rapport d'enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins — Comptes rendus des auditions

Avant mon arrivée, le référent outre-mer du ministère avait le statut de chargé de mission auprès du directeur des services judiciaires. Elle se greffe à présent sur le fonctionnement du pôle de l’évaluation et de la prospective, qui présente l’avantage de la pluridisciplinarité et de la transversalité, et elle constituerait un point d’entrée pour les acteurs de terrain sans préjudice des contacts directs entre les services et les acteurs locaux. Cette restructuration s’inscrit dans le prolongement de deux plans ministériels d’envergure, relatifs l’un à la reconstruction des services judiciaires à Mayotte et l’autre à la chaîne de soutien à l’installation de la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni.

M. Pascal Prache. Nous savons déjà que le palais de justice de Saint-Laurent-du-Maroni sera confronté à un problème d’attractivité majeur. Nous avons créé un groupe de travail dédié, avec les organisations syndicales de Cayenne, pour identifier des leviers d’attractivité. L’objectif est de dupliquer ces groupes de travail dans chaque territoire d’outre-mer pour répondre aux problématiques spécifiques de chacun d’entre eux.

M. le président Frantz Gumbs. Des initiatives adaptées aux territoires ont été prises ici ou là pour remédier à l’inégal accès à la justice, comme le Justibus en Martinique et la Pirogue du droit en Guyane, mais elles n’ont pas été pérennisées. Est-ce parce qu’elles dépendaient trop fortement de la personnalité qui les avait lancées ou parce qu’elles n’étaient pas intéressantes pour le système ?

M. Pascal Prache. Cette question relève de la compétence du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes.

M. Elie Califer (SOC). Si nous avons souhaité une commission d’enquête sur le fonctionnement de la justice en outre-mer, c’est que nous sentons en notre for intérieur – et en regardant nos pays vivre et respirer – qu’il y a des soucis. Quelle évaluation faites-vous de l’évolution de la situation de la justice, et plus précisément de la magistrature, dans les territoires d’outre-mer, et singulièrement en Guadeloupe ?

Puisque vous n’êtes pas en mesure de nous fournir des statistiques comparées sur la performance des juridictions d’outre-mer, je vous interrogerai sur les ressources humaines disponibles. Si j’ai bien compris, d’ici à 2029, vous aurez 200 personnes supplémentaires à votre disposition. Quelle proportion de ces effectifs sera attribuée aux outre-mer ? Bénéficieront-ils d’une priorité, vu l’importance de l’activité judiciaire dans ces territoires ?

Enfin, la lenteur de la justice chez nous, supposée ou réelle, n’aurait-elle pas pour effet de pousser certains à se faire justice eux-mêmes ?

Mme Aurélie Grenot-Devedjian. Les besoins des territoires ultra-marins ont été évalués à l’occasion de deux études d’importance. La première, en cours de finalisation, portait sur l’incidence du vieillissement de la population sur les besoins des territoires, et l’on sait que ce phénomène est particulièrement prononcé en outre-mer.

La seconde étude portait sur la répartition équitable des effectifs supplémentaires prévus par la LOPJ : 1 500 magistrats, 1 800 greffiers, 1 100 attachés de justice. Nous avons travaillé à l’élaboration d’une méthodologie innovante en cherchant à objectiver les besoins à l’échelon régional pour déterminer à quel pourcentage de l’enveloppe budgétaire chaque cour d’appel pouvait prétendre à l’horizon 2027.

D’emblée, nous nous sommes demandé comment restituer les singularités des territoires ultramarins en les faisant bénéficier de notre robustesse statistique sans gommer leurs spécificités. Une autre difficulté tenait au caractère parcellaire des données dans les outre-mer par rapport à l’Hexagone. Nous avons donc construit un modèle distinct pour l’outre-mer avec un panel de données ajusté : par exemple, nous n’avons pas retenu la densité de la population, qui aurait pénalisé des territoires peu denses où les besoins sont forts, et nous avons privilégié le taux de chômage faute d’autres indicateurs socio-économiques. Finalement, un arbitrage politique a décidé d’attribuer aux outre-mer 5 % des effectifs supplémentaires.

Cette méthode innovante déterminait uniquement les créations de poste ; y ont été ajoutées les vacances de poste dont chaque cour d’appel justifiait au 1er janvier 2023. Ainsi, la cour d’appel de Cayenne s’est vu allouer 19 magistrats à l’horizon 2027 : 10 correspondant aux vacances de poste sur le ressort, 9 au titre des créations de poste. Enfin, parce que la démarche statistique ne permettait pas de prédire les futures politiques prioritaires du gouvernement, nous avons mis en réserve 10 % des effectifs pour abonder les juridictions interrégionales spécialisées (Jirs).

M. Pascal Prache. Pour dissiper tout malentendu, je n’étais pas en mesure de vous répondre en détail concernant les indicateurs de politique pénale et le nombre de détentions provisoires – il faudrait interroger la direction des affaires criminelles et des grâces –, mais nous disposons évidemment de statistiques sur la performance des juridictions ultramarines et le nombre d’affaires traitées au civil et au pénal, que nous pourrons vous transmettre. Ces remontées statistiques sont en partie automatisées ; nous en faisons ensuite une analyse que nous envoyons aux cours d’appel avant les dialogues de gestion, qui se tiennent entre octobre et novembre et durant lesquels nous discutons de leurs besoins. Pour vous dire à quel point nous avançons dans la professionnalisation du raisonnement, nous avons bâti il y a quelques mois une carte des territoires qui fait apparaître en couleur les besoins, la performance et l’efficience de chacun d’entre eux.

Le développement de la délinquance aux Antilles est pour nous un vrai sujet de préoccupation car il est lié, notamment, au trafic de stupéfiants ; des inquiétudes similaires se font jour concernant l’océan Indien, sans même parler du reste de l’Hexagone. La réponse à ce problème passe par le renforcement des juridictions interrégionales spécialisées. Sur les 1 500 postes de magistrats prévus par la LOPJ, 1 350 postes ont été localisés en 2023 sur la base des travaux, des arbitrages politiques de l’époque et des remontées faites par les chefs de cour d’appel, et 150 ont été mis en réserve. L’arbitrage rendu à ce jour par le garde des sceaux a orienté 95 magistrats de cette réserve vers la lutte contre la criminalité organisée pour armer le futur parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), mais aussi les Jirs, et il est évident que la question de la Jirs de Fort-de-France se posera.

M. Joseph Rivière (RN). L’accès au droit est encore un parcours du combattant à La Réunion. Quels leviers pourraient faciliter la justice de proximité ?

Par ailleurs, j’entends souvent les magistrats des cours d’appel et les syndicats se plaindre d’un manque de moyens dans les services judiciaires. Comment serait-il possible d’améliorer la situation ?

M. Pascal Prache. Votre première question relève de la compétence du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes.

La situation de la cour d’appel de Saint-Denis est atypique car celle-ci traite à la fois des problèmes de La Réunion et de ceux de Mayotte. Or Mayotte souffre de problèmes très lourds que le cyclone a amplifiés : une question immobilière majeure, un déficit d’attractivité très significatif et des conditions d’exercice compliquées, tant du point de vue de l’accès à l’eau que du logement. La Réunion a aussi des problèmes, y compris sur le plan immobilier, mais sa situation est sans commune mesure avec celle de Mayotte.

Comme l’ensemble des services de l’État et les collectivités territoriales, nous devons répartir de la manière la plus juste possible des ressources contraintes. Un des leviers d’action possibles est le renforcement des effectifs de magistrats et de greffiers placés, qui sont rattachés à la cour d’appel mais peuvent être envoyés dans les juridictions du ressort en fonction des besoins. Nous allons renforcer les effectifs de « placés » à La Réunion pour tenir compte des difficultés mahoraises, tout en gardant en tête que ces difficultés ne doivent pas empêcher la cour d’appel de Saint-Denis de traiter des problèmes de La Réunion. Je précise néanmoins que le déficit d’attractivité à La Réunion est faible, comme à Papeete et à Nouméa ; ce n’est pas le cas à Mayotte.

De manière générale, nous tenons compte des points d’alerte qui nous sont remontés par les chefs de cour et par les organisations syndicales. Lors de la crise mahoraise, nous étions en lien direct avec les organisations syndicales afin de multiplier les canaux de remontée d’informations et d’accompagner au mieux nos collègues sur place, magistrats, greffiers et contractuels. La cellule de sécurité FIP5 s’est réunie tous les jours pour retrouver la trace de ceux dont nous n’avions pas de nouvelles après le passage du cyclone.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Le sous-effectif chronique en Martinique fait que, de l’aveu du premier président de la cour d’appel de Fort-de-France, aucun secteur ne fonctionne. Cela pose de multiples problèmes : des délais de traitement très longs – plus de deux ans pour traiter les dossiers des mineurs criminels –, une surpopulation carcérale récurrente et des problèmes flagrants de réinsertion des détenus, au point que la prison de Ducos est plus un centre de formation des caïds qu’un espace propice à la réinsertion. D’après les analystes, les réformes sont insuffisantes.

Un problème demeure par-dessus tout, celui de la proximité – pour ne pas dire de la promiscuité – entre certains magistrats et les gros détenteurs du pouvoir économique. Il n’est pas rare que des magistrats soient logés chez les békés, dans leurs lieux emblématiques de résidence ; cela crée des liens humains qui peuvent se transformer en liens d’amitié et de solidarité lors des arbitrages rendus par les magistrats. Or c’est là que le bât blesse. La justice est rendue par des non-originaires, tandis que les justiciables sont souvent des originaires – et il ne s’agit pas d’une question de couleur de peau. Cela choque d’autant plus que lorsqu’un arbitrage est rendu entre un descendant de colon et un non-descendant de colon, dans 99 % des cas, la balance de la justice penche du côté du plus fort. Cela creuse le déficit de confiance dans la justice, particulièrement en Martinique, mais peut-être aussi dans d’autres territoires. Les décisions de justice relatives au droit de propriété illustrent le fait que ce droit constitutionnel est sanctuarisé pour certains et pas pour d’autres. Le sentiment d’une justice à deux vitesses est en train de croître.

Il est urgent d’agir pour réparer les suspicions de collusion entre les gros propriétaires capitalistes descendants de colons et les magistrats fraîchement nommés. Pour vous donner une illustration, tous les magistrats vont voir à leur arrivée le préfet et le premier des békés, M. Bernard Hayot ; c’est quasiment un passage obligé. Pourquoi ? Certaines pratiques demeurent et entament l’image de la justice.

M. Pascal Prache. Nous sommes vigilants sur le comblement des vacances de postes en outre-mer car nous savons ces juridictions fragiles, mais j’entends malheureusement la même plainte de la part de juridictions hexagonales qui se disent en grande souffrance. Nous sommes au milieu du gué : tous les magistrats prévus par la LOPJ ne sont pas encore arrivés en raison de la durée de la formation, mais nos projections pour septembre 2025, qui intègrent les sorties d’école, prévoient que l’effectif théorique sera atteint ou dépassé. Nous nous sommes efforcés d’attribuer ces ressources de la manière la plus équilibrée et la plus juste possible en tenant compte des spécificités des outre-mer. Il est néanmoins possible qu’elles soient jugées insuffisantes.

Notre objectif commun est de faire en sorte que les juridictions fonctionnent avec des effectifs adaptés aux besoins. En période de ressources contraintes, il y a des arbitrages à faire et nous aurons besoin du soutien de la représentation nationale lors des choix budgétaires.

La question de la surpopulation carcérale et de la réinsertion des détenus relève de la direction de l’administration pénitentiaire. Nous constatons qu’elle a un impact sur les effectifs de magistrats chargés du sujet.

Enfin, quand j’ai dit que la déontologie était la colonne vertébrale de la magistrature, ce n’était pas une figure de style. La déontologie s’acquiert à l’école, puis mûrit et se déploie dans les fonctions exercées. C’est le travail du chef de juridiction que d’échanger avec les nouveaux collègues et de rappeler, au besoin, des points de déontologie essentiels. La loi prévoit qu’à chaque prise de fonctions, le magistrat doit remplir une déclaration d’intérêts qui donne lieu à un entretien déontologique avec le chef de juridiction ; ces éléments sont ensuite transmis à la direction des services judiciaires, qui en assure la confidentialité et la conservation. Les documents restent par la suite accessibles aux missions d’inspection et au Conseil supérieur de la magistrature. La réponse est toujours de s’arc-bouter sur la déontologie, a fortiori dans ces territoires aux problématiques diverses.

Mme Sandrine Nosbé (LFI-NFP). Quels sont les critères de recrutement du référent outre-mer au secrétariat général ? Doit-il avoir une connaissance ou une expérience des outre-mer ?

M. Pascal Prache. Je ne peux pas vous répondre. Ce n’est pas nous qui avons géré son recrutement.

M. le président Frantz Gumbz. Je vous remercie pour ce tour d’horizon complet de vos attributions. Si nous avions d’autres questions, nous n’hésiterions pas à vous les transmettre ou à vous réinviter. De votre côté, outre les réponses au questionnaire, vous êtes libres de nous envoyer toutes les informations que vous jugeriez utiles à notre connaissance de l’inégal accès au droit dans les outre-mer. Vous avez raison de préciser que chacun de ces territoires a ses particularités, même s’il y a sans doute un socle commun lié à la distance, à l’isolement, à l’insularité – sauf en Guyane – ou encore à la culture que nous cherchons à établir afin de déterminer des voies de progression vers un égal accès à la justice.

M. Pascal Prache. Quand je disais en introduction que la gestion des situations en outre-mer était une priorité de la direction des services judiciaires, ce n’était pas une simple formule. Cela correspond très exactement à ce que nous faisons : que ce soit par l’identification des besoins, le déploiement des effectifs, la capacité d’innovation avec des dispositifs qui n’existaient pas il y a dix ans comme les délégations et les brigades, nous essayons de répondre collectivement aux défis ultramarins. Nous sommes mobilisés au quotidien, même si nous avons conscience qu’il reste du chemin à parcourir.

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Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Jacob, préfet, directeur général des outre-mer du ministère des Outre-mer, et Mme Karine Delamarche, directrice générale adjointe (mercredi 9 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Nous entendons désormais la direction générale des outre-mer, rattachée au ministère des outre-mer, qui conçoit et coordonne l’action de l’État dans les outre-mer. Experte des particularités de ces territoires, la direction propose notamment des adaptations des politiques publiques nationales. Ses représentants nous éclaireront sur la réalité de ces adaptations en matière d’accès au droit et à la justice.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Olivier Jacob et Mme Karine Delamarche prêtent successivement serment.)

M. Olivier Jacob, préfet, directeur général des outre-mer du ministère des Outre-mer. Notre administration, la direction générale des outre-mer (DGOM), concourt à l’accès au service public de la justice dans les outre-mer avec d’autres administrations qui relèvent d’un ministère différent, celui de la justice. Bien sûr, nous interagissons avec elles.

Par ailleurs, du fait de l’indépendance de la justice, notre direction générale a sans doute un pouvoir de coordination et d’influence moindre en matière d’organisation des services judiciaires que dans d’autres domaines, par exemple administratifs.

À la lumière des questions que vous m’avez transmises, je souhaite rappeler les difficultés d’accès au droit et à la justice dans les outre-mer, qui sont peut-être plus marquées que sur le territoire hexagonal – même si c’est sans doute une évidence pour les députés ici présents.

Les territoires ultramarins cumulent des contraintes géographiques, sociales et institutionnelles qui leur sont spécifiques et compliquent l’exercice effectif des droits par ceux de nos concitoyens qui y vivent. Bien sûr, il y a l’éloignement, parfois l’insularité, voire la double insularité, l’enclavement – songeons aux communes de l’intérieur, en Guyane –, la faiblesse des réseaux de transport, l’éparpillement de la population, comme en Polynésie française. Tout ceci limite l’accessibilité physique aux services judiciaires.

À ces difficultés géographiques s’ajoute une fracture numérique persistante. L’une des voies pour combler les difficultés d’accès au droit est celle de la dématérialisation et de la numérisation des services, or dans les outre-mer, les taux d’illectronisme sont relativement élevés. Cela reflète un taux local de pauvreté plus élevé que dans l’Hexagone et la plus grande proportion de populations allophones dans certains outre-mer. Ces généralités ne doivent pas masquer que notre direction générale est très attachée à un traitement singulier de chacun des territoires – la réalité de Saint-Martin n’est pas celle de Saint-Barthélemy ; celle de la Guadeloupe n’est pas celle de la Martinique et ainsi de suite.

S’y ajoute la question des zones blanches. Nous avons encore des progrès à faire en matière d’équipements numériques des outre-mer, que ce soit pour la fibre ou pour la téléphonie mobile, singulièrement pour la 5G.

Les caractéristiques démographiques et sociales de ces territoires accentuent la vulnérabilité d’une partie des publics du service public de la justice. Cela étant, les évolutions démographiques peuvent être très différentes d’un territoire ultramarin à l’autre. En Martinique, en Guadeloupe, mais aussi, dans une moindre mesure, à Saint-Martin, la population vieillit. Les services publics de la justice doivent s’y adapter. Dans des territoires comme Mayotte et la Guyane, au contraire, la population est extrêmement jeune et la croissance démographique est forte. Nous reviendrons sur les services instaurés pour pallier ces contraintes – les maisons France Services et les dispositifs de justice mobile ou d’« aller vers ».

À la lumière des bilans dressés par les préfectures dans la perspective de cette audition, nous constatons que ces dispositifs restent hétérogènes, fréquemment insuffisants au regard des besoins. Nous pourrons préciser les choses territoire par territoire, à partir des remarques qui nous ont été remontées sur la Polynésie française, Wallis-et-Futuna, la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

L’action principale que nous menons en lien avec le ministère de la justice concernant l’accès au droit et à la justice porte sur les projets de loi et de règlement préparés par ce ministère. L’un de nos principaux axes d’action est de promouvoir le « réflexe outre-mer » – même si je sais que M. le rapporteur n’aime pas cette expression, qui sous-entend qu’une stimulation extérieure est nécessaire pour que les outre-mer soient évoqués, alors que cela devrait être spontané. Je constate toutefois que les administrations n’ont pas naturellement le réflexe de penser aux outre-mer. Nous travaillons à diffuser ce réflexe, afin que les administrations, notamment celles du ministère de la justice, quand elles envisagent des réformes, nous contactent au bon moment pour travailler à l’adaptation des textes aux réalités et aux spécificités – je sais que ce mot fait également débat – des outre-mer par rapport à l’Hexagone. Ce n’est pas que les outre-mer seraient intrinsèquement spécifiques. Simplement, du point de vue d’une administration très centralisée, comme l’est l’administration française, ils présentent des spécificités par rapport à l’Hexagone. Nous nous appuyons beaucoup sur la circulaire du 10 juillet 2024 relative à la coordination de l’action du gouvernement dans les outre-mer, qui a été signée par le premier ministre et qui incite l’ensemble des administrations, lorsqu’elles envisagent des textes, à contacter la direction générale des outre-mer au bon moment, pour que nous les adaptions ensemble. Au sein de notre direction générale, une sous-direction entière est dévolue aux affaires juridiques et institutionnelles.

La direction générale entretient par ailleurs des liens étroits avec les services du ministère de la justice, plus particulièrement la direction de l’action civile et la direction des affaires criminelles. Nous travaillons sur des textes visant à résoudre des questions pratiques locales. Par exemple, nous avons travaillé récemment sur le transfert de la gestion du registre du commerce et des sociétés à la Polynésie française. C’était un vieux dossier qui restait en suspens : il manquait les textes nécessaires pour acter le transfert de la compétence du registre du commerce, ce qui posait énormément de problèmes aux entreprises polynésiennes – l’absence d’un tel registre empêche le suivi des sociétés. Nous avons réglé le problème récemment, en permettant la remise en marche de ce service public qui dysfonctionnait depuis de nombreuses années.

De même, nous avons élaboré avec les services du ministère de la justice un projet de décret révisant le barème des saisies de salaire à Wallis-et-Futuna, qui est actuellement examiné par le Conseil d’État.

Nous travaillons également beaucoup avec le ministère de la justice sur un sujet d’un intérêt essentiel dans les outre-mer, celui du foncier et de la régularisation foncière, qui touche au droit de propriété. Certains textes ont été pris de longue date ; d’autres plus récemment, notamment pour faciliter les règlements successoraux. Au-delà des textes législatifs et réglementaires, nous travaillons beaucoup avec le ministère de la justice à la création de groupements d’intérêt public, qui œuvrent dans le domaine foncier, notamment en matière de titrement, pour réduire l’incertitude foncière. Nous travaillons à une agence foncière à Saint-Martin ; une commission d’urgence foncière a été établie à Mayotte. Nous reviendrons sans doute devant la représentation nationale à l’automne, car Marc Vizy, ancien préfet, bien connu des territoires ultramarins, m’a remis récemment un rapport sur le désordre foncier en Martinique. Il y formule des recommandations que la direction générale des outre-mer doit s’approprier, pour sortir des situations d’indivision et de titrement litigieuses.

Ainsi, outre le « réflexe ultramarin », nous travaillons avec le ministère de la justice sur des textes précis et sur l’accès au foncier et la résorption des désordres fonciers dans les outre-mer.

M. le président Frantz Gumbs. Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont devenus en 2007 des collectivités d’outre-mer – avant cela, elles étaient des communes de la Guadeloupe. Très récemment, une préfecture de plein exercice y a été créée. Cela va dans le sens de l’histoire. Peut-être des mesures seront-elles également prises concernant l’éducation nationale et les ARS (agences régionales de santé), entre autres grands services déconcentrés de l’État actuellement logés à Basse-Terre et qui ont compétence sur les îles de Guadeloupe et sur Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Votre avis a-t-il été sollicité concernant la création d’un tribunal judiciaire pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui serait autonome par rapport au tribunal judiciaire de Basse-Terre ?

M. Olivier Jacob. Actuellement, les habitants de Saint-Martin et Saint-Barthélemy accèdent au service public de la justice à travers quatre points justice installés sur ces îles, où sont organisées des permanences hebdomadaires. En 2024, pas loin de 780 justiciables se sont présentés devant ces points justice. Ces dispositifs permettent d’assurer la prise en charge locale des demandes d’information juridique – ailleurs, ils prendraient la forme d’une maison de la justice et du droit. Ils permettent d’orienter les usagers notamment en matière de droit de la famille, de droit du travail, de droit des successions et de droit des étrangers.

Selon la préfecture, il faudrait davantage communiquer sur ces points justice, qui ne sont pas forcément bien connus de la population, améliorer leur visibilité et développer les permanences des délégués du Défenseur des droits.

La question des infrastructures judiciaires à Saint-Martin et Saint-Barthélemy se pose. Même si un tribunal de proximité est accessible par bateau et par avion depuis ces deux îles, elles ne disposent pas de leur propre tribunal judiciaire. La situation évolue. Le ministère de la justice a constaté que le ministère de l’intérieur avait adapté l’organisation administrative en créant une préfecture de plein exercice. Cela a de multiples conséquences sur les services « civils », qui auparavant dépendaient de la Guadeloupe. Pour reprendre votre expression, c’est le sens de l’histoire. J’en ai discuté avec la secrétaire générale du ministère de la justice. Certes, la création d’une préfecture de plein exercice correspond à une initiative prise par le seul ministre de l’intérieur et des outre-mer – c’était alors M. Darmanin –, mais toute l’adaptation qui s’en est suivie, avec notamment la création d’un commandement de gendarmerie de plein exercice, pousse dans ce sens.

Je suis pour ma part favorable à la création d’un tribunal judiciaire sur place. Cela permettrait notamment au préfet de pouvoir s’appuyer sur un procureur de la République comme interlocuteur de proximité.

Toutefois, même s’il y avait un tribunal judiciaire, il y a un problème d’administration pénitentiaire à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Comme dans d’autres territoires peu peuplés et éloignés, tels que Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon ou les îles Marquises, en Polynésie française, il y a très peu de geôles à Saint-Martin – il doit y avoir seulement deux places. Le préfet m’indiquait que fréquemment, en cas de détention préventive ou d’incarcération définitive, il fallait transférer les détenus vers la Guadeloupe voisine.

Certes, il est facile pour moi d’indiquer que la création d’un nouveau tribunal judiciaire va dans le sens de l’histoire, car les moyens humains et matériels nécessaires relèvent du ministère de la justice et non de celui des outre-mer.

M. Davy Rimane, rapporteur. Nous avons échangé dans différentes situations et vous connaissez ma position. Votre propos liminaire résume bien la situation globale : la DGOM bénéficie d’une vision à 360 degrés sur tous les territoires. Nos concitoyens des outre-mer rencontrent des difficultés pour accéder à la justice, pour des raisons infondées. Leurs droits fondamentaux sont foulés aux pieds.

Vous évoquez l’éloignement de ces territoires, leur insularité dans certains cas, et différents facteurs sociaux, économiques et culturels, notamment la part des allophones, pour expliquer que la situation y est plus complexe que dans l’Hexagone. Mais l’appartenance des territoires dits d’outre-mer à la République française ne date pas d’aujourd’hui ! C’est là que le bât blesse.

En tant que directeur général de la DGOM, ne pensez-vous pas que c’est ce regard éloigné, qui place nos territoires en périphérie de la République, qui est le mal profond ?

Ce qui se produit chez nous ne se produirait pas dans l’Hexagone. En Guyane, le ministère de l’intérieur, de connivence avec le ministère de la justice, a refusé d’allouer des moyens supplémentaires à la lutte contre le narcotrafic. Par défaut de moyens et pour éviter d’emboliser le système, il a donc été décidé que la lutte contre les mules – qui transportent de la cocaïne – reposerait sur le droit administratif. Certains de nos concitoyens se voient donc interdire de monter dans un aéronef, à partir de simples suppositions. La possession de drogue n’est pas forcément prouvée et pourtant, on les empêche de se déplacer !

Autre exemple, évoqué lors de l’audition du CNB (Conseil national des barreaux), certains dossiers judiciaires sont transférés de la Guyane vers Fort-de-France. De même, certains justiciables résidant en Nouvelle-Calédonie sont envoyés à Paris. Nos concitoyens concernés perdent alors accès à leur famille et parfois à leur avocat, s’il est resté en outre-mer, ce qui crée des frais supplémentaires, sachant que nos territoires sont ceux où le taux de pauvreté est le plus élevé de la République française.

Comment organiser un accès équitable au droit et à la justice au sein de la République française lorsque le fonctionnement est différencié pour les territoires ultramarins ? N’est-ce pas le fond du problème ? Si nous continuons, au nom de la différence de ces territoires – je préfère ce mot à celui de spécificité –, à y adopter une approche plus complexe, ne s’empêche-t-on pas de changer la situation ? Avec cette approche, ne nous condamnons-nous pas à répéter les mêmes constats pour les vingt, trente ou cinquante prochaines années ?

M. Olivier Jacob. Pour tenter de répondre à la vaste question que vous ouvrez, le service public de la justice nous place au cœur des missions régaliennes de l’État. Même dans les régions les plus autonomes, celles où le transfert de compétences est le plus avancé, comme la Nouvelle-Calédonie ou la Polynésie française, cette compétence demeure celle de l’État.

Indéniablement, les outre-mer font face à des handicaps structurels, tels que l’éloignement, l’isolement, parfois la double insularité. Nous pouvons essayer de les compenser par des politiques de continuité territoriale, mais il est difficile de lutter contre ces éléments structurels.

En revanche, la République doit œuvrer sur les handicaps économiques et sociaux, pour permettre le rattrapage dans ces domaines. Au long cours, dans les départements d’outre-mer, notamment la Guadeloupe et la Martinique – les collectivités d’outre-mer, telles que la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, doivent être mises à part, du fait de leur statut – nous constatons un rattrapage économique par rapport à l’Hexagone. Certes, il n’est peut-être pas assez rapide, de votre point de vue.

Surtout, dans deux territoires, un investissement beaucoup plus important est nécessaire, du fait de la démographie et, sans doute, d’un retard d’investissement : la Guyane et Mayotte. L’État a été rattrapé par la croissance démographique de ces territoires. Comme vous le savez, il y a trente ans, la Guyane ne comptait que 30 000 habitants ; dans les années 1970, quand Mayotte a décidé de rester française, elle comptait entre 15 000 et 20 000 habitants. Depuis, la population a fortement crû. On peut s’en féliciter, car le taux d’accroissement naturel local reflète un accès facilité au service public de la santé. En tout cas, le rattrapage reste à faire pour ces deux territoires.

Le rattrapage commence pour le service public de la justice. Des investissements massifs sont prévus en Guyane. J’étais en déplacement dans ce département il y a quelques semaines. Le garde des sceaux a annoncé il y a maintenant deux mois la création d’une cité judiciaire et pénitentiaire aux portes de Saint-Laurent-du-Maroni ; les travaux seront lancés incessamment. À Cayenne, le terrain pour accueillir le nouveau tribunal judiciaire a été identifié et les crédits pour le construire sont prévus dans la loi de programmation de la justice. Des investissements notables ont ainsi lieu en Guyane.

Pour Mayotte, la stratégie quinquennale pour la reconstruction et la refondation devrait être validée demain en comité interministériel des outre-mer (Ciom), sous la présidence du premier ministre. Vous en avez débattu récemment à l’Assemblée nationale, notamment dans le cadre de la discussion du rapport annexé à l’article 1er du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte. Des objectifs d’augmentation des capacités du tribunal judiciaire et de construction d’un deuxième centre de détention à Mayotte seront ainsi donnés au ministère de justice. Les choix sont désormais entre les mains de ce ministère, les orientations ayant déjà été fixées dans le projet de loi de programmation et dans la stratégie quinquennale. C’est vrai, un effort de rattrapage plus important doit être fourni pour Mayotte et la Guyane.

Cet effort doit concerner l’ensemble des services publics de base. En 2023, un rapport de la Défenseure des droits insistait sur la défiance qui peut s’instaurer entre les outre-mer et l’État central. Il est parfois difficile pour nos compatriotes ultramarins d’accéder aux services publics de base : la justice, qui nous occupe aujourd’hui, mais aussi l’accès à l’eau, l’assainissement, le logement, la retraite, les hôpitaux, etc.

La DGOM pilote elle-même certaines politiques publiques comme le logement social et le plan Eau DOM, mais les autres relèvent d’administrations différentes, auxquelles nous devons rappeler d’investir dans les territoires ultramarins.

En matière de service public de la justice, j’ai évoqué la Guyane et Mayotte, mais la construction d’un nouveau centre pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie avait été annoncée par Éric Dupond-Moretti lorsqu’il était garde des sceaux. Le transfert dans l’Hexagone de prisonniers calédoniens en détention préventive, que vous avez évoqué, résulte d’une capacité pénitentiaire insuffisante en Nouvelle-Calédonie. Le Camp Est n’offre pas des conditions de détention acceptables, d’autant qu’une partie de ses cellules a été incendiée lors des émeutes de mai 2024.

Outre la Guyane, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte, j’aurais pu parler des investissements importants effectués en Martinique et en Guadeloupe. Le ministère de la justice a fait un effort de rattrapage en matière d’accès au droit et à la justice.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous mettez en exergue la politique de rattrapage, mais par rapport à quoi ce rattrapage est-il mesuré ? Cette notion me semble trop vague. Pour ma part, je parlerais plutôt d’une politique d’aménagement ou de développement des territoires.

Je voudrais vous donner des exemples concrets de traitement différencié.

La plupart des détenus issus de Nouvelle-Calédonie emprisonnés dans l’Hexagone ont été libérés, mais ils n’ont pas les moyens d’acheter un billet d’avion pour Nouméa : ils errent dans les rues sans pouvoir rentrer chez eux. C’est pourtant l’État qui a décidé de les transférer à des milliers de kilomètres de chez eux ! Ce traitement différencié est intrinsèque à l’organisation du pouvoir régalien. Nous parlons d’accès au droit et à la justice, mais les droits de ces personnes sont bafoués ! Est-ce une réponse acceptable de la part de la République ?

Mayotte et la Guyane enregistrent de forts flux migratoires. Pourtant, aucun Cada (centre d’accueil pour demandeurs d’asile) n’y a été installé. En tant que parlementaire, j’ai demandé au ministre pourquoi cette obligation n’était pas respectée : je n’ai pas obtenu de réponse.

Nous, ultramarins, n’avons pas droit à des services publics qui devraient pourtant être accessibles sur n’importe quel territoire de la République. C’est pour ça que je parle d’un fonctionnement intrinsèque de la République vis-à-vis de nos territoires. Or si un individu lambda n’a pas accès à la justice, voit ses droits foulés aux pieds et se retrouve confronté à une injustice criante, son comportement risque d’être différent de celui des autres justiciables.

La DGOM a une vision à 360 degrés sur les territoires d’outre-mer et travaille avec différents ministères : à travers elle, l’État ne pourrait-il pas revoir son fonctionnement intrinsèque, afin de garantir un plein accès au droit et à une justice digne de ce nom dans les territoires d’outre-mer ?

Certains territoires ultramarins font face à d’importants problèmes d’attractivité : non seulement ils ne disposent pas de plages aux eaux turquoise, mais leur aménagement est si insuffisant que nos compatriotes hexagonaux n’ont pas envie d’y travailler.

L’accès au logement est un élément clé de l’aménagement du territoire. À Saint-Laurent-du-Maroni, 450 logements devront sortir de terre d’ici à 2029 pour loger ceux qui travailleront à la cité judiciaire. Malgré les Plom 1, 2 et 3 (plan Logement outre-mer), ce problème n’est toujours pas réglé.

Compte tenu de votre poste et de votre expérience, que pensez-vous de cette situation ? Que faudrait-il faire pour garantir aux citoyens ultramarins un accès digne de ce nom au droit et à la justice ?

M. Olivier Jacob. Je suppose que vous auditionnerez des représentants du ministère de la justice ; ils vous exposeront sa politique d’investissement, en particulier ce que prévoit la loi d’orientation et de programmation de la justice. En matière d’investissements lourds et de construction de bâtiments dans les outre-mer, des engagements ont déjà été pris et des chantiers lancés, en Guyane – j’en ai parlé –, mais aussi en Martinique ou en Guadeloupe.

La question de l’attractivité de ces territoires, que vous avez évoquée, est centrale. Les solutions pécuniaires – primes ou sur-rémunération – ne permettent plus d’attirer des fonctionnaires ou des magistrats dans un territoire.

Mme Karine Delamarche et moi avons récemment participé à un colloque du Conseil national des barreaux (CNB), au cours duquel le ministère de la justice a fait part de ses difficultés à attirer des magistrats dans les territoires qui en ont le plus besoin : Mayotte, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Une première solution consiste à affecter les magistrats pour des périodes courtes, de six à douze mois.

À la DGOM, nous avons élaboré une charte de l’attractivité pour cinq territoires : Mayotte, la Guyane, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Barthélemy – où les logements sont particulièrement chers. En la signant, les ministères s’engagent à accompagner les fonctionnaires et les magistrats non seulement lorsqu’ils prennent un poste outre-mer, mais aussi à leur retour.

Cette charte comprend six engagements portant sur un accompagnement concret du fonctionnaire et de sa famille, notamment de ses enfants. C’est en offrant ce « paquet » que l’on parviendra à attirer davantage de fonctionnaires dans les territoires considérés comme difficiles, mais aussi en leur accordant à leur retour des droits exorbitants. La priorité légale d’affectation en fait partie : lorsqu’un fonctionnaire a exercé dans un territoire pendant un temps donné, il est libre de choisir le lieu de son affectation à son retour dans l’Hexagone. En raison de leur statut, les magistrats obéissent à des règles différentes.

Cette charte a été signée par la totalité des ministères, y compris celui de la justice. Cependant, cela reste du droit mou, qui n’entraîne aucune obligation.

Il y a quelques semaines, j’ai été auditionné par la mission d’information sénatoriale intitulée « Faciliter l’accès aux services publics : restaurer le lien de confiance entre les administrations et les administrés », en présence de Micheline Jacques, présidente de la délégation sénatoriale aux outre-mer. Le périmètre de cette mission est plus large que le vôtre : il a été question du développement du réseau France Services, de l’amélioration de la démarche d’« aller vers » et du renforcement de l’accessibilité numérique – téléphonie mobile et fibre.

En ce domaine, certains projets sont déjà en cours : le projet Tintamarre à Saint-Martin, que nous avons du mal à mener à son terme, et le déploiement de la 5G en Guyane, où le groupe TDF va déployer un réseau mobile complet, qui contribuera à éradiquer les dernières zones blanches. Nous veillons aussi à la fiabilité des câbles sous-marins numériques qui relient les outre-mer à l’Hexagone, assurant leur souveraineté pleine et entière.

Voilà les différents sujets auxquels nous travaillons. Certains, comme le déploiement du réseau France Services dans les communes de l’intérieur de la Guyane, sont plus compliqués que d’autres.

M. Elie Califer (SOC). Monsieur le directeur, vous avez fait étalage de votre connaissance des territoires d’outre-mer. Vous vous êtes en particulier focalisé sur Saint-Martin, la Guyane et Mayotte.

Cette commission d’enquête suscite un fort intérêt, parce qu’indéniablement, certaines choses ne fonctionnent pas dans les territoires d’outre-mer. D’où viennent ces dysfonctionnements ? Quels en sont les effets, notamment sur la société et la quiétude de ces territoires ?

Dans un débat public, j’aurais utilisé un vocabulaire populaire que chacun comprend, mais nous participons à une commission d’enquête et je serai plus policé. La Guadeloupe est française depuis 1635 ; c’est un département depuis 1946. Pourtant, nous en sommes toujours au rattrapage ! Vous avez soulevé un nouveau problème : voilà que les fonctionnaires ne veulent plus venir dans les territoires d’outre-mer !

Il faut lancer une politique d’attractivité dans tous les domaines, pas uniquement celui de la justice : pour trouver un directeur d’hôpital, il faut pouvoir lui faire des propositions intéressantes. Mais il faut élaborer une charte, se prémunir des contestations de la chambre régionale des comptes concernant l’utilisation de l’argent public.

J’ai été président de la fondation hospitalière guadeloupéenne : la situation est catastrophique. Il n’est pas évident de faire venir des médecins à Marie-Galante ! Dès que l’on mobilise des moyens financiers, on est épinglé par la chambre régionale qui demande des explications.

Voilà une première recommandation, mais vous connaissez cette situation, monsieur le directeur général : vous êtes le porte-parole de ces territoires, dont vous communiquez les besoins aux différents ministères – notamment celui de la justice.

Le foncier est un autre problème, mais mon collègue Jean-Philippe Nilor en parlera mieux que moi.

Comment voulez-vous que ces territoires trouvent un peu de sérénité si aucun de ces problèmes n’est réglé ? Ceux qui essaient de faire quelque chose sont arrêtés. Pourtant, ils ne fomentent pas des émeutes ou des révoltes et l’on ne peut rester indolent quand un pays se morfond et s’étiole !

Personne ne trouve de solution pour lutter contre la catastrophe qu’est la vie chère. Les élus de ces territoires font au mieux pour résoudre ce problème, en particulier concernant les billets d’avion, mais ils ne trouvent pas de solution et servent seulement de pare-feu. Même en tenant compte du principe de libre entreprise, comment accepter qu’un billet entre Paris et la Guadeloupe ou la Martinique soit beaucoup plus cher qu’un billet entre Paris et la Floride ? Le fioul coûterait-il moins cher pour aller en Floride qu’en Guadeloupe ?

Ces éléments créent une tension qui provoque une ambiance de révolte permanente. Heureusement, en tant qu’élus, nous parvenons à calmer les choses.

La DGOM bénéficie d’une vision à 360 degrés, ce qui lui permet de faire progresser certains dossiers. Mais quelle justice peut être rendue par des magistrats travaillant dans des Algeco qui rendent l’âme ? Les avocats eux-mêmes sont parfois tentés de manifester pour faire avancer les dossiers, pour que les jugements soient rendus ! C’est à se demander si nous sommes entendus ! Pourtant, en 2023, la Défenseure des droits avait publié un rapport à ce sujet. Avant même d’envisager de régler ces problèmes, en avez-vous seulement connaissance ?

Que pensez-vous de la situation suivante : pendant des années, nous avons demandé à différentes autorités d’assurer la sécurité de nos territoires, qui étaient poreux à toute la délinquance issue de la Caraïbe. De façon un peu condescendante, on nous répondait qu’on n’allait pas déployer des gendarmes sur chaque kilomètre de côte. Désormais, des conteneurs de drogue traversent nos territoires ; certains y restent, alimentant les trafics et la criminalité. Que pensez-vous de la création d’un pôle anti-criminalité dans les tribunaux de Guadeloupe et de Martinique, pour lutter contre la délinquance ?

M. Olivier Jacob. Les trois départements des Amériques ainsi que Saint-Martin présentent la spécificité d’avoir des taux de délinquance nettement plus élevés qu’au niveau national, y compris dans les territoires les plus criminogènes de l’Hexagone. Les statistiques en matière d’homicides, de tentatives d’homicides et de vols à main armée en témoignent : indéniablement, ces territoires sont très violents. Les solutions relèvent du ministère de l’intérieur.

Demain se tiendra une réunion du Ciom, dont une partie sera consacrée à la lutte contre le narcotrafic. M. François-Noël Buffet, ministre délégué auprès de M. Bruno Retailleau, présentera les efforts prévus par le ministère de l’intérieur, à la lumière de la loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, récemment votée.

Le ministère des outre-mer et celui de l’intérieur ont bien identifié le problème ; des rapports parlementaires ont été récemment publiés sur le sujet. Le gouvernement a pleinement conscience que le narcotrafic déstabilise ces territoires, qui ne sont plus uniquement des lieux de transit de la drogue. Si ce trafic emprunte les voies aériennes, les mules passant notamment par l’aéroport Felix-Eboué de Cayenne, nous sommes particulièrement préoccupés par l’utilisation du transport maritime, en particulier à la faveur des importants investissements prévus en Martinique et en Guadeloupe pour créer des plateformes portuaires.

Le problème n’est pas balayé d’un revers de main, il est bien identifié. Le ministère de l’intérieur apportera des réponses demain, en matière de renforcement du contrôle du trafic aérien et des contrôles dans les zones portuaires. L’objectif consiste à appliquer un niveau de protection équivalent à celui qui est appliqué à Rotterdam, au Havre ou à Marseille.

Enfin, rappelons que les décisions prises par le préfet de la Guyane sont soumises au contrôle du juge administratif ; il y a très peu de recours contre les refus d’embarquement. Ces arrêtés s’appuient sur des faisceaux d’indices concernant les personnes qui embarquent dans les avions au départ de Cayenne.

M. Davy Rimane, rapporteur. Nous avons reçu des représentants de syndicats de magistrats administratifs et de la juridiction administrative, qui nous ont expliqué que nombre de nos concitoyens méconnaissent le droit administratif.

Je le constate en Guyane : lorsqu’ils reçoivent un arrêté les empêchant de prendre l’avion, ils n’ont pas le réflexe d’appeler un avocat, non seulement parce qu’ils n’en ont pas, mais aussi parce qu’ils n’ont pas les moyens financiers – au moins 1 500 euros – d’engager une telle démarche. J’ai accompagné certains d’entre eux au tribunal, pour contester ces arrêtés ; ils ont gagné à chaque fois et l’État a été condamné à leur verser des indemnités.

Ces personnes n’ont pas accès à la justice pour des raisons financières, mais aussi par méconnaissance du droit.

Quant aux faisceaux d’indices dont vous parlez, il s’agit d’une liste dressée par l’Ofac (Office anti-cybercriminalité) et transmise aux autorités, comportant trois couleurs : rouge, jaune orangé et vert. Des personnes se retrouvent sur la liste rouge en raison d’un lien de parenté avec une personne condamnée, ou simplement parce que leur nom est proche, et non parce que des soupçons pèseraient sur leurs actes eux-mêmes.

Au prétexte de lutter contre le narcotrafic, on foule aux pieds les droits fondamentaux de concitoyens qui se trouvent à 8 000 kilomètres de l’Hexagone. Le trafic de drogue sévit aussi dans l’Hexagone, mais je n’ai jamais vu de dispositions administratives exorbitantes de cette nature à Marseille, à Nîmes ou ailleurs ! C’est de cela dont je parle, monsieur Jacob : des pouvoirs exorbitants sont octroyés aux autorités dans les outre-mer, sans commune mesure avec ceux qui sont accordés dans l’Hexagone.

Je suis le premier à vouloir lutter contre le trafic de drogue, mais j’estime que pour être efficace, il faut utiliser des moyens adaptés plutôt que de produire des chiffres. Sur 10 000 personnes arrêtées en une année, combien étaient véritablement liées au narcotrafic ? Nous n’avons pas la réponse.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Je me demande à quel point vous êtes capable de remettre en question l’approche que vous adoptez à l’égard de nos peuples et de nos territoires. Vous êtes à la tête de la direction générale des outre-mer, mais que signifie ce terme ? Pour ma part, je ne suis pas « outre-mer » : je réfute cette qualification. Quand je suis à Fort-de-France, l’outre-mer, c’est Paris ! Je ne peux pas me définir par rapport à un centre qui n’est pas moi-même. C’est là que le bât blesse, et tout le reste en découle.

Vous parlez de handicaps structurels, mais cette approche qui a prévalu pendant des décennies n’a jamais porté ses fruits, sinon pour laisser entendre que les Martiniquais, les Guadeloupéens et autres insulaires sont condamnés au handicap à la naissance. L’insularité est pourtant une force exceptionnelle, extraordinaire ! Quant à l’enclavement, il protège parfois des vices de la société moderne et permet de créer un havre de paix en développant une autre forme de pensée et de culture. La théorie du handicap structurel est surannée ; malheureusement, elle conditionne encore les actions et les politiques publiques, qui prônent le « rattrapage » et la « convergence ». Vers quoi faudrait-il donc converger ? Pour nos territoires, l’idéal est-il de ressembler à Paris ? Dois-je rêver que mes enfants soient de parfaits petits Européens occidentaux ? Plutôt que de devenir des photocopies, je préfère qu’ils soient des originaux, avec leur culture.

Vous parlez d’allophonie, mais êtes-vous prêt à considérer que les allophones, ce sont les magistrats qui arrivent dans nos territoires sans en maîtriser la langue ? Je ne leur demande pas d’être parfaitement créolophones quand ils prennent leurs fonctions en Martinique, mais au moins de posséder les bases de la culture et de l’histoire, et de comprendre quelques rudiments de créole. Sinon, ils passeront à côté de leur mission. Ce sont eux, les handicapés, pas le peuple qui vit sur place, qui peut avoir du mal à se faire comprendre dans la langue officielle ou être impressionné d’employer la langue des blancs. Nombre de magistrats sont allophones à leur arrivée ; s’ils avaient l’humilité de le reconnaître, ils en viendraient à faire un excellent travail.

Par ailleurs – pardon si ma question est un peu corsée –, qu’est-ce qui me garantit que le « réflexe outre-mer » est une bonne chose ? Il y a de bons réflexes, mais il y en a aussi de mauvais, qui aggravent la situation. Si la DGOM se convainc toute seule de ce qui est bon pour nous, le « réflexe outre-mer » est une mauvaise solution. Et si, par réflexe, la DGOM défend les intérêts d’une minorité, de lobbys, de puissants, en quoi est-ce favorable pour mon territoire ?

Enfin, j’ai hâte de prendre connaissance du travail de Marc Vizy sur les questions foncières en Martinique. Son rapport pourrait-il nous être remis ? Au-delà de la sortie de l’indivision, il faut aborder la question des vols de terres organisés et de l’application à géométrie variable du droit de propriété, qui est un droit constitutionnel. Une prédation foncière inédite s’exerce en particulier en Martinique.

M. Olivier Jacob. Vous comprendrez qu’en tant que haut fonctionnaire, je n’entre pas dans des considérations politiques. Je peux en revanche affirmer que la DGOM a à cœur de partager avec les autres administrations les particularités et les spécificités des outre-mer, même si vous n’aimez pas ce qualificatif.

Vous posez la question de la répartition des compétences entre l’État central et les collectivités locales. J’en ai devisé avec M. Rimane il y a quelques semaines lors du colloque du Conseil national des barreaux consacré à l’élaboration de la norme, sujet très politique. Il existe des possibilités d’évolutions institutionnelles. Le sujet est notamment débattu en Guyane, où le ministre des outre-mer s’est rendu récemment ; une réunion devrait se tenir prochainement à Paris pour discuter d’évolutions dans le cadre des articles 73 et 74 de la Constitution.

À la DGOM, nous regrettons que les possibilités offertes par l’article 73 ne soient pas suffisamment exploitées. Parallèlement aux adaptations auxquelles peuvent procéder les administrations centrales, avec le risque de méconnaître les réalités du territoire, les possibilités d’habilitation méritent d’être explorées par les collectivités relevant de l’article 73. Je vous vois réagir : je sais que la procédure est complexe, et nous devrons sans doute la simplifier. En fonction du choix effectué par les populations locales, l’article 74 permet plus de choses en matière normative. En revanche, à moins d’aller vers une évolution institutionnelle que je qualifierais de radicale – l’indépendance –, la justice reste une compétence régalienne qui n’a pas vocation à être transférée à l’échelon local. Nous devons donc travailler sur les dispositifs que j’ai décrits, mais aussi sensibiliser les magistrats. Une à deux fois par an, tous les juges et greffiers qui partent vers les outre-mer sont réunis en salle Félix Éboué, à la DGOM, pour une séance de sensibilisation aux réalités de ces territoires.

M. Elie Califer (SOC). Quel est le contenu de ces sensibilisations ?

M. Olivier Jacob. Il s’agit de décrire les réalités historiques, géographiques, sociales et institutionnelles de ces territoires. Nous avons également réalisé des capsules vidéo dans lesquelles des fonctionnaires, magistrats, médecins ou professeurs qui exercent en Guyane délivrent un discours positif sur leur expérience – c’est possible, monsieur le rapporteur ! Ils disent à quel point ils sont tombés amoureux du lieu où ils ont servi, brisant les a priori et les caricatures. Nous ferons de même pour Mayotte, autre territoire dans lequel nous avons du mal à attirer des fonctionnaires.

S’agissant de l’emploi de la langue locale, je me dois de répondre que le français est la langue de la République. Il nous a été suggéré, depuis la Martinique, que des interprètes en langue créole soient présents lors des audiences quand le justiciable ne maîtrise pas le français. Nous devons sans doute y travailler. Je doute que nous parvenions à avoir des magistrats qui connaissent ne serait-ce que les rudiments du créole, et je ne voudrais pas multiplier les contraintes au recrutement – il est déjà suffisamment difficile d’en attirer en Guyane et à Mayotte. Pour avoir servi en Polynésie française, j’estime qu’il est essentiel que les magistrats et les fonctionnaires aient un minimum de curiosité à l’égard de l’endroit qu’ils rejoignent. Je leur conseille toujours de connaître son histoire, sa géographie, sa société, sa langue ; c’est nécessaire pour bien servir un territoire. Ce conseil vaut où que l’on parte servir dans l’Hexagone.

Vous m’excuserez ce trait d’humour, mais l’éloignement vous a en quelque sorte protégés de l’œuvre unificatrice de l’État central. Ma famille vient des Flandres françaises. Ma mère, qui est née au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, avait l’interdiction de parler flamand dans la cour d’école. Ce que vous vivez, d’autres populations l’ont vécu dans l’Hexagone.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). La question n’est pas là. Vous parlez d’éloignement, mais par rapport à quoi ? Je n’ai jamais été éloigné de moi-même, et c’est ce qui importe pour moi. Ma référence n’est pas systématiquement Paris. On m’a pourtant interdit de parler créole à l’école, on m’a appris que « nos » ancêtres les Gaulois avaient de longs cheveux et de longues moustaches... J’ai subi tout cela, mais on s’en sort ! On arrive à s’émanciper et à devenir un adulte intelligent, objectif et respectueux de tous.

Il faut renverser l’idée selon laquelle l’éloignement est un handicap structurel supplémentaire. Si je viens d’un territoire dont on me dit qu’il cumule les handicaps, j’en conclus que je suis moi-même en situation de handicap dès la naissance ; cela amoindrit ma capacité à m’émanciper et à me développer.

Les prétendus handicaps structurels n’ont pas lieu d’être le curseur des politiques publiques, car ce qui peut apparaître comme un handicap peut se révéler un avantage à condition d’être suffisamment ouvert d’esprit.

M. Davy Rimane, rapporteur. La cité judiciaire de Cayenne va commencer d’être construite, en même temps que celle de Saint-Laurent-du-Maroni, alors que le projet date de 2002. Les avocats et le barreau de Cayenne se sont battus sans relâche. Il aura fallu vingt-trois ans pour arriver au standard minimum requis pour la justice de la République.

L’objet de notre commission d’enquête est d’analyser les facteurs qui entravent l’accès au droit et d’identifier des solutions factuelles et pragmatiques. Elles auront des répercussions positives sur les territoires dans leur ensemble. Là où la justice fonctionne bien, là où les citoyens ont accès au droit, la société peut vivre correctement. Là où la justice dysfonctionne et devient maltraitante, la société est en grande difficulté – c’est le cas dans nos territoires. Le service public de la justice doit y être tout particulièrement au rendez-vous.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Notre commission d’enquête pourra-t-elle bénéficier des éclairages de Marc Vizy ? Sinon, nous devrons l’auditionner.

M. Davy Rimane, rapporteur. Nous demanderons que son rapport nous soit remis.

M. Olivier Jacob. La commission d’enquête a des pouvoirs exceptionnels et peut solliciter la communication du rapport. Ma seule hésitation tient au fait que nous n’avons pas encore eu le temps de l’étudier entièrement, puisqu’il a été remis au cabinet du ministre des outre-mer et à moi-même il y a à peine une semaine.

M. Davy Rimane, rapporteur. Nous pourrons l’étudier ensemble !

M. le président Frantz Gumbs. J’insiste sur un aspect important : les personnels des services judiciaires doivent comprendre les territoires et les publics auxquels ils s’adressent pour que ces derniers puissent, à leur tour, mieux comprendre le fonctionnement de la justice. Cela doit passer par de la formation initiale et continue, mais aussi par des informations diffusées par la DGOM. Pour avoir participé aux sessions de présentation destinées aux nouveaux fonctionnaires des préfectures ou de l’éducation nationale qui arrivent dans nos territoires, je peux témoigner qu’elles sont dispensées par des gens du cru, ce qui est un atout.

Nous vous remercions pour votre présentation et vos réponses.

*

Table ronde, ouverte à la presse, réunissant M. Cyril Papon, secrétaire général de la CGT des chancelleries & services judiciaires, Mme Corinne Lambla, secrétaire nationale, M. Christophe Douchet et M. Jean-Jacques Pieron, représentants du syndicat FO Justice, M. Hervé Bonglet, secrétaire général de l’UNSa Services judiciaires, Mme Catherine Solivellas, secrétaire générale adjointe, et M. Guillaume Grassaud, secrétaire général du Syndicat du ministère de la Justice CFDT (mercredi 9 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Mes chers collègues, notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui subsistent encore dans ces territoires pour assurer un égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Il nous a dès lors paru pertinent d’entendre rapidement les syndicats représentatifs des personnels de la justice, qui sont probablement les mieux à même de nous décrire sans détour la réalité des difficultés de la justice outre-mer.

J’accueille donc M. Guillaume Grassaud, secrétaire général du Syndicat du ministère de la justice CFDT ; M. Christophe Douchet et M. Jean-Jacques Pieron représentants du syndicat FO Justice ; M. Cyril Papon, secrétaire général de la CGT des chancelleries et services judiciaires, et Mme Corinne Lambla, secrétaire nationale ; M. Hervé Bonglet, secrétaire général de l’UNSa Services judiciaires, et Mme Catherine Solivellas, secrétaire générale adjointe.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

Avant de vous céder la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Guillaume Grassaud, M. Christophe Douchet, M. Jean-Jacques Pieron, M. Cyril Papon, Mme Corinne Lambla, M. Hervé Bonglet et Mme Catherine Solivellas prêtent serment.)

M. Cyril Papon, secrétaire général de la CGT des chancelleries et services judiciaires. Je suis secrétaire général de la CGT des chancelleries et services judiciaires, et greffier à l’instruction au tribunal judiciaire de Bobigny depuis 2010.

Nous vous ferons prochainement parvenir les réponses, encore en cours d’élaboration, à votre questionnaire très complet.

Un point essentiel me paraît d’ores et déjà manquer, au vu des déplacements que nous avons récemment effectués à Fort-de-France, Basse-Terre et Cayenne notamment : la question de l’immobilier, mal prise en compte par le ministère, faute d’adaptation aux réalités locales. Même les bâtiments les plus récents présentent des problèmes, tant en ce qui concerne les conditions de travail des agents que pour ce qui est de l’accès à la justice des usagers.

Le cas le plus frappant, parmi les déplacements que nous avons effectués, concerne Cayenne. Le tribunal y est éclaté sur plusieurs sites qui, bien que géographiquement relativement proches pour la plupart, créent des difficultés en termes de conditions de travail et de circulation pour les usagers. Alors que l’accès à la justice est déjà compliqué, se tromper de site et devoir se déplacer d’un bâtiment à l’autre n’est absolument pas confortable.

Nous avons par ailleurs constaté qu’aucun permis de construire n’était affiché sur le site de la future cité judiciaire, seuls deux permis de démolir étant visibles, ce qui suscite une inquiétude.

Par ailleurs, je précise que le contrat de mobilité a été considéré comme non réglementaire, ne respectant pas les normes supérieures, par le Conseil d’État. Une décision du Conseil d’État du 30 mai dernier a donné raison au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) sur une décision contestée par une magistrate, qui n’a pas obtenu la mobilité qu’elle aurait dû avoir en application de ce contrat. Pour accorder dorénavant un tel contrat de mobilité, tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires, il faudra nécessairement passer par la voie législative, si tant est que cela soit possible. Cette question nécessitera également une coordination avec le ministère de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification et, pour les magistrats, une révision de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Mme Corinne Lambla, secrétaire nationale de la CGT des chancelleries et services judiciaires. Je suis secrétaire nationale de la CGT des chancelleries et services judiciaires et greffière placée sur le ressort de la cour d’appel de Colmar. Les propos de mon camarade étant déjà complets, je n’ai rien à ajouter à ce stade.

M. le président Frantz Gumbs. Que signifie être greffière placée ?

Mme Corinne Lambla. Cela signifie que je suis greffière remplaçante. J’effectue des missions de trois mois en fonction des besoins des juridictions. Je n’occupe donc pas un poste fixe.

M. Christophe Douchet, représentant du syndicat FO Justice. Votre questionnaire est très complet. Il nous reste simplement à peaufiner quelques éléments de forme pour vous transmettre l’ensemble de nos réponses rapidement.

Fort d’un réseau de délégués sur l’ensemble des territoires ultramarins, à l’exception de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Martin, notre syndicat dispose de retours assez complets sur les difficultés rencontrées.

Je suis greffier à Marseille, mais j’ai exercé pendant onze ans à La Réunion. Mon collègue Jean-Jacques est greffier à Vannes, porte de départ historique pour de nombreux métropolitains vers l’outre-mer. Ces éléments nous ont permis de disposer de nombreux retours pour vous apporter des réponses précises.

Deux types de difficultés se dégagent.

D’une part, nous notons les difficultés structurelles d’infrastructure qui touchent toutes les administrations en outre-mer, comme les problèmes d’accès à internet ou l’insuffisance des transports en commun. Ces éléments, bien que non spécifiques à ce secteur, impactent fortement l’accès à la justice pour les populations.

D’autre part, nous constatons des difficultés propres aux services judiciaires, notamment concernant l’immobilier, comme l’évoquait mon collègue. Ce point est d’autant plus crucial que les bâtiments se dégradent beaucoup plus rapidement qu’en métropole, ce qui nécessite un effort particulier.

Concernant l’accompagnement et la formation, à mon arrivée à La Réunion, j’ai pu bénéficier d’une formation de deux jours sur l’environnement réunionnais — dispensée par M. Vaxelaire, historien de La Réunion —, afin que nous comprenions la créolité de l’île. Cette démarche était particulièrement formatrice et nous a aidés à nous intégrer sur le territoire. Ce dispositif n’existe plus aujourd’hui : il serait pertinent de le rétablir.

La formation continue, dans nos métiers, fait également l’objet de restrictions budgétaires. Pourtant, les chefs de Cour se rendent chaque mois auprès de l’administration centrale sans difficulté, par le biais de vols surclassés, tandis que les fonctionnaires et magistrats n’ont droit qu’à un seul vol annuel. Cette formation est également supprimée l’année au cours de laquelle l’agent bénéficie de congés bonifiés. Nous avons accès à quelques formations interministérielles, mais celles-ci sont moins adaptées au système judiciaire.

M. Jean-Jacques Pieron, représentant du syndicat FO Justice. Je suis cadre greffier au tribunal judiciaire de Vannes, dans le Morbihan.

Le sujet que vous traitez est d’une importance capitale car nous avons, collectivement, encore beaucoup à accomplir. Cette problématique dépasse le cadre de l’institution judiciaire et des agents qui y travaillent, englobant de nombreux paramètres dont il faudra s’emparer.

Il serait nécessaire que nous parvenions ensemble — parlementaires inclus — à faire appliquer les textes qui existent déjà. Au-delà du contrôle de l’application des lois et de leur effectivité, nous le devons à nos collègues sur le terrain. Nous ne pouvons plus accepter que nos collègues ultramarins continuent à porter l’institution judiciaire dans les conditions qui sont les leurs. Cette réalité recoupe un nombre de champs important, dont il faudra s’emparer pour que l’application des textes soit effective.

M. Hervé Bonglet, secrétaire général de l’UNSa Services judiciaires. Je suis secrétaire administratif, affecté à Dijon, et secrétaire général de l’UNSa Services judiciaires.

Nous avons commencé à répondre à votre questionnaire et recueilli les retours de nos collègues de Guyane, de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion, qui nécessitent encore une mise en forme avant leur transmission.

Nous pouvons toutefois vous remettre dès aujourd’hui un rapport que nous avons déposé auprès du ministère de la justice en 2022.

Les sujets que nous abordons et les questions que vous soulevez ne sont pas nouveaux. Le rapport de 2022 que nous allons vous communiquer fait écho à un document similaire que nous avions produit au début des années 2010, après avoir visité l’ensemble des juridictions ultramarines.

Plusieurs points méritent d’être soulignés.

Tout d’abord, nos collègues ultramarins éprouvent un véritable sentiment d’abandon, lié à la rareté des visites des responsables du ministère. Leurs particularités sont régulièrement méconnues.

Ensuite, ils souffrent d’une absence de sites supports pour travailler, ne disposant ni de service informatique spécifique aux territoires ultramarins, ni de direction des ressources humaines inter-directionnelle propre.

Par ailleurs, les difficultés informatiques, déjà présentes en métropole, sont amplifiées dans ces territoires en raison des problèmes de réseaux et du décalage horaire qui complique les mises à jour, celles-ci étant programmées pendant la nuit métropolitaine.

Enfin, l’attribution des moyens aux juridictions ultramarines ne s’appuie pas sur les mêmes critères qu’en métropole, ce qui est un point important à considérer.

Nous avons formulé plusieurs propositions concernant ces différents aspects dans notre rapport de 2022, et nous vous les transmettrons avec les réponses au questionnaire.

Mme Catherine Solivellas, secrétaire générale adjointe de l’UNSa Services judiciaires. Je suis cadre-greffière au tribunal judiciaire de Chalon-sur-Saône, en Bourgogne.

Cette opportunité d’échanger est importante, afin que les parlementaires puissent relayer nos préoccupations et œuvrer pour répondre aux besoins de nos collègues en juridiction.

L’accès au droit demeure insuffisamment développé dans les territoires ultramarins. Le nombre de maisons de justice et du droit y est bien plus limité qu’en métropole. Les points d’accès au droit ne disposent généralement pas de juriste, fonctionnant davantage comme des points d’accès administratifs.

Pourtant, des structures comme les maisons de justice et du droit développent une synergie entre les différents acteurs et pourraient constituer un soutien. Cette synergie implique la présence d’écrivains publics et de juristes spécialisés issus de la Cimade, du conseil départemental d’accès au droit (CDAD) ou de la Chambre des notaires, pouvant traiter les questions spécifiques.

Nous pourrions également envisager la mise en place de services d’accueil unique du justiciable (Sauj) délocalisés. Les Sauj existent dans tous les tribunaux judiciaires métropolitains, ainsi que dans les juridictions ultramarines.

Malgré des réseaux informatiques insuffisants dans les juridictions ultramarines, le développement des ordinateurs ultraportables permet d’accéder à certains logiciels afin de renseigner utilement les justiciables.

Les audiences foraines, où magistrats et greffiers se déplaçaient au plus près de la population pour rendre la justice, ont pratiquement disparu pour des raisons budgétaires et faute d’effectifs suffisants.

Je souhaite évoquer l’exemple significatif des Pirogues du droit en Guyane, dispositif qui donnait entière satisfaction, mais qui a été supprimé, alors qu’il permettait de desservir en moyenne 36 communes lors de chaque déplacement, contribution non négligeable à l’accès au droit.

M. Guillaume Grassaud, secrétaire général du Syndicat du ministère de la justice CFDT. Je suis directeur des services de greffe placé sur le ressort de la cour d’appel de Paris.

J’interviens aujourd’hui en représentation de nos collègues ultramarins, et non à titre personnel. Je tiens à les remercier pour leur contribution substantielle à votre questionnaire. Des réponses continuent d’ailleurs de nous parvenir et nous vous transmettrons un retour aussi complet que possible.

Nous avons également étendu cette démarche à l’un de nos syndicats au sein de la police, considérant que certaines problématiques sont communes dans les territoires ultramarins, comme la place de l’État et de l’investissement que celui-ci souhaite y réaliser.

En tenant compte de la diversité des réponses reçues, je me garderai de parler de l’outre-mer de manière générale. Les réalités sont très variées, tout comme les territoires et les statuts. Certaines problématiques sont effectivement partagées — l’éloignement, les difficultés informatiques dans certains territoires et les problèmes liés à l’immobilier — mais tous les sujets ne sont pas communs et les réponses ne peuvent être uniformes pour l’ensemble de l’outre-mer. Cette diversité est essentielle à comprendre.

Ma collègue évoquait par exemple la suppression des audiences foraines dans certains territoires, alors qu’elles demeurent dans d’autres. Nous avons besoin que cette activité se poursuive — voire se développe — pour maintenir le contact avec nos concitoyens les plus éloignés de nos tribunaux judiciaires.

Le point saillant est le manque de connaissance de nos territoires ultramarins par notre administration. L’outre-mer est trop souvent imaginé et pensé depuis Paris, et non depuis les territoires où les agents qui vivent cette réalité quotidienne détiennent pourtant des solutions. Notre démarche, en tant qu’organisation syndicale, consiste précisément à recueillir le vécu de nos représentants et adhérents et les solutions qu’ils souhaiteraient mettre en œuvre. La grande difficulté dans notre ministère réside dans cette approche menée depuis Paris, avec une vision parfois angélique de certains territoires.

En effet, certaines autorités ministérielles, lorsque nous évoquons la situation de La Réunion, territoire en pleine évolution confronté à un phénomène de criminalité croissant dans certaines zones, en lien avec la situation mahoraise, ne perçoivent pas ce développement de la criminalité que les personnels vivent quotidiennement. Nos agents constatent pourtant une structuration du narcotrafic et une évolution de la criminalité. Malheureusement, notre ministère demeure trop centralisé pour prendre en compte les retours de ses agents. De ce fait, les agents ne se sentent pas entendus, leur territoire faisant l’objet de décisions inapplicables ou de perceptions erronées.

Par ailleurs, nous avons interrogé l’administration sur les mesures envisagées pour protéger les personnels face à l’épidémie de Chikungunya à La Réunion, nos bâtiments, conçus depuis la métropole sans prise en compte des besoins spécifiques, n’étant absolument pas adaptés. Des mesures aussi élémentaires que l’installation de moustiquaires ne sont pas envisagées. Il s’agit de problèmes qui touchent à la santé des agents et des justiciables qui fréquentent nos lieux d’accès au droit. Nous avons besoin que la parole des personnels soit entendue et que les spécificités de chaque territoire soient prises en compte.

Un autre exemple illustrant ce manque de connaissance m’a été signalé par un de nos représentants en Nouvelle-Calédonie : le guide de la direction des services judiciaires (DSJ) pour la Nouvelle-Calédonie comporte 18 pages, tandis que celui de l’armée en compte 80. Des progrès restent à accomplir en matière d’information.

Enfin, l’éloignement constitue également un obstacle pour l’accès à la formation de nos collègues.

M. le président Frantz Gumbs. Nous avons déjà entendu des représentants du ministère, des magistrats ou encore des avocats, mais vous êtes les premiers à identifier l’immobilier comme une problématique importante dans les outre-mer. Cette observation est particulièrement frappante, car nous n’avions pas retenu cet aspect comme essentiel lors de nos précédentes auditions. Vous avez bien sûr abordé d’autres thèmes, notamment la question de l’attractivité et la difficulté à recruter des volontaires.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous êtes effectivement les premiers à mettre en lumière la question de l’immobilier. Cette problématique présente deux dimensions : d’une part, les conditions de travail des personnels et, d’autre part, l’accès à la justice pour les citoyens. Ces aspects sont liés à la question de l’attractivité, puisque celle-ci englobe nécessairement la dimension immobilière et le logement.

M. le président Frantz Gumbs. Par ailleurs, j’ai noté l’intervention de M. Douchet, qui a évoqué une formation pour l’accueil des personnels arrivant à La Réunion, qui n’est plus dispensée aujourd’hui. Or, il me semble que, pour les magistrats, un dispositif similaire demeure en place.

M. Christophe Douchet. La formation est effectivement importante pour l’intégration des métropolitains ne connaissant pas le territoire. Lutter contre les rotations de personnel passe aussi par l’intégration. Certains collègues arrivent dans les territoires ultramarins comme en « terrain conquis » et il est nécessaire de leur expliquer les comportements appropriés. À titre personnel, j’ai été très bien accueilli tant à La Réunion qu’en Martinique.

M. le président Frantz Gumbs. Nous sommes heureux d’entendre votre témoignage. Vous portez la voix d’une corporation et avez toute la légitimité pour formuler ce type d’appréciation.

Mme Corinne Lambla. Lors de notre visite en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane, plusieurs collègues se sont interrogés sur le discours tenu par l’École nationale de la magistrature (ENM) aux magistrats, et par l’administration aux personnels de greffe nouvellement affectés, concernant les territoires ultramarins. En effet, ils ont été assez choqués par certains comportements. Au sein de la DSJ, des livrets ont été élaborés pour chaque département ou territoire d’outre-mer, mais cette initiative demeure insuffisante. Nous nous interrogeons d’ailleurs sur la lecture effective de ces documents par les agents nouvellement affectés.

M. le président Frantz Gumbs. Pourriez-vous nous transmettre des exemplaires de ces livrets ?

Mme Corinne Lambla. Nous pourrons vous adresser ces documents.

Certains comportements ont choqué. Ayant moi-même exercé en Guadeloupe il y a quelques années, j’ai entendu des propos particulièrement choquants.

M. le président Frantz Gumbs. Quelle fonction exerçaient les auteurs de ces propos ?

Mme Corinne LamblaCes propos émanaient de magistrats comme de personnels de greffe.

M. Jean-Jacques Pieron. Je me permets de rebondir sur votre étonnement concernant le fait que nous soyons les seuls à évoquer la question immobilière. Ce point illustre le décalage de perception existant entre la DSJ, qui est notamment en charge de cette question, et les agents sur le terrain. Lors d’échanges avec cette direction concernant l’outre-mer, notamment Mayotte, alors que nos organisations ont évoqué les difficultés liées à l’insécurité dans certains territoires ultramarins, nous avons été confrontés à un étonnement profond de notre interlocutrice qui nous a répondu, en substance, qu’il existe toujours un sentiment exacerbé d’insécurité de la part des fonctionnaires sur le terrain, mais que ces derniers « exagèrent ». Cette réaction témoigne du fossé qui sépare l’institution de nos collègues sur le terrain qui, par leur engagement, font vivre l’institution judiciaire. Si on vous a parlé d’attractivité, c’est manifestement pour orienter votre commission dans une direction. Pourtant, l’attractivité ne se limite pas à ce seul élément, elle englobe également l’immobilier et bien d’autres paramètres.

M. Cyril Papon. Tous les territoires et pays d’outre-mer ne connaissent pas des problèmes d’attractivité, mais, pour ceux qui sont concernés, il est surprenant, voire choquant, d’aborder cette question sans évoquer les conditions de travail et de vie. Comment prétendre apporter des éléments de réponse à un problème sans l’envisager dans toutes ses dimensions ? Nous ne sommes pas simplement des travailleurs.

Les difficultés que rencontrent nos collègues et les populations ultramarines ne sont pas toujours spécifiques à ces territoires. Au ministère de la justice et dans les services judiciaires, nous constatons régulièrement que les textes et la législation sur le temps de travail semblent ne pas exister. C’est d’ailleurs ce qui génère des problèmes avec le contrat de mobilité, de même que la situation que nous connaissons à Bobigny, où l’on cherche à s’adapter localement en passant outre le cadre réglementaire. On refuse constamment de se préoccuper de la charge de travail, des moyens de subsistance, de la rémunération ainsi que des conditions matérielles de travail et de vie des agents. Cette attitude explique ce point de vue sur les questions immobilières.

Nous avons également été surpris que de constater, pour certains chefs de cour en outre-mer, la priorité, en matière d’amélioration des conditions de travail, soit de repeindre le tribunal. Or, cette considération est secondaire pour ceux qui font vivre la justice au quotidien, particulièrement quand on manque de tout.

M. Hervé Bonglet. En matière d’attractivité, un ensemble de facteurs entrent en jeu et nous ne devons pas placer tous les territoires sur le même plan.

Deux territoires se distinguent particulièrement par leur déficit d’attractivité : Mayotte et la Guyane.

Des dispositifs ont été mis en place, notamment les concours nationaux à affectation locale (Cnal), initiative plutôt positive puisqu’elle permet aux personnels originaires de ces territoires d’y être affectés après leur formation. Cependant, nous constatons un déficit de publicité, notamment en Guyane, où les candidats potentiels ne sont pas suffisamment informés de l’existence de ces concours.

Les problématiques d’attractivité s’avèrent particulièrement prégnantes à Mayotte et en Guyane en raison du déficit immobilier. Les juridictions sont traitées comme des juridictions métropolitaines, alors que les conditions climatiques impactent le vieillissement des bâtiments. Pour les agents, il est très difficile de se loger, notamment à Mayotte après le passage du cyclone Chido, qui a engendré une situation catastrophique, alors qu’il était déjà difficile de trouver un logement à Mamoudzou. Le ministère ne déploie manifestement aucune politique en la matière. De plus, quand la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) met en place une initiative, la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) tente de la récupérer, tandis que la DSJ intervient ensuite comme elle peut. À Mamoudzou, par exemple, la DSJ avait recruté une personne chargée de trouver des logements pour les collègues nouvellement affectés, mais la DPJJ a finalement récupéré ce poste. Une politique ministérielle globale s’impose, incluant l’achat de terrains et la construction d’infrastructures adaptées, même si cela nécessite du temps.

Nous avons proposé la nomination, dans chaque territoire, d’un référent d’accueil dédié à l’accompagnement des nouveaux arrivants. Cette mesure permettrait une arrivée plus fluide et éviterait des désagréments. En 2022, lors de ma visite à Mayotte, de jeunes collègues, affectés depuis moins d’un an et résidant à Dzaoudzi, m’ont confié qu’ils n’avaient pas été informés des modalités de paiement des trajets sur la barge qu’ils doivent emprunter quotidiennement pour se rendre sur leur lieu de travail. Donner ces informations ne représente aucun coût, mais permettrait simplement d’apporter une assistance aux nouveaux arrivants.

Par ailleurs, nos collègues ont évoqué le contrat de mobilité applicable aux magistrats. Pour les fonctionnaires, cette disposition n’est pas possible pour des raisons statutaires. Dans la mesure où nous abordons cette question depuis un certain temps, il serait pertinent de rechercher des solutions, non pas pour contourner les règles, mais pour offrir aux personnes qui s’engagent à exercer durant un, deux ou trois ans à Cayenne, à Mamoudzou ou dans d’autres territoires ultramarins, la garantie d’obtenir, à leur retour, l’une des cinq ou six affectations métropolitaines qu’ils auront préalablement sélectionnées. Cette mesure contribuerait certainement à accroître le nombre de candidatures, car l’incertitude quant aux conditions de retour constitue un frein majeur.

Enfin, concernant la prime spécifique à l’Île-de-France, instaurée en raison du coût élevé de la vie dans cette région, pourquoi ne pas envisager sa transposition aux territoires ultramarins ?

M. le président Frantz Gumbs. Cette proposition est d’autant plus pertinente que des primes similaires existent déjà pour d’autres corps de fonctionnaires.

M. Davy Rimane, rapporteur. J’ai déjà exprimé mes réserves concernant cette notion d’attractivité. L’idée selon laquelle il faudrait rendre nos territoires attractifs pour pallier le déficit de personnels me préoccupe. Dans des territoires comme Mayotte et la Guyane, où la population compte une majorité de moins de 25 ans, de nombreux jeunes pourraient être formés pour occuper ces fonctions. Il conviendrait d’abord de susciter l’intérêt et l’appétence de nos jeunes pour ces métiers, ce qui n’est pas fait.

Le vieillissement prématuré des bâtiments s’explique aisément. Nous importons des matériaux depuis l’Europe, à huit mille kilomètres, pour construire dans des territoires au climat radicalement différent de celui de l’Hexagone. Malgré nos recommandations répétées d’utiliser des matériaux locaux et de s’inspirer des pratiques historiques d’adaptation à l’environnement, cette approche commence seulement à émerger. Selon l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (Apij), pour les futures structures en Guyane et à Saint-Martin, l’utilisation de matériaux locaux, notamment le bois de la région, sera désormais intégrée.

Le problème fondamental réside dans l’environnement de travail. Lorsqu’un fonctionnaire envisage une mutation, il s’interroge légitimement sur les conditions professionnelles qui l’attendent, sur la qualité de l’immobilier et sur son cadre de vie quotidien. Les questions de logement, de déplacement, de scolarisation des enfants et d’opportunités professionnelles pour le conjoint constituent des préoccupations majeures. Sans réponses claires à ces questions, les candidats potentiels refusent de s’engager dans l’incertitude.

La question de l’attractivité ne peut se résoudre en un claquement de doigts. Or, depuis le début de nos travaux, cette question est systématiquement évoquée, avec deux territoires cités en tête : Mayotte et la Guyane. Nos territoires seront un jour attractifs et, en attendant, nous continuerons d’œuvrer pour améliorer cette situation dans la mesure de nos moyens.

En analysant les auditions réalisées, deux approches se distinguent. La première approche considère que, s’il existe certes un retard, des efforts et des investissements conséquents sont déployés dans différents territoires, permettant une amélioration. La seconde approche souligne que l’État n’a jamais véritablement adapté ses politiques aux réalités de nos territoires, qu’il s’agisse des spécificités environnementales, démographiques ou linguistiques. En Guyane, plus de quarante langues sont parlées, ce qui soulève la question des interprètes. Notons également les défis numériques et l’illectronisme. Comme nous le constations ce matin avec le directeur général des outre-mer, ces réalités sont connues depuis des décennies et, pourtant, en 2025, nous continuons de soulever les mêmes problématiques. Cette situation pénalise des citoyens qui se voient privés d’un accès à la justice et à leurs droits fondamentaux.

Au regard de votre analyse, quelles actions concrètes pourraient être entreprises, par le ministère ou les parlementaires, pour tendre vers la prise en compte de ces réalités et garantir à nos concitoyens un réel accès à leurs droits et à la justice dans ces territoires ?

Mme Catherine Solivellas. La DSJ a effectivement mis en place des dispositifs de soutien. Cependant, nous constatons des difficultés majeures quant à l’efficience de ces dispositifs.

Une cellule outre-mer spécifique a été créée pour accompagner les personnels affectés dans les territoires ultramarins et leur apporter un soutien technique. Nous avons toutefois constaté, d’après les retours de nos collègues, que les agents composant cette cellule ne se sont pas nécessairement rendus en outre-mer et méconnaissent donc les problématiques de terrain. Or, seule une confrontation aux difficultés permet d’apporter des solutions adaptées. Un autre problème concerne les horaires, car, ce service, basé à Paris, opère selon les horaires métropolitains, totalement inadaptés aux besoins des Ultramarins. Créer des outils qui ne correspondent pas aux réalités du terrain s’avère inefficace.

Le dispositif immobilier est également à repenser. Un contrôle qualité des services proposés serait intéressant. Les collègues nous rapportent que l’accompagnement à la recherche de logement repose sur des agences immobilières sélectionnées par le ministère, sans visite préalable des lieux, avec des photographies datant d’une décennie. Comme vous l’avez souligné, les bâtiments se détériorent plus rapidement qu’en métropole en raison des conditions climatiques. Cette situation engendre inévitablement une déception à l’arrivée, lorsque la réalité ne correspond pas aux attentes.

La question de l’attractivité des territoires ultramarins implique de lutter contre les préjugés. Le déficit d’attractivité de la Guyane ou de Mayotte résulte notamment d’une perception de ces territoires comme des lieux où sont envoyées les personnes faisant l’objet d’une sanction disciplinaire. Les aspects positifs des métiers et de la vie locale, y compris pour les personnels non originaires de ces territoires, ne sont pas assez présentés. Nous avions d’ailleurs formulé plusieurs propositions en ce sens. L’École nationale des greffes (ENG), qui assure la formation des cadres greffiers et des directeurs, devrait par exemple accueillir des collègues ultramarins qui viendraient partager leur expérience. Je peux témoigner personnellement que, lors de mes déplacements en Guyane, j’ai découvert une réalité qui diffère totalement de l’image véhiculée au sein du ministère.

Mme Corinne Lambla. Pour favoriser le recrutement local, bien qu’il existe déjà les Cnal, il serait judicieux de créer des forums des métiers dans les établissements scolaires et universitaires. Force est de constater que nos professions de greffiers, cadres greffiers et directeurs des services judiciaires sont très méconnues. Lorsque nous évoquons la justice avec les jeunes lors des forums auxquels j’ai pu participer, ils mentionnent spontanément les avocats et les magistrats, mais ignorent les autres métiers. C’est précisément en valorisant nos métiers auprès des établissements scolaires que nous parviendrons à susciter l’envie, pour des personnes locales, de s’intéresser à ces fonctions et de passer les concours.

M. Guillaume Grassaud. Le mot « attractivité » – actuellement à la mode dans de nombreux ministères, et particulièrement dans le nôtre – recouvre une réalité différente selon l’interlocuteur. Pour le ministère, l’attractivité signifie attirer suffisamment de candidats pour pourvoir les postes vacants. Notre vision, en revanche, considère l’attractivité sous un angle différent : nous recherchons des agents souhaitant être là et connaissant les réalités du territoire où ils exerceront leurs fonctions et construiront leur vie. Cette dimension fait défaut aujourd’hui.

Concernant les recrutements locaux, notamment en Guyane, où la population est particulièrement jeune, la question est : quelle est l’image de notre ministère auprès de cette jeunesse ? Les jeunes ont-ils envie de travailler au ministère de la justice quand on constate l’image de notre institution ? Un travail de fond s’impose, non seulement sur la connaissance de nos métiers, mais aussi sur la représentation du rôle de l’État et de notre institution dans ces territoires.

La Nouvelle-Calédonie illustre parfaitement cette problématique : notre système judiciaire n’intègre pas le droit coutumier à sa juste valeur. Le pardon coutumier et le dialogue entre auteur et victime constituent des éléments essentiels de la culture locale que notre système judiciaire ne comprend pas. La question de la connaissance et de l’acclimatation, pour ceux qui viendraient de métropole, s’avère cruciale. Des formations peuvent être proposées aux agents, mais encore faut-il vivre avec la population. Les récents événements en Nouvelle-Calédonie ont montré que les chefs de cour d’appel ont mis très vite fin au plan de continuité d’activité malgré la persistance des émeutes, tandis que nos personnels continuaient à vivre dans des quartiers non sécurisés. L’État employeur a été défaillant vis-à-vis de nos collègues. L’attractivité implique que tous les agents vivent la même réalité en outre-mer, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Il faut être franc sur les conditions de vie pour donner envie. La mauvaise réputation d’un territoire se propage bien plus rapidement que sa bonne réputation : un seul témoignage très négatif peut entacher l’image d’un territoire pendant quinze ou vingt ans. L’enjeu consiste à multiplier les expériences positives, objectif dont nous sommes encore très éloignés.

Pour la première fois, sous l’impulsion du nouveau directeur des services judiciaires, un groupe de travail relatif à la Guyane a été constitué. Lors de ce groupe de travail, les représentants des quatre organisations syndicales présentes aujourd’hui ont pu évoquer la réalité du terrain. L’administration s’est engagée à mener certaines réflexions, notamment sur la création d’un poste dédié à l’accompagnement des agents au sein du service administratif régional. Cet accompagnement comprend l’assistance à certaines démarches, avant même l’arrivée des agents sur le territoire, comme l’inscription des enfants à l’école, procédure impossible à réaliser si l’on arrive le 1er septembre sans adresse établie. Sans famille sur place pour effectuer ces démarches, nos agents se retrouvent livrés à eux-mêmes. Une personne chargée de famille hésitera à s’installer en Guyane sans ce soutien administratif essentiel.

Un autre obstacle majeur à l’attractivité réside dans l’absence de prise en charge des frais de déménagement lors de l’arrivée en outre-mer dans le cadre d’un premier poste. Un tel déménagement est onéreux. Comment convaincre un agent, particulièrement avec le niveau de rémunération de certains premiers postes, de s’installer en outre-mer s’il doit assumer personnellement ces coûts ? Cette problématique relève de textes de la fonction publique, qui nécessitent une modification. Un agent sortant de formation ne dispose généralement pas des ressources suffisantes pour financer un tel déplacement. Doit-il s’endetter ou partir sans effets personnels ?

Certains territoires, comme Papeete, ne rencontrent pas de problème d’attractivité à proprement parler. Toutefois, la suppression de l’indemnité temporaire de retraite engendre d’autres difficultés, avec des problèmes liés au coût de la vie, communs à plusieurs territoires. Notre priorité doit porter sur l’amélioration des conditions d’arrivée de nos agents. Il convient également de s’interroger sur la pertinence de reproduire les habitudes de consommation métropolitaines dans ces territoires, rejoignant ainsi vos observations sur les marchés publics et la construction. Ne devrions-nous pas mettre en valeur auprès des agents la richesse et la production locale ? Cette démarche relève de l’accompagnement.

Concernant les marchés publics que vous évoquiez, je souhaite souligner qu’ils sont conçus depuis Paris, avec une vision interministérielle hexagonale, et ne correspondent pas, dans la majorité des cas, aux besoins spécifiques de nos différents territoires. Cette inadéquation ne se limite pas à l’immobilier, mais s’étend à tous les domaines. Pour illustrer ce propos, il suffirait parfois de confier la réparation d’un ordinateur à un professionnel situé à proximité du tribunal judiciaire, permettant ainsi de récupérer l’équipement dans la journée. À l’inverse, lorsqu’un ordinateur doit effectuer un aller-retour en avion vers la métropole pour être réparé, le système devient inopérant. L’administration ne comprend pas la richesse de nos territoires ultramarins. Nous constatons une perception erronée selon laquelle tout devrait provenir de métropole, alors qu’un grand nombre de ressources existent déjà localement. Au-delà même de la richesse culturelle, une véritable richesse économique se développe sur place. En tant que fonction publique d’État, nous avons également la responsabilité de contribuer au dynamisme de cette économie locale. Les règles actuelles des marchés publics rendent cette contribution impossible.

M. le président Frantz Gumbs. Vous soulignez tous la nécessité de comprendre la réalité du territoire pour améliorer votre adaptation et votre efficacité dans vos zones d’affectation. Comment le système judiciaire est-il perçu par les citoyens ultramarins ? La population ultramarine peut-elle accorder sa confiance à l’institution judiciaire lorsqu’elle s’y trouve confrontée ?

M. Hervé Bonglet. Sur cette question, la situation me paraît sensiblement identique à celle observée en métropole. La confiance des citoyens envers la justice s’érode progressivement. Notre position au cœur de la machine nous place peut-être au mauvais endroit pour identifier précisément les causes et les solutions. Nous déployons tous les efforts possibles pour améliorer la situation.

De plus, les hommes et les femmes politiques, ainsi que les journalistes, ont peut-être leur part de responsabilités sur ce point. En effet, ces dernières années, nous observons des attaques régulières contre l’institution judiciaire dans son ensemble. Le Président de la République, le Premier ministre et le ministre de la justice ont normalement pour mission de défendre l’institution, de signaler les excès et de rectifier les contrevérités. Ils devraient rappeler la nécessité d’éviter les déclarations à l’emporte-pièce. Ces attaques, souvent dirigées contre les magistrats, les avocats ou l’institution dans sa globalité, affectent l’ensemble des agents. Les services judiciaires comptent 22 000 personnels, mais la justice mobilise au total 90 000 agents qui se sentent visés lorsque l’institution est attaquée. Cette situation est difficile à vivre et peut contribuer au déficit d’attractivité. Nos équipes ont parfois l’impression de vider l’océan à la petite cuillère, particulièrement lorsque nous ne parvenons pas à réduire les piles des dossiers en juridiction.

En tant que magistrats, fonctionnaires et personnels pénitentiaires, nous ne réussissons peut-être pas suffisamment à expliquer et valoriser notre action. Nous sommes également des êtres humains confrontés à nos propres difficultés tout en assurant une mission de service public. Si le système judiciaire fonctionne encore, nous le devons à la conscience professionnelle des personnels de greffe. Comme l’évoquait mon collègue, nous dépassons régulièrement les limites légales en matière d’horaires de travail. Sans cet engagement, le navire de la justice aurait sombré depuis longtemps. Ce point est problématique.

Permettez-moi néanmoins de relever quelques éléments positifs.

À l’ENG, des collègues de Mayotte et de Guyane intervenaient auprès des futurs greffiers au moment de leur choix d’affectation. Cette pratique, moins systématique aujourd’hui, présentait un intérêt considérable. Ces collègues, particulièrement motivés, encourageaient les nouveaux venus à rejoindre leurs territoires en vantant la qualité de vie. Pour l’attractivité des postes, aucune action ne surpasse cette approche.

Je souhaite également indiquer qu’à Mamoudzou, nous avons rencontré une douzaine de collègues d’origine mahoraise qui ont débuté comme traductrices avant d’être recrutées comme adjointes administratives au sein de la juridiction. Certaines y exercent depuis dix, quinze, voire vingt ans. C’est l’exemple même d’une véritable intégration, qui fait vivre le territoire : il mériterait d’être généralisé.

M. Jean-Jacques Pieron. Notre réflexion ne doit pas se limiter à rendre les métiers de greffe attractifs d’une manière générale. Nous devons veiller à ce que les populations issues des territoires ultramarins puissent, elles aussi, avoir plus que jamais la possibilité d’intégrer l’institution judiciaire et ses professions. Nous pourrons élaborer tous les dispositifs d’attractivité que nous voudrons, mais c’est sur ce point, souvent oublié, que l’institution devra se concentrer.

M. Christophe Douchet. Concernant l’attractivité, je ne pense pas que Cayenne soit moins attractive que la Creuse.

L’enjeu réside dans l’appropriation, par les populations locales, de leur justice, ce qui passe par l’éducation. Il est impératif de relever le niveau d’éducation sur ces territoires. Il me semble que le dernier rapport de l’Insee fait état d’un taux d’illettrisme de 29 % en Guyane, ce qui interpelle et ne devrait pas exister. Sur l’ensemble des autres territoires, nous constatons des taux oscillant entre 15 et 20 % d’illettrisme. L’éducation constitue donc la clé.

Actuellement, de nombreux postes de catégorie C sont occupés par des locaux, mais, plus on s’élève dans les catégories, plus la proportion de métropolitains augmente.

Il est significatif de noter que la première présidente réunionnaise d’une juridiction n’a été nommée qu’il y a six ou sept ans. Je ne dispose pas d’informations précises concernant les autres territoires, mais je doute qu’il y ait eu des présidents locaux. Notre capacité d’action est limitée sur ce point.

Nous vous proposerons des leviers d’attractivité dans le questionnaire, mais l’objectif ultime, relevant de la responsabilité politique, devrait être d’élever le niveau pour développer les compétences nécessaires localement.

Par ailleurs, la perception de la justice varie considérablement selon les territoires. À La Réunion, par exemple, la population témoigne d’un profond respect pour ce qu’on appelle localement « la loi », plutôt que « la justice ». En Nouvelle-Calédonie, un grand respect existe également, malgré les problématiques politiques liées aux questions d’indépendantisme et de référendum. Cette confiance en la justice, présente dans beaucoup de territoires, risque d’être compromise si nous persistons à rendre la justice comme nous la rendons quelques fois. Il est primordial de préserver cette confiance.

Mme Corinne Lambla. Étant originaire de la Guadeloupe et y ayant exercé, je tiens à souligner que la difficulté majeure pour les personnels de catégorie C souhaitant accéder aux catégories B ou A réside dans l’obligation de suivre une formation en métropole sans garanties de retour. Cette contrainte conduit souvent les agents à renoncer à toute progression professionnelle.

En Guadeloupe, qui est une petite île, la perception de la justice est très négative. Lorsque des usagers sont interpellés, ils supposent l’existence de « copinages ». De nombreux facteurs entrent en jeu. La justice y a donc mauvaise presse.

M. le président Frantz Gumbs. Je n’ai pas compris : qui serait concerné par les « copinages » ?

Mme Corinne Lambla. Cette idée qu’il existe des copinages concerne les affaires impliquant un élu ou un avocat.

M. Cyril Papon. Je ne peux pas répondre à votre question sur les actions à mener rapidement.

Au-delà du centralisme hexagonal, un point est à noter. Lors de mon premier déplacement aux Antilles et en Guyane, au cours duquel j’ai pu rencontrer des collègues et observer leurs conditions de vie et de travail, j’ai constaté qu’ils avaient le sentiment que les personnes occupant les plus hautes responsabilités dans ces territoires conservaient un prisme colonialiste plus ou moins marqué. Or, ce prisme empêche la prise en compte des besoins locaux. Quand on adopte une posture de supériorité, il devient impossible de prendre en compte les besoins et la réalité des populations.

Il y a quelques années, lors d’un déplacement à La Réunion, un collègue mahorais nous avait interpellés, car il était victime de racisme de la part d’autres fonctionnaires, magistrats métropolitains. Les tensions existent également entre communautés ultramarines, notamment entre Réunionnais et Mahorais.

Je tiens à rappeler que Mayotte est occupée illégalement par la France au regard du droit international, droit du reste de plus en plus maltraité, y compris par la France actuellement. Malgré la volonté de la France d’occuper illégalement ce territoire, les efforts ne sont pas faits pour donner les moyens, non seulement à la justice, mais à l’ensemble des services publics, d’en assurer le fonctionnement normal et de garantir l’égalité des droits. L’égalité sur l’ensemble du territoire français, principe constitutionnel enseigné dès le plus jeune âge, s’avère en réalité totalement illusoire.

Je note qu’il aura fallu plus de dix ans pour qu’un Conseil des prud’hommes soit enfin créé à Mayotte, alors que cette dernière était devenue un département. Cette situation illustre le manque de priorité accordée à ces territoires. Leur occupation semble primer, au mépris du droit des populations d’accéder à une justice rendue de la moins mauvaise façon possible – rendre une justice de la meilleure façon possible n’étant plus envisageable au regard des difficultés de l’institution depuis de nombreuses années et des moyens insuffisants qui lui sont octroyés. Force est de constater que, sur certains territoires, la justice est encore moins bien rendue que sur d’autres.

M. Elie Califer (SOC). Si nous avons souhaité obtenir cette commission d’enquête sur le fonctionnement de la justice, c’est par conviction qu’il existe de réels problèmes.

Nous avons banni depuis longtemps, dans nos discours, les termes « métropole » et « métropolitain », en faveur de termes comme « Hexagone » et « Ultramarins », bien que ce dernier puisse également susciter des réserves. Le terme « métropole » renvoie à l’époque de la colonie historique. Se présenter d’emblée comme « métropolitain de la métropole » traduit déjà une approche problématique, d’autant plus lorsqu’on adopte une posture de supériorité.

Madame, vous avez suggéré que des agents seraient envoyés dans les territoires ultramarins pour des raisons disciplinaires. Dans ce contexte, ces fonctionnaires sont-ils performants ?

Par ailleurs, peut-on rendre « vaille que vaille » une justice de qualité sur ces territoires ?

Ensuite, existe-t-il des similitudes dans l’absence de prise en compte des singularités des territoires ? La non-considération des aspects culturels et des coutumes peut-elle se voir dans d’autres territoires, comme, par exemple, en Bretagne ?

J’ai entendu précédemment que, si nous continuons à rendre la justice de cette manière, nous perdrons le combat. Comment rend-on la justice sur nos territoires ?

Par ailleurs, vous évoquiez l’information autrefois transmise par les Ultramarins eux-mêmes à ceux qui souhaitaient travailler dans nos territoires, une démarche que vous qualifiez d’excellente. Pourquoi avoir interrompu ce dispositif ?

En outre, nous, députés ultramarins, avons été interpellés par des greffiers exprimant un malaise terrible. Nous avons dû intervenir auprès des syndicats, ce qui a créé des tensions au niveau local. Ces greffiers ressentent une forme de plafonnement dans leur évolution professionnelle en tant qu’Ultramarins. Vous venez d’indiquer qu’une mobilité est nécessaire pour progresser dans sa carrière. N’existe-t-il pas des tableaux d’avancement ?

Quelqu’un a indiqué que, lorsqu’on est au cœur de l’institution et que l’on ne parvient pas à faire baisser les piles de dossiers, cela pose problème. Lorsque ces piles de dossiers sont traitées, tient-on véritablement compte de la réalité et du contexte pour rendre une justice de qualité, appréciable et appréciée des justiciables ? Nous avons besoin d’éléments qui nous permettraient d’agir.

Concernant le développement de nos territoires, nous menons ce combat depuis longtemps. Il est anormal que des territoires, qui sont des départements français, se trouvent dans cette situation. Pour obtenir le moindre coup de peinture, il faut systématiquement un mouvement venant des organisations syndicales ou l’intervention d’un député. Alors que les Algeco sont vieillissants, nous attendons toujours la réalisation des programmes de construction, notamment à la cour d’appel de Basse-Terre. Parfois, certains magistrats, y compris le président, en parlent avec sincérité, car ils ont certainement entendu une bonne parole, mais, en creusant, nous apprenons que les programmations ne sont pas encore réalisées.

Je vous invite à exprimer clairement les problématiques rencontrées afin que le travail de notre commission d’enquête puisse avancer efficacement.

Mme Catherine Solivellas. Il est effectivement essentiel d’aborder l’aspect qualitatif des services. Bien qu’il existe un regard biaisé, du point de vue de l’Hexagone, concernant les postes dans les territoires ultramarins souffrant d’un déficit d’attractivité – choisis en dernier ou parfois présentés comme une menace de sanction disciplinaire –, je tiens à souligner que ces territoires bénéficient d’un investissement des collègues et d’une résilience sans équivalent ailleurs. Quelles que soient les circonstances, le service public de la justice y est assuré, ce qui mérite d’être souligné.

Ensuite, je souhaite également revenir sur un point important concernant la confiance des citoyens envers leur justice et l’accès qui leur est octroyé. Cet accès repose sur deux éléments : la confiance en sa justice et la compréhension de son fonctionnement. Les citoyens doivent percevoir la justice comme un service public, dont ils peuvent avoir besoin. Dans cette perspective, il est impératif de développer les maisons de justice et du droit, car elles constituent des lieux de synergie significative réunissant divers partenaires de justice aux rôles complémentaires. On peut y trouver un écrivain public, un juriste spécialisé dans les conflits familiaux ou encore une aide concernant le surendettement. Ces structures offrent un soutien particulièrement adapté et, étant extérieures aux bâtiments de l’institution, les citoyens s’y rendent plus facilement.

Enfin, pour comprendre la justice et donc y avoir accès, il faut pouvoir la comprendre littéralement. La question de l’interprétariat représente un véritable enjeu. L’intelligence artificielle pourrait offrir un petit soutien. Une traduction en plusieurs langues pourrait être envisagée pour les formulaires Cerfa nécessaires pour saisir la justice ou simplement pour comprendre une question juridique.

M. Guillaume Grassaud. Concernant les difficultés liées à la réalisation des programmes immobiliers, il manque un échelon dans l’organisation du ministère en outre-mer. Habituellement, nous disposons du service administratif régional pour les opérations d’entretien courant, d’un département immobilier et de l’Apij. Cependant, le ministère n’a pas développé de département immobilier en outre-mer. Le service administratif régional, qui assure les entretiens courants, ne possède pas les compétences requises pour réaliser les entretiens plus lourds. L’Apij, établissement public situé en métropole, qui gère les grands projets, comme la restructuration de la cour d’appel de Paris, concentre son action sur les projets d’envergure majeure. Cette organisation crée une lacune dans nos territoires ultramarins où les bâtiments se dégradent progressivement. Cette détérioration atteint un niveau tel qu’il devient nécessaire de construire ou reconstruire plutôt que d’effectuer un entretien lourd. Ce défaut structurel du ministère, bien que connu et supposément traité par notre secrétariat général actuellement, affecte considérablement tous nos établissements ultramarins, tant les services judiciaires que pénitentiaires.

M. Jean-Jacques Pieron. Une justice de qualité repose d’abord sur la possibilité d’accéder à la justice en tout point du territoire. Ayant exercé dans ce qu’on appelait autrefois des tribunaux d’instance, que je qualifiais de justice de proximité, j’ajoute un élément : chaque affaire doit être jugée dans des délais raisonnables. L’État, vous le savez mieux que moi, est régulièrement condamné en raison de ses délais de jugement. Chaque affaire de voisinage, de bornage ou de toute autre nature, constitue pour le justiciable l’affaire du siècle et le reste lui importe peu.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Nous avons compris qu’il existe un déficit d’attractivité, notamment dans certains territoires, peut-être ceux dépourvus de plages et d’eaux turquoise. Toutefois, au-delà de la carte postale, Mayotte et la Guyane regorgent de richesses. Cette attractivité doit en effet être renforcée pour les non originaires, ce qui nécessite d’expliquer les réalités locales et de faciliter les démarches.

Ma question relative à l’immobilier a déjà reçu une réponse. Les failles du système apparaissent.

S’il faut effectivement faciliter l’intégration, nous n’avons pas d’alternative : il est également crucial de susciter l’attractivité auprès des jeunes originaires. Un tel vivier ne peut rester inutilisé. Diverses solutions ont été avancées, qu’il s’agisse des Cnal ou de recrutements locaux, mais l’action devient urgente. Dans le cas contraire, nous risquons d’exacerber le sentiment d’une justice où les justiciables sont des originaires, tandis que ceux qui la rendent au nom de l’État ne leur ressemblent pas du tout. Les justiciables peuvent penser que, fort heureusement, les avocats, souvent issus des mêmes conditions et origines qu’eux, peuvent assurer leur défense. Cependant, même là, il existe des problèmes liés à la position de supériorité entre avocats et juges. La justice ne saurait être rendue efficacement par quelqu’un qui ne maîtrise pas les rudiments de l’histoire et de la culture du territoire et qui s’avère incapable de comprendre véritablement les situations.

J’ai personnellement vu des personnes non francophones avouer des délits qu’elles n’avaient pas commis, car elles étaient intimidées par la solennité de la robe et de la cour.

J’ai également compris, à travers vos explications, que nous recevons majoritairement, sauf exception, des profils de moindre qualité. Nous ne bénéficions pas des meilleurs éléments en termes de compétences, de prestation et de déontologie. Si nous accueillons davantage de profils problématiques qu’ailleurs, cela ne fait que renforcer la perception d’une justice biaisée. Je parle spécifiquement des magistrats, car ces profils de moindre qualité sont plus fragiles et tentés par la corruption ou simplement par la subordination. À la Martinique, on observe une hiérarchie bien établie entre les « gros » et les « petits ». Si les juges qui arrivent sur le territoire sont incompétents, il n’est guère surprenant que les personnes modestes, que je représente, ressentent que la justice favorise systématiquement les puissants. À titre d’exemple, alors que les békés représentent 5 % de la population martiniquaise, leur présence à la prison de Ducos est statistiquement nulle. Soit ils sont parfaits, soit ils s’arrangent pour ne pas être sanctionnés par la justice. Ces réalités statistiques interpellent et alimentent ce sentiment.

Contrairement à mon collègue, je tiens à préciser que le terme « métropole » ne me choque nullement, car j’estime qu’il existe encore une métropole fonctionnant comme telle, et qui dit « métropole » dit « colonie ». Je ne parle pas d’anciennes colonies, mais de néo-colonies. Jusqu’à présent, la France n’a pas démontré qu’elle était sortie de ce logiciel colonial. Vous pouvez donc sans crainte employer les termes « métropole » ou « colonialisme » : cela ne me choque pas. Au contraire, cela renforce mes convictions.

M. le président Frantz Gumbs. M. Nilor exprime une opinion personnelle, qu’il assume.

Mme Sandrine Nosbé (LFI-NFP). À l’écoute de vos interventions, ce que je retiens, c’est que l’attractivité seule demeure insuffisante. La fidélisation constitue un enjeu crucial, car on peut temporairement rendre un territoire attractif par des incitations financières, notamment avec une prime relative à la vie chère, mais, si les agents restent deux ans, c’est peu. La fidélisation représente donc un objectif plus pertinent.

Je suis convaincue de la nécessité de former nos jeunes localement pour qu’ils puissent demeurer sur leur territoire, dont ils connaissent les spécificités. En tant que Réunionnaise, j’ai personnellement dû quitter La Réunion, tandis que certaines de mes amies, désireuses de rester, n’ont pas pu poursuivre les études qu’elles souhaitaient. Mon père lui-même, qui souhaitait passer un concours, a choisi de ne pas quitter La Réunion en raison de ses attaches familiales. Comment remédier à cette situation ? Comment permettre à nos jeunes, notamment aux agents de catégorie C, de progresser dans leur carrière sans faire ce sacrifice ? La création d’antennes locales ne constituerait-elle pas une solution adéquate, permettant aux candidats de passer les concours tout en poursuivant leur formation sur place ? Dans le cas contraire, nous perpétuerons un système où seuls des métropolitains occuperont certaines fonctions, empêchant nos jeunes de s’identifier à ces modèles. Le problème dans les territoires d’outre-mer réside dans cette absence de représentativité dans certaines professions, puisque les Créoles n’occupent jamais certaines fonctions. Êtes-vous convaincus que le développement de formations localisées constitue la voie à suivre ? Nous évoquions précédemment l’organisation de forums pour renforcer l’attractivité, mais la possibilité de se former localement s’avère tout aussi essentielle. Au sortir du baccalauréat, les jeunes doivent pouvoir envisager diverses orientations et disposer de véritables choix. Personnellement, je n’ai pas eu cette liberté et j’ai dû partir. Offrons au moins à nos jeunes cette possibilité de choisir.

Mme Corinne Lambla. Actuellement, il n’existe qu’une seule école nationale qui forme les greffiers, située à Dijon. Il revient aux parlementaires de porter un projet visant à créer des antennes dans les territoires d’outre-mer.

M. Hervé Bonglet. Je souhaiterais pondérer les propos précédents. Effectivement, l’ENG se trouve à Dijon. Pendant de nombreuses années, les candidats de La Réunion, de Martinique ou de Guadeloupe étaient contraints non seulement de s’y former, mais également d’effectuer leur première affectation en tant que greffier ou directeur en métropole. Toutefois, ces dernières années, nous avons signé des accords et réussi à obtenir des promotions possibles. Dès 2014, des dispositifs de promotion d’agents de catégorie C vers des postes de greffier ont été mis en place. Récemment, nous avons conclu un nouvel accord offrant des possibilités similaires, avec une affectation sur place. Concrètement, les agents recrutés localement en catégorie C souhaitant rester à La Réunion, en Martinique ou en Guadeloupe, pourront y demeurer tout en accédant au grade de greffier. Ils devront simplement effectuer dix semaines de formation à l’ENG de Dijon avant de revenir dans leur territoire d’origine. Cette avancée est très intéressante, bien qu’elle s’applique également dans d’autres juridictions en métropole. Certes, ce dispositif reste soumis à certaines conditions particulières, mais il constitue néanmoins une amélioration notable. En 2014, 800 agents de catégorie C ont accédé au statut de greffier. Prochainement, 700 agents supplémentaires, qui exerçaient déjà des fonctions de greffier, pour certains depuis plusieurs années, seront titularisés à ce grade. Ils choisissent immédiatement leur affectation, généralement sur leur territoire.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie pour vos interventions qui ont considérablement enrichi nos travaux. Vous avez exprimé des perspectives sensiblement différentes de celles des autres catégories de personnels du ministère de la justice que nous avons entendus, ce qui est probablement naturel. Je vous remercie de votre honnêteté à l’occasion de cette audition.

*

Audition, ouverte à la presse, de Mme Élise Company, secrétaire générale du syndicat Justice CGC, et M. Alban Cottray, secrétaire général adjoint (mercredi 9 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Chers collègues, notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui subsistent dans ces territoires, pour assurer un égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Il nous a dès lors paru pertinent d’entendre rapidement les syndicats des personnels de la justice, certainement les mieux à même de nous décrire sans détour la réalité des difficultés de la justice outre-mer. J’accueille donc Mme Élise Company, secrétaire générale du syndicat Justice Confédération générale des cadres (CGC), et M. Alban Cottray, secrétaire général adjoint.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

Avant de vous laisser la parole et d’entamer nos échanges, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Élise Company et M. Alban Cottray prêtent serment.)

Mme Élise Company, secrétaire générale du syndicat Justice CGC. Le syndicat Justice CGC, syndicat des personnels du ministère de la justice de la CFE-CGC, vous remercie pour votre invitation sur cette thématique, l’accès aux droits dans les territoires ultramarins, qui nous est chère.

Si la République proclame l’égalité de tous devant la loi, la réalité sur le terrain en outre-mer en dessine une tout autre figure : un droit qui demeure pour beaucoup un luxe plus qu’un remède.

Tout d’abord, la simple action en justice se heurte à l’éloignement géographique. Certains justiciables doivent prendre l’avion ou le bateau pour comparaître, quand d’autres attendent parfois des années avant la venue d’un juge itinérant. Ce retard institutionnel creuse des inégalités de traitement et suscite un sentiment profond d’abandon.

Ensuite, la méconnaissance des droits, liée à un déficit d’information et de formation, éloigne plus de la moitié des Ultramarins de tout recours judiciaire.

À cela s’ajoute la fracture numérique qui rend inopérante une dématérialisation pensée à Paris et non adaptée aux réalités locales.

Enfin, la faiblesse des moyens humains et logistiques, l’absence de personnel judiciaire stable, le manque d’avocats spécialisés, l’insuffisance de l’aide juridictionnelle pour couvrir les frais de transport et d’hébergement renforcent la défiance et perpétuent l’idée que la justice de l’Hexagone n’a guère de prise sur les rivages ultramarins.

Ce bilan met en lumière la nécessité d’une révision des politiques publiques pour assurer l’égalité effective des droits entre l’Hexagone et l’outre-mer et l’urgence, pour le ministère de la justice, de prendre la mesure de la gravité de cette situation. Car, si les justiciables se sentent abandonnés et démunis, c’est également le cas des agents du ministère de la justice affectés dans ces territoires, qui déploient quotidiennement tous leurs efforts pour accomplir leur mission. Le syndicat Justice CGC est également présent aujourd’hui pour porter leur voix.

Il serait judicieux de pouvoir garantir deux tournées judiciaires renforcées par an dans chaque archipel, avec des moyens logistiques et humains suffisants.

Nous proposons également de créer sur l’ensemble des territoires des guichets d’accès aux droits multilingues, complétés par des bus itinérants et des permanences juridiques ; de renforcer l’aide juridictionnelle en majorant les plafonds de ressources et en finançant les frais de déplacement des justiciables et des avocats ; d’adapter la dématérialisation ; d’installer des points d’accès publics ; de dispenser des formations numériques de proximité ; de développer dès l’école une culture juridique locale via des programmes de sensibilisation animés par des agents du ministère et des avocats ; et de rendre l’exercice des métiers judiciaires plus attractifs grâce à des primes d’installation, des bourses de recherche et des dispositifs de logement pour les agents prêts à s’engager en outre-mer.

La mise en œuvre concertée de ces mesures sous l’égide d’un comité de suivi associant élus ultramarins et acteurs de terrain permettrait de transformer l’égalité de droit en égalité d’accès. C’est à cette condition qu’une justice de qualité pourrait être accessible jusque dans les territoires les plus éloignés de France.

Nous avons rédigé nos réponses à votre questionnaire et pourrons vous l’adresser directement à l’issue de cette audition.

Je tiens à souligner que notre organisation est un syndicat multicatégoriel, apolitique et affilié à la fédération CFE-CGC des services publics, qui assure sa représentation dans les plus hautes instances nationales du dialogue social, telles que le Conseil commun de la fonction publique et le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État. Nous avons participé à toutes les dernières élections et représentons les agents, fonctionnaires comme contractuels, de toutes catégories – hormis les magistrats – au sein des trois directions du ministère de la justice : direction des services judiciaires (DSJ), direction de l’administration pénitentiaire (DAP) et direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).

M. Alban Cottray, secrétaire général adjoint du syndicat Justice CGC. Je suis directeur des services de greffe judiciaires placé à la cour d’appel de Pau.

La première thématique que je souhaite aborder concerne l’articulation entre les règles coutumières et les règles de droit commun, qui a un impact sur le travail des fonctionnaires. Nous tenons à souligner que cette question n’est absolument pas évoquée dans le cadre de la formation initiale des personnels de greffe, alors même qu’elle revêt une importance certaine dans la relation entre le justiciable et le service public de la justice. Aucune formation d’adaptation à l’emploi dans un territoire d’outre-mer n’est proposée.

En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, la culture est largement coutumière et régie principalement par l’oralité. Les responsables coutumiers détiennent le savoir, la coutume et l’accès à la connaissance de ces règles pour quiconque est extérieur constitue une réelle difficulté, tant pour les personnes de statut civil coutumier que pour les professionnels du droit. En outre, la question du recours à l’autorité judiciaire ne coule pas de source dans des sociétés largement régies par des autorités coutumières ou traditionnelles.

La tradition, essentiellement orale dans les territoires d’outre-mer, vient alors se heurter au recours intensif à l’écrit par l’autorité judiciaire. Cette situation se complexifie davantage avec les barrières linguistiques et les difficultés d’adressage dans des territoires où le découpage foncier est parfois inexistant et la propriété foncière largement évanescente, autant d’obstacles à la présence des parties à l’audience.

À Mayotte, la départementalisation a engendré un bouleversement auprès de la population mahoraise, antérieurement soumise à la justice coutumière de droit musulman. Il est indéniable que les pouvoirs publics n’ont pas mis en œuvre de démarche tendant à expliquer ce changement et à familiariser les populations aux nouveaux droits. Cela a créé des réticences et de la méfiance vis-à-vis de la justice.

En tant que techniciens de la procédure, les fonctionnaires, et principalement les greffiers, sont confrontés aux mêmes difficultés que les magistrats quant à l’articulation des règles coutumières et du droit commun, notamment lorsqu’ils reçoivent les justiciables dans le cadre de leurs fonctions d’accueil. Les fonctionnaires de greffe sont insuffisamment préparés au droit local, sans formation spécifique dispensée par l’École nationale des greffes (ENG), ce qui implique un surcroît de travail, de recherche et de documentation pour ces fonctionnaires.

Nos recommandations seraient de dispenser des formations au droit local pour les fonctionnaires dans le cadre de la formation continue et d’une formation d’adaptation à l’emploi pour tout changement de poste, de modifier la procédure civile pour l’adapter aux traditions orales, notamment dans le cadre de la saisine du juge – pratique déjà mise en œuvre en droit polynésien – et de mener des actions de sensibilisation au droit local auprès des populations elles-mêmes.

Le multilinguisme dans les outre-mer est une réalité, dont le ministère de la justice, à l’instar d’autres ministères, ne s’est jamais emparé. L’exemple de la Guyane est prégnant, ce territoire présentant des dizaines de langues différentes, avec des citoyens qui, parfois, ne découvrent le français qu’à leur entrée à l’école. Dans les cours et tribunaux, les personnels de greffe, en première ligne pour l’accueil des justiciables – notamment ceux affectés au sein du Service d’accueil unique du justiciable (Sauj) – sont livrés à eux-mêmes. Notre ministère a la chance de compter des fonctionnaires dévoués animés d’un réel sens du service public. Aucune directive précise ni guide n’existe pour accompagner les agents dans le cadre de cet accueil. En cas de difficultés dans l’accompagnement d’une personne allophone ou maîtrisant mal le français, soit nous avons la chance que des agents plurilingues prêtent main forte, soit il est recommandé de diriger ces personnes vers une structure associative. Dans certains territoires, il ne va pas de soi que les agents issus des territoires ultramarins parlent la langue.

Sur ce point, notre recommandation serait de recruter des fonctionnaires ultramarins, plutôt que d’affecter des collègues sortis d’école qui aspirent à repartir le plus tôt possible ou qui ne prennent pas leurs fonctions, puisque, jusqu’à récemment, il n’y avait pas de concours nationaux à affection locale (Cnal). Nous préconisons également la production de guides juridiques multimédias, de vidéos et d’infographies dans les langues locales, ainsi qu’un accompagnement financier des associations de juristes pratiquant le multilinguisme.

Mme Élise Company. Concernant l’éloignement géographique du juge, dans certains territoires, les tribunaux sont éloignés de certaines populations, et parfois même situés sur une autre île. Cet isolement complique l’accès à la justice, particulièrement pour les audiences ou les recours urgents. Les juridictions ultramarines – tribunaux judiciaires et de proximité dans les départements et régions d’outre-mer et tribunaux de première instance ou tribunaux mixtes dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie – sont disséminées sur de vastes étendues insulaires ou forestières. Des sections détachées à juge unique et des audiences foraines sont créées pour atténuer l’isolement des justiciables, mais la couverture demeure inégale selon les territoires et les délais d’audience sont souvent rallongés du fait des déplacements et de l’organisation logistique. L’accès au juge s’avère beaucoup plus difficile qu’en Hexagone. La distance au tribunal et le coût des déplacements transforment l’accès à la justice en un véritable luxe. Certains justiciables doivent recourir à l’avion ou au bateau ou patienter plusieurs années avant qu’un juge itinérant ne se rende dans leur île.

Nos propositions consistent à installer des points d’accueil fixes et mobiles – unités itinérantes ou bus services – dans chaque collectivité ultramarine, à créer des guichets d’accès au droit de proximité – éventuellement mobiles, à l’instar des Pirogues du droit en Guyane ou des Justibus en Martinique –, et à doter chaque guichet d’un conciliateur de justice spécifiquement formé aux coutumes locales pour faciliter le dialogue entre usagers et administration.

Nous préconisons d’étendre et de renforcer les maisons France Services en augmentant leurs plages d’ouverture, de recruter des médiateurs locaux, de proposer un accompagnement individuel pour les justiciables et de mettre en place des juridictions itinérantes renforcées – en assurant au minimum deux tournées judiciaires annuelles dans chaque archipel –, dotées de moyens logistiques dédiés (bateaux et navettes), ainsi que d’un financement et d’un greffe mobile.

Concernant la lutte contre les violences intrafamiliales pour les Ultramarins, il est impératif d’ouvrir davantage de nouvelles maisons de protection de familles pour la prise en charge des victimes. Actuellement, seules sept structures existent. Il conviendrait également de prévoir un accompagnement par des psychologues, encore trop rarement proposé.

Nous recommandons par ailleurs d’installer des maisons du droit multilingues animées par des juristes ultramarins – complétées par les bus itinérants et les permanences déjà évoqués –, d’adapter la dématérialisation et de former les publics, ainsi que de déployer des points d’accès numériques publics au sein des mairies et des maisons de services publics, avec des formations dédiées pour accompagner la montée en compétences.

Le ministère de la justice doit mobiliser des moyens à la hauteur des enjeux, notamment en construisant de nouvelles juridictions et cités judiciaires. Plusieurs projets sont certes en cours, mais il est regrettable, notamment concernant la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni, de constater qu’il faut attendre une crise d’une extrême gravité pour que le ministère prenne enfin les mesures nécessaires. Nous souhaitons que le ministère anticipe davantage, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Les brigades permettent aux collègues d’effectuer des missions de trois mois, renouvelables une fois, soit seulement pendant six mois au cours de l’année. Nous souhaiterions que la possibilité leur soit offerte de rester beaucoup plus longtemps, la durée d’affectation étant trop brève. Il convient de souligner que de nombreux collègues se sont portés volontaires, mais très peu sont effectivement appelés, ce que nous ne comprenons pas. Nous comprenons que ces dispositifs ont un coût, mais lorsque 400 agents volontaires s’inscrivent et que seuls 2 ou 3 agents sont mobilisés, cela constitue un problème.

De nombreux collègues sont en situation de priorité statutaire, détenteurs d’un « centre des intérêts matériels et moraux » (CIMM), mais ne parviennent pas à obtenir leur mutation. Notre syndicat compte de nombreux adhérents dans cette situation. Nous ne comprenons pas la politique du ministère, consistant à imposer aux sortants d’école une affectation en outre-mer contre leur gré, avec des résultats généralement catastrophiques, tandis que des agents qui souhaitent retourner sur ces territoires auprès de leur famille n’y parviennent pas, parfois depuis des années. Il revient au ministère de faire le nécessaire sur cette question.

M. Alban Cottray. Notre ministère a fait assez tardivement le choix de prendre le virage de la dématérialisation, en commençant par la procédure pénale numérique, puis la procédure civile avec le démarrage chaotique de Portalis, non déployé dans les outre-mer pour le moment, et, enfin, le système d’information de l’aide juridictionnelle. Le déploiement de la dématérialisation constitue un enjeu majeur, mais notre ministère n’a pas suffisamment pris en compte l’accompagnement des justiciables. Nous constatons que l’accès à la justice dans les territoires ultramarins devient plus difficile en raison de cette dématérialisation croissante, particulièrement pour les publics les plus fragiles. Les difficultés économiques et les infrastructures numériques défaillantes représentent autant d’obstacles à son utilisation.

Par exemple, le recours à la procédure numérique pour les demandes d’aide juridictionnelle pose des difficultés aux justiciables. Cette procédure n’est pas encore obligatoire, mais nous pouvons supposer qu’elle le deviendra dans les années à venir. Elle pourrait apporter un réel bénéfice aux justiciables, notamment par l’amélioration des délais de traitement des demandes. Or, la fracture numérique empêche actuellement ces populations d’y avoir recours. Pour les personnels de greffe, cela génère un accroissement de la charge de travail puisqu’ils doivent numériser les procédures papier et enregistrer les données dans le logiciel, réduisant ainsi le temps consacré à l’instruction des dossiers.

Nos recommandations s’articulent en lien avec les services de l’État et des collectivités. Un plan conséquent doit être consacré à l’amélioration du réseau numérique. Dans les espaces comme France Services, les maisons de justice et du droit et les points d’accès au droit, des personnels formés doivent être déployés pour aider les justiciables lors des démarches numériques. Des bornes doivent être installées dans les lieux de justice. Enfin, nous préconisons la mise en place de tournées administratives mutualisées avec d’autres administrations, notamment pour réduire les coûts.

Concernant l’attractivité des juridictions ultramarines, ce problème est connu depuis bien longtemps et les mécanismes mis en place par notre ministère ne sont pas à la hauteur des enjeux vis-à-vis de nos collègues, qui se retrouvent quotidiennement en situation de mal-être au travail, mais également vis-à-vis des justiciables qui pâtissent des dysfonctionnements en matière d’organisation et de ressources humaines, ce qui entraine un retard dans le traitement des dossiers.

Actuellement, les plans nationaux de résorption des vacances de poste pour l’Hexagone et les territoires d’outre-mer, notamment pour le corps des greffiers, commencent à peine à porter leurs fruits, avec la loi de programmation 2023-2027. L’administration a répondu en étendant le dispositif des brigades de mobilité outre-mer depuis 2022. D’abord réservé aux magistrats, ce dispositif a été étendu aux fonctionnaires de greffe, notamment aux greffiers et aux directeurs des services de greffe judiciaires. Ces brigades ponctuelles, dont la durée de mission est limitée à six mois maximum, ne sont qu’un pansement sur une jambe de bois. Non seulement elles ont un impact financier considérable – frais de déplacement et traitement indexé – mais leur efficacité reste à démontrer. Elles n’apportent qu’une aide ponctuelle aux juridictions en difficulté, ce qui ne résout nullement la question de la charge de travail des personnels et des difficultés en matière de ressources humaines dans ces juridictions. Ce système repose, encore une fois, uniquement sur le dévouement des agents.

Plusieurs facteurs expliquent que nos collègues ne souhaitent pas ou ne peuvent pas s’établir dans les territoires ultramarins. Il convient toutefois de souligner que, si des difficultés de recrutement sont perceptibles, notamment en Guyane et à Mayotte, ce n’est pas le cas pour la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion. Il nous semble que le dispositif actuel d’indemnité d’éloignement et d’indemnité de sujétions géographiques, sans être parfait, répond globalement aux besoins de nos collègues. Nous pensons donc qu’il faut rechercher dans les conditions de vie et d’accompagnement des agents les obstacles à une installation pérenne dans certains territoires.

Nos collègues nous signalent que les dispositifs d’aide au logement mis en place par le ministère s’avèrent insuffisants. Par exemple, aucun dispositif d’attribution préférentielle de logements aux fonctionnaires n’existe. Or, nous savons que, dans certaines zones, l’attractivité touristique ainsi que les contraintes liées à l’insularité compliquent la recherche de logements.

Les problèmes d’insécurité signalés par nos collègues à Mayotte et en Guyane constituent une réalité. Les événements récents en Nouvelle-Calédonie ne vont pas améliorer la situation. Certains collègues, notamment à Mayotte, se voient contraints de résider dans des résidences sécurisées et s’abstiennent de sortir le soir. Le retour d’audience tardive est source d’anxiété pour nos collègues greffiers.

Nos collègues rencontrent également des difficultés pour la garde des enfants, particulièrement les greffiers d’audience qui ont des horaires de travail atypiques.

Les temps de trajet représentent aussi une contrainte, notamment dans les territoires de La Réunion, de la Martinique ou de la Guadeloupe.

Enfin, les conditions de travail sont mauvaises avec davantage de bâtiments judiciaires vieillissants, mal conçus ou mal rénovés, comparativement à ceux de l’Hexagone.

Nous constatons avec amertume que nos collègues issus des sorties d’école quittent souvent leurs postes à l’issue du délai de présence imposé par l’administration ou, pire, demandent leur retour dans l’Hexagone. Cette situation désorganise le fonctionnement des juridictions et met en difficulté, dès le début de leur carrière, nos collègues pourtant motivés.

Nos recommandations seraient de cesser de proposer ces postes en sortie de l’ENG, de privilégier les recrutements à affectation locale et de renforcer les dispositifs d’accompagnement (attribution de logements préférentielle, recherche de modes de garde ou renforcement des dispositifs d’aide financière). À court terme, nous préconisons d’étendre aux fonctionnaires le dispositif mis en place pour les magistrats concernant la majoration d’ancienneté dans le cadre de l’avancement pour les fonctionnaires exerçant en outre-mer. Enfin, nous suggérons d’étendre aux fonctionnaires les dispositifs de contrats de mobilité actuellement réservés aux magistrats.

Mme Élise Company. La question des frais de déplacement des avocats nous concerne également puisqu’elle a des conséquences sur l’accès au droit. Les territoires d’outre-mer présentent une géographie éclatée, avec des distances souvent très importantes entre les lieux d’exercice et les juridictions principales. Cette configuration soulève des difficultés majeures pour la prise en charge des frais de déplacement des avocats, notamment dans le cadre de l’aide juridictionnelle, et met en péril le principe d’égalité d’accès à la justice pour tous les justiciables français, quelle que soit leur localisation. Dans certains territoires, les avocats doivent parcourir de longues distances, parfois en avion ou en bateau, pour plaider un dossier. Ces frais ne font pas toujours l’objet d’une compensation, ce qui pénalise tant les justiciables que les professionnels du droit. Cette situation met en lumière les coûts importants supportés par ces professionnels, qui s’avèrent parfois décourageants pour leur activité. Les frais réels de transport et d’hébergement ne sont pas systématiquement remboursés. Les textes actuels prévoient uniquement la prise en charge des frais de mission et kilométriques pour les agents de l’État, en application de l’arrêté du 14 avril 2015, mais rien n’oblige l’administration à indemniser les avocats de l’aide juridictionnelle outre-mer.

Le Conseil national des barreaux plaide pour étendre aux avocats ultramarins les modalités de prise en charge déjà appliquées en métropole et en Polynésie française. Les coûts de transport, d’hébergement et de restauration demeurent à la charge exclusive de l’avocat, ce qui peut rendre économiquement non viable la défense de certaines causes. L’absence de dispositifs spécifiques crée une inégalité de traitement par rapport à l’Hexagone, où les distances sont moindres et mieux prises en compte.

Nous recommandons de modifier les textes relatifs à l’aide juridictionnelle en la renforçant pour y intégrer une indemnité kilométrique spécifique aux avocats ultramarins et une prise en charge forfaitaire des frais de séjour, notamment l’hôtel et les repas. Il convient également d’augmenter les plafonds de ressources et de prévoir une enveloppe spécifique pour couvrir les frais de transport et d’hébergement des avocats et des experts.

De nombreux justiciables renoncent à une action en justice en raison du coût et de l’impossibilité d’avoir un avocat. Cette situation doit être combattue.

Nous souhaitons la mise en place d’une aide juridictionnelle garantie pour l’ensemble de la matière pénale, afin de couvrir tous les frais induits par la territorialité ultramarine. Nous proposons éventuellement d’étendre le recours aux visioconférences pour les audiences civiles, lorsque cela s’avère possible, afin de réduire les déplacements physiques.

Il convient par ailleurs d’étendre le dispositif des permanences juridiques numériques pour désengorger les tribunaux et limiter les déplacements, voire de créer un fonds de soutien exceptionnel dédié à la modernisation des infrastructures judiciaires ultramarines.

Concernant la crise de confiance dans la justice, nous constatons que de nombreux Ultramarins considèrent la justice comme lointaine, peu adaptée à leur réalité locale, voire injuste. Nous souhaiterions comprendre les causes de ce sentiment d’injustice, dont nous pensons qu’il résulte de la lenteur, des incompréhensions ainsi que de l’éloignement culturel et institutionnel. Cette crise de confiance, bien que générale en France, se trouve exacerbée dans ces territoires. Un rapport de la Commission nationale consultative des droits de l’homme de 2017 a d’ailleurs alerté sur l’inégalité de fait dans l’accès aux droits et à une justice de qualité, notamment en Guyane et à Mayotte, où l’effectivité des droits fondamentaux est entravée par la carence de structures et de professionnels. L’accès à la justice y est parfois qualifié de « luxe », tant les obstacles liés à l’isolement, aux lenteurs et aux coûts sont nombreux et récurrents.

Nous observons par ailleurs une forte baisse des recours contentieux au profit des modes alternatifs de règlement des litiges, tels que la médiation et la justice traditionnelle.

Nous constatons une tension sociale, une méfiance généralisée, un affaiblissement du principe d’égalité devant la loi et un risque de désengagement civique et citoyen. Cette souffrance affecte également depuis plusieurs années les agents des palais de justice. Le personnel judiciaire souffre également, ce qui impacte les justiciables, qui attendent trop longtemps pour obtenir une décision et perdent confiance en l’efficience de la justice.

Les risques d’erreur judiciaire s’accroissent également, car juger des personnes à deux ou trois heures du matin n’est pas admissible, sans compter le temps que ces justiciables mettront ensuite pour regagner leur domicile, compte tenu des distances évoquées précédemment.

Les Ultramarins se sentent profondément discriminés par ces problématiques liées à la justice, encore plus prégnantes en outre-mer.

Le turnover est très important dans les services publics. Le taux d’absentéisme en outre-mer, supérieur à celui de l’Hexagone, affecte également les justiciables qui rencontrent sans cesse des interlocuteurs différents dont les discours peuvent varier, ce qui engendre un allongement des délais de réponse.

Par ailleurs, les personnels ne sont pas formés aux problématiques spécifiquement ultramarines. Cette situation instaure un climat de méfiance entre les Ultramarins et les Hexagonaux qui composent les juridictions. Le rapport Sauvé proposait à ce titre la création d’un pôle outre-mer constitué de personnes possédant une parfaite connaissance des problématiques ultramarines.

Nos propositions visent en premier lieu à renforcer la proximité et l’accessibilité. La justice doit devenir plus rapide, plus accessible et plus proche des citoyens. Elle doit également mieux prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins.

Concernant la mise en place de tribunaux itinérants, nous préconisons que les juges et les greffiers se déplacent de façon plus généralisée dans les communes isolées, ainsi que la tenue d’audiences mobiles dans les centres culturels et les maisons de quartier.

Il convient également d’ouvrir des maisons de la justice et du droit avec des permanences physiques assurées par des avocats, des associations et des conciliateurs, ainsi que des guichets d’information pour guider les citoyens dans les procédures.

La mise en place de points numériques assistés, dotés de bornes connectées et de médiateurs pour accompagner la dématérialisation, s’avère aussi nécessaire.

Nous recommandons par ailleurs de recruter et de former des magistrats et greffiers ultramarins, plutôt que d’envoyer des collègues sortants d’école qui souhaitent repartir le plus rapidement possible ou qui ne prennent même pas leurs fonctions. Dans la mesure où, jusqu’à récemment, il n’existait pas de Cnal, nous nous réjouissons de cette avancée, bien que celle-ci ait été mise en œuvre tardivement.

Il faudrait également recruter davantage d’interprètes et de traducteurs en créole, kanak, wallisien et autres langues locales, et produire des guides juridiques multimédias dans ces langues.

La crise de confiance résulte notamment d’un manque de connaissance des droits qui freine le recours aux juges, 58 % des Ultramarins déclarant éprouver des difficultés à faire valoir leurs droits.

Concernant l’attractivité des postes, les problèmes majeurs demeurent l’éloignement, la pauvreté, l’insécurité et un climat social parfois dégradé. Certains territoires souffrent également d’une offre limitée de loisirs, de conditions de travail mauvaises, d’un fort absentéisme, d’une pénurie de logements et de difficultés en matière de scolarisation des enfants.

Si les primes constituent une solution, nous devons également envisager des bourses de recherche et des dispositifs de logement. De nombreux collègues arrivant en outre-mer ne parviennent pas à se loger. Dans certains territoires, le coût d’un logement sécurisé s’avère extrêmement élevé, ce qui dissuade les agents de s’engager durablement dans ces affectations. Cette problématique affecte particulièrement Mayotte et Cayenne, qui souffrent d’un réel déficit d’attractivité.

Nous estimons également nécessaire de développer la culture juridique locale et d’impliquer davantage les habitants en lançant des programmes de sensibilisation dans les écoles, les associations et les entreprises, en partenariat avec les médiateurs de justice et les barreaux, afin de diffuser l’information sur les droits fondamentaux. La mise en place de partenariats avec les autorités traditionnelles, les conseils coutumiers et les chefs de village s’avère également nécessaire, de même que l’organisation de cercles de parole réunissant victimes, auteurs et médiateurs coutumiers.

Nous devons en outre identifier clairement les besoins spécifiques de chaque territoire et adapter notre réponse en conséquence, car les solutions appropriées diffèrent selon les réalités locales.

De façon générale, les justiciables doivent cesser de percevoir la justice comme une institution d’Hexagonaux totalement déconnectée des réalités culturelles et sociales ultramarines.

Les acteurs de l’institution judiciaire doivent se déplacer dans les lycées et les universités afin de susciter des vocations. Les classes préparatoires Talent ont été créées. C’est dans les établissements scolaires et universitaires que se situe le vivier. Il est nécessaire d’encourager les jeunes ultramarins à s’investir et à passer les concours du ministère de la justice, plutôt que d’affecter des personnels venus de l’Hexagone avec les problèmes précédemment évoqués.

La formation requiert également un renforcement, car elle demeure insuffisante face aux enjeux actuels. Les fonctionnaires et magistrats affectés dans les territoires ultramarins doivent bénéficier d’une formation adaptée, notamment dispensée par l’ENG. Cette formation doit permettre une réelle adaptabilité au pays, à la population, aux mœurs et aux habitudes, notamment judiciaires. Elle doit favoriser une construction professionnelle permettant de prendre du recul et de conserver une vision claire des missions, afin de ne pas franchir les lignes rouges de l’éthique et de la déontologie professionnelle lorsque les pratiques diffèrent de celles rencontrées dans l’Hexagone. Il s’agit de développer souplesse et ouverture à d’autres modes de fonctionnement, sans rien céder sur l’indépendance, la place du juge et l’impartialité.

Nous préconisons enfin davantage de transparence et de communication, notamment par la publication en ligne de l’état d’avancement des dossiers et des délais moyens, la diffusion de bulletins trimestriels explicatifs sur le fonctionnement de la justice, l’organisation de journées portes ouvertes dans les tribunaux et la publication de tableaux de bord ouverts permettant de mesurer l’impact des actions et de les ajuster en conséquence.

La mise en œuvre de ces différents axes, soutenue par un budget dédié – car la question budgétaire constitue souvent le principal problème – et pilotée conjointement par l’État, les collectivités et les associations, permettrait d’instaurer durablement un climat de confiance et de garantir l’égalité réelle devant la justice.

M. le président Frantz Gumbs. Je tiens à saluer le sérieux et le caractère exhaustif du travail que vous nous présentez. Je dois reconnaître que vous avez répondu à la quasi-totalité de nos interrogations, y compris à travers vos propositions. Je suis particulièrement impressionné par la qualité de votre analyse.

Mme Élise Company. Nous avons beaucoup travaillé sur cette thématique, qui nous tient particulièrement à cœur, d’autant que plusieurs agents de notre bureau sont originaires des outre-mer et que nous défendons également des adhérents ultramarins. Notre volonté était de vous présenter des propositions concrètes. Nous vous transmettrons l’intégralité de notre présentation, ainsi que les réponses au questionnaire.

M. Davy Rimane, rapporteur. Votre présentation a répondu progressivement à toutes les questions qui me venaient à l’esprit. Je vous remercie pour cet exposé parfaitement structuré et particulièrement clair.

Mme Élise Company. Je souhaite souligner que nous avons craint de ne pas avoir l’opportunité de nous exprimer devant votre commission, ayant rencontré certaines difficultés avec un syndicat qui a une conception particulière de la démocratie. Nous avions déjà largement avancé dans notre préparation, c’est pourquoi nous vous sommes particulièrement reconnaissants de nous avoir accordé ce temps d’expression.

M. le président Frantz Gumbs. Votre persévérance nous a été précieuse. Si certaines questions demeuraient en suspens, nous n’hésiterions pas à vous solliciter ultérieurement. Si vous disposez d’informations complémentaires, je vous invite à nous les communiquer.

M. Davy Rimane, rapporteur. Je tiens à préciser, concernant vos inquiétudes relatives à votre audition, que nous sommes fondamentalement attachés aux principes démocratiques. Nous écoutons donc l’ensemble des parties prenantes.

*

Audition commune, ouverte à la presse, réunissant : M. Samuel Lainé, directeur adjoint en charge des recrutements, de la formation initiale et de la recherche de l’École nationale de la magistrature (ENM), M. Haffide Boulakras, directeur adjoint en charge de la formation continue, de l’international et des publics spécialisés de l’ENM, et Mme Gaëlle Colin, sous-directrice en charge de la formation continue de l’ENM, et Mme Véronique Court, directrice de l’École nationale des greffes (ENG), Mme Nathalie Tulak, coordonnatrice des relations internationales et outre-mer de l’ENG (jeudi 10 juillet 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Comme vous le savez, notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins, et d’identifier précisément les obstacles qui subsistent encore dans ces territoires pour assurer un égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Il nous a donc paru pertinent d’entendre les deux écoles qui forment, après le concours et pendant toute leur carrière, les fonctionnaires de la justice que sont les magistrats et les greffiers. Mesdames, messieurs, vous avez un rôle fondamental à jouer dans l’attractivité des postes ultramarins, comme dans la bonne adaptation des personnels judiciaires aux réalités de ces territoires.

J’accueille donc, pour l’École nationale de la magistrature, M. Samuel Lainé, directeur adjoint en charge des recrutements, de la formation initiale et de la recherche, M. Haffide Boulakras, directeur adjoint en charge de la formation continue, de l’international et des publics spécialisés, et Mme Gaëlle Colin, sous-directrice en charge de la formation continue, et, en visioconférence, pour l’École nationale des greffes, Mme Véronique Court, directrice, et Mme Nathalie Tulak, coordonnatrice des relations internationales et outre-mer.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Samuel Lainé, Mme Gaëlle Colin, M. Haffide Boulakras, Mme Véronique Court et Mme Nathalie Tulak prêtent successivement serment.)

M. Samuel Lainé, directeur adjoint en charge des recrutements, de la formation initiale et de la recherche de l’École nationale de la magistrature. Je suis magistrat depuis 1997 et actuellement directeur adjoint de l’École nationale de la magistrature, chargé des recrutements, de la formation initiale et de la recherche. J’ai exercé outre-mer pendant deux années comme substitut du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Pointe-à-Pitre.

Je commencerai par le recrutement, avant d’aborder la formation initiale stricto sensu, en axant mon propos sur les thématiques de votre commission d’enquête. Comme le montrent les documents que je ne manquerai pas de vous adresser, l’école, créée en 1958, ne s’est intéressée dans un premier temps, pour définir le profil des populations recrutées, qu’à leur âge et à leur parcours universitaire. Ce n’est qu’à partir de 2012 qu’on voit apparaître dans les archives des indications relatives à l’origine territoriale des personnes recrutées. Faute d’éléments pour la période antérieure, mes propos ne concernent donc que la période qui suit cette date.

Depuis 2012, la part des élèves issus de territoires ultramarins dans les promotions que nous formons est très faible – elle est globalement inférieure à 1 % jusqu’en 2018, année où, sur une promotion de 350 élèves, 6 déclarent – car cette mention est déclarative – provenir de territoires ultramarins soit 1,71 % de la promotion. Il n’y a pas eu, jusqu’à présent, de chiffre plus élevé. Jusqu’en 2018, la moyenne était plutôt inférieure à 1 % et elle se situe, depuis lors, plutôt autour de 1 %, ce qui est toutefois très faible.

Dans le cadre du projet Classes prépas talents, qui est en cours de portage, l’École nationale de la magistrature a instauré, à l’instar de l’École nationale des greffes, des dispositifs d’égalité des chances pour la préparation d’étudiants boursiers – il s’agissait en effet de la première condition d’éligibilité –, et donc méritants dans leur parcours académique, pour préparer le premier concours étudiant d’accès à la magistrature. Trois classes ont été créées initialement – à Douai, Paris et Bordeaux –, puis, depuis l’arrivée de la nouvelle directrice de l’École, Nathalie Roret, en 2020, quatre autres, toujours dans l’Hexagone. Nous avons toutefois un projet de création d’une classe en Guadeloupe.

Depuis 2019 a été noué avec un groupement d’intérêt public de Nouvelle-Calédonie, dénommé Cadres Avenir, un partenariat au titre duquel ce groupement se charge de sélectionner des étudiants en Nouvelle-Calédonie, tandis que nous réservons dans chacune de nos sept classes prépas talents une place pour ces étudiants. Ce dispositif ne reçoit pas tous les ans des étudiants de Nouvelle-Calédonie, mais il a permis à un certain nombre d’entre eux d’intégrer la magistrature. Si je ne me trompe pas, l’une de ces étudiantes, issue de la promo 2023, est actuellement en poste à Mayotte.

Le message à retenir est que le recrutement dans les territoires d’outre-mer et la représentation de ces derniers dans les publics recrutés pour intégrer l’École nationale de la magistrature sont très faibles.

Très classiquement, le profil type d’un élève recruté est celui d’une élève originaire de la région Île-de-France et qui a suivi des études de droit dans l’une des grandes universités parisiennes. C’est là, sinon la majorité, du moins la population la plus représentée dans nos promotions – ce schéma se reproduit systématiquement depuis plusieurs années, avec 30 % des élèves d’une promotion originaires de l’Île-de-France. La région Nouvelle-Aquitaine est assez bien représentée, mais certaines grandes régions le sont moins, comme la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca), dont la part est de l’ordre de 6 % en moyenne : la représentation est donc assez inégale pour ce qui est de l’origine territoriale.

Historiquement, l’accès aux fonctions dans les juridictions ultramarines était, me semble-t-il, plutôt réservé à des magistrats qui avaient une certaine ancienneté. Permettez-moi d’évoquer à ce propos les circonstances dans lesquelles j’ai été nommé à Pointe-à-Pitre. Après avoir exercé cinq ans dans le Nord, j’ai souhaité changer de région et de fonctions, et j’avais formulé de nombreuses demandes pour des postes situés sur toute la façade Ouest de la France. Ayant aussi en tête d’aller un jour exercer outre-mer, j’ai également fait des demandes pour les Antilles – Martinique et Guadeloupe. Compte tenu toutefois de ce que j’avais pu observer, je pensais être beaucoup trop jeune en ancienneté. En règle générale, en effet, cinq ans d’ancienneté ne suffisaient pas et il en fallait plutôt sept, huit ou neuf pour accéder à un poste aux Antilles. J’ai donc été agréablement surpris de la suite donnée à mes demandes, qui n’était ni Bayonne ni Dax, mais Pointe-à-Pitre. Nous étions en 2002 et on m’a expliqué qu’une modification apportée par le gouvernement à une partie du régime indemnitaire des magistrats nommés en outre-mer avait fait chuter l’attractivité de ces postes. C’est ainsi que je me suis retrouvé être, à 35 ans, le benjamin de toute la cour d’appel de Basse-Terre. Cela a été une expérience formidable. Toujours est-il qu’à cette époque, il était très rare que des postes outre-mer soient proposés aux magistrats qui prenaient leurs premières fonctions en sortant de l’école.

Ainsi, la formation que j’ai suivie entre 1995 et 1997 ne préparait pas à l’exercice des fonctions en outre-mer. Il existait déjà, toutefois, une formation continue pour celles et ceux qui allaient y être nommés. Pour en avoir bénéficié, je puis dire que cette formation est excellente et très importante.

Si on n’offre jamais de postes en sortie d’école pour Papeete ou Nouméa, on le fait pour les Antilles, la Guyane, La Réunion ou Mamoudzou. Le caractère récurrent de ces propositions de premier poste a conduit l’école, depuis plusieurs années, à intégrer dans la formation initiale des éléments permettant au moins d’informer nos élèves des conditions socio-économiques, matérielles et culturelles dans lesquelles s’exercent les fonctions juridictionnelles dans les territoires où ils sont susceptibles de se voir proposer des postes en sortie d’école. L’ENM y prête, ces dernières années, une attention particulière dans le cadre de la formation initiale.

Cette formation se déroule de trois ou quatre manières que je vais évoquer en distinguant la période où les élèves ne connaissent pas encore leur première affectation et celle qui suit leur choix de ce poste.

Avant le choix des postes, nous proposons aux élèves plusieurs séquences dont certaines touchent toute une promotion et d’autres, pour des raisons tant de capacité d’accueil que de budget, un certain nombre d’élèves seulement. Depuis plusieurs années, nous proposons systématiquement des stages d’immersion permettant aux élèves, en début de scolarité, de passer une semaine dans une juridiction, ou des stages auprès d’avocats ou de partenaires extérieurs, avant de débuter leur période d’études théoriques dans les murs de l’école, à Bordeaux. Chaque année, nous proposons une quinzaine de places de stage dans des territoires ultramarins qui sont susceptibles de leur être proposés en premier poste, ce qui offre à celles et ceux que ça intéresse une première approche de la vie et des contacts avec la juridiction et ses partenaires habituels.

Chaque année aussi, nous envoyons des stagiaires dans des conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD), ce qui leur permet de se rendre dans des points d’accès au droit ou des points justice pour dispenser notamment des consultations d’information sur les droits – étant entendu qu’il ne leur est pas possible de dispenser du conseil juridique stricto sensu, qui est un monopole des avocats. L’intervention d’élèves magistrats en points justice est, de toute façon, prévue dans la circulaire des stages pour tous les élèves, dans l’Hexagone comme outre-mer.

Par ailleurs, une séquence de formation très pluridisciplinaire intitulée Journée outre-mer est prévue trois mois avant que les élèves n’entrent dans le processus de choix des postes. Est ainsi organisé, entre les élèves d’une promotion encore à l’École qui n’a pas encore choisi ses postes et de jeunes magistrats qui en sont sortis depuis un an ou deux, un temps d’échange sur les réalités de l’exercice de leurs fonctions dans leurs différentes juridictions ultramarines. Nous faisons aussi intervenir des spécialistes des outre-mer, comme des sociologues, pour délivrer des informations sur l’histoire et les sociologies des différents outre-mer. Cette journée est également l’occasion de contacts avec la direction des services judiciaires, qui donne des premières informations sur les conditions statutaires et les régimes indemnitaires spécifiques attachés à l’exercice des fonctions dans les juridictions outre-mer.

Une fois que les postes proposés par le ministère ont été choisis – processus pour lequel les élèves disposent d’environ une semaine et dans lequel l’École nationale de la magistrature, facilitatrice pour la mise à disposition de locaux et pour assurer un soutien bienveillant aux élèves, n’a strictement aucun rôle décisionnel –, intervient une période de formation dénommée « Préparation aux premières fonctions », qui se déroule en deux parties : l’une, théorique, est réalisée à l’École par les formateurs de celle-ci, et l’autre, pratique, est effectuée en juridiction. La partie théorique démarre avec une journée exclusivement dédiée aux élèves qui ont pris un poste en outre-mer. La philosophie est donc semblable à celle de la journée consacrée à l’outre-mer pour toute la promotion, mais beaucoup plus orientée sur les territoires où ces élèves seront nommés.

Les élèves concernés effectuent ensuite une partie de leur stage pratique préparatoire aux premières fonctions dans la juridiction dans laquelle ils doivent être nommés. Nous sommes en train de changer l’organisation de ce stage, car il m’a semblé qu’un stage d’une semaine à Mayotte, par exemple, était un peu court et qu’il vaudrait mieux y rester trois semaines, ne serait-ce que pour pouvoir faire le tour des collègues présents et commencer à faire des rencontres protocolaires avec les partenaires avec lesquels ils seront amenés à travailler, ainsi que pour pouvoir commencer à prospecter pour trouver un logement. De fait, les élèves en reconversion professionnelle sont de plus en plus nombreux – quelque 40 % d’une promotion. Or ces élèves, qui ne sortent pas directement de leurs études, peuvent être installés dans une vie familiale, avec conjoint et enfants, ce qui a évidemment des implications.

Les élèves ont toutefois refusé cette proposition d’allonger le stage, au motif que leur régime indemnitaire n’était pas susceptible d’augmentations liées à leur présence dans un territoire ultramarin. La durée d’une semaine a donc été maintenue, mais nous avons décidé, d’une manière un peu arbitraire – et pour d’autres raisons –, pour la promotion 2024, qui est actuellement en stage juridictionnel, d’élargir la durée du stage à trois ou quatre semaines, mais de le faire pour tous les élèves, dans l’Hexagone comme outre-mer : ils feront ainsi quasiment la moitié de leur stage pratique de préparation aux premières fonctions dans la juridiction dans laquelle ils seront nommés.

Enfin, nous avons décidé l’année dernière, après une réflexion de deux ans en lien étroit avec le ministère de la justice et pour la première fois depuis la création de l’École, d’envoyer les élèves en stage de formation initiale au sein de juridictions ultramarines. Cette partie de la formation est à la fois longue et très importante, car c’est celle sur laquelle est évaluée l’aptitude des élèves à devenir ou non magistrats. Ils font en effet l’objet d’évaluations notées durant leur formation mais, tout au long de leur stage en juridiction, ils sont évalués par un maître de stage sur leur capacité à exercer les fonctions de magistrat : c’est un moment charnière dans la scolarité d’un élève magistrat. Nous avons donc décidé d’envoyer des élèves de l’école effectuer leur stage en juridiction dans des juridictions ultramarines : au tribunal judiciaire de Cayenne ; aux Antilles, de mémoire, trois stagiaires sont affectés au tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre, deux au tribunal judiciaire de Basse-Terre, trois à Fort-de-France ; pour La Réunion, trois à Saint-Denis et deux à Saint-Pierre. Soit seize stagiaires au total, qui ont débuté leur stage au mois de mars dernier et ont tous déjà fait l’objet d’une évaluation chiffrée par des magistrats de l’École qui ont fait le déplacement pour les observer lors d’une séquence en juridiction.

Le stage ne se termine que l’année prochaine, mais je peux vous en dire plusieurs choses à ce stade. Premièrement, l’annonce de l’envoi d’élèves magistrats a été très favorablement accueillie par les juridictions. Il faut savoir qu’on nous avait renvoyé le sentiment que la justice qui était déployée là-bas n’était pas une bonne justice ; raison pour laquelle on ne pouvait pas envoyer de stagiaires s’y former. Deuxièmement, la formation, à ce stade, se déroule très bien. Les formateurs permanents de l’École qui ont fait le déplacement dans les différentes juridictions pour observer les élèves en situation professionnelle ont trouvé qu’ils étaient très bons, et donc qu’ils avaient été bien formés aux exercices sur lesquels ils étaient évalués. Donc, pour le moment tout se passe bien.

Il y a néanmoins un petit bémol, lié à des situations individuelles. Une élève a en effet perdu son père dans l’Hexagone alors qu’elle était outre-mer – ce n’est jamais facile et c’est un élément qu’il faut avoir à l’esprit quand on envisage d’exercer en territoire ultramarin. Une autre élève s’est trouvée en difficulté dans la cohabitation permanente avec ses homologues, mais cela arrive aussi à l’École à Bordeaux : il n’y a donc pas de particularisme lié à l’outre-mer en la matière.

Le bilan est donc très positif et nous avons, de toute façon, déjà décidé de reconduire cette formule l’année prochaine, avec toutefois une place en moins, parce que le tribunal de Cayenne a fait valoir que trois stagiaires représentaient une charge trop importante. De fait, dans une juridiction, l’accueil pendant quarante-deux semaines d’un stagiaire dont il faut s’occuper, qu’il faut suivre et auquel il faut faire des retours sur ses productions est un travail qui s’ajoute au reste.

Je précise que ce stage de quarante-deux semaines comprend quinze jours de stage en service enquête et quinze jours en établissement pénitentiaire.

S’agissant de la sortie de l’école, il est arrivé et il arrivera certainement encore que le premier poste ne soit pas choisi mais imposé, même si j’observe que c’est de moins en moins le cas. En effet, les élèves ont parfaitement intégré le fait qu’il est possible d’être envoyé outre-mer dès la première prise de fonction : cette éventualité est désormais anticipée et n’est donc plus vécue comme une fatalité. De plus, même si ce n’est qu’une supposition, je pense que la possibilité de réaliser le stage juridictionnel ou le stage en cabinet d’avocat dans ces territoires crée des vocations.

Ainsi, contre toute attente, plusieurs élèves parmi les 380 qui ont composé la grande promotion 2023 ont été déçus de ne pouvoir être affectés à Mamoudzou, car il n’y avait que trois postes disponibles. En effet, une petite dizaine d’élèves souhaitaient y aller ensemble, car la juridiction les intéressait. C’est un phénomène que j’ai régulièrement rencontré ces dernières années. D’ailleurs, j’ai remarqué que Cayenne, qui était plutôt vue comme une affectation problématique par les diplômés, est depuis deux ou trois ans demandée par des élèves situés en haut de classement.

J’en conclus donc que la proposition désormais systématique de postes en outre-mer en fin de scolarité et l’investissement de l’ENM en faveur d’actions de formation et de stages dans ces territoires favorisent l’envie d’aller y occuper un premier poste. D’autres éléments ont certainement été évoqués par le directeur des services judiciaires, que vous avez auditionné hier, comme l’accompagnement au retour dans l’Hexagone, avec la certitude de pouvoir choisir son poste suivant. Ce dispositif, inédit dans la magistrature – en trente ans de carrière, je n’ai jamais rien vu de semblable – est perçu avec beaucoup d’intérêt par les élèves magistrats et contribue nécessairement à les convaincre de faire ce saut, qui n’est toutefois pas dans l’inconnu, vu qu’ils ont reçu une formation.

Mme Gaëlle Colin, sous-directrice en charge de la formation continue à l’ENM. Pour reprendre la même présentation que M. Lainé, je suis magistrate depuis 2008 et j’ai exercé pendant quatre ans en Martinique il y a de cela quelques années. La sous-direction de l’ENM que j’ai le plaisir de diriger a la lourde charge de former les près de 9 500 magistrats français, tous étant soumis à une obligation de formation continue à hauteur de cinq jours par an durant l’intégralité de leur activité professionnelle, soit pendant environ quarante ans pour un magistrat sorti de l’ENM juste après ses études supérieures.

L’offre de formation est structurée autour de deux grands axes.

Il y a d’abord une offre de formation nationale, qui s’adresse à l’ensemble des magistrats, qu’ils soient en poste en métropole ou outre-mer. Ces formations sont centralisées à Paris et se déroulent essentiellement en présentiel. L’idée est de réunir les magistrats une fois par an autour de l’une de nos 550 actions de formation, qui sont donc très variées. Je précise que cette obligation est de plus en plus respectée, en l’occurrence par plus de 80 % des magistrats. J’y reviendrai, l’une des sessions phares de notre catalogue est dédiée à l’exercice juridictionnel outre-mer.

Le second axe est une offre régionale, que nous appelons « formation continue déconcentrée et délocalisée ». Il s’agit de formations financées par l’ENM, mais organisées, conduites et conçues par les magistrats délégués à la formation dont nous disposons dans chacune des cours d’appel de France. À cet égard, malgré le contexte de restrictions budgétaires que nous connaissons, il a été décidé en 2025 d’augmenter les crédits alloués aux cours d’appel ultramarines pour favoriser l’accès à la formation des magistrats qui y travaillent, ainsi que de leurs collaborateurs.

Si j’entre maintenant dans le détail, la formation nationale dont je parlais, qui s’intitule « Être magistrat outre-mer », existe depuis fort longtemps – je l’ai moi-même suivie il y a plus de dix ans – et figure parmi nos best-sellers. D’une durée de trois jours, elle est ouverte à trente-cinq magistrats, même si, en pratique, le nombre de participants est souvent supérieur à quarante. Elle s’adresse aux magistrats qui viennent d’apprendre leur affectation outre-mer, qui ne sont pas encore partis et qui souhaitent se former dans cette perspective ; aux magistrats qui envisagent une mutation et qui souhaitent se renseigner sur un ou plusieurs territoires avant de faire leur choix ; aux magistrats déjà en poste et qui n’ont pas eu le temps de suivre une formation avant leur prise de fonction. La formation se déroule à Paris et toujours au mois de juin, afin d’être adossée à la période des congés d’été et ainsi d’optimiser les déplacements.

L’objectif général est évidemment de participer à l’attractivité des territoires ultramarins. Il s’agit de donner toutes les informations utiles pour que les magistrats soient avisés le plus tôt possible des spécificités de leur futur environnement professionnel, ainsi que de l’histoire et de la sociologie des territoires, de sorte de pouvoir se concentrer sur l’exercice normal de leur activité juridictionnelle une fois sur place.

La formation est dirigée par un procureur général ayant exercé à plusieurs reprises outre-mer : M. Éric Corbaux, en poste à la cour d’appel de Bordeaux. Son déroulé évolue régulièrement mais, pour l’heure, la première journée est dédiée aux concepts communs à tous les territoires ultramarins, avec une matinée à la DGOM, la direction générale des outre-mer, avec un focus sur les questions déontologiques en lien avec le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et la direction des services judiciaires, et avec des propos généraux sur l’exercice juridictionnel. Quant aux deux autres journées, elles sont consacrées aux différents territoires. Une matinée est dédiée à la Polynésie et à la Nouvelle-Calédonie, un après-midi aux territoires de l’océan Indien, une matinée aux Antilles et le dernier après-midi à Saint-Pierre-et-Miquelon et à la Guyane.

Enfin, de manière déconcentrée, quarante-deux actions de formation ont été organisées par les cours d’appel ultramarines en 2024, qui fut une année assez active, sachant que 2025 le sera encore davantage. Les thématiques abordées ont été très variées, allant de sujets très juridiques et techniques à la question de l’orpaillage en Guyane, ou encore des violences conjugales aux Antilles. Les thèmes diffèrent d’un territoire à l’autre, mais c’est le propre des formations continues déconcentrées d’un point de vue général.

M. Haffide Boulakras, directeur adjoint en charge de la formation continue, de l’international et des publics spécialisés de l’ENM. Je suis moi aussi magistrat, directeur adjoint du deuxième établissement de l’ENM, situé à Paris, et à ce titre chargé de la formation continue – que Gaëlle Colin a parfaitement présentée –, ainsi que de l’international et des publics spécialisés.

S’agissant de l’international, l’école accompagne des magistrats étrangers, coopère avec des instituts d’autres pays et, si nécessaire, forme des magistrats nationaux sur des questions internationales. Pour ce qui est des outre-mer, nous avons organisé des formations spécifiques sur des réalités qui les concernent, à l’instar de la lutte contre le trafic international de stupéfiants. La session en question a réuni nos collègues en poste dans la zone caraïbe et différents interlocuteurs avec lesquels ils peuvent être en contact de manière formelle ou informelle pour le traitement de leurs dossiers.

Par ailleurs, contrairement à ce que son nom indique, l’ENM ne forme pas que des magistrats, mais aussi onze publics spécialisés distincts, appartenant à deux grandes catégories. Il y a d’abord les personnes qui rendent justice en lieu et place de magistrats de l’ordre judiciaire, mais sans être eux-mêmes magistrats de carrière. Il s’agit des juges élus, des conseillers prud’hommes, des juges consulaires. Et il y a ensuite les membres de l’équipe juridictionnelle, qui aident les magistrats dans leurs décisions judiciaires, parmi lesquels figurent les délégués du procureur ou encore les attachés de justice. La volonté de l’École de la magistrature est d’accompagner tous ces acteurs qui rendent justice, d’ailleurs pas toujours dans des conditions faciles.

Historiquement, notre modèle est jacobin, Paris accueillant les formations. S’agissant des publics spécialisés, notre exercice est beaucoup plus régionalisé. Un grand nombre de délégués locaux sont en effet en mesure d’accompagner ces acteurs, notamment en outre-mer. Nous agissons d’autant plus volontiers de cette manière que la formation initiale de ces publics est impérative. Un conseiller prud’homme, par exemple, doit obligatoirement suivre une formation dans un délai donné pour avoir le droit d’exercer. Or si nous demandons aux conseillers ultramarins de venir à Paris pour se former, il y a des chances pour qu’ils ne le fassent pas, ce qui sera préjudiciable non seulement pour leur dossier administratif, mais pour la justice locale elle-même. Et cela est valable aussi pour les délégués du procureur ou encore pour les personnes travaillant dans les tribunaux mixtes de commerce, qui sont une spécificité locale. Pour ces dernières, nous avons d’ailleurs organisé pour la première fois une session spécifique de formation de huit jours dans les Caraïbes en 2024 et dans l’océan Indien en 2025.

Pour résumer, pour ces populations qui nous aident à rendre justice et qui ne sont pas nécessairement visibles, l’idée consiste à sortir du modèle selon lequel les formations ont lieu à Paris, au profit d’une régionalisation, voire de sessions à distance.

Dernier exemple : les attachés de justice, qui sont recrutés localement pour accompagner les magistrats dans leurs missions quotidiennes, peuvent suivre un webinaire intitulé « Les midis des attachés de justice ». Ce sont des séances d’une heure pour les tenir au courant de l’actualité juridique et leur transmettre les fondements minimaux à connaître pour exercer leurs fonctions.

Mme Véronique Court, directrice de l’École nationale des greffes. Outre mes fonctions à l’École nationale des greffes (ENG), je suis directrice des services de greffe judiciaires. Située à Dijon, l’ENG est une école unique chargée de former tous les personnels de greffe, à commencer par ceux inscrits en formation initiale après l’obtention du concours, à savoir les greffiers, les directeurs des services de greffe judiciaires et, depuis la récente réforme, les cadres greffiers. La formation des directeurs des services de greffe et des greffiers dure dix-huit mois, en alternance encore l’école et plusieurs stages très importants en juridiction.

En proportion, davantage d’ultramarins – nous nous fondons sur l’adresse fournie par les candidats – figurent parmi les lauréats du concours interne que du concours externe, mais leur part progresse, étant passée de 2 à 3 % il y a quelques années à 4 à 6 % désormais.

Je précise que l’ENG reçoit quatre promotions de 260 greffiers par an, un premier concours nous permettant d’accueillir des stagiaires en mars et en avril et un second en septembre et en octobre. Cette organisation est nouvelle et découle directement des états généraux de la justice et de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, qui prévoit des créations de postes de greffier.

Plus précisément, ces derniers commencent leur scolarité par trois mois de formation à Dijon, puis ils partent en stage, étant entendu que nous les préparons à la possibilité d’une prise de fonction en outre-mer. À cet égard, à l’image de l’École nationale de la magistrature, ce n’est que depuis peu que des postes de greffier sont proposés dans les territoires ultramarins dès la sortie de l’école. Ces postes, jusqu’ici en nombre insuffisant, étaient d’ailleurs très recherchés par les collègues prioritaires pour y être affectés au vu de leurs intérêts moraux et matériels. Désormais, des postes sont proposés à Cayenne et à Mayotte.

Je pourrai vous communiquer des chiffres sur plusieurs années, mais parmi les six promotions que nous avons accueillies en 2023 – une de directeurs, cinq de greffiers, car nous avons eu une promotion rattachée – et les 691 stagiaires qui les ont composées, 17 ont été nommés en outre-mer, soit 2,46 % du total. En 2024, sur les sept promotions – une de directeurs, six de greffiers – et les 1 100 stagiaires, 33 ont été affectés dans ces territoires. Ma collègue Nathalie Tulak vous expliquera de quelle manière nous préparons les étudiants à leur prise de poste.

S’il est donc devenu plus fréquent d’effectuer sa première affectation outre-mer, c’est aussi parce que d’autres concours spécifiques à ces territoires sont organisés. Il s’agit d’abord des concours nationaux à affectation locale (Cnal), qui concernent les ressorts de Cayenne et de Mayotte et dont les lauréats sont assurés d’y être affectés et de pouvoir ainsi rester dans leur bassin de vie. Il s’agit ensuite des concours statutaires locaux spécifiques à la Polynésie, territoire où les reçus sont également assurés d’être affectés. Ces derniers concours n’ont pas lieu tous les ans, mais nous avons reçu à ce titre des collègues polynésiens en formation ces trois dernières années.

Je précise que contrairement à l’ENM, l’ENG est un service à compétence nationale rattaché à la direction des services judiciaires du ministère de la justice et qu’elle n’est chargée que de la formation, ce qui est déjà beaucoup. Le recrutement n’est donc pas une compétence de l’école, mais du ministère et plus particulièrement de la sous-direction des ressources humaines des greffes. Dit autrement, le recrutement, l’organisation des concours et la désignation des élèves admis appartiennent au ministère, tout comme, à l’instar de l’ENM, l’établissement de la liste des postes proposés en sortie d’école. L’ENG est responsable de l’évaluation des stagiaires et de leur classement.

S’agissant des affectations, une réforme entérinée en 2023 prévoit que les greffiers doivent effectuer leurs six derniers mois de stage dans leur première juridiction, après le choix de poste. Or, à l’image des magistrats, les greffiers ou directeurs des services de greffe stagiaires sont rémunérés par l’école et n’ont donc statutairement pas droit aux avantages financiers des titulaires, notamment au titre de la vie chère. En conséquence, les stagiaires nommés dans les territoires ultramarins sont mis en difficulté, car ils ne perçoivent pas la rémunération adéquate pour occuper leurs fonctions dans les meilleures conditions.

Pour pallier cette situation qui concerne les stagiaires nommés à Cayenne et à Mayotte, l’école propose une semaine de prise de contact avec la juridiction. L’ENG prend en charge les frais de transport et de formation, tandis que les juridictions, cours d’appel et services administratifs régionaux couvrent les dépenses d’hébergement. De cette manière, les étudiants peuvent rencontrer leurs futurs collègues avant leur prise de poste officielle, anticiper leur implantation et recueillir toutes les informations utiles, notamment en matière de logement – même si nous leur en donnons aussi en amont. Cette semaine de prise de contact est très récente pour les greffiers, alors qu’elle existe depuis plus longtemps pour les magistrats.

De même, nous pouvons adapter le stage de fin d’études aux réalités des territoires, dont les possibilités d’accueil sont différentes. Certains demandent en effet d’organiser des stages dans d’autres juridictions de l’Hexagone pour préparer au mieux les stagiaires à leur prise de poste si la ressource locale sur certaines procédures est insuffisante. Nous pouvons ainsi adapter la fin de cursus aux besoins de la juridiction et aux difficultés que le stagiaire peut pressentir.

En revanche, les stagiaires déjà implantés dans les territoires ultramarins ne présentent pour nous aucune difficulté, dans la mesure où ils disposent déjà d’un logement et de la présence de leur famille. Ils peuvent donc tout à fait accomplir leurs stages pratiques, d’une durée de six à huit mois, et leur fin de cursus en outre-mer.

Je reviens un instant sur les choix de postes pour évoquer une pratique intéressante, conduite par la direction des services judiciaires. Comme à l’ENM, les choix des stagiaires de l’ENG sont en général conscients, c’est-à-dire que jusqu’en milieu de classement, ceux affectés outre-mer l’ont voulu. Cependant, dans la mesure où il existe un numerus clausus, tous les postes doivent être pourvus. Mais si les derniers disponibles se trouvent à Cayenne ou à Mayotte et qu’ils posent trop de difficultés aux stagiaires de bas de classement, ceux-ci peuvent être affectés à une juridiction hexagonale et la direction des services judiciaires travaille alors avec les juridictions pour que les postes ultramarins ne restent pas vacants. Il n’existe donc plus de mobilité forcée vers des territoires perçus par certains comme problématiques, sachant que les stagiaires les moins bien classés doivent en outre bénéficier d’un accompagnement nettement plus important pour faciliter leur première prise de poste.

De la même manière qu’à l’ENM, nous avons ouvert une classe prépa Talents (CPT) en amont du concours pour les greffiers et pour les directeurs ; elle a pris la suite de la classe prépa intégrée. L’École nationale des greffes fournit un effort supplémentaire dans le cadre d’une politique d’égalité des chances qui nous tient à cœur : nous les hébergeons pendant toute leur scolarité à Dijon et même au-delà puisque nous leur proposons, dans le cadre d’un partenariat avec l’université de Bourgogne, de passer une année diplômante : les classes prépas leur permettent d’obtenir des diplômes universitaires pris en charge par l’École nationale des greffes. Chaque année, une vingtaine de personnes sont retenues sur 60 à 120 candidats. Depuis 2020, 11 élèves des classes prépas Talents sont venus préparer le concours à l’ENG, avec un taux de réussite exceptionnel de 100 %.

En parallèle, nous avons conclu des conventions particulières avec les universités dans les territoires ultramarins. Une convention tripartite a notamment été signée avec la cour d’appel de Cayenne et l’université de Guyane pour proposer aux étudiants des stages, leur faire découvrir les métiers du greffe et les inciter à passer les concours de l’ENG. Depuis, l’université a créé un IEJ (institut d’études judiciaires) ; cette convention a donc perdu de son utilité mais c’était une initiative intéressante. En Nouvelle-Calédonie, quelques stagiaires ont pu bénéficier du groupement d’intérêt public (GIP) Formation Cadres Avenir, notamment un directeur qui évoque régulièrement l’intérêt de cette procédure, par exemple pour la prise en charge des frais de déplacement – ce que ne font pas les classes prépas Talents, le statut d’élève CPT ne le permettant pas : le trajet pour venir à Dijon est donc à la charge des élèves.

J’en viens à la formation continue. Comme à l’ENM, nous proposons un catalogue de formations. Chaque année, l’ENG organise en propre entre 250 et 300 sessions, tandis que chaque cour d’appel propose un plan local de formation. Les offres de formation locales et nationales sont harmonisées en lien avec la circulaire de cadrage de la direction des services judiciaires. Je ne peux vous parler que des formations nationales, qui relèvent de ma compétence.

Par principe, les collègues en poste dans les territoires ultramarins sont prioritaires pour venir à Dijon lorsqu’ils formulent une demande de formation continue. Cela soulève toutefois la question du coût des déplacements, plus important lorsque l’on vient d’un territoire ultramarin. Certaines cours d’appel fixent de ce fait une limite à un déplacement par an pour venir à Dijon, sachant en outre que, l’offre de formation étant multiple, ce problème concerne également les formations assurées par les cours d’appel et dans le cadre de la formation transverse interministérielle.

Par ailleurs, et c’est devenu une priorité, nous avons développé des modules asynchrones de formation en distanciel. Ils sont disponibles pour tous les personnels de greffe, tant métropolitains qu’ultramarins, sur la plateforme de l’école ou sur la plateforme Mentor. De plus, l’école a créé des classes virtuelles et des modules spécifiques permettant de répondre à distance aux besoins d’accompagnement des territoires ultramarins.

À titre d’exemple, nous avons accompagné l’implantation du logiciel pénal Cassiopée à Saint-Pierre-et-Miquelon, avec un greffier référent sur place et nos formateurs qui, depuis l’école, se calent sur les horaires locaux pour animer ces formations en distanciel. Celles-ci sont hors catalogue et nous travaillons directement avec le responsable régional de la gestion de la formation et les chefs de cours. De même, Mayotte constitue pour nous une priorité, d’autant plus que les personnels sont moins nombreux. Nous accompagnons nos stagiaires à Mayotte et, en fonction de la compétence et de la procédure, nous désignons des formateurs intervenant à distance, qui deviennent des référents.

Mme Nathalie Tulak, coordinatrice des relations internationales et de l’outre-mer de l’École nationale des greffes. Le parcours de formation initiale comporte une séquence pédagogique de trois heures consacrée à la sensibilisation à l’exercice professionnel en outre-mer. Cela concerne quatre à cinq promotions par an.

Les sujets abordés concernent les aspects géographiques, économiques, judiciaires, sociologiques, historiques, administratifs et contiennent également des conseils pratiques. Je coanime cette séquence avec un représentant de la direction des services judiciaires qui est chargé de la cellule accompagnement outre-mer. En outre, un ou plusieurs représentants de territoires ultramarins interviennent également, généralement à distance, afin de témoigner de leur expérience et surtout d’échanger avec les stagiaires dans un jeu de questions-réponses.

La même séquence est proposée dans le cadre de la formation continue, sur deux jours à deux jours et demi. Intitulée « Un projet professionnel : exercer en outre-mer », elle s’adresse à tout agent des greffes, quelle que soit sa catégorie, qui envisage à une période de sa carrière de solliciter une mobilité ultramarine.

Jusqu’à la pandémie, cette séquence se tenait annuellement. Contrairement à l’ENM, où cette formation rencontre un fort succès auprès des magistrats, nous avons dû en revoir la fréquence : elle n’est plus proposée qu’une fois tous les deux ans parce que nous n’avons pas suffisamment de candidats. Cela peut poser une petite difficulté pour des gens qui souhaiteraient vraiment faire une mobilité ; ils seraient toutefois les bienvenus s’ils s’inscrivaient alors qu’ils ont déjà pris leur poste en outre-mer.

Construite selon les mêmes thématiques que celles existant dans le cadre de la formation initiale, elle prévoit en outre une demi-journée de rencontres avec des agents – greffiers ou directeurs de greffe – ayant exercé dans un territoire ultramarin et récemment rentrés dans l’Hexagone. Je veille en outre à ce que chaque territoire soit représenté afin de pouvoir parler du contexte. Jusqu’en 2019, je faisais ainsi appel au directeur de la Maison de la Nouvelle-Calédonie à Paris pour évoquer le contexte néo-calédonien et le droit coutumier. Ses interventions de qualité étaient très appréciées ; il est malheureusement décédé pendant la pandémie.

Nous travaillons depuis six mois à la création d’un module Mentor qui s’intitule « Exercer en outre-mer ». L’objectif est de le proposer à tous les stagiaires en formation professionnelle et à tout agent en poste en juridiction à compter de septembre 2025. La réflexion porte actuellement sur les modalités du parcours avec d’abord une auto-formation – c’est le principe d’un module Mentor – puis un temps d’échange avec moi – soit individuel, soit en groupe, selon le nombre de personnes – afin d’aller un peu plus loin que ce qui peut être consulté sur le module Mentor.

Une de mes missions, en tant que coordinatrice pour l’outre-mer, est de renforcer la dynamique de la formation dans les territoires ultramarins avec mes collègues responsables de la gestion de la formation sur place. L’objectif est d’établir des diagnostics des besoins de formation pour les agents en poste et de voir comment l’ENG peut favoriser leur montée en compétence.

M. le président Frantz Gumbs. Il s’agit pour nous de savoir si et comment vous contribuez à réduire l’inégal accès à la justice et aux droits que nous percevons quand il s’agit des citoyens des outre-mer.

Pouvez-vous nous dire en quelques mots quel parcours doit suivre un bachelier pour intégrer vos écoles ? Quels sont les obstacles ? Combien de temps se passe-t-il entre le moment où il passe le bac et sa sortie de l’École nationale de la magistrature ou de l’École nationale des greffes ? Quelles sont les étapes ?

Par ailleurs, dans deux territoires ultramarins très spécifiques, Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon, la justice dans son ensemble – magistrats, avocats, greffiers – est dans un format extrêmement réduit ou inexistant. Quelle pourrait être votre contribution pour améliorer la compétence des personnes qui interviennent dans ce domaine dans ces territoires ?

M. Samuel Lainé. Pour répondre à votre première question, il n’y a pas de profil type. Certains bacheliers qui intègrent l’école sont des littéraires, d’autres des scientifiques.

M. le président Frantz Gumbs. Que doivent faire des jeunes actuellement en terminale s’ils veulent devenir magistrats ?

M. Samuel Lainé. Au niveau du lycée, il n’y a pas de parcours, de la seconde jusqu’au bac, qui destine ou prédestine à l’accès à l’École nationale de la magistrature : on trouve tous les profils.

Ensuite, assez naturellement, c’est plutôt vers des études de droit qu’il convient de s’orienter puisqu’on entre à l’École nationale de la magistrature par un concours qui sanctionne des connaissances dans différents domaines du droit. Le master 1 est exigé pour se présenter au concours mais, statistiquement, plus de 90 % des lauréats du premier concours – celui ouvert aux étudiants – sont titulaires d’un master 2. Vous aurez un écho similaire avec l’École nationale des greffes.

M. le président Frantz Gumbs. Que se passe-t-il ensuite, après la réussite au concours ?

M. Samuel Lainé. Après le concours, on entre à l’École nationale de la magistrature pour suivre une formation de 31 mois, rémunérée 2 000 euros net par mois. La formation se répartit entre la formation à l’école – 40 % du temps – et des stages à l’extérieur – 60 % du temps – pour préparer huit fonctions différentes. À l’issue, un classement est établi et le choix des postes se fait en fonction du classement. Ensuite, on prend ses premières fonctions, dans lesquelles on est censé rester au moins trois ans. La rémunération sur ce premier poste commence à 3 000 euros net par mois, hors régime spécifique pour l’outre-mer.

Mme Véronique Court. La difficulté que rencontre l’École nationale des greffes, c’est que nos métiers ne sont pas très connus. Quand on fait un sondage dans les classes, quelques élèves se destinent à la magistrature ou à l’avocature, mais ceux qui connaissent nos métiers sont très rares. Notre premier enjeu est donc de faire connaître les métiers du greffe.

Pour passer le concours de greffier, il suffit d’un bac+2 mais, en réalité, ceux qui font des études de droit – si tous nos stagiaires n’ont pas un diplôme en droit, c’est le public majoritaire – passent d’abord les diplômes. Une fois qu’ils ont obtenu la licence ou le master, ils se rendent compte que le concours qu’ils visaient au départ n’est pas si facile que cela à obtenir et s’interrogent sur d’autres concours. C’est ainsi qu’ils découvrent le concours de l’École nationale des greffes. Le public cible est donc identique pour des métiers à l’attractivité différente. Les étudiants peuvent obtenir des informations par les universités ou par les salons de l’étudiant, où nous sommes de plus en plus présents.

M. le président Frantz Gumbs. Une fois que l’on a réussi le concours de greffier, que se passe-t-il ensuite ?

Mme Véronique Court. Après avoir réussi le concours, les lauréats intègrent l’école à Dijon, où ils sont hébergés et rémunérés en tant que greffiers stagiaires ou directeurs stagiaires. C’est le premier pas avant la titularisation : ils sont déjà considérés comme des fonctionnaires. La formation dure 18 mois.

M. Davy Rimane, rapporteur. Un élève de l’École nationale de la magistrature doit faire des stages. Or la rémunération des stagiaires est figée, ce qui peut être un obstacle à leur venue dans nos territoires, qui connaissent des problèmes de vie chère. Il est anormal qu’un auditeur de justice ne puisse bénéficier d’une rémunération adaptée au territoire où il accomplit son stage. Le législateur a sans doute un rôle à jouer pour améliorer ses conditions de travail.

Quelles actions les élus pourraient-ils mettre en place dans ces territoires pour améliorer la connaissance du métier de greffier et susciter des vocations dès le lycée ?

Concernant l’accès à la justice et au droit, le premier problème tient au fait que quasiment 100 % des personnes qui rendent la justice dans nos territoires ne nous ressemblent pas. Cela crée de la distance et provoque la méfiance de nos concitoyens. La barrière physique est toujours là : les justiciables se ressemblent, ceux qui rendent la justice se ressemblent aussi, mais les deux ne se ressemblent pas.

Vous avez évoqué les classes prépas Talents. L’une d’entre elles est train de se mettre en place en Guadeloupe. A-t-elle vocation à rayonner dans tous les territoires ultramarins ou bien sur le bassin Antilles-Guyane ? Combien de places comportera-t-elle ? Ces informations peuvent nous permettre de susciter très rapidement chez nos jeunes l’envie de s’orienter dans cette voie et de les y accompagner.

M. Samuel Lainé. Ce projet est en cours de portage. Nous limitons à 18 le nombre de places par classe afin que les groupes puissent travailler correctement, avec une véritable émulation. C’est une vraie prépa, avec 300 heures de cours à l’année, trois concours blancs – chaque concours blanc dure une semaine non-stop – et des galops d’essai chaque semaine. C’est assez intensif, c’est dur, mais cela conduit à la réussite.

Le projet tel qu’il est envisagé ne peut pas fonctionner sans des partenariats avec des juridictions administratives et judiciaires et des universités. Ceux-ci existent déjà, et c’est tout l’intérêt d’aller vite maintenant. Cela ne peut fonctionner autrement.

Je constate, quand je participe à la commission de sélection des élèves qui souhaitent rejoindre les sept classes prépas Talents, que quelques étudiants ultramarins candidatent et sont reçus. Mais le fait de positionner une classe prépa Talents dans un territoire ultramarin permettra d’attraire d’autres étudiants et peut favoriser l’augmentation de l’intégration dans la magistrature de personnes originaires des outre-mer.

Cela étant, pour l’avoir vécu quand je travaillais en outre-mer avec une collègue qui était arrivée en même temps que moi et qui était originaire du territoire où nous exercions, j’appelle votre attention sur le fait qu’il n’est pas si simple de concilier la présence de sa famille et de ses connaissances avec l’obligation d’impartialité. C’est une situation que l’on rencontre aussi dans l’Hexagone : quand un proche travaille dans un service avec lequel la juridiction est régulièrement en relation, il faut faire savoir que l’on ne traitera pas ses dossiers parce que c’est une question d’impartialité.

Mme Véronique Court. S’agissant de la rémunération, je vous rejoins. Les textes restreignent, au niveau statutaire, l’attribution de certaines primes spécifiques à l’outre-mer au fait d’être titulaire, ce qui nous gêne beaucoup pour la rémunération versée aux stagiaires. Quand le dernier stage est de trois semaines, on peut s’arranger ; quand il dure six mois, c’est un véritable enjeu financier – le stagiaire est mis en difficulté.

S’agissant des vocations, il a été question des universités et des masters, qui correspondent au public majoritaire, mais ce n’est pas le seul ; nous avons un panel de stagiaires qui viennent de tous les horizons, au-delà des études de droit. Un levier intéressant, dans lequel il faudrait s’investir plus, est celui des cordées de la réussite. Des partenariats entre les juridictions, les collèges et les lycées existent, et ces dispositifs peuvent être encore enrichis. Les classes prépas talents sont le niveau suivant, une fois que les personnes remplissent les conditions pour passer le concours. Pour faire connaître les métiers, il faut être présent dans le cadre des forums, des journées découverte et des stages de troisième, mais les cordées de la réussite peuvent également apporter une contribution utile.

Pour ce qui est des « personnes qui nous ressemblent », je vous remettrai peut-être quelques interviews et quelques photos de promotion : nous avons vraiment des publics hétéroclites, qui représentent globalement tous les horizons et tous les territoires, et correspondent à des parcours très différents. Nous avons, en effet, trois types de concours : un concours externe, qui constitue un cursus assez classique ; une troisième voie, appelée chez nous le « concours des E », pour des personnes ayant des expériences professionnelles différentes et même, là encore, complètement hétéroclites ; et enfin, un plan de requalification inédit, sur une période de trois ans, d’adjoints administratifs en greffiers, par exemple, qui permet 733 promotions. La représentation des territoires ultramarins est bien identifiée et importante dans les chiffres que nous avons rassemblés. S’agissant des personnels de greffe, la ressemblance avec la réalité sociale est assez forte.

M. Michaël Taverne (RN). Le volet financier compte incontestablement : il faut assurer un accompagnement des élèves, notamment pour les outre-mer. Les élèves bénéficient dès leur entrée à l’École nationale de la magistrature, si j’ai bien compris, d’un stage d’immersion d’une semaine. Y en a-t-il aussi dans les outre-mer ?

M. Samuel Lainé. Nous proposons quelques places, mais pas pour tout le monde : il y en a au maximum une dizaine, alors que les promotions comptent actuellement entre 450 et 500 élèves. C’est notamment lié aux capacités d’accueil.

M. Michaël Taverne (RN). Pour assurer une bonne connaissance des particularités des territoires ultramarins, il faut une prise en compte de l’environnement général. Ne pensez-vous pas qu’une durée d’une semaine est un peu courte ? Ne faudrait-il pas passer à trois semaines, comme pour les stages pratiques « premières fonctions » ? Il faudrait une harmonisation, afin de permettre une meilleure prise en compte des particularités des territoires ultramarins.

M. Samuel Lainé. Je suis tout à fait d’accord. C’est d’ailleurs aussi dans cet objectif que nous avons mis en place cette année, pour la première fois, des stages qui durent quarante-deux semaines, dans une juridiction et en dehors de celle-ci, c’est-à-dire également dans les établissements pénitentiaires et les services d’enquête. Cela permet de s’immerger bien davantage dans un territoire.

M. Michaël Taverne (RN). Pour avoir exercé dans un pays étranger, du Moyen-Orient, même si c’était dans un autre domaine, je peux dire qu’il est important de s’acclimater à un environnement nouveau et à ses particularités. Par ailleurs, nous avons voté une loi de programmation pour la justice et nous aimerions voir ses résultats, notamment pour nos compatriotes ultramarins, qui ont également droit à une justice efficace.

Vous avez dit que les reconversions représentaient en général 40 % des effectifs au sein d’une promotion et les élèves originaires des territoires ultramarins, 1 %. L’écart est donc assez important. Pourriez-vous amplifier vos efforts de communication ? Nous avons parlé de la stratégie de l’« aller vers » avec les commissaires de justice. Je suis certain qu’il y a dans les territoires ultramarins, comme dans les territoires isolés de l’Hexagone, des jeunes qui seraient extrêmement intéressés. Il faut, au-delà des prépas talents, aller les chercher. Beaucoup disent ne pas savoir quoi faire – ils vont faire du droit, mais ils ne savent pas quoi ensuite. Or la profession de magistrat pourrait intéresser des jeunes. Pourriez-vous communiquer un peu plus et développer des passerelles, notamment pour nos compatriotes ultramarins ?

Pensez-vous, plus généralement, qu’il faudrait démultiplier les passerelles ? Je sais que cette question dépasse un peu votre compétence, puisqu’elle concerne surtout la direction des services judiciaires, qui a été auditionnée hier matin – j’étais malheureusement à la commission des lois. Beaucoup de policiers et de gendarmes, par exemple, ont envie de faire autre chose au bout de dix ou quinze ans. La magistrature intéresse les officiers de police judiciaire, mais ils peuvent se dire qu’ils n’ont pas forcément le niveau requis, alors qu’ils ont une expérience assez intéressante. Que pensez-vous donc des passerelles, qu’il s’agisse des magistrats ou des greffiers ?

M. Samuel Lainé. Je reprends la très juste réflexion de Mme la directrice de l’École nationale des greffes sur l’intérêt des cordées de la réussite, dispositif de l’éducation nationale qui touche lycéens et collégiens. Nous avons une cordée de la réussite à l’ENM, en partenariat avec les professions d’avocat et de notaire ainsi qu’avec l’université, en particulier la clinique du droit, ce qui permet de s’adresser à un vaste public, pour lui donner des informations et potentiellement l’envie de s’engager dans des études de droit, après avoir perçu leurs différents débouchés – ces études ne conduisent pas qu’à la magistrature, d’autres professions existent. Cela doit être fait localement, comme c’est le cas à Bordeaux : il s’agit d’une excellente initiative pour faire connaître les métiers, en allant vers, comme vous le disiez.

S’agissant des passerelles, vous avez adopté le 20 novembre 2023, en tant que législateurs, une loi organique relative à l’ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire, qui réforme le statut de la magistrature. Ce texte a conduit à une vraie nouvelle voie d’accès à la magistrature, totalement dédiée à celles et ceux qui ont des années d’expérience professionnelle – il en faut sept, sans conditions précises de diplôme, dans le cadre du concours professionnel, qui s’est déroulé pour la première fois cette année. Il a permis de recruter, si je ne dis pas de bêtises, 104 lauréats, qui entreront en formation en janvier prochain. Il y a parmi eux d’anciens avocats, d’anciens attachés de justice, d’anciens greffiers ou directeurs des services de greffe et d’anciens juristes d’entreprise. C’était le premier essai concret pour ce nouveau concours. Le troisième concours a aussi été retouché. Je n’entrerai pas dans les détails, mais il y avait déjà d’anciens commissaires de police dans ma promotion. Ce type de passerelle est assez usuellement emprunté, parce qu’il y a une expérience derrière, comme vous l’avez dit, et une base, les commissaires de police ayant fait, en général, des études de droit – les épreuves de leur concours sont juridiques.

Mme Gaëlle Colin. Je reviens sur la promotion ou la présentation du métier de magistrat et des métiers du droit. Les magistrats délégués à la formation, qui sont des relais de l’ENM dans les cours d’appel, ont souvent des liens privilégiés avec les universités. En échange, si je puis dire, d’interventions d’universitaires qui viennent nous former sur certains points, ces magistrats se rendent dans les universités, mais aussi les lycées et collèges. Par ailleurs, j’imagine que vous avez entendu des magistrats qui exercent actuellement en outre-mer. Ils ont dû vous expliquer qu’ils ne passaient pas leurs journées enfermés dans leur bureau, mais qu’ils allaient, notamment, au-devant des étudiants et des lycéens. Je l’ai fait il y a longtemps et je sais que cela se pratique encore.

Mme Véronique Court. J’ai évoqué tout à l’heure notre troisième concours, qui est professionnel. S’agissant des fonctionnaires, le détachement est une voie d’accès à ne pas négliger – elle permet à chaque ministère de faire connaître ses métiers, par le biais de l’accompagnement RH. Un OPJ (officier de police judiciaire), un policier ou un gendarme qui veut se reconvertir peut certes passer le concours interne, mais il a aussi la possibilité d’obtenir un emploi de greffier ou de directeur, selon son grade, par la voie du détachement, à la suite d’un recrutement intuitu personae, que les juridictions voient en direct avec le recruteur, la DSJ, et après une formation spécifique. À l’issue de la sélection, on bénéficie d’un parcours d’adaptation à l’emploi spécifique, à l’ENG, qui est raccourci par rapport aux dix-huit mois habituels, compte tenu de l’expérience précédemment acquise. Le détachement, qui est ouvert aux fonctionnaires, alors que le concours professionnel l’est à tous les corps de métiers, constitue une voie de reconversion que l’accompagnement RH, les conseillers mobilité-carrière de chaque ministère, notamment du Sgami (secrétariat général pour l’administration du ministère de l’intérieur), s’agissant de la police, voire de la gendarmerie, pourraient mettre en avant.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Je suis un peu mal à l’aise parce que j’ai le sentiment que les territoires dits d’outre-mer n’apparaissent pas, en dehors de la Guyane et de Mayotte, comme des priorités pour votre action. On pourrait citer le nombre de fois où il a été question de Cayenne et de Mamoudzou ; au-delà, on a l’impression d’avoir affaire à une espèce de désert juridique où tout irait bien. Or en Martinique, par exemple, qui est le territoire que je connais le mieux, c’est loin d’être le cas. Je vous interpelle sur ce point car vous n’avez pas beaucoup parlé des autres territoires, même vous, madame, qui avez travaillé quatre ans en Martinique.

S’agissant de l’attractivité, je vais prendre un cas précis qui concerne la rémunération des stagiaires. Elle ne prend pas en compte, pour ceux qui arrivent dans nos territoires, la question de la vie chère. Un agent d’un tribunal, ou des services de greffe, qui réussit un concours doit faire, me semble-t-il, une période de stage. En tant que stagiaire, il peut perdre le bénéfice d’avantages précédemment acquis en tant que titulaire, mais celui qui vient de l’Hexagone bénéficiera au moins d’une aide en matière d’accès au logement – on essaie de compenser sa situation. Pour qui est originaire de nos territoires, en revanche, je n’ai pas entendu parler d’actions visant à cela. Qu’en est-il précisément dans ce cas de figure ?

Plus généralement et plus politiquement, je l’assume, l’ENM finance des formations pour l’adaptation aux spécificités, dit-on, de nos territoires. Existe-t-il dans ce cadre une préparation à la pression ? Un magistrat en subit en outre-mer, plus qu’ailleurs, notamment de la part du monde dominant sur le plan économique. On ne va pas se le cacher, une proximité s’établit naturellement, si je puis dire, entre les pouvoirs économiques et les magistrats, notamment en Martinique, où c’est encore plus puissant. Existe-t-il une préparation ? Il faut être sacrément blindé pour pouvoir résister aux pressions de toutes sortes, ce qui est une nécessité si on veut redorer l’image, largement dégradée, de la justice. On sait bien en Martinique ce qui se passe en cas de conflit entre un béké et un non-béké. Moi-même, qui suis un parlementaire, je ne donnerais pas beaucoup de chances à celui qui n’est pas dans le bon camp : les arbitrages vont souvent dans le même sens, et il n’y a pas un béké en prison à Ducos – pas un seul. Cela veut-il dire, pour autant, qu’aucun n’a commis certains actes ?

Il faut également résister aux pressions du pouvoir politique, qui sont plus impressionnantes qu’ailleurs. La ligne rouge est franchie plus facilement. Des tentatives viennent de politiques locaux, mais lorsque j’entends le ministre Darmanin déclarer à propos d’un leader du récent mouvement social : « il sera incarcéré, j’en fais une affaire personnelle », c’est une pression sur les magistrats. On a également entendu le ministre Darmanin dire, s’agissant des événements qui se sont produits en Kanaky Nouvelle-Calédonie, il n’y a pas si longtemps, qu’il fallait incarcérer pour l’exemple. Je n’imagine pas ce type de pression sur des magistrats dans l’Hexagone. Cela se fait plus facilement dans nos territoires, c’est une réalité – en tout cas, c’est ainsi que nous vivons les choses.

Êtes-vous préparés à cela ? Il faut être sacrément équipé pour résister à ces deux types de pressions, celles du pouvoir économique et celles du pouvoir politique.

M. Samuel Lainé. Je vais commencer par réparer un impair : vous avez dit que nous ne parlions que de la Guyane et de Mayotte. Il est vrai que ces deux territoires constituent quasiment la majorité des postes ultramarins proposés à ceux qui sortent de l’École nationale de la magistrature, mais des postes sont aussi offerts en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion. Les formations, la préparation que j’ai évoquée concernent tous les territoires dans lesquels nous savons que des élèves sont susceptibles d’aller exercer. Il n’y a pas de préférence pour un territoire par rapport à d’autres, je préfère que cela soit très clair.

S’agissant, de manière générale, de la préparation des futurs magistrats – je laisserai ma collègue parler de ceux déjà exercice –, nous prévoyons plusieurs séquences de formation aux notions d’impartialité et d’indépendance à l’égard de toute forme de pression, y compris les pressions internes. On apprend aux élèves magistrats à se départir de leurs propres affects, de leurs propres idées – un magistrat est comme tout le monde : il a des idées et des pensées, il vote, mais il faut s’en départir dans l’exercice juridictionnel, sinon on ne rend pas une bonne justice. Tout cela, nous le faisons. Je reconnais qu’il faut insister encore plus, lorsqu’on se prépare à exercer ses fonctions dans l’outre-mer, sur les formes de pression que vous avez évoquées, mais on y est préparé.

Mme Gaëlle Colin. Pour ce qui est de la déontologie et de la discipline, puisque c’est de cela que vous parliez, on ne s’arrête pas à ce qui est fait lors de la formation initiale. On continue pendant les quarante ans qui suivent – et c’est maintenant encore plus vrai qu’il y a quelques années. J’ai évoqué notre important catalogue de formations continues : certaines sont entièrement dédiées, sur cinq jours, du matin au soir, aux questions d’éthique, de statut, de discipline et de déontologie. Tout magistrat, qu’il exerce dans l’outre-mer ou non, peut suivre ces formations. S’agissant de celle qui est exclusivement consacrée à l’outre-mer, la thématique de la déontologie irrigue absolument les trois journées. Et quand je vous disais que nous faisons intervenir le Conseil supérieur de la magistrature, c’est essentiellement en tant que juridiction disciplinaire. Chaque fois qu’un focus est fait sur un des territoires ultramarins, nos intervenants évoquent le risque de pressions, auxquelles il faut évidemment résister. J’affirme donc qu’il y a une véritable formation à ces thématiques pour les magistrats qui s’apprêtent à partir dans l’outre-mer. Une fois qu’ils y exercent, ils ont chaque année l’obligation de revenir. Ils peuvent alors continuer à approfondir ces thématiques, par d’autres formations, au niveau national ou déconcentré.

Mme Véronique Court. Je voudrais aussi réparer un impair. Nous avons certes parlé de Mayotte et de la Guyane, mais aussi du concours spécial pour le corps spécifique des greffiers de la Polynésie, de l’accompagnement de Saint-Pierre-et-Miquelon lors de l’implantation du logiciel pénal et de la CPT en construction dans les Antilles, à l’initiative de la cour d’appel de Basse-Terre, mais qui pourra s’étendre au-delà. Les territoires ultramarins sont vraiment traités, pour ce qui nous concerne, de la manière la plus égalitaire possible en matière de formation.

Vous avez évoqué le cas particulier d’un adjoint administratif nommé greffier, en disant qu’une personne venant de la métropole avait des aides au logement et non un ancien adjoint administratif. Des difficultés ont pu exister pour ceux qui avaient réussi le concours de greffier, mais pas seulement s’ils venaient des territoires ultramarins. Le régime indemnitaire des greffiers stagiaires pouvait être moins favorable, selon l’ancienneté, que celui d’un adjoint administratif. Une réforme a eu lieu – assez récemment, j’en conviens – pour faire en sorte qu’un greffier stagiaire ne soit pas perdant en la matière. Un équilibre est en cours de rétablissement.

S’agissant de la semaine de prise de contact pour ceux qui sont nommés dans les territoires ultramarins, nous prenons en charge l’hébergement, quelle que soit l’origine des stagiaires. S’ils nous disent qu’ils n’en ont pas besoin parce que leur maison familiale se trouve là-bas, très bien, mais nous ne faisons pas de distinction selon l’origine.

Il reste que certaines primes liées à l’affectation en outre-mer ne sont applicables qu’une fois qu’on est titulaire. Nous cherchons des solutions, avec les services RH centraux et au niveau interministériel, puisque cela ne concerne pas seulement les agents de la justice, mais tous les fonctionnaires.

M. Davy Rimane, rapporteur. Est-il question de l’accès à la justice et au droit lors de la formation des magistrats ? Nous sommes souvent saisis par des justiciables qui se sont adressés à un procureur ou à un juge sans parvenir, pour autant, à accéder à leur dossier, notamment aux plaintes déposées, ni à savoir où en est leur affaire. C’est, la plupart du temps, la croix et la bannière. Est-ce normal ?

M. Samuel Lainé. Tous les élèves en formation initiale bénéficient d’une séquence, faisant appel au Défenseur des droits et à un président de juridiction, sur l’accès au droit, son importance dans un État de droit et les rôles respectifs du Défenseur des droits et du CDAD. Mais vous faites plutôt référence, je crois, au fonctionnement des juridictions, en particulier en matière pénale. Le secret des enquêtes complique effectivement, aux yeux du justiciable, l’accès à l’information s’agissant d’un dossier en cours, pour une personne concernée par l’enquête.

M. Davy Rimane, rapporteur. Lorsqu’une personne qui ne fait pas l’objet d’une enquête, à proprement parler, mais a déposé une plainte et qu’une enquête à ce sujet est terminée – l’affaire peut être, dès lors, au parquet – voit le temps passer sans que rien ne bouge et saisit, par conséquent, le procureur ou un juge pour savoir où en est son affaire, il reste très compliqué d’obtenir des informations. Est-ce le fonctionnement normal de la justice ou bien y a-t-il, peut-être, un petit quelque chose qui ne va pas quelque part ?

M. Haffide Boulakras. La formation ne peut pas apporter à grand-chose en réponse à ce que vous décrivez – cela ressemble plutôt à un fonctionnement juridictionnel. Est-ce normal ou non ? En fait, cela dépend des tribunaux. Dans certains d’entre eux, vous avez accès à l’information d’une manière plutôt simple. Vous savez, puisque vous avez entendu le directeur des services judiciaires, qu’un service d’accueil unique du justiciable permet d’avoir accès, à l’entrée du tribunal, à des informations. Il s’agit, d’une part, d’informations procédurales classiques, sur ce qu’il faut faire dans tel type de procédure. D’autre part, dans le cas que vous avez cité, par exemple, on peut demander où en est la plainte qu’on a déposée. Le mouvement de dématérialisation des procédures a simplifié l’accès. La mise en place de la procédure pénale numérique a ainsi permis de connaître un peu plus facilement l’état d’avancement d’une procédure. C’est une véritable évolution, qui doit maintenant toucher à peu près l’ensemble des tribunaux. Je ne peux pas vous dire quelle serait la spécificité des outre-mer, mais je crois avoir compris que certains territoires ultramarins ont également bénéficié de l’arrivée de la procédure pénale numérique.

M. Davy Rimane, rapporteur. Vous n’êtes pas sans savoir qu’il y a une fracture numérique, de l’illectronisme, dans nos territoires et qu’on ne porte pas plainte dans 70 % des affaires potentielles. Quand vous demandez des chiffres au parquet ou aux forces de l’ordre, on vous répond que la délinquance baisse, mais pourquoi ? On ne dépose pas plainte, mais cela ne veut pas dire qu’il y a moins d’agressions, moins de faits. Par ailleurs, lorsque le justiciable dépose plainte, il est compliqué pour lui d’avoir des éléments, d’obtenir des informations, et je trouve que ce n’est pas normal. Très souvent, des concitoyens me saisissent, parce qu’ils ont déposé une plainte et ne comprennent pas ce qui se passe, ce qui m’oblige parfois à envoyer un mail au parquet. On ne sait pas si la plainte a été enregistrée : cela cafouille souvent. Ma question était de savoir si le manque d’informations ou le peu d’informations distillées correspond à un fonctionnement habituel ou si cela dépend des tribunaux, mais vous m’avez répondu.

M. Michaël Taverne (RN). Je sais que c’est une compétence relevant de la direction des services judiciaires, mais je voudrais revenir sur la question, qui a été évoquée très rapidement, de l’affectation des magistrats dans les territoires ultramarins. J’ai travaillé avec des collègues guadeloupéens, martiniquais, réunionnais – mais pas tellement de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. La majorité n’a qu’une envie, c’est de rentrer chez eux. Pensez-vous que recruter des magistrats dans des territoires ultramarins et les fidéliser pourrait avoir un effet positif ?

M. Samuel Lainé. Je ne sais pas si vous avez posé la question à M. le directeur des services judiciaires. Il est sincèrement difficile d’y répondre ; lui seul pourrait le faire. J’ai vu, à titre personnel, lorsque j’ai exercé dans l’outre-mer, des magistrats originaires d’un territoire qui étaient très heureux d’y exercer et qui continuent d’ailleurs à le faire – alors que cela remonte à plus de vingt ans. Ce que vous évoquez est possible ; je n’irais pas jusqu’à en faire une règle générale.

M. Haffide Boulakras. Ce que mon collègue a dit est une réalité : plus vous restez dans un territoire, a fortiori s’il est insulaire, moins l’effet de notabilité joue en votre faveur. Plus vous êtes connu, repéré, plus il devient difficile d’interagir – vous évoquiez tout à l’heure, monsieur le député, quelques formes de pression.

Il y a un avantage à rapatrier des personnes qui se sentent un peu plus chez elles quelque part, vous avez tout à fait raison, mais cela crée une tension avec ce que sont les fonctions spécifiques d’un magistrat, qui demandent d’être totalement impartial tout le temps et avec tout le monde.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Je reviens à la charge en vous posant deux questions courtes, auxquelles je vous demande de répondre d’une façon encore plus courte, soit par oui soit par non. Est-il normal, à vos yeux, qu’un haut magistrat soit logé dans un quartier qui s’appelle – ce qui veut tout dire – Békéland ? Par ailleurs, est-il normal qu’un ministre de la justice ou de l’intérieur impose au parquet des choix en matière d’incarcération, ou est-ce que cela vous dérange ? Vous devez répondre en toute sincérité : vous avez levé la main pour prêter serment.

M. Samuel Lainé. Je représente l’École nationale de la magistrature. Entre oui et non, je choisis une réponse intermédiaire : je ne sais pas.

M. le président Frantz Gumbs. Je suppose que ce n’est pas une réponse satisfaisante pour vous, monsieur Nilor, mais c’est celle de M. Lainé.

M. Jean-Philippe Nilor (LFI-NFP). Elle veut tout dire.

M. le président Frantz Gumbs. Il me reste à vous remercier pour les informations, riches et nombreuses, que vous nous avez apportées, sur la base d’éléments factuels, bien sûr, mais aussi de ce que vous éprouvez pour votre profession. Nous vous sommes très reconnaissants de la qualité de nos échanges. Par ailleurs, les réponses que vous pourrez apporter au questionnaire que vous avez reçu nous intéresseront beaucoup, et nous vous adresserons peut-être d’autres questions par la suite.

*

Audition commune, ouverte à la presse, réunissant : M. François-Xavier Bieuville, préfet de Mayotte, M. Christophe Le Droumaguet-Paris, secrétaire général adjoint de la préfecture de Mayotte, M. Ben Issa Ousseni, président du conseil départemental de Mayotte, et Mme Douriati Hassi, directrice des affaires juridiques du conseil départemental de Mayotte (jeudi 18 septembre 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui y subsistent pour assurer l’égalité de tous nos concitoyens en la matière.

Pour la reprise de nos travaux, nous avons souhaité procéder à des auditions territoire par territoire, afin d’avoir une vision plus précise des difficultés de chacun d’entre eux en matière d’accès au droit et à la justice. Cette journée d’auditions sera entièrement consacrée à la situation du département de Mayotte, dont nous savons qu’elle est particulièrement complexe, de surcroît depuis la survenue du cyclone Chido.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Ben Issa Ousseni, Mme Douriati Hassi et M. Christophe Le Droumaguet-Paris prêtent successivement serment.)

M. Ben Issa Ousseni, président du conseil départemental de Mayotte. D’une manière générale, le service public à Mayotte est jugé insuffisant et saturé, ce qui était déjà le cas avant la survenue du cyclone Chido. La population rencontre des problèmes d’accès aux services de la préfecture et aux administrations – y compris judiciaires –, d’autant qu’une bonne partie d’entre elles ne parle pas couramment le français et qu’il n’y a pas suffisamment de traducteurs. On note également une absence de conseil : les gens ne connaissent pas tous leurs droits, par exemple en matière d’aide juridictionnelle lorsqu’ils sont face à la justice – y compris pour des affaires de divorce ou autre.

Le turnover des hauts fonctionnaires, dans l’ensemble de l’administration, est un autre problème récurrent et inquiétant. Ainsi, depuis que j’ai été élu président du conseil départemental en 2021, j’ai côtoyé successivement trois préfets, quatre secrétaires généraux de préfecture, trois recteurs, trois directeurs du centre hospitalier de Mayotte (CHM) – et peut-être bientôt un quatrième –, ainsi que plusieurs directeurs de l’agence régionale de santé (ARS). Ces fonctionnaires ont à peine le temps d’appréhender les spécificités du territoire qu’ils doivent déjà repartir et qu’ils sont remplacés. Nous aimerions davantage de stabilité afin de pouvoir aborder avec nos interlocuteurs tous les sujets spécifiques à Mayotte. Bien sûr, cela vaut aussi pour la justice.

M. Christophe Le Droumaguet-Paris, secrétaire général adjoint de la préfecture de Mayotte. M. le préfet de Mayotte, François-Xavier Bieuville, qui a été retardé, nous rejoindra dès que possible.

Je m’inscris parfaitement dans la logique qui vient d’être décrite, puisque j’ai moi-même pris mes fonctions de secrétaire général adjoint il y a trois semaines seulement. J’espère que je pourrai me plonger pleinement dans les missions qui me seront confiées par le préfet, dans le cadre de mon périmètre. Le turnover des hauts fonctionnaires est effectivement un vrai sujet à Mayotte ; il résulte sans doute d’un problème d’attractivité du territoire, ainsi que de l’effet Chido, qui a compliqué la donne et explique le manque de candidatures. Le ministère de la justice n’est pas épargné : à titre d’exemple, le président du tribunal de commerce a quitté ses fonctions, lesquelles sont assurées pour l’instant par une suppléance. Bien sûr, cette situation soulève des interrogations.

M. le président Frantz Gumbs. Comment expliquez-vous ce turnover ?

M. Ben Issa Ousseni. Il est indéniable que Mayotte souffre d’un manque d’attractivité. Néanmoins, parmi les hauts fonctionnaires qui s’installent et avec lesquels nous échangeons, tous ne sont pas forcément demandeurs d’une nouvelle affectation et n’ont pas envie de partir au bout d’un an – mais c’est la fonction qui veut cela ! C’est pourquoi nous souhaiterions que les nouveaux venus aient davantage le temps d’appréhender les particularités du territoire. Si nous ne pouvons pas nier les problèmes liés à l’insécurité et à l’accès à l’eau, qui sont de nature à accentuer le phénomène, tous, j’y insiste, ne partent pas de leur plein gré.

M. le président Frantz Gumbs. J’imagine, monsieur Le Droumaguet-Paris, qu’avant d’arriver à Mayotte vous étiez affecté dans l’Hexagone. Pouvez-vous nous livrer vos premières observations sur les caractéristiques propres à l’archipel ? Comment, en tant que représentant de l’État et observateur de ses services administratifs, décririez-vous les principales différences entre une préfecture moyenne située dans l’Hexagone et celle de Mayotte ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Administrateur de l’État de deuxième grade, je suis arrivé à Mayotte dans le cadre d’une mobilité. J’étais auparavant dans une administration centrale, mais je n’avais pas d’expérience en préfectorale.

M. le président Frantz Gumbs. Pouvez-vous néanmoins décrire ce qui vous paraît caractéristique de l’organisation des services publics à Mayotte ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Nous vous transmettrons le dossier territorial de Mayotte, qui date du mois d’août 2024 et qui a été actualisé depuis le cyclone Chido. La préfecture occupe deux sites, à Mamoudzou et à Dzaoudzi. Les habitants sont répartis en deux circonscriptions législatives, couvrant treize cantons qui élisent chacun deux conseillers départementaux – avec une obligation de parité homme-femme. Nous avons également deux sénateurs. L’archipel regroupe dix-sept communes, dans lesquelles la population est inégalement répartie : avec 71 437 habitants recensés en août dernier, Mamoudzou est la ville la plus peuplée, tandis qu’Acoua a le plus faible nombre d’habitants. Au 1er janvier 2021, il y avait aussi à Mayotte deux communautés d’agglomération et trois communautés de communes.

Les juridictions de l’ordre judiciaire sont la chambre d’appel de Mamoudzou – qui relève du ressort de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion – et le tribunal judiciaire de Mamoudzou ; celles de l’ordre administratif sont le tribunal administratif de Mayotte et la chambre régionale des comptes.

Les services de l’État comprennent également des autorités militaires, avec un commandant supérieur des forces armées de la zone sud de l’océan Indien, le général de Monicault, nommé récemment, et un commandement du groupement de la gendarmerie, pour ce qui est des forces de sécurité et de secours. Nous avons aussi un directeur territorial de la police nationale et un directeur opérationnel des services départementaux d’incendie et de secours.

Enfin, Mayotte accueille un recteur d’académie, un directeur de l’ARS et un directeur du CHM.

M. le président Frantz Gumbs. Mayotte est-elle une académie à part entière ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Oui.

M. le président Frantz Gumbs. Pouvez-vous, monsieur le président du conseil départemental, décrire l’état des services publics à Mayotte et nous indiquer s’ils rendent bien le service qu’ils doivent au public, en distinguant l’évolution de la situation avant et après la survenue du cyclone Chido ?

M. Ben Issa Ousseni. Mayotte avait déjà des problèmes avant Chido, même si le cyclone a apporté son lot de difficultés et aggravé la situation, en raison notamment des dégâts matériels occasionnés et du départ de nombreux fonctionnaires, en particulier des enseignants. Depuis, le territoire connaît des problèmes importants en matière d’hébergement, qui découragent aussi ceux qui souhaitent venir sur l’île. La principale agence immobilière, la SIM – Société immobilière de Mayotte –, a perdu plus de 50 % de son patrimoine et n’est pas en mesure de tout réparer. Il est donc difficile de se loger correctement. Les écoles n’ont pas encore été reconstruites, de même que certains bureaux administratifs. Par conséquent, de nombreux fonctionnaires ont fait le choix de partir, en attendant des jours meilleurs. Je rencontre moi-même des difficultés, au sein de mon administration, pour héberger ceux qui ont droit à un logement de fonction – le directeur général des services (DGS) ou certains directeurs généraux adjoints (DGA). Par ailleurs, Mayotte étant un archipel, les liaisons sont assurées par bateau : or toutes les barges ne sont pas encore opérationnelles à 100 %.

Néanmoins, les difficultés ne sont pas apparues avec le cyclone Chido. Vous venez de rappeler que l’archipel est une académie à part entière, dotée d’un recteur. Cependant, nous n’avons pas de Crous – centre régional des œuvres universitaires et scolaires. L’université de Mayotte ne propose que deux ou trois filières, jusqu’au niveau licence ; après, les étudiants doivent rejoindre d’autres universités, situées en métropole. De plus, d’autres filières pourraient être développées : nous souhaitons ainsi que le CHM devienne un centre hospitalier universitaire (CHU) pour former des professionnels de santé et répondre au manque de médecins dans l’île.

Toutes ces difficultés préexistaient au cyclone Chido, qui n’a fait que les accentuer. Les écoles étaient déjà saturées et nous n’étions pas en mesure de scolariser tous les enfants, en raison de la forte pression migratoire. À l’hôpital, les accouchements sont pratiqués à la chaîne et il n’y a pas suffisamment d’espace pour accueillir dignement et correctement les patients. La justice a toutes les peines du monde à organiser les audiences et à traiter rapidement les dossiers, ce qui explique aussi le sentiment que les délinquants restent impunis. Les prisons sont elles aussi saturées. Les demandeurs d’asile attendent plusieurs années avant que leur dossier soit traité et sont hébergés dans ce que nous pourrions qualifier de zones tampons, dans des conditions très compliquées. Là encore, ce n’est pas Chido qui est responsable.

Par conséquent, l’administration est saturée de manière générale et la justice ne fait pas exception.

M. le président Frantz Gumbs. Si l’on compare la situation de Mayotte à celle dans l’Hexagone, il existe dans l’archipel une difficulté d’accès aux services publics en général, notamment à la justice. À l’intérieur de votre territoire, certaines zones sont-elles plus favorisées que d’autres ?

M. Ben Issa Ousseni. Il est vrai que les difficultés se concentrent sur la zone de Mamoudzou et, dans une moindre mesure, sur l’île de Petite-Terre. Les transports en commun ne sont pas suffisamment développés et coûtent cher à ceux qui ont des revenus très faibles, comme les bénéficiaires du RSA. Les populations vulnérables ont donc un problème d’accès à la justice, d’autant que les services sont concentrés à Mamoudzou. Il faudrait créer des points relais dans les maisons France Services ou dans les mairies, pour permettre à la justice d’aller vers la population au lieu que celle-ci soit obligée de converger vers Mamoudzou. Ce serait déjà un point d’amélioration à apporter d’urgence.

Par ailleurs, une bonne partie de la population ne parle pas la langue de Molière, la langue nationale. Il faudrait donc prévoir davantage de traducteurs pour accompagner les personnes concernées. Et, s’agissant d’une population peu instruite, il faudrait aussi mieux l’informer de ses droits.

Au-delà de cette question, les Mahorais ont un fort sentiment d’impunité : lorsque vous vous faites voler à plusieurs reprises et que les auteurs des faits n’ont pas été condamnés, vous finissez par renoncer à appeler les gendarmes ou à vous tourner vers la justice, sachant que vous n’obtiendrez pas de réponse.

M. le président Frantz Gumbs. Dans l’Hexagone, les administrations dématérialisent de plus en plus leurs services, ce qui implique d’avoir des connaissances dans le domaine du numérique et de disposer de l’équipement nécessaire. Cela pose-t-il un problème spécifique à Mayotte ?

M. Ben Issa Ousseni. La dématérialisation pourrait être une solution pour la nouvelle génération, puisque 60 % de la population de Mayotte a moins de 25 ans. Cependant, il y a aussi une forte population de jeunes qui errent sur le territoire et qui n’ont pas reçu d’éducation scolaire – leur éducation est plutôt celle de la rue. Par conséquent, même s’il s’agit d’une solution intéressante, et que je ne rejette pas, ce ne peut pas être la seule réponse, notamment pour tout un pan de la population qui n’a ni le matériel adéquat ni la formation ou les connaissances nécessaires pour s’approprier cet outil.

J’ajoute que le réseau haut débit est en cours de déploiement à Mayotte. Il sera peut-être déployé sur l’ensemble du territoire d’ici à 2027 ou à 2028 mais, pour l’instant, ce n’est pas le cas.

M. le président Frantz Gumbs. Voulez-vous apporter des précisions, monsieur le sous-préfet, concernant les différentes zones et les différents publics ? Pouvez-vous nous expliquer comment la préfecture – qui est également centralisée dans la ville-capitale – s’organise pour aller vers les populations les plus éloignées ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Je rejoins les propos du président et je confirme que l’accès à internet est un vrai sujet. En ce qui concerne la dématérialisation des services, un rapport de l’Insee, paru en avril 2025, indique que six adultes sur dix à Mayotte sont en difficulté à l’écrit en langue française et ont des problèmes tant de compréhension que de rédaction, ce qui complique clairement la donne.

Avant Chido et lorsque le dispositif fonctionnait à plein régime, les treize points justice permettaient d’accompagner plus de 2 000 personnes et assuraient 250 permanences par an. Malheureusement, la quasi-totalité d’entre eux ont été très fortement touchés par le cyclone et, au premier trimestre 2025, seuls ceux basés au centre pénitentiaire et au tribunal fonctionnaient encore – donc au sein même de Mamoudzou et en très proche périphérie. Depuis, douze, sur les treize, ont repris leur activité, mais ils déplorent un manque d’effectifs dû à des problèmes de recrutement, ce qui a nécessité des réorganisations.

S’agissant de France Services et des points justice, je pourrai vous transmettre les rapports d’activité du deuxième semestre 2024 et du premier semestre 2025, sachant que le cyclone Chido et la tempête Dikeledi ont compliqué la donne. Nous essayons de remettre les structures d’accompagnement sur les rails, et nous y sommes presque.

Il ne faut pas sous-estimer les difficultés de lecture et de compréhension. La population a besoin d’accompagnement et de temps.

Parmi les structures d’accompagnement, le CDAD – conseil départemental de l’accès au droit – est financé par l’État à hauteur de 50 000 euros par an sur les crédits de la politique de la ville. Il bénéficie de deux postes de médiateur.

Les treize points justice sont installés à Bandrélé, Kani-Kéli, Bouéni, Sada, Combani, Miréréni, Hamjago, Koungou, au centre pénitentiaire de Majicavo, à Pamandzi, Labattoir, Ouangani, et au tribunal judiciaire de Mamoudzou. En 2024, 1 214 personnes ont été reçues lors des permanences.

Par ailleurs, des interventions ont lieu dans les établissements scolaires dans un double objectif : faire prendre conscience aux jeunes de la place du droit dans leur vie ; informer les familles.

L’État finance également le centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF), à hauteur de 50 000 euros par an, sur les crédits du programme 137, Égalité entre les femmes et les hommes. En complément des actions de sensibilisation dans les établissements scolaires et du rôle des CCAS – centres communaux d’action sociale –, cette structure organise des permanences en milieu rural ; elles se tiennent, en présence d’une juriste, à Mtsamboro, Tsingoni et Kani-Kéli ; 7 000 personnes en ont bénéficié l’année dernière, ce qui est assez significatif.

Enfin, nous finançons, à hauteur de 30 000 euros, sur les crédits du programme 137, l’accueil de jour pour les femmes victimes de violences, proposé par l’Acfav, l’Association pour la condition féminine et l’aide aux victimes. Cette structure dispose d’une juriste et d’une salle informatique pour accompagner les requérantes. Un deuxième juriste devrait venir renforcer l’équipe actuelle pour s’occuper en particulier des relations avec la gendarmerie et la police. En 2024, quatre-vingt-deux femmes ont été accompagnées. La structure a été retenue par la cour d’appel de Saint-Denis dans le cadre d’un appel à projets sur l’organisation de permanences délocalisées d’aide aux victimes.

M. le président Frantz Gumbs. Quels sont les services publics adossés aux maisons France Services ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Je n’ai pas les éléments en tête. Je vous les donnerai ultérieurement.

M. le président Frantz Gumbs. En cas de litige à Mayotte, quelle place occupe le droit coutumier ou droit cadial par rapport au droit national ?

M. Ben Issa Ousseni. Bien qu’ils continuent à la revendiquer, la place des cadis dans la vie de la société mahoraise est de moins en moins importante. Ils sont devenus plutôt des médiateurs, qui orientent la population vers la justice de droit commun. Ils n’ont plus de fonction judiciaire comme par le passé. Il y a quelques années, ils pouvaient jouer le rôle d’officiers d’état civil – enregistrant les naissances et célébrant les mariages – ou de notaires.

À Mayotte, les conflits se gèrent en famille, donc les anciens continuent à faire appel aux cadis pour les résoudre sans avoir à saisir la justice. Les avocats le disent, mieux vaut une bonne réconciliation car les choses ne se passent pas toujours bien au tribunal.

M. le président Frantz Gumbs. Monsieur Le Droumaguet-Paris, quelle est votre appréciation sur la place du droit coutumier à Mayotte et le rôle des cadis ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Je rejoins les propos du président, le droit coutumier et la justice cadiale entretiennent des relations ambivalentes avec l’État et l’autorité judicaire.

La justice cadiale n’est pas reconnue par l’État, la population mahoraise l’a très bien compris. Pourtant, les traditions, bien qu’en fort recul, restent parfois perçues comme un instrument de pacification et de cohésion sociale en période de tensions. Le rôle de médiateur est particulièrement prégnant dans les litiges familiaux.

Sur l’ensemble du territoire, les sept groupes de partenariat opérationnel font état d’un faible nombre de dépôts de plainte que l’on peut attribuer, d’une part, au poids communautaire, et, d’autre part, à la peur des représailles, sans compter le manque de réponse pénale s’agissant des mineurs. En première intention, les familles se tournent vers le droit coutumier pour résoudre les conflits.

M. le président Frantz Gumbs. Nous sommes preneurs de tous les documents que la préfecture voudra bien nous transmettre. La commission d’enquête est intéressée par les éventuelles préconisations que vous pourriez faire pour améliorer la situation. Le président du conseil départemental a mis en avant le développement de l’aller vers. Quelles seraient les suggestions de la préfecture ?

M. Christophe Le Droumaguet-Paris. Nos préconisations seront intégrées dans la stratégie quinquennale pour la reconstruction et le développement de Mayotte 2026-2031.

M. le président Frantz Gumbs. Les ressources humaines nécessaires à l’accès au droit et à la justice sont-elles suffisantes à Mayotte ? L’ensemble des métiers du droit y sont-ils représentés de manière satisfaisante, en nombre et en qualité ?

Mme Douriati Hassi, directrice des affaires juridiques du conseil départemental de Mayotte. Dans la mesure où les structures judiciaires sont concentrées à Mamoudzou, les avocats le sont aussi. Par conséquent, les Mahorais peinent à trouver autour d’eux des personnes qui exercent une profession juridique.

Les avocats sont rares, un peu moins que par le passé cependant, et peu connus du commun des Mahorais. À ma connaissance, le territoire ne compte qu’un seul huissier de justice. Lorsqu’on le sollicite, il a le plus grand mal à répondre car il est surchargé, pour ne pas dire submergé. Les notaires ne sont guère plus nombreux – il y en a deux, me semble-t-il.

Les professionnels du droit étant quasiment absents à Mayotte, la justice est inaccessible pour celui qui voudrait la saisir. Il ne peut être ni conseillé ni représenté, ce qui constitue un obstacle majeur.

Une autre difficulté à laquelle nous sommes confrontés tient à la transition en cours entre la justice locale – je ne parle pas ici de justice coutumière mais des nombreux textes spécifiques à Mayotte – et la justice de droit commun. La fameuse convergence reste problématique. Nombre de règles qui s’appliquent à Mayotte ne sont pas celles que l’on apprend à l’université, et ce dans beaucoup de matières. Pour exercer à Mayotte, un avocat doit être au fait de ces particularismes et posséder les compétences correspondantes, sans quoi son travail montre vite ses limites.

À cela s’ajoute l’inflation normative venue de l’Hexagone. Au nom de la convergence, il faut appliquer de très nombreux textes. C’est une source de contentieux très importante – la retraite en est un bon exemple – et les Mahorais ne disposent pas des ressources pour les conseiller et les représenter. C’est très problématique.

M. le président Frantz Gumbs. Pouvez-vous citer quelques exemples de dichotomie entre droit national et droit local ?

Mme Douriati Hassi. C’est le cas en matière de retraite.

Depuis la départementalisation, un texte donne la possibilité à certains fonctionnaires ou contractuels de droit local de devenir des fonctionnaires de droit commun ainsi que de prendre leur retraite à l’âge de 55 ans. S’ils ne veulent pas user de cette faculté, ils doivent faire connaître à l’autorité territoriale ou au préfet leur décision de poursuivre leur carrière selon le droit commun. Or les fonctionnaires concernés ne sont pas informés, en conséquence de quoi ils sont mis à la retraite à 55 ans, faute d’avoir fait part de leur volonté de ne pas cesser leur activité.

La retraite peut être un épisode violent lorsque l’on ne s’y est pas préparé. À cela s’ajoute le fait que le niveau des pensions de retraite à Mayotte n’est pas aligné sur le droit commun. Certains retraités touchent 300 euros, d’autres 800. À 55 ans, on n’a pas atteint l’âge nécessaire pour bénéficier du minimum vieillesse. Il est dramatique qu’un bénéficiaire du minimum vieillesse touche plus qu’un retraité.

Les montants des minima sociaux à Mayotte ne sont pas identiques à ceux de la métropole. Récemment, lorsque j’ai demandé à bénéficier d’un avantage offert aux femmes enceintes, après avoir reçu un courrier m’y invitant, on m’a répondu que celui-ci ne s’appliquait pas à Mayotte. Nombre des droits qui sont ouverts en métropole ne le sont pas à Mayotte. C’est la raison pour laquelle les Mahorais préfèrent rester à La Réunion ou en métropole plutôt que de revenir à Mayotte.

M. le président Frantz Gumbs. Quelle est la contribution du conseil départemental au CDAD ?

M. Ben Issa Ousseni. Jusqu’en 2024, elle était de 50 000 euros. Nous sommes en train de réviser la convention qui nous lie.

M. le président Frantz Gumbs. Quelle appréciation portez-vous sur l’action du CDAD ? Contribue-t-il selon vous à améliorer l’accès au droit ?

M. Ben Issa Ousseni. La révision de la convention vise à recentrer son action sur l’accès au droit alors que nous lui avions confié des missions élargies. J’ai fait de l’aller vers une priorité, ce qui doit se traduire par l’organisation de permanences. Notre territoire est l’un des moins informés en matière juridique. La population ne s’est pas emparée du droit commun, lui préférant le droit coutumier. Elle doit désormais le faire pleinement et le CDAD a son rôle à jouer, à condition qu’il aille au-devant des Mahorais.

M. le président Frantz Gumbs. Quels sont les publics les plus vulnérables, ceux qui requièrent un accompagnement plus ciblé ?

M. Ben Issa Ousseni. D’abord les anciens, qui en étaient restés au droit local et qui vivent avec une certaine violence l’arrivée des règles du droit commun. Certaines choses qui leur semblaient naturelles sont désormais réprimées par la loi. Nos pratiques étaient marquées par une certaine simplicité – si je passe devant le champ de mon frère, je peux y entrer et prendre une banane – mais elles étaient un peu en marge du droit commun. Les anciens doivent s’approprier le régime de droit commun.

Ensuite, les étrangers ne sont pas toujours au fait des règles de la République. Les personnes en situation irrégulière n’ont pas envie de solliciter la justice par peur d’être repérés.

Je pense aussi aux personnes en situation de handicap et aux enfants.

M. le président Frantz Gumbs. M. le préfet de Mayotte est arrivé.

M. François-Xavier Bieuville, préfet de Mayotte. Je vous prie d’accepter mes excuses pour ce retard dû au dialogue avec les organisations syndicales dans le cadre de leur journée d’action.

M. le président Frantz Gumbs. Avant de vous donner la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. François-Xavier Bieuville prête serment.)

Les représentants du conseil départemental ont évoqué le processus de convergence entre le droit local et le droit commun. Quel regard portez-vous sur cet objectif fixé par l’État ?

M. François-Xavier Bieuville. La convergence est une question à la fois très large et très précise sur le plan juridique.

S’agissant du premier point, les conditions de vie à Mayotte ne sont pas celles de la métropole ni de La Réunion. Je prends l’exemple de l’accès à l’eau : Mayotte étant dépourvue de ressources naturelles, elle ne peut compter que sur l’eau de ruissellement stockée pendant la saison des pluies. Le système repose donc sur la capacité à réguler la ressource pendant la saison sèche. À cette période, l’accès à l’eau doit être organisé : autrement dit, en collaboration avec Lema – Les Eaux de Mayotte –, nous instaurons des tours d’eau – une journée d’eau, une journée sans eau.

Cet exemple le montre, pour que les conditions de vie à Mayotte convergent vers un standard équivalent à celui de l’Hexagone ou de La Réunion, des mesures doivent être prises en matière d’infrastructure, de fonctionnement et d’investissement. C’est la raison pour laquelle, en ce qui concerne l’eau, il a été établi une programmation pluriannuelle 2024-2027 des investissements, destinée à doter Mayotte de certains équipements, notamment une usine de dessalement, et à prendre le chemin de la convergence, à l’issue de laquelle les Mahorais bénéficieraient d’une eau courante sans aucune régulation, à l’instar de la métropole.

La question de la convergence du territoire de Mayotte au regard des standards métropolitains reste ouverte. La loi de programmation pour la refondation de Mayotte, l’établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte et la stratégie quinquennale ont vocation à organiser cette convergence progressive dans tous les champs qui ont été identifiés.

S’agissant de la convergence sociale, qui est un cas particulier dans le contexte de la mise en œuvre de la départementalisation décidée en 2011, un certain nombre de mesures – des prestations contributives et non contributives – devront faire l’objet de travaux dans le cadre d’instances de dialogue avec les partenaires sociaux. Il s’agit d’organiser un atterrissage à terme pour faire en sorte que les prestations sociales versées à Mayotte soient les mêmes qu’en métropole. La première d’entre elles est évidemment le smic : le montant perçu à Mayotte n’est pas équivalent à celui que touche un travailleur métropolitain ou même réunionnais. C’est également vrai pour les autres prestations, comme les retraites et l’aide personnalisée au logement, qui doivent faire l’objet d’un travail entre les partenaires sociaux. La loi portant sur Mayotte que vous avez adoptée l’été dernier organise les modalités de la convergence, selon des échéances dont la première a été fixée à 2030.

M. le président Frantz Gumbs. Quelle appréciation portez-vous, compte tenu des difficultés que vous rencontrez, sur la possibilité de respecter les délais prévus par la loi en matière de convergence ?

M. François-Xavier Bieuville. Comme il est question de plusieurs prestations – les unes contributives et les autres non contributives –, il serait extrêmement difficile de faire une réponse globale. Les mesures à prendre sont différentes. En ce qui concerne la convergence du smic, qui est un des principaux points dont nous venons de discuter avec les représentants syndicaux du territoire, je rappelle qu’il s’agit d’un salaire versé par un employeur à un employé. L’État ne peut assurer une convergence sans que les employeurs et les employés se réunissent autour d’une même table pour border les modalités pratiques. Tout dépendra de l’animation du dialogue social que nous avons engagé. Il devra être suffisamment nourri, ouvert et efficace pour aboutir à des solutions.

M. le président Frantz Gumbs. Si ma compréhension est bonne, il y a de très grandes différences entre le territoire de Mayotte et celui de La Réunion, entre Mayotte et l’Hexagone, ainsi qu’à l’intérieur du territoire mahorais : il existe des différences notables selon qu’on se trouve à Mamoudzou ou dans d’autres communes. Je crois savoir que les publics éloignés géographiquement mais aussi peut-être culturellement, par exemple sur le plan linguistique, et au sens où l’entendait M. le président du conseil départemental, qui évoquait les personnes âgées et étrangères, rencontrent des difficultés. Comment l’État envisage-t-il d’améliorer l’accès aux services publics des personnes éloignées du droit et de la justice ?

M. François-Xavier Bieuville. Nous essayons de le faire, avec une certaine efficacité, dans le cadre des maisons de services publics. Nous en avons inauguré une, avec M. le ministre Valls, dans la commune de Sada, qui est située, par rapport à Mamoudzou, de l’autre côté de l’île – il faut compter entre une heure et une heure et demie de route entre les deux communes, en fonction de la circulation.

Les maisons de services publics permettent d’assurer un meilleur accès au droit et à un ensemble de prestations. C’est la deuxième que j’ouvre depuis mon arrivée – la première était à Dembeni, dans le même périmètre que Mamoudzou. On y trouve des guichets d’accès au droit, de France Travail et de la Sécurité sociale ainsi que, parfois, un guichet bancaire et même un accès à des éléments relatifs au droit de la famille, à la culture, à l’information sur la sexualité, à la prévention, etc. Nous essayons de mettre en place un accès non pas simplement au droit mais aussi à certaines prestations liées à la vie en société.

L’intérêt premier des maisons de services publics est de permettre un accès au droit, à la Sécurité sociale, aux services des impôts et même à des prestations commerciales, comme celles de La Poste, en assurant une proximité qui est essentielle dans un territoire comptant des zones assez éloignées. Par ailleurs, quand une maison d’accès aux services publics est implantée dans une commune, il n’est plus nécessaire de se déplacer à Mamoudzou ou au chef-lieu : on a un accès direct à des prestations de toute nature. C’est donc un formidable outil d’aménagement du territoire, qui permet d’alléger la circulation routière et de simplifier la vie.

M. le président Frantz Gumbs. Les services publics en général, nous en parlions tout à l’heure, connaissent une tendance assez forte à la numérisation, à la dématérialisation. Je suppose que c’est aussi le cas à Mayotte, mais les problèmes d’équipement et l’illectronisme agissent évidemment comme des freins. Qu’envisagez-vous en la matière ?

M. François-Xavier Bieuville. Je suis, à titre personnel, extrêmement critique envers la numérisation systématique des procédures. C’est la loi du temps, au nom de la simplification administrative, et c’est sans doute aussi un gage de sécurité à bien des égards ; mais la difficulté en général, et c’est vrai à Mayotte, est que la pratique de la langue française et les démarches numériques posent des difficultés à une partie de la population, notamment étrangère, qui a du mal à accéder à des sites tels que celui de l’Anef (administration numérique pour les étrangers en France), qui permet désormais de déposer des dossiers et des demandes.

La première difficulté est qu’il faut avoir un taux d’équipement relativement élevé dans un territoire pour qu’un système organisé d’une façon numérique puisse fonctionner. Je sais que le président du conseil départemental y est très attaché, puisque l’un des projets de sa collectivité est l’installation de la fibre optique pour irriguer l’ensemble du territoire, ce qui permettra d’avoir accès à des prestations numériques. C’est un élément essentiel d’aménagement du territoire, sur lequel nous travaillons avec le conseil départemental. L’État a prévu des lignes budgétaires pour accompagner ce projet et faire en sorte qu’il puisse se développer d’une façon harmonieuse sur l’ensemble du territoire mahorais. L’accès au numérique dépend essentiellement de l’infrastructure, c’est-à-dire de la fibre.

Si le taux d’équipement est relativement faible dans l’ensemble, le paradoxe est que tout le monde dispose aujourd’hui d’un téléphone portable, qui permet d’accéder à des sites et à des plateformes. Or la pratique qui consiste à aller sur des plateformes publiques avec son téléphone portable est assez pauvrement développée. Tout un travail de pédagogie et d’accompagnement doit être réalisé pour faciliter l’accès à ces sites, y compris par l’intermédiaire des portables.

Le dernier élément est la pratique de la langue. En matière de droit des étrangers, nous avons mis en place un accompagnement physique, par des associations, pour faciliter les dépôts de dossier sur le site de l’Anef, avec des traducteurs.

On voit bien le chemin qui reste à parcourir en matière de déploiement de la fibre, d’équipements individuels et d’accessibilité, pas seulement au sens technique du terme, mais aussi au sens culturel. Nous avons besoin d’endroits où les personnes puissent être accompagnées pour certaines démarches. Les maisons de services publics permettent de le faire, malgré toutes leurs limites, notamment en matière de droit des étrangers – il est très compliqué, dans ce domaine, d’assurer un accompagnement de même nature. Il reste beaucoup à faire.

M. le président Frantz Gumbs. Je me tourne de nouveau vers M. le président du conseil départemental, pour lui demander s’il estime que la population mahoraise a confiance en la justice française ou si elle fait preuve, au contraire, d’un certain degré de méfiance, voire de défiance à son égard.

M. Ben Issa Ousseni. Les Mahorais en demandent plus. Je ne dirais pas qu’il existe une défiance, mais plutôt une sorte de méfiance, dans le sens où on a l’impression, comme je l’ai dit au début, que les dossiers prennent beaucoup de temps, notamment pour la délinquance – les vols, par exemple – et la violence que les gens subissent tous les jours. Les gens trouvent que cela ne va pas suffisamment vite et que les responsables ne sont pas suffisamment punis. Dans un territoire où tout le monde se connaît et qui est étroit, on se côtoie. On se dit que si on porte plainte contre une personne après avoir été agressé, elle sortira de prison quelques semaines plus tard et finira par vous retrouver, ce qui fait peur. Il y a aussi de la résignation : les gens se disent qu’on manque de places en prison et qu’il existe une certaine lenteur. Ils ne se tournent donc pas systématiquement vers la justice.

M. le président Frantz Gumbs. Si vous aviez une demande à adresser au gouvernement en matière d’accès au droit et à la justice, comment la formuleriez-vous ?

M. Ben Issa Ousseni. Je parlerais d’abord de la convergence – pas forcément celle des minima sociaux, mais plutôt du droit en général. Certains textes restent spécifiques à Mayotte, tandis que d’autres, de droit commun, ne s’y appliquent pas encore. Il faut maintenant aller jusqu’au bout du processus de convergence du droit, en assurant une harmonisation des textes. Ce qui a été dit tout à l’heure au sujet des retraites, par exemple, est vrai. Souvent, il existe deux lectures, selon que l’affaire est jugée ici ou au niveau national, en appel.

Il faudrait aussi aller vers les Mahorais, pour leur expliquer le droit, et doter la justice de Mayotte de véritables moyens, aussi bien sur le plan matériel que sur le plan humain, pour qu’elle puisse aller un peu plus vite.

M. le président Frantz Gumbs. Monsieur le préfet, je vous pose la même question au sujet de la méfiance, défiance ou confiance en la justice. Par ailleurs, si vous aviez un vœu particulier à formuler pour l’amélioration de l’accès à la justice, quel serait-il ?

M. François-Xavier Bieuville. S’agissant du ressenti de la population mahoraise vis-à-vis de la justice, je ne tiendrai pas tout à fait les mêmes propos. Le propre de la justice, pardonnez-moi cette lapalissade, est de rendre des décisions justes. Elles sont ressenties comme telles quand elles correspondent à l’ethos sociétal. Certaines réponses peuvent ne pas correspondre aux attentes, parce qu’elles sont plus mesurées, par exemple, ce qui conduit à une forme de contestation.

La compréhension du droit, l’entrée de la société mahoraise dans le champ du droit et la justice sociale restent de vraies questions à Mayotte. Il en est de même pour l’accès du justiciable au droit, qui est une des composantes permettant d’atteindre ces objectifs. Il faudrait sans doute disposer de beaucoup plus de temps pour développer les différents enjeux ; je dirai simplement qu’ils sont encore devant nous.

La loi que vous avez adoptée récemment, la création d’un établissement public destiné au développement de Mayotte, et non pas seulement à sa reconstruction, et la stratégie quinquennale imaginée par le général Facon sont des outils opérationnels extrêmement concrets pour permettre à la société mahoraise de cheminer vers plus de justice sociale, plus d’accès au droit et plus de compréhension du droit. Je suis confiant, même si le chemin sera long. Il faudra des efforts collectifs, de la part des collectivités locales comme de l’État, pour amener progressivement la société mahoraise à l’acceptation du droit, j’insiste sur ce point. Beaucoup trop de secteurs ne sont pas suffisamment intégrés à l’État de droit, à une société de la loi et du droit. Il reste des marges de progression dans de nombreux domaines, mais nous disposons de l’ensemble des outils pour avancer.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie, monsieur le préfet, monsieur le président du conseil départemental, ainsi que vos collaborateurs. N’hésitez pas à nous communiquer par écrit tout autre élément que vous jugeriez utile pour la bonne compréhension de la situation à Mayotte.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Sorin, président des tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte (jeudi 18 septembre 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Comme vous le savez, cette commission d’enquête a pour objet d’évaluer la mise en œuvre de la politique d’accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins et d’identifier précisément les obstacles qui y subsistent encore pour assurer l’égal accès de tous nos concitoyens au droit et à la justice.

Pour la reprise de nos travaux, nous avons souhaité procéder à des auditions territoire par territoire, afin d’avoir une vision plus précise des difficultés que présente chacun d’entre eux en la matière. Les auditions d’aujourd’hui sont consacrées à la situation du département de Mayotte, dont nous savons qu’elle est particulièrement complexe, de surcroît après la survenue du cyclone Chido.

Pour évoquer spécifiquement les difficultés que connaît la justice administrative, j’accueille M. Thierry Sorin, président des tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte. Cette double casquette nous permettra d’aborder incidemment la question de la justice administrative sur l’île de La Réunion.

Avant de vous céder la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Thierry Sorin prête serment.)

M. Thierry Sorin, président des tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte. Le questionnaire portant principalement sur le tribunal administratif de Mayotte, je me concentrerai sur ce dernier, mais je suis tout disposé à répondre à vos éventuelles questions concernant celui de La Réunion.

Le tribunal administratif de Mayotte est un peu particulier, puisqu’il dépend en partie de celui de La Réunion : ce sont les mêmes magistrats qui y siègent ; ils sont basés à Saint-Denis de La Réunion et se déplacent à Mayotte pour y tenir des audiences. En revanche, il dispose d’un greffe propre, composé de treize personnes en résidence à Mamoudzou et qui assurent le fonctionnement courant du tribunal.

Autre particularité : le tribunal de Mayotte est très focalisé sur le contentieux lié à l’éloignement des étrangers, qui représente plus de 70 % de son activité. En effet, contrairement à ce qui a cours dans le reste du territoire, le recours contre une obligation de quitter le territoire français n’a pas d’effet suspensif à Mayotte. Pour obtenir la suspension de la mesure d’éloignement, les intéressés doivent déposer un référé-liberté. Une large part de l’activité du tribunal est donc concentrée sur ces procédures, qui représentent un peu plus de 2 000 requêtes sur les 3 200 que le tribunal de Mayotte enregistre chaque année. Il est d’ailleurs le principal pourvoyeur de requêtes en référé-liberté liées à des mesures d’éloignement des étrangers au niveau national, puisqu’il concentre à lui seul plus de la moitié de ces contentieux.

M. le président Frantz Gumbs. Le tribunal administratif de Mayotte est-il aussi facilement accessible que celui de La Réunion ? Les audiences s’y déroulent-elles au même rythme ?

M. Thierry Sorin. Non : il y a une seule audience collégiale par mois à Mayotte, tenue alternativement par les différentes chambres de formation de jugement du tribunal de La Réunion, contre deux à La Réunion. Cette différence est due aussi à la nature du contentieux traité à Mayotte : le contentieux de fond y est moins important, et nécessite donc moins d’audiences collégiales. Il y a beaucoup plus d’audiences de référé, mais compte tenu des délais souvent courts et du fait que les magistrats sont basés à Saint-Denis, elles se tiennent généralement en visioconférence depuis La Réunion, comme le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) l’y autorise. Ces audiences sont quotidiennes. Nous hébergeons aussi les audiences de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), qui ne dispose pas de locaux propres.

Ainsi que je l’ai indiqué dans ma réponse au questionnaire, si le tribunal est accessible, ce n’est pas sans difficultés. Les locaux, situés au rez-de-chaussée d’un bâtiment à vocation de logement, ne sont ni très adaptés pour rendre la justice, ni très fonctionnels. En outre, ils sont situés sur les hauteurs de Mamoudzou, dans un quartier un peu éloigné du centre-ville, et ne sont pas facilement accessibles pour la population. Cela dit, nous parvenons malgré tout à rendre la justice dans des conditions relativement correctes.

Un bâtiment propre au tribunal administratif devrait sortir de terre d’ici à trois ou quatre ans dans le centre-ville de Mamoudzou – un projet mené dans le cadre de la programmation immobilière judiciaire.

M. le président Frantz Gumbs. L’activité du tribunal se concentre largement sur la gestion des demandes des étrangers, qui ne parlent pas la langue française. Une partie des Mahorais ne la maîtrisent pas non plus. Comment gérez-vous ce problème ?

M. Thierry Sorin. C’est une difficulté importante. La plupart des requérants étrangers et une partie de la population locale ne maîtrisent pas le français, ou pas bien. Nous avons la chance d’avoir des personnels de greffe bilingues français-shimaoré – une langue comprise largement par les Mahorais et une partie des étrangers, notamment ceux originaires des Comores –, qui assurent le rôle d’interprète pour les requérants, en particulier lorsqu’ils n’ont pas d’avocat. Il faut savoir que dans la plupart des contentieux, la présence d’un interprète n’est pas obligatoire. Cette situation n’est pas totalement satisfaisante, car elle repose sur la disponibilité et la bonne volonté des agents du tribunal, qui s’emploient à ce travail d’interprétation de façon bénévole pour permettre aux requérants de comprendre un minimum ce qui se passe.

M. le président Frantz Gumbs. On nous a parlé de la faible attractivité de Mayotte et d’un important turnover des personnels. Tous vos postes sont-ils occupés en permanence ? Peut-être auriez-vous besoin de davantage de moyens budgétaires, mais c’est un autre sujet.

M. Thierry Sorin. Tous les postes du greffe sont pourvus, mais majoritairement par des personnels contractuels car, contrairement à ce qui se passe à La Réunion, où nous trouvons sans difficulté des candidats, nous avons des difficultés à recruter des titulaires à Mayotte en raison d’une attractivité limitée. Seuls le greffier et le greffier en chef sont titulaires. Les contractuels sont évidemment des personnels formés, de bonne qualité, mais leur statut est précaire et leur poste provisoire.

M. le président Frantz Gumbs. On nous a parlé d’un turnover important dans la fonction publique en général. En souffrez-vous également ?

M. Thierry Sorin. Indirectement, car les nombreux postes vacants et l’important turnover à la préfecture et au rectorat, nos deux principaux pourvoyeurs de recours, affectent la continuité et entraînent un déficit de compétences en matière juridique dans les services. Cela se ressent dans la qualité des décisions ou des défenses qu’ils produisent devant nous.

M. le président Frantz Gumbs. Que préconisez-vous pour améliorer l’attractivité des postes au sein de votre tribunal et, partant, leur stabilité ?

M. Thierry Sorin. Il faudrait améliorer l’image de Mayotte, notamment en matière de sécurité, car l’insécurité importante en dehors de la ville-centre peut rebuter un certain nombre de fonctionnaires et les décourager de venir s’installer à Mayotte, d’autant que les conditions de vie y sont moins bonnes qu’ailleurs. Mais ce sont des problèmes difficiles à régler. Sur le plan financier, nos postes sont attractifs car il existe une indemnité de compensation de la vie chère qui est assez importante. C’est bien la crainte de vivre dans l’instabilité et la précarité au quotidien qui a tendance à rebuter les fonctionnaires.

M. le président Frantz Gumbs. Au-delà de l’insécurité, ce sont donc les conditions de vie qui sont en cause ?

M. Thierry Sorin. Oui. Il est difficile de trouver un logement – encore plus depuis Chido, car beaucoup d’habitations ont été détériorées –, et c’est très cher. Il est également compliqué de se déplacer, car le réseau routier est particulièrement saturé. L’île rencontre aussi des difficultés d’approvisionnement en produits alimentaires ou courants, ce qui peut rebuter un certain nombre de candidats à la mutation.

M. le président Frantz Gumbs. Les personnels de votre juridiction qui doivent aller à Mayotte ont donc du mal à s’adapter ?

M. Thierry Sorin. C’est effectivement assez difficile, et plusieurs sont d’ailleurs repartis assez vite car ils n’ont pas réussi à s’adapter. Soyons clairs : autant La Réunion est assez proche d’un département métropolitain, autant Mayotte, c’est un autre monde – à tous points de vue. Les conditions de vie au quotidien n’y sont pas simples.

M. le président Frantz Gumbs. En informez-vous bien les candidats en amont ? Savent-ils à quoi s’attendre ?

M. Thierry Sorin. Bien sûr, nous les informons des conditions de vie à Mayotte pour éviter qu’ils soient surpris quand ils arrivent. Encore une fois, c’est un autre monde : une autre culture, d’autres conditions de vie, et un niveau de vie un peu moins important qu’à La Réunion ou en métropole.

Nous n’avons pas trop de mal à recruter des contractuels, car la plupart sont originaires de l’île et ont été recrutés sur place ou souhaitaient y revenir. Mais ce ne sont que des contractuels, pas des titulaires.

M. Joseph Rivière (RN). Au vu des difficiles conditions d’hébergement et de travail, les personnels de justice mutés à Mayotte perçoivent-ils une prime d’installation ou une compensation financière ?

M. Thierry Sorin. Comme à La Réunion, ils reçoivent une indemnité de compensation de la vie chère, mais aucune indemnité spécifique pour accompagner leur installation et la recherche d’un logement. Peut-être est-ce une piste à creuser.

M. le président Frantz Gumbs. Il y a eu un avant et un après Chido. Quelles ont été les conséquences du cyclone sur le fonctionnement de votre juridiction – fréquentation, nature des cas traités ?

M. Thierry Sorin. Nous avons été touchés, comme tout le monde. La toiture du bâtiment abritant le tribunal s’est en partie envolée, et pendant de longs mois, nous avons dû composer avec un bâchage provisoire et des infiltrations régulières par temps de pluie. Cela a entraîné des difficultés non négligeables, mais les audiences collégiales, interrompues en janvier et février, ont pu reprendre de manière régulière dès le mois de mars et depuis, le fonctionnement est quasi normal. Il n’en va pas de même pour nos collègues du tribunal judiciaire.

L’impact sur notre activité a été modéré, car les audiences qui n’ont pas pu se tenir sur place ont eu lieu en visioconférence. Il n’y a donc pas eu de véritable rupture du fonctionnement de la juridiction administrative. L’activité a légèrement baissé pendant deux mois, notamment parce que les avocats, eux-mêmes concernés par le cyclone, ont moins sollicité le tribunal, mais depuis, les choses ont repris leur cours et les chiffres d’entrées sont comparables à ceux des années précédentes. Les conséquences sont donc déjà absorbées.

M. le président Frantz Gumbs. Selon vous, quels sont les freins qui empêchent certains justiciables d’arriver jusqu’à vous ? Je pense notamment aux difficultés d’accès à un équipement informatique en ces temps de dématérialisation croissante.

M. Thierry Sorin. Outre la langue, il y a une barrière numérique. Aujourd’hui, les recours devant la juridiction administrative sont majoritairement déposés par voie électronique – c’est ce que l’on appelle les télérecours citoyens. Cet outil fonctionne très bien, sauf pour ceux qui n’ont pas accès à du matériel informatique de qualité, comme les personnes étrangères en situation irrégulière. Ceux-là peuvent continuer de nous solliciter en déposant leur recours au format papier, il faut simplement venir déposer sa requête au tribunal. La difficulté alors, pour ceux qui n’y habitent pas, peut être de se déplacer jusqu’à Mamoudzou, car il y a peu de transports en commun sur l’île.

Malheureusement, Mayotte pâtit d’un manque d’infrastructures numériques : le déploiement de la fibre n’est pas encore totalement opérationnel et dans beaucoup de petites communes, l’accès à internet est difficile, notamment depuis Chido. Ces difficultés sont en voie de résorption, mais à ce jour, une part non négligeable d’habitants n’a pas accès à internet et doit venir jusqu’au tribunal pour déposer un recours.

M. le président Frantz Gumbs. Que pourriez-vous faire pour améliorer et faciliter l’accès à votre juridiction ?

M. Thierry Sorin. À l’instar de ce qui existe dans certains tribunaux, nous pourrions organiser des permanences d’accès au droit dans nos locaux, assurées par des associations ou des avocats volontaires pour aider les requérants lambda à rédiger leur recours ou à le déposer.

M. le président Frantz Gumbs. Est-il envisageable d’assurer une permanence de professionnels du droit dans les maisons de justice et du droit ou les maisons France Services ?

M. Thierry Sorin. Tout à fait : des agents du greffe ou des avocats du barreau de Mayotte pourraient jouer ce rôle de relais au sein des maisons France Services. Cela se fait dans d’autres tribunaux ; nous ne l’avons pas encore fait par manque de moyens.

M. le président Frantz Gumbs. Contrairement à ce qui se passe dans l’Hexagone, à La Réunion ou d’autres territoires d’outre-mer, il existe toujours à Mayotte un droit coutumier. Quel est votre rapport à ce droit ?

M. Thierry Sorin. Ce n’est pas une difficulté pour nous : nous sommes très peu concernés, voire pratiquement jamais, car le droit coutumier porte principalement sur des points de droit civil. Cela concerne donc surtout nos collègues du tribunal judiciaire.

M. le président Frantz Gumbs. Notre attention a également été appelée sur le fait que toutes les dispositions des lois nationales n’avaient pas été adaptées à Mayotte, où d’anciennes règles locales coexistent avec le droit commun. Certains appellent à la convergence. Êtes-vous concernés par ce problème ?

M. Thierry Sorin. Pas véritablement, car dans les champs qui nous concernent, les textes sont relativement récents et prévoient généralement des adaptations pour Mayotte. C’est le cas en particulier en contentieux des étrangers, en droit de l’urbanisme et en droit de l’environnement.

À quelques exceptions près, les règles du droit public sont les mêmes que dans l’Hexagone. Le problème de la convergence concerne davantage le champ social, notamment celui des aides – revenu de solidarité active, allocation aux adultes handicapés –, où les droits à Mayotte ne sont pas identiques à ceux qui existent en métropole ou dans les autres territoires d’outre-mer. Ce genre de contentieux est très minoritaire, nous ne sommes donc concernés qu’à la marge.

M. le président Frantz Gumbs. Compte tenu des spécificités culturelles de ce territoire, existe-t-il à votre connaissance des difficultés de traduction des concepts juridiques français – et donc de leur compréhension par le public ?

M. Thierry Sorin. Nous ne le constatons guère. Comme je l’ai indiqué, les agents des greffes jouent le rôle d’interprète en shimaoré et en shibushi, qui sont les langues les plus couramment parlées à Mayotte. Ils parviennent sans trop de difficultés à traduire les concepts juridiques de droit public.

M. le président Frantz Gumbs. Disposez-vous d’un équipement informatique comparable à celui utilisé dans l’Hexagone ?

M. Thierry Sorin. Oui, nous sommes très bien équipés. Le Conseil d’État nous a doté des mêmes matériels que ceux utilisés en métropole.

Les difficultés que nous rencontrons à Mayotte concernent les visioconférences, car la bande passante est un peu limitée par moment. Nous sommes dépendants de réseaux qui passent par l’Afrique et qui sont parfois très saturés. Cela complique un peu les choses.

En dehors de ça, nous n’avons aucun problème.

M. le président Frantz Gumbs. L’accès au droit repose notamment sur l’action du CDAD (conseil départemental d’accès au droit). Participez-vous à cette instance ?

M. Thierry Sorin. Non. Je me demande d’ailleurs s’il fonctionne véritablement à Mayotte puisque je n’ai jamais été invité à y participer. Je ne connais pas les responsables du CDAD.

En revanche, celui de La Réunion est actif.

M. le président Frantz Gumbs. Le CDAD de Mayotte existe puisqu’il reçoit des subventions de l’État et du conseil départemental.

M. Thierry Sorin. Je suis ravi de l’apprendre.

M. le président Frantz Gumbs. La situation que vous décrivez est en effet assez surprenante. Le CDAD est l’un des moyens d’aller vers le justiciable.

Nous nous intéressons beaucoup à l’accès au droit. Il serait probablement judicieux que le tribunal administratif participe aux travaux du CDAD, afin de mieux informer les gens de leurs droits.

M. Thierry Sorin. Ce serait souhaitable.

M. le président Frantz Gumbs. Avez-vous des recommandations à formuler pour améliorer l’accès au droit et à la justice pour les justiciables de Mayotte ?

M. Thierry Sorin. Nous avons déjà évoqué les permanences d’accès au droit, qui pourraient être organisées soit dans les locaux du tribunal, soit dans les maisons France Services.

Nous pourrions aussi envisager d’éditer des plaquettes de présentation du tribunal administratif en shimaoré et en shibushi. Nous l’avons fait à La Réunion, en publiant un document en créole.

Par ailleurs, il serait utile de disposer de davantage de crédits pour pouvoir recourir plus facilement à des interprètes lors des procédures de référé. Cela améliorerait l’accès au droit et la compréhension de la justice par les requérants.

M. le président Frantz Gumbs. Tout le monde peut accéder aux réseaux sociaux grâce à son téléphone. Êtes-vous présents sur ceux-ci ?

M. Thierry Sorin. Le tribunal a un compte sur Linkedin. Nous disposons aussi d’un site internet, qui est régulièrement mis à jour. Nous y publions notamment des communiqués de presse et des avis d’audience.

M. le président Frantz Gumbs. Je suppose que le tribunal administratif n’a naturellement pas de compte sur Facebook ou sur Instagram...

M. Thierry Sorin. Non.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie beaucoup pour votre contribution.

*

Audition, ouverte à la presse, réunissant : Mme Fabienne Le Roy, première présidente de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, Mme Fabienne Atzori, procureure générale près la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, M. Vincent Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel de Mamoudzou, Mme Sophie de Borggraef, présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou, et M. Guillaume Dupont, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Mamoudzou (jeudi 18 septembre 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Cette journée d’audition est entièrement consacrée à la situation du département de Mayotte, rendue encore plus complexe par le cyclone Chido. Pour évoquer les difficultés qu’y rencontre la justice, nous auditionnons Mme Fabienne Le Roy, première présidente de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, et Mme Fabienne Atzori, procureure générale près la cour d’appel de Saint-Denis, étant entendu que le ressort de la cour d’appel englobe Mayotte ; nous accueillons également M. Vincent Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel de Mamoudzou, Mme Sophie de Borggraef, présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou, et M. Guillaume Dupont, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Mamoudzou. Le fait que vous ayez, pour la plupart d’entre vous, pris vos fonctions depuis quelques mois seulement est peut-être le signe d’une rotation importante au sein de votre juridiction ; vous pourrez nous le confirmer.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Fabienne Le Roy, Mme Sophie de Borggraef, M. Guillaume Dupont, M. Vincent Aldeano-Galimard et Mme Fabienne Atzori prêtent successivement serment.)

Mme Fabienne Le Roy, première présidente de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion. Dès ma prise de fonctions à la fin avril, je me suis rendue à Mayotte pour découvrir les juridictions de ce ressort, y rencontrer les magistrats et le personnel de greffe, et visiter les lieux dans lesquels s’exerce la justice. Travaillant depuis La Réunion, il me semblait en effet indispensable d’avoir une idée précise de ce qu’était la justice à Mayotte et des difficultés qu’elle rencontrait, en particulier après le cyclone Chido.

Après cette première visite – du 29 avril à début mai –, j’y suis retournée en juin, dans le cadre du comité social d’administration (CSA) consacré à Mayotte. Je m’y suis enfin rendue une troisième fois début septembre pour les audiences d’installation à la chambre d’appel de Mamoudzou.

J’ai découvert que le ressort de la cour d’appel de La Réunion recouvrait deux îles très différentes aux problématiques singulières, notamment en termes d’effectifs – pas toujours pour les mêmes raisons. Les deux territoires partagent naturellement la caractéristique de l’éloignement par rapport à la métropole, commune à tous les outre-mer, mais ils se distinguent des Antilles, que je connais pour avoir été en poste à Fort-de-France il y a une vingtaine d’années.

À Mayotte, la responsabilité des chefs de cour s’étend à deux juridictions : la chambre de la cour d’appel qui, en tant que chambre, n’est pas une juridiction autonome, et le tribunal judiciaire de Mamoudzou.

La chambre d’appel exerce l’ensemble des compétences d’une cour d’appel : elle examine en appel les décisions rendues par le tribunal judiciaire de Mamoudzou en matière civile – affaires familiales, construction, etc. – comme pénale – décisions correctionnelles, police, application des peines, etc.

L’unique dérogation relative aux compétences de cette chambre, seule singularité par rapport à un autre service de cour d’appel, concerne la chambre de l’instruction : elle n’est pas située à Mayotte mais siège exclusivement à La Réunion, y compris pour les décisions rendues par les juges d’instruction ou les juges des libertés et de la détention (JLD) dans des affaires pénales à Mayotte.

En ce qui concerne les autres questions, comme l’accès au droit, l’organisation à Mayotte est la même que sur l’ensemble du territoire français : la présidente du tribunal de Mamoudzou préside aussi le conseil départemental de l’accès au droit (CDAD) de Mayotte, comme la présidente du tribunal de Saint-Denis est compétente sur l’ensemble du département de La Réunion.

À l’exception de la spécificité concernant la chambre d’instruction, les juridictions de Mamoudzou exercent donc les compétences d’un tribunal et d’une cour d’appel sur l’ensemble du territoire.

Vos questions montrent votre intérêt pour les enjeux d’affectation et d’effectifs, concernant aussi bien les magistrats et le personnel du greffe que les avocats ou encore les experts. Plutôt qu’une énumération fastidieuse, je vous apporterai ultérieurement des réponses à ces questions, complétées par le magistrat coordonnateur de la chambre d’appel de Mamoudzou et les chefs de juridiction du tribunal.

Madame la procureure générale complétera mes propos, aussi synthétiques que possible pour cette phase préliminaire.

Mme Sophie de Borggraef, présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou. À Mayotte, les juridictions de première instance comprennent le conseil des prud’hommes de Mamoudzou, qui n’existe que depuis début 2022. Ses conseillers sont élus, comme en métropole, et le personnel du greffe vient des effectifs du tribunal judiciaire.

Comme dans tous les outre-mer, il existe aussi une juridiction commerciale, un tribunal mixte de commerce, présidé par un magistrat professionnel, juge du tribunal judiciaire, et composé de juges consulaires élus par leurs pairs. Il a une particularité : son greffe est aussi celui du tribunal mixte de commerce de La Réunion, où il se trouve, à l’exception d’une modeste base à Mamoudzou, disparue après le passage du cyclone Chido.

Enfin, le tribunal administratif dispose d’une équipe de greffiers présente sur place, mais les magistrats viennent de Saint-Denis de La Réunion pour tenir leurs audiences à Mamoudzou.

Je mets en exergue ces particularités pour souligner que le tribunal judiciaire est la juridiction de première instance la plus complète à Mayotte, avec une équipe résidant sur place – juges, greffiers, directeurs de greffe, auxquels vont s’ajouter des renforts aux différents statuts.

M. Guillaume Dupont, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Mamoudzou. À mon arrivée à Mayotte le 16 avril, l’équipe du parquet était composée de six magistrats aux différents statuts : fixes, placés et membres d’une brigade.

Depuis le 1er septembre, notre équipe compte cinq magistrats fixes, un magistrat membre d’une brigade, vice-procureur, qui assure notamment la hiérarchie intermédiaire, et un magistrat placé, obtenu en renfort. Voilà les ressources humaines dont dispose le parquet.

Mme Fabienne Atzori, procureure générale près la cour d’appel de Saint-Denis. Procureure générale à La Réunion depuis 2021, je reviendrai surtout sur les singularités relatives aux conditions d’exercice de la justice à Mayotte, avant et après Chido.

La première réside dans le fait que nous, chefs de cour, gérons à distance une cour d’appel située à 1500 kilomètres de La Réunion, même si nous nous y rendons régulièrement.

La deuxième concerne le territoire lui-même, où des dispositions dérogatoires s’appliquent à la cour d’appel, au tribunal judiciaire et à la chambre d’appel. Elles portent d’abord sur le statut des jurés, d’assises en particulier – que je laisserai M. Vincent Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel de Mamoudzou, évoquer. Ensuite, parmi nos collègues exerçant à Mayotte, seul le personnel judiciaire réside sur l’île. L’effectif du tribunal administratif est réduit et compte notamment la directrice de greffe, mais les magistrats circulent et tiennent des audiences en visioconférence.

Quant à la chambre régionale des comptes, qui couvre La Réunion et Mayotte, elle agit par délégation aussi bien des procureurs financiers que des magistrats et des vérificateurs. Seul le personnel judiciaire, magistrats ou greffiers, réside donc à Mayotte : comme le soulignait justement la présidente du tribunal judiciaire, nous sommes donc la seule administration de la justice restant sur place.

J’ajoute que les contraintes auxquelles les collègues sont soumis existaient avant le cyclone Chido et se sont aggravées ensuite, en particulier l’approvisionnement en eau.

Troisième singularité : les effectifs. La question de la durée de séjour d’un procureur ou d’un président a été posée. L’ancien procureur a séjourné quatre ans à Mayotte avant d’obtenir le poste qu’il souhaitait : il a donc tenu longtemps.

Enfin, je me tiens à votre disposition pour la question de l’accès au droit, même si elle concerne prioritairement la présidente de la juridiction, le procureur et le vice-président du CDAD. Huit magistrats du parquet exercent actuellement au tribunal judiciaire, puisqu’il a bénéficié d’un renfort de brigade et d’une délégation de magistrats dont j’ai décidé. Nos effectifs comptent également une magistrate à la chambre d’appel, qui ne participe pas à notre table ronde aux côtés de M. Aldeano-Galimard, sans doute parce qu’elle est à l’audience.

Il me semblait important de souligner les problèmes d’effectifs et les moyens que nous mettons tous en œuvre pour les résoudre.

M. Vincent Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel de Mamoudzou. En poste à Mayotte depuis deux ans, j’étais présent lors du cycle Chido. Cependant, je ne suis chargé de l’administration de la chambre d’appel que depuis le 1er septembre, en remplacement de M. Cyril Ozoux, qui a occupé ce poste pendant cinq ans – preuve qu’il est possible de rester à Mayotte plus de deux ou trois ans, comme le soulignait la procureure générale.

La chambre d’appel compte quatre magistrats du siège et un magistrat du parquet. Nous traitons des appels du tribunal judiciaire, du tribunal mixte de commerce et du conseil des prud’hommes. Nous assurons également la présidence des assises de Mayotte, qui se tiennent au tribunal judiciaire et pour lesquelles nous rencontrons souvent des problèmes d’effectifs de jurés. En effet, en vertu d’une disposition spécifique à Mayotte, ils sont tirés au sort à partir d’une liste établie par le préfet de Mayotte sur proposition du procureur de la République. Comme ils ne sont qu’une trentaine, nous peinons régulièrement à atteindre le quorum permettant de tenir ces assises, pourtant importantes à Mayotte compte tenu de la gravité des violences commises, souvent en bande.

M. le président Frantz Gumbs. Plusieurs critères facilitent l’accès à la justice, parmi lesquels les ressources humaines. Les postes de vos juridictions sont-ils tous occupés ou certains sont-ils vacants, pour une raison ou pour une autre ?

Mme Fabienne Le Roy. Des postes sont vacants à Mayotte et à La Réunion, comme dans presque toutes les juridictions de France. Le territoire de La Réunion, comme bien des juridictions de métropole, est plus attractif que celui de Mayotte. Cependant, des déserts judiciaires – à l’image des déserts médicaux – existent en métropole comme à Mayotte. Tous les postes ne sont donc pas occupés au tribunal judiciaire, ni d’ailleurs dans les deux tribunaux de La Réunion.

Des mécanismes, utilisés partout en France, existent pour compenser ces absences : les chefs de cour peuvent déléguer des magistrats placés, qui sont attachés à leur équipe mais qui vont compléter les effectifs dans les juridictions du ressort – cour, tribunaux judiciaires, tribunaux de proximité – afin d’y pallier les vacances de poste, les congés maternité et autres congés.

Il s’y ajoute des dispositifs spécifiques à Mayotte. Les deux premiers concernent l’envoi de brigadistes – brigades de magistrats ou brigades de greffiers, qui, en dépit d’un nom identique, sont régies par des pratiques, des conditions et des textes différents.

Un troisième dispositif, prévu par l’article LO 125-1 du code de l’organisation judiciaire récemment introduit, a été utilisé cette année à la suite de Chido, de façon tout à fait exceptionnelle. Il permet au chef de cour, premier président ou procureur général, de demander aux chefs de cour de Paris et d’Aix-en-Provence l’affectation temporaire, dans la limite de trois mois sur une année, de magistrats du siège de la cour d’appel ou du parquet général. Les chefs des cours d’appel de Paris et d’Aix-en-Provence dressent annuellement une liste des magistrats susceptibles d’être ainsi prêtés, avec leur accord évidemment, pour apporter leur force aux juridictions de Mayotte ; nous en avons bénéficié.

Ces dispositifs – brigades et article LO 125-1 – profitent aux juridictions mahoraises mais pèsent lourdement sur les juridictions de prêt, qu’il s’agisse de Paris ou d’Aix-en-Provence. En l’occurrence, les magistrats envoyés en vertu de l’article LO 125-1 venaient de Paris, et les brigadistes de juridictions de la France entière. Leur nombre est donc nécessairement limité, de même que la durée de leur séjour, non renouvelable : même s’ils se plaisent à Mayotte, les brigadistes ne peuvent pas effectuer immédiatement un deuxième séjour. Ils peuvent cependant formuler des desiderata pour rejoindre, de manière statutaire, les juridictions du tribunal ou de la cour d’appel de Mayotte.

M. le président Frantz Gumbs. Pour combien de temps les brigadistes vous sont-ils affectés ?

Par ailleurs, certains de vos prédécesseurs sont restés longtemps en poste. Ces cas sont-ils fréquents ou plutôt des exceptions ?

Mme Fabienne Atzori. Nos effectifs sont fixés par la circulaire de localisation des emplois de magistrats et de fonctionnaires. Cette circulaire prévoit six postes au sein du tribunal judiciaire de Mamoudzou, un chiffre qui n’est pas atteint. De plus, elle fixe une hiérarchie entre les postes, le parquet devant normalement compter, sauf erreur de ma part, un procureur, deux vice-procureurs et trois substituts. Or seuls cinq postes sont actuellement pourvus : un de procureur et quatre de substitut – grâce, je tiens à le souligner, au choix fait par deux collègues de rejoindre Mayotte à leur sortie d’école.

C’est pour cette raison qu’existe un dispositif comme celui des brigades. Ces magistrats, qui viennent pour six mois, sont d’un intérêt majeur pour la juridiction. Ils représentent un coût pour la cour d’appel, car nous les hébergeons, payons leurs frais de transport et mettons une voiture à leur disposition, mais cette dépense est normale et, disons-le, absolument nécessaire.

Les brigades ont été annoncées en mars 2022 par Éric Dupond-Moretti, alors ministre de la justice, et les actes ont suivi les promesses, étant donné que les premières ont été envoyées rapidement, dès le mois de septembre suivant, me semble-t-il.

En ce qui concerne le parquet, notons toutefois que si les premières brigades étaient composées de deux magistrats, nous n’avons plus qu’un seul brigadiste. Autrement dit, le dispositif est moins dimensionné qu’il ne l’était au départ. Il demeure en outre conditionné à l’existence de candidatures pour servir à Mayotte pendant six mois, les effectifs étant prélevés sur ceux d’autres juridictions.

Un autre dispositif existe : issu de la loi organique du 20 novembre 2023, il s’agit de la délégation de magistrats placés. En l’occurrence, le parquet général de Saint-Denis n’a pu en bénéficier, car aucune cour d’appel n’avait d’effectifs à nous déléguer, toutes les juridictions étant confrontées à des vacances de postes.

En revanche, nous avons profité d’une création de poste ce mois-ci, étant entendu que les tribunaux de Saint-Pierre et de Mamoudzou rencontrent aussi pareilles difficultés de personnel.

En définitive, les dispositifs existants sont inapplicables aux cours d’appel. Je me félicite toutefois de la présence d’une avocate générale qui était préalablement venue à Mayotte en qualité de brigadiste. Elle était ensuite rentrée dans sa juridiction d’origine, avant de solliciter le poste à la chambre d’appel de Mamoudzou.

Enfin, pour répondre à votre seconde question, j’ai le sentiment qu’une longévité de quatre années en tant que procureur général à Mayotte est assez exceptionnelle. Le fait est qu’il existe un contrat d’accompagnement, que peuvent passer des collègues de premier et de second grade lorsqu’ils s’engagent à venir travailler à Mayotte – même si les magistrats hors hiérarchie ne peuvent prétendre à ce dispositif. Aux termes de ce contrat, créé en 2022, les magistrats peuvent émettre jusqu’à cinq choix pour leur affectation suivante, à condition de rester à Mayotte pendant trois ans – mais ce délai initial a été ramené à deux ans car certains collègues ont beaucoup souffert – suite à quoi ils peuvent obtenir le poste demandé, sous réserve, bien sûr, de sa disponibilité. C’est ce laps de temps qui entraîne le turnover qu’on constate, notamment dans les fonctions spécialisées.

M. Vincent Aldeano-Galimard. Le fait que mon prédécesseur, M. Ozoux, soit resté cinq ans à la chambre d’appel est en effet plutôt exceptionnel. C’est lié au fait qu’il est originaire de La Réunion, territoire situé à deux heures de vol de Mayotte et avec lequel il y a plusieurs liaisons quotidiennes.

S’agissant des brigades, il est vrai que la chambre d’appel n’en bénéficie pas – et qu’elle ne le demande pas, du reste. Cela serait en revanche très utile au greffe, qui souffre d’un manque d’effectifs et d’absentéisme, notamment en lien avec le cyclone Chido. En effet, certains agents rapatriés dans l’Hexagone ont fait le choix de ne pas revenir, à la faveur d’une mutation ou, malheureusement, d’un arrêt maladie. N’étant pas médecin, je ne puis me prononcer sur la réalité de leurs troubles, mais le fait est que beaucoup n’ont pas repris leurs fonctions.

M. le président Frantz Gumbs. De quelle manière l’attractivité du territoire pourrait-elle être améliorée ?

Mme Sophie de Borggraef. Permettez-moi d’abord d’évoquer les effectifs du siège du tribunal judiciaire de Mamoudzou, ainsi que ceux du greffe de première instance. D’après la circulaire de localisation des emplois, le siège devrait être pourvu de dix-huit magistrats, toutes spécialités confondues. Cependant, au 1er septembre, nous ne comptons que quatorze magistrats nommés, les deux postes de juge des libertés et de la détention (JLD), notamment, étant vacants. Nous sommes renforcés par une brigade composée d’une vice-présidente et d’une juge placée, donc déléguée par Mme la première présidente, pour quatre mois, de septembre à décembre 2025. Nous sommes donc actuellement seize pour une activité théorique demandant la présence de dix-huit personnes.

Notre collègue de la brigade a accepté d’exercer les fonctions de JLD, ce qui est heureux quand on sait que l’activité délinquantielle est relativement importante à Mayotte. Elle a été investie dans ses fonctions par l’avis favorable de l’assemblée générale des magistrats du siège. Cette situation problématique illustre néanmoins la nécessité d’avoir recours aux différents dispositifs prévus par les textes pour compenser les vacances de postes dans les fonctions spécialisées. En définitive, l’exercice de ce contentieux demeure fragile, car si notre collègue brigadiste refusait finalement d’assurer la fonction de JLD, nous serions contraints de nous organiser différemment et nous atteindrions alors les limites du possible. Je rappelle à cet égard que la particularité du siège est d’avoir de multiples spécialités, un juge des enfants n’étant pas juge d’application des peines ou juge d’instruction.

Le tribunal judiciaire de Mamoudzou ne pourrait pas tourner en l’absence de ces brigades de six mois. Parmi les quatorze magistrats en poste de manière permanente, quatre d’entre eux ont été préalablement brigadistes. Ils ont donc demandé à revenir : il s’agit de deux vice-présidents, d’une vice-présidente chargée du service des mineurs et d’une juge d’instruction. Une avocate générale est également revenue après avoir participé à ce dispositif ; c’est dire combien il est incitatif. Les personnes qui reviennent le font en toute connaissance de cause et s’inscrivent dans la durée.

Je confirme que rester en poste pendant quatre ou cinq ans est tout à fait exceptionnel pour les personnes non natives de l’île, tous grades et qualités confondus. L’immense majorité des magistrats restent entre deux et trois ans. Qu’il s’agisse du siège ou du parquet, aucun des magistrats en poste au tribunal judiciaire de Mamoudzou n’est natif de Mayotte. En revanche, notre greffe est composé pour moitié de Mahorais, ou du moins d’agents dont le réseau amical et familial est situé sur l’île. Entre les uns et les autres, la durée du poste ne saurait donc être comparée. Les natifs de Mayotte ne parleront d’ailleurs pas de « séjour » pour qualifier leur affectation : leur vie est ici.

Parmi tous les territoires ultramarins – je parle d’expérience, ayant travaillé six ans en Guyane, ainsi qu’à La Réunion –, l’attractivité de Mayotte était déjà assez faible avant le passage du cyclone Chido ; désormais, elle est quasiment nulle. Nous n’avons pas accès à l’eau tous les jours. De nombreux actifs ont quitté l’île. L’économie des loisirs, c’est-à-dire l’activité sur le lagon, n’a pas repris, de nombreux restaurants et hôtels demeurant fermés. En un mot, le territoire peine vraiment à se reconstruire. Il s’y ajoute l’enjeu de la scolarisation des enfants : les agents qui sont chargés de famille ne trouvent pas leur compte sur l’île. Cet aspect dépasse les questions strictement judiciaires, mais a une incidence sur la capacité à résider à Mayotte. Quand on a de jeunes enfants, passe encore, mais ce n’est plus le cas avec des lycéens car le niveau scolaire est très faible et il n’y a que peu d’options.

S’agissant enfin des magistrats placés, venus d’autres cours d’appel, mon collègue procureur n’a pas pu en bénéficier mais j’ai quant à moi pu accueillir trois juges en mai, juin et juillet, pour des périodes de quatre à six semaines. Distraites de leurs postes à Paris, ces magistrates ont apporté un soutien tout à fait apprécié et utile. Comme toutes les personnes qui postulent un tel dispositif, elles ont été très adaptables, avaient l’habitude de voyager et ont été immédiatement opérationnelles. Mais si nous avons beaucoup apprécié de les avoir, elles n’ont été, pour reprendre une expression employée par un ancien ministre de la justice, que des « sucres rapides ». En effet, leur apport ne saurait être significatif dans la mesure où il ne s’inscrit pas dans la durée.

En ce qui concerne les brigadistes, c’est très différent, car en six mois, il peut y avoir une réelle immersion.

Quant aux brigades dédiées au greffe, leur passage n’est que de trois mois, renouvelable pour une durée d’un à trois mois supplémentaires. De plus, contrairement aux magistrats, nous ne recevons pas des greffiers brigadistes en continu : il y a toujours une période de latence d’un mois minimum. Le dispositif demeure donc à parfaire. Le temps de séjour est trop court – aussi bien pour les personnes concernées que pour la juridiction – en termes de productivité et d’efficacité dans le travail.

M. Guillaume Dupont. Je n’ai que cinq mois d’expérience à Mayotte, mais je constate en effet que les brigades sont indispensables, tout comme les magistrats placés ; sans eux, on n’y arrive pas. Cela étant, ce fonctionnement induit un management très différent par rapport à la métropole.

M. le président Frantz Gumbs. En somme, les personnels temporaires, qu’il s’agisse des brigades ou des magistrats placés, sont utiles et même nécessaires mais pas suffisants, parce qu’ils manquent de temps pour réellement appréhender le territoire et entrer dans le vif du sujet avant d’avoir à repartir. Est-ce bien cela ?

Mme Fabienne Le Roy. Pour faire écho à la notion de « sucres rapides », nous pourrions également dire que ces personnels sont une denrée qui conduit la juridiction à adopter une organisation qui est par hypothèse ponctuelle, limitée dans le temps. Cela donne d’ailleurs beaucoup de travail au chef de juridiction – en l’occurrence, à la présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou – pour organiser le tribunal, composer le service, affecter un magistrat à chaque audience, sachant que cela complexifie aussi la gestion des absences imprévues, par exemple pour arrêt maladie. Ce fonctionnement suscite en outre l’inquiétude des magistrats et autres fonctionnaires du greffe, qui ne savent pas ce que seront les effectifs dans six mois.

De fait, il est nécessaire d’organiser les services en tenant compte du fait que le nouvel arrivant, par exemple un juge des enfants ou un juge d’instruction, devra découvrir son cabinet et, à un moment, interrompre la prise d’audiences afin d’avoir le temps, avant son départ de la juridiction, de rédiger toutes ses décisions – jugements en première instance ou arrêts en appel –, lesquelles demandent beaucoup de temps. Un magistrat présent pendant six mois, du moins s’agissant du siège, ne sera donc pas un magistrat qui tient des audiences et qui rédige des décisions pendant six mois : il y aura nécessairement du temps perdu à l’arrivée et au départ.

De toute évidence, le dispositif optimal serait d’avoir ces dix-huit magistrats nommés pour une durée minimale de deux ans et maximale de sept ans pour les chefs de juridiction, de dix ans pour les magistrats spécialisés que sont les juges d’instruction ou les juges des enfants – les autres magistrats n’étant pas soumis à une limite de temps. Vous l’aurez compris, ces plafonds ne sont que rarement atteints à Mayotte.

En définitive, la juridiction et particulièrement le tribunal ne pourraient pas fonctionner sans ces dispositifs, la chambre d’appel en bénéficiant moins. Je précise d’ailleurs que l’apport des magistrats honoraires et des magistrats à titre temporaire est également indispensable. La cour s’efforce notamment de nommer l’un de ces magistrats pour chaque affaire renvoyée aux assises, ce qui n’est pas toujours possible.

J’y insiste, tous ces renforts sont indispensables, même si nous préférerions qu’ils ne le soient pas.

M. le président Frantz Gumbs. L’une des conditions d’une bonne justice me semble être la qualité du bâti. Pourriez-vous présenter l’état de vos installations matérielles ?

Mme Fabienne Atzori. Il faut distinguer l’avant et l’après-Chido. Avant le cyclone, l’hébergement n’était pas très satisfaisant, mais il était plus que correct. Nous avions deux bâtiments principaux et un troisième dans lequel avait été installé le conseil des prud’hommes lorsqu’il a ouvert en mars 2022. Après le cyclone, la situation s’est considérablement dégradée, notamment parce que la chambre d’appel s’est effondrée.

Dès le premier jour, avec le premier président de l’époque et toute l’équipe du service administratif régional, nous avons tout mis en œuvre pour trouver des solutions. À cet égard, la première présidente et moi-même, en tant qu’ordonnateurs, comptables et signataires des marchés publics, pouvons voir notre responsabilité engagée à titre individuel – et non en notre qualité de cheffes de cour – si nous ne respectons pas les procédures, ce qui complexifie sans aucun doute la reconstruction. La première présidente, qui s’est rapidement mise à jour des chantiers dès son arrivée, apportera sans doute des éléments complémentaires.

Mme Fabienne Le Roy. Je suis très attachée à ce que la justice soit rendue dans des lieux qui asseyent l’autorité des décisions judiciaires – autorité qui doit selon moi nécessairement les accompagner.

Il faut reconnaître que la question bâtimentaire constitue à Mayotte une difficulté réelle. C’est encore plus le cas depuis le passage de Chido, mais un projet de cité judiciaire était en cours d’élaboration et même de réalisation avant le cyclone. Ce projet n’est pas abandonné puisque la loi du 11 août 2025 pour la programmation de la refondation de Mayotte lui consacre une ligne budgétaire. Dès mon arrivée, tout le monde m’a parlé de ce projet : il y a une très grande attente de la part des magistrats et des fonctionnaires.

Cela étant, pour l’instant, la nécessité absolue est de permettre à la justice de s’exercer à Mayotte dans les meilleures conditions, pour ne pas dire les moins mauvaises. Pour cela, des processus exceptionnels ont été lancés par le ministère de la justice, avec le rapprochement des différentes directions que sont les services judiciaires, l’administration pénitentiaire, la protection judiciaire et le secrétariat général, afin de travailler de manière cohérente à la reconstruction des bâtiments appartenant au ministère – juridictions, services de l’administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) – et afin de faciliter au maximum la prise de décision.

La procureure générale le dirait bien mieux que moi, car elle l’a vécu pour avoir été en poste lors du passage du cyclone : dans un premier temps, c’est tous les jours que les services de la Chancellerie, ceux de la cour d’appel et les chefs de juridiction de Mamoudzou se sont réunis pour évoquer la situation et traiter les urgences. Ce comité continue de se réunir, certes à un rythme moindre, car nous ne sommes plus dans l’urgence immédiate mais dans une perspective de reconstruction : les processus extraordinaires, au sens premier du terme, sont toujours en cours.

Autre observation : tous les travaux d’urgence qui étaient possibles ont été faits immédiatement. Après Chido, l’un des bâtiments de la chambre d’appel de Mamoudzou était éventré et sans façade – il l’est toujours – et l’autre était inoccupable. Les magistrats et fonctionnaires qui y travaillent ont été accueillis par le tribunal judiciaire, qui a consenti un considérable effort d’hébergement. Une fois les travaux urgents de curage et de nettoyage effectués, les personnels ont pu réintégrer leurs bâtiments. Quant au tribunal judiciaire, normalement doté de trois bâtiments, il n’en a récupéré qu’un seul.

Outre les travaux nécessaires sur les lieux qui ne sont pas encore accessibles, nous nous efforçons de prendre à bail des bâtiments et plus généralement d’organiser des possibilités d’accueil pour que les services soient desserrés le plus vite possible. Des modulaires ont ainsi été installés sur le parking de la chambre d’appel pour loger les magistrats. Le premier accueille les coordonnateurs que sont M. Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel, et Mme Toillon, avocate générale, et le second les autres magistrats de la chambre.

Au tribunal judiciaire, en revanche, la solution des modulaires, qui était séduisante et à laquelle tout le monde a évidemment pensé, n’a pu être retenue pour des questions juridiques, car contrairement à ceux de la chambre d’appel, les lieux n’appartiennent pas au ministère de la justice. Nous dépendons d’un propriétaire et de son autorisation aussi bien pour procéder aux travaux que pour installer des modulaires, ce qui n’a donc pu être fait.

Les travaux sont, depuis Chido, en cours de détermination. Le bâtiment 1, annoncé dans un premier temps comme perdu, sans qu’il soit possible de s’y établir à nouveau, exige des travaux pour que le tribunal en ait l’usage. Le bâtiment 2, le moins touché, l’a été diversement à l’intérieur. Les phases de détermination des travaux, de passation de marchés publics et de maîtrise d’œuvre sont en cours, ce qui prend un temps inévitablement long – même en améliorant et en accélérant les processus, il faut le temps de franchir les étapes juridiques et budgétaires. Nous avons l’espoir que les travaux commencent à la fin du mois de janvier 2026, puis soient livrés progressivement, de façon à ce que le tribunal profite de locaux restaurés le plus rapidement possible, en quelques mois seulement.

Pour désengorger le tribunal, faute d’y installer des locaux modulaires, des locaux extérieurs ont été pris à bail. Historiquement, le tribunal ne se trouve pas dans un lieu dédié, mais dans des lieux commerciaux classiques. Tel est aussi, et peut-être davantage, le cas des deux locaux pris à bail pour y loger le conseil de prud’hommes et le bureau d’aide juridictionnelle dans l’un, et dans l’autre des services civils.

Pour résumer, je formulerai quatre observations. Premièrement, nous allons aussi vite que possible dans le respect – impératif – des règles budgétaires et juridiques. Deuxièmement, nous dépendons du propriétaire ; il est évidemment hors de question que nous nous mettions dans l’illégalité en faisant des travaux et des installations qu’il n’autoriserait pas.

Troisièmement, nous avons conscience que l’objectif est de permettre au tribunal judiciaire de retrouver des locaux rassemblant tous ses services, le contraire étant une source de complexité pour les chefs de juridiction et les directeurs de greffe ainsi qu’un sentiment d’isolement pour les personnes qui y sont, et une difficulté pour les justiciables qui peuvent avoir à se déplacer d’un lieu à l’autre. Quatrièmement, si les distances, à Mayotte, sont géographiquement courtes, les difficultés de circulation routière sont réelles, ce qui ajoute une complexité.

Mme Sophie de Borggraef. En effet, très concrètement, le tribunal, qui était installé sur 3 000 mètres carrés, a perdu 40 % de sa surface utile – salles d’audience, bureaux et espaces d’attente. Tel est toujours le cas, neuf mois après le passage de Chido, sur le site principal du tribunal judiciaire qui, en tant qu’unique établissement recevant du public (ERP), est le seul où peuvent se tenir les audiences, tant du tribunal judiciaire que du conseil des prud’hommes et du tribunal mixte de commerce.

Au lendemain du passage de Chido, qui a ravagé la toiture d’un bâtiment ainsi que le câblage électrique et la plomberie d’un autre, nous avons été contraints, dans l’urgence, de travailler en mode gestion de crise pour reloger de nombreux collègues privés d’espace de travail. Nous avons mené une réflexion, de décembre à mars puis cet été, sur la meilleure façon d’installer les gens avec les mètres carrés de tribunal dont nous disposions une fois retranchés ceux utilisés pour tenir les audiences. Tout cela a été très compliqué.

Immédiatement après le passage de Chido, nous avons travaillé en mode très dégradé, en installant par exemple des séchoirs à dossiers, dont les feuilles étaient éparpillées ; les salles d’audience restantes ont été compartimentées avec des paravents pour remédier à la division par presque trois de leur nombre, qu’il s’agisse des salles d’audience publique ou des chambres du conseil dédiées aux audiences à huis clos des juges aux affaires familiales (JAF), des juges des enfants et des juges des tutelles. Nous avons dû transformer des chambres du conseil en greffe pour reloger les agents.

La tension s’est un peu relâchée lorsque le ministère a pris à bail deux locaux de 100 mètres carrés respectivement situés à 1 kilomètre d’un côté du tribunal et à 1 kilomètre de l’autre. Nous y avons relogé les services communs, dont les personnels n’ont pas à venir au tribunal, ainsi que les services du greffe civil dont les bureaux ont été soufflés et dont les agents doivent régulièrement se rendre au tribunal pour assurer les audiences aux côtés des juges. Nous avons également dû consacrer des ressources à l’organisation de navettes pour transporter le courrier et les personnes.

Cette organisation est toujours en vigueur. Si nous reconnaissons le travail accompli par le ministère et par la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, nous constatons néanmoins qu’en pratique, les résultats ne sont pas là pour le tribunal judiciaire, qui dispose, comme il y a six mois, de deux espaces de 100 mètres carrés où le public ne peut pas être accueilli et d’un site principal dans un état qu’il faut bien qualifier de lamentable. Nous avions trois bâtiments, nous n’en avons plus qu’un, augmenté des salles d’audience du rez-de-chaussée d’un deuxième.

Avant même le passage de Chido, le tribunal n’avait rien de la solennité normalement attachée à un palais de justice. Situé à 4 kilomètres du centre-ville, dans une zone commerciale, il est longé par un petit chemin appelé « Impasse de la justice » aboutissant à un marigot qui le submerge régulièrement à la saison des pluies. Il ne faudrait pas que le tribunal demeure trop longtemps dans un tel lieu, d’autant qu’il est très abîmé.

Même si chacun fait de son mieux pour nous reloger au mieux, il faut bien constater que ce lieu n’est pas digne d’un palais de justice, d’autant que nous y sommes très à l’étroit. Outre les audiences du conseil des prud’hommes et celles du tribunal mixte de commerce, nous devons y accueillir les audiences d’assises des procès dont les accusés sont trois ou plus, ce qui est assez fréquent dans la mesure où les délits et les crimes sont souvent commis en bande, la salle d’audience de la chambre d’appel étant trop petite et l’état du bâti alentour n’offrant aucune possibilité.

Pour parfaire le tableau, parlons des geôles – l’accueil du public ne doit pas faire oublier celui des détenus. Ce tribunal dispose d’une unique geôle, ce qui est une entorse à toutes les règles dès lors que nous sommes contraints d’y enfermer simultanément, le temps de leurs jugements respectifs, majeurs et mineurs, hommes et femmes.

En tant que chefs de juridiction, nous avons une responsabilité en matière de santé au travail. Nos conditions de travail ne nous permettent pas de respecter nos obligations en la matière. C’est une source de difficultés et de préoccupation pour nous, présidente et procureur sur le terrain.

M. Guillaume Dupont. Par exemple, nos bureaux servent parfois de salle d’audience. Nous avons conscience que le ministère nous soutient. Le comité de l’habitat et de l’hébergement de la direction de l’environnement, de l’aménagement, du logement et de la mer de Mayotte (Dealm) se réunit régulièrement et les choses avancent, avec le soutien des chefs de juridiction.

Toutefois, sur le terrain, l’impression contraire de lenteur inquiète la communauté judiciaire. Notre rôle, quand bien même nous sommes conscients que l’aide a été décidée et transmise, est de rassurer, car il faut bien garder à l’esprit que la communauté judiciaire est inquiète.

M. le président Frantz Gumbs. En somme, le bâti de la justice est encore dans l’impasse.

Mme Fabienne Le Roy. En la matière, nous n’avons pas de baguette magique. Le respect des règles de l’action publique et des finances publiques est impératif. Il est hors de question de prendre des raccourcis avec la loi. Par ailleurs, les évaluations d’ingénierie préalables aux travaux prennent du temps, et la réalisation de ces derniers se heurte à des difficultés, au premier rang desquelles les vacances des entreprises de travaux publics au mois de janvier.

Les travaux ne commenceront qu’après, sous réserve qu’aucune surprise juridique, telle que des recours précontractuels, ne les retarde davantage. Nul n’a de baguette magique, sinon nous aurions construit une nouvelle cité judiciaire avant le passage de Chido ou juste après.

Nous avons une conscience aiguë des difficultés que rencontrent les collègues sur place. Les difficultés découlant du bâti, lourdes et insécurisantes, s’ajoutent à celles auxquelles se heurte le travail proprement dit et aux difficultés de la vie quotidienne inhérentes à Mayotte. Il en résulte une situation compliquée à gérer, qui exige des magistrats et des fonctionnaires énormément de sang-froid et de capacité à prendre de la distance.

Je conçois que l’on ait, au cœur des difficultés, le sentiment d’être abandonné. C’est pourquoi la procureure générale et moi-même nous rendons sur place le plus souvent possible. Nous prévoyons d’y aller au moins une fois d’ici la fin de l’année pour nous rendre compte de l’avancée des projets et surtout pour rencontrer les magistrats et les fonctionnaires, les assurer de notre soutien et répondre à leurs questions.

J’ai conscience que, pour les collègues qui sont sur place, seuls comptent les résultats. Ils n’attendent que le jour où ils pourront s’installer dans des locaux rénovés et retrouver des conditions de fonctionnement aussi normales que possible. La question du bâti n’est pas réglée, mais la situation s’améliore. Nous y travaillons quotidiennement avec nos équipes et avec le service administratif régional. Pas un jour ne passe sans que nous soyons amenés à prendre une décision pour les juridictions de Mayotte.

Encore une fois, le problème du bâti n’est pas résorbé mais il ne peut en être autrement s’agissant de reconstruction immobilière dans un territoire défiguré par un cyclone, où les administrations et les agents de la vie économique ont pour seuls objectifs de trouver des artisans pour faire les travaux et de faire venir à Mayotte les matériaux nécessaires. Nous ne sommes pas les seuls à devoir nous reloger. Avoir trouvé deux locaux à prendre à bail relève déjà sinon du miracle, du moins de solutions difficiles à trouver.

M. le président Frantz Gumbs. Après avoir fait le point sur les ressources humaines ainsi que sur le bâti, j’aimerais que nous évoquions l’accès à la justice, non sans comparer les situations respectives de La Réunion et de Mayotte où, si j’ai bien compris, le système judiciaire est centré sur Mamoudzou. Comment peut-on améliorer l’accès à la justice des justiciables éloignés de Mamoudzou ?

Mme Fabienne Atzori. J’aimerais porter à la connaissance de la commission une situation tout à fait singulière. L’État a participé à hauteur d’environ 80 % à la construction, à Sada, d’une maison France services dans les locaux que la mairie mettait auparavant à disposition du greffe détaché qui s’y trouvait. Or la mairie perçoit un loyer de l’ordre de 20 000 euros. Est-il bien raisonnable de payer deux fois pour la même chose ? Ce lieu de justice a vocation à être rouvert. Aux dires de la présidente de la juridiction, des services pourraient y être délocalisés.

Nous avons interrogé notre administration centrale sur cette situation emblématique des problèmes singuliers auxquels nous sommes confrontés à Mayotte. À ma connaissance, nous n’avons reçu aucune réponse ferme et définitive sur cette possibilité de résoudre en partie les problèmes d’accès à la justice à Mayotte, où se déplacer est difficile.

M. le président Frantz Gumbs. Cette situation est en effet emblématique des problèmes de financement auxquels se heurte la démarche de l’aller vers. La justice parvient-elle à se déployer pour se rendre accessible aux justiciables quel que soit l’endroit du territoire où ils se trouvent ?

Mme Fabienne Le Roy. Il y a deux façons de répondre à la question du déploiement de la justice en vue de la rendre plus accessible. Faut-il ouvrir un tribunal dans toutes les villes de France ? Non, évidemment, c’est impossible. Même à Paris, les vingt tribunaux d’instance jadis sis dans les mairies d’arrondissement sont désormais rassemblés au tribunal judiciaire de Paris. Le greffe détaché de Sada permettait de rapprocher une part de la population d’un lieu judiciaire.

La bonne réponse est donc de faire en sorte que tous les justiciables d’un territoire donné, où qu’ils résident, aient accès à l’information juridique, puissent exposer leurs difficultés et obtiennent une réponse argumentée et de qualité dans un délai raisonnable. Je laisse à la présidente du tribunal judiciaire, au procureur, qui dirigent le CDAD, le soin d’évoquer les points d’accès au droit (PAD) et l’aide aux victimes.

Nous avons à la cour des magistrats délégués à l’accès au droit, une conseillère du siège qui est ma secrétaire générale, Aurélie Police, et une magistrate du parquet général qui travaille en lien étroit avec la procureure générale, très soucieuse comme moi de l’accès au droit. Lorsque j’ai pris mes fonctions, j’ai indiqué que ma première préoccupation en la matière est d’obtenir un maillage aussi fin que possible dans les deux départements de La Réunion et de Mayotte. Nous ne partons pas de rien, tant s’en faut, mais les difficultés sont réelles.

S’il importe que la justice s’implique dans l’accès au droit, tel doit aussi être le cas des collectivités territoriales. Le CDAD réunit la justice et les collectivités territoriales œuvrant dans un territoire donné. Il faut que chacun apporte sa pierre à l’édifice. Le « y’a qu’à faut qu’on » n’est pas envisageable. Les efforts que la présidente du tribunal déploie pour régler les questions d’accès au droit témoignent du fait que nul n’a de baguette magique.

Soyez persuadés que nous voyons tous l’intérêt, pour les justiciables, d’être aussi près que possible de l’information dont ils ont besoin. C’est pour nous un impératif. À nos yeux, favoriser l’accès aussi rapide que possible à l’information judiciaire dans des conditions garantissant sa qualité fait partie de la mission de la justice.

Mme Sophie de Borggraef. En matière d’accès à la justice proprement dit, les audiences, à Mayotte, ne se tiennent qu’à Mamoudzou, au tribunal judiciaire ou à la chambre d’appel. Le code de l’organisation judiciaire prévoit un greffe détaché à Sada dont la compétence s’étend sur une douzaine de cantons du sud du département.

Il a été privé de son bâtiment il y a environ trois ans. Nous espérons conclure un nouveau contrat avec la mairie de Sada pour qu’il en retrouve un, d’autant qu’un greffier, qui à l’heure actuelle traite les dossiers au tribunal judiciaire de Mamoudzou, est prêt à prendre son poste dans cette commune. En revanche, le code de l’organisation judiciaire n’y prévoit aucun juge détaché, dans le cadre par exemple d’un tribunal de proximité, comme c’est le cas dans d’autres départements.

Dès que nous aurons récupéré les locaux, nous demanderons sans tarder – les énergies et les volontés sont bien présentes – à la première présidente la création d’audiences foraines, comme le prévoit la loi. Le juge des tutelles, le juge des petits litiges, le JAF et les juges des enfants n’attendent qu’une chose : disposer d’un site à Sada.

Mayotte étant une petite île, deux pôles de justice devraient suffire, à cette réserve près qu’il n’y existe aucun système de transport en commun – le conseil départemental, qui exerce cette compétence, est absent. Il faut se débrouiller avec les compagnies de taxis. Le nombre élevé de voitures individuelles qui en résulte paralyse les déplacements dans l’île les jours ouvrables. Les difficultés d’accès à la justice ne sont pas tant liées aux institutions judiciaires ou au ministère de la justice qu’à l’organisation des transports.

S’agissant plus largement de l’accès au droit, j’exerce la fonction de présidente du CDAD depuis treize mois. À mon arrivée, j’ai eu le plaisir de constater que le département dispose de quatorze points justice, auparavant appelés, de façon plus parlante, points d’accès au droit et relais d’accès au droit. Ils sont répartis au nord, au sud, à l’est et à l’ouest, au chef-lieu ou encore en prison. Les permanences y sont assurées régulièrement par les salariés du CDAD.

L’action sur le terrain de l’accès au droit se heurte à des problèmes de ressources humaines en nombre et en compétences. Aucun des salariés du CDAD n’est juriste. Ce n’est pas en soi une difficulté, l’objet du CDAD étant de coordonner tout ce qui relève de la fourniture d’informations juridiques. La difficulté, dans ce département, est qu’aucun auxiliaire de justice n’assure de permanence juridique gratuite.

Mon travail a consisté à essayer de les amener à le faire. Nous signerons très prochainement avec le bâtonnier une convention pour qu’il contribue deux fois par mois aux permanences d’information juridique assurées au point justice qui se trouve dans les murs du tribunal. J’espère même que nous obtiendrons davantage.

Les autres auxiliaires, les notaires et les commissaires de justice – anciennement les huissiers – sont très peu nombreux dans le département. Leurs chambres professionnelles respectives sont communes avec celles de La Réunion et à ma connaissance, aucun ne réside de manière permanente à Mayotte. Lorsqu’ils y viennent, c’est avant tout pour leur office ou pour leur étude. Il est compliqué pour eux de s’inscrire de façon pérenne dans un dispositif de permanences d’accès au droit.

J’ai pour projet de leur proposer de contribuer aux permanences par visioconférence depuis La Réunion, à l’instar de ce que j’avais organisé dans le département rural d’où je viens, qui connaissait le même problème de disponibilité – les auxiliaires venaient de Paris. Mais cette initiative va se heurter à la barrière de la langue : à Mayotte, la langue majoritaire n’est pas le français, mais le shimaoré, parlé par 90 % de la population locale. Pour ceux qui ne le maîtrisent pas, il est compliqué d’assurer des permanences d’information juridique aux quatre coins de l’île. Or ajouter un interprète à une permanence se déroulant déjà en visioconférence majore le risque d’erreurs de traduction et risque d’entraîner une importante perte de sens. Organiser des permanences d’information juridique gratuites pour favoriser l’accès au droit de la population est difficile ici, car non seulement il faut faire du sur mesure, mais en plus il y a peu de juristes, et moins encore de juristes disponibles pour travailler de façon quasi bénévole, ou très faiblement rémunérée.

Les critiques formulées par la Défenseure des droits sont tout à fait légitimes et rejoignent ce que j’ai moi-même pu constater lors de ma prise de poste, même si les choses ont tout de même évolué depuis 2023. L’équipe du CDAD essaie de réorienter l’activité pour répondre à ces critiques, mais ce n’est pas chose facile car les problèmes se superposent. Pour avoir travaillé un peu plus de six ans en Guyane, un territoire qui connaît aussi d’importantes difficultés, je dirais que celles du territoire mahorais sont presque plus importantes encore : la population y est plus pauvre, l’illettrisme plus répandu. En Guyane, malgré la présence de nombreuses communautés aux langues différentes, il existe une véritable solidarité qui permet à chacun de se faire aider et d’aller vers. C’est un trait que l’on ne retrouve pas à Mayotte : Français, natifs de l’île et Comoriens – donc étrangers, mais cousins – parlent la même langue et partagent la même culture, mais ne s’aident pas forcément. Les professionnels susceptibles d’assurer les permanences d’information juridique doivent donc faire preuve de beaucoup plus de disponibilité, d’ouverture, et d’une bonne connaissance du territoire. Il est beaucoup plus compliqué de trouver les personnes idoines, et donc de garantir un fonctionnement normal des permanences.

M. le président Frantz Gumbs. Tant que vous n’avez pas signé la convention avec le barreau, les avocats qui participent aux points justice sont-ils rémunérés ?

Mme Sophie de Borggraef. La loi prévoit une indemnisation, exprimée en unités de valeur, lesquelles sont tarifées selon un barème défini par décret. Par exemple, deux heures de permanence d’information juridique rapportent environ 240 euros.

Si les avocats ont contribué aux permanences il y a quelques années, ils n’y participent plus du tout depuis deux ou trois ans. Cela devrait changer sous peu avec la signature de la convention avec le bâtonnier, qui pourrait intervenir dès le mois prochain. À l’instar de tous les professionnels susceptibles d’assurer des permanences – commissaires de justice, notaires, juristes d’associations –, les avocats seront alors indemnisés par le CDAD.

M. le président Frantz Gumbs. Quels sont les professionnels qui ont assuré les permanences ces dernières années ?

Mme Sophie de Borggraef. Il n’y en a pas. Ils ont déserté. Actuellement, seuls les salariés du CDAD assurent les permanences, notamment la secrétaire générale, qui est juriste. Elle est soutenue par des adultes relais, qui aident les requérants à remplir des formulaires de demande d’aide juridictionnelle ou des modèles de requête élaborés par le ministère de la justice et disponibles en ligne ou auprès du tribunal.

Le CDAD de Mayotte part de loin, il n’est pas en bonne forme. Depuis mon arrivée, je m’emploie à le redéployer, notamment à travers un travail relationnel qui commence à payer mais doit être approfondi. N’oublions pas que le cyclone Chido a aussi beaucoup ralenti l’action. À l’exception de ceux situés au tribunal et au centre pénitentiaire, tous les points justice ont été fermés pendant quasiment trois mois, soit parce que le bâtiment qui les abritait était abîmé, soit parce qu’il n’y avait pas de personnel d’accueil. Ils ont progressivement rouvert et nous ne pouvons réellement commencer à nous réorganiser dans l’ensemble du territoire que depuis avril.

M. le président Frantz Gumbs. Les deux personnes mises à disposition par le conseil départemental dans les points justice sont-elles mahoraises ?

Mme Sophie de Borggraef. Les adultes relais ne sont pas mis à disposition par le conseil départemental ; c’est un dispositif soutenu par l’État à travers un versement de la préfecture, qui rembourse la quasi-totalité des salaires et charges sociales afférentes.

Ces salariés, la secrétaire générale et la coordinatrice du CDAD, sont mahorais et parlent shimaoré ; l’un d’eux maîtrise également le shibushi – le malgache –, seconde langue la plus parlée à Mayotte. Il n’y a donc pas de difficultés d’ordre linguistique.

M. le président Frantz Gumbs. Face à la dématérialisation croissante dans le système judiciaire – et, plus généralement, dans toutes les administrations –, l’illectronisme du public, le manque de matériel et d’accès à internet ne sont-ils pas un frein ? Comment le contourner ?

Mme Sophie de Borggraef. L’essentiel des quatorze points justice assurés par le CDAD de Mayotte se tiennent dans des maisons France services, qui ont vocation à réduire la fracture numérique. En effet, l’accord-cadre des maisons France services prévoit que l’État, à travers les préfectures, travaille avec des acteurs locaux – mairies, départements, parfois La Poste – pour ouvrir des structures d’accueil équipées d’ordinateurs, d’une connexion et d’un agent dédié pour permettre à la population d’avoir accès au numérique. Certains points justice sont situés dans les centres communaux d’action sociale (CCAS), des établissements communaux qui mettent à disposition des usagers des ordinateurs et une aide pour réaliser les démarches en ligne.

Prenons un exemple : solliciter un avocat pour bénéficier de l’aide juridictionnelle se fait de plus en plus par voie électronique, à travers un logiciel baptisé Siaj (système d’information de l’aide juridictionnelle). Les personnels du CDAD aident à compléter le dossier en ligne, voire au format papier – ils se chargent alors de l’apporter à l’accueil du tribunal.

Globalement, ça fonctionne bien, mais je partage votre inquiétude, monsieur le président. À nombre d’habitants quasiment égal – environ 320 000 officiellement selon l’Insee –, le bureau d’aide juridictionnelle de Mayotte a répondu à 2 000 demandes d’aide juridictionnelle en 2024, alors que celui de Cayenne en traitait 6 000 il y a cinq ans. Mayotte et la Guyane présentent des similitudes, mais la population n’y a pas le même niveau de connaissance des droits. Il faudra trouver comment aller davantage vers la population. Le CDAD est pourtant bien connu, il tient des permanences partout sur le territoire.

S’y ajoutent des facteurs psychologiques : il y a à Mayotte beaucoup plus d’étrangers en situation très précaire, qui ont peur de sortir de chez eux et de circuler en raison de la féroce répression pour les reconduire à la frontière. Le fort taux de non-recours est donc aussi lié au fait que, pour diverses raisons, on ne circule pas à Mayotte avec autant de liberté qu’ailleurs, notamment en Guyane.

M. Guillaume Dupont. J’abonde dans ce sens. L’île est confrontée à une délinquance violente menée par des bandes armées, mais comme j’ai pu le constater depuis cinq mois et demi que j’ai pris mes fonctions, les victimes ne portent pas plainte, car la majorité sont en situation irrégulière et craignent d’être reconduites à la frontière si elles se rendent au commissariat de police ou à la gendarmerie. Malgré le traumatisme – car les meneurs ne reculent devant rien –, elles se cachent et s’isolent. C’est un réel problème pour assurer l’aide aux victimes en matière pénale. Il faudrait améliorer les choses, dès le dépôt de plainte.

M. le président Frantz Gumbs. Je reviens sur la contribution des auxiliaires de justice aux permanences d’information juridique pour faire connaître le droit dans les territoires les plus reculés. Il n’y a pas d’huissiers ni de notaires – c’est dommage, car il y a de gros problèmes de foncier à résoudre –, les avocats sont réticents : peut-on imaginer mobiliser d’autres personnels – juges, magistrats ? Greffiers de la juridiction administrative ?

Mme Fabienne Atzori. Les chambres des commissaires de justice et des notaires sont situées à Saint-Denis de La Réunion. En tant que procureure générale, je suis chargée du suivi des officiers publics ministériels et je peux donc indiquer sans me tromper qu’outre maître Youssouffa – celui que nous surnommons le « local », qui a accédé à la profession de manière un peu simplifiée –, certes très chargé, plusieurs commissaires de justice séjournent régulièrement à Mayotte et pourraient participer aux permanences si la présidente du CDAD le souhaite. Il en va de même pour les notaires : je sais que l’un d’eux séjourne à Mayotte dix jours par mois. Si besoin était, la première présidente et moi pourrions tout à fait relayer cette demande.

Nous sommes d’autant plus concernés que nous finançons largement le fonctionnement du CDAD – c’est tout à fait logique. Il y a manifestement eu un défaut d’information, car je découvre la situation. Je peux vous assurer que chaque fois que j’ai besoin d’un commissaire de justice à Mayotte, j’en trouve un – indépendamment du « local ». Si la première présidente est d’accord, nous pourrions nous impliquer davantage et mobiliser les commissaires de justice et les notaires – je suis très régulièrement en contact avec les présidents de leurs chambres respectives, et je rencontrerai prochainement celui de la chambre des notaires.

J’en profite pour préciser que la maison France services de Sada accueillerait une salle d’audience et quatre bureaux sur 200 mètres carrés.

Mme Fabienne Le Roy. Partout, les professionnels assurant les permanences d’accès au droit sont rémunérés. Ce n’est pas une spécificité mahoraise.

La barrière de la langue, en revanche, est un problème important qu’on ne retrouve pas ailleurs. En général, les permanences d’information juridique sont tenues par des avocats – ce sont les mieux placés –, mais aussi des notaires, des huissiers, des associations spécialisées en différentes matières – droit de la consommation, droit des étrangers, droit du travail, droit des personnes, droit de la famille. Seulement aujourd’hui, tous ces professionnels ne sont pas forcément accessibles à Mayotte, et il est difficile d’organiser des visioconférences avec des associations situées en métropole, parfaitement habituées à travailler dans le cadre de l’accès au droit, en raison de la barrière de la langue.

Quant à demander à des greffiers ou à des magistrats d’assurer des permanences, c’est strictement interdit, car ces personnels pourraient être amenés à intervenir ensuite dans les procédures diligentées par les justiciables. Nous nous refusons même à recommander des avocats à ceux qui nous le demandent : tout au plus diffusons-nous la liste mise à notre disposition par le barreau, et sur laquelle peuvent figurer les spécialités de chacun. Il y va de l’impartialité et de la neutralité du juge. Il n’y a qu’un seul moment où les magistrats peuvent dispenser de l’information juridique, dans un cadre bien défini : lorsqu’ils sont auditeurs de justice, c’est-à-dire élèves de l’École nationale de la magistrature.

M. le président Frantz Gumbs. Existe-t-il des médiateurs, qui seraient assermentés par le procureur ou le juge, comme cela existe dans d’autres domaines ?

Mme Fabienne Le Roy. Il y a des conciliateurs de justice, mais, comme les magistrats, ils ne peuvent pas dispenser d’information juridique puisqu’ils participent au traitement des litiges en permettant aux parties de régler leurs différends à l’amiable.

Mme Sophie de Borggraef. Il n’y a ni conciliateur de justice, ni médiateur à Mayotte.

Mme Fabienne Atzori. Les délégués du procureur n’ont pas vocation à dispenser de l’information juridique : ils sont saisis par le procureur de la République après la constatation d’un délit – ou, dans une moindre mesure, d’une contravention – justifiant une réponse pénale d’intensité relativement faible.

Les deux postes de délégué du procureur sont touchés par la même instabilité que les effectifs de magistrats et de personnels de greffe. En général, ils sont pourvus par des personnes qui suivent leur conjoint appelé à accomplir son exercice dans le territoire et « s’occupent » en devenant délégués du procureur. Par exemple, nous avons eu le conjoint d’une femme venue prendre la tête des urgences. Leur présence est souvent temporaire, et il n’est pas possible de les intégrer de manière pérenne dans un dispositif d’accès au droit. Au reste, nous faisons face aux mêmes problèmes de recrutement et de barrière de la langue déjà évoqués.

On pourrait imaginer la création d’un poste d’attaché de justice au CDAD. Seulement, comme la première présidente l’a dit, nous ouvrons des postes, mais, contrairement à La Réunion où nous recevons alors une multitude de candidatures, nous rencontrons d’importantes difficultés pour recruter. Par exemple, nous avons ouvert budgétairement cinq postes d’interprètes, mais seuls trois sont pourvus – et il n’y en aura même bientôt plus que deux, puisque le procureur m’a informée que l’un d’eux serait licencié prochainement. Les démissions sont régulières. Et cela concerne tous les types de personnels : sur les vingt-huit avocats inscrits au barreau de Mayotte, à peine 10 % acceptent les procédures pénales ; il n’y a pas non plus une multitude de candidatures pour être juré. Ces difficultés de recrutement ont une incidence sur les juridictions, les services du parquet ou de la chambre d’appel peinent à avoir une activité normale. Pour assurer l’accès au droit, il faut donc aussi motiver le citoyen français résidant à Mayotte à participer à l’œuvre de justice.

Nous n’avons pas non plus évoqué l’importance du milieu associatif dans l’accès à la justice et la réparation pour les victimes. Ce sont des sujets que nous avions abordés avec France Victimes à l’occasion de leur venue à la suite du passage de Chido – les missions des associations d’aide aux victimes couvrent aussi les catastrophes naturelles. Or il y a, à Mamoudzou, une association d’aide aux victimes très active, le SCJE (service de contrôle judiciaire et d’enquêtes), dont le siège est à Lille – c’est aussi la seule présente à Mayotte, même si une seconde est en train de renaître de ses cendres. Si les chefs de juridiction et la première présidente en sont d'accord, peut-être pourrions-nous les mobiliser pour améliorer l’accès au droit ? Je pense au cas singulier des femmes qui se présentent au tribunal pour demander une ordonnance de protection et se voient refuser l’aide juridictionnelle au motif qu’elles ont des ressources. C’est oublier qu’une ordonnance de protection ouvre droit automatiquement à l’aide juridictionnelle. Ces victimes ont besoin d’information et d’aide pour accéder au droit ; or l’antenne du SCJE est située au sein du tribunal, près d’une salle d’audience du bâtiment 1. Dans de tels cas, ne pourrait-on pas s’affranchir un peu des principes généraux et réfléchir à une organisation différente ?

M. le président Frantz Gumbs. Dernière question : quel est le lien entre le droit national officiel et le droit coutumier à Mayotte – le droit cadial ?

Mme Fabienne Le Roy. Il y a longtemps que le grand cadi n’a plus de relations professionnelles avec les juridictions de Mayotte. À ma connaissance, le droit cadial n’est pas reconnu dans le droit français – je parle sous le contrôle de la présidente du tribunal judiciaire.

Je ne me suis pas encore penchée sur la question, je n’ai donc pas de religion personnelle, mais je rappelle que la justice est rendue au nom du peuple français, par des magistrats habilités à la rendre exécutoire.

Je sais qu’il y a eu des contacts avec des présidents par le passé, mais ce dossier n’est plus d’actualité. Je ne suis pas opposée à l’idée de le rouvrir, mais j’en ai d’autres beaucoup plus urgents à gérer – immobilier, effectifs. Au reste, je ne vois pas comment ouvrir cette question dans le paysage constitutionnel.

Mme Sophie de Borggraef. En effet, la départementalisation a tout changé : jusqu’en 2008, les cadis avaient valeur de notaire et de juge et pouvaient délivrer des titres ; depuis, leur autorité en matière de droit de la famille ou de contentieux foncier n’est plus reconnue dans l’ordre juridictionnel. Il n’empêche que c’est vers eux que la population continue de se tourner en première instance.

J’ai rencontré à deux reprises le grand cadi depuis ma prise de fonction. Poursuivant le travail engagé par mes prédécesseurs, je lui ai demandé s’il lui semblait opportun de proposer aux cadis, aujourd’hui rémunérés par le département, d’assurer les fonctions de conciliateur de justice, dont Mayotte est tout à fait dépourvue. C’est une piste intéressante, car les cadis continuent d’être des autorités de référence pour la population, que ce soit en matière civile – notamment familiale – ou pénale. Il a fait bon accueil à ma proposition : espérons que nous trouverons le temps d’y réfléchir ensemble plus avant.

M. le président Frantz Gumbs. Merci beaucoup à tous pour votre présence. N’hésitez pas à nous faire parvenir tout document qui pourrait contribuer à notre réflexion.

*

Table ronde, ouverte à la presse, réunissant : M. Yanis Souhaili, bâtonnier de l’Ordre des avocats de Mayotte, M. Mahamoudou Hamada Saanda, Grand Cadi, ministre du culte musulman à Mayotte, M. Charif Said Adinani, référent juridique du conseil cadial, Mme Laoura Ahmed, directrice du Centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) de Mayotte, Mme Mélanie Louis, responsable des questions d’expulsions de La Cimade, et Mme Vittoria Logrippo, déléguée nationale de La Cimade pour l’océan Indien (jeudi 18 septembre 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Nous poursuivons notre journée consacrée à Mayotte.

Pour évoquer spécifiquement les difficultés que connaît la population mahoraise pour accéder au droit et à la justice, je remercie de leur présence en visioconférence : Me Yanis Souhaili, bâtonnier de l’Ordre des Avocats de Mayotte ; son excellence M. Mahamoudou Hamada Saanda, Grand Cadi, ministre du culte musulman à Mayotte, accompagné de M. Charif Said Adinani, référent juridique au conseil cadial ; Mme Laoura Ahmed, directrice du Centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) de Mayotte ; Mme Mélanie Louis, responsable des questions d’expulsions de la Cimade, et Mme Vittoria Logrippo, déléguée nationale pour l’océan Indien.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Mahamoudou Hamada Saanda, Charif Said Adinani, Yanis Souhaili, Mmes Laoura Ahmed, Mélanie Louis et Vittoria Logrippo prêtent successivement serment.)

Selon vous, les Mahorais bénéficient-ils du même accès à la justice, mais aussi à la connaissance du droit, que les habitants d’autres endroits du territoire français, et y ont-ils un égal accès à l’intérieur de Mayotte, quel que soit leur lieu de résidence ?

M. Charif Said Adinani, référent juridique du conseil cadial de Mayotte. La question est complexe.

Si les gens disposent des informations qui leur permettent de solliciter le tribunal de droit commun, tel n’est pas le cas en ce qui concerne le conseil cadial. Toutefois, selon nous, il n’y a pas eu de changement : le conseil cadial reçoit le public exactement comme avant, du moins celui qui s’oriente vers le droit local.

Selon les textes en vigueur, tout Mahorais qui n’a pas renoncé à se voir appliquer le droit local doit être jugé conformément à celui-ci. Or beaucoup l’ignorent. Depuis la départementalisation, les Mahorais ne savent plus où s’orienter à cause sinon d’une désinformation, du moins d’une absence d’information sur la possibilité qui s’offre à eux d’opter pour le droit local ou pour le droit commun.

Si nous ne connaissons pas les changements intervenus au quotidien pour les ménages, nous constatons que la fréquentation des bureaux des cadis dans chaque commune n’a pas du tout changé. Certains disent y venir faute de savoir ce qui pourrait se passer ailleurs, d’autres par habitude. Qui fait quoi, à quel moment et à quel niveau ? La question n’ayant pas été clairement tranchée, la population mahoraise ne sait pas où aller.

Le conseil cadial a établi une brochure explicative pour fournir les informations dont il dispose et traiter le problème que vous soulevez. Cette audition est une occasion de déblayer le sujet ; vous comprendrez ainsi mieux les textes que nous vous enverrons. Car si vous ne disposez pas des informations relatives à la spécificité culturelle et aux particularités de Mayotte, vous interpréterez les textes en vous référant à la culture de l’Hexagone, qui est très différente.

Me Yanis Souhaili, bâtonnier de l’ordre des avocats de Mayotte. Bâtonnier depuis trois ans, j’ai été réélu – à Mayotte, comme nous sommes moins de trente-trois avocats, le bâtonnier a le droit de faire un deuxième mandat d’affilée.

Le barreau de Mayotte est particulier : nous sommes actuellement vingt-huit avocats pour une population estimée à 300 000 habitants – même si elle est sans doute beaucoup plus nombreuse. Nous sommes clairement en sous-effectif. Le barreau de Mamoudzou fait ce qu’il peut avec les moyens dont il dispose. Il est certains domaines d’activité dans lesquels nous n’intervenons pas.

Dans une décision parue en 2025, la Défenseure des droits épingle les avocats de Mayotte sur différents points ; j’aurais aimé la rencontrer lors de sa visite ; entre le moment où j’ai été entendu par ses collaborateurs, courant 2024, et celui où le document est sorti, beaucoup de choses se sont améliorées. Ainsi, on nous reprochait de ne pas intervenir en garde à vue, à la maison d’arrêt ou pour les mineurs. Cela a changé. Nous nous sommes saisis de ces questions et avons instauré des permanences. Désormais, la norme est que nous défendons tous les mineurs qui passent devant les tribunaux, l’absence d’avocat étant l’exception.

Le sujet des gardes à vue est plus compliqué. Il y a à Mayotte une dizaine de brigades de gendarmerie dispersées sur le territoire et un commissariat situé dans le Grand Mamoudzou. Si nous arrivons à couvrir les gardes à vue dans le Grand Mamoudzou et les brigades situées à proximité de Mamoudzou, cela devient très compliqué lorsque l’on s’en éloigne beaucoup, pour des raisons de transport : il faut au moins trois heures de voiture pour se rendre dans les brigades situées à Mtsamboro ou à M’Zouazia.

S’agissant de la population carcérale, je désigne désormais des avocats pour assister les détenus lorsque je reçois des demandes de désignation.

Je suis d’accord avec la Défenseure des droits concernant les droits des étrangers : c’est une vraie difficulté au sein du barreau de Mayotte ; vu la situation géopolitique, beaucoup d’avocats originaires de Mayotte refusent d’intervenir dans ce domaine. Peu d’avocats sont donc inscrits au barreau pour intervenir dans le cadre de recours devant le tribunal administratif. Nous arrivons à assurer une permanence concernant les recours devant le JLD (juge des libertés et de la détention). Toutefois, le gros contentieux des titres de séjour échappe aux avocats de Mayotte, même si des avocats extérieurs – issus de La Réunion ou de métropole – en font.

Le droit d’asile est un sujet encore plus particulier. Une convention a été signée entre l’État et une association, qui gère tout le contentieux et choisit les avocats. Selon trois ou quatre de mes confrères inscrits sur une liste pour défendre les demandeurs d’asile, depuis l’année dernière, les avocats de Mayotte sont très peu désignés et c’est à des avocats de la métropole que l’on recourt.

Il est compliqué d’augmenter le nombre d’avocats à Mayotte. Le barreau de Mayotte lui-même est attractif – l’activité ne manque pas et nous gagnons très bien notre vie –, mais les conditions de vie sur place sont compliquées. Ainsi, le système des brigades – des magistrats et des greffiers qui viennent à titre provisoire – a été créé pour renforcer les effectifs du tribunal judiciaire, mais il n’a pas été possible de transposer ce dispositif aux avocats. Des avocats réunionnais sont intéressés par des dossiers à Mayotte, mais ils ne veulent pas y venir. Beaucoup de personnes savent qu’il y a du travail à Mayotte mais ne veulent pas s’y rendre à cause des conditions de vie, qu’il s’agisse de la scolarité, des transports en commun, de l’eau ou de l’insécurité. Et depuis l’année dernière, quatre ou cinq avocats sont partis en raison de ces difficultés.

Mme Vittoria Logrippo, déléguée nationale de la Cimade pour la région de l’océan Indien. Je me permets tout d’abord de vous signaler que plusieurs structures présentes à Mayotte, comme Solidarité Mayotte ou le délégué de la Défenseure des droits, qui œuvrent au quotidien aux côtés des personnes étrangères, nous ont fait part de leur étonnement de ne pas avoir été sollicitées pour être auditionnées. Nous allons donc également nous faire ici le porte-parole de ces partenaires – du reste, nos constats sont globalement les mêmes.

La Cimade est une association de solidarité active créée en 1939 qui intervient à Mayotte depuis 2008. Notre objectif est de défendre les droits et la dignité des personnes migrantes et réfugiées. Nous intervenons donc essentiellement auprès du public étranger. À Mayotte, nos actions ont d’abord concerné l’accompagnement des personnes placées en rétention, mais nous sommes aussi intervenus, plus largement, dans le domaine de l’accès au droit et à l’administration.

Jusqu’en 2022, nous avons œuvré pour l’apprentissage du français, considérant qu’accompagner les personnes étrangères dans l’exercice de leurs droits, c’est aussi et surtout les rendre actrices de leur propre parcours et autonomes. Si je m’exprime au passé, c’est que nous avons eu quelques difficultés à intervenir – cela ne vous aura pas échappé : depuis 2018 et l’émergence de collectifs qui se sont ouvertement positionnés contre l’immigration, nos associations, en premier lieu la Cimade, ont été menacées et entravées dans leurs actions. Fin 2021, nos locaux ont été bloqués pendant cinq mois ; nous les avons réintégrés en mai 2022 et avons pu reprendre nos activités, quelques mois avant l’annonce de la première opération Wuambushu, qui a débuté en mars 2023. Les contrôles massifs organisés ont alors contraint les personnes en situation administrative précaire à limiter leurs déplacements et à se cacher : nous n’avons plus pu accéder à nos publics ni les accompagner.

Cette opération s’est accompagnée du renforcement de la pression des collectifs qui avaient commencé en 2018 à se dresser contre l’exercice de nos missions et particulièrement contre notre association. Dans ce contexte et face à ce que je qualifierai d’inaccessibilité chronique des services de la préfecture – en particulier ceux dédiés aux personnes étrangères –, nous n’avons pas réussi après mars 2023 à reprendre sereinement nos activités, notamment nos permanences juridiques, qui permettaient d’accompagner les personnes dans la constitution de leur dossier et pour accéder à leurs droits, notamment celui de bénéficier d’un titre de séjour ou de la nationalité.

La situation est ubuesque. Quelques militants ont le pouvoir d’obstruer l’accès à l’action des associations et aux services publics, y compris ceux d’urgence – le CHM (centre hospitalier de Mayotte), les dispensaires, la préfecture ; les services de l’état civil sont inaccessibles dans certaines communes. Nos associations sont menacées, qu’elles soient opératrices de l’État ou non. Il s’agit d’un frein supplémentaire à l’accès au droit pour le public.

Les difficultés d’accès au droit s’expliquent également par l’existence sur le territoire d’un régime d’exception, le droit dérogatoire ; il creuse toujours plus l’écart entre les personnes françaises et étrangères, et entre les habitants de Mayotte et ceux du reste du territoire français.

En matière de nationalité, le droit est presque réduit à néant, notamment, depuis la réforme d’août 2025, pour les jeunes nés à Mayotte de parents étrangers. Il en va de même pour le droit au séjour – l’introduction de nouvelles conditions pour les visas long séjour va contribuer à réduire drastiquement le nombre de titres de séjour en circulation –, ainsi qu’en matière de contrôle et d’éloignement.

Ce droit dérogatoire et ses réformes successives compliquent la législation, s’agissant notamment du séjour et de la nationalité, c’est-à-dire dans des domaines qui touchent les personnes étrangères, lesquelles représentent une part très importante de la population à Mayotte.

On observe également un défaut d’information dans les langues pratiquées par la population, qui utilise majoritairement le shimaoré. Selon les données de l’Insee de 2022, 80 % des habitants de Mayotte déclarent parler cette langue, contre seulement 55 % pour le français. D’autres langues sont pratiquées, notamment le shikomori et le shibushi. Or l’accès à l’information ne se fait que dans la langue de l’administration : le français.

Par ailleurs, différentes règles coexistent, rendant opaque et incompréhensible le régime en vigueur, s’agissant notamment de l’accès à la nationalité française : trois règles différentes sont susceptibles de s’appliquer selon la date de naissance de l’enfant.

De plus, les entraves à l’accès à l’administration nécessitent de recourir massivement à la justice. Si l’accès au droit était effectif, il n’y aurait pas besoin de faire appel aux services du tribunal administratif – dans un contexte où, comme l’a souligné M. le bâtonnier, les avocats sont peu nombreux à intervenir, en particulier dans le domaine du droit au séjour.

Aux difficultés chroniques d’accès au droit, documentées depuis de nombreuses années, s’ajoutent depuis deux ans, voire plus, des situations systématiques de blocage du fait de collectifs anti-immigration et du contexte post-Chido où la reconstruction des services publics est lente. Ainsi, le service de la préfecture est resté fermé plus de six mois et n’a rouvert que très récemment. Le bureau de l’Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides), intégralement détruit, est toujours fermé.

Par ailleurs, un refus de domiciliation auprès des CCAS (centres communaux d’action sociale) est régulièrement opposé aux personnes étrangères, les éloignant ainsi des possibilités de recours administratif et de notification des décisions.

Enfin, je rappellerai que les services publics ne sont pas sanctuarisés à Mayotte : ils ne sont pas préservés des contrôles d’identité, massifs et fréquents. Nous constatons ainsi régulièrement des contrôles d’identité aux abords ou à l’entrée des lieux d’accès à l’eau, aux soins ou à la justice. Depuis quelques semaines, avec nos partenaires, nous observons un renforcement des contrôles. Or, dès lors qu’un contrôle d’identité est organisé sur un site où une action associative et des services sont déployés pour remédier aux carences de l’État, ces activités ne peuvent être maintenues, pour ne pas exposer les personnes au risque d’interpellation et d’expulsion.

Nous nous interrogeons sur une corrélation entre ce renforcement et l’annonce d’un objectif de 35 000 expulsions d’ici la fin de l’année. Que le renforcement soit cyclique ou s’explique par ce chiffre absolument considérable, il a en tout cas un impact sur nos publics et nos actions.

Tout cela s’inscrit dans un contexte d’hypercentralisation autour du grand Mamoudzou des administrations, des juridictions, des ressources et des quelques avocats disponibles pour accompagner les personnes, avec des difficultés de circulation sur le territoire et ces contrôles d’identité effectués dans des lieux stratégiques, notamment dans la commune de Mamoudzou. Cet élément crée une barrière supplémentaire. En outre, le barreau de Mamoudzou n’est pas doté d’une permanence ou d’une commission consacrée aux étrangers, à la différence de ce qui se passe dans la plupart des territoires, alors même que celui-là est particulièrement marqué par des contentieux et des recours quotidiens et massifs liés au séjour et à l’éloignement.

Une entrave supplémentaire à l’accès à la justice a trait à l’aide juridictionnelle (AJ). Les conditions de son attribution ne sont pas dérogatoires à Mayotte : comme partout ailleurs, elle y est subordonnée au niveau de ressources, lequel doit être justifié, y compris par la production d’un document objectif attestant de l’absence de ressources, généralement un avis d’imposition sur le revenu. Mais, à Mayotte, la direction générale des finances publiques est réticente à remplir ses obligations en la matière et à doter d’un avis d’imposition les personnes qui en sollicitent un. Ainsi, certaines personnes qui pourraient en bénéficier n’en ont pas la possibilité pour la seule raison qu’une administration ne permet pas l’accès effectif au droit.

La dématérialisation des services, enfin, qui est plutôt un facteur d’inclusion lorsqu’elle est fonctionnelle, est malheureusement à Mayotte un outil qui exclut très largement. En effet, celle des services qui permettent de recourir au droit au séjour, comme l’Anef (administration numérique pour les étrangers en France), est déployée sans tenir compte de l’accès effectif à un outil numérique et à une connexion dans un contexte post-Chido. La prise de rendez-vous en ligne est également obligatoire depuis juillet 2018 pour accéder aux services de la préfecture de Mayotte ; or la disponibilité des créneaux est totalement opaque ; ils ne sont que très rarement publiés ou ouverts, de sorte que l’ensemble des associations et personnes concernées tentent d’en obtenir un pendant des semaines, des mois, parfois des années. Dans la procédure que nous avions intentée pour que le préfet ait l’obligation de proposer une alternative à la prise de rendez-vous en ligne, nous avons eu gain de cause, mais l’injonction qui lui a été faite en mars 2024 n’a pas été exécutée et reste lettre morte.

Le déploiement de l’Anef à Mayotte depuis 2023 ne fait pas exception aux réalités observées dans les autres départements français : des défaillances en série, des dysfonctionnements et des bugs. Il s’agit en effet d’un outil numérique, imparfait par essence, à quoi s’ajoutent des difficultés particulières à Mayotte, liées notamment à l’adressage, du fait que le cadastre n’est généralement pas correct et que, les adresses ne pouvant être renseignées, l’enregistrement des dossiers est empêché pour un certain nombre de personnes, outre les cas spécifiques de celles qui sont purement et simplement bloquées par le système.

Les audiences du tribunal administratif, dont les magistrats sont à La Réunion, sont tenues très majoritairement en visioconférence, ce qui empêche le contact direct entre le juge et les parties. Cela contribue à éloigner de l’accès au droit et à la justice les personnes concernées, notamment les personnes étrangères – puisqu’il s’agit essentiellement de référés-liberté ou de référés-suspension.

Mayotte est donc dans une situation alarmante de non-recours massif au droit, qui impliquerait un recours massif à la justice, mais, pour toutes les raisons que je viens d’évoquer, ce recours à la justice est rendu très difficile. La meilleure illustration de ce phénomène de non-recours est le contentieux de l’éloignement, dans lequel nous sommes régulièrement intervenus et dont ma collègue Mélanie Louis vous parlera plus en détail.

Mme Laoura Ahmed, directrice du centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) de Mayotte. Je suis docteure en droit et mon travail a porté sur l’articulation du droit local et du droit commun à Mayotte – ce qui fait écho aux propos du conseil cadial.

Notre association a identifié des problèmes en matière d’accès égal au droit et à la justice, en particulier en milieu rural. Les nombreuses difficultés que connaît notre territoire conduisent souvent les justiciables à ne plus se tourner vers les institutions ni vers les avocats et même à ne plus recourir à leurs droits, même s’ils savent que ces derniers existent, même si l’information est diffusée par plusieurs partenaires. De fait, notre territoire possède un riche tissu d’associations qui parviennent à certains endroits à travailler ensemble. Du reste, le CDAD (conseil départemental de l’accès au droit) a organisé par le passé plusieurs actions pour regrouper le réseau.

Ce qui m’a conduite à travailler dans une structure d’accès au droit était le souci de démontrer que si l’accès égal au droit pour les Mahorais est passé par la recherche d’une réforme et d’une modernisation du droit, les réformes ont connu des disparités et on ne comprend pas – ou on n’a pas montré – l’intérêt d’une articulation du droit local et du droit commun. Ce droit local, qui ne s’applique qu’aux Mahorais de statut personnel de droit local, lesquels l’ont conservé au titre d’une disposition constitutionnelle, a été réformé si souvent qu’il n’est peut-être plus qu’un fantôme, un spectre de lui-même ; mais ceux qui le défendent et qui posent des questions disposent d’acteurs pour leur répondre, comme le conseil cadial. Les recherches que j’ai menées dans le cadre de ma thèse m’ont permis de voir les nuances en la matière.

Sur notre territoire, nous rencontrons à peu près les mêmes difficultés en matière de droit de la famille, de droit des étrangers, de droit foncier et de droit administratif.

D’abord, la population peine à comprendre les dispositifs ou les procédures, et nous ne sommes pas nombreux à pouvoir, du fait de notre formation, l’accueillir et la renseigner. Je pense en particulier aux juristes, aux avocats et aux magistrats, car même s’il existe d’autres professionnels, ce sont ceux qui sont identifiés et vers lesquels se tournent les justiciables.

Par ailleurs, lorsque les Mahorais parviennent à avoir accès aux institutions, ils doivent subir des files d’attente monstrueuses. Il faut ainsi, pour être au tribunal à sept heures du matin, se mobiliser dès trois heures, et quand on arrive, il y a déjà la queue ; il faut ensuite s’annoncer. On peut même manquer des audiences faute de transports ou à cause des embouteillages. Puis, lorsqu’on nous demande de nous expliquer, les mots nous manquent parfois, ou alors il faut faire vite à cause de la file d’attente. De nombreux justiciables pâtissent aussi encore de leur non-maîtrise du français. On observe des situations d’illettrisme, d’analphabétisme et d’illectronisme. Pour certains, le français est une langue étrangère. La méthode d’accueil ou de travail de certains agents des services publics pourrait bousculer certains justiciables ou créer une différence qui leur laisse penser qu’ils sont discriminés. Il existe un sentiment d’inégalité et de discrimination qui rend encore plus difficile l’accès au droit et à la justice.

Dans la plupart des structures qui interviennent auprès des justiciables, on parle le shimaoré ou le kibushi, ce qui est un avantage. Nous intervenons dans les maisons France Services, qui favorisent les permanences de proximité et qui accueillent aussi bien le CIDFF que le CDAD ou des structures de médiation, mais il peut être difficile pour la population de se tourner vers ces structures en raison de conflits de communautés, par exemple à la maison France Services de Combani. Au Sud, à Kani-Kéli, nous intervenons au sein du CCAS. De manière générale, pour que le public s’implique, il faut que nous, professionnels qui avons des facilités, pratiquions l’aller-vers, en nous installant dans des endroits que les personnes ont identifiés et où ils se retrouvent, des espaces qui ont déjà une vie et dans lesquels nous venons leur expliquer leurs droits et leur donner des informations.

Il faut cependant le faire en partenariat, ce qui, sur notre territoire, peut aussi bien fonctionner que ne pas fonctionner, être bloqué ou bloquant. De fait, la concurrence est abondante et nous avons aussi des pratiques différentes. Ainsi, en matière de droit des étrangers, la politique intervient beaucoup et influence nos pratiques. En matière de droit de la famille, il faut réussir à se faire comprendre de la personne qui vient nous demander de l’aide et nous questionne ; or il n’est pas facile d’expliquer le langage judiciaire et juridique en mahorais et en kibushi. Il faut sans cesse vulgariser le français et trouver le bon mot en shimaoré et en kibushi, car nos langues sont d’une telle richesse que les mêmes mots permettent de dire beaucoup de choses.

Il existe également tout un questionnement sur la mobilisation des intérêts des uns et des autres : selon l’avantage qu’on y trouvera, on se tournera vers le droit local ou vers le droit commun. Mais on ne se demande pas automatiquement si, en tant que Mahorais, on relève du statut personnel – ce qui permet de savoir vers qui se tourner ou quoi dire au tribunal pour que celui-ci renvoie le cas échéant vers le conseil cadial. Et, du coup, le droit local et le droit commun sont appliqués par les mêmes juridictions. Ce n’est pas ce que prévoit la modernisation de notre droit – à ce compte, supprimons purement et simplement de la Constitution l’article qui nous permet d’appliquer le droit local !

Il y a aussi eu de telles tensions que certains publics ne vont pas chercher à faire valoir leurs droits, par peur : lorsqu’ils se rendent dans les administrations, ils sont arrêtés à la sortie et reconduits à la frontière, même lorsqu’ils sont en cours de procédure et font l’objet d’un début de décision.

Un justiciable à qui un avocat a permis d’obtenir gain de cause le recommande alors à tout le monde et l’avocat se retrouve tellement sollicité qu’il en a marre – pardonnez le terme – ou est épuisé. Les gens l’appellent quand ils estiment qu’il y a urgence, sans penser qu’il a le droit, en dehors de son temps de travail, d’être tranquille chez lui et de vivre sa vie de famille.

Certains magistrats parviennent à travailler avec des associations et lorsqu’un magistrat intervient dans des actions collectives d’information organisées par les associations, un lien de confiance se crée entre les justiciables et le tribunal. Il suffit pour cela d’un magistrat ou deux dans les différents domaines.

Le milieu rural connaît des problèmes spécifiques. De mobilité, d’abord. C’est un frein physique. Il faut déjà pouvoir aller à Mamoudzou et en revenir. Il y a dans nos publics des parents qui veulent s’informer sur les droits de leurs enfants, mais ils doivent déposer leurs enfants à l’école, puis accomplir leurs démarches et revenir, ce qui prend beaucoup de temps. Souvent, en milieu rural, lorsqu’un partenaire ou une structure se rend dans un lieu, comme le CIDFF à Kani-Kéli, il est intéressant d’informer les autres partenaires pour y aller et y travailler ensemble. Cette dynamique est importante. En revanche, il suffit qu’un usager soit mal accueilli dans une structure pour que toutes les structures soient mises dans le même sac, ce qui pose problème.

Il est donc très important de nous interroger sur toutes ces modernisations de notre droit, sur l’alignement de droits juridiques, sociaux ou économiques sur notre territoire et, surtout, sur le rapport entre le droit local et le droit commun, qui touche les relations personnelles, les droits des enfants et les droits dans la famille.

M. le président Frantz Gumbs. Je m’adresse à nouveau au conseil cadial. Je crois comprendre que, comme le dit aussi Mme Ahmed, la population se tourne encore vers l’institution cadiale parce qu’elle ne connaît ou ne comprend pas la complexité du droit commun. Avez-vous des relations avec le système judiciaire, la gendarmerie, la police, les juges, les magistrats, avec toutes les institutions qui représentent le droit ? Vous consultent-ils ou les consultez-vous ? Le cas échéant, dans quelles circonstances ?

M. Charif Said Adinani. Je rappelle que le conseil cadial a préparé un document destiné à vous être transmis et que j’expose ici les bases permettant de le comprendre.

Les cadis ont été à l’œuvre dans toute la société mahoraise dès les temps anciens, avant même que les Français n’arrivent à Mayotte, et ils ont été au premier plan pour les accords entre les autorités françaises et les Mahorais. Jusqu’à la départementalisation, c’étaient les cadis qui réglaient tous les problèmes, à tous égards. Les Mahorais sont un peuple qui, bien que petit, a préservé sa culture, ses valeurs et sa tradition, y compris sa religion, et il y est encore ancré.

Lors de la départementalisation, on a fait croire que les cadis allaient disparaître et – je regrette de le dire, mais c’est la réalité, même si beaucoup ne le pensent pas – toutes les structures organisées ou créées parallèlement étaient destinées, dans cette perspective, à prendre le relais des missions des cadis. Il y a même eu un sketch intitulé « Adieu le grand cadi ».

Mme Ahmed évoquait tout à l’heure la suppression de l’article de la Constitution qui permet l’application du droit local. Il faut déjà être assez intelligent pour comprendre ce que cela veut dire. Le peuple mahorais admet ses valeurs culturelles et religieuses. À Mayotte, la limite entre la religion et la culture est infime. Ce peuple a le droit de se voir appliquer le droit local tant qu’il n’y a pas renoncé, mais ce droit local est un droit plus ou moins religieux, le minhaj, que seuls les cadis connaissent.

D’un côté, donc, il y a un peuple accroché à ses valeurs, c’est-à-dire à la reconnaissance de sa religion et des représentants de celle-ci, qui sont en même temps les régulateurs de la société. De l’autre côté, les démarches politico-administratives consistant à faire changer les choses en s’attaquant aux normes. Or la population n’a jamais été préparée à cela et jamais personne n’a osé faire une campagne pour tenter ouvertement de faire comprendre aux Mahorais qu’ils ne devaient plus être musulmans, qu’ils devaient changer et ne plus appliquer le droit local. La population, n’ayant pas de telle perspective – et c’est tant mieux ! –, est restée sur ses bases religieuses et a continué à faire confiance aux cadis.

Le gros problème est que ce travail visant à dénigrer les cadis sur le plan administratif, ce changement non préparé et qui n’a pas dit son nom, ont laissé la population mahoraise dans l’impasse, tout en dévaluant les cadis. Cela n’a pas empêché le conseil cadial de travailler : il travaille ! La départementalisation date de 2011 ; jusqu’en 2017, tout le monde tournait le dos aux cadis, mais les services de l’administration sont revenus vers eux lorsqu’ils se sont rendu compte qu’ils ne pouvaient pas fonctionner à Mayotte sans eux. Aujourd’hui, pour répondre à votre question, les cadis travaillent donc avec le tribunal. Le juge, le président du tribunal et le procureur de l’époque nous ont bien signifié qu’il serait impossible de travailler à Mayotte sans les cadis, qui représentaient légitimement la population.

Les cadis interviennent ainsi en tant que sachants, en tant qu’aumôniers à la prison et à l’hôpital lorsque c’est nécessaire, par exemple en cas de décès d’étrangers ou de problèmes psychiques, mais ils le font sans écrit. L’ARS (agence régionale de santé) a compris qu’elle ne pouvait pas faire passer un message de l’administration ou des services de l’État à la population sans les cadis ; donc ceux-ci participent, mais sans écrit. Les notaires travaillent avec les cadis en catimini, en leur envoyant les clients avec les dossiers à remplir, parce que personne ne peut connaître le foncier de Mayotte sans l’aide des cadis.

Les cadis ont joué ce rôle pendant toutes les années où on essayait de les mettre à la porte, avant que l’administration, ne pouvant se passer d’eux, revienne vers eux ; et si les structures au niveau local, comme les services du département ou les associations, ont continué à croire pouvoir faire le travail seules, certaines ont compris et sont revenues aussi, comme l’Acfav (Association pour la condition féminine et l’aide aux victimes). Nous pensons que la mission de ces associations est légitime et que leur travail est nécessaire, mais au lieu de procéder en partenariat, elles ont commencé par vouloir se substituer aux cadis. Nous accueillons à bras ouverts celles qui reviennent.

Les cadis travaillent tous les jours et produisent tous les documents écrits relatifs à leurs missions, mais cela n’a jamais été rendu officiel, car certains veulent toujours les effacer, alors qu’ils doivent être le support de la société– nous l’avons prouvé et continuons à le faire, car nous avons foi en ce que, puisque nous sommes musulmans, tout ce que nous faisons, même si ce n’est pas reconnu, sera récompensé par Dieu. Nous intervenons tous les jours, dans tous les villages et dans tous les conflits, mais, du fait de la diminution de nos moyens, nous n’avons pas la force de le faire comme auparavant. Nous aurions simplement souhaité que le service cadial soit réhabilité et doté des moyens de continuer à travailler en partenariat avec toutes les associations, toutes les juridictions et tous les services, car il est démontré que les cadis sont la couche intermédiaire entre la population mahoraise et l’extérieur. Tant qu’on ne voudra pas reconnaître cette réalité ni mettre les moyens pour cela fonctionne, Mayotte continuera à sombrer.

Je conclurai par un cas très concret qui m’a beaucoup frappé. Nous avons été sollicités par la PJJ (protection judiciaire de la jeunesse) pour nous occuper des enfants qui étaient encore à leur charge et, lors des séances auxquelles nous avons participé, je me suis rendu compte qu’il existait des enfants sous tutelle des associations. Pourtant, tant que les Mahorais se reconnaissent le droit d’être musulmans et ne renoncent pas à suivre le droit local, leur vie est gérée selon ces principes ; or les associations qui prennent d’office un rôle d’autorité et de représentation pour des enfants pourvus d’une famille n’y sont pas autorisées par le droit local. C’est faire du forcing que de vouloir appliquer à tout prix le droit commun, car la loi ne le permet pas tant que la personne concernée ne l’a pas demandé. Au lieu de joindre leur énergie à celle du conseil cadial au service d’une amélioration, elles créent des problèmes sociaux, des problèmes de vivre-ensemble. La population mahoraise est en train de constater que des associations se constituent à Mayotte pour diviser la société mahoraise, en vue peut-être de créer pour les jeunes une société à part qui ne soit pas soumise à la culture mahoraise. Ce n’est pas possible. Aucun peuple n’a jamais renoncé à sa culture.

M. le président Frantz Gumbs. L’institution cadiale traite-t-elle différemment les Mahorais et les étrangers résidant à Mayotte ?

M. Charif Said Adinani. Pas du tout. Nous entrons ici dans le vif de nos croyances religieuses : toute personne qui se rend chez les cadis doit être respectée. À Mayotte, l’islam est appliqué d’une manière si exemplaire que nous souhaiterions servir de modèle à l’Hexagone – puisque c’est là-bas que des problèmes apparaissent avec l’islam.

À Mayotte, les cadis pratiquent l’islam de manière très originale, tolérante, en acceptant les règles. Le grand cadi, dans son prêche du mardi, répète régulièrement aux cadis de ne jamais se laisser influencer par le milieu social de leurs interlocuteurs. Avant d’être des hommes, ils doivent être des cadis, des représentants de la dignité religieuse.

Dans le dossier que nous allons vous envoyer, il y a des statistiques. Je vous garantis que parmi les populations qui consultent le conseil cadial, la plus nombreuse est celle des étrangers.

M. le président Frantz Gumbs. Monsieur le bâtonnier, les avocats ou le barreau sont-ils en rapport avec l’institution cadiale ?

M. Yanis Souhaili. Malheureusement, depuis trois ans que je suis bâtonnier, je n’ai jamais eu de rapports avec l’institution cadiale. Beaucoup considèrent que nous sommes inaccessibles, mais c’est faux. À chaque fois que nous sommes conviés à des réunions, nous nous y rendons, mais nous sommes rarement conviés – sauf par l’autorité judiciaire, pour qui nous sommes un partenaire essentiel. Ni l’institution cadiale ni l’autorité préfectorale ne nous invitent, par exemple. Je n’ai jamais rencontré le préfet ou le sous-préfet.

M. le président Frantz Gumbs. Tout le monde a accès à l’institution cadiale, qui est présente sur tout le territoire mahorais, mais tout le monde n’a pas accès à l’institution judiciaire et ne connaît pas le droit commun. Le barreau contribue-t-il à la diffusion d’informations juridiques ?

M. Yanis Souhaili. J’aimerais bien faire connaître notre métier et le droit, mais puisque nous autres, membres du barreau, sommes très peu nombreux et que l’activité judiciaire est très prenante, nous n’en avons pas le temps – sans compter que, je le répète, nous sommes très rarement conviés par les autres acteurs. Nous sommes prêts à parler avec tout le monde et à relancer le conseil cadial pour renforcer les relations entre la juridiction et les cadis.

M. le président Frantz Gumbs. Madame Louis, vous souhaitiez aborder la question des éloignements.

Mme Mélanie Louis, responsable des questions d’expulsions à la Cimade. Le contentieux de l’éloignement illustre le phénomène de non-recours massif. Alors que Mayotte est le département français qui expulse le plus grand nombre de personnes, avec plus de 20 000 éloignements par an, ces éloignements donnent lieu à peu de recours contentieux : en 2022, seules 6 % des personnes retenues au CRA (centre de rétention administrative) de Mayotte ont pu saisir le juge des référés. Pour 2024, les chiffres sont pires encore : seules 12 % des 22 300 personnes enfermées au CRA de Mayotte ont pu accéder à l’association présente en rétention pour l’aide à l’exercice effectif des droits. Parmi celles-ci, seules 311 ont saisi le juge des référés, soit 1,39 %. Sur ces saisines, un tiers a abouti à une suspension de l’OQTF (obligation de quitter le territoire français). Au-delà de ces saisines, notre association a aidé à préparer 1 949 recours gracieux. En tout cas, l’écrasante majorité des mesures d’éloignement échappe à tout contrôle juridictionnel.

Le taux de saisine du juge judiciaire – qui contrôle la légalité du placement en rétention – est encore plus dérisoire. Il est de 0,3 %, car la majorité des personnes retenues sont expulsées avant l’aboutissement de la procédure.

Dans un peu plus d’un tiers de ces cas, les retenus obtiennent la mainlevée de la rétention. Ainsi, quand les personnes réussissent à saisir le juge, les procédures sont souvent annulées parce qu’entachées d’illégalité, ce qui rejoint le constat des associations sur le terrain. Les procédures d’interpellation et de délivrance d’OQTF sont souvent menées de manière expéditive par la police et non par la préfecture, sans prise en compte de la situation individuelle des personnes, contrairement à ce que prévoit la loi. Cela donne lieu à des situations ubuesques, voire indignes d’un État de droit. Ainsi, des Français, des détenteurs d’un titre de séjour en cours de validité ou des mineurs ont été placés en rétention en vue d’une expulsion.

Pour nous, le non-recours s’explique principalement par le fait que, dans le cadre dérogatoire en vigueur à Mayotte et dans d’autres territoires ultramarins, le recours en excès de pouvoir n’est pas suspensif de l’éloignement. L’administration peut ainsi expulser les personnes sans délai, sans leur laisser le temps de saisir le juge. La mesure d’éloignement échappe ainsi au contrôle juridictionnel, au même titre que la mesure de rétention – qui doit pouvoir être contrôlée par un juge judiciaire.

C’est particulièrement le cas à Mayotte, compte tenu de la célérité des éloignements, qui ont souvent lieu en moins de vingt-quatre heures et tôt le matin. Les personnes n’ont généralement pas le temps de rencontrer les représentants de l’association présente en rétention ou de saisir un avocat et encore moins celui de réunir les pièces nécessaires au recours.

Ce constat des associations a été corroboré par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, qui, dans le cadre du suivi de l’exécution de la décision de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’affaire Moustahi contre France, a invité en juin 2023 les autorités françaises à faire respecter la loi au sujet de la possibilité de saisine du juge des référés. Pourtant, ce n’est toujours pas le cas plus de deux ans plus tard.

Dans le cadre du régime dérogatoire en vigueur à Mayotte, seul le référé-liberté permet de suspendre l’exécution de la mesure d’éloignement. Or la nature même de ce référé ne permet pas un droit au recours effectif, puisque ses critères de recevabilité sont bien plus restrictifs que ceux du contentieux en excès de pouvoir. Le requérant doit notamment justifier de l’urgence de la situation et du caractère grave et manifestement illégal de l’atteinte à ses libertés fondamentales. Quand le requérant n’a pas réuni les justificatifs suffisants dans les délais très brefs qui lui sont impartis, le juge des référés peut rejeter la requête en quelques heures, sans audience, par une ordonnance de tri.

Par-delà ce cadre juridique dérogatoire, les pratiques de l’administration entravent l’accès à la justice. Il est courant que des personnes ayant saisi le juge des référés soient expulsées. Le rapport commun des associations sur les centres et locaux de rétention administrative pour 2024 rappelle que l’an dernier, le juge des référés a dû enjoindre vingt-huit fois à la préfecture de Mayotte d’organiser le retour de personnes éloignées malgré le dépôt d’un référé, ce qui représente plus de deux injonctions retour par mois. En juillet, le Conseil d’État a sanctionné la préfecture de Mayotte pour violation du droit au recours effectif dans une affaire de ce type. Si nous saluons cette décision, nous regrettons que bien d’autres personnes dont ce droit est violé ne puissent pas aller jusqu’au Conseil d’État.

En outre, aucun recours n’est déposé pour les mineurs au CRA de Mayotte, si bien que les décisions les regardant échappent complètement au contrôle du juge.

Enfin, la non-exécution des décisions de justice – que ma collègue a évoquée à propos de l’Anef – est flagrante dans le territoire mahorais. Par exemple, de nombreuses décisions de justice annulant la mesure d’éloignement et enjoignant à la préfecture de faire revenir l’intéressé sur le territoire ne sont pas respectées. Il en va de même pour des jugements du tribunal administratif annulant la mesure d’éloignement et enjoignant de délivrer une autorisation provisoire de séjour – nous retrouvons les personnes concernées en centre de rétention. Nous développerons d’autres exemples en réponse au questionnaire que vous nous avez adressé.

M. le président Frantz Gumbs. La Cimade, qui est une association nationale, prône une application stricte du droit et de la réglementation des étrangers. Mais le droit s’applique en tenant compte du contexte. Échangez-vous avec l’institution cadiale, qui semble assez respectée à Mayotte ?

Mme Victoria Logrippo. Nous n’avons pas de relation régulière avec l’institution cadiale, même si nous avons échangé avec ses représentants il y a quelques mois. Nous partageons avec elle de nombreux constats. Nous respectons l’intervention des cadis et nous veillons à l’application du droit coutumier. Selon nous, le recours à un cadre dérogatoire n’est pas justifié à Mayotte et les relations entre le droit dérogatoire et le droit coutumier ou cadial ne sont pas fluides. Nous le prenons en compte dans notre accompagnement, notamment pour les situations administratives complexes.

Dans le cadre interculturel mahorais, certaines pratiques locales sont méconnues par le droit dérogatoire – le droit républicain exige par exemple le mariage civil pour justifier d’une union, en plus du mariage religieux. Comme le représentant du grand cadi l’a expliqué, le droit coutumier, local, est méprisé au quotidien par les tenants du droit républicain.

M. le président Frantz Gumbs. Madame Ahmed, vous êtes spécialiste du droit républicain – pour reprendre la formule de Mme Logrippo – et défendez les droits des femmes mahoraises. Échangez-vous avec l’institution cadiale dans ce cadre ?

Mme Laoura Ahmed. Nous avons eu des contacts réguliers jusqu’en 2023 ou 2024. Un cadi a participé au jury de ma thèse et l’institution cadiale m’a soutenue pendant la préparation de ce travail en me donnant accès à des documents sur l’activité judiciaire coutumière. À l’issue de ma thèse, j’ai travaillé avec les membres de cette institution sur la professionnalisation de leurs pratiques, pour valoriser leur action et démontrer l’intérêt de faire travailler ensemble les acteurs du droit local et du droit commun, parce que les justiciables ont tendance à utiliser l’un ou l’autre selon leurs intérêts.

Dans beaucoup de situations, les droits n’étaient pas reconnus et les justiciables ne donnaient pas toutes les informations à l’institution judiciaire, car il était plus facile pour eux d’aller vers le conseil cadial. À une époque, les cadis ont ainsi pris en charge des affaires de droit des biens, de droit testamentaire ou même de tutelle, en travaillant avec des notaires. Jusqu’en 2011, une magistrate a reconnu cette activité par des exequatur, qui permettent aux décisions prises par les cadis jusqu’à cette date de continuer à produire des effets.

En 2011, avec la départementalisation, les choses ont été modernisées, le tribunal a récupéré une partie des compétences cadiales et les décisions cadiales ont été privées d’effets auprès des administrations publiques – certaines familles ne peuvent ainsi faire valoir la décision du cadi auprès de la CAF (caisse d’allocations familiales) et se voient demander la production d’une décision de droit français.

Nous menons des actions d’information pour que chacun sache de quel droit il relève et puisse, le cas échéant, renoncer volontairement au statut personnel au profit du droit commun.

C’est en travaillant avec les cadis que nous pourrons couvrir l’ensemble des besoins des justiciables et lever, y compris auprès de ceux-ci, les freins à l’accès à la justice. Je pense notamment aux incompréhensions. Les associations, entre autres acteurs, ne doivent pas renoncer à travailler avec les cadis, même si elles ne connaissent pas ce domaine. Il faudrait ainsi prévoir des conventionnements avec les institutions et des interactions plus dynamiques. Ce serait un véritable levier pour l’accès au droit et à la justice.

M. le président Frantz Gumbs. Si chacun d’entre vous avait une demande à faire au gouvernement français pour améliorer l’accès à la justice à Mayotte, quelle serait-elle ?

Mme Laoura Ahmed. Il faut informer chacun sur ses droits, par tout moyen, de manière individuelle et collective. Pour cela, nous n’avons pas d’autre choix que de travailler en réseau. Nous ne pouvons plus rester sourds aux appels au secours d’un justiciable simplement parce qu’il ne sait pas parler français, ne comprend pas le droit, a du mal à accéder à un avocat ou préfère certains acteurs à d’autres.

Un livret d’accompagnement permettrait à chacun de connaître le travail de l’autre et de le valoriser, dans le respect des compétences de tous.

Mme Mélanie Louis. Nous demandons principalement la fin du régime dérogatoire, qui constitue la plus grande entrave à l’accès à la justice sur le territoire mahorais, en tout cas pour les étrangers. En outre, nous souhaitons que soit garanti le libre exercice des actions associatives en faveur d’une meilleure information sur les droits. Le contrôle des pratiques des agents des services interpellateurs devrait par ailleurs être amélioré, pour garantir le respect du cadre législatif en vigueur.

Enfin, il faudrait diffuser largement des supports d’information clairs et dans les langues du territoire concernant les droits des personnes et les procédures pour les faire valoir.

M. Charif Said Adinani. La destruction de la valeur du conseil cadial s’est faite en douce, indirectement. Une Mahoraise souhaitant faire valoir une décision cadiale devant une administration publique a vu sa demande rejetée. Je suis intervenu auprès de l’administration ; j’ai dû remonter tous les échelons, en me heurtant à chaque fois à des refus. Finalement, mon dernier interlocuteur, après avoir appelé, je crois, le tribunal, a constaté que la décision cadiale devait être prise en considération, aucun texte ne l’interdisant. La valeur des décisions cadiales n’a pas été détruite ou oubliée dans les textes officiels. Nous sommes victimes de consignes données oralement, dans le cadre d’une campagne d’influence pour détourner les Mahorais des cadis. Nos décisions n’ont plus de valeur juridique. Mais nous travaillons avec le tribunal en tant que sachants, concernant les dossiers que le droit commun ne permet pas de traiter.

Nous demandons que l’État officialise ce travail pour que nous ne soyons pas traités comme des inconnus. Il faut que la population mahoraise comprenne notre rôle.

M. Yanis Souhaili. Les auditions de ce jour l’ont montré, Mayotte est un territoire spécifique, pour lequel le droit commun n’est pas forcément la meilleure des solutions. Dans votre questionnaire, vous m’avez interrogé sur l’articulation entre droit national et droit coutumier et vous m’avez demandé si l’ancrage du droit coutumier et de la justice cadiale était un obstacle à l’accès au droit. Selon moi, non. Les cadis ont raison de dire qu’ils ont toute leur place. De même, la justice de droit commun a sa place. Le tout est que chacun reste dans son domaine et que nous travaillions ensemble.

Si j’avais une demande à formuler au gouvernement, ce serait d’accroître les moyens de la justice à Mayotte. Vous devriez voir dans quelles conditions nous travaillons, depuis le passage du cyclone Chido, en décembre 2024. En huit mois et quelques, la situation n’a pas avancé. J’aimerais que Paris comprenne qu’il faut investir dans une cité judiciaire, avec un beau tribunal et une belle cour d’appel. Il faut des magistrats, des personnels du greffe, des interprètes, des avocats. Il faut aller de l’avant, sans prétendre appliquer intégralement le droit commun à Mayotte. La République sait ménager une place aux droits locaux spécifiques, en Alsace-Lorraine, par exemple. Elle pourrait et doit le faire à Mayotte.

Par ailleurs, les règles de la garde à vue doivent être adaptées dans ce territoire. Nous sommes vingt-huit avocats à y exercer. Il nous est demandé d’intervenir en garde à vue. Nous sommes prêts à le faire, mais nous ne pouvons être rémunérés que pour les quatre premières interventions ; au-delà, un plafond s’applique et le travail est supposé être bénévole. Certains avocats le refusent donc. Souvent, à cause d’un tel barème, les gardés à vue ne sont pas assistés d’un avocat.

Dans d’autres domaines, nous souhaiterions être soumis au droit commun. Par exemple, à Mayotte, les jurés des assises ne sont pas tirés au sort sur les listes électorales, mais nommés après avoir fait acte de candidature auprès du procureur. C’est la présidente du tribunal et le préfet qui valident les candidatures. Or les candidats sont toujours les mêmes. En théorie, Mayotte est le seul département où les dispositions relatives à la cour criminelle départementale ne s’appliquent pas. Dans les faits, c’est comme si elles s’y appliquaient, car les jurés y sont toujours les mêmes. Il n’y a plus aucune surprise dans les décisions.

En bref, nous aimerions davantage de moyens à Mayotte.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie pour vos différentes contributions, que vous pourrez enrichir par écrit.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Patrice Latron, préfet de La Réunion (lundi 22 septembre 2025)

M. le président Frantz Gumbs. Nous poursuivons nos travaux en nous intéressant à la situation de La Réunion en matière d’accès au droit et à la justice. Monsieur le préfet, soyez le bienvenu. Vous pourrez nous dresser un premier état des lieux des éventuels dysfonctionnements et des besoins de la population dans ce domaine. Vous avez pris vos fonctions il y a presque un an et avez précédemment occupé des postes à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, en Martinique et à Saint-Pierre-et-Miquelon. L’analyse comparative, dans le temps et l’espace, que vous pourrez faire nous sera particulièrement utile.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Patrice Latron prête serment.)

M. Patrice Latron, préfet de La Réunion. Ayant effectivement pris mes fonctions il y a dix mois, je ne prétends pas être le meilleur spécialiste de La Réunion, même si, outre-mer, les problématiques remontent très vite au représentant de l’État. J’ai ainsi, depuis mon arrivée, vécu un certain nombre de crises, d’événements, mais aussi de rencontres et de réunions qui, je le crois, me permettent d’avoir une certaine connaissance de ce territoire magnifique et enthousiasmant.

La Réunion est un département-région d’outre-mer. L’île comprend à la fois un conseil régional et un conseil départemental, qui couvrent tous deux la même superficie, c’est-à-dire l’ensemble du territoire. Un de ses avantages, pour le représentant de l’État que je suis, réside dans son nombre de communes relativement faible par rapport aux départements de métropole – caractéristique que partagent d’ailleurs la plupart des territoires d’outre-mer. La Réunion, dont la population progresse, ne compte ainsi que vingt-quatre communes pour un peu de moins de 900 000 habitants : nous n’avons pas de villages.

Il existe en revanche, dans les Hauts, à l’intérieur de l’île, des hameaux – ou îlets, comme on les appelle – qui regroupent seulement quelques dizaines d’habitants. C’est particulièrement vrai dans les cirques, notamment celui de Mafate, d’où l’on ne peut accéder aux villes et aux services publics qu’en hélicoptère ou après quelques heures de marche puis de voiture.

La densité de la population est élevée : en 2022, elle était trois fois supérieure à la moyenne nationale, avec 352 habitants par kilomètre carré. Les habitants se concentrent dans les Bas, c’est-à-dire les communes qui bordent la mer, tandis que la densité est beaucoup plus faible dans les Hauts de l’île – je rappelle que La Réunion est une montagne qui culmine à 3 000 mètres d’altitude –, notamment dans le parc national qui couvre une grande partie du territoire.

La pauvreté est également plus marquée qu’en métropole. C’est presque un paradoxe, tant l’île est par ailleurs fortement développée, avec des infrastructures d’une qualité parfois exceptionnelle – je pense à la nouvelle route du littoral, une deux fois deux voies construite en viaduc sur 10 kilomètres –, des pistes cyclables et des centres-villes bien équipés, mais 36 % de la population vit sous le seuil de pauvreté, soit 2,5 fois plus que la moyenne nationale. Le taux de chômage, comme dans beaucoup de territoires d’outre-mer, est aussi particulièrement élevé, puisqu’il atteint 17 %, contre environ 7,5 % au niveau national, et même 29 % chez les 15-29 ans.

M. le président Frantz Gumbs. À vous entendre, j’ai le sentiment que si La Réunion semble en retrait comparativement à l’Hexagone sur plusieurs plans – la pauvreté, le chômage – , elle est un peu en avance par rapport à d’autres territoires d’outre-mer.

M. Patrice Latron. À l’exception de la Guyane, où je me suis rendu en 2020 dans le cadre d’une mission de longue durée, j’ai exercé mes fonctions dans les autres outre-mer il y a un certain nombre d’années. Ma connaissance du développement de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Martin ou de Saint-Barthélemy commence donc à être assez lointaine. Il est vrai, néanmoins, qu’en atterrissant à La Réunion en novembre dernier, j’ai eu le sentiment – sans doute en partie faussé par l’absence d’éléments de comparaison récents – d’arriver dans un territoire assez bien développé.

M. le président Frantz Gumbs. D’une manière générale, l’ensemble des services publics sont-ils accessibles ? Outre l’éloignement géographique par rapport aux centres urbains, il existe dans certains départements des difficultés liées à la langue ou encore à la dématérialisation accrue des services administratifs. Qu’en est-il à La Réunion ?

M. Patrice Latron. En tant que représentant de l’État, je peux donner le sentiment d’avoir une vision un peu partisane, mais j’ai l’impression que les choses fonctionnent plutôt bien. Les services publics et les infrastructures me semblent de bonne, voire d’excellente qualité : qu’il s’agisse de l’éducation, de la culture, des services de santé, de la justice, de la protection sociale ou de la sécurité, il me semble que La Réunion peut être considérée comme une vitrine de l’outre-mer.

Le territoire est en tout cas attractif pour les fonctionnaires, grâce à la qualité de vie et de travail et à la cohésion sociale qui y règnent : le vivre-ensemble à la réunionnaise dont on parle souvent est une réalité, même si quelques nuances doivent évidemment être apportées. Lorsque j’ai dû recruter un directeur d’administration, j’ai toujours reçu plusieurs candidatures de valeur, ce qui n’est pas forcément le cas dans d’autres territoires, où l’on doit parfois recruter l’unique candidat, voire susciter des candidatures. C’est d’ailleurs vrai pour tous les grades : nous devons fréquemment répondre à des demandes de rapprochement familial et à des candidatures de personnes souhaitant rejoindre leur territoire, mais aussi d’agents extérieurs souhaitant être affectés à La Réunion, qui jouit d’une excellente réputation au sein de la fonction publique. Or quand on a le choix entre plusieurs postulants, on peut généralement recruter des personnes motivées et qui travaillent bien, à tous les niveaux – directeurs, attachés, secrétaires administratifs, agents de catégorie C. Il y a, bien sûr, toujours des améliorations et des innovations à apporter – j’en prends ma part –, mais, globalement, les services publics fonctionnent bien.

Le réseau routier est lui aussi d’excellente qualité. Je rends d’ailleurs hommage aux collectivités qui l’entretiennent. J’ai été surpris, en prenant mes fonctions, de constater combien même les petites routes de montagne sont bien entretenues. S’agissant des transports en commun, s’il existe un service de cars bien organisé et structuré, on constate malgré tout d’importants embouteillages aux entrées des principales villes le matin et le soir. Le réseau doit donc être amélioré. Les collectivités s’y emploient, qu’il s’agisse des villes de Saint-Denis et de Saint-Pierre, qui sont les plus concernées, ou du conseil régional.

Quant à la langue, les services publics doivent effectivement s’adapter au fait que le créole reste la langue usuelle pour un certain nombre de Réunionnais, qui le comprennent et le parlent mieux que le français. Cela ne pose pas de problème au quotidien, car de nombreux résidents créoles travaillent dans les services de l’État, mais une difficulté était apparue dans l’accès au numéro d’appel d’urgence pour les femmes victimes de violences, le 3919, qui est géré depuis la métropole. Dans ce domaine, La Réunion est loin de se distinguer, puisqu’il s’agit du deuxième ou du troisième département de France en matière de violences faites aux femmes rapportées à la population. Une revendication s’est légitimement exprimée, l’année dernière, pour que les femmes puissent contacter le numéro d’urgence en créole réunionnais, qui n’est pas tout à fait le même que le créole antillais. Cette question est a priori réglée. L’administration cherche en tout cas à se mettre à la portée de ceux – parfois les plus démunis – qui ont des difficultés avec l’usage du français.

M. le président Frantz Gumbs. Les services de la préfecture sont-ils accessibles de partout ? Sont-ils localisés uniquement dans la capitale, ou existe-t-il des sites déconcentrés ?

M. Patrice Latron. La Réunion me semble harmonieusement dotée en sous-préfectures, puisque la préfecture et les trois sous-préfectures couvrent les quatre points cardinaux de l’île : la préfecture se trouve au nord, la sous-préfecture de Saint-Benoît à l’est, celle de Saint-Paul à l’ouest et celle de Saint-Pierre dans le sud.

Comme partout en France, nous avons aussi développé des maisons France Services. L’île compte environ trente de ces structures, qui permettent à chaque habitant de vivre à vingt à trente minutes d’un service public, conformément à l’objectif fixé par le Président de la République.

M. le président Frantz Gumbs. Même si le principe de séparation des pouvoirs impose aux services de l’État de rester à bonne distance des services judiciaires, quelle perception avez-vous du niveau de confiance – ou de défiance – des Réunionnais en matière d’accès à la justice et au droit ?

M. Patrice Latron. L’honnêteté m’oblige à dire que je ne suis pas le meilleur interprète des Réunionnais quant à leur rapport à la justice : lorsque je les rencontre, c’est plutôt dans le cadre de réunions administratives, pour évoquer le fonctionnement des administrations dont j’ai la charge. Vu de l’extérieur, je n’ai pas connaissance de polémiques vis-à-vis de la justice.

La relation entre la préfecture et les institutions judiciaires me semble quant à elle excellente. Nous avons, comme c’est souvent le cas outre-mer, des relations constructives avec les parquets de Saint-Denis et de Saint-Pierre – vous savez que les procureurs sont le point de contact quasiment exclusif du préfet –, chacun dans notre champ de compétences. Je songe par exemple à la lutte contre les bandes qui s’affrontaient entre elles dans une logique de contrôle de territoires. J’ai, dès ma prise de fonction, souhaité agir contre ce phénomène qui était né quelques années plus tôt et portait atteint au vivre-ensemble à la réunionnaise. J’ai donc déployé un plan anti-bandes, incluant des actions de prévention de la délinquance ainsi qu’une organisation différente pour réprimer ces agissements. La justice y a immédiatement adhéré et a institué un certain nombre de dispositifs pour l’appuyer. Les procureurs et moi-même avons effectué des sorties sur le terrain, de jour comme de nuit, devant les médias. J’apprécie cette relation avec les magistrats du parquet, qui sont mes seuls partenaires à La Réunion.

M. le président Frantz Gumbs. Au-delà de l’accès la justice, se pose également la question de l’accès au droit, c’est-à-dire de l’information des citoyens sur leurs droits, assurée notamment par les CDAD (conseils départementaux de l’accès au droit). Je crois savoir que les services de l’État contribuent, dans certains départements, à cette information. Est-ce le cas à La Réunion ?