il nous a paru pertinent d’entendre rapidement le ministère de la justice, notamment son secrétariat général. Celui-ci conduit en effet la politique d’accès au droit et à la justice et coordonne l’action des services du ministère. Il pilote également la politique budgétaire, élabore la stratégie immobilière et assure des fonctions d’expertise en matière numérique – autant d’enjeux qui seront au cœur de nos travaux.

M. Philippe Clergeot est secrétaire général adjoint depuis 2020. M. Fabien Neyrat est le premier titulaire d’une fonction récemment créée au sein du secrétariat général, celle de délégué pour les outre-mer. Quant à Mme Claire Liaud, elle est magistrate et actuellement cheffe du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (Sadjav), des sujets qui sont au cœur de nos préoccupations. Nous reviendrons, je suppose, sur l’aide juridictionnelle et sur les problèmes que son fonctionnement pose dans certains barreaux ultramarins.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Philippe Clergeot, M. Fabien Neyrat et Mme Claire Liaud prêtent successivement serment.)

M. Philippe Clergeot, secrétaire général adjoint du ministère de la justice. Le secrétariat général contribue au bon fonctionnement des services des trois réseaux du ministère : le réseau judiciaire, le réseau pénitentiaire et celui de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Il assure une fonction support dans les domaines des ressources humaines, du budget, des finances, de l’immobilier et du numérique.

Le secrétariat général compte également des fonctions métiers, relatives notamment à l’accès au droit – au sein du service dirigé par Claire Liaud – et aux statistiques.

À la demande du ministre et de son cabinet, nous sommes aussi amenés à coordonner l’action du ministère ; nous l’avons fait par exemple pour la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ).

La fonction outre-mer est récente pour le secrétariat général : elle était jusqu’à présent assurée par des services spécifiques au sein des réseaux, à l’exception du judiciaire. Pour pouvoir mieux répondre aux besoins spécifiques des différents outre-mer, nous avons estimé qu’il nous fallait mettre en place un dispositif ad hoc. Dans un premier temps, un rapport a été demandé à l’Inspection générale de la justice (IGJ). Réalisé juste avant mon arrivée, en 2019, il proposait que nous ayons, comme en métropole, une délégation du secrétariat général pour les outre-mer.

La secrétaire générale de l’époque, Catherine Pignon, a alors échangé avec l’ensemble des partenaires ainsi qu’avec les chefs de cour des territoires ultramarins. Nous avons considéré que la solution ne consistait pas forcément à reproduire au niveau des outre-mer l’organisation de la métropole. En effet, en créant des délégations interrégionales, nous aurions perturbé les services plus que nous n’aurions apporté quelque chose.

Dans un premier temps, nous avons désigné un délégué – qui a assuré cette fonction juste avant la désignation officielle de Fabien Neyrat en 2023 – et nous avons nommé et envoyé sur place des coordonnateurs : l’un à La Réunion pour la zone de l’océan Indien, un autre pour la Guyane et un troisième, plus récemment, pour la zone des Antilles. Leur mission consistait à identifier les besoins du territoire, dans le but que nous puissions adapter notre réponse. Cela a très bien fonctionné dans l’océan Indien, notamment à Mayotte.

Le retour que nous en faisons est très positif car la réponse que nous apportons est complémentaire de celle des autres réseaux et souvent très concrète. Très bien accepté par les parties prenantes du territoire – chefs de juridiction, représentants des deux autres réseaux –, le coordonnateur a pu mobiliser les compétences de haut niveau du secrétariat général, par exemple dans le domaine de l’immobilier.

Nous considérons néanmoins que la mobilisation est perfectible et que nous avons encore du chemin à parcourir. Notre objectif n’est pas d’avoir une structure bureaucratique mais que celle-ci mobilise les compétences et qu’elle interroge nos propres pratiques : il ne s’agit pas d’apporter une réponse toute faite, qui serait du prêt-à-porter, mais de comprendre le territoire – ce que permet le coordonnateur. Je précise que j’évoque là les fonctions support assurées par le secrétariat général, et non les fonctions spécifiques.

Enfin, le ministre et la direction de son cabinet nous ont demandé de coordonner l’action outre-mer de l’ensemble des directions. Dans cette fonction, nous agissons par exemple pour favoriser l’attractivité, avec des réponses adaptées aux territoires et aux métiers. Nous n’avons pas de difficultés, par exemple, à envoyer outre-mer des surveillants pénitentiaires originaires des départements d’outre-mer (DOM). Compte tenu des événements, l’attractivité de Mayotte est en revanche plus faible que celle de La Réunion.

Encore une fois, nous adaptons notre réponse – c’est le travail effectué par Fabien Neyrat –, en coordination avec la direction générale des outre-mer (DGOM). Celle-ci a trouvé chez nous un interlocuteur avec lequel elle peut travailler. Le directeur général des outre-mer a d’ailleurs décoré la secrétaire générale du ministère de la justice de la médaille d’honneur de l’engagement ultramarin, signe qu’il apprécie de trouver dans notre organisation un point d’entrée – non pas vers des compétences directes, mais vers un acteur de la coordination. Notre coordonnateur en Guyane a par exemple trouvé, avec les armées, les premiers logements destinés au personnel des brigades nouvellement créées.

J’ai le sentiment que la direction prise est la bonne, même s’il reste du chemin à parcourir. Dans le domaine immobilier notamment, une mission visant à adapter notre réponse est en cours. Les petits projets sont gérés par les services immobiliers des services administratifs régionaux (SAR) des cours d’appel ou par les services de l’administration pénitentiaire, tandis que les projets importants sont pris en charge par l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (Apij). Les projets intermédiaires le sont aussi théoriquement, dans le cadre d’une convention, mais ce fonctionnement n’est pas totalement satisfaisant.

Là où nous avions jusqu’alors surtout une fonction de coordination, nous allons donc désormais faire nous-mêmes. La future organisation n’est pas encore arrêtée. Notre plus-value, en effet, ce sont les compétences. Or elles sont rares, dans le domaine immobilier : nous ne savons pas si elles seront localisées dans le territoire ou projetées dans le cadre de missions de moyenne durée. La solution, que nous espérons trouver dès 2025 ou 2026, sera sans doute mixte. Sachez en tout cas qu’au-delà des grands projets menés par l’Apij, qui bénéficient de budgets très importants, cette demande très forte des territoires est bien prise en compte.

M. Fabien Neyrat, délégué du secrétariat général pour les outre-mer. Je suis arrivé en poste en 2023, avec deux enjeux importants à l’esprit. Le premier concernait la constitution d’un outil de pilotage, d’un plan d’action, permettant au secrétariat général, aux directions, au cabinet et, au niveau interministériel, à la DGOM, de proposer une vision pluriannuelle et stratégique du ministère de la justice sur l’ensemble des fonctions qui viennent d’être décrites – y compris l’accès au droit et les relations internationales. Ce travail est toujours en cours. Notre plan d’action a une comitologie spécifique, à la fois interdirectionnelle et interservices, qui fonctionne bien. Les points d’arbitrage importants sont présentés au cabinet du ministre dans le cadre d’un comité stratégique.

L’ensemble des acteurs sont ainsi écoutés et nous parvenons, avec ce plan d’action, à une position partagée. Il reste du chemin à faire mais, pour moi, l’enjeu principal était de coordonner l’ensemble de la communauté de travail outre-mer du ministère de la justice et de lui donner une gouvernance. Après presque trois ans, je crois que nous avons atteint cet objectif. Nous disposons d’un outil connu et reconnu qui nous permet de prendre des mesures, de les arrêter ou de les préciser.

Le deuxième enjeu était de déterminer, suite au rapport déjà évoqué, quelle serait l’organisation optimale du secrétariat général pour les outre-mer. Ce que je peux vous indiquer c’est qu’une direction du secrétariat général telle qu’elle existe dans l’Hexagone – deux, trois ou quatre départements, parfois plusieurs cours d’appel, 50 à 100 équivalents temps plein (ETP) avec un délégué à leur tête, et les quatre fonctions supports principales – n’est pas la solution adaptée. Nous perdrions en effet notre temps à nous poser la question du déploiement des moyens et des ETP, et nous ne serions absolument pas en mesure de répondre avec agilité aux problématiques ultramarines, qui sont très évolutives. J’en suis convaincu.

Une telle organisation soulèverait au sein du ministère un autre problème, qui n’est pas à minimiser : celui du pouvoir hiérarchique du délégué. Toute personne ayant une fonction outre-mer devrait en effet lui être rattachée, ce qui serait facteur de désorganisation. Encore une fois, nous perdrions notre temps à régler des questions internes, au détriment de l’action en faveur du territoire ultramarin.

L’organisation actuelle correspond d’ailleurs à l’une des options proposées par le rapport initial, que je trouve beaucoup plus juste : la création d’une mission outre-mer. Aujourd’hui, je me sens effectivement chef de mission outre-mer du ministère de la justice : en central, un délégué anime une communauté de travail et déploie un management de réseau assez fort. Dans les territoires, des coordonnateurs et des agents du secrétariat général – assistants des services, techniciens en informatique – nous font des remontées et développent une intelligence territoriale en circuit court, sans cadre intermédiaire. Nous partageons ensuite ces remontées avec les directions et les services, dans le cadre du plan, et les arbitrages importants passent par le cabinet.

Je trouve que ce type de gouvernance, avec une équipe réduite et transversale, fonctionne très bien. Par rapport aux autres directions et aux postes spécialisés, nous avons l’avantage de bénéficier d’une vision à 360 degrés sur tous les territoires.

Il y a dans les outre-mer six cours d’appel et 5 600 agents en poste. Chaque direction, chaque corps spécifique a ses objectifs de mobilité et parfois ses avantages ; il y a, c’est vrai, un besoin de convergence, mais cela fonctionne très bien.

Ce qui manquait, c’était une vision coordonnée et, surtout, une gouvernance partagée. Il y a maintenant deux mois, la secrétaire générale a signé la charte interministérielle de la mobilité en outre-mer. Lorsque, pour sa mise en œuvre, j’ai réuni un conseiller mobilité et carrière de la direction des services judiciaires et un autre agent de la PJJ, je me suis félicité de constater qu’ils s’informaient l’un l’autre de l’existence de certaines mesures catégorielles mises en place pour les mobilités outre-mer.

La gouvernance que nous avons mise en place a donc une plus-value assez importante et nous permet d’animer une communauté outre-mer. Le rapport avait raison : ce qui manquait, c’était un point d’ancrage pour instituer une comitologie et une gouvernance, dans le but de mettre en accord l’intégralité des missions et des forces vives du secrétariat général du ministère de la justice.

Encore une fois, ce n’est pas une question de moyens mais de volonté et d’ambition. Or même s’il reste du chemin à parcourir, celles-ci sont mises en œuvre et assumées par l’ensemble des acteurs.

M. le président Frantz Gumbs. La question que nous nous posons est assez simple. Considérez-vous que les citoyens d’outre-mer ont un accès à la justice qui est égal à celui des autres Français ? C’est à cette question de fond que nous souhaitons que vous répondiez. Nous voulons identifier les freins éventuels – à moins qu’il n’y en ait pas ? – et déterminer la façon de les lever.

Mme Claire Liaud, cheffe du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes. Magistrat du siège depuis vingt-sept ans, j’ai occupé deux postes de présidente de juridiction, notamment en Corse. Vous m’excuserez de faire ce parallèle, mais la Corse est souvent comparée à l’outre-mer et, en trois ans, j’y ai été confrontée à des questionnements liés à l’histoire, à la sociologie et à la démographie du territoire. Je suis donc particulièrement sensibilisée aux questions que vous vous posez à juste titre sur l’égal accès des citoyens d’outre-mer à la justice et au droit.

Bien que cela n’apparaisse pas dans l’intitulé du service, les politiques publiques que nous articulons concernent aussi la médiation familiale et les espaces rencontre, services de première importance pour les justiciables de tous les territoires, notamment d’outre-mer.

Les maîtres mots de mon service sont « aller vers » et « dernier kilomètre ». Ils s’illustrent dans notre organisation et dans notre méthodologie.

Le Sadjav rassemble cinquante personnes, hommes et femmes d’horizons divers, dont certains sont originaires des outre-mer et dont les profils professionnels sont variés ; magistrats, administrateurs d’État, attachés d’administration, greffiers, directeurs de greffe, contractuels, juristes. La richesse de ces expériences et de ces regards croisés est essentielle pour l’activité quotidienne du service.

Celui-ci est constitué de bureaux correspondant à chacune des politiques publiques que nous coordonnons. Le bureau de l’aide aux victimes emploie des rédacteurs dédiés à certaines cours d’appel, qui ont ainsi un regard aigu sur la situation. Au sein du bureau de l’aide juridictionnelle, une rédactrice est spécialisée dans les questions d’outre-mer. Enfin, l’une des chargées de mission du bureau de l’accès au droit et de la médiation est originaire de la Guadeloupe.

Les yeux et les oreilles du Sadjav sont les cours d’appel, plus particulièrement les chefs de cour – et encore plus spécifiquement les magistrats délégués à la politique associative et à l’accès au droit. Vous savez certainement que certaines cours d’appel d’outre-mer ont la particularité, que n’ont pas celles du territoire métropolitain, de ne couvrir qu’un seul département et un seul tribunal judiciaire. C’est le cas à Fort-de-France, à Basse-Terre, en Nouvelle-Calédonie, à Cayenne et à Papeete – mais pas à La Réunion. Le regard que portent sur ces territoires les chefs de cour s’en trouve affiné, et d’autant plus pertinent.

Les cours d’appel nous font remonter les demandes budgétaires de terrain dans le cadre d’un calendrier mensualisé qui, pour l’outre-mer, ne souffre pas d’exception par rapport aux autres territoires de la République. Les remontées de ces demandes de subvention nous permettent d’avoir un regard précis sur l’activité des associations – sur lesquelles les politiques publiques d’aide aux victimes, de médiation familiale et d’espaces rencontre ont la particularité de reposer. Si Robert Badinter s’est appuyé sur le milieu associatif pour forger l’aide aux victimes au début des années 1980, c’est parce que les associations sont constituées de personnels qui connaissent précisément les territoires et qui identifient bien les besoins.

Nous examinons avec intérêt et attention l’ensemble des demandes qui nous sont adressées.

L’accès au droit est une très belle politique publique qui, au-delà des justiciables, concerne tous les usagers, tous les citoyens quels que soient leur âge, leur origine, leur milieu social, la langue qu’ils parlent ou leurs difficultés économiques.

Comme l’aide juridictionnelle, l’accès au droit a été déployé grâce à des législations importantes, régulièrement modifiées pour s’adapter à l’évolution des besoins. Depuis la loi de 1991 relative à l’aide juridique, il repose sur une instance appelée le conseil départemental de l’accès au droit (CDAD). Nous comptons 101 de ces conseils départementaux, auxquels s’ajoutent quatre conseils correspondant à quatre territoires d’outre-mer. Leur maillage est donc très fin.

Il est important de préciser que le conseil départemental de l’accès au droit n’est pas un outil judiciaire, mais un outil relevant d’une politique publique. Il est mis en œuvre par des partenaires locaux qui forment un groupement d’intérêt public (GIP), piloté par un conseil d’administration ayant à sa tête le président du tribunal judiciaire de la juridiction concernée. Surtout, la richesse des conseils départementaux d’accès au droit tient à la diversité de leurs membres – je peux en témoigner pour avoir présidé celui de la Haute-Corse. Ils regroupent des partenaires qui agissent au plus près des besoins et des réalités de terrain. Cette synergie locale permet de dérouler un plan d’action, approuvé chaque année en conseil d’administration pour l’année suivante, assorti d’un budget alimenté non seulement par le ministère de la justice, mais aussi par les collectivités locales ; celles-ci ont donc leur mot à dire dans le fonctionnement du CDAD. Les besoins sont exprimés au plus près de l’instance décisionnaire, et les cours d’appel informent le Sadjav des actions envisagées afin qu’il statue sur leur financement.

Bien sûr, nous avons encore du chemin à parcourir, mais je peux affirmer que le maillage de l’accès au droit dans les territoires d’outre-mer est très dense, notamment grâce aux points justice où les avocats des barreaux concernés et les associations assurent des permanences juridiques au plus près des réalités locales.

Nous organisons des réunions avec les magistrats délégués à la politique associative et les conseils départementaux d’accès au droit, ce qui nous donne l’occasion de rencontrer nos référents dans les territoires d’outre-mer – notre dernière rencontre nous a permis d’avoir des échanges très riches avec ces derniers et d’apprécier le dynamisme de ces acteurs de terrain, qui agissent au plus près des besoins des usagers. Parmi les initiatives qui ont vu le jour en outre-mer, citons les pirogues du droit en Guyane, le dispositif d’accès au droit mobile en Martinique ou encore le maillage de points justice en Polynésie, dont la coordinatrice donne de sa personne pour animer l’ensemble des permanences au plus près des citoyens.

Pour ce qui est de l’aide aux victimes, l’ensemble des dispositifs en vigueur sur le territoire métropolitain existent aussi en outre-mer, où ils sont animés par des associations locales, qu’il s’agisse du numéro d’urgence 116 006 ou du numéro unique de l’accès au droit (Nuad). Seule la Polynésie française n’a pas conclu de marché public concernant le téléphone grave danger.

L’aide juridictionnelle est également déployée en outre-mer, et des demandes dématérialisées peuvent être déposées sur le système d’information de l’aide juridictionnelle (Siaj). Notez que la prise en charge des déplacements des avocats présente quelques particularités dans ces territoires.

Le Sadjav est aux côtés du groupe de travail de la délégation outre-mer de la Conférence des bâtonniers de France, présidée par maître Lingibé, avocat originaire de Guyane, qui a démarré ses travaux en février et doit rendre ses conclusions au cours de l’été. Elle procède à de nombreuses auditions pour identifier les trous dans la raquette – pardonnez-moi cette expression un peu triviale – qui demeurent dans les politiques animées par mon service.

M. le président Frantz Gumbs. Permettez-moi de commencer par une observation sémantique. Les Ultramarins que nous sommes ont pris l’usage de nommer « Hexagone » ce que vous appelez « métropole » et de parler de territoires d’outre-mer plutôt que de DOM, car nous ne comptons pas uniquement des départements. Je vous demanderai par ailleurs d’éviter d’employer des acronymes techniques, pour que tout le monde puisse comprendre de quoi nous parlons.

Monsieur Neyrat, votre rôle est comparable à celui des délégués inter-régionaux qui existent dans l’Hexagone. Vous avez indiqué qu’en outre-mer, on trouvait peu ou prou un tribunal judiciaire par département. C’est le cas à la Martinique et en Guadeloupe, tandis qu’il y a deux tribunaux à La Réunion ; je précise toutefois qu’en Guadeloupe, le tribunal judiciaire de Basse-Terre a aussi compétence sur les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Si j’ai bien compris, vous avez des coordonnateurs en Guyane, aux Antilles ainsi qu’à La Réunion pour l’océan Indien. Y en a-t-il dans les territoires du Pacifique ?

M. Philippe Clergeot. Il n’y en a pas pour le moment car nous n’avons pas encore identifié le besoin de recruter un coordonnateur dans ces territoires. Nous leur prêtons néanmoins une attention très forte – nous avons géré la crise en Nouvelle-Calédonie, en particulier avec la secrétaire générale et haute fonctionnaire de défense et de sécurité. Une de nos équipes pilote les crises au niveau ministériel, et nos autorités font des déplacements fréquents dans cette zone.

La question du recrutement d’un coordonnateur reste ouverte, même si les acteurs locaux des trois réseaux ne nous ont pas fait remonter cette demande. Nous ne voulons pas ajouter une strate administrative simplement pour exister ; la tentation de la bureaucratisation n’est pas la nôtre. Nous souhaitons être utiles aux acteurs locaux, pour répondre aux problèmes qu’ils rencontrent.

M. Davy Rimane, rapporteur. D’après vous, l’organisation que vous avez présentée permet-elle de répondre concrètement et véritablement aux besoins des citoyens des territoires d’outre-mer, de sorte qu’ils aient accès au droit de façon digne ? Le cas échéant, quel calendrier d’amélioration envisagez-vous ? De notre point de vue, il y a encore un travail important à accomplir.

M. Philippe Clergeot. Il faut déjà stabiliser l’existant. Nous avons des difficultés à attirer des magistrats et des greffiers dans certains territoires, notamment à Mayotte et dans une moindre mesure en Guyane. Nous devons armer les structures en compétences. Le directeur des services judiciaires, que vous auditionnerez, pourra évoquer les efforts effectués en la matière, en particulier le recrutement de magistrats dits placés, qui permettent parfois de pallier ces difficultés. À cela s’ajoutent les fameuses brigades.

Nous devons par ailleurs combler les trous dans la raquette, pour reprendre l’expression de ma collègue. Dans votre territoire, la réponse réside dans la création d’une cité judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni, dans l’Est guyanais. Ce projet d’ampleur comprendra un tribunal, des services de la PJJ et un établissement pénitentiaire. Sa construction est lancée. L’Apij est chargée de piloter ce projet. L’emplacement de la future cité judiciaire est un peu éloigné du centre, mais ce territoire devrait s’urbaniser de façon sensible d’ici à quelques années. Le directeur de projet, le préfet, le secrétaire général et les élus – notamment la maire de Saint-Laurent-du-Maroni – sont en train de vérifier que tout est prévu pour que la cité puisse fonctionner une fois sortie de terre. Notre première difficulté sera d’avoir des avocats en nombre suffisant, mais nous devons également prévoir des logements pour accueillir les agents qui travailleront dans la cité judiciaire et des écoles pour leurs enfants, ainsi qu’une desserte de bus pour acheminer les justiciables.

Nous avons également un grand projet à Saint-Martin. L’agence publique pour l’immobilier de la justice y œuvre à l’échelle interministérielle. À Mayotte, nous travaillons à la consolidation d’une cité judiciaire et à la construction d’un deuxième établissement pénitentiaire.

Nous renforçons donc notre présence dans les territoires d’outre-mer, tout en veillant à bien armer les structures existantes. Le directeur des services judiciaires pourra l’illustrer plus en détail ; citons par exemple le déplacement de magistrats au plus près des besoins.

Il faut probablement faire encore davantage, mais je laisserai ma collègue évoquer la politique d’accès au droit, qui concerne tous nos concitoyens au-delà des justiciables.

M. le président Frantz Gumbs. Vous avez signalé qu’il existait quatre conseils d’accès au droit pour des territoires autres que des départements. Quels sont-ils ?

Mme Claire Liaud. Ils concernent Saint-Martin et Saint-Barthélemy, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon et la Nouvelle-Calédonie.

La politique publique d’accès au droit n’est pas articulée uniquement par la justice. Elle fournit un support juridique, mais j’insiste sur le fait qu’elle se déploie sur le terrain grâce aux partenaires locaux, en particulier aux collectivités locales et d’agglomération et au barreau concerné, qui est membre de droit du groupement d’intérêt public. Il est très important d’avoir en tête que le conseil départemental de l’accès au droit fonctionne grâce à des partenariats et des financements multiples. Il organise un dialogue constant avec les acteurs du territoire pour recueillir les besoins, élaborer un projet d’action, le budgéter et transmettre les demandes de financement correspondantes au ministère de la justice et à d’autres acteurs.

En ce moment – c’est la période traditionnelle –, les coordonnateurs des CDAD adressent toutes les demandes de financement à leurs différents partenaires et aux membres du conseil d’administration de leur groupement d’intérêt public.

Un GIP fonctionne sur le modèle des apports en société : chacun doit apporter quelque chose, que ce soit sous la forme de subventions ou en nature : les collectivités locales offrent le support des centres communaux d’action sociale (CCAS) et des mairies, ou encore prêtent des locaux pour accueillir les permanences, tandis que les notaires assurent des permanences gratuites.

Les avocats sont rémunérés jusqu’à 3 unités de valeur par permanence. Ils rechignent parfois à en tenir dans des lieux éloignés car ces déplacements empiètent sur le temps qu’ils pourraient consacrer à leur cabinet – or le temps, c’est de l’argent. J’ai constaté le même phénomène en Corse, où certaines zones sont difficilement accessibles. Nous devons réfléchir à la prise en charge de leurs frais de déplacement.

Vous avez le souci de rapprocher la justice autant que possible des besoins et des demandes des citoyens. J’insiste sur le fait que la remontée des besoins est aussi assurée par les acteurs politiques et administratifs locaux. Il est important qu’à nos côtés, chacun prenne sa part dans la politique locale d’accès au droit.

M. Davy Rimane, rapporteur. S’il a été décidé de construire une cité judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni, c’est parce que la population s’est mobilisée en 2017 et l’a demandé. Si des brigades apportent leur renfort à Mayotte et en Guyane tous les six mois, c’est grâce à la mobilisation des avocats qui voyaient les dossiers s’entasser dans certaines juridictions. À chaque fois, ce furent des réponses à des crises. Or nous ne voulons pas que de nouvelles crises se produisent.

Quelles stratégies mettez-vous en œuvre pour que demain, nos concitoyens d’outre-mer aient accès à la justice de façon simple et digne ?

Vous avez évoqué la construction d’une cité judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni. Un même projet est prévu à Cayenne : les professionnels de la justice le demandaient depuis 2000, et il a fallu vingt-cinq ans pour qu’il se concrétise. Nos territoires doivent toujours se battre pour obtenir le minimum requis.

Nous savons que l’accès à la justice est un problème majeur dans nos territoires. Vous avez identifié des carences, modifié l’organisation et affecté des moyens humains. Au-delà, quelle est la stratégie du ministère de la justice ?

Je précise que la pirogue du droit en Guyane a du mal à tenir car elle manque de financements, de moyens et d’avocats. Elle répondait pourtant à un réel besoin. Au-delà des initiatives locales ponctuelles de ce type, quelles actions prévoyez-vous pour garantir l’accès au droit des populations éloignées de façon pérenne, et non plus au coup par coup ?

M. Philippe Clergeot. La réponse se décline en deux niveaux. Tout d’abord, l’administration travaille sous l’autorité du politique et applique les orientations qui lui sont assignées – en tant que parlementaires, vous êtes vous-mêmes acteurs de l’élaboration du budget. C’est le premier niveau. En la matière, l’administration n’est pas décisionnaire ; ses propositions sont soumises à l’arbitrage du Premier ministre, débattues et votées. C’est le propre de toute démocratie. Notre rôle est donc empreint d’une certaine humilité – tel est le sens des institutions. À titre d’exemple, ce n’est pas l’administration qui a décidé seule de construire une cité judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni pour un montant équivalant à plusieurs centaines de millions d’euros. Cette décision est le fruit de l’intervention des élus, entre autres. Certes, l’administration est aussi force de proposition par la voix des directeurs d’administration centrale.

Se pose par ailleurs la question de la responsabilité de l’administration dans la mise en œuvre des politiques. C’est le second niveau. Si nous avons parlé des coordonnateurs et de la création du poste de délégué, c’est parce que nous avons conscience que nous devons adapter davantage notre action aux spécificités et aux demandes des outre-mer.

Nous devons par exemple anticiper la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni dans toutes ses dimensions. Vous connaissez mieux que moi les difficultés du territoire, en particulier le manque d’avocats. Nous devons veiller à ce que tout le monde soit là pour que la cité fonctionne bien. Cette mission relève complètement de l’administration ; c’est pourquoi nous travaillons avec le préfet, le sous-préfet et les élus locaux, et avons désigné un directeur de projet. Si nous essuyons un échec, ce sera de la responsabilité de l’administration. Nous adoptons donc une stratégie de l’effectivité : les décisions qui ont été prises par le Parlement ou par l’exécutif sont-elles bien appliquées ? Comme vous le savez, nous rencontrons des difficultés dans le domaine de la construction, plus accentuées encore en outre-mer que dans l’Hexagone. Nous essayons d’y apporter des réponses. Le préfet de la Guyane anime une commission pour faire en sorte que des entreprises locales participent au chantier, avec des travailleurs du territoire.

Je n’établis pas une grande dissociation entre ces deux niveaux, mais elle existe. Pour occuper mes fonctions actuelles depuis cinq ans, pour avoir été directeur des affaires financières au ministère de la transition écologique et pour avoir servi plusieurs ministres, je sais quel est mon champ de proposition, je sais comment les décisions sont prises et je sais que l’administration doit les appliquer. Nous travaillons dans cette interaction. Pour vous donner un exemple, nous faisons régulièrement des demandes en matière d’immobilier – nos collègues responsables des services immobiliers y sont très attachés –, mais les cadrages budgétaires obligent à établir des priorités, en outre-mer comme dans l’Hexagone.

Le chantier de Saint-Laurent-du-Maroni a débuté. L’entreprise a été choisie et les travaux commencent. Des sujets climatiques ayant posé des difficultés supplémentaires, nous avons dû obtenir de nouvelles autorisations, notamment de la part d’autorités environnementales.

Le champ couvert par votre commission d’enquête, que je partage pleinement, soulève aussi la question du rôle des élus locaux. Ils ont notamment pour mission d’identifier les territoires ultramarins où il existe des problèmes et faire remonter ces informations au ministre de la justice.

Notre responsabilité pleine et entière est d’apporter des réponses adaptées et effectives, notamment s’agissant du recrutement de magistrats et de greffiers, et de l’avancée des travaux immobiliers.

Mme Claire Liaud. S’agissant de la pérennité des dispositifs, nous sommes soumis au principe d’annualité budgétaire. Malheureusement, nous n’avons jamais la garantie de bénéficier du même budget que l’année précédente.

Par ailleurs, le fonctionnement budgétaire d’un conseil départemental d’accès au droit, qui est un groupement d’intérêt public, est encadré par une annexe financière pluriannuelle. Elle précise la participation financière de chacun des membres du GIP, ce qui permet d’avoir une visibilité d’au moins trois ans. Chacun d’entre eux – pas seulement le ministère de la justice – s’engage à financer les actions du GIP et adaptera les demandes budgétaires en fonction de celles-ci. Le principe d’annualité budgétaire peut entraîner des ajustements : il permet de financer de nouveaux projets ou priorités qui pourraient apparaître au cours de la période.

Le ministère de la justice assume sa part de financement des actions des conseils départementaux d’accès au droit. Par exemple, nous soutenons fortement le dispositif des pirogues du droit en Guyane, que nous mettons en avant dans le cadre des communications que nous menons au sein de notre réseau.

M. le président Frantz Gumbs. Vous avez dit que les territoires du Pacifique n’avaient pas demandé la présence d’un coordonnateur. Compte tenu de leur situation géographique, notamment celle de la Polynésie, la présence d’un coordonnateur serait utile. Je regrette que vous attendiez que les territoires du Pacifique le réclament pour mieux satisfaire leurs besoins.

J’ai l’impression – mais je me trompe peut-être – que vous compensez l’absence d’évolution structurée du système judiciaire par l’instauration de conseils départementaux d’accès au droit qui, du reste, semblent efficaces et donnent satisfaction.

Par ailleurs, lorsque vous avez parlé du tribunal de Saint-Laurent-du-Maroni, vous avez évoqué le projet de Saint-Martin mené par l’Apij à l’échelle interministérielle. Nous avons également entendu parler de la création d’un tribunal judiciaire pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Pourriez-vous apporter des précisions sur ce point ?

M. Philippe Clergeot. Cette question relève plutôt de la compétence du directeur des services judiciaires, qui sera en mesure d’y répondre.

M. Fabien Neyrat. Nous suivons les territoires du Pacifique. Récemment, nous avons reçu le futur premier président et le futur procureur général. Nous sommes informés des besoins locaux. Nous avons récemment décidé de créer un poste à temps plein d’assistant de service social du personnel, en raison de la crise, et parce que les conventions conclues avec le ministère des armées, arrivant à leur terme, ne permettaient pas de répondre à l’ensemble des besoins de nos personnels.

La coordonnatrice régionale en travail social des outre-mer s’y est rendue depuis Paris. Il est plus compliqué d’établir un recueil de besoins et de les objectiver en l’absence d’un coordonnateur. Cela étant, dans le cadre du plan d’action, nous avons instauré une gouvernance, une comitologie et décliné plusieurs mesures pour les territoires du Pacifique. Il ne faut pas considérer que l’absence de coordonnateur équivaut à une absence d’attention et de prise en compte.

M. Elie Califer (SOC). Nous avons souhaité créer cette commission d’enquête car nous avons la ferme conviction que nos territoires, notamment leur fonctionnement, se heurtent à des difficultés majeures. Nous souhaiterions donc disposer d’éléments qui nous permettraient d’agir, d’interpeller le ministre de la justice, de vous aider, et de nous aider également.

La question de l’accès au droit recouvre des dimensions géographiques, socio-économiques et socioculturelles, ainsi que des enjeux liés aux délais de procédure et aux ressources humaines. Votre audition doit permettre de faire émerger les points de blocage, dans le respect de votre devoir de réserve. Or si nous en restons aux généralités, comment pourrions-nous précisément obtenir ces éléments qui nous permettraient d’interpeller, de manière circonstanciée, ceux qui doivent allouer des moyens ?

Vous avez parlé de la Guyane ainsi que de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. C’est le signe que vous avez bien préparé les auditions, puisque vous saviez pertinemment que le président était Saint-Martinois et le rapporteur, Guyanais. Or les travaux de cette commission portent sur l’ensemble des outre-mer, auxquels appartiennent notamment la Guadeloupe et la Polynésie.

Du reste, je rejoins le président : un glossaire général nous serait utile pour comprendre tous les sigles que vous avez mentionnés.

Quelles actions avez-vous déjà engagées pour affiner les réponses aux problèmes que vous rencontrez et améliorer l’accès au droit ? Je m’adresse notamment à vous, madame la cheffe du Sadjav : vous avez compris que la Corse, où vous avez travaillé, pouvait présenter quelques similitudes avec les outre-mer. Le secrétariat général est-il doté d’une structure spécifique dédiée aux outre-mer, qui permettrait de répondre de manière plus pertinente aux besoins en matière d’accès au droit ?

Nous savons que nous manquons de magistrats, de greffiers, de ressources financières. Ce n’est pas seulement en Guyane que les avocats rechignent à assurer une permanence parce que le défraiement ne serait pas suffisant. Quelles recommandations pourrions-nous formuler pour pouvoir agir à l’avenir ? Comment pourrions-nous les muscler pour résoudre les problèmes d’accès au droit ?

Concernant l’immobilier, nous savons qu’il est nécessaire de respecter le principe d’annualité budgétaire. Mais parfois, ce n’est plus le respect de ce principe qui est en jeu. Par exemple, cela fait au moins vingt ans que les locaux de la Cour d’appel de Basse-Terre sont des Algeco, alors même que le terrain est prêt. Vous devez avoir plus d’informations que moi à ce sujet. Qu’est-ce qui bloque ?

Pourriez-vous préciser les points abordés, dans le respect de votre liberté d’expression ? Cela nous aiderait à comprendre et à répondre à nos concitoyens qui nous sollicitent souvent.

M. Philippe Clergeot. Monsieur le député, je crains de vous décevoir. Dans le cadre de la LOPJ, le budget et les effectifs ont augmenté, certes de manière insuffisante au regard de notre retard, mais de façon importante par rapport aux autres ministères. Comme disait la mère de Napoléon : « Pourvu que ça dure. » Nous souhaitons que les décisions qui seront prises à l’avenir le soient dans le respect des engagements pris.

Il ne suffit pas d’obtenir des créations de postes – ce qui a été fait –, encore faut-il qu’ils soient pourvus. Je vous suggère d’interroger le directeur des services judiciaires, qui vous apportera des réponses plus précises sur les actions concrètes qu’il mène. Par exemple, le fait que les magistrats et les greffiers soient affectés dans les territoires d’outre-mer sans en avoir fait la demande sera pris en compte de manière positive dans le déroulement de leur carrière.

Il existe une question budgétaire. Néanmoins, des postes sont créés et non pas supprimés au sein du ministère. Depuis un certain nombre d’années, les lois votées au Parlement s’inscrivent dans une trajectoire positive, que nous saluons. Selon mes collègues magistrats, ce ne sera jamais suffisant : leurs demandes excèdent les moyens alloués. La question pour nous est de pourvoir les postes créés.

Par ailleurs, la question de l’effectivité relève de l’administration. Par exemple, on peut se demander si les entreprises respecteront les délais pour mener à bien le projet de Saint-Laurent-du-Maroni qui, par ailleurs, est financé.

En matière immobilière, nous rencontrons des difficultés importantes, similaires à celles auxquelles sont confrontées d’autres entreprises dans les outre-mer – surcoûts, difficultés à trouver une main-d’œuvre adaptée, approvisionnement en matériaux. Néanmoins, nous progressons. Par exemple, dans le cadre du projet architectural de Saint-Laurent-du-Maroni, nous achetons du bois de la région. Peu d’entreprises ont répondu à l’appel d’offres en raison de l’implantation du projet dans une zone difficile. Ce qui est difficile est, de fait, cher.

Le retard pris dans le cadre du projet de Basse-Terre peut s’expliquer. S’il est lié à la question budgétaire, ce retard n’est pas imputable à l’administration. En revanche, s’il tient à d’autres causes, il nous appartient de résoudre ces problèmes. Nous nous y employons, et, à ce titre, le ministre nous demande de lui rendre des comptes. En matière immobilière, la question budgétaire est importante.

Nous sommes en pleine négociation budgétaire : je ne connais pas les orientations que donnera le Premier ministre pour le budget de la justice dans le projet de loi de finances pour 2026. J’ai du mal à formuler des recommandations ; je pourrais vous suggérer de nous encourager à poursuivre notre action, car nous sommes sur le bon chemin. L’administration est mobilisée pour répondre aux besoins des territoires, ainsi qu’en atteste notamment la nomination d’un délégué pour les outre-mer au sein du secrétariat général. Cela étant, il reste du chemin à parcourir.

M. Elie Califer (SOC). Il se trouve que M. le président et moi-même avons été enseignants ; nous sommes familiers de l’observation : « Vous êtes sur le bon chemin, poursuivez ». Heureusement que vous êtes sur le bon chemin ! Dites-nous comment nous pouvons vous accompagner. Lorsqu’on enseigne, on accompagne l’élève qui est sur le bon chemin, on ne le laisse pas tomber.

L’objectif de cette commission d’enquête est qu’une meilleure justice soit rendue. Cela suppose des moyens et des ressources ; la question des délais de traitement viendra dans un second temps. Lorsqu’il n’y a pas de moyens, dans quelle mesure une justice de qualité peut-elle être rendue ? Dans notre République, au-delà du principe de fraternité, il y a celui d’égalité. Nous devons répondre à un besoin d’équité afin que le citoyen, une fois la justice rendue, puisse être apaisé – et pour prévenir toute récidive. Nous avons donc souhaité la création de cette commission d’enquête pour savoir ce qui freine et comment accélérer l’accès à la justice.

M. Philippe Clergeot. La coordonnatrice des Antilles est située en Guadeloupe car nous sommes conscients qu’un effort particulier doit y être consenti. Les chefs des cours de Basse-Terre ont exprimé une forte demande s’agissant du projet immobilier que vous avez évoqué. Récemment, la secrétaire générale s’est déplacée dans les Antilles, à Saint-Martin, et en Guyane, à deux reprises. À cette occasion, les chefs des cours ont indiqué qu’il n’était pas nécessaire de nommer un deuxième coordonnateur en Martinique, la cour d’appel disposant déjà d’un SAR, compétent en matière immobilière.

M. Jean-Hugues Ratenon (LFI-NFP). Madame Liaud, considérez-vous que la justice est rendue de manière équivalente d’un territoire d’outre-mer à l’autre, et en comparaison avec l’Hexagone ?

Mme Claire Liaud. Je suis chargée de l’accès au droit, de l’aide juridictionnelle et de l’aide aux victimes. Les besoins exprimés dans les territoires d’outre-mer sont pris en compte au même titre que ceux exprimés dans l’Hexagone. J’ai indiqué à dessein que, dans mon service, des rédacteurs et des juristes sont dédiés aux questions relatives à l’outre-mer afin d’avoir une connaissance fine des territoires et de servir d’interlocuteurs pour toute demande en la matière. À la suite de la nomination du nouveau premier président de la cour d’appel de Nouméa, nous avons, par exemple, organisé un rendez-vous pour lui donner notre vision des besoins et des particularités du territoire dans lequel il allait exercer.

Malheureusement, je ne suis jamais parvenue à obtenir un poste dans les outre-mer. J’avais candidaté à Nouméa, sans succès. Pour avoir exercé dans plusieurs territoires de l’Hexagone, je sais que chaque citoyen, quel que soit son ancrage économique, historique, sociologique a une forte demande de justice. C’est le cas y compris en Corse, malgré le positionnement de la population vis-à-vis de l’État français, ainsi qu’elle le désigne. C’est en Corse que j’ai vécu la relation la plus sereine avec les justiciables, dont l’attitude dans l’enceinte judiciaire est constructive et particulière, parce que, précisément, ils attendent beaucoup de la justice.

Nous portons une attention maximale aux territoires d’outre-mer. Nous ne sommes pas entrés dans le détail des chiffres à dessein. Il serait contre-productif d’annoncer une éventuelle augmentation du budget et des subventions : cela risquerait d’entraîner une stigmatisation de vos territoires. La démarche du ministère de la justice est mesurée, pesée et réfléchie pour éviter de tomber dans l’excès inverse qui irait à l’encontre des attentes légitimes des citoyens, des justiciables et des usagers de vos territoires.

Grâce aux baromètres sur la confiance des citoyens en la justice dont nous disposons, nous savons que cette confiance est abîmée dans tous les territoires de la République française, pour un certain nombre de raisons. Nous n’avons sans doute pas suffisamment communiqué sur ce que nous faisons, sur nos savoir-faire, nos savoir-être. Depuis quelques mois que je découvre l’administration centrale, j’ai constaté qu’il existait de beaux savoir-faire entièrement dédiés aux préoccupations de l’ensemble des justiciables de la République française. Je souhaite ainsi rendre hommage au travail accompli par le ministère.

Lorsque j’ai commencé à travailler au ministère de la justice, en 1997, son budget était juste derrière celui des anciens combattants. Après trente ans d’exercice professionnel, je prends la mesure de l’augmentation du budget de la justice, grâce à la mobilisation de tous, notamment des parlementaires qui l’ont défendu lors des discussions budgétaires.

M. Davy Rimane, rapporteur. Nous avons besoin d’éléments concrets. Cette commission d’enquête vise à identifier les problèmes et à proposer des solutions pour les résoudre.

Lors de l’examen du dernier projet de loi de programmation et d’orientation du ministère de la justice, la majorité des amendements qui concernaient spécifiquement nos territoires ont été rejetés. Alors que le budget de la justice a augmenté, quelle a été l’évolution des crédits alloués spécifiquement aux outre-mer ? Ont-ils, eux aussi, bénéficié de cette hausse ?

Par ailleurs, lors de l’examen de cette loi, nous avions déposé des amendements visant à revaloriser l’aide juridictionnelle ou à rembourser les défraiements des avocats en tenant compte des réalités locales – déplacements en avion en Polynésie, dans l’archipel guadeloupéen, en Guyane ; trajets en pirogue –, contraintes qui, à ce jour, ne sont pas prises en compte.

Ces deux problèmes ont-ils été identifiés dans le cadre des actions que vous menez ?

M. Philippe Clergeot. Nous répondrons à la première question par écrit.

Mme Claire Liaud. Ces problèmes sont identifiés par mon service mais leur résolution se heurte aux contraintes budgétaires que nous avons évoquées et suppose des initiatives d’ordre législatif.

M. le président Frantz Gumbs. Vous occupez une fonction RH : à ce titre, vous êtes donc responsables de la création des postes, du mouvement des personnels et de la réponse au manque d’attractivité.

Je n’évoquerai pas la création de postes, qui dépend du budget ; vous êtes donc contraints. En revanche, vous avez la main sur le mouvement des personnels – je veux parler ici des huissiers, des éducateurs spécialisés, du personnel pénitentiaire. Certains postes qui ont été créés restent vacants. Comment répondez-vous au défaut d’attractivité de certains postes ?

M. Elie Califer (SOC). Monsieur Neyrat, vous avez dit qu’il fallait adapter les compétences aux besoins des territoires. Pourriez-vous préciser ce point ?

M. Fabien Neyrat. La question de l’attractivité est au cœur du travail que nous avons mené. Chaque fonctionnaire est évalué annuellement. Nous avons récemment fait ajouter, dans l’entretien d’évaluation, la question suivante : « Envisagez-vous une mobilité en outre-mer ? » Nous avons listé les territoires déficitaires qui sont prioritaires. Nous souhaitons identifier un vivier de personnels qui se projettent dans les territoires ultramarins.

Par ailleurs, nous avons mis en place deux sas pour les personnes qui partiront en outre-mer afin de répondre aux besoins d’adaptation et de formation. Il est important que l’administration les accompagne. Premièrement, nous avons conclu un partenariat avec la direction générale des outre-mer qui organise une journée de formation généraliste – tout en étant très précise – sur les territoires ultramarins, présentant les spécificités socio-économiques, institutionnelles, sécuritaires et culturelles. Ce programme s’adresse aux personnes qui partent, à celles qui souhaitent partir et aux agents du ministère qui travaillent sur les questions ultramarines. Cette année, environ soixante-quinze personnes, tous corps et grades confondus, y ont participé.

Deuxièmement, à partir du mois de septembre, nous proposerons un module de formation en ligne, qu’on appelle Mentor, d’une durée de deux heures. En effet, il est impossible de réunir en présentiel tous les agents des nombreux corps spécifiques. Ce module – que nous actualiserons – proposera, pour tous les territoires, un panel de témoignages de magistrats ou de greffiers qui vont partir, qui sont partis ou qui sont récemment rentrés. Il offrira également un certain nombre d’outils pour mieux comprendre le monde professionnel, l’environnement, les spécificités locales, la distinction entre les lois du pays et les lois nationales, qui est parfois subtile et en constante évolution.

Voici les formations proposées par le secrétariat général. En parallèle, toutes les directions accompagnent leurs agents dans l’exercice de leur métier, en prévoyant des modules de formation continue, des réunions annuelles à Paris, l’intervention de formateurs internes dans les territoires.

Parmi les personnes qui souhaitent partir, nombreuses sont celles qui ne franchissent pas le pas pour des raisons pratiques – la famille, les écoles, leur environnement, les enfants, l’emploi du conjoint, le logement. Nous devons répondre à ces préoccupations. L’administration a l’obligation de les accompagner. Grâce à ces modules, l’agent accepte une mobilité en pleine connaissance de cause, il est informé des réalités du territoire, de ses richesses comme de ses contraintes particulières. On lui donne les outils pour optimiser son travail sur place. Voilà notre objectif.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie. Si certains éléments vous semblent utiles pour mieux comprendre les difficultés et y apporter des réponses, n’hésitez pas à nous les transmettre. S’il s’avère nécessaire de vous entendre à nouveau, nous n’hésiterions pas à vous convoquer une nouvelle fois.

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Audition, ouverte à la presse, de Mme Eurydice Chabant, présidente de la Conférence nationale des directeurs de greffe, et de M. Karl Lequeux, directeur de greffe (lundi 30 juin 2025

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier les obstacles qui y subsistent pour assurer un égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Dans cette perspective, il nous a semblé pertinent d’entendre, dès le début de nos travaux, les représentants des directeurs de greffe, qui sont un rouage indispensable au fonctionnement de la justice. J’accueille donc Mme Eurydice Chabant, présidente de la Conférence nationale des directeurs de greffe, et, en visioconférence, M. Karl Lequeux, directeur de greffe, qui pourra également nous faire part de son expérience professionnelle passée en outre-mer.

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Eurydice Chabant et M. Karl Lequeux prêtent successivement serment.)

Mme Eurydice Chabant, présidente de la Conférence nationale des directeurs de greffe. Je vous remercie d’avoir invité la Conférence nationale des directeurs de greffe (CNDG) à s’exprimer devant votre commission, qui traite d’un sujet très important.

La CNDG est une association qui regroupe l’ensemble des directeurs de greffes de métropole et d’outre-mer, ce qui représente un peu plus de 200 juridictions, à la fois des cours d’appel et des tribunaux judiciaires. Contrairement aux autres conférences que vous allez auditionner, qui sont beaucoup plus anciennes, la CNDG a seulement trois ans d’existence. Je n’en suis que la troisième présidente et la première issue d’une cour d’appel. Précédemment, elle n’était composée que des tribunaux judiciaires.

Quelques chiffres : 1 223 emplois de greffe sont localisés en outre-mer, soit 5 % des effectifs nationaux. Avec 496 emplois, les greffiers au sens strict n’en représentent que 40 %.

Les greffes sont composés de trois types de personnels : des cadres de catégorie A, fonctionnaires comme les directeurs de services de greffe judiciaires ou contractuels ; des personnels de catégorie B, greffiers et secrétaires administratifs, qui peuvent être aussi contractuels ; et des adjoints administratifs ou techniques, qui peuvent être fonctionnaires ou contractuels.

Lorsque nous parlons des greffes, il ne s’agit donc pas seulement des greffiers, même si ces derniers sont au cœur de la justice et de l’exercice de l’activité juridictionnelle.

Pour les 1 223 postes localisés en outre-mer, la CNDG a établi que le taux de vacance, en 2024, était d’environ 7,90 %. La proportion de postes non pourvus est un peu inférieure pour les seuls greffiers. Elle est plus proche de 7 %, alors qu’elle tend vers 8 % pour l’ensemble des corps.

Les emplois de greffe localisés en outre-mer représentent 5 % des effectifs nationaux, ce qui est significatif. L’accès à la justice est au cœur du métier du directeur de greffe, aussi bien dans l’exercice de ses missions d’organisation du greffe que dans ses missions juridictionnelles.

En effet – c’est une particularité des services judiciaires –, le directeur de greffe est amené à exercer à la fois des activités juridictionnelles, pour lesquelles il a des compétences propres, et des activités transverses d’organisation et de logistique des tribunaux. Les présidents et procureurs, qui constituent la dyarchie de ces juridictions, s’appuient alors sur lui.

L’accès au droit et à la justice soulève des problèmes d’ordre logistique, mais nécessite aussi des moyens humains. Pour développer les activités juridictionnelles ou constituer un réseau d’accès au droit, il faut y consacrer du temps. C’est vrai dans toutes les juridictions et plus encore en outre-mer. Nous nous heurtons là à des enjeux – ce ne sont pas des contraintes – démographiques, géographiques et culturels, trois domaines qui concentrent les problèmes auxquels peuvent être confrontés les directeurs de greffe dans les territoires ultramarins.

M. Karl Lequeux, directeur de greffe. Je n’ai pas grand-chose à ajouter à la présentation qu’a faite ma collègue de la Conférence nationale des directeurs de greffe et de la structuration des tribunaux. Ces derniers ne sont pas constitués que de greffiers, mais également de directeurs, d’adjoints administratifs, de secrétaires administratifs, entre autres nombreux corps qui contribuent aux grandes missions de la justice.

Je suis un enfant des outre-mer. J’ai eu la chance de faire l’essentiel de ma carrière au ministère de la justice et d’être en poste dans différents départements et territoires ultramarins. Cette expérience me permettra de vous livrer ma vision de la situation. Plus qu’en métropole, l’accès au droit y est l’un des enjeux majeurs de la justice, prégnant au quotidien.

Comme les différents endroits de l’Hexagone ont leurs particularités, tous les départements et territoires d’outre-mer n’ont pas la même culture, la même façon de fonctionner et les mêmes attentes vis-à-vis de l’institution judiciaire. Ils ont néanmoins des points communs.

Les départements et territoires d’outre-mer ne veulent pas être considérés comme ne faisant qu’un. Plus qu’ailleurs, il est possible d’y proposer des solutions adaptées à la situation, notamment pour améliorer l’accès au droit.

L’accès au droit est le fondement de l’action de la justice. Il permet de se défendre, de connaître ses droits et de les faire valoir. Comme le confirme la création de votre commission d’enquête, il est, en outre-mer plus qu’ailleurs, un enjeu majeur pour que la justice prenne toute la place qui devrait être la sienne.

M. le président Frantz Gumbs. Les outre-mer renvoient en effet à une multiplicité de situations, même s’ils ont en commun la distance qui les sépare de l’Hexagone. En outre, à l’exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, ils sont pratiquement tous situés sous les tropiques, ce qui les rapproche du point de vue du climat et de l’exposition à certains risques naturels.

Tout d’abord, j’ai compris que les directeurs de greffe étaient des personnels de catégorie A, mais qu’en est-il des greffiers ? Sont-ils toujours de catégorie B ?

Mme Eurydice Chabant. La situation est en train de se complexifier. Jusqu’à présent, tous les greffiers étaient des personnels de catégorie B. La réforme adoptée en 2024 a toutefois créé des cadres greffiers, de catégorie A. À l’horizon 2027, ils devraient représenter 30 % du corps des greffiers.

M. le président Frantz Gumbs. Comment se positionnent-ils dans la hiérarchie ?

Mme Eurydice Chabant. Ils sont placés sous l’autorité du directeur de greffe. Les premiers cadres greffiers ont pris leurs fonctions le 1er janvier 2025. Un effectif cible a été fixé. L’objectif est, dans deux ans, de parvenir à la constitution d’un corps de 3 200 cadres greffiers. Ils représenteront 30 % des greffiers, dans chaque juridiction.

Les cadres greffiers constituent un encadrement intermédiaire, axé sur l’activité juridictionnelle. Leurs missions sont comparables à celles qui étaient confiées aux greffiers référents, c’est-à-dire des greffiers expérimentés, qui avaient un peu d’ancienneté et de l’expertise en matière de procédures. Ils feront de l’animation de premier niveau et s’occuperont notamment de répartir la charge de travail. Ils aideront ainsi l’encadrement supérieur assuré par les directeurs de services de greffe judiciaire et directeurs de greffe.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous nous avez donné des chiffres globaux, mais pourriez-vous indiquer la répartition des effectifs par territoire ?

Dans chacun de ces territoires, les effectifs sont-ils suffisants ? L’activité des différentes juridictions nécessiterait-elle de les renforcer ?

M. le président Frantz Gumbs. Pour compléter les questions de M. le rapporteur, pourriez-vous également nous préciser où se trouvent les postes vacants, c’est-à-dire les postes qui existent mais qui ne sont pas pourvus ?

Mme Eurydice Chabant. Nous avons préparé un tableau détaillé de la répartition des effectifs, que nous vous transmettrons après l’audition. Vous aurez les chiffres par juridiction et par corps, mais je peux déjà vous les donner par territoire.

Tous corps confondus, le ressort de la Cour d’appel de Fort-de-France compte 194 agents ; celui de la Cour d’appel de Nouméa, 155 agents ; celui de la Cour d’appel de Papeete, 144 agents ; celui du Tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, 8 agents ; celui de la Cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion – qui inclut la Chambre d’appel de Mamoudzou –, 362 agents ; celui de la Cour d’appel de Basse-Terre, 221 agents ; et celui de la Cour d’appel de Cayenne, 139 agents.

M. le président Frantz Gumbs. S’agit-il d’agents ou de postes ?

Mme Eurydice Chabant. Il s’agit des postes localisés dans chacun de ces ressorts.

M. Karl Lequeux. Vous nous demandez si ces effectifs sont suffisants. Je vous répondrai tous corps confondus, pour les territoires dans lesquels j’ai eu l’occasion de travailler.

Il faut que l’administration centrale de notre ministère prenne en compte les contraintes géographiques des départements et territoires d’outre-mer. Elles ne sont pas liées à leur éloignement par rapport à la métropole, mais à leurs caractéristiques. Certains sont très étendus. Avant de prendre mes fonctions à Lyon, il y a bientôt six mois, j’ai été en poste dans le ressort de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion pendant environ cinq ans. Ce ressort englobe Mayotte, qui ne dispose pas d’une cour d’appel de plein exercice, mais d’une chambre d’appel qui a quasiment les mêmes prérogatives, sans toutefois disposer d’un chef de cour d’appel et des prérogatives correspondantes. Il y a ainsi à Mamoudzou un tribunal judiciaire structuré comme celui de Saint-Denis de La Réunion.

Au sein du ministère de la justice, il existe des corps itinérants, que nous appelons des « personnels placés ». Ce sont des greffiers, des magistrats ou des directeurs de plein exercice qui peuvent intervenir en soutien dans différentes juridictions, en fonction des ordres de mission délivrés par les chefs de cour.

La particularité d’un ressort comme celui de La Réunion, qui englobe Mayotte, est liée aux temps de trajet. Ils ne sont pas forcément importants en durée, mais ils le sont en organisation.

Si un greffier placé se rend en mission à Saint-Étienne ou à Lyon, il prend son véhicule ou le train. Ses déplacements peuvent être soumis à des aléas, mais il ne rencontre généralement pas de grandes difficultés. Dans les outre-mer, vous devez prendre l’avion, ce qui est souvent plus compliqué. En outre, les temps de trajet ne sont pas du temps de travail au bénéfice de la juridiction dans laquelle vous êtes missionné.

Lorsque vous devez parcourir de grandes distances, il est important d’en tenir compte dans l’affection des effectifs. Par rapport à l’Hexagone, les effectifs placés doivent être majorés pour compenser les temps de trajet.

Les outre-mer ont d’autres spécificités. Certains corps connaissent un turnover important, avec des mouvements vers ou depuis la métropole. Comme un certain temps de préparation est nécessaire, ce qui est normal, vous quittez vos fonctions quasiment deux mois avant la fin de votre mission. Jusqu’à ce que vous remplaçant arrive – s’il arrive –, votre poste est donc vacant.

Ces contraintes concernent quasiment tous les départements et territoires ultramarins. Elles n’existent pas en métropole. Dans des juridictions comme Lyon ou Paris, le turnover est important, mais l’organisation des mouvements fait que les postes ne restent pas vacants plus de trois semaines ou un mois.

Par rapport à l’Hexagone, le turnover dans les juridictions d’outre-mer se traduit par au moins un mois supplémentaire pendant lequel le poste n’est pas occupé. Il n’est pas question de doubler les effectifs. La majoration qui serait nécessaire n’est pas si importante que cela. Néanmoins, ce sont des impondérables à prendre en compte dans la fixation des objectifs, en particulier pour les corps qui connaissent beaucoup de mouvements de personnels vers et depuis la métropole.

M. le président Frantz Gumbs. Compte tenu de ces contraintes, le fonctionnement de la justice dans les outre-mer coûte forcément plus cher que dans l’Hexagone.

M. Karl Lequeux. Je ne parlerai pas d’argent, mais je dirai qu’il est plus consommateur de temps de travail pour l’ensemble des agents.

M. Davy Rimane, rapporteur. Puisque cette réalité est connue, n’est-il pas possible de mettre en place une organisation qui évite de laisser un poste vacant pendant deux mois lorsqu’il y a des mouvements ?

M. Karl Lequeux. Pratiquement tous les départs et toutes les arrivées ont lieu à la même période, c’est-à-dire en juillet-août. C’est assez classique, car il s’agit des dates de fin et de début de scolarisation des enfants. Dans quasiment tous les territoires, quelle que soit leur culture, l’été est en outre le moment où les agents souhaitent prendre leurs vacances. Il est donc impossible de trouver une organisation qui puisse compenser les postes vacants.

Mme Eurydice Chabant. Deux autres éléments sont importants pour expliquer la situation.

Tout d’abord, il ne faut pas oublier la notion d’emploi budgétaire. Une personne qui n’est pas encore partie budgétairement ne peut pas voir son poste occupé budgétairement. Ce principe s’applique en métropole comme en outre-mer.

Par ailleurs, les modalités de recrutement des agents sont très diversifiées. Les directeurs sont recrutés sur concours et par promotion au choix. C’est le principe de la fonction publique, mais chaque corps a plusieurs circuits de recrutement. La distinction entre les corps spécifiques et les corps communs introduit également une complexité supplémentaire.

Les greffiers et les directeurs sont des corps spécifiques, dont le recrutement est organisé par la direction des services judiciaires. Les secrétaires administratifs, les adjoints administratifs ou les adjoints techniques sont des corps communs, dont le recrutement est organisé par le secrétariat général. Par conséquent, les calendriers et les modalités de recrutement diffèrent.

Ces deux éléments expliquent pourquoi il est souvent difficile de compenser les effets de la rotation des personnels.

M. le président Frantz Gumbs. Dans votre propos liminaire, vous avez indiqué que l’accès à la justice était soumis à des enjeux démographiques, géographiques et culturels.

Du point de vue géographique, les situations peuvent être totalement différentes. La Martinique est une île unique, que vous pouvez parcourir d’un bout à l’autre en voiture. La Guyane est un territoire extrêmement vaste, dans lequel les déplacements peuvent être soumis à de nombreuses contraintes. En Guadeloupe, le tribunal judiciaire de Basse-Terre est compétent non seulement pour Basse-Terre, mais aussi pour les îles proches que sont Les Saintes, La Désirade et Marie-Galante, ainsi que pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Toutes proportions gardées, cette configuration ressemble à celle de la Polynésie, où les îles peuvent être extrêmement éloignées.

Comment vous adaptez-vous à ces contraintes géographiques liées à la taille des territoires ou à la multiplicité des îles ?

Mme Eurydice Chabant. Pour définir les territoires que vous avez évoqués, les directeurs de greffe parlent d’insularité dans l’insularité.

Les disparités sont très fortes. La Martinique, la Guadeloupe et La Réunion sont des territoires un peu plus ramassés, mais qui connaissent une attractivité touristique plus forte, ce qui génère des problèmes de logement pour les nouveaux agents par exemple. Leur situation est très différente de celles de la Nouvelle-Calédonie ou de la Polynésie française, qui est composée d’une multitude d’îles.

Des projets sont développés localement, notamment des bus ou des navettes pour améliorer l’accès au droit. M. Lequeux pourra évoquer différentes initiatives et la manière dont les directeurs de greffe peuvent faire des propositions ou mettre en place des actions dans ces différents territoires.

M. Karl Lequeux. En Guadeloupe, en Guyane ou à La Réunion, les chambres et les sections détachées ont des effectifs de greffe qui leur sont propres, ce qui est positif.

En Polynésie française, la justice foraine permet au tribunal de se déplacer avec toutes ces composantes, qu’elles relèvent ou non du ministère de la justice. Les magistrats du siège et du parquet, le greffe, les interprètes, les avocats ou les associations d’aide aux victimes vont rendre la justice là où il n’y a pas d’implantation judiciaire.

Dans certains endroits, y compris dans l’Hexagone, il est important que la justice puisse être représentée – pas forcément rendue –, même si les personnels n’y sont pas occupés à 100 %, comme ils le seraient dans des structures principales. Permettre un véritable accès au droit, qui aille au-delà du renseignement, est une composante du service public judiciaire. Tout ne peut pas se quantifier en argent ou en performance.

Avoir des points justice dans des lieux qui ne sont pas des lieux habituels de la justice, qui ne sont pas des tribunaux, permettrait à l’ensemble des administrés d’accéder au droit plus facilement. Vous avez cité la Martinique, qui ne compte qu’un tribunal judiciaire et une cour d’appel. Je connais bien ce département. Parcourir 40 ou 50 kilomètres prend parfois des heures.

Tant que ces lieux ne sont pas créés, nous pouvons déjà, en tant que directeurs de greffe, déléguer des agents dans les structures existantes. Les chefs de cour d’appel ont également la possibilité d’y missionner des personnels placés, qui sont itinérants.

Les petites structures sont plus sensibles aux mouvements d’effectifs. Lorsqu’elles ne comptent que deux agents et que l’un est en congé, elles se retrouvent dans une situation difficile. Le recours aux personnels placés, pour des périodes courtes ou un peu plus longues, est une solution pour leur apporter du soutien.

M. Davy Rimane, rapporteur. Le volet organisationnel me paraît essentiel. Les difficultés sont connues et la réalité des différents territoires l’est également. Des initiatives ont certes été mises en œuvre au niveau local – la justice foraine en Polynésie, la Pirogue du droit en Guyane ou le Justibus en Martinique –, mais l’accès au droit et à la justice n’est toujours pas satisfaisant. Plusieurs rapports l’ont souligné.

Chacun utilisera le qualificatif qu’il veut, mais n’y a-t-il pas une défaillance de l’État ou au moins un manque de volonté ? Depuis le temps que les constats ont été faits, pourquoi n’a-t-il pas réussi, en concertation avec les différentes parties concernées, à trouver des solutions pour ces territoires ?

En 2025, beaucoup de nos concitoyens n’ont toujours pas accès au droit et à la justice. Le problème ne vient-il pas d’un fonctionnement trop centralisé de l’appareil de l’État, qui ne permettrait pas de toucher les personnes les plus éloignées ou qui ne parlent pas la même langue ? Ne faudrait-il pas renforcer la décentralisation et donner plus de libertés et de moyens aux territoires ?

Mme Eurydice Chabant. Les différents rapports consacrés à la justice en outre-mer – quelques-uns ont été rédigés par l’inspection générale de la justice ou d’autres, mais il n’y en a pas eu beaucoup – prônent le renforcement de la transversalité plus que la décentralisation. L’enjeu est de mettre nos ressources en commun et de les regrouper, par exemple au sein de maisons France Services, pour ne pas émietter la représentation de l’État dans les territoires ultramarins.

Plusieurs structures peuvent intervenir dans les territoires. Pour le ministère de la justice, vous avez le service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (Sadjav), la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) ou la direction des services judiciaires (DSJ). La situation est comparable pour le ministère de l’éducation nationale et tous les autres ministères. La préconisation est de mettre en commun certains outils ou certains lieux pour offrir une proposition multiservices. La justice n’est pas le seul service auquel les populations doivent avoir accès.

En préparant cette audition, nous avons relevé des problèmes de connexion informatique dans certains territoires. Quand la justice ne peut pas travailler sur telle île ou telle zone reculée parce qu’aucun réseau n’est disponible, les autres administrations sont confrontées à la même difficulté. L’idée est de réussir à nous regrouper, peut-être pour développer des maisons France Services, qui commencent à bien fonctionner sur le territoire hexagonal.

M. Karl Lequeux. Je ne suis pas un porte-parole de mon ministère, mais j’ai vingt ans d’expérience et je connais les outre-mer pour y avoir vécu quasiment toute ma vie. De nombreux progrès ont été réalisés. Il en reste sans doute à faire, notamment dans le cadre d’initiatives locales, adaptées aux réalités du terrain. Néanmoins, l’implantation et la structuration de la justice – au sens strict du terme – se sont beaucoup améliorées.

Les microstructures qui existaient au départ sont devenues plus importantes. C’était attendu depuis très longtemps, mais un tribunal judiciaire de plein exercice va être ouvert dans les prochaines années à Saint-Laurent-du-Maroni, en Guyane. À La Réunion, le tribunal de proximité de Saint-Benoît est en travaux et va être agrandi pour devenir un lieu de justice pour les personnes résidant dans l’est de l’île. En Polynésie, la section détachée de Raiatea, qui ressemblait à une grande maison où on rendait la justice quand je l’ai connue, ressemble désormais à un tribunal.

Il faut reconnaître que des progrès ont été faits, même si, selon les territoires, la justice a probablement besoin de diversifier ses implantations géographiques. Ma collègue a évoqué les maisons France Services. C’est un modèle intéressant, car les gens – dont je fais partie – ont besoin de justice, mais aussi d’éviter l’injustice. Or l’injustice, c’est aussi que le service public ne soit pas représenté, si ce n’est à proximité, au moins suffisamment près de chez soi pour pouvoir faire valoir ses droits ou se renseigner. Les maisons France Services ne sont pas l’alpha et l’oméga de l’implantation judiciaire, mais elles peuvent constituer une avancée.

Les obstacles ne sont pas insurmontables, mais les problèmes peuvent cependant être réels. Implanter des services publics dans tel ou tel territoire, que ce soit un tribunal, un greffe détaché ou une maison France Services, nécessite des accès au réseau. Rien n’est impossible. Néanmoins, les décisions qui pouvaient être très simples à mettre en œuvre auparavant – dès lors qu’existait une volonté politique et ministérielle –, peuvent désormais prendre du temps pour se concrétiser, en raison des contraintes de nos métiers.

M. le président Frantz Gumbs. Vous avez évoqué l’enjeu culturel. Quelles solutions y apportez-vous, notamment concernant les aspects linguistiques ? Vous pouvez être confrontés à des langues très différentes selon les territoires et parfois à un illettrisme français. Certaines populations peuvent avoir une langue vernaculaire tout en étant francophones, mais parfois ce n’est pas le cas. La pratique de la justice peut par ailleurs être ancrée dans les traditions. Comment prenez-vous en compte la dimension coutumière ? Au-delà du dimensionnement des effectifs, la question des profils et des moyens nécessaires pour faire le lien entre le système judiciaire de la République et les justiciables concernés est également importante.

Mme Eurydice Chabant. Le multilinguisme est en effet une réalité dans les territoires ultramarins.

S’agissant de l’accueil des justiciables, il nous semble indispensable que les agents des services d’accueil unique du justiciable (Sauj) des tribunaux judiciaires soient le plus possible « bilingues ».

Les agents des Sauj sont souvent des greffiers ou des adjoints administratifs. Or désormais, un texte de notre administration centrale facilite le retour au pays de certains agents. Je ne sais plus s’il s’applique à tous les corps ou seulement aux corps communs. Mon collègue le sait peut-être.

M. Karl Lequeux. Tous les corps sont concernés.

Mme Eurydice Chabant. Ce texte s’applique donc à tous les corps. Il permet de pourvoir les postes d’accueil de premier niveau par des agents capables de parler la même langue que les personnes qu’ils reçoivent.

S’agissant du traitement des procédures, la maîtrise des langues locales n’est pas nécessaire. Puisque de plus en plus d’applications ont migré sur le web – c’est un axe d’évolution fortement soutenu par le garde des sceaux –, nous pourrions imaginer que lorsque le réseau informatique le permet, l’activité soit gérée à distance. Nous avons évoqué ce sujet dans le cadre de la CNDG. Grâce au numérique, le traitement des dossiers d’aide juridictionnelle par le système d’information de l’aide juridictionnelle (Siaj) ne nécessite pas forcément de mobiliser des agents dans les territoires ultramarins, à Mayotte, à La Réunion, en Guadeloupe ou à la Martinique. Puisqu’il est entièrement dématérialisé, il pourrait être effectué en métropole.

En revanche, l’accueil des justiciables, notamment pour les aider à déposer leur dossier d’aide juridictionnelle, impose d’être sur place.

Nous pourrions donc faire la distinction entre le traitement de la procédure, qui pourrait être effectué à distance, et l’accueil des justiciables, et profiter des moyens modernes qui sont à notre disposition pour mieux gérer le multilinguisme et la dimension culturelle.

M. Karl Lequeux. La difficulté qu’ont certaines personnes à s’exprimer en français renforce l’obligation d’un panachage dans l’origine des personnels de greffe judiciaire. En outre-mer, les agents doivent majoritairement être originaires du territoire concerné. Néanmoins, ce n’est pas une garantie qu’ils en parlent la langue. Ce n’est pas parce que vous êtes originaire de La Réunion, par exemple, que vous parlez créole !

M. Davy Rimane, rapporteur. La maîtrise de la langue ne pourrait-elle pas devenir un critère de recrutement ? Certains de nos justiciables n’arrivent pas à se faire comprendre ou à comprendre les informations qui leur sont données. Or l’assistance d’un traducteur officiel reste compliquée à organiser. Je le constate au tribunal de Cayenne. Puisque nous connaissons ces réalités, pourquoi ne pas prendre en compte la maîtrise de la langue et éventuellement en faire une priorité ?

M. Karl Lequeux. Dans les corps soumis à des mouvements de mobilité classiques, vous ne pouvez pas imposer le plurilinguisme comme critère de recrutement. Statutairement, ce n’est pas possible, même pour les corps de directeurs et de greffiers, qui sont des corps spécifiques à la direction des services judiciaires.

Il est peut-être possible – je n’en suis pas du tout certain – de proposer des postes à profil en nombre limité, pour lesquels le plurilinguisme serait l’un des critères objectifs – et non pas un critère subjectif – de sélection.

Quand vous recrutez un interprète ou un traducteur, son cœur de métier est le plurilinguisme. Ce dernier peut donc être un critère objectif de sélection. En revanche, pour un fonctionnaire de la fonction publique d’État qui exerce une mission qui ne concerne pas la traduction ou l’interprétariat, ce n’est pas possible, sauf erreur de ma part.

Pour une grande partie des corps offerts à la mobilité dans les tribunaux outre-mer, des entretiens préalables peuvent être réalisés. Un panel de candidats peut parfois être proposé à l’administration centrale, qui prendra la décision finale. Dans le cas des greffiers, il ne s’agit que d’entretiens d’information avec l’ensemble des personnes intéressées par une affectation sur tel territoire. L’état du droit positif ne permet pas de les obliger à être bilingues et à maîtriser la langue du territoire où elles souhaitent aller.

En outre, ce n’est pas parce que vous êtes réunionnais d’origine, que vous y êtes né et que vous y avez vécu un certain nombre d’années que vous êtes capable de comprendre tous les justiciables qui peuvent se présenter à vous. Après avoir résidé quelque temps en métropole, vous pouvez avoir oublié celle qui était votre deuxième langue maternelle après le français.

Mme Eurydice Chabant. Nos collègues qui ont accepté de contribuer aux réponses que nous avons apportées à votre questionnaire l’ont également souligné. Il ne suffit pas d’être issu d’un territoire ultramarin pour en maîtriser le multilinguisme et l’ensemble des enjeux.

Nous ne pouvons pas faire l’économie d’une formation, y compris pour les agents qui sont issus d’un territoire ultramarin et qui y reviennent après une période plus ou moins longue. Leur absence peut correspondre seulement à la durée de la formation initiale, qui est de dix-huit mois pour les greffiers. Néanmoins, ce n’est pas parce qu’ils sont originaires d’un territoire qu’ils en maîtrisent tous les enjeux culturels, sociétaux ou démographiques ou qu’ils en maîtrisent toutes les langues susceptibles d’y être utilisées.

M. le président Frantz Gumbs. Les membres de cette commission d’enquête sont des législateurs. Par conséquent, ce qui n’est pas possible aujourd’hui pourrait le devenir demain.

Pensez-vous que le développement du concept de poste à profil, tel qu’il existe dans l’éducation nationale, permettrait de mieux prendre en compte la situation culturelle et linguistique particulière des territoires ultramarins ?

Par ailleurs, estimeriez-vous utile de systématiser la formation ou au moins une information approfondie de tous les candidats qui souhaiteraient occuper un poste en outre-mer ?

Mme Eurydice Chabant. Dans votre questionnaire, vous nous avez demandé la proportion de personnes originaires de chacun des territoires ultramarins. Dans tous les cas, elle est majoritaire. Cela confirme qu’il ne suffit pas d’avoir une majorité d’agents issus du territoire pour couvrir tout le spectre des besoins.

La formation est effectivement un axe à développer, qu’il s’agisse de la formation initiale ou, surtout, de la formation continue. Lors de la préparation de cette audition, plusieurs collègues ont souligné la nécessité de proposer une formation continue adaptée à l’exercice de missions dans les territoires ultramarins.

Quant aux postes à profil, ils doivent s’appuyer sur une fiche de poste. Une telle approche présente l’inconvénient de réduire la polyvalence au sein des équipes. Le directeur de greffe n’aurait plus la même souplesse dans son organisation. Or elle fait aussi la force de ces juridictions. Profiler peut être une solution, à condition de la limiter à des cas circonstanciés et de ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire.

M. Davy Rimane, rapporteur. La loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ) prévoyait-elle des efforts particuliers en direction des territoires ultramarins ?

Les greffiers sont au cœur de la justice. Ils sont indispensables pour que la justice soit rendue. Le fonctionnement actuel vous semble-t-il optimal ? Le ministère a constitué des brigades de magistrats qui peuvent intervenir en renfort et pallier certaines difficultés. Le même dispositif existe-t-il pour les greffiers ?

Mme Eurydice Chabant. S’agissant de la LOPJ, les effectifs post-états généraux de la justice (EGJ) ont fait l’objet de discussions avec les chefs de cour et les chefs de juridiction concernés. La programmation a toutefois été effectuée dans une période moins troublée qu’actuellement du point de vue budgétaire. Pour le moment, nous ne connaissons pas les localisations d’emplois de greffiers post-EGJ. Nous avons reçu un projet, selon lequel le nombre des greffiers localisés dans l’ensemble des territoires ultramarins augmenterait de 496 en 2024 à 509 en 2025, mais nous n’avons pas eu de notification officielle. Je mets donc toutes les réserves de rigueur autour de ce chiffre.

La programmation s’étale sur trois ans, jusqu’en 2027 et prévoit des transformations d’emplois pour renforcer le nombre des greffiers. J’espère que les effectifs localisés pour 2025 seront publiés lorsque nous vous transmettrons le tableau que nous avons préparé. Vous disposerez ainsi de toutes les informations concernant les créations d’emplois de greffiers envisagées par le ministère.

M. Davy Rimane, rapporteur. Dans certains territoires, le fonctionnement des greffes rencontre des difficultés, ce qui allonge les délais pour rendre la justice. Des brigades peuvent-elles intervenir en renfort, comme pour les magistrats ? M. Lequeux a souligné que des progrès avaient été réalisés, mais la situation actuelle peut-elle être considérée comme satisfaisante ?

M. Karl Lequeux. J’étais encore récemment en fonction à La Réunion et à Mayotte, qui est l’un des deux départements, avec la Guyane, qui ont bénéficié du renfort des bridages du greffe, créées en 2023, si je ne me trompe pas.

Ce dispositif particulièrement novateur a été mis en place en très peu de temps. Il a nécessité une évolution des textes, car je crois qu’il ne concernait précédemment que la Nouvelle-Calédonie. Désormais, tous les territoires ultramarins peuvent en bénéficier, même s’il n’a été déployé qu’à Mayotte et en Guyane.

Les brigades du greffe ont-elles permis d’améliorer les délais et de réduire les temps de traitement des dossiers ? Je peux vous répondre pour ce que je connais, en l’occurrence Mayotte. Malheureusement, le département a connu l’une des pires catastrophes climatiques de son histoire, qui a détruit le peu de stabilité que les juridictions avaient réussi à créer. Les effectifs de sédentaires, les effectifs placés – qui sont en nombre – et les brigades du greffe ne parviennent pas à « manger le stock ».

Je ne sais pas ce qu’il en est en Guyane. En tout cas, la difficulté – que connaissent aussi certains endroits de métropole, mais ce n’est pas le sujet qui nous occupe aujourd’hui –, est souvent de « manger le stock », afin de permettre aux agents affectés dans les territoires ultramarins de se consacrer au quotidien des besoins de justice.

La catastrophe qu’a connue le département de Mayotte n’a pas permis d’y arriver. J’étais présent pendant la crise sanitaire, qui s’était prolongée et dont les conséquences avaient déjà ébranlé fortement ce colosse aux pieds d’argile. Avec le cyclone, il s’est effondré et ne s’est pas encore relevé. Les édifices judiciaires ont été détruits en deux minutes et leur reconstruction est compliquée.

Ces brigades avaient notamment – pas seulement – vocation à intervenir en soutien, dans les territoires et départements ultramarins qui avaient un stock judiciaire trop ancien, dont ils ne parvenaient pas à venir à bout. Le dispositif est très utile. Le fonctionnement judiciaire au quotidien ne peut pas reposer sur lui, mais je ne sais pas – n’étant plus en fonction en outre-mer – si l’activité judiciaire pourrait s’envisager sans lui aujourd’hui.

Vous avez demandé si nous disposions des effectifs nécessaires, en particulier de greffiers. À La Réunion et à Mayotte, des postes supplémentaires ont été créés. Pour Mayotte, cela ne résout pas tout. La Guyane souffre du même problème, mais de manière moins aiguë, d’après les échanges que j’ai pu avoir avec les gens qui sont sur place. Créer des emplois budgétaires est une première étape, mais il faut aussi trouver des candidats pour les pourvoir.

Tout l’enjeu est là. Comment améliorer l’attractivité, pas forcément des fonctions, mais de la vie dans ces territoires ? Répondre à cette question dépasse les compétences de l’employeur judiciaire. Nous ne pouvons pas lutter contre les réalités sociologiques, économiques ou sécuritaires. Nous n’avons pas la maîtrise de ces sujets. Donc, créer des emplois est nécessaire, mais il faut aussi réussir à les pourvoir.

Mme Eurydice Chabant. Les brigades d’outre-mer ont été créées par un texte du 27 janvier 2023.

Les responsables de la direction des services judiciaires nous ont indiqué qu’ils n’avaient aucune difficulté à pourvoir la liste annuelle qui constitue ces brigades outre-mer. Le système a donc de la consistance. Chaque année, des agents de toute catégorie sont prêts à partir en outre-mer pour des missions de trois mois renouvelables une fois, soit un maximum de six mois, et aller épauler les équipes qui ont besoin de renfort.

M. le président Frantz Gumbs. Souhaitez-vous appeler l’attention des membres de la commission d’enquête sur d’autres sujets ? Je vous rappelle que nous sommes des législateurs et que nous pouvons relayer auprès des bons interlocuteurs les difficultés que vous souhaiteriez évoquer.

Mme Eurydice Chabant. Nous avons identifié quelques pistes de réflexion pour remédier au défaut d’attractivité de certains territoires ultramarins. Nos collègues d’outre-mer ont souligné qu’en la matière, tous ne se valaient pas, ce que confirme l’expérience de M. Lequeux. Je l’ai également constaté au sein de la juridiction versaillaise. Les agents des Antilles qui veulent rentrer au pays doivent souvent attendre très longtemps avant de pouvoir le faire.

Il est important d’anticiper la vacance de poste. Elle se fait sentir durement dans toutes les juridictions, hexagonales ou ultramarines. Néanmoins, l’effet est renforcé en outre-mer, en raison des délais supplémentaires qui s’appliquent au départ et à l’arrivée. Il s’y ajoute un temps plus long d’adaptation que pour une mutation entre Lyon et Saint-Étienne ou Lyon et Bordeaux, par exemple.

Pour anticiper la vacance de postes et mieux la gérer, il faut jouer sur les modalités de recrutement que sont les concours externes et les concours internes, utiliser le vivier de la promotion au choix et profiter de ce phénomène d’accordéon. En outre, les territoires d’outre-mer bénéficient régulièrement de concours nationaux à affectation locale (Cnal), qui permettent de cibler et d’attirer des personnes motivées pour y travailler.

Le déroulement de carrière est un vaste débat. Faut-il permettre aux agents d’évoluer et de construire leur carrière outre-mer pour les fidéliser ou faut-il privilégier la mixité et des allers-retours entre l’outre-mer et l’Hexagone ? La CNDG n’a pas de réponse à cette question. Il faut toutefois ouvrir la réflexion sur la manière d’optimiser la carrière des agents originaires des territoires ultramarins et de faire évoluer les agents venus de l’Hexagone. Dans votre questionnaire, vous avez évoqué le contrat de mobilité, qui existe pour les magistrats, et demandé s’il devait être étendu à d’autres fonctionnaires. Il faut l’étudier, mais cette solution pourrait être intéressante pour les territoires qui sont moins attractifs que d’autres.

La durée d’affectation, qui est liée au déroulement de carrière, est également un sujet que nous souhaitions évoquer, de même que la formation continue des agents. Cette dernière doit être adaptée aux spécificités de chacun des territoires ultramarins.

M. Karl Lequeux. J’ajouterai un point, qui a été mentionné par l’ensemble de nos collègues qui travaillent en outre-mer. Je viens du département de Mayotte, où la sur-rémunération suscite une forte incompréhension depuis plusieurs années. Le problème concerne toute la fonction publique et n’est pas propre au ministère de la justice. À Mayotte, la sur-rémunération est de 40 %, alors qu’elle est de 40 % plus 13 % d’indexation, soit 53 %, dans l’île sœur de La Réunion. L’argent n’est pas l’alpha et l’oméga en matière d’attractivité et il ne serait pas souhaitable de créer une brigade de mercenaires qui ne viendraient que pour cela. Néanmoins, il faut penser aux Mahorais qui travaillent pour le ministère de la justice à Mayotte et qui mériteraient une sur-rémunération plus élevée.

Nous devons d’abord penser aux personnels locaux, car ce sont eux qui restent. Les gens comme moi font différents séjours, plus ou moins longs. Ils essayent d’apporter leur expérience et leurs compétences professionnelles dans les différents postes qu’ils occupent, mais ils ne restent pas. Je mets donc un petit caillou dans la chaussure. Je sais que les règles qui s’appliquent sont celles de la fonction publique générale. Cependant, une majoration supplémentaire me semble opportune pour Mayotte, car la vie y est extraordinairement chère.

M. le président Frantz Gumbs. La population de Mayotte connaît en outre des besoins tout particuliers en ce moment.

Je vous remercie.

*

Table ronde, ouverte à la presse, réunissant Mme Judith Allenbach, présidente du Syndicat de la magistrature (SM) et Mme Mathilde Thimotée, secrétaire nationale du SM, M. Ludovic Friat, président de l’Union syndicale des magistrats (USM) et Mme Fabienne Averty, secrétaire nationale de l’USM, et Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité Magistrats (FO) (mardi 1er juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui y subsistent pour assurer un égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Dès lors, il nous a paru opportun d’entendre rapidement les représentants professionnels des magistrats pour recueillir leur constat à la fois sur les difficultés que rencontrent nos concitoyens ultramarins dans l’accès au droit et à la justice et sur celles que leurs collègues magistrats peuvent connaître dans ces territoires, ainsi que les propositions qu’ils pourraient faire dans ce domaine.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Fabienne Averty, M. Ludovic Friat, Mme Judith Allenbach, Mme Mathilde Thimotée et Mme Béatrice Brugère prêtent successivement serment.)

Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité magistrats. Notre syndicat se réjouit de la création de cette commission d’enquête. Il nous semble très important de s’intéresser au fonctionnement et aux dysfonctionnements de la justice ultramarine.

La situation n’est pas du tout la même selon les territoires. Je regrette que nous ayons reçu la convocation tardivement, car nous n’avons pas eu le temps de préparer une intervention précise. Si vous le souhaitez, nous pourrons vous envoyer une note plus approfondie à la lumière de nos échanges.

M. le président Frantz Gumbs. La commission d’enquête a souhaité prendre de l’avance, puisque nos travaux seront suspendus durant l’été et qu’ils devront prendre fin à l’expiration d’un délai de six mois.

Mme Béatrice Brugère. Nous n’avons pas pu recueillir toutes les remarques des magistrats de notre syndicat, qui exercent dans des territoires différents et sont confrontés à des problématiques variées. Or, ce qui est intéressant pour vous, c’est de disposer de témoignages précis et non de généralités.

Par ailleurs, notre syndicat s’implique depuis longtemps sur ce sujet auprès de la chancellerie à laquelle nous avons soumis des pistes de réflexion. Nous vous transmettrons une note rassemblant nos propositions concernant l’organisation, les ressources humaines, ainsi que l’accès équitable au droit pour les justiciables.

Mme Judith Allenbach, présidente du Syndicat de la magistrature. À titre liminaire, le syndicat remercie la commission de son invitation pour évoquer un sujet de la plus haute importance, qui préoccupe les acteurs de l’institution judiciaire depuis fort longtemps. Nous constatons que la commission d’enquête s’appuie sur des constats particulièrement étayés et majoritairement partagés par notre organisation. En revanche, nous déplorons également le temps qui nous a été accordé pour mener une analyse de qualité sur un sujet d’une telle ampleur.

Nous regrettons par ailleurs que le champ de l’investigation englobe la totalité des territoires ultramarins, sans la moindre distinction. Cela nous semble être la marque d’un regard archaïque, dont nous gagnerions tous et toutes à nous défaire, ces espaces étant diversifiés et présentant des particularités qui leur sont propres.

D’abord, les difficultés constatées dans l’accès à la justice sont bien souvent liées à des problèmes structurels qui touchent l’ensemble du service public de la justice sur tout le territoire national et qui s’exacerbent dans les territoires ultramarins en raison d’enjeux locaux. Leur histoire, leur statut administratif, leur éloignement plus ou moins important sont autant d’éléments qui les différencient et modifient le rapport que les justiciables entretiennent avec la justice. À cet égard, l’exemple de La Réunion et de Mayotte est particulièrement symptomatique puisque c’est le ressort de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion qui couvre les deux départements, alors qu’ils se distinguent de l’Hexagone en tous points : démographiquement, économiquement, institutionnellement.

Certes, cette réalité est bien connue de tous ; néanmoins, nous déplorons que cette vision monolithique de la justice ultramarine persiste. À cet égard, nous vous renvoyons aux travaux du Syndicat de la magistrature présentés devant la CNCDH (Commission nationale consultative des droits de l’homme) en 2017, dans le cadre de son avis sur l’accès au droit et à la justice dans les outre-mer. Elle y a formulé des constats, malheureusement toujours d’actualité, concernant notamment les préalables indispensables à l’accès à la justice : un certain nombre d’informations doivent être transmises aux potentiels justiciables et certains droits doivent être effectivement respectés.

Ces préalables sont de deux types. Le premier est lié aux enjeux territoriaux et géographiques. La présence des parties à l’audience suppose qu’elles aient la possibilité de se déplacer, ce qui ne va pas de soi dans certains territoires éloignés. Les justiciables, déjà fragilisés par d’autres difficultés sociales, se trouvent alors complètement privés d’un droit d’accès au juge. Les rares dispositions spécifiques qui permettent de se rapprocher des habitants – les chambres détachées, les audiences foraines – sont sans cesse menacées par des contraintes budgétaires. Par ailleurs, l’exécution des décisions de justice se heurte à des difficultés dans les territoires dépourvus de services publics physiques et d’auxiliaires de justice.

Le second type de préalables est lié aux enjeux linguistiques et de transmission de l’information. La présence des parties dans l’enceinte judiciaire suppose qu’elles aient été dûment informées de manière compréhensible, d’autant que le recours à l’autorité judiciaire ne coule pas de source pour tous. Certaines particularités, qui tiennent à la présence d’autorités coutumières et traditionnelles ainsi qu’à la tradition orale, se heurtent au recours intensif à l’écrit propre au modèle de justice hexagonal. S’y ajoutent des obstacles liés au multilinguisme de certains territoires, notamment de l’archipel polynésien, ainsi qu’aux enjeux de traduction locale du champ sémantique judiciaire hexagonal. En effet, certaines notions utilisées par les magistrats n’ont pas du tout la même signification à Mayotte et ne sont pas comprises de la même manière selon les territoires.

Au-delà de ces difficultés communes, chaque territoire est confronté à des freins spécifiques à l’accès à la justice et met en œuvre diverses solutions pour les lever. Face à ces nombreuses impasses, les professionnels tentent souvent d’élaborer des dispositifs tenant compte des particularismes locaux. Néanmoins, il convient de s’interroger sur la volonté de l’institution judiciaire dans son ensemble, non seulement d’accepter les spécificités de ces territoires ultramarins mais également de s’y adapter, ainsi que sur sa capacité à le faire. Cet ajustement connaît des limites ; on ne peut imaginer que l’institution judiciaire s’adapte parfaitement à ce contexte très complexe.

Nous avons identifié trois axes principaux pour répondre à votre questionnaire. Nous proposerons des pistes visant, d’une part, à mieux adapter les membres de l’autorité judiciaire aux besoins des ressorts et, d’autre part, à améliorer la politique institutionnelle de l’aller vers. Enfin, nous aborderons la manière dont l’accès à la justice est conditionné par le contexte local, la justice étant elle-même très fragilisée en raison des carences des autres services publics.

D’abord, le Syndicat de la magistrature relève que l’activité juridictionnelle exige des magistrats en poste une bonne connaissance du territoire, de son histoire et de ses relations avec l’État. Il convient donc de mener des actions linguistiques et sémantiques pour adapter le langage judiciaire hexagonal au contexte local et d’améliorer la connaissance et l’ancrage des magistrats. Cela soulève la question de leur formation avant le départ et des ressources humaines.

Une formation spécifique et obligatoire est dispensée par l’École nationale de la magistrature (ENM) aux magistrats affectés en outre-mer. Toutefois, elle ne prévoit pas systématiquement de modules animés, par exemple, par un historien ou un sociologue spécialiste du ressort, alors qu’ils pourraient donner aux magistrats venant de l’Hexagone des clés fondamentales de compréhension du territoire.

S’agissant du contenu des formations, nous vous alertons sur le fait qu’il peut parfois traduire une vision surplombante, marquée par une représentation néocoloniale. Ainsi, certains formateurs ont pu dire à des auditeurs de justice en préaffectation qu’un poste en outre-mer pouvait s’apparenter à une mission humanitaire. Ces propos, extrêmement choquants, continuent de circuler au sein de l’institution. Chacun doit prendre la mesure des progrès qu’il reste à accomplir en matière de formation dispensée aux magistrats qui s’apprêtent à exercer des fonctions juridictionnelles dans ces territoires.

Par ailleurs, la principale difficulté réside dans le fait que très peu de magistrats sont issus de territoires ultramarins. Cela s’explique à la fois par des obstacles tenant à l’absence d’universités ou à leur faible niveau et par des obstacles matériels – il faut pouvoir se loger dans l’Hexagone pour suivre le cursus adéquat. Le « faire venir » de candidats extérieurs est très répandu. À Fort-de-France, par exemple, sur quinze juristes assistants ou assistants de justice, seuls deux ont une attache avec le territoire et un seul a fait ses études à l’université des Antilles. Il est pourtant très important de favoriser l’exercice des fonctions juridictionnelles par des magistrats issus des territoires ultramarins afin d’améliorer leur représentativité et de limiter les effets du turnover. Certaines juridictions, notamment à Mayotte, se caractérisent par un turnover qui fait obstacle à une connaissance fine des spécificités d’un territoire. Or, sans cette connaissance, il est difficile de rendre une justice proche des réalités vécues par la population, alors même que cela constitue un facteur de renforcement de sa confiance envers la justice.

À cet égard, la création de prépas intégrées à l’ENM dans ces territoires est un préalable indispensable pour favoriser l’accès des étudiants ultramarins à la magistrature et permettre le recrutement d’attachés de justice originaires du territoire concerné.

S’agissant de l’organisation des RH, la direction des services judiciaire s’est dotée de deux outils principaux pour renforcer l’attractivité des juridictions ultramarines : le mécanisme des brigades, que nous critiquons fortement, et celui des contrats de mobilité, qui garantit que les magistrats resteront plus longtemps sur place.

Les brigades sont un outil visant à pallier le manque d’effectifs dans des ressorts peu convoités lors des mutations. Mais celui-ci laisse un goût amer et le sentiment que la justice hexagonale est surplombante, avec des magistrats qui interviennent ponctuellement sans pouvoir connaître finement les contextes locaux. Ils appliquent strictement leur pratique professionnelle antérieure, sans avoir ni le temps ni les moyens de s’adapter.

En revanche, les contrats de mobilité favorisent l’attractivité de ces postes dans la durée. Bien qu’il présente des limites, cet outil demeure bien meilleur que le mécanisme des brigades.

Enfin, parmi les autres obstacles, on peut citer les carences dans le domaine immobilier. Une réflexion doit également être menée dans le champ de la politique disciplinaire et de la prévention des manquements déontologiques. En effet, dans certaines petites juridictions isolées, il existe des enjeux d’entre-soi et les fortes connexions interpersonnelles entre magistrats posent des difficultés.

Mme Mathilde Thimotée, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature. Je vous présenterai les politiques mises en œuvre pour améliorer l’aller vers et l’accès des justiciables ultramarins à la justice, ainsi que les échecs qui ont été essuyés.

D’abord, les juridictions ont consenti de nombreux efforts pour lutter contre la barrière de la langue. À cet égard, plusieurs juridictions ont conclu des contrats salariés avec des interprètes, ce qui permet d’inspirer une confiance réelle envers les professionnels, de garantir la qualité de la traduction et de disposer d’un interprète à tout moment. Toutefois, le recours à l’interprétariat rencontre des limites, la principale étant la prééminence de l’écrit dans le système juridique, puisque les convocations sont uniquement rédigées en français. Autre difficulté : les modalités de convocation ne sont pas adaptées aux difficultés d’adressage ni au fort taux d’analphabétisme qui peut exister dans certains territoires ultramarins, y compris à La Réunion, alors même que ce territoire est l’un des plus développés économiquement. Nous regrettons que d’autres modalités de convocation, notamment des rappels, n’aient pas été instaurées. Par exemple, le dispositif Mon suivi justice, déployé dans l’Hexagone, qui envoie un rappel de la convocation par SMS, est un outil efficace.

Au-delà du coût de la présence d’interprètes, se pose la question de la traduction de nos concepts juridiques dans d’autres langues. Les collègues de Mayotte nous ont expliqué que, dans certains dialectes, ces notions n’étaient pas aisément traduisibles. Nous n’avons pas suivi l’exemple de la Cour pénale internationale, qui a pris le temps de définir les concepts avec ses interprètes et de s’assurer qu’ils étaient bien compris par les populations locales. Parfois, nous ne sommes pas sûrs du message transmis. C’est une carence importante, un impensé du système judiciaire.

S’agissant de la politique d’aller vers, je souhaite souligner les efforts accomplis pour renforcer le maillage judiciaire, notamment en Guyane. Récemment, un quatrième cabinet de juge des enfants a été créé à la chambre de proximité de Saint-Laurent-du-Maroni. Par ailleurs, des audiences foraines ont été organisées autour de Saint-Laurent-du-Maroni, en matière d’assistance éducative en 2023 et en matière pénale en 2024. Ces dispositifs rencontrent un réel succès. Selon les collègues qui y participent, parmi lesquels l’une des trois juges des enfants qui siègent à Cayenne, la mobilisation des justiciables s’est renforcée, ces derniers venant même à la rencontre de la juge pour lui adresser leur requête alors qu’ils ne se seraient jamais déplacés dans un autre contexte. Les audiences foraines offrent aussi aux magistrats l’avantage d’acquérir une meilleure connaissance des territoires où ils exercent. Toutefois, ces auditions foraines sont soumises à de lourdes contraintes budgétaires ainsi qu’à la bonne volonté des chefs de cours et demeurent ponctuelles. Par exemple, à Cayenne, seules deux audiences foraines sont organisées chaque année.

À Fort-de-France, une initiative a été lancée – le Justibus – pour pallier le déficit massif de transport public sur l’île. Toutefois, elle est actuellement au point mort. Lorsque des initiatives adaptées sont lancées, elles sont souvent isolées, faute de communication et de coordination entre les acteurs locaux. Dès que leurs instigateurs s’en vont, elles disparaissent.

En définitive, dans les territoires ultramarins comme en métropole, la justice ne peut pas tout. Face à un désengagement – voire un abandon – des politiques publiques, elle se retrouve particulièrement carencée, ce qui nuit à son bon fonctionnement.

À Mayotte, où les politiques publiques en matière d’éducation, de santé et d’accès au travail sont défaillantes, ce qui frappe aujourd’hui – et bien plus qu’en 2017 –, c’est la place prépondérante prise par la politique de lutte contre l’immigration qui nuit gravement à toutes les initiatives. D’abord, on peut s’interroger sur la politique de l’enfance que l’on souhaite réellement, lorsqu’on décide de dégrader les titres de séjour des parents dont les enfants sont auteurs d’infractions. Cette mesure, déjà appliquée dans la pratique, est inscrite dans le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, alors qu’elle nuit gravement aux politiques éducatives. Face au risque de perdre leur titre de séjour, ainsi que celui de leurs autres enfants, certains parents choisissent d’envoyer leur adolescent récalcitrant seul aux Comores et livré à lui-même.

Par ailleurs, aucun projet éducatif ne peut être mené à son terme, car, malgré les progrès accomplis grâce au concours de la justice et d’autres acteurs, des jeunes se retrouvent, à leur majorité, sans aucune perspective, faute de titre de séjour. Il en va de même pour les majeurs. Selon un juge d’application des peines, en dehors du travail d’intérêt général, il n’existe aucune perspective d’emploi pour les justiciables dépourvus d’un titre de séjour.

Enfin, l’accompagnement éducatif et social des mineurs comme des majeurs est mis à mal par les contrôles systématiques effectués par la préfecture. Des justiciables évitent de sortir de chez eux, de quitter leur quartier ou d’emprunter les grands axes routiers par crainte d’être interpellés, ce qui nuit gravement au suivi.

En Guyane, d’importants efforts ont été consentis pour renforcer le maillage associatif ainsi que les relations avec le barreau local. De nombreuses initiatives ont été lancées afin de mieux faire connaître l’institution judiciaire et les droits dont disposent les parties. Des interventions en matière de prévention ont été menées dans des établissements scolaires, au cours desquelles les mineurs ont reçu les contacts utiles pour signaler des faits de violence ou de harcèlement dont ils pourraient être victimes.

Néanmoins, la justice des mineurs demeure particulièrement carencée. Certes, c’est également vrai dans l’Hexagone mais cela est d’autant plus grave en Guyane en raison de la non-exécution des mesures de placement. Lorsque celles-ci sont néanmoins exécutées, elles le sont dans de très mauvaises conditions : il est fréquent qu’une famille d’accueil héberge plus de neuf enfants, alors qu’elle ne peut en accueillir que trois ou quatre. On observe un manque chronique de structures collectives d’accueil tant en matière d’assistance éducative qu’en matière pénale. Par ailleurs, le quartier des mineurs de la seule prison de Guyane connaît une surpopulation importante. Enfin, il n’existe aucune pouponnière ni aucun foyer maternel pour accueillir les mères adolescentes et leurs nourrissons, alors que le taux de fécondité et celui de mères adolescentes y sont les plus élevés de France.

À Fort-de-France, outre les problèmes rencontrés à l’échelle nationale, la justice des mineurs manque de possibilités de placement, ce qui l’oblige à envoyer les mineurs vers le centre éducatif fermé de Guadeloupe ou vers celui de Guyane. Cela met en péril le maintien des liens familiaux, ainsi que la continuité des démarches éventuellement engagées en matière de scolarité ou d’insertion. La situation est préoccupante également s’agissant des soins, car il existe très peu de structures susceptibles de prendre en charge les mineurs porteurs de handicaps lourds. Un départ vers l’Hexagone doit parfois être envisagé mais les places sont chères et, dans ce cas, la rupture des liens avec la famille est consommée. Pas plus qu’en Guyane, il n’existe de mesures d’aide à la gestion d’un budget familial, alors qu’un nombre important de personnes sont exclusivement bénéficiaires de prestations sociales.

Enfin, la justice en outre-mer manque d’enquêteurs, notamment en Guadeloupe et en Martinique, ce qui suscite un sentiment de défiance quant à la façon dont elle est rendue.

M. Ludovic Friat, président de l’Union syndicale des magistrats. L’USM est le syndicat majoritaire de la profession. Apolitique, il porte un regard intéressé sur l’outre-mer, notamment parce qu’il y compte un grand nombre d’adhérents. Je suis moi-même en partie calédonien et j’ai eu la chance et l’honneur de servir pendant de longues années au tribunal de première instance de Nouméa. Les audiences foraines et les assesseurs coutumiers relèvent, pour ce qui me concerne, du vécu et non du discours académique et je crois que ma richesse professionnelle – pour peu que j’en aie une – tient largement à cette expérience.

Je partage en partie le constat de mes collègues du Syndicat de la magistrature lorsqu’elles indiquent que l’on retrouve dans les outre-mer, de façon exacerbée, les maux que l’on rencontre en métropole. Dans l’Hexagone, la justice a été abandonnée pendant près de trente ans. Que dire des territoires ultramarins, où il faut en outre compter avec le poids de l’histoire et où les considérations politiques ne sont jamais très éloignées ? J’ajoute que les magistrats qui rendent la justice outre-mer sont directement sous le regard de nos concitoyens : il n’y a pas ou presque pas d’anonymat.

L’outre-mer est un sujet important pour l’USM. En début d’année, je me suis de nouveau déplacé, à titre à la fois familial et professionnel, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie. Fabienne Averty s’est rendue il y a quelques semaines à La Réunion et à Mayotte et, d’ici à la fin de l’année, nous irons en Guyane et aux Antilles. Pour comprendre les outre-mer, il faut y avoir travaillé ou bien y être allé, sans quoi l’on risque le complexe de supériorité du métropolitain qui a tout vu, tout fait, qui a touché la prime mais qui n’a pas vraiment compris ce qu’étaient ces territoires. Un peu comme les coutumiers kanak de Lifou, c’est avec respect et humilité que je vous précise que, si je ne connais pas trop mal l’outre-mer français du Pacifique, ma connaissance des autres outre-mer est plus limitée. Comme mes collègues, je voudrais insister sur la diversité de ces territoires qui, s’ils souffrent de maux communs – éloignement, pauvreté, sociétés fracturées –, ont des histoires et des cadres institutionnels bien différents.

Pour nos compatriotes d’outre-mer, la justice, c’est l’État : souvent, ils voient en elle, à tort ou à raison, son bras armé. Or la justice doit être impartiale et à sa place, c’est-à-dire au milieu. Outre-mer encore plus qu’ailleurs, elle doit veiller à ne pas donner l’impression d’être au service d’une cause ou d’une autre.

Cela m’amène à la question des personnels judiciaires, en particulier des magistrats, que notre institution envoie outre-mer. D’abord, il faut que ces personnes se posent les bonnes questions. La plupart de nos collègues sont motivés pour y aller, sauf ceux qui y sont envoyés dès la sortie de l’École nationale de la magistrature parce que personne ne veut y aller et qu’ils n’ont donc pas le choix – il y a là une forme de relégation judiciaire. Mais certains vont outre-mer pour de mauvaises raisons, attirés par les avantages financiers ou par l’exotisme, ou bien cherchant à fuir leurs problèmes.

Partir outre-mer doit être un projet de vie ; il faut y aller avec l’idée d’y représenter notre institution et d’y être au service de nos concitoyens. Il faut être assez ouvert et intéressé pour comprendre que, dans ces territoires, la justice reste notre justice républicaine mais qu’elle doit s’adapter à la réalité du terrain, dans la façon dont elle s’adresse à nos concitoyens comme dans la façon dont elle fonctionne. Ce n’est pas facile : certains courent le risque de se tropicaliser, si j’ose l’expression, et de perdre leurs repères. C’est pourquoi une expérience préalable de la justice et de nos ressorts professionnels me semble nécessaire pour être capable de les adapter ou de les modifier outre-mer, sans jamais perdre la boussole de notre déontologie. Là est toute la difficulté : il faut être assez souple et assez ouvert sans se perdre dans des pratiques irrecevables au plan juridique ou déontologique.

Cela pose la question, qui est sans doute l’éléphant dans la pièce, de la durée du séjour outre-mer – sachant qu’il n’y en a pas de bonne. Pour l’instant, les textes ne limitent pas la durée du séjour des magistrats métropolitains, du fait de leur statut particulier et de leur inamovibilité. À l’inverse, les séjours des personnels de greffe sont limités à deux fois deux ans – hors Tahiti, où ce sont des fonctionnaires locaux. Ce qui est certain, c’est qu’il faut rester suffisamment longtemps outre-mer pour s’adapter et comprendre les enjeux, mais pas trop longtemps non plus, pour ne pas prendre trop d’habitudes. Comme disait Charles Péguy, « un juge habitué est un juge mort pour la justice ». C’est une problématique nationale et il paraît difficile, sur le plan constitutionnel, de limiter le séjour des magistrats ultramarins mais pas celui des magistrats métropolitains. C’est néanmoins un vrai débat : des difficultés se font jour en certains endroits, quand des collègues restés trop longtemps outre-mer perdent leurs repères professionnels.

Comme je l’ai dit et écrit à plusieurs reprises, je pense que la justice ultramarine doit ressembler aux pays dans lesquels elle est rendue. Elle ne peut pas être rendue uniquement par des collègues métropolitains qui ne font que passer ; un mixte est nécessaire – et son dosage est une autre question. Cela ne favorise pas l’attractivité du métier car les jeunes et les étudiants savent que l’on ne peut pas faire toute sa carrière de magistrat en outre-mer, mais cela me semble une bonne chose : il ne s’agit pas, en effet, de recréer une magistrature d’outre-mer comme celle que l’on a connue jusqu’en 1958.

Je constate toutefois que le tribunal de première instance de Nouméa comptait deux magistrats ultramarins – Fote Trolue, qui était kanak, et Emeni Simete, qui était wallisien –, lorsque j’y ai pris mon premier poste en 1992, et qu’il n’en compte plus aucun aujourd’hui. Sur ce point, nous avons malheureusement reculé.

Il ne faut pas avoir peur de la « créolisation » de la magistrature. Ce mot peut faire sourire, mais je l’ai malheureusement entendu. Il faut simplement être clair avec nos collègues ultramarins qui intègrent la magistrature : ils ne feront pas toute leur carrière chez eux mais devront faire des allers-retours entre le centre de leurs intérêts matériels et moraux, comme on le dit froidement, et d’autres endroits où ils confronteront leur pratique professionnelle à des réalités et à des personnes différentes. Une politique RH plus active est sans doute nécessaire pour que ceux qui font l’effort de partir en métropole ou ailleurs dans les outre-mer soient assurés de pouvoir rentrer chez eux avant les calendes grecques ou la veille de la retraite.

De nombreuses initiatives ont été prises pour faire évoluer le cadre institutionnel de l’exercice outre-mer. En Nouvelle-Calédonie, des juges de l’application des peines (JAP) ont expérimenté une libération conditionnelle coutumière : les personnes sortant de prison étaient placées sous le contrôle des coutumiers, qui les réintégraient dans leur tribu d’origine – où s’exerçait réellement un contrôle social – et rendaient compte au JAP, non sans difficulté parfois.

La Nouvelle-Calédonie est sans doute un laboratoire d’idées institutionnelles ; beaucoup de choses y ont été imaginées, notamment les officiers publics et l’état civil coutumiers. Ce territoire est allé très loin, aux confins de l’autonomie et de l’indépendance. Reste qu’il faut, comme toujours, que les personnes concernées se saisissent des outils qui existent et que l’action de l’État soit pérenne, plutôt que d’obéir à une coûteuse politique de stop and go.

Je voudrais vous inviter, pour conclure, à demander à notre ministère les rapports établis récemment encore par l’Inspection générale de la justice (IGJ) dans plusieurs territoires d’outre-mer. Il y a certainement des enseignements et des axes de réflexion à en tirer. Sans doute aurez-vous plus de chance que nous, syndicats, de les obtenir : le moins que l’on puisse dire pour l’instant, c’est que le ministère est assez frileux. Or plus on laissera penser à nos concitoyens que l’on met les sujets sous la natte, plus ils s’imagineront que nous avons des choses à cacher.

Mme Fabienne Averty, secrétaire nationale de l’USM. Aux fins de répondre au mieux à vos questions, j’ai interrogé les représentants de notre syndicat dans chaque territoire d’outre-mer. J’ai reçu des réponses de chaque cour, notamment de Cayenne, de Basse-Terre, de Mamoudzou, de Saint-Denis de La Réunion, de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie.

Même s’ils ont des caractéristiques communes – éloignement géographique, difficultés de déplacement, chômage, multilinguisme –, les territoires ultramarins ne se trouvent pas dans des situations similaires. Certains ont beaucoup de mal à attirer les personnels de justice ; il en va ainsi des Antilles mais surtout de Cayenne et de Mamoudzou, les juridictions les plus difficiles à pourvoir. Ce défaut d’attractivité est en partie d’ordre général, lié à un climat social dégradé, marqué par la violence, la présence de gangs, un taux de chômage important, de la pauvreté, une immigration irrégulière et des conditions de vie très difficiles. À Mamoudzou par exemple, il n’y a aucun loisir possible – ni cinéma, ni piscine publique, ni salle de théâtre – en dehors de la plongée et de la découverte de l’île.

M. le président Frantz Gumbs. Vous parlez bien de la situation courante et non des conséquences du cyclone, n’est-ce pas ?

Mme Fabienne Averty. Effectivement : il n’y a jamais eu de cinéma à Mamoudzou.

Le manque d’attractivité est aussi lié aux conditions de travail des personnels de justice dans ces territoires. Certains constatent des insuffisances de structuration au sein des services – notamment un manque de greffiers formés et impliqués, du fait de l’absentéisme et de vacances de postes. Or les magistrats ne peuvent pas travailler sans greffe. Dans certains barreaux, il n’y a pas non plus suffisamment d’avocats. C’est le cas notamment à Mamoudzou, où ils ne sont qu’une vingtaine. Compte tenu de l’ampleur du contentieux des mineurs et des étrangers, les personnes déférées ont de très grandes difficultés à obtenir la présence d’un avocat – pourtant obligatoire – à leurs côtés.

Il y a aussi des problèmes de locaux. Les bâtiments se détériorent très vite outre-mer – sans même parler du cyclone Chido, qui a ravagé les lieux à Mamoudzou et oblige nos collègues à travailler sur quatre sites différents.

Le multilinguisme n’est pas vraiment un problème, grâce aux interprètes – encore faut-il qu’ils viennent et qu’ils soient payés. Les problèmes que la justice rencontre de façon générale sont encore plus prégnants dans les outre-mer. Les magistrats ne disposent pas des mêmes équipes qu’ici, en raison notamment d’un manque d’attachés de justice ; ce sont autant de freins au travail. Mes collègues de Mamoudzou m’ont ainsi expliqué qu’ils perdent beaucoup de temps pour faire leur travail correctement. Ils doivent vérifier, par exemple, que tout le monde sera présent à l’audience et que celle-ci pourra se tenir.

Il faut toutefois souligner que des actions ont été mises en œuvre par notre ministère et que des progrès ont été faits. Dans les territoires peu attractifs, les contrats de mobilité engagent les collègues pour trois ans – deux à Mamoudzou –, après quoi ceux-ci bénéficient d’une priorité d’affectation sur le poste de leur choix. Ce dispositif fonctionne.

Par ailleurs, la loi organique de 2023 relative à l’ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire permet aux cours d’appel d’Aix-en-Provence et de Paris de déléguer des collègues du parquet ou du siège en renfort ponctuel, jusqu’à trois mois. Mais les magistrats n’ont pas le temps, en quelques semaines, de tenir l’audience, de mettre en délibéré et de signer le jugement. De ce fait, ils sont affectés sur des contentieux d’urgence, comme ceux des étrangers. Les délégations constituent donc une aide mais elles ne pallient pas les insuffisances dont souffrent nos collègues. Le système des brigades est plus intéressant, la délégation de six mois permettant aux magistrats de réaliser un travail concret et de s’impliquer dans les services.

À Cayenne et à Mayotte, nos collègues rencontrent des difficultés pour trouver un logement. Des actions ont été mises en place par le ministère, avec le recours à un organisme d’aide à la recherche et la possibilité de bénéficier d’un logement d’accueil pour deux mois, mais cette question reste un point noir, d’autant plus depuis le passage de Chido.

Enfin, les magistrats rencontrent des difficultés pour scolariser leurs enfants après le collège. En primaire, les cours sont concentrés sur une demi-journée, faute de capacités d’accueil, et il n’y a ni cantine ni systèmes de garde ; il est très difficile, dans ces conditions, de mener une vie familiale, d’autant plus que les conjoints peuvent être confrontés au chômage. Cette situation constitue également un frein à l’attractivité de ces territoires.

Mme Béatrice Brugère. S’il n’est pas forcément toujours en accord avec les solutions présentées, notre syndicat s’associe au constat posé par nos collègues. J’aimerais aussi insister sur le fait que les juridictions d’outre-mer sont très regardées mais peu évaluées.

Ce qui me frappe, c’est le manque d’anticipation dont fait preuve le ministère de la justice face aux spécificités, notamment climatiques, de ces territoires. Les dégâts du dernier cyclone, qu’on ne mesure pas encore, seront très importants en termes financiers mais également de justice. Nous avons perdu des bâtiments et nous avons vu des magistrats en détresse totale, qui se sont sentis complètement abandonnés. Cette situation aura aussi des conséquences en matière d’attractivité des postes.

Une fois le constat établi et partagé quasiment par tous, le ministère de la justice doit passer des plans d’urgence à une véritable politique publique qui tienne compte des singularités et permette d’évaluer les bonnes pratiques. Les actions intéressantes menées dans certains territoires, comme les audiences foraines, doivent dépasser le stade de l’initiative locale pour prendre une dimension plus générale.

Notre syndicat partage le constat qui a été établi au sujet de la formation des magistrats, mais aussi de la durée de leur séjour outre-mer. Nous sommes tout à fait favorables à ce que cette durée soit limitée sur certains postes et, pour contourner l’obstacle que constitue l’éloignement de la direction des services judiciaires, à faire évoluer l’organisation de l’envoi, de la formation mais aussi du retour des magistrats.

Nous sommes également convaincus de la nécessité de susciter davantage de vocations sur place. Il n’y a pas d’obstacles pour les avocats ; je ne sais pas pourquoi il y en a tant pour les magistrats. Autant les magistrats venant de métropole doivent rester moins longtemps, autant la politique RH sur place doit être totalement différente, afin de redonner confiance et d’insuffler une politique pénale d’envergure. Cela passera par les primes, dont certaines ont été supprimées à tort, mais aussi par un recrutement plus affiné et mieux ciblé, ainsi que par des accompagnements sur place. La direction des services judiciaires doit aussi s’impliquer davantage sur les sujets liés à la déontologie, en matière de prévention comme de sanction. En outre-mer, les magistrats et les greffiers se sentent éloignés et tout prend des proportions différentes.

Il faut également favoriser les pratiques locales comme les audiences foraines ou d’autres mises en place en Polynésie. Évidemment, une certaine adaptabilité est nécessaire. Le travail d’intérêt général fonctionne très bien en Polynésie par exemple, car il est rapidement mis en œuvre et qu’il satisfait les maires, alors qu’en métropole, d’après un rapport de la Cour des comptes, il ne fonctionne pas.

Il convient donc de dépasser les constats de dysfonctionnement et de déployer une politique adaptée en termes de formation, de RH, de moyens mais aussi d’objectifs.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous tous ici, représentants des syndicats de magistrats, vous n’êtes pas n’importe qui ! Vous incarnez la justice ! Or, madame Allenbach, vous dites avoir déjà transmis des pistes au ministère. Madame Averty, des choses ont avancé, avez-vous précisé. Quant à vous, madame Thimotée, vous avez indiqué que les initiatives locales se heurtent aux limites budgétaires ou disparaissent avec le départ des personnes qui les ont prises. Le ministère a-t-il vraiment pris connaissance des remontées du terrain ?

Par ailleurs, des justiciables pointent du doigt une possible collusion, par exemple entre les juges et les procureurs. Cela pourrait s’expliquer, comme vous le disiez, par le fait que certains magistrats occupent trop longtemps le même poste. On entend dire que la séparation des fonctions ne vaut que jusqu’au moment de prendre l’avion à Paris et que, une fois dans nos territoires, ils agissent ensemble. Certains de nos concitoyens disent clairement que la justice rendue n’est pas conforme à la réponse que la République est censée apporter à tous ses territoires.

M. Elie Califer (SOC). À vous écouter, j’ai eu l’impression que nous étions au pays ou que vous étiez des députés, tant nous partageons les mêmes constats. Nous les avons entendus de la part des magistrats et des autres personnels de justice en poste outre-mer. Tout l’objet de cette commission d’enquête est d’identifier les solutions que nous pouvons leur apporter.

Vous disiez que la justice doit être à sa juste place dans le territoire où elle est rendue mais, souvent, elle est plus qu’à sa place ! Il y a une telle collusion que les décisions s’égarent et qu’on en vient à parler de justice d’État, si ce n’est de justice coloniale. J’y insiste, chez nous – pour ma part, je suis Guadeloupéen –, on a parfois l’impression que la justice est rendue selon un angle assez particulier.

Vous l’avez dit, le problème peut venir des enquêtes, qui n’ont pas le temps d’aboutir et donc de produire les éléments suffisants pour permettre – pardon pour le pléonasme – une justice juste. Je ne mentionne même pas la question immobilière. Quand un justiciable est reçu dans un Algeco, il est en droit de douter du sérieux de l’examen de son affaire.

Quelles sont les solutions ? Défendez-vous avec pugnacité les besoins des ultramarins ? Les demandes sont diverses, certes. Mais sont-elles défendues auprès du ministère ? Peut-on compter sur vous pour le faire désormais avec plus de pertinence ?

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous pouvez aussi compter sur nous !

M. Yoann Gillet (RN). Pourriez-vous, monsieur le rapporteur, monsieur Califer, expliquer ce que vous entendez par collusion, car je ne suis pas certain d’avoir compris ? Voulez-vous dire que les décisions de justice sont plus fermes dans les territoires ultramarins ? Je ne sais pas si c’est réellement le cas, car je ne dispose pas d’étude en la matière, mais c’est l’impression que j’ai eue en Guyane. Les forces de l’ordre se faisaient du reste la même remarque. On m’avait expliqué que les magistrats en poste ayant le nez dans la réalité, pour le dire poliment, leurs décisions s’en ressentaient.

Par ailleurs, il me semble essentiel que des magistrats issus des territoires ultramarins y soient affectés. Nous avons d’ailleurs le même problème dans l’ensemble de l’administration, comme la police, notamment en raison d’un problème d’accès à la formation dans ces départements.

Enfin, ne serait-il pas opportun d’affecter les nouveaux magistrats dans un territoire ultramarin ? Cela ne pourrait-il pas constituer un début de réponse à leur manque d’enthousiasme, sachant qu’une telle affectation pourrait être formatrice ?

Mme Fabienne Averty. Vous dites que les décisions seraient plus fermes à Cayenne ; nos collègues de Mamoudzou sont, eux, plutôt considérés comme laxistes. Je ne suis donc pas sûre que la justice soit plus ou moins sévère dans les territoires d’outre-mer qu’en métropole. Il me semble qu’il s’agit plutôt d’un ressenti ou de l’effet d’une attente particulière de la part des justiciables. Peut-être le ministère de la justice dispose-t-il de statistiques dans ce domaine ?

Concernant les affectations, il faut savoir que les promotions de l’École nationale de la magistrature comptent 450 auditeurs de justice et le corps des magistrats 9 000 personnes. Tous les personnels ne peuvent donc pas aller outre-mer, sachant que tout le monde n’est pas non plus fait pour y travailler. En tout état de cause, il faudrait commencer par renforcer l’attractivité des postes et consolider ce qui est nécessaire à la prise en charge des enfants. Je ne crois pas qu’envoyer tous les magistrats dans ces territoires soit une solution.

M. Ludovic Friat. Le fonctionnement des outre-mer est si atypique que, pour y travailler, il faut déjà maîtriser ce qui est typique. On ne peut pas envoyer sur des fronts parfois difficiles et dégradés de la justice des collègues qui ne disposent pas de l’expérience et du recul nécessaires pour gérer ce type de situations.

En ce qui concerne les collusions, dans l’Hexagone déjà, le juge est de plus en plus vu comme un ennemi politique que comme un arbitre. Que dire alors, en outre-mer, où dans l’imaginaire de nos concitoyens la justice est arrivée dans les valises de l’État, c’est-à-dire, bien souvent, de la puissance coloniale ? Il est clair que la justice souffre d’une mauvaise image. Pour citer un épisode récent, le procureur de la République en Nouvelle-Calédonie a reçu des manifestants loyalistes qui se trouvaient devant le palais de justice. A-t-il eu raison ou tort ? Sa décision a fait baisser les tensions. Mais certains se sont demandé s’il aurait fait de même avec des manifestants indépendantistes.

En outre-mer, on est souvent confrontés à un choix cornélien. Quoi qu’on fasse, on est critiqués par une bonne partie de la population. La justice doit être à sa place, c’est-à-dire au milieu, mais souvent on ne fait que des mécontents…

Mme Mathilde Thimotée. Nous sommes aussi très défavorables à l’affectation obligatoire de magistrats en outre-mer. Pour faire du bon travail dans ces départements, il faut avoir envie de s’intéresser au contexte local. Y aller contraint ne serait pas idéal.

Pour compléter les propos de Ludovic Friat, le Syndicat de la magistrature estime que, eu égard à la manière dont la justice est arrivée dans ces territoires et aux liens difficiles qu’il peut y avoir avec l’État, il est indispensable que les magistrats qui y travaillent fassent un effort de pédagogie pour expliquer que la justice, ce n’est pas la préfecture. Nos collègues sur place nous le disent : nos concitoyens confondent souvent les cercles du pouvoir. À l’image du service de communication créé par le TGI (tribunal de grande instance) de Paris, le ministère gagnerait à consacrer des moyens pour que les magistrats en poste aient le temps d’expliquer leurs décisions.

Par ailleurs, la manière dont les cours d’appel sont organisées peut contribuer à faire naître un sentiment d’entre-soi – le terme de collusion est peut-être un peu fort. À Fort-de-France ou à Cayenne, la cour d’appel n’a sous son giron qu’un seul tribunal. Or les chefs de juridiction entretiennent des relations intimes avec des magistrats qui exercent au tribunal judiciaire. Cela peut susciter des craintes quant à la façon dont les décisions sont prises.

C’est la raison pour laquelle nous nous sommes récemment entretenus avec la direction des services judiciaires (DSJ) afin qu’elle veille – ainsi que le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) – à ne pas nommer de chef de juridiction en couple avec un magistrat en poste sur place. Il n’y a pas de raison de douter a priori de leur déontologie, mais cette situation peut conduire à questionner l’impartialité de la justice.

Mme Judith Allenbach. Cela rejoint ce que nous disions au sujet de la prévention du risque disciplinaire et du renforcement de la déontologie. Outre l’insularité, comme l’a dit Mathilde Thimotée, il doit être tenu compte du fait que la cour d’appel et le tribunal judiciaire se situent sur le même territoire, que les juridictions sont de petite taille et que les magistrats, peu nombreux, se connaissent très bien, peuvent rester en poste longtemps et entretiennent parfois des relations interpersonnelles très fortes pouvant encore renforcer l’entre-soi. Quand des personnes occupant des postes de gouvernance de la juridiction, de la cour d’appel ou au parquet ont des liens étroits avec des magistrats du siège, il est vrai que cela peut être dérangeant. La DSJ et le CSM doivent donc mener une politique de prévention et disciplinaire, qui est valable pour le reste du territoire national.

Au fond, il n’existe pas de politique disciplinaire à proprement parler. Il n’y a que des pratiques éparses, sans véritables lignes directrices ni guide de bonnes pratiques pour les chefs de juridiction, qui sont chargés de faire remonter les éventuels problèmes et qui sont compétents pour demander au CSM de s’intéresser à telle ou telle question. L’institution doit donc mener à ce sujet une réflexion à la fois nationale et spécifique aux outre-mer.

Parfois, des mouvements de personnel compensent l’absence d’actions disciplinaires concernant des magistrats qui peuvent poser problème. Ce manque de transparence et de lisibilité est extrêmement délétère aussi bien pour nos collègues que pour l’image de la justice sur place. L’institution gagnerait énormément à remédier à cette opacité, particulièrement outre-mer.

Mme Béatrice Brugère. Monsieur le rapporteur, les syndicats parviennent-ils à faire remonter ces enjeux ? Oui et non. Je me souviens d’un déplacement à Cayenne, il y a quelques années, à propos d’un grave problème d’amiante. Nous avions tiré la sonnette d’alarme je ne sais combien de fois, allant jusqu’à menacer de lancer des procédures ; nous avons eu le plus grand mal à faire bouger les choses. Nous y parvenons parfois, mais nous constatons un immobilisme et le manque d’une politique ad hoc. Il faudrait presque un service dédié, y compris en ce qui concerne le bâtimentaire.

Des Algeco, j’en ai vu là-bas, certains d’ailleurs dans un état très dégradé. Mais il en existe aussi ailleurs sur le territoire. Cette question prend d’autres proportions outre-mer en raison de la distance et du sentiment, parfois justifié, d’abandon. Les magistrats et le reste du personnel ont l’impression que tout y est plus lent, mais leurs difficultés sont souvent les mêmes qu’ailleurs. De l’amiante, par exemple, il y en a dans d’autres tribunaux.

Nous essayons d’agir. Comme je le disais, notre action a été assez efficace à la suite du cyclone qui a touché Mayotte, pour donner les noms des magistrats qui n’arrivaient à joindre personne et les faire évacuer. Mais ce qui s’est passé est anormal. Les choses pouvaient être anticipées et auraient dû être organisées d’une autre manière.

S’agissant d’une possible collusion, je ne dispose pas d’éléments tangibles pour répondre. Cela doit exister, comme partout sur le territoire. Le cas échéant, je présume que les choses prennent effectivement des proportions particulières outre-mer.

Quant aux solutions et aux propositions, nous en avons formulé un certain nombre que je vous transmettrai par écrit pour ne pas allonger les débats. Parmi les pistes de réflexion, je peux de nouveau évoquer celles relatives aux notifications ou au développement de la visioconférence et du numérique. Cela étant, en l’absence de moyens humains, matériels et budgétaires supplémentaires, toutes nos propositions resteront lettre morte. Il faudra un plan d’action étayé.

M. le président Frantz Gumbs. Comme vous, je crois que le sentiment d’entre-soi est d’autant plus fort que les territoires sont petits. En matière d’insécurité ou d’immigration, par exemple, pour des questions de coordination des services de l’État, le préfet et le juge ou le procureur et le chef de la gendarmerie apparaissent parfois côte à côte. Les habitants peuvent alors se demander pourquoi ils sont toujours ensemble et croire qu’ils s’entendent pour s’occuper d’eux, en quelque sorte. C’est un problème d’image.

Madame Thimotée, vous avez dit que certains magistrats font preuve de créativité et d’innovation, mais que leurs initiatives disparaissent quand ils changent de poste. Pourriez-vous nous fournir un inventaire de ce qui fonctionne ou a fonctionné et qui mériterait d’être formalisé et pérennisé ?

Mme Judith Allenbach. Le problème principal est bien l’absence de stratégie de long terme adaptée à chaque territoire. Cela conduit à une multiplication des initiatives éparses, provisoires, éphémères, qui reposent sur l’imagination et la bonne volonté des acteurs en place à un moment précis et qui mourront avec le départ de leurs instigateurs. Il serait en effet très intéressant de s’inspirer de tout ce qui a été entrepris pour ériger de véritables politiques publiques, si fastidieux que s’annonce l’inventaire. Les différents syndicats auront des exemples à vous fournir, sachant que ce qui est fait dans un territoire n’est pas nécessairement pertinent dans un autre et que certaines initiatives séduisantes en apparence ne servent en fait, pour l’essentiel, que la communication de l’institution judiciaire. Si l’image a son importance, il faut que les initiatives soient consistantes sur le fond et puissent s’inscrire dans la durée.

M. Davy Rimane, rapporteur. Madame Brugère, vous parlez du développement de la visioconférence et du numérique, mais je rappelle qu’il existe une fracture numérique terrible et que nos populations souffrent d’illectronisme, sans mentionner la barrière de la langue. Ce sont trois éléments non négligeables dont il faut tenir compte dans nos territoires.

Plus globalement, même si vous avez promis de nous envoyer des documents complémentaires, il me semble que beaucoup de points restent à évoquer et qu’une nouvelle audition pourrait être utile.

Mme Judith Allenbach. Nous sommes à votre disposition, sous réserve, peut-être, d’un préavis plus important. C’est parce que nous avons reçu la convocation il y a peu que nous n’avons pas eu davantage d’éléments précis à vous présenter.

M. le président Frantz Gumbs. Si nécessaire, après réception des éléments dont vous disposez, nous pourrons effectivement nous rencontrer de nouveau. Je vous remercie chaleureusement pour votre présence aujourd’hui.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. David Barjon, directeur général de l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) (jeudi 3 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui subsistent pour assurer l’égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Cela nécessite des tribunaux accessibles, répondant à un maillage territorial pertinent et en état de fonctionnement. Cela suppose également un cadre bâti adapté aux contraintes, notamment climatiques et géologiques, du territoire d’implantation, ainsi qu’aux besoins de la population, parfois allophone.

Plusieurs projets immobiliers d’ampleur sont en cours de développement dans les outre-mer. L’Agence publique pour l’immobilier de la justice (Apij) en a la charge et joue à ce titre un rôle très structurant et concret dans l’accès au droit et à la justice. Il nous a donc semblé intéressant d’entendre dès le début de nos travaux son directeur général, M. David Barjon, architecte et urbaniste général de l’État, afin de dresser un état des lieux complet de ces projets.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. David Barjon prête serment.)

M. David Barjon, directeur général de l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (Apij). Le questionnaire que vous m’avez adressé servira de guide à mon intervention liminaire.

Je vais tout d’abord vous présenter l’Agence publique pour l’immobilier de la justice. Cela vous permettra d’identifier son rôle, son périmètre, son fonctionnement, mais aussi de comprendre pourquoi il me sera difficile de répondre à certaines questions.

L’Apij est un établissement public administratif sous la tutelle du ministère de la justice et du ministère des comptes publics. Elle bénéficie de 164 équivalents temps plein (ETP) et dispose d’un budget de fonctionnement d’environ 19 millions d’euros. Elle réalise pour le compte du ministère de la justice des opérations immobilières aussi bien judiciaires que pénitentiaires, correspondant au champ de compétences de ce dernier. Elle peut également effectuer des opérations pour d’autres ministères, dès lors que l’une des composantes du projet relève du ministère de la justice. En outre-mer, c’est le cas par exemple à Saint-Martin, où nous réalisons la cité administrative et judiciaire.

Nous ne nous occupons pas de l’ensemble des projets immobiliers du ministère de la justice ; seulement des plus grands. Aucun seuil n’est défini : cela est laissé à l’appréciation du ministère, mais notre organisation et nos compétences sont plutôt ciblées sur les grands projets. La zone Antilles-Guyane connaît toutefois une particularité, puisque compte tenu d’un déficit d’ingénierie en interne, notamment au ministère de la justice, nous y réalisons des prestations de moindre ampleur, comme de petites opérations de réhabilitation telles qu’un changement de groupe froid, chose que nous n’effectuons jamais dans l’Hexagone.

Au-delà de la construction elle-même, l’Apij joue auprès du ministère de la justice un rôle de conseil en matière immobilière. Nous élaborons ainsi les guides de programmation qui correspondent au cadre donné à la construction. Il s’agit par exemple de définir comment un palais de justice – il en irait de même dans le domaine pénitentiaire – doit fonctionner. Ces guides sont évidemment établis en collaboration avec la direction des services judiciaires et le secrétariat général du ministère, mais nous jouons une part active dans leur rédaction et leur actualisation. Un guide de programmation générique donne les orientations pour l’ensemble des palais de justice, qu’ils soient situés dans l’Hexagone ou en outre-mer. Puis nous élaborons pour chaque opération un guide spécifique au palais de justice et à la région concernés. Ainsi, les variations rencontrées dans une construction située outre-mer ne figurent pas dans le programme générique, mais dans le guide de programmation propre à l’opération, qui mentionne toutes les spécificités liées au territoire. Il n’existe pas de guide générique dédié aux outre-mer : ces territoires présentant chacun des spécificités, il n’était pas possible de produire un guide commun. Nous rédigeons donc pour chaque opération un guide tenant compte des spécificités du territoire concerné.

Votre questionnaire évoquait les défis rencontrés dans les outre-mer. La gouvernance de l’Apij est assurée par un conseil d’administration qui délibère sur des commandes passées par le ministère de la justice. Puis l’Agence exécute les délibérations votées. Nous n’avons donc pas de rôle en matière de stratégie immobilière à l’échelle d’une région par exemple. Il ne nous appartient pas de déterminer qu’il faudrait construire un palais de justice à tel endroit et de telle capacité : c’est le ministère de la justice qui exprime son besoin, par rapport à l’activité juridictionnelle et dans la zone géographique visée. Dans ce cadre, il est attendu de nous que nous menions l’opération en respectant les délais et les coûts fixés par le ministère et validés par le conseil d’administration, tout en garantissant la qualité d’exécution.

Face à ces enjeux, les défis que nous rencontrons en outre-mer sont de plusieurs ordres. Le premier concerne la partie foncière. Certains des territoires concernés sont accidentés et il est difficile de construire des bâtiments judiciaires, et plus encore pénitentiaires, dans les pentes ou les zones à risque. La géographie et la nature des risques, notamment naturels, que l’on trouve particulièrement en outre-mer sont un facteur limitant à la recherche foncière.

Nous sommes également confrontés à des difficultés de concurrence, avec d’éventuels effets sur le coût. Le nombre de candidats intéressés par les opérations que nous conduisons outre-mer est en effet souvent moitié moins élevé que celui observé pour les opérations menées dans l’Hexagone. Connaissant la problématique, nous essayons, grâce à une démarche de sourcing, de prendre contact avec les entreprises très en amont afin de les mobiliser pour qu’elles soient candidates à nos appels d’offres.

Se pose par ailleurs la question du coût, plus élevé en outre-mer que dans l’Hexagone. Les entreprises ont des contraintes objectives. La disponibilité des matériaux, tout comme leur acheminement, représente un coût supplémentaire. Le fait d’être contraint par l’existence d’un marquage Communauté européenne constitue également une difficulté. Des évolutions sont en cours, mais ne sont pas encore complètement opérationnelles : elles permettront aux entreprises qui réalisent nos projets de s’approvisionner dans une zone géographique plus proche, y compris si elle ne relève pas de la Communauté européenne. Ces pistes permettront peut-être de faire baisser les coûts dans les années à venir ; ce n’est pas encore le cas.

Les entreprises qui agissent pour nous sur ces territoires nous font en outre part de difficultés à recruter de la main-d’œuvre, aussi bien quantitativement que qualitativement. Ces pénuries de personnel jouent sur les délais, mais aussi sur la qualité des réalisations. Nous en connaissons malheureusement des exemples. Les difficultés de réalisation techniques combinées à un allongement des délais enchérissent le coût des chantiers.

Parmi les spécificités des outre-mer – je généralise le propos, il conviendrait bien évidemment d’analyser la situation territoire par territoire, car il existe des différences –, figurent aussi les crises territoriales, qui y sont plus régulières que dans l’Hexagone et ont un effet sur notre activité. Un mouvement des dockers par exemple freinera l’approvisionnement en matériaux et aura un impact sur les réalisations. De même, lorsque se produisent des manifestations de grande ampleur ou des émeutes, les chantiers s’arrêtent, voire subissent des dégradations, ce qui peut entraîner des dérapages en matière de délais et de coûts.

Le questionnaire évoque par ailleurs la couverture de l’outre-mer en infrastructures judiciaires. Plusieurs questions sont liées à leur répartition et à leur adéquation avec les territoires. Nous pouvons difficilement y répondre, puisque l’Apij n’a pas une vision globale de l’immobilier judiciaire. Nous avons une connaissance de chaque opération que nous menons et du territoire proche de son lieu d’implantation, mais ne sommes pas capables d’aller au-delà, sauf si nous avons reçu du ministère de la justice une commande de schéma directeur immobilier, généralement à l’échelle d’un ressort, afin d’examiner par exemple des optimisations immobilières ou une stratégie immobilière à développer. Dans ce cas seulement, nous disposons d’une vision presque globale de l’état de l’immobilier judiciaire sur ce ressort.

Nous constatons en revanche que l’immobilier judiciaire a tendance à se dégrader davantage en outre-mer que dans l’Hexagone. Cela est essentiellement lié aux conditions climatiques et à la qualité de l’exploitation et de la maintenance, les deux facteurs allant de pair.

Une fois dressé ce constat d’une spécificité de l’outre-mer, il convient de souligner que de très nombreux projets sont en cours pour remettre en état l’immobilier judiciaire ultramarin. Cela ne concerne pas tous les territoires. Aux Antilles et en Guyane par exemple, lorsque toutes les opérations auront été réalisées, le patrimoine judiciaire sera quasiment remis à neuf. Cela est moins vrai en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie. Un gros travail est effectué à l’échelle de certains territoires et va améliorer considérablement l’infrastructure immobilière judiciaire.

Nous ne pouvons pas répondre à votre question sur le maillage géographique des juridictions, puisque ce dernier n’est pas établi par l’Apij mais par le secrétariat général du ministère en lien avec la direction des services judiciaires. Nous pouvons néanmoins signaler une évolution dans au moins un territoire d’outre-mer, la Guyane : le chantier de la cité du ministère de la justice devrait en effet démarrer bientôt à Saint-Laurent-du-Maroni, dans un secteur couvert auparavant par Cayenne, mais pour lequel la réalisation d’un tribunal de plein exercice va constituer une offre nouvelle. J’imagine que le ministère a veillé à mettre parfaitement en adéquation les besoins de ce territoire avec l’infrastructure à venir.

Vous posez par ailleurs la question du recrutement, de la fidélisation des personnels et du lien entre l’attractivité d’un territoire et la qualité de l’outil immobilier. J’ignore dans quelle proportion, mais il me semble évident que ces éléments sont liés. Je ne ferais toutefois pas nécessairement de différence sur ce point entre l’outre-mer et l’Hexagone : tous les personnels souhaitent travailler avec un outil moderne, leur offrant une qualité de vie au travail propice à l’exercice de leurs missions. Nous ne disposons pas sur ce sujet des éléments nous permettant d’effectuer des comparaisons entre territoires d’outre-mer.

Il est également compliqué d’établir des comparaisons entre territoires sur la question budgétaire, dans la mesure où l’Apij ne s’occupe que d’un volet de la partie immobilière. Le ministère dispose en effet de crédits qu’il utilise en outre-mer dans le domaine immobilier et sur lesquels nous n’avons pas nécessairement de visibilité. Cela concerne notamment le gros entretien renouvellement.

La priorisation des projets entre l’Hexagone et les outre-mer ou entre les territoires ultramarins ne relève pas non plus de l’Apij. Ce travail est effectué par le ministère de la justice, qui nous passe ensuite commande d’une ou plusieurs opérations.

Le lien avec les territoires s’effectue de l’amont à l’aval. En amont des projets, cela concerne la recherche de foncier. Nous travaillons avec les acteurs locaux, c’est-à-dire aussi bien avec les services déconcentrés de l’État qu’avec les collectivités locales, pour trouver les terrains adaptés au cahier des charges. Nous associons par ailleurs les collectivités au choix du projet, notamment de l’architecte, dans le cadre de commissions ou de jurys que nous organisons. Il existe donc une concertation.

Pendant la réalisation de chaque projet, des interfaces ont nécessairement lieu avec les collectivités pour tous les éléments relevant de leurs compétences, qu’il s’agisse de l’accès, de la voirie ou du réseau notamment.

Une autre spécificité ultramarine, dont il existe un exemple en Guyane, réside dans la mise en place, compte tenu des défis précédemment évoqués, d’une cellule socio-économique rassemblant sous l’autorité du préfet l’ensemble des acteurs intéressés, impliqués ou concernés par le projet, afin d’anticiper les problèmes potentiels, parmi lesquels la formation de la main-d’œuvre ou l’accueil des compagnons intervenant sur le chantier. Le chantier de Saint-Laurent-du-Maroni va ainsi mobiliser sur le site jusqu’à 400 personnes, qu’il va notamment falloir loger. Viendront ensuite les personnels. La cellule socio-économique explore l’ensemble des questions soulevées en amont du chantier. Cela concerne également le recours aux matériaux locaux, qui est une bonne chose mais nécessite de sécuriser le niveau de production. Cela est important sur des chantiers de cette ampleur. La concertation avec les acteurs locaux est donc large et s’effectue à différents niveaux.

Concernant la conception des palais de justice, j’aimerais là aussi évoquer certaines spécificités des territoires ultramarins, où l’activité juridictionnelle est parfois très différente de celle rencontrée dans l’Hexagone. L’activité pénale notamment peut y être bien supérieure. Nous adaptons par conséquent les programmes spécifiques, en prévoyant par exemple, dans certains projets, davantage de salles pénales, de salles d’assises et des boxes conçus différemment, pour accueillir un grand nombre de prévenus.

Comme certains publics viennent de loin, pour la journée, il faut être en mesure de les accueillir, notamment grâce à une offre de restauration sur place et à des parkings – lorsque les transports en commun ne sont pas assez développés, les gens viennent en voiture. Alors qu’on n’aurait pas forcément prévu des parkings dans l’Hexagone, on le fait dans les territoires ultramarins, même si la question du foncier y est compliquée. Il faut aussi des protections contre les intempéries et le soleil, comme les carbets en Guyane.

Il existe également des spécificités, en matière de RH comme de locaux, liées à la présence de publics allophones. Il faut des locaux pour les interprètes et la signalétique fait l’objet d’un travail spécifique. Nous utilisons plutôt des pictogrammes et, en complément, un accueil directionnel.

En matière de sécurisation des palais de justice, nous avons réalisé des travaux complémentaires en Martinique, par exemple, à la suite des émeutes. Les expériences acquises dans les différents territoires d’outre-mer nous servent à adapter nos programmes spécifiques au fur et à mesure.

Je pourrai, à l’issue de cette audition, vous adresser une note écrite.

M. le président Frantz Gumbs. Merci pour ces explications qui, me semble-t-il, ont le mérite d’être claires.

Attribuez-vous des marchés de conception-réalisation, séparez-vous ces deux aspects ou bien faites-vous vous-mêmes les plans d’architecture ?

M. David Barjon. S’agissant des outre-mer, nous recourons majoritairement à des marchés globaux de performance – conception, réalisation, exploitation et maintenance – en lien avec les défis que j’ai évoqués.

Les difficultés, importantes, d’approvisionnement n’ont pas seulement des conséquences en matière de coûts : elles causent, par ailleurs, des retards importants. Quand on utilise ce type de marché, on a tout de suite le concepteur mais aussi les autres entreprises : on peut donc anticiper en ce qui concerne les approvisionnements.

J’ai également parlé des difficultés d’exploitation et de maintenance. L’avantage de ces marchés est de mettre tout de suite le mainteneur dans le groupement. On peut ainsi prendre en compte dès la conception ses besoins au niveau technique et ce qu’il sera ensuite capable de faire. En effet, il ne sert à rien de prévoir des systèmes hypersophistiqués si, par la suite, le mainteneur n’arrive pas à se les approprier. Il vaut mieux développer des solutions simples, qui seront durables et que le mainteneur pourra maîtriser. Tout cela est facilité par le recours aux marchés globaux.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous avez dit ne pas être en mesure d’établir un comparatif entre les différents territoires pour ce qui est du patrimoine immobilier du ministère de la justice, parce que vous n’avez pas tous les éléments. Lors de son audition, le secrétaire général adjoint du ministère nous a pourtant dit de vous poser la question, car vous seriez plus à même d’y répondre. À qui devons-nous nous adresser pour avoir des réponses sur ce point ?

M. David Barjon. Prenons le cas de la Guyane. Ce que nous connaissons bien, ce sont les opérations qui seront mises en chantier ou qui font l’objet d’études préalables. En revanche, nous n’avons pas d’éléments concernant les locaux actuellement occupés par le ministère de la justice. Nous n’assurons pas l’exploitation et la maintenance, pas même s’agissant des opérations que nous réalisons. Les marchés globaux de performance incluent cette partie, mais elle relève ensuite du ministère. Nous préparons le marché, puis nous l’exécutons ; à partir de l’exploitation et de la maintenance, il est repris et suivi par le secrétariat général.

Nous avons une visibilité sur nos opérations : nous pouvons faire, en ce qui les concerne, des comparaisons entre la Guyane et la Martinique, par exemple ; en revanche, nous ne pouvons pas faire de comparaison entre les territoires pour ce qui est du patrimoine immobilier de la justice. L’Apij – je suis catégorique sur ce point – ne le peut pas, parce qu’elle n’a pas tous les éléments nécessaires.

M. Davy Rimane, rapporteur. À qui devons-nous donc nous adresser au sein du ministère ?

M. David Barjon. C’est le service de l’immobilier ministériel, le SIM, qui a, au sein du secrétariat général, une vision globale dans ce domaine. Il a non seulement des données concernant l’existant mais aussi nos propres données – nous les lui fournissons pour toutes nos réalisations.

M. Michaël Taverne (RN). J’ai eu l’occasion de m’intéresser en tant que rapporteur, sous la précédente législature, à la problématique que constitue l’attribution des marchés publics pour la DRHFS (direction des ressources humaines, des finances et des soutiens) du ministère de l’intérieur. Pensez-vous qu’il faudrait un assouplissement ? Certaines entreprises potentiellement très compétentes, sur le plan technique, pour ce qui est de l’outre-mer, ne peuvent pas concourir en raison des normes et de la réglementation auxquelles elles sont confrontées. Elles abandonnent, contrairement à de plus grosses entreprises.

M. David Barjon. C’est une vaste question. Nos marchés représentent des sommes importantes. Il est donc nécessaire que les entreprises aient les reins suffisamment solides et qu’elles aient déjà réalisé des opérations de nature équivalente. Cela fait partie de nos critères, afin de sécuriser les opérations. Il est dès lors évident que certaines entreprises ne peuvent pas se présenter, du moins comme mandataires, c’est-à-dire en tant qu’entreprises principales. Elles n’ont pas une surface financière suffisante ou les compétences demandées. On peut en revanche les retrouver parmi les sous-traitants. Les majors du BTP se portent candidates pour nos opérations, mais des entreprises locales le font aussi de temps en temps, et nous pouvons les retenir, non pas pour les marchés pénitentiaires, dont l’ampleur est encore plus grande, mais pour les marchés judiciaires.

Au-delà de la question de l’accès à la commande publique, pour nos opérations, il faudrait peut-être commencer par résoudre les difficultés que j’ai évoquées tout à l’heure. L’entreprise mandataire pour la cité administrative et judiciaire de Saint-Martin est locale – elle est antillaise. Bien qu’elle ne soit pas de petite taille, elle a des difficultés, puisqu’elle est actuellement en redressement. Nous avons donc aussi, par ricochet, une difficulté.

Je suis conscient de ne pas vous répondre entièrement, mais nous sommes moins préoccupés par l’évolution de la commande publique que par les difficultés que rencontrent les entreprises. La question, pour nous, serait plutôt de savoir comment solidifier les entreprises locales afin de leur permettre de répondre plus facilement à nos appels d’offres. Elles n’en sont pas exclues, je l’ai dit : comme nous retenons des groupements d’entreprises, on les retrouve souvent non pas en tant que mandataires, mais dans le groupement, en cotraitance ou sous-traitance. Elles sont en général présentes : à ma connaissance, nous ne menons pas, dans l’outre-mer, de chantier uniquement avec des entreprises hexagonales. Il y a toujours au moins une entreprise locale dans nos opérations actuelles.

M. Élie Califer (SOC). Même si vous avez presque répondu, par anticipation, à toutes les questions que nous nous posions, j’aimerais savoir quels sont les surcoûts liés aux difficultés et aux particularités que vous avez évoquées.

Quelles commandes, s’agissant de l’outre-mer, avez-vous en stock ?

L’opération concernant Basse-Terre a été confiée à une entreprise installée chez nous, mais qui a une dimension nationale. Nous avons de grosses entreprises, mais ce sont souvent de grandes succursales d’autres entreprises. Par ailleurs, il ne faut pas nier la partie formation et qualifications : il y aurait des efforts à faire dans ce domaine.

Je pense que nous sommes tous satisfaits de voir que vous prenez en compte les spécificités. Néanmoins, il va falloir trouver des solutions pour traiter les blocages. J’aimerais savoir comment on pourrait accélérer les choses, mais je comprends que vous faites partie d’une chaîne : on vous passe des commandes et vous vous occupez de la réalisation – nous pensions que vous aviez la main.

M. David Barjon. Les surcoûts sont variables selon les territoires. Je vais vous donner quelques chiffres, qui sont à prendre avec des précautions parce que nous n’avons pas un échantillon statistique suffisant – nous ne réalisons pas dix opérations dans chaque territoire, mais plutôt une seule en général. Les surcoûts par rapport à l’Hexagone vont de 60 à 100 %.

Je vais citer les noms des entreprises retenues en Guadeloupe, à Basse-Terre – ils sont de toute façon publics et il ne faudra pas y voir une forme de publicité. Pour la maison d’arrêt de Basse-Terre, il s’agit de Bouygues – une major –, en cotraitance avec ICM, qui est une entreprise locale. On trouve le même cas de figure à Baie-Mahault. S’agissant de Saint-Martin, ICM est la seule entreprise mandataire : il n’y a pas d’entreprise nationale, de major. En Martinique, la SAS (structure d’accompagnement vers la sortie) de Ducos est réalisée par Comabat – ce n’est pas une opération judiciaire, mais un établissement pénitentiaire de taille intermédiaire, qui représente quelques dizaines de millions d’euros.

M. Élie Califer (SOC). Et qu’en est-il des commandes ?

M. David Barjon. Nous avons un chantier en cours, celui de la cité administrative et judiciaire de Saint-Martin.

D’autres opérations sont également en cours mais sans que les chantiers aient encore commencé. D’ailleurs, il devrait y avoir quelques décalages liés au contexte budgétaire, pour permettre un lissage des engagements du ministère de la justice.

Cela concerne notamment le palais de justice de Basse-Terre et le palais historique de Pointe-à-Pitre.

En Martinique, la réhabilitation et l’extension du tribunal judiciaire de Fort-de-France sont au stade des études préalables.

En Guyane, deux chantiers devraient démarrer très prochainement, celui de la cité judiciaire de Cayenne et celui de la cité du ministère de la justice à Saint-Laurent-du-Maroni. La phase de préparation de chantier est prévue pour cet été.

À Mayotte, nous avons réalisé les études préalables concernant la cité judiciaire de Mamoudzou. Néanmoins, nous ne savons pas si l’opération va se poursuivre sous la forme qui a été étudiée, compte tenu des discussions budgétaires entre le ministère de la justice et Bercy, auxquelles l’Apij n’est pas partie – nos informations ne sont donc pas forcément actualisées au jour le jour. Ces discussions auront une influence sur la programmation immobilière : certaines opérations pourraient être décalées dans le temps, faute de disponibilités budgétaires. S’agissant de la cité judiciaire de Mamoudzou, un bien foncier a été identifié, mais non acquis. L’évaluation financière est élevée, ce qui pose une question du côté du ministère de la justice.

En ce qui concerne La Réunion, nous avons une commande d’études préalables pour la réhabilitation du tribunal judiciaire de Saint-Denis.

En Nouvelle-Calédonie, c’est d’un schéma directeur qu’il s’agit, c’est-à-dire d’études visant à définir les investissements immobiliers à réaliser dans un ressort.

En Polynésie, nous avions fait des études et lancé un concours pour une nouvelle cité judiciaire à Papeete. À ce stade, dans le cadre des discussions budgétaires en cours, l’opération est suspendue. Nous avons gagné le contentieux portant sur le jury de candidature, mais l’opération s’est arrêtée là pour l’instant.

M. le président Frantz Gumbs. Vous avez fait le tour de tous nos pays, je vous en remercie. Un détail : la prison de Basse-Terre sera-t-elle livrée dans les prochains jours ?

M. David Barjon. Plusieurs phases sont prévues. La première, celle de l’extension, avec une construction neuve, s’achèvera bientôt – cet été. En revanche, je ne connais pas la date de la mise en service. Une fois que la première phase sera terminée, il faudra faire basculer les détenus pour réhabiliter l’existant.

M. le président Frantz Gumbs. Pouvez-vous nous dire si à chaque tribunal judiciaire correspond, dans les faits ou dans les règles, un établissement pénitentiaire ?

M. David Barjon. Je crains d’être inexact.

M. le président Frantz Gumbs. La décision de scinder en deux le tribunal judiciaire de Basse-Terre serait quelque part dans les tuyaux, comme on dit. Il s’agirait de créer un tribunal judiciaire pour la Guadeloupe et un autre pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Cela ne relève pas de votre compétence, bien sûr, mais la question, que je reposerai dans un autre cadre, était dès lors de savoir si on met une prison en parallèle de chaque tribunal judiciaire.

Quelle est la composition de votre conseil d’administration ?

M. David Barjon. Il est présidé par un conseiller maître à la Cour des comptes et constitué, d’une part, par des représentants de nos ministères de tutelle – issus de l’administration pénitentiaire, des services judiciaires et du secrétariat général, pour le ministère de la justice, ainsi que du ministère du budget – et, d’autre part, de personnalités qualifiées – des directeurs interrégionaux des services pénitentiaires, procureurs généraux ou premiers présidents de cour d’appel et des personnes désignées pour leurs compétences dans d’autres domaines, venant de la direction de l’immobilier de l’État ou encore du ministère de la transition écologique.

M. Davy Rimane, rapporteur. J’aimerais mieux comprendre le fonctionnement du CA au sujet des commandes, d’autant que vos propos et ceux du secrétaire général adjoint du ministère de la justice divergent. Pourquoi le conseil d’administration doit-il délibérer sur la commande faite par le ministère puisque celle-ci s’accompagne d’une enveloppe budgétaire déjà définie ?

Vous avez mentionné des coûts de construction plus importants en outre-mer. Lors de l’élaboration du projet, les réalités environnementales, climatiques, géologiques de chaque territoire sont-elles prises en compte ? Nous nous rendons compte que les bâtiments vieillissent très mal, parce que les matériaux choisis n’étaient pas appropriés, ce qui renchérit le coût de la maintenance. Ces retours d’expérience sont-ils pris en compte ?

Selon un rapport parlementaire, il est question de créer une cellule spécifique à l’immobilier outre-mer, à l’image du service immobilier placé auprès du secrétariat général. Où en est ce projet ?

M. David Barjon. Le conseil d’administration évalue d’abord la capacité de l’Apij à exécuter la commande dans les conditions fixées par le ministère, notamment en matière de délai. Il évalue ainsi les moyens en ressources humaines et les éléments budgétaires dans leur ensemble. Il peut arriver que Bercy, qui est représenté au conseil d’administration, s’exprime pour indiquer que l’opération ne lui paraît pas réalisable compte tenu de la chronique budgétaire. Cette évaluation par le conseil d’administration permet donc de sécuriser les opérations de l’Apij.

M. Davy Rimane, rapporteur. Je n’imagine pas que le ministère puisse faire une commande hors de tout contexte budgétaire, que ce soit sur un ou plusieurs exercices. J’essaie de comprendre la pertinence du recours au conseil d’administration de l’Apij. Arrive-t-il qu’il refuse une commande faite par le ministère ?

M. David Barjon. Il peut arriver que l’Apij refuse une commande, mais elle le fait lors d’une réunion préparatoire au conseil d’administration. En général, on n’expose pas en conseil d’administration des délibérations qui poseraient un vrai problème ; nous les avons traitées en amont.

Un budget est en effet alloué à chaque opération. Sa soutenabilité budgétaire est évaluée à l’année, mais le ministère du budget regarde aussi les décaissements à venir les années suivantes. Les appréciations du ministère de la justice et de Bercy sur la gestion de crédits au-delà de l’annualité budgétaire peuvent diverger. Il peut donc arriver que certains dossiers présentés par le ministère de la justice à la suite d’un engagement politique, par exemple, ne soient pas soumis à la délibération du conseil d’administration parce que Bercy a identifié un problème de budget global. Cela arrive plus souvent aujourd’hui que lorsque la situation budgétaire était stable. Dans le contexte tendu que nous connaissons actuellement, il y a d’autant plus de discussions entre les deux ministères.

En outre-mer, le sujet environnemental est au moins aussi prégnant qu’en Hexagone, voire plus. Nous prenons en compte les questions liées au climat et aux matériaux dès le début. Ainsi, dans nos appels d’offres en outre-mer, nous demandons des références attestant que le groupement d’entreprises possède des compétences qui lui permettront de traiter des problématiques spécifiques à l’outre-mer en général et parfois au territoire en particulier.

Nos réalisations tiennent donc compte des conditions environnementales et climatiques. C’est le cas notamment à Saint-Laurent-du-Maroni, où les établissements pénitentiaire et judiciaire ont été conçus en fonction de l’orientation des vents, pour assurer une meilleure ventilation naturelle, et de leur exposition aux pluies, pour mieux les protéger. Leurs matériaux de construction – terre crue et bois – sont locaux, dans la mesure de la capacité locale de production. En Guyane, où le chantier va démarrer, nous nous sommes assurés que les prestataires avaient les compétences et l’expérience nécessaires dans ce domaine. Nos cahiers des charges fixent des objectifs bien particuliers pour chacune des opérations.

S’agissant de l’existence d’une cellule spécifique à l’outre-mer, nous disposons d’une antenne en Guadeloupe pour couvrir la zone des Antilles. Pour les autres territoires, les dossiers sont traités en majeure partie depuis Paris et un assistant à maîtrise d’ouvrage assure une présence locale. Nous pouvons faire beaucoup de choses depuis Paris, mais certaines phases requièrent une présence locale. Nos équipes se déplacent d’ailleurs régulièrement. Je précise que notre antenne en Guadeloupe est composée de deux équipes opérationnelles sur les douze de l’Agence. Cette présence aux Antilles s’explique par l’activité importante dans la région.

M. Élie Califer (SOC). Le palais de justice de Basse-Terre a été construit après le passage du cyclone de 1928. J’ai visité la parcelle où doit être édifié le nouveau bâtiment. Les opérations vont-elles bientôt démarrer ou sont-elles encore susceptibles de subir des arbitrages budgétaires ? Cela risquerait de décevoir nos autorités judiciaires.

M. David Barjon. Nous nous sommes arrêtés après avoir retenu l’architecte. Une discussion sur le décalage calendaire de la réalisation du projet est en cours. Je ne peux pas vous donner plus de précisions, car cette décision relève du ministère, qui la prendra en fonction de la planification budgétaire et immobilière.

M. le président Frantz Gumbs. Les autorités locales de Saint-Martin ont exprimé la nécessité de disposer d’un établissement pénitentiaire adapté à la taille de ce petit territoire. Avez-vous été informé de cette demande ?

M. David Barjon. Nous n’avons pas de commande pour un tel établissement.

M. Davy Rimane, rapporteur. Je reste un peu sur ma faim. J’ai vraiment du mal à saisir la logique de fonctionnement du CA de l’Apij, d’autant plus si les délibérations gênantes en sont exclues et que les discussions ont lieu en amont. Qu’est-il d’autre finalement qu’une simple chambre d’enregistrement ? C’est en fait toute l’organisation autour de la commande qui m’interpelle.

M. le président Frantz Gumbs. Monsieur Barjon, je vous remercie d’avoir répondu à nos questions avec toute la transparence que vous pouviez. N’hésitez pas à nous transmettre les documents que vous jugeriez utiles.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Baret, secrétaire du bureau national de la Chambre nationale des commissaires de justice, et M. Jérôme Fastier, directeur des affaires publiques (jeudi 3 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. L’accès au droit et à la justice nécessite la pleine implication de tous les professionnels du droit. Dès lors, il nous a paru pertinent d’entendre les représentants des commissaires de justice. Ceux-ci interviennent notamment pour faire exécuter les décisions, signifier des actes judiciaires, recouvrer des créances et réaliser des ventes aux enchères.

La Chambre nationale des commissaires de justice (CNCJ), que vous représentez, est l’instance ordinale de cette profession nouvelle, née du rapprochement des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Olivier Baret et M. Jérôme Fastier prêtent successivement serment.)

M. Olivier Baret, secrétaire du bureau national de la Chambre nationale des commissaires de justice. J’exerce à La Réunion, plus précisément à Saint-Pierre mais notre compétence s’étend à tout le département. Je suis entré à la Chambre nationale au début de l’année 2019 ; depuis le 1er juillet 2022, je suis secrétaire du bureau national, chargé des pôles numérique et formation.

En application de l’ordonnance du 2 juin 2016, les commissaires de justice sont issus du rapprochement des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires. Ces derniers se distinguent des commissaires-priseurs car ils exercent en vertu d’une décision de justice.

Nous sommes 3 700 commissaires de justice, regroupés au sein de 2 200 offices situés dans tout le territoire, y compris dans les régions ultramarines. Nous employons un peu plus de 10 000 collaborateurs. Notre exercice touche d’abord à la matière régalienne, pour toutes les activités liées à l’institution judiciaire, comme la signification et l’exécution des décisions de justice. L’autre part de notre activité est concurrentielle puisque nous sommes là en concurrence avec d’autres acteurs du marché, comme dans le cas des ventes volontaires ; des constats, dans le domaine de la preuve ; et du recouvrement amiable. Dans ce dernier cas, nous intervenons avant toute décision de justice, souvent après quelques mois seulement d’impayés, afin de chercher rapidement des solutions et d’éviter d’alourdir les frais à la charge du justiciable. En matière amiable, nous n’avons pas le droit de faire supporter des frais au débiteur.

M. Jérôme Fastier, directeur des affaires publiques. En ma qualité de directeur des affaires publiques, j’accompagne la Chambre nationale dans ses relations avec les institutions. La Chambre nationale est l’ordre chargé de représenter la profession auprès des pouvoirs publics. S’agissant des outre-mer, elle n’a autorité que sur les commissaires de justice installés dans les départements et régions d’outre-mer (Drom). Nous n’avons pas de relation hiérarchique ou d’autorité avec les commissaires de justice ou huissiers de justice – l’appellation subsiste – de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie, de Wallis-et-Futuna ni de Saint-Pierre-et-Miquelon. Dans cette dernière collectivité, il n’y a d’ailleurs pas d’huissiers de justice : ce sont les gendarmes qui en exercent les fonctions. Cette situation dérive des statuts particuliers à chacune de ces collectivités, définis par la loi organique qui s’y applique. En vertu du principe de spécialité législative, le code des procédures civiles d’exécution ne s’y applique donc pas. Chacune a son propre code, qui définit des statuts comparables.

M. le président Frantz Gumbs. Qu’en est-il à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy ?

M. Jérôme Fastier. Étant rattachées à la chambre régionale de Guadeloupe, elles constituent, si je puis dire, une exception à l’exception. En effet, jusqu’en 2007, elles faisaient partie du département. Nous vous préciserons les chiffres exacts, mais très peu de professionnels y exercent.

M. le président Frantz Gumbs. Si j’ai bien compris, vous exercez une profession libérale ; vous n’êtes pas fonctionnaires du ministère de la justice.

M. Olivier Baret. Tout à fait. Pour devenir commissaire de justice, il faut être titulaire d’un master 2 de droit, d’économie ou de gestion. Il faut ensuite réussir un examen d’accès puis suivre deux années de formation théorique et pratique, qu’on appelle le stage. Vient alors l’examen d’aptitude : on se présente devant un jury composé de magistrats, de commissaires de justice et d’universitaires.

Le diplôme obtenu, on cherche une charge. On peut s’associer au sein d’un office, en achetant des parts sociales. En cas de création d’un nouvel office, on peut également y postuler. La nomination par le garde des sceaux et le serment constituent la dernière étape.

Nous exerçons une profession libérale mais réglementée, en particulier s’agissant de l’activité régalienne.

M. le président Frantz Gumbs. Il existe donc des restrictions au lieu d’implantation, comme c’est le cas pour les pharmaciens ?

M. Olivier Baret. Les lieux d’implantation sont définis. Une fois le diplôme obtenu, je peux m’installer où je veux, s’il existe une charge. Cela suppose une négociation avec d’autres professionnels. Natif de l’île de La Réunion, j’ai pu m’implanter à Saint-Pierre parce qu’un office a bien voulu m’y accueillir. J’aurais aussi bien pu aller à Paris, à Montpellier ou ailleurs en faisant affaire avec les offices qui s’y trouvent.

M. Davy Rimane, rapporteur. Un commissaire de justice nouvellement diplômé ne peut donc pas créer son office.

M. Olivier Baret. Exactement. Nous sommes des officiers publics et ministériels. Nous sommes les cousins des notaires : les statuts et les textes de référence sont les mêmes.

Nous sommes très associés au maillage territorial. La création d’offices a toujours existé, en application des textes successifs. Depuis l’ordonnance du 2 juin 2016, prise en application de la loi dite « Macron », l’Autorité de la concurrence (ADLC) vérifie tous les deux ans – contre tous les ans auparavant – s’il y a suffisamment de professionnels partout sur le territoire. Les critères, de population, de chiffre d’affaires et d’activité, sont bien définis. S’il y a lieu, elle propose des créations d’offices. Celles-ci ont été nombreuses depuis 2016. À La Réunion, par exemple, sept ont été décidées depuis 2019, dont trois sur ma seule commune. Je parle d’implantations nouvelles et non d’offices existants qui auraient intégré des commissaires de justice supplémentaires.

L’ordre – la Chambre nationale – en discute au préalable avec l’Autorité de la concurrence mais la décision, fondée sur des critères objectifs, appartient à la Chancellerie.

M. le président Frantz Gumbs. Estimez-vous qu’il existe des déserts, comme il existe des déserts médicaux ?

M. Olivier Baret. Aujourd’hui, non.

S’agissant de la matière concurrentielle, notre compétence est nationale. C’est le cas par exemple des constats, seul moyen de preuve devant les juridictions. Le commissaire de justice se déplace, fait des constatations, les soumet à son client qui les donne à la juridiction. C’est aussi le cas du recouvrement amiable. Certaines études se sont spécialisées dans ce domaine et elles interviennent dans tout le territoire, elles-mêmes ou en faisant appel à des correspondants – on parle d’études pilotes.

En revanche, pour la matière régalienne, notre intervention est limitée au ressort de la cour d’appel, mais nous pouvons nous déplacer dans tout son territoire.

Nous sommes non seulement des officiers publics et ministériels mais aussi des chefs d’entreprise. Si vous installez un commissaire de justice dans une zone de forêt dépourvue de toute activité économique, il ne pourra pas embaucher et n’aura aucune activité. Il faut un bassin géographique adapté. Le gouvernement prend toujours en considération à la fois la population et les missions que nous exerçons en tant qu’officiers publics et ministériels. Certaines créations ont donc été décidées dans des grandes villes.

À l’origine, le champ de notre compétence correspondait au ressort du tribunal d’instance – les tribunaux d’instance ont été remplacés par les tribunaux judiciaires –, puis elle a été élargie au ressort du tribunal de grande instance. Désormais, notre périmètre est celui de la cour d’appel. Je peux donc affirmer que toutes les régions sont pourvues. Si certaines zones n’ont pas de commissaire de justice, c’est parce qu’elles ne disposent pas d’un vivier économique à même d’assurer une activité suffisante, comme c’est le cas de n’importe quelle activité économique. Mais chaque point du territoire dépend d’une cour d’appel et, là où il y a une cour d’appel, il y a des commissaires de justice.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous dites qu’il n’y a pas de désert, mais nos discussions avec nos concitoyens révèlent qu’il est parfois compliqué d’accéder à un commissaire de justice, que ce soit ou non dans le cadre d’une affaire judiciaire. La profession étant réglementée, le coût peut représenter un obstacle. Les prix sont-ils les mêmes dans les territoires d’outre-mer que dans l’Hexagone ? S’il existe une différence, qu’est-ce qui la justifie ?

Les commissaires de justice peuvent-ils se trouver en conflit d’intérêts ?

M. Olivier Baret. Les textes prévoient toute une série de cas dans lesquels nous ne pouvons pas intervenir. Par exemple, je ne peux instrumenter pour mon frère ni à son encontre. L’interdiction concerne tous les parents et alliés, à tous les degrés en ligne directe et jusqu’au quatrième degré en ligne collatérale.

S’agissant des tarifs, ils sont libres dans le domaine concurrentiel, dans tout le territoire. En effet, la matière n’est pas réglementée. En revanche, pour la matière régalienne, un décret prévoit une tarification pour tous les actes délivrés aux justiciables. Elle est spécifique à chaque procédure et à chaque formalité. Dans les Drom, une majoration s’applique. C’est celle qui existe de manière générale. Elle est définie par les textes législatifs et réglementaires. J’exerce la profession depuis 1995 et je l’ai toujours connue. Elle est discutée tous les deux ans avec l’Autorité de la concurrence, qui s’appuie sur des faits objectifs, et Bercy. La prochaine échéance est en fin d’année. J’ajoute que la majoration varie en fonction des territoires. Elle est de 25 % aux Antilles et de 37 % à La Réunion.

M. Davy Rimane, rapporteur. L’accès à la justice et au droit suppose l’accès aux commissaires de justice. Dans nos territoires, on parle de la vie chère. Vous expliquez qu’une majoration y est appliquée, révisée tous les deux ans, selon des critères objectifs. Or si les fonctionnaires voient leurs revenus majorés, ce n’est pas le cas de ceux qui travaillent dans le privé, qui sont le plus souvent payés au smic. Beaucoup de nos concitoyens ne peuvent donc accéder à un commissaire de justice lorsqu’ils ont besoin d’un acte. C’est pourquoi j’ai un peu tiqué en vous entendant dire qu’il n’existe pas de désert. Objectivement, un problème se pose. Avez-vous des retours concrets dans ce domaine ? La Chambre réfléchit-elle à cette réalité ?

M. Olivier Baret. Personnellement, je persiste à dire qu’il n’y a pas de désert. À ma connaissance, en tout cas, il n’en existe pas.

Vous affirmez que certains justiciables ont du mal à trouver un commissaire de justice. Physiquement, ce n’est pas le cas. Nous sommes implantés dans tout le territoire, y compris dans les endroits plus reculés, notamment aux Antilles, où des difficultés peuvent exister.

Selon moi, c’est plutôt un problème d’éducation et de communication. L’aide juridictionnelle représente une part non négligeable de notre activité. On aimerait qu’elle soit plus importante : le commissaire de justice perçoit un peu moins que le tarif de droit commun lorsqu’il intervient dans ce cadre. En attendant, lorsqu’on est désigné au titre de l’aide juridictionnelle, on ne peut refuser la demande, sauf dans les cas prévus à l’article 8 de l’ordonnance – on ne saurait, par exemple, agir à l’encontre d’un membre de sa famille. J’ajoute que les bureaux d’aide juridictionnelle fonctionnent très bien. Par ailleurs, l’aide juridictionnelle couvre toute la matière régalienne ainsi que les constats. Il faut mener un travail d’information auprès des justiciables pour leur faire connaître la possibilité d’y recourir.

En revanche, il faudrait travailler davantage avec l’administration pour couvrir les frais de déplacement dans les territoires plus éloignés où il existe des difficultés de transport. Dans le monde judiciaire, nous discutons entre nous, y compris avec les avocats. Je sais que, aux Antilles notamment, on prend souvent le bateau pour aller d’un territoire à un autre. Chez moi, à La Réunion, on est obligé de prendre l’hélicoptère pour aller à Mafate ; en cas d’audience spécifique, la prise en charge du déplacement est examinée au cas par cas. J’aimerais que l’on fasse évoluer l’aide juridictionnelle afin qu’elle englobe d’office la prise en charge des frais de transport. Cela changerait tout.

La justice n’est pas gratuite. Toutefois, je vous rejoins, la majoration qui s’applique dans les Drom n’a pas les mêmes effets pour les fonctionnaires et pour ceux qui gagnent le smic ou perçoivent le RSA. Or ceux-ci ont également droit à la justice. Les plafonds et les planchers peuvent être réévalués. Mais il faut aussi faire savoir que si vous avez besoin d’un commissaire de justice et que vos revenus ne vous permettent pas de le saisir, vous pouvez ouvrir un dossier de demande d’aide juridictionnelle. Avec la justice numérique, l’examen des dossiers et l’attribution des aides vont un peu plus vite. Il ne se passe pas une semaine sans qu’on nous attribue trois, quatre ou cinq dossiers.

Le système judiciaire est ainsi fait et j’en suis fier. Comme officiers publics et ministériels, nous assurons une mission de service public. Nous n’avons pas le droit de refuser d’intervenir dans le cadre de l’aide juridictionnelle. Selon moi, un effort de communication est nécessaire, mais on ne peut parler de désert juridique, même si j’entends ce que vous dites, à savoir que des personnes affirment ne pas avoir pu recourir à un commissaire de justice. Cela peut arriver, mais on ne peut généraliser l’affirmation à tous les territoires d’outre-mer.

M. le président Frantz Gumbs. Vous voyez la situation comme elle est officiellement ; nous la voyons comme elle est vécue sur le terrain.

En théorie, il y a suffisamment d’offices pour la population de la Guadeloupe. Mais si j’habite à Pointe-à-Pitre, je peux aller à pied dans l’office d’un commissaire de justice tandis que si j’habite à La Désirade, il faut que je prenne le bateau. C’est vrai aussi en Guyane, dont le territoire est très vaste, ou en Polynésie, où l’on ne trouve pas un commissaire de justice sur chaque île. Pour certains, l’accès est plus facile que pour d’autres, défavorisés par leur situation géographique. Nous estimons donc que tout le monde n’a pas un égal accès au droit et à la justice.

M. Olivier Baret. Une première solution consiste, comme je le disais, à adopter un texte prévoyant d’intégrer le coût du transport dans l’aide juridictionnelle. Ainsi, pour la partie de la population qui n’a pas les moyens de saisir un commissaire de justice, l’État prendrait en charge les frais de déplacement. Nous militons en faveur d’une telle mesure, en particulier aux Antilles. À La Réunion, la population de Mafate ne compte que quelques personnes, mais il faut toujours raisonner en macro : ce n’est pas parce que le nombre d’habitants d’un endroit est faible que la justice ne doit pas arriver jusqu’à eux.

Par ailleurs, la Chambre nationale des commissaires de justice développe, depuis plusieurs années – le phénomène a connu une progression exponentielle – la dématérialisation des actes. Nous sommes très en avance, en ce domaine, par rapport à d’autres professions ; on se tourne souvent vers nous pour savoir à quel stade nous nous trouvons. La dématérialisation des actes, dans le domaine régalien, est une possibilité offerte tant pour la convocation que pour la signification – d’une décision de justice, par exemple. Cette évolution renvoie évidemment à la question de la fracture numérique.

Il est tout à fait possible, aujourd’hui, de rencontrer un commissaire de justice. Nous devons être présents dans les régions éloignées ou difficiles d’accès ; nous n’avons aucun intérêt à ne pas y être. Mais ce que je demande, c’est que le monde de la justice dans son ensemble se rende dans ces territoires, par le biais des CDAD (conseils départementaux de l’accès au droit) ou d’autres instances. Les réunions des commissions d’accès au droit ont souvent lieu le samedi matin ; nous y participons depuis le début. Conformément à leurs missions de service public, les commissaires de justice y sont systématiquement présents, comme les avocats et les notaires, pour accueillir la population. Nous n’avons jamais dit non. Le CDAD n’est pas seul concerné ; des associations, comme Soleil, contribuent aussi à aider les personnes qui éprouvent des difficultés d’adaptation au numérique.

Même en matière pénale, nous ne pouvons pas opposer de refus, compte tenu de nos missions de service public, aux réquisitions du ministère, bien que ce domaine diffère du champ régalien civil et de l’aide juridictionnelle. Si les moyens humains et matériels engagés sont les mêmes dans chacune de ces matières, elles donnent lieu à une tarification très différente.

À l’occasion de nos déplacements dans les territoires, nous réalisons des campagnes de publicité. Certes, elles doivent être améliorées, mais les commissaires de justice ne refusent jamais de participer à ce type d’opérations.

M. Davy Rimane, rapporteur. Depuis 2022, nous demandons une évolution de l’aide juridictionnelle car elle ne prend pas en charge les frais de transport des avocats, des commissaires de justice, etc. De ce fait, des avocats refusent parfois d’apporter leur concours. Par ailleurs, il est arrivé que certains de vos collègues refusent d’accomplir des actes. Il y a un écart considérable entre la théorie, la mission de service public que vous décrivez, et la réalité que vivent nos concitoyens dans certains territoires. On doit parfois déplorer une fracture physique en fonction de leur lieu d’habitation. Lorsque nos concitoyens se rendent dans une étude, on les invite souvent à s’adresser ailleurs au motif d’une surcharge de travail. De la même façon, lorsqu’ils appellent une étude, ils n’obtiennent très souvent pas de réponse ; si on leur en apporte une, tout dépendra du dossier et de la personne qui appelle pour faire établir l’acte : une personne défavorisée aura deux fois plus de risques d’être laissée de côté. Au sein de votre profession, nombreux sont ceux qui ne jouent pas le jeu.

M. Olivier Baret. Nous sommes des officiers publics et ministériels et, à ce titre, nous sommes soumis à un statut et à une déontologie très stricts. Si toutes les conditions requises sont remplies – telles que l’existence d’une décision de justice en bonne et due forme –, nous sommes tenus d’exécuter la décision, d’accepter un dossier d’aide juridictionnelle, etc. Peut-être conviendrait-il que, dans certaines régions, l’ordre améliore ses actions de communication et fasse savoir que les chambres régionales des commissaires de justice disposent de pouvoirs étendus en matière de discipline. Il serait utile d’informer la population que l’on peut écrire au président de la chambre régionale pour lui demander de prendre une sanction. Il ne s’agit pas seulement de blâmes : cette année encore, des destitutions ont été prononcées.

On a créé récemment un collège de déontologie. Notre statut d’officier public et ministériel nous oblige à suivre certaines règles. Les cas que vous citez, qui me paraissent très regrettables, me semblent relever d’agissements individuels d’une partie de la communauté. Quelle que soit la profession, malheureusement, cela peut arriver. Si l’information ne remonte pas à l’ordre national ou local, aucune sanction ne sera prononcée. En tout état de cause, si des professionnels doivent montrer l’exemple, ce sont bien les officiers publics et ministériels.

M. Davy Rimane, rapporteur. Une partie de la population est victime de la fracture numérique, de l’illectronisme ; il faut aussi prendre en compte les difficultés rencontrées par les allophones. Autrement dit, une frange de la population n’est pas en mesure d’écrire un courrier à la chambre régionale pour signaler qu’un commissaire de justice n’assume pas ses obligations.

Dans les Drom, où s’applique le principe de l’identité législative, en vertu de l’article 73 de la Constitution, les lois et règlements nationaux sont applicables de plein droit mais les moyens accordés à nos concitoyens pour accéder au droit et à la justice ne sont souvent pas à la hauteur. Avez-vous des propositions à nous soumettre pour remédier à cela ? Des initiatives sont prises à l’échelon local : les avocats, par exemple, ont institué le justibus en Martinique et la pirogue du droit en Guyane. Nous pourrions accompagner des initiatives de la Chambre nationale ou des chambres régionales des commissaires de justice destinées à réduire les inégalités.

M. Olivier Baret. La solution doit être commune à toutes les professions du droit et de la justice. Si le commissaire de justice se déplace seul, sans l’avocat, le notaire, le psychologue, l’officier de police ou de gendarmerie, les résultats seront limités. La justice est efficace lorsque l’ensemble de ses représentants se déplacent ensemble. Souvent, le justiciable, lorsqu’il est mal informé, ne s’adresse pas au professionnel compétent pour traiter sa question : il consulte le commissaire de justice, par exemple, alors que son affaire concerne le notaire ou l’avocat.

À côté de cela, j’insiste beaucoup sur l’éducation et la communication. On peut commencer par délivrer des messages, plus ou moins ludiques, dans le cadre éducatif. Nous avons un projet de lancement d’une bande dessinée sur le commissaire de justice, destinée aux enfants. Notre profession est en effet très méconnue, même si cela commence à s’améliorer grâce aux actions que nous menons au sein des facultés, des collèges, etc. Les médias publics jouent également un rôle d’information. Dans beaucoup de territoires, un professionnel du monde du droit intervient sur ces médias tous les mois ou tous les quinze jours. C’est la seule manière de faire passer des messages, d’indiquer aux habitants qu’ils peuvent poser des questions en direct, prendre rendez-vous. Éducation et communication vont de pair.

Les commissaires de justice sont souvent au bout de la chaîne : ils interviennent, la plupart du temps, une fois que la décision de justice a été rendue. Vous me dites que, dans certaines régions, il est difficile d’avoir accès à un commissaire de justice mais je crois que ces territoires souffrent, plus généralement, d’une forme de carence de l’administration publique : on y manque de magistrats, de greffiers, de policiers, de gendarmes, de fonctionnaires. C’est pourquoi, à mon sens, on ne peut considérer cette question que de manière globale. Il convient d’aller dans les régions les plus difficiles d’accès pour y rencontrer les habitants et, dans certains cas, de les amener au palais de justice ou dans des centres où l’on aura tous les professionnels sous la main. Telle est l’une de nos propositions pour faire évoluer les choses.

M. Jérôme Fastier. La Chambre nationale a réfléchi à la création d’une signification personnalisée, projet sur lequel nous travaillons avec la direction des affaires civiles et du sceau de la Chancellerie. Autrement dit, nous étudions les moyens d’ajouter un QR code sur l’acte de signification, que le commissaire de justice remet à une personne, à son domicile. Cela permettrait, en quelque sorte, de vulgariser l’acte. Dans un premier temps, le commissaire de justice apportera des explications orales, puis la personne aura accès, au moyen de son smartphone, à un ensemble d’informations, y compris dans une autre langue que le français. C’est une mesure concrète qui a vocation à s’appliquer à l’échelon national et qui pourrait se révéler particulièrement utile pour certaines populations d’outre-mer, par exemple pour les personnes allophones, qui ont besoin d’accéder au droit.

M. le président Frantz Gumbs. Ce projet nous intéresse.

M. Olivier Baret. Notre site national – auquel il faut certes pouvoir accéder, mais des associations aident les citoyens à se connecter – explique ce qu’est une assignation ou une convocation, par exemple, ce qui débloque un certain nombre de situations. Nous souhaitons aller beaucoup plus loin et fournir à chacun une information personnalisée.

Chez moi, on parle aussi le créole, comme c’est le cas, par exemple, dans les Antilles ; on parle d’autres langues à Mayotte. Dans les territoires d’outre-mer, les commissaires de justice ne sont pas uniquement des expatriés, des Français de l’Hexagone. On compte, parmi eux, de nombreux professionnels locaux, issus du vivier universitaire. La mobilité est possible, grâce aux aides accordées pour former nos étudiants. Ce mélange est très intéressant.

À Mayotte, les significations peuvent être un peu plus compliquées à réaliser mais il s’y trouve une étude locale et trois bureaux secondaires, dont les collaborateurs sont mahorais. Nous n’y rencontrons aucune difficulté pour recruter des collaborateurs ou pour parler directement dans la langue principalement utilisée. Tous nos actes sont rédigés en français – c’est une évidence, sur le territoire de la République – mais cela ne pose aucun problème : c’est quelque chose que l’on a résolu au fil du temps.

M. Michaël Taverne (RN). L’État développe une stratégie de l’aller vers : autrement dit, les services de l’État vont vers nos concitoyens. Les habitants de mon territoire, qui est très rural, sont confrontés à de nombreux problèmes de déplacement, et on sait que la situation est plus difficile encore dans certains territoires d’outre-mer. De ce point de vue, il serait judicieux d’octroyer un bon de transport aux bénéficiaires de l’aide juridictionnelle – en sus et non pas, comme cela avait été proposé il y a quelque temps, en déduction de cette aide, laquelle se trouverait alors réduite de 70 %.

Dans certains villages très reculés de ma circonscription, qui comptent quelques centaines d’habitants et sont distants de 35 kilomètres de la première grande commune, je mets en place des permanences dans les mairies, conformément à la logique de l’aller vers. Pour sa part, la Chambre nationale des commissaires de justice assure-t-elle des permanences au sein des maisons de la justice et du droit ?

Il est désormais obligatoire d’afficher, dans les commissariats de police, des informations concernant les associations d’aide aux victimes. Pourriez-vous impulser une dynamique en informant nos compatriotes, selon la même logique que celle du QR code, dans les établissements publics, les mairies, les commissariats de police, les brigades de gendarmerie mais aussi, par exemple, les cabinets médicaux, de la possibilité qui leur est offerte de saisir un commissaire de justice ?

M. Olivier Baret. Nous faisons partie des rares professionnels à entrer chez les gens, à aller vers eux. Lors du premier contact, nous nous déplaçons à leur domicile. Les gens sont heureux de pouvoir parler enfin à un professionnel du droit. C’est la raison pour laquelle nous nous attachons à ne pas aller vers le tout-dématérialisé et à conserver un mode de communication mixte. À un moment donné, en effet, le justiciable doit rencontrer physiquement le commissaire de justice.

S’agissant des difficultés de déplacement, vous avez entièrement raison. Dans les territoires ultramarins, nous avons beaucoup de véhicules car il n’existe pas d’autre moyen suffisamment développé pour répondre aux besoins de mobilité. Je me réjouis du fait que, chez moi, on ait appliqué vos préconisations : dans les mairies, les habitants peuvent consulter l’annuaire des commissaires de justice. Je retiens l’idée selon laquelle la Chambre nationale pourrait impulser ou rendre obligatoire la communication sur l’ensemble du territoire. Cela étant, les présidents des chambres régionales se réunissent assez fréquemment, ce qui favorise la circulation des bonnes idées. Par ailleurs, je suis persuadé que dans beaucoup de régions, la population a accès à la liste de nos confrères, à leurs coordonnées postales, téléphoniques et électroniques, et aux permanences qu’ils assurent.

À chaque fois que nous y sommes invités, nous participons aux travaux des commissions d’accès au droit ou de toute autre commission créée à l’initiative d’une municipalité, d’une association, etc. Nous ne pouvons pas nous permettre d’être absents : cela n’aurait pas de sens. Nous nous déplaçons bien volontiers, en tant que de besoin, dans des endroits difficiles d’accès, quitte à devoir marcher cinq heures – ou à prendre l’hélicoptère – pour gagner un lieu comme Mafate, à La Réunion. Nous ne pouvons pas le faire très fréquemment faute d’une prise en charge spécifique du coût de transport mais nous répondons favorablement à toutes les sollicitations. Ce n’est qu’à cette condition que nous réduirons la fracture physique, numérique et juridique.

M. le président Frantz Gumbs. Je suppose que vous n’êtes pas dans le même état d’esprit lorsque vous devez intervenir, par exemple pour dresser un constat, à La Défense ou dans les quartiers chauds de Marseille. Estimez-vous que les conditions d’exercice de votre profession peuvent être plus difficiles en certains lieux ou en certaines circonstances ?

M. Olivier Baret. Cette question mériterait, là encore, une réflexion commune des différents professionnels du droit et de la justice. La plupart du temps, nous nous déplaçons seuls mais, dans certains lieux ou pour certaines procédures, nous devons être accompagnés de membres du ministère et éventuellement des forces de l’ordre – nous calons alors nos agendas avec les uns et les autres. Je ne peux pas dire que nous soyons satisfaits des conditions de sécurité dans lesquelles nous exerçons. On sait très bien que l’on manque de fonctionnaires, que les forces de l’ordre sont en sous-effectifs ; nous sommes tributaires de cette situation, car nous sommes les derniers à intervenir. Dans certaines zones, nous dépendons du bon vouloir de l’administration, dont l’assistance nous est indispensable ; en d’autres lieux, nous interviendrons plus facilement.

Nous exerçons un métier difficile. Les dossiers doivent être carrés. La violence, aujourd’hui, n’est pas seulement physique, mais aussi verbale. Les mots peuvent faire mal ; certaines consœurs et certains confrères moins expérimentés peuvent s’en trouver émus.

Nous faisons preuve d’une totale neutralité dans l’exercice de notre mission. Lorsque nous devons faire exécuter une décision, nous le faisons mais il faut que cela se déroule dans de bonnes conditions. Telle est la principale difficulté à laquelle nous sommes exposés et telle est la raison pour laquelle nous devons parfois requérir le concours de la force publique.

En la matière, le territoire, comme l’humain, peuvent jouer. On éprouve souvent une certaine appréhension lors d’une intervention. On n’arrive jamais la fleur au fusil. Tout est calculé, réfléchi. On essaie de faire en sorte que cela se passe bien. Généralement, lorsqu’on a bien préparé son dossier, les choses se déroulent correctement. Au cours de mes vingt-huit ans de carrière, j’ai constaté que, dans les situations très difficiles, il fallait consacrer 25 % du temps au dialogue et à l’écoute, la discussion commençant d’entrée de jeu. Mais, ensuite, on arrive à mener sa mission à bien.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie, messieurs, pour la richesse de ces échanges. Si vous pensez à d’autres éléments qui seraient susceptibles de nous intéresser, n’hésitez pas à nous les faire parvenir. Pour notre part, si nous avions d’autres questions importantes à vous poser, nous vous les soumettrions par écrit.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Éric Corbaux, président de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG) (jeudi 3 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer le déploiement de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui y subsistent pour assurer l’égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Il nous a paru pertinent d’entendre les représentants des magistrats et, parmi eux, ceux du parquet, lesquels représentent souvent la porte d’entrée de la justice judiciaire pour nos concitoyens. Nous accueillons donc M. Éric Corbaux, président de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG), instance qui réunit notamment les chefs du ministère public des cours d’appel et des cours d’assises. Vous êtes vous-même procureur général près la cour d’appel de Bordeaux.

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Éric Corbaux prête serment.)

M. Éric Corbaux, président de la Conférence nationale des procureurs généraux. Je préside, depuis plus de deux ans, la Conférence nationale des procureurs généraux : à ce titre, j’anime et je représente l’ensemble des procureurs généraux des cours d’appel hexagonales et ultramarines. J’ai occupé plusieurs postes de magistrat outre-mer : en sortant de l’École nationale de la magistrature (ENM), en 1991, je suis allé à Saint-Martin où j’étais le seul juge d’instance, puis, au fil de ma carrière, j’ai exercé au parquet de Basse-Terre et comme procureur de la République de Fort-de-France. Je dirige également à l’ENM la formation continue « Être magistrat outre-mer », destinée aux magistrats intéressés par un poste dans ces territoires.

Je vous transmettrai dès la fin de l’audition mes réponses écrites au questionnaire que vous m’avez envoyé. J’ai interrogé l’ensemble des procureurs généraux en poste outre-mer et j’ai compilé les éléments qu’ils m’ont donnés pour vous fournir des réponses synthétiques. Les situations sont très diverses outre-mer, mais quelques grands traits communs se dégagent.

La CNPG est administrée par un bureau, dans lequel un procureur général en poste à la Martinique a été élu il y a quelques mois afin que les territoires d’outre-mer y soient représentés.

À La Réunion, le maillage des tribunaux, des points d’accès au droit (PAD) et des maisons de justice et du droit (MJD) est relativement serré : il y a deux tribunaux, l’un à Saint-Denis et l’autre à Saint-Pierre, et plusieurs structures qui facilitent l’accès des citoyens à la justice. La situation est en revanche plus complexe à Mayotte où de nombreux éléments se conjuguent pour entraver l’accès à la justice : le barreau est très réduit puisqu’il ne compte qu’une dizaine d’avocats, la barrière linguistique est importante, la précarité est élevée et certaines pratiques coutumières restent ancrées dans le territoire. À la Martinique, mes interlocuteurs font état d’une certaine défiance ressentie par les citoyens envers l’institution judiciaire : des mouvements sociaux éclatent lorsque certaines affaires doivent être jugées. Le fait qu’il n’y ait qu’une seule île favorise l’accès à la justice. La Guadeloupe se trouve dans une situation opposée, où la dispersion géographique constitue un obstacle logistique important. Des efforts ont été accomplis, grâce notamment à l’ouverture de PAD et de MJD. En outre, l’archipel compte des tribunaux de proximité à Basse-Terre et à Pointe-à-Pitre. À Saint-Martin, les moyens de la justice ont été renforcés, puisqu’une chambre du tribunal de grande instance de Basse-Terre y est détachée : les citoyens ont désormais accès à une justice au champ élargi. Néanmoins, on déplore des fractures numériques et une pénurie de délégués du procureur et de médiateurs, ainsi que, comme dans d’autres territoires, des problèmes pour atteindre les juridictions par manque de transports publics. En Guyane, la situation est complexe car des zones sont difficilement accessibles. En outre, le taux de criminalité y est élevé. L’absence de structures de soutien – réseaux associatifs, services sociaux – aggrave l’isolement des justiciables et complique la tâche de la justice pour agir au plus près des citoyens. Enfin, mon collègue de Polynésie œuvre dans un territoire très étendu : dans ce contexte, trois sections sont détachées et de nombreuses audiences foraines – les magistrats vont à la rencontre des justiciables – sont tenues. Néanmoins, le coût de ces audiences est élevé du fait des déplacements et cette ligne de dépenses n’est pas prise en compte dans le budget de la justice. Il est donc parfois difficile de multiplier les audiences foraines.

Vous m’avez interrogé sur les moyens. Sur le nombre d’équivalents temps plein (ETP) en poste dans les tribunaux ultramarins, l’audition de la direction des services judiciaires (DSJ), prévue la semaine prochaine, vous apportera des réponses précises. À La Réunion, les effectifs sont jugés suffisants par rapport à la masse de travail, malgré le poids de la justice criminelle – caractéristique que l’on retrouve dans tous les territoires d’outre-mer. En revanche, ils sont sous-dimensionnés à la Guadeloupe et à la Martinique compte tenu de la gravité des affaires à traiter par la justice – je pense notamment à la forte activité de la juridiction interrégionale spécialisée (Jirs) chargée de la criminalité organisée à Fort-de-France. Mayotte manque de magistrats et la formation des fonctionnaires reste lacunaire. Les effectifs sont au complet, mais la situation est très tendue car ce territoire souffre d’une faible attractivité. Cette dernière varie beaucoup selon les territoires d’outre-mer. L’insécurité, l’éloignement, l’isolement et le cyclone Chido pèsent sur l’attractivité de Mayotte. En Guyane, la situation des ressources humaines est tendue : la rotation des agents et le taux d’absentéisme sont élevés, les difficultés pour recruter et stabiliser les effectifs sont aiguës. En Nouvelle-Calédonie, la justice est bien dotée, même si nous avons constaté une désaffection après les événements de l’année dernière. Le nombre de magistrats est suffisant dans l’ensemble de la Polynésie. Ce territoire souffre en revanche d’une sorte d’embolisation car les magistrats conservent leur poste très longtemps.

Pour pallier les difficultés de recrutement, le ministère a récemment déployé un système de brigades, lesquelles peuvent être projetées pendant six mois, en Guyane et à Mayotte notamment, pour faire fonctionner la justice d’urgence. Je l’ai constaté dans la formation que je dirige à l’ENM, ce dispositif constitue une première étape pour découvrir un territoire. Des collègues sont ainsi restés à Mamoudzou ou à Cayenne après y avoir effectué une mission de six mois en brigade, laquelle leur a permis de connaître les lieux et de dépasser certains préjugés. Un autre système, créé par la loi organique du 20 novembre 2023 relative à l’ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire, ouvre la possibilité d’envoyer des délégations de magistrats pour affronter des crises, par exemple celle consécutive au cyclone Chido à Mayotte ou aux émeutes en Nouvelle-Calédonie. Des magistrats, issus des cours d’appel de Paris et d’Aix-en-Provence dont les effectifs sont les plus nombreux, sont projetés en délégation pendant trois mois pour gérer un flux d’affaires particulièrement élevé.

L’intensité des problèmes relatifs aux effectifs – rotations fréquentes, vacance des postes, manque d’attractivité – est sensible aux événements. À Mayotte, le cyclone Chido et l’insécurité sont des facteurs répulsifs. Un plan d’accompagnement est destiné à aider les magistrats et les fonctionnaires à s’installer sur place, notamment à se loger. À la Martinique et à la Guadeloupe, il est difficile de trouver des personnels pour occuper les postes. À Saint-Martin, le coût élevé du logement dissuade certaines candidatures. Des postes en Guyane sont souvent ouverts pour les jeunes magistrats sortant de l’ENM : ils y apportent leur dynamisme même si leur manque d’expérience peut les pénaliser – je suis néanmoins mal placé pour le dire, puisque mon premier poste se situait à Saint-Martin. En Polynésie, le problème principal est la longue occupation des postes : les responsables des tribunaux sur place souhaiteraient limiter la durée des fonctions et instaurer une mobilité obligatoire, avec des adaptations pour les magistrats issus de ces territoires. Il est difficile d’insuffler dans les universités locales une dynamique de vocations pour la magistrature, notamment à cause des obligations de mobilité. Les étudiants en droit se tournent plutôt vers le barreau afin de pouvoir rester chez eux. Nous suggérons donc d’ouvrir une réflexion sur l’adaptation des règles de mobilité des magistrats issus d’un territoire d'outre-mer.

Pour faciliter l’adaptation des magistrats nommés outre-mer, l’ENM offre quelques formations, dont celle que je dirige, « Être magistrat outre-mer ». La direction générale des outre-mer (DGOM) fournit aux magistrats des éléments juridiques, sociaux, politiques, économiques, sociologiques sur ces territoires. En outre, je fais intervenir des magistrats en poste ou récemment revenus dans l’Hexagone pour qu’ils expliquent les difficultés et les attraits des fonctions exercées outre-mer. Lors de la dernière session, il y a quinze jours, deux magistrates sont venues présenter la Guyane où elles venaient d’occuper un poste pendant six ans : elles ont décrit le territoire avec un tel enthousiasme qu’elles ont éveillé l’intérêt de plusieurs stagiaires. Une autre formation de l’ENM, « Approche interculturelle », vise à découvrir la population mahoraise. Enfin, la formation « Diversité culturelle et audience » est destinée à tous les magistrats : son but est d’apprendre à adapter la tenue de l’audience à la diversité des populations locales.

Des formations spécifiques sont également organisées dans les territoires d’outre-mer, notamment à Mayotte mais également à la Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion. L’objectif est d’aider les magistrats à appréhender les réalités locales. Les magistrats peuvent également suivre des cycles de formation continue : à la Martinique, des cours de créole sont proposés pour que les magistrats venant de l’Hexagone se familiarisent avec cette langue. En Polynésie, aucune formation spécifique n’est prévue alors que l’on déplore parfois une méconnaissance des lois du pays, lesquelles sont tout à fait particulières et s’imposent dans ce territoire. En Guyane, il n’y a pas non plus de formation prévue pour les magistrats prenant leur poste. Il conviendrait de songer à organiser de telles formations, car elles facilitent la connaissance de la diversité linguistique et culturelle de ces endroits.

Les moyens logistiques et numériques existent et fonctionnent, malgré quelques pannes de réseau parfois. En Polynésie, les juridictions travaillent intégralement sous forme numérique. La première présidente de la cour d’appel de Papeete a tenu une audience pénale sans le moindre papier, ce qui n’est pas possible à Bordeaux, par exemple. Les territoires d’outre-mer n’accusent aucun retard en matière de déploiement des outils numériques.

Les délais de traitement des affaires ne sont pas plus longs outre-mer que dans l’Hexagone. Il y a des spécificités dans le domaine civil, notamment pour les questions relatives à la terre : les contentieux durent à cause des lacunes des cadastres et de l’état civil. La criminalité est forte outre-mer, notamment dans les Caraïbes et en Guyane. Les délais de certains contentieux criminels sont élevés.

C’est le service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (Sadjav) qui vous renseignera sur l’accès à l’aide juridictionnelle (AJ) et aux avocats. L’octroi de l’aide juridictionnelle est comparable outre-mer à celui dans l’Hexagone. L’AJ peut se révéler insuffisante pour les très longs contentieux autour des terres. La faiblesse du nombre d’avocats à Mayotte ou leur très forte concentration à Cayenne en Guyane nuisent également à l’accès à l’AJ et aux avocats.

Les procureurs et les procureurs généraux font face à plusieurs défis dans les territoires d’outre-mer.

Tout d’abord, l’environnement international joue un rôle important dans la conduite des enquêtes, notamment pénales. Il participe au développement d’une criminalité lourde, notamment en Guyane, à la Martinique, à la Guadeloupe et à Mayotte. La porosité des frontières naturelles, maritimes ou fluviales, favorise les trafics et les raids ; elle crée aussi des bases arrière pour les criminels. La coopération policière et judiciaire avec les pays limitrophes est parfois difficile, que l’on pense à Sainte-Lucie pour la Martinique, la Dominique pour la Guadeloupe, le Suriname et le Brésil pour la Guyane, les Comores pour Mayotte, notamment parce que les niveaux de légalisme peuvent être moins élevés dans ces pays. Dans ce contexte, les magistrats de liaison jouent un rôle essentiel pour améliorer la coopération judiciaire.

Le deuxième défi principal tient au niveau de criminalité. Dans les territoires d’outre-mer, hormis en Polynésie et, à un niveau moindre, à La Réunion, la criminalité est très élevée. L’intensité des contentieux est très forte et la charge qui pèse sur les magistrats se révèle très lourde. Des phénomènes de gang se sont développés, notamment à la Guadeloupe, à la Martinique et en Guyane : socialement destructeurs, ils constituent le socle d’une criminalité de grande envergure, laquelle a nécessité le déploiement d’une justice pénale d’urgence. Celle-ci assèche quelque peu les ressources des juridictions locales, qui doivent continuer de traiter les autres contentieux. Les cours criminelles départementales et les cours d’assises sont extrêmement chargées. La nature de la criminalité pose un grand défi à la justice outre-mer.

Les procureurs conduisent, sous l’autorité des procureurs généraux, les enquêtes. Ils doivent, pour être efficaces, disposer de services dotés d’effectifs suffisants, en nombre et en qualité. Dans la plupart des territoires, les enquêtes économiques et financières ne sont pas conduites de manière satisfaisante par défaut de personnels spécialisés. La Polynésie ne compte pas de service de police judiciaire. Les offices centraux ne sont pas implantés partout : pour les dossiers les plus lourds, il faut parfois saisir un office central situé dans l’Hexagone, ce qui n’est pas simple. Pour mener les enquêtes, il faut également des experts et des laboratoires d’analyses, mais ceux-ci ne se trouvent pas sur place. Il faut donc envoyer les scellés ailleurs, procédure chronophage qui engendre des coûts financiers et qui fait courir des risques de perte.

Les conditions de détention sont difficiles dans la plupart des territoires. Comme dans l’Hexagone, les prisons ultramarines sont surpeuplées. Séparer les membres d’un même gang se révèle complexe, car cela impose de transférer certains d’entre eux dans l’Hexagone. Ces mouvements compliquent la gestion de la détention et allongent les délais des enquêtes ainsi que les procédures des juges d’instruction.

Un autre défi tient à la réponse pénale à apporter à la délinquance non criminelle. Il est plus difficile d’appliquer des mesures alternatives à l’emprisonnement et d’aménagement de peine dans les territoires d’outre-mer, notamment insulaires. En effet, les exclusions et les interdictions sont délicates à respecter dans de petits territoires où les habitants se croisent facilement. Les dispositifs électroniques ne fonctionnent pas partout, à l’image du bracelet antirapprochement (BAR) contre les violences intrafamiliales. Les difficultés économiques compliquent l’insertion par le travail. Un autre problème découle de l’absence de structures de soins pour traiter les addictions. Dans ce contexte, la réponse la plus facile est souvent la prison bien qu’elle ne soit pas toujours la meilleure.

Le dialogue que les magistrats du ministère public entretiennent avec les élus est l’un des moyens classiques des procureurs de la République et des procureurs généraux pour être à l’écoute des populations – les élus sont, en quelque sorte, les médias de transmission des attentes et des réalités locales – et faire comprendre l’action de l’institution judiciaire. Le dialogue dans les territoires passe notamment par la participation systématique du ministère public aux instances des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Certaines juridictions ont aussi créé des conseils de juridiction ou animent des groupes locaux de traitement de la délinquance, dans lesquels les élus locaux interviennent également. Ce sont autant d’occasions d’échanger avec ces derniers.

Toutefois, et je le dis en toute simplicité, nous relevons certaines postures politiques, ainsi que des tensions entre les représentants de l’État et de la justice et les élus, qui limitent le dialogue. Pour être très clair, des questions de moralité publique se posent parfois. Par exemple, dans un territoire ultramarin, l’ensemble des maires ont été ou sont mis en examen – je ne préciserai pas lequel. Forcément, cela rend la discussion plus délicate entre le représentant du ministère public et les élus concernés : il est plus difficile d’entretenir des relations de confiance lorsque des affaires sont en cours. Ce n’est déjà pas simple, y compris dans l’Hexagone, mais, dans le cas présent, une communauté plus importante est concernée.

L’action du ministère public pour renforcer la confiance des populations locales envers l’institution judiciaire est une question très importante, que j’ai touchée du doigt lorsque j’étais procureur de la République à la Martinique. Au cours des quatre années passées en poste, je me suis efforcé de créer un sentiment de confiance ; néanmoins, celui-ci peut facilement être remis en cause, au gré d’une affaire ou d’un mouvement politique. C’est assez subtil et je parle d’expérience.

Plusieurs moyens permettent de renforcer cette confiance. Elle dépend pour beaucoup de la politique pénale appliquée dans les territoires. Les gardes des sceaux successifs ont régulièrement publié des circulaires de politique pénale territorialisée, mieux adaptée à la réalité de la criminalité outre-mer. Il revient ensuite aux procureurs généraux, qui sont chargés de veiller à l’application de ces politiques, et aux procureurs qui la mettent en œuvre, de définir les axes sur lesquels l’action devra porter. Il faut savoir s’adapter et ne pas chercher à plaquer le modèle hexagonal sur des territoires dans lesquels les réalités sont différentes ; il faut mettre l’accent au bon endroit.

Pour vous donner un exemple concret et parlant, j’ai commencé, lorsque je suis arrivé à la Martinique, par dresser un état des lieux de la délinquance. J’ai constaté que la délinquance routière y était faible ; le taux de mortalité sur les routes était bas, notamment parce qu’on n’y roule pas bien, en raison des bouchons. Pourtant, de nombreux gendarmes étaient déployés à tous les ronds-points, pour contrôler les véhicules. J’ai constaté également un grand nombre de vols à main armée, commis en particulier sur ceux qui sortaient du restaurant le soir. J’ai donc travaillé avec la gendarmerie afin de mieux diriger l’action publique et de mettre les forces de l’ordre là où elles étaient nécessaires, au lieu de se contenter de vérifier que les gens portent bien la ceinture dans leur voiture – même si c’est important, je ne dis pas le contraire. C’est donc en s’attaquant aux vrais problèmes, lorsqu’on en a pris conscience, que l’on peut renouer la confiance avec la population.

On le mesure par le dialogue avec les élus, les associations et les acteurs locaux et, bien sûr, en communiquant : la communication institutionnelle raisonnée est importante. Il faut incarner la justice. Les citoyens ultramarins ont besoin de savoir que la justice s’applique et qu’elle s’occupe de leur sécurité. Il faut être présent, rester à la portée des populations et savoir aller à leur rencontre. Il m’est arrivé, en Martinique, de parler de la justice dans des réunions publiques ou de m’exprimer dans les médias. La justice a tout intérêt à ne pas rester enfermée dans sa tour d’ivoire ou dans son tribunal comme dans un bunker ; elle doit, au contraire, aller au contact des populations, expliquer ce qui se passe et présenter l’évolution de l’institution et des réformes en cours.

En Guadeloupe, par exemple, des enquêtes sont menées actuellement, à titre expérimental, auprès des citoyens ; dans le même temps, des comités d’usagers sont créés au sein des juridictions afin de mieux appréhender leurs attentes vis-à-vis de la justice – c’est un point intéressant.

M. le président Frantz Gumbs. Le contenu de votre intervention est très riche, puisque vous répondez aux questions que nous nous sommes posées. Vous aurez, bien sûr, la possibilité de la compléter.

J’apprécie beaucoup certains de vos propos, en particulier lorsqu’ils relèvent du domaine du ressenti. Vous venez de dire quelque chose d’important : il faut incarner la justice. Au-delà des connaissances et des compétences, la qualité de l’exercice d’une profession, dans un territoire donné, dépend beaucoup de la personnalité de ceux qui sont chargés de la mettre en pratique. Par conséquent, le choix des profils envoyés dans les territoires est important.

Vous avez mentionné une formation destinée à ceux qui sont amenés à exercer outre-mer. Pouvez-vous nous préciser si les aspects culturels, linguistiques et coutumiers en font partie, afin que les personnes soient conscientes que ces réalités auront un impact sur leurs fonctions ?

M. Éric Corbaux. Ce sont précisément les messages que je m’efforce de faire passer auprès de mes collègues, avec l’idée d’insister sur les spécificités et les réalités des territoires. Nous appelons l’attention des stagiaires sur la nécessité de connaître la culture et l’histoire des endroits du monde dans lesquels ils seront envoyés, parce que les histoires, toutes différentes, permettent d’expliquer le présent.

M. Davy Rimane, rapporteur. Ma première question porte sur le fonctionnement de la justice, en particulier sur le rôle du procureur général et du procureur de la République.

Ensuite, je voudrais aborder le problème de l’accès au droit et à la justice de nos concitoyens dans nos territoires, dans lesquels les réalités sont diverses et variées. À cet égard, mon collègue Jiovanny William, député de la Martinique, a déposé une proposition de loi visant à préserver les droits des victimes dépositaires de plaintes classées sans suite, afin d’obliger le parquet à y donner suite et à répondre aux citoyens – j’espère que ce texte aboutira. Très souvent, en effet, il n’y a pas de suite et les plaignants restent dans l’expectative. Je voudrais donc savoir ce qui permet à un procureur, lorsqu’une plainte est déposée, de mener ou non une enquête. Souvent, la plainte est classée sans suite, sans même que le plaignant ait été entendu, et il ne connaît pas les motifs de la décision ; il n’y a pas de contradictoire.

M. Éric Corbaux. Le procureur général veille à l’application de la politique pénale et à son harmonisation, sur le territoire, entre les différents procureurs qu’il a sous son autorité. Certes, lorsqu’il n’y a qu’un seul tribunal et donc un seul procureur, il peut paraître paradoxal d’avoir un procureur général – dans ce cas, c’est davantage monolithique. Néanmoins, le procureur général assure la supervision de l’action du procureur de la République. Il représente également le ministère public devant la cour d’appel – lorsque les justiciables font appel – et auprès des cours d’assises, dans la justice criminelle – même s’il peut déléguer des collègues de première instance, c’est lui qui coordonne l’action en matière de justice criminelle. Enfin, il sert d’interface entre le procureur et le ministère sur le suivi des affaires sensibles et il est chargé, avec le premier président de la cour d’appel, de la gestion budgétaire, administrative et des ressources humaines des juridictions et des moyens de la justice sur place. C’est une partie importante de son travail, qu’il faut aussi prendre en considération.

Le procureur de la République, quant à lui, est directement chargé de l’application de l’action publique, c’est-à-dire de prendre des décisions individualisées et individuelles, dans le cadre de la politique pénale, sur chaque affaire qui lui est soumise.

Le classement sans suite de certaines affaires n’ayant pas donné lieu à une enquête n’est pas spécifique aux outre-mer, puisque l’opportunité des poursuites est l’une des règles fondamentales du fonctionnement du ministère public français – à la différence d’autres pays, y compris voisins. Dans notre système judiciaire, le procureur de la République peut décider, en pure opportunité, de classer sans suite, sachant que la victime peut saisir la justice par d’autres moyens : elle peut se tourner vers le juge d’instruction, le tribunal ou contester le classement sans suite devant le procureur général.

Le procureur peut classer une affaire sans suite lorsqu’il apparaît, après enquête, qu’il n’y a pas eu d’infraction ou que celle-ci n’est pas suffisamment caractérisée – par manque de preuves –, ou encore si l’auteur de l’infraction n’a pas été identifié. Il peut aussi décider, en opportunité, de ne pas poursuivre, parce que tous les délits ne peuvent pas faire l’objet du même niveau de traitement. Compte tenu de la masse des faits de délinquance et de criminalité, la justice n’est plus en mesure de tout traiter. Elle doit donc examiner les affaires en fonction des priorités fixées par la politique pénale.

Pour vous donner un exemple très caricatural, si vous vous faites voler votre téléphone portable dans la rue en sortant de l’Assemblée nationale et que vous portez plainte au commissariat, il n’y aura pas d’enquête, même s’il s’agit d’un très bel iPhone qui a coûté cher. L’affaire sera systématiquement classée sans suite car la justice n’a plus les moyens de traiter tous les vols de téléphones ou de vélos, etc. Par conséquent, certains délits, qui relèvent du bas du spectre, sont renvoyés à d’autres mécanismes de réparation, tels que les assurances.

Certains faits peuvent aussi être classés sans suite en opportunité, si l’on considère que d’autres mesures ont été prises – administratives par exemple – ou si la personne a régularisé la situation.

L’opportunité des poursuites ou le classement sans suite résultent donc de notre incapacité à traiter l’ensemble du contentieux des plaintes dont nous sommes saisis et de la nécessité d’opérer des choix, d’établir des priorités et de ne traiter que les infractions les plus graves ou les plus urgentes, au risque de moins bien traiter ou par d’autres voies celles qui paraissent moins graves – même si elles le sont toujours pour les victimes.

En principe, lorsqu’une affaire est classée sans suite, un avis de classement sans suite est envoyé, qui explique à la victime les motifs de la décision, ainsi que les modalités d’opposition. Je ne peux pas affirmer que ces avis sont systématiquement envoyés, toutefois nos logiciels de traitement des procédures prévoient, lorsqu’un classement sans suite est enregistré, qu’un avis soit transmis au plaignant très rapidement.

Il faut aussi être conscient que de nombreuses affaires ne sont pas traitées dès l’origine. Il y a un vrai problème actuellement, que ce soit outre-mer ou dans l’Hexagone, d’enquêtes en stock dans les services de police et de gendarmerie – leur nombre est estimé à plusieurs millions –, qui ne sont pas menées en raison de l’incapacité de traiter l’ensemble des faits dont les services sont saisis.

La victime peut donc avoir le sentiment, à juste titre, qu’il ne se passe rien après son dépôt de plainte. Je le répète, nous devons établir des priorités. Les procureurs se rendent régulièrement dans les services de police et de gendarmerie pour examiner les stocks, identifier les procédures sensibles et relancer les enquêtes. Néanmoins, nous sommes face à une difficulté – plusieurs rapports d’inspection ou autres l’ont déjà souligné – de capacité de traitement des enquêtes par les services de police et de gendarmerie puis par la justice.

M. Davy Rimane, rapporteur. Je vous remercie d’évoquer cette réalité, qui confirme mon propre vécu. J’ai accompagné un citoyen pour déposer plainte auprès du procureur de la République. Celui-ci lui a répondu qu’il n’enquêterait pas, faute de temps, et que ce n’était pas sa priorité. Je vous laisse imaginer la tête de la personne, face à cette réponse froide, mais honnête, du procureur de la République. J’étais assez décontenancé.

Face à ce constat d’incapacité, quels sont les éléments de réponse ou les réflexions des sachants que vous êtes pour améliorer la situation ? Celle-ci ne peut rester en l’état : nous ne pouvons dire à nos concitoyens que, selon le type de plainte, des poursuites seront ou non engagées, en raison du degré de priorité de l’infraction.

Ensuite, la justice est quelque peu décriée dans les territoires ultramarins, pour des raisons bien spécifiques : une frange de la population estime en effet qu’une forme de justice coloniale s’applique dans nos territoires et que, selon qui vous êtes, vous n’êtes pas jugé de la même manière. Peut-on encore dire que la justice est aveugle ou borgne ? Que répondez-vous au fait que des citoyens soient en rupture de confiance avec la justice ?

M. Éric Corbaux. Il est difficile de trouver des solutions pour limiter le nombre de classements sans suite, en raison des délais de traitement des affaires et de la situation des juridictions. Nous cherchons en permanence des voies alternatives et des mesures qui soient à même d’apporter une réparation, sans passer obligatoirement devant le tribunal. Nous pouvons ainsi traiter davantage d’affaires et nos taux de réponse pénale sont relativement élevés. Nous évitons donc, autant que possible, les classements injustifiés ou qui laissent l’auteur impuni.

Néanmoins, nous sommes face à un phénomène massif, qui nous contraint à dégager des priorités : certaines affaires font l’objet d’une enquête puis d’un jugement devant le tribunal avec toute la rigueur nécessaire, tandis que la délinquance de bas niveau ne peut pas toujours être traitée, même si elle est difficilement ressentie par les citoyens. D’autres voies, telles que les délégués du procureur ou la médiation, peuvent fournir des solutions et apporter des réponses pénales autres que le traitement classique.

Les moyens des juridictions augmentent. Par exemple, lorsque j’étais procureur de la République de Fort-de-France, il y a quelques années, le parquet était composé de douze magistrats ; ils sont désormais quinze. Des effectifs importants sont donc venus renforcer les juridictions.

Cependant, je n’ai pas de solutions pour traiter l’intégralité de la délinquance. Nous travaillons en fonction des priorités fixées par la politique pénale décidée par le gouvernement et le garde des sceaux – les faits de violence, les violences faites aux femmes ou encore le narcotrafic – que nous avons l’obligation d’appliquer.

Vous me demandez si la justice est aveugle ou borgne, et si elle est coloniale. La loi s’applique de la même façon pour tous. Les magistrats qui exercent dans les territoires ultramarins sont volontaires. Ce sont des professionnels responsables, formés pour rendre la justice. Je ne sais pas comment définir une justice coloniale. En tout cas, les peines doivent être justes et il ne me semble pas que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) ou la Cour de cassation aient rendu des décisions faisant état de traitements qui manqueraient d’impartialité dans un territoire plus que dans un autre. Il n’y a donc pas d’éléments objectifs permettant de caractériser ce que certains peuvent ressentir. En revanche, c’est vrai, les magistrats qui jugent les citoyens ultramarins viennent essentiellement de l’Hexagone et il n’y a sans doute pas assez de magistrats originaires de ces territoires – c’est une réalité indéniable. Néanmoins, aucun élément concret ne permet d’affirmer que la justice manquerait à ses devoirs d’impartialité, d’indépendance, de loyauté et de respect du citoyen. Les magistrats sont tenus par le serment qu’ils ont prêté et par les règles déontologiques, lesquels impliquent de traiter de la même manière chaque citoyen où qu’il se trouve et quelle que soit son origine. C’est ma position et je ne peux pas tenir un autre discours. C’est aussi ce que j’ai vécu : je n’ai pas eu le sentiment d’incarner une justice coloniale lorsque j’occupais mes fonctions outre-mer, avec beaucoup d’engagement, de temps et d’énergie – je pense que mes collègues qui y exercent actuellement adoptent cette même posture.

M. le président Frantz Gumbs. C’est probablement cette posture qu’essaient de tenir la plupart de vos collègues et il faut leur en savoir gré. Nous vous remercions sincèrement, monsieur le président, pour l’honnêteté de vos propos.

M. Éric Corbaux. Je vous remercie de m’avoir écouté. C’était un plaisir de m’exprimer devant votre commission d’enquête, pour rapporter les propos de mes collègues et vous faire part de ma propre expérience. Je reste à votre disposition si vous avez besoin de renseignements complémentaires.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Connin, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats administratifs (USMA), et de M. Julien Henninger, président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA), et Mme Tiphaine Renvoise, secrétaire générale adjointe du SJA (jeudi 3 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier les obstacles qui subsistent dans ces territoires pour assurer un égal accès de nos concitoyens au droit et à la justice, y compris administrative.

Il nous a dès lors paru pertinent d’entendre les représentants des magistrats des juridictions administratives, certainement confrontés aux mêmes problèmes que les magistrats judiciaires affectés en outre-mer. Vous veillerez d’ailleurs à nous expliquer la différence entre les juridictions administratives et judiciaires, et à préciser de qui vous dépendez, qui sont vos chefs et vos subordonnés.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Nicolas Connin, M. Julien Henninger et Mme Tiphaine Renvoise prêtent successivement serment.)

M. Julien Henninger, président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA). Le Syndicat de la juridiction administrative est une organisation professionnelle majoritaire et apolitique des magistrats et magistrates administratifs. Nous avons fait le choix de propos introductifs brefs et espérons répondre ensuite à vos questions aussi précisément que possible, compte tenu du temps de préparation relativement court. Nous veillerons à vous adresser dans les meilleurs délais le document écrit de réponse au questionnaire et vous prions d’accepter nos excuses de ne pas avoir été en mesure de vous le transmettre avant l’audition.

M. le président Frantz Gumbs. C’est nous qui vous présentons nos excuses pour la brièveté du délai.

M. Julien Henninger. Il nous semble nécessaire d’apporter en introduction deux séries de précisions.

La première concerne l’architecture de la justice administrative en outre-mer. J’appelle votre attention sur le fait que le volume de l’activité de la juridiction administrative n’est que peu comparable avec celui de la justice judiciaire. Le nombre d’entrées, c’est-à-dire de recours enregistrés, tout comme le nombre d’agents, est nettement inférieur. Cela entraîne des effets de volume et de seuil sur nos organisations. Il existe ainsi 164 tribunaux judiciaires et 125 tribunaux de proximité, alors que l’on ne compte que 42 tribunaux administratifs, dont 31 en métropole et seulement 11 juridictions ultramarines, souvent mutualisées dans leur fonctionnement.

Les tribunaux administratifs (TA) de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont par exemple leur siège au tribunal administratif de la Guadeloupe et n’ont pas de personnel dédié : cela est lié à des volumes annuels respectifs de 160 et 60 entrées, qui justifieraient difficilement un autre mode d’organisation. Le tribunal de Saint-Pierre-et-Miquelon est mutualisé avec celui de Martinique et le TA de Wallis-et-Futuna avec celui de Nouvelle-Calédonie. Les tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte ont chacun une équipe d’agents de greffe qui leur est propre, mais les magistrates et magistrats sont tous en résidence à La Réunion. On compte enfin un tribunal administratif en Polynésie française.

Il n’existe pas de cour administrative d’appel en outre-mer. Les neuf existantes se situent toutes en métropole. Celles de Paris et Bordeaux sont compétentes en appel pour les décisions des tribunaux administratifs ultramarins, Paris pour les trois juridictions du Pacifique, Bordeaux pour les autres.

Enfin, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) organise en outre-mer des visio-audiences et plus rarement des audiences foraines.

Il nous semble nécessaire d’insister sur les difficultés de la justice administrative en général, que la justice judiciaire connaît également et qui sont d’abord et avant tout liées à son manque de moyens. En dix ans, les juridictions administratives ont connu une forte augmentation de la demande de justice, avec une hausse de 43 % des entrées devant les tribunaux administratifs. Il s’agit d’une tendance lourde, visiblement en accélération : près de 280 000 entrées ont en effet été enregistrées en 2024 et nous venons de franchir le seuil symbolique des 300 000 entrées sur la dernière année glissante. Or les moyens n’ont pas suivi. Les effectifs de magistrates et magistrats administratifs n’ont augmenté que de 11 % sur la même période. Notre communauté de travail – magistrats et agents de greffe – n’a pas ménagé ses efforts et les sorties ont également progressé, mais cela reste insuffisant. Les stocks ont quant à eux augmenté de 50 % en dix ans, ce qui se traduit par un allongement des délais et une dégradation corrélative de la qualité du service public de la justice. La trop lourde charge de travail représente le principal danger pour la qualité de la justice, notamment pour son accès. Elle fait en particulier disparaître les marges de manœuvre nécessaires pour s’adapter à la réalité des territoires ultramarins.

Mme Tiphaine Renvoise, secrétaire générale adjointe du SJA. Comme l’ont déjà constaté les organisations syndicales des magistrats judiciaires, les difficultés rencontrées sur le territoire national sont partagées et accentuées dans les territoires ultramarins.

La ligne syndicale du SJA est fixée par les actes de notre congrès et s’articule autour de quelques grands principes qui trouvent un écho dans les questions qui sont les vôtres. Cela concerne en particulier la nécessaire égalité entre les justiciables et la préservation de l’accès au juge. Le sujet de l’outre-mer occupe une place dédiée dans ces actes, puisque l’une des vingt-deux motions est consacrée aux juridictions ultramarines et concerne notamment leur attractivité.

Notre syndicat a visité virtuellement en 2025 les tribunaux de La Réunion et de Mayotte, de la Martinique, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Guyane. Cela nous a permis de faire un point sur les difficultés rencontrées par nos collègues.

Comme les magistrats judiciaires vous l’ont précisé, la réalité de chacune des juridictions d’outre-mer et des difficultés rencontrées peut difficilement faire l’objet d’une appréciation générale. Les différences concernent tout d’abord le volume d’activité, c’est-à-dire le nombre de dossiers enregistrés sur une année. Cette donnée est très importante pour évaluer le maillage nécessaire. On compte ainsi un peu moins de 2 000 entrées en 2024 pour les tribunaux administratifs de Guadeloupe et de Guyane, 823 pour la Martinique, 63 pour Saint-Martin et 16 pour Wallis-et-Futuna.

La nature des contentieux est aussi un élément important, qui varie selon les juridictions. À titre d’exemple, le contentieux des étrangers représente 43 % des entrées des quarante-deux tribunaux administratifs ; mais ce pourcentage s’élève à 81 % à Mayotte et à 67 % en Guyane. On ne recense en revanche aucun dossier de ce type en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie.

La situation peut parfois, de façon surprenante, être plus favorable pour les justiciables ultramarins que pour l’ensemble de la population. Les délais de jugement des tribunaux administratifs d’outre-mer sont par exemple plus faibles que la moyenne nationale. Le nombre de dossiers anciens, c’est-à-dire enregistrés depuis plus de deux ans, l’est également ; ils sont en réalité quasiment inexistants, sauf au tribunal administratif de La Réunion.

L’hétérogénéité se manifeste également dans l’attractivité des différents territoires. Si nous n’avons aucune difficulté à pourvoir les huit postes de magistrats des deux juridictions du Pacifique, les tribunaux de Guyane, de Guadeloupe et de Martinique sont en revanche majoritairement constitués de collègues primo-affectés, qui n’ont pas nécessairement fait le choix d’y travailler. Ces juridictions sont aussi marquées par un taux de renouvellement des effectifs assez élevé.

Il existe en matière d’attractivité différents leviers, en grande partie communs à l’ensemble de la fonction publique. Cela concerne les conditions de travail et de vie, la rémunération, la prise en charge des frais de déménagement, l’accompagnement de l’arrivée, la recherche d’un logement et l’accompagnement du conjoint dans la recherche d’une activité professionnelle. La juridiction administrative a engagé dans ce domaine plusieurs actions qui doivent encore démontrer leur efficacité. Cela doit évidemment s’effectuer dans le respect du droit de la fonction publique. Ainsi, si le recrutement de magistrats issus de territoires ultramarins est évidemment souhaitable, il convient de respecter le principe d’égalité de recrutement.

L’accès des citoyens ultramarins aux services publics se heurte à différents obstacles décrits dans le rapport produit par la commission des lois. Ces écueils trouvent une déclinaison certes particulière, mais non inédite, dans l’accès à la juridiction administrative.

Des efforts sont accomplis pour y remédier, que ce soit par la participation à la Pirogue du droit ou la mise en place de points de justice dans les tribunaux administratifs, dont ceux de Guadeloupe et de Guyane. Force est pourtant de constater que ces enjeux dépassent la seule justice administrative. La solution ne peut passer que par l’allocation des moyens nécessaires. Il faut attendre de la justice administrative qu’elle s’adapte aux territoires ultramarins et fasse les efforts nécessaires pour permettre une égalité réelle de tous les justiciables. Encore faut-il lui en donner les moyens.

M. Nicolas Connin, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats administratifs (Usma). Permettez-moi tout d’abord, en réponse à la demande de M. le président, de préciser la différence entre juridictions judiciaires et administratives. La juridiction administrative est amenée à trancher les litiges entre les citoyens et les personnes publiques, l’État au sens large, tandis que les tribunaux judiciaires se concentrent sur les litiges entre particuliers. Sur le plan du fonctionnement et de l’organisation, les juges judiciaires sont beaucoup plus nombreux que nous, qui ne sommes que 1 200 en France.

Il n’existe que quelques tribunaux administratifs en outre-mer et pas de cour administrative d’appel. Les juges sont communs aux juridictions de Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Les TA de Martinique et de Saint-Pierre-et-Miquelon forment un deuxième groupe de juridictions. S’y ajoutent les tribunaux administratifs de Guyane, de La Réunion et de Mayotte, le TA de Nouvelle-Calédonie qui comprend Wallis-et-Futuna et enfin le tribunal administratif de la Polynésie française.

Je rejoins mes collègues du SJA sur le constat que le contexte est compliqué pour les juridictions administratives en général et pour les tribunaux administratifs d’outre-mer en particulier, compte tenu de la hausse considérable des entrées et du gel des effectifs observé cette année. Alors que le plan quinquennal prévoyait des créations d’emplois chaque année depuis 2023, le budget pour 2025 l’a en effet remis en cause et a stoppé les recrutements, pourtant absolument nécessaires tant pour les juridictions hexagonales qu’ultramarines.

J’aborderai quatre points relatifs aux tribunaux administratifs d’outre-mer.

Il est tout d’abord indispensable de renforcer l’attractivité des juridictions ultramarines, que l’on peut classer en trois groupes : les juridictions absolument pas attractives se composent du TA de la Guyane et des juridictions des Antilles, c’est-à-dire de Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui siègent à Basse-Terre, et de Martinique et Saint-Pierre-et-Miquelon, dont le siège est à Fort-de-France ; une juridiction, en l’occurrence le tribunal administratif de La Réunion, qui siège également à Mayotte, connaît depuis un ou deux ans une attractivité déclinante à cause de la situation à Mayotte ; certaines juridictions restent des affectations prisées : ce sont les TA de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française. Cela repose toutefois sur des équilibres fragiles, comme en témoigne l’évolution de la situation des tribunaux des Antilles, qui furent des juridictions attractives. Tout cela peut changer du jour au lendemain. Les événements en cours en Nouvelle-Calédonie peuvent par exemple modifier la donne et rendre ces juridictions soudainement beaucoup moins attractives.

Comme l’indique le rapport ayant conduit à la création de cette commission, le fonctionnement des juridictions en outre-mer peut se rompre à tout moment. Il s’appuie en effet sur des équipes très resserrées, ce qui rend l’équilibre fragile. Ces juridictions peuvent ainsi être confrontées à de grandes difficultés dès lors que survient un événement imprévu bouleversant un fonctionnement fondé sur des effectifs tendus.

L’Usma distingue quatre leviers essentiels pour accroître l’attractivité des juridictions administratives d’outre-mer.

Cela passe tout d’abord par un meilleur accompagnement à l’installation et au départ des magistrats administratifs. Ce point est absolument essentiel. J’ai personnellement été affecté au TA de la Guadeloupe pendant deux ans. Cette expérience m’a apporté une connaissance du terrain et des problématiques communes aux territoires ultramarins, dont celle de l’accompagnement. Il n’existe par exemple aucune formation préalable, que ce soit sur la connaissance du territoire ou le droit local.

Puisque l’on ne parvenait pas à pourvoir les postes vacants dans les juridictions ultramarines, un mécanisme s’est mis en place voici quelques années, qui conduit à ce que ces postes soient attribués à des primo-affectés se retrouvant contraints et forcés de se rendre dans ces territoires. Un séjour exploratoire de quinze jours est prévu à leur attention, pour leur permettre de rencontrer leurs collègues, de commencer les démarches, de chercher un logement, etc. Ce séjour doit absolument être étendu aux magistrats qui demandent une mutation dans ces juridictions, afin qu’ils puissent entamer sur place, avant la rentrée judiciaire, des démarches du quotidien qu’il est très compliqué d’effectuer à distance, comme conclure un contrat d’eau, d’électricité ou chercher un logement. Cela leur permettrait d’arriver dans des conditions sereines, sachant que le rythme du judiciaire est intense.

Une autre de nos préconisations en matière d’accompagnement concerne la proposition systématique d’une visite chez le médecin de prévention pour les magistrats partant en outre-mer. Une collègue en partance pour une juridiction ultramarine a sollicité une telle visite, qui lui a été refusée au motif que ce n’était pas le rôle du médecin de prévention. Or je pense au contraire que cela entre tout à fait dans ses attributions, dans la mesure où ces territoires bénéficient de conditions climatiques et parfois sanitaires particulières. On pense par exemple aux épidémies de dengue qui sévissent en Guyane ou aux cas de malaria recensés à quelques kilomètres de Cayenne, où siègent des collègues. Il est important de pouvoir anticiper et prendre les dispositions nécessaires avant de se rendre dans ces territoires.

Nous proposons par ailleurs un aménagement de la charge de travail. Une mutation de Paris à Bordeaux n’est pas comparable à une mutation de Paris à Fort-de-France ou à Cayenne. Il faudrait donc que les magistrats bénéficient, au moment de leur emménagement puis de leur retour en métropole, d’un allègement de leur charge de travail.

Nous demandons en outre une augmentation du nombre de jours d’autorisation spéciale d’absence, qui est actuellement de deux jours pour un déménagement, que l’on reste dans la métropole ou que l’on parte s’installer en outre-mer. Cela ne nous paraît pas cohérent.

L’indemnité de changement de résidence, dont le montant a été fixé il y a des années et n’a pas évolué depuis, ne couvre en outre absolument pas les frais réellement engagés. Les prix ont explosé et il faudrait soit prévoir une indemnité complémentaire, soit modifier les textes pour adapter les montants alloués aux réalités locales. Il faut en outre savoir que lorsque le magistrat part avec son conjoint, ce dernier n’est la plupart du temps pas inclus dans l’indemnité, dont les plafonds sont extrêmement bas. Se pose également la question du travail du conjoint, qui a parfois du mal à trouver un emploi sur place. Tout cela dessine une spirale négative.

Nous suggérons par ailleurs l’élaboration et la mise à disposition d’un guide d’installation dans chaque juridiction ultramarine. Certaines le font déjà et nous avons proposé au Conseil d’État une généralisation de la démarche.

Nous considérons également qu’il convient de faciliter le retour des magistrats de l’outre-mer vers la métropole, qui suppose, comme au moment du départ, un effort d’organisation. Il existe un « droit au retour », permettant à un magistrat partant en mobilité de bénéficier, si la durée de la mobilité n’a pas excédé quatre ans, d’un retour dans sa juridiction d’affectation précédente. L’Usma défend l’idée d’étendre ce droit au retour aux collègues partant en outre-mer, ce qui leur permettrait de rejoindre leur résidence familiale à l’issue d’une enrichissante expérience ultramarine.

Il existe par ailleurs des mécanismes financiers pour essayer de combler les différences de coût de la vie entre la métropole et l’outre-mer et maintenir ainsi une égalité entre les membres du corps. Je pense notamment à la majoration de traitement, aux indemnités spécifiques, aux abattements fiscaux et au plafond de remboursement des loyers en vigueur, par exemple, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Ces mécanismes doivent absolument être maintenus.

Il convient également de valoriser l’expérience ultramarine et d’assurer l’effectivité du droit à la formation continue. Ainsi, les collègues en poste, par exemple, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, qui demandent à être formés et à se rendre pour cela dans l’unique lieu de formation de la juridiction administrative, situé à Montreuil, se voient refuser ces allers-retours au motif qu’ils coûteraient trop cher.

On note par ailleurs quelques difficultés matérielles et immobilières. Cela concerne particulièrement les TA de Mayotte et de Guyane, dont les locaux ne sont absolument pas adaptés et doivent être repensés. Un projet de relocalisation est en cours à Mayotte et une cité judiciaire va être construite en Guyane à compter de l’été 2025 : il faut absolument que ce projet soit mené à terme afin d’être opérationnel à l’horizon 2027-2028.

Il convient enfin d’améliorer l’accès des populations ultramarines au droit et à la justice. Dans cette optique, la première proposition, qui dépasse largement le cadre du syndicat que je représente, vise à développer par exemple des points d’accès à internet. Cette démarche pourrait s’inscrire dans un plan numérique ayant vocation à créer des lieux connectés offrant un accompagnement à l’e-procédure.

L’Usma constate par ailleurs que les juridictions ultramarines participent activement aux dispositifs d’accès au droit et à la justice dans les territoires dans lesquels elles sont implantées. Or nous tenons à vous alerter sur le fait que cette implication est fragile, en raison du manque d’effectifs et des restrictions budgétaires qui compromettent énormément la participation des juridictions à des dispositifs pourtant essentiels pour l’accès au droit et à la justice. Il faut savoir par exemple que le ministère de la justice a, à cause des coupes budgétaires, mis un terme à la Pirogue du droit, à laquelle était associé le TA de Guyane.

Nous proposons enfin de développer autant que possible les audiences foraines, même si cela s’avère extrêmement compliqué pour de multiples raisons sur lesquelles nous pourrons revenir.

M. le président Frantz Gumbs. Si certaines questions ont intéressé le rapporteur, j’ai tout de même l’impression d’avoir été confronté à une sorte de cahier de revendications syndicales.

M. Nicolas Connin. Je représente une organisation syndicale et j’ai donc rempli mon rôle.

M. le président Frantz Gumbs. Qui gère les recrutements, les nominations, les mutations et les carrières des magistrats administratifs ?

M. Julien Henninger. Il existe pour cela une mission dédiée gérée par le Conseil d’État, qui dispose d’une forme d’autonomie de gestion par rapport au ministère de la justice. Le Conseil d’État est notre gestionnaire. Il a en réalité trois attributions : il occupe des fonctions de juge, de conseiller du gouvernement et de gestionnaire de l’ensemble de l’activité de la juridiction administrative.

Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel dispose par ailleurs de compétences sur les mesures individuelles du corps pour les magistrates et magistrats administratifs, avec un degré variable allant de l’avis simple à la proposition en passant par l’avis conforme. Il établit également les tableaux d’avancement.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous avez évoqué un gel des effectifs et pointé des éléments budgétaires. Qui gère cela ?

M. Julien Henninger. En premier lieu la représentation nationale, qui vote le budget de la justice administrative.

M. Davy Rimane, rapporteur. Quand elle le peut !

M. Julien Henninger. Nous sommes deux organisations syndicales, mais avons des lectures tout à fait convergentes de la situation. Des recrutements avaient été promis dans le cadre de la trajectoire quinquennale, à hauteur de quarante postes par an, soit vingt-cinq magistrats et quinze agents de greffe. Cette promesse a été tenue en 2023 et 2024, mais pas en 2025. Nous avons quelques inquiétudes pour les années à venir, dans un contexte où les augmentations des entrées sont fortes, avec + 8,5 % en 2024 pour atteindre 280 000 dossiers et une trajectoire en accélération sur les six premiers mois de l’année 2025.

Les moyens dont nous disposons sont ceux que l’on nous alloue. Le discours que nous tenons vaut pour l’ensemble des services publics et de la fonction publique. Les dispositifs évoqués sont des dispositifs globaux de la fonction publique. Il n’est par exemple pas possible, pour un employeur entrant dans le périmètre de gestion de l’État, de prévoir des mécanismes de rémunération plus favorables que ce qu’autorise le droit de la fonction publique. Cela limite les actions que la justice administrative, mais aussi certainement judiciaire, peut mener pour favoriser en particulier l’attractivité.

Nous disposons seulement de quelques leviers internes, secondaires. Ils visent par exemple à faciliter le choix de l’affectation du magistrat qui prend un poste en outre-mer ou en revient. Pour autant, cela ne règle pas la question globale.

Il n’existe pas de dispositif dédié, spécifique à l’outre-mer, sur le temps nécessaire à un agent public, quel qu’il soit, pour s’installer dans sa nouvelle affectation. Que vous fassiez une centaine de kilomètres ou que vous traversiez le monde pour aller dans les juridictions du Pacifique, le dispositif est le même : on considère dans tous les cas que cela prend deux jours, ce qui n’est évidemment pas vrai.

La situation est encore complexifiée par la disparition de certains leviers lorsque les ressources financières ne sont plus suffisantes.

Nos deux syndicats militent pour qu’il soit permis à l’ensemble des magistrats affectés en outre-mer de venir physiquement se former au centre de formation des juridictions administratives. Les magistrats du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie sont au nombre de quatre, tout comme ceux du TA de la Polynésie française : il nous semble important de leur permettre d’échanger directement avec l’ensemble des collègues, de confronter les expériences. Cela permet de créer du collectif qui ne soit pas strictement interne à sa juridiction. Or cela n’est plus possible, pour des raisons de coût : ces déplacements sont refusés aux magistrats affectés en outre-mer afin de ne pas dépasser les budgets alloués à la mission des juridictions administratives.

M. Davy Rimane, rapporteur. Permettez-moi de préciser mon propos. J’aime comprendre comment les choses fonctionnent. Depuis trois ans, nous essayons de voter un budget, mais on ne nous laisse pas cette possibilité. Une fois le budget voté, il doit être appliqué. Votre budget de fonctionnement est, si j’ai bien compris, rattaché globalement à celui du Conseil d’État, qui gère le tout. La décision de geler tel ou tel budget est-elle prise au niveau du Conseil d’État ou au-dessus ?

M. Julien Henninger. Il existe au sein du Conseil d’État une mission spécifique dédiée à la juridiction administrative, dont le responsable est le vice-président du Conseil d’État. Ce dernier s’occupe de la gestion du budget, dans les limites des sommes allouées dans le cadre de la loi de finances et de la ventilation par titre. Le Conseil d’État est donc responsable du budget de la juridiction administrative en général.

M. Davy Rimane, rapporteur. Un ministère intervient-il dans les discussions sur ce sujet lors de la préparation de la loi de finances, ou bien le Conseil d’État décide-t-il tout seul ?

M. Nicolas Connin. Pour l’allocation des moyens, les choix sont faits en autonomie par le Conseil d’État.

M. Davy Rimane, rapporteur. Si j’ai bien compris, le Conseil d’État dispose d’une enveloppe et décide tout seul. Vos interlocuteurs privilégiés sont les membres du Conseil d’État, notamment le vice-président.

M. Nicolas Connin. Plus particulièrement le secrétariat général du Conseil d’État.

M. Davy Rimane, rapporteur. Avec qui le Conseil d’État discute-t-il pour obtenir le budget nécessaire pour augmenter les effectifs ?

M. Julien Henninger. Avec la direction du budget quand il s’agit de discuter du financement, avec la DGAFP – direction générale de l’administration et de la fonction publique –, quand il faut discuter des plafonds d’emplois. Le vice-président du Conseil d’État est parfois présenté comme le ministre de la justice administrative – c’est une façon de répondre à votre question.

M. Davy Rimane, rapporteur. Le Conseil d’État fonctionne en autonomie quasi-totale, donc.

Mme Tiphaine Renvoise. Ce n’est pas le Conseil d’État qui a décidé le gel des quarante postes qui nous étaient promis.

M. Davy Rimane, rapporteur. Le gel a été décidé par Bercy ?

M. Julien Henninger. Par la loi de finances.

M. Davy Rimane, rapporteur. C’est donc Bercy.

Cette précision étant apportée, je vous remercie pour les différents constats que vous avez dressés de la situation dans nos territoires. S’il y a une méconnaissance avérée du droit administratif, le manque de moyens accroît encore la distance dans l’accès à la justice administrative pour nos concitoyens. Un ancien président de juridiction de Guyane nous avait alertés sur ce sujet, indiquant qu’il devenait difficile de répondre aux besoins des Ultramarins.

De plus, les cultures des territoires ultramarins sont particulières et reposent sur l’oralité. Or le droit administratif est écrit et non oral. Il faut donc transposer de l’oral à l’écrit et adapter le droit au fonctionnement culturel et historique de certaines communautés, voire de certains peuples autochtones. Cela crée chez beaucoup de nos concitoyens une défiance à l’égard du droit administratif, qui leur apparaît trop complexe et trop éloigné de leur réalité quotidienne.

Selon vous, comment pourrait-on rapprocher le droit administratif du droit coutumier ? Un travail législatif est-il nécessaire sur cette question ? Comment faire comprendre à nos concitoyens de ces territoires que le tribunal administratif peut régler certains de leurs problèmes ? Ceux-ci restent souvent lettre morte et les gens se retrouvent dans le désarroi le plus total.

M. Nicolas Connin. Tout d’abord, connaître la juridiction administrative constitue un premier pas très important, que l’on soit en outre-mer ou en métropole. Les juridictions administratives ont nécessairement un rôle à jouer dans ce domaine. Encore faut-il, pour cela, disposer de moyens pour dédier du temps à la rencontre des populations et pour leur parler de ce que fait la juridiction administrative. Je sais que, par exemple, le tribunal administratif de la Guyane participe aux Journées européennes du patrimoine et à la Nuit du droit. Bien que ponctuels, ces événements permettent d’ouvrir les portes de la juridiction et de faire connaître ses missions et ses voies d’accès, parce que cela paraît très loin. Mieux faire connaître la juridiction passe par des actions locales et nécessite donc des moyens.

M. Julien Henninger. Je partage entièrement ce qui vient d’être dit.

La particularité de la justice administrative tient à ses faibles volumes contentieux, qui contraignent notre capacité à faire tout seuls. Divers dispositifs existent, comme la Pirogue du droit, mais il faut être très clair : les volumes contentieux de la justice judiciaire sont incomparables avec les nôtres, de l’ordre de quinze à vingt fois supérieurs à ce que l’on connaît en première instance. Il est donc difficile pour nous d’avoir la capacité de participer seuls à la diffusion du droit.

Le manque de moyens contraint absolument tout, comme la charge de travail contraint absolument tout pour les magistrats. Nous constatons une réelle bonne volonté, en outre-mer comme en métropole, pour participer à la diffusion de la connaissance de la juridiction, mais encore faut-il disposer de temps pour le faire. Les marges de manœuvre disparaissent quand la charge de travail vient écraser nos communautés, parce que les effectifs ne suivent pas. Il faut insister sur ce point parce que ce sont ces leviers dont nous avons besoin.

La question de la confiance dans la justice nous préoccupe. Elle ne se pose pas seulement en outre-mer. La justice administrative a récemment fait l’objet d’attaques d’une violence que nous avons peu l’habitude de connaître. C’est un travail global que nous devons mener pour instaurer ou restaurer la confiance entre les justiciables et les juridictions.

Mme Tiphaine Renvoise. En octobre 2024, le tribunal administratif de La Réunion a signé un partenariat avec l’université de La Réunion pour professionnaliser les étudiants. Une telle initiative répond à une partie de vos observations car elle peut servir à diffuser le droit administratif et à former des professionnels.

M. Julien Henninger. L’effet volume tient aussi au fait qu’il y a beaucoup moins d’avocats publicistes que privatistes. Plus le barreau est petit, moins vous avez de chances de trouver un publiciste. C’est très vrai en outre-mer, où il est difficile de trouver des avocats non seulement publicistes, mais aussi spécialisés en droit fiscal ou en droit de l’urbanisme. Cela nous dépasse un peu : c’est une question de formation dans les universités de droit et dans les écoles de formation d’avocats.

M. Nicolas Connin. Trouver un avocat publiciste, ce serait déjà bien. En Polynésie française, ils sont concentrés à Papeete, alors que le territoire est aussi vaste que l’Europe. Dans ces conditions, il est très compliqué de trouver un avocat ailleurs qu’à Papeete et, par conséquent, d’avoir un accès au droit. Ce phénomène, qui dépasse le cadre de la juridiction administrative, tient non seulement à la formation des avocats mais également à leur liberté d’implantation – on ne voit pas bien en effet quelle pourrait être la rentabilité de s’installer dans des territoires aussi éloignés du chef-lieu.

M. le président Frantz Gumbs. Pouvez-vous nous rappeler comment on devient magistrat administratif ? Y a-t-il des Ultramarins dans votre corps ? Où exercent-ils ?

M. Julien Henninger. Il existe quatre voies de recrutement : l’Institut national du service public (INSP) ; un concours dédié, externe et interne ; un tour extérieur, qui vise à recruter des agents publics en poste ; enfin, nous accueillons, par la voie du détachement, un volume variable – en fonction des années et de la façon dont le plafond d’emplois évolue – de fonctionnaires d’un niveau de responsabilité équivalent ou des magistrats judiciaires.

Il n’existe pas de dispositif spécifique pour les Ultramarins. Même si nous ne tenons pas de statistiques, nous savons que certains de nos collègues proviennent des outre-mer. Le maillage soulève une difficulté supplémentaire parce que cela joue sur la diversité des fonctions auxquelles un magistrat peut prétendre. Un Guadeloupéen ne peut pas passer la totalité de sa carrière au tribunal administratif de la Guadeloupe.

M. le président Frantz Gumbs. Ma question est liée à votre revendication d’un droit au retour facilité. Celui-ci pourrait-il bénéficier à un Ultramarin nommé dans l’Hexagone et qui souhaiterait retourner dans son territoire d’origine ?

M. Nicolas Connin. Le droit au retour marche en effet dans les deux sens. La démographie du corps laisse penser qu’il y a moins d’Ultramarins que de personnes originaires de l’Hexagone. Des actions peuvent cependant être menées avec les universités ultramarines, par exemple en mettant en place des prépas concours. Cela a été suggéré dans un rapport très intéressant fait au sein de la juridiction administrative, il y a quelques années. L’objectif est de développer les parcours locaux dans les territoires ultramarins, ce qui permettra tout d’abord de faire connaître ces concours encore méconnus, y compris en métropole, et ensuite de permettre aux candidats de se préparer sur place.

On ne peut pas faire toute sa carrière dans un seul territoire – ce n’est en tout cas pas vraiment conseillé, surtout dans des ressorts aussi petits. Il est bon pour un magistrat de changer au bout d’un certain temps. Néanmoins, le droit au retour faciliterait les choses pour les magistrats originaires d’outre-mer, qui pourraient ainsi faire une expérience ailleurs et revenir plus facilement dans leur territoire.

M. Davy Rimane, rapporteur. Le concept d’attractivité d’un territoire n’est pas tout à fait adapté. Lorsqu’on entre dans la fonction publique, on peut être amené à travailler dans n’importe quelle partie du territoire de la République française. Or la question de l’attractivité ne concerne pas seulement l’outre-mer : elle se pose aussi aux Ultramarins qui se rendent dans l’Hexagone et doivent s’adapter au climat, à l’environnement, à l’alimentation ; la plupart ne connaissent pas le froid, n’ont jamais pris le métro, voire l’avion. Ce sont toutes ces réalités qu’il faut prendre en compte.

Il me paraît plus pertinent de mettre l’accent sur les conditions de travail, qui doivent être optimales quel que soit l’endroit où l’on rend la justice administrative. Or, depuis le début des travaux de la commission d’enquête, nous constatons souvent que tout est plus compliqué en outre-mer. Le problème est moins présent dans le Pacifique mais la situation peut changer très rapidement, comme on le voit à Nouméa, en Nouvelle-Calédonie.

Après quelques auditions, je sens bien que le problème de fond tient à l’éloignement de ces territoires et au regard porté sur eux par l’Hexagone. Or, dès lors qu’un territoire se trouve dans la République française, on doit garantir aux magistrats et aux greffiers de très bonnes conditions de travail. Ce critère-là me paraît plus pertinent que l’attractivité du territoire en lui-même.

L’environnement compte beaucoup. Quitter l’Île-de-France pour s’installer à Bordeaux, ce n’est pas du tout le même déménagement que de quitter l’Hexagone pour aller en outre-mer. Ce n’est pas la même approche. Tout cela doit être pris en compte.

Néanmoins il est vrai que, comparée à l’ordre judiciaire, la justice administrative est le parent pauvre en matière de moyens qui lui sont alloués. Je l’ai constaté en discutant avec des présidents de cour administrative d’appel : c’est la croix et la bannière pour obtenir des moyens. À titre personnel, je soutiens donc de façon indéfectible l’attribution de moyens à toutes les juridictions, quel que soit l’endroit où elles se trouvent. En effet, la justice joue un rôle central dans le bon fonctionnement d’une société. Si elle ne fonctionne pas correctement, la société s’en trouvera automatiquement déséquilibrée. En tant que députés, nous devons nous battre pour que tous les moyens nécessaires vous soient alloués.

M. Nicolas Connin. Je vous rejoins totalement, monsieur le député, sur le fait qu’il faudrait retrouver des conditions optimales, où que l’on rende la justice. Dans la perspective de cette audition, nous avons sollicité des remontées de terrain dans tous les tribunaux administratifs d’outre-mer. J’en retiens trois exemples qui illustrent cette question. Tout d’abord, le tribunal administratif de Mayotte a vu sa toiture arrachée par le cyclone Chido. La toiture provisoire est toujours en place et la pluie occasionne des problèmes électriques. La construction d’un véritable tribunal doit absolument devenir une priorité.

La deuxième illustration concerne la Guyane : contrairement à la plupart des juridictions administratives, il n’y a toujours pas de wifi ; l’absence d’entrée différenciée et d’un véritable hall d’accueil amène les magistrats à croiser le flux des justiciables quand ils entrent dans le tribunal. Là encore, le projet de cité de justice mérite d’être priorisé.

La troisième illustration est un peu différente. En Polynésie française, il existe un mécanisme de remboursement partiel des loyers pour compenser leur cherté. Un collègue affecté en Polynésie française, qui loue un appartement F2 à 20 kilomètres de Papeete pour un loyer de 1 650 euros, nous a indiqué qu’il percevait 39,73 euros au titre de ce remboursement partiel – c’est d’une grande générosité ! Les plafonds de loyer n’ont pas été réévalués depuis très longtemps et mériteraient vraiment de l’être. Les conditions de travail optimales concernent aussi la vie privée et familiale : il faut permettre aux collègues nommés dans ces territoires, qui sont confrontés à un contexte particulier de cherté de la vie et notamment des billets d’avion, de conserver un lien avec la métropole. Il est indispensable de leur assurer à peu près les mêmes conditions de vie quotidienne qu’en métropole.

M. Davy Rimane, rapporteur. De nombreux concitoyens se plaignent, à tort ou à raison, d’une application du droit dans nos territoires qui serait différente, les magistrats ne connaissant pas le contexte local et appliquant le droit sans en tenir compte. De plus, selon certains, un regard colonial persisterait dans la gestion des litiges. De votre côté, avez-vous ce genre de retours ? Avez-vous connaissance d’éléments concrets qui permettraient de caractériser ce ressenti ?

M. Julien Henninger. Nous sommes un syndicat apolitique, ce qui signifie que nous n’avons pas de regard sur le droit applicable, qui relève du choix politique. Un magistrat est là pour appliquer la règle telle qu’elle existe. Nous avons notre mot à dire syndicalement quand le sujet porte sur les conditions d’exercice de la justice, l’accès à la justice, le droit à un recours. J’ai conscience que je ne réponds pas à votre question, mais je crois que c’est aussi notre rôle de magistrat administratif : nous ne portons pas de jugement de valeur sur la nécessité d’une différenciation de la règle dans les outre-mer. C’est une question de choix politique.

M. Davy Rimane, rapporteur. Ma question ne portait pas sur la définition du droit administratif mais sur son application dans le territoire. Certaines personnes – pas toutes – estiment que sa mise en œuvre est différenciée dans les territoires d’outre-mer. Cela vous semble-t-il normal ?

M. Julien Henninger. Le sentiment doit exister et il faut trouver des leviers pour qu’il n’existe pas. La justice administrative consiste essentiellement en un recours froid et objectif, le recours pour excès de pouvoir, qui est le recours en légalité. Or la légalité est elle-même assez binaire : c’est légal ou ça ne l’est pas.

Pour notre part, nous ne sommes pas certains qu’il y ait une véritable différence d’approche dans le constat de légalité. Si l’on estime que le droit de la construction et de la délivrance des permis de construire doit être différent, que la définition de la distance à la côte dans la loi « littoral » doit être différente en Bretagne, en Martinique et en Nouvelle-Calédonie, cela relève du choix politique, sur lequel nous n’avons pas de regard critique à porter. Une fois que la règle existe et qu’elle fixe cette distance à 100 mètres, nous appliquons la règle.

Mme Tiphaine Renvoise. De plus, il y a une harmonisation par les cours administratives d’appel, en l’occurrence celles de Bordeaux et de Paris. Cela se fait donc naturellement.

M. Julien Henninger. Pour en revenir à l’attractivité, nos revendications répondent à vos préoccupations. Étant très attachés à l’égalité, non seulement entre nos collègues, mais aussi entre les justiciables, nous regrettons que le manque de moyens ne permette pas d’assurer une égalité réelle. Celle-ci nécessite de créer des dispositifs spécifiques à l’outre-mer.

Toutefois, une bascule est intervenue chez nous en 2016, qui est sans doute révélatrice d’un mouvement existant dans l’ensemble de la fonction publique. Jusqu’à cette date, les primo-affectés à l’outre-mer étaient tous volontaires ; toutes les juridictions d’outre-mer fonctionnaient certes avec des primo-affectés – c’est normal : cela fait partie du jeu de la fonction publique – mais, pour le dire de façon prosaïque, ce n’étaient pas les derniers dans l’ordre des recrutements.

Aujourd’hui, sur les dix-neuf magistrats des trois juridictions de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane, treize sont des primo-affectés, soit plus des deux tiers. Certains sont volontaires mais pas tous. Cela ne veut pas dire que ces collègues travaillent moins bien et que la justice est moins bien rendue, mais que l’image de ces territoires est dégradée, donnant l’impression que les gens sont contraints d’y aller, y restent assez peu et cherchent à en repartir. Il est important de vous faire part de ce témoignage d’une réalité que nous déplorons mais qui existe depuis 2016.

M. Nicolas Connin. J’abonderai dans le sens de mon collègue. L’affectation de primo-affectés pose de nombreux soucis, d’abord pour les intéressés quand ce n’est pas choisi, mais également pour la stabilité des effectifs. En effet, un magistrat doit attendre deux ans avant de demander une mutation. Cela signifie que, depuis 2016, il y a un renouvellement important tous les deux ans. Cette année, le tribunal administratif de la Guyane a compté cinq nouveaux magistrats sur sept.

Ce n’est vraiment pas idéal car la stabilité des effectifs est nécessaire pour rendre la justice sereinement. L’affectation de primo-affectés n’est qu’une rustine, mais cela fait presque dix ans que l’on fonctionne ainsi. Il est donc urgent de trouver des solutions pour que ces postes soient pourvus par des personnes volontaires, en mutation, et que l’on ne fasse pas reposer le fonctionnement des tribunaux sur des primo-affectés. Pour le moment nous avons eu de la chance parce qu’il n’y a pas eu de drame, mais cela pourrait mal se passer. Nous ne sommes pas à l’abri que l’affectation contrainte et forcée d’un primo-affecté pousse celui-ci à renoncer au bénéfice du concours, ou bien qu’il se rende malgré tout sur place mais ne s’y adapte pas. Cela peut être source de risques psychosociaux.

M. le président Frantz Gumbs. Je précise, pour ceux qui suivent nos travaux, que les primo-affectés sont des personnes dont c’est la première affectation dans la carrière, à la sortie d’école.

Notre questionnement principal porte sur l’inégal accès au droit des citoyens des outre-mer. Ces territoires ont des particularités, notamment culturelles, avec un droit coutumier qui préexiste. Vous évoquiez votre préoccupation, parfaitement légitime, du respect de la règle telle qu’elle existe, telle que les députés l’ont votée, sans vous interroger sur sa légitimité. Or il peut arriver que la légitimité de certaines lois soit discutable.

Le président de la Conférence nationale des procureurs généraux, que nous avons entendu avant vous, nous a appris que tous les procureurs affectés dans les outre-mer bénéficiaient, à l’École nationale de la magistrature, d’une formation assez poussée durant laquelle interviennent des magistrats expérimentés ; cette formation ne porte pas seulement sur la connaissance sociale de ces territoires, mais aussi sur leur culture, leurs pratiques, leurs us et coutumes. Ne serait-il pas intéressant d’organiser la même chose pour vos juridictions ?

Mme Tiphaine Renvoise. Ce serait intéressant, mais force est de constater que cela n’existe pas. Le séjour exploratoire est réservé aux primo-affectés et il ne concerne pas les magistrats qui postulent au tour de mutation. Plus généralement, il y a un déficit de formation au moment de la prise de poste et tout au long du parcours du magistrat.

Il faut tout de même signaler que, en 2025, une formation commune sur le droit de l’urbanisme a été organisée, en présentiel, pour les tribunaux administratifs des Antilles et de Guyane. Cela va dans le bon sens.

M. Nicolas Connin. Le Conseil d’État a organisé par le passé un webinaire pour permettre aux magistrats ayant eu une expérience ultramarine de répondre aux questions des potentiels candidats à une mutation dans les outre-mer et de dresser un état des lieux de la situation sur place. Cela s’est fait un peu tard, peu avant la date limite de demande de mutation, et n’a eu lieu qu’une fois, mais cette initiative positive mériterait d’être reconduite.

M. le président Frantz Gumbs. J’ai l’impression que la justice administrative manque d’efficacité en raison d’un problème de ressources humaines qui tient lui-même au manque d’expérience des primo-affectés. Le nombre important de primo-affectés en outre-mer est une faiblesse pour le corps, même si chacun fait au maximum de ses possibilités. Cela pose la question de l’égalité d’accès aux droits : les personnes du ressort du tribunal de Bordeaux ou de Paris ont certainement plus de facilité à accéder aux services judiciaires que celles qui dépendent de Mana ou d’îles éloignées comme Saint-Barthélemy, où il n’y a pas de problème de moyens ni d’éducation, mais où il faut prendre deux avions, un taxi et réserver un hôtel pour se rendre au tribunal administratif.

M. Davy Rimane, rapporteur. Pensez-vous que le Conseil d’État ait pris conscience de cette réalité ? Qu’a-t-il fait pour y répondre et pour améliorer le fonctionnement en interne ? Cette amélioration aurait des retombées positives pour nos concitoyens qui ont soif de justice.

M. Nicolas Connin. Le Conseil d’État fait ce qu’il peut avec ce qu’il a. C’est une chose pour les syndicats d’exprimer des revendications, c’en est une autre d’être gestionnaire ; la répartition des ressources est un exercice éminemment complexe, surtout quand les effectifs sont limités, voire gelés. J’ajoute que le Conseil d’État n’est pas le seul aux commandes et que les chefs de juridiction peuvent prendre des initiatives locales, à l’instar des dispositifs d’accès aux droits et des événements ponctuels destinés à mieux faire connaître la juridiction.

M. le président Frantz Gumbs. Si le législateur pouvait faire une ou plusieurs choses pour améliorer l’efficacité de la justice administrative dans les outre-mer, quelle serait-elle ?

M. Julien Henninger. Une seule chose : des moyens.

M. Nicolas Connin. Pareil.

Mme Tiphaine Renvoise. Il faut également veiller à conserver le même degré de qualité de la justice. Souvent, hélas, les réformes vont dans le mauvais sens : elles proposent la mise en place d’un juge unique alors qu’il faut préserver la collégialité autant que possible.

M. Nicolas Connin. Un chiffre est parlant : à l’heure actuelle, la justice administrative a enregistré autant de recours pour 2025 que pour toute l’année 2024.

Mme Tiphaine Renvoise. Je précise qu’il y a en métropole des tribunaux peu attractifs dans lesquels on trouve également un grand nombre de primo-affectés. Ce n’est pas une problématique spécifique aux outre-mer.

M. Davy Rimane, rapporteur. Diriez-vous que la carrière de juge administratif est moins attractive ou moins reconnue que celle de juge judiciaire ?

M. Julien Henninger. Chacune a ses défauts et ses avantages. La justice administrative est moins exposée que la justice judiciaire, ce que l’on apprécie une fois qu’on a été exposé à certaines attaques, comme cela a été le cas récemment. Toutefois, le manque de moyens touche l’ensemble des juridictions. Sommes-nous plus ou moins malheureux que la justice judiciaire ? Il me semble que la justice judiciaire a fini par accepter un mode de fonctionnement dégradé auquel nous tentons difficilement de résister. Le recul de la collégialité fait reculer la qualité de la justice ; ce n’est pas une réponse de fond.

M. Davy Rimane, rapporteur. J’emploie le terme d’attractivité car nous parlions tout à l’heure d’une différence d’attractivité entre l’Hexagone et les territoires d’outre-mer ; je me demandais si l’on pouvait dresser un parallèle. Diriez-vous que la carrière de magistrat administratif est moins intéressante que celle de magistrat judiciaire au sein du système actuel ? Ou est-ce simplement un fonctionnement différent ?

M. Nicolas Connin. L’aridité du droit administratif en deuxième année d’université, même si elle n’est pas représentative du droit public en général, peut rebuter certains étudiants qui se dirigeront plus naturellement vers le droit privé. Nous constatons un léger recul du nombre d’étudiants qui se tournent vers le droit public en raison d’un coût d’entrée potentiellement plus élevé.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie pour ces échanges extrêmement riches. Chaque corps entendu apporte son regard et exprime dans des termes justes ses difficultés et celles auxquelles les Ultramarins sont confrontés pour accéder à la justice au même niveau que partout ailleurs. Je suis bien conscient que des disparités existent aussi sur le territoire hexagonal.

Nous n’hésiterons pas à vous solliciter à nouveau si nous avons d’autres questions.

*

Audition, ouverte à la presse, de Mme Anne-Sophie Lépinard, présidente de la commission Accès au droit du Conseil national des barreaux (CNB), M. Arnaud de Saint-Remy, ancien bâtonnier, responsable du groupe de travail Mineurs du CNB, Mme Yanick Louis-Hodebar, membre du CNB, M. Patrick Lingibé, ancien bâtonnier, membre du CNB, et de M. Laurent Payen, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers (jeudi 3 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête, qui a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui subsistent dans ces territoires pour assurer l’égalité de tous nos concitoyens en la matière, a souhaité entendre rapidement les représentants des avocats, qui sont un maillon indispensable de la chaîne d’accès au droit et à la justice et qui sont en prise directe avec les réalités du terrain.

J’accueille donc Mme Anne-Sophie Lépinard, présidente de la commission Accès au droit du Conseil national des barreaux (CNB) ; M. Arnaud de Saint-Remy, ancien bâtonnier, responsable du groupe de travail mineurs du CNB ; M. Patrick Lingibé, membre du CNB, ancien bâtonnier et ancien vice-président de la Conférence des bâtonniers, qui exerce actuellement au barreau de Guyane ; Mme Yanick Louis-Hodebar, membre du CNB, rattachée au barreau de Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ; et, en visioconférence, M. Laurent Payen, ancien bâtonnier du barreau de Saint-Denis de La Réunion et membre du bureau de la Conférence des bâtonniers.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Anne-Sophie Lépinard, M. Arnaud de Saint-Remy, M. Patrick Lingibé, Mme Yanick Louis-Hodebar et M. Laurent Payen prêtent successivement serment.)

Mme Yanick Louis-Hodebar. Je suis très heureuse d’être entendue par votre commission, car on ne parlera jamais assez des dysfonctionnements de la justice ultramarine. Plus on en parle, plus on en découvre. D’un commun accord, nous avons choisi d’aborder quatre thèmes dans nos propos liminaires : la situation générale ; la formation initiale et continue des avocats ; l’accès au droit, essentiel en démocratie ; et la justice des mineurs.

L’État doit garantir aux citoyens ultramarins une justice rigoureuse et respectueuse. La justice est un pilier de la démocratie, et les avocats sont garants de son bon fonctionnement. Or, et c’est frappant, il apparaît dans toutes les enquêtes sur le sujet que les ultramarins ont le sentiment qu’ils sont maltraités, que la justice fonctionne beaucoup mieux à Paris ou à Marseille qu’à Cayenne ou à Mamoudzou. Ces injustices sont-elles réelles ou exagérées par les ultramarins ? En tout état de cause, tout en ayant confiance dans l’État de droit, ils trouvent anormal que la justice ne soit pas rendue de la même manière en outre-mer et dans l’Hexagone.

Les injustices sont souvent expliquées par l’éloignement géographique et l’insularité de nos territoires, sources de nombreux déplacements pour les justiciables et leurs avocats. Mais ne retenir que ces facteurs géographiques pour expliquer les injustices revient à considérer que celles-ci seront éternelles : quoi que l’on fasse, on ne supprimera pas les océans ! Cette vision est donc erronée. Ce n’est pas tant l’éloignement qui crée des dysfonctionnements que l’absence d’infrastructures adaptées, notamment de tribunaux, et l’insuffisance du nombre d’avocats.

Ainsi, les cours d’appel sont parfois éloignées de milliers de kilomètres des juridictions de première instance. C’est la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, par exemple, qui est saisie pour les décisions des juges d’instruction et des juges des libertés et de la détention de Mamoudzou. Le justiciable doit alors prendre l’avion avec son avocat. Jusqu’à la création d’une cour d’appel à Cayenne en 2011, les justiciables guyanais devaient quant à eux se rendre à Fort-de-France.

La situation est pire encore en matière de justice administrative : toutes les cours administratives d’appel se trouvent dans l’Hexagone – à Paris pour certains territoires, à Bordeaux pour la Guadeloupe et la Martinique. Cela induit des frais de déplacement pour les justiciables et leurs avocats. Alors que nos territoires sont frappés par une grande pauvreté, nous sommes obligés de prendre l’avion, ce qui se répercute dans nos honoraires. Il faudra un jour d’ailleurs que les collectivités territoriales et nos députés s’organisent avec l’État pour nous obtenir des tarifs préférentiels par rapport à ceux des gens qui viennent en vacances chez nous car, pour notre part, nous n’avons d’autre choix que de faire le voyage.

S’y ajoutent les fractures économiques et sociales que l’on connaît. Les barreaux et les avocats d’outre-mer sont doublement défavorisés sur le plan de l’aide juridictionnelle (AJ). D’une part, la population éligible à l’AJ étant plus importante en outre-mer, nous avons plus de bénéficiaires de cette aide dans notre clientèle que nos confrères de l’Hexagone. D’autre part, l’indemnisation y est la même qu’à Paris, en dépit de la cherté du coût de la vie. Puisque, rapporté à la population, le nombre d’avocats est moins élevé en outre-mer – le taux varie entre 1 avocat pour 10 000 habitants à Mayotte et 8,6 en Guadeloupe, contre 11 avocats pour 10 000 habitants dans l’Hexagone – la profession d’avocat dans ces territoires paie donc un plus lourd tribut pour assurer la mission d’assistance juridique des plus démunis.

L’accès au droit est un principe fondamental de la citoyenneté. Pourtant, les citoyens d’outre-mer peuvent avoir du mal à accéder à un juge et à un avocat, en raison de l’éloignement et de l’insularité de leurs territoires. Un délinquant arrêté et placé en garde à vue à Saint-Martin doit prendre l’avion pour être déféré devant un procureur à Basse-Terre ou à Pointe-à-Pitre. Il sera aussi jugé à Basse-Terre ou à Pointe-à-Pitre. Et s’il va en prison, sa famille ne pourra pas lui rendre visite, ce qui concourt à l’isolement et à la récidive. Il en va de même pour les habitants d’autres îles telles que Marie-Galante ou La Désirade.

Nous voyons d’un bon œil le développement des modes alternatifs de règlement des différends (Mard), même s’ils ne doivent pas être un moyen de pallier le manque de juges. Tout le monde reconnaîtra que la conciliation est dans notre ADN : elle se manifeste dans le droit coutumier, dans l’importance de l’oralité, dans ce réflexe que nous avons de tenter de régler le différend à l’amiable avant d’aller voir le juge et l’avocat. C’est très bien que l’institution judiciaire s’empare des Mard. Nous avons pu constater que 94 % des justiciables ultramarins y avaient recours, contre seulement 86 % des justiciables hexagonaux.

Je voudrais terminer avec la délinquance galopante qui affecte nos territoires. Si Marseille ou n’importe quelle ville de l’Hexagone affichait des chiffres semblables aux nôtres en la matière, on aurait déjà envoyé l’armée. On en est, en juin, à vingt-cinq homicides pour la Guadeloupe. Rien n’est fait pour y remédier. Certains de nos quartiers sont sous la coupe de gangs vénézuéliens et colombiens, encouragés par l’absence de réaction de l’État. Pour lutter contre ces gangs et faire en sorte que notre jeunesse ne périsse pas, il faut une justice de qualité, avec des délais raisonnables et des lieux de privation de liberté dignes d’une démocratie. Quand on va dans une prison en Guadeloupe, en Martinique ou en Guyane, où les détenus vivent à six dans des cellules prévues pour deux, on peine à penser qu’on est en France.

Des dysfonctionnements, il en existe partout sur le territoire national mais en outre-mer, nous sommes dans une cocotte-minute : le moindre grain de sable dans la machine peut entraîner une révolution. Cela pourrait être le cas en Martinique où la rénovation de la salle de cour d’assises, et le rehaussement physique des magistrats du parquet par rapport aux avocats de la défense, a conduit à une levée de boucliers des avocats. Si l’on tentait de passer en force sur ce point, croyez-moi, tout le monde entendrait parler de la Martinique.

M. Laurent Payen. Les propos de Me Louis-Hodebar illustrent bien la difficulté à se comprendre et à échanger qu’éprouvent souvent les justiciables et les représentants de l’institution dans nos territoires, qui sont en outre très disparates. Nous vous remercions sincèrement de nous auditionner, mais vos travaux ne seront pas aisés, tant les situations diffèrent sur les plans géographique, culturel et des us et coutumes. Il est difficile de généraliser sans en arriver à un inventaire à la Prévert des problèmes que peuvent rencontrer les professionnels du droit dans leur pratique habituelle.

Nous venons de différents horizons : la Guyane est représentée par le bâtonnier Lingibé, la Guadeloupe et la Martinique par Mme Louis-Hodebar, et La Réunion par moi-même. En termes de fonctionnement, on pourrait dire que La Réunion se rapproche plus de l’Hexagone que les autres territoires ultramarins, mais nous avons aussi des difficultés spécifiques qui ne sont ni résolues ni prises en compte.

Les difficultés d’accès aux juridictions d’appel sont un problème majeur. C’est le cas en matière administrative, où nous sommes bien en peine d’aller plaider les affaires qui nous sont confiées, particulièrement quand notre client est bénéficiaire de l’AJ. C’est aussi le cas en matière pénale : nos clients peuvent être jugés en appel à Paris par exemple, mais nous ne bénéficions d’aucune aide pour les accompagner. Nous nous entendrons dire que si nous ne pouvons pas faire le déplacement avec la maigre allocation qui nous est attribuée au titre de l’AJ, il faudra se laisser remplacer par un autre avocat qui ira plaider à notre place. C’est totalement anormal. Les confrères de Paris ou d’ailleurs sont certainement excellents, mais nous avons une proximité avec nos clients, des connaissances linguistiques et culturelles qui facilitent les échanges et aident à faire comprendre le fonctionnement de la justice et le parcours du dossier ; bref il y a toutes sortes de spécificités qui ne seraient pas prises en compte. Enfin, les juridictions sont éloignées de nous dans certaines matières particulières, comme la propriété intellectuelle. Ainsi, quand les droits d’artistes locaux sont bafoués, il faut se déplacer à Paris. Or ce sont souvent de « petits » artistes qui n’en ont pas les moyens, même s’ils ne sont pas forcément éligibles à l’AJ.

Si les sous-effectifs de magistrats ne sont pas une spécialité ultramarine, nos juridictions présentent des spécificités qui aggravent le problème. En Guyane ou à Mayotte, on envoie des « brigades » de magistrats qui auront à affronter des situations complexes alors qu’ils sont souvent jeunes et présents pour des périodes courtes : une fois franchies les difficultés d’adaptation liées à la barrière de la langue et autres, ils repartent. Ce n’est pas dans l’intérêt d’une bonne justice, d’une justice qui comprend et juge les gens en connaissance de cause. Quant aux délais de jugement, qui étaient raisonnables lors de mon arrivée il y a vingt-cinq ans à La Réunion, ils ont tendance à s’aggraver sous l’effet du sous-effectif et du défaut de remplacement des magistrats. Il faut en particulier attendre plusieurs mois pour avoir accès à un juge aux affaires familiales, ce qui peut avoir de lourdes conséquences car les situations non réglées dégénèrent en tensions, ou même en violences parfois très graves. Les chefs de juridiction font ce qu’ils peuvent avec les moyens dont ils disposent, mais le nombre des juges placés, qui peuvent intervenir en renfort, est limité.

Les dysfonctionnements sont donc aggravés dans les territoires d’outre-mer, et parfois spécifiques. À Mayotte, après les graves intempéries qu’ils ont subies, les citoyens – à commencer par les avocats – ont l’impression que la justice est délaissée. L’archipel compte une trentaine d’avocats, auxquels on demande de pourvoir à des missions de plus en plus nombreuses – les audiences en comparution immédiate se sont multipliées, et il faut systématiquement assister les mineurs qui se retrouvent en garde à vue. C’est quasiment impossible à gérer.

À ma connaissance, il n’y a jamais eu aucune aide à l’installation de confrères, aucun dispositif fiscal ou autre, à part des initiatives de la profession elle-même. Le manque d’avocats est considérable à Mayotte, mais il se fait sentir aussi en Guadeloupe, notamment dans les îles à l’écart du chef-lieu de département. Les avocats sont peu aidés. Il leur arrive, alors qu’ils sont rétribués de façon très modeste, de régler eux-mêmes leurs frais de déplacement et d’hébergement. C’est une profession qui met souvent la main à la poche. Les ultramarins font face à ces difficultés avec un courage et une abnégation dont ils ne sont pas toujours crédités. Nos confrères du Pacifique, qui ne sont pas représentés aujourd’hui, rencontrent aussi des difficultés particulières liées aux événements qui se sont déroulés au cours des derniers mois. Certains s’adaptent, d’autres fuient. En tout cas, on ne voit pas beaucoup d’aide permettant d’affronter des événements qui aggravent encore les dysfonctionnements habituels.

Depuis mon île de l’océan Indien, je ne sais pas forcément tout ce qui se passe dans les autres territoires ultramarins. Bien qu’à des milliers de kilomètres les uns et des autres, nous essayons de nous parler et d’être solidaires, mais nous avons aussi besoin de l’aide du législateur. C’est pourquoi nous avons répondu avec plaisir à votre souhait de nous entendre aujourd’hui.

M. Patrick Lingibé. Avant tout, je tenais à préciser que je ne représente pas ici la Guyane : je me suis positionné depuis longtemps en tant que défenseur de l’ensemble de l’outre-mer, que je connais bien. De même, mon amie Yanick Louis-Hodebar ne représente pas la Guadeloupe. Nous sommes deux élus du CNB qui portent la voix de l’outre-mer. Même si, par essence, je connais très bien mon territoire, je ne vous parlerai donc pas de la Guyane car j’ai suffisamment écrit sur l’ensemble de l’outre-mer pour vous parler de la situation générale.

Je commencerai par dresser un état des lieux de l’outre-mer. La justice n’est qu’une image des sociétés. Elle cristallise le mal-être de la société à l’intérieur du territoire où elle s’exerce, et elle en est un indicateur. Pour comprendre le dysfonctionnement de la justice, il faut donc nécessairement prendre en compte l’environnement et se demander de quel outre-mer on parle. Je ne passerai pas en revue chacun des onze territoires : ils ne vivent pas au même tempo, ne sont pas situés dans le même fuseau horaire et ne présentent pas la même sociologie. Mais ils partagent des problématiques communes.

J’évoquerai ensuite un volet qui me concerne davantage, en ma qualité de membre de la commission Formation : celui de la formation des avocats, des écoles d’avocats et du devenir des élèves ultramarins qui se destinent à la profession d’avocat ou même à des carrières judiciaires. Je vous dirai également ce que je pense de la manière de rapprocher la justice, institution partagée, des populations ultramarines.

Selon plusieurs indicateurs, donc, l’outre-mer se trouve – et ce n’est pas récent – dans une situation catastrophique.

Le premier de ces indicateurs est celui de la pauvreté. Les cinq départements et régions d’outre-mer (Drom) regroupent 24 % des personnes en grande pauvreté en France, alors qu’ils ne représentent que 3 % de la population nationale. En 2021, le taux de pauvreté était de 14,5 % dans l’Hexagone, mais de 36,1 % à La Réunion, de 26,8 % à la Martinique, de 34,5 % à la Guadeloupe, de 52,9 % en Guyane et de 77,3 % à Mayotte. La grande pauvreté est cinq à quinze fois plus fréquente et plus intense dans les Drom que dans l’Hexagone.

La caractéristique majeure de la grande pauvreté outre-mer, par rapport à des situations moins aiguës, est la fréquence de la privation, y compris pour les besoins fondamentaux que sont la nourriture ou l’habillement. Toutefois, compte tenu du sentiment de dignité que cultivent nos populations, la pauvreté est cachée. Les gens ne disent pas qu’ils sont pauvres, mais la réalité des chiffres et de notre quotidien ultramarin est bien une inadmissible indignité. Quatre à cinq personnes sur dix ne peuvent faire un repas contenant des protéines tous les deux jours et on estime à 900 000 le nombre des personnes vivant sous le seuil de la pauvreté, soit 32 % de la population ultramarine globale.

Un autre indicateur est celui de la cherté de la vie, avec des écarts de prix insultants entre l’outre-mer et l’Hexagone. Ainsi, selon un rapport, une bouteille d’un litre d’huile de tournesol coûte 1,99 euro dans l’Hexagone, mais 3,45 euros en Martinique. Quant au PIB par habitant, il était en 2022 de 38 775 euros dans l’Hexagone mais de 23 200 euros en Guadeloupe, 25 903 euros en Martinique, 15 656 euros en Guyane, 11 579 euros à Mayotte et 24 663 euros à La Réunion.

En matière de mortalité infantile, les chiffres sont saisissants : alors que le taux est de 3,7 ‰ dans l’Hexagone, il est de 8,1 ‰ en Guadeloupe, de 7,2 ‰ en Martinique, de 8,2 ‰ en Guyane, de 8,9 ‰ à Mayotte et de 6,7 ‰ à La Réunion. Le décrochage scolaire est deux fois plus important que dans l’Hexagone, et l’illettrisme trois fois.

Si je vous donne ces chiffres, c’est à cause de deux textes, que je n’ai pas inventés. Le premier est l’article 72-3 de la Constitution, premier alinéa, résultant de la réforme majeure de 2003 : « La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité. » Ce principe cardinal n’ayant pas été atteint, un autre texte, la loi de programmation dite loi « Lurel », dispose au premier alinéa de son article 1er que « La République reconnaît aux populations des outre-mer le droit à l’égalité réelle au sein du peuple français. »

Pour parler sans langue de bois, dans cet océan de pauvreté et d’indignité, le droit est assurément un luxe. La priorité des ultramarins est de bien vivre, de trouver à manger, de se loger. En outre-mer, il y a des problèmes d’eau potable, d’électricité : les besoins primaires ne sont pas satisfaits. Dès lors, toutes nos dissertations sur l’accès au droit sont belles et bonnes, mais avant cela, nos compatriotes ultramarins ont bien d’autres préoccupations. Et ils ont la sensation d’être délaissés, ou, pour reprendre les propos de Mme Julie Couturier, présidente du Conseil national des barreaux, que la République a abandonné les territoires d’outre-mer.

Cela durera tant que nous n’aurons pas réglé ce problème sociétal de fond, cette crise de citoyenneté. Un citoyen doit bien vivre et doit avoir accès aux mêmes choses que son compatriote hexagonal. Or ce n’est pas le cas : il y a une rupture. Ce problème de fond devra préoccuper votre commission d’enquête, dont je me réjouis qu’elle existe car elle mettra des mots sur les maux dont différents rapports ont fait état sans jamais susciter de réponse déterminée. Les constats que j’ai évoqués concernent les Drom, mais on retrouve les mêmes problèmes, encore aggravés, pour ce qui est des collectivités d’outre-mer.

J’en viens à la formation des avocats. On ne peut accéder à cette profession réglementée qu’après obtention d’un certificat d’aptitude à la profession d’avocat, le Capa, délivré par un centre régional de formation professionnelle des avocats, le CRFPA. La France compte seize de ces centres, dont onze dans l’Hexagone et cinq dans les outre-mer et la Corse. Les onze écoles hexagonales dispensent une formation continue et une formation initiale, les cinq autres n’assurant qu’une formation continue.

La formation initiale est destinée à préparer l’élève avocat à l’obtention du Capa. La formation continue est une obligation, chaque avocat devant suivre vingt heures de formation par an pour actualiser ses connaissances – vous savez en effet mieux que moi que le droit bouge beaucoup, sous l’influence notamment de l’Union européenne. Les règles du droit communautaire ne s’appliquent pas dans les collectivités d’outre-mer, à l’exception de Saint-Martin, mais, au nom du principe d’identité législative posé par l’article 73 de la Constitution, elles s’appliquent dans les départements et régions d’outre-mer.

Le fait que les écoles d’avocats d’outre-mer ne dispensent pas de formation initiale s’explique par un manque d’effectifs et de moyens financiers. En effet, alors que les effectifs tanguent déjà dans les écoles hexagonales, le nombre d’élèves avocats pour l’ensemble des outre-mer est inférieur à trente ou quarante. En pratique, les concours d’entrée aux CRFPA sont organisés par les écoles d’avocats, y compris en Martinique et en Guadeloupe, ainsi qu’en Guyane, qui vient d’être dotée d’un institut d’études judiciaires. Les étudiants qui réussissent le concours doivent s’inscrire dans l’une des onze écoles hexagonales, pour un parcours de formation d’une durée de dix-huit mois découpé en trois périodes de six mois. La première est consacrée aux enseignements dispensés par le centre, partiellement en distanciel, la deuxième au projet pédagogique individuel conçu par l’élève, qui comprend un stage hors d’un cabinet d’avocats, par exemple en juridiction, et la troisième à un stage auprès d’un avocat. L’objectif est de diversifier l’expérience de l’élève avocat par des mises en situation.

Depuis 2025, les élèves peuvent bénéficier d’une alternance pour le stage de six mois en cabinet et la période de six mois d’enseignement. C’est pour sécuriser le statut de l’élève avocat que le CNB a mis en place ce contrat d’apprentissage, pour une période donc de douze mois sur dix-huit. Cette alternance devrait s’appliquer à compter du 1er janvier 2027, le temps que les écoles s’y préparent et que des modalités propres à l’outre-mer soient adoptées. Nous sommes en effet toujours les derniers servis et on ignore nos réalités – le fait qu’en outre-mer, l’égalité des chances est un vœu pieux. Les six à huit premiers mois de la formation seront consacrés au projet pédagogique individuel de l’élève avocat et, du 30 septembre de l’année n au 31 août de l’année n+1, celui-ci sera apprenti en cabinet d’avocat, en alternance avec les enseignements délivrés par le CRFPA, selon un rythme défini par ce dernier en concertation avec les cabinets de son ressort. Au sein de la commission formation, j’ai sensibilisé les présidents et directeurs des onze écoles hexagonales à la présence d’élèves avocats ultramarins en les invitant à prendre en compte cette réalité, notamment dans l’exercice du stage.

Les élèves avocats ultramarins doivent donc, comme je l’ai dit, suivre leur formation de dix-huit mois dans l’Hexagone : s’ils ne partent pas, ils n’accéderont jamais à la profession d’avocat. Si le Conseil national des barreaux a choisi de généraliser la voie de l’alternance, c’est parce que le contrat d’apprentissage garantira un meilleur accompagnement financier des élèves avocats, qui souffrent aujourd’hui. Mais le problème spécifique des élèves avocats ultramarins est encore en cours de règlement. Dans le cadre de ce contrat en effet, ils devront accomplir quatre à cinq déplacements.

L’objectif que j’ai défendu au sein de la commission Formation, et que partage le Conseil national des barreaux, se fonde sur l’idée que, face aux problèmes d’accès au droit, d’identification, de conceptualisation du droit que nous rencontrons outre-mer, il n’y a pas de meilleurs ambassadeurs que les personnes natives de ces territoires, pour la raison très simple qu’ils en parlent la langue. De fait, et même si ce n’est pas le sujet de notre débat, je rappelle que, contrairement à ce que l’on pense, le français n’est pas la langue partagée en outre-mer, pour des raisons historiques et géographiques. Or qui maîtrise mieux les langues vernaculaires parlées en outre-mer que les gens qui y sont nés ? Pour ma part, aux Antilles ou en Guyane, je parle et j’écris en créole.

Pour mettre au point une solution, j’ai rencontré L’Agence de l’outre-mer pour la mobilité et le cabinet du ministre des outre-mer – même si, je le dis sans détour, ce ministère ne pèse pas grand-chose dans le concert gouvernemental. Il s’agit d’intégrer les élèves avocats dans le dispositif d’accompagnement. Le cabinet du ministre m’a fait part de son approbation et, à sa demande, je lui ai adressé une note – que je pourrai d’ailleurs vous transmettre car elle n’est pas confidentielle – sur les modifications réglementaires qui pourraient être envisagées en ce sens. Je pense que cela vous intéressera : je propose d’ajouter un 5° à l’article D. 1803-9 du code des transports, afin d’inscrire parmi les bénéficiaires de l’aide les élèves inscrits dans un centre régional de formation professionnelle d’avocats.

L’objectif de ce dispositif est d’amener les élèves avocats, qui accompliront leur formation dans l’Hexagone, à conserver un cordon ombilical qui leur permette de faire leurs stages chez eux, puis de revenir ensuite s’installer et enrichir le débat intellectuel de chaque territoire. On sait très bien en effet que, lorsqu’un territoire est pauvre en intellectuels, ça tourne mal. Ce n’est pas Paris qui va comprendre nos réalités si nous n’en parlons pas. Les meilleurs spécialistes de nos réalités, c’est nous-mêmes.

Ceci est un point très important. J’ai dit au cabinet du ministre des outre-mer que j’étais beaucoup plus ambitieux et que je souhaitais, au-delà du cas des élèves avocats, un dispositif de soutien permettant qu’il y ait aussi davantage de magistrats ultramarins. Car outre-mer, c’est une réalité sociologique que les gens qui sont jugés ne ressemblent pas à ceux qui les jugent. Or il est démontré en psychologie sociale que lorsque vous parlez à quelqu’un qui ne comprend pas vos réalités, vous risquez, à un moment donné, de penser qu’on vous prend pour un crétin. Je suis allé à la pêche aux informations pour savoir combien il y avait de magistrats ultramarins dans la magistrature. Augmenter leur nombre, de même que celui des greffiers et autres membres des professions judiciaires marqués par le caractère ultramarin, contribuerait à redonner confiance dans l’institution judiciaire.

Celle-ci, outre-mer, est en crise. Un rapport réalisé par Odoxa en 2021 à la demande du Conseil national des barreaux démontrait un manque de confiance manifeste, qui allait jusqu’à la méfiance, voire à la défiance. Or, dans nos collectivités, quand ça ne tourne pas, on règle les affaires autrement. Ainsi, en tant que bâtonnier à Cayenne, j’ai lancé en 2009 une grève où j’ai tout bloqué. Cayenne était alors gérée par la cour d’appel de Fort-de-France, de telle sorte qu’à l’époque, le justiciable, pour avoir un formulaire Kbis, devait porter son papier à Fort-de-France ! J’ai donc pris mes responsabilités de bâtonnier : pendant un mois et demi, tout a été bloqué – pas d’audiences, pas d’assises. C’est comme cela que nous avons attiré l’attention, et que Mme Alliot-Marie a fini par dire « Monsieur le bâtonnier, bravo pour votre grève. » J’ai répondu que j’étais un républicain et que je croyais à la République.

Car ce n’est pas pour rien que je me suis référé aux deux articles que j’ai cités. Je veux que l’égalité soit consacrée et concrète dans chacun des territoires d’outre-mer, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Si je n’avais pas fait cette grève, la Guyane dépendrait toujours de la cour d’appel de Fort-de-France. Il est évident que, chaque fois, pour obtenir quelque chose, il faut des combats sociétaux et des rapports de force.

Le défi est donc majeur. Si l’on veut rétablir le lien de confiance, ce cordon ombilical de la République, entre l’outre-mer pluriel et l’Hexagone, il y a beaucoup à faire.

Mme Anne-Sophie Lépinard. En ma qualité de présidente de la commission Accès au droit et à la justice, j’entends souligner quelques problématiques relatives à l’aide juridique, c’est-à-dire à l’aide juridictionnelle, à l’aide à l’intervention de l’avocat et à l’accès au droit. L’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins passe nécessairement par des améliorations en matière d’aide juridique, afin que les justiciables ultramarins puissent avoir accès, d’une manière adaptée, à toutes les informations et tous les conseils juridiques, et être assistés de façon effective par un avocat.

Je développerai quatre thèmes. Le premier est celui de l’aide juridictionnelle et de son insuffisance. Le deuxième concernera les conventions locales relatives à l’aide juridique (Claj) qui, bien que positives, ne suffisent pas. Le troisième volet portera sur l’aide juridictionnelle garantie et le dernier sur l’accès au droit.

Le Conseil national des barreaux rappelle depuis de nombreuses années l’insuffisance du montant de l’indemnisation des avocats au titre de l’aide juridictionnelle sur tout le territoire, s’agissant tant du montant de l’unité de valeur que de la répartition de ces unités de valeur selon les différentes missions – c’est toute la question du barème prévu par le décret du 28 décembre 2020. Ce constat de départ doit être mis en perspective avec ce qui a été rappelé tout à l’heure à propos des spécificités des territoires ultramarins.

Il doit aussi être complété par le fait que certaines missions ne sont pas encore couvertes par le barème d’aide juridictionnelle, comme l’assistance aux victimes lors du dépôt de plainte, et cela en dépit du taux de pauvreté que connaissent ces territoires. On voit bien l’impact qu’a cette situation sur les droits de la défense, sur la capacité à mobiliser ses droits et à les faire valoir dans une procédure ainsi que sur la possibilité d’obtenir gain de cause à terme puisque, dans une procédure pénale, la première audition est fondamentale. Et c’est juste un exemple parmi d’autres.

Un autre aspect, et qui revêt un caractère d’urgence pour les territoires ultramarins, est le fait que les frais de déplacement ne soient pas pris en compte au titre de l’aide juridictionnelle. C’est le cas évidemment dans tout le territoire national mais, en raison des spécificités ultramarines, des réalités géographiques, des conditions d’accès à certains lieux de justice ou de garde à vue, il est particulièrement urgent que ces frais soient pris en charge pour les missions assurées au titre de l’aide juridictionnelle dans ces territoires.

Cela implique deux réflexions, qui figurent dans les rapports que nous avons adoptés en 2023 et le 10 mars 2024, que nous vous adresserons bien volontiers si cela n’a pas encore été fait. La première a trait aux textes relatifs à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna. S’il existe aujourd’hui un mécanisme de prise en charge des frais de déplacement en Nouvelle-Calédonie, les textes ne permettent pas, en revanche, que ce soit le cas à Wallis-et-Futuna. C’est particulièrement regrettable compte tenu de la réalité de ce territoire, puisqu’un tribunal judiciaire est situé à Wallis-et-Futuna et qu’il ne correspond ni aux déplacements aux audiences foraines, ni aux déplacements aux audiences des sections détachées, déjà prévus dans les textes relatifs à la Nouvelle-Calédonie.

Nous appelons donc en urgence à des modifications de l’ordonnance de 1992 et du décret de 1993 pour ce qui concerne Wallis-et-Futuna.

S’agissant des territoires relevant des textes habituels en matière d’aide juridictionnelle, à savoir la loi de 1991 et le décret de 2020, les mécanismes en vigueur ne prévoient la couverture des frais de déplacement que pour la Polynésie. Or la réalité des autres territoires exige que les frais de déplacement puissent être couverts pour eux aussi. Là encore, le rapport préconise une évolution dans la rédaction des textes.

J’en viens aux conventions locales relatives à l’aide juridique, créées en 2020 pour tout le territoire et appréhendées progressivement par les barreaux. Ces dispositifs permettent aux juridictions et aux barreaux de déterminer ensemble les modalités d’organisation de leurs permanences pour certaines missions, dans un objectif d’amélioration de la qualité de l’assistance aux personnes bénéficiaires de l’aide juridictionnelle. Ce dispositif a permis d’homogénéiser les différents supports contractuels et de rendre plus transparents les critères d’appréciation du ministère de la justice, ainsi que de mettre en relation plus finement les juridictions et les barreaux autour de la qualité de la défense des justiciables, et donc de créer de précieux ponts de communication.

Aujourd’hui, chacun des principaux territoires ultramarins a pu souscrire ce dispositif. Le barreau de la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy a ainsi conclu une Claj avec le tribunal judiciaire (TJ) de Pointe-à-Pitre et une autre avec le TJ de Basse-Terre. Le barreau de Guyane dispose également d’une Claj avec son TJ, ainsi que ceux de la Martinique et de Mayotte, et, plus récemment, de la Nouvelle-Calédonie. C’est également le cas de la Polynésie et de La Réunion, qui a une Claj avec le TJ de Saint-Denis de La Réunion et une autre avec celui de Saint-Pierre de La Réunion.

La dernière Claj conclue, grâce au décret du 28 décembre 2023, a permis à la Nouvelle-Calédonie de rejoindre le dispositif auquel elle n’avait précédemment pas accès. En revanche, et malgré les demandes de la profession, le territoire de Wallis-et-Futuna a été laissé de côté. Le fait qu’il ne soit couvert par aucune Claj est un sujet de vive interrogation, a fortiori si l’on fait le parallèle avec la question des frais de déplacement que j’évoquais tout à l’heure. Il y a là des freins à la possibilité d’être effectivement assisté d’un avocat pour les personnes relevant du dispositif d’aide juridictionnelle ou d’aide à l’intervention de l’avocat.

Troisième point, l’aide juridictionnelle garantie est un mécanisme qui dispense le justiciable de déposer une demande d’aide juridictionnelle et assure à l’avocat qu’il sera indemnisé pour sa mission, à charge pour lui de déposer son formulaire de commission d’office, qui équivaut alors à la demande d’aide juridictionnelle, et à charge pour l’État de recouvrer ultérieurement le montant de l’indemnisation versée à l’avocat si la personne concernée ne relève pas de l’aide juridictionnelle. Ce recouvrement entrera en vigueur au 1er janvier 2026.

Toutefois, le dispositif d’aide juridictionnelle garantie est appliqué de façon inégale dans les territoires. Ainsi, il n’existe pas en Nouvelle-Calédonie ni à Wallis-et-Futuna, malgré son intérêt pour le justiciable.

Je terminerai par l’accès au droit.

Cette notion recouvre plusieurs réalités. Dans son acception habituelle, il s’agit tout d’abord d’accéder à l’information et d’être orienté, par exemple en s’adressant à un conseil départemental de l’accès au droit, puis de pouvoir demander à un avocat une véritable consultation juridique. Mais il peut aussi s’agir de l’accès aux droits, comme l’a rappelé Patrick Lingibé.

Il faut avoir toutes ces acceptions à l’esprit lorsque l’on aborde le sujet des territoires ultramarins et que l’on cherche à répondre aux besoins des justiciables. On sait que l’accès au droit et les budgets qui lui sont consacrés sont insuffisants partout, mais la réalité est encore plus aiguë dans les territoires ultramarins en raison de l’éloignement.

La politique du ministère de la justice est que tout justiciable dispose d’un point-justice à trente minutes de son domicile. On est très loin du compte dans les territoires ultramarins. Cet objectif n’y est d’ailleurs peut-être pas atteignable et il faut penser les choses autrement. En tout état de cause, il faut absolument remettre l’avocat au centre du dispositif, en facilitant son intervention et ses déplacements pour garantir l’accès au droit, dans des points-justice ou dans tout autre lieu.

Dans les territoires d’outre-mer, les dispositifs tiennent grâce à la bonne volonté des acteurs de terrain, et en particulier des avocats. Ces derniers assument bien des choses dans l’intérêt du justiciable, et ce quel qu’en soit le coût pour eux. Ainsi, même lorsque les frais de déplacement ne sont pas pris en charge, les avocats vont privilégier l’intérêt du justiciable et assurer des permanences. Cela n’est pas satisfaisant, compte tenu de leur situation financière mais aussi du besoin sans cesse plus important d’accès au droit. Le nombre des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle augmente constamment dans ces territoires et il est fondamental d’apporter une réponse à ces besoins.

M. Arnaud de Saint-Remy. Merci de me donner la parole en tant que représentant très modeste de la cause des enfants.

Ce n’est pas parce que l’outre-mer est loin des yeux du pouvoir régalien central qu’il doit être loin du cœur de nos gouvernants.

1924 : la Déclaration de Genève sur les droits de l’enfant.

1959 : la Déclaration des droits de l’enfant, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU.

1989 : la Convention internationale des droits de l’enfant, qui pose des principes fondamentaux dont certains seront ensuite reconnus comme étant des principes fondamentaux des lois de la République. Le Conseil constitutionnel l’a encore rappelé récemment à l’occasion d’une proposition de loi sur la justice pénale des mineurs – qui se trompait, car les solutions doivent être adaptées à la situation des mineurs.

L’esprit de la Déclaration de 1924 consiste à dire que l’enfant, en raison de son manque de maturité physique et intellectuelle, a besoin d’une protection et de soins spéciaux, et notamment d’une protection juridique appropriée, avant comme après la naissance.

Je remercie la représentation nationale de s’intéresser à la cause des enfants spécifiquement dans les territoires d’outre-mer. Même si les réalités géographiques de ces derniers sont extrêmement variées, ils sont français. C’est la France, et il ne doit pas y avoir de discrimination entre des enfants nés à Rouen, à Strasbourg ou à Mamoudzou. C’est pourquoi il ne s’agit pas selon moi d’adapter la justice, car elle doit être la même pour tous.

Or de nombreux rapports mettent en évidence des inégalités très marquées entre les outre-mer et l’Hexagone – je pense notamment à ceux de l’Unicef ou du Défenseur des droits, dont celui sur les défis du droit à l’éducation en Guyane, publié en 2021, ou encore aux observations formulées à l’occasion de l’examen de la France par le Comité des droits de l’enfant de l’ONU en juin 2023. Pauvreté, insalubrité des logements, difficultés d’accès aux soins et à l’école : ces fragilités sont insupportables pour des enfants, qui sont particulièrement vulnérables.

La population des territoires d’outre-mer est jeune. Sur 2,7 millions d’habitants, on compte 1,2 million de jeunes de moins de 25 ans. Ces derniers représentent 48 % de la population en Guyane et 60 % à Mayotte. Telle est la réalité démographique. Or on a le sentiment que les droits fondamentaux des enfants sont oubliés. On a parlé de pauvreté, mais il faut également évoquer la santé, et en particulier la santé mentale des jeunes. C’est un sujet de préoccupation dans l’Hexagone, comme en témoigne le drame récent survenu aux abords d’une école, mais il prend une coloration très particulière dans les outre-mer. On estime à 36,9 % le nombre de ceux qui sont affectés par des troubles psychiques en Guyane. Le taux de suicide y est huit fois supérieur à la moyenne métropolitaine. Telles sont les réalités de l’outre-mer.

Quant au droit à l’éducation, les infrastructures sont insuffisantes et le nombre d’enfants qui ne sont pas scolarisés croît. Ils sont entre 5 379 et 9 575 à Mayotte, entre 5 900 et 10 000 en Guyane – les estimations sont rendues difficiles par la mauvaise remontée des données. Je vous renvoie sur ce point aux travaux très intéressants de vos collègues Laure Miller et Isabelle Santiago, qui ont publié en avril 2025 un rapport passionnant au nom de la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, lequel comprend plus de quatre-vingt-dix recommandations ainsi qu’une partie consacrée aux outre-mer.

À la suite des travaux réalisés en 2023 par la délégation aux droits des enfants de l’Assemblée nationale sur la lutte contre les violences faites aux mineurs en outre-mer, ce rapport rappelle notamment que « la grande précarité économique, la crise du logement entraînant promiscuité et suroccupation, les problèmes de santé publique (en particulier l’addiction) et les taux de pauvreté très élevés, sont les principaux facteurs pouvant expliquer la prévalence des violences intrafamiliales en outre-mer. » En 2022, le taux de violences intrafamiliales dans les collectivités et territoires d’outre-mer était de 6,5 pour 1 000 habitants, et de 4 dans les départements et régions d’outre-mer. Il était de 7,1 en Nouvelle-Calédonie et de 6,3 en Polynésie française – contre 2,7 dans l’Hexagone. Telles sont les réalités de l’outre-mer.

Ainsi, 37 % des jeunes Mahorais sont victimes d’agressions sexuelles. Trente-sept pour cent ! En Guadeloupe, Nadia Negrit, présidente de la commission enfance, famille et jeunesse du conseil départemental, avait déclaré devant la commission d’enquête précitée que l’ensemble des dysfonctionnements liés à la pauvreté et au nombre important de familles monoparentales ont pour conséquence des vulnérabilités accrues. Ces dernières entraînent aussi des problèmes d’ordre pénal.

Je le répéterai toujours : un enfant délinquant est avant tout un enfant en danger. Regarder la délinquance et la criminalité des mineurs à travers le seul prisme de la répression, c’est écarter complètement les causes de la délinquance, dont une éducation en berne. Savez-vous que 51,8 % des jeunes Guyanais et 55,7 % des jeunes Mahorais ont des difficultés de lecture ? Comment voulez-vous comprendre ce qu’est vivre en société si vous ne savez pas lire ? Et l’on vous dira que ces jeunes délinquants doivent être enfermés...

Un passionnant séminaire de recherche de l’École nationale de protection judiciaire de la jeunesse vient de s’achever, consacré à la justice des mineurs en outre-mer. Il a conclu à la nécessité de renforcer l’attractivité et la stabilité des professionnels, avec un meilleur soutien logistique et financier, et peut-être de réexaminer les régimes dérogatoires pour se conformer à la Convention internationale des droits de l’enfant. Il faudra également prévoir des mesures spécifiques pour la PJJ (protection judiciaire de la jeunesse) et pour les magistrats. Je suis totalement d’accord avec ce qui a été dit tout à l’heure sur la nécessité d’avoir des professionnels du droit qui soient des locaux.

Une difficulté majeure concernant l’application du code de la justice pénale des mineurs réside dans le fait que la césure pénale a été compliquée à mettre en œuvre dans les territoires d’outre-mer.

La proposition de loi Attal prévoyait de tout chambouler, en instaurant une procédure de comparution immédiate pour les mineurs, en expérimentant un doublement du nombre d’assesseurs au tribunal pour enfants (TPE) et en revenant sur le principe d’atténuation des peines – dans l’idée de juger les mineurs comme des majeurs. C’était un texte qui ne correspondait pas aux réalités du terrain et le Conseil constitutionnel a heureusement rappelé les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

La Commission nationale consultative des droits de l’homme évoque l’inadaptation d’un certain nombre de structures, en particulier en Guyane et en Guadeloupe. Le rapport de l’Inspection générale de la justice de mars 2025 souligne la surpopulation dans les centres éducatifs fermés. Le taux d’occupation du quartier pour mineurs du centre pénitentiaire de Baie-Mahault, en Guadeloupe est de 100 %, et il atteint 114 % dans celui de Remire-Montjoly, en Guyane.

Dans un rapport d’information déposé le 11 juin dernier, Jean-Didier Berger souligne un certain nombre de difficultés concernant les centres éducatifs fermés et préconise de mettre en pause le plan de création de vingt centres supplémentaires. Il recommande également de réfléchir sans attendre à des alternatives au placement dans ces centres. C’est une piste assez intéressante.

Enfin, la Défenseure des droits a rendu le 6 juin 2025 un avis relatif au projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte dont les considérants sont glaçants. Ainsi, pour ne pas paralyser les procédures, il arrive que les TPE statuent sans que le mineur soit assisté par un avocat, alors qu’il s’agit d’un droit fondamental. Par ailleurs, il n’y a pratiquement aucun administrateur ad hoc à Mayotte pour assurer la représentation légale du mineur devant la juridiction en cas de conflit avec les parents, que le mineur soit victime ou auteur.

En matière d’assistance éducative, le Conseil national des barreaux a souhaité aller plus loin que la loi Taquet du 7 février 2022 s’agissant de l’intervention de l’avocat. L’article 375-1 du code civil dispose que, lorsque l’intérêt de l’enfant l’exige, le juge des enfants demande la désignation d’un avocat pour l’accompagner dans les procédures. Cela n’est quasiment pas pratiqué dans les territoires d’outre-mer. Nous avons préconisé que ce soit systématique, mais alors qu’il n’y a déjà pas d’avocat en matière pénale, cela sera très difficile en matière d’assistance éducative.

Quel est le rôle de l’avocat ? Préparer l’enfant avant l’audience, l’assister pendant celle-ci et l’accompagner après, pour lui faire comprendre la décision rendue par le juge. Compte tenu de son niveau de compréhension et de maturité, un enfant ne sera pas accompagné à la hauteur de ce à quoi il a droit s’il n’a pas d’avocat.

Je me dois de vous rappeler ces réalités parce qu’il y va de l’avenir de ces enfants et de celui de notre pays – ce sont eux qui vont le construire. Encore une fois, on se trompe si l’on n’envisage l’action de la justice face aux enfants délinquants que sous l’angle de la répression.

Mais il y a des raisons d’espérer. Je suis quelqu’un de positif et je revendique un plan Marshall pour la protection de l’enfance – ce que défend le Conseil national de la protection de l’enfance, au sein duquel siège le président du département de La Réunion. Et je pense que ce plan devrait être multiplié par deux pour l’outre-mer, tellement les besoins y sont énormes.

Il y a de beaux exemples. Connaissez-vous Jeunesses d’autres mers ? Cette série de documentaires donne la parole à ceux qui font vivre la protection de l’enfance outre-mer. L’un d’entre eux, intitulé Vie, violences, évoque le centre éducatif fermé de Port-Louis : on y voit une dizaine de jeunes et de professionnels engagés qui ne comptent ni leur temps, ni leur peine dans l’espoir de permettre de sortir de la délinquance et d’offrir une vraie alternative à la prison. Quand on voit ce documentaire, on a des raisons d’espérer – et c’est ce que je voudrais vous faire partager.

M. le président Frantz Gumbs. Le tableau général que vous avez brossé est assez déprimant.

Nous pensons que les ultramarins n’ont pas un égal accès au droit et à la justice. Encore faut-il que nous le démontrions de manière incontestable. C’est à cela que servent vos interventions.

On nous dit que des difficultés d’accès au droit existent dans d’autres coins de France : certes, mais nous nous préoccupons ici des outre-mer. On nous dit aussi que chaque territoire d’outre-mer a des problèmes qui lui sont propres ; tout le monde n’est pas logé à la même enseigne. Manque d’infrastructures, de magistrats, d’avocats et d’aide juridictionnelle – vous avez en particulier mentionné l’absence de prise en charge des frais de déplacement des avocats : tout cela doit être replacé dans le contexte d’un manque d’attractivité, plus ou moins important selon les territoires.

Face à cette liste de difficultés, je me dis qu’on ne pourra pas tout résoudre d’un coup, dans une loi ou dans le prochain budget. On peut être optimiste, mais pas trop rêveur.

Par conséquent, je vous demande par quoi nous devrions commencer. Si nous avions le choix, quel serait le sujet ou le territoire prioritaire ?

Je me dis qu’un justiciable qui vit à Mayotte est probablement celui qui subit la plus grande inégalité d’accès à la justice, car on y manque de tout. C’est là qu’il y a le moins d’avocats, par exemple. Mais certaines catégories de justiciables sont encore plus défavorisées, comme les mineurs. Comment établir les priorités, devant la masse des difficultés ?

M. Patrick Lingibé. Il faut savoir que deux territoires échappent à la République des avocats. Leur situation est encore plus problématique que celle de Mayotte, puisqu’il n’y a tout simplement pas d’avocat.

Le premier est Wallis-et-Futuna. Je rappelle que son statut est particulièrement rétrograde puisque l’exécutif y est assuré par le représentant de l’État – ce qui correspond à la situation qui prévalait partout avant la loi de décentralisation du 2 mars 1982. C’est assez incompréhensible.

Comme il n’y a pas d’avocat, on a eu recours au système D – ce que l’on fait souvent outre-mer : on ne dit rien, on ne fait pas remonter l’information, tout va bien. À Wallis-et-Futuna donc, on a inventé ce qu’on appelle les citoyens défenseurs. Ils n’ont pas de qualification juridique et pourtant, ils assistent des justiciables en matière criminelle et correctionnelle ! Et cela alors que les chiffres de la délinquance, notamment sexuelle, sont édifiants dans ce territoire. Bref nous avons là des personnes qui ne sont pas défendues, y compris lorsque les peines qu’elles encourent sont les plus lourdes.

Je dénonce cette situation depuis des années. Lors d’une assemblée générale de la Conférence des bâtonniers, M. Éric Dupond-Moretti avait dit qu’il prendrait des dispositions. Puisque Wallis-et-Futuna dépend de la cour d’appel de Nouméa, située à 2 000 kilomètres – avec deux vols par semaine quand tout va bien ! – j’avais suggéré un dispositif qui permettrait aux avocats calédoniens de s’y rendre pour assurer des permanences. En tout état de cause, la situation est inadmissible et ne peut pas perdurer.

Il n’y a pas d’avocat non plus à Saint-Pierre-et-Miquelon. Le système D là-bas remonte à un arrêté pris par le gouverneur avant 1945, lequel avait créé ce qu’on appelle les agréés. Ces derniers sont nommés, comme à Wallis-et-Futuna, par l’équivalent du préfet. Ces agréés ne sont pas des avocats, mais figurez-vous qu’ils en portent la robe !

Voilà la situation de ces deux territoires, qui passe sous les radars d’ailleurs : si je n’en avais pas parlé, la profession n’en aurait jamais rien su.

Alors certes, monsieur le président, la situation de Mayotte est la plus inquiétante mais dans les deux territoires que je viens d’évoquer, le recours au système D pose de graves problèmes, notamment de conflits d’intérêt. Un avocat sait ce que recouvre cette notion mais ce n’est pas forcément le cas pour les citoyens défenseurs et les agréés, même si ce sont des juristes, titulaires d’une maîtrise. Ils n’ont pas les rudiments, à la différence des avocats, qui appartiennent à une profession réglementée soumise à des règles particulières et doivent avoir effectué dix-huit mois de stage. Voici un sujet sur lequel votre commission devrait se pencher en priorité.

À l’échelle des territoires, c’est clairement à Mayotte que la situation est la plus catastrophique. J’avais alerté la Défenseure des droits au sujet de la manière dont les contrôles y sont pratiqués en matière de stupéfiants, mais elle n’avait pas bougé. Il s’agit des opérations 100 % contrôle, organisées sur la base d’un arrêté préfectoral et qui permettent de contrôler 100 % de la population pour des motifs définis de manière extensive, avec de simples cases à cocher. On a vu des contrôles justifiés par la mauvaise haleine d’une personne qui laissait supposer un transport de drogues ! Je peux vous faire parvenir des décisions de justice. Quoi qu’il en soit, la situation est alarmante.

L’avis du 6 juin dernier de la Défenseure des droits est bien joli, mais il ne met pas les mots sur les maux réels de Mayotte. La départementalisation n’a toujours pas été menée à son terme. Cette collectivité subit les conséquences du désintérêt politique de l’État, qui n’a pas affecté les moyens nécessaires. Cela aboutit à une crise d’identité, mais aussi de confiance, car les gens ne veulent pas se rendre dans un territoire qui n’est pas sûr. La Défenseure des droits peut toujours recommander de renforcer les effectifs d’avocats à Mayotte, personne ne viendra s’il n’y a pas d’infrastructures pour les héberger – la situation était déjà catastrophique avant le cyclone Chido, et c’est pire depuis.

Avant de se préoccuper de la question juridique de l’accès au droit, ce qui est un incontestable besoin, il faut donc résoudre les problèmes sociétaux et rendre l’environnement plus sûr. Pour cela, il faut mener une politique territorialisée. Cela a été démontré clairement à l’occasion du colloque « Normes et outre-mer » du CNB. Si l’on continue à vouloir mener une politique uniforme pour les territoires d’outre-mer, comme l’a fait l’État pendant longtemps, on échouera : il y a treize territoires d’outre-mer, avec des statuts, des populations et des réalités différentes. Et si rien n’est fait en arrière-plan, on échouera nécessairement en matière d’accès au droit.

M. Arnaud de Saint-Remy. Se demander quelle doit être la priorité, c’est un peu se demander quel trou il faut boucher dans un bateau qui prend l’eau de toutes parts. Il est bien évidemment difficile de répondre, mais deux mots reviennent en permanence : moyens insuffisants.

Si l’État ne prend pas conscience qu’il doit fournir les moyens nécessaires à tous les niveaux – éducation, sécurité, protection de l’enfance, justice – et s’il se désengage de son devoir régalien, les territoires d’outre-mer qui sont les plus en difficulté vont sombrer.

Certains vont même jusqu’à dire sur les plateaux de télévision que la France devrait se débarrasser de ces territoires. Je trouve cela ahurissant et j’espère qu’on n’en arrivera pas là. La France veut-elle vraiment cela ? Nous parlons de Français, qui doivent le rester. Notre devoir moral, notre responsabilité envers les générations futures est de faire en sorte qu’ils restent français et qu’ils aient les mêmes droits que les autres Français.

L’État doit donc s’engager, plus qu’il ne l’a fait jusqu’à présent, au titre de la solidarité nationale. Il faut le faire de façon adaptée et cohérente, car il ne faut pas dépenser sans compter, c’est une évidence. Mais ma réponse à votre question est, sans hésiter, les moyens.

M. Davy Rimane, rapporteur. Le constat est édifiant, terrible. Je n’ai pas de mots assez forts pour qualifier la situation.

Avant vous, nous avons entendu différents magistrats et le secrétariat général du ministère de la justice – qu’il faudra entendre de nouveau. En vous appuyant sur votre expertise de l’accès au droit et la justice, dont vous êtes un maillon essentiel, pourriez-vous nous dire ce que nous devrions faire pour inverser les courbes ?

Autre question, que j’ai posée aussi aux magistrats : dans les territoires ultramarins, la plupart de nos concitoyens estiment qu’il existe une justice à deux vitesses. Certains parlent même d’une persistance de la justice coloniale. Vous qui défendez régulièrement des hommes et des femmes dans ces territoires, que pensez-vous de ce sentiment ? Nous avons entendu la réponse d’un côté, mais il est important pour nous d’écouter la vôtre.

Mme Yanick Louis-Hodebar. Comme je l’ai déjà dit, un petit problème dans n’importe quelle ville de l’Hexagone va rester un petit problème. Le même, dans nos territoires, va devenir un problème lié au système colonial. C’est comme ça. Notre histoire parle pour nous.

Comme l’a dit Patrick Lingibé, les magistrats ne nous ressemblent pas ; cela fait un drôle d’effet. Le petit délinquant qui a volé le portefeuille d’une grand-mère se retrouve devant un tribunal où l’on parle un français différent du sien. Il ne comprend pas les termes juridiques qui sont employés. Il passe en comparution immédiate devant des magistrats excédés, parce qu’il faut que la justice aille vite, après avoir vu un avocat tout aussi rapidement, car l’accès au droit ne marche pas très bien, comme l’a expliqué Anne-Sophie Lépinard. Cela fait deux jours qu’il est en garde à vue et il a le sentiment que les gens qui le jugent ne le comprennent pas et ne le connaissent pas.

Dans ces conditions, il est facile de parler de justice coloniale. Je ne suis pas persuadée qu’elle le soit vraiment, mais on peut en avoir facilement le sentiment.

Il m’arrive d’aller à des audiences avec des avocats de passage qui ne connaissent pas la Guadeloupe. Ils sont tous frappés de voir que, sur le banc des prévenus, il n’y a que des Noirs, qui font face à des magistrats bien habillés et très propres, qui leur posent dans un français parfait des questions qu’ils ne comprennent pas.

Outre ce problème d’image, il y a une certaine ignorance de nos traditions. Quand on dit à un magistrat qui vient de Paris ou de Marseille : « Mon grand-père est mort hier, je sortais de la veillée, c’est pour ça que j’avais bu », il se demandera comment on a pu boire à une veillée ! Or chez nous, aux veillées funéraires, on boit et on écoute de la musique ; c’est culturel. Il ne s’agit pas d’une justice coloniale telle qu’on l’entendait il y a deux cents ans. Toutefois, les personnes ont le sentiment que si elles étaient mieux comprises par les magistrats, elles seraient mieux jugées.

Il y a aussi le problème de la compréhension du langage juridique, lequel n’est pas simple, même quand on est allé à l’école. Quand on parle de prévention ou de récidive, la personne ne comprend pas. Quand le juge lui demande si elle veut un délai pour préparer sa défense, le plus souvent, elle dit oui en croyant que cela lui permettra de rentrer chez elle et elle s’étonne ensuite qu’on la renvoie en prison. Cela biaise la perception des choses. On n’a pas l’impression d’être dans un système français, républicain, où tout le monde est jugé de la même manière.

M. Laurent Payen. La compréhension est essentielle pour bien vivre la justice. Quand vous ne comprenez pas ce qui se passe autour de vous, que vous avez l’impression que l’on vous traite avec dédain, ou comme moins que ce que vous êtes, quand vous voyez que les classes aisées ont plus d’informations et une meilleure compréhension des procédures, vous pouvez avoir le sentiment que la justice est coloniale ou inégalitaire. Le regard que vous porterez sur la justice sera forcément négatif.

Cela nous ramène au problème des moyens : sans moyens, on ne peut pas prendre le temps ; sans prendre le temps, on n’assure pas la bonne compréhension de la décision par les justiciables ; sans compréhension, on fait naître un sentiment d’inégalité. Il faut bien savoir que tout va très vite. Les magistrats ont parfois dix dossiers à traiter par audience en comparution immédiate, contre un ou deux auparavant. Les deux avocats de permanence doivent aller très vite, le dossier est sur une tablette, la tablette ne marche pas… Bref, on n’a pas le temps d’expliquer ce qui se passe. Les juges non plus ne peuvent plus jouer leur rôle pédagogique parce qu’ils doivent rendre six ou sept décisions dans l’après-midi, avec plusieurs prévenus pour chacune d’entre elles. Or on ne peut être synthétique que si l’autre parle le même langage.

On en revient toujours au même point : sans moyens, pas de bonne communication et donc une incompréhension qui provoque ces réactions parfois violentes que l’on observe de plus en plus dans les tribunaux, en outre-mer et ailleurs. Il me semble que le budget de la justice représente 6 euros sur 1 000 euros de dépenses publiques, en comptant le coût de la construction et du fonctionnement des prisons. Ce chiffre dit beaucoup de choses.

Mme Anne-Sophie Lépinard. Il faut avoir à l’esprit que les populations fragilisées peuvent tomber dans un cercle vicieux de précarité, lequel se transforme en un cercle vicieux d’injustices. Si une personne a un besoin d’information juridique auquel, faute d’avocat pour l’éclairer, elle n’obtient pas de réponse, elle va s’enfoncer dans les difficultés. Elle enchaînera des problèmes de vie, qui pourront se transformer en problèmes plus graves, qui la conduiront devant le tribunal, où elle se sentira incomprise. Tout cela pourrait être évité en traitant de bout en bout les difficultés d’accès au droit et à la justice qui font naître ce sentiment de colonialisme sur lequel vous nous interrogez.

M. Arnaud de Saint-Remy. La question est de savoir si c’est la justice qui doit se mettre à la portée du justiciable ou le justiciable qui doit se hisser au niveau de la justice. Je suis de ceux qui pensent que le juge doit se mettre à la portée du justiciable. Sans cela, la décision ne sera pas comprise, ni en Bretagne, ni à Mayotte, ni en Guadeloupe, ni ailleurs.

C’est toujours le même terme qui revient : la considération. J’ai le souvenir d’avoir vu, il n’y a pas si longtemps, un juge prendre le temps d’expliquer sa décision. Les juges n’ont plus le temps de le faire. La priorité est à la gestion des stocks ; on envoie un killer qui va faire de l’abattage pour réduire les stocks en attente. Mais ce que cela provoque, c’est le sentiment de ne pas avoir été entendu et, plus spécifiquement, l’accusation de justice coloniale. C’est terrible. Il faut lutter contre ce phénomène, et cela passe par la formation.

Un magistrat que je connais bien, dont je tairai le nom, a été envoyé dans un territoire d’outre-mer. Il n’avait absolument pas envie d’y aller : un petit tour et je repars, il est resté trois ans. S’est-il demandé, lui, s’il allait s’adapter à la population locale ? Était-il la personne la mieux à même de remplir une mission si compliquée, dont le succès implique la compréhension de la population locale, de ses coutumes, de sa culture ? C’est de là que ressort le sentiment que vous mentionnez. Si j’habitais un des bidonvilles de Guadeloupe et si j’étais jugé et condamné pour une bagarre au couteau, je serais probablement révolté car j’aurais le sentiment de ne pas avoir été compris par la République et par mon pays. C’est cela qui importe : que la justice soit comprise et que les juges comprennent les justiciables.

M. Patrick Lingibé. M. le rapporteur nous a posé deux questions. La première : que faire pour juguler la spirale de déflagration des institutions républicaines dans les outre-mer ? La deuxième : la justice coloniale est-elle un sentiment ou une réalité ?

Il faut mettre des mots sur les maux : quand on présente les données de nos territoires sans dire d’où elles proviennent, le tableau est objectivement celui de territoires du tiers-monde. C’est bien la preuve d’une disqualification. Aucun territoire hexagonal, même pauvre, ne présente les mêmes indicateurs qu’un territoire d’outre-mer. D’ailleurs, un rapport de l’Observatoire des inégalités montre que les vingt communes les plus pauvres de France sont des communes ultramarines. Tout est dit.

Lorsque le Président de la République a lancé les états généraux de la justice à Poitiers, en octobre 2021 – il avait organisé toute une messe –, je l’ai interpellé, en tant que vice-président de la Conférence des bâtonniers, sur le sort des territoires ultramarins, dont personne ne parlait. Plusieurs mois plus tard, j’ai reçu une lettre dans laquelle il disait qu’il sensibiliserait le garde des sceaux à la question, ce qui n’a débouché sur rien de concret.

Les états généraux de la justice ont donné lieu à un rapport de plus de 300 pages signé par Jean-Marc Sauvé ; sur ces 300 pages, deux pages et demie sont consacrées aux outre-mer. Elles font état de la défiance, de la grande fragilité et des problèmes qui touchent ces territoires mais, contrairement au reste du rapport, elles n’avancent aucune solution. Je suis le seul intellectuel français – et ultramarin, ceci explique cela – qui ait écrit sur cette partie du rapport. J’ai proposé dix-neuf solutions, dont certaines ont été retenues. C’est moi qui ai suscité la réflexion au ministère des outre-mer en proposant une journée des états généraux de la justice sur le thème des outre-mer, que nous allons bientôt organiser.

Qu’est-ce que cela veut dire ? Que Paris est totalement indifférent à l’équation ultramarine. Lorsqu’il s’y intéresse, c’est en raison de tensions sociales, de rébellions, de problématiques sociétales. Mais tenter de calmer les incendies sans en traiter l’origine, sans une vision globale de la mosaïque de maux qui affligent les outre-mer, c’est poser un pansement inutile.

Vous ne pourrez pas vous passer d’une loi séquencée territoire par territoire. Sur chacun d’eux, nous avons affaire à une microsociété : les problèmes de Saint-Martin ne sont pas ceux de la Guadeloupe, et encore moins ceux de Saint-Barthélemy. C’est bien pour cela que personne ne s’intéresse à Wallis-et-Futuna ni à Saint-Pierre-et-Miquelon, dont la masse critique est inférieure à 15 000 personnes.

Je n’ai pas peur de dire que Paris ne prête attention aux problèmes des outre-mer que lorsqu’il y a des tensions et que la presse en parle. Il ne faut pas se faire d’illusions : si la Chancellerie s’est attardée sur les problématiques ultramarines, c’est parce que j’avais écrit trois articles sur la question. Quand la presse s’empare du sujet, quand l’opinion française se demande comment on en est arrivé à cette situation, cela aboutit à des propositions.

Et ce n’est pas qu’un problème de moyens : c’est aussi une question de confiance. Quels magistrats faut-il envoyer, quels sont les modèles, avec quel accompagnement ? Il y a aussi un problème de recrutement de greffiers. Et puis, en outre-mer, on fait beaucoup appel aux interprètes, puisque les gens ne comprennent pas la langue. Or, je l’ai rappelé lors du colloque « Normes et outre-mer », un système normatif n’a de pertinence que s’il est compris par le corps sociétal auquel il tend à s’appliquer. Sinon, c’est un échec : si les gens ne comprennent pas une politique, ils la rejettent. Je pense là aux opérations 100 % contrôle, étendues à la Martinique et à la Guadeloupe.

Pour répondre à votre deuxième question, je ne parlerai pas de justice coloniale, mais plutôt d’indifférence et de non-préparation.

Certains territoires d’outre-mer ne sont pas attractifs. Le plus attractif est la Polynésie, où l’on ne paie pas d’impôt sur le revenu – la justice n’est pas un sacerdoce et les magistrats hexagonaux se préoccupent aussi des problèmes d’intendance ! Cela fait qu’à moins d’avoir une expérience ultramarine, les gens arrivent sans être préparés et vivent un choc des cultures. Or quand vous ne comprenez pas les problématiques de l’autre, il a l’impression que vous le jugez. Il n’existe pas de culture des outre-mer qui pourrait préparer un peu les magistrats à ce qu’ils vont trouver. Les outre-mer requièrent une approche spécifique. Nous sommes des sociétés intelligentes, mais où l’émotion est importante ; des études sociologiques ont prouvé que, par notre histoire, par ce que nous avons vécu de manière transgénérationnelle, nous ressentons les choses d’une manière particulière.

L’indifférence et le défaut de préparation me semblent donc expliquer la situation. Il n’y a qu’à voir ce que pèse le ministère des outre-mer. Sa fonction est d’irriguer la politique gouvernementale dans ces territoires : est-ce réellement ce que fait le ministre – qui, depuis quelques années, n’est même pas ultramarin et n’a pas de pensée outre-mer ? La réponse est non.

M. Davy Rimane, rapporteur. Parlons de l’indépendance de la justice et de l’accès aux droits. Il y a eu dans les territoires ultramarins des crises de différents niveaux ; lorsque cela se produit, la justice est saisie et se met en action. Une justice indépendante s’applique de la même manière partout. Considérez-vous que la gestion des crises par la justice soit factuellement similaire sur le territoire hexagonal – je pense à la crise des gilets jaunes – et outre-mer, ou bien différenciée ? Peut-on continuer à dire à nos concitoyens qui expriment leur défiance que la justice est indépendante et qu’aucune manipulation n’a lieu ?

Mme Yanick Louis-Hodebar. La question est complexe. Je pense que l’institution est indépendante mais que, au sein de l’institution, certains magistrats peuvent subir des pressions.

Quand il y a une crise, et il y en a souvent en outre-mer, les tribunaux sont le dernier endroit où l’on parle. Si vous avez affaire à l’administration fiscale, à l’administration sociale, si vous devez récupérer un acte de naissance, tout se fait par internet ; le seul endroit où vous pouvez sortir vos souffrances, c’est au tribunal. Lors de la crise contre la vie chère en Martinique, Rodrigue Petitot a tenu tous ses discours à l’occasion de son procès. C’est ainsi qu’il a eu du succès : chaque fois qu’il était jugé, il faisait passer un message par l’intermédiaire de ses avocats. Arrêtez un syndicaliste, la salle sera pleine et il y aura des centaines de gens devant le tribunal. Même si Paris fait pression pour le mettre hors d’état de nuire – je ne mettrais pas ma main au feu que les pressions n’existent pas –, les tribunaux sont le dernier endroit où il pourra dire, par l’intermédiaire de son avocat : « Je déteste la France, je déteste l’État français, nous ne sommes pas aidés, nous sommes méprisés ». Cela sera repris par les journaux et le monde l’entendra. C’est la force de notre démocratie que de permettre de dire de telles choses sans être poursuivi.

M. Patrick Lingibé. On n’empêchera jamais les justiciables de se poser la question de l’indépendance de la justice. Dans l’Hexagone, les personnes comparaissent toujours devant une juridiction de leur territoire ; si elles sont mises en détention, elles restent sur ce territoire, pour des raisons d’humanité. Or, lors des événements de Nouvelle-Calédonie, certaines personnes se sont retrouvées à 22 000 kilomètres de chez elles, parce qu’il n’y avait pas de prison adaptée et autres raisons. Quelle que soit la réalité de cette justification, la décision renvoie aux citoyens, voire à l’opinion hexagonale, une image détestable qui rappelle la déportation.

Le deuxième exemple tient à l’existence des juridictions interrégionales spécialisées (Jirs), que j’ai beaucoup critiquées. La Jirs de Fort-de-France gère la Guadeloupe et la Guyane. Les personnes arrêtées sont donc incarcérées à 1 800 kilomètres de chez elles, ce qui pose un problème d’humanité et explique la perception excessivement dégradée de la justice en Nouvelle-Calédonie et en Guyane.

La justice est-elle coloniale pour autant ? Pour avoir discuté avec des magistrats du siège, je dirais que non. Les choses sont plus complexes que cela. Les juges subissent certainement des pressions, cela arrive. J’ai le souvenir d’avoir défendu un client dans une affaire politique qui impliquait un ancien ministre, dont le traitement fut un peu particulier ; enfin, nous l’avons emporté. Quoi qu’il en soit, il faut savoir qu’en outre-mer, les rapports entre les préfets et les procureurs sont plus fréquents, au nom de l’ordre public, ce qui donne le sentiment que la justice est sous contrôle. Il existe néanmoins des tensions dont la presse ne parle pas entre le parquet et la magistrature. J’ai assisté à des discussions dans lesquelles le juge disait : « Je suis indépendant, je ne vous suivrai pas. »

Bref des pressions peuvent exister, mais il s’en exerce certainement aussi dans l’Hexagone. Je ne dirais pas qu’elles sont de type colonial. Comme je le disais précédemment, c’est surtout l’indifférence et l’incompréhension de la culture qui empêchent de nouer la relation de confiance qui serait indispensable pour faire passer des messages à une population en position de défiance.

M. le président Frantz Gumbs. Nous pourrions passer des heures sur la question. M. le rapporteur conviendra avec moi que nous avons été très enrichis par ces échanges. Je vous remercie pour la qualité de vos interventions, en me demandant s’il ne serait pas utile de vous inviter à nouveau pour approfondir certains sujets. En tout état de cause, n’hésitez pas à nous faire parvenir par écrit toute contribution supplémentaire que vous jugeriez utile.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Pascal Prache, directeur des services judiciaires, et Mme Aurélie Grenot-Devedjian, cheffe du pôle de l’évaluation et de la prospective, référente outre-mer de la direction des services judiciaires (mercredi 9 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Comme vous le savez, notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui y subsistent pour assurer l’égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Il nous a paru pertinent d’entendre rapidement les représentants du ministère de la justice, notamment la direction des services judiciaires. Celle-ci gère l’organisation et le fonctionnement des tribunaux et cours de l’ordre judiciaire. Elle est compétente en matière de recrutement, de formation, d’emploi des magistrats et des greffiers, ainsi que de répartition des crédits budgétaires nécessaires au fonctionnement des juridictions.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Pascal Prache et Mme Aurélie Grenot-Devedjian prêtent successivement serment.)

M. Pascal Prache, directeur des services judiciaires. Nous vous remercions pour ce temps d’échange qui nous donne l’occasion de faire le point sur la nécessité de veiller à la qualité de la justice dans nos outre-mer. Cette contrainte forte, qui pèse sur l’ensemble des acteurs, est aussi un objectif auquel nous sommes particulièrement attachés.

Les outre-mer connaissent des situations diverses ; tous ne sont pas confrontés aux mêmes difficultés, en termes d’attractivité notamment. Ils ne posent pas non plus à l’institution les mêmes défis en matière d’adaptation : les problématiques de délinquance, par exemple, divergent selon les territoires. Certains ressorts judiciaires, enfin, ont récemment subi des phénomènes météorologiques destructeurs qui ont eu des répercussions sur l’accès à la justice et sur la capacité de celle-ci à répondre aux attentes de nos concitoyens – je pense ici à Mayotte.

Pour notre direction, et pour l’institution tout entière, répondre à ces attentes est une priorité. Nous devons pour cela décliner les décisions de la représentation nationale et du pouvoir exécutif, y compris sur le plan budgétaire. Nous pourrons revenir sur les résultats que nous obtenons, ainsi que sur la perception de l’efficacité de la justice ; cette question, qui concerne aussi l’Hexagone, se pose de façon différente selon les ressorts ultramarins.

L’un des sujets de préoccupation majeurs de votre commission concerne la gestion des ressources humaines et la capacité de l’institution à déployer des moyens qui soient à la hauteur des attentes. La désignation d’un référent outre-mer de la direction, en la personne d’Aurélie Grenot-Devedjian, témoigne de ce que nous nous efforçons de construire progressivement. Au sein des sous-directions de la direction des services judiciaires, que j’ai rejointe en octobre 2024, des référents sont chargés du suivi des situations ultramarines par thématique. Il m’a néanmoins semblé important de nommer de surcroît un référent outre-mer. Celui-ci devra accroître l’efficacité et la transversalité au sein de la direction, mais aussi – c’est le plus important – nouer un lien plus étroit avec les juridictions, au plus près du terrain. Nous avons en effet besoin de remontées d’information sur les dysfonctionnements et les manques pour améliorer nos réponses. Mme Grenot-Devedjian, qui a été fortement mobilisée sur Mayotte et sur la Guyane, montera en compétences, dans le cadre de ses attributions, sur l’ensemble de nos outre-mer. Elle pourra s’appuyer en septembre, je l’espère, sur de nouveaux soutiens.

Notre organisation doit s’articuler avec celle des autres services du ministère de la justice ; la recherche de l’efficacité implique d’éviter les fonctionnements en silo et de faciliter le partage des informations. Notre objectif est d’être efficaces avec les moyens qui nous sont donnés.

La gestion des situations ultramarines doit s’inscrire dans le temps long mais aussi répondre dans l’urgence à des situations de crise telles que celles nous en avons connues récemment avec les troubles à Nouméa l’an dernier, ou le cyclone Chido à Mayotte.

Je ne suis pas là pour expliquer que tout est parfait : nous savons bien que ce n’est pas le cas. L’objectif est de progresser ensemble en utilisant les leviers à notre disposition dans un contexte de ressources contraintes. Notre stratégie se déploie de manière coordonnée au sein du ministère de la justice grâce à l’action du référent outre-mer au sein du secrétariat général, mais aussi dans un cadre interministériel.

Mme Aurélie Grenot-Devedjian, cheffe du pôle de l’évaluation et de la prospective, référente outre-mer de la direction des services judiciaires. Je voudrais d’abord préciser que je ne suis référente pour l’ensemble de l’outre-mer que depuis juin dernier. Cette mission nouvelle s’est greffée à ma mission initiale après que j’ai assuré le suivi du plan Mayotte, puis elle a été élargie dans un premier temps à la Guyane. L’objectif est de lui donner plus d’envergure et de l’élargir à la totalité des outre-mer d’ici la fin de l’année 2025, en profitant de l’expertise du pôle de l’évaluation et de la prospective, que je dirige. Celui-ci présente en effet l’avantage d’être à proximité immédiate du directeur, d’agir de manière transversale et de mener des évaluations pluridisciplinaires des besoins à la hauteur des territoires.

M. le président Frantz Gumbs. J’aimerais vous poser une question précise avant que vous ne continuiez votre présentation.

D’aucuns, au sein des services judiciaires locaux et du ministère des outre-mer, nous ont indiqué qu’il existait un projet visant à créer deux tribunaux, l’un pour la Guadeloupe, l’autre pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy – deux îles sur lesquelles le tribunal judiciaire de Guadeloupe a aujourd’hui compétence. Une telle réorganisation irait dans le sens de l’histoire : après avoir été communes de la Guadeloupe, ces îles sont devenues des collectivités autonomes en 2007. En outre, la préfecture déléguée de Saint-Martin et Saint-Barthélemy est devenue récemment une préfecture de plein exercice. Confirmez-vous les informations que nous avons reçues ?

M. Pascal Prache. C’est un sujet sur lequel nous travaillons, mais sur lequel aucun arbitrage n’a été rendu pour l’heure ; un choix politique doit être fait. On constate effectivement une montée en puissance des besoins à Saint-Martin, qui se traduira à la rentrée par l’arrivée d’un nouveau juge de l’application des peines (JAP) au sein de l’actuelle juridiction de proximité.

Cette perspective nécessitera bien sûr des ajustements. La création éventuelle d’une juridiction de plein exercice à Saint-Martin se traduira forcément par un redécoupage de l’activité avec le tribunal de Basse-Terre, sur lequel il faut que nous travaillions. Il me semble, de mémoire, que l’on évalue à 40 % la part du contentieux qui serait ainsi transférée à Saint-Martin. L’impact en matière de ressources humaines devra être examiné avec l’ensemble des agents et des magistrats concernés.

Cette piste est très sérieuse pour toutes les raisons que vous avez évoquées, ainsi qu’au regard des spécificités de l’établissement pénitentiaire local, mais je ne peux pas vous en dire plus tant que l’arbitrage n’a pas été rendu.

Le renforcement des effectifs outre-mer est une priorité – ce qui ne signifie pas qu’il est simple, ni que nous y parvenons systématiquement. Nous utilisons à cet effet plusieurs leviers – magistrats placés, brigades et délégations.

D’après la circulaire de localisation des emplois, qui détermine l’effectif théorique envisagé, les taux de vacance des ressorts ultramarins à la rentrée prochaine devraient être nuls ou négatifs – ce qui signifie que des magistrats devraient être en surnombre. Cette situation résulte de la mise en œuvre de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ) 2023-2027, qui se traduit par une augmentation globale des effectifs à hauteur de 1 500 magistrats et de 1 800 greffiers. Mécaniquement, en tenant compte des départs en retraite et des entrées dans le corps, il en ressort un solde positif net d’environ 250 personnes cette année, qui nous offre une plus grande marge de manœuvre.

Comme vous le savez, un certain nombre de postes outre-mer ont en outre été offerts aux auditeurs de justice de la promotion qui prendra ses fonctions en septembre – y compris à Mayotte, l’une des juridictions dont l’attractivité est la plus faible, avec la Guyane. L’ensemble de ces leviers nous permettra d’avoir des taux de vacance nuls ou négatifs dans les juridictions ultramarines.

Un autre sujet réside dans l’adéquation de l’effectif théorique, fixé par la circulaire précitée, avec les besoins. Comme vous pourrez le constater dans les documents que nous vous transmettrons, nous prévoyons des créations de postes dans les outre-mer d’ici à la fin de la trajectoire de la LOPJ. J’appelle néanmoins votre attention sur le fait que la période de formation à l’école décale l’arrivée effective en juridiction. Ainsi, les derniers effets de la LOPJ ne seront observés qu’en 2028, voire en 2029 – si les niveaux de recrutement prévus sont maintenus dans les projets de loi de finances (PLF) à venir.

Nous souhaitons donner la priorité aux outre-mer sur le plan des ressources humaines sans négliger le reste du territoire ; c’est la ligne de crête à tenir. À cet égard, il nous semble important d’indiquer que le taux d’exécution de la trajectoire de la LOPJ en matière d’effectifs de magistrats est plus élevé dans les outre-mer : il s’élève à 36 % à Saint-Denis de La Réunion, à 50 % à Papeete et à Nouméa, à 43 % à Fort-de-France, à 67 % à Cayenne et à 38 % à Basse-Terre, contre 29 % au niveau national. Cela signifie que l’avancement du déploiement de la LOPJ dans les juridictions ultramarines est systématiquement supérieur à celui que connaissent les juridictions hexagonales.

Nous savons que nous devons être particulièrement vigilants aux affectations, ne serait-ce que d’un point de vue quantitatif : dans les ressorts les plus lointains, les transferts et le recours à des magistrats placés sont moins évidents, rendant plus complexe le traitement des difficultés ponctuelles. Or notre objectif est justement d’éviter que les structures ne se retrouvent en difficulté.

Les effectifs sont donc à la hausse et le taux de vacance se réduit ; c’est aussi le cas dans l’Hexagone, mais nous apportons une vigilance particulière aux outre-mer. Quant au taux d’exécution de la LOPJ, j’ai montré qu’il était plus élevé dans ces territoires. Il me semble important de le souligner car, lors d’un déplacement en Guyane il y a deux mois, j’ai perçu chez mes interlocuteurs le sentiment que les situations ultramarines étaient considérées de façon distanciée par l’administration centrale. J’ai fait le même constat à Mayotte en début d’année, où ce sentiment était d’autant plus marqué que le contexte était dégradé par le cyclone Chido. Or cela ne correspond pas à la réalité. Je ne prétends pas que nous réussissions à atteindre tous les objectifs que nous nous fixons, mais je répète que nous sommes très attentifs à ces situations. Nous savons qu’il existe des zones de fragilité qui nécessitent que les juridictions soient armées.

S’agissant du turnover, il est très différencié selon les juridictions : faible à Papeete, limité à La Réunion et à Nouméa, mais plus significatif en Guyane et à Mayotte, où nous savons que l’attractivité est un sujet. Cela rejoint la question de la durée maximale des fonctions outre-mer : il faut trouver le point d’équilibre favorisant l’attractivité et la fidélisation – pour éviter une rotation trop importante – tout en évitant les inconvénients d’un séjour trop long. Les problématiques sont similaires dans certaines juridictions de l’Hexagone, qui souffrent du même déficit d’attractivité.

Il convient de noter une différence significative entre les magistrats et les greffiers : les taux de rotation de ces derniers sont très faibles aux Antilles par exemple – en particulier à Basse-Terre, l’un des ressorts les plus attractifs pour eux. À Cayenne, ce taux est deux fois plus élevé, ce qui démontre une nouvelle fois un manque d’attractivité.

Comment rééquilibrer la situation, et quels leviers utilisons-nous ?

Je ne m’étendrai pas sur les leviers d’attractivité interministériels, notamment indemnitaires. Les magistrats peuvent aussi bénéficier d’une accélération de carrière grâce aux bonifications d’ancienneté.

Pour répondre à la question récurrente de l’accompagnement à la prise de fonctions, nous avons choisi de nous appuyer sur un prestataire privé qui facilite les démarches liées à la recherche d’un logement, au déménagement et à la scolarisation des enfants. Nous sommes vigilants à la qualité de son intervention : nous en avons discuté avec les chefs de cour et de juridiction ainsi qu’avec nos collègues de Mayotte, où l’absence d’offre immobilière complique grandement la situation. Si le niveau d’efficacité du dispositif est fluctuant, celui-ci nous paraît néanmoins essentiel.

Nous essayons par ailleurs de muscler la communication en interne pour casser ce déficit d’attractivité. Lorsque nous nous rendons dans les ressorts ultramarins, nous constatons que nos collègues, greffiers ou magistrats, sont ravis d’être là. Ils mettent en évidence les richesses du territoire et les vrais facteurs d’attractivité. Cela ne fait pas disparaître les difficultés, mais il est très important de communiquer sur ce sujet.

Nous mettons un guide à disposition des collègues qui partent en outre-mer. Nous avons créé une page regroupant l’ensemble des informations concernant l’outre-mer sur le site intranet de la direction des services judiciaires. L’objectif est de renforcer la communication sans passer par les cheminements habituels, afin de diffuser directement aux agents des informations sur ce que nous faisons et sur les points de blocage que nous rencontrons. Il s’agit de tenir un discours de réalité et de vérité.

Les contrats de mobilité ne sont pas la panacée mais ils font partie des différents leviers auxquels nous avons recours pour lutter contre le déficit d’attractivité de certains ressorts, comme en Guyane et à Mayotte. Il est proposé aux agents acceptant d’y être affectés d’être prioritaires pour leur poste suivant, sous réserve du respect de certaines conditions, à l’issue d’une durée minimale – deux ans à Mayotte, trois ans à Cayenne. Nous travaillons sur ce sujet en fonction des demandes qui remontent du terrain. Il faut en effet bien réfléchir à ce que l’on fait : une durée minimale trop courte ne donne pas le temps de s’intégrer dans le territoire, ce qui peut poser des problèmes. Mais quand un ressort souffre d’un déficit d’attractivité, il faut bien trouver des solutions. Nous reviendrons ultérieurement sur les brigades, qui donnent de bons résultats en la matière.

Les contrats de mobilité figurent désormais dans le statut de la magistrature. À l’origine, ils étaient le fruit d’un accord entre la direction des services judiciaires et le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Cela conduisait les collègues à faire certains choix avant de partir à Cayenne ou à Mayotte, discutés en amont avec la direction des services judiciaires. Nous nous engagions à ce que, à l’issue de la durée minimale, ils puissent rejoindre le poste souhaité, après avoir vérifié en amont qu’il n’y avait pas d’effet d’aubaine trop important. Cela nous paraissait cohérent de donner de la lisibilité.

J’appelle votre attention sur une spécificité de l’institution judiciaire : nous sommes chargés de la gestion des ressources humaines mais nous ne sommes pas seuls décideurs puisque certains mouvements relèvent de la compétence du seul Conseil supérieur de la magistrature, par exemple aux postes de chef de juridiction, comme président et premier président. Pour l’ensemble des autres mouvements, le ministère de la justice établit des propositions de mouvements qui sont transmises au Conseil supérieur de la magistrature, lequel rend un avis. Quand il s’agit de magistrats du siège, l’avis doit être conforme : nous ne pouvons pas nous en exonérer ; s’il n’y a pas d’avis conforme, le mouvement ne se fait pas. Concernant les magistrats du parquet, un avis simple suffit mais, en réalité, il n’y a pas de « passé outre » : depuis plusieurs années, le ministère de la justice suit l’avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Il y a quelques mois, le Conseil supérieur de la magistrature a émis des avis défavorables sur le retour de collègues ayant bénéficié de ces contrats de mobilité. Cela a suscité de l’émoi localement puisqu’un engagement avait été pris. Nous avons pu en rediscuter avec le Conseil supérieur de la magistrature à l’occasion d’une réunion qui s’est tenue il y a quelques semaines sur la question des outre-mer. Nous sommes parvenus à une position commune qui a permis de valider d’autres mouvements concernant les mêmes collègues. Le problème a donc été réglé en bonne intelligence. Le levier des contrats de mobilité nous permet d’avoir une position dynamique.

Un autre levier consiste à valoriser le parcours outre-mer dans le déroulement de la carrière. D’après nos statistiques, 28 % des chefs de cour, sur l’ensemble de l’institution, ont connu un passage en outre-mer. Nous valorisons systématiquement l’affectation outre-mer parce que nous considérons qu’elle démontre des capacités d’adaptation significatives. Cela permet d’envoyer un message aux collègues qui pourraient être intéressés par un tel mouvement.

Concernant les brigades et les délégations, l’objectif est d’être pragmatique et opérationnel en cas de crise ou de difficultés liées à des vacances de postes, qui nécessitent de projeter des effectifs de manière limitée dans le temps au profit d’une juridiction ultramarine. Deux dispositifs existent, l’un statutaire et l’autre résultant d’un accord avec le Conseil supérieur de la magistrature.

Le dispositif statutaire est la délégation, désormais inscrite dans la loi. Les chefs de cours d’appel ultramarines confrontés à une crise demandent à leurs homologues de la cour d’appel de Paris ou d’Aix-en-Provence – seules ces deux cours d’appel peuvent être actionnées – de leur déléguer des magistrats pour une durée réduite allant jusqu’à trois mois. L’avantage de ce dispositif est sa grande réactivité, puisque le mouvement ne nécessite pas de passage devant le Conseil supérieur de la magistrature. Il résulte en effet d’un accord entre les deux chefs de cour, la direction des services judiciaires ne faisant qu’émettre un avis. Cela permet de projeter des effectifs dans les semaines qui suivent la demande, à la condition toutefois que les cours d’appel de départ soient en mesure de les fournir – d’où l’intérêt de la discussion entre les chefs de cour.

Le dispositif des brigades n’est pas inscrit dans la loi : il résulte d’un accord avec le Conseil supérieur de la magistrature. Nous suivons les règles de nomination classiques en soumettant à ce dernier, pour avis, un projet de mouvement – c’est ce que l’on appelle une transparence. Le collègue ne part en brigade que pour une durée de six mois, l’objectif étant de traiter une difficulté – vacance de poste, problématique de stock – à moyen terme, contrairement à la délégation qui vise à parer à une situation d’urgence.

Ces deux dispositifs nous paraissent performants parce que nous avons constaté un effet de bord très positif : des collègues partis en brigade avec la perspective de découvrir le ressort ont ensuite demandé leur maintien in situ. C’est un point positif parce qu’ils rejoignent ainsi un ressort en connaissance de cause.

La limitation dans le temps des fonctions exercées en outre-mer est difficile, car elle se heurte aux contraintes juridiques du statut de la magistrature. Il existe cependant des durées d’exercice maximales dans certaines fonctions. Ainsi, on ne peut pas être juge d’instruction plus de dix ans, ni chef de juridiction plus de sept ans : après cette période, on est déchargé de ses fonctions, quel que soit l’endroit où l’on se trouve. Il n’existe néanmoins aucun dispositif géographique de ce type, pour quiconque.

Il importe d’éviter une présence trop longue dans un ressort. La mobilité géographique est un point d’attention pour la direction des services judiciaires, comme pour le Conseil supérieur de la magistrature, dans les projets de mouvement, et pas seulement en outre-mer. Si la mobilité géographique est valorisée, l’exercice est néanmoins complexe car certains collègues peuvent, pour des raisons personnelles, ne pas être en mesure d’effectuer une mobilité géographique trop importante. Il faut donc en permanence trouver la ligne de crête, en évitant l’écueil de la durée trop courte d’exercice, qui serait déstabilisante pour les juridictions et nuirait à la connaissance que l’on peut avoir du ressort et à la capacité de servir l’institution et les justiciables. L’inspection des services judiciaires a déjà souligné que ce sujet constituait une piste d’interrogations.

M. le président Frantz Gumbs. Les préfets, les commandants de gendarmerie, les recteurs, les chefs d’établissements scolaires de second degré doivent changer de poste au-delà d’une certaine durée. Existe-t-il une règle similaire pour les chefs de cour ?

M. Pascal Prache. Pour l’ensemble des chefs de juridiction – chefs de cours ou chefs de juridiction de première instance –, la règle est de sept ans. Les collègues bénéficient d’une double nomination : lorsqu’ils sont chefs de cour, ils sont en même temps nommés à la Cour de cassation. À l’expiration du délai, s’ils n’ont pas obtenu une nouvelle affectation, ils sont automatiquement rattachés à la Cour de cassation ou à l’inspection. Pour les chefs de juridiction, c’est différent : à l’expiration du délai de sept ans, ils sont rattachés à la cour d’appel dont ils dépendent. Ainsi, le procureur de Basse-Terre, au bout de sept ans, sera rattaché à la cour d’appel comme substitut général.

Mme Sandrine Nosbé (LFI-NFP). Notre commission d’enquête aborde la question du fonctionnement de la justice dans les outre-mer sous plusieurs angles, dont celui de la confiance dans la justice. La direction des services judiciaires est responsable de l’organisation et du bon fonctionnement des cours et des tribunaux de l’ordre judiciaire. Vous avez dû entendre parler de l’affaire David Vital, qui porte sur des soupçons de corruption active et passive et de trafic d’influence actif et passif. Deux hauts magistrats, Alain Chateauneuf et Bruno Karl, sont impliqués et une enquête préliminaire a été ouverte à leur encontre en décembre 2024. Elle vise à déterminer s’ils ont commis des actes contraires à la déontologie judiciaire tels que la communication d’informations sensibles à David Vital. Depuis, le premier a été nommé à la cour d’appel de Dijon et le second président de la cour d’appel de Nouméa.

Aujourd’hui, en juillet 2025, nous constatons l’immobilisme et le silence du ministère de la justice. Je rappelle que logiquement, la marche à suivre consiste à informer rapidement le Conseil de la magistrature, à initier une procédure disciplinaire, à assurer une enquête interne rigoureuse, à prendre si nécessaire des mesures conservatoires et à communiquer de façon claire et transparente sur les étapes de la procédure.

Comment expliquez-vous qu’au bout de six mois, rien n’ait été fait ? Comment justifiez-vous ce non-respect de l’une de vos missions premières, qui est de veiller à l’intégrité du système judiciaire ? Comment justifiez-vous ce dysfonctionnement sur fond de soupçons de corruption de deux magistrats à La Réunion ?

M. Pascal Prache. La direction des services judiciaires est très attentive au suivi de l’ensemble des situations susceptibles de relever du disciplinaire. Elle se livre à une analyse des éléments de fond qui résultent de l’enquête afin de déterminer s’il y a eu des manquements. Cette analyse est ensuite communiquée au Conseil supérieur de la magistrature. J’aurais bien du mal à entrer dans le détail du cas que vous citez car il faudrait pour cela que nous soyons destinataires de ces éléments de fond. Or, sauf erreur, l’enquête est toujours en cours. Pour ces raisons, je ne peux pas vous en dire plus aujourd’hui.

J’insiste toutefois sur un point : dans des ressorts de taille réduite, la mise en cause d’un magistrat prend des proportions très significatives et appelle une réponse la plus rapide possible. C’est ce que nous essayons de faire, dans le respect des règles du code de procédure pénale.

Mme Sandrine Nosbé (LFI-NFP). Je souhaite comprendre comment ces deux magistrats ont pu être nommés à Dijon et à Nouméa sans qu’aucune mesure conservatoire ait été prise et pourquoi il a fallu autant de temps pour qu’une enquête soit ouverte. Cela abîme la confiance dans la justice – particulièrement dans les outre-mer, où l’on est très loin de Paris – en donnant l’impression que ces magistrats peuvent faire n’importe quoi puisqu’ils sont laissés en roue libre.

M. Pascal Prache. Je n’entrerai pas dans le détail de cette affaire, sur laquelle nous disposons de peu d’éléments. Je me permets d’insister sur le fait que les mesures qui peuvent être prises en matière disciplinaire ou pré-disciplinaire doivent reposer sur des faits précis. Quant aux nominations que vous évoquez, elles sont à la main du Conseil supérieur de la magistrature pour les postes de premier président – je ne cherche pas à me défausser mais simplement à rappeler que cette affaire soulève la question du stade d’avancement de l’enquête et sur ce qui motiverait une saisine du Conseil supérieur de la magistrature dans le respect des règles. La déontologie constitue l’ossature, la colonne vertébrale de l’institution judiciaire. Nous devons donc y être particulièrement attentifs, a fortiori dans des ressorts où de tels faits sont plus observés qu’ailleurs.

M. Jiovanny William (SOC). Un rapport de l’inspection générale de la justice fait état de détournements de fonds au conseil départemental d’accès au droit de la Martinique. La présidente du tribunal judiciaire de Fort-de-France mise en cause dans cette affaire a été mutée. On n’en sait pas beaucoup plus et j’aimerais savoir si vous pouvez nous fournir des informations sur ce sujet qui nourrit la défiance à l’égard de la justice.

Vous êtes chargés du fonctionnement des juridictions de l’ordre judiciaire. La connaissance de la culture ultramarine tient-elle une place importante dans les mouvements qui sont proposés ? Nous avons une histoire, une langue, une culture, et la pratique est d’adapter les décisions judiciaires pour en tenir compte. Les magistrats nommés dans nos territoires sont-ils au fait de nos coutumes, de nos pratiques et des adaptations qu’elles impliquent ? Existe-t-il une formation spécifique ? Vous avez parlé d’un guide : celui-ci a-t-il été élaboré avec des personnes référentes dans les ressorts des tribunaux concernés ?

Tenez-vous des statistiques sur les décisions judiciaires qui sont prises dans nos territoires, par exemple sur le taux de placement en détention provisoire, afin d’établir des comparaisons entre les différents ressorts ?

Vous êtes, madame, la référente outre-mer : s’agit-il d’une nouveauté ou bien existait-il déjà un ou une référente outre-mer ?

Enfin, à la cour d’appel de Fort-de-France, au XIXe siècle, le parquet n’était pas rehaussé : il se trouvait au même niveau que la défense. Pour quelles raisons les chefs de cour ont-ils décidé, en 2025, de le rehausser alors que la coutume, la tradition, l’histoire du tribunal judiciaire et de la cour d’appel voulaient qu’il soit placé à la même hauteur que la défense ? Cette décision a-t-elle été mûrement réfléchie ? S’agit-il d’une volonté de casser notre histoire, sachant qu’une précédente garde des sceaux s’était montrée favorable au maintien du placement équivalent de la défense et du parquet dans le nouveau tribunal judiciaire de Fort-de-France ? Je sais que je m’adresse à un ancien parquetier : c’est donc à dessein que je pose cette question.

M. Pascal Prache. Sur la première question, je n’entre pas dans le détail car les procédures sont en cours. Toutefois, ce sujet n’est pas perdu de vue.

La question de la connaissance de la réalité et des pratiques du ressort est essentielle pour le bon fonctionnement de la justice. Cela vaut pour tous les ressorts, en Hexagone comme ailleurs, mais c’est particulièrement vrai dans les territoires ultramarins. Nous essayons de travailler cette dimension parce que c’est un point sur lequel nous devons être vigilants ; nous pouvons d’ailleurs encore progresser.

Pour les auditeurs de justice qui partent en outre-mer, nous consacrons une période dans la formation initiale à cette perspective, afin qu’ils s’imprègnent des situations qu’ils seront amenés à rencontrer. De plus, ils peuvent désormais effectuer un stage juridictionnel en outre-mer, ce qui n’était pas le cas précédemment.

Nous avons par ailleurs une formation continue de qualité, qui s’adresse aux magistrats souhaitant une mutation en outre-mer. Elle est animée par Éric Corbaux, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, qui était en poste aux Antilles. Celui-ci fait intervenir des collègues d’outre-mer, de façon à partager leur expérience. La remontée d’informations par celles et ceux qui se trouvent sur place est essentielle pour permettre de véritables échanges, allant au-delà de la présentation théorique. L’une des pistes sur lesquelles nous travaillons vise à rendre cette formation continue obligatoire pour celles et ceux qui veulent partir en outre-mer. Nous considérons que la formation est le levier le plus idoine. Quel que soit le ressort que l’on rejoint, la culture locale constitue une richesse. C’est pourquoi nous valorisons les parcours des collègues qui sont passés outre-mer car ils ont ainsi apporté la preuve de leur capacité d’adaptation.

Tels sont quelques-uns des leviers que nous pouvons actionner. Je n’en ai pas épuisé la liste : d’autres sont envisageables, comme l’utilisation de la vidéo, que nous pouvons développer sur le site internet de la direction. Je pense toutefois que l’angle d’attaque le plus performant reste le partage d’expériences.

Concernant votre question sur les statistiques pénales, je suis bien incapable de vous répondre car je ne dispose pas de ces éléments. C’est une question que vous pourriez poser à la direction des affaires criminelles et des grâces. En revanche, nous sommes vigilants sur le niveau global de la délinquance. Cela renvoie encore une fois à la question des moyens.

Dans la magistrature, il existe trois grades : le deuxième, le premier et le « hors hiérarchie », qui est le grade le plus élevé. Nous avons fait en sorte que les postes de chef de cour de Cayenne soient hors hiérarchie, alors que l’activité globale de la juridiction ne le justifiait pas, afin de tenir compte de la montée en puissance de son activité pénale, beaucoup plus significative que son activité civile.

Enfin, la question du rehaussement de l’estrade dans la salle d’audience est à la main des chefs de cour ; je ne sais pas s’ils ont déjà communiqué à ce propos. L’administration centrale n’a pris aucune décision, ni dans un sens ni dans l’autre. C’est un sujet compliqué, qui avait été tranché en 2015 par la ministre de la justice dans le sens que vous avez évoqué. Je ne suis pas en mesure de vous en dire plus, cette question relevant de la responsabilité des chefs de cour.

M. le président Frantz Gumbs. Vous avez indiqué qu’il était nécessaire que les magistrats qui ont vocation à y servir connaissent la réalité des outre-mer. Cette question n’est pas sans lien avec l’image du système judiciaire dans ces territoires : il y est perçu comme non neutre et non indépendant de l’exécutif, et l’on a parfois l’impression d’une connivence entre les magistrats et le préfet. Quelle est la proportion de magistrats ultramarins exerçant dans l’Hexagone et dans les outre-mer ?

M. Pascal Prache. Il n’existe pas de statistiques sur le nombre de magistrats ultramarins ; ce type d’information n’est pas accessible pour des raisons légales et le lieu de naissance n’est pas suffisant pour déterminer l’origine d’une personne.

Nous constatons que certains de nos collègues nés en outre-mer ont des contraintes de mobilité géographique qu’il nous faut prendre en considération dans la gestion des ressources humaines. Il faut trouver une ligne de crête entre la mobilité prônée par le ministère de la justice et par le Conseil supérieur de la magistrature et la prise en compte des attaches personnelles de ces magistrats qui sont obligés de quitter leur famille proche ; dans l’Hexagone, la question se poserait de manière tout à fait différente. Elle donne régulièrement lieu à des discussions avec les intéressés, en interne et avec le CSM.

Par ailleurs, dans la perspective de valoriser le recrutement de collègues nés en outre-mer, nous envisageons la création d’une classe Prépa Talents pour le concours de l’École nationale de la magistrature (ENM) en Guadeloupe ; si elle fonctionne, nous pourrons envisager d’autres sites.

La confiance des justiciables dans la justice n’est pas un problème propre aux ressorts ultramarins ; il y a beaucoup de communication à faire pour ouvrir la justice vers l’extérieur et tordre le cou à la perception que vous évoquez. C’est pourquoi nous appuyons les initiatives qui se font jour, comme à Basse-Terre, où un comité des usagers a été installé pour prendre le pouls des personnes qui se rendent dans la juridiction et associer des volontaires à une réflexion sur l’amélioration des services ; nous trouvons excellente l’idée de ce dispositif qui est bien plus poussé qu’un simple questionnaire de satisfaction. La juridiction de Basse-Terre a également entrepris de mettre en ligne les décisions les plus importantes prises en matière civile pour faire connaître son action.

Il existe par ailleurs des conseils de juridiction, qui servent de fenêtre de communication avec les élus locaux ; c’est un espace de dialogue où la juridiction présente sa structuration et ses projets et où les élus font remonter les points d’alerte, les difficultés et les pistes d’amélioration qui leur semblent pertinentes. Ils sont plutôt axés sur la justice pénale et ont vocation à être déclinés dans toutes les juridictions. Le garde des sceaux vient de prendre une circulaire créant des conseils locaux de politique civile (CLPC) où seront abordées les questions de justice civile, qui se rapprochent davantage du quotidien de nos concitoyens.

Mme Aurélie Grenot-Devedjian. L’initiative de la cour d’appel de Basse-Terre en faveur d’une gouvernance orientée vers la cité, dénommée Open Justice, est très innovante. Cette politique judiciaire régionale a pour but de renforcer la proximité et de comprendre les attentes locales, qui ne sont pas les mêmes que dans l’Hexagone. Une réflexion est en cours pour la dupliquer en fonction de ses résultats, et un questionnaire est en cours de finalisation en vue de l’installation du comité des usagers en septembre prochain. Cette initiative s’accompagne d’une politique de communication ambitieuse qui passe par la publication des décisions civiles d’importance majeure, suivant les recommandations de la Cour de cassation et de l’inspection générale de la justice, afin de restaurer le lien de confiance avec la justice. Je précise que la qualité de ce lien dépend aussi des autres acteurs qui concourent à l’œuvre de justice – avocats, notaires, huissiers et interprètes.