rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, (n°1907 et lettre rectificative n°, 1999). — Commentaires d'articles et annexes

SOMMAIRE

Pages

1. Commentaire des articles
2. Article liminaire Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2025 et 2026
3. PREMIÈRE PARTIE : Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2025
4. Article 1er Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d’équilibre et des objectifs de dépenses pour 2025
5. Article 2 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et de ses sous-objectifs pour 2025
6. Article 3 Rectification de la contribution des régimes d’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé pour 2025
7. DEUXIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2026
8. TITRE Ier dispositions relatives aux recettes, au recouvrement et à la trésorerie
9. Article 4 Amélioration des capacités juridiques du recouvrement
10. Article 5 Simplifier l’affiliation, la déclaration de revenu, l’action sociale et la gouvernance de la sécurité sociale des artistes-auteurs
11. Article 6 Gel des seuils de revenus pris en compte pour le calcul de la contribution sociale généralisée portant sur certains revenus de remplacement
12. Article 7 Créer une contribution des organismes complémentaires au titre de l’année 2026
13. Article 8 Réduction des niches sociales applicables à certains compléments salariaux
14. Article 9 Rationalisation d’exonérations spécifiques
15. Article 10 Simplifier la régulation du secteur des médicaments
16. Article 11 Améliorer la gestion de la trésorerie du régime général en instaurant un mécanisme d’acompte des remises relatives aux produits de santé
17. Article 12 Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale
18. TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
19. Article 13 Compensation par l’État des pertes de recettes pour la sécurité sociale
20. Article 14 Approbation, pour l’année 2026, des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse
21. Article 15 Objectif d’amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes du Fonds de réserve pour les retraites pour 2026
22. Article 16 Liste et plafonds de trésorerie des organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes
23. Article 17 Approbation de l’annexe pluriannuelle
24. TROISIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L’EXERCICE 2026
25. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
26. Article 18 Étendre le champ des participations forfaitaires et franchises et rendre visible leur recouvrement
27. Article 19 Prévenir l’augmentation des affections de longue durée par la mise en place de prestations d’accompagnement dédiées
28. Article 20 Simplifier et rendre plus efficiente la politique vaccinale
29. Article 21 Renforcer l’accès aux soins
30. Article 22 Simplifier et sécuriser le financement des établissements de santé
31. Article 23 Reporter le financement de la protection sociale complémentaire pour les agents de la fonction publique hospitalière
32. Article 24 Lutter contre les rentes dans le système de santé
33. Article 25 Mieux réguler les dépenses dans le secteur des soins dentaires
34. Article 26 Renforcer les incitations au conventionnement des professionnels de santé et la maîtrise des dépassements d’honoraires
35. Article 27 Renforcer l’incitation des établissements de santé à l’efficience, la pertinence et la qualité des soins
36. Article 28 Limiter la durée de prescription des arrêts de travail pour maladie et la durée d’indemnisation des arrêts de travail pour accident du travail ou maladie professionnelle et supprimer l’obligation de visite de reprise pour un retour de congé de maternité
37. Article 29 Limiter la durée d’indemnisation des arrêts de travail des assurés ne relevant pas du dispositif de l’affection de longue durée
38. Article 30 Mise en place d’un cadre de certification et de prise en charge des systèmes d’aide à la décision médicale
39. Article 31 Systématiser l’utilisation de Mon espace santé par les professionnels de santé
40. Article 32 Lutter contre le gaspillage des produits de santé
41. Article 33 Améliorer la pénétration des biosimilaires et des génériques en ville
42. Article 34 Adapter les dispositifs d’accès précoces, d’accès compassionnels et d’accès direct
43. Article 35 Expérimenter le référencement de médicaments thérapeutiquement équivalents
44. Article 36 Réforme de la tarification des établissements et services qui accompagnent des enfants et des jeunes handicapés (Serafin-PH)
45. Article 37 Contribution à la prise en charge du coût de l’accord du 4 juin 2024 par les départements
46. Article 38 Déduire des indemnisations versées par les assurances et les fonds d’indemnisation l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap
47. Article 39 Améliorer la reconnaissance des maladies professionnelles
48. Article 40 Étendre le bénéfice du capital décès aux ayants droit des non-salariés agricoles décédés à compter du 1er janvier 2026 à la suite d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle
49. Article 41 Optimiser le recouvrement des pensions alimentaires
50. Article 42 Créer un congé supplémentaire de naissance
51. Article 43 Rationaliser et simplifier le cumul emploi-retraite
52. Article 44 Stabiliser le montant des prestations sociales, dont les pensions
53. Article 45 Réduire les inégalités entre les femmes et les hommes à la retraite
54. Article 45 bis Suspension du report de l’âge légal de départ à la retraite et du relèvement de la durée d’assurance requise pour le bénéfice d’une retraite au taux plein
55. TITRE II DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
56. Article 46 Dotations de l’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux agences régionales de santé
57. Article 47 Dotations aux opérateurs financés par le sixième sous-objectif
58. Article 48 Objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
59. Article 49 Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que de ses sous-objectifs pour 2026
60. Article 50 Dotations au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert de la compensation de sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses liées aux dispositifs de prise en compte de la pénibilité
61. Article 51 Objectif de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
62. Article 52 Objectif de dépenses de la branche vieillesse pour 2026
63. Article 53 Objectif de dépenses de la branche famille
64. Article 54 Objectif de dépenses de la branche autonomie
65. annexes
66. Annexe n° 1 : Liste des personnes entendues par le rapporteur gÉnÉral et les rapporteurs
67. Annexe n° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi
68. Annexe n° 3 : Liens vers les enregistrements vidéo de l’examen du projet de loi par la commission

Commentaire des articles

Article liminaire Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2025 et 2026

Un rÉsultat positif sur un pÉrimÈtre plus large que celui des cinq branches des rÉgimes et de leurs satellites

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 est le quatrième à comporter un article liminaire (A) ; ce dernier porte sur un agrégat distinct de celui des Robss, du FSV et de certains autres satellites que retiennent les autres dispositions du texte (B).

Un enrichissement rÉcent

Avant l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, le deuxième alinéa du II de l’article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale et le premier alinéa de l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) disposaient que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale (LFRSS), à l’instar des lois de finances de l’année et des lois de finances rectificatives (LFR) mais à la différence des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) de l’année, « compren[ai]ent un article liminaire [...] retraçant, pour l’année [...], l’état des prévisions de solde structurel et effectif de l’ensemble des administrations publiques ».

Cette mise de l’article liminaire des LFRSS à la maille des administrations publiques (APU) était motivée par le fait qu’il était envisageable qu’un tel véhicule rectificatif soit le seul à être présenté par le Gouvernement et qu’il importait d’informer le législateur financier sur les comptes publics dans leur totalité. Il en est allé ainsi du second des deux PLFRSS déposés et adoptés avant l’application de la réforme ([1]), comme de celui qui a été examiné après sa mise en œuvre ([2]).

Entré en vigueur le 1er septembre 2022, le nouvel article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale prévoit que « dans son article liminaire, la loi de financement de l’année présente, pour l’exercice en cours et pour l’année à venir, l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale ». Cela rapproche la LFSS de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss) créée par la même révision organique, mais la distingue des lois de finances de toute forme, ainsi que des LFRSS, dont l’article liminaire demeure afférent à toutes les APU, conformément à l’article 1er H de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) ([3]).

Cette novation vise au premier chef à améliorer l’information du Parlement en lui présentant une image fidèle des comptes des Asso qui, bien qu’ils relèvent des finances sociales, ne sont pas compris dans le domaine des LFSS.

Un champ issu de la comptabilitÉ europÉenne

● Les Asso sont l’un des sous-secteurs du système européen des comptes nationaux (SEC) établi par la direction générale des statistiques de la Commission européenne (Eurostat), avec celui des APU centrales (Apuc), lequel regroupe l’État et les organismes divers d’administration centrale (Odac) ([4]), et celui des APU locales (Apul), correspondant aux collectivités territoriales et à leurs établissements, notamment de coopération intercommunale (EPCI) ([5]).

Depuis 2010, les Asso sont définies au paragraphe 20.67 de la nomenclature du SEC comme « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes », étant entendu que « si un régime de sécurité sociale ne répond pas aux critères requis pour être qualifié d’unité institutionnelle, il est classé avec son unité mère dans l’un des autres sous-secteurs des APU » et que « si les hôpitaux publics fournissent un service non marchand à la communauté [...] et sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale, ils sont classés dans le sous-secteur de la sécurité sociale ».

Elles regroupent deux catégories :

– les régimes de sécurité sociale, qui « couvrent l’ensemble de la collectivité ou d’importantes parties de celle-ci et qui sont imposés, contrôlés et financés par les APU » et ne constituent donc que le volet public de l’assurance sociale – soit les « régimes dans lesquels les participants sont obligés de souscrire une assurance, ou incités à le faire, par un tiers en vue de se prémunir contre certains risques sociaux ou certaines situations qui peuvent affecter négativement leur bien-être ou celui des personnes à leur charge » –, au sein desquels la nomenclature française distingue trente-deux Robss, ainsi que les régimes de retraite complémentaire obligatoires, comme l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Agirc-Arrco) pour les salariés du secteur privé et l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec) pour une partie du personnel contractuel des services publics et enfin l’assurance chômage, gérée par l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic) ;

– les organismes dépendant des assurances sociales (Odass), comprenant les hôpitaux publics et des satellites très variés d’un pays à l’autre, avec en France, par exemple, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), les fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV), de réserve pour les retraites (FRR), d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva) ou de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (Fcaata).

Ainsi, les Asso dépassent le champ d’action des LFSS. Depuis 1996, celui-ci comprend les Robss et les organismes concourant à leur financement (FSV) ; s’y sont ajoutés, depuis 2005, les organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR) et ceux chargés de l’amortissement de leur dette (Cades).

Dès lors, l’agrégat des Asso est d’abord comptable : ses données sont produites par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) au moment de l’établissement des comptes de la Nation.

● À l’inverse, outre qu’il résulte d’un choix du législateur organique, habilité par le vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution ([6]) à prévoir les conditions dans lesquelles et les réserves sous lesquelles les LFSS « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses », l’échelon des Robss répond à une logique institutionnelle, dont les états sont arrêtés lors de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) ([7]) – comme à l’occasion de l’examen du Placss pour 2024, le rapporteur général estime que le fait que cette dernière se réunisse après le dépôt du PLFSS pour 2025 et à une date incompatible avec l’examen du rapport qui lui est présenté par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale est un handicap lié aux circonstances politiques mais dont il ne faudrait pas qu’il devienne une habitude.

Comprenant les régimes auxquels les assurés doivent obligatoirement être affiliés pour la couverture des risques sociaux auxquels ils peuvent être confrontés, les Robss excluent par nature :

– les régimes complémentaires légalement obligatoires, qui pour l’essentiel régissent la couverture du risque vieillesse en plus des régimes de base ;

– les régimes qui ne sont pas considérés comme intégrés dans le champ de la sécurité sociale, comme le régime d’assurance chômage ;

– les régimes facultatifs de couverture des risques sociaux.

Les régimes de retraite obligatoires de l’État entrent bien dans le champ des Robss, mais pas dans celui des Asso, du fait que ces dernières ne comprennent pas les systèmes en vertu desquels l’employeur verse lui-même les prestations aux personnes qu’il emploie.

DiffÉrences de champs entre les comptes de la protection sociale,

ceux des administrations de sÉcurité sociale et ceux des rÉgimes

Note : Agence de garantie des salaires (AGS) ; revenu de solidarité active (RSA) ; allocation aux adultes handicapés (AAH).

Source : Bilan des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, octobre 2025 ([8]).

● Dans la triple mesure où, sauf le paiement des charges d’intérêt, la Cades n’affiche que des recettes (cf. infra le commentaire de l’article 15), où les régimes de retraite complémentaire sont, malgré des disparités de l’un à l’autre, en excédent global et qu’il en va de même de l’assurance chômage, leur inclusion dans l’article liminaire conduisait à ce qu’il affiche un équilibre et, depuis 2022, un excédent, alors que les Robss et le FSV sont déficitaires depuis la création des LFSS.

Cette situation ne se présenterait plus en 2025, avec un résultat négatif de 0,3 point de produit intérieur brut (PIB), mais s’observerait de nouveau en 2026, avec un excédent de 0,1 point.

Sur le fondement du 5° de l’article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale, le Placss est accompagné d’une annexe sur les états financiers synthétiques du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires pour le dernier exercice clos. Pas plus que les informations analogues jointes au PLFSS aux termes du 8° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale, ces éléments ne conduisent pas à une extension du périmètre des lois de financement ([9]), mais ils traduisent l’importance pour le législateur financier social de connaître la situation financière de ces régimes qui protègent des dizaines de millions d’assurés.

Les mesures sur l’âge d’ouverture des droits ou à la durée de cotisations affectent aussi bien l’assurance vieillesse de base que les pensions complémentaires et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a avec l’Unedic ainsi qu’avec l’Agirc-Arrco des relations financières dont il est « paradoxal » qu’elles se résument dans la loi de financement à la compensation de la réduction générale dégressive de cotisations, alors que toute autre loi ordinaire pourrait avoir une incidence sur les conditions de leur équilibre.

● Selon l’annexe 8 du PLFSS, les régimes de retraite complémentaire ont vu leur excéder se contracter de moitié entre 2023 et 2025, passant de 9,6 milliards d’euros à 4,62 milliards d’euros, mais la situation s’améliorerait avec un résultat favorable de 6,47 milliards d’euros en 2026 car leurs recettes augmenteraient deux fois et demie plus rapidement que leurs dépenses, notamment grâce à la dynamique de la masse salariale du secteur privé (2,3 %) et du plafond de la sécurité sociale, qui tire vers le haut l’assiette des cotisations (2 %).

D’après le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) de juin 2025, « au 31 décembre 2024, la valeur de marché de l’ensemble des actifs admis en représentation des réserves constituées au sein des régimes de retraite par répartition représente 213,8 milliards d’euros, soit 7,3 % du PIB, contre 199,2 milliards d’euros à la fin de 2023 ; 90 % de ces réserves sont détenues par les régimes complémentaires, dont près de 51 % par l’Agirc-Arrco ».

Évolution des charges, des produits et du rÉsultat des rÉgimes de retraite complÉmentaire lÉgalement obligatoires de 2022 À 2026 (p)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Suite au dépôt par le Gouvernement d’une lettre rectificative intégrant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale la suspension du relèvement de l’âge d’ouverture des droits à la retraite pour certaines générations et du calendrier accéléré de hausse du nombre de trimestres requis pour une pension à taux plein, l’annexe 8 a été modifiée – pour ainsi dire, elle le n’a donc pas été – avec une mention que le résultat prévisionnel des régimes de retraite complémentaire « ne tient pas compte des effets financiers [de] la suspension de la montée en charge de la réforme des retraites de 2023 dont les effets seraient toutefois faibles pour les régimes complémentaires en 2026 ».

● Après deux années excédentaires (qui marquaient une rupture avec quatorze exercices successifs en déficit), le résultat de l’assurance chômage a été strictement à l’équilibre en 2024.

Les perspectives à moyen terme sont incertaines :

– d’après l’Unedic, dans des projections qui il est vrai remontent au mois de juin dernier, les recettes seraient insuffisantes pour couvrir des dépenses en dépit de l’orientation de ces dernières à la baisse, si bien que serait enregistré un déficit de 0,3 milliard d’euros en 2025 puis de 0,4 milliard d’euros en 2026, du fait (si l’on met la conjoncture de côté) de la baisse de la contribution patronale de 0,05 point pour la première année et de la réforme de l’assiette sociale des travailleurs indépendants ([10]) pour la seconde ;

– selon le Gouvernement, le solde de l’Unedic serait de nouveau positif :

* pour 0,2 milliard d’euros en 2025 et 0,4 milliard d’euros en 2026 sur la foi de l’annexe 8 du PLFSS, laquelle indique que durant l’année en cours la réforme de la contracyclicité et la convention du 15 novembre 2024 généreraient une économie de respectivement 2,8 et 0,5 milliard(s) d’euros et que pour celle à venir ces deux points réduiraient le tendanciel des dépenses de 3,8 et 0,6 milliard(s) d’euros ;

* pour 0,3 milliard d’euros en 2025 et 0,6 milliard d’euros en 2026 si l’on se réfère aux annexes du projet de loi de finances pour 2026 ([11]).

Solde de l’assurance chÔmage de 2008 À 2027 (P) – d’AprÈs le rÉgime

(en milliards d’euros)

Source : prévisions financières de l’Unedic, juin 2025.

Solde de l’assurance chÔmage de 2000 À 2026 (P) – d’AprÈs le Gouvernement

(en milliards d’euros)

Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale – calculs de la direction générale du Trésor.

En 2025, le retour d’un dÉficit ; en 2026, un excÉdent modeste

● Alors que les quatre années précédentes avaient vu s’améliorer le solde des Asso, passant d’un déficit de 2,1 points de PIB en 2020 puis de 0,8 point en 2021, avant un excédent de 0,3 point en 2022 et de 0,5 point en 2023 à l’échelle des Asso, le résultat de ces dernières, aux termes du Placss de l’année 2024 qui a été rejeté par l’Assemblée nationale puis par le Sénat, affichait un équilibre de 0,0 point de PIB en 2024, les ressources et les charges se compensant à hauteur de 26,6 points, ce qui donnait un excédent de 1,3 milliard d’euros en termes budgétaires, sur la sur la foi des données disponibles au dépôt du Placss (avec des recettes de 778,1 milliards d’euros et des dépenses de 776,8 milliards d’euros) ou de 2,3 milliards d’euros selon les corrections de comptabilité nationale établies par l’Insee (avec des recettes de 779,1 milliards d’euros et des dépenses de 776,8 milliards d’euros).

Évolution des recettes, des dÉpenses et du solde des administrations

de sÉcuritÉ sociale pour 2023 et 2024 en volume

(en points de PIB)

Source : commission des affaires sociales d’après les Placss 2023 et 2024 ainsi que les LFSS 2024 et 2025.

Évolution des recettes, des dÉpenses et du solde des administrations

de sÉcuritÉ sociale pour 2023 et 2024 en valeur

(en milliards d’euros courants)

Source : commission des affaires sociales d’après les Placss 2023 et 2024 ainsi que les LFSS 2024 et 2025.

● L’article liminaire du PLFSS pour 2026 et les documents joints au projet de loi de finances (PLF) indiquent que le solde des Asso serait déficitaire en 2025, à hauteur de 8,4 milliards d’euros, et positif en 2026 à hauteur de 3,4 milliards d’euros, le rythme d’augmentation des recettes et des dépenses s’inversant.

PIB ; RECETTES, DÉPENSES et solde des administrations

de sÉcuritÉ sociale POUR 2025 et 2026 (P)

(en milliards d’euros ; en points de PIB)

Source : Rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation, octobre 2025.

Seront abordés le contexte économique dans lequel ces données s’inscrivent et l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) à leur propos (A), puis leurs points saillants pour ce qui touche aux finances sociales (B).

Une croissance faible mais une inflation modÉrÉe

Le rapporteur général constate que le paysage économique sous-jacent aux projets de textes financiers de l’automne 2025, morose pour l’année en cours, verrait nombre de ses paramètres s’améliorer légèrement durant celle à venir si les cibles du Gouvernement se vérifiaient.

S’agissant des paramètres à l’évolution favorable entre 2025 et 2026 :

– la croissance du PIB passerait de 0,7 % à 1 %, ce qui serait tout de même moindre que la progression de 0,5 point (donc à 1,2 %) encore envisagée au printemps dernier, sans équivaloir à son niveau potentiel, alors même que l’exécutif a ramené l’estimation de la croissance potentielle de 1,35 % à 1,2 %, preuve que l’écart de production (« output gap ») n’est pas comblé, malgré l’aspect désormais ancien de l’épidémie de covid-19 et des effets du début de la guerre en Ukraine sur les prix de l’électricité ;

– révisée à la baisse de 0,7 point pour l’exercice actuel, la consommation des ménages progresserait cependant de 0,5 % à 0,9 % ;

– après s’être contractée de 0,9 %, la formation brute de capital fixe (FBCF) des sociétés non financières (SNF) se redresserait à 2,6 % ;

– l’écart entre les importations et les exportations resterait déficitaire, mais il se résorberait (de 2,7 % à 2,3 % pour la demande tournée vers l’extérieur et de 0,5 % à 2 % pour l’offre à l’attention de nos partenaires) ;

– pondérée par les prix, la contribution du commerce extérieur à la richesse demeurerait négative, mais dans une proportion passant de 0,8 % à 0,1 % ;

– la masse salariale, facteur déterminant pour les recettes des branches de la sécurité sociale (cf. infra le commentaire des articles 1er et 14), croîtrait de 1,8 % puis de 2,3 % sur le champ des branches marchandes non agricoles (BMNA) ;

– plus loin des comptes sociaux, le prix du baril de Brent (pétrole) passerait de 81 dollars en 2024 à 70 dollars en 2025 et 68 dollars en 2026.

En revanche, s’agissant de l’inflation ([12]), son taux retrouverait un niveau bien inférieur à l’optimum de 2 % du Système européen de banques centrales (SEBC), passant de 1,1 % en 2025 à 1,3 % en 2026.

Pour heureuse qu’elle soit en ce qui affère au pouvoir d’achat des particuliers et les marges des entreprises – deux éléments cruciaux dans l’analyse du rapporteur général – cette moindre accélération des prix aura une incidence ambivalente sur les comptes des Asso :

– certes, elle freine tant les revalorisations légales de certaines prestations ou celles de la rémunération des personnels de santé ;

– mais elle ralentit aussi l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont 27,36 % du produit serait affecté à la sécurité sociale en 2025 ;

– ses effets sur les conditions d’émission de titres par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), la Cades et les régimes tiers aux Robss vont dépendre du caractère plus ou conventionnel de la politique monétaire, avec une baisse des taux directeurs continue depuis un an, et l’appréciation des marchés sur la signature propre des emprunteurs publics français, moins encourageante.

Évolution des taux d’intÉrÊt directeurs de la Banque centrale europÉenne d’octobre 2024 À octobre 2025

(en pourcentage)

Note : « marginal lending facility » – facilité de prêt marginal ; « main refinancing operations » – opérations principales de refinancement ; « deposit facility » – facilité de dépôt.

Source : Banque centrale européenne, octobre 2025.

● Saisi sur le fondement du IV de l’article 61 de la loi organique relative aux lois de finances, le HCFP a estimé dans son avis ([13]) que :

– pour 2025, les prévisions de croissance, d’inflation et de masse salariale sont respectivement « réaliste », « plausible » et « un peu élevée » ;

– pour 2026, les estimations de ces trois variables sont respectivement « [assise sur des] hypothèses optimistes », « plausible » et « un peu haute ».

Le rapporteur général salue une innovation du HCFP par rapport à ses avis précédents, tenant à présenter de façon très lisible la différence entre les évaluations du Trésor, de la Banque de France, de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), du Centre de recherche pour l’expansion de l’économie et le développement des entreprises (Rexecode) et des institutions multilatérales.

Ainsi, pour l’année en cours, un certain optimisme du Gouvernement transparaît, mais pour celle à venir il ne serait pas exact de parler de biais, les projections étant certes dans le haut de la fourchette pour la croissance mais moyennes quant à l’inflation.

PrÉvision de croissance du PIB en 2025 (haut) et en 2026 (bas)

(en pourcentage)

Source : Haut Conseil des finances publiques, octobre 2025.

PrÉvision d’indice des prix À la consommation en 2025 (haut) et en 2026 (bas)

(en pourcentage)

Source : Haut Conseil des finances publiques, octobre 2025.

Des perspectives plus solides pour les comptes des ASSO que pour ceux des autres sous-secteurs

Tant le PLF que le PLFSS traduisent une légère amélioration du solde public, avec un déficit passant de 5,8 points de PIB en 2024 à 5,4 points en 2025 et enfin 4,7 points en 2026, c’est-à-dire, en valeur, de 167,7 milliards d’euros pour l’année close à 159,8 milliards d’euros pour celle en cours et 144,1 milliards d’euros pour celle à venir.

Le taux de prélèvements obligatoires, après s’être établi à 42,8 points de PIB en 2024, progresserait à 43,6 points en 2025 et 43,9 points en 2026, cependant que le poids des dépenses publiques passerait de 56,6 points du PIB en 2024 à 56,4 points en 2025 pour s’infléchir très modérément à 56,4 points en 2026, confirmant les tristes records de notre pays et rendant proprement incompréhensible, sinon sous l’angle de la malhonnêteté, les allégations suivant lesquelles le budget serait austéritaire.

Le solde des Asso ayant été rappelé supra, le déficit des Apuc passerait de 4,6 points de PIB en 2025 à 4,5 points de PIB en 2026 et celui des Apul se résorberait de 0,5 point de PIB en 2025 à 0,3 point en 2026.

Quant à la dette publique, non seulement elle ne baisserait pas davantage en volume qu’en valeur, mais elle ne se stabiliserait même pas et continuerait à l’inverse son augmentation, bondissant de 113,2 points de PIB en 2024 et 115,9 points en 2025 jusqu’à 117,9 milliards d’euros en 2026. Le rapport annexé au PLF sur la dette des administrations publiques prolonge cette inquiétante chronique, avec un dernier ratio en hausse à 118,7 points en 2027 avant une modeste décrue à 118,6 puis 118 points en 2028 comme 2029. La charge de la dette publique en revanche ne cesserait jamais sa course vers les sommets, allant de 1,9 point de PIB en 2023 à 2,2 points en 2025 puis 2,7 points en 2027 et 3,2 points en 2029, du fait de la lourdeur plus grande encore du financement des déficits passés et des intérêts y afférents que des emprunts requis pour combler les soldes que l’exécutif souhaite de moins en moins négatifs.

Les Asso, en tout cas, redeviendraient le sous-secteur le moins endetté :

– la contribution des Apuc à la dette serait de 97,2 puis 99,3 points ;

– celle des Apul passerait de 9,3 à 9,4 points ;

– celle des Asso diminuerait inversement de 9,4 à 9,3 points.

Appelé à apprécier la « cohérence » des articles liminaires du PLF comme du PLFSS avec la programmation pluriannuelle et le « réalisme » des prévisions de recettes et de dépenses qui les sous-tendent, le Haut Conseil des finances publiques a relevé que la cible d’un déficit de 4,6 points de PIB en 2026, retenue en avril 2025 dans le rapport annuel d’avancement (RAA) sur le plan structurel à moyen terme (PSMT) – document remplaçant les programmes de stabilité (Pstab) –, a été rectifiée à 4,7 points dans le budget déposé mais qu’un « relâchement » avait déjà été évoqué par le Gouvernement l’en ayant saisi –celui de M. François Bayrou. Celui qui lui a succédé a confirmé un tel recul de l’ambition, M. Sébastien Lecornu ayant indiqué lors de sa déclaration faite en application de l’article 50-1 de la Constitution, ainsi que, et malheureusement de façon plus explicite par voie de presse, qu’à la fin de la navette il s’attendait à ce que le déficit affleure les 5 points de PIB ([14]).

Aussi le HCFP juge-t-il « hypothétique le devenir de ces projets de loi et, partant, la concrétisation des mesures qui en sous-tendent les prévisions ». Une fois faite sérieuse cette réserve, l’institution trouve « crédibles » les prévisions de recettes et de dépenses publiques pour 2025 et « globalement acceptable » la projection de hausse des prélèvements obligatoires pour 2026, exercice faisant l’objet d’un avis sévère mais assez juste sur le plan des dépenses : « l’évaluation du rendement des mesures nouvelles est fragile, même en supposant que les nombreuses mesures affichées soient adoptées et mises en œuvre ; la hausse très modérée prévue pour les dépenses publiques (+ 0,2 % en volume) est une cible très ambitieuse au regard du passé, alors que certains postes comme les crédits pour la défense progresseraient fortement ; des économies substantielles sont présentées, dont une “année blanche” pour les salaires publics et les revalorisations de prestations, une hausse des franchises d’assurance maladie, une baisse des crédits hors défense et un resserrement des transferts aux collectivités ; tenir la cible d’évolution des dépenses exigerait que l’intégralité des mesures évoquées soient mises en œuvre, mais les annonces publiques et discussions récentes suggèrent que cela est peu probable ».

Les recettes des Asso croîtraient de 21,1 milliards d’euros (2,7 %) entre 2025 et 2026, tandis que leurs dépenses n’augmenteraient, si les textes budgétaires étaient adoptés tels qu’ils sont déposés, de seulement 9,4 milliards d’euros (1,2 %).

S’agissant des interactions entre l’économie et les ressources des organismes de sécurité sociale), le HCFP fait valoir que, pour 2026 :

– « si la prévision de PIB nominal s’avérait [sic] trop élevée de 0,5 point, en raison d’une inflation plus basse ou d’une croissance réelle plus faible, l’effet d’ensemble sur les recettes publiques serait proche d’un quart de point de PIB, soit 6,5 milliards d’euros » ;

– « une moindre croissance de l’ordre de 0,5 point de la masse salariale totale par rapport à la prévision initiale, reflétant un ralentissement du marché du travail plus marqué entrainerait un manque à gagner de l’ordre de 2,5 milliards d’euros affectant en premier lieu les cotisations sociales mais aussi les prélèvements sociaux et l’impôt sur le revenu ».

Quant aux dépenses, l’organe placé auprès de la Cour des comptes estime qu’elles sont affectées par des « aléas haussiers » sur le champ social en 2025 et que, pour 2026, la cible d’un frein des charges des Asso est « très ambitieuse », car elle repose certes sur des mesures déjà annoncées ou en passe de produire leurs effets, mais est « fragilisée par d’autres économies peu documentées sur le champ de l’Ondam (mesures d’efficience) et par des risques sur les autres prestations, notamment une dynamique moins baissière des indemnités de chômage », tous sujets dont un aboutissement positif est « loin d’être acquis ».

*

PREMIÈRE PARTIE : Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2025

Article 1er Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d’équilibre et des objectifs de dépenses pour 2025

Une forte dégradation des comptes sociaux qui se poursuit en 2025 après un exercice 2024 mieux maÎtrisé que prévu

Le déficit des comptes sociaux est légèrement supérieur aux prévisions de la dernière loi de financement

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoyait un déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) de 22,1 milliards d’euros, en dégradation de 3,9 milliards d’euros par rapport à la prévision pour l’exercice 2024 (– 18,2 milliards d’euros).

Aux termes du 1° du I du présent article, la prévision de déficit a été révisée à la hausse puisque celui-ci s’élèverait à 23 milliards d’euros, soit 0,9 milliard d’euros de plus qu’en loi de financement pour 2025.

Le tableau suivant compare les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des Robss et du FSV établies au présent article 1er avec celles arrêtées par la loi de financement pour 2025.

Comparaison des prévisions du PLFSS 2026 avec celles de la LFSS 2025

(en milliards d’euros)

Note : en raison de l’arrondi, le solde indiqué peut être différent de la somme des éléments qui le composent.

Source : commission des affaires sociales à partir des données de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Des recettes moindres qu’anticipé du fait d’une masse salariale moins dynamique et d’un tassement des recettes fiscales

Les recettes seraient finalement légèrement inférieures à la prévision initiale de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, de l’ordre de 1,2 milliard d’euros. Cela s’explique par trois facteurs principaux :

– des rentrées fiscales moins importantes que prévu (– 1,8 milliard d’euros). L’essentiel de cet effet résulte de la révision à la baisse du rendement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui représente des moindres recettes de l’ordre de 1,8 milliard d’euros. Cela s’explique par une inflation moins élevée que ce qui avait été anticipé (1 % contre 1,4 %) ([15]) ainsi que par un tassement de la prévision de consommation ;

– une hausse des charges liées au non-recouvrement (– 1,4 milliard d’euros de recettes attendues) consécutive à une augmentation de la hausse de la provision pour non-recouvrement. L’annexe 3 reste toutefois peu diserte sur les raisons ayant conduit les organismes de sécurité sociale à augmenter leur provisionnement, ce qui empêche d’en connaître les motivations ;

– en dépit de l’évolution de la masse salariale, inférieure de 0,7 point par rapport aux prévisions (1,8 % contre 2,5 %), les recettes brutes sur les revenus d’activité sont révisées à la hausse (+ 1,2 milliard d’euros). Le 1,8 milliard d’euros de moindres recettes qu’engendre la dégradation des prévisions de masse salariale sont en effet en partie compensée par la baisse du coût global des allégements généraux en lien avec la réforme prévue par l’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

S’ajoutent à cela des recettes plus dynamiques que prévu sur le secteur public (+ 0,4 milliard d’euros) en raison de la hausse de 4 points des cotisations employeurs de l’État ([16]), qui n’avait pas été intégrée dans la trajectoire de la LFSS pour 2025, et d’une réévaluation de 0,1 milliard d’euros des recettes issues de la hausse des cotisations employeurs à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) par rapport aux prévisions initiales.

Les recettes provenant des travailleurs indépendants sont également plus dynamiques que prévues (+ 0,6 milliard d’euros). Celles issues du secteur agricole sont légèrement plus favorables qu’anticipées (+ 0,1 milliard d’euros).

Des dépenses très légèrement inférieures aux prévisions

Le présent article fait état d’une prévision de dépenses diminuée de 0,3 milliard d’euros. L’Ondam est conforme à l’objectif fixé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 ([17]). Ce sont les prestations hors Ondam qui contribuent positivement au montant des dépenses :

– les prestations de la branche famille sont moindres de 0,3 milliard d’euros du fait de l’actualisation à la baisse des prévisions de natalité ([18]) ;

– celles des branches maladie et accidents du travail et maladies professionnelles hors Ondam (non distinguées dans l’annexe 3) seraient inférieures de 0,7 milliard d’euros ;

– les effets sur le solde des dépenses liés aux transferts nets sont faibles (– 0,2 milliard d’euros) et résultent principalement de la somme des effets suivants :

1° Un montant de 0,5 milliard d’euros de moindres dépenses liées au mécanisme de la sous-compensation à l’Agirc-Arrco et à l’Unedic des pertes de recettes résultant des allégements généraux de cotisations ([19]) ;

2° Un montant de 0,2 milliard de « dépenses » en plus lié à un nouvel échéancier des montants reversés par l’État à la sécurité sociale au titre du plan national de relance et de résilience, lesquels servent essentiellement au financement du soutien aux projets d’investissement dans les établissements de santé et dans les établissements médico-sociaux et au financement du soutien aux projets d’amélioration des outils numériques en santé ([20]).

Contribution aux écarts à la LFSS 2025

(en milliards d’euros)

Source : annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Le rapporteur général s’étonne toutefois que la confrontation des tableaux de la LFSS 2025 et du PLFSS 2026 d’une part et les informations données dans l’annexe 3 de l’autre fassent apparaître des écarts significatifs : tandis que les tableaux font état d’un écart à la prévision de – 1,2 milliard d’euros en recettes et de + 0,3 milliard d’euros en dépenses, l’annexe 3 rapportent des écarts de – 2,5 milliards d’euros et de + 1,6 milliard d’euros respectivement. L’écart à la prévision est toutefois correct s’agissant du solde (– 0,9 milliard d’euros).

L’année 2025 se caractérise par une dégradation alarmante du déficit de la sécurité sociale

Les prévisions révisées du solde pour l’année 2025 sont légèrement inférieures aux estimations initiales malgré un solde 2024 plus favorable de 2,9 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la LFSS 2025. La dégradation du déficit entre 2024 et 2025 est spectaculaire (– 7,7 milliards d’euros) et se décompose en 23 milliards d’euros de dépenses supplémentaires contre seulement 15,3 milliards d’euros de recettes en plus.

Comparaison des prévisions pour 2025 avec l’exécution pour 2024

(en milliards d’euros)

Note : en raison de l’arrondi, le solde indiqué peut être différent de la somme des éléments qui le composent.

Source : commission des affaires sociales à partir des données de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Le rapporteur général s’alarme de ce que le déficit de la branche maladie représente à lui-seul 17,2 milliards d’euros, en dégradation de 3,4 milliards d’euros par rapport à 2024.

Les recettes sont atones en dépit de mesures nouvelles adoptées en LFSS 2025

Après une hausse de + 4,6 % en 2024, les produits des régimes obligatoires de base et du FSV ralentiraient à + 2,4 % en 2025.

● L’évolution des recettes de cotisations sociales (+ 4 %) se maintient à un niveau proche de l’année passée (+ 4,5 %) malgré le ralentissement de l’évolution de la masse salariale. L’effet spontané sur les cotisations sociales de ce ralentissement est en effet largement compensé par les mesures de freinage de la dynamique des allégements généraux prises en LFSS 2024 (gel du montant du Smic pris en compte pour déterminer les points de sortie des réductions de cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales dites « bandeaux maladie et famille ») et en LFSS 2025 (abaissement des points de sortie desdits bandeaux à 2,25 et 3,3 Smic respectivement et intégration de la prime de partage de la valeur à l’assiette des rémunérations prises en compte pour l’application de la réduction générale dégressive). Ces mesures représentent à elles-seules 3,5 milliards d’euros de cotisations supplémentaires.

L’intensification des opérations de contrôle a permis d’appeler 0,9 milliard d’euros de cotisations supplémentaires mais cet effet est plus que contrebalancé par la hausse des charges liées au non-recouvrement (+ 2,7 milliards d’euros).

Les cotisations du secteur public sont quant à elles en accélération par rapport à 2024 (+ 4,4 % contre + 6,4 %) notamment du fait de l’augmentation de 3 points du taux des cotisations employeurs versées à la CNRACL.

● Ce sont surtout les recettes fiscales qui marquent le pas. De fait, l’évolution de la CSG brute ralentit à + 2,6 % contre 6,2 % en 2024. Cette baisse masque un important effet de base puisque l’année 2024 s’est caractérisée par la réaffectation à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) de 0,15 point de CSG en provenance de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), correspondant à 2,6 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

Les contributions sociales diverses sont en forte progression (+ 8,7 %) du fait des mesures adoptées en LFSS 2025 : l’augmentation des prélèvements sur les stock-options et les attributions gratuites d’action accroît les recettes de la branche famille et le rendement du forfait social est favorablement affecté par la suppression de l’exonération à 10 % des abondements des plans d’épargne entreprise par les employeurs et par l’assujettissement de la prime de partage de la valeur au forfait social au taux de 20 %.

Toutefois, la dégradation de la situation macroéconomique entraîne une baisse en valeur absolue des impôts et taxes (– 0,2 %) dont la principale raison réside dans le ralentissement spontané des recettes de TVA. Ces dernières découlent toutefois également de la reprise, par l’État, d’une fraction de la TVA qu’elle verse à la Cnam, reprise justifiée par la compensation à l’État des pertes de recettes d’impôt sur les sociétés résultant de la réforme des allégements généraux.

Les dépenses freinent en raison de la normalisation de l’inflation qui contribue à la modération des revalorisations légales de prestations sociales

● En 2025, les dépenses s’accroîtraient de 3,6 %. C’est un ralentissement de près de 2 points par rapport à 2024 (+ 5,3 %). La principale raison de ce freinage réside dans la normalisation de l’inflation (+ 1,8 % de l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac) sur laquelle sont indexées les prestations sociales. Les pensions de retraite ont ainsi été revalorisées de 2,2 % au 1er janvier 2025 et les autres prestations sociales de 1,7 % au 1er avril 2025.

L’on constate, par branche :

– un ralentissement de moitié de la croissance des prestations d’assurance vieillesse (+ 3,4 % contre + 6,8 % en 2024) résultant principalement du contrecoup de la très forte revalorisation constatée en 2024. Cela représente toutefois près de 9,6 milliards d’euros de dépenses supplémentaires en un an. Les effets budgétaires de la réforme des retraites de 2023 montent encore en charge sous l’effet du report de l’âge de départ (62 ans et neuf mois pour la génération 1963) et du relèvement de la durée d’assurance requise pour le bénéfice d’une pension au taux plein (170 trimestres soit 42 ans et demi pour cette même génération) ;

– une croissance des prestations de la branche famille en nette modération (+ 1,5 % contre + 3,9 %) sous le double effet de la baisse de l’inflation mais aussi, ce dont le rapporteur général s’inquiète, de la natalité (le nombre de naissance étant en baisse de 2,8 % en 2025). Les prestations extralégales augmentent toutefois à un rythme soutenu (+ 7,2 %) du fait du déploiement du service public de la petite enfance ;

– un maintien du dynamisme des dépenses relevant du champ de l’Ondam (maladie et AT-MP) qui progressent de + 4,1 %. Les prestations hors Ondam croîtraient à un rythme plus modéré.

Les transferts nets sont quant à eux en faible progression (+ 0,8 %).

La situation des organismes « satellites » de la sécurité sociale en 2025

Le Fonds de solidarité vieillesse

Le 2° du présent article porte rectification du tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base. Seul le FSV est concerné par cette disposition.

Le solde du FSV s’établirait à 0,5 milliard d’euros en 2025, une prévision légèrement plus dégradée que celle inscrite en loi de financement pour 2025 (0,7 milliard d’euros), en baisse de plus de 50 % par rapport à 2024 (1,1 milliard d’euros).

Les dépenses du FSV atteindraient 21,5 milliards d’euros, soit 1 milliard d’euros de plus qu’en 2024, ce qui représente une hausse de 5,1 %. Cette évolution des charges est principalement liée à trois facteurs :

– la prise en charge des cotisations au titre du chômage qui représenteraient 13,2 milliards d’euros de dépenses et qui explique à elle-seule 3 points de la hausse des dépenses du fonds. Celle-ci résulte d’une légère hausse des effectifs de chômeurs décomptés dans les prises en charge du FSV (+ 1,5 %) ainsi que de l’évolution du montant de la cotisation forfaitaire dont dépend le coût unitaire annuel par demandeur d’emploi (+ 1,6 %) par rapport à 2024 ;

– les prises en charge de cotisations maladie, invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles qui poursuivent leur forte progression (+ 5,6 % pour atteindre 2,5 milliards d’euros) ;

– un ralentissement de la dynamique des coûts liés au financement de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), qui résulterait à la fois d’une moindre revalorisation légale ([21]) et d’une hausse plus modérée du nombre de bénéficiaires (+ 3,9 % contre + 4,8 % en 2024). Le montant des dépenses du FSV à ce titre s’élèverait à 5,2 milliards d’euros, en hausse de 5,8 % par rapport à 2023.

Les recettes du FSV sont constituées de CSG portant sur les revenus du capital (13 milliards d’euros) et de remplacement (9,3 milliards d’euros). La progression de ces deux produits freinerait sensiblement en 2025 à hauteur de + 1,7 % pour le premier et de + 2,6 % pour le second. Au total, les recettes du FSV augmenteraient d’environ 400 millions d’euros.

Le fonds de réserve pour les retraites

Le FRR ne bénéficie d’aucune affectation de recettes depuis que la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites l’a transformé en fonds fermé. Le 3° confirme cet état de fait en prévoyant que les recettes de cet établissement public sont nulles.

En application du I de l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, le FRR a désormais pour fonction de verser à la Cades une dotation annuelle pour participer au remboursement de la dette sociale. Entre 2011 et 2024, ce montant avait été fixé à 2,1 milliards d’euros par an, soit un total de 29,4 milliards d’euros. À compter de 2025, en application de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, le versement à la Cades est réduit à 1,45 milliard d’euros par an et consacré à l’amortissement de la dette afférente aux déficits de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et du FSV. Ce versement prendra fin à l’expiration des réserves du fonds et, en tout état de cause, au terme de l’apurement de cette dette.

Fin juin 2025, après déduction du versement annuel de 1,45 milliard d’euros, la valeur de marché (hors provisions) du portefeuille du FRR s’élevait à 19,7 milliards d’euros.

La caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 4° prévoit un objectif d’amortissement de 16,2 milliards d’euros, conforme à l’objectif fixé en loi de financement pour 2025 (16,28 milliards d’euros).

Fin 2025, la Cades devrait avoir amorti 274,8 milliards d’euros de dette, soit 69,3 % des 396,5 milliards d’euros de dette sociale transférée à la même date.

En septembre de l’année 2024, la Cades a mené sa dernière opération de reprise de dette du programme de 136 milliards d’euros prévu par les lois du 7 août 2020 relatives à la gestion de la dette sociale et à l’autonomie ([22]).

Dans l’état actuel des conditions de refinancement, en l’absence de nouvelle reprise de dette, les prévisions de la Cades lui permettent d’estimer qu’elle devrait être en mesure d’amortir l’ensemble de sa dette en 2032.

Durée d’amortissement des déficits passés repris par la Cades

Source : annexe 2 du présent projet de loi de financement.

*

Article 2 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et de ses sous-objectifs pour 2025

L’article 2, que l’article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale fait figurer parmi les dispositions obligatoires de la loi de financement de la sécurité sociale ([23]), rectifie l’objectif national d’assurance maladie (Ondam) et ses six sous-objectifs pour l’année en cours.

Pour mémoire ([24]), l’Ondam retrace surtout des prestations légales, dont l’essentiel des indemnités journalières versées aux assurés, et des dotations aux établissements de santé et médico-sociaux (ESMS), couvrant ainsi des dépenses retracées dans les comptes des branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), et autonomie.

Après un bref retour sur l’Ondam du dernier exercice clos (I), le montant (II) et les motifs (III) de la révision de l’objectif pour l’exercice en cours par la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 seront ensuite présentés, avec un rappel de l’activation au premier semestre de l’alerte quant au risque d’un dépassement d’au moins 0,5 %.

l’objectif national DE DÉPENSES d’assurance maladie pour 2024

Rejeté tant par l’Assemblée nationale que par le Sénat, le dernier projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) fait état d’un Ondam exécuté à 256,4 milliards d’euros en 2024 avec les charges liées à l’épidémie de covid-19 ou de 256 milliards d’euros hors ces dernières ([25]).

Il avait d’abord été fixé à 254,9 milliards d’euros dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, puis actualisé à 256,9 milliards d’euros aux termes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Le montant arrêté pour 2024 traduit :

– en valeur :

* une progression de 8,6 milliards d’euros par rapport à 2023 sur un champ courant (celui du Placss précédent) ;

* une progression de 8,2 milliards d’euros par rapport à 2023 sur un champ constant (révision des dépenses entre-temps intégrées ou exclues) ([26]) ;

* un dépassement de 1,5 milliard d’euros en comparaison avec la cible fixée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ;

* une sous-consommation de 0,5 milliard d’euros au regard de la révision par la loi de financement pour 2025 ;

– en volume :

* une progression de 3,47 % par rapport à 2023 sur un champ courant ;

* une progression de 3,29 % par rapport à 2023 sur un champ constant ;

* un dépassement de 0,59 % en comparaison avec la cible initiale ;

* une sous-consommation de 0,19 % au regard de la dernière révision.

● En comparant l’évolution d’une année à l’autre, l’augmentation de 3,3 % en 2024 est plus de six fois supérieure à celle de 0,5 % observée en 2023.

Si l’on prend comme référence la prévision initiale par la loi de financement afférente à la même année que celle du Placss (ou anciennement de la première partie de la loi de financement), 2024 marque la cinquième sur-exécution de l’Ondam de suite, même si elle est plus modeste que pour les exercices précédents ([27]).

Inversement, si la base est la révision par la loi de financement qui précède l’arrêt des comptes – mais cette révision est intervenue, et c’est exceptionnel, presque deux mois après le 31 décembre 2024, en raison de la censure votée à l’encontre du gouvernement de M. Michel Barnier – la bonne surprise de 2024 montre une rupture depuis 2019 ([28]).

● En comparaison avec sa première estimation, l’Ondam constaté à travers le Placss 2024 enregistre donc une sur-exécution portant principalement sur les soins de ville (1,5 milliard d’euros) et minoritairement sur les dépenses des établissements de santé (0,2 milliard d’euros) et celles du sous-objectif du FIR et des autres soutiens à l’investissement (0,1 milliard d’euros), ces deux derniers postes étant compensés par des économies dans le champ des services pour personnes âgées et handicapées (0,2 milliard d’euros au total) et dans celui du sous-objectif afférent aux autres prises en charge (0,1 milliard d’euros).

Par rapport à la prévision rehaussée de février 2025, la sous-exécution est répartie entre les soins de ville (0,1 milliard d’euros), les hôpitaux (0,2 milliard d’euros), les établissements sociaux et médico-sociaux (0,1 milliard d’euros) et les dispositifs d’investissement (0,1 milliard d’euros), alors que le sixième sous-objectif affiche un léger dépassement en raison des soins des Français établis à l’étranger (0,05 milliard d’euros).

Consommation de l’Ondam de 2004 À 2024 en valeur et en volume

par rapport À l’exercice précédent

(en milliards d’euros courants ; en pourcentage)

Note : le pourcentage inscrit dans la bulle représente la progression par rapport à l’année précédente (à champ constant) ; la taille de la bulle représente l’ampleur du dépassement (rouge) ou de la sous-exécution (vert) par rapport à l’objectif initial.

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (juin 2025).

Variation de l’Ondam pour 2024

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Un objectif pour 2025 au total inchangÉ par rapport à celui fixÉ par la derniÈre loi de financement pour l’annÉe en cours, si le risque de dÉpassement identifiÉ par le comitÉ d’alerte est corrigÉ

L’organe chargé, en application de l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale ([29]), « d’alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d’assurance maladie et l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire en cas d’évolution des dépenses d’assurance maladie incompatible avec le respect de l’objectif national voté par le Parlement », a notifié il y a quatre mois son appréciation selon laquelle il existait un « risque sérieux » de dépassement de l’Ondam fixé pour 2025, c’est-à-dire de plus de 1,33 milliard d’euros, ce qui vaut 0,5 % ([30]) d’un total de 265,86 milliards d’euros.

Tenir ce dernier montant a impliqué des mesures de redressement inédites.

Un hypothÉtique respect de l’objectif

L’article 2 maintient l’Ondam à 265,9 milliards d’euros en 2025, dont :

– 113,9 milliards d’euros et 109,5 milliards d’euros pour les sous-objectifs des dépenses de soins de ville et des établissements de santé, qui ensemble correspondent à 84 % du total ;

– 33 milliards d’euros pour l’objectif global de dépenses (OGD) réunissant les deux sous-objectifs concernant les ESMS où sont accueillies des personnes âgées ou handicapées, soit 12,4 % de l’ensemble ;

– 9,4 milliards d’euros pour les deux dernières enveloppes, ne comptant donc que pour 3,5 % de l’objectif agrégé.

L’Ondam rectifié pour 2025 est ainsi, à champ courant :

– en hausse de 9,5 milliards d’euros par rapport à 2024 (+ 3,7 %) ;

– identique au montant prévu par la LFSS 2025 ;

– en dérapage de 3,4 milliards d’euros au regard des 262,5 milliards d’euros envisagés par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) ([31]) ;

– en dépassement de 0,7 point de pourcentage en comparaison avec les 3,0 % de progression depuis 2024 projetés par la même LPFP.

Alors qu’il avait été respecté de 2010 à 2019 puis dépassé consécutivement de 2020 à 2024, l’Ondam pourrait être respecté en 2025, sous l’impérieuse mais très incertaine réserve de la bonne tenue des mesures de redressement prises au tout début de l’été (cf. infra) et de l’absence de choc d’ici à décembre.

DÉcomposition du dÉpassement et du redressement des composantes

de l’Ondam pour 2025 par rapport À la prÉvision

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Cette stabilité globale serait inégalement répartie entre les sous-objectifs ([32]) :

– celui des soins de ville dépasserait sa cible de 739 millions d’euros, dont 287 millions d’euros (38,8 %) du fait des dépenses de produits de santé ;

– la compensation concernerait toutes les autres lignes :

* 165 millions d’euros pour les établissements de santé, ce qui est le solde d’une surconsommation de 226 millions d’euros sur le champ des produits de santé et 393 millions d’économies, elles-mêmes liées pour 267 millions d’euros (67,9 %) à la non-restitution de sommes mises en réserve ;

* 353 millions d’euros dans le champ de l’autonomie, avec 201 millions d’euros pour les établissements accueillant des personnes âgées et 152 millions d’euros pour ceux accueillant des personnes en situation de handicap ;

* 156 millions d’euros pour les divers soutiens à l’investissement, dont une partie nécessite une rectification législative, à savoir 60 millions d’euros de moindre dotation au fonds de modernisation pour l’investissement en santé (Fmis) (cf. infra le commentaire de l’article 3) ;

* 65 millions d’euros pour les autres prises en charge (addictions, soins des Français établis hors de France, etc.).

Les dépenses au titre du « Ségur de la santé » reculeraient de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2024 pour s’élever à 12,6 milliards d’euros en 2025.

L’alerte de juin 2025 et ses suites

En sus des éventuelles mesures de la loi de financement de la sécurité sociale ou d’une autre loi réduisant les charges des branches maladie, AT-MP et autonomie, l’Ondam est modéré par quatre leviers :

– la mise en réserve d’une fraction de ses crédits, certes évaluatifs ([33]) ;

– la minoration de certains versements aux établissements (tarifs des séjours, dotations de fonctionnement ou d’investissement, etc.) ;

– l’enregistrement a posteriori de recettes atténuatives (remises et clause de sauvegarde sur les médicaments et contribution des organismes d’assurance maladie complémentaire pour les rémunérations forfaitaires des professionnels de santé) ;

– la surveillance de l’exécution de l’objectif par un comité ad hoc.

Le fonctionnement du comité d’alerte

● Seule disposition de la section 7 du chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale, son article L. 114-4-1 ([34]) charge un comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie (Cadam – parfois désigné, hors des textes, comme comité d’alerte sur l’Ondam, car tel est bien l’agrégat qu’il suit, non l’objectif afférent à la branche maladie, maternité, invalidité et décès au sens strict) « d’alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d’assurance maladie et l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire en cas d’évolution des dépenses d’assurance maladie incompatible avec le respect de l’objectif national voté par le Parlement ».

Il s’agit d’un organe restreint puisque n’en sont membres que le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) – nommé par le Premier président de la Cour des comptes et généralement conseiller maître auprès de cette dernière –, du directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et d’une personnalité qualifiée choisie par le président du Conseil économique, social et environnemental (Cese).

Le Cadam est habilité à « faire participer à ses travaux les experts de son choix et procéder à toute audition qu’il jugera utile » et à se voir communiquer par les administrations compétentes de l’État et de la sécurité sociale les « éléments d’information et les études dont ils disposent utiles à l’exercice de sa mission » ([35]).

Ne produisant initialement qu’un avis, en juin, le Cadam s’est vu confier, au fil des modifications de son mandat intervenues en 2007, 2008, 2010 et 2012, le soin d’en rendre au moins trois par an ([36]) :

– au plus tard le 15 avril, sur les anticipations de réalisation de l’Ondam de l’année précédente et les incidences pouvant en être déduites pour celle en cours ;

– au plus tard le 1er juin et « en tant que de besoin », sur l’exercice en cours, avec une analyse de « l’impact [sic] des mesures conventionnelles et celui des déterminants conjoncturels et structurels des dépenses d’assurance maladie », autant pour l’exécution entre temps connue de l’Ondam pour l’exercice clos que pour le « risque » concernant celui en cours ;

– au plus tard le 15 octobre, dans lequel le comité « contrôle les éléments ayant permis l’élaboration de l’objectif envisagé pour l’année à venir et présente ses réserves s’il constate, compte tenu des données dont il dispose, que cet objectif ne peut pas être respecté au vu de l’évolution prévisionnelle des dépenses » et aborde une nouvelle fois le respect de la cible pour l’année en cours (compte tenu du dépôt du PLFSS pour 2026 le 14 octobre 2025, cette exigence de la loi ne pourra encore une fois pas être respectée).

● L’avis obligatoire rendu avant juin ou l’un de ceux préparés « en tant que de besoin » peut être le support de l’alerte donnant son nom au comité.

En effet, lorsqu’il repère un « risque sérieux » que l’Ondam dépasse son montant prévu « avec une ampleur supérieure à un seuil qui ne peut excéder 1 % », soit 0,5 % depuis 2013 ([37]), le Cadam adresse aux destinataires susmentionnés une notification, puis les caisses « proposent des mesures de redressement ». Le comité rend un avis sur ces mesures et « le cas échéant, celles que l’État entend prendre pour sa part ».

Les avis classiques du comité n’appellent pas de commentaire : le rapporteur général en prend connaissance avec intérêt mais les dérapages qu’ils dénoncent, s’ils ne dépassent pas le seuil de 0,5 %, ne sont pas (tenus d’être) corrigés.

En revanche, la notification d’un « risque sérieux » de surconsommation dans un tel volume a été nécessaire deux fois :

– les enjeux budgétaires et les circonstances politiques ayant vieilli, il n’est pas nécessaire de revenir ici sur l’alerte émise il y a dix-huit ans ([38]) ;

– la seconde occasion est d’actualité et devrait avoir une incidence sur la rectification de l’Ondam pour 2025 et sa détermination pour 2026.

● Le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (Hcaam) avait, il y a quatre ans, formulé des recommandations pour rendre les avis du comité d’alerte à la fois plus riches et plus opérationnels : « le rôle du comité d’alerte étant étroitement lié à la régulation infra-annuelle, il devrait être redéfini ; celui-ci devrait continuer à se prononcer sur les risques de dépassement de l’Ondam, mais les mesures correctrices que les caisses et l’État devraient alors présenter s’inscriraient désormais dans une perspective pluriannuelle ; il y aurait ainsi une approche graduée de l’alerte, en fonction du degré de risque – risque d’utilisation de la provision, qui appellerait une analyse de ses causes (épidémiologie, innovation, augmentation inattendue d’un poste de dépenses) et des mesures pluriannuelles en cohérence avec celles-ci, [puis] risque de dépassement de la provision, qui appellerait alors des mesures destinées à l’empêcher » ([39]).

Les conséquences de l’alerte sur les revalorisations conventionnelles

Une des mesures de redressement à prendre par les caisses et l’exécutif n’est pas discrétionnaire. En effet, le II de l’article L. 162-14-1-1 du code de la sécurité sociale dispose que si l’alerte est prononcée et « dès lors qu’il apparaît que [le] risque de dépassement est en tout ou partie imputable [aux] dépenses de soins de ville, l’entrée en vigueur de toute mesure conventionnelle ayant pour effet une revalorisation au cours de l’année des tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires [...] ou des rémunérations mentionnées par les conventions ou accords [...] est suspendue, après consultation des parties signataires à la convention nationale concernée ; à défaut d’un avenant fixant à nouveau une date d’entrée en vigueur des revalorisations compatible avec les mesures de redressement [...], l’entrée en vigueur est reportée au 1er janvier de l’année suivante ».

Quoique les facteurs de dépassement du sous-objectif des soins de ville ne soient pas nécessairement liés à la pratique des professionnels de santé, l’intérêt de cette disposition est de faire contribuer les libéraux au redressement de l’Ondam dans la mesure où ils ne peuvent pas être concernés par les mises en réserve, à la différence des établissements hospitaliers ou sociaux et médico-sociaux (ESMS).

La procédure suivie en 2025

● Le Cadam, après avoir souligné la « fragilité de la construction » de l’objectif pour l’exercice en cours, a insisté sur six points ([40]) :

– le « point de fuite majeur » du déficit des établissements publics de santé (cf. annexe 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale) ;

– la hausse des dépenses d’indemnités journalières du régime général de 6,7 % sur les quatre premiers mois de l’année par rapport à la même période de la précédente contre une prévision de 4,0 % (aléa de 0,5 milliard d’euros) ;

– la non-signature d’un accord d’économies avec le secteur pharmaceutique, du fait des représentants de ce dernier (aléa de 0,6 milliard d’euros) ;

– l’absence de prise d’un décret baissant les plafonds des remises et donc indirectement les prix des médicaments génériques (aléa de 0,1 milliard d’euros) ;

– le « caractère très incertain et circulaire » de l’estimation des actions maîtrise médicalisée des dépenses en ville, car « année après année, la réalisation des économies prévues [à ce] titre n’est que partiellement documentée ; leur réalité n’est ainsi que partiellement avérée ; à ce stade de l’année, il n’y a pas de raison qu’il en aille différemment en 2025 » (aléa de 0,6 milliard d’euros) ;

– l’insuffisance et la trop relative fongibilité des mises en réserve, dont près de 82 % pèsent sur les champs hospitalier (687 millions d’euros) et médico-social (241 millions d’euros), alors que l’activité de médecine, de chirurgie et d’obstétrique (MCO) pourrait croître deux fois plus vite que prévu, à hauteur de 4,7 % au lieu de 2,2 % sur les trois premiers mois de l’année (aléa d’environ 1 milliard d’euros) ;

– le volume limité de la sous-exécution de l’Ondam en 2024 par rapport à sa dernière rectification – certes non en comparaison avec sa cible de départ (différence de 0,5 milliard d’euros d’après le Placss, pour laquelle le Cadam ne semble retenir un effet « base » sur 2025 que pour 0,3 milliard d’euros).

Conformément à l’article précité du code de la sécurité sociale, les suites du déclenchement de l’alerte sont que les caisses – depuis la suppression du Régime social des indépendants (RSI) ([41]) ne subsistent que la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), quoique cette dernière gère aussi d’autres branches – « proposent des mesures de redressement » puis que le comité rend un avis sur ces mesures et « le cas échéant, celles que l’État entend prendre pour sa part ».

● Les deux caisses ont proposé quatre axes d’économies pour un total de 1,65 milliard d’euros.

La première – quoique ce levier soit en fait automatique – est la suspension de l’application de stipulations majorant les honoraires de certains professionnels de santé figurant dans des conventions signées avec l’assurance maladie, pour une économie de 150 à 159 millions d’euros en 2025, donc un report équivalent sur les comptes de 2026.

Dix professions de santé avaient conclu de telles conventions (ou avenants) mais ont vu la revalorisation dont ils devaient bénéficier à partir du 1er juillet 2025 (dans certains cas, en tant que seconde étape de relèvements faits le 22 décembre 2024) repoussée au 1er janvier 2026 :

– les masseurs-kinésithérapeutes (l’avenant n° 7 à leur convention nationale, signée le 13 juillet 2023, prévoyait la hausse des honoraires des actes de rééducation orthopédique et rhumatologique pour 1,33 euro par séance, de rééducation de la déambulation dans le cadre du maintien de l’autonomie des personnes âgée pour 5,53 euros par séance, des interventions en balnéothérapie pour 2,87 euros par séance et des indemnités de déplacement avec la création d’un forfait de 4 euros) ;

– les médecins spécialistes en psychiatrie, neurologie, gynécologie, gériatrie et médecine physique et de réadaptation (l’article 74 de la convention revalorisant les séances de 2 à 5 euros selon les cas) ([42]) ;

– les pédiatres (l’article 76 de la convention prévoyait une hausse de 6 euros pour les consultations obligatoires avec certificat et de 1 euro pour les consultations de suivi des enfants de moins de 2 ans) ;

– les psychiatres (était prévue une revalorisation de 6 euros de la majoration pour la prise en charge des enfants) ;

– les dermatologues (une hausse de 6 euros devait concerner le dépistage du mélanome réalisé en cabinet) ;

– les endocrinologues ou internes (un relèvement de 0,5 euro par séance devait intervenir pour leurs consultations en diabétologie).

Le rapporteur général souligne que suspension de ces valorisations a suscité un certain émoi chez lesdits professionnels de santé, parfois même un sentiment d’injustice, par exemple pour les masseurs-kinésithérapeutes à qui l’on ne peut pas imputer la hausse des soins de ville marquée par l’augmentation des arrêts de travail ; cela vient remettre en question la confiance dans les négociations conventionnelles et peut créer une suspicion quand l’assurance maladie proposera à l’avenir une revalorisation en cours d’année.

Le reste des mesures consiste en un renforcement des actions de maîtrise médicalisée, de modération des prestations en espèces, de négociations de baisse des prix des médicaments et dispositifs médicaux et de l’absence restitution de crédits aux établissements – le cas le plus simple est celui des dotations : en fin d’exercice, tout ou partie des sommes gelées à son ouverture est soit rendue (dégelée) soit annulée ; il existe des mécanismes plus complexes, comme la minoration des tarifs de MCO, de gynécologie et d’odontologie par un coefficient ([43]).

Synthèse du plan de redressement proposé par la Cnam et la CCMSA

(en millions d’euros)

Source : courrier du directeur général de la Cnam au rapporteur général, 23 juin 2025.

Le Gouvernement a fait siennes toutes les recommandations des caisses et a annoncé des mesures additionnelles sur les produits de santé, portant le redressement escompté à 1,74 milliard d’euros ([44]).

● Toutes choses égales par ailleurs, le comité a émis un satisfecit à l’endroit de ces pistes, estimant qu’elles étaient étayées pour 1,53 milliard d’euros ([45]) :

– 770 millions d’euros auraient un « caractère certain dans leur nature et dans leur montant », à savoir les baisses des crédits des cinq autres sous-objectifs que celui afférent aux soins de ville, sauf réaffectation à un autre objet d’ici à la fin de l’année (étant entendu que 420 millions d’euros de recettes tarifaires restaient encore intouchés, donc encore dégelables ou annulables) :

* 680 millions d’euros concernant les établissements de santé (267 millions d’euros) et sociaux et médico-sociaux (125 millions d’euros pour ceux accueillant des personnes handicapées et 116 millions d’euros pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes) ou ceux chargés de publics spécifiques (57 millions d’euros), le FIR (60 millions d’euros) et les opérateurs sous tutelle de l’État mais soutenus par l’Ondam (54 millions d’euros) ;

* 60 millions d’euros pour le Fmis ;

* 30 millions d’euros du fait du report de l’entrée en vigueur au 1er novembre de la majoration de la rémunération des gardes des praticiens libéraux dans le cadre de la permanence hospitalière (quoique le comité relève qu’il s’agit en réalité de la correction d’une surestimation initiale et qu’il faut encore que ce surplus ne soit pas utilisé pour un autre poste) ;

– 755 millions d’euros auraient un « caractère certain dans leur nature et probable ou vraisemblable dans leur montant » :

* 150 millions d’euros concernant les revalorisations conventionnelles ;

* entre 30 et 33 millions d’euros du fait de la nouvelle convention avec les taxis gelant les tarifs à leur niveau de 2024 (l’exécutif évoque 45 millions d’euros) ;

* 550 millions d’euros de baisse des prix de certains médicaments qui interviendraient par voie conventionnelle et à défaut par arrêté, dont 270 millions d’euros par l’anticipation d’un plan prévu en 2026, 180 millions d’euros à raison de l’application des remises conventionnelles en outre-mer et 100 millions d’euros au titre des génériques ;

* 25 millions d’euros de baisse du prix de certains dispositifs médicaux ;

– 235 à 240 millions d’euros auraient un « caractère incertain » :

* pour 15 millions d’euros, l’incidence de la nouvelle convention avec les taxis serait surévaluée ;

* les 200 millions d’euros de mesures indiquées par l’assurance maladie pour sécuriser l’atteinte de l’objectif de 900 millions d’euros d’effort dans la maîtrise médicalisée et la lutte contre les fraudes sont mal établis et difficiles à distinguer, d’autant que ces mesures « requièrent un temps unitaire élevé et souvent incompressible de réalisation », selon le Cadam (pour 100 millions d’euros, intensification des régulations des arrêts de travail entraînant le versement d’indemnités journalières, alors que pour l’ambition de départ est déjà « volontariste » ; pour 67 millions d’euros, frein à l’usage des médicaments ; pour 15 millions d’euros, frein à l’usage des dispositifs médicaux ; pour 8 millions d’euros, frein des transports sanitaires).

Toutefois, le comité n’écarte pas l’éventualité d’un dépassement supplémentaire du sous-objectif relatif aux soins de ville au-delà même de celui qu’il suspectait en juin et rappelle que certains mouvements favorables à la branche maladie des régimes de base peuvent se faire au détriment des comptes des établissements publics de santé (267 millions d’euros d’annulations de dotations dont le ministère de la santé ramènerait la moins-value à moins de 100 millions d’euros compte tenu de la surestimation d’autres enveloppes) et sociaux et médico-sociaux (241 millions d’euros d’annulations de dotations dont l’effet serait nul car des mesures nouvelles seraient devenues sans objet) ou des opérateurs de l’État.

*

Article 3 Rectification de la contribution des régimes d’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé pour 2025

Le droit existant

L’article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 a confié à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) la gestion d’un fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (Fmis), dont les charges font partie de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) au titre de son sous-objectif relatif au fonds d’intervention régional (FIR) et au soutien national à l’investissement.

Aux termes des 1° et 2° du I de l’article 95 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, la dotation au Fmis a été fixée pour l’exercice en cours aux montants suivants :

– 523 millions d’euros pour la branche maladie des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) ;

– 86 millions d’euros pour la branche autonomie du seul régime général.

Le dispositif proposÉ

S’agissant de la rectification de l’Ondam pour 2025 et de sa détermination pour 2026, de plus amples développements figurent supra dans le commentaire de l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 et infra dans celui de l’article 49 ; s’agissant d’une présentation approfondie du Fmis, il est renvoyé infra au commentaire de l’article 46.

L’article 3 abaisse de 523 millions d’euros à 463 millions d’euros (– 11,5 %) la dotation de la branche maladie au Fmis pour 2025.

Cette économie fait partie des mesures de redressement devenues nécessaires à la suite du déclenchement par le comité compétent (Cadam) de l’alerte sur le risque d’un dépassement de l’Ondam pour plus de 0,5 %, le 18 juin 2025.

*

DEUXIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2026

TITRE Ier dispositions relatives aux recettes, au recouvrement et à la trésorerie

Article 4

Amélioration des capacités juridiques du recouvrement

Cet article apporte divers ajustements à des règles de procédure ayant trait au recouvrement des cotisations et des contributions sociales. Il supprime l’obligation d’inscription des créances privilégiées de la sécurité sociale au registre des sûretés mobilières. Il étend aux créances sociales les conditions de délai applicables aux créances fiscales en cas de procédure collective. Enfin, il permet le mandatement des présidents de commission des chefs de service financier (CCSF) par les directeurs des organismes de recouvrement.

Le droit existant

Le privilège de la sécurité sociale pour le recouvrement de certaines créances est subordonné à leur inscription sur un registre public

Le paiement des cotisations et des contributions sociales est garanti par un privilège reconnu aux organismes de recouvrement

● Le paiement des cotisations comme des majorations et pénalités de retard est garanti, pendant un an à compter de leur date d’exigibilité, par un privilège sur les biens meubles du débiteur ([46]). Ce privilège prend rang concurremment avec celui dont bénéficient les salariés pour le versement de certains éléments de rémunération et indemnités ([47]). Il constitue le pendant, en matière sociale, du privilège du Trésor pour le recouvrement des impositions de toutes natures et taxes assimilées, des amendes fiscales et pénales, du droit fixe de procédure dû par les personnes condamnées par les juridictions répressives et des créances de toutes natures en matière de contributions indirectes, recouvrés par les comptables publics ([48]).

Initialement, le privilège de la sécurité sociale s’étendait aussi aux biens immeubles ([49]), avant d’être restreint aux hypothèques légales en exécution des prescriptions applicables en matière de publicité foncière ([50]). À l’inverse, alors que ledit privilège était d’abord limité aux cotisations sociales, il comprend aussi, depuis 1999, les majorations et les pénalités de retard ([51]).

● Dès lors qu’elle dépasse un montant fixé par décret en fonction de la catégorie à laquelle appartient le cotisant ou de l’effectif de son entreprise, toute créance privilégiée en application de cette règle, due par un commerçant, une personne immatriculée en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat au registre national des entreprises, une personne physique exerçant une activité professionnelle indépendante, y compris une profession libérale, ou une personne morale de droit privé, doit être inscrite au registre des sûretés mobilières et autres opérations connexes ([52]).

Montant à partir duquel l’inscription du privilège de la sécurité sociale est obligatoire

Source : article D. 243-3 du code de la sécurité sociale.

L’inscription du privilège s’effectue au terme du semestre civil suivant la génération de la créance, c’est-à-dire à compter de sa date limite de paiement ou, le cas échéant, de la date de notification de l’avertissement ou de la mise en demeure préalables à l’engagement de poursuites, lorsque la créance est constatée lors d’un contrôle mené par les organismes de recouvrement ([53]). L’organisme créancier n’est toutefois pas tenu d’inscrire ces créances lorsque le débiteur respecte un plan d’apurement échelonné de sa dette. En revanche, dès lors que le plan est dénoncé, l’organisme créancier doit procéder à l’inscription dans un délai de deux mois.

● Cette inscription revêt un caractère décisif dans la mesure où, en cas de procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires du redevable ou d’un tiers tenu légalement au paiement de ces sommes, le privilège dont l’inscription n’a pas été régulièrement requise à l’encontre du redevable ne peut plus être exercé pour les créances qui étaient soumises à titre obligatoire à cette inscription ([54]).

Les créances d’un montant inférieur à ceux reproduits dans le tableau supra entrent dans le champ du privilège de la sécurité sociale bien qu’elles ne soient pas inscrites au registre précité, en vertu d’un « privilège occulte ».

Les opérations liées à la publicité des créances sociales constituent une charge susceptible d’obérer l’efficacité du recouvrement

La procédure d’inscription au registre n’est actuellement pas automatisée dans l’ensemble du réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Outre une allocation peu satisfaisante des ressources de ces organismes, cette situation peut compromettre l’inscription de créances en temps utile et faire obstacle par conséquent à la mise en œuvre du privilège de la sécurité sociale. Cela peut notamment se produire lorsqu’une entreprise est rapidement admise à une procédure collective. Aussi, le Gouvernement estime qu’une partie au moins de l’écart constaté entre le montant des inscriptions par les Urssaf – qui s’élevait en 2024 à 1,5 milliard d’euros – et celui des créances restant à recouvrer – lequel atteignait 2,7 milliards d’euros – pourrait s’expliquer par un défaut d’inscription. Le reste de la différence entre ces deux sommes tiendrait, d’une part, à ce que certaines créances relèvent du privilège occulte et, d’autre part, à la régularisation rapide de créances qui ne sont par conséquent jamais inscrites ([55]).

En outre, le registre étant public, l’inscription des créances d’une entreprise peut affecter la confiance de ses clients et de ses fournisseurs, au risque d’accroître les difficultés qu’elle rencontre.

L’établissement définitif des créances sociales lors d’une procédure collective est enfermé dans des délais

● Lorsqu’une procédure collective est mise en œuvre, les créanciers publics sont tenus de remettre au mandataire judiciaire désigné par le tribunal de commerce la déclaration de leurs créances nées antérieurement au jugement d’ouverture ([56]). La déclaration des créances doit être faite alors même qu’elles ne sont pas établies par un titre exécutoire. Aussi, celles dont le montant n’a pu être définitivement établi par un titre exécutoire sont déclarées sur la base d’une évaluation et leur montant admis à titre provisionnel ([57]).

Les créances fiscales et sociales font sur ce point l’objet d’un traitement distinct. Dans le cas des premières, lorsque la détermination de l’assiette et du calcul de l’impôt est en cours, l’établissement définitif des créances admises à titre provisionnel doit être effectué par l’émission du titre exécutoire dans un délai fixe de douze mois à compter de la publication du jugement d’ouverture. Par ailleurs, si une procédure de contrôle ou de rectification de l’impôt a été engagée, l’établissement définitif des créances qui en font l’objet doit prendre place avant le dépôt au greffe du compte rendu de fin de mission par le mandataire judiciaire. En outre, le délai précité est suspendu en cas de recours amiable formé par le débiteur ([58]).

S’agissant des créances sociales, leur établissement définitif doit intervenir dans le délai fixé par le tribunal de commerce ([59]), susceptible de varier d’une procédure à l’autre, ce qui limite la prévisibilité et l’étendue des marges d’action des organismes sociaux.

la commission des chefs de service financier favorise l’action coordonnée des créanciers publics

● Depuis 2007, il est constitué dans chaque département une commission rassemblant les chefs de service financier et des représentants des organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’assurance chômage (CCSF). Celle-ci est compétente pour examiner la situation des agriculteurs, des commerçants, des artisans, des membres de professions libérales et de toute personne morale de droit privé en retard pour le paiement de toute somme due au titre des impôts, des taxes et des autres produits du budget de l’État ainsi que des cotisations et contributions de sécurité sociale, d’assurance chômage et de retraite complémentaire ([60]).

Cette commission comprend :

– le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, qui la préside ;

– les directeurs des organismes de sécurité sociale des divers régimes obligatoires de base chargés du recouvrement des cotisations dans le département ;

– le directeur régional de France Travail ;

– le directeur du travail, chef du service régional de l’inspection du travail, de l’emploi et de la politique sociale agricoles, si la personne dont la situation doit être examinée est débitrice de cotisations envers les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) ;

– le directeur régional des douanes, si le redevable est débiteur envers l’administration des douanes et droits indirects.

– le représentant des institutions de retraite complémentaire ([61]).

La commission a notamment pour mission d’étudier avec chaque comptable ou organisme chargé du recouvrement l’établissement d’un plan d’apurement échelonné d’une ou plusieurs dettes du débiteur. Elle se prononce à l’unanimité sur ce plan, sa décision s’imposant aux différentes administrations et différents organismes chargés du recouvrement qui ont participé à la décision ou ont été représentés lors de la commission, quelle que soit l’implantation des différents services ou organismes créanciers ([62]).

Dans les procédures de conciliation, de sauvegarde et de redressement judiciaire, la commission peut examiner les demandes de remise de dette se rapportant à des créances publiques ainsi que, le cas échéant les demandes de plan d’apurement échelonné d’une ou plusieurs dettes qui les accompagnent ([63]).

● Par ailleurs, les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales – dont les directeurs sont membres de la CCSF – peuvent, dans le cadre des solutions d’apurement de créances négociées avec les entreprises, prendre des garanties sur ces passifs, en particulier sous la forme d’une hypothèque légale ou conventionnelle ou d’une fiducie. Or, si le directeur d’une Urssaf et ou d’une caisse de MSA peut donner mandat à certains agents de son organisme ou à un agent d’un autre organisme de sécurité sociale pour le représenter dans les actes de la vie civile ([64]), il n’existe actuellement pas de base légale au mandatement, par ce directeur, d’un membre de l’administration fiscale, tel que le directeur départemental des finances publiques qui préside la CCSF. L’état de la législation paraît sur ce point préjudiciable à l’approfondissement de la coopération entre l’administration fiscale et le réseau des Urssaf quant à la mise en œuvre de plans d’apurement impliquant la prise de garanties.

Le dispositif proposÉ

● Cet article conforte l’action des organismes de recouvrement en remédiant aux limites du droit en vigueur.

En premier lieu, compte tenu de la charge liée à l’obligation d’inscription des créances sociales, le I met fin à ladite obligation en étendant de ce fait le régime du privilège occulte à l’ensemble de celles-ci :

– son 3° supprime les cinq premiers alinéas de l’article L. 243-5 précité, lesquels prévoient cette inscription et les divers aménagements de procédure et dérogations qui s’y rapportent ;

– son 1° assure une coordination à l’article L. 133-9-2 du code de la sécurité sociale, qui se rapporte au recouvrement des cotisations et contributions sociales des groupements d’artistes et des entrepreneurs du spectacle vivant, en y supprimant la mention des sûretés définies par l’article L. 243-5.

Le 2° supprime de surcroît, à l’article L. 243-4 du même code, la mention du délai dans lequel s’exerce ce privilège, actuellement fixé à un an, en renvoyant sa définition et ses modalités d’exercice à un décret en Conseil d’État.

La première phrase du V diffère l’entrée en vigueur de ces modifications au 1er juillet 2026.

● Le II étend aux créances sociales le régime applicable à la transformation des déclarations provisionnelles de créances fiscales en déclarations définitives. Pour ce faire, son 1° complète respectivement les sixième et septième phrases du quatrième alinéa de l’article L. 622-24 du code du commerce pour étendre aux créances de cotisations sociales les conditions de délai applicables à l’établissement définitif des créances fiscales. Son 2° modifie la dernière phrase du même alinéa pour préciser que la suspension de ce délai en cas de saisine de l’une des commissions de recours amiable relatives aux diverses contributions affectées au budget de l’État concerne uniquement les créances fiscales.

La seconde phrase du V prévoit que cet alignement s’applique aux procédures collectives ouvertes et aux liquidations judiciaires prononcées à compter du 1er janvier 2027.

● Le III procède à une mise en cohérence des règles applicables au sein du régime agricole s’agissant de la remise des pénalités ou majorations de retard dues par le redevable en cas de procédure collective.

Le dernier alinéa de l’article L. 243-5 du code de la sécurité sociale dispose que les pénalités, majorations de retard et frais de poursuites dûs par le redevable sont remis à la date du jugement d’ouverture, sauf si le passif déclaré résulte en tout ou partie du constat de l’infraction de travail dissimulé. Bien que cette disposition, qui concerne l’ensemble des créances sociales, s’applique tant aux régimes agricoles qu’au régime général de sécurité sociale, une disposition particulière applicable aux seules caisses de mutualité sociale agricole (MSA) subsiste à l’article L. 725-5 du code rural et de la pêche maritime. Or, si celui-ci dispose également que les pénalités et majorations de retard sont remises à la date du jugement d’ouverture, il ne prévoit pas d’exception dans le cas où elles résulteraient du constat de l’infraction précitée. Aussi, pour garantir la cohérence de la législation, le III abroge ledit article L. 725-5.

● Enfin, pour conforter la participation des directeurs d’organisme du recouvrement à la CCSF, le IV leur octroie la possibilité de donner mandat au président de ladite commission pour la prise, l’inscription, la gestion et la réalisation des sûretés et garanties accordées par les débiteurs. Cette faculté serait introduite pour une durée de trois ans, ce délai courant à compter du 1er janvier prochain.

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Article 5 Simplifier l’affiliation, la déclaration de revenu, l’action sociale et la gouvernance de la sécurité sociale des artistes-auteurs

Le droit existant : la gestion de la couverture de base des artistes-auteurs, réformée en 2019, connaît encore des dysfonctionnements

● Les artistes-auteurs d’œuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques, audiovisuelles et cinématographiques, graphiques et plastiques, ainsi que, sous certaines réserves, photographiques, sont affiliés au régime général de sécurité sociale et bénéficient des prestations familiales dans les mêmes conditions que les salariés ([65]).

Le champ d’application de cette règle a été précisé en 2020 dans un sens le rapprochant de celui des auteurs d’œuvres de l’esprit au sens du code de la propriété intellectuelle, lequel s’articule autour de la notion de droits d’auteur, et la liste professions concernées s’est vue modernisée. À cette occasion, les membres de diverses professions y ont été intégrés, tels les auteurs de logiciels originaux, qui y côtoient désormais les représentants d’autres arts dont la présence au sein de la même liste s’est vue confirmée, à l’instar des auteurs de livres, brochures et autres écrits littéraires ou scientifiques ; des auteurs de composition musicale « avec ou sans paroles » ; ou encore des auteurs d’œuvres chorégraphiques et de « pantomimes » ([66]). Ainsi, 50 000 artistes-auteurs appartenant à cinquante-six professions artistiques cotisent au principal régime de retraite complémentaire, parmi lesquels une forte proportion de graphistes – 23 % en 2022– en raison de l’essor récent des activités numériques, tandis que les écrivains, photographes, compositeurs et plasticiens représentent, chacun, 7 à 9 % des cotisants dudit régime, et les autres professions moins de 5 % chacune ([67]).

● S’ils sont rattachés au régime général pour leur couverture de base, les artistes-auteurs sont affiliés de surcroît à trois régimes de retraite complémentaire qui tiennent compte de la nature de l’activité artistique.

Le recouvrement des cotisations d’assurance vieillesse des artistes-auteurs était assuré jusqu’en 2019 par deux associations, ayant reçu l’agrément des ministres chargés de la culture et des affaires sociales, constituées sur la base d’un critère professionnel :

– d’une part, l’Association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (Agessa) était compétente à l’égard des écrivains, des compositeurs, des artistes-auteurs du cinéma et de la télévision ;

– d’autre part, la Maison des artistes (MDA) assurait les mêmes missions au profit des graphistes et des plasticiens.

Lesdites cotisations étaient appelées à la condition que le montant des revenus artistiques déclarés dépasse 900 fois le Smic horaire dans les années, les artistes-auteurs remplissant cette condition étant qualifiés d’« affiliés » quand ceux dont les revenus étaient inférieurs à ce seuil étaient désignés comme des « assujettis » ([68]). Or, faute d’identifier ces derniers, l’Agessa, contrairement à la Maison des artistes, n’a pas appelé de cotisations vieillesse auprès d’une grande majorité d’entre eux pendant une quarantaine d’années. En 2020, M. Pascal Bois et Mme Constance Le Grip indiquaient que 200 000 artistes avaient été concernés par cette défaillance et concluaient que « ce régime [avait] gravement dysfonctionné et perdu la confiance de ses assurés » ([69]). En conséquence, les deux associations précitées ont été placées sous administration provisoire, conduisant à écarter les artistes-auteurs de la gouvernance de leur couverture de base durant huit années. La Cour des comptes a récemment souligné que « ces dysfonctionnements [avaient] été signalés à plusieurs reprises aux ministères de tutelle », sans que des mesures correctives soient prises avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([70]).

Celle-ci a transféré le recouvrement des cotisations d’assurance vieillesse au réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) et prévu que des cotisations provisionnelles seraient appelées dès le premier euro versé, ces versements donnant lieu à régularisation l’année suivante ([71]). Le recouvrement de ces cotisations est désormais confié à l’Urssaf du Limousin en application du dernier alinéa de l’article L. 213-1 du code de la sécurité sociale.

Cette réforme a entraîné une augmentation du nombre des affiliés au cours des années suivantes.

Nombre d’artistes-auteurs recensés par l’Agessa, la Maison des artistes puis l’Urssaf du Limousin au 31 décembre

Source : Cour des comptes, Ralfss, 2025, p. 455, données de l’Agessa, de la Maison des artistes et de l’Urssaf du Limousin.

Concomitamment, les attributions de la Maison des artistes et de l’Agessa qui n’avaient pas transférées à l’Urssaf ont été confiées à une nouvelle structure, issue de l’Agessa, dénommée la sécurité sociale des artistes-auteurs (SSA), association agréée par les ministères susmentionnés. Celle-ci demeure compétente pour prononcer l’affiliation des artistes-auteurs, s’il y a lieu après consultation, à leur initiative ou à celle de l’intéressé, de commissions instituées par branche professionnelle ([72]). Elle exerce également une action sociale en faveur de ses ressortissants, laquelle consiste en particulier à prendre en charge tout ou partie des cotisations dues par ceux d’entre eux qui connaissent des difficultés économiques en mettant en place une aide à la régularisation de cotisations arriérées ([73]). Enfin, elle assure une mission générale d’information relative à la protection sociale des artistes-auteurs à l’égard de ces derniers ([74]).

● La Cour des comptes a mis en évidence les progrès permis par cette nouvelle répartition des compétences, tout en en soulignant les limites et en appelant de ses vœux de nouveaux ajustements.

S’agissant des améliorations, les changements les plus notables ont trait à l’amélioration de l’appel des cotisations précomptées par les organismes de gestion collective des droits d’auteur, en raison de la fiabilité des données transmises par l’Urssaf du Limousin, ainsi qu’à la mise en place par celle-ci d’une offre de services jugée satisfaisante par la Cour des comptes ([75]).

Les limites de la nouvelle organisation ont quant à elles été dégagées, avec encore plus de netteté que dans le dernier Ralfss, dans un rapport d’observations définitives publié quelques mois avant celui-ci et portant sur le même sujet ([76]). La Cour y soulignait le caractère inefficient de la répartition des compétences entre l’Urssaf du Limousin et la SSA. Par exemple, l’affiliation des artistes-auteurs par ce dernier n’est en pratique possible, compte tenu des modalités d’information mises en œuvre, qu’après que l’Urssaf a procédé à son immatriculation et au recouvrement de cotisations, alors que l’affiliation des cotisants à bon droit impliquerait l’inverse. Réciproquement, en l’absence de flux d’informations automatisées, ladite Urssaf ne reçoit pas les décisions de rejet d’affiliation prises par la SSA, de sorte que 2,5 % de celles qui ont été prises depuis 2019, concernant 6 000 demandes, n’ont pas été prises en compte dans son référentiel des cotisants ([77]). Outre les défaillances liées à l’enchevêtrement de ses compétences avec celles de l’Urssaf, la Cour dressait un bilan tout à fait négatif de la gestion administrative de la SSA, faisant état d’une gestion des ressources humaines inadéquate, de règles avantageuses en matière de temps de travail, de locaux trop spacieux et d’une gestion comptable défaillante ([78]).

● Compte tenu du lien visible d’inspiration sinon de causalité qui les relie aux dispositions de l’article 6 du projet de loi commentées ci-après, les conclusions de la Cour des comptes méritent d’être citées. Ainsi le chapitre précité du Ralfss de 2025 se referme-t-il sur le constat que, « au regard des défaillances de la SSA, l’organisation de la gestion de la retraite de base des artistes-auteurs doit continuer à évoluer. Les trois missions de la [SSA] devraient être progressivement transférées à l’Urssaf du Limousin, qui est aujourd’hui davantage reconnue comme l’interlocuteur des artistes-auteurs. Cette dernière pourrait, de manière plus efficiente, assurer l’affiliation en plus de l’immatriculation des artistes-auteurs. Elle aurait vocation à gérer l’action sociale de la SSA [...]. Elle assure déjà en partie et avec succès l’information sur les droits sociaux, en relation avec les autres organismes de la sécurité sociale. Des collaborateurs de la [SSA] pourraient être repris par le régime général et mettre à profit leur expertise du secteur des artistes-auteurs. [...] Il reviendrait à une instance nationale de représentation des artistes-auteurs, à l’instar du conseil d’administration de la SSA, d’arbitrer les cas les plus complexes en matière d’affiliation et d’action sociale. Cette instance serait l’interlocutrice des ministères de tutelle concernant la protection sociale de base des artistes-auteurs, qui constituent une population relativement isolée. En plus de l’amélioration attendue du service, une telle réorganisation induirait des économies de gestion, notamment en matière de charges locatives et de systèmes d’information. » ([79])

Le dispositif proposÉ : transférer à l’Urssaf la plus grande partie des compétences encore exercées par la sécurité sociale des artistes-auteurs, qui conserverait une fonction de représentation de ses ressortissants

Le transfert à l’Urssaf de missions de recouvrement actuellement déléguées à la sécurité sociale des artistes-auteurs

Conformément aux orientations dessinées par la Cour des comptes, cet article prévoit le transfert de la plus grande partie des missions actuelles de la SSA au réseau des Urssaf, parachevant ainsi le mouvement engagé en 2019.

Le a du 1° du I modifie le premier alinéa de l’article L. 382-1 du code de la sécurité sociale, relatif à l’affiliation des artistes-auteurs, pour attribuer la responsabilité de celle-ci à l’Urssaf du Limousin. Son b supprime la référence aux commissions professionnelles consultées pour prononcer cette affiliation.

Aux termes du a du IV, le transfert précité interviendrait le 1er avril 2026.

Le 3° aménage les conditions de régularisation des cotisations dues en cas de franchissement du plafond de la sécurité sociale – la cotisation vieillesse déplafonnée étant prise en charge par l’État.

Le 4° généralise la dématérialisation des déclarations et des versements de leurs cotisations par les artistes-auteurs (a) et opère une coordination rédactionnelle (b).

Le 5° confie à l’Urssaf une mission d’action sociale à l’égard des artistes-auteurs qu’elle exercerait suivant les orientations générales arrêtées par l’association.

Le II modifie le IV de l’article 23 de la loi n° 2017-1836 de financement de la sécurité sociale pour 2018 précitée pour attribuer à l’Urssaf le recouvrement des créances de cotisations et contributions sociales se rapportant à des revenus d’artistes-auteurs antérieurs au 1er janvier 2019, vis-à-vis desquelles la SSA était toujours compétente en raison de l’antériorité de leur fait générateur aux transferts opérés par ladite loi.

Le III prévoit le transfert, avant le 31 décembre 2026, à l’Urssaf du Limousin des contrats de travail des salariés de la SSA chargés avant l’entrée en vigueur de cet article des missions dont ce dernier modifie l’attribution.

Le maintien de la SSA comme organe de représentation des artistes-auteurs

Le a du 2° du I organise la rénovation des missions de la SSA en prévoyant à l’article L. 382-2 du code de la sécurité sociale que l’État agrée une association chargée, pour le compte du régime général :

– de fixer les orientations générales de l’action sanitaire et sociale désormais confiée à l’Urssaf du Limousin ;

– de veiller, « notamment en nommant un médiateur », à la bonne application aux artistes-auteurs des règles relatives à la protection sociale et à la qualité du service rendu.

Il précise également que ladite association soit saisie pour avis de tout projet de mesure législative ou réglementaire lorsque celles-ci portent spécifiquement sur les règles de sécurité sociale des artistes-auteurs. Il prévoit enfin que la composition de son conseil d’administration soit précisée par un décret en Conseil d’État, et qu’il comprendra des représentants des artistes-auteurs affiliés, des diffuseurs, des organismes de gestion collective et de l’État.

Le b du 2° du I et le 6° procèdent au toilettage de tournures héritées de l’époque de la coexistence de deux associations agréées.

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Article 6

Gel des seuils de revenus pris en compte pour le calcul de la contribution sociale généralisée portant sur certains revenus de remplacement

Cet article maintient à leur niveau de 2025 les seuils d’assujettissement à la contribution sociale généralisée (CSG) applicables aux pensions de retraite et d’invalidité et aux allocations de chômage. Il constitue le pendant, dans le champ des recettes de la sécurité sociale, de « l’année blanche » prévue à l’article 44 concernant les prestations sociales.

Le droit existant : le barème de la contribution sociale généralisée assise sur les pensions de retraite et d’invalidité et les allocations de chômage évolue suivant l’inflation

Les pensions et les allocations de chômage sont soumises à la contribution sociale généralisée suivant un barème progressif

Des mécanismes d’exonération et de réduction de taux ont été instaurés pour limiter les contributions applicables aux revenus de remplacement les plus faibles

● La CSG a été instituée en 1991 dans le but d’élargir le financement de la sécurité sociale à de nouvelles assiettes, alors que celui-ci pesait jusqu’alors presque exclusivement sur les revenus d’activité ([80]). Elle est juridiquement constituée de plusieurs contributions portant sur les différentes catégories de revenus des personnes physiques. La CSG comprend ainsi :

– une contribution portant sur les revenus d’activité et de remplacement ([81]) ;

– une contribution portant sur les revenus du patrimoine ([82]) ;

– une contribution portant sur les produits de placement ([83]) ;

– une contribution portant sur les sommes engagées et les produits perçus à l’occasion des jeux ([84]).

Ces contributions se sont en partie substituées à des cotisations sociales ([85]), dont elles reproduisent au demeurant certaines caractéristiques, en particulier leur caractère proportionnel et leur déductibilité, qui n’est que partielle dans le cas de la CSG, à l’assiette de l’impôt sur le revenu.

Dès sa création, le régime juridique de la CSG a toutefois inclus certains éléments de progressivité, conformément à sa nature hybride qui conduit à l’envisager tantôt comme un substitut aux cotisations sociales, tantôt comme un complément à l’impôt sur le revenu dans une approche large de l’imposition des personnes physiques ([86]).

En effet, l’instauration, à côté d’un mode de financement de la sécurité sociale fondé sur les revenus du travail, d’une contribution nouvelle frappant aussi d’autres assiettes, reposait sur une approche des prélèvements obligatoires considérant les revenus selon leur montant plutôt que leur origine, comme l’expliquait le Premier ministre Michel Rocard.

Extrait du discours de Michel Rocard au vingtième anniversaire de l’Union nationale des associations de soins et services à domicile, le 5 octobre 1990

« Il n’y a pas d’un côté le revenu des inactifs, intouchable, même quand il est élevé, et de l’autre, le revenu des actifs, taxable à l’infini, même quand il est modeste ou simplement moyen.

« Il y a des revenus, quelle qu’en soit l’origine, qui sont assez élevés pour justifier une contribution limitée. Il y a des revenus, faibles ou moyens, sur lesquels la pression doit être soulagée.

« C’est pourquoi les retraités, dès lors qu’ils sont imposables à l’impôt sur le revenu, paieront, comme tous les autres Français, la contribution sociale généralisée. La solidarité doit reposer sur la participation de tous en fonction des revenus sans distinction d’âge et de statut. »

Source : Archives nationales – répertoire numérique détaillé du sous-fonds « Interventions » de Michel Rocard 680AP (680AP/172-680AP/259).

● À la différence des revenus d’activité qui, moyennant certaines exemptions ([87]), sont soumis à la CSG au taux de 9,2 % ([88]), une partie des revenus de remplacement y est assujettie selon un barème progressif comprenant plusieurs taux et exonérations d’assiette. Dès l’origine toutefois, les retraités non imposables à l’impôt sur le revenu ont été exonérés de ce prélèvement.

Depuis, la progressivité du barème applicable aux revenus de remplacement s’est graduellement accrue à la faveur de la création de nouveaux seuils, de sorte qu’en l’état du droit l’on distingue quatre niveaux d’assujettissement dans le cas des pensions de retraite et d’invalidité et trois s’agissant des allocations de chômage.

De façon concomitante, alors qu’un même taux frappait initialement les différentes assiettes – hormis l’exonération prévue dans le cas des retraités aux revenus modestes –, le niveau de la contribution applicable respectivement aux revenus d’activité et aux revenus de remplacement a divergé au gré des relèvements successifs de son taux. Dans le cas des pensions de retraite et d’invalidité, les taux en vigueur résultent de l’augmentation de 1,7 point opérée en 2018 en contrepartie de la suppression d’une partie des cotisations salariales ([89]) et de la création, l’année suivante, d’un taux intermédiaire de 6,6 % correspondant à l’ancien taux maximal ([90]).

Le taux maximal applicable aux allocations de chômage n’avait quant à lui pas été relevé en 2018. Il s’élève ainsi à 6,6 %.

évolution des taux de CSG applicables aux pensions de retraite et d’invalidité et aux revenus d’activité

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, juillet 2022, p. 138.

Taux de CSG et de CRDS en fonction de la nature des revenus

Source : commission des affaires sociales.

(a) Le taux applicable dépend du revenu fiscal de référence et du quotient familial (cf. infra) ; (b) la déductibilité de la CSG sur les revenus du patrimoine ne s’applique pas aux personnes ayant opté pour une imposition au prélèvement forfaitaire unique de 30 % ; (c) les plus-values sur certains biens immobiliers font l’objet d’un abattement en fonction de la durée de détention ; (d) les produits des jeux de hasard n’étant pas soumis à l’imposition sur le revenu, la CSG portant sur ces produits n’est pas déductible.

● Le tableau précédent résume les conditions d’assujettissement des revenus des personnes physiques à la CSG et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), ces deux impositions possédant une assiette largement semblable.

Le barème de la contribution sociale généralisée sur les revenus de remplacement, qui tient compte des revenus fiscaux du contribuable, détermine aussi l’assujettissement à d’autres prélèvements

Un barème défini au regard du revenu fiscal de référence des contribuables et assorti de mécanismes protecteurs des redevables aux plus faibles revenus

● Conformément aux principes dégagés par le Conseil constitutionnel concernant les impositions progressives, l’assujettissement à chaque niveau de CSG applicable aux revenus de remplacement n’est pas fondé uniquement sur le montant de ces derniers. Il tient compte de l’ensemble des facultés contributives des redevables, appréciées à l’échelle du foyer fiscal.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel

concernant l’instauration d’un barème progressif de CSG

Dans sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 qui instaurait une réduction dégressive de la CSG sur les revenus d’activité inférieurs à 1,4 fois le salaire minimum. Le Conseil a jugé que, « s’il est loisible au législateur de modifier l’assiette de la contribution sociale généralisée afin d’alléger la charge pesant sur les contribuables les plus modestes, c’est à la condition de ne pas provoquer de rupture caractérisée de l’égalité entre ces contribuables » (considérant 39), ce qui implique que soient prises en compte l’ensemble de leurs facultés contributives. Or, le barème prévu ne tenait compte « ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d’une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci » (ibid.).

Aussi, le taux de CSG applicable à chaque assujetti dépend, d’une part, du revenu fiscal de référence (RFR) de l’avant-dernière année au titre de laquelle la contribution est établie et, d’autre part, du quotient familial. Les seuils du barème prennent donc la forme d’un montant de RFR par part de quotient familial, une majoration étant appliquée pour chaque demi-part.

Des valeurs distinctes s’appliquent en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion, en Guyane et à Mayotte.

Le revenu fiscal de référence

Le revenu fiscal de référence correspond au montant des revenus net, après application éventuelle du quotient prévu en cas de revenus exceptionnels, des revenus et plus-values retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu de l’avant-dernière année.

Ce montant est majoré en tenant compte :

– de certaines charges déductibles du revenu imposable constituant des dépenses d’ordre personnel ;

– de certains revenus et profits exonérés d’impôt sur le revenu ou faisant l’objet d’un report ou d’un sursis d’imposition ;

– certains abattements appliqués pour la détermination du revenu catégoriel ;

– des revenus et profits soumis aux prélèvements ou versements libératoires.

Source : d’après le IV de l’article 1417 du code général des impôts.

En outre, sont exonérés de CSG les titulaires d’un avantage de vieillesse ou d’invalidité non contributif attribué sous conditions de ressources ([91]), tels que l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ou l’allocation supplémentaire d’invalidité (Asi).

● Par ailleurs, des dispositifs particuliers de lissage et d’écrêtement réduisent le montant de la contribution :

Dans le cas des pensions de retraite et d’invalidité, le législateur a instauré un mécanisme permettant d’éviter que le franchissement du seuil d’assujettissement au taux normal ou au taux intermédiaire au cours de l’avant-dernière année donne lieu à application desdits taux durant l’année en cours, s’il s’avère que le franchissement est temporaire – ce qui peut notamment se produire si le foyer fiscal a perçu, au cours de cette avant-dernière année, un revenu non récurrent ([92]). Concrètement, les revenus pris en compte pour l’assujettissement au taux nul ou au taux réduit sont ceux de l’avant-dernière ou de l’antépénultième année et non, comme pour les taux supérieurs, ceux de l’avant-dernière année uniquement ([93]). Un redevable exonéré ou assujetti au taux de 3,8 % ne se voit donc appliquer le taux de 6,6 % ou de 8,3 % au cours de l’année N qu’à la condition que ses revenus au titre des années consécutives N-2 et N-3 dépassent le seuil correspondant à l’un de ces taux. Ce dispositif s’applique aussi aux exonérations de CRDS et de contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (Casa) dont bénéficient les personnes exonérées de CSG ou assujetties à cette dernière au taux de 3,8 %.

illustration de la Mise en œuvre du dispositif d’atténuation

pour une part fiscale – barème applicable en 2025 (droit commun)

Source : commission des affaires sociales d’après le service des retraites de l’État.

Le même mécanisme s’applique aux allocations d’assurance chômage en cas de franchissement du seuil d’assujettissement au taux normal de 6,2 % ([94]).

En outre, dans le cas de ces mêmes allocations, un écrêtement est mis en œuvre pour empêcher que l’application de la CSG et de la CRDS ne réduise à un montant inférieur au Smic celui des prestations perçues au titre de ces allocations, des avantages attachés à la cessation d’activité et des aides à la reprise d’activité ([95]).

Un barème qui détermine aussi l’assujettissement à d’autres contributions que la contribution sociale généralisée

● Les seuils d’assujettissement aux différents taux de CSG emportent des conséquences vis-à-vis d’autres prélèvements obligatoires :

– en premier lieu, les titulaires de pensions et d’allocations d’assurance chômage qui sont exonérés de la CSG sur ces revenus le sont aussi de la CRDS ([96]) ;

– en outre, les pensions exonérées de CSG ou soumises à celle-ci au taux de 3,8 % sont exonérées de la Casa ([97]), laquelle est normalement prélevée au taux de 0,3 % ([98]), ainsi que de la cotisation d’assurance maladie assise sur les avantages de retraite autres que ceux servis par les régimes obligatoires de base.

● Les tableaux suivants récapitulent les taux de prélèvements applicables respectivement aux pensions et aux allocations de chômage, ainsi que les effectifs de contribuables concernés, à partir des données figurant à l’annexe 9 au projet de loi de financement.

Taux des prélèvements applicables aux pensions de retraite et d’invalidité

Taux des prélèvements applicables aux allocations de chômage

Les seuils de ce barème sont revalorisés automatiquement en fonction de l’inflation

● Les montants de RFR correspondant au seuil d’assujettissement à chaque taux sont revalorisés au 1er janvier de chaque année. Ils suivent ainsi l’évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année – c’est-à-dire celle au cours de laquelle ont été perçus les revenus fiscaux pris en compte pour définir le taux applicable à l’année en cours ([99]). Les modalités d’indexation du barème de la CSG diffèrent donc de celles mises en œuvre dans le cas de l’impôt sur le revenu, qui fait l’objet d’une disposition récurrente dans la loi de finances de l’année.

Aussi, les valeurs qui figurent aux III et III bis de l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale ne sont pas celles en vigueur en 2025 mais correspondent aux montants applicables en 2019. Les seuils applicables à l’année en cours, définis selon les modalités décrites ci-dessus, sont établis par instruction ministérielle.

● Le tableau suivant présente les seuils applicables en 2025.

Seuils d’assujettissement à la contribution sociale généralisée sur les revenus de remplacement applicables aux droits attribués à compter du 1er janvier 2025 sur la base des revenus de 2022 et 2023

Source : instruction ministérielle D-24-019252 du 4 décembre 2024.

Le dispositif proposÉ : maintenir en 2026 à son niveau de 2025 le barème de la contribution sociale généralisée applicable à ces revenus en supprimant l’indexation automatique de ses seuils sur l’inflation

Dans le cadre de « l’année blanche » souhaitée par le Gouvernement, cet article propose d’appliquer en 2026 les seuils de RFR correspondant au barème mis en œuvre en 2025. Sans les modifications décrites ci-après, ces seuils augmenteraient selon l’inflation hors tabac constatée en 2024, c’est-à-dire de 1,8 % ([100]).

L’article inscrit dans la loi les seuils applicables en 2025

● Sur le plan légistique, le gel du barème consiste à remplacer les montants de RFR qui figurent au III et au III bis de l’article L. 136-1 précité par les valeurs applicables en 2025 en application du mécanisme de réévaluation annuelle de celles-ci, qui figurent dans le tableau supra.

Aussi, le 1° et le 2° du I modifient en ce sens respectivement le 1° et le 2° du III de l’article L. 136-1, qui concernent les seuils minimum et maximum entraînant l’application du taux réduit de 3,8 %. Son 3° et son 4° font de même s’agissant du 1° et du 2° du III bis du même article L. 136-8, qui définissent les bornes inférieure et supérieure de l’intervalle d’assujettissement au taux intermédiaire de 6,6 %.

Seuils de revenu fiscal de référence résultant de l’article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale

● Le II prévoit que ces seuils s’appliquent aux contributions dues au titre des revenus versés à compter du 1er janvier 2026.

La suppression envisagée du mécanisme d’indexation automatique laisse ouverte la question des modalités de revalorisation des taux à partir de 2027

Le 5° du I supprime le III ter de l’article L. 136-1 précité, aux termes duquel les seuils d’assujettissement sont revalorisés au 1er janvier de chaque année conformément à l’inflation constatée pour l’avant-dernière année.

Ce choix de rédaction – corollaire de l’inscription au III et au III bis des montants correspondant aux seuils de RFR applicables en 2025 – impliquerait que le barème ne soit pas revalorisé automatiquement le 1er janvier 2027. Deux options s’offriraient alors au législateur qui pourrait ou bien rétablir le dispositif d’indexation automatique dans la prochaine loi de financement de la sécurité sociale, ou bien modifier chaque année les seuils utilisés pour définir le taux applicable l’année suivante, à l’instar de la solution mise en œuvre dans le cas de l’impôt sur le revenu.

Un gel aux effets tempérés, dans le cas des revenus les plus faibles, par le dispositif d’atténuation applicable en cas de franchissement des seuils et par l’exonération prévue pour les titulaires d’avantages non contributifs

● Comme le souligne le Gouvernement dans la fiche d’évaluation préalable de l’article, l’effet de la mesure sera limité, dans le cas des personnes jusqu’à présent exonérées de CSG ou assujetties au taux réduit, par le mécanisme d’atténuation applicable en cas de franchissement des seuils d’assujettissement aux deux taux les plus élevés du barème.

À titre illustratif, un retraité dont le RFR pour la première part de quotient familial s’élevait à 16 700 euros en 2023 puis à 17 000 euros en 2024 resterait assujetti en 2026 au taux qui lui était déjà applicable en 2025 – soit 3,8 % – alors même que ses revenus de 2024 seraient compris dans l’intervalle d’assujettissement au taux de 6,6 %. En ce cas précis, l’absence d’indexation du seuil d’assujettissement à ce taux – qui atteindrait 17 058 euros sans changement de législation ([101]) – serait donc sans effet sur le taux applicable en 2026.

Par ailleurs, il convient de rappeler que les titulaires d’un avantage non contributif servi par l’assurance vieillesse et les bénéficiaires de l’Aspa seraient également préservés des effets de cette mesure en raison de l’exonération dont ils bénéficient.

● Au total, le Gouvernement estime que la mesure de gel proposée, par rapport à une situation dans laquelle le barème serait revalorisé, ferait passer environ 1 % des foyers fiscaux de l’exonération au taux réduit ; environ 1 % des foyers du taux réduit au taux intermédiaire ; et environ 1 % des foyers du taux intermédiaire au taux normal ([102]). Les recettes supplémentaires liées à la mesure atteindraient 0,3 milliard d’euros et ne concerneraient que l’année 2026 dans l’hypothèse où le barème serait effectivement réindexé à compter de l’année suivante.

*

Article 7 Créer une contribution des organismes complémentaires au titre de l’année 2026

Le droit existant

Reprenant le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, le premier alinéa de l’article L. 160-1 du code de la sécurité sociale indique que « toute personne travaillant ou, lorsqu’elle n’exerce pas d’activité professionnelle, résidant en France de manière stable et régulière bénéficie, en cas de maladie ou de maternité, de la prise en charge de ses frais de santé [...] ».

Dans une étude parue quelques semaines avant le présent rapport, la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) ([103]) rappelle que la consommation de soins et de biens médicaux (CSBM) était financée, en 2024 :

– pour 78,7 % par l’assurance maladie obligatoire (AMO), laquelle forme l’essentiel de la branche maladie, maternité, invalidité et décès des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) ;

– pour 12,8 % par l’assurance maladie complémentaire (AMC), servie par des mutuelles, des compagnies d’assurance et des institutions de prévoyance ;

– pour 7,8 % par les ménages, ce qui fait de la France le pays européen dans lequel le reste à charge est le plus modéré ;

– pour 0,7 % par l’État, à raison de l’aide médicale d’État (AME) et des frais du service de santé des armées (SSA) ([104]).

Prise en charge de la consommation de soins et de biens médicaux

par financeur en 2024

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des affaires sociales d’après la Drees.

Source : commission des affaires sociales d’après la Drees.

Un partage des remboursements des frais de santÉ entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complÉmentaire de plus en plus dÉformÉ aux dÉpens de la premiÈre, malgrÉ une hausse des cotisations de la seconde

La tendance des primes des contrats des organismes complémentaires n’est pas parfaitement en ligne avec la hausse respective de leur participation à la prise en charge des soins de santé et de celle de l’assurance maladie obligatoire. S’il peut être lourd pour certains d’entre eux, le reste à charge des ménages pris dans leur ensemble a fortement reculé : il était encore de 9,5 % en 2014, contre 7,8 % en 2024.

Une augmentation des dépenses à la charge des régimes de base

La part de la CSBM remboursée par la branche maladie des Robss, qui était encore de 76 % de 2012 à 2014, a crû pour atteindre 77,3 % en 2020 et donc 78,7 % en 2024 ; un mouvement inverse s’observe concernant les complémentaires, avec un taux passé de 13,6 % en 2012 à 13,4 % en 2019 puis 12,8 % en 2024.

Cela tient :

– à des évolutions normatives trop nombreuses pour être rappelées dans le présent commentaire ;

– à une évolution comptable imputant le financement de la complémentaire santé solidaire (CS2) intégralement à la sécurité sociale depuis 2021 alors que l’État partageait cette responsabilité pour la part complémentaire de la couverture maladie universelle (CMU-C) et l’aide à l’acquisition d’une complémentaire (ACS) ;

– au vieillissement de la population et, ce qui est en partie lié, à la hausse du nombre de personnes connaissant une affection de longue durée (ALD) (cf. infra le commentaire des articles 19 et 29) ;

– au dynamisme du prix des soins hospitaliers et des médicaments, éléments pour lesquels la couverture par l’AMO est plus large.

Une progression des cotisations des complémentaires imparfaitement justifiée en 2025

En dépit de la tendance qui vient d’être décrite, les cotisations exigées par les complémentaires sont chaque année plus importantes, de l’ordre de 3,1 % en 2021 puis de 2,9 % en 2022 et de 6 % en 2023 (année où la hausse était de 9,2 % pour les assurances, contre 3,6 % pour les mutuelles et 6 % pour les structures de prévoyance) et enfin de 7 % en 2024.

Autour de 81 % des cotisations ont été reversées aux assurés sous forme de prestations en 2022, d’après la Drees, le reste couvrant les frais des entreprises.

S’agissant de 2025, les organismes complémentaires ont annoncé, au début du second semestre de 2024, un relèvement des primes d’environ 6 %, motivé par la hausse de 30 % à 40 % du taux du ticket modérateur ([105]) pour les consultations chez les médecins généralistes et les sages-femmes que le Gouvernement avait annoncé et intégré à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) figurant dans la version initiale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 mais à laquelle il avait ensuite renoncé.

Le précédent rapporteur général avait d’ailleurs noté qu’une telle évolution aurait été « défavorable au pouvoir d’achat de nos compatriotes, soit que leur tarif d’assurance, de mutuelle ou de prévoyance soit alourdi, tant les organismes complémentaires ne peuvent que répercuter ce transfert puisqu’ils ont des exigences prudentielles à respecter, soit qu’ils ne disposent pas de couverture complémentaire et doivent renoncer à des soins ou dégrader la qualité des produits de santé qu’ils achètent pour équilibrer leur budget » ([106]).

Il faut donc, pour le rapporteur général actuel, préciser que ces augmentations ont été décidées par les complémentaires avant la présentation du PLFSS pour 2025, donc de l’Ondam de départ qui comprenait la modification parmi ses sous-jacents.

La fiscalitÉ sur l’assurance maladie complÉmentaire

Outre à ceux de droit commun – impôt sur les sociétés pour les bénéfices des entreprises concernées, taxe foncière pour leurs locaux, cotisations sociales pour leur personnel, etc. –, les contrats d’assurance maladie complémentaire font l’objet de deux prélèvements spécifiques.

La taxe de solidarité additionnelle

Aux termes du I de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale ([107]), est perçue une taxe de solidarité additionnelle (TSA) aux cotisations d’assurance maladie complémentaire versées pour les résidents, à l’exclusion des réassurances. Naturellement, si ses redevables sont les entreprises, ce sont bien les souscripteurs des contrats qui en assument l’effort financier réel.

Son assiette est constituée des sommes, avec leurs accessoires ([108]), stipulées pour l’année aux clients des mutuelles, assurances et institutions de prévoyance, sous trois exceptions prévues par son même I et son dernier alinéa du II bis :

– la participation financière qu’acquittent les assurés pour bénéficier de la complémentaire santé solidaire (C2S) si leurs ressources et celles de leur foyer sont comprises entre 1 et 1,35 fois le plafond d’éligibilité ([109]) ;

– les cotisations liées aux garanties pour le versement de compléments aux indemnités journalières (IJ) servies par les Robss aux assurés dans l’incapacité de continuer ou reprendre leur travail ([110]) lorsqu’elles relèvent :

* soit des assurances de groupe et opérations collectives souscrites pour les salariés d’une même entreprise ou par une organisation représentative d’une profession non salariée ou d’agents des collectivités publiques ([111]) ;

* soit des contrats au profit des personnes exerçant une profession agricole ([112]), ainsi que de leurs salariés et des membres de leur famille.

Les II et II bis du même article prévoient respectivement :

– un taux normal de 13,27 % ;

– et des taux dérogatoires compris entre 6,27 % et 20,27 % selon la forme juridique des contrats et la nature des garanties qu’ils comportent.

Ces taux ont connu un accroissement et une diversification significative en un peu plus de vingt ans, ainsi que l’illustre le tableau ci-après.

Évolution des taux de la taxe de solidarité additionnelle depuis 2002

selon le type de contrat

(en pourcentage)

Source : commission des affaires sociales d’après l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale et la Drees.

La TSA est liquidée chaque trimestre auprès de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) d’Île-de-France ([115]).

D’après le rapport de juin 2025 à la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), le produit de la TSA devrait passer de 5,7 milliards d’euros en 2023 à 6,2 milliards d’euros en 2024 puis 6,6 milliards d’euros en 2025.

Enfin, le 8° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale organise un circuit pour l’affectation du produit de la TSA que la révision de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) ([116]) a complexifié :

– pour sa part perçue au titre du II bis de l’article L. 862-4, précité, au fonds de financement de la C2S ([117]) ;

– pour celle perçue au titre du I du même article, à la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam), avec un fléchage pour :

* la couverture de l’écart entre les charges et les produits (hors la fraction susmentionnée du rendement de la TSA) du fonds de financement de la C2S ;

* le fonds pour l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) ([118]) ;

* les charges de la branche maladie du régime général, à hauteur du solde résultant des deux affectations précédentes.

La contribution pour les forfaits de patientèle des médecins traitants

Suivant l’article 15.4.1. de la convention du 25 août 2016 organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie ([119]), les médecins traitants bénéficient depuis 2015 d’une rémunération supplémentaire, indexée sur l’effectif, l’âge, le profil pathologique et le niveau de vie de leur patientèle.

Ce forfait (FPMT) est financé par l’assurance maladie obligatoire comme complémentaire et l’article L 862-4-1 du code de la sécurité sociale ([120]) prévoit que la participation de cette seconde s’intègre au financement plus large des rémunérations mentionnées au 13° de l’article L. 162-5 du même code ([121]), c’est-à-dire les « modes [...] autres que le paiement à l’acte, des activités de soins ainsi que [...] des activités non curatives des médecins, et notamment de prévention, d’éducation pour la santé, de formation, d’évaluation, d’études de santé publique, de veille sanitaire ».

La contribution des complémentaires partage son assiette et ses modalités de recouvrement avec la TSA. Elle a un seul taux de 0,8 %, qui n’a jamais varié, et son produit est affecté à la Cnam, pour un montant qui, d’après le rapport à la CCSS de juin 2025, atteignait 337 millions d’euros en 2023, puis 385 millions d’euros en 2024 et serait globalement stable en 2025.

Le dispositif proposÉ

L’article 7 du projet de loi de financement institue une imposition ponctuelle dont les paramètres sont déterminés au I (alinéas 1 à 6 présents dès le dépôt initial du projet de loi de financement, sous réserve de la modification du taux à l’alinéa 3) et les modalités d’affectation au II (alinéas 7 à 9 ajoutés par la lettre rectificative aux fins de contribuer financement du coût en 2026, de la suspension de la réforme visant à relever l’âge d’ouverture des droits à la retraite et à accélérer le calendrier de hausse du nombre de trimestres cotisés requis pour une pension à taux plein).

Les dispositions figurant dans le projet de loi initial

À l’aune du projet de loi de financement dans sa version initialement déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, cette mesure avait pour justification à la fois la nécessité de replacer les comptes de la sécurité sociale sur une trajectoire plus soutenable, de prendre en considération la progression de la prise en charge des frais de santé plus forte par l’AMO que par l’AMC et, en tout cas selon le Gouvernement, de compenser la part de la hausse des cotisations de cette dernière qui en 2025 devait tenir à une hausse du ticket modérateur qui n’a pas eu lieu. Aussi un taux de 2,05 % et une affectation à la branche maladie étaient-ils prévus.

Sans que ces principes aient été remis en cause par la lettre rectificative :

– il est créé, au titre du seul exercice 2026, donc sans codification, une contribution assise – comme la TSA et la taxe pour le FPMT – sur les sommes stipulées en 2026 par les mutuelles, assurances et institutions de prévoyance à raison des contrats sur le risque maladie (alinéa 1) ;

– les exceptions susmentionnées à l’assiette – participation sous condition de ressources pour la C2S et cotisations pour les majorations d’indemnités journalières des clients agricoles ou relevant d’un contrat collectif – sont conservées (alinéa 2), de même que les modalités de recouvrement (alinéa 4) et des précisions techniques comme la pénalité pour non-déclaration (alinéa 5) ;

– est prévue une entrée en vigueur au 1er janvier 2026 (alinéa 6), qui paraît surabondante : soit la loi de financement est adoptée suivant le calendrier prévu par l’article 47-1 de la Constitution, auquel cas il s’agit de la date normale d’application de ses dispositions ; soit tel n’est pas le cas au regard des circonstances et il s’agira d’adapter cette date dans les dernières étapes de la navette.

Dans le projet de loi de départ, le taux était fixé à 2,05 % (alinéa 3).

Au regard de l’évolution de la base de la TSA et de la participation au FPMT sur plusieurs exercices clos, extrapolée, et de la tendance des cotisations d’AMC pour ceux en cours et à venir, le Gouvernement projetait ainsi pour cette contribution ponctuelle un rendement de 1,12 milliard d’euros.

Le rapporteur général fait trois observations :

– la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat ayant souligné le « caractère incertain des répercussions d’allègements fiscaux sur les tarifs des complémentaires santé », il n’est pas exclu qu’en sens inverse la taxation ponctuelle, au motif de répondre à une hausse passée des cotisations, en provoque une nouvelle, la marge des entreprises étant préservée via une dépense supplémentaire des ménages. Le rapporteur général alerte avec force sur sa crainte que la taxe exigée par le Gouvernement ne se traduise par une hausse des tarifs qui serait imposée aux complémentaires.

– le risque politique d’une absence d’adoption du PLFSS pour 2026 avant la fin du mois de décembre 2025 mis à part, la loi organique permettait tout à fait de prévoir une contribution rétroactive pour 2025 ;

– la méthode retenue par l’exécutif n’est pas nouvelle, car une contribution ponctuelle avait déjà été mise à la charge des organismes complémentaires face aux pandémies causées par la forme H1N1 ([122]) de la grippe (taux de 0,34 % et rendement de 0,1 milliard d’euros) ([123]) et du covid-19 (taux de 2,6 % et rendement de 1 milliard d’euros puis taux de 1,3 % et rendement de 0,5 milliard d’euros) ([124]) ;

En additionnant le taux moyen pondéré de TSA, celui de la participation au FPMT et celui de la ponctuelle pour 2026, la fiscalité spécifique sur les contrats complémentaires aurait représenté 16,12 % des cotisations (hors IJ) – sans compter la lettre rectificative –, ce qui est déjà très important : le rapporteur général souligne que le niveau actuel de la fiscalité sur ces assiettes est plus élevé que dans d’autres pays d’Europe et même que leur équivalent n’existe pas en Allemagne.

Évolution des prÉlÈvements spÉcifiques

sur les contrats d’assurance maladie complÉmentaire de 2002 À 2022

(en pourcentage)

Source : Drees, juillet 2024

Les dispositions rÉsultant de la lettre rectificative

Attendu que le Premier ministre a choisi de faire figurer la suspension de la réforme des retraites de 2023 – en réalité, seulement de ses éléments vertueux, parce que ses dispositions coûteuses comme le relèvement de la pension minimale, la prise en compte de certains trimestres des parents au foyer, la création de nouveaux cas de départ anticipé pour les carrières longues, les revalorisations pour les pensionnés de la Mutualité sociale agricole ou la moindre récupération de l’allocation de solidarité aux personnes âgées lors de la succession sont conservées ([125]) – dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale grâce à la transmission à l’Assemblée nationale d’une lettre rectificative (cf. infra le commentaire de l’article 45 bis) mais, à tout le moins pour le premier exercice concerné, de neutraliser ce coût par une hausse des recettes, l’article 7 a été modifié par la même lettre aux fins de rehausser de 0,2 point le taux de la contribution, donc de le porter à 2,25 %, et d’attribuer le surplus de son rendement à la branche vieillesse.

Désormais, son taux serait de 2,25 % (alinéa 3), ce qui marque un surcroît de 0,2 point entre la version initiale du projet de loi de financement et celle modifiée par la lettre rectificative.

Le produit de la contribution aurait deux affectataires, au lieu seulement du premier comme le texte initial l’envisageait (alinéa 7) :

– la branche maladie, mentionnée au 1° de l’article L. 200-2 du code de la sécurité sociale, pour sa part correspondant à 2,05 points, soit le 1,02 milliard d’euros envisagés dans le texte présenté dans un premier temps, ce qui, avant même tout avis en opportunité, est cohérent avec l’effet susmentionné de l’anticipation en 2025 de la hausse du ticket modérateur ;

– la branche vieillesse, mentionnée au 3° du même article L. 200-2, pour sa part représentative de 0,2 point, soit 99,5 millions d’euros.

Pour le rapporteur général, la suspension de la réforme des retraites a des motivations politiques qu’il commentera ailleurs, mais il aurait été plus lisible vis-à-vis d’assumer que cela est une charge et qu’il n’y a pas d’argent magique, donc d’accepter, ce qui est certes malheureux, une dégradation du solde des régimes.

Le Premier ministre a pris la décision de financer le coût de cette concession, pour 2026 en majorant encore une fois les impôts et pour 2027 en prévoyant une sous-indexation des pensions plus forte encore (cf. infra le commentaire de l’article 45 bis). Plusieurs options ont été étudiées, qu’il n’appartient pas au rapporteur général de révéler, et celle qui a été retenue dans l’immédiat fera donc politiquement « porter le chapeau » aux assurances, mutuelles et institutions de prévoyance, mais économiquement pèsera sur les assurés.

*

Article 8 Réduction des niches sociales applicables à certains compléments salariaux

Le droit existant : certains accessoires du salaire conçus pour favoriser le dialogue social et le partage de la valeur au sein des entreprises font l’objet de régimes sociaux dérogatoires sous la forme d’exemptions d’assiette

Les exemptions d’assiette de cotisations sociales se sont développées au cours des dernières années, entraînant des pertes de recettes croissantes pour les finances sociales tout en se substituant en partie au salaire de base

Les exemptions d’assiette concernent principalement des éléments de rémunération distincts du salaire de base

L’ensemble des sommes ainsi que des avantages et des accessoires en nature ou en argent qui y sont associés, perçus en contrepartie ou à l’occasion d’un travail, d’une activité ou de l’exercice d’un mandat ou d’une fonction élective sont en principe assujettis aux contributions sociales ([126]) – de même que, par renvoi à l’assiette de celles-ci, aux cotisations sociales ([127]).

Par dérogation à cette règle générale, certains accessoires de la rémunération sont exclus de l’assiette des cotisations, une partie d’entre eux n’étant pas non plus soumis aux contributions sociales. Les revenus d’activité qui ne sont pas assujettis aux cotisations sociales sont également exemptés des autres prélèvements portant sur la même assiette.

Dans les documents annexés aux projets de loi de financement de la sécurité et aux projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ([128]), le Gouvernement distingue habituellement quatre catégories d’exemptions d’assiette définies par la nature et la finalité des sommes et des avantages qui les constituent :

– les « dispositifs de participation financière » ou « d’actionnariat salarié », tels que les primes versées au titre de l’intéressement et de la participation, les abondements des plans d’épargne en entreprise (PEE), la prime de partage de la valeur, les attributions gratuites d’actions (AGA) ou les stock-options ;

– les « accessoires de salaires qui prennent en général la forme de chèques ou de titres de paiement destinés au financement de besoins fléchés », également désignés comme des aides directes aux salariés, notamment sous la forme des titres-restaurant, des chèques-vacances, de l’aide au financement de services au domicile des salariés au moyen du chèque emploi-service universel (Cesu) préfinancé, ou encore de la prise en charge d’activités culturelles et sociales par le comité social et économique (CSE) ;

– le « financement de la protection sociale complémentaire collective et obligatoire » par la prise en charge de garanties de prévoyance complémentaire et de retraite supplémentaire, l’abondement de plans d’épargne pour la retraite collectifs (Perco) et de plans d’épargne pour la retraite d’entreprise collectifs (Pereco) ou la mise en œuvre de retraites à prestations définies (dites « retraites chapeau ») ;

– les « indemnités versées dans certains cas de rupture du contrat de travail », qui regroupent les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite ou encore les allocations de pré-retraites d’entreprise.

Le tableau suivant indique, pour chaque mesure d’exemption, le montant des sommes exclues de l’assiette des cotisations sociales ainsi qu’une évaluation des pertes de recettes correspondantes. Cette estimation distingue le coût brut de ces mesures – c’est-à-dire le montant de cotisations qui serait perçu si l’on appliquait à ces assiettes le taux apparent de celles-ci – de leur coût net, lequel tient compte de la réduction du taux effectif de cotisation résultant des allégements généraux. Elle tient aussi compte du produit des taxes compensatoires prélevées sur les sommes exclues de l’assiette des cotisations sociales ([129]).

Coût des exemptions d’assiette

(en milliards d’euros)

Source : annexe 2 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) pour 2024, p. 36.

Des taxes compensatoires ont été instituées pour limiter les pertes de recettes liées à ces exemptions

La mise en place de prélèvements compensatoires

● La plupart des compléments de salaire exemptés de cotisations sociales sont soumis à des prélèvements spécifiques destinés à limiter l’incidence de ces régimes dérogatoires sur les recettes de la sécurité sociale – une partie d’entre eux étant également assujettis à la CSG et à la CRDS. Seules la plupart des aides directes aux salariés et les indemnités de licenciement ne sont soumises à aucune de ces taxes compensatoires, ni aux contributions sociales de droit commun (cf. infra s’agissant des aides directes).

Certaines assiettes exemptées se voient appliquer une contribution ad hoc. Tel est notamment le cas des attributions de stock-options et d’actions gratuites, qui sont soumises à des contributions spécifiques patronales et salariales ([130]), ainsi que des indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite d’office, sur lesquelles est prélevée une contribution à la charge de l’employeur (cf. infra) ([131]).

● La plus grande partie des compléments de salaire – que l’on considère le montant des assiettes exemptées ou le nombre des dispositifs – est soumise à un même prélèvement, dénommé forfait social, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ([132]).

Après que des rapports de l’Assemblée nationale et de la Cour des comptes ont mis en évidence le mitage de l’assiette des prélèvements sociaux ([133]), le législateur a institué cette contribution portant sur les revenus d’activité ayant en commun d’être exemptés de cotisations sociales tout en étant soumis à la CSG et à la CRDS. Par dérogation, certains compléments de salaire soumis à ces contributions sont toutefois exonérés de forfait social ([134]).

Le produit de cette contribution, affecté à la branche vieillesse du régime général ([135]), a fortement crû depuis sa création sous l’effet de l’augmentation de son taux et du dynamisme de son assiette. Il est ainsi passé de 0,3 milliard d’euros en 2009 à 5,2 milliards d’euros en 2016, avant d’atteindre 6,3 milliards d’euros en 2024 ([136]).

Le forfait social a d’abord été prélevé au taux de 2 %, avant que celui-ci ne soit porté à 4 % en 2010 ([137]), à 6 % en 2011 ([138]) et à 8 % en 2012 ([139]), pour finalement atteindre son niveau actuel de 20 % la même année – cette dernière augmentation s’accompagnant toutefois de la création d’un premier taux réduit de 8 % ([140]).

Le taux maximal du forfait social demeure très inférieur à la somme des taux apparents des cotisations et des contributions à la charge des employeurs (environ 47 %) et des salariés (de l’ordre de 11 % en deçà du plafond de la sécurité sociale ([141])) ainsi que, pour la plupart des rémunérations, au taux effectif de cotisations résultant de l’application des allégements généraux, ce qui est conforme à la vocation incitatrice de ce régime dérogatoire.

Des exonérations et réductions de taux ciblées sur certaines assiettes ont de surcroît été mises en œuvre pour favoriser le recours à différents dispositifs de partage de la valeur au sein des entreprises ([142]) :

– le taux du forfait social applicable aux sommes versées par l’employeur dans un plan d’épargne retraite au titre de la participation et de l’intéressement a été réduit de 20 % à 16 %, le bénéfice de ce taux étant conditionné à l’allocation d’une partie de cette épargne dans des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ([143]) ;

– concomitamment, un taux de 10 % a été instauré pour favoriser les abondements de l’employeur au titre de l’intéressement des salariés ([144]) ;

– une exonération totale a ensuite été introduite pour les sommes versées au titre de la participation dans les entreprises de moins de cinquante salariés et pour celles qui le sont dans le cadre des dispositifs d’intéressement mis en œuvre dans les entreprises de moins de 250 salariés ([145]). La prime de partage de la valeur (PPV) fait aussi l’objet d’une exonération totale de forfait social dans ces entreprises ([146]).

Le tableau suivant présente les taux de forfait social applicables à chaque catégorie de revenu d’activité.

Taux de forfait social applicable aux revenus d’activité exclus de l’assiette des cotisations sociales mais soumis à la CSG-CRDS

Source : annexe 2 du Placss 2024, p. 37.

Le débat concernant de possibles effets de substitution de certaines assiettes exemptées à des augmentations du salaire de base

● En 2024, la Cour des comptes a consacré l’un des chapitres de son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss) aux régimes sociaux dérogatoires applicables aux compléments de salaire, ce qui l’a conduite à formuler plusieurs constats.

En premier lieu, la comparaison de l’évolution des versements effectués par les entreprises du secteur privé respectivement au titre des salaires de base et des compléments exemptés de cotisations sociales montre que les seconds ont crû en moyenne plus rapidement que les premiers, au moins depuis 2018. Cela peut signifier que le recours à des dispositifs de partage de la valeur a parfois été préféré à des augmentations de salaire pérenne, entraînant un effet de substitution.

évolution relative des versements de salaires de base et de compléments de salaire exemptés dans le secteur privé

Source : Cour des comptes, Ralfss, mai 2024, p. 168.

L’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) a ainsi estimé qu’une part significative quoique minoritaire – évaluée en première analyse à environ 30 % – du montant des primes de partage de la valeur distribuées en 2022 aurait vraisemblablement été versée par les employeurs sous une forme différente si ce dispositif n’avait pas été instauré ([147]). Dans le cas de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (Pepa), à laquelle la PPV a succédé, l’Insee évaluait l’effet de substitution entre 15 % et 40 % ([148]).

D’après une note du Conseil d’analyse économique (CAE), l’ampleur de cette possible substitution au salaire de base varierait entre les dispositifs de partage de la valeur, leur évaluation ne mettant pas toujours en évidence d’effet de cet ordre. À titre d’exemple, la mise en œuvre d’un dispositif de participation obligatoire au cours des années 1990 a entraîné une hausse de la part des revenus des entreprises perçus par leurs salariés sans aucun effet sur la part des salaires dans la valeur ajoutée, ce qui suggère l’absence de substitution entre ces deux modes de rémunération ([149]). L’écart entre les résultats observés pourrait tenir au caractère facultatif ou obligatoire du recours à ces dispositifs : dans le premier cas, les entreprises ont plus de latitude pour définir le calendrier d’adoption et les conditions de mise en œuvre d’un mécanisme de partage de la valeur ([150]).

L’évolution récente des pertes de recettes liées à ces exemptions

Sous l’effet combiné du dynamisme de ces assiettes et des réductions de taux précitées, le rapport entre le produit des taxes compensatoires et le montant des compléments de salaire exemptés s’est réduit au cours des dernières années.

évolution du produit des taxes compensatoires assises sur les compléments de salaire exemptés

Source : Ibid., p. 166.

Cette évolution a pu être favorisée par le fait que les pertes de recettes liées à la mise en œuvre de la PPV n’ont pas été compensées à la sécurité sociale ([151]).

Le recours à ces compléments diffère selon la taille de l’entreprise et le niveau de rémunération des salariés

La Cour des comptes a également rappelé – comme l’avait déjà fait le CAE dans sa note précitée – que le bénéfice des différents dispositifs de partage de la valeur varie selon le niveau de rémunération des salariés et la taille de leur entreprise.

Répartition des salariés bénéficiant des différents dispositifs de participation par niveau de salaire, en 2022

Source : Ibid., p. 173.

Part de la masse salariale et des versements de participation financière selon la taille des entreprises, en 2022

Source : Ibid., p. 174.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a infléchi la dynamique de réduction des prélèvements sur les compléments de salaire exemptés

● Devant le dynamisme de certaines exemptions d’assiette, le législateur a voulu, à l’occasion de la dernière loi de financement de la sécurité sociale, limiter les pertes de recettes liées à certains dispositifs.

En premier lieu, dans le cadre de la réforme des allégements généraux de cotisations patronales, les sommes versées au titre de la prime de partage de la valeur ont été intégrées à la rémunération prise en compte dans le calcul de la réduction générale, diminuant ainsi, à salaire brut inchangé, le montant de l’exonération auquel donne droit chaque salarié ayant bénéficié du versement de cette prime ([152]).

Par ailleurs, à la suite de l’adoption d’un amendement en première lecture au Sénat, le taux de la contribution patronale sur les attributions gratuites d’actions a été porté de 20 % à 30 %, comme la Cour des comptes l’avait d’ailleurs préconisé dans le chapitre précité du Ralfss de 2024 ([153]).

● En revanche, contrairement à ce que prévoyait la rédaction initiale du projet de loi, les sommes déduites de l’assiette des cotisations sociales en application de la déduction forfaitaire spécifique pour frais professionnels n’ont finalement pas été intégrées à la base de calcul des allégements généraux ([154]).

Dans cet ensemble, les aides directes aux salariés font l’objet d’un régime particulièrement favorable

● Les aides directes aux salariés font partie des exemptions d’assiette les plus anciennes, instaurées pour favoriser le dialogue social au sein des entreprises. Sous cette rubrique se rangent un ensemble d’aides accordées par l’employeur ou par le comité social et économique (CSE) qui n’ont pas le caractère de rémunération. Elles se distinguent des autres assiettes exemptées dans la mesure où elles ne sont soumises ni à la CSG et à la CRDS, ni à l’une des taxes compensatoires précitées ([155]).

Diverses aides accordées par l’employeur ou par le CSE font l’objet d’un régime particulier précisé par la loi (1 à 4 du présent B), quand d’autres relèvent de la catégorie juridique générale, dégagée par la doctrine administrative, des aides accordées par les CSE et les structures assimilées au titre de leurs attributions en matière d’activités sociales et culturelles (5 du présent B).

L’aide de l’employeur ou du CSE à l’acquisition de Cesu préfinancés, ou « Cesu-RH »

L’employeur ou le CSE peuvent verser une aide financière aux agents ou aux salariés pour favoriser l’acquisition par ces derniers de chèques emploi-service universels (Cesu) préfinancés. La contribution de l’employeur à la prise en charge des dépenses engagées par leurs salariés au titre de services rendus au domicile de ces derniers est un moyen de favoriser l’articulation entre leurs vies personnelle et professionnelle tout en contribuant à résorber le travail dissimulé dans ce secteur.

Cet avantage est exempté de contributions et de cotisations sociales ([156]), dans la limite d’un montant défini par voie réglementaire et revalorisé chaque année en fonction de l’inflation ([157]). Ce plafond s’élève en 2025 à 2 540 euros par an et par bénéficiaire ([158]).

Le bénéfice de cette mesure a été étendu au chef d’entreprise ou, si l’entreprise est une personne morale, à son président, son directeur général, son ou ses directeurs généraux délégués, ses gérants ou des membres de son directoire, dès lors que l’aide financière leur est versée aux mêmes fins et qu’elle peut bénéficier à l’ensemble des salariés de l’entreprise selon les mêmes règles d’attribution ([159]).

Un million de salariés et d’agents publics ont bénéficié de ce dispositif en 2024 ([160]). Le montant de l’assiette exemptée atteindrait 0,2 milliard d’euros en 2026 ([161]). Le coût de cette exemption n’est pas compensé à la sécurité sociale en vertu d’une dérogation expresse à la règle issue de la loi dite « Veil » ([162]).

La contribution de l’employeur à l’acquisition de titres-restaurant

● Le titre-restaurant a été institutionnalisé par une ordonnance de 1967 ([163]). Il visait initialement à assurer la restauration des salariés des entreprises ne disposant pas d’un local prévu à cet effet, l’employeur prenant à sa charge une partie du prix de leurs repas.

Les sommes consacrées par l’employeur à l’acquisition de titres-restaurant sont exonérées de cotisations et de contributions sociales dans la limite de 7,26 euros par titre, sous réserve que le montant de ce dernier soit compris dans un intervalle défini par arrêté – soit, en 2025, entre 12,10 euros et 14,52 euros. Cet avantage est également exonéré d’impôt sur le revenu dans les mêmes conditions ([164]).

● L’usage du titre-restaurant excède aujourd’hui sa vocation initiale : la liste des produits ouvrant droit à un règlement par ce moyen inclut désormais la plupart des achats alimentaires ([165]), et ses conditions d’utilisation ont été assouplies pour tenir compte des restrictions aux rassemblements mises en œuvre durant la pandémie de covid-19 ([166]), puis pour soutenir le pouvoir d’achat des salariés lors du récent choc d’inflation ([167]).

Aussi le montant total des titres-restaurant attribués a-t-il crû davantage que la masse salariale soumise à cotisations – celle-ci ayant augmenté de 3 % en moyenne chaque année depuis 2000, quand celui-là augmentait de 5,1 %. Le Gouvernement y voit l’indice d’une substitution d’une partie de ces titres aux salaires de base ([168]). L’assiette exemptée atteindrait 5,6 milliards d’euros en 2026 ([169]).

Le régime social des chèques-vacances varie en fonction de la taille de l’entreprise

● Créé en 1982 ([170]), le chèque-vacances est un titre nominatif permettant le paiement de dépenses effectuées sur le territoire national par les bénéficiaires pour leurs vacances, pour les transports, leur hébergement, leurs repas ou leurs activités de loisirs, ainsi que pour le paiement de dépenses effectuées sur le territoire des États membres de l’Union européenne aux prestataires ayant conventionné avec l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) ([171]).

Dans les entreprises de plus de cinquante salariés, la contribution de l’employeur ou du CSE à l’acquisition des chèques-vacances est exonérée de cotisations sociales et de CSG-CRDS. Elle est assimilée, quant à son assujettissement aux prélèvements sociaux, au régime des activités sociales et culturelles prises en charge par le CSE, sur le fondement d’une instruction ministérielle du 17 avril 1985 relative aux prestations servies par les comités d’entreprise (cf. infra).

La contribution des entreprises d’un effectif inférieur, dépourvues de CSE et ne relevant pas d’un organisme paritaire gérant une ou plusieurs activités sociales, et celle des particuliers employeurs sont également exemptées de cotisations mais pas des contributions sociales de droit commun. Ces avantages sont néanmoins exonérés de forfait social, par dérogation aux règles normales d’assujettissement à cette contribution ([172]).

● Dans le cas des entreprises de moins de cinquante salariés et des particuliers employeurs, le montant de l’avantage donnant droit à exonération est limité, par bénéficiaire et par an, à 30 % du Smic mensuel ([173]). Le bénéfice de ladite exonération est de surcroît conditionné au fait que :

– la fraction de la valeur des chèques-vacances prise en charge par l’employeur est plus élevée pour les salariés dont les rémunérations sont les plus faibles ;

– le montant de la contribution de l’employeur et les modalités de son attribution sont prévus par un accord collectif ;

– la contribution de l’employeur ne se substitue à aucun élément faisant partie des revenus d’activité pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations ou prévu pour l’avenir par des stipulations contractuelles individuelles ou collectives ([174]).

Par ailleurs, la contribution de l’employeur à l’acquisition de chèques-vacances ne peut dépasser un pourcentage de leur valeur libératoire fixé par décret ([175]). Aussi, cette contribution est au maximum de :

– 80 % de la valeur libératoire des chèques-vacances si la rémunération moyenne des bénéficiaires au cours des trois derniers mois précédant l’attribution est inférieure au plafond de la sécurité sociale apprécié sur une base mensuelle ;

– 50 % de la valeur libératoire des chèques-vacances si la rémunération moyenne des bénéficiaires au cours des trois derniers mois précédant l’attribution est supérieure au plafond mensuel de la sécurité sociale.

Ces pourcentages sont majorés de 5 % par enfant à charge et de 10 % par enfant handicapé, titulaire de la carte d’invalidité ou de la carte « priorité pour personne handicapée », dans la limite de 15 % ([176]).

En outre, la contribution annuelle globale de l’employeur ne peut excéder la moitié du produit du nombre total de ses salariés par le montant du Smic mensuel, charges sociales comprises ([177]).

● Le nombre des bénéficiaires s’élevait à 4,88 millions en 2023 ([178]). Le montant de l’assiette exemptée atteindrait, pour l’ensemble des entreprises, 1,1 milliard d’euros en 2026 ([179]).

La contribution de l’employeur aux activités sportives

Depuis 2021, certains avantages accordés par l’employeur pour favoriser la pratique du sport au sein de l’entreprise sont exclus de l’assiette des cotisations et des contributions sociales ([180]). Sont concernés les avantages que représentent pour les salariés la mise à disposition par l’employeur d’équipements sportifs à usage collectif et le financement de prestations sportives à destination de l’ensemble des salariés ([181]).

Les prestations des CSE relatives à des activités sociales, culturelles ou sportives sont en principe exonérées de prélèvements sociaux

Les prestations des CSE en matière sociale et culturelle bénéficient d’une large exonération de principe

● Parmi les prérogatives du comité social et économique figurent le contrôle ou la gestion des activités sociales et culturelles établies dans l’entreprise prioritairement au bénéfice des salariés, de leur famille et des stagiaires ([182]). La liste des activités relevant de la compétence du CSE est définie par le code du travail.

● Les dimensions du présent commentaire ne permettent pas de décrire le régime applicable à chacun des avantages que le CSE est susceptible d’accorder. Certains d’entre eux, qui peuvent aussi être attribués directement par l’employeur sans l’entremise d’un tel comité, sont d’ailleurs présentés plus haut.

La règle générale est que toute somme ou avantage en nature versé par le CSE à un salarié est soumis à cotisations et à contributions sociales sauf si :

– cette somme est versée à titre de secours (cf. infra) ;

– une disposition législative ou réglementaire l’exonère expressément de prélèvements sociaux. En particulier, dans le cas des chèques-vacances et des Cesu préfinancés, le législateur a précisé les conditions d’application de l’avantage social qui s’y rapporte (cf. supra) ;

– elle relève du champ de la tolérance administrative applicable aux activités culturelles et sociales, dont les contours sont décrits ci-après.

● Initialement, seuls les avantages accordés par les comités d’entreprise considérés comme des prestations de secours étaient exonérés de prélèvements sociaux ([183]). Cette catégorie inclut les « versements exceptionnels liés à des situations particulièrement dignes d’intérêt, permettant de faire face à une situation passagère de gêne ou de détresse », à l’exclusion notamment des avantages attribués sur la base de critères objectifs et de normes préétablies ([184]).

Au motif que « l’application de ce principe [soulevait] de nombreuses difficultés pratiques et qu’elle [pouvait] conduire à des conséquences excessives », la doctrine administrative a ensuite élargi le champ de cette exemption aux activités sociales et culturelles en fixant la règle suivant laquelle, « à moins qu’une mesure législative ou réglementaire en dispose autrement, il n’y a pas lieu de soumettre à cotisations les prestations en espèces ou en nature versées à des salariés ou anciens salariés de l’établissement lorsqu’elles se rattachent directement aux activités sociales et culturelles des comités d’entreprise » et qu’elles ne présentent pas le caractère d’un complément de rémunération ([185]). En conséquence, aucun prélèvement social n’est dû par l’employeur ou par le salarié sur ces prestations.

Réciproquement, bien qu’elles soient versées par un CSE, les prestations qui excèdent le cadre des activités sociales et culturelles gérées par ceux-ci, soit parce qu’elles sont versées en application d’une obligation légale ou contractuelle de l’employeur, soit parce qu’elles revêtent le caractère d’un complément de rémunération, sont comprises dans l’assiette des cotisations et des contributions sociales ([186]).

Les modalités d’application de ces règles aux divers avantages servis par les comités ont été progressivement dégagées, la doctrine administrative distinguant ce qui, parmi ces prestations, se rattache au champ normal de l’exemption, de ce qui constitue en pratique un prolongement de la rémunération du salarié. Par exemple, les bons d’achat délivrés au cours d’une même année sont exonérés de prélèvements sociaux si leur valeur totale n’excède pas 5 % du plafond mensuel de la sécurité sociale ou s’ils sont distribués à l’occasion d’un événement précis, tel qu’un départ à la retraite, la naissance d’un enfant, la rentrée scolaire ou les fêtes de fin d’année, ou encore s’ils permettent d’acquérir un bien déterminé ([187]). Cette tolérance s’étend désormais à la plus grande partie des dépenses de consommation courante des ménages.

● Dans un souci d’équité envers les diverses catégories de travailleurs et de cotisants tout autant que de lisibilité de la réglementation sociale, ces règles ont été étendues à des entreprises et institutions qui, parce qu’elles ne disposent pas de CSE ou parce que ce dernier ne gère pas lui-même les activités sociales et culturelles, n’entrent pas en principe dans leur champ d’application. À ce titre, sont également concernés par les exonérations précitées :

– les avantages accordés directement par l’employeur lorsque celui-ci gère les activités sociales et culturelles normalement dévolues au CSE, notamment dans le cas où l’entreprise n’est pas tenue de mettre en place un tel comité compte tenu de son effectif ; lorsque la gestion des activités sociales et culturelles n’incombe pas au CSE – tel est le cas dans les entreprises occupant moins de cinquante salariés – ; et dans les entreprises d’un effectif supérieur ayant établi un procès-verbal de carence de leur CSE ;

– les avantages servis par le Fonds d’action sociale du travail temporaire (Fastt) ([188]) ;

– les avantages servis, au sein des administrations publiques – qui ne sont pas soumises à l’obligation de mettre en place un CSE –, par les instances susceptibles d’assumer les fonctions dévolues à celui-ci, quelle que soit leur dénomination.

La subvention versée par l’employeur au CSE pour le financement de ces activités est également exonérée de prélèvements sociaux

Pour financer les œuvres sociales du CSE, l’employeur verse chaque année une contribution dont le montant est en principe fixé par accord d’entreprise. À défaut, le rapport de cette contribution à la masse salariale brute ne peut être inférieur au même rapport existant pour l’année précédente ([189]).

Les sommes versées par l’employeur au CSE sont déductibles de l’impôt sur les sociétés et exonérées de prélèvements sociaux.

Les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite sont soumises à une même contribution patronale spécifique

Les indemnités de rupture du contrat de travail bénéficient d’un régime social dérogatoire justifié par leur fonction de réparation d’un préjudice

● Les indemnités versées par l’employeur à un salarié ou à un mandataire social à l’occasion de la rupture du contrat de travail qui les lie ne sont pas assimilées, quant à leur assujettissement aux cotisations et aux contributions sociales, aux revenus d’activité entrant dans l’assiette de celles-ci. Ce traitement social et fiscal particulier tient à la fonction particulière de ces sommes, dont le versement constitue le plus souvent la réparation d’un préjudice subi par le salarié et non un complément de son salaire de base.

Aussi, jusqu’en 2005, les indemnités de rupture du contrat de travail ou du mandat social étaient exonérées de cotisations et de contributions sociales ainsi que d’impôt sur le revenu, cet avantage ne s’appliquant, dans le cas des indemnités de licenciement et de mise à la retraite, qu’à la moitié de leur montant. Le régime applicable à ces indemnités a progressivement divergé, des règles de plafonnement et des contributions distinctes ayant été instituées (cf. tableau récapitulatif infra).

Le régime applicable aux indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite a quant à lui fait l’objet d’une harmonisation à la faveur de la réforme des retraites de 2023 ([190]).

● En cas de rupture conventionnelle, le régime social et fiscal de l’indemnité versée au salarié varie en fonction de la situation de ce dernier quant à la possibilité de bénéficier d’une pension de retraite servie par un régime obligatoire de base.

Pour ceux qui ne remplissent pas les conditions permettant de percevoir une telle pension, l’indemnité de rupture conventionnelle est exclue de l’assiette des revenus imposables, dans la limite d’un plafond ([191]). Le montant non imposable est également exonéré de cotisations sociales ainsi que de CSG et de CRDS, dans la limite du plus petit des montants suivants :

– deux fois le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass) ;

– le montant de l’indemnité légale ou conventionnelle.

En revanche, dans le cas des salariés qui sont en droit de bénéficier d’une pension de retraite d’un régime légalement obligatoire, cette indemnité est comprise dans le revenu imposable ([192]). Elle est également assujettie dès le premier euro aux cotisations sociales ([193]), à la CSG et à la CRDS ([194]).

En cas de mise à la retraite d’un salarié à l’initiative de l’employeur, le régime social de l’indemnité versée est semblable à celui applicable en cas de rupture conventionnelle conclue par un salarié pouvant liquider ses droits à pension. Seul le plafond dans la limite duquel cette indemnité est exclue de l’assiette de l’impôt sur le revenu diffère ([195]).

● Jusqu’en 2023, les sommes exonérées de cotisations et de contributions sociales en application de ces règles donnaient toutefois lieu à une contribution à la charge de l’employeur, dont le taux différait en fonction de la nature de l’indemnité :

– dans le cas de la mise à la retraite d’office, la fraction de cette indemnité exemptée de l’assiette des cotisations et contributions sociales de droit commun était assujettie à un prélèvement spécifique au taux de 50 % ;

– la part de l’indemnité de rupture conventionnelle exemptée d’autres prélèvements était soumise au forfait social au taux de 20 %.

Cette différence de régime juridique pouvait inciter l’employeur à vouloir convaincre un salarié de signer une rupture conventionnelle, plutôt que de le conserver dans l’entreprise jusqu’à ce que celui-ci atteigne l’âge de 70 ans, à partir duquel la mise à la retraite d’un salarié devient possible.

Aussi, pour favoriser le maintien des salariés dans l’entreprise, la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a harmonisé les règles applicables à ces deux indemnités. Depuis, la fraction de ces dernières qui est exonérée de cotisations sociales ainsi que de CSG et de CRDS est soumise à une contribution spécifique à la charge de l’employeur, au taux de 30 %, dont le produit est affecté à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) ([196]). L’on notera d’ailleurs que l’accord national interprofessionnel du 14 novembre 2024 relatif à l’emploi des travailleurs expérimentés a prévu que, dans le cadre de l’expérimentation d’un nouveau contrat de valorisation de l’expérience (CVE), un employeur qui mettrait à la retraite d’office un salarié recruté par ce contrat serait exonéré de la contribution précitée ([197]).

● Le tableau suivant présente le régime applicable aux différentes catégories d’indemnités.

Régime social et fiscal des indemnités de rupture du contrat de travail

Source : commission des affaires sociales d’après l’annexe 2 du Placss 2024, pp. 339-340.

La légitimité du régime dérogatoire applicable aux indemnités de rupture conventionnelle peut être interrogée à la lumière du large recours à celle-ci et de son caractère volontaire

● D’après le Gouvernement, plusieurs arguments invitent à rapprocher le régime social applicable aux indemnités de rupture conventionnelle du droit commun en limitant l’écart entre les taux des prélèvements appliqués à celles-ci et aux revenus du travail ([198]).

En premier lieu, suivant le principe rappelé ci-dessus, le traitement favorable des indemnités de rupture du contrat de travail est traditionnellement justifié par leur fonction de réparation d’un préjudice subi par le salarié. Or la mise en œuvre d’une rupture conventionnelle n’est possible par définition qu’avec l’accord de celui-ci, qui bénéficie de surcroît de droits à l’assurance-chômage dans les mêmes conditions qu’après un licenciement. Dès 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait estimé le dispositif d’exonération inefficace au regard des objectifs affichés et particulièrement dérogatoire par rapport à la plupart des autres pays de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), dont la législation considère ces indemnités comme des revenus du travail ([199]).

Cette analyse est confortée par l’existence probable d’effets de substitution entre les ruptures conventionnelles et les démissions à la faveur de l’augmentation du nombre des premières, qui est passé de 310 000 en 2013 à 500 000 en 2022, soit une hausse de 61 % ([200]). Aussi, d’après une étude de 2018, 75 % des ruptures conventionnelles mises en œuvre entre 2012 et 2018 se seraient substituées à des démissions ([201]).

● En outre, l’on peut relever que le montant des pertes nettes de cotisations sociales résultant de l’exemption d’assiette applicable aux indemnités de rupture conventionnelle s’élevait à 100 millions d’euros en 2024, cette évaluation tenant compte des effets des allégements généraux et du produit de la contribution spécifique mentionnée plus haut. L’assiette totale exemptée atteignait 2,2 milliards d’euros ([202]).

Le dispositif proposÉ : Soumettre au forfait social les aides directes aux salariés et renforcer la fiscalité applicable aux indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite

Cet article propose de soumettre au taux le plus faible du forfait social – soit 8 % – les compléments salariaux actuellement exemptés de prélèvements sociaux dans les conditions décrites au B du I du présent commentaire.

En outre, il relève de 10 points le taux de la contribution patronale portant sur les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite, qui atteindrait ainsi 40 %, tout en intégrant celle-ci au forfait social. Formellement, cette contribution spécifique serait donc supprimée mais son assiette serait assujettie au forfait social au même taux.

Outre ces modifications de fond, l’article procède à un toilettage du régime juridique du forfait social rendu pour partie nécessaire par les modifications apportées à l’assiette de celui-ci.

Un toilettage du régime juridique du forfait social

● La rédaction actuelle de l’article L. 137-15 du code de la sécurité sociale, relatif au forfait social, fait apparaître une sédimentation de dispositifs qui ne favorise pas l’intelligibilité de l’assiette du prélèvement qu’il institue.

Son premier alinéa énonce un principe général d’assujettissement à celui-ci des sommes exemptées de l’assiette des cotisations sociales mais soumises à la CSG et à la CRDS ; ses deuxième à cinquième alinéas (ou 1° à 4°) prévoient quatre dérogations à cette règle consistant en des exonérations de forfait social, dont l’une a d’ailleurs été supprimée; les sixième à huitième alinéas prévoient trois autres dérogations, mais dans le sens cette fois d’un assujettissement au forfait social de sommes ne relevant pas en principe de son assiette ; enfin, les neuvième à onzième alinéas prévoient trois cas d’exonération supplémentaires. À cette aune, il paraît légitime que la modification de l’assiette du forfait social, dans un sens au demeurant dérogatoire à la règle générale d’assujettissement à celui-ci, s’accompagne d’une refonte de la disposition qui l’établit.

● Aussi, le 2° du I comprend, outre les modifications de fond décrites ci-après, plusieurs dispositions de toilettage :

– il reprend dans le premier alinéa d’un nouveau I la définition générale de l’assiette du forfait social en prévoyant que ce dernier, dû par les employeurs, est assis sur les revenus d’activité, attribués par ceux-ci, qui sont assujettis à la CSG et exclus de l’assiette des cotisations sociales. Il y fait également figurer l’exception actuellement prévue au 1° de l’article L. 137-15 précité s’agissant des avantages assujettis à la contribution patronale sur les attributions d’options de souscription ou d’achat d’actions et sur les attributions gratuites d’actions ;

– il inclut respectivement dans de nouveaux 1°, 2° et 3° les dispositions des actuels neuvième et dixième alinéas – concernant les sommes issues de l’intéressement et de la participation dans certaines entreprises –, septième et huitième alinéas – ayant trait aux contributions destinées au financement des prestations de protection sociale complémentaire – et 3° – lequel porte sur certaines indemnités de rupture du contrat de travail –, tout en introduisant au b du nouveau 3° la modification de fond commentée ci-après (cf. C infra) ;

– il rassemble dans un nouveau II les exceptions à la règle d’assiette définie au I qui concernent, d’une part, les rémunérations perçues par les administrateurs et membres des conseils de surveillance de sociétés anonymes et des sociétés d’exercice libéral à forme anonyme (correspondant à l’actuel septième alinéa) ; et, d’autre part, divers compléments de rémunération qui, bien qu’ils ne soient pas soumis à la CSG, le seraient néanmoins au forfait social en application de l’article commenté ici (cf. B infra).

Les aides directes aux salariés, qui sont pour la plupart exonérées de l’ensemble des prélèvements sociaux, seraient assujetties au forfait social au taux de 8 %

● Le même 2° du I prévoit d’assujettir au forfait social :

– les aides directes précitées qui sont directement versées par l’employeur, soit la contribution de ce dernier à l’acquisition de titres-restaurant, au financement d’activités de services à la personne ainsi que les avantages liés à la mise à disposition d’équipements sportifs à usage collectif et le financement de prestations sportives à destination de l’ensemble des salariés (2° du nouveau II de l’article L. 137-15 précité) ;

– les contributions des employeurs pour le financement des activités et des services sociaux et culturels des CSE (3° du même II) ;

– la contribution de l’employeur à l’acquisition de chèques-vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés. Celle-ci étant assujettie à la CSG, la suppression de l’ancien 4° de l’article qui l’exonérait de forfait social l’intègre à l’assiette de ce dernier compte tenu de la règle d’assujettissement rappelée ci-dessus. Par coordination, le III complète la première phrase du premier alinéa de l’article L. 411-9 du code du tourisme, qui définit le régime social applicable aux chèques-vacances dans ces entreprises, pour prévoir que cet avantage salarial est, sous certaines conditions, exonéré des cotisations et contributions sociales, à l’exception de la CSG, de la CRDS et dorénavant aussi du forfait social.

● Le 3° du I modifie l’article L. 137-16 du code de la sécurité sociale, lequel définit le taux de forfait social applicable à chaque assiette. Outre diverses dispositions de toilettage et de coordination, il prévoit d’assujettir les avantages salariaux et contributions de l’employeur précités au taux de 8 %, soit le plus bas du barème du forfait social. Le régime social de ces compléments de salaire jusqu’alors entièrement exonérés de prélèvements sociaux demeurerait ainsi parmi les plus favorables. À titre de comparaison, les sommes issues de l’intéressement sont soumises à la CSG et à la CRDS pour un taux cumulé de 9,7 % ainsi que, dans les entreprises de plus de 250 salariés, au forfait social au taux de 20 %.

● D’après le Gouvernement, le montant total des aides directes aux salariés atteindrait 11,9 milliards d’euros en 2026 et le coût des exemptions d’assiette correspondantes s’élèverait à 4,5 milliards d’euros. La mesure proposée engendrerait 950 millions d’euros de recettes nouvelles dans le champ des régimes obligatoires de base, ce qui limiterait ce coût ([203]).

les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite seraient assujetties au forfait social au taux de 40 %, la contribution patronale spécifique étant supprimée

● Compte tenu de la nature particulière des indemnités de ruptures conventionnelles, qui constituent moins la réparation d’un préjudice subi par le salarié que le résultat d’un accord de volontés pour mettre fin au contrat de travail, l’article propose de relever de 30 % à 40 % la contribution due par l’employeur sur la fraction de ces indemnités qui n’est pas soumise aux cotisations et contributions sociales.

Cette augmentation aurait pour conséquence de rapprocher le niveau du prélèvement applicable à cette assiette des taux cumulés de l’ensemble des cotisations patronales portant sur les revenus d’activité, lequel est d’environ 47 % hors application des allégements généraux. Le nouveau taux applicable resterait toutefois inférieur à la somme des taux de l’ensemble des cotisations et contributions sociales assis sur les salaires de base ([204]).

L’on peut noter que le Conseil des prélèvements obligatoires a récemment préconisé de mettre fin à l’exemption de prélèvements sociaux dont font l’objet les indemnités de rupture conventionnelle ([205]). Toutefois, cette proposition impliquerait de disjoindre le régime applicable auxdites indemnités de celui mis en œuvre dans le cas des indemnités de mise à la retraite, au risque de rétablir entre ces régimes l’écart de prélèvement que la loi de financement rectificative de la sécurité sociale avait résorbé.

● Formellement, la modification proposée consiste à supprimer la contribution spécifique portant sur les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite pour intégrer celles-ci l’assiette du forfait social, tout en complétant le barème de ce dernier d’un nouveau taux de 40 %.

Aussi, le nouveau b du 3° du I de l’article L. 137-15 du code de la sécurité sociale, créé par le 2° du I qui définit la nouvelle assiette du forfait social, reprend les actuelles dispositions du 1° et du 2° de l’article L. 137-12 dudit code, qui instituent la contribution spécifique précitée et y assujettissent les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite. Le e du 3° du II complète l’article L. 137-16 du même code, qui fixe le barème du forfait social, en créant un nouveau taux de 40 % auquel seules les indemnités précitées seraient assujetties.

Corrélativement, le 1° du I abroge la section 6 et l’article L. 137-12 du même code qui instituent la contribution spécifique précitée.

Le 1° du II opère quant à lui une coordination légistique pour tirer les conséquences de l’abrogation de l’article L. 137-12.

Le rendement de cette mesure est estimé à 260 millions d’euros.

● Le IV prévoit que cet article entre en vigueur le 1er janvier 2026 et qu’il s’applique aux contributions dues au titre des périodes d’emploi courant à compter de la même date. Au total, son effet spontané sur les recettes de la sécurité sociale est évalué à 1,2 milliard d’euros, le gain net pour les finances publiques étant ramené à 1 milliard d’euros environ compte tenu de l’incidence de ces mesures sur le produit de l’impôt sur les sociétés via son effet sur les bénéfices des entreprises ([206]).

*

Article 9 Rationalisation d’exonérations spécifiques

La refonte des exonérations de cotisations patronales applicables dans certains territoires d’outre-mer, ou « Lodeom »

Le droit existant

Les territoires ultramarins bénéficient d’exonérations spécifiques dont le barème repose sur des critères géographiques et économiques et dont le coût total a atteint 1,5 milliard d’euros en 2024

● Instaurées en 1994 ([207]), les exonérations spécifiques de cotisations patronales qui bénéficient aux employeurs implantés dans certains territoires ultramarins (dites « Lodeom » ([208])) consistent en un ensemble de réductions dégressives de cotisations patronales, analogues à la réduction générale, qui porte sur les mêmes cotisations, et dont elles partagent le caractère dégressif en fonction du salaire. Les dispositifs Lodeom se distinguent cependant par des points de sortie et par des taux d’exonération plus élevés pour la plupart des niveaux de rémunération ([209]).

Cette exonération spécifique comprend plusieurs barèmes définis sur une base géographique (Martinique, Guadeloupe, Guyane et La Réunion ; Saint-Martin et Saint-Barthélemy ; Saint-Pierre-et-Miquelon ([210])) et économique, en fonction de la taille de l’entreprise et du secteur d’activité.

● Dans le cas des départements et régions d’outre-mer (Drom), trois barèmes distincts sont mis en œuvre :

– le dispositif de « compétitivité » bénéficie aux employeurs de moins de onze salariés, quel que soit leur secteur d’activité ; à ceux relevant des secteurs du bâtiment et des travaux publics ainsi que du transport aérien pour certaines liaisons et ceux assurant la desserte maritime entre certains points ; et à ceux des secteurs éligibles aux régimes de compétitivité renforcée ou d’innovation et de croissance, qui ne respectent pas les conditions d’effectifs (moins de 250 salariés) ou de chiffres d’affaires annuels (moins de 50 millions d’euros) propres à ces régimes ([211]) ;

– le dispositif de « compétitivité renforcée » s’applique aux employeurs de moins de 250 salariés ayant réalisé un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros qui soit appartiennent à certains secteurs (l’environnement, l’industrie, e l’agronutrition, les énergies renouvelables, les nouvelles technologies de l’information et de la communication, les centres d’appel, la pêche et les cultures marines, l’aquaculture, l’agriculture, le tourisme, la presse et la production audiovisuelle – la liste des secteurs concernés est plus étendue en Guyane) ; soit réalisent des opérations sous le régime douanier dit de « perfectionnement actif » ([212]) ;

– le dispositif d’innovation et de croissance pour les employeurs de moins de 250 salariés et ayant réalisé un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros, au titre des rémunérations dues à leurs salariés principalement occupés à la réalisation de projets innovants dans le domaine des technologies de l’information et de la communication ([213]).

● Au sein des collectivités d’outre-mer (Com), les barèmes antérieurs à la dernière réforme de la Lodeom, mise en œuvre en 2019 à l’occasion de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allégements de cotisations, sont toujours en vigueur. Trois dispositifs sont ainsi distingués :

– le dispositif de droit commun applicable aux employeurs de moins de onze salariés ([214]) ;

– le dispositif sectoriel ([215]) ;

– le dispositif renforcé, dont le champ d’application est semblable, s’agissant des secteurs d’activité concernés, à celui du barème de compétitivité renforcée mise en œuvre en Guyane ([216]).

● En raison du caractère spécifique de ces exonérations et de l’avantage comparatif qu’elles représentent par rapport au droit commun, leur application est conditionnée au respect, par l’employeur, de ses obligations déclaratives et de paiement à l’égard des organismes de recouvrement. Ladite condition de paiement est considérée comme remplie dès lors que l’employeur, d’une part, a souscrit et respecte un plan d’apurement des cotisations restant dues et, d’autre part, acquitte les cotisations en cours à leur date normale d’exigibilité ([217]).

Synthèse des seuils et barÈmes

en vigueur dans les dispositifs LODEOM

Source : commission des affaires sociales.

Taux d’exonération correspondant aux allÉgements généraux et aux dispositifs Lodeom par niveau de rémunération (en multiples du Smic)

Source : Inspections générales des finances et des affaires sociales, Évaluation des mesures d’exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, novembre 2024, p. 3. La courbe correspondant à l’allégement général traduit l’état du droit antérieur à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, qui a réformé ce dispositif.

● À la différence du coût des allégements généraux, qui est compensé à la sécurité sociale au moyen d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les pertes de recettes liées à la Lodeom donnent lieu à une compensation par des crédits budgétaires inscrits dans la mission Outre-mer du budget général de l’État. Le coût de ce dispositif a crû sensiblement au cours des dernières années pour atteindre près de 1,5 milliard d’euros en 2023, soit 33,9 % de plus qu’en 2019. Près de la moitié de ce montant (45,5 %, soit 694 millions d’euros) correspond à l’avantage différentiel de ce dispositif, soit l’écart entre l’avantage procuré par ce dernier et celui qui résulterait de l’application des allégements de droit commun.

Montant des exonérations au titre des dispositifs Lodeom

et Lopom (Saint-Pierre-et-Miquelon) entre 2019 et 2023

Source : ibid., p. 6.

Répartition du montant des exonérations accordées

en fonction du barème en 2023 (en millions d’euros)

Source : ibid., p. 12.

Le coût de ces dispositifs, les défaillances constatées dans leur gestion administrative et leur efficacité économique contestée ont donné lieu à des scénarios de réforme des exonérations Lodeom

L’évaluation réalisée par les inspections générales a souligné les limites de ces dispositifs

● L’ensemble des mesures d’exonération spécifiques aux outre-mer a fait l’objet d’un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) remis au Gouvernement en novembre 2024 et publié l’année suivante.

En étudiant les effets de la dernière réforme de la Lodeom – intervenue en 2019 lors de la transformation du CICE en allégements de cotisations –, les inspections générales ont constaté que la réduction de cette exonération n’avait entraîné d’effets significatifs ni sur l’emploi – hormis un effet limité pour les entreprises de deux à onze salariés affectées par la réforme des barèmes –, ni sur les rémunérations, ni sur les indicateurs de rentabilité des entreprises. Ces résultats suggèrent que le dispositif, sous sa forme actuelle, ne compense pas efficacement les fragilités structurelles des économies ultramarines liées à leur insularité et à leur éloignement.

En outre, la mission a mis en évidence plusieurs défaillances dans le suivi des exonérations par les organismes de sécurité sociale. En témoignent notamment les écarts significatifs entre les données transmises par la caisse nationale des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) et celles figurant dans le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) d’une part et dans le rapport annuel de performances de la mission Outre-mer d’autre part. La fiabilisation des données relatives aux montants d’exonération Lodeom et le nombre d’établissements et de salariés concernés faisait l’objet d’une recommandation (proposition n° 2 du rapport). La gestion des exonérations de cotisations sociales à Saint-Barthélemy donnait aussi lieu à une préconisation spécifique, aucun contrôle n’ayant été mené dans ce territoire depuis 2017, alors que la responsabilité administrative de la sécurité sociale incombe à la caisse de mutualité sociale agricole (MSA) du Poitou (proposition n° 3).

D’autres recommandations relevaient également d’une meilleure application du droit en vigueur et n’appelaient donc pas de modification du régime juridique de ces exonérations. À titre d’exemple, la proposition n° 5 concernait le renforcement des contrôles de cohérence quant à l’application des barèmes aux secteurs éligibles. En effet, sur la base d’une analyse des codes de la nomenclature d’activités française (NAF) des bénéficiaires, le rapport des inspections générales soulignait que des entreprises appartenant à des secteurs dont le code NAF emportait une présomption de non-éligibilité au barème de compétitivité renforcée y recouraient toutefois de manière significative À l’inverse, des entreprises en principe éligibles à ce barème n’en bénéficiaient pas. À Saint-Martin, 18 % des déclarations effectuées par les entreprises en 2023 comportaient des anomalies ([218]).

● Par ailleurs, tout en soulignant que la Lodeom ne devrait évoluer que dans le cadre d’un ensemble plus large de réformes agissant sur les facteurs exogènes dont elle a vocation à compenser les effets pour les employeurs, le rapport contenait plusieurs recommandations en vue d’une évolution de ces exonérations.

Étaient successivement envisagés un ensemble de modifications paramétriques (propositions nos 6, 7 et 8) et un scénario de réforme systémique inspiré de la réforme des allégements généraux de droit commun (proposition n° 9).

1. Au titre des modifications paramétriques, il était proposé :

– de supprimer le régime d’innovation et de croissance (proposition n° 6). La mission d’inspection posait le constat que celui-ci représentait 34 millions d’euros en 2023, soit moins de 2 % du total des exonérations. Il participerait ainsi de la complexité et de la faible lisibilité des barèmes, pour un champ d’application limité lié à des critères d’éligibilité restrictifs. En outre, les inspections générales relevaient que la suppression de ce barème conduirait à un report de 84 % des équivalents temps plein (ETP) concernés vers l’un des autres barèmes, une partie des 16 % restants pouvant bénéficier des allégements généraux de droit commun ;

– de restreindre le champ d’application du barème de compétitivité renforcée en mettant fin au régime favorable applicable aux entreprises soumises au régime douanier du perfectionnement actif ainsi qu’aux dérogations mises en œuvre en Guyane (proposition n° 7). S’agissant du régime de perfectionnement actif, la mission notait que celui-ci repose sur la nature de l’activité économique concernée – soit la transformation et la réexportation de marchandises hors de l’Union européenne – et non sur les caractéristiques propres à l’emploi dans les territoires ciblés par les exonérations Lodeom.

Ces deux premières mesures poursuivaient un objectif de simplification des barèmes, pour une incidence financière limitée.

Une autre mesure paramétrique aurait consisté à recentrer les dispositifs Lodeom sur les salaires inférieurs à 2 fois le Smic dans le cas du barème de compétitivité et à 2,5 fois le Smic s’agissant du barème de compétitivité renforcée (proposition n° 8).

La mission avait également réalisé d’autres estimations fondées sur la transposition du scénario central de réforme des allégements généraux proposé par le rapport « Bozio-Wasmer » ([219]), puis par l’article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 dans sa rédaction initiale. Ces simulations reposaient sur une diminution de 2 points ou de 4 points du taux maximal d’exonération. Toutefois, cette réduction des exonérations applicables aux bas salaires n’a finalement pas été retenue dans le cadre de la réforme des allégements généraux. Par ailleurs, le régime juridique de l’exonération Lodeom a été disjoint de celui de la réduction générale dégressive, tempérant ainsi le besoin de transposer strictement la réforme des exonérations de droit commun aux dispositifs ultramarins (cf. infra).

2. Le scénario de refonte structurelle élaboré par les inspections générales consistait quant à lui :

– à fusionner les différents barèmes d’exonération en vigueur pour appliquer les exonérations à l’ensemble des entreprises des territoires concernés ;

– à fusionner l’exonération Lodeom avec les bandeaux maladie et famille ;

– à n’appliquer le taux d’exonération maximal qu’aux rémunérations inférieures ou égales à 1,3 ou 1,2 fois le Smic (au lieu de 1,4 voire 2 fois le Smic dans les barèmes en vigueur) ;

– à fixer le point de sortie du nouveau dispositif à 2,5 Smic.

Profil illustratif du barème unique du scénario structurel proposé par les corps d’inspection

Source : IGF et Igas, rapport précité, p. 32.

Les barèmes illustratifs élaborés par la mission permettaient d’envisager une économie comprise entre 138 millions d’euros (impliquant une augmentation du coût du travail de 0,9 %) et 308 millions d’euros (pour une hausse du coût du travail de 2,1 %) dans l’hypothèse où la fusion des dispositifs existants aurait été accompagnée d’une réduction de 2 ou de 4 points du taux maximal d’exonération au niveau du Smic.

Ces paramètres auraient cependant pu être modifiés en fonction de l’objectif poursuivi – suivant que l’on privilégie le rendement de la mesure ou le maintien de taux d’exonération plus avantageux pour les employeurs. En outre, le point de sortie envisagé par la mission – soit 2,5 Smic – était cohérent avec le scénario présenté dans le rapport Bozio-Wasmer mais pas avec celui finalement retenu dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale.

En toute hypothèse, par rapport à la récente réforme des allégements généraux, un scénario de cette nature aurait impliqué dans le cas de la Lodeom une simplification plus importante dans la mesure où la réduction du nombre des dispositifs se serait accompagnée de la suppression des barèmes différenciés en fonction des secteurs.

Les conclusions en partie divergentes d’un récent rapport parlementaire

● Après la publication de ce rapport, M. Christian Baptiste a, en sa qualité de rapporteur spécial de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les crédits de la mission Outre-mer du budget général de l’État, mené à son tour une évaluation portant sur le même objet ([220]).

Sans qu’il soit possible de résumer ici le contenu de ce rapport, l’on remarque qu’une partie des constats formulés dans celui-ci témoignent d’une convergence de vue entre son auteur et les inspections générales, en particulier s’agissant de la complexité inhérente au barème de ces dispositifs et du caractère très imparfait de leur mise en œuvre, qui traduit leur manque de lisibilité tant pour les entreprises que pour les administrations chargées du contrôle. Le rapporteur spécial soulignait notamment que 18,5 % des entreprises ne remplissaient pas la condition légale d’être à jour de leurs obligations sociales pour pouvoir bénéficier de ces dispositifs. Sur ce dernier point, il préconisait un renforcement des contrôles en vue d’une mise en conformité progressive avec le droit en vigueur. Il proposait en particulier que des remboursements échelonnés sur trois à cinq ans soient mis en œuvre en s’inspirant des mesures adoptées lors d’un redressement judiciaire ([221]).

● Par ailleurs, si, à l’instar des inspections générales, le rapporteur spécial se prononçait en faveur d’une refonte des barèmes en vue d’une plus grande lisibilité, il recommandait toutefois de maintenir des points de sortie compatibles avec le maintien d’une éligibilité au dispositif pour les salaires des cadres, au motif que le recentrage du dispositif sur les rémunérations les plus faibles pourrait nuire à la montée en gamme des emplois ([222]).

Une cristallisation des régimes à l’occasion de la réforme des allégements généraux prévue par la dernière loi de financement

● Plusieurs ajustements ont été apportés au régime juridique du dispositif Lodeom à l’occasion de la réforme des allégements généraux de cotisations patronales mise en œuvre par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

● Avant l’entrée en vigueur de ladite loi de financement de la sécurité sociale, les dispositions instituant l’exonération Lodeom applicable aux Antilles, en Guyane et à La Réunion comportaient un renvoi au régime juridique de la réduction générale de cotisations patronales, précisant que les premières portaient sur les mêmes cotisations que ladite réduction générale. Il s’ensuivait que la diminution progressive du taux maximal d’exonération auquel cette dernière donne lieu aurait entraîné une réduction équivalente du taux applicable aux bénéficiaires de la Lodeom.

En outre, dans le cas des bénéficiaires des allégements de droit commun, la suppression des bandeaux famille et maladie prévue le 1er janvier 2026 aurait été compensée par le relèvement du point de sortie de la réduction générale de cotisations patronales. Toutefois, le projet de loi ne prévoyait pas de relever concomitamment les seuils de sortie des exonérations spécifiques dont le bénéfice se cumule avec celui des bandeaux, de sorte que leur suppression aurait entraîné la perte de l’avantage comparatif de ces exonérations.

Aussi le Gouvernement sollicitait-il l’habilitation du Parlement à réformer par ordonnance les exonérations spécifiques de cotisations patronales précitées. La formulation particulièrement large de cette habilitation et le contexte dans lequel celle-ci était demandée – marqué par la publication du rapport précité des inspections générales – ont conduit le Parlement à préférer, durant la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte commun aux deux assemblées, puis au cours de la nouvelle lecture, une rédaction restreignant sa portée ([223]). Concomitamment, le texte issu des travaux parlementaires a cristallisé les bandeaux famille et maladie dans le seul cas des exonérations spécifiques, en prévoyant qu’ils continuent de s’appliquer aux bénéficiaires de celles-ci. Il a également disjoint le régime juridique de la Lodeom de celui de la réduction générale dégressive ([224]).

Le dispositif proposé : une réforme paramétrique visant à rapprocher ces dispositifs des allégements de droit commun

Par rapport aux constats et recommandations formulés par les inspections générales dont la teneur est restituée plus haut, le Gouvernement semble avoir fait le choix d’un aménagement des dispositifs en vigueur plutôt que de leur refonte. Aussi, les modifications proposées par cet article semblent-elles inspirées de certaines des évolutions paramétriques imaginées par les corps d’inspection.

La suppression du dispositif particulier applicable à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui bénéficieraient dorénavant du régime commun aux départements antillais, à la Guyane et à La Réunion

L’article propose tout d’abord de supprimer le régime spécifique applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, en intégrant ces territoires au dispositif mis en œuvre en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion. Pour ce faire :

– le a et le b du 1° du B du I modifient l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit le régime en vigueur dans ces derniers territoires, pour étendre son application à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin ;

– le 2° du I abroge l’article L. 752-3-3 du même code, qui fixe le régime propre à ces deux collectivités.

La réduction des seuils des barèmes de compétitivité et de compétitivité renforcée

● Par ailleurs, l’article procède à une réforme paramétrique des barèmes de compétitivité et de compétitivité renforcée consistant à diminuer les niveaux de rémunération à partir desquels l’allégement auxquels ceux-ci donnent lieu devient dégressif, puis nul.

Dans le cas du barème de compétitivité, il est proposé de réduire le seuil d’exonération maximale, au-delà duquel l’exonération devient dégressive, en le ramenant de 1,3 Smic à 1,2 Smic et d’abaisser le seuil de sortie de 2,2 Smic à 1,6 Smic (i du c du 1° du B du I, modifiant le A de l’article L. 752-3-2 précité).

Illustration de la réforme du barème de compétitivité

Note : RGDU : réduction générale dégressive unique, soit l’appellation que donne l’annexe 9 aux allégements généraux de droit commun dans leur forme rénovée.

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, p. 52.

● Concernant le barème de compétitivité renforcée, il est proposé de réduire le seuil d’exonération maximale de 2 Smic à 1,5 Smic et le seuil de sortie de 2,7 Smic à 1,9 Smic (ii du c du 1° du B du I, modifiant le cinquième alinéa du B de l’article L. 752-3-2 précité).

Illustration de la réforme du barème de compétitivité renforcée

Source : ibid.

● Ces modifications auraient pour effet de diminuer l’avantage comparatif des dispositifs concernés par rapport aux allégements généraux de droit commun tout en accentuant la dégressivité des deux barèmes, compte tenu du resserrement de la plage de rémunérations comprise entre le seuil d’exonération totale et le point de sortie.

L’incidence de la mesure serait toutefois tempérée par l’éligibilité à la réduction générale des cotisations patronales des rémunérations qui seraient exclues du champ d’application de l’exonération spécifique.

La suppression du régime d’innovation et de croissance

● Le iii du c du 1° du B du I propose quant à lui de supprimer le barème d’innovation et de croissance, comme le recommandaient les inspections générales (proposition n° 6 du rapport précité).

Synthèse des modifications apportées aux dispositifs Lodeom

Source : ibid., p. 51.

● D’après le Gouvernement, si l’on ne prend pas en compte leur effet sur les recettes d’impôt sur les sociétés, les économies liées à l’ensemble de ces mesures atteindraient 350 millions d’euros, ce montant devant être minoré d’environ 10 millions d’euros en raison des pertes de recettes résultant de l’entrée de nouveaux salariés dans le champ d’application des allégements généraux (- 100 millions d’euros), ce dernier effet étant majoritairement compensé par la sortie des mêmes salariés des bandeaux famille et maladie dont la mise en œuvre est désormais corrélée aux exonérations spécifiques (+ 90 millions d’euros). L’effet de la mesure sur le produit de l’impôt sur les sociétés étant évalué à 20 % des économies théoriques qui résulteraient de celle-ci, son rendement total peut être évalué à 280 millions d’euros environ.

Le recentrage de l’exonération en faveur des jeunes entreprises innovantes

Le droit existant : le régime social et fiscal dérogatoire applicable aux jeunes entreprises innovantes a été récemment réformé

Le dispositif en faveur des jeunes entreprises innovantes mobilise le levier social pour favoriser l’innovation dans certaines petites et moyennes entreprises

Les jeunes entreprises innovantes (JEI), les jeunes entreprises de croissance (JEC) et les jeunes entreprises universitaires (JEU) sont de petites et moyennes entreprises (PME) caractérisées par une activité importante de recherche et développement et qui bénéficient de dispositifs sociaux et fiscaux dérogatoires.

● Depuis les modifications apportées à ce dispositif par la loi de finances pour 2024 ([225]), est qualifiée de jeune entreprise innovante (JEI) une entreprise qui, à la clôture de son exercice ([226]) :

– emploie moins de 250 personnes ;

– réalise un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros ou enregistre un bilan inférieur à 43 millions d’euros ;

– a été créée depuis moins de huit ans ;

– a réalisé des dépenses de recherche représentant au moins 20 % de ses charges fiscalement déductibles au titre de cet exercice ;

– est détenue directement ou indirectement à 50 % au moins par des personnes physiques ou par des sociétés d’investissement (sociétés de capital-risque, fonds communs de placement à risque, fonds professionnels de capital investissement, sociétés financières d’innovation), des associations reconnues d’utilité publique à caractère scientifique, des établissements publics de recherche ou une société elle-même qualifiée de jeune entreprise innovante ;

– n’a pas été créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension d’activités préexistantes ou d’une reprise de telles activités.

● Créées en 2008, les jeunes entreprises universitaires constituent une catégorie particulière de JEI. Elles présentent la particularité de n’être pas soumises à la condition relative à la part des dépenses de recherche et développement. En contrepartie, pour être éligible à ce statut, une entreprise doit :

– être détenue à hauteur de 10 % au moins par des étudiants, des personnes titulaires depuis moins de cinq ans d’un diplôme conférant le grade de master ou d’un doctorat, ou des personnes affectées à des activités d’enseignement ou de recherche ;

– avoir pour activité principale la valorisation de travaux de recherche auxquels ses dirigeants ou ses associés ont participé au sein d’un établissement d’enseignement supérieur.

● La loi de finances pour 2024 a créé la catégorie des jeunes entreprises de croissance (JEC) ([227]). Celles-ci remplissent les mêmes conditions que les JEI sauf en ce qui concerne la part des dépenses de recherche et développement dans leur bilan, laquelle est comprise entre 5 % et 20 % ([228]). Pour être qualifiée de JEC au cours d’un exercice déterminé, une entreprise doit de surcroît satisfaire plusieurs critères de performance économique définis par voie réglementaire :

– son effectif doit avoir augmenté d’au moins 100 % et d’au moins dix salariés, par rapport à celui constaté à la clôture de l’antépénultième exercice ;

– le montant de ses dépenses de recherche au cours de cet exercice doit être au moins égal à celui de l’exercice précédent ([229]).

● Ces entreprises bénéficient de dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires.

En premier lieu, en application de l’article 44 sexies A du code général des impôts, les jeunes entreprises innovantes créées avant le 31 décembre 2023 sont exonérées d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés pour leur premier exercice bénéficiaire et se voient appliquer un abattement de 50 % sur les bénéfices qu’elles dégagent lors de l’exercice suivant cette période d’exonération. Sur délibération, les communes et leurs groupements peuvent également, en application des articles 1466 D et 1383 D du code général des collectivités territoriales, exonérer pour une durée de sept ans les JEI créées avant le 31 décembre 2025 de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

La composante fiscale du dispositif JEI a été réformée par la loi de finances pour 2024. Aussi, l’exonération d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés ne s’applique plus aux entreprises créées à compter du 1er janvier 2024. En revanche, la souscription au capital de ces entreprises ouvre désormais droit à une réduction de l’impôt sur le revenu au titre de la « réduction Madelin » ou « IR-PME » ([230]). Cette modification du régime de soutien aux jeunes entreprises procédait notamment du constat de la faible pertinence de l’exonération d’imposition sur les bénéfices compte tenu du résultat déficitaire de la majorité d’entre elles ([231]).

D’autre part, en application de l’article 131 de la loi de finances pour 2004, les revenus d’activité versés aux salariés des JEI et aux mandataires sociaux participant à titre principal aux projets de recherche sont exonérés de cotisations à la charge de l’employeur, dans la double limite de la part des cotisations dues pour la part de rémunération inférieure à 4,5 fois le Smic ([232]).

● La composante sociale du dispositif de soutien à ces entreprises présente la particularité de donner lieu à un montant d’exonération bien plus important que les allégements généraux tout en s’appliquant à une échelle de rémunérations plus étendue.

À titre illustratif, pour un salarié dont la rémunération est égale 1,3 fois le Smic, l’exonération JEI diminuait le coût du travail de 2 143 euros en 2024, soit un montant plus de deux fois supérieur au montant de l’exonération procurée par la réduction générale. Le point de sortie de cette exonération est de surcroît plus élevé que celui des allégements généraux et, à plus forte raison, de celui de la réduction générale des cotisations patronales : il s’établit à 4,5 Smic, soit 8 100 euros bruts par mois en 2025, contre 3,3 Smic pour le « bandeau famille », soit 5 940 bruts, et 1,6 Smic pour la réduction générale, soit 2 880 euros bruts.

● Par ailleurs, le coût du dispositif – compensé à la sécurité sociale par des crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur du budget général de l’État – a régulièrement augmenté, passant de 140 millions d’euros en 2014 à 263 millions d’euros en 2024 ([233]).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a recentré le dispositif JEI sur les entreprises dont l’activité de recherche et développement est la plus conséquente

● Compte tenu du coût croissant de ce dispositif et de son application à des rémunérations excédant la cible habituelle des exonérations de cotisations sociales, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoyait initialement de restreindre celui-ci aux seules jeunes entreprises universitaires, pour une économie estimée à 300 millions d’euros ([234]). Le texte adopté a finalement prévu de limiter son bénéfice aux entreprises consacrant au moins 15 % de leurs dépenses à la recherche et au développement, contre 20 % auparavant ([235]).

Le dispositif proposé : un nouveau resserrement du champ d’application de l’exonération

● Dans le prolongement de la modification opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le III relève de 20 % à 25 % la part des dépenses de recherche et développement ouvrant droit aux statuts de JEI (a du 3° de l’article 44 sexies-0 A du code général des impôts) et de JEC (c du 3° du même article), pour une économie évaluée à 25 millions d’euros.

La suppression de l’exonération de cotisations salariales en faveur des apprentis

Le droit existant : Les apprentis bénéficient d’une exonération de cotisations salariales sur une partie de leur rémunération

La rémunération des apprentis fait l’objet d’un encadrement légal et réglementaire qui tient compte de la nature particulière de l’apprentissage en tant que mode de formation

● Le contrat d’apprentissage est un contrat de travail d’un type particulier conclu entre un apprenti ou son représentant légal et un employeur. Outre le versement d’une rémunération, ce dernier est tenu de prodiguer une formation professionnelle complète à l’apprenti, celle-ci étant dispensée pour partie dans l’entreprise et pour partie dans un centre de formation d’apprentis (CFA) ou dans une section d’apprentissage d’un établissement d’enseignement ([236]).

La rémunération des apprentis est encadrée par la loi et le règlement, qui fixent un montant minimal en fonction de l’âge de l’apprenti et de l’ancienneté de son contrat. Aussi, sous réserve de dispositions contractuelles ou conventionnelles plus favorables, l’apprenti ne peut percevoir un salaire inférieur à un montant déterminé en pourcentage du salaire minimum de croissance (Smic) et variant en fonction de l’âge du bénéficiaire et de sa progression dans le ou les cycles de formation faisant l’objet de l’apprentissage ([237]).

● Le tableau suivant présente les seuils de rémunération applicables en 2025.

Salaire minimum rÉglementaire d’un apprenti

(Smic de 2025)

Source : article D. 6222-26 du code de la sécurité sociale.

Plusieurs dispositifs dérogatoires limitent les prélèvements applicables à cette rémunération, dont une exonération de cotisations salariales réformée par la dernière loi de financement de la sécurité sociale

● Dans le but de soutenir le pouvoir d’achat des apprentis et de favoriser le recours à ce mode de formation, des exonérations de prélèvements sociaux et d’impôt sur le revenu ont été instaurés à leur profit.

Dans le cadre des revues de dépenses mises en œuvre à compter de la fin de l’année 2023, les inspections générales des finances (IGF) et des affaires sociales (Igas) ont évalué les dépenses publiques en faveur de l’apprentissage et de la formation professionnelle, y compris les dispositifs affectant les cotisations et les contributions sociales à la charge des apprentis et de leurs employeurs ([238]). Les propositions formulées à cette occasion ont notamment inspiré un resserrement, opéré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, des exonérations de cotisations salariales et de l’exemption d’assiette des contributions sociales dont bénéficiaient les apprentis.

Une exemption désormais partielle de l’assiette de la CSG et de la CRDS

Jusqu’en 2025, les apprentis bénéficiaient d’une exonération de CSG et de CRDS sur l’ensemble de leur rémunération. La dernière loi de financement de la sécurité sociale a assujetti aux contributions sociales la part de cette rémunération excédant 50 % du salaire minimum, tout en limitant l’application de cette nouvelle règle aux contrats d’apprentissage conclus à partir du 1er mars 2025 pour ne pas affecter les conditions de rémunération des apprentis après le début de leur contrat ([239]). Concrètement, la fraction du revenu supérieure à 50 % du Smic – soit 713 euros nets par mois en 2025 – est soumise à la CSG sur les revenus d’activité au taux de 9,2 % et à la CRDS au taux de 0,5 %. Les recettes supplémentaires pour la sécurité sociale au cours d’une année pleine étaient estimées à 360 millions d’euros ([240]), le coût total de cette exemption ayant atteint 1,2 milliard d’euros en 2024 ([241]).

Ce régime demeure dérogatoire, dans la mesure où les revenus des salariés sont assujettis à ces prélèvements dès le premier euro versé et où les gratifications des stagiaires le sont à partir de 15 % du plafond horaire de la sécurité sociale par heure de stage effectuée ([242]).

Au surplus, il convient de relever que, si le paiement des contributions sociales n’emporte pas l’acquisition de droits contributifs, celles-ci concourent au financement de prestations dont bénéficient les apprentis – notamment les allocations de l’assurance chômage ([243]). Plus généralement, l’instauration de la CSG poursuivait un objectif d’universalisation du financement de la sécurité sociale – qui répondait lui-même à l’universalisation du bénéfice de celle-ci – auquel contrevient le mitage de l’assiette de ces contributions.

Un plafond d’exonération de cotisations salariales abaissé

● Historiquement, plusieurs régimes dérogatoires ont réduit les cotisations salariales et patronales versées dans le cadre d’un contrat d’apprentissage ([244]).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a réformé ces dispositifs :

– en supprimant l’exonération spécifique de cotisations patronales pour les employeurs d’apprentis dans le secteur privé ([245]), auxquels s’applique dorénavant la réduction générale de cotisations patronales dans les conditions de droit commun ([246]). L’exonération spécifique est toutefois maintenue pour les employeurs qui ne bénéficient pas de l’allégement général – ce qui est le cas dans le secteur public – et qui sont ainsi exonérés de la totalité des cotisations patronales d’origine légale ou conventionnelle, hormis celles dues au titre des accidents du travail et maladies professionnelles ([247]) ;

– en limitant la part de la rémunération des apprentis exonérée de la totalité des cotisations salariales, en prévoyant que ce plafond soit défini par décret ([248]). Aussi, depuis 2019, les apprentis étaient assujettis aux cotisations salariales pour la fraction de leur rémunération excédant 79 % du Smic ([249]).

● Puis, conformément aux préconisations formulées à l’occasion de la revue de dépenses précitée, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a réduit à 50 % du Smic la part de la rémunération des apprentis exonérée de toute cotisation salariale ([250]). Le Gouvernement avait d’abord envisagé d’abaisser ce plafond par voie réglementaire sans modifier la disposition législative prévoyant cette exonération ([251]), avant qu’un amendement adopté lors de l’examen du projet de loi au Sénat et conservé lors de la suite de la navette parlementaire n’inscrive le nouveau plafond dans la loi ([252]). En outre, à l’instar de la solution retenue dans le cas de l’exemption d’assiette de contributions sociales, l’application de cette mesure a été limitée aux contrats d’apprentissage conclus à compter du 1er mars 2025 ([253]).

La réduction de cette exonération paraissait d’abord justifiée au regard du caractère contributif des cotisations salariales et de l’acquisition de droits sociaux par les apprentis. On peut notamment relever que les trimestres passés en apprentissage sont pris en compte pour le calcul des droits à pension, dans des conditions au demeurant plus favorables que le droit commun : depuis 2014, chaque trimestre passé en apprentissage donne automatiquement droit à un trimestre de durée d’assurance, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) prenant à sa charge, s’il y a lieu, le versement d’un complément de cotisations d’assurance vieillesse pour permettre cette validation ([254]). On peut aussi noter qu’à la faveur du développement de ce mode de formation, les allocataires sortant d’un contrat d’apprentissage représentaient 1 % de la dépense totale d’indemnisation du chômage en 2021 alors même qu’ils n’avaient pas contribué au financement de ce régime ([255]).

Par ailleurs, le régime social applicable aux apprentis demeure après cette modification plus favorable que celui dont bénéficient les stagiaires, lesquels sont assujettis aux cotisations salariales dans les mêmes conditions qu’à la CSG et à la CRDS – cf. supra –, et à plus forte raison que les dispositions applicables aux revenus d’activité des salariés, qui y sont assujettis dès le premier euro. À titre illustratif, un apprenti dont la rémunération mensuelle n’excède pas la moitié du salaire minimum n’est assujetti ni à la CSG-CRDS, ni aux cotisations salariales, quand un salarié employé à mi-temps et rémunéré sur la base du Smic s’acquitte de 9,7 points de contributions sociales et d’environ 11 points de cotisations sur ses revenus d’activité. De manière analogue, un apprenti rémunéré au Smic s’acquitte de cotisations et de contributions sociales uniquement sur la part de sa rémunération excédant la moitié de celui-ci, alors que ces prélèvements pèsent sur l’ensemble de la rémunération d’un salarié percevant le même salaire brut.

En outre, on peut relever que malgré la mise en œuvre en 2019 d’une première réforme des exonérations de cotisations sociales en faveur des apprentis et de leurs employeurs, les pertes de recettes liées à ces dispositifs ont augmenté à la faveur du développement de l’apprentissage, pour atteindre 1,6 milliard d’euros en 2024 dans le périmètre des administrations de sécurité sociale (Asso) – ce montant ne tenant pas compte des exonérations dont bénéficient les employeurs du secteur privé au titre de la réduction générale de cotisations patronales.

Pertes de recettes résultant des exonérations de cotisations sociales applicables à la rémunération des apprentis, dans le périmètre des ASSO

Source : annexe 2 du Placss 2024, p. 97.

Le coût de cette exonération est compensé à la sécurité sociale par des dotations de la mission Travail et emploi du budget général de l’État.

● Les simulations réalisées dans le cadre de la revue de dépenses précitée montraient aussi que les effets de l’abaissement du plafond d’exonération seraient logiquement concentrés sur les apprentis percevant les rémunérations les plus élevées et qu’il épargnerait de ce fait les plus jeunes d’entre eux, compte tenu des critères d’âge et de niveau de formation présidant à l’élaboration de la grille reproduite plus haut.

Estimation de l’incidence d’une modulation du taux d’exonération des rémunérations d’apprentis de cotisations sociales sur le revenu net des apprentis

(en euros)

Source : IGF et Igas, rapport précité, annexe III, p. 21. Les montants indiqués correspondent au Smic applicable en 2024.

Une exonération d’impôt sur le revenu maintenue malgré les critiques formulées par les corps d’inspection

La rémunération des apprentis est également exonérée d’impôt sur le revenu dans la limite d’un Smic annuel – soit 21 622 euros bruts en 2025. En conséquence, lorsque l’apprenti est rattaché au foyer fiscal parental, ses revenus ne sont pas pris en compte dans le calcul de l’impôt de ce dernier ([256]).

Les inspections générales avaient souligné l’effet anti-redistributif de cette exonération – l’avantage tiré de ce dispositif par le foyer fiscal étant d’autant plus important que le revenu imposable de celui-ci est élevé – ainsi que son coût, estimé à 460 millions d’euros en 2023, soit 0,6 % du produit total de l’impôt sur le revenu et 2,8 % des dépenses publiques en faveur de l’apprentissage. En conséquence, la mission préconisait de supprimer cette exonération fiscale tout en modifiant les bases de ressources sur lesquelles sont définis l’éligibilité et le montant de certaines prestations – notamment les aides au logement – afin de préserver l’accès des apprentis à ces dernières ([257]).

Le rapprochement de ces régimes avec le droit commun a participé d’un mouvement général de rationalisation des aides à l’apprentissage

Les évolutions apportées au régime social applicable à la rémunération des apprentis ont participé d’une réforme du financement de ce mode de formation.

Sans qu’il soit possible de détailler ici chacune des modifications apportées aux dispositifs en faveur de l’apprentissage et de la formation professionnelle depuis la réalisation de la revue de dépenses précitée, on relèvera que le montant maximum de l’aide exceptionnelle à l’embauche d’un apprenti, jusqu’alors fixée à 6 000 euros, a été réduit :

– à 5 000 euros dans le cas des entreprises de moins de 250 salariés ;

– à 2 000 euros dans les entreprises d’un effectif supérieur ([258]).

Par ailleurs, la loi de finances pour 2025 a prévu qu’une participation soit mise à la charge de l’employeur lors du recrutement d’un apprenti d’un niveau de formation égal ou supérieur à bac + 3 ([259]). Ladite participation a depuis été fixée à 750 euros ([260]).

Le dispositif proposÉ : supprimer cette exonération pour les nouveaux apprentis

● Dans le prolongement de la mesure prévue par la dernière loi de financement, le II supprime l’exonération spécifique de cotisations salariales applicable à la rémunération des apprentis en abrogeant l’article L. 6243-2 du code du travail qui prévoit ce régime dérogatoire.

Ladite rémunération serait donc assujettie à ces cotisations dès le premier euro versé, au même titre notamment que les revenus d’activité des salariés. Concrètement, les apprentis seraient soumis sur l’ensemble de leur revenu aux cotisations salariales d’assurance vieillesse de base – au taux de 7,30 % ([261]) – et complémentaire – dont le taux s’élève à 4,01 %.

● Le VI limite l’effet de cette suppression aux contrats d’apprentissage conclus à partir du 1er janvier 2026, de sorte que la rémunération nette des apprentis dont le contrat aura débuté avant cette date ne sera pas affectée, suivant une logique analogue à celle mise en œuvre par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

D’après le Gouvernement, cette mesure entraînerait un surcroît de recettes de 320 millions d’euros en 2026 puis de 1,2 milliard d’euros en 2027 ([262]). Son effet spontané sur les comptes sociaux serait toutefois nul dans la mesure où cette exonération donne lieu à une compensation par le budget de l’État.

L’exemption partielle de l’assiette de la CSG et de la CRDS ne serait quant à elle pas remise en cause – de même que l’exonération de l’impôt sur le revenu, dont la modification ne relèverait pas, en tout état de cause, de la loi de financement de la sécurité sociale. Le maintien de ces exonérations implique que les apprentis continueraient de bénéficier d’un régime dérogatoire au droit commun leur permettant de percevoir, pour une même rémunération brute, un revenu net supérieur à celui d’un salarié.

L’exonération au titre de l’aide à la création et à la reprise d’entreprise serait recentrée sur certains publics

Le droit existant : Un dispositif initialement conçu pour favoriser la création d’entreprises par des personnes privées d’emploi mais désormais éloigné de son champ d’application originaire

● Créée en 1979, l’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise (Accre) était initialement conçue comme un dispositif de soutien financier aux nouveaux entrepreneurs sortant de période de recherche d’emploi ([263]).

Son champ d’application n’a cessé d’être étendu depuis sa création afin d’en élargir le bénéfice à d’autres publics prioritaires, tels que les jeunes âgés de moins de 26 ans ou les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), et soutenir la création ou la reprise d’entreprises. Le constat d’un décalage croissant entre l’objectif initial du dispositif – encore affiché par la dénomination d’« aide aux chômeurs » qu’elle revêtait avant 2018 – avait été posé notamment par MM. Jean-Charles Taugourdeau et Fabrice Verdier qui, dans un rapport d’information de février 2013, avaient plus largement mis en évidence les limites de celui-ci ([264]).

L’élargissement de cette exonération a été parachevé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([265]), qui l’a transformée en une exonération en faveur de l’ensemble des créateurs et des repreneurs d’entreprise (Acre) dès lors que cette opération concerne :

– toute activité, y compris agricole, exercée à titre indépendant ;

– une activité exercée sous la forme d’une société à condition que le bénéficiaire en exerce effectivement le contrôle, qu’il s’agisse d’une activité relevant du régime général ou d’une activité de non-salarié agricole. Cette catégorie vise à inclure dans le dispositif les personnes gérant des entreprises et assimilées à des travailleurs salariés pour leur affiliation à la sécurité sociale ([266]).

● L’exonération porte sur les cotisations d’assurance maladie, d’allocations familiales et d’assurance vieillesse et s’applique à la fraction des revenus inférieure au plafond annuel de la sécurité sociale (Pass). Sa mise en œuvre est limitée à un an ([267]).

En l’état du droit, les cotisations sont totalement exonérées lorsque le revenu ou la rémunération est inférieur ou égal à 75 % du Pass (35 325 euros en 2025). Au-delà de ce seuil de revenu ou de rémunération, le montant de l’exonération décroît linéairement et devient nul lorsque le revenu ou la rémunération atteint 1 Pass.

Le dispositif proposé : réduire l’avantage comparatif de cette exonération tout en limitant les publics éligibles

● L’article 9 propose de rapprocher cette exonération de son champ d’application originaire en recentrant celle-ci sur un ensemble de publics dont la situation justifie un soutien particulier. Le 1° du A du I prévoit de limiter son bénéfice aux seules personnes appartenant aux catégories mentionnées à l’article L. 5141-1 du code du travail, soit :

– les demandeurs d’emploi indemnisés ;

– les demandeurs d’emploi non indemnisés inscrits à France Travail durant six mois au cours des dix-huit derniers mois ;

– les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ou du revenu de solidarité active (RSA) ;

– les personnes âgées de 18 ans à moins de 26 ans ;

– les personnes handicapées bénéficiant de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés âgés de moins de 30 ans ou qui ne remplissent pas la condition de durée d’activité antérieure pour ouvrir des droits à l’allocation d’assurance chômage ;

– les personnes salariées ou les personnes licenciées d’une entreprise soumise à une procédure collective qui reprennent tout ou partie d’une entreprise ;

– les personnes ayant conclu un contrat d’appui au projet d’entreprise pour la création ou la reprise d’une activité économique, sous réserve qu’elles remplissent l’une des conditions susmentionnées à la date de signature dudit contrat ;

– les personnes physiques créant ou reprenant une entreprise implantée au sein d’un quartier prioritaire de la politique de la ville.

● En outre, le 2° du A du I réduit le niveau de l’exonération applicable lorsque l’assiette sociale du bénéficiaire est inférieure ou égale à 75 % du Pass, soit 35 500 euros environ en 2025. En l’état du droit, le bénéficiaire est exonéré de la totalité des cotisations entrant dans le champ du dispositif. La division précitée de l’article 9 prévoit que le taux d’exonération soit fixé par voie réglementaire dans la limite de 25 % desdites cotisations.

La combinaison du resserrement du champ d’application de cette exonération spécifique et de la réduction de son niveau entraînerait une économie évaluée à 150 millions d’euros environ en 2026 et à 300 millions d’euros à compter de 2027 ([268]). Sans réforme, le coût du dispositif s’élèverait à 500 millions d’euros l’année prochaine.

*

Article 10 Simplifier la régulation du secteur des médicaments

Le droit existant

Dès lors que la clause de sauvegarde est révisée pratiquement chaque année, le rapporteur général reprend « par la force des choses » bien des développements écrits par ses prédécesseurs – naturellement en les mettant à jour et en distinguant ce qui relève de la description à plat ou de l’analyse personnelle. L’instabilité des mesures concernées est sous-optimale sous l’angle aussi bien juridique qu’économique.

Pour ne rien simplifier, ce qui sera désigné comme clause de sauvegarde (soit la contribution principalement définie à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale) et comme la contribution sur le chiffre d’affaires (soit celle relevant surtout de l’article L. 245-6 du même code) sont toutes deux des contributions et ont toutes deux le chiffre d’affaires pour assiette.

La clause de sauvegarde

Conçue comme un mécanisme de maîtrise subsidiaire de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), la clause de sauvegarde s’est déclenchée de plus en plus systématiquement, d’où les réformes visant à clarifier son appel.

Elle regroupe deux impôts, décrits :

– à la section 1 du chapitre VIII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale (articles L. 138-10 à L. 138-16) pour les médicaments (contribution M) ;

– à la section 4 du même chapitre (articles L. 138-19-8 à L. 138-19-13) pour les dispositifs médicaux (DM) (contribution Z).

Une corde de rappel de l’Ondam d’abord instituée pour les médicaments puis transposée aux dispositifs médicaux

● La clause de sauvegarde du médicament est un levier fiscal de régulation des dépenses d’assurance maladie, instauré il y a un quart de siècle ([269]), reposant sur le principe suivant : lorsque le coût total des médicaments (du point de vue de l’assurance maladie, donc d’une partie des recettes de leurs exploitants) dépasse un seuil déterminé par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), les entreprises du secteur sont collectivement redevables d’une contribution M.

Depuis six ans ([270]), ce seuil est déterminé par référence à un montant exprimé en valeur, remplaçant une variable posée comme un taux d’accroissement L de la dépense, lequel s’appliquait d’une part aux dépenses de ville et d’autre part à celles de l’hôpital. L’assiette de la clause a été progressivement élargie à l’ensemble des médicaments pris en charge, entièrement ou partiellement, par l’assurance maladie.

● La clause sur les dispositifs médicaux a été créée plus récemment ([271]). Avec le même but que celle du médicament, elle met à la charge des exploitants de ces produits inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR), mentionnée à l’article L. 165-1 du code de la sécurité sociale, une contribution Z, dès lors que le montant des remboursements par la branche maladie, minoré des remises conventionnelles, est supérieur à un seuil Z exprimé en valeur par la LFSS.

● Ces deux composantes de la clause ont donc la particularité d’avoir un fait générateur et une assiette collectifs, tandis que la charge fiscale de chaque redevable dépend de son poids dans la base agrégée – et dans le seul cas du médicament, aussi de l’évolution de cette part au regard de l’exercice précédent.

Cela incite donc les industries à se saisir des outils de freinage infra-annuels de la dépense existants en concluant des accords portant sur le prix des médicaments avec les autorités de régulation soit au moment de leur mise sur le marché, soit lors de leur inscription au remboursement.

À défaut, elles risquent de dépasser collectivement le seuil M ou Z et d’être individuellement redevables d’une imposition qu’elles considèrent comme dissuasive, vu son rendement croissant et de l’imprévisibilité de sa répartition.

Les nombreuses réformes intervenues depuis 2015 n’ont pas remis en cause ses principes essentiels, validés par le Conseil constitutionnel tant au regard des principes d’égalité devant les charges publiques que de liberté contractuelle ([272]), alors même qu’ils dérogent très largement à bien des principes classiques de la fiscalité, comme l’appréciation individuelle de la capacité contributive.

Un rendement en hausse pour les médicaments mais nul pour les dispositifs médicaux

La clause de sauvegarde des médicaments était vue à l’origine une garantie en dernier recours de la trajectoire de l’Ondam, les mécanismes prioritaires devant prendre la forme de conventions entre la puissance publique – le Comité économique des produits de santé (Ceps) – et les redevables, régies par un accord-cadre conclu avec l’organisation Les entreprises du médicament (Leem).

● Le déclenchement de la clause de sauvegarde des médicaments tend à se systématiser depuis 2018, en cohérence avec la forte progression du chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, dynamisé par la part croissante des médicaments innovants dans leur portefeuille. Ces produits sont commercialisés à un prix très onéreux et présentent une rentabilité bien supérieure aux médicaments les plus anciens, aussi appelés « matures ». Une telle évolution de la structure du marché induit une polarisation entre les médicaments anciens, d’usage courant, associés à une faible rentabilité et les médicaments innovants très fortement profitables. Dès lors, le caractère collectif du déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament est régulièrement critiqué par les entreprises commercialisant des médicaments peu onéreux, à l’image notamment de l’association Générique même médicament (Gemme), qui n’hésite pas à parler d’un « transfert de charge ».

En dépit d’un relèvement significatif du seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde des médicaments depuis l’instauration du montant M, son rendement est croissant (de 76 millions d’euros en 2015 à 1,2 milliard d’euros en 2022 puis 1,6 milliard d’euros en 2023), ce qui en fait un outil utile, sinon au respect de l’Ondam, sinon à son moindre dépassement. L’État s’est engagé, à compter de 2023 (mesures rectificatives de la LFSS 2024), à plafonner à 1,6 milliard d’euros le produit, même si la prévisibilité d’un marché qui reste privé est loin d’être complète.

La valeur de M a successivement été fixée à :

– 23,99 milliards d’euros pour 2021 ;

– 24,50 milliards d’euros pour 2022 (+ 2,13 %) ;

– 24,60 milliards d’euros (+ 0,41 % au titre de la LFSS 2023) puis 24,90 milliards d’euros pour 2023 (+ 1,6 % après la révision de la LFSS 2024) ;

– 26,40 milliards d’euros pour 2024 (+ 1,22) ;

– 27,25 milliards d’euros (+ 9,4 % au titre de la LFSS 2025) puis serait rectifiée à 30,60 milliards d’euros pour 2025 (+ 22,9 % selon le PLFSS 2026).

● Inversement, la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux n’a jamais été déclenchée. Pour 2024, le Gouvernement n’anticipe toujours aucun produit et le montant Z serait respectivement de 2,31 milliards pour 2024 et de 2,26 milliards d’euros pour 2025.

L’assiette et le barème pour les médicaments

Jugées trop complexes et imprévisibles, les règles de la contribution M ont été harmonisées avec celles de la contribution Z, à compter de l’année à venir, par la LFSS 2024.

Les paramètres jusqu’en 2027

● Jusqu’en 2027, l’assiette pour le déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament porte sur le chiffre d’affaires hors taxes (CAHT) réalisé au cours de l’année civile à laquelle se rapporte le montant M, minoré des remises d’accès dérogatoire et des remises conventionnelles spécifiques à certains produits (cf. infra le commentaire de l’article 11).

Le chiffre d’affaires retenu a été progressivement élargi et comprend :

– les médicaments remboursables dispensés en officine ;

– les médicaments pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation, autrement appelés médicaments de la « liste en sus » ([273]), et ceux vendus au détail par les pharmacies à usage intérieur (PUI) des établissements de santé à des malades non hospitalisés, inscrits sur la « liste de rétrocession » ;

– les médicaments ayant une autorisation temporaire d’utilisation (ATU), au titre de l’accès compassionnel ([274]) ou précoce ([275]) ;

– les préparations de thérapie génique et de thérapie cellulaire xénogénique bénéficiant d’une autorisation d’importation et remboursées ([276]) ;

– les médicaments bénéficiant du dispositif d’accès direct ([277]) ;

– à compter du 1er janvier 2024, les médicaments acquis par Santé publique France pour faire face aux menaces sanitaires graves ([278]), ainsi que les médicaments en fin de prise en charge au titre de l’accès précoce et bénéficiant d’une prise en charge dérogatoire et temporaire ([279]).

● Un barème progressif est ensuite appliqué de la manière suivante au chiffre d’affaires hors taxes net des remises :

– la part sous 1,005 fois le montant M est soumise à un taux de 50 % ;

– la part entre 1,005 et 1,01 fois M est soumise à un taux de 60 % ;

– la part au-dessus de à 1,01 fois M est soumise à un taux de 70 % ([280]).

● La contribution due collectivement par les entreprises du secteur est répartie à concurrence de 70 % de son montant entre les entreprises redevables au prorata de leur chiffre d’affaires respectif, et à concurrence de 30 % selon la progression du CAHT de chacune par rapport à l’année précédente ([281]).

Jusqu’en 2027, le montant de la contribution due par chaque entreprise est plafonné à 10 % du CAHT de chaque entreprise, pour garantir que le montant appelé ne dépasse pas la capacité contributive individuelle ([282]). Les entreprises créées depuis moins d’un an ne sont pas redevables de la part de la contribution répartie en fonction de la progression du chiffre d’affaires, sauf si la création résulte de la scission ou de la fusion d’une entreprise ou d’un groupe.

● Par ailleurs, un mécanisme d’abattement incite les entreprises à recourir aux conventions de remises de prix ou de baisses de prix net. Celles qui ont conclu avec le Ceps une convention en cours de validité au 31 décembre de l’année au titre de laquelle la contribution est due, portant sur 90 % au moins du chiffre d’affaires retenu pour le calcul de l’assiette, peuvent signer un accord avec le Ceps prévoyant le versement de tout ou partie de leur contribution sous forme de remises de prix.

Lorsque ce versement représente au moins 95 % du montant de la contribution due, l’entreprise est exonérée de cette dernière, ce qui représente un abattement pouvant atteindre 5 % du montant de la contribution.

Si l’entreprise redevable de la contribution a, par convention avec le Ceps, consenti une baisse du prix net d’une ou plusieurs spécialités qu’elle exploite, prenant effet au cours de l’année au titre de laquelle la contribution est due, ce taux peut être abaissé jusqu’à 80 % ([283]), générant ainsi un abattement pouvant atteindre 20 % du montant de la contribution. Le montant de l’avantage consenti dépend de l’ampleur des économies générées pour les dépenses d’assurance maladie grâce à ces baisses de prix. Ainsi, le versement de la contribution sous forme de convention de baisses de prix est libératoire lorsqu’il atteint :

– 90 % de la contribution due par l’entreprise si les économies générées sont inférieures ou égales à 0,70 % du chiffre d’affaires, soit un abattement de 10 % ;

– 85 % de la contribution due par l’entreprise si les économies générées sont comprises entre 0,70 % et 3 % du chiffre d’affaires, soit un abattement de 15 % ;

– 80 % de la contribution due par l’entreprise si les économies générées sont supérieures à 3 % du chiffre d’affaires, soit un abattement de 20 % ([284]).

● Ce régime est considéré comme source de fragilité pour le recouvrement de la contribution M : dans la mesure où son assiette repose sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, sa détermination suppose nécessairement la mise en place d’un processus déclaratif particulièrement complexe, dont les modalités sont prévues à l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale.

Les entreprises sont ainsi tenues, jusqu’en 2027, de déclarer aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) le montant du chiffre d’affaires pour l’année n au titre de laquelle la contribution est dûe avant le 1er avril de l’année n + 1 suivante.

Les Urssaf transmettent ensuite les chiffres d’affaires déclarés au Ceps, qui s’assure de l’exactitude des données et indique, avant le 15 juillet de l’année n + 1, les éventuelles différences qu’il a constatées dans les déclarations de CAHT, ainsi que le montant des remises venant en déduction de l’assiette. En cas d’écart, les entreprises disposent d’un délai de quinze jours pour rectifier leur déclaration.

La notification des montants dus par chaque entreprise est effectuée par les Urssaf le 1er octobre de l’année n + 1 et les entreprises disposent alors d’un mois pour verser l’impôt.

● Or, puisque le déclenchement de la clause de sauvegarde dépend de la base agrégée des chiffres d’affaires des entreprises pharmaceutiques, la moindre erreur ou le moindre retard dans la déclaration individuelle d’une entreprise met en péril le respect du calendrier de l’ensemble du dispositif :

– les Urssaf soulèvent régulièrement des difficultés dans le processus de recouvrement, lesquelles se traduisent par des aménagements de calendrier et des régularisations tardives, de fait en méconnaissance de la loi ;

– un manque de prévisibilité est allégué par les entreprises redevables, susceptible de créer des aléas de gestion d’autant plus importants que le montant de la contribution a fortement progressé ces dernières années.

Calendrier dÉclaratif de la contribution M jusqu’en 2027

Source : rapport de la mission confiée par Mme Élisabeth Borne, Première ministre, à Mmes Agnès Audier, Claire Biot, Anne-Aurélie Épis de Fleurian, Magali Léo, Mathilde Lignot-Leloup et M. Frédéric Collet, Pour un accès égal et durable des patients à tous les produits de santé, août 2023.

● En conséquence, l’avant-dernière LFSS a instauré un mécanisme de sanction à l’encontre des entreprises qui ne respecteraient pas les dates limites, sous la forme d’une majoration forfaitaire pour déclaration tardive ([285]).

Cette majoration forfaitaire est égale à 0,05 % du chiffre d’affaires hors taxes total déclaré par chaque entreprise concernée, par période de quinze jours de retard, sous un plafond de 100 000 euros ([286]).

Au surplus, la contribution M due par chaque entreprise redevable pour les produits génériques et des spécialités de référence sera plafonnée à 2 % du chiffre d’affaires en 2024 et à 1,75 % en 2025 ([287]).

Cette mesure tient à la nécessité de tenir compte de la faible rentabilité des produits génériques et des spécialités de référence, dont le modèle économique est affaibli par la nature collective de la clause de sauvegarde du médicament.

Les paramètres à partir de 2027

Déjà redoutable dans ses éléments permanents, la complexité de la clause de sauvegarde des médicaments est par ailleurs exacerbée par la multiplication des réformes y afférentes, quasi annuelles, au détriment de la stabilité juridique et de la prévisibilité de ses conséquences pour les acteurs économiques.

C’est pourtant dans un but de simplification que l’avant-dernière LFSS ([288]) avait prévu que les changements résumés dans le présent b devaient s’appliquer en 2026... puis que la dernière LFSS ([289]) les a reportés à 2027... et suivant un idéal certainement partagé que l’article du projet de loi de financement faisant l’objet de ce commentaire comprend, une nouvelle fois, des changements à l’entrée en vigueur immédiate... ou en tout cas affichée comme telle au stade du dépôt.

● Les règles de calcul de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament devraient être harmonisées, sauf si une autre modification a lieu, avec celles relatives aux DM, en veillant à ne pas affecter le rendement attendu de la contribution M.

La contribution M sera exprimée en montants remboursés par l’assurance maladie, de sorte qu’elle ne reposera plus sur la procédure de déclaration du CAHT des entreprises mais sur des chiffres disponibles auprès des caisses et de l’Agence technique d’information sur l’hospitalisation (Atih).

Le passage de l’assiette d’un montant exprimé en chiffre d’affaires à un total de dépenses remboursées induit une diminution de l’assiette de la contribution. En effet, les dépenses remboursées ne sont qu’un un sous-ensemble du chiffre d’affaires des entreprises. Le barème applicable à la contribution M a donc été rehaussé afin de préserver le rendement de la contribution. À compter du 1er janvier 2027, le barème progressif – variant actuellement de 50 % à 70 %, selon l’ampleur du dépassement du montant M – sera remplacé par un taux forfaitaire de 90 %.

Le montant de la contribution M sera donc égal à 90 % de la différence entre le montant des remboursements nets effectués par l’assurance maladie au titre des produits concernés et le montant M (ce qui s’inspire de Z – cf. infra).

La répartition de la contribution entre les entreprises redevables sera toujours répartie pour 70 % au prorata de leur part dans la dépense constatée et pour 30 % en fonction de la hausse de leur montant remboursé par rapport à l’année précédente.

Par ailleurs, quand la réforme sera mise en œuvre, le plafonnement de la contribution M acquitté par chaque entreprise sera de 12 % du montant remboursé attribuable à celle-ci, en remplacement du taux actuel de 10 % du chiffre d’affaires retenu pour le calcul de l’assiette.

● Du fait de l’harmonisation des assiettes des contributions M et Z à compter du 1er janvier 2026, le processus déclaratif se déroulera selon les étapes suivantes :

– les caisses, l’Atih et l’Agence nationale de santé publique communiqueront à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) avant le 15 juillet de l’année n + 1 le montant total remboursé afférent aux médicaments que chaque entreprise aura distribués au cours de l’année civile précédente ;

– le Ceps communiquera à l’Acoss le montant des remises dues par chaque entreprise au titre de l’année civile précédente, avant le 15 juillet de l’année n + 1 ;

– l’Acoss communiquera sans délai aux entreprises redevables concernées la liste des médicaments pris en compte dans le calcul du montant total remboursé par l’assurance maladie au titre des médicaments qu’elles exploitent.

● La dernière LFSS a aussi été l’occasion, pour la contribution M :

– de préciser les règles applicables en matière de répartition des dépenses remboursées entre les entreprises redevables s’agissant des médicaments dont l’exploitant a changé en cours d’année, ainsi que la situation de celles dont la contribution serait négative ;

– d’inclure dans l’assiette les dépenses de l’assurance maladie au titre des indications inscrites sur la liste en sus des établissements de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO) et de services médicaux de réadaptation (SMR) ainsi que les dépenses de spécialités prises en charge hors de leur autorisation de mise sur le marché (AMM) et celles prises en charge au titre du dispositif dit d’AMM miroir pour les spécialités utilisées en association ;

– d’instituer deux déductions (les « écarts indemnisables » ayant vocation à inciter les laboratoires à proposer des tarifs attractifs aux hôpitaux) ;

– de prévoir certaines dispositions transitoires du fait du report de la réforme de l’assiette (notamment pour les achats par Santé publique France).

L’assiette et le barème pour les dispositifs médicaux

La détermination de la contribution Z sur les DM est plus simple :

– son assiette a toujours été le montant remboursé par l’assurance maladie ;

– le périmètre est restreint aux DM de la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation ainsi que sur ceux bénéficiant d’une prise en charge transitoire du fait de leur caractère innovant et dans l’attente de leur inscription sur la LPPR ([290]) ;

– les DM dispensés par un détaillant (pharmacien d’officine ou prestataire de santé) et ceux pris en charge en établissement de santé en sont donc exclus ;

– la répartition de la contribution entre les entreprises redevables s’effectue au prorata du montant remboursé durant l’année n, sans que le taux d’évolution du remboursement par rapport aux années précédentes soit pris en compte.

Le montant de la contribution Z, due au titre des dispositifs médicaux, était initialement celui de la différence entre :

– le montant remboursé par l’assurance maladie, réduit des remises

– et le montant Z lui-même.

Depuis deux ans ([291]), il est égal à 90 % de cette différence.

La contribution de chaque exploitant est déterminée au prorata du montant remboursé par l’assurance maladie au titre des produits et prestations qu’il exploite, sans pouvoir excéder 10 % de ce montant remboursé ([292]).

Le calendrier de versement de la contribution Z a été harmonisé avec celui de la contribution M à compter du 1er janvier 2024 : celui de la contribution Z est reporté du 1er juillet de l’année n + 1 au 1er novembre de l’année n + 1.

La LFSS pour l’année en cours dispose que l’assiette pour les DM s’entend hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les industriels arguant que la diversité des taux de cet impôt fragilisait leur capacité à provisionner de manière fiable le montant de la contribution Z en cas de déclenchement de la clause.

La contribution sur le chiffre d’affaires

En sus de la clause de sauvegarde et de ses deux composantes M pour les médicaments et Z pour les dispositifs médicaux, il existe pour ces premiers, qualifiés, dans les dispositions pertinentes, de spécialités pharmaceutiques, une contribution supplémentaire, définie à la section 2 bis du chapitre V du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale ([293]), aujourd’hui composé du seul article L. 245-6.

● Ses redevables sont les entreprises qui en assurent l’exploitation en France et ont l’autorisation de les importer ou de les distribuer, s’ils sont enregistrés auprès de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ou ont une AMM délivrée par cette dernière ou l’Union européenne (UE) ([294]). Cela inclut donc des spécialités non remboursées (homéopathie, phytothérapie, etc.).

Son assiette est le chiffre d’affaires hors taxes (CAHT), déduction faite des « remises accordées par les entreprises et des ventes ou reventes à destination de l’étranger ». Une exemption complète est prévue pour les génériques (sauf pour ceux remboursés sur la base d’un tarif de responsabilité ou dont le prix de vente au public est identique entre la spécialité de référence et le même groupe générique, auquel cas ils réintègrent l’assiette) et les médicaments orphelins (dans la limite de l’indication justifiant cette désignation et « sous réserve que le chiffre d’affaires remboursable ne soit pas supérieur à 20 millions d’euros ») ([295]). Ne sont pas non plus inclus dans l’assiette les spécialités sous accès compassionnel ou les achats de stocks de l’État.

Son taux est de 0,20 %.

● Aux paramètres venant d’être décrits et qui forment la « section de base » de la contribution s’ajoutent ceux d’une « section additionnelle » au taux de 1,6 % du CAHT correspondant aux médicaments inscrits sur les listes des spécialités remboursables aux assurés ou agréés pour les collectivités publiques ou bénéficiant de l’accès direct présenté supra. Pour une partie des médicaments, cela donne donc un taux agrégé de 1,8 %.

● Le produit des deux composantes est affecté à la Caisse nationale de l’assurance maladie, avec un versement provisionnel le 1er juin de chaque année à hauteur de l’application du taux concerné sur 95 % du chiffre d’affaires de l’année précédente et une régularisation le 1er mars de l’année suivante. Son rendement, d’après le rapport de juin 2025 à la Commission des comptes de la sécurité sociale, passerait de 1,1 milliard d’euros en 2023 à 1,2 milliard d’euros en 2024 et 2025.

Le dispositif proposÉ

À titre liminaire, le rapporteur général souligne que quoiqu’il ne soit pas excessivement long, son contenu et son format, ainsi que l’articulation des items qu’il touche avec d’autres mesures budgétaires ou fiscales sur le prix des produits de santé, donnent à l’article 10 une complexité technique telle que son commentaire juridique en est malaisé, ce qui souligne à quel point le dépôt excessivement tardif et la faible transparence vis-à-vis du Parlement sont une mauvaise méthode.

Le IV prévoit que ces 1° et 2° d’une part et 3° d’autre part (donc en fait son intégralité) du I sont applicables aux contributions dues au titre de 2025. L’effet sur les recettes ayant lieu en 2026 (avec un acompte), cela ne remet pas en cause la place de la mesure dans la deuxième partie du projet de loi au lieu de la première.

L’assiette de la cLause de sauvegarde sur les mÉdicaments

Le 1° du I modifie les premiers alinéas des articles L. 138-10 et L. 138-11 du code de la sécurité sociale pour confirmer que la longue liste des remises venant minorer l’assiette de la contribution M sur les médicaments est exhaustive et s’entend donc « à l’exclusion de toutes autres remises mentionnées à l’article L. 138-9 ».

Le 2° du même I inscrit au même article L. 138-11 que « si la différence entre le chiffre d’affaires d’une entreprise et le montant [des] remises [minorantes] est négative, elle n’est pas déduite de l’assiette de la contribution ».

Ces deux points font partie des éléments d’interprétation et de validation face à des contentieux qui seront commentés en même temps que les II et III.

L’intÉgration des paramètres de la clause de sauvegarde sur les mÉdicaments dans la contribution sur le chiffre d’affaires

Le 3° dudit I refond la rédaction de l’article L. 245-6 du même code.

● Les alinéas 5 à 17 reprennent, en améliorant opportunément leur plan, les anciens I à VIII de l’article codifié, qui deviendraient ses I (divisé en des A à E définissant avec plus de lisibilité les redevables, l’assiette et ses exclusions de ce qui prendrait le nom de « contribution de base » au taux inchangé de 0,2 %) et II (divisé en des A à C pour la « contribution additionnelle » au taux lui aussi inchangé de 1,6 %). L’alinéa 30, soit le futur IV, est également une reprise de l’existant et il ne concerne donc que les parts de base et additionnelle.

● Les alinéas 18 à 29 comprennent les modifications de fond correspondant à ce que l’exécutif présente comme le « transfert du rendement » (en fait, des éléments qui le produisaient) de la contribution M à l’intérieur d’une « contribution supplémentaire » à celle prévue à l’article L. 245-6.

Les spécialités concernées par les 1° à 7° du A du futur III sont les mêmes que celles de la clause de sauvegarde aujourd’hui (cf. supra).

En revanche, le B modifie l’assiette puisque du chiffre d’affaires ne seraient plus abattues des remises conventionnelles et celles liées aux accès dérogatoires ou aux prescriptions hors AMM. Dans l’étude d’impact, le Gouvernement estime que cela « permettrait tout d’abord une plus grande transparence sur les montants appelés puisque les volumes de remboursement, permettant d’approcher les volumes de ventes déclarés, ainsi que les prix (prix facial HT notamment), tarifs et indemnités sont des données publiques ne portant pas atteinte au secret des affaires, et également de soutenir les spécialités dites matures, les génériques, les biosimilaires et les hybrides substituables pour lesquels il n’y a pas de remise » et que le fait de retenir un chiffre d’affaires brut (peu ou prou) « redonn[e] des marges aux acteurs exploitant principalement [d]es spécialités [qui] font l’objet de tension ».

Présentant ce changement comme une « simplification », l’exécutif propose dans le C que la nouvelle contribution supplémentaire ne reprenne ni le caractère collectif du calcul de l’ancienne clause de sauvegarde, ni la dépendance de son appel et de sa quotité à la croissance du chiffre d’affaires, ni l’ancien système d’abattement en fonction de la signature ou non de baisses conventionnelles de prix avec le Ceps.

Ainsi, il existerait un taux de base et, pour les génériques, un taux différencié (minoré). Ces deux taux auraient vocation à être fixés chaque année, ce qui à la fois se comprend sous l’angle de la régulation et augure pour l’examen de chaque PLFSS de discussions qui inévitablement nuiront à la stabilité juridique et économique dont notre pays, estime le rapporteur général, aurait besoin. Ces taux seraient, en vertu du VIII de l’article 10 du projet de loi de financement, de 4,24 % en 2025 puis 4,01 % en 2026 pour le taux de base, abaissés à 1,75 % en 2025 puis 1,65 % en 2026 pour le taux différencié des génériques.

Le rapporteur général suggère une réflexion tendant à les fixer de manière pluriannuelle pour donner de la stabilité et de la lisibilité aux redevables comme à l’administration.

Tout en ramenant son taux à 10 %, le D reprend le plafonnement entreprise par entreprise actuel puisque contrairement à celui servant d’assiette, le CAHT valant référence pour le calcul de la contribution maximale continuera à être minoré par les remises conventionnelles et celles liées aux accès dérogatoires ou aux prescriptions hors AMM (mais toujours pas par les remises commerciales).

● Les alinéas 31 à 33, donc les futurs V (avec un A et un B) et VI de l’article codifié, s’inspirent très largement de rédactions actuelles concernant soit la clause de sauvegarde des médicaments, soit la contribution sur le chiffre d’affaires, sous la réserve très importante qu’ils concerneront l’ensemble, ce qui revient à :

– instituer pour les contributions de base et additionnelle les pénalités en cas de déclaration erronée ou tardive qui n’existaient que pour la clause de sauvegarde (le V prévoit une sanction de 0,05 % du CAHT, étant précisé que « les majorations forfaitaires peuvent être cumulatives sans pouvoir être inférieures à 2 000 euros ni supérieure à 100 000 euros ») ;

– appliquer à la contribution supplémentaire l’appel provisionnel sur 95 % du chiffre d’affaires de l’année civile précédente, qui ne vaut aujourd’hui que pour les parts de base et additionnelle, ce qui d’ailleurs rapprochera aussi le mécanisme de celui de la restitution des remises conventionnelles (cf. infra le commentaire de l’article 11 du projet de loi de financement pour 2026), cependant que la régularisation interviendrait le 1er octobre au lieu du 1er mars.

Le futur VI confirme naturellement l’affectation à l’assurance maladie.

La validation de dispositions ayant ouvert des contentieux

Les II et III ne sont pas codifiés et se lisent en complément des 1° et 2° du I (donc des modifications apportées aux articles L. 138-10 et L. 138-11).

● Il s’agit, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ([296]), de valider les montants des contributions exigées des entreprises en prenant une loi interprétative confirmant que, pour leur application aux années 2021 à 2024, des dispositions ont la même portée dans leur rédaction antérieure et ultérieure à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Les litiges concernent les notifications reçues par certaines entreprises pour les années 2021 à 2024.

Concernant la contribution M (article L. 138-10), la contestation porte sur l’appréciation du dépassement de M au motif de l’intégration, par les organismes de recouvrement, des remises commerciales (article L. 138-9) dans le chiffre d’affaires – le rapporteur général ne peut que partager le point de vue de l’administration sur le fait que n’en étant pas exclues par la loi elles ne sauraient être une minoration de l’assiette – et d’autre part de l’insuffisante prise en compte des situations dans lesquelles l’assiette individuelle serait négative.

Concernant la contribution sur le chiffre d’affaires (article L. 245-6), est de même contestée la prise en compte du chiffre d’affaires incluant l’ensemble des remises versées par les laboratoires, à l’exclusion des remises commerciales, ou pour le dire autrement la non-déduction des remises fixées par le Ceps et liées aux accès dérogatoires ou aux prescriptions hors AMM.

La capacité de valider des mesures réglementaires dont la légalité serait sinon incertaine et d’adopter des dispositions interprétatives qui, sans modifier le droit positif, le clarifient afin de prévenir ou de régler un contentieux, est admise :

– « il n’appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence » ;

– mais cela « ne s’oppose pas à ce que [...] le législateur modifie les règles que le juge a mission d’appliquer ; qu’ainsi le fait que la loi [...] intervien[ne] dans une matière ayant donné lieu à des recours pendants n’est pas de nature à [la] faire regarder comme non conforme à la Constitution » ([297]).

Toutefois, cette latitude est d’autant plus encadrée qu’elle se double nécessairement d’une forme de rétroactivité ([298]).

Ainsi, le législateur « méconnaîtrait la garantie des droits proclamés par l’article 16 de la Déclaration de 1789 s’il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant » ([299]), puis en précisant que ce n’est que sous la même réserve qu’il pourrait « remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations » ([300]) ou de « situations nées sous l’empire de textes antérieurs » ([301]).

Comme le relève la doctrine, « tandis que l’atteinte aux situations légalement acquises avant l’intervention de la disposition législative procède par hypothèse, de la rétroactivité de celle-ci – à moins que la loi n’y attente que pour l’avenir ([302]) –, la remise en cause des effets légitimement attendus [...] de situations antérieures résulte du jeu de l’application immédiate de la loi (comme d’ailleurs dans le cas où une loi nouvelle affecte pour l’avenir des contrats en cours) ; [...] si la validation d’un acte illégal ou la modification rétroactive d’une règle de droit n’est désormais possible que pour un motif “impérieux” ([303]), l’atteinte aux situations légalement acquises ne requiert, paradoxalement, qu’un motif “suffisant”, le changement opéré en 2014 dans le premier cas n’ayant pas été étendu au second, ni dans la foulée ([304]), ni par la suite » ([305]).

Si la notion de situation légalement acquise irrigue la jurisprudence du Conseil constitutionnel, c’est bien concernant les impositions de toutes natures qu’il l’a dégagée en estimant que « le principe de non-rétroactivité des lois n’a valeur constitutionnelle [...] qu’en matière répressive » mais que « si le législateur a la faculté d’adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu’en considération d’un motif d’intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles », écartant donc au cas d’espèce une disposition qui « aurait [eu] pour conséquence de majorer, pour un nombre significatif d’entreprises, une contribution qui n’était due qu’au titre de l’exercice 1995 et a été recouvrée au cours de l’exercice 1996 » car, « le souci de prévenir les conséquences financières d’une décision de justice censurant le mode de calcul de l’assiette de la contribution en cause ne constituait pas un motif d’intérêt général suffisant pour modifier rétroactivement l’assiette, le taux et les modalités de versement d’une imposition, alors que celle-ci avait un caractère exceptionnel, qu’elle a été recouvrée depuis deux ans et qu’il [était] loisible au législateur de prendre des mesures non rétroactives de nature à remédier aux dites conséquences » ([306]).

Encore la subordination de la validation par la loi d’actes réglementaires ou de la modification, sinon du fond du moins de la rédaction de la loi à des fins interprétatives à cinq critères – caractère impérieux du but d’intérêt général, respect des décisions des juridictions devenues définitives, non-application de la loi répressive plus sévère, non-validation d’un acte par ailleurs inconstitutionnel et définition stricte de la portée de la validation ([307]) – résulte-t-elle d’un dialogue entre les juges européen ([308]), constitutionnel ([309]) et administratif ([310]).

Le cas de figure est différent avec l’article 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, dès lors que précisément l’assiette n’est pas modifiée mais que sa définition est confirmée – ce qui correspond aussi à l’analyse de la Cour de cassation suivant laquelle une loi ne peut être considérée comme interprétative qu’autant « se borne à reconnaître, sans rien innover, un droit préexistant qu’une définition imparfaite a rendu susceptible de controverses » ([311]) – et au surplus que le recouvrement n’est pas fini.

Le rapporteur général estime préférable, attendu que certaines instructions sont en cours à des instances d’ailleurs diverses et au regard du secret des affaires, de ne pas mentionner d’exemple précis des contentieux concernés.

La fixation des seuils de dÉclenchement

Le V relève le seuil M de 27,25 milliards d’euros à 30,60 milliards d’euros pour 2025. Le VI fixe le seuil Z à 2,19 milliards d’euros pour 2026. Le VII fixe le seuil M à 26,65 milliards d’euros.

L’incidence financiÈre

Toutes modifications prises ensemble, le Gouvernement prévoit une recette supplémentaire de 21 millions d’euros par an : certes, le transfert du rendement de la contribution M dans celle prévue à l’article L. 245-6 du code de la sécurité sociale se fait à champ constant, mais le mécanisme d’acompte entraîne une anticipation de l’acquittement par les redevables, soulageant la trésorerie de la branche maladie.

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Article 11 Améliorer la gestion de la trésorerie du régime général en instaurant un mécanisme d’acompte des remises relatives aux produits de santé

Le droit existant

Le titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale comprend les dispositions relatives aux prestations et aux soins, au contrôle médical et, à la marge, au service de certains avantages au tuteur d’une personne protégée, suivant l’ordre du juge des tutelles, plutôt qu’à son bénéficiaire légal.

La section 4 du chapitre II et la section 1 du chapitre V de ce titre s’en écartent un peu : elles concernent les pharmaciens et les entreprises pharmaceutiques d’une part et les dispositifs médicaux à usage individuel d’autre part.

● Les grands principes du calcul du prix des médicaments et des dispositifs médicaux posent surtout des questions de dépenses : aussi sont-ils expliqués infra dans le commentaire des articles 33 à 35 du projet de loi. Pour ce qui intéresse le commentaire de son article 11, il convient seulement de rappeler que cohabitent :

– un prix facial, public, servant à la fois de valorisation des spécialités ou des produits sur le marché international (où un montant élevé est un signal de la qualité et du caractère innovant du bien), de référence pour la vente par les pharmacies d’officine à leurs clients et de base de remboursement par la branche maladie (une franchise restant à la charge des assurés) ;

– un prix réel, confidentiel, qui s’entend net de plusieurs items préférentiels d’abord consentis à la faveur des négociations puis reversés sous la forme d’une recette atténuative de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), dont les remises conventionnelles ([312]), les ristournes, les clauses de retour et les baisses conditionnelles.

● Ces avantages que sont les remises, puisqu’elles procurent un chiffre d’affaires tiré du remboursement par l’assurance maladie supérieur au prix réel, sont reversés à cette dernière : dans la mesure où l’assiette et le taux de la restitution des remises sont définis de manière complémentaire par la loi et des conventions, il ne s’agit pas d’une imposition de toute nature au sens de l’article 34 de la Constitution (ce qui les distingue de la « clause de sauvegarde » sur les médicaments et dispositifs médicaux – cf. supra le commentaire de l’article 10).

Si cette restitution a plusieurs composantes, elles forment un bloc comptable dont le produit est passé de 7,56 milliards d’euros en 2022 à 9,66 milliards d’euros en 2023 puis 10,52 milliards d’euros en 2024 et pourrait atteindre 11,69 milliards d’euros en 2025, d’après la direction de la sécurité sociale (DSS).

Les articles L. 162-17-5 et L. 162-22-7-1 disposent :

– que le Comité économique des produits de santé (Ceps) peut fixer, pour les médicaments inscrits sur l’une des listes ouvrant le droit au remboursement au titre de leur autorisation de mise sur le marché (AMM) ou pour les produits et prestations pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation, le montant des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) au-delà duquel il peut baisser le prix ou le tarif de responsabilité des produits et prestations concernés ;

– mais qu’à la place, les entreprises qui exploitent ces produits et prestations peuvent solliciter auprès du Ceps un versement sous forme de remise à l’assurance maladie d’un montant égal à la perte de chiffre d’affaires annuel qui résulterait de l’application de la baisse tarifaire (dans le but d’afficher un prix facial élevé).

L’article L. 162-18 est construit dans l’ordre inverse dès lors qu’il dispose que le remboursement par l’assurance maladie des spécialités pharmaceutiques inscrites sur les listes susmentionnées peut être subordonné au versement obligatoire de remises par les entreprises qui exploitent ces spécialités, qui assurent leur importation parallèle ou qui assurent leur distribution parallèle.

L’article L. 162-18-1 prévoit l’existence de remises dues par les entreprises qui exploitent une spécialité inscrite sur la liste en sus au titre d’une indication mais dispensées en association de traitement pour une indication différente et prise en charge à ce titre par l’assurance maladie.

L’article L. 162-18-2 prévoit l’application de remises spécifiques dans le cas où une spécialité est inscrite sur la liste des médicaments remboursables ou une liste en sus pour un périmètre d’indications thérapeutiques plus restreint que celui dans lequel elle présente un service médical rendu (SMR) suffisant.

L’article L. 162-16-5-1-1 dispose que les laboratoires titulaires des droits d’exploitation d’une spécialité bénéficiant d’une autorisation d’accès précoce reversent chaque année des remises calculées par tranche de chiffre d’affaires facturé aux établissements de santé, au titre de l’indication considérée.

L’article 62 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 prévoit, à titre expérimental, le versement de remises pour les exploitants de médicaments bénéficiant d’un accès direct, déterminées comme celles liées à l’accès précoce.

Le Ceps peut également accorder aux entreprises des avoirs sur remises, en déduction des remises dues à l’assurance maladie en application de clauses conventionnelles. Ces avoirs sont calculés sur la base du prix et du nombre d’unités vendues : ils peuvent notamment être octroyés au titre de baisses conventionnelles de prix (sauf lorsqu’elles concernent les médicaments génériques). Les avoirs qui n’ont pas été utilisés peuvent être reportés, dans la limite de cinq ans.

● Le recouvrement de ces remises est prévu par le III de l’article L. 162-18 de manière aujourd’hui expédiente, voire lacunaire : les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) en sont chargées (le même III accueille également de façon étonnante la précision que « les prix nets, tarifs nets ou coûts nets s’entendent déduction faite des remises »).

En pratique, comme le souligne l’étude d’impact, les remises sont appelées à l’automne de l’année suivant celle pour laquelle elles sont dues, compte tenu des échanges nécessaires entre le Ceps et chaque laboratoire pharmaceutique ou chaque entreprise commercialisant un dispositif médical, après que les données de vente ont été consolidées. Il en résulte un décalage d’encaissement qui majore le besoin d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

● Des dispositions parallèles concernent la négociation puis le reversement à l’assurance maladie des remises conventionnelles pour les dispositifs médicaux : elles figurent à la sous-section 1 de la section 1 du chapitre V du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale, notamment aux articles L. 165-1-5 et L. 165-4.

Le dispositif proposÉ

Avec l’article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, serait mis en place un versement des remises conventionnelles sur les médicaments et les dispositifs médicaux à partir du dernier appel connu, soit celui de l’antépénultième année par rapport à celle d’enregistrement du chiffre d’affaires. La phase automnale d’échanges sur le montant à payer sera transformée en une régularisation. Afin de ne pas générer de trop-perçus par l’Acoss et de ne pas complexifier non plus la gestion de la trésorerie des entreprises redevables, le versement anticipé se ferait à hauteur de 95 %, avec un paiement par trimestre.

Le i du a du 1° corrige un renvoi qui était inopérant.

Le ii du même a prévoit une nouvelle rédaction du III de l’article L. 162-18, précité, du code de la sécurité sociale et le b crée un II bis dans l’article L. 165-4 du même code. Si le premier touche les médicaments et le second les dispositifs médicaux, les deux dispositifs sont identiques :

– les remises conventionnelles seront acquittées « de manière provisionnelle, à parts égales, chaque trimestre de l’année civile au titre de laquelle elles sont dues, pour un montant cumulé représentant 95 % du montant dû [...] au titre de l’antépénultième année civile » ;

– une régularisation interviendra « pendant l’année civile suivante », l’étude d’impact n’apportant pas d’autre précision.

Dans le seul cas des médicaments, le 2° prévoit un mécanisme de transition sur la base duquel seront versés en 2026, avec pour même assiette 95 % des remises dues au titre de 2024 :

– les remises pour 2025, avec un acompte de 75 % le 1er juin et un acompte de 25 % le 1er septembre, puis une régularisation avant le 31 décembre 2026 (a) ;

– les remises pour 2026, avec deux acomptes de 50 % le 1er septembre et le 1er décembre, puis une régularisation avant le 31 décembre 2027 (b).

Le 3° dispose que les 1° et 2° s’appliquent aux remises dues au titre de l’année 2027 et des années suivantes, ce qui dans le cas du 2° est certainement une coquille puisqu’il s’agit justement de mesures de transition pour 2026.

Aux termes du 4°, un décret en Conseil d’État comprendra les règles et délais de procédure précis, mais l’étude d’impact fournit l’intention de l’exécutif (à savoir les 1er mars, 1er juin, 1er septembre et 1er décembre), et prévoira des exonérations, qui concerneront les nouveaux entrants sur le marché, faute d’assiette connue.

Eu égard au produit tendanciel des remises, une économie de 74,2 millions d’euros est escomptée à partir de 2027 mais elle serait de 102,8 millions d’euros en 2026 puisque l’année à venir connaîtra un double appel provisionnel ; le rapporteur général souligne que ce second chiffre ne concerne que l’avantage lié au schéma de recouvrement, mais qu’en termes comptables le gain de trésorerie exceptionnel pour l’Acoss sera d’environ 9 milliards d’euros en 2026.

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Article 12 Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale

L’article 12 aménage la « tuyauterie » interne aux branches de la sécurité sociale. Pour l’exercice 2026, les transferts prévus se partagent en deux catégories principales, selon qu’ils se font entre la sécurité sociale et d’autres administrations publiques telles que l’État, l’Agirc-Arrco ou l’Unedic d’une part, ou entre régimes de base d’autre part. S’ajoutent également des mesures de mise en cohérence des relations financières entre organismes relevant du champ social.

Les transferts opérés entre l’État et la sécurité sociale

Les transferts de la sécurité sociale vers l’État

Le transfert des gains issus de la réforme des allègements généraux en 2026 (maladie/Acoss-État)

● L’article 18 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 acte une réforme majeure des dispositifs d’allègements généraux de cotisations sociales que sont la réduction générale dégressive d’une part – allègement dit « Fillon » ([313]) –, et les réductions de 6 points des cotisations maladie ([314]) et de 1,8 point des cotisations familles dites « bandeaux maladie et famille » ([315]).

Le législateur financier social a prévu la mise en œuvre de cette refonte en deux étapes successives :

– la première a consisté, dès l’exercice 2025, en l’abaissement des points de sortie des bandeaux maladie et famille à respectivement 2,25 et 3,3 Smic (contre environ 2,4 et 3,4 Smic en 2024) ([316]) ainsi qu’en l’intégration des sommes versées au titre de la prime de partage de la valeur dans l’assiette des revenus pris en compte pour le calcul de la réduction générale dégressive. Cette première étape s’est traduite par des économies de l’ordre de 1,6 milliard d’euros nettes des pertes d’impôt sur le revenu qui, après transferts, ont été réparties équitablement entre les branches maladie et vieillesse ([317]) ;

– la seconde consiste, à partir de 2026, en la fusion de la réduction générale dégressive et des bandeaux en un dispositif de réduction générale dégressive unique (RGDU) portant sur les salaires allant jusqu’à 3 Smic. Le gain prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 était de 1,6 milliard d’euros auxquels s’ajouteraient 1,5 milliard d’euros supplémentaires, ce qui ne respecte pas la trajectoire convenue.

L’on peut donc considérer que la réforme de la réduction générale dégressive unique, bien qu’elle ne se matérialise par aucun article dans le présent projet de loi de financement, apporte 1,5 milliard d’euros de mesures nouvelles en recettes. Selon les informations recueillies par le rapporteur général, ce gain supplémentaire, justifié par le Gouvernement au titre de « l’année blanche » devrait faire l’objet d’un décret qui n’a pas encore été pris ([318]). Les modalités selon lequel ce gain pourrait se matérialiser ne sont pas encore définitivement arrêtées.

● Comme le précise l’annexe 9, le gain global de cette réforme des allègements généraux sera transféré à l’État compte tenu du fait que celui-ci « compense » à la sécurité sociale les pertes de recettes induites par une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Sur le plan des principes, il apparaît tout à fait légitime au rapporteur général que l’État compense à la sécurité sociale les pertes de recettes induites par des dispositifs de réductions de cotisations sociales et donc, par ricochet, qu’un resserrement de ces dispositifs se traduise par la reprise de recettes par l’État. Toutefois, en pratique, force est de constater que la compensation des pertes de recettes induites par les allègements généraux de cotisation a été sous-calibrée ces dernières années.

En effet, les dynamiques respectives du rendement de la TVA et du montant total des allègements généraux sont déconnectées l’une de l’autre. Une année donnée, l’augmentation du coût des allègements généraux peut donc être plus élevée que celle des recettes de TVA et inversement. Selon un calcul de la Cour des comptes ([319]), depuis la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en réductions pérennes de cotisations sociales, l’on distingue ainsi deux périodes :

– entre 2019 et 2021, la dynamique de progression de la TVA a été plus dynamique que celle des allègements généraux, entraînant une surcompensation par l’État au bénéfice de la sécurité sociale ;

– depuis 2021 toutefois, c’est l’inverse qui est vrai. Il en résulte une sous-compensation qui s’est accumulée jusqu’à aujourd’hui.

En outre, le mécanisme confiant à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) la mission de rembourser à l’euro près les pertes de recettes induites par le dispositif pour l’Unedic et l’Agirc-Arrco ([320]), tout en lui affectant une part de TVA « pour solde de tout compte », donne à la sécurité sociale la responsabilité financière d’un mauvais calibrage, mais sans les outils de pilotage.

effet sur le solde de la sécurité sociale des allègements généraux supplémentaires de cotisations sociales patronales depuis 2019

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes.

Au total, la Cour des comptes estime que le cumul de la sous-compensation observée depuis 2019 a engendré une dette sociale d’environ 18 milliards d’euros. Si la direction du budget affirme que, sur longue période, il n’y a pas de sous-compensation, force est de constater que ce manque de suivi empêche le public et la représentation nationale de connaître avec précision les effets financiers réels des allègements de cotisation pour l’État et la sécurité sociale. Or, ces sujets font chaque année l’objet de débats parlementaires parfaitement légitimes quand on connaît le rôle que le constituant a entendu confier au législateur en créant les lois de financement de la sécurité sociale en 1996.

Le rapporteur général estime donc urgent de définir les conditions d’un suivi des modes de compensation, ce qui pourrait appeler, comme le propose la Cour des comptes, à une modification du contenu de l’annexe 2 des projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) ([321]).

Sur le fond, et en ce qui concerne le présent article, le rapporteur général estime qu’il aurait été souhaitable de prendre en compte la sous-compensation accumulée depuis 2019 afin de laisser à la sécurité sociale une partie des gains générés par la réforme des allègements généraux. Cela nécessiterait une modification de l’article 40 du projet de loi de finances qui excède malheureusement le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Gains spontanés de la réforme des allègements généraux

et transferts prévus à l’état

(en milliards d’euros)

Source : annexe 9 au projet de loi de financement.

La compensation à l’État des pertes d’impôt sur les sociétés de la réforme de l’assujettissement des compléments salariaux aux prélèvements sociaux (maladie-État)

● L’article 8 du présent projet de loi de financement comporte des mesures visant à rationaliser les niches sociales applicables aux compléments de salaire, notamment les aides directes (titres-restaurant, chèque emploi-service universel, chèques vacances etc.) et augmente de 10 points le taux de la contribution patronale sur les indemnités de rupture conventionnelle et les indemnités de mise à la retraite.

Ces mesures engendreraient des recettes supplémentaires de l’ordre de 1,2 milliard d’euros pour la sécurité sociale desquelles il convient de soustraire environ 0,2 milliard d’euros de pertes pour l’État liées aux interactions avec l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

● Afin de neutraliser les effets collatéraux pour l’État, il est prévu de transférer un montant équivalent aux pertes d’impôt sur les sociétés à travers une minoration de la fraction de TVA affectée à la branche maladie.

Les transferts de l’État vers la sécurité sociale

La compensation par l’État du coût pour la sécurité sociale de la réforme des exonérations ciblées (État-maladie)

● L’article 9 du présent projet de loi de financement prévoit de modifier plusieurs exonérations ciblées de cotisations sociales : l’aide à la création et à la reprise d’entreprise (Acre), le dispositif applicable outre-mer (dit « Lodéom »), l’exonération de cotisations salariales en faveur des apprentis et celle en faveur des « jeunes entreprises innovantes ». En outre, l’annexe 9 indique que l’exonération ciblée portant sur les embauches d’aide à domicile serait réformée par voie règlementaire, sans préciser toutefois les contours de cette réforme.

Ces dispositifs sont compensés par la sécurité sociale conformément au principe de la loi Veil ([323]), c’est-à-dire par affectation de crédits budgétaires. Les économies que leur rationalisation induirait se feront donc au profit de l’État.

● Toutefois, cette réforme accroîtrait le coût des allègements généraux pour l’État dans la mesure où les bénéficiaires de ces dispositifs ciblés peuvent opter en lieu et place de ceux-ci pour le bénéfice des allègements de droit commun. La direction de la sécurité sociale estime que ce renchérissement du coût des allègements généraux s’élèverait à 200 millions d’euros pour les dispositifs liés aux aides à domicile et à 10 millions d’euros pour Lodéom.

Conformément au principe rappelé précédemment, la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale intègrera le besoin de compensation de 210 millions d’euros.

La rétrocession à la branche maladie des recettes résultant de l’assujettissement à l’impôt sur le revenu des indemnités journalières versées aux patients en affection de longue durée (État-maladie)

L’article 5 du projet de loi de finances pour 2026 supprime la niche fiscale portant sur les indemnités journalières des patients en affection de longue durée. Celles-ci deviendraient donc intégralement imposables pour un rendement estimé à 0,74 milliard d’euros.

Il est prévu de réaffecter ces recettes supplémentaires d’impôt sur le revenu à la branche maladie.

La poursuite de l’affectation à la branche vieillesse du rendement de la réforme des retraites pour la fonction publique de l’État

Comme chaque année depuis 2023, et conformément au principe selon lequel l’ensemble des gains budgétaires liés à la réforme des retraites devait être affecté à la branche vieillesse, la fraction de TVA affectée à la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) serait ajustée pour prendre en compte les effets de la montée en charge de la réforme. Les recettes correspondant à ce mouvement sont ensuite rétrocédées à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) à travers la modification de la clef de répartition de la taxe sur les salaires.

Pour 2026, les gains supplémentaires sont estimés à 70 millions d’euros. Le rapporteur général note que les rendements restent toutefois inférieurs à ceux qui avaient été estimés lors de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 qui avait constitué le point de départ des transferts entre l’État et la sécurité sociale à ce titre. L’écart de rendement estimé, qui s’élevait à 70 millions d’euros en 2025, augmenterait cette année encore mais dans une moindre mesure (+ 2 millions d’euros), pour atteindre au total 72 millions d’euros.

suivi des écarts du rendement de la réforme des retraites

pour le régime de la fonction publique de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des affaires sociales à partir des données annexées à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

En outre, la trajectoire présentée ne prend par définition pas en compte l’impact qu’aurait une suspension des mesures d’âge et de durée d’assurance de la réforme des retraites.

Le rapporteur général souhaite indiquer que les données de l’annexe 9 sur le sujet sont d’une grande richesse. Elles éclairent parfaitement la représentation nationale sur les implications de cette réforme qui concerne un dispositif majeur en raison des masses financières qu’il représente pour la sécurité sociale et l’État qui en compense partiellement les pertes de recettes.

Les transferts opérés entre les branches de sécurité sociale

Compte tenu de la situation particulièrement déficitaire de la branche maladie, le Gouvernement propose que lui soient réaffectées des recettes actuellement affectées à d’autres branches.

Le transfert à la branche maladie du rendement des mesures de rationalisation des compléments de salaire et des indemnités de rupture (vieillesse-maladie)

Les gains induits par les diverses mesures de l’article 8 au moyen de l’assujettissement au forfait social au taux de 8 % de certains compléments de salaire et l’augmentation de 10 points du taux de la contribution sur les indemnités de rupture conventionnelles et de mise à la retraite améliorent spontanément le solde de la branche vieillesse qui est affectataire de ces deux prélèvements ([324]).

Ceux-ci seraient réorientés vers la branche maladie par une modification de la clef de répartition de la taxe sur les salaires. Cela représente un transfert de 1,2 milliard d’euros de la Cnav à la Cnam soit un rendement total de 1 milliard d’euros pour cette dernière compte tenu de la rétrocession à l’État de 0,2 milliard d’euros.

Le transfert à la branche maladie d’une partie du rendement de la CSG sur les revenus de remplacement

La branche famille étant structurellement excédentaire, le Gouvernement propose de réaffecter à la Cnam une fraction du rendement de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement dont elle est aujourd’hui l’affectataire.

Ce transfert représente un montant total de 1,4 milliard d’euros qui se matérialise concrètement par 0,65 point de CSG sur les pensions de retraite et d’invalidité. La part affectée à la branche famille passerait donc de 0,95 % à 0,3 % (alinéas 9 à 11) et celle affectée à la branche maladie passerait de 1,88 % à 2,53 % (alinéa 12).

Les mesures diverses relatives aux relations financières entre organismes

le report de la mise en œuvre du mécanisme de reversement sur sommes dues au profit des attributaires de la mutualité sociale agricole

Une mesure adoptée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 avec une application initialement prévue au 1er janvier 2025

● Conséquence du processus d’unification du recouvrement des cotisations et contributions sociales aux Urssaf, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([325]) a engagé une démarche de rationalisation des relations entre le réseau des Urssaf, chargé de recouvrer un nombre croissant de cotisations et de contributions sociales, et les attributaires finaux de ces ressources.

Inspiré de la procédure appliquée par la DGFiP dans ses relations avec les collectivités territoriales, l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale prévoit que l’Acoss verse aux attributaires finaux d’un certain nombre de cotisations et contributions dont elle assure le recouvrement une somme correspondant au montant légalement dû par les redevables duquel est déduit un taux forfaitaire représentant le risque de non-recouvrement d’une partie de ces sommes. Ce taux est fixé par voie réglementaire à 2 % pour la période 2021-2026 ([326]).

Ce système présente deux vertus :

– la première est la simplicité et la fiabilité puisqu’elle supprime les opérations de régularisation ultérieure sur la base des montants effectivement recouvrés et, par voie de conséquence, les aléas de gestion de trésorerie qui pouvaient en résulter ;

– la seconde est qu’il incite à l’amélioration du processus de recouvrement dans la mesure où c’est l’organisme qui en a la charge qui se trouve pénalisé en cas de mauvais recouvrement et non l’attributaire final.

● L’article 6 de la loi de financement pour 2023 transpose ce système au régime agricole. À compter du 1er janvier 2025, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole devait procéder à des versements sur sommes dues au titre des cotisations et contributions qu’elle recouvre au nom d’autres organismes, à savoir :

– l’ensemble des cotisations du régime de retraite complémentaire pour les salariés agricoles, dont l’attributaire est l’Agirc-Arrco ([327]) ;

– l’ensemble des cotisations dues pour les risques maternité, maladie, vieillesse, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles des industries électriques et gazières pour les salariés des sociétés d’intérêt collectif agricole en électricité (SICAE).

Un report nécessaire afin de sécuriser le dispositif ainsi que des précisions sur son application

● L’article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 prévoyait la possibilité pour le pouvoir réglementaire de reporter d’un an la date d’entrée en vigueur de ce nouveau mécanisme. Force est de constater que le législateur a fait preuve de sagesse en permettant cette option puisque le Gouvernement s’en est saisi de justesse à la toute fin de l’année 2024 pour repousser son application au 1er janvier 2026 ([328]).

Ce délai n’a semble-t-il pas été suffisant. Le V du présent article propose de le repousser d’un an supplémentaire. L’annexe 9 est toutefois peu diserte sur les raisons de ce choix.

● L’article propose également de préciser certaines des dispositions d’application du mécanisme de reversement sur sommes dues :

– d’une part il renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer le montant des frais de gestion applicables par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole à ses attributaires, sur le modèle de ce qui est prévu pour l’Acoss ([329]) (1° du III) ;

– il exclut du champ les contributions versées par les exploitants agricoles ([330]) et les travailleurs indépendants et employeurs de pêche maritime ([331]) au titre du financement de leurs activités de formation professionnelle continue.

Les mesures de coordinations et de toilettage

Les coordinations rendues nécessaires par la suppression du Fonds de solidarité vieillesse à compter de 2026

L’article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoit la suppression du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) à compter du 1er janvier 2026. Ses missions et les ressources dont il disposait pour les mener à bien seront intégralement confiées à la Cnav.

Cette suppression nécessite un ensemble de coordinations dont la grande majorité a été effectuée dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. Le présent article poursuit cette œuvre à travers ses II et IV qui suppriment la mention du Fonds de solidarité de vieillesse :

– à l’article L. 38 du code des pensions civiles et militaires de retraite relatif au montant plancher de la pension de réversion des conjoints de fonctionnaires décédés (II) ;

– à l’article 49 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale relatif aux versements des sommes aux régimes complémentaire de retraite des salariés pour la couverture de certaines de leurs dépenses (IV), ce qui est toutefois inutile car d’ores et déjà satisfait par le XIV de l’article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

La mise en cohérence des dispositions relatives à l’affectation de la CSG à l’Unedic

● En application du d du 3° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, l’Unedic perçoit 1,47 % de la CSG portant sur les revenus d’activité (correspondant à 17,6 milliards d’euros en 2025). L’article précise la rédaction de cette disposition à droit constant (alinéa 13).

Impact financier global et récapitulation des instruments de transferts

La somme de ces effets conduit à réduire la part de TVA affectée à la sécurité sociale de 3,44 milliards d’euros

Concrètement, l’article 40 du projet de loi de finances réduit la part de TVA affectée à la sécurité sociale de 28,42 % à 27,36 %, soit une baisse de 1,06 point représentant 3,44 milliards d’euros. Cette baisse traduirait les mouvements suivants :

– une diminution de 3,98 points de la part affectée à la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam), soit 8,88 milliards d’euros ;

– une augmentation de 2,92 points de la part affectée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au titre de sa mission de remboursement des pertes de recettes engendrées par les allègements généraux à l’Unedic et l’Agirc-Arrco, soit 5,44 milliards d’euros. Ces recettes ne font donc que transiter par les régimes obligatoires de base.

En outre, comme chaque année depuis 2023, la fraction de TVA affectée à l’Acoss est amputée d’un montant forfaitaire au titre des gains induits pour l’Unedic par les dernières réformes de l’assurance chômage.

Pour 2026, cette fraction est fixée à 4,1 milliards d’euros soit légèrement au-dessus de la borne haute fixée dans le document de cadrage envoyé aux partenaires sociaux avant la mise en place de mécanisme.

Montant repris par l’État au titre de la compensation partielle

de la réduction dégressive sur les cotisations d’assurance chômage

Source : commission des affaires sociales à partir de l’arrêté du 27 décembre 2023 et du document de cadrage envoyé aux partenaires sociaux chargés de négocier les règles de l’assurance chômage.

Source : annexe 9 au projet de loi de financement.

Les transferts interbranches

Le tableau ci-après résume les effets financiers sur les branches de la sécurité sociale.

impact financier des mesures de transfert (en droits constatés)

(en millions d’euros)

Source : annexe 9 au projet de loi de financement.

● Le résultat présenté pour la branche maladie résulte du solde des mesures suivantes, qui viennent réduire son déficit de 1,6 milliard d’euros :

– une minoration de la fraction de taxe sur les salaires qui lui est affectée (– 96 millions d’euros) ;

– le transfert d’une fraction de 34 % du prélèvement sur les jeux et paris en ligne actuellement affectée à la branche famille (152 millions d’euros) (alinéa 22 et 3° du I) ;

– le transfert d’une fraction de 6,02 % des contributions patronales et salariales sur les options de souscription et d’achat d’actions, actuellement affectées à la branche famille (101 millions d’euros) (alinéa 19 et 2° du I) ;

– le transfert de 0,65 point de la fraction de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement actuellement affectée à la branche famille (1 411 millions d’euros).

● Le résultat présenté pour la branche famille résulte du solde des mesures suivantes, qui visent à compenser le surplus dont elle bénéficie au titre du mécanisme d’imputation des pertes de recettes liées aux allègements généraux (3,9 milliards d’euros) et à contribuer à la réduction des déficits des branches maladie et vieillesse :

– le transfert à la branche maladie de la fraction du prélèvement sur les jeux et paris en ligne actuellement (– 152 millions d’euros ; alinéa 22 et 3° du I) ;

– le transfert aux branches maladie et vieillesse des contributions patronales et salariales sur les options de souscription et d’achat d’actions (– 1 669 millions d’euros ; alinéas 16 à 19 et 2° du I) ;

– le transfert à la branche maladie de la fraction de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement actuellement affectée à la branche famille (– 1 411 millions d’euros) ;

– le transfert à la branche vieillesse du rendement total de la taxe sur les conventions d’assurance sur les contrats d’assurance automobile (d et e du I) et d’une fraction de la taxe sur les véhicules de tourisme affectés à des fins économiques (– 1 513 millions d’euros ; b du I) ;

– le transfert à la branche vieillesse du rendement total des taxes annuelles sur les émissions de dioxyde de carbone et sur les émissions de polluants atmosphériques (– 984 millions d’euros).

● Le résultat présenté pour la branche vieillesse résulte du solde des mesures suivantes :

– la minoration de la fraction de taxe sur les salaires qui lui est affectée (– 94 millions d’euros) ;

– le transfert d’une fraction de 93,98 % du rendement des contributions patronales et salariales sur les options de souscription et d’achat d’actions (1 569 millions d’euros ; alinéas 18 et 23) ;

– le transfert du rendement total de la taxe sur les conventions d’assurance sur les contrats d’assurance automobile (d et e du I) et d’une fraction de 75,9 % du rendement de la taxe sur les véhicules de tourisme affectés à des fins économiques actuellement affectée à la branche famille (1 513 millions d’euros ; b du I) ;

– le transfert du rendement total des taxes annuelles sur les émissions de dioxyde de carbone et sur les émissions de polluants atmosphériques (984 millions d’euros).

● Le résultat présenté pour la branche autonomie résulte de la majoration de la fraction de taxe sur les salaires qui lui est affectée (+ 190 millions d’euros).

● Le 1° du I modifie la clef de répartition de la taxe sur les salaires afin de répercuter une partie des transferts :

– la part affectée à la branche vieillesse diminuerait de 0,52 point passant de 63,25 % à 62,73 % ;