rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de simplification de la vie économique (n°481 rectifié). — Synthèse, commentaires des articles, personnes entendues

La position de la commission SPECIALE

La Commission a adopté treize amendements à l’article 22, dont dix amendements rédactionnels ou de coordination du rapporteur ([502]).

Sur proposition de M. Éric Bothorel, suivant l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement ([503]), elle a précisé et complété les dispositions applicables au contrôle de qualité, et a confié à l’Agence nationale de sécurité et du médicament le soin d’édicter les recommandations de bonnes pratiques, auxquelles fait référence l’article 47 du règlement européen (UE) n° 536/2014 du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain ([504]).

Elle a par ailleurs, sur proposition du Gouvernement, et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, précisé la notion de lieu de la recherche afin que celle-ci soit également applicable aux investigations cliniques de dispositifs médicaux et aux études des performances de dispositifs médicaux de diagnostic in vitro ([505]).

Enfin, sur proposition de M. Éric Bothorel, et contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a créé une obligation générale de mise à disposition des données de santé pesant sur le détenteur de ces données, dans un délai de trois mois, lorsqu’un responsable de traitement en a fait la demande auprès de la CNIL ([506]).

Cette disposition anticipe la mise en œuvre du règlement européen du 11 février 2025 relatif à l’espace européen des données de santé, qui entrera en vigueur à partir du 26 mars 2029, et qui prévoit une telle obligation dans son article 60 ([507]).

Le règlement prévoit néanmoins un ensemble plus large de mesures permettant d’encadrer cette obligation nouvelle, et notamment le versement d’une redevance au détenteur des données, ainsi que la protection de ses droits de propriété intellectuelle et du secret des affaires.

Par ailleurs, un organisme responsable de l’accès aux données de santé (ORAD) devra être désigné dans chaque État membre, et sera notamment chargé de statuer sur les demandes d’accès aux données de santé, de transmettre les demandes aux détenteurs des données, et de les mettre à disposition des demandeurs sur un espace sécurisé. L’ORAD pourra enfin sanctionner les manquements aux dispositions du règlement, notamment en cas de non-respect de l’obligation de mise à disposition des données.

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Article 22 bis A (nouveau) (art. L. 1470-5 du code de la santé publique) Portabilité des données traitées par les logiciels de santé

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Sur proposition de Mme Marie Lebec, suivant l’avis du Gouvernement, et contre l’avis ddu rapporteur Stéphane Travert, la Commission a introduit l’article 22 bis A qui prévoit la portabilité des données traitées par les logiciels de santé.

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L’article 55 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (dite loi « Informatique et libertés » – LIL) prévoit l’existence d’un droit à la portabilité des données pour la personne qu’elles concernent, qui s’exerce dans les conditions prévues à l’article 20 du règlement général sur la protection des données du 27 avril 2016 ([508]).

La portabilité permet ainsi aux personnes qui ont fourni à un responsable du traitement des données à caractère personnel les concernant, de recevoir ces données dans un format structuré, couramment utilisé et lisible par machine, et de transmettre ces données à un autre responsable du traitement sans que le responsable du traitement auquel les données à caractère personnel ont été communiquées y fasse obstacle.

L’article L. 1111-13-1 du code de la santé publique applique ce principe de portabilité aux données de l’espace numérique de santé, qui peuvent ainsi être extraites par leur titulaire.

Par ailleurs, dans certains domaines, par exemple en matière de services d’informatique en nuage (ou « cloud »), la loi a prévu un principe de portabilité des actifs numériques et des données exportables vers d’autres services informatiques, notamment ceux fournis par des services concurrents ([509]). La portabilité est ainsi envisagée du point de vue, non plus de la personne concernée par les données, mais du responsable du traitement.

En revanche, le transfert des données relatives aux dossiers des patients qui sont traités par les logiciels de gestion des professionnels de santé ne fait pas l’objet d’un encadrement législatif spécifique.

Selon l’auteur de l’amendement adopté, cette situation crée des « difficultés […] bien connues des professionnels de santé » lorsque ceux-ci souhaitent changer leur logiciel de gestion des dossiers des patients. Ces difficultés « génèrent pour eux une véritable inquiétude et d’importantes difficultés au moment du changement de logiciel, alors même qu’ils sont responsables de ces données » : les migrations de données sont « trop souvent coûteuses (facturation au professionnel de santé qui souhaite changer de logiciel), longues (délai imposé au médecin avant que ne lui soient remises ses données) et défectueuses (des données de patients ne sont pas réimportées dans le nouveau logiciel) » ([510]).

Cela conduirait par ailleurs à un « risque de perdre des données médicales au moment du changement de logiciel, avec pour conséquence de dégrader la qualité et la continuité des soins », d’autant plus qu’« aucun standard n’a été mis en œuvre à ce jour pour faciliter l’export et l’import de données d’un logiciel à l’autre ».

Sur proposition de Mme Marie Lebec, suivant l’avis du Gouvernement, et malgré l’avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a créé l’article 22 bis A, qui tend à garantir la portabilité des données des logiciels de santé, c’est-à-dire à permettre aux professionnels de pouvoir conserver les données de leurs patients lorsqu’ils changent de logiciel.

Il crée ainsi une obligation pour l’éditeur de logiciel d’assurer le transfert des données de santé dans un délai raisonnable, ainsi qu’une interdiction de facturer des frais supérieurs aux coûts de ce transfert. Il prévoit par ailleurs l’élaboration d’un référentiel commun de transfert d’exportation des données de santé.

Votre rapporteur relève toutefois que le champ du dispositif adopté va bien au-delà des logiciels de gestion évoqués dans l’exposé des motifs de l’amendement (qui permettent d’assurer le suivi des dossiers patients, des éléments de facturation, ou encore des ordonnances) : il s’appliquerait en effet à « tout fournisseur de services numériques en santé tels que définis à l’article L. 1470-1 du [code de la santé publique] », et prévoirait l’obligation, « dans le cas d’un changement de fournisseur, d’assurer le transfert de l’exhaustivité des données à l’utilisateur ».

En effet, l’article L. 1470-1 précité dispose que « les services numériques en santé […] sont les systèmes d’information ou les services ou outils numériques mis en œuvre par des personnes physiques ou morales de droit public ou de droit privé, y compris les organismes d’assurance maladie, proposés par voie électronique, qui concourent à des activités de prévention, de diagnostic, de soin ou de suivi médical ou médico-social, ou à des interventions nécessaires à la coordination de plusieurs de ces activités ».

Ce même article précise par ailleurs que les utilisateurs des services numériques en santé sont notamment les professionnels de santé et les personnes exerçant sous leur autorité, les professionnels des secteurs social et médico-social, ainsi que les usagers du système de santé.

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Article 22 bis B (nouveau) (art. L. 5126-1 du code de la santé publique) Compétences des pharmacies à usage intérieur

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 22 bis B ouvre aux pharmacies à usage intérieur (PUI) la possibilité d’acheter des médicaments, des dispositifs médicaux ou tout autre produit de santé nécessaires à la réalisation d’une recherche à finalité non commerciale pour le compte de son promoteur, et de les revendre à un établissement œuvrant pour ce promoteur.

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Afin de réduire le réduire le coût des recherches impliquant la personne humaine (RIPH) à finalité non commerciale, l’article 22 bis B, introduit sur proposition de M. Cyrille Isaac-Sibille, suivant l’avis favorable de votre rapporteur et à la suite de l’avis de sagesse du Gouvernement, tend à permettre aux promoteurs réalisant de telles recherches de confier à une pharmacie à usage intérieur (PUI) le soin d’acheter des médicaments, des dispositifs médicaux ou tout autre produit de santé nécessaires à sa réalisation ([511]).

En effet, l’article L. 5126-1 du code de la santé publique dispose que les PUI répondent aux besoins pharmaceutiques des personnes prises en charge par l’établissement, le service ou l’organisme dont elles relèvent, ou au sein d’un groupement hospitalier de territoire ou d’un groupement de coopération sanitaire dans lequel elles ont été constituées, et définit leurs missions. Les PUI sont ainsi notamment chargées d’assurer la gestion, l’approvisionnement, la préparation, le contrôle, la détention et la dispensation des médicaments.

En revanche, elles ne peuvent pas réaliser d’opérations d’achat pour revente de médicaments pour le compte d’autres acteurs.

Or, comme le relève l’auteur de l’amendement adopté, la réglementation en vigueur impose au promoteur d’une recherche de fournir le médicament ou le dispositif médical testé, ce qui peut constituer jusqu’à 50 % du coût de la recherche.

Afin de permettre aux seuls promoteurs de recherches à finalité non commerciale ayant été autorisées de bénéficier des tarifs proposés aux PUI, l’article 22 bis B ouvre la possibilité pour une PUI d’acheter pour le compte du promoteur les médicaments, les dispositifs médicaux et les autres produits de santé nécessaires à la recherche en question, et de les revendre à un établissement de santé œuvrant pour ce promoteur.

Il complète pour cela l’article L. 5126-1 du code de la santé publique.

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Article 22 bis (art. L. 161-37, L. 161-41, L. 162-1-7, L. 162-1-24, L. 162-1-25 [nouveau] du code de la santé publique) Consécration juridique de la commission interne dédiée à l’évaluation des technologies diagnostiques (CEDiag) au sein de la Haute autorité de santé

Adopté par la Commission spéciale sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative de Mme Nadège Havet, suivant l’avis favorable du Gouvernement et de la rapporteure de la Commission spéciale, Mme Catherine Di Folco, l’article 22 bis consacre dans la loi la commission interne dédiée à l’évaluation des technologies diagnostiques (CEDiag) au sein de la Haute Autorité de santé (HAS), afin de lui permettre de pouvoir rendre des avis sans avoir à saisir le collège de la HAS.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 22 bis sans modification.

L’État du droit

Créée par la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([512]), la Haute Autorité de santé (HAS) est une autorité publique indépendante à caractère scientifique, chargée de développer la qualité dans le champ sanitaire, social et médico-social, au bénéfice des personnes.

Elle est notamment chargée de procéder à l’évaluation périodique du service attendu des produits, des actes et des prestations de santé et du service qu’ils rendent, et de contribuer par ses avis de à l’élaboration des décisions relatives à leur inscription, à leur remboursement et à leur prise en charge par l’assurance maladie, y compris dans le cas d’affections de longue durée ([513]).

Son organisation et son fonctionnement sont régis par les articles L. 161-37 à L. 161-46 du code de la santé publique (CSP). La HAS comprend ainsi un collège et des commissions spécialisées, présidées par un membre du collège et auxquelles elle peut déléguer certaines de ses attributions ([514]). Il existe actuellement neuf commissions spécialisées, certaines étant prévues par la loi ([515]), d’autres ayant été créées sur décision du collège ([516]) .

Afin de prendre en compte les spécificités des technologies de santé à visée diagnostiques, pronostiques ou prédictives, la HAS a récemment mis en place une nouvelle commission interne, en marge des règlements, dédiée à leur évaluation : la commission d’évaluation des technologies de santé diagnostiques, pronostiques et prédictives (CEDiag).

Les technologies de santé à visée diagnostiques, pronostiques ou prédictives concernent principalement la biologie médicale, la radiologie, la médecine nucléaire, la génétique médicale ou encore l’anatomocytopathologie. Ces technologies peuvent consister en des actes professionnels ([517]), des médicaments à visée diagnostique ([518]), ou encore des dispositifs médicaux à usages individuels ([519]).

Leur évaluation diffère toutefois des autres technologies thérapeutiques : les méthodes d’évaluation sont en effet « plus complexes » et « moins standardisées » que pour l’évaluation thérapeutique, et la méthode suivie « se fait souvent au cas par cas, en fonction du besoin médical auquel est censé répondre le test diagnostique ». Par ailleurs, l’évaluation diagnostique est « pluridimensionnelle (efficacité diagnostique, sécurité, utilité clinique), contrairement au thérapeutique qui prendra en compte l’efficacité et la sécurité » ([520]).

Depuis la crise sanitaire de la Covid-19, le nombre de ces technologies à évaluer en vue de leur remboursement a significativement augmenté. La HAS a ainsi indiqué à votre rapporteur qu’elle évaluait actuellement une trentaine de technologies par an en moyenne, et que ce nombre était en augmentation.

C’est pour répondre à ces besoins nouveaux que la HAS a procédé à la création d’une nouvelle commission dédiée à l’évaluation diagnostique, d’abord sous la forme d’un comité préfigurateur en octobre 2022 ([521]), puis en tant que telle en avril 2023 ([522]).La commission d’évaluation des technologies de santé diagnostiques, pronostiques et prédictives (CEDiag) a ainsi pour mission de préparer les examens de ces technologies, pour le collège de la HAS, ou pour les commissions réglementées.

La Commission se réunit mensuellement, selon un mode de fonctionnement décrit dans son règlement intérieur ([523]).

Malgré ces avancées, le circuit de validation des technologies reste complexe, fondé sur un système à deux étages, qui emprunte trois voies distinctes selon la nature de la technologie concernée.

ÉVOLUTION DE L’ÉVALUATION DIAGNOSTIQUE À LA HAS

Source : HAS.

Cette organisation rigide induit par ailleurs des délais spécifiques, évalués à 38 jours pour l’examen des notes de cadrage et des rapports finaux ([524]).

le dispositif introduit par le sénat

Afin de simplifier la procédure d’évaluation des technologies de santé à visée diagnostiques, pronostiques ou prédictives, le Sénat a créé l’article 22 bis, par l’adoption de l’amendement de Mme Nadège Havet, suivant les avis favorables du Gouvernement et de la rapporteure, Mme Di Folco,

Cet article consacre la CEDiag dans la partie législative du CSP, et lui confie la possibilité de rendre des avis sur le remboursement de l’ensemble des technologies de santé à visée diagnostique, pronostique et prédictive de manière autonome, sans saisine ultérieure du collège de la HAS ou d’autres commissions spécialisées.

Il crée pour cela un nouvel article L. 162-1-25, qui prévoit qu’une commission spécialisée de la HAS, distincte des commissions existantes, est chargée de procéder, en vue de leur remboursement ou de leur prise en charge par l’assurance maladie, à l’évaluation :

– des actes à visée diagnostique, pronostique ou prédictive ;

– des dispositifs médicaux à usage individuel, des tissus et cellules issus du corps humain, quel qu’en soit le degré de transformation, et de leurs dérivés, des produits de santé autres que les médicaments et des prestations de services et d’adaptation associées, lorsque ces produits et prestations sont uniquement à visée diagnostique, pronostique ou prédictive ;

– ainsi que des médicaments uniquement à visée diagnostique, pronostique ou prédictive.

ORGANISATION DE L’ÉVALUATION DIAGNOSTIQUE À LA HAS

PROPOSÉE PAR L’ARTICLE 22 BIS

Source : HAS.

L’article procède par ailleurs aux coordinations nécessaires dans le CSP.

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Article 23 (art. 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Intégrer l’innovation dans le mandat de la Commission nationale de l’informatique et des libertés

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 23 propose d’intégrer la prise en compte des enjeux d’innovation dans l’ensemble des missions de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique a désigné la CNIL comme autorité compétente en matière de services d’intermédiation de données et pour l’enregistrement des organisations altruistes en matière de données, au sens de l’article 26 du règlement européen du 30 mai 2022 sur la gouvernance des données.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de sa rapporteure Catherine Di Folco, la Commission spéciale a adopté deux amendements tendant à préciser le dispositif et à renforcer sa portée opérationnelle.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

Sur proposition de M. Jean Terlier, et suivant l’avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, la Commission a supprimé les compléments apportés par le Sénat au mandat de la CNIL qui faisaient explicitement référence à l’intelligence artificielle.

L’état du droit

Créée par la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, dite « loi Informatiques et libertés (LIL) », la Commission nationale de l’informatique et des libertés est une autorité administrative indépendante, chargée de veiller au respect des règles relatives à la protection des données personnelles.

La CNIL est ainsi l’autorité de contrôle nationale chargée de surveiller l’application du règlement général sur la protection des données (RGPD) du 27 avril 2016 ([525]).

Aux termes du I de l’article 8 de la « LIL », les principales missions de la CNIL sont les suivantes :

– elle informe toutes les personnes concernées et tous les responsables de traitements de leurs droits et obligations ;

– elle veille à ce que les traitements de données à caractère personnel soient mis en œuvre conformément aux dispositions en vigueur en la matière ;

– elle délivre un label à des produits ou à des procédures tendant à la protection des données à caractère personnel, attestant leur conformité à la « LIL » ;

– elle se tient informée de l’évolution des technologies de l’information et rend publique le cas échéant son appréciation des conséquences qui en résultent pour l’exercice des droits et libertés ;

– elle peut présenter des observations devant toute juridiction à l’occasion d’un litige relatif à l’application des règles applicables à la protection des données personnelles.

Toutefois, le mandat de la CNIL ne fait pas explicitement référence aux enjeux d’innovation, alors que, comme le relève l’étude d’impact, l’émergence des technologies numériques innovantes et en particulier des technologies d’intelligence artificielle générative amène de nouvelles questions en matière de protection des données.

Le dispositif proposé

L’article 23 du projet de loi propose d’intégrer la prise en compte des enjeux d’innovation dans l’ensemble des missions de la CNIL.

Il modifie pour cela le I de l’article 8 de la « LIL », qui définit les missions de la CNIL.

Le 1° de l’article 23 prévoit ainsi que dans le cadre de sa mission consistant à veiller à ce que les traitements de données à caractère personnel soient mis en œuvre conformément aux dispositions en vigueur en la matière, la CNIL prend également en compte, dans tous les domaines de son action, les enjeux d’innovation.

Le 2° prévoit par ailleurs que la CNIL promeut, dans le cadre de ses missions, la juste prise en compte des enjeux d’innovation associés aux traitements des données à caractère personnel.

Les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de sa rapporteure Catherine Di Folco, la Commission spéciale a adopté deux amendements tendant à préciser le dispositif et à renforcer sa portée opérationnelle.

En effet, la rapporteure du texte au Sénat relevait que la portée de l’évolution législative proposée par le projet de loi apparaissait limitée, car le dispositif était rédigé en termes larges, et l’étude d’impact, qui ne précisait pas dans quelle mesure le droit en vigueur faisait obstacle à la prise en compte des enjeux d’innovation par la CNIL, n’établissait pas clairement la nécessité de légiférer.

Dans son avis rendu sur le texte, le Conseil d’État relevait par ailleurs que « les missions confiées à la CNIL par le législateur prennent déjà en compte les avancées technologiques et leurs conséquences, puisque [la « LIL »] prévoit qu’elle se tient informée de l’évolution technologique et rend publique le cas échéant son appréciation des conséquences qui en résultent pour l’exercice des droits et libertés qu’elle doit protéger ». Il ajoutait que « la prise en compte de l’innovation est ainsi au cœur de la mission de la CNIL, ce dont témoigne l’action qu’elle conduit » ([526]).

L’étude d’impact relevait d’ailleurs que la CNIL, « en développant notamment son service de l’expertise, a développé une pratique grandissante de prise en compte des enjeux d’innovation », et fournissait plusieurs exemples de publications récentes ([527]).

Dans son avis sur le texte, la CNIL elle-même se disait « favorable à la consécration, par la loi, d’un de ses axes stratégiques » et rappelait avoir mis en place une « une stratégie d’accompagnement à l’innovation » depuis de nombreuses années, notamment auprès de la communauté scientifique et des acteurs de la recherche ([528]).

Dans la lignée de ces constats, la Commission spéciale a d’abord adopté un amendement qui précise la nouvelle définition des missions de la CNIL, prévue au I de l’article 8 de la « LIL » ([529]), en apportant trois compléments :

– premièrement, lorsque la CNIL établit et publie des lignes directrices, des recommandations ou des référentiels ([530]), elle devra désormais veiller, par ces instruments, à promouvoir une innovation en matière d’intelligence artificielle respectueuse du droit à la vie privée et à la protection des données à caractère personnel ;

– deuxièmement, lorsque la CNIL répond aux demandes d’avis des pouvoirs publics et, le cas échéant, des juridictions, et conseille les personnes et organismes qui mettent en œuvre ou envisagent de mettre en œuvre des traitements automatisés de données à caractère personnel ([531]), la CNIL pourra mettre en place des programmes d’accompagnement des responsables de traitement ;

– enfin, l’amendement adopté précise que la nouvelle mission de promotion de la juste prise en compte des enjeux d’innovation associés aux traitements de données à caractère personnel, prévue par le projet de loi, s’appliquera notamment en matière d’algorithmes et d’intelligence artificielle.

Ces évolutions font écho aux propositions formulées par la CNIL dans l’avis qu’elle avait rendu sur le projet de loi ([532]).

La Commission spéciale a ensuite adopté un second amendement qui prévoit une nouvelle dérogation aux règles relatives au droit de communication des documents administratifs, s’agissant des documents reçus ou produits par la CNIL, dans le cadre des demandes de conseil ou des programmes d’accompagnement aux entreprises qu’elle met en œuvre ([533]), et que le présent article propose par ailleurs de consacrer légalement. Ces documents ne seraient pas communicables, sauf s’ils sont relatifs à une mission de service public confiée au responsable du traitement concerné.

L’amendement complète pour cela la liste prévue au 1° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, qui énumère les documents qui, en raison de leur nature, ne sont pas communicables.

Lors de son audition par le rapporteur, M. Stéphane Travert, la CNIL a insisté sur l’importance de cette mesure, qui permet de sécuriser juridiquement les informations transmises par les opérateurs économiques accompagnés par la CNIL, et ainsi de préserver une relation de confiance avec ces entreprises.

Les modifications apportées par lA Commission spéciale

Sur proposition de M. Jean Terlier, et suivant l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a supprimé les compléments apportés par le Sénat au mandat de la CNIL qui faisaient explicitement référence à l’intelligence artificielle ([534]).

L’exposé sommaire des amendements adoptés relève en effet que les modifications apportées par le Sénat semblent « prématurées », car le règlement européen sur l’intelligence artificielle du 13 juin 2024 ([535]) « prévoit déjà une gouvernance spécifique de l’intelligence artificielle, répartissant les responsabilités entre plusieurs autorités nationales de surveillance du marché » et que « les compétences des différentes autorités nationales concernées relatives à l’IA devront être définies par la loi d’ici le 2 août 2025, dans le cadre de l‘application du RIA ».

La Commission a en revanche maintenu la référence explicite aux programmes d’accompagnement des responsables de traitement menés par la CNIL, ajoutée par le Sénat, ainsi que la nouvelle dérogation aux règles relatives au droit de communication des documents administratifs prévue par l’article.

Elle a par ailleurs adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur ([536]).

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Article 23 bis (nouveau) (art. 8, 9 et 22-1 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Organisation, fonctionnement et pouvoirs de la Commission nationale de l’informatique et des libertés

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

La Commission a adopté quatre amendements relatifs à l’organisation, au fonctionnement et aux pouvoirs de la de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), qui prévoient :

– la concertation avec les organismes publics et privés représentatifs des secteurs concernés préalablement à l’élaboration d’actes de droit souple ;

– l’obligation pour la CNIL de transmettre son rapport public au Parlement ;

– la modification de la composition du collège, pour assurer la représentation des entreprises privées ;

– le relèvement du quantum de la sanction administrative simplifiée, pour les grandes entreprises.

la concertation avec les organismes publics et privés représentatifs des secteurs concernés préalablement à l’élaboration d’actes de droit souple

L’article 8 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (LIL) précitée énumère les missions de la CNIL.

La CNIL est ainsi plus particulièrement chargée de veiller à ce que les traitements de données à caractère personnel soient mis en œuvre conformément aux dispositions de la LIL et aux autres dispositions relatives à la protection des données personnelles prévues par les textes législatifs et réglementaires, le droit de l'Union européenne et les engagements internationaux de la France.

À ce titre, la CNIL établit et publie des lignes directrices, recommandations ou référentiels destinés à faciliter la mise en conformité des traitements de données à caractère personnel avec les textes relatifs à la protection des données à caractère personnel et à procéder à l'évaluation préalable des risques par les responsables de traitement et leurs sous-traitants.

Sur proposition de M. Éric Bothorel, et suivant l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement, la Commission spéciale a prévu que l’élaboration de ces actes de droit souple soit réalisée « en concertation avec les organismes publics et privés représentatifs des secteurs concernés ». L’auteur de l’amendement relevait que ces acteurs n’étaient « pas nécessairement associés aux réflexions et propositions de la CNIL et [n’avaient] pas la possibilité de venir exposer le fonctionnement de leur secteur, leur modèle d’affaire et l’importance de la donnée qui en résulte », ce qui pouvait parfois mener à des difficultés ([537]).

Cette proposition a été accueillie favorablement par la CNIL. Dans la contribution écrite transmise à votre rapporteur, l’autorité relève ainsi qu’elle « s'efforce déjà de consulter les acteurs concernés lors de l'élaboration d’outils de droit souple » et que « cette démarche participative permet de mieux comprendre les spécificités des secteurs d'activité, les modèles d'affaires et les contraintes opérationnelles auxquelles les acteurs sont confrontés ». Une telle concertation est ainsi « essentielle pour élaborer des lignes directrices adaptées et réalistes, qui facilitent la mise en conformité sans entraver l'innovation et le développement économique ».

Une telle phase de concertation est par ailleurs déjà prévue à l’article 8 de la LIL, selon la même rédaction, s’agissant de l’établissement et de la publication des règlements types.

l’obligation pour la CNIL de transmettre son rapport d’activité au Parlement

Le II du même l’article 8 de la LIL prévoit que la CNIL présente chaque année au Président de la République et au Premier ministre un rapport public rendant compte de l'exécution de sa mission.

Sur proposition de M. Éric Bothorel, suivant l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, la Commission spéciale a prévu que ce rapport devrait désormais être également présenté au Parlement ([538]).

Comme le relève son auteur, l’amendement adopté tend à « ajouter un contrôle parlementaire à la CNIL en incluant le Parlement dans les destinataires du rapport public annuel […] rendant compte de l’exécution de sa mission ».

Votre rapporteur considère que cette obligation de présentation ne pourra consister qu’en une obligation de transmission dudit rapport, et non en l’organisation obligatoire d’un débat ou d’une audition parlementaire, qui entrerait en contradiction avec les dispositions de l’article 48 de la Constitution.

la modification de la composition du collège pour assurer la représentation des entreprises privées

Aux termes de l’article 9 de la LIL, le collège de la CNIL est composé de dix-huit membres, dont :

– deux députés et deux sénateurs, désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat de manière à assurer une représentation pluraliste ;

– deux membres du Conseil économique, social et environnemental, élus par cette assemblée ;

– deux membres ou anciens membres du Conseil d’État, élus par l'assemblée générale du Conseil d’État ;

– deux membres ou anciens membres de la Cour de cassation, élus par l'assemblée générale de la Cour de cassation ;

– deux membres ou anciens membres de la Cour des comptes, élus par l'assemblée générale de la Cour des comptes ;

– cinq personnalités qualifiées pour leur connaissance du numérique et des questions touchant aux libertés individuelles (trois personnalités nommées par décret, et deux personnalités désignées respectivement par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat) ;

– le président de la Commission d'accès aux documents administratifs, ou son représentant.

Il comprend en outre, avec voix consultative, le Défenseur des droits ou son représentant.

Le profil des personnalités qualifiées est varié, et apporte à l’autorité des compétences utiles et complémentaires. Parmi les cinq personnalités qualifiées, on compte actuellement deux chercheurs en informatique, une docteure en médecine, une professeure de droit spécialiste du droit du numérique et des droits fondamentaux, et une conseillère d’État spécialiste de la régulation, qui occupe par ailleurs la fonction de présidente de la CNIL.

Afin d’assurer une meilleure prise en compte des enjeux des entreprises privées, et notamment des enjeux d’innovation, la Commission spéciale a adopté un amendement de M. Jean Terlier, contre l’avis de votre rapporteur et du Gouvernement, tendant à modifier la composition du collège de la CNIL, en prévoyant que les cinq personnalités qualifiées membres du collège proviennent d’entreprises privées ([539]). Cet amendement conduit ainsi à remplacer les profils actuels, principalement issus du monde de la recherche académique, par des personnalités provenant exclusivement d’entreprises privées.

le relèvement du quantum de la sanction administrative simplifiée, pour les grandes entreprises

Créée par la loi du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure ([540]), la procédure de sanction simplifiée a pour objet de simplifier la procédure de sanction ordinaire en instaurant une procédure pour traiter les dossiers peu complexes, de manière plus rapide et souple, et permettre ainsi à la CNIL de mieux agir face aux plaintes de plus en plus nombreuses reçues depuis l’entrée en application du règlement général de protection des données (RGPD).

Elle permet d'appréhender plus efficacement les manquements simples et de gravité limitée. La sanction n'est pas publique, et est rendue dans un délai plus court que si la commission des sanctions avait été saisie.

Toutefois, le montant de la sanction simplifiée est actuellement limité à 20 000 euros, ce qui est peu dissuasif pour les grandes entreprises, et limite en pratique le recours à cette procédure pour certaines affaires, alors même qu’elles portent sur des faits simples et de gravité limitée.

Afin de mieux appréhender la situation des grandes entreprises du numérique, la Commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur Stéphane Travert et de M. Éric Bothorel, avec l’avis favorable du Gouvernement, qui tendent à relever le quantum de la sanction simplifiée de 20 000 à 100 000 euros pour les seules entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros, et à ajuster le montant de l'astreinte financière dans les mêmes proportions, c’est-à-dire de le rehausser de 100 à 500 euros par jour ([541]).

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TITRE X SIMPLIFIER LE DÉVELOPPEMENT DES COMMERCES

Article 24 A (art. L. 145-46-1 du code de commerce) Précision des notions de « local à usage commercial »et de « local à usage artisanal » pour l’exercice du droit de préférence reconnu aux commerçants et artisans en cas de vente

Adopté par la Commission spéciale sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 A du projet de loi vise à assurer l’efficacité du droit de préférence que la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 (dite « loi Pinel ») accorde aux commerçants et aux artisans en cas de vente des locaux qu’ils louent pour leur activité. À cet effet, il complète les dispositions de l’article L. 145-46-1 du code de commerce afin de préciser les notions de « local à usage commercial » et de « local à usage artisanal ».

➢ Modifications apportées par le Sénat

L’article 24 A a été ajouté par la Commission spéciale du Sénat. Son dispositif a été entériné sans modification en séance publique.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 24 A sans modification.

La Commission spéciale a adopté l’article 24 A sans modification.L’État du droit

UN DISPOSITIF LÉGAL destine À favoriser l’acquisition par les commerçants et artisans de leurs locaux d’activité

● Crée par la loi Pinel ([542]), l’article L. 145-46-1 du code de commerce établit, au bénéfice des commerçants et des artisans, un droit de préférence sur la vente des locaux dans lesquels ils exploitent leur fonds de commerce. Assimilable à une procédure de préemption, cette prérogative confère aux locataires de ce type de locaux la possibilité d’en acquérir la propriété en cas d’aliénation par préférence à tout autre acheteur. Telle que conçue par « la loi Pinel », elle emporte des obligations de même nature que celles consacrées par la loi au bénéfice des occupants de locaux à usage d’habitation ([543]) .

● Ainsi, l’article L. 145-46-1 du code de commerce impose aux propriétaires d’un local à usage commercial ou artisanal d’informer préalablement le locataire de son intention de vendre, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par remise en main propre contre récépissé ou émargement. La notification doit, à peine de nullité, indiquer le prix et les conditions de la vente envisagée.

La notification vaut offre de vente au profit du locataire, ce dernier disposant d’un délai d’un mois pour faire part de son acceptation, à compter de la réception de l’offre. Le locataire dispose de deux mois pour assurer la réalisation de la vente, à compter de la date d’envoi de sa réponse au bailleur ([544]). Si la vente n’est pas réalisée à l’expiration de ce délai, l’acceptation de l’offre est sans effet.

L’article L. 145-46-1 du code de commerce reconnaît également aux locataires d’un local à usage commercial ou artisanal un droit de préférence en cas de projet de vente à un tiers à des conditions ou à un prix plus avantageux pour l’acquéreur. Les alinéas 3 à 5 du texte prévoient qu’à peine de nullité, les conditions et le prix de vente doivent faire l’objet d’une notification qui vaut offre de vente au profit du locataire ([545]). Ce dernier dispose d’un mois à compter de sa réception pour l’accepter et d’un délai de deux mois à compter de la date d’envoi de sa réponse au bailleur ou au notaire pour réaliser la vente ([546]).

● Le dernier alinéa de l’article L. 145-46-1 du code de commerce exclut expressément le bénéfice du droit de préférence reconnu aux locataires de locaux à usage commercial ou industriel dans trois hypothèses :

– en cas de cession unique de plusieurs locaux d’un ensemble commercial, de cession unique de locaux commerciaux distincts ou de cession d’un local commercial au copropriétaire d’un ensemble commercial ;

– en cas de cession globale d’un immeuble comprenant des locaux commerciaux ou en cas de cession d’un local au conjoint du bailleur, ainsi qu’à un ascendant ou un descendant du bailleur ou de son conjoint ;

– en cas d’exercice du droit de préemption urbain et de mise en œuvre de la procédure de préemption applicable aux zones d’aménagement différé et périmètre provisoire ([547]), ou à l’occasion de l’aliénation d’un bien par exercice du droit de préemption réalisé dans les conditions fixées par l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme.

une efficacité de la loi tributaire de la dÉfinition des locaux auxquels elle s’applique

L’article L. 145-46-1 du code de commerce s’applique aux ventes réalisées à compter du lieu du 1er décembre 2014 et ce, même si elles portent sur un bail conclu avant l’entrée en vigueur de la « loi Pinel ». Comme précédemment observé, le dernier alinéa du texte comporte des précisions en ce qui concerne l’objet des projets de vente pour lesquels les commerçants et les artisans ne peuvent se prévaloir d’un droit de préférence. En revanche, peut persister une relative incertitude quant à l’exacte consistance même des locaux auxquels ce dernier peut s’appliquer.

● De fait, il n’existe pas à proprement parler de définition générale des notions de « local à usage commercial » et de « local à usage artisanal ». En droit français, cette qualification découle soit de la nature du bail applicable aux locaux, soit de leur destination et de l’objet de l’activité exercée par les personnes qui les louent.

Ainsi, l’article L. 145-1 du code de commerce, qui délimite le champ d’application des dispositions régissant le bail commercial, vise les « immeubles ou locaux dans lesquels un fonds est exploité, que ce fonds appartienne, soit à un commerçant ou un industriel immatriculé au registre du commerce et des sociétés, soit à un chef d’une entreprise du secteur des métiers ou de l’artisanat immatriculée au registre national des entreprises, accomplissant ou non des actes de commerce ». L’article dispose que le droit des baux commerciaux régit également, par rattachement :

– les baux de locaux ou d’immeubles accessoires à l’exploitation d’un fonds de commerce quand leur privation est de nature à compromettre l’exploitation du fonds et qu’ils appartiennent au propriétaire du local ou de l’immeuble où est situé l’établissement principal. En cas de pluralité de propriétaires, les locaux accessoires doivent avoir été loués au vu et au su du bailleur en vue de l’utilisation conjointe ;

– les baux des terrains nus sur lesquels ont été édifiées – soit avant, soit après le bail – des constructions à usage commercial, industriel ou artisanal, à condition que ces constructions aient été élevées ou exploitées avec le consentement exprès du propriétaire.

Pour la désignation des personnes redevables de la taxe qu’il institue ([548]) , l’article L. 231 quater du code général des impôts précise quant à lui que par « locaux commerciaux », il faut entendre des « locaux destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de service à caractère commercial ou artisanal ainsi que de leurs réserves attenantes, couvertes ou non couvertes, et des emplacements attenants affectés en permanence à ces activités de vente ou de prestations de service ».

● En soi, l’article L. 145-46-1 du code de commerce ne précise pas les caractéristiques des locaux pour lesquels les commerçants et les artisans bénéficient d’un droit de préférence en cas de vente. Il se borne en effet à utiliser la notion générale de « local à usage commercial ou artisanal ». Il en résulte des interprétations parfois divergentes quant au champ d’application du dispositif du fait d’hésitations quant à la possibilité de rattacher certains locaux à cette catégorie.

Cette hésitation apparaît perceptible dans les positions adoptées par les juridictions judiciaires. Si la Cour de cassation écarte l’application de l’article L. 145-46-1 du code de commerce aux locaux à usage industriel ([549]), certaines cours d’appel estiment que le droit de préférence s’applique à des locaux affectés à un usage commercial. La question se pose actuellement à propos de la qualification des bureaux. La cour d’appel de Paris a ainsi admis la possibilité de s’en prévaloir dans une espèce relative à la vente de locaux dont le bail indiquait qu’ils étaient destinés à l’usage exclusif de bureaux pour une activité d’administrateur de biens, syndic de copropriété, location, transaction ([550]). Un tel raisonnement revient à concevoir une distinction entre l’affectation contractuelle des locaux et leur usage effectif, ce qui en pratique, ne va pas sans difficultés.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

● Le présent article 24 A trouve son origine dans l’adoption par la Commission spéciale du Sénat, avec avis favorable du rapporteur Yves Bleunven, de l’amendement COM-51 rect., présenté par Mme Annick Billin et M. Hervé Marseille, respectivement membre et président du groupe Union centriste. D’après l’exposé des motifs, le dispositif proposé vise à remédier aux difficultés que recèlent les interprétations divergentes quant aux locaux susceptibles de donner lieu à l’exercice du droit de préférence accordé aux commerçants et aux artisans en cas de vente, en vertu de la « loi Pinel » du 18 juin 2014. Les auteurs de l’amendement entendent sécuriser l’application de la loi de sorte qu’elle corresponde à l’intention du législateur.

En séance publique, le Sénat a adopté la disposition sans débat.

● Ainsi, le présent article propose afin de préciser les notions de local à usage à commercial et de local à usage artisanal en complétant l’article L. 145-46-1 du code de commerce par un nouvel alinéa.

Aux termes de cet alinéa, un local à usage commercial se définit « un local aménagé à titre principal, pour l’accueil physique d’une clientèle en vue de la vente sur place de biens ou la réalisation sur place de prestations de services ». Le local à usage artisanal désigne quant à lui « tout local aménagé à titre principal pour des activités de production, de transformation, de réparation ainsi que pour la vente des biens et services résultant de ces activités et au sein duquel est reçue à titre habituel la clientèle ». Ces deux définitions ne valent que pour l’application de l’article L. 145-46-1 du code de commerce.

Conformément à l’exposé des motifs, le dispositif adopté tend à resserrer la catégorie des locaux commerciaux et artisanaux susceptibles de donner lieu à l’exercice d’un droit de préférence en cas de vente.

L’emploi de l’expression « à titre principal » réserve en effet son application aux locaux abritant des activités relevant du commerce ou de l’artisanat, caractérisées par des prestations ayant pour objet la fourniture et la vente de biens et de services. Par comparaison avec l’article 231 quater du code général des impôts, l’alinéa ajouté à l’article L. 145-46-1 n’emploie pas des catégories générales définissant les secteurs d’activité (tels qu’ « activité de commerce de détail ou de gros » ou de « prestations à caractère commercial ») en ce qui concerne la qualification du local à usage commercial. S’agissant des locaux à usage artisanal, la définition emprunte les critères de l’immatriculation au registre national des entreprises consacré par l’article L. 111-1 du code l’artisanat.

Au-delà, le présent article assoit la notion de local à usage commercial ou artisanal sur le critère d’« accueil de la clientèle à titre habituel », ainsi que sur celui de « vente sur place ».

Ce choix paraît cohérent avec la volonté affirmée d’exclure les bureaux et les entrepôts du champ de l’article L. 145-46-1du code de commerce, le droit de préférence ayant été conçu par le législateur comme un moyen de protéger le petit commerce et, plus particulièrement, les boutiques de centre-ville confrontées à la concurrence des centres commerciaux et du commerce en ligne.

Suivant la remarque de représentants des foncières commerciales, l’emploi des deux critères conduit toutefois à écarter des opérateurs économiques ne possédant pas formellement le statut de commerçant mais pratiquant des activités analogues. Ceci pose la question de la cohérence des règles applicables au commerce en général et de définition des locaux commerciaux et artisanaux en particulier.

*

Article 24 (art. L.145-15, L. 145-33 A [nouveau], L. 145-38-1 [nouveau], L. 145-40 du code de commerce) Droit au paiement mensuel des loyers sur demande du preneur d’un bail commercial et limitation du montant exigé pour le dépôt de garantie

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 du projet de loi vise à réduire les contraintes financières que peuvent occasionner, pour la trésorerie des preneurs de baux commerciaux, la pratique du paiement trimestriel des loyers, ainsi que l’exigence d’un dépôt de garantie représentant plusieurs termes.

À cet effet, il est proposé de compléter les dispositions du code de commerce afin de consacrer le droit des preneurs d’un local commercial à obtenir la mensualisation du paiement de leur loyer et afin de limiter le montant du dépôt de garantie pouvant être perçue par le bailleur.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Commission spéciale du Sénat a adopté l’article 24, à la suite du vote de six amendements ayant trois finalités distinctes : en premier lieu, préciser la définition des locaux à usage commercial entrant le champ d’application de l’article ; en second lieu, réserver le droit d’obtenir la mensualisation des loyers aux locataires sans arriérés de paiements ; en dernier lieu, encadrer les délais de restitution de la garantie versée au bailleur.

En séance publique, le Sénat a complété le dispositif afin d’écarter son application aux locaux construits en vue d’une seule utilisation, de rendre licite une clause encadrant la variation de l’indice des loyers commerciaux (ILC) pour la révision du loyer et afin d’exclure la capitalisation d’intérêts sur les sommes versées à titre de garantie. Il a précisé les conditions d’entrée en vigueur des dispositions relatives à la restitution de la garantie.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 24 du projet de loi, en apportant quelques ajustements aux conditions d’application de la mensualisation des loyers commerciaux et en précisant les modalités de restitution des garanties versées aux bailleurs et d’exécution du contrat de location.

L’État du droit

des modalitÉs de paiement des loyers commerciaux peu encadrÉes par la loi

Une périodicité des loyers relevant de la liberté contractuelle

Le code de commerce ne comporte pas de dispositions relatives à l’échéance et aux formalités du paiement des loyers dus au titre de la prise d’un bail commercial. Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact annexée au projet de loi ([551]) et des travaux parlementaires, la détermination de ces échéances du loyer relève pour l’essentiel de la liberté contractuelle, en pratique des clauses convenues entre le preneur et le bailleur.

L’article L. 145-33 fonde le niveau du montant du loyer exigé sur la valeur locative des biens et fournis des critères afin de déterminer celle-ci. Pour le reste, la section 6 du chapitre V du titre IV du livre Ier du code porte exclusivement sur la fixation des loyers lors de la révision triennale et lors du renouvellement du bail.

L’article L. 145-34 du code de commerce pose le principe suivant lequel, sous réserve d’une modification notable des éléments constitutifs du bien loué, le taux de variation du loyer applicable lors de la prise d’effet du bail à renouveler ne peut excéder la variation, intervenue depuis la fixation initiale du loyer du bail expiré, de l’indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l’indice trimestriel des loyers des activités tertiaires. Il établit qu’« à défaut de clause contractuelle fixant le trimestre de référence de cet indice, il y a lieu de prendre en compte la variation de l’indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l’indice trimestriel des loyers des activités tertiaires, calculée sur la période de neuf ans antérieure au dernier indice publié ».

Aux termes de l’article L. 145-38, la révision des loyers intervient à échéance triennale. La majoration ou la diminution de loyer consécutive à une révision ne peut excéder la variation de l’indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l’indice trimestriel des loyers des activités tertiaires ([552]). Ce plafonnement peut être écarté si la preuve d’une modification matérielle des facteurs locaux de commercialité ayant entraîné par elle-même une variation de plus de 10 % de la valeur locative est apportée.

L’article L. 145-39 établit la possibilité de demander une révision du loyer en dehors de cette échéance pour les baux comportant une échelle mobile, dès lors que l’application de cette clause aboutit à une augmentation ou une diminution du loyer de plus d’un quart par rapport au montant fixé par voie contractuelle ou judiciaire.

L’article L. 145-40 impose enfin aux bailleurs de verser aux locataires des intérêts au titre des loyers payés d’avance, sous quelque forme que ce soit et même à titre de garantie, pour les sommes excédant celles qui correspondent au prix du loyer de plus de deux termes. Le calcul des intérêts découle de l’application du taux pratiqué par la Banque de France pour les avances sur titre.

Un paiement trimestriel largement développé et susceptible de peser sur l’équilibre financier des commerçants et des artisans

Suivant l’état des lieux dressé par les représentants des foncières commerciales et des organisations représentatives du commerce au cours de leur audition par vos rapporteurs, le paiement des loyers commerciaux à échéance trimestriel tend à constituer une norme.

La pratique tient pour beaucoup à des usages ancrés dans des secteurs d’activité s’efforçant de réduire les charges administratives et, potentiellement dans de nombreux cas, au déséquilibre des rapports contractuels entre bailleurs et locataires. Ainsi que le rappelle l’étude d’impact annexée au projet de loi ([553]), la crise provoquée par l’épidémie de la Covid-19 apparaît comme la seule période de l’histoire récente où la mensualisation des loyers ait été consentie, à titre provisoire, devant les difficultés occasionnées par les fermetures administratives et les restrictions de circulation.

L’usage conduit ainsi les commerçants à s’acquitter de trois mois de loyers en une seule fois, à la prise du bail, puis au début de chaque trimestre. Les analyses convergentes montrent qu’une telle dépense peut mobiliser une part significative des ressources et de la valeur dégagée par les fonds de commerce. D’après l’estimation de l’étude d’impact, le loyer commercial représenterait en moyenne 15 % du chiffre d’affaires annuel, pourcentage susceptible de varier assez sensiblement en fonction des secteurs d’activité, ainsi que des caractéristiques et de la situation des commerces ([554]).

Or, l’importance des sommes décaissées peut constituer une source de fragilité pour des commerces dont les trésoreries sensibles à la saisonnalité de leur activité (par exemple, dans le secteur des jouets et de l’habillement) ou qui se trouvent particulièrement affectés par une reprise inégale depuis la crise sanitaire. Selon l’analyse du Gouvernement, cette difficulté peut être accrue par l’exigence d’un dépôt de garantie ou d’un cautionnement.

un dépôt de garantie dont le montant et la restitution dÉpendent des rapports Établis entre les parties au bail

Le dépôt d’une garantie : une pratique usuelle dans l’exécution des baux commerciaux

● La garantie exigée des preneurs de baux commerciaux se définit comme une somme versée aux bailleurs à la prise du bail à titre de gage destiné à la bonne exécution du contrat. En pratique, elle vise à couvrir d’éventuels loyers impayés ou le défaut de remise en état des locaux à l’expiration du bail.

● Le dépôt d’une garantie à la prise d’un bail commercial relève de l’usage dans le secteur du commerce. Son montant est librement déterminé par les parties. Son versement ne constitue pas une condition de la prise à bail au plan légal.

En effet, la loi n’encadre pas à proprement parler le dépôt de garantie, ni n’établit de principes prescriptifs pour la détermination de son montant ou des modalités de son versement et de sa restitution. La section 6 du chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce ne comporte pas de dispositions ayant pour objet de régir la pratique en dehors de l’article L. 145-40 qui traite des loyers versés par avance. En l’occurrence, il prévoit que les sommes excédant celles qui correspondent à plus de deux termes du loyer produisent des intérêts au profit du locataire.

Une contrainte pour la trésorerie des commerces

● Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact annexée au projet de loi ([555]) et des éléments recueillis par votre rapporteur, le montant de la garantie demandée aux preneurs à bail équivaudrait à trois mois de loyers en moyenne. Cette pratique assez répandue résulte de la prise en compte de la capitalisation d’intérêts sur les loyers versés en avance prévue par l’article L. 145-40 du code de commerce.

Néanmoins, il apparaît que des bailleurs exigent des dépôts de garantie supérieurs, qui ne sont pas nécessairement justifiés par des considérations relatives à l’exécution du contrat ou à la situation des locaux pris à bail. D’après les estimations dont fait état l’étude d’impact sur le fondement des consultations menées auprès des fédérations professionnelles ([556]), les locataires pourraient être ainsi contraints de décaisser, avant même le début d’exploitation de leur fonds de commerce, des sommes représentant de l’ordre de six à neuf mois de loyer.

● Suivant des observations convergentes recueillies au cours des travaux parlementaires, il s’agit là d’un facteur de tension pour les trésoreries des commerces et de fragilisation, compte tenu de l’importance des décaissements que nécessite le dépôt de garantie.

En l’état du droit, il n’existe aucune norme légale ou conventionnelle susceptible d’imposer la restitution de la garantie dans des délais déterminés. En outre, son remboursement ne constitue pas une obligation attachée à l’immeuble en cas de vente ou de mutation à titre gratuit : en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour de cassation ([557]), la garantie constitue une dette personnelle dont le remboursement incombe au propriétaire initial. Il peut en résulter des difficultés pratiques pour en assurer le recouvrement dans des délais raisonnables, selon la diligence du bailleur ou la durée nécessaire au dénouement d’une instance judiciaire.

Le dispositif proposÉ

Le présent article 24 complète les dispositions du code de commerce afin de consacrer le droit des preneurs à obtenir la mensualisation du paiement de leur loyer et afin de limiter le montant du dépôt de garantie pouvant être perçue par le bailleur d’un local commercial. Il résulte du III du présent article que ces mesures s’appliquent à la France métropolitaine, aux collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution, ainsi qu’à Wallis et Futuna, à raison d’une mention expresse de cette collectivité ([558]).

L’INSTAURATION D’UN DROIT À LA MENSUALISATION DES LOYERS COMMERCIAUX EN FAVEUR DU PRENEUR À BAIL

● Le présent article consacre le droit des preneurs d’un bail à obtenir du bailleur la possibilité de s’acquitter des loyers dus à échéance mensuelle. À cet effet, le 2° du I insère un nouvel article L. 142-32-1 au début de la section 6 du chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce consacrée aux loyers commerciaux.

● La mensualisation du versement des loyers dus en exécution d’un bail commercial constitue une disposition d’ordre public : aux termes de ce nouvel article L. 145-32-1, le bailleur doit y faire droit dès lors que le locataire en exprime la demande. Cette condition revêt un caractère essentiellement procédural. L’article précise que la mensualisation prend effet à compter de la prochaine échéance du loyer prévue par le bail. D’après les éléments recueillis par votre rapporteur auprès des représentants des foncières commerciales, elle offre une souplesse de nature à répondre aux besoins de certains bailleurs et locataires pour lesquels le paiement des loyers à échéance trimestrielle conviendrait davantage, selon les arrangements conclus et les charges de gestion.

En outre, le 1° du I du présent article complète l’article L. 145-15 du code de commerce de sorte que soient réputés non écrits les clauses, stipulations et arrangements qui auraient pour effet de faire échec à l’exercice de ce droit ([559]).

● Le principe consacré au nouvel article L. 145-32-1 du code de commerce s’applique aux locaux à usage commerciaux et aux locaux à usage artisanal. Afin de les caractériser, le texte reprend les critères fondés sur la nature de l’activité énoncés au 2° du III de l’article 231 quater du code de commerce (« local destiné à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros, ou de prestations de service à caractère commercial ou artisanal, en fait la demande ») ([560]). Cette définition semble plus restrictive que celle de l’article L. 140-2 du code de commerce, même si les termes employés pour établir la consistance des locaux peuvent donner lieu à interprétation.

LA LIMITATION DU DÉPÔT DE GARANTIE VERSÉ AUX BAILLEURS ET L’ENCADREMENT DES MODALITÉS DE SA RESTITUTION

● Le présent article vise à tempérer la liberté contractuelle qui prévaut s’agissant de la fixation du montant et de la restitution de la garantie versée aux bailleurs par l’établissement de nouvelles obligations légales. À cet effet, le 3° de son I complète les dispositions de l’article L. 145-40 du code de commerce qui régit les loyers payés d’avance.

● D’une part, le texte pose le principe d’un plafonnement du montant de la garantie acquittée par les preneurs de baux commerciaux au montant des loyers dus pour un trimestre. La disposition s’applique aux locaux à usage commercial et artisanal répondant à la définition de l’article L. 145-32-1 inséré dans le code de commerce par le projet de loi. Elle établit une limitation de même forme que celle en vigueur pour les baux d’habitation, pour les logements non meublés([561]) et meublés ([562]) .

Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact annexée au projet de loi ([563]), le montant retenu par le présent article correspond à la pratique la plus répandue selon les fédérations représentatives du commerce et les sociétés foncières commerciales. Il paraît cependant de nature à prévenir des excès pouvant conduire au versement de sommes représentant de six à neuf mois de loyers dès la prise de bail.

● D’autre part, le 3° du I dispose qu’en cas de mutation à titre gratuit ou onéreux des locaux pris à bail, l’obligation de restituer la garantie incombe au nouveau bailleur.

Sur le plan du droit, un tel transfert marque une rupture avec les solutions dégagées par la Cour de cassation. Aux termes d’une jurisprudence constante ([564]), la Cour considère en effet que la restitution du dépôt de garantie versé lors de la conclusion du bail constitue une dette personnelle du propriétaire initial du local vendu et ne se transmet pas à son ayant cause particulier. Le principe consacré par le présent article revient à attacher la dette que constitue le dépôt de garantie à la propriété des locaux à usage commercial et artisanal.

des obligations applicables dans des délais relativement brefs afin d’assurer l’efficacité de la loi

● Le II (1° et 2°) du présent article prévoit une entrée en vigueur des dispositions relatives à la mensualisation des loyers commerciaux et au plafonnement des dépôts de garantie dès la publication de la loi. En conséquence, le nouvel article L. 145-32-1 et les dispositions introduites à l’article L. 145-40 du code de commerce s’appliqueront à des contrats déjà en cours.

En soi, une telle mesure ne paraît pas susceptible de contrevenir aux principes à valeur constitutionnelle protégeant la liberté contractuelle et le droit au maintien des conventions légalement conclues. Suivant une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge en effet qu’« il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle, qui découlent de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ». Ce considérant de principe vaut pour les dispositions relatives à l’évolution des loyers ([565]).

● En revanche, le 3° du II organise une entrée en vigueur différée en ce qui concerne le transfert au nouveau bailleur de l’obligation d’assurer la restitution du dépôt de garantie : la mesure ne s’appliquera qu’aux mutations intervenant à l’expiration d’un délai de trois mois après la date d’entrée en vigueur de la loi. Cette précision présente l’avantage de ne pas interférer avec des transferts de propriété et semble répondre à une exigence de sécurité juridique et de préservation des conventions légalement conclues.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

En Commission spéciale comme en séance publique, le Sénat a conforté le dispositif de l’article 24 du projet de loi par l’adoption d’amendements ayant pour objet de préciser son champ d’application et d’étoffer la portée des obligations instaurées en faveur des preneurs de baux commerciaux.

une PRÉCISION des dispositions relatives à la mensualisation du paiement des loyers commerciaux

Les modifications apportées par la Commission spéciale

● À l’initiative du rapporteur Yves Bleunven, la Commission spéciale a, d’une part, précisé les termes du dispositif du I du présent article 24 dans un souci de bonne légistique.

En premier lieu, ces précisions consistent à créer dans le code de commerce un l’article L. 145-33-A, en remplacement de l’article L.145-32-1 dont il reprend le dispositif. Cette modification paraît motivée par un souci de cohérence avec la numérotation des dispositions composant la section 6 du chapitre V du titre IV du livre Ier puisque celui-ci commence par l’article L. 145-33.

En second lieu, par l’adoption de l’amendement COM-356, la Commission spéciale a précisé la définition des locaux à usage commercial entrant le champ d’application du présent article, par une référence expresse au 2° de III de l’article 231 ter du code général des impôts ([566]). Cette mention présente l’avantage de la concision et de la sécurité juridique, dans la mesure où elle permet de régler la situation des réserves attenantes et des dépendances des locaux à usage commercial ou artisanal. En outre, la référence à cette disposition conduit à distinguer les locaux commerciaux des locaux à usage de bureaux et des locaux de stockage ou des surfaces de stationnement.

● D’autre part et plus fondamentalement, la Commission spéciale a réservé le droit d’obtenir la mensualisation des loyers aux locataires non débiteurs d’arriérés de paiement à l’égard du bailleur. Aux termes des modifications introduites par l’amendement COM-357 du rapporteur Yves Bleunven, une telle situation est caractérisée par l’existence d’un « défaut de paiement au titre d’un ou plusieurs termes échus ou en cours ». D’après l’exposé des motifs de l’amendement, elle donnerait le droit au bailleur de refuser la demande de mensualisation.

Les dispositions complémentaires votées en séance publique

Le Sénat a adopté le présent article moyennant des précisions ou ajouts destinés à sécuriser le dispositif issu des travaux de la Commission spéciale et à accroître les effets de la mensualisation des loyers.

●En premier lieu, par le vote en faveur de l’amendement n° 508 du Gouvernement (avec l’avis favorable de la commission), le Sénat a précisé que l’absence d’arriérés de loyers était caractérisée par l’inexistence d’une action du bailleur en paiement d’arriéré de loyers à l’encontre du locataire.

Cette reformulation vise à sécuriser la condition mise par la Commission spéciale au bénéfice du droit à mensualisation, « en tenant compte de la diversité des modalités de paiement fixées par les parties, dans leur bail ». De surcroît, elle tend à élargir l’exercice du droit à mensualisation en comparaison du principe figurant dans l’accord de place conclu le 3 juin 2024, sous l’égide du Conseil national du commerce, entre les soixante fédérations du commerce de détail et de l’artisanat et les fédérations de bailleurs. Suivant les éléments fournis à votre rapporteur par les représentants des foncières commerciales, le protocole prévoit que « la mensualisation est acquise de manière irrévocable dès lors que le locataire est à jour, à la date de sa demande, du paiement du loyer et des charges, à l’exception de celles ayant déjà fait l’objet d’une contestation préalable ».

● En second lieu, le Sénat a écarté l’application des dispositions relatives à la mensualisation du paiement des loyers commerciaux pour les « locaux construits en vue d’une seule utilisation ».

Cette exclusion du champ du nouvel article L. 145-33-A du code de commerce résulte de l’adoption de deux amendements identiques ayant recueilli un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement : l’amendement n° 148 rect., déposé par Mme Nathalie Delattre et plusieurs de ses collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social (RDSE) ; l’amendement n° 208 rect. déposé par M. Jean-Baptiste Blanc et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains. D’après leurs exposés des motifs, la disposition concernerait les locaux tels que les résidences-services, les cinémas, les théâtres, les cliniques et les hôtels, lesquels ne feraient pas partie des locaux à usage commercial ou artisanal entrant dans les prévisions du projet de loi.

Suivant l’analyse défendue par le Gouvernement en séance publique, une telle mesure entraînerait une rupture d’égalité devant la loi, le paiement mensuel devant bénéficier à tout preneur d’un bail commercial, indépendamment de la nature de l’aménagement dont le local a fait l’objet. Par ailleurs, elle contreviendrait à l’accord de place conclu le 3 juin 2024 sous l’égide du Conseil national du commerce.

● En dernier lieu, le Sénat a complété le I du présent article afin de garantir le caractère licite d’une clause encadrant la variation de l’indice des loyers commerciaux (ILC) pour la révision du loyer à la hausse comme à la baisse. Inséré en conséquence de l’adoption de l’amendement n° 496 du Gouvernement (sous-amendé par le rapporteur Yves Bleunven) ([567]), le 2° bis vise à limiter l’impact d’évolutions erratiques ou trop brutales de l’ILC qui affecteraient le montant des loyers versés et perçus pendant l’exécution du bail.

À cet effet, l’article 24 du projet de loi crée, au sein de la section 6 du chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce, un article L. 145-38-1 qui permet expressément de déroger aux limitations à l’indexation des loyers qui découlent de l’interprétation du second alinéa de l’article L. 112-1 du code monétaire et financier. Suivant la jurisprudence de la Cour de cassation, cette disposition d’ordre public conduit en effet à tenir pour nulle toute clause d’indexation qui exclut la réciprocité de la variation et stipule que le loyer ne peut être révisé qu’à la hausse ([568]). En pratique, la disposition introduite par le Gouvernement permet aux preneurs et aux bailleurs de répercuter partiellement l’évolution de l’ILC dans le calcul de la révision des loyers.

Ce faisant, elle transcrit au plan législatif le concept de « tunnel de variation de l’indexation annuelle du loyer » dont l’accord de place du 3 juin 2023 prévoit la mise en place (« sous réserve que la valeur absolue du plancher et du plafond soit identique »). Elle complète les dispositions des articles L. 145-38 et L. 145-39 qui, cela dit, ne font pas obstacle à ce que les bailleurs et preneurs conviennent d’encadrer la révision des loyers afin d’éviter de trop fortes variations.

la limitation du depôt de garantie versÉ aux bailleurs et lE RESSERREMENT DES DELAIS dE restitution

Les modifications apportées par la Commission spéciale

● En premier lieu, la Commission spéciale a exclu la capitalisation d’intérêts, au profit du preneur à bail, sur les sommes versées au titre de la garantie. À cet effet, elle a adopté l’amendement COM-358 du rapporteur Yves Bleunven qui complète la disposition plafonnant le montant du dépôt à trois mois de loyers. Cette précision tire les conséquences du droit à la mensualisation dès lors que la garantie s’assimile à des loyers versés en avance qui, en vertu de l’article L. 145-40 du code de commerce, impliqueraient le versement d’intérêts au titre du preneur à bail.

● En second lieu, la Commission spéciale a consacré l’obligation pour les bailleurs de procéder à la restitution de la garantie aux locataires dans un délai raisonnable ne pouvant excéder trois mois à compter de la remise des clés. Issu de l’amendement COM-359 du rapporteur Yves Bleunven et ajoutée à l’article L. 145-40 du code de commerce, la disposition vise à protéger la trésorerie des commerçants et artisans.

Elle n’impose pas de formalisme particulier dans la mesure où elle précise que la condition relative à la remise des clés peut être considérée comme accomplie soit par une remise en main propre, soit par lettre recommandée avec avis de réception. En outre, elle subordonne la restitution de l’intégralité du montant de la garantie à l’absence d’arriérés de paiement, en prévoyant la possibilité d’une « déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur, sous réserve qu’elles soient dûment justifiées ». Dans son principe et sa formulation, cette restriction se révèle analogue aux dispositions applicables aux garanties versées en exécution d’un bail d’habitation ([569]).

Les compléments au dispositif apportés en séance publique

En dehors de corrections rédactionnelles portant sur le libellé de l’entrée en vigueur de la loi ([570]), le Sénat a étendu l’application des délais impartis pour la restitution de la garantie aux baux en cours d’exécution à la date de promulgation du texte.

La précision ainsi apportée aux dispositions introduites au dernier alinéa du 3° du II du présent article résulte de l’adoption de l’amendement n° 613 défendu par le rapporteur Yves Bleunven, malgré l’avis défavorable du Gouvernement. Ainsi qu’il ressort des délibérations du Sénat ([571]), cette modification manifeste la volonté de ne pas suspendre la pleine application de la loi au renouvellement progressif des baux en cours, celui-ci pouvant s’étaler sur près de neuf ans selon l’observation du rapporteur. Pour sa part, le Gouvernement estime qu’« appliquer cette règle à des parties qui se sont entendues au préalable sur un délai de restitution plus long risque de créer de la confusion » et qu’il importe de sécuriser le dispositif.

En droit, l’intégration des baux en cours au champ d’application du présent article 24 peut être considérée comme une mesure de nature à modifier l’équilibre de conventions légalement conclues. Sans se prononcer sur le son caractère rétroactif, les représentants des foncières auditionnées par votre rapporteur estiment que par leur brièveté, de tels délais pourraient compliquer l’établissement des charges devant être déduites du montant de la garantie restituée.

Les modifications apportées par la commission spÉciale

La Commission spéciale a adopté l’article 24 du projet de loi, en ajustant les conditions d’application de la mensualisation des loyers commerciaux et en précisant les modalités de restitution des garanties versées aux bailleurs et d’exécution du contrat de location.

A. sur la recevabilitÉ des demandes de mensualisation des loyers commerciaux

● Au 2° du I de l’article 24 (alinéa 4), la Commission spéciale a précisé la condition relative à la régularité du paiement des loyers et des charges à laquelle est subordonné l’accueil d’une demande de mensualisation des loyers des preneurs de baux commerciaux aux termes de l’article L. 145-32-1 inséré dans le code de commerce.

En conséquence de l’adoption – contre l’avis du Gouvernement – de l’amendement CS459 du rapporteur Stéphane Travert, le texte issu des travaux de la commission substitue à l’exigence d’une action des bailleurs en justice la seule existence d’un arriéré dans les sommes dues par les locataires. L’alinéa 4 ainsi modifié vise expressément les sommes dues au titre du loyer et des charges et qui n’ont pas l’objet d’une contestation préalable à la demande. Cette précision couvre les situations dans lesquelles il existe un contentieux antérieur ayant ou non donné lieu à une action en justice afin d’objectiver la condition fixée par le présent article 24.

D’après l’analyse du rapporteur, cette rédaction apparaît plus respectueuse des termes convenus entre représentants des bailleurs et locataires de surfaces commerciales dans le cadre du protocole d’accord signé le 31 mai 2024 sous l’égide du Conseil national du Commerce et qui organise la généralisation de la mensualisation du paiement des loyers commerciaux. En l’occurrence, l’accord stipule : […] La mensualisation est acquise de manière irrévocable dès lors que le locataire est à jour, à la date de sa demande, du paiement du loyer et des charges, à l’exception de celles ayant déjà fait l’objet d’une contestation préalable. »

En outre, la mention d’une « action du bailleur en paiement d’un arriéré de loyer » introduite par le Sénat ne permet pas de caractériser de manière satisfaisante la condition relative à l’absence d’un défaut de paiement et d’appréhender la diversité des situations entre bailleurs et locataires. Dès lors, l’application de la mensualisation des loyers commerciaux pourrait devenir tributaire des diligences accomplies par les bailleurs, ce qui comporte le risque d’inégalités devant la loi et d’une précarité de la norme qui ne contribue pas à responsabiliser les acteurs.

● En outre, le texte de la Commission spéciale n’écarte plus les locaux construits pour une seule utilisation (ou monovalents) du champ d’application de la mensualisation des loyers commerciaux. Cette modification résulte de la suppression de l’alinéa 5 de l'article 24, en conséquence de l’adoption – avec l’avis favorable du rapporteur – des amendements CS1422 du Gouvernement, CS2 de M. Hervé de Lepinau et CS1037 de M. Sébastien Huyghe.

Des travaux du rapporteur, il ressort en effet que la disposition introduite par le Sénat soulève deux difficultés. En premier lieu, elle ne correspond pas aux termes de l’accord de place conclu le 31 mai 2024 en ce qui concerne la mensualisation du paiement des loyers commerciaux : l'exclusion de ce type de locaux ne figure pas dans les stipulations du protocole signé par les professionnels sous l'égide du Conseil national du commerce.

En second lieu, la restriction ne va pas de soi au regard du principe constitutionnel d'égalité devant la loi : en suspendant l'application de la mensualisation des loyers aux caractéristiques des locaux commerciaux, elle contribue à créer une différence de traitement qui ne paraît pas nécessairement justifiée au regard de la situation des locataires.

b. sur les modalitÉs de restitution des garanties versÉes aux bailleurs et la fin des contrats de location

● Au 3° du I de l’article 24 du projet de loi, la Commission spéciale a entendu étendre l’application des règles de restitution des garanties versées aux bailleurs commerciaux à l’ensemble des autres sommes et engagements qui peuvent être exigés des locataires préalablement à la prise d’un bail. À cet effet, par l’adoption contre l’avis du Gouvernement d’un amendement CS569 déposé par M. Thomas Cazenave et cosigné par le rapporteur, elle a procédé à une réécriture partielle de l’alinéa 9 de l’article destinée à compléter l’article L. 145-40 du code de commerce.

La disposition institue l’obligation pour les bailleurs de reverser les sommes correspondant à des garanties de toute nature qui dépassent le plafond fixé par la loi dans un délai de six mois ou de « renoncer aux garanties couvrant un montant excédentaire ». En conséquence, le texte issu des travaux de la Commission spéciale fixe deux échéances dans la restitution de l’ensemble des garanties reçues par les bailleurs commerciaux. Cet échelonnement ne remet pas en cause la possibilité d’une déduction des sommes dues aux bailleurs et, le cas échéant, d’actions contentieuses en cas de litiges sur d’éventuels arriérés de loyers ou de charges.

En outre, le I bis inséré par la Commission spéciale prévoit l’application de cette obligation aux baux en cours d’exécution et aux baux conclus et renouvelés à la date de promulgation de la présente loi.

● Le 4° du I de l’article 24 du projet de loi vise à prévenir les difficultés que pourrait occasionner le placement en liquidation judiciaire d’une entreprise sur l’exécution du contrat de bail portant sur les locaux que cette dernière occupe. La création de la disposition résulte de l’adoption de l’amendement CS856 de Mme Marie Lebec, malgré une demande de retrait du rapporteur et l’avis défavorable du Gouvernement.

Complétant l’article L. 641-4 du code de commerce relatif aux opérations de liquidation judiciaire, le texte fait obligation au liquidateur de restituer les locaux vides de toute occupation, de tout mobilier ou de toute marchandise dans un délai de deux mois suivant le prononcé du jugement d'ouverture de la liquidation judiciaire.

Le texte issu des travaux de la Commission spéciale ne précise pas la manière dont l’échéance fixée pour la libération des locaux s’intègre dans la conduite des opérations qu'il incombe aux liquidateurs de mener. Il ne règle pas non plus les cas où le tribunal déciderait le maintien provisoire de l’activité (sur le fondement du cinquième alinéa de l'article L. 641-4 du code de commerce) et ne traite pas de l’hypothèse d’un recours contre le jugement ouvrant la procédure de liquidation judiciaire.

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Article 24 bis (supprimé) (art. L. 145-41 du code de commerce) Encadrement de la possibilité d’octroi de délais de paiement et de la suspension de la clause résolutoire d’un bail commercial

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 bis du projet de loi vise à établir des conditions plus strictes pour la suspension de la clause résolutoire d’un bail commercial et l’octroi de délai de paiement au bénéfice du preneur sur décision de justice. À cet effet, le texte complète les dispositions de l’article L. 145-41 du code de commerce qui régit les clauses de résiliation de plein droit de ce type de contrat afin de consacrer deux exigences nouvelles parmi les éléments d’appréciation sur lesquels les juges peuvent fonder leurs décisions : d’une part, la capacité du preneur à régler sa dette locative ; d’autre part, la reprise du versement intégral du loyer courant avant la date de la première audience.

➢ Modifications apportées par le Sénat

L’article 24 A a été ajouté par les sénateurs en séance publique.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

L’article 24 bis a été supprimé par la Commission spéciale, contre l’avis du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement.

L’État du droit

des clauses rÉsolutoires de plein droit des baux commerciaux pouvant être suspendues par voie judiciaire

● La clause résolutoire de plein droit régie par l’article L. 145-41 du code de commerce se définit comme une stipulation du bail commercial permettant sa rupture anticipée et automatique en cas de manquement du preneur à ses obligations légales et contractuelles. Elle sanctionne non seulement le défaut de paiement des loyers mais également le non-respect de l’ensemble des stipulations expresses du bail, y compris celles portant sur des obligations de faire, ainsi qu’une éventuelle infraction. La résiliation d’un bail commercial ne produit d’effets que pour l’avenir en mettant fin à l’exécution du contrat.

Sa mise en œuvre suppose néanmoins une mise en demeure de la part du bailleur. En vertu de l’article L. 145-41 du code de commerce, la clause résolutoire de plein droit ne s’applique qu’un mois après un commandement demeuré infructueux. À peine de nullité, le commandement doit mentionner ce délai.

● Le second alinéa de l’article L. 145-41 du code de commerce habilite le juge judiciaire à suspendre la réalisation et les effets d’une clause résolutoire de plein droit d’un bail commercial et à accorder des délais de paiement, sous réserve de l’absence d’une décision de justice ayant acquis l’autorité de la chose jugée qui constate ou prononce la résiliation.

Sur un plan procédural, l’article exige une saisine de la juridiction dans les formes et conditions fixées par l’article 1343-5 du code civil. Ainsi que l’admet la jurisprudence de la Cour de cassation ([572]), le preneur d’un bail commercial peut demander des délais de paiement et la suspension des effets de la clause résolutoire, même après l’expiration du délai d’un mois à compter du commandement, tant que la résiliation n’est pas constatée par une décision passée en force de chose jugée. En revanche, la simple opposition à un commandement de payer ne saurait conduire à écarter l’application de la clause résolutoire ([573]).

Il résulte également du second alinéa de l’article L. 145-41 du code de commerce que la clause résolutoire d’un bail commercial ne s’applique pas « si le locataire se libère dans les conditions fixées par le juge ». À défaut, la résiliation est de droit. Ainsi, la Cour de cassation a jugé que lorsqu’une ordonnance de référé passée en force de chose jugée a accordé au titulaire d’un bail à usage commercial des délais pour régler un arriéré de loyers et le loyer courant en suspendant la réalisation de la clause résolutoire, le non-respect de ces délais rend la clause définitivement acquise sans que la mauvaise foi du bailleur à s’en prévaloir puisse y faire obstacle ([574]).

des dÉlais de paiement relevant dans une large mesure de l’appréciation souveraine des juges

● Le preneur d’un bail commercial peut obtenir l’octroi de délais de paiement à la condition que la clause résolutoire de plein droit qui le lie au bailleur fasse l’objet d’une suspension par le juge, dans le cadre de la procédure régie par l’article L. 145-41 du code de commerce. Suivant la jurisprudence de la Cour de cassation ([575]), il appartient au juge d’apprécier souverainement l’opportunité d’accueillir la demande du locataire.

● Les pouvoirs de juge judiciaire en matière de report ou d’échelonnement des sommes dues par le preneur d’un bail commercial procèdent des principes généraux énoncés par l’article L. 1343-5 du code civil et relèvent du droit général des obligations.

Cette disposition lui accorde ainsi la faculté :

– de reporter ou échelonner le paiement des sommes dues, dans la limite de deux années ;

– d’ordonner que les sommes correspondant aux échéances reportées porteront intérêt à un taux réduit au moins égal au taux légal ou que les paiements s’imputeront d’abord au capital : cette mesure exige une décision spéciale et motivée ;

– de subordonner les mesures prises à l’accomplissement par le débiteur d’actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette.

Si la jurisprudence de la Cour de cassation reconnaît au juge un pouvoir discrétionnaire dans son application ([576]), l’article L. 1343-5 du code civil tend à consacrer deux éléments d’appréciation pouvant entrer dans la décision d’un report ou d’un échelonnement de paiement : d’une part, la situation du débiteur ; d’autre part, la considération des besoins du créancier.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

L’article 24 bis du projet de loi trouve son origine dans l’adoption en séance publique par le Sénat, de l’amendement n° 497 du Gouvernement, avec avis favorable de la commission. Ainsi qu’il ressort du compte rendu des débats ([577]), le dispositif poursuit deux objectifs : d’une part, responsabiliser les preneurs de baux commerciaux en situation d’impayés ; d’autre part, favoriser une meilleure appréciation des demandes relatives à la suspension de la clause résolutoire de plein droit et à l’octroi de délai de paiement, au regard des conséquences dommageables que ces décisions pourraient avoir sur la situation des bailleurs.

Ainsi, le présent article 24 bis se veut une réponse à une demande exprimée par de nombreux professionnels et reprend l’une des stipulations de l’accord de place conclu le 3 juin 2024, sous l’égide du Conseil national du commerce, entre fédérations du commerce de détail et de l’artisanat et fédérations de bailleurs.

la formalisation de conditions objectives à l’acceptation d’une suspension de la clause rÉsolutoire d’un bail commercial et À l’octroi de délais de paiement

● Le présent article tend à préciser les éléments d’appréciation sur lesquels les juges peuvent fonder les décisions relatives à la suspension de la clause résolutoire de plein droit et l’octroi de paiement en faveur des preneurs de baux commerciaux. À cet effet, le texte complète les dispositions de l’article L. 145-41 du code de commerce en consacrant deux conditions nouvelles à l’accueil de la demande des locataires :

– la capacité du preneur à régler la dette locative ;

– la reprise du versement intégral du loyer courant avant la date de la première audience.

Ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs de l’amendement à l’origine de la disposition, l’ajout de ces deux conditions apporte des critères destinés à objectiver la situation du locataire débiteur examinée par le juge. L’article 24 bis s’inspire du dispositif de l’article 9 de la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 (dite « loi anti-squat ») ([578]), qui énonce des éléments d’appréciation similaires pour l’octroi de délai de paiement en cas de dettes contractées dans l’exécution d’un bail d’habitation ([579]).

● Suivant la remarque des représentants de la direction des affaires civiles et du sceau, ces éléments correspondent peu ou prou à ceux que les juges prennent en considération dans le cadre de la procédure régie par l’article 1343-5 du code civil. Par comparaison aux dispositions applicables aux baux d’habitation, les compléments apportés à l’article L. 145-41 du code de commerce se révèlent moins prescriptifs : ils ne précisent pas les diligences pouvant être accomplies par le juge ou les éléments que celui-ci peut demander afin d’instruire la demande d’un locataire en vue de l’octroi de délais de paiement ([580]).

Sous réserve du respect des deux conditions introduites dans le code de commerce, l’article 24 bis ménage le pouvoir d’appréciation du juge quant à l’opportunité d’accueillir la demande d’un preneur de bail commercial tendant à suspendre l’application de la clause résolutoire de plein droit et à l’obtention de délai de paiement.

● L’article 24 bis étend l’application des modifications apportées à l’article L. 145-41 du code de commerce à Wallis et Futuna. Cette précision répond à l’exigence du principe de spécialité législative en vertu duquel les lois et règlements publiés n’entrent en vigueur dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution que sous réserve d’une mention expresse dans leur dispositif, ainsi que de la répartition des compétences avec l’État.

une mesure d’application immédiate

● Le présent article 24 bis prévoit une application des nouvelles conditions introduites à l’article L. 145-40 du code de commerce dès la promulgation de la loi. Le cinquième alinéa de l’article vise en effet « les demandes tendant à la suspension des effets de la clause résolutoire introduites à compter de l’entrée en vigueur […] » du texte.

Une telle mesure transitoire paraît de nature à assurer une mise en œuvre de la loi conforme aux exigences de sécurité juridique et de bonne administration de la justice. Le présent article ne présente ainsi pas de risque d’interférences dans des procédures judiciaires en cours ; il assure une certaine prévisibilité dans les rapports entre bailleurs et locataires en dissipant toute incertitude quant à la portée des clauses résolutoires des baux conclus antérieurement à la promulgation de la loi.

Les modifications apportées par lA COMMISSION SPÉCIALE

● L’article 24 bis a été supprimé par la Commission spéciale, en conséquence de l’adoption des amendements CS251 de Mme Anne Stambach-Terrenoir et CS1135 de Mme Lisa Belluco, contre l’avis du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement.

D’après les auteurs de ces deux amendements, la suppression de l’article se justifierait par les limites apportées à la compétence et au pouvoir d’appréciation du juge. Cette suppression serait de nature à soutenir les preneurs de baux commerciaux dans l’impossibilité de régler leurs loyers et de s’acquitter de leur dette à l’égard de leur bailleur.

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Article 25 (supprimé) (art. L.752-1-3 [nouveau], L. 752-2, L. 752-17, L. 752-21 du code de commerce) Adaptation du champ des projets soumis à l’autorisation d’exploitation commerciale et encadrement des recours relatifs aux décisions des commissions départementales

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 25 poursuit deux objectifs : d’une part, adapter le régime de l’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) afin de simplifier l’accomplissement des obligations applicables en cas de réorganisation interne des ensembles commerciaux ; d’autre part, définir plus strictement l’intérêt à agir à l’encontre d’un projet d’exploitation commerciale de sorte de prévenir des recours dilatoires.

À cet effet, le dispositif tend, en premier lieu, à faciliter le transfert de surfaces de vente au sein d’un ensemble commercial, en complétant les dispositions de l’article L. 752-2 du code de commerce qui exonèrent de la procédure d’AEC certains établissements et certaines opérations d’aménagement. En second lieu, il renforce les exigences de l’article L. 752-17 du code de commerce relatives aux motifs permettant le dépôt d’un recours auprès de la commission nationale d’aménagement commercial.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Commission spéciale du Sénat a adopté l’article 25, moyennant des modifications de nature légistique.

En séance publique, le Sénat a complété le dispositif en écartant l’exigence d’une autorisation d’exploitation commerciale pour le transfert de surface de vente intervenant dans le cadre de la réalisation d’un projet de transformation d’une zone économique. Cette mesure constitue l’objet d’un nouvel article L. 752-1-3 inséré dans le code de commerce. Par ailleurs, le texte adopté complète l’article L. 752-21 du code de commerce et fixe de manière assez large la teneur des motivations dont la commission nationale d’aménagement commercial doit assortir les décisions ou avis rendus en cas de rejet d’un projet d’exploitation présenté par un pétitionnaire.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 25, en conséquence de l’adoption de deux amendements, ayant reçu un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement.

L’État du droit

des ouvertures ou extensions de surface de vente commerciale soumises À autorisation administrative

Un régime d’autorisation applicable à de nombreux projets d’urbanisme commercial

Le régime de l’aménagement commercial soumet l’ouverture ou l’extension de surface de vente commerciale à l’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Le champ et les modalités d’application de cette procédure résultent des dispositions du chapitre II du titre V du livre VII du code de commerce.

● Aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce, exigent ainsi l’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) :

1° la création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant ;

2° l’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l’utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n’entrerait pas dans le cadre de l’article L. 310-2 ;

3° tout changement de secteur d’activité d’un commerce d’une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés, seuil ramené à 1 000 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ;

4° la création d’un ensemble commercial ([581]) d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, tel que défini à l’article L. 752-3 du code de commerce ;

5° l’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

6° la réouverture au public, sur le même emplacement, d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 2 500 mètres carrés dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant trois ans : l’article L. 752-1 précise que le délai ne court, en cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux.

Par ailleurs, l’article L. 752-23 impose au bénéficiaire d’une AEC de produire un certificat, établi à ses frais par un organisme habilité et attestant du respect de l’autorisation qui lui a été délivrée, un mois avant la date d’ouverture au public du projet. À défaut de délivrance du certificat dans le délai prescrit, l’exploitation des surfaces concernées est réputée illicite.

● Toutefois plusieurs dispositions de la section I du chapitre II du titre V du livre VII du code de commerce écartent l’application de la procédure d’AEC pour certains établissements ou surface de vente. Dans l’ensemble, ces dérogations légales reposent sur deux critères : soit la nature et l’objet de l’activité ; soit des circonstances particulières tenant à la localisation des commerces dans un périmètre géographique régi par un droit spécifique ou à la mise en œuvre d’une opération d’aménagement.

L’article L. 752-2 du code de commerce exempte ainsi d’AEC :

– les regroupements de surfaces de vente de magasins voisins, sans création de surfaces supplémentaires, n’excédant pas 2 500 mètres carrés, ou 1 000 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle est à prédominance alimentaire ;

– les pharmacies et les commerces de véhicules automobiles ou de motocycles ;

– les halles et marchés d’approvisionnement au détail, couverts ou non, établis sur les dépendances du domaine public et dont la création est décidée par le conseil municipal ;

– les magasins accessibles aux seuls voyageurs munis de billets et situés dans l’enceinte des aéroports ainsi que les parties du domaine public affectées aux gares ferroviaires et routières situées en centre-ville d’une surface maximum de 2 500 mètres carrés ;

– les opérations immobilières combinant un projet d’implantation commerciale et des logements situés dans un centre-ville compris dans l’un des secteurs d’intervention d’une opération de revitalisation du territoire (ORT) ([582]), dès lors que la surface de vente du commerce est inférieure au quart de la surface de plancher à destination d’habitation ;

– les regroupements de surfaces de vente de magasins situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme ([583]), qui comporte la transformation d’une zone d’activité économique ([584]), afin d’en favoriser la mixité fonctionnelle au profit d’implantations, notamment industrielles, lorsqu’ils remplissent les conditions cumulatives fixées par l’article ([585]).

Le code de commerce dispense également de la procédure d’autorisation :

– la création de drives, définis comme « un point permanent de retrait par la clientèle d’achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l’accès en automobile » : aux termes du dixième alinéa de l’article L. 752-1 du code de commerce, cette dérogation ne vaut que pour un magasin intégré à un magasin de détail ouvert au public à la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, et n’emportant pas la création d’une surface de plancher de plus de 20 mètres carrés ;

– les projets portant sur des commerces mentionnés aux 1° à 6° de l’article L. 752-1 du code, non susceptibles d’engendrer une artificialisation des sols ([586]) et dont l’implantation est prévue dans un secteur d’intervention d’une ORT comprenant un centre-ville identifié par la convention de ladite opération (article L. 752-1-1) : la loi ménage toutefois la possibilité d’une application de la procédure d’AEC aux commerces dépassant une surface de vente déterminée que la convention détermine et qui ne peut être inférieure à 5 000 mètres carrés ou à 2 500 mètres carrés pour les magasins prédominance alimentaire.

● L’ouverture ou l’extension de surface de vente méconnaissant l’obligation d’une autorisation préalable constitue une infraction qui peut conduire à des sanctions pénales et à la fermeture des magasins. En outre, la Cour de cassation a considéré que les juges peuvent ordonner la fermeture d’un magasin à grande surface sur le constat du trouble commercial que peut engendrer, pour des concurrents, l’exploitation d’un commerce au mépris des règles relatives au permis de construire et à l’urbanisme commercial ([587]).

Une réorganisation interne des ensembles commerciaux contrainte par l’encadrement assez strict les regroupements de surface de vente

● Comme précédemment indiqué, la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale applicable aux regroupements de surfaces de vente de magasins voisins ne s’applique que pour les commerces n’excédant pas 2 500 mètres carrés ou 1 000 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle est à prépondérance alimentaire.

En outre, il résulte des dispositions de l’article L. 752-2 du code de commerce que le bénéfice de l’AEC obtenue pour un magasin de détail d’une surface de vente de 2 500 mètres carrés dont les locaux ont cessé d’être exploités ne dure que trois ans. Au-delà de cette échéance, la réouverture d’une surface de vente nécessite, pour les pétitionnaires, l’engagement d’une nouvelle procédure administrative.

● Les éléments recueillis auprès des représentants des foncières commerciales et des fédérations représentatives du commerce donnent à penser que le champ d’application, les seuils et la durée des AEC peuvent soulever plusieurs difficultés.

La première difficulté tient aux délais nécessaires à la délivrance de l’autorisation. Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact annexée au projet de loi ([588]), ils peuvent être actuellement estimés à quatre mois (comprenant l’instruction de la demande du pétitionnaire, le rendu de la décision et l’avis de la commission départementale de l’aménagement commercial). Il peut être majoré par l’engagement de recours devant la commission nationale d’aménagement commercial et, le cas échéant, devant la cour administrative d’appel.

La seconde difficulté réside dans la relative brièveté de la validité de l’AEC et la discordance potentielle avec les délais nécessaires aux aménagements. En application de l’article R. 752-20 du code de commerce, cette durée de validité peut être :

– s’agissant des projets nécessitant un permis de construire : trois ans ([589]), avec prolongation possible de deux ans pour les projets qui portent sur la réalisation d’une surface de vente plus de 2 500 mètres carrés jusqu’à 6 000 mètres carrés et pour les points permanents de retrait qui n’ont pas été ouverts à la clientèle ;

– concernant les projets réalisables sans permis de construire : trois ans ([590]) pour les surfaces de vente qui n’ont pas été ouvertes au public et pour les points permanents de retrait qui n’ont pas été ouverts à la clientèle.

Or, en pratique, les AEC peuvent se périmer avant que les travaux nécessaires à l’ouverture ou à la réouverture d’une surface de vente ne s’achèvent. La perte des droits commerciaux peut ainsi poser problème dans le cas de la réouverture d’un magasin non exploité depuis plus de trois ans ou de l’aménagement d’une zone d’activité.

Une dernière difficulté porte sur le régime applicable aux évolutions des surfaces de vente et au déplacement de droits commerciaux au sein d’un ensemble commercial. Même si les solutions dégagées par le Conseil d’État semblent permettre de régler certaines situations ([591]), l’état du droit peut conduire à soumettre à AEC des opérations ayant pour objet de modifier l’agencement d’ensembles commerciaux par une division ou regroupement des espaces sans changement de la destination ou par une extension de la superficie des magasins au sein de l’ensemble commercial. Ce dernier cas donne lieu en particulier à des analyses divergentes, entre cours administratives d’appel, quant à la nécessité de considérer l’agrandissement d’une surface de vente comme constitutif d’une extension de l’ensemble commercial ([592]).

des projets autorisÉs par des commissions administratives ad hoc et exposÉs À des procédures contentieuses

Des AEC délivrées par les commissions nationales de l’aménagement commercial après une instruction fondée sur de nombreux critères

● En application de l’article L. 752-14 du code de commerce, la délivrance des autorisations d’exploitation commerciale (AEC) relève de la compétence des commissions départementales de l’aménagement commerciale (CDAC). Présidées par les préfets de département, ces instances sont formées d’élus du bloc communal, ainsi que de personnalités qualifiées.

● Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce, les CDAC se prononcent :

– au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par les demandeurs à l’appui de leur demande d’autorisation ;

– en considération d’éléments d’appréciation fixés par le texte et relatifs à l’impact et aux implications des projets en matière d’aménagement du territoire, de développement durable, de protection des consommateurs et, à titre accessoire, du point de vue de la contribution des projets en matière sociale.

L’article L. 752-6 du code de commerce interdit la délivrance d’une AEC pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme. Il admet toutefois des dérogations à ce principe au bénéfice des projets pour lesquels les pétitionnaires peuvent démontrer qu’ils s’insèrent en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d’urbanisation adéquat, qu’ils répondent aux besoins du territoire et qu’ils obéissent à quatre critères. Consacrés par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite « loi climat et résilience » ([593]), ces critères conduisent à examiner la nécessité des projets de construction.

En outre, l’article L. 752-6 du code de commerce exclut l’implantation de nouveaux centres commerciaux de plus de 10 000 mètres carrés ; il prévoit des dérogations devant être appréciées strictement en ce qui concerne les projets portent sur des surfaces comprises entre 3 000 et 10 000 mètres carrés.

Par ailleurs, le texte impose la compatibilité de l’autorisation commerciale avec les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement des plans locaux d’urbanisme intercommunaux.

L’article L. 752-22 du code de commerce précise que les commissions autorisent ou refusent les projets dans leur totalité.

● Par dérogation à cette procédure, l’article 97 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (dite « loi 3DS ») ([594]) habilite les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) participant à une opération de revitalisation de territoire (ORT) à instruire et à délivrer les autorisations d’exploitation commerciale, à titre expérimental, en lieu et place des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC), dès lors que les établissements disposent de la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme. Il retranche ainsi de la procédure applicable la saisine des CDAC et l’instruction des demandes par les services de l’État.

L’expérimentation est ouverte aux établissements désignés par arrêté du préfet du département ([595])et ayant conclu une opération de revitalisation du territoire. Cette dernière exigence ne s’applique pas aux communautés urbaines, aux métropoles, ainsi qu’aux métropoles d’Aix-Marseille-Provence, de Lyon et du Grand Paris.

La participation des EPCI à l’expérimentation suppose le respect d’obligations portant sur la teneur des documents d’urbanismes en vigueur sur leur territoire, ainsi que sur le suivi d’une procédure comprenant un arrêté préfectoral et la prise d’une délibération après avis des communes. ([596])

Des décisions et avis des CDAC pouvant faire l’objet de contestations de la part de nombreux acteurs

● Les décisions et les avis de la CDAC peuvent être contestés, en premier lieu, par une saisine de la commission nationale d’aménagement commerciale (CNAC). En vertu de l’article L. 752-17 du code de commerce, le recours constitue un préalable obligatoire au recours contentieux à peine d’irrecevabilité. Il peut être réalisé dans un délai d’un mois par :

– le demandeur ;

– le représentant de l’État dans le département ;

– tout membre de la commission départementale d’aménagement commercial ;

– tout professionnel dont l’activité est susceptible d’être affectée par le projet car exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet ;

– toute association représentant les professionnels concernés.

Aux termes de l’article L. 752-20, les décisions de la CNAC indiquent le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que les éventuelles abstentions. Elles doivent être motivées conformément aux articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l’administration. L’article L.211-5 de ce code impose en effet que les décisions de la CNAC soient écrites et comportent l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent leur fondement.

Sur le fondement de l’article L. 752-17 précité, les avis ([597]) et les décisions rendus par la CNAC se substituent à ceux de la commission départementale. En l’absence d’avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial est réputé confirmé.

● En cas de rejet d’un projet pour un motif de fond, l’article L. 752-21 subordonne la possibilité de déposer une nouvelle demande d’AEC sur un même terrain à la prise en compte des motivations de la décision ou de l’avis de la commission nationale par le pétitionnaire. Il autorise un dépôt directement auprès de la CNAC lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l’article L. 752-15, c’est-à-dire à la condition que le projet soumis à autorisation n’ait pas subi, du fait du pétitionnaire, des modifications substantielles au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6.

Suivant la jurisprudence du Conseil d’État, le respect de la condition posée par l’article L. 752-21 du même code suppose que le pétitionnaire justifie de l’apport à sa demande de modifications en rapport avec la motivation de l’avis antérieur de la CDAC. Il appartient à cette dernière de « vérifier que cette condition préalable est satisfaite et, seulement dans l’hypothèse où elle l’est, de procéder au contrôle qui lui incombe du respect des autres exigences découlant du code de commerce, y compris, s’agissant des exigences de fond, de celles dont il avait été antérieurement estimé qu’elles avaient été méconnues ou dont il n’avait pas été fait mention dans l’avis de la CNAC » ([598]).

● En application de l’article R. 311-3 du code de justice administrative, les litiges relatifs aux décisions prises par la CNAC en application de l’article L. 752-17 relèvent de la compétence des cours administratives d’appel en premier et en dernier ressort. En vertu des principes ordinaires du droit des juridictions administratives, les décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État.

Des recours comportant le risque de procédures dilatoires ?

● Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi ([599]), le taux d’acceptation des demandes d’AEC par les commissions départementales a oscillé entre 84 % et 88 % sur la période 2017-2022. La part des décisions des CDAC contestées devant la commission nationale peut être estimée à environ 30 %.

Les statistiques publiées par le Gouvernement ([600]) font par ailleurs état de 181 avis ou décisions rendus par la CNAC en 2023 sur les dossiers examinés par les CDAC (soit 40 % des projets instruits), dont 56 % favorables à l’autorisation d’exploitation commerciale. Ce taux se révèle stable par rapport aux résultats de l’exercice 2022 (54 %). Suivant les éléments communiqués dans le cadre de l’examen du présent projet de loi, la juridiction administrative a examiné au fond 49 avis et décisions rendues au titre des exercices précédents. Elle a prononcé l’annulation de 10 avis et en a confirmé 39 ([601]) .

● Ainsi que le souligne l’étude d’impact, les enseignes concurrentes à celles des pétitionnaires se trouvaient à l’origine de 87 % des saisines examinées par la CNAC en 2022 (soit 157 saisines sur un total de 180). Il s’agit d’une part stable par rapport à 2021 et du même ordre que celle observée en 2020 (86 %).

En soi, les données disponibles ne permettent pas de mesurer l’importance des procédures à visées dilatoires. Toutefois, la multiplication des saisines et recours comporte le risque d’alourdir l’application du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale, à proportion de l’allongement des délais d’instruction et la durée des instances précontentieuses et contentieuses.

L’instrumentalisation possible des procédures de saisine et de recours pose nécessairement la question des motifs pouvant justifier l’engagement d’une procédure. Suivant les analyses recueillies par votre rapporteur, un facteur de multiplication des contentieux réside sans doute dans la définition de l’intérêt à agir des professionnels par l’article L. 752-17 du code de commerce. De manière pratique, il semble difficile d’apprécier deux critères conditionnant l’accueil de la saisine : d’une part, la délimitation de la zone de chalandise pour chaque projet ; d’autre part, la potentialité d’un impact d’un projet sur les activités exercées par les professionnels.

Le dispositif proposé

Le présent article 25 tend, en premier lieu, à définir plus strictement l’intérêt à agir à l’encontre d’un projet d’exploitation commerciale de sorte de prévenir des recours dilatoires. En second lieu, il vise à simplifier l’accomplissement des obligations applicables en cas de réorganisation interne des ensembles commerciaux.

un renforcement des exigences relatives à l’intÉrÊt À agir des professionnels devant la cnac

● Le 1° du présent article a pour objet de définir plus strictement les motifs de recevabilité d’une saisine de la CNAC fondée sur l’impact d’un projet sur l’activité des professionnels se trouvant dans sa zone de chalandise. À cet effet, il complète le premier alinéa de l’article L. 752-17 du code de commerce en y ajoutant l’exigence que cette dernière soit affectée « de manière directe et significative ».

Dans son principe, une telle mention porte à objectiver les conséquences d’un projet d’exploitation commerciale sur les surfaces de vente installées : elle impose aux professionnels de fournir, à l’appui d’une procédure engagée contre la décision d’une commission départementale, des éléments susceptibles de caractériser un lien de causalité étroit et certain entre l’autorisation d’un projet commercial et l’évolution de l’activité des commerces implantés dans la zone de chalandise.

En l’absence de précision modifiant les procédures en vigueur, il appartiendra à la CNAC de procéder à un contrôle de recevabilité sur ce fondement dès la saisine. Suivant l’étude d’impact annexée au projet de loi ([602]), elle devrait conduire la commission nationale à déclarer irrecevable une saisine qui se bornerait à indiquer que l’activité est susceptible d’être affectée par le projet ou qui évoquerait des effets aléatoires et indirects.

● En outre, l’article 25 du projet de loi paraît de nature à conditionner plus strictement la reconnaissance d’un intérêt à agir avec l’implantation effective d’une activité dans la zone de chalandise du projet contesté devant la CNAC. Une telle clarification peut être jugée nécessaire dans la mesure où la liste des critères fournis par l’article R. 752-3 du code de commerce revêt un caractère non exhaustif ([603]) et peut amener les juridictions administratives à admettre la saisine de la CNAC par un professionnel établi en marge de la zone de chalandise ([604]).

DES DISPOSITIONS FACILITANT LE TRANSFERT DES SURFACES DE VENTE AU SEIN D’UN ENSEMBLE COMMERCIAL

Le 2° du présent article adapte les conditions d’application de la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale aux projets portant sur le regroupement de surfaces de vente de magasins et le déplacement des droits commerciaux relatifs à des surfaces de vente plus en activité depuis trois ans. À cet effet, il précise et complète les dispositions de l’article L. 752-2 du code de commerce qui exonèrent de la procédure d’AEC certains établissements et certaines opérations d’aménagement.

Un élargissement du champ de la dispense d’autorisation applicable au regroupement de surfaces de vente

En premier lieu, le dispositif du a du 2° élargit le champ des projets de regroupement de surfaces de vente pouvant prétendre à être dispensés d’autorisation d’exploitation commerciale. La mesure consiste à substituer à la mention de « magasins voisins » celle d’« ensembles commerciaux » au I de l’article L. 752-2 du code de commerce.

Dès lors que la définition de l’article L. 752-3 est adossée à la notion de site, l’emploi de ce concept permet en théorie d’appréhender la situation de surfaces de vente entre lesquelles il n’existe pas de mitoyenneté ou de proximité géographique immédiate. Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi ([605]), le présent article supprime le critère de voisinage dans le cas de regroupement de cellules ayant conservé des droits commerciaux.

Il ne modifie pas en revanche les deux critères qui conditionnent l’exemption d’AEC en l’état de la loi :

– la non-création de surfaces de vente supplémentaires par rapport à la surface de vente autorisée initialement ;

– une surface de vente limitée à 2 500 mètres carrés ou à 1 000 mètres carrés pour une activité à prédominance alimentaire.

Une adaptation de la procédure d’autorisation au déplacement de droits de commerciaux vers des surfaces de vente non exploitées

En second lieu, le présent article écarte l’exigence d’une autorisation préalable pour le déplacement, au sein d’un même ensemble commercial, de droits commerciaux portant sur des surfaces de vente en exploitation vers des surfaces de vente dont les activités ont cessé depuis plus de trois ans. À cet effet, le b du 2° du I ajoute un VI à l’article L. 752-2 du code qui formalise un nouveau motif d’exonération de la procédure d’AEC.

● La dispense s’applique au déplacement de la surface de vente d’un ou plusieurs magasins de commerce de détail vers un ou plusieurs magasins fermés depuis plus de trois ans. Même si elle ne reprend pas le libellé de la disposition applicable au regroupement des surfaces de vente de magasins dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme, on peut considérer qu’elle ne vaut que pour des locaux vacants ayant déjà obtenu une AEC. En conséquence, la disposition n’exonère d’autorisation que le déplacement de droits commerciaux entre des surfaces de vente possédant la même destination.

Le VI ajouté à l’article L. 752-2 du code de commerce subordonne le bénéfice de l’exonération d’AEC à trois conditions :

« 1° La surface de vente du magasin de commerce de détail rouvert est inférieure à 2 500 mètres carrés ou à 1 000 mètres carrés pour les commerces à prédominante alimentaire ;

« 2° La surface de vente totale de l’ensemble commercial n’est pas modifiée par cette opération ;

« 3° La réouverture du magasin de commerce de détail n’entraîne aucune modification de l’emprise au sol du bâtiment dans lequel il est situé. »

En soi, les 1° et 2° reprennent les seuils et les exigences qui encadrent la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale accordée aux regroupements de magasins par le I de l’article L. 752-2 du code de commerce. Ces conditions visent à empêcher que les réouvertures permises par la dérogation conduisent à une extension des surfaces de vente. Même en l’absence de référence expresse à l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme, elles participent à la réalisation des mêmes objectifs que ceux-qui sous-tendent les dispositions légales destinées à limiter l’artificialisation des sols.

Par comparaison avec le droit en vigueur, l’exigence d’une absence de modification de l’emprise au sol apparaît en revanche plus restrictive. En l’état, les conditions applicables au regroupement de magasins de commerce n’ont pour objet que la non-extension des locaux existants, la non-création de surfaces de vente supplémentaires et la non-artificialisation des sols. En visant « l’emprise au sol du bâtiment » dans lequel se trouve le magasin rouvert, le 3° du VI ajouté à l’article L. 752-2 du code de commerce introduit un critère qui encadre l’usage des droits commerciaux sur une même unité foncière. Suivant son interprétation, elle pourrait aller à l’encontre de la solution dégagée par les juridictions administratives qui, comme précédemment observé, permet le déplacement de surface de vente sans le préalable d’une saisine des CDAC dans certaines situations.

D’après les représentants des foncières commerciales auditionnés par votre rapporteur, le projet de texte revêtirait un caractère plus strict que la législation actuelle, compliquerait la pratique et augmenterait les cas de saisine obligatoire des CDAC.

Des mesures d’application immédiate

En l’absence de toute disposition transitoire quant à l’entrée en vigueur du présent article 25, les nouvelles dérogations à l’obligation d’obtenir préalablement une AEC s’appliqueront dès le lendemain de la publication du texte promulgué.

En conséquence, elles pourront être invoquées au bénéfice des projets objet d’une saisine des CDAC et d’un recours devant la CNAC. Même si le texte ne règle pas expressément le sort des procédures en cours à cette date, =le présent article pourrait conduire à la nullité de procédures contentieuses.

LeS MODIFICATIONS APPORTÉES par le sÉnat

la crÉation d’un nouveau motif d’exemption de la procÉdure d’autorisation d’exploitation commerciale

Les modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté le dispositif de l’article 25, moyennant une modification d’ordre légistique consistant à ordonner les dispositions suivant la numérotation des articles du code de commerce que le texte modifie.

Les modifications apportées en séance publique

Par l’adoption de l’amendement n° 498 du Gouvernement (avec l’avis favorable de la commission), le Sénat a écarté l’application de la procédure d’AEC au transfert temporaire d’une surface de vente dans le cadre d’un projet de transformation d’une zone d’activité économique. Dans le texte adopté par le Sénat, cette mesure se traduit, au 1° A du présent article, par la création d’un article L. 752-1-2 du code de commerce destiné à faciliter les opérations de requalification des zones commerciales en réduisant les risques de rupture d’exploitation des magasins. D’après l’analyse développée en séance publique par la ministre déléguée chargée des entreprises ([606]), la fermeture des commerces inhérente aux travaux de modernisation et d’amélioration occasionne en effet des pertes financières susceptibles de constituer un frein à la réalisation de tels projets.

● Aussi, ce nouvel L. 752-1-2 établit une nouvelle dérogation permettant de déplacer une activité commerciale le temps de la réalisation des travaux sur le site initialement occupé sans avoir à obtenir préalablement une autorisation d’exploitation commerciale. Le projet de loi formalise ainsi un nouveau motif d’exemption fondée sur la réalisation d’une opération d’aménagement.

Le régime dérogatoire institué par le projet de loi ne concerne en effet que les projets réalisés dans le cadre de la transformation d’une zone d’activité économique définie par l’article L. 318-8-1 du code de l’urbanisme. En l’occurrence, la notion renvoie aux zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire relevant de la compétence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ainsi que la métropole de Lyon et de la métropole du Grand Paris.

Le présent article subordonne le bénéfice de cette dérogation au respect de trois conditions cumulatives :

« 1° La surface de vente transférée ne dépasse pas la surface de vente autorisée dans l’autorisation d’exploitation commerciale initiale ;

« 2° L’opération n’engendre pas une artificialisation des sols au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme ;

« 3° Le site occupé temporairement se situe dans la même zone d’activité économique que celui bénéficiant de l’autorisation d’exploitation commerciale initiale.

Ce faisant, le dispositif adopté par le Sénat reprend des critères identiques à ceux retenus par le législateur dans le cadre de l’examen du projet de loi sur l’industrie verte ([607]) en ce qui concerne la dérogation applicable au regroupement de surfaces de vente de magasins situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme ([608]), sur le fondement de l’article L. 752-2 du code de commerce.

En outre, l’avant dernier alinéa du nouvel article L. 752-1-2 limite la durée de l’exemption à trois ans en posant le principe suivant lequel « [l]’autorisation d’exploitation commerciale périme si plus de trois années se sont écoulées entre la fermeture et la réouverture à la clientèle du site bénéficiaire de l’autorisation initiale. »

● Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L. 752-1-2 confère, au propriétaire du site occupé, la responsabilité d’assurer le démantèlement des éventuels aménagements et constructions réalisés pour permettre l’opération de transfert temporaire de surface de vente à l’issue du délai de trois ans.

Le texte transpose ainsi l’obligation qui pèse sur tout bénéficiaire d’une autorisation d’exploitation commerciale, en vertu du régime général fondé par l’article L. 752-1 du code de commerce. En l’occurrence, ce dernier pose le principe suivant lequel «[l]e propriétaire du site d’implantation bénéficiant de l’autorisation d’exploitation commerciale est responsable de l’organisation de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d’assiette s’il est mis fin à l’exploitation et qu’aucune réouverture au public n’intervient sur le même emplacement pendant un délai de trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux. » Les bénéficiaires d’AEC disposent d’un délai de trois ans pour prendre les mesures nécessaires. À défaut et à la suite une injonction préfectorale fondée sur le constat de carence ou d’insuffisance des dispositions prises, ils s’exposent à l’obligation de consigner une somme répondant du montant des travaux à réaliser entre les mains d’un comptable public. En cas de mise en demeure restée sans effet, le préfet du département peut faire procéder d’office, aux frais du ou des propriétaires, au démantèlement et à la remise en état du site.

UNE PRÉCISION DES EXIGENCES RELATIVES À LA MOTIVATION DES DÉCISIONS DE LA Cnac

Objet du 3° du présent article, cette mesure a été introduite en séance publique, la Commission spéciale n’ayant pas modifié les dispositions initiales du texte relatives à l’intérêt à agir devant la CNAC.

Une disposition introduite en séance publique et conçue comme un pendant de la définition plus stricte de l’intérêt à agir

L’introduction de mentions relatives à la motivation des décisions de la CNAC résulte de l’adoption par le Sénat, avec avis favorable du Gouvernement, de l’amendement n° 614 présenté par rapporteur Yves Bleunven au nom de la Commission spéciale.

D’après l’exposé des motifs, la disposition devrait être considérée comme une « contrepartie acceptable », au regard de la limitation apportée à l’intérêt à agir par le projet de loi, ainsi que de la diminution du nombre de recours introduits devant la CNAC qui devrait en résulter.

Une mesure de portée circonscrite complétant des obligations déjà existantes

Le 3° ajouté au présent article vise à préciser la teneur des éléments de motivation apportés par la CNAC à l’appui du rejet des recours formés devant elle. À cet effet, le texte complète le premier alinéa de l’article L. 752-21 du code de commerce afin d’affirmer que « [c]es motivations indiquent l’intégralité des motifs justifiant une décision de refus ou un avis défavorable, notamment l’ensemble des absences de conformité aux dispositions mentionnées à l’article L. 752-6 du code de commerce ». Cette dernière mention renvoie aux prescriptions légales relatives à la comptabilité avec les schémas de cohérence territoriale (SCOT), à l’étude d’impact produite par le pétitionnaire et aux critères d’appréciation sur lesquelles la CNAC doit se prononcer ([609]).

En l’absence de mesure transitoire, la disposition s’appliquera aux instances en cours devant la commission nationale à la date de publication de la loi.

En pratique, les précisions introduites par le texte issu des travaux du Sénat n’ajoutent rien aux exigences entourant la motivation des décisions et avis de la commission nationale. Celles-ci procèdent en effet de l’article L. 752-20 du code de commerce qui impose le respect des principes consacrés par les articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l’administration. L’article L. 752-20 régit tous les actes de la CNAC. Pour sa part, l’article L. 752-21 du même code ne traite fondamentalement que de la procédure applicable en cas de dépôt d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale faisant suite au rejet d’un premier recours devant la commission nationale.

Les modifications apportées par la Commission spéciale

L’article 25 du projet de loi a été supprimé par la Commission spéciale, du fait de l’adoption des amendements CS255 de Mme Marion Meunier et CS1088 de M. Emmanuel Maurel, contre l’avis du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement.

D’après les députés à l’origine de cette initiative, la suppression de l’article serait motivée par l’atteinte portée aux mécanismes de régulation de l’ouverture des surfaces commerciales, ainsi qu’à la capacité d’exercer le droit à un recours effectif (en particulier pour les collectivités territoriales).

*

Article 25 bis A (nouveau) (art. L. 751-2, L. 752-1, L. 752-1-1, L. 752-17 du code de commerce) Extension du champ du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale et précision du déroulement des procédures devant les commissions départementales

Introduit par la Commission spéciale

L’article 25 bis A du projet de loi trouve son origine dans l’adoption par la Commission spéciale, contre l’avis du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement, de six amendements portant article additionnel distincts présentés par Mmes Manon Meunier (CS739, CS 746, CS754 et CS1080) et Anne Stambach-Terrenoir (CS741 et CS752) . Ces dispositions tendent à accroître les exigences du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale en étendant son champ d’application ; elles établissent des prescriptions nouvelles quant au fonctionnement et aux procédures des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) et de la commission nationale de l’aménagement commerciale.

de nouvelles obligations dans la conduite de l’examen des projets commerciaux et une composition élargie des cdac

● Ces dispositions résultent de l’adoption par la Commission spéciale de l’amendement CS739 de Mme Marion Meunier qui complète et modifie les I et II de l’article L. 751-2 du code de commerce relatif à l’organisation des commissions départementales.

● D’une part, le a) de l’article 25 bis A fait obligation aux CDAC :

– d’assurer une information relative à ses travaux auprès de l’ensemble des commerçants dont l’exploitation commerciale est située dans la zone de chalandise d’un projet commercial ;

– d’auditionner les commerçants établis dans cette zone qui en font la demande, le cas échéant

Par rapport au droit existant, la modification apportée tend ainsi à encadrer le pouvoir d’appréciation des CDAC. En l’état, l’article L. 751-2 du même code de commerce se borne en effet à prévoir que « la commission entend toute personne susceptible d'éclairer sa décision ou son avis. »

● D’autre part, le b) accroit la place des personnalités qualifiées dans la composition des commissions départementales en portant leur effectif total à six membres (contre quatre prévus actuellement par l’article L. 751-2). Il instaure une parité au sein de cet ensemble en accordant deux sièges aux personnes qualifiées en matière de consommation comme aux personnes qualifiées en matière de protection des consommateurs et en matière de développement durable et d'aménagement du territoire.

Il complète l’ensemble par l’ajout de deux sièges attribués aux personnes qualifiées « en matière de protection de l’activité des petits commerçants de proximité et de préservation ou de revitalisation du tissu commerciale ». Le texte ne précise pas les qualifications permettant de justifier la présence à ce titre au sein des CDAC.

une extension très sensible du champ des projets soumis à autorisation d’exploitation commerciale

Les modifications apportées à cette fin à l’article L. 752-1 du code de commerce procèdent de l’amendement CS741 de Mme Anne Stambach-Terrenoir. Elles consistent à abaisser la superficie des locaux commerciaux entrant dans le champ d’application de l’article et à assujettir au régime d’autorisation de nouvelles surfaces.

● Le a) de l’article 25 bis A ramène ainsi de 1 000 à 400 mètres carrés la superficie visée par les projets ayant pour objet :

– la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant ;

– l’extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil ou devant le dépasser par la réalisation du projet – l’article L 752-1 du même code considérant comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ;

– tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure au seuil lorsque l’activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire) ;

– la création d'un ensemble commercial tel que défini à l’article L. 752-3.

● Le b) de l’article 25 bis A exige en outre, à titre dérogatoire, une autorisation d’équipement commercial (AEC) pour la création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés lorsque le magasin est le point de vente d’un groupe déjà présent dans plus de vingt communes du territoire national, y compris un point de vente en location-gérance ([610]) , ou lorsqu’il s’agit d’un point de vente lié par un accord de libre franchise à un groupe déjà présent dans plus de vingt communes.

● Le c) de l’article 25 bis A soumet à autorisation les magasins de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 800 mètres carrés (contre 2 500 mètres carrés actuellement) dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant trois ans. Ainsi, il diminue la superficie visée par le 6° de l’article L. 752-1 sans modifier la règle déterminant le calcul de ce délai : ainsi, la mesure ne s’applique qu’à compter du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux en cas de procédure judiciaire.

● Par l’insertion de trois alinéas à la fin de l’article L. 752-1 , le e) du 2° de l’article 25 bis A inclut dans le champ du régime d’autorisation d’exploitation commerciale :

– la création d’une enseigne d’alimentation et de restauration rapide qui est un point de vente d’une chaîne de restauration rapide présente dans plus de vingt communes sur l’ensemble du territoire ou un point de vente lié par un accord de libre franchise à une chaîne de restauration rapide présente dans plus de quinze communes sur l’ensemble du territoire, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant.

– la création ou l’extension de surface des entrepôts de logistique d’une surface supérieure à 800 mètres carrés qui ne sont pas intégrés à des magasins de commerce de détail et au départ desquels des biens stockés sont livrés directement – ou indirectement à travers des entrepôts de transit – au consommateur à la suite d’une commande effectuée par voie électronique et résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant.

Au regard des notions applicables en droit de l’urbanisme et de la définition des locaux à usage commerciale, cette disposition crée une nouvelle catégorie. Malgré la dérogation prévue au 9° inséré à l’article L. 752-1 ([611]), ceci pose la question du traitement des entrepôts logistiques par les lois et règlements régulant la destination des immeubles et l’usage des sols (tels que les plans locaux d’urbanisme), ainsi que de l’application de la fiscalité à laquelle sont assujetties les surfaces commerciales (à commencer par la taxe sur les surfaces commerciales ou TASCOM ([612])).

● Modifiant l’article L 752-1-1 du code de commerce, les a) et b) du 3° de l’article 25 bis A réduisent la superficie des projets dispensés d’autorisation d’exploitation commerciale car non considérés comme engendrant une artificialisation des sols ([613]) et dont l'implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une ORT ([614]). Il fixe le seuil à 2 000 mètres carrés (contre 5 000 mètres carrés dans le droit actuel).

De même, il réduit la superficie des projets pouvant être soumis à une AEC par la convention signée dans le cadre d’une opération de revitalisation de territoire (ORT) en prévoyant un seuil de :

– 2 000 mètres carrés pour la réouverture au public, sur le même emplacement, d'un magasin de commerce de détail (projets visés au 6° de l’article L. 752-1 du code de commerce), contre 5 000 mètres carrés en application du droit en vigueur ;

– 800 mètres carrés pour les magasins à prédominance alimentaire (contre 2 500 mètres carrés actuellement) ;

une systémisation de la saisine des cdac PAR LES MAIRES

Cette mesure résulte de l’adoption par la Commission spéciale de l’amendement CS746 de Mme Marion Meunier qui remodèle le dispositif de l’article L. 752-4 du code de commerce.

● En premier lieu, le a) de l’article 25 bis A étend le nombre des communes entrant dans le champ d’application de l’article L. 752-4 en augmentant le chiffre de la population qui détermine les collectivités tenues de respecter la procédure qu’il prévoit. Il porte le seuil de 20 000 à 50 000 habitants.

● En second lieu, le texte fait obligation aux maires de proposer au conseil municipal ou à l'organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale de saisir les CDAC afin qu'elle statue sur la conformité d’un projet, lorsqu’ils sont saisis d’une demande de permis de construire d’un équipement commercial. Par rapport au droit existant, il supprime le caractère expressément facultatif de la proposition adressée aux organes délibérants et prive ainsi les maires d’un pouvoir d’appréciation (en conférant un caractère automatique à la proposition).

Participe également au caractère plus contraignant de la procédure l’abaissement de la superficie des projets devant donner lieu à la saisine des CDAC par les maires. Le a) de l’article 25 bis A fixent à respectivement entre 200 mètres carrés et 800 mètres carrés la surface des équipements commerciaux objets de la procédure (contre une fourchette de 300 mètres carrés à 1 000 mètres carrés prévue par la rédaction actuelle du code de commerce).

En outre, le b) du 3° de l’article 25 bis A supprime le préalable à la saisine des CDAC que constitue l’exigence d’une délibération motivée du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l’EPCI. L’abrogation du deuxième alinéa de l’article L. 752-4 entraîne par ailleurs la suppression de l’obligation de transmettre aux pétitionnaires les délibérations en question.

DE NOUVEAUX CRITÈRES D’APPRÉCIATION des projets relevant du rÉgime de l’autorisation d’exploitation commerciale

Cet ajout de nouvelles exigences dans la conduite des travaux des CDAC résulte de l’adoption par la Commission spéciale de l’amendement CS1080 de Mme Manon Meunier. Le dispositif complète le I de l’article L. 752-6 du code de commerce qui régit les conditions d’examen des demandes d’ouverture ou de réouverture de surfaces commerciales.

● En premier lieu, le 5° de l’article 25 bis A fait obligation aux commissions départementales d’évaluer les projets sur le plan de « la protection des commerçants dont l’exploitation commerciale est située dans la zone de chalandise ». La disposition prescrit expressément d’appréhender de leur impact au regard de :

– «a) « la menace à long terme que peut représenter pour l’activité des commerçants concernés, le projet de nouveau magasin, en matière d’attractivité des prix de vente » ;

– « b) « le nombre de points de vente dudit groupe ou franchisé par lui situés dans les zones alentour », « lorsque le projet de magasin de commerce de détail est à prédominance alimentaire et concerne un point de vente d’un groupe de la grande distribution ou un point de vente lié par un accord de libre franchise à un groupe de la grande distribution » ;

« c) la surface de l’entrepôt liée au projet de nouveau magasin, en fonction de la surface imperméabilisée qu’il représente et de la densité de la zone concernée. »

Ainsi qu’il ressort des éléments échangés au cours des débats en commission, ces critères correspondent peu ou prou aux aspects prévus par le droit existant.

un renforcement des conditions du recours devant la commission nationale d’aménagement commerciale ?

Les modifications apportées à l’article L. 752-17 du code de commerce résultent de l’adoption de l’amendement CS754 de Mme Marion Meunier.

● Le a) du 6° de l’article 25 bis A vise à exclure toute modification des projets dont la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) est saisie en appel des décisions rendues par les commissions départementales avant leur examen. À cet effet, il énonce principe au premier alinéa de l’article L. 752-17 du code de commerce.

Ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires à l’examen de la commission, cette préoccupation peut être considérée comme satisfaite dès lors que le droit en vigueur n’offre aucune possibilité de cette sorte dans le déroulement de la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale. Les textes qui l’encadrent aboutissent de fait à une cristallisation des demandes.

● Le b) du 6° de l’article 25 bis A tend à réglementer la conduite de l’instruction des dossiers par la CNAC par des prescriptions relatives aux diligences que la commission doit accomplir auprès des personnes susceptibles de disposer d’éléments d’appréciation.

D’une part, le texte fait obligation à la CNAC d’assurer l’information des commerçants dont l’exploitation commerciale est située dans la zone de chalandise du projet nouveau. Il s’agit là d’une application du requis procédural prévu dans l’instruction des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale par les commissions départementales.

D’autre part, le texte identifie les personnes dont la CNAC doit recueillir l’expertise par principe. Elle impose ainsi l’audition :

– des commerçants établis dans la zone de chalandise du projet nouveau, dès lors que ceux qui en font la demande ;

– de deux personnes qualifiées en matière de consommation et de protection des consommateurs, deux en matière de développement durable et deux en matière d’aménagement du territoire et de revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune concernée ; l’article précise que les personnalités auditionnées sont issues de la commission départementale d’aménagement commerciale. »

Un dispositif d’application immÉdiate

En l’absence de toute mention relative aux conditions d’entrée en vigueur de l’article 25 bis A, les modifications apportées au régime de l’autorisation d’exploitation commerciale, ainsi qu’à l’office et à l’organisation des CDAC et de la CNAC s’appliqueront en principe dès la publication de la loi. Le texte ne règle pas les conséquences de ces mesures sur les procédures en cours, ce qui peut constituer une source d’insécurité juridique, notamment sur le plan des critères devant entrer dans l’évaluation des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale.

*

Article 25 bis (supprimé) (art. L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation ; L. 752-2 du code de commerce) Précision du périmètre des secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire et facilitation du transfert d’autorisations d’exploitation commerciale

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 25 bis vise à étayer le dispositif des opérations de revitalisation du territoire (ORT) afin de faciliter, dans ce cadre, la réalisation de programmes destinés à la requalification des entrées de ville et des zones commerciales périphériques.

En premier lieu, le texte assure aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la capacité juridique de procéder à la délimitation de secteurs d’intervention portant spécifiquement sur ces zones dans le périmètre auquel s’applique une convention de l’ORT. Il inclut formellement la requalification des entrées de ville et des zones commerciales périphériques parmi les actions entrant le champ des ORT. À cet effet, il complète les dispositions de l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation.

En second lieu, l’article 25 bis dispense d’autorisation d’exploitation commerciale, sous certaines conditions, les transferts de surface de vente de magasins réalisés au sein d’un secteur d’intervention comprenant une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique. Cette mesure se traduit par l’insertion de dispositions complémentaires à l’article L. 752-2 du code de commerce.

➢ Modifications apportées par le Sénat

L’article 25 bis a été ajouté en séance publique au Sénat.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 25 bis du projet de loi, contre l’avis du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement.

L’État du droit

Les opÉrations de revitalisation de territoire : un outil mobilisable pour les politiques de soutien aux commerces

Un cadre d’action visant à favoriser la réhabilitation globale de quartiers appréhendés dans leurs dimensions sociale et économique

Les ORT se présentent comme des dispositifs d’action concertée ayant pour objet, dans le cadre des politiques de l’habitat, la réalisation d’un projet de requalification globale d’un secteur géographique. Formalisées par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 (dite « loi Élan ») ([615]), les conditions de leur mise en œuvre procèdent actuellement des dispositions de l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Suivant la définition donnée par I du présent article, les ORT visent à assurer la réhabilitation du parc immobilier bâti, par l’amélioration de l’offre de logements, en particulier locatifs, ainsi que par le maintien ou le développement des services de voisinage. Les actions menées au titre de l’opération doivent avoir pour finalités de favoriser la mixité sociale, le développement durable et la valorisation patrimoine.

La définition du champ, des objectifs et modalités des ORT repose sur une convention conclue entre la commune ou l’EPCI compétent en matière d’habitat ou le syndicat mixte qui aurait reçu mandat de ces derniers, l’Agence nationale de l’habitat et l’État. Le II de l’article L. 303-2 du CCH précise que ce document programmatique établit :

– le périmètre des secteurs d’intervention ;

– la durée et le calendrier de l’opération ;

– le plan de financement des actions prévues et leur répartition dans les secteurs d’intervention délimités ;

– les conditions dans lesquelles les actions peuvent être déléguées à des opérateurs.

En vertu du III de l’article L. 303-2 du CCH, la convention d’une ORT comprend, par principe, tout ou partie des actions relevant des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) régies par l’article L. 303-1 du même code ([616]). Elle peut également prévoir l’engagement, en tout ou partie, d’actions énumérées par les 1° à 10 du III de l’article L. 303-2 du CCH. Ces dernières portent sur la résorption de l’habitat dégradé et la lutte contre l’habitat indigne, l’adaptation et la modernisation du parc de logements, ainsi que sur l’attractivité des quartiers (au regard des activités économiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles). Sur le plan de la préservation et du développement des commerces, la loi prévoit expressément la faculté d’inscrire, dans le cadre d’une ORT, la réalisation ou la mise en place :

« 6° d’actions ou opérations d’aménagement ([617]) contribuant à l’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité et prenant en compte les problèmes d’accessibilité, de desserte des commerces et des locaux artisanaux de centre-ville et de mobilité ainsi que l’objectif de localisation des commerces en centre-ville ;

« 7° de dispositifs d’intervention immobilière et foncière visant la reconversion ou la réhabilitation des sites industriels et commerciaux vacants ainsi que des sites administratifs et militaires déclassés ;

« 8° d’actions destinées à moderniser ou à créer des activités ou des animations économiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles, sous la responsabilité d’un opérateur ;

« 9° d’actions ou opérations favorisant, en particulier en centre-ville, la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales ».

La mise en place d’une ORT confère aux collectivités territoriales et aux EPCI la capacité de recourir à des procédures et dispositifs dérogatoires ou exorbitants du droit commun mentionnés au III de l’article L. 303-2 du CCH :

– l’instauration d’un droit de préemption urbain renforcé (régi par l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme) ;

– l’instauration du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial (en application de l’article L. 214-1 du même code) ;

– la délivrance d’un permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës (par dérogation à l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme) ou « permis d’aménager multisites » ([618]), sous réserve que l’opération d’aménagement garantisse l’unité architecturale et paysagère des sites concernés ;

L’existence d’une ORT permet également, par l’application des dispositions de droit commercial et de droit de l’urbanisme :

– l’établissement d’une dispense d’autorisation d’exploitation commerciale pour les opérations immobilières combinant un projet d’implantation commerciale et des logements situés dans un centre-ville (prévue par le IV de l’article L. 752-2 du code de commerce) ;

– la suspension au cas par cas de projets commerciaux dans des zones périphériques (sur le fondement de l’article L. 752-1-2 du code de commerce ([619])) ;

– le recours au permis d’innover (dans le cadre de l’expérimentation lancée par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016) ([620]).

Un dispositif accordant une importance particulière au traitement des enjeux de requalification des centres-villes

● La délimitation des périmètres d’intervention des ORT relève des conventions qui décident de leur mise en place. Il résulte toutefois des prescriptions du I de l’article L. 303-2 du CCH que ces secteurs doivent nécessairement couvrir le centre-ville de la ville principale du territoire de l’EPCI signataire.

L’article dispose par ailleurs que le périmètre des ORT peut également inclure ou plusieurs centres-villes d’autres communes membres de l’EPCI et des parties déjà urbanisées de toute commune membre.

● L’article L. 303-3 du CCH admet la possibilité de mettre en place une opération de revitalisation sur le périmètre d’une ou plusieurs communes membres d’un EPCI à fiscalité propre, sans intégrer la ville principale. Objet d’une décision du préfet de département, cette dérogation suppose que les caractéristiques du périmètre de l’ORT respectent deux conditions :

– premièrement, une situation de discontinuité territoriale ou d’éloignement par rapport à la ville principale de l’EPCI à fiscalité propre ;

– deuxièmement, la participation d’une ou deux villes présentant des caractéristiques de centralité appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d’équipements et de services vis-à-vis des communes alentour.

des opÉrations pouvant donner lieu À des amÉnagements DU rÉgime de l’autorisation d’exploitation commerciale

Comme indiqué dans le commentaire de l’article 25 du présent projet de loi ([621]), le régime de l’aménagement commercial soumet l’ouverture ou l’extension de surface de vente à l’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Le champ et les modalités d’application de cette procédure sont définis par les dispositions du chapitre II du titre V du livre VII du code de commerce. Les articles L. 752-1 et L. 752-2 énumèrent respectivement les projets et opérations qui exigent une AEC et ceux que la loi exonère de cette obligation, à raison de la surface des commerces et de l’objet de leur activité.

Les articles L. 752-2 et suivants déterminent les conditions dans lesquelles l’exigence d’une AEC peut être écartée en cas de regroupements des surfaces de vente, de réouverture de magasins inexploités, ainsi que pour les projets affectant la consistance des ensembles commerciaux ou ayant pour cadre des opérations d’aménagement.

S’agissant des projets participant d’une opération de revitalisation du territoire, le droit en vigueur admet deux tempéraments à l’application ordinaire de la procédure d’autorisation.

Une dérogation portant sur la réalisation d’ensembles immobiliers caractérisés par une mixité fonctionnelle

Cette dérogation résulte des dispositions ajoutées à l’article L. 752-2 du code de commerce par la « loi Élan » du 23 novembre 2018. ([622]) Elle dispense de l’obtention préalable d’une AEC les « opérations immobilières combinant un projet d’implantation commerciale et des logements situés dans un centre-ville compris dans l’un des secteurs d’intervention » d’une ORT.

Le IV de l’article L. 752-2 du code de commerce subordonne l’application de cette exemption à une condition relative à la surface de vente, qui doit être « inférieure au quart de la surface de plancher à destination d’habitation ».

Une adaptation à titre expérimental de la procédure d’autorisation pour les projets réalisés dans le cadre d’une ORT

L’aménagement des modalités de délivrance des AEC dans le cadre d’une opération de revitalisation du territoire participe de la mise en œuvre de l’expérimentation organisée par l’article 97 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (dite « loi 3DS ») ([623]).

● Par dérogation à la procédure établie par le code de commerce, le texte habilite les EPCI participant à l’expérimentation à instruire et délivrer les autorisations d’exploitation commerciale, en lieu et place des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC), dès lors que les établissements disposent de la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme. Il retranche ainsi de la procédure applicable la saisine des CDAC et l’instruction des demandes par les services de l’État.

L’expérimentation est ouverte aux établissements désignés par arrêté du préfet du département ([624]) et ayant conclu une opération de revitalisation du territoire. Cette dernière exigence ne s’applique pas aux communautés urbaines, aux métropoles, ainsi qu’aux métropoles d’Aix-Marseille-Provence, de Lyon et du Grand Paris.

● La « loi 3DS » subordonne la participation des EPCI à cette expérimentation au respect de trois conditions :

– premièrement, la couverture du territoire de l’établissement par un schéma de cohérence territoriale (SCOT) comportant un document d’aménagement artisanal, commercial et logistique ([625]) et un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) exécutoire ;

– deuxièmement, l’existence au sein du SCOT et du PLUI de dispositions déterminant les conditions d’implantation des équipements commerciaux et prenant en compte l’ensemble de critères d’appréciation des demandes d’AEC fixés par l’article L. 752-6 du code de commerce en matière d’aménagement du territoire, ainsi qu’une partie de ceux énoncés par cette disposition sur le plan du développement durable et de la protection des consommateurs ([626]) ;

– troisièmement, l’adoption d’une délibération de l’EPCI, après avis des communes membres : le XII de l’article 97 de la « loi 3 DS » impose par ailleurs que les EPCI prennent la délibération dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi.

Le préfet de département peut mettre fin ou suspendre l’expérimentation si l’EPCI participant ne remplit plus ces obligations.

● Dans le cadre de l’expérimentation, l’autorité compétente est tenue de prendre en considération la conformité du projet aux documents d’urbanisme précités et son impact sur quatre éléments :

1° les flux de transports et l’accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émissions de dioxyde de carbone et les coûts indirects supportés par la collectivité, notamment en matière d’infrastructures et de transports ;

2° la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’EPCI à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ;

3° la variété de l’offre proposée par le projet et son effet sur la vacance commerciale ;

4° les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.

En outre, le VI de l’article 97 de la « loi 3 DS » exclut en principe la délivrance d’une AEC pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, sauf pour les projets satisfaisant les exigences de la dérogation prévue en la matière par le V de l’article L. 752-6 du code de commerce. Dans ce cas, l’autorisation nécessite un avis conforme de la CDAC et l’accord du préfet de département.

● L’expérimentation doit durer six ans à compter de la promulgation de la « loi 3 DS », soit jusqu’au 21 février 2028. Le XII de l’article 97 prévoit, six mois avant la fin de l’expérimentation, la remise au Parlement d’un rapport destiné à évaluer le dispositif et à établir des propositions de prorogation éventuelle.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

Le présent article 25 bis trouve son origine dans l’adoption par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission, de l’amendement n° 499 du Gouvernement. Il vise à faciliter la requalification des entrées de ville et des zones commerciales périphériques dans le cadre des opérations de revitalisation du territoire (ORT). D’après le Gouvernement, il devrait notamment contribuer à la réalisation du plan de transformation des zones commerciales lancé en septembre 2023 ([627]).

À cet effet, le dispositif introduit deux mesures dans le projet de loi : en premier lieu, une précision du champ et de l’objet des ORT destinée à permettre la réalisation d’actions spécifiques pour les entrées de ville et les zones commerciales périphériques ; en second lieu, la création d’une nouvelle dérogation à l’application de la procédure d’AEC au bénéfice des projets portant sur ces secteurs.

des outils de traitement spécifique des entrées de ville et des zones commerciales périphériques au sein des ort

Le I du présent article tend à faire de ces quartiers un champ d’actions spécifiques dans la mise en œuvre des ORT, tant sur plan de la définition des secteurs d’intervention que sur celui des objectifs et des mesures prises.

La délimitation de secteurs d’intervention ad hoc

Le 1° du I de l’article 25 bis reconnaît aux collectivités territoriales et aux EPCI la capacité juridique de délimiter un secteur d’intervention portant spécifiquement sur les entrées de ville et les zones commerciales périphériques au sein du périmètre des ORT. En conséquence, il complète, par une mention expresse, les dispositions du premier alinéa du II de l’article L. 303-2 du code du CCH qui encadrent les stipulations des conventions.

En l’absence de disposition spécifiant l’étendue, la situation et les caractéristiques des secteurs concernés dans le CCH et de l’urbanisme, les notions d’« entrées de ville » et de « zones commerciales périphériques » doivent être entendues dans leur acception géographique commune. En soi, et sauf erreur manifeste d’appréciation, l’article 25 bis du projet de loi laisse aux collectivités territoriales et aux EPCI une certaine latitude pour délimiter ces secteurs d’intervention dans la convention d’une ORT.

La disposition impose seulement de distinguer les secteurs d’intervention comprenant un centre-ville. Cette obligation paraît cohérente avec les prescriptions du II de l’article L. 303-2 du CCH qui conduisent à structurer en principe le périmètre des opérations de revitalisation autour des centres-villes.

L’intégration de la requalification des entrées de ville et zones commerciales périphériques parmi les actions couvertes par les ORT

Le présent article permet d’inclure formellement la requalification et l’amélioration des entrées de villes et des zones commerciales périphériques parmi les objectifs et mesures entrant dans le champ des conventions destinées à la mise en place d’une ORT. En l’occurrence, le 2° du I insère un nouvel alinéa (11°) parmi les dispositions du III l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation qui énumèrent les actions pouvant figurer dans ces documents.

La création de ce 11° consacré aux entrées de ville et aux zones commerciales périphériques consacre l’existence d’un domaine d’intervention spécifique et nouveau ; les collectivités territoriales et les EPCI peuvent ainsi convenir d’engager des actions et opérations ayant pour objectifs :

– de favoriser la mixité fonctionnelle ;

– d’optimiser l’usage de la ressource foncière ;

– d’améliorer l’insertion architecturale et paysagère des bâtiments ;

– d’améliorer les espaces publics ;

– de favoriser les modes de déplacement les moins émetteurs de gaz à effet de serre.

Les seules restrictions posées par le présent article résident dans l’exigence expresse de mener des actions ou opérations :

– ne portant pas atteinte aux commerces de centre-ville ;

– ne conduisant pas à une augmentation de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

En cela, le texte reprend peu ou prou les critères exigés pour la délivrance des AEC sur le fondement de l’article L. 752-6 du code de commerce.

Des mesures d’application immédiate

En l’absence de toute disposition transitoire quant à l’entrée en vigueur du présent article, les précisions apportées au dispositif des opérations de revitalisation territoriales s’appliqueront dès le lendemain de la publication du texte promulgué.

En conséquence, les collectivités territoriales et les EPCI pourront engager la requalification d’entrées de ville et de zones commerciales périphériques sur le fondement des modifications apportées à l’article L. 303-2 du CCH, dans le cadre de la mise en place de nouvelles opérations. Même si le texte ne comprend pas de disposition traitant expressément la question, rien ne s’oppose sur le principe à ce que les conventions antérieures à l’entrée en vigueur de la loi puissent être modifiées de sorte d’utiliser les facultés offertes par le nouveau cadre légal.

un TRANSFERT DES SURFACES DE VENTE des entrées de ville et zones commerciales pÉriphériques facilitÉ au sein des ort

Le II du présent projet de loi adapte le régime de l’autorisation d’exploitation commerciale, dans une démarche analogue à celle qui sous-tend les dispositions de l’article 25 destinées à rationaliser les obligations inhérentes à réorganisation interne des ensembles commerciaux.

Un nouveau motif d’exemption à l’obligation d’une autorisation d’exploitation commerciale préalable

Le présent article écarte l’application de la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour les transferts de surfaces de vente de magasins à l’intérieur d’un secteur d’intervention d’une opération de revitalisation du territoire comprenant une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique, comportant des actions prévues au 11° du III de l’article L. 303-2 du CCH. À cet effet, il ajoute un VII à l’article L. 752-2 du code de commerce.

● Le I n’autorise les transferts de droits commerciaux sans autorisation préalable qu’au sein des secteurs d’intervention ne comprenant pas un centre-ville, non à l’échelle du périmètre de l’ORT dans son ensemble. En outre, suivant l’intention exprimée par le Gouvernent devant le Sénat ([628]), la dérogation portée par le VII ajouté à l’article L. 752-2 du code de commerce ne vaut que pour les transferts de surface de vente entre commerces possédant une même activité.

Ainsi, le présent article complète le champ des projets d’exploitation commerciale exonérés par le législateur de l’obligation d’obtenir une autorisation préalable, à raison de l’existence d’une opération d’aménagement. Comme précédemment indiqué ([629]), le droit en vigueur prévoit une telle dérogation en ce qui concerne :

– les opérations immobilières mixtes situées dans un secteur d’intervention d’une ORT (IV de l’article L. 752-2 du code de commerce) ;

– les regroupements de surface de vente de magasins situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme (V de l’article L. 752-2 du code de commerce introduit par la « loi sur l’industrie verte » ([630]) ).

● Le texte subordonne l’application de cette dispense au respect de trois conditions cumulatives. En l’occurrence, il exige que les projets d’exploitation commerciale :

« 1° […] contribuent à la réalisation des objectifs de l’opération de revitalisation de territoire ;

« 2° […] résultent du transfert de surfaces de vente autorisées, sans création de surfaces de vente supplémentaires ;

« 3° […] n’engendrent pas une artificialisation des sols au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme. »

En cela, le texte décline le dispositif de la dérogation établie pour les regroupements des surfaces de vente des magasins situés dans le périmètre des grandes opérations d’urbanisme. En revanche, il ne comporte pas de mention expresse quant à la date à partir de laquelle l’exemption devient effective et quant à sa durée. On pourrait toutefois considérer que par analogie avec le V de l’article L. 752-2 du code de commerce, il convient de considérer que la procédure d’AEC ne s’applique plus à compter de la signature de la convention mettant en place une ORT et le temps de son exécution.

Une dérogation d’effet immédiat à l’entrée en vigueur de la loi

En l’absence de toute disposition transitoire quant à l’entrée en vigueur de l’article 25 bis du projet de loi, la nouvelle dérogation à l’obligation d’obtenir préalablement une AEC s’appliquera dès le lendemain de la publication du texte promulgué.

● En conséquence, les collectivités territoriales et les EPCI pourront écarter l’exigence de cette procédure dans le cadre de la mise en place de nouvelles opérations de revitalisation du territoire à compter de cette date. En l’absence de disposition expresse, il apparaît en outre envisageable que moyennant une révision des conventions, les ORT lancées antérieurement puissent entrer dans le champ d’application de l’article 25 bis du projet de loi.

Suivant une logique analogue, même si le texte ne règle pas expressément le sort des procédures en cours à la promulgation de la loi, son dispositif devrait conduire à la nullité des saisines devant la CDAC et des recours devant la CNAC.

● Par ailleurs, l’entrée en vigueur des dispositions du présent article pourrait affecter la mise en œuvre de l’expérimentation organisée sur le fondement de l’article 97 de la « loi 3 DS ». Même si elle ne prive pas le dispositif d’un fondement légal, elle réduit en effet la portée de l’aménagement procédural conçu au bénéfice des EPCI signataires d’une convention d’ORT en privant d’objet la compétence accordée en matière d’instruction et de délivrance des AEC.

Les modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 25 bis du projet de loi, par l’adoption de l’amendement CS260 de Mme Anne Stambach-Terrenoir, amendement ayant reçu un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement.

D’après l’auteure de cette initiative, l’extension du périmètre des ORT et l’assouplissement du régime d’autorisation d’exploitation commerciale risquerait de dénaturer le dispositif et de contribuer à renforcer l’implantation de grands ensembles commerciaux en périphérie au détriment des commerces de centre-ville.

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Article 25 ter (nouveau)

(art. L. 122-7, L. 122-8, L. 122-8-1 du code de la construction et de l’habitation)

Suppression des attestations délivrées au moment du dépôt de demande de permis de construire

Introduit par la Commission spéciale

L’article 25 ter du projet de loi procède de l’adoption de l’amendement CS890 de M. Charles Fournier, contre l’avis du Gouvernement – le rapporteur Stéphane Travert s’en étant remis à la sagesse des commissaires. Le dispositif porte suppression des attestations délivrées au moment du dépôt de la demande de permis de construire, en application des dispositions de la sous-section 1 de la section 3 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de la construction.

L’État du droit

Les articles L. 122-7, L. 122-8 et L. 122-8-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) font obligation aux maîtres d’ouvrage de fournir, au dépôt du dossier de demande de permis de construire, des documents attestant du respect de normes légales et réglementaires en matière de construction.

● L’article L. 122-7 du CCH prévoit la transmission d’un document attestant du respect, au stade de la conception, des exigences énergétiques et environnementales mentionnées au titre VII du présent livre.

● L’article L. 122-8 du CCH impose ainsi la fourniture d’un document attestant du respect, au stade de la conception, des règles relatives

1° aux risques sismiques, prévues à l'article L. 132-2, pour les projets situés dans une zone présentant un certain niveau de sismicité défini par décret en Conseil d’État et pour des bâtiments dont les caractéristiques sont définies par le même moyen ;

2° aux risques cycloniques, prévues par l'article L. 132-3, pour les projets situés dans une zone présentant un risque cyclonique dont les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'État et pour des bâtiments dont les caractéristiques sont dé

● L’article L. 122-8-1 du CCH exige quant à lui la fourniture par le maître d’ouvrage d’une attestation, établie par l'architecte du projet ou par un expert, certifiant la réalisation de cette étude préalable permettant de déterminer les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation d’un bâtiment et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception. Cette disposition s’applique aux bâtiments dont la construction nécessite la réalisation de cette étude en application d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d’un plan de prévention des risques miniers approuvé, ou rendu immédiatement opposable, ou par un plan de prévention des risques technologiques approuvé dans la zone concernée.

● Les maîtres d’ouvrage s’engagent par ailleurs à respecter l’ensemble des normes et réglementations en vigueur par la signature du formulaire CERFA que comporte la demande de permis de construire.

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

● L’article 25 ter porte abrogation des articles L. 122-7, L. 122-8 et L. 122-8-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH). En conséquence, il supprime l’obligation pour les maîtres d’ouvrage de fournir les attestations précédemment évoquées au stade de la demande de permis de construire.

Cette mesure peut être considérée comme source de simplification des procédures administratives dès lors que la signature du formulaire CFA emporte des engagements similaires quant au respect des normes applicables aux constructions.

● En l’absence de toute précision ou disposition contraire concernant les conditions d’entrée en vigueur de l’article 25 ter, la suppression des attestations visées par la disposition s’appliquera dès la publication de la loi. Par construction, elle concernera en pratique les procédures de demande de permis de construire lancées après cette date.

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Article 26 (art. L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation) Remplacement par une déclaration de conformité de l’autorisation préalable de travaux exigée pour les commerces de moins de 300 mètres carrés situés dans un centre commercial

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 26 vise à faciliter la réalisation de travaux dans les commerces de moins de 300 mètres carrés situés dans un centre commercial, disposant d’un système d’extinction adapté au risque incendie.

À cet effet, il substitue à l’obligation d’une autorisation un régime de déclaration préalable des travaux qui repose sur la transmission à l’autorité administrative d’un document certifiant la conformité aux règles d’accessibilité et de sécurité contre l’incendie. La mesure prend la forme d’une dérogation introduite à l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté l’article 26 sans changement par rapport au dispositif du texte déposé par le Gouvernement.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 26 du projet de loi, avec pour seule modification l’intégration des gares dans le champ du nouveau régime déclaratif institué par le projet de loi.

L’État du droit

Des travaux dans les commerces soumis au rÉgime d’autorisation applicable aux Établissements recevant du public

Du fait de l’accueil d’une clientèle, et nonobstant l’objet de leur activité, la plupart des commerces constituent des établissements recevant du public (ERP). Aux termes de l’article R. 143-2 du CCH, entrent dans cette catégorie juridique les bâtiments, locaux ou enceintes qui reçoivent des personnes extérieures, à quelque titre que ce soit, en plus du personnel ([631]). Les ERP se classent par type en cinq catégories suivant leur capacité d’accueil. Le droit en vigueur distingue également les établissements en fonction de la nature de leur exploitation. ([632])

Un contrôle administratif préalable de la conformité des travaux à des normes relatives à l’accessibilité et à la protection contre les incendies

En vertu de l’article L. 122-3 du CCH, la réalisation des travaux de création, d’aménagement ou de modification portant sur un commerce possédant le statut d’ERP nécessite une autorisation administrative préalable. Le premier alinéa de l’article subordonne la délivrance de celle-ci à une vérification de leur conformité :

– aux règles d’accessibilité fondées sur l’article L. 161-1 du CCH : ce dernier consacre le principe de l’accessibilité des locaux à usage d’habitation, des ERP et des installations ouvertes au public et des bâtiments à usage professionnels ([633]) ;

– le cas échéant, aux règles de sécurité contre l’incendie établies par les articles L. 141-2 et L. 143-2 du CCH, « lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient » : l’article L. 141-2 inclut les EPR parmi les bâtiments et locaux assujettis à l’ensemble des règles de sécurité en vigueur répondant à l’objectif de prévenir la survenue et la diffusion d’incendies ([634]) ; l’article L. 143-2 du CCH impose quant à lui de faire application des mesures complémentaires de sauvegarde et de sécurité et de disposer des moyens d’évacuation et de défense contre l’incendie ([635]).

En outre, l’article L. 122-5 du CCH soumet à autorisation l’ouverture des commerces relevant de la catégorie des ERP, après contrôle du respect des obligations découlant de l’article L. 161-1 du même code et, sous réserve de l’effectif et de la nature de l’établissement, des articles L. 141-2 et L. 143-2.

L’article L. 122-5 confère à l’autorité administrative le pouvoir de fermer un commerce en cas de méconnaissance de l’obligation de mise en accessibilité des parties ouvertes au public consacrée par l’article L. 164-1 du même code ([636]) .

Des dérogations et aménagements procéduraux limités

● D’une part, l’article L. 122-3 du CCH écarte l’exigence d’une autorisation préalable d’exécution des travaux pour des motifs énumérés de manière limitative dans son dispositif. Ces exemptions tiennent aux caractéristiques des établissements, ainsi qu’à l’impact des travaux envisagés au regard des principes et normes applicables aux bâtiments et locaux entrant dans la catégorie des ERP. Constituent ainsi des critères exonérant de la vérification de la conformité aux règles fixées sur le fondement du CCH :

– l’effectif du public et la nature de l’établissement, en ce qui concerne les règles de sécurité contre l’incendie : les travaux portant sur des ERP isolés et susceptibles d’accueillir moins de deux cents personnes (tels que des boulangeries, des snacks-bars ou des librairies) peuvent ainsi ne pas nécessiter, sous certaines conditions, l’obtention d’une autorisation préalable ;

– l’absence d’incidence sur l’accessibilité du cadre bâti ;

– l’absence d’incidence sur le niveau de sécurité contre l’incendie.

L’appréciation du respect de ces conditions appartient à l’autorité administrative, dans la limite des précisions apportées par le pouvoir réglementaire.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L. 122-3 du CCH dispense d’autorisation préalable les travaux faisant perdre la qualité d’ERP à la totalité d’un immeuble, sauf lorsqu’il se situe dans un quartier prioritaire de la ville ([637]).

● D’autre part, le troisième alinéa de l’article L. 122-3 ([638]) admet la délivrance de permis de construire valant autorisation préalable d’exécution des travaux, sous réserve :

– d’un accord de la même autorité administrative quant à la délivrance du permis de construire ;

– de la connaissance, par l’autorité administrative, de l’aménagement intérieur de l’ERP ou d’une partie de celui-ci au dépôt du permis de construire : à défaut, une autorisation complémentaire doit être obtenue en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie du bâtiment concernée avant son ouverture au public ([639]).

UNE PROCÉDURE NON DÉPOURVUE D’enjeux pour l’ouverture et l’exploitation des commerces

Des autorisations nécessitant des formalités et dont la délivrance comporte plusieurs étapes préalables

● En application de l’article R. 122-7 du CCH, la délivrance de l’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un commerce possédant le statut d’ERP relève en principe de la compétence du préfet ou, à défaut, du maire ([640]).

L’article R. 122-10 du CCH dispose que le dépôt de la demande peut être réalisé :

– soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ;

– soit, en cas d’indivision, par un ou plusieurs coïndivisaires ou leur mandataire ;

– soit encore par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Il précise que la demande d’autorisation préalable d’exécution des travaux doit être jointe, le cas échéant, à la demande de permis de construire. Les articles R. 122-11, D. 122-12 et R. 122-13 du même code établissent les règles de formalisme applicables à la demande (nombre d’exemplaires et contenu du dossier de demande, pièces justificatives, modalités d’envoi à l’autorité administrative).

● L’article R. 122-16 du CCH enferme l’instruction de la demande d’autorisation des travaux dans un délai de quatre mois à compter du dépôt du dossier.

En cas de pièces manquantes envoyées après le dépôt ([641]), le délai d’instruction ne court qu’à compter de la réception des pièces. La non-transmission des pièces manquantes dans le délai fixé par l’autorité administrative ou, à défaut dans un délai d’un mois à compter de la date de notification des pièces manquantes, entraîne d’office le rejet de la demande. Par ailleurs, l’article R. 122-16 prévoit l’application de règles spécifiques, tirées du code de l’urbanisme, en ce qui concerne les délais d’instruction des projets requérant une demande de permis de construire et le traitement des dossiers incomplets.

Suivant l’article R. 122-18, la procédure d’instruction comporte la transmission de la demande pour avis à la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité ou à la commission départementale de sécurité (compétente à Paris, dans les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne) ([642]).

● En vertu de l’article R. 122-21, l’autorisation de travaux est considérée comme accordée à défaut de notification d’une décision expresse dans le délai de quatre mois mentionné à l’article R. 122-16.

Un régime porteur de sujétions pour l’ouverture et l’exploitation des commerces

En conséquence de l’application du régime d’autorisation préalable en vigueur pour l’ensemble des ERP, la réalisation de travaux par les commerces reste suspendue à la délivrance d’une décision administrative.

En soi, les éléments recueillis par votre rapporteur, pas plus que l’état des lieux dressé par l’étude d’impact annexée au projet de loi ([643]), ne permettent de caractériser des dysfonctionnements dans la mise en œuvre des procédures organisées par le CCH. Ce constat vaut en particulier s’agissant du délai imparti pour l’instruction des demandes.

Néanmoins, la durée totale de la procédure ne paraît pas sans incidence au regard des signalements que la Commission spéciale du Sénat indique avoir reçus. Dans son rapport, celle-ci évoque ainsi la situation de commerçants parfois contraints de conclure un bail et de commencer à s’acquitter d’un loyer dans l’attente de l’autorisation de travaux, les bailleurs refusant souvent d’accorder une clause suspensive. Elle estime que la réduction des délais inhérents à l’autorisation administrative préalable des travaux « devrait donc avoir un impact direct sur l’exploitation des commerces, même si l’étude d’impact du projet de loi manque de précisions sur ce point, en particulier sur le taux de vacance commerciale au sein des centres commerciaux ». ([644])

Le dispositif proposÉ

Le présent article 26 vise à faciliter la réalisation de travaux nécessaires à l’ouverture et à l’exploitation des commerces situés dans un centre commercial. À cet effet, le texte remplace l’obligation d’une autorisation par un régime de déclaration préalable des travaux applicable aux magasins de 300 mètres carrés sous certaines conditions.

un régime déclaratif renforcé au caractère dÉrogatoire

Le présent article complète l’article L. 122-3 du code de commerce par l’insertion d’un nouvel alinéa. Cette nouvelle disposition n’écarte l’exigence d’une autorisation préalable des travaux applicable aux ERP que pour une catégorie de commerces possédant certaines caractéristiques et sous réserve du respect des exigences entourant l’établissement de la déclaration de travaux.

Un champ d’application circonscrit ne mettant pas en cause la vérification de la conformité des travaux aux obligations des ERP

● Le régime déclaratif fondé sur le nouvel alinéa inséré à l’article L. 122-3 ne s’applique qu’aux exploitations de moins de 300 mètres carrés situées dans un centre commercial disposant d’un système d’extinction adapté au risque incendie. L’exception au principe de l’autorisation préalable des travaux ne vaut que pour les magasins conservant la même activité.

Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact annexée au projet de loi ([645]), la superficie de 300 mètres carrés correspond à celle des magasins et des exploitations qui, suivant l’article M1 de l’arrêté du 25 juin 1980 ([646]), peuvent ne pas faire l’objet d’une visite de réception si les rapports de vérifications techniques les concernant concluent à la conformité des locaux par rapport aux dispositions réglementaires ([647]). L’article 26 vise également les centres commerciaux équipés d’une installation d’extinction automatique à eaux appropriée aux risques d’incendie au sens de l’arrêt.

Ce faisant, la dérogation introduite par le texte tend, d’une part, à établir une corrélation entre l’application d’une procédure d’autorisation préalable et le champ du contrôle des règles de sécurité contre l’incendie déterminé par l’arrêté du 25 juin 1980. Selon l’étude d’impact, ce rapprochement prendrait en considération des risques inhérents à l’objet des travaux, aux caractéristiques des locaux commerciaux et à l’importance de leur fréquentation.

D’autre part, le dispositif revient à fonder en partie la vérification de la conformité des travaux aux exigences relatives à l’accessibilité et à la protection contre le risque incendie, dans les magasins de moins de 300 mètres carrés, sur les contrôles qui s’imposent aux centres commerciaux en vertu du droit applicable aux ERP. Il n’implique pas un transfert des obligations propres aux magasins dans ces domaines en ce qui concerne l’état et l’aménagement des locaux.

● En effet, le présent article ne modifie pas les autres exigences établies par l’article L. 122-3 du CCH en ce qui concerne la réalisation des travaux portant sur un commerce.

D’une part, l’insertion du nouvel alinéa n’a pas pour effet d’exonérer les propriétaires et exploitants du respect des prescriptions légales et réglementaires ayant pour objet l’accessibilité des magasins et leur protection contre le risque incendie dans la réalisation de travaux. Les règles prévues à l’article L. 161-1 et, le cas échéant, aux articles L. 141-2 et L. 143-2 du CCH demeurent applicables aux procédures fixées par l’article L. 122-3 dans la rédaction qui résulterait de l’adoption du projet de loi.

D’autre part, le présent article maintient en l’état les conditions dans lesquelles la réalisation des travaux dans un commerce peut être exemptée d’une autorisation préalable. Comme indiqué supra, constituent des motifs d’exemptions l’absence d’incidence sur l’accessibilité du cadre bâti et sur le niveau de sécurité contre l’incendie. Tel que modifié par le projet de loi, l’article L. 122-3 du CCH ménage toujours la possibilité d’une délivrance d’un permis de construire valant autorisation des travaux et exclut du champ de la procédure d’autorisation les travaux faisant perdre la qualité d’ERP à la totalité d’un immeuble.

En outre, l’ouverture des commerces possédant la qualité d’ERP demeure soumise à l’autorisation et aux prescriptions de l’article L. 122-5, lequel fait obligation à l’autorité administrative de contrôler le respect des dispositions précitées portant sur l’accessibilité des locaux et la protection contre le risque incendie.

Un dispositif de déclaration certifiée ne privant pas l’autorité administrative d’un pouvoir d’intervention

● Le caractère renforcé du régime déclaratif établi par le présent article pour les surfaces de moins de 300 mètres carrés réside dans l’obligation d’une certification de la déclaration de travaux par un tiers présentant des garanties de compétence et d’indépendance. Le texte précise que la déclaration doit être envoyée avant le début des travaux.

La certification conditionne la validité de la déclaration transmise à l’autorité administrative. Sa formulation reprend exactement la disposition suggérée par le Conseil d’État afin d’encadrer plus strictement un dispositif dont la mise en œuvre comporte, selon son analyse, des enjeux d’accessibilité et de sécurité ([648]).

L’article 26 du projet de loi ne définit ni les modalités de la certification, ni le statut du tiers chargé de la réaliser ou encore la teneur des garanties de compétence ou d’indépendance. Ces éléments font partie des précisions que devra apporter le décret en Conseil d’État auquel renvoie la dernière phrase de l’alinéa inséré à l’article L. 122-3 du CCH pour son application. Du choix des personnes physiques ou morales habilitées à réaliser la certification découlera nécessairement le régime de responsabilité qui sanctionnera la méconnaissance des normes applicables aux travaux certifiés.

Hormis son caractère déclaratif, le dispositif pourrait s’inspirer des procédures ordinaires d’attestation pour les travaux effectués sur la base d’un permis de construire. Dans ce cadre, la loi fait obligation aux maîtres d’ouvrage de fournir à l’autorité administrative un document attestant du respect des règles de construction en matière de performance énergétique ou environnementale ([649]), ou encore concernant l’acoustique et l’accessibilité ([650]). L’article L. 122-12 du CCH établit la liste des professionnels et des organismes habilités à réaliser les attestations suivant les catégories de bâtiments (tels que les contrôleurs techniques, les bureaux d’étude, les architectes). Le régime déclaratif prévu par le présent article présente également des similitudes avec les procédures de certification de la conformité des bâtiments aux normes de construction que requiert l’octroi de certains labels, à l’exemple de la qualification de construction à énergie positive ([651]).

● Par ailleurs, le présent accorde à l’autorité administrative la capacité juridique de s’opposer à la déclaration certifiée relative aux travaux réalisés dans un commerce.

Par parallélisme des formes avec les modalités de délivrance des autorisations préalables de travaux fixées par le premier alinéa de l’article L. 122-3 du CCH, le droit d’opposition consacré par le projet de loi peut être exercé soit par le préfet, soit par le maire.

En l’absence de mentions supplémentaires, le texte ne permet pas, en soi, de déterminer les motifs susceptibles de justifier l’engagement de la procédure, pas plus que les délais et les exactes conséquences procédurales de l’opposition. Ces précisions relèvent du décret en Conseil d’État prévu par la dernière phrase de l’alinéa inséré à l’article L. 122-3 du CCH pour son application.

Toutefois, il peut être considéré que la procédure d’opposition prévue par le projet de loi s’assimile au régime de la déclaration préalable existant en droit de l’urbanisme. Fondé sur l’article L. 421-4 du code de l’urbanisme, celui-ci s’applique aux constructions, aménagements et installations et travaux pour lesquels la loi n’exige pas l’obtention préalable d’un permis de construire ([652]). En vertu des articles L. 423-1 à L. 423-3 et L. 424-1 du même code, la déclaration préalable de travaux fait l’objet d’une instruction et d’une décision (par arrêté) de l’autorité administrative compétente. L’article L. 424-3 impose la motivation des décisions d’opposition aux déclarations préalables ([653]). Par leur caractère de décisions faisant grief, elles pourront donner lieu à recours devant les juridictions administratives.

un dispositif d’effet immÉdiat sous rÉserve de précisions rÉglementaires

En l’absence de toute disposition transitoire quant à l’entrée en vigueur de l’article 26 du projet de loi, la dérogation insérée à l’article L. 122-3 du CCH entrera en vigueur, sur le principe, dès le lendemain de la publication du texte promulgué. Dès lors, le régime déclaratif applicable aux commerces de plus de 300 mètres carrés situés dans des centres commerciaux répondant aux critères fixés par la loi s’appliquera aux travaux devant être engagés après la publication au Journal officiel.

Comme précédemment observé, la mise en place du dispositif nécessite toutefois des mesures afin d’établir les modalités du déroulement de certaines procédures, des conditions d’intervention des acteurs et leurs effets. Il en va ainsi pour la certification de la déclaration préalable aux travaux, la définition des garanties de compétence et d’indépendance des personnes ou organismes habilités à la réaliser, ainsi que pour l’exercice du droit d’opposition conféré aux autorités administratives compétentes. En conséquence, l’entrée en vigueur effective du présent article dépendra de la publication du décret en Conseil d’État qu’il prévoit pour son application.

les modifications apportées par le sÉnat

Le Sénat a entériné le dispositif de l’article 26 du projet de loi, sans apporter de changement au texte déposé par le Gouvernement.

● Ainsi, la Commission spéciale a rejeté l’amendement de suppression COM-155, déposé par Mme Raymonde Poncet-Monge et plusieurs membres du groupe écologiste du Sénat et ayant fait l’objet d’un avis défavorable du rapporteur Yves Bleunven.

● En séance publique, les sénateurs ont également rejeté cette initiative en votant contre l’adoption de l’amendement n° 381 présenté par Mme Raymonde Poncet-Monge et plusieurs membres du groupe écologiste du Sénat (la commission et le Gouvernement émettant pour leur part un avis défavorable à son adoption).

En se prononçant contre l’amendement n° 514 rect ([654]) , déposé par M. Bernard Delcros ainsi que plusieurs de ses collègues de l’Union centriste et du groupe Les Indépendants République et territoires, ils ont par ailleurs écarté une modification de l’article L. 161-3 du CCH permettant de définir des modalités d’application particulières pour les établissements recevant du public dont l’effectif du public et du personnel ne dépasse pas 50 personnes, par un décret en Conseil d’État.

les modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 26 du projet de loi, en incluant les gares dans le périmètre des locaux assujettis à une déclaration de conformité des travaux aux règles d’accessibilité et de sécurité contre l’incendie. L’ajout opéré à l’alinéa 2 de l’article résulte de l’adoption de l’amendement CS737 de Mme Marie Lebec, avec l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement.

La mesure approuvée par la Commission spéciale s’applique aux cellules commerciales de moins de 300 mètres situées dans les gares, locaux qui n’étaient pas expressément visés par la rédaction initiale du projet de loi. Elle contribue ainsi à la cohérence des règles appliquées aux établissements recevant du public.

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Article 26 bis A (nouveau) (art. L. 146-3 du code de commerce) Remplacement par une déclaration de conformité de l’autorisation préalable de travaux exigée pour les commerces de moins de 300 mètres carrés situés dans un centre commercial

Introduit par la Commission spéciale

● La création de l’article 26 bis A résulte de l’adoption par la Commission spéciale de l’amendement CS1509 du Gouvernement, avec l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert.

Supprimant le second alinéa de l’article L. 146-3 du code de commerce, la disposition retire au ministre chargé des petites et moyennes entreprises (PME) la responsabilité de fixer la commission minimale pouvant être perçue par les gérants-mandataires signataires d’un accord-cadre, en cas de désaccord avec leur mandant.

● En l’état du droit, l’article L. 146-3 renvoie à un accord-cadre le soin de déterminer le montant de la commission minimale garantie dans tous les contrats de gérance-mandat conclus par le propriétaire d’un fonds de commerce ou artisanal avec les gérants-mandataires auxquels il a contractuellement confié la gestion de son fonds.

À défaut d’accord, le droit en vigueur impose la saisine du ministre pour la fixation de cette commission, préalablement à toute action devant les tribunaux. Lorsque le litige est porté devant les tribunaux judiciaires sans saisine du ministre, le juge est tenu de surseoir à statuer jusqu’à l’intervention du ministre. Cette décision ministérielle est elle-même susceptible de recours auprès des tribunaux administratifs.

● Le texte issu des travaux de la Commission spéciale supprime la saisine préalable du ministre compétent. En conséquence, les gérants-mandataires pourront désormais recourir directement aux modes alternatifs de règlement des litiges de droit commun tels que la médiation.

Cette mesure vise ainsi à rendre plus efficace le traitement des litiges. Elle parait de nature à accélérer la procédure en confiant aux tribunaux judiciaires la compétence sur l’ensemble des contentieux portant sur la rémunération des gérants-mandataires. Sur le plan des principes, elle constitue une simplification opportune pour les PME, l’intervention du Gouvernement dans le cadre de relations contractuelles n’allant pas de soi.

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Article 26 bis B (nouveau)

(art. L. 122-5 du code de la construction et de l’habitation)

Possibilité d’une visite de conseil préalable au contrôle de la conformité des travaux réalisés dans les locaux des petites et moyennes entreprises

Introduit par la Commission spéciale

La création du présent article résulte de l’adoption par la Commission spéciale de l’amendement CS813 de Mme Béatrice Bellamy, avec l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert et défavorable du Gouvernement. La disposition vise à permettre aux petites et moyennes entreprises (PME) d’être conseillés sur la conformité des travaux réalisés dans leurs locaux, au regard des exigences entourant les conditions d’accueil dans les établissements recevant du public (ERP).

L’État du droit

● En application de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH), la délivrance de l’autorisation administrative préalable à la réalisation de travaux portant sur les commerces possédant le statut d’ERP nécessite une vérification de leur conformité. Ce contrôle donne lieu à une visite destinée à s’assurer du respect :

– des règles d’accessibilité fondées sur l’article L. 161-1 du CCH : ce dernier consacre le principe de l’accessibilité des locaux à usage d’habitation, des ERP et des installations ouvertes au public et des bâtiments à usage professionnels ([655]) ;

– le cas échéant, des règles de sécurité contre l’incendie établies par les articles L. 141-2 et L. 143-2 du CCH, « lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient » : l’article L. 141-2 inclut les EPR parmi les bâtiments et locaux assujettis à l’ensemble des règles de sécurité en vigueur répondant à l’objectif de prévenir la survenue et la diffusion d’incendies ([656]) ; l’article L. 143-2 du CCH impose quant à lui de faire application des mesures complémentaires de sauvegarde et de sécurité et de disposer des moyens d’évacuation et de défense contre l’incendie ([657]).

En outre, l’article L. 122-5 du CCH soumet à autorisation l’ouverture des commerces relevant de la catégorie des ERP, après contrôle du respect des obligations découlant de l’article L. 161-1 du même code et, sous réserve de l’effectif et de la nature de l’établissement, des articles L. 141-2 et L. 143-2.

● Le contrôle des commerces possédant le statut d’ERP relève des autorités de police administrative compétentes dans le département, lesquelles peuvent s’appuyer sur l’avis des commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité, dans les conditions fixées par le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 ([658]). Leur composition et leur fonctionnement procèdent d’un arrêté préfectoral. Elles peuvent comprendre en leur sein des commissions spécialisées (telles qu’une sous-commission départementale pour l’accessibilité aux personnes handicapées) dont la composition et le fonctionnement sont régis par le décret précité.

● Les commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité rendent des avis qui ne lient par les préfets. Aux termes de l’article 2 du décret n° 95-260 du 8 mars 1995 précité, elles exercent leur mission dans deux domaines et dans les cas où sa consultation est imposée par les lois et règlements en vigueur, à savoir :

– la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur ([659]) : les commissions examinent la conformité à la réglementation des dossiers techniques amiante prévus aux articles R. 1334-25 et R. 1334-26 du code de la santé publique pour les immeubles de grande hauteur mentionnés à l'article R. 146-3 du code de la construction et de l’habitation et pour les établissements recevant du public définis à l'article R. 143-2 de ce même code classés en 1ère et 2ème catégorie ;

– l’accessibilité aux personnes handicapées : les commissions se prononcent à titre consultatif notamment sur les dispositions relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public, aux dérogations à ces dispositions dans les établissements recevant du public et installations ouvertes au public, et aux agendas d'accessibilité programmée conformément aux dispositions des articles R. 111-19 à R. 111-19-47 du code de la construction et de l'habitation.

Le dispositif proposÉ par la commission spÉciale

L’article 26 bis B institue une visite de conseil préalable aux contrôles de conformité opérés dans le cadre de la procédure d’autorisation préalable des travaux portant sur les entreprises possédant le statut d’ERP. À cet effet, il complète l’article L. 122-5 du CCH par l’ajout de deux alinéas qui en posent le principe et en fixent les modalités générales.

● Aux termes de ces dispositions, la réalisation d’une visite de conseil constitue une faculté au bénéfice des PME qui exigent une demande de leur part. Elle incombe à une des sous-commissions spécialisées des commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité, sur le fondement du décret précité n° 95-260 du 8 mars 1995. Par construction, cette tâche pourrait incomber, suivant le choix des préfets, à une ou plusieurs des sous-commissions existant au sein des commissions départementales.

● Suivant les précisions apportées par l’alinéa 3, la finalité de la visite de conseil est d’informer les entreprises sur les normes de sécurité et d’accessibilité applicables et de les assister dans la mise en conformité des établissements.

Il ne découle pas des dispositions insérées à l’article L. 122-5 du CCH que les entreprises puissent se prévaloir des observations formulées à l’occasion d’une visite de conseil, ni que ces dernières préjugent des avis que les commissions pourraient rendre quant aux travaux réalisés et à l’état des locaux dans le cadre d’un contrôle de conformité. Le caractère consultatif de cette évaluation concourt à la séparation des missions des commissions départementales et en la survenue d’éventuels conflits d’intérêts susceptibles d’affecter l’exercice des pouvoirs de police administrative à l’égard des ERP.

En soi, l’article 26 bis B du projet de loi participe du développement de rapports entre les entreprises et les administrations davantage fondées sur le conseil et la confiance que sur des procédures coercitives a posteriori. Elle s'inscrit dans la continuité de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (dite « loi ESSOC »).

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Article 26 bis C (nouveau)

(art. L. 4362-1 du code de la santé publique)

Obtention d’un numéro d’inscription temporaire au fichier national des professions de santé pour les opticiens-lunetiers

Introduit par la Commission spéciale

L’article 26 bis C résulte de l’adoption de l’amendement CS550 de M. Ian Boucard, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement. Il vise à faciliter les démarches de création ou de reprise d’activité pour les opticiens-lunetiers en accélérant leur enregistrement au fichier national des professionnels de santé.

L’État du droit

Outre un titre de formation ou une autorisation requise par le droit en vigueur, l’article L 4362-1 du code de la santé publique subordonne le droit d’exercer la profession d’opticien-lunetier à un enregistrement auprès du service ou de l’organisme désigné par le ministre chargé de la santé.

En pratique, elle implique l’inscription au fichier national des professions de santé (FNPS). Celui-ci se présente un traitement de données destiné à l’enregistrement et à la gestion des listes départementales des personnes dont les professions sont réglementées par le code de la santé publique ([660]). L’inscription au fichier se matérialise par la délivrance d’un numéro aux fins d’identification.

L’article L. 4362-1 du code de la santé publique prévoit une vérification préalable des pièces justificatives attestant de l’identité des futurs professionnels et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Ils imposent aux opticiens-lunetiers d’informer de tout changement de situation professionnelle.

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

L’article L. 26 bis C du projet de loi reconnaît aux personnes désireuses d’exercer la profession d’opticien-lunetier la possibilité d’obtenir un numéro d’inscription temporaire au fichier national des professions de santé. À cet effet, le texte issu des travaux de la commission complète l’article L. 4362-1 du code de la santé publique par une disposition de portée générale. Le texte établit que la délivrance d’un numéro temporaire peut répondre à deux besoins : la création ou la reprise d’entreprise.

En l’absence de précisions quant aux modalités d’exercice de ce droit, il appartiendra au pouvoir réglementaire de formaliser les modalités de cette procédure (par exemple, en ce qui concerne la délivrance du numéro ou sa durée de validité) et, éventuellement, d’aménager les dispositions qui régissent la tenue et la gestion du FNPS afin d’y intégrer cette dérogation.

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Article 26 bis (supprimé) Possibilité de créer une licence de 4e catégorie permettant la consommation de boissons alcoolisées à consommer sur place dans les communes de moins de 3 500 habitants ne disposant pas d’un tel établissement, pendant une durée de trois ans

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Sur proposition de son rapporteur, M. Yves Bleunven, la Commission spéciale a créé l’article 26 bis qui autorise la création d’une licence de 4ème catégorie (licence IV, dite « grande licence » ou « licence de plein exercice ») dans les communes de moins de 3 500 habitants n’en disposant pas, par déclaration auprès du maire. Cette mesure est prévue à titre temporaire, pour une durée de trois ans.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a modifié les règles applicables à l’ouverture et au transfert des débits de boisson.

Elle avait notamment prévu la possibilité de créer des licences de 4ème catégorie dans les petites communes pendant trois ans (soit jusqu’à la fin de l’année 2022), selon un dispositif identique à celui prévu par le présent article.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

L’Assemblée nationale ayant adopté, le 10 mars 2025, la proposition de loi de M. Guillaume Kasbarian visant à simplifier l’ouverture des débits de boissons en zone rurale, qui prévoit une dérogation pérenne à l’interdiction d’ouverture des débits de boissons à consommer sur place de quatrième catégorie au sein des communes et des communes déléguées de moins de 3 500 habitants qui n’en comptent pas, la Commission a choisi, à l’initiative de son rapporteur Stéphane Travert et de M. Jacques Oberti, de supprimer l’article 26 bis.

L’état du droit

L’encadrement juridique applicable à la création de débits de boissons à consommer sur place

Le code de la santé publique (CSP) encadre la fabrication, le commerce et la publicité des boissons alcooliques, ainsi que les conditions dans lesquelles des débits de boissons peuvent être ouverts, exploités et transférés.

L’article L. 3321-1 du code de la santé publique prévoit l’existence de quatre groupes de boissons, dont trois sont relatifs à des boissons alcooliques.

Source : code de la santé publique et Guide des débits de boissons du ministère de l’intérieur et du ministère de la santé et des solidarités, novembre 2018.

Les articles L. 3331-1 à L. 3331-3 du CSP définissent par ailleurs les différentes catégories de licences nécessaires pour permettre la vente de boissons alcooliques. Suivant le mode de vente de l’établissement et la nature des boissons proposées, différentes catégories de licences de débits de boissons peuvent ainsi être délivrées.

Il existe trois catégories d’établissements permettant la vente de boissons alcooliques : les débits de boissons à consommer sur place, les restaurants, et les débits de boissons à emporter.

Pour chaque catégorie d’établissement, deux catégories de licences sont prévues, l’une permettant la vente de boissons du 3ème groupe, et l’autre, de boissons des quatre groupes.

S’agissant plus particulièrement des débits de boissons à consommer sur place (qui incluent par exemple les bars, les cafés ou les discothèques), la licence de 3ème catégorie permet la vente de boissons alcoolisées dont le taux est inférieur à 18°, tandis que la licence de 4ème catégorie permet la vente de l’ensemble des boissons alcooliques.

Les différents types de licences selon la nature des boissons

Le CSP pose par ailleurs un cadre strict pour la création de nouvelles licences de débits de boissons à consommer sur place :

– la création de licences de 3ème catégorie n’est plus possible dans les communes où le total des établissements de 3ème et 4ème catégories atteint ou dépasse la proportion d’un débit pour 450 habitants ([661]) ;

– l’ouverture de nouveaux établissements de 4ème catégorie est quant à elle interdite ([662]), sauf de manière limitée dans le temps, à l’occasion d’expositions ou de foires organisées par l’État, les collectivités publiques ou les associations reconnues d’utilité publique ([663]).

Si une licence est attachée à un fonds de commerce et à la personne qui est en propriétaire, la mutation d’une licence reste possible, et soumise à déclaration ([664]).

Le transfert de licence de 4ème catégorie au sein du département (ou, par dérogation, vers un département limitrophe ou vers un établissement touristique situé dans un autre département) est également autorisé, mais il est soumis à autorisation du préfet, après consultation des maires concernés. Par ailleurs, lorsqu’une commune ne compte qu’un débit de boissons de 4ème catégorie, ce débit ne peut faire l’objet d’un transfert qu’avec l’avis favorable du maire de la commune ([665]).

Enfin, qu’il s’agisse d’une licence de 3ème ou de 4ème catégorie, l’obtention d’une licence d’exploitation est soumise à l’obtention d’un permis d’exploitation de la part de son titulaire, délivré après une formation spécifique, ainsi qu’à la réalisation d’une déclaration préalable ([666]).

L’assouplissement temporaire des règles applicables à la création des « licence IV » dans les petites communes, prévu par la loi du 29 décembre 2019 dite « Engagement et proximité »

À la suite des travaux de la mission « Agenda rural », le plan d’action en faveur des territoires ruraux, présenté en septembre 2019 par le Premier ministre, M. Édouard Philippe, prévoyait notamment de soutenir les petits commerces et les lieux de convivialité dans les territoires ruraux, à travers la création de nouvelles licences de 4ème catégorie ([667]).

La mission « Agenda rural » relevait en effet que le nombre de licences de 4ème catégorie est passé de 200 000 dans les années 1960 à approximativement 40 000 en 2019.

Ces licences ne devaient pas être transférables au-delà d’une même intercommunalité, pour éviter le départ des débits de boissons vers des territoires plus attractifs.

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, dite « Engagement et proximité » a traduit cette proposition sous forme législative ([668]), en prévoyant la possibilité de créer des licences de 4ème catégorie dans les petites communes, pendant une durée de trois ans, soit jusqu’à la fin de l’année 2022. L’amendement concerné avait été adopté sur proposition du Gouvernement, à l’unanimité des votants ([669]).

D’après le rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’Agenda rural ([670]), qui a procédé par sondage auprès des préfets de départements, et qui a reçu 46 réponses, le dispositif permettant de créer une licence IV sur déclaration a été utilisé dans un quart des départements ayant fait l’objet d’une réponse.

Dans son rapport fait sur la proposition de loi visant à simplifier l’ouverture des débits de boissons en zone rurale, M. Guillaume Kasbarian, député, relevait de son côté que qu’à l’échelle nationale, le programme « 1000 cafés », déployé par le Groupe SOS et qui s’appuyait sur l’article 47 de la loi du 27 décembre 2019, a permis l’ouverture de cafés dans 130 communes rurales ([671]).

Le dispositif introduit par le Sénat

Créé par la Commission spéciale, sur proposition de son rapporteur, M. Yves Bleunven, l’article 26 bis reprend à l’identique le dispositif adopté dans la loi « Engagement et proximité ».

L’article 26 bis prévoit ainsi que, par dérogation à l’interdiction générale édictée par le code de la santé publique, une licence de 4e catégorie peut être créée dans les communes de moins de 3 500 habitants ne disposant pas d’un tel établissement à la date de publication de la loi, par déclaration auprès du maire.

Cette possibilité serait ouverte pendant une durée de trois ans à compter de la promulgation de la loi.

Afin d’assurer le maintien de l’établissement dans les territoires ruraux, la licence ainsi créée ne pourra faire l’objet d’un transfert au-delà de l’intercommunalité, dérogeant ainsi aux règles prévues par le code de la santé publique qui permettent le transfert de la licence au sein du département.

LA position de la commission SPECIALE

L’Assemblée nationale a adopté, le 10 mars 2025, la proposition de loi de M. Guillaume Kasbarian visant à simplifier l’ouverture des débits de boissons en zone rurale.

L’article unique de ce texte prévoit une dérogation pérenne à l’interdiction d’ouverture des débits de boissons à consommer sur place de quatrième catégorie au sein des communes et des communes déléguées de moins de 3 500 habitants qui n’en comptent pas,

Cette proposition est plus ambitieuse que le dispositif prévu à l’article 26 bis, qui ne prévoit cette dérogation qu’à titre temporaire, pour une durée de trois ans.

Tout en reconnaissant le bien-fondé de la mesure proposée à l’article 26 bis, la Commission a choisi, par cohérence avec l’examen en cours de la proposition de loi visant à simplifier l’ouverture des débits de boissons en zone rurale, de supprimer cet article, sur proposition de votre rapporteur, M. Stéphane Travert, et de M. Jacques Oberti, et contre l’avis du Gouvernement ([672]).

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Article 26 ter (nouveau)

(art. L. 3322-6 du code de la santé publique)

Abrogation de l’interdiction faite aux marchands ambulants de vendre au détail des boissons des quatrième et cinquième groupes

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Créé à la suite de l’adoption de deux amendements identiques CS549 de M. Ian Boucard et CS802 de Mme Anne-Sophie Ronceret, l’article 26 ter tend à abroger l’article L. 3322-6 du code de la santé publique, qui prohibe la vente au détail de boissons des quatrième et cinquième groupes par les marchands ambulants.

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L’article L. 3322-6 du code de la santé publique interdit aux marchands ambulants de vendre au détail, soit pour consommer sur place, soit pour emporter, des boissons des quatrième et cinquième groupes.

Cet article trouve à s’appliquer au champ de la vente sur les marchés.

Ainsi, en l’état du droit, un marchand ambulant ne peut vendre que des boissons des premier et troisième groupes, activité pour laquelle il doit par ailleurs disposer d’une licence : s’il souhaite vendre des boissons alcooliques pour une consommation sur place, il devra obtenir une licence de débit de boissons à consommer sur place (une « licence III ») ; s’il souhaite pratiquer la vente à emporter, il devra procéder à la déclaration d’une « petite licence » à emporter, laquelle permet la délivrance de boissons des groupes 1 et 3 ([673]).

Comme le rappelle l’auteur de l’un des amendements adoptés, cette interdiction « place les distillateurs dans une situation désavantageuse par rapport aux producteurs de vin et de bière, qui peuvent quant à eux d’ores et déjà vendre leurs produits sur les marchés ». Or, « la vente directe sur les marchés favorise les circuits courts et soutient les artisans locaux, ce qui est particulièrement important dans un contexte économique difficile où les coûts de production sont élevés et les marges se réduisent ».

Sensible à ces arguments, la Commission a adopté deux amendements identiques de M. Ian Boucard et Anne-Sophie Ronceret qui tendent à abroger l’article L. 3322-6 du CSP, afin de permettre aux producteurs de boissons spiritueuses de vendre directement leurs produits sur les marchés, suivant l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert et contre l’avis du Gouvernement ([674]).

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TITRE XI CRÉER UN HAUT CONSEIL À LA SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES

Article 27 (supprimé) Création d’un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 27 du projet de loi vise à imposer l’établissement par les administrations de l’État d’une évaluation préalable de l’impact des projets de loi sur les petites et moyennes entreprises (PME).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Par une réécriture intégrale de l’article 27, le Sénat a substitué au principe d’une évaluation préalable de l’impact des projets de loi incombant aux administrations de l’État la création d’un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises. Reprenant le dispositif d’une proposition de loi sénatoriale n° 96, adoptée le 26 mars 2024 ([675]), cette nouvelle instance se voit confier la mission d’évaluer l’ensemble des normes qui pourraient être applicables aux entreprises sans distinction.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 27 du projet de loi par l’adoption de six amendements contre l’avis du rapporteur, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse des commissaires.

L’État du droit

● La mesure des conséquences possibles de l’entrée en vigueur de normes susceptibles d’affecter le fonctionnement et l’activité des entreprises ne donne pas lieu actuellement, en France, à la mise en œuvre de dispositifs spécifiques. Elle repose sur l’application de procédures poursuivant un objectif plus général d’évaluation de l’impact des normes pour l’ensemble des personnes physiques et/ou morales susceptibles d’y être assujetties.

En ce qui concerne les textes législatifs, en dehors de l’avis donné par le Conseil d’État au Gouvernement et éventuellement aux assemblées, l’évaluation préalable des normes applicables aux entreprises se fonde essentiellement sur la réalisation de l’étude d’impact annexée aux projets de loi, dans le cadre fixé par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ([676]).

En vertu du huitième alinéa de l’article 8 de cette loi organique, le Gouvernement est juridiquement tenu d’y exposer avec précision « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ». En pratique, cette obligation se traduit par l’existence, dans la nomenclature du document, d’une sous-rubrique consacrée aux « impacts sur les entreprises ». Outre le rappel et l’analyse du droit en vigueur, l’étude d’impact comporte des considérations destinées à mesurer la nécessité d’une disposition législative ; elle expose également les options envisageables et les options retenues.

S’agissant des textes réglementaires, l’évaluation préalable des normes applicables aux entreprises procède de l’application de la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.

Ce texte fait obligation au Gouvernement d’élaborer, préalablement à la publication d’un décret ou d’un arrêté, une fiche d’impact sur les entreprises, dont le contenu résulte des prescriptions énoncées en annexe de la circulaire. Le document doit notamment comporter une évaluation des contraintes et des allégements et simplifications apportées par le projet de texte réglementaire, ainsi que des conséquences financières pour celles-ci. Cette dernière rubrique comprend des éléments sur les impacts financiers globaux, sur les impacts financiers par catégorie d’entreprises, avec une appréciation des charges nouvelles, des gains et économies.

● Sur un plan institutionnel, il n’existe plus, depuis la disparition en 2017 du Conseil de la simplification pour les entreprises, d’instance spécifiquement chargée d’évaluer l’impact des normes sur les entreprises.

Institué par le décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 ([677]) et placé auprès du Premier ministre pour une durée de trois ans, le Conseil avait notamment pour mission de « proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de conseiller sur toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature législative, réglementaire ou administrative qui lui paraîtrait devoir être retenue ». Le décret prévoyait que pour l’accomplissement de ses missions, le Conseil était informé des actions de simplification conduites par les administrations et pouvait solliciter leur concours. Il lui incombait également de « suivre les réalisations du programme de simplification pour les entreprises et l’évaluation de ses résultats » et d’adresser au Gouvernement un bilan annuel de l’avancement et des résultats du programme de simplification pour les entreprises.

Siégeaient dans ce Conseil des personnalités indépendantes issues des entreprises et des administrations, des parlementaires et des élus locaux ainsi que des experts, désignés par arrêté du Premier ministre.

Le Conseil de la simplification pour les entreprises a cessé d’exister au 1er juin 2017, au terme de la prorogation accordée par le décret n° 2016-1342 du 11 octobre 2016 ([678]).

Le dispositif proposÉ

● Dans sa rédaction initiale, le présent article 27 assignait à « l’administration » l’obligation d’évaluer les « conséquences prévisibles » des projets de loi pour les petites et moyennes entreprises (PME).

Cette mesure se présentait comme la traduction législative d’un engagement public du Gouvernement en faveur de la mise en place d’un « test PME » ([679]), en réponse à une revendication largement partagée parmi les organisations représentatives des entreprises.

Dans son acception la plus large, le concept désigne les procédures et outils établis par les pouvoir publics afin d’identifier et de mesurer, préalablement à son adoption et à son entrée en vigueur, les incidences potentielles d’une norme juridique nouvelle sur le fonctionnement et l’activité des petites et moyennes entreprises. Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact annexée au présent projet de loi ([680]), une telle évaluation préalable tend à se développer au sein de l’Union européenne. Selon les États membres, elle repose sur des dispositifs assez divers, tant sur le plan des modalités procédurales (institutions ou services compétents, méthodologie) que sur celui de la nature des textes soumis à examen (législatifs ou réglementaires). Depuis 2021 et le lancement du programme « Mieux légiférer », la réalisation du « test PME » constitue l’une des étapes impératives de l’étude d’impact préalable à l’édiction de tout acte législatif par la Commission européenne.

● Sous cette forme, le présent article se bornait à exprimer une injonction à caractère général. En revanche, elle n’organisait pas un dispositif d’évaluation globale des normes applicables aux entreprises.

D’une part, le texte ne précisait pas en soi les services sur lesquels pèserait l’obligation d’une évaluation préalable des normes applicables aux petites entreprises. La mention des « projets de loi » permettait toutefois de déduire que cette tâche incombait aux administrations de l’État placées sous l’autorité du Gouvernement et compétentes pour l’élaboration des textes de nature législative soumis à la délibération du Parlement.

D’autre part, le présent article 27 ne comportait pas de mention relative aux modalités et à la méthodologie du test PME. Il ne s’insérait dans aucun cadre procédural formalisé par les lois organiques régissant la procédure législative, à l’instar de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, ou des dispositions codifiées. Ainsi que l’indique l’étude d’impact annexée au projet de loi ([681]), les modalités d’application du présent article auraient relevé d’un décret en Conseil d’État.

● Sur le fond, la portée et la nature législative de l’article 27 du projet de loi n’allaient pas de soi et pouvaient susciter des réserves.

Dans l’avis rendu sur le projet de loi ([682]), le Conseil d’État estime ainsi que « cette mesure ne peut être retenue car, ainsi rédigée, elle relève soit d’une circulaire prise par le Premier ministre à l’instar de celle du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, soit d’une loi organique s’il s’agit de préciser le contenu des études d’impact dont l’article 8 de la loi organique s’il s’agit de préciser le contenu des études d’impact […] ».

Les modifications apportÉes par le SÉnat

L’article 27 du projet de loi a fait l’objet d’une réécriture complète opérée à la suite de l’adoption, par la Commission spéciale du Sénat, de l’amendement n° 112 de M. Olivier Rietmann. La rédaction a également été complétée en séance publique par le vote du Sénat en faveur de l’amendement n° 605 présenté par la rapporteure Catherine Di Folco, malgré un avis défavorable du Gouvernement.

Le texte adopté par le Sénat propose ainsi d’instituer un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises chargé d’évaluer les normes qui leur sont applicables. L’abandon de l’affirmation de principe qui constituait la teneur originelle du présent article 27 traduit la volonté de la Commission spéciale du Sénat de formaliser une procédure systématique d’évaluation des conséquences de l’ensemble des normes applicables aux entreprises ([683]). Cette initiative répond à trois constats : en premier lieu, les conséquences préjudiciables de l’abondance, de la complexité et de l’instabilité des normes sur la préservation de la compétitivité des entreprises ; en deuxième lieu, l’échec de nombreuses initiatives publiques qui affichaient l’ambition de simplifier le cadre normatif ; en dernier lieu, la portée toute relative de l’article 27 au regard de l’objectif affirmé par le projet de loi.

La définition de la composition, des compétences et du rôle législatif de cette nouvelle instance reprend très exactement le dispositif de la proposition de loi n° 96 de M. Olivier Rietmann et plusieurs de ses collègues adoptée par le Sénat le 26 mars 2024 ([684]).

la crÉation d’une instance spÉcifique et pÉrenne pour l’Évaluation des normes applicables aux entreprises

● Le Haut Conseil créé par le Sénat se présente comme une commission consultative rattachée au Premier ministre. Sa composition associe le monde de l’entreprise, le Parlement et la haute fonction publique. Comptant neuf membres, le Haut Conseil est ainsi formé de :

– cinq représentants des différentes catégories d’entreprises (soit un représentant pour les grandes entreprises, un représentant pour les entreprises de taille intermédiaire, deux représentants pour les petites et moyennes entreprises, un représentant des microentreprises) : la désignation de ces membres relève du Premier ministre, sur proposition des organisations professionnelles représentatives au niveau national et interprofessionnel ;

– deux parlementaires : un député, désigné par le Président de l’Assemblée nationale ; un sénateur, désigné par le Président du Sénat ;

– un membre du Conseil d’État, désigné par le Premier ministre, sur proposition du vice-président du Conseil d’État.

Les membres du Haut Conseil sont nommés pour trois ans, renouvelables une fois. La parité femme-homme devra être respectée dans la composition du collège.

● Dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, le présent article prévoit que pour son fonctionnement, le Haut Conseil s’appuie sur les services du Premier ministre qui en assurent le secrétariat permanent. Il fait obligation aux administrations de l’État de l’informer des actions de simplification qu’elles mènent et de lui apporter leur concours pour ses travaux. Le Haut Conseil peut également solliciter toute personne susceptible d’éclairer ses débats.

En cela, le dispositif proposé par le Sénat s’inspire des modalités de fonctionnement du Conseil de la simplification pour les entreprises institué par le décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014.

un champ plus Étendu de normes SOUMISES À EXAMEN DANS LE CADRE D’une procÉdure consultative

Une procédure allant au-delà des seuls projets de loi concernant les PME

● Par rapport aux dispositions initiales du texte, le présent article remanié par le Sénat instaure, en premier lieu, une procédure d’évaluation préalable des normes au bénéfice de l’ensemble des entreprises et non plus aux seules petites et moyennes entreprises (PME). Rappelons qu’aux termes du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 ([685]), cette catégorie regroupe les entreprises dont l’effectif est inférieur à 250 personnes et le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros ou dont le total de bilan n’excède pas 43 millions d’euros.

● En second lieu, le présent article accorde au Haut Conseil à la simplification pour les entreprises une compétence consultative allant au-delà des seuls projets de loi.

Entrent dans le champ des normes relevant de sa mission d’évaluation par principe, dès lors qu’ils comportent des impacts techniques, administratifs ou financiers sur les entreprises :

– les projets de loi, assortis de leur étude d’impact ;

– les projets de texte réglementaire ;

– les projets d’acte de l’Union européenne.

L’article 27 du projet de loi adopté par le Sénat exclut de la procédure les normes justifiées directement par la sécurité nationale. Ainsi, le champ des normes dont l’évaluation relève de l’office du Haut Conseil à la simplification pour les entreprises correspond à celui du Conseil national d’évaluation des normes compétent pour les collectivités territoriales ([686]).

En outre, le dispositif introduit par le Sénat prévoit que le Haut Conseil peut être saisi sur :

– sur une proposition de loi ayant un impact technique, administratif ou financier sur les entreprises, par le président d’une assemblée parlementaire (sauf si l’auteur de la proposition s’y oppose);

– sur des normes législatives et réglementaires en vigueur applicables aux entreprises, par le Gouvernement, ainsi que par l’une des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le C du présent article autorise, quant à lui, le Haut Conseil à se saisir de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact, administratif ou financier sur les entreprises.

Par ailleurs, le D confère à la nouvelle instance un pouvoir de proposition au terme de l’évaluation des normes en vigueur. Ces propositions peuvent avoir pour objet :

– l’adaptation des normes législatives et réglementaires en vigueur si leur application « entraîne […] des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard des objectifs poursuivis par ces normes » ;

– la simplification des dispositions concernées et l’abrogation des normes devenues obsolètes.

En cela, le texte adopté par le Sénat propose de doter le Haut Conseil de prérogatives et d’une capacité d’intervention analogues à celles reconnues au Conseil national d’évaluation des normes compétent pour les collectivités territoriales ([687]).

Une compétence revêtant essentiellement un caractère consultatif

D’une part, aux termes des A à F du présent article, dans la rédaction adoptée par le Sénat, le Haut Conseil à la simplification pour les entreprises rend des avis sur les normes dont il doit assurer l’évaluation au titre d’une compétence de principe ou dans le cadre d’une saisine. Leur contenu résulte des prescriptions du texte. Ainsi, le F précise que dans le cadre de ses avis, le Haut Conseil peut proposer des mesures d’application différée des normes, selon les catégories d’entreprise et alerter à propos de « la surtransposition des normes européennes dans le droit français ». Par ailleurs, l’alinéa confie expressément au Haut Conseil la réalisation du « test PME », défini comme « une analyse de l’impact attendu des normes concernées sur les petites et moyennes entreprises ».

D’autre part, le G du présent article impose au Haut Conseil de se prononcer dans des délais définis en ce qui concerne un projet de loi assorti de son étude d’impact, un projet de texte réglementaire ou d’un projet d’acte de l’Union européenne. L’avis doit être rendu :

– à titre ordinaire, dans un délai de six semaines à compter de la transmission des textes : le délai peut être prorogé une fois par décision du président du Haut Conseil ;

– à titre exceptionnel, deux semaines à compter de la transmission de ces textes, sur demande du Premier ministre ou du président de l’assemblée parlementaire qui saisit le Haut Conseil ; le délai peut être réduit à 72 heures, sur décision motivée du Premier ministre.

Suivant une procédure courante pour des instances aux missions comparables, le présent article pose également le principe en vertu duquel, à défaut de délibération dans les délais impartis, l’avis du Haut Conseil est réputé favorable.

Toutefois, en cas d’avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de loi ou d’un texte réglementaire, le G impose au Gouvernement de transmettre au Haut Conseil un projet modifié ou de justifier le maintien du projet initial (sur la demande du Haut Conseil).

Les modifications apportÉes par la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 27 du projet de loi, par l’adoption des amendements CS365 de M. Charles Alloncle, CS490 de M. Thierry Tesson, CS817 de M. Thomas Lam, CS991 de M. Charles Fournier, CS1086 de Mme Sandrine Nosbé et CS1097 de M. Emmanuel Maurel – ces amendements faisant l’objet d’un avis défavorable du rapporteur et d’un avis de sagesse du Gouvernement.

En dépit des arguments mis en avant pour défendre le Haut Conseil à la simplification par les organisations patronales lors de la table ronde organisée par la Commission spéciale, cette décision obéit à deux considérations :

– en premier lieu, la création de ce Haut Conseil manquerait de cohérence avec la philosophie et les dispositions du présent projet de simplification, notamment les articles 1er et 2 ;

– en second lieu, l’établissement d’une évaluation préalable des normes susceptibles d’affecter les entreprises constitue un enjeu décisif mais peut s’appuyer mais prendre d’autres formes et s’appuyer sur des procédures et instances existantes, telles que celles du Conseil national d’évaluation des normes.

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Article 27 bis A (nouveau)

(art. L. 231-4-1 du code rural et de la pêche maritime)

Simplification du cadre de délégation des missions de contrôle du transport des denrées périssables à un organisme tiers

Introduit par la Commission spéciale

L’article 27 bis A trouve son origine dans l’adoption par la Commission spéciale de l’amendement CS456 du rapporteur Stéphane Travert – le Gouvernement en demandant le retrait. Il vise assurer l’efficacité des procédures de contrôle et de certification de la chaîne du froid pour les denrées périssables en étayant les conditions du recours à une délégation de service public.

L’État du droit

● L’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime prescrit, dans l’intérêt de la protection de la santé publique, la réalisation d’un certain nombre de contrôles destinés à garantir le respect des prescriptions générales de la législation relative à l'hygiène alimentaire et les règles sanitaires applicables aux exploitants du secteur alimentaire, du secteur des sous-produits animaux et du secteur de l’alimentation animale ([688]). Ces procédures ont pour objet

1° le contrôle officiel des animaux vivants appartenant à des espèces dont la chair ou les produits sont destinés à l'alimentation humaine ou animale et de leurs conditions de production ;

2° le contrôle officiel des conditions d'abattage des animaux mentionnés au 1°du II de l’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime ;

3° le contrôle officiel des produits d'origine animale, des denrées alimentaires en contenant, des sous-produits animaux, des produits dérivés de ces derniers et des aliments pour animaux ;

4° la détermination et le contrôle officiel des conditions d’hygiène dans lesquelles les produits d'origine animale, les denrées alimentaires en contenant, les sous-produits animaux, les produits dérivés de ces derniers et les aliments pour animaux sont préparés, transformés, conservés ou éliminés, notamment lors de leur transport et de leur mise en vente ;

5° le contrôle officiel de la mise en œuvre des bonnes pratiques d'hygiène et des systèmes d'analyse des dangers et des points critiques pour les maîtriser ;

6° le contrôle des conditions techniques du transport des denrées alimentaires sous température dirigée ;

7° le contrôle du respect des dispositions régissant la fabrication, l’entreposage, le transport et la mise sur le marché des aliments médicamenteux et des produits intermédiaires.

● L’article L. 231-4-1 du code rural et de la pêche maritime autorise la délégation à un organisme tiers des contrôles officiels des conditions techniques du transport des denrées alimentaires sous température dirigée (visés par le 6° du II de l’article L. 231-1 du même code). Il renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation des conditions de cette délégation.

Ces règles découlent aujourd’hui des dispositions de l’article R. 231-49 du code rural et de la pêche maritime qui énumère les missions pouvant être déléguées. Celles-ci peuvent porter sur :

1° l’examen de la conformité des engins de transport des denrées alimentaires sous température dirigée aux normes techniques mentionné à l'article R. 231-48 du code rural et de la pêche maritime ;

2° la délivrance des attestations de conformité à ces normes techniques ;

3° la conception, la gestion, la maintenance ainsi que les droits et modalités d'accès par internet à la base de données de délivrance de ces attestations et le contrôle de la fiabilité des données saisies par les télédéclarants ;

4° l’instruction des demandes de reconnaissance des centres de tests mentionnés à l'article R. 231-49-1, notamment la conduite du processus de leur évaluation technique, ainsi que la rédaction du référentiel des tests et examens réalisés par ces centres.

L’article R. 231-49 du code rural et de la pêche maritime fixe ainsi trois exigences qui conditionnent l’octroi d’une délégation à un organisme tiers :

1° Posséder l'expertise, l'équipement et les infrastructures nécessaires ;

2° Disposer d'un personnel qualifié et expérimenté, en nombre suffisant ;

3° Présenter toutes garanties d'indépendance, d'impartialité et de confidentialité.

La désignation de l’organisme délégataire nécessite un arrêté du ministre chargé de l’agriculture et intervient à l'issue d'une procédure de sélection préalable qui doit présenter toutes les garanties d’impartialité et de transparence et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester.

● D’après les informations recueillies par le rapporteur, aucune délégation n’a été réalisée depuis 2008, ce qui expose le ministère chargé de l’agriculture à des risques juridiques importants en l’absence de renouvellement des délégations consenties. La question se pose notamment de la pérennité des prestations apportées par le groupe Cemafroid dans la certification de la chaîne du froid.

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

L’article 27 bis A inséré dans le projet de loi vise à renforcer les capacités de l’État à recourir à une délégation de service public pour l’exercice des missions de contrôle du transport des denrées périssables sous température dirigée, en simplifiant et en sécurisant les conditions d’application de cet instrument. À cet effet, il procède à une réécriture globale de l’article L. 231-4-1 du code rural et de la pêche maritime.

● Le premier alinéa du I de l’article 27 bis A confie au Premier ministre la compétence de définir les missions déléguées et de procéder à la désignation d’un organisme délégataire, les conditions de la délégation devant être précisées par un décret en Conseil d’État. Le retrait de cette compétence au ministère de l’Agriculture participe du constat d’une évolution des missions pouvant être confiées à un délégataire et des besoins qui rendent nécessaire une approche interministérielle.

● Le second alinéa du I de l’article 27 bis A détermine les exigences auxquelles les délégataires doivent être en mesure de répondre du point de vue de leurs moyens et de leurs qualifications. Le texte tend à subordonner l’octroi d’une délégation au fait de disposer :

– d’au moins un site et de moyens humains et matériels localisés sur le territoire national ;

– d’une expérience permettant de répondre aux demandes et permettant d’exercer convenablement les contrôles officiels mentionnés au 6° du II de l’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime, c’est-à-dire le contrôle des conditions techniques du transport des denrées alimentaires sous température dirigée.

● Le troisième alinéa du I de l’article 27 bis A établit la propriété de l’organisme délégataire sur les biens nécessaires à l’exercice des missions de contrôle ne provenant pas de la personne publique délégante, sauf stipulation contraire de la convention de la délégation. Cette disposition vise à remédier à une insécurité juridique qui nuit à l’usage des délégations et suscite des contentieux non encore tranchés, ainsi que l’illustre l’action intentée en décembre 2024, devant le tribunal administratif de Paris, au sujet de la qualification des biens de retour.

Le quatrième alinéa de l’article 27 bis A exclut la cession des biens nécessaires à l’exercice des missions de contrôle pendant la durée de la délégation, sauf autorisation préalable de la personne publique délégante, afin de garantir la continuité du service public.

● Le II de l’article 27 bis A prévoit l’application de l’ensemble de ces dispositions à la convention de délégation du contrôle du transport des denrées périssables sous température dirigée en cours d’exécution à la date de publication de la loi.

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Article 27 bis B (nouveau)

(art. L. 524-1-1 et L. 524-2-1 du code rural et de la pêche maritime)

Généralisation de la faculté de participer aux assemblées générales des coopératives agricoles à distance et harmonisation des termes relatifs à l’affectation des résultats financiers

Introduit par la Commission spéciale

L’article 27 bis B résulte de l’adoption par la Commission spéciale des amendements CS192 et CS194 de Mme François Buffet, le rapporteur Stéphane Travert s’en étant remis à la sagesse des commissaires – sans être défavorable sur le fond des mesures proposées – et le Gouvernement émettant un avis favorable. Il vise à alléger les conditions dans lesquelles se tiennent les assemblées générales des coopératives agricoles.

L’État du droit

● L’article L. 524-1-1 du code rural et de la pêche maritime autorise la prise en compte des associés participant à distance à une assemblée générale de société coopérative agricole dans le calcul du quorum et de la majorité nécessaire à la validité de ses délibérations. La loi subordonne cette faculté à deux conditions :

– une disposition des statuts des sociétés coopératives prévoyant une telle modalité de participation ;

– le recours à de dispositifs de visioconférence ou des moyens de télécommunication permettant l’identification des sociétaires et garantissant leur participation effective ;

● L’article L. 524-2-1 du code rural et de la pêche maritime définit les informations et documents que les organes chargés de l’administration des sociétés coopératives agricoles (conseils d’administration ou directoires) doivent communiquer et présenter aux membres des assemblées générales de ces structures.

Outre des prescriptions quant à la teneur des données et faits contenus dans les rapports de gestion et rapports d’activité, le texte détermine l’objet des délibérations touchant à l’affectation du résultat de l’exercice annuel aux usages et dépenses suivants :

a) La rémunération servie aux parts à avantages particuliers ;

b) L'intérêt servi aux parts sociales ;

c) La distribution, le cas échéant, de tout ou partie des dividendes reçus au titre des participations dans des filiales de la société coopérative ou dans des sociétés qu'elle contrôle ;

d) La répartition de ristournes entre les associés coopérateurs proportionnellement aux opérations réalisées avec la coopérative ou l'union et suivant les modalités prévues par les statuts ;

e) La répartition de ristournes sous forme d'attribution de parts sociales entre les associés coopérateurs proportionnellement aux opérations réalisées avec la coopérative ou l'union et suivant les modalités prévues par les statuts d'au moins 10 % des excédents annuels disponibles à l'issue des délibérations précédentes ;

f) La constitution d'une provision pour parfaire l'intérêt servi aux parts sociales ;

g) La constitution d'une provision pour ristournes éventuelles ;

h) La dotation des réserves facultatives.

Aux termes du dernier alinéa de l’article L. 524-2-1 du code rural, ces décisions font l'objet de résolutions particulières.

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

L’article 27 bis B inséré dans le projet de loi a pour objet de simplifier la tenue des assemblées générales des coopératives agricoles et d’assurer la cohérence des dispositions applicables à l’affectation des résultats financiers annuels.

● D’une part, le 1° modifie et complète les dispositions de l’article L. 524-1-1 afin de conforter des modalités de participation aux assemblées générales ne reposant pas exclusivement sur la présence physique des sociétaires.

Les a) et b) tendent ainsi à faire du recours à la visioconférence et aux moyens de télécommunications répondant aux exigences de l’article L. 524-1-1 un droit et non plus une faculté. À cet effet, le a) supprime la condition préalable d’une disposition statuaire prévoyant la comptabilisation des sociétaires ayant recours à ces procédés dans le calcul du quorum et des majorités requises pour la prise des décisions des assemblées générales. Ce faisant, il établit une règle d’ordre public analogue à celle établie pour la tenue des assemblées générales des sociétés anonymes, en application de la loi n° 2024-537 du 13 juin 2024 ([689]).

Le c) permet la tenue des assemblées exclusivement par voie de consultation écrite. La disposition encadre toutefois l’usage de ce procédé en exigeant le respect de trois conditions :

– une disposition des statuts des coopératives agricoles prévoyant la possibilité de tenir les assemblées générales exclusivement par le biais d’une consultation écrite ;

– une demande motivée de l’organe chargé de l’administration justifiant notamment de circonstances particulières :

– une autorisation du Haut Conseil de la coopération agricole pour la tenue des assemblées générales suivant ce procédé.

● D’autre part, le 2° de l’article 27 bis B met en conformité les termes employés à l’article L. 524-2-1 avec ceux figurant dans le règlement comptable n° 2021-01 relatif aux comptes annuels des coopératives du 7 mai 2021. Il remplace le terme de « provision » par celui de « report ».

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Article 27 bis (supprimé) Rapport relatif à l’impact sur les entreprises de la transposition de la directive dite « CSRD » sur le reporting de durabilité

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 27 bis demande au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 31 juillet 2025, un rapport évaluant l’impact sur les entreprises de la mise en œuvre de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 qui assure la transposition en droit national des principes et obligations consacrées par la directive (UE) 2022/2464 du 14 décembre 2022 en ce qui concerne la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, ou « directive CSRD ».

➢ Modifications apportées par le Sénat

L’article 27 bis a été ajouté en séance publique par les sénateurs.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

L’article 27 bis du projet de loi a été supprimé par la Commission spéciale, par l’adoption de deux amendements – dont un présenté par le rapporteur Stéphane Travert – ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement.

L’État du droit

Une source d’obligations nouvelles en matière d’informations extra-financiÈres des entreprises

● Participant de la mise en œuvre du Pacte vert européen, la directive (UE) 2022/2464 du 14 décembre 2022 ([690]) (ou « directive CSRD ») ([691]) vise à conforter la transparence des informations que diffusent les entreprises à propos de leur impact sur l’environnement et la société, ainsi que sur la manière dont les enjeux de durabilité (environnementaux, sociaux et de gouvernance) les affectent.

À cet effet, elle renforce les obligations touchant à la publication d’informations extra-financières relatives aux impacts et enjeux environnementaux, sociaux et à ceux touchant à la gouvernance, par une réforme du cadre normatif établi par l’Union européenne depuis 2014 ([692]).

● D’une part, la « directive CSRD » étoffe les informations extra-financières que les entreprises doivent publier et promeut leur standardisation par le biais de normes européennes harmonisées ([693]).

Elle impose de rendre compte des éléments et données détaillés relatifs aux risques, opportunités et impacts matériels touchant aux questions sociales, environnementales et de gouvernance, selon un principe de « double matérialité ». Dans le choix et le traitement des informations, les entreprises doivent prendre en considération l’incidence des éléments publiés (« incidences positives ou négatives, réelles ou potentielles, de l’entreprise sur la population ou l’environnement à court, moyen ou long terme »), ainsi que leur importance du point de vue financier (« informations considérées comme importantes pour les principaux utilisateurs des informations financières »).

Les informations visées par la « directive CSRD » doivent figurer dans une section ad hoc du rapport de gestion des entreprises, lequel doit être publié dans un format électronique unique à l’échelle de l’Union européenne (xHTML).

En outre, la « directive CSRD » emporte l’obligation, pour les États membres, de garantir que les informations diffusées par les entreprises fassent l’objet d’une vérification par un commissaire aux comptes ou un organisme tiers indépendant. Elle impose que l’audit du rapport de durabilité soit effectué, dans un premier temps, selon une norme d’assurance limitée – par opposition à une assurance raisonnable applicable pour la certification des états financiers – c’est-à-dire portant sur l’absence d’anomalie significative ([694]).

● D’autre part, la « directive CSRD » tend à élargir le champ des entreprises redevables d’obligations de publier des informations extra-financières. Doivent ainsi s’acquitter des obligations qu’elle édicte :

– toutes les entreprises cotées sur le marché réglementé européen, y compris les petites et moyennes entreprises (PME) cotées qui doivent toutefois remplir des obligations de reporting allégées ;

– les grandes entreprises au sens de la « directive Comptable » dépassant, à la date de clôture de l’exercice deux des trois seuils suivants : un bilan total de 25 millions d’euros ; un chiffre d’affaires net de 50 millions d’euros ; un nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice de 250.

– les entreprises non-européennes ayant à la date de clôture des deux derniers exercices consécutifs un chiffre d’affaires net européen supérieur à 150 millions d’euros et disposant d’une succursale en France dont le chiffre d’affaires net excède 40 millions d’euros.

La « directive CSRD » exclut de son champ d’application les microentreprises, qui ainsi ne sont pas tenues d’inclure des informations relatives à la durabilité dans leur rapport de gestion. Par ailleurs, elle exempte les filiales et les sociétés au niveau desquelles sont consolidés, au plan comptable, les résultats des grands groupes d’obligations de reporting dès lors qu’elles remplissent certaines conditions. Elle exige toutefois de leur part des formalités minimales (telles que la déclaration d’exemption, le renvoi vers le rapport consolidé, etc.).

un cadre juridique entrant en vigueur de manière progressive

● La « directive CSRD » s’applique depuis le 1er janvier 2024. Elle échelonne jusqu’en 2028 la mise en application des obligations relatives à la publication d’informations extra-financières, par catégories d’entreprises, suivant le calendrier que synthétise le calendrier ci-dessous.

CALENDRIER DE L’entrÉe en vigueur de la « directive csrd »

Source : Rapport d’information (n° 327) fait au nom de la délégation aux entreprises relatif à la mise en œuvre de la directive CSRD dans les entreprises par Mmes Anne-Sophie Romagny et Marion Canalès, sénatrices.

La « directive CSRD » prévoit la remise par la Commission européenne d’un rapport d’évaluation à compter du 30 avril 2029 et, par la suite un réexamen périodique de sa mise en application tous les trois ans. Cette échéance pourrait ouvrir la voie à la révision du dispositif.

● La transposition de la « directive CSRD » en droit français résulte des dispositions de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 ([695]), précisées par le décret n° 2023-1394 du 30 décembre 2023 ([696]). L’ordonnance procède à :

– la modification des dispositions existantes relatives à la publication d’informations extra-financières au sein du livre II du code de commerce ;

– l’adaptation des règles relatives à la profession de commissaires aux comptes pour l’exercice de la nouvelle mission d’audit des informations en matière de durabilité au sein du titre II du livre VIII du code de commerce ;

– la création de nouvelles dispositions relatives à l’activité d’organisme tiers indépendant.

Les dispositions du décret n° 2023-1394 du 30 décembre 2023 ont pour objet :

– de préciser les seuils applicables aux définitions des différentes tailles de sociétés et de groupes de sociétés ;

– de déterminer le type d’informations en matière de durabilité devant être établies et publiées par les différentes sociétés concernées ;

– de préciser les règles applicables au rapport financier annuel des émetteurs ;

– d’adapter la mission des commissaires aux comptes en matière de certification des informations en matière de durabilité, notamment en créant l’autorité publique indépendante de supervision, la Haute autorité de l’audit, et en définissant les organismes tiers indépendants et auditeurs des informations en matière de durabilité qui y sont attachés.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

● Le présent article 27 bis vise à mesurer les implications et difficultés que pourrait comporter la mise en application des principes et obligations découlant de la « directive CSRD » en droit national. À cet effet, il demande au Gouvernement d’établir, avant le 31 juillet 2025, un rapport évaluant l’impact sur les entreprises de la mise en œuvre de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023.

● Résultant de l’adoption par le Sénat en séance publique, de l’amendement n° 442 rect bis présenté par Mme Anne-Sophie Romagny et plusieurs de ses collègues du groupe Union centriste et du groupe Les Républicains, l’article s’inspire de la recommandation n° 10 du rapport des sénatrices Anne-Sophie Romagny et Marion Canalès publié en février 2024 ([697]). En l’occurrence, le rapport invite les pouvoirs publics à évaluer l’impact de l’application de la « directive CSRD » d’ici à 2028, avec un bilan d’étape, à la fin de l’année 2024 et à la fin du premier semestre 2025, sur les coûts de sa mise en œuvre, en y associant les entreprises. Cette démarche poursuivrait deux objectifs : en premier lieu, remédier à l’absence d’étude préalable sur les conséquences de l’entrée en vigueur de la « directive CSRD » au plan national ; tirer des conséquences utiles sur sa mise en application en vue de la révision du texte prévue en 2029.

Conformément aux conclusions de ces travaux, le présent article charge le Gouvernement :

– de réaliser l’évaluation de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 en concertation avec les organisations d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, le but étant selon l’exposé des motifs de disposer d’une estimation objective des coûts engendrés par sa mise en œuvre (sur le plan des prestations extérieures d’accompagnement, des équivalents temps plein mobilisés, etc.) ;

– de préciser les mesures de simplification envisagées.

● En séance publique, le Gouvernement a émis un avis défavorable à la demande de rapport portée par l’article 27 bis « pour des raisons de calendrier » ([698]). Il considère en effet qu’une telle évaluation comme prématurée dès lors que la « directive CSRD » organise une entrée en vigueur de ses dispositions jusqu’en 2028, par catégorie d’entreprises, et que les premières entreprises assujetties ne sont tenues de publier les informations requises qu’à compter de 2026.

Les modifications apportées par la Commission spéciale

● L’article 27 bis du projet de loi a été supprimé par la Commission spéciale, en conséquence des amendements CS563 du rapporteur et CS1103 de Mme Julie Ozenne – adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement.

● Selon l’analyse du rapporteur, une telle évaluation peut être jugée prématurée et sans réel objet dès lors que la directive européenne dont l’ordonnance assure la transposition, à savoir la directive (UE) 2022/2464 du 14 décembre 2022 dite « directive CSRD », doit faire l’objet très prochainement d’une révision visant à prévenir la création d’une charge administrative indue pour les entreprises. D’après les informations communiquées par le Gouvernement, le projet porté par la Commission européenne tendrait à redéfinir le champ des entreprises assujetties et à réduire les données dont la consolidation et la communication seraient exigées.

Dans un contexte changeant et alors que l’entrée en vigueur du dispositif actuel présente un caractère progressif, le rapport demandé au Gouvernement ne contribuerait pas utilement à l’information du Parlement.

En soi, l’article 27 bis ne participe pas à la simplification de la vie économique objet du présent projet de loi.

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TITRE XII DISPOSITIONS DIVERSES

Article 28 (art. L. 213-6 et L. 532-6-1 du code de l’organisation judiciaire ; L. 233-1 [nouveau], L. 233-2 et L. 641-1 du code des procédures civiles d’exécution) Office du juge de l’exécution en matière de saisie-vente de droits incorporels

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 28 du projet de loi tire les conséquences juridiques de la décision du Conseil constitutionnel du 17 novembre 2023 ([699]), en rétablissant les dispositions censurées et en les complétant par la création, pour le débiteur, d’une voie de recours en cas d’insuffisance manifeste du montant de la mise à prix des droits incorporels saisis, qui est fixé unilatéralement par le créancier poursuivant.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de sa rapporteure Catherine Di Folco, et suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de coordination au dispositif.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté une mesure transitoire permettant le transfert de plein droit au juge de l’exécution des procédures de contestation à l’encontre de l’exécution forcée d’une décision qui ont été introduites ou poursuivies devant le tribunal judiciaire depuis le 1er décembre 2024, date à laquelle le Conseil constitutionnel avait reporté la mise en œuvre de la décision d’inconstitutionnalité précitée.

L’État du droit

La procédure de saisie constitue une voie d’exécution afin d’obtenir le paiement d’une créance. Appliquée aux droits incorporels, elle permet d’obtenir la saisie et la vente de droits tels que les valeurs mobilières ou les parts sociales.

La procédure de saisie des droits incorporels est encadrée, de manière générale, par les articles L. 231-1 et L. 233-1 du code des procédures civiles d’exécution (CPCE), et précisée par les articles R. 231-1 à R. 233-9 du même code.

L’article L. 231-1 du CPCE dispose ainsi que tout créancier muni d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut faire procéder à la saisie et à la vente des droits incorporels, autres que les créances de sommes d’argent, dont son débiteur est titulaire.

L’article L. 233-1 précise les conditions de cette saisie, et dispose que seuls les créanciers saisissants ou opposants qui se sont manifestés avant la vente sont admis à faire valoir leurs droits sur le prix de la vente.

En dehors de ces deux articles, la procédure de saisie de droits incorporels est régie par des dispositions réglementaires figurant aux articles R. 232-1 à R. 233-9 du CPCE, qui se concentrent, pour l’essentiel, sur la saisie-vente de droits d’associés et de valeurs mobilières.

Ces dispositions ne précisent pas les conditions dans lesquelles est déterminé le montant de la mise à prix en cas de saisie-vente, qui ne sont donc encadrées par aucune disposition législative ou réglementaire.

Enfin, l’article L. 213-6 du code de l’organisation judiciaire (COJ) définit les compétences d’attribution du juge de l’exécution. Il prévoit notamment que le juge de l’exécution connaît, de manière exclusive, des difficultés relatives aux titres exécutoires et des contestations qui s’élèvent à l’occasion de l’exécution forcée, même si elles portent sur le fond du droit à moins qu’elles n’échappent à la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire.

Aux termes de l’arrêt de renvoi à l’origine de cette même décision QPC, la Cour de cassation a relevé qu’« en matière de saisie de droits incorporels, aucune disposition législative n’institue ou n’organise de recours du débiteur devant un juge pour contester le montant de la mise à prix fixé par le créancier poursuivant », alors qu’une telle procédure est notamment prévue en matière de saisie-vente de biens immobiliers. La Cour a ainsi jugé que le juge de l’exécution était incompétent pour connaître, sur le fondement de l’article L. 213-6 du COJ, d’une contestation du débiteur portant sur le montant de la mise à prix.

Saisi d’une QPC renvoyée par la Cour de cassation dans une affaire relative à la vente forcée de parts sociales dans une société civile immobilière (SCI) ayant été saisies, le Conseil constitutionnel a partiellement censuré l’article L. 213-6 du COJ.

Après avoir rappelé qu’il résultait de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que, d’une part, en cas de vente par adjudication des droits saisis, le créancier fixait unilatéralement le montant de leur mise à prix et, d’autre part, le juge de l’exécution n’était pas compétent pour connaître de la contestation de ce montant, le Conseil constitutionnel a constaté qu’aucune autre disposition ne permettait au débiteur de contester devant le juge judiciaire le montant de la mise à prix fixé par le créancier.

Or, au regard des « conséquences significatives qu’est susceptible d’entraîner pour le débiteur la fixation du montant de la mise à prix des droits saisis », il appartenait au législateur d’instaurer une voie de recours.

Le Conseil constitutionnel a donc considéré que les dispositions contestées étaient entachées d’incompétence négative dans des conditions affectant le droit à un recours juridictionnel effectif, qui découle de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il a en conséquence censuré les mots « des contestations qui s’élèvent à l’occasion de l’exécution forcée » figurant au premier alinéa de l’article L. 213-6 du COJ.

Eu égard aux conséquences manifestement excessives qu’entraînerait l’abrogation immédiate des dispositions déclarées inconstitutionnelles, le Conseil constitution a reporté au 1er décembre 2024 la date de leur abrogation.

Il a parallèlement considéré, afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de sa décision, que le débiteur était recevable à contester le montant de la mise à prix pour l’adjudication des droits incorporels saisis devant le juge de l’exécution dans les conditions prévues par le premier alinéa de l’article L. 213-6 du COJ, et ce, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou, au plus tard, au 1er décembre 2024.

Le dispositif proposé

Le présent article 28 tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, tout en maintenant l’office du juge de l’exécution.

Le I rétablit le premier alinéa de l’article L. 213-6 du COJ dans sa rédaction antérieure à la décision du Conseil constitutionnel

Le II prévoit la création d’une voie de recours ouverte au débiteur, en cas d’insuffisance manifeste du montant de la mise à prix, à l’article L. 233-1 du CPCE, l’actuel article L. 233-1 devenant l’article L. 233-2.

Cette procédure est alignée sur celle prévue à l’article L. 322-6 du même code, applicable en cas de saisie-vente d’immeuble.

Ainsi, en cas de vente par adjudication, le montant de la mise à prix serait fixé par le créancier poursuivant. En cas d’insuffisance manifeste du montant de la mise à prix, le débiteur pourrait saisir le juge de l’exécution afin de voir fixer une mise à prix en rapport avec la valeur vénale des droits incorporels et les conditions du marché.

Le III procède à une coordination.

Les modifications apportées par le Sénat

La Commission spéciale du Sénat a adopté cet article sans modification. En effet, comme le relevait la rapporteure du texte, Mme Catherine Di Folco, les effets juridiques de l'abrogation de ces dispositions seraient « particulièrement préjudiciables aux justiciables, la suppression de la compétence du juge de l'exécution pour connaître de l'ensemble des contestations relatives à des procédures d'exécution reportant mécaniquement de tels litiges devant le tribunal judiciaire sous des procédures nettement plus lourdes que celles en vigueur devant le juge de l'exécution » ([700]).

En séance publique, sur proposition de sa rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de coordination ([701]).

La position de la commission SPECIALE

La Commission a approuvé le dispositif proposé à l’article 28.

Sur proposition du Gouvernement, et suivant l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert, elle a par ailleurs adopté une mesure transitoire permettant le transfert de plein droit au juge de l’exécution des procédures de contestation à l’encontre de l’exécution forcée d’une décision qui ont été introduites ou poursuivies devant le tribunal judiciaire depuis le 1er décembre 2024 ([702]).

En effet, depuis l’entrée en vigueur de la décision d’inconstitutionnalité rendue par le Conseil constitutionnel, le tribunal judiciaire a l’obligation de se déclarer d’office incompétent, de soumettre cette incompétence à la contradiction des parties, et de rendre une décision d’incompétence en désignant le tribunal judiciaire.

Ce vide juridique qui implique des contentieux inutiles et chronophages, et l’amendement proposé par le Gouvernement permet de répondre à ces difficultés temporaires.

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Article 28 bis (supprimé) (art. 156 et 157 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité) Généralisation de l’expérimentation permettant aux communes et EPCI de faire appel à des prestataires extérieurs pour leurs opérations de recensement de la population

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Créé à la suite de l’adoption de trois amendements identiques du Gouvernement, de MM. Éric Kerrouche et Patrick Chaize, suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Yves Bleunven, l’article 29 du projet de loi généralise l’expérimentation permettant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de faire appel à des prestataires extérieurs pour leurs opérations de recensement de la population.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 127 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite « PACTE ») a autorisé les communes et les EPCI à recourir à une entreprise prestataire pour la réalisation des opérations de recensement de la population, dans le cadre d’une procédure d’achat public, à titre expérimental et pour trois ans.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

Pris à la suite d’une décision de déclassement du Conseil constitutionnel, le décret du 4 décembre 2024 a pérennisé la possibilité ouverte aux communes et aux EPCI de recourir à un opérateur économique pour la réalisation des opérations de recensement. L’article 28 bis étant désormais satisfait, la Commission spéciale a décidé, par cohérence, de le supprimer.

L’État du droit

Le cadre général des opérations de recensement prévu par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

Aux termes de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a donné une base légale aux opérations de recensement, le recensement a pour objet le dénombrement de la population de la France, la description des caractéristiques démographiques et sociales de la population, ainsi que le dénombrement et la description des caractéristiques des logements ([703]) .

Le recensement de la population est effectué sous la responsabilité et le contrôle de l’État, et la collecte des informations est organisée et contrôlée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

En revanche, ce sont les communes et les EPCI qui préparent et réalisent les enquêtes de recensement et reçoivent à ce titre une dotation forfaitaire de l’État.

La loi du 27 février 2002 précitée a, par ailleurs, largement modifié les modalités d’organisation des opérations de recensement : elle a mis fin à l’organisation de recensements généraux, qui étaient effectués avec plus ou moins de régularité et dont le coût était élevé, au profit de recensements annuels partiels, qui permettent à l’administration de disposer de données plus fréquemment mises à jour, et donc plus exactes.

Le VI de l’article 157 de la loi précitée, dans sa rédaction actuellement en vigueur, organise ainsi le recensement de l’ensemble du territoire par roulement, sur une période de cinq ans, selon deux modalités :

– pour les communes dont la population est inférieure à 10 000 habitants, les enquêtes sont exhaustives et ont lieu chaque année, par roulement au cours d’une période de cinq ans ;

– pour les autres communes, une enquête par sondage est effectuée chaque année ; la totalité du territoire de ces communes est prise en compte au terme de la même période de cinq ans.

Les dates des enquêtes de recensement peuvent ainsi être différentes selon les communes et, chaque année, un décret établit la liste des communes concernées par les enquêtes de recensement au titre de l’année suivante.

La loi du 27 février 2002 précitée a par ailleurs posé le cadre juridique applicable aux agents recenseurs, qui sont chargés d’effectuer les enquêtes de recensement.

Le dernier alinéa du V de l’article 157 prévoit ainsi que les agents recenseurs sont des agents de la commune ou de l’EPCI affectés à cette tâche ou recrutés par eux à cette fin.

Les agents déjà en fonction exercent la fonction d’agent recenseur à titre accessoire, par dérogation à l’interdiction du cumul d’activités prévu par le statut général de la fonction publique.

La loi prévoit par ailleurs que les conseillers municipaux ne peuvent exercer les fonctions d’agent recenseur : cette incompatibilité s’explique par « la volonté du législateur de permettre l’organisation du recensement dans les meilleures conditions d’indépendance et de neutralité ainsi que d’éviter toute suspicion dans le travail exercé par les agents recenseurs » ([704]).

Le décret du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population prévoit enfin que les agents recenseurs sont désignés par arrêté municipal ou intercommunal et sont munis d’une carte signée par le maire ou par le président de l’EPCI. Ils suivent, préalablement à la réalisation du recensement, une formation portant sur ses conditions d’exécution. Ils sont tenus au secret professionnel ([705]).

L’expérimentation permettant de recourir à une entreprise prestataire, prévue par la loi « PACTE » du 22 mai 2019

À titre expérimental et pour une durée de trois ans, l’article 127 de la loi « PACTE » du 22 mai 2019 ([706]) a autorisé les communes et les EPCI à recourir, dans le cadre d’une procédure d’achat public, à une entreprise prestataire pour la réalisation des opérations de recensement de la population.

La rapporteure du texte à l’Assemblée nationale, Mme Marie Lebec, relevait en effet que « localement, certaines communes ou certains établissements publics de coopération intercommunale peuvent rencontrer des difficultés dans le recrutement et la fidélisation d’agents recenseurs » ([707]).

Le dispositif n’a pas modifié les responsabilités respectives de l’Insee et des communes et EPCI : le premier a continué à organiser et contrôler les opérations, tandis que les seconds sont restés chargés de la préparation et de la réalisation des enquêtes de recensement.

Aux termes du décret d’application du 14 novembre 2019 ([708]), la réalisation de ces enquêtes ne pouvait être confiée qu’aux entreprises prestataires ayant conclu une convention avec l’Insee. En pratique, l’expérimentation a été conduite en partenariat avec le groupe La Poste, qui a notamment mis à disposition des communes et EPCI ses facteurs, qui ont la qualité d’agents assermentés et exercent des missions de service public.

L’expérimentation devait débuter en 2021, mais a finalement été décalée d’une année en raison de la crise sanitaire. Elle a donc été organisée au titre des années 2022, 2023 et 2024 ([709]).

Elle s’est déroulée dans 18 communes en 2022, 48 en 2023, et enfin 149 en 2024, dont 75 avaient plus de 10 000 habitants et étaient donc concernées par un recensement annuel ([710]). D’après La Poste, 675 facteurs devaient participer aux opérations de recensement en 2024 ([711]).

Cette expérimentation semble avoir donné pleine satisfaction aux acteurs concernés.

Le III de l’article 127 de la loi du 22 mai 2019 précitée prévoyait la remise d’un rapport d’évaluation de cette expérimentation par l’Insee à l’issue d’au moins deux années d’expérimentation. Ce rapport a été rendu en juin 2023 : il relevait notamment que « le bilan est globalement très positif. L’ensemble des acteurs La Poste, l’Insee et les communes sont satisfaits des conditions de cette prestation. Pour les communes qui ont eu recours à cette expérimentation, les indicateurs de la qualité de la collecte du recensement se sont plutôt améliorés à l’exception du taux de réponse par internet qui reste parfois un peu bas. L’Insee est donc favorable à la généralisation de cette expérimentation dans des conditions proches du fonctionnement actuel » ([712]).

Sur la base de ce rapport, la Commission nationale d’évaluation du recensement de la population (Cnerp) a émis un avis favorable concernant le projet de généralisation de cette expérimentation ([713]) .

Le dispositif introduit par le SÉnat

Sur proposition du Gouvernement, de MM. Éric Kerrouche et Patrick Chaize, et suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Yves Bleunven, le Sénat a introduit le présent article 28 bis dans le projet de loi afin de généraliser l’expérimentation permettant aux communes et aux EPCI de faire appel à des prestataires extérieurs pour leurs opérations de recensement de la population ([714]).

Cet article prévoit que les enquêtes de recensement sont réalisées par des agents recenseurs qui sont :

– soit des agents de la commune ou de l’EPCI affectés à cette tâche ou recrutés par eux à cette fin, comme c’est le cas depuis la loi du 27 février 2002 ;

– soit des agents d’un opérateur économique sélectionné par la commune ou l’EPCI, sans préjudice des règles prévues par le code de la commande publique, comme cela était prévu par l’expérimentation mise en œuvre entre 2022 et 2024.

La nouvelle rédaction maintient l’obligation, pour les agents recenseurs qui sont déjà des agents publics, de ne réaliser ces activités qu’à titre accessoire.

Il étend par ailleurs aux agents recenseurs employés par l’opérateur économique partenaire de la commune ou de l’EPCI l’incompatibilité avec les fonctions de conseiller municipal des communes du ressort dans lesquelles ils exercent cette mission.

La position de la commission SPÉCIALE

Depuis l’adoption de cet article au Sénat, et pour permettre aux communes concernées de contractualiser pour le recensement de l’année 2025, le Premier ministre a saisi en septembre 2024 le Conseil constitutionnel d’une demande de déclassement des dispositions du dernier alinéa du V de l’article 156 de la loi du 27 février 2002, qui prévoient que les enquêtes de recensement sont effectuées par des agents de la commune ou de l’EPCI affectés à cette tâche ou recrutés par eux à cette fin.

Le Conseil constitutionnel a considéré que ces dispositions avaient un caractère réglementaire ([715]).

À la suite de cette décision de déclassement, le décret du 4 décembre 2024 ([716]) a pérennisé la possibilité ouverte aux communes et aux EPCI de recourir à un opérateur économique pour la réalisation des opérations de recensement, satisfaisant ainsi, pour l’essentiel, le dispositif voté par le Sénat.

Il a pour cela modifié l’article 156 de la loi du 27 février 2022, et a supprimé les dispositions tendant à préciser que le recensement ne pouvait être réalisé que par des agents de la commune ou de l’EPCI affectés à cette tâche ou recrutés par eux à cette fin.

Il a par ailleurs modifié le décret du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population, afin de préciser, notamment, que les agents recenseurs sont :

– soit des agents de la commune ou de l’EPCI affectés à cette tâche ou recrutés par eux à cette fin ;

– soit des agents d'un opérateur économique sélectionné par la commune ou l’EPCI dans le cadre des règles prévues par le code de la commande publique, et qui a le statut de sous-traitant.

En revanche, contrairement à ce qui était prévu dans l’expérimentation, il n’est pas prévu que l’opérateur doive signer une convention avec l’Insee.

L’article 28 bis étant désormais satisfait, la Commission a décidé de le supprimer, sur proposition du rapporteur Stéphane Travert et suivant l’avis favorable du Gouvernement ([717]).

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Article 29 (art. L. 124-2 du code de la construction et de l’habitation) Correction d’une erreur matérielle lors de la réécriture par ordonnance du code de la construction et de l’habitation

Adopté par la Commission spéciale sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Sur proposition de Mme Nadège Havet, et suivant l’avis favorable de son rapporteur, M. Yves Bleunven, la Commission spéciale du Sénat a créé l’article 29, qui vise à corriger une erreur de renvoi juridique commise lors de la rédaction de l’ordonnance du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance du 29 janvier 2020, prévue par la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, a pour finalité de faciliter la réalisation des projets de construction et le recours à des solutions innovantes. Elle a procédé à la recodification du livre Ier du code de la construction et de l’habitation.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission a adopté cet article sans modification.

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L’article L. 124-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH), dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 29 janvier 2020 ([718]), prévoit que les prestations de louage d’ouvrage et d’industrie qui ont donné lieu à un commencement d’exécution ouvrent droit à des acomptes et précise les conditions dans lesquelles ces acomptes doivent être payés.

Toutefois, le renvoi opéré par l’article pour définir le délai maximal dans lequel doit intervenir le règlement des acomptes mensuels et du solde des marchés privés concernés est erroné : il fait référence à l’ancien article L. 441-6 du code de commerce, lui-même réécrit par l’ordonnance du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce ([719]), alors qu’il devrait renvoyer aux deuxième et troisième alinéas du nouvel article L. 441-10 du code de commerce.

Pour remédier à cette erreur de renvoi juridique, la Commission spéciale du Sénat a créé l’article 29, sur proposition de Mme Nadège Havet, et suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Yves Bleunven ([720]).

L’article 29 modifie ainsi l’article L. 124-2 du CCH, et remplace la référence à l’article L. 441-6 du code de commerce par une référence à l’article L. 441-10.

La Commission spéciale de l’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

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Article 30 (nouveau)

(art. L. 33-16 du code des postes et communications électroniques)

Clarification de l’autorité compétente pour la fixation des règles encadrant la publication des informations relatives aux démarches des opérateurs de communications électroniques pour réduire leur empreinte environnementale

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30 résout un conflit de compétences entre le pouvoir exécutif et l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) pour la fixation des règles encadrant la publication des informations relatives aux démarches des opérateurs de communications électroniques pour réduire leur empreinte environnementale, au profit de l’ARCEP.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 33-16 du code des postes et communications électroniques, supprimé par le présent article 30, a été créé par l’article 29 de la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

L’article 30 a été introduit par la Commission spéciale. Il résulte d’un amendement portant article additionnel ([721]) proposé par le Gouvernement, adopté avec un avis favorable du rapporteur Stéphane Travert.

L’État du droit

Un enjeu peu connu mais essentiel

La question de l’impact environnemental du secteur du numérique, et des opérateurs de communications électroniques en particulier, a gagné en intérêt dans le débat public au cours de ces dernières années, et cette tendance devrait se poursuivre.

Source : Rapport de M. Vincent Thiébaut (n° 4196 – 26 mai 2021) sur la proposition de loi visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France, pp. 110-111.

Un conflit de compétences autour de la fixation des règles encadrant la publication des informations relatives aux démarches des opérateurs de communications électroniques pour réduire leur empreinte environnementale

La compétence du pouvoir exécutif

Le 15° de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques définit un opérateur de communications électroniques comme « toute personne physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques ». Sont par exemple membres de la Fédération française des télécoms, qui se définit comme « réunissant les opérateurs de communications électroniques en France », les groupes Altice – SFR, Bouygues télécom ou Orange.

L’article L. 33-16 du même code prévoit que ces opérateurs « publient des indicateurs clefs sur leurs politiques de réduction de leur empreinte environnementale, notamment en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de renouvellement et de collecte des terminaux mobiles portables, d’écoconception des produits et des services numériques qu’ils proposent, de recyclage et de réemploi des boîtiers de connexion internet et des décodeurs ainsi que de sensibilisation aux usages responsables du numérique ».

Le second alinéa de ce même article dispose qu’« un décret précise le contenu et les modalités d’application de l’obligation prévue au premier alinéa ».

La compétence de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse

Le 8° de l’article L. 36-6 du code des postes et des communications électroniques prévoit que « l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) précise les règles concernant les contenus et les modalités de mise à disposition, y compris à des organismes tiers recensés par l’Autorité, d’informations fiables relatives à l’empreinte environnementale des services de communication au public en ligne, des équipements terminaux, des systèmes d’exploitation, des centres de données, des réseaux, notamment des équipements les constituant, des services de communications électroniques et des services d’informatique en nuage ainsi que la détermination des indicateurs et des méthodes employés pour la mesurer ».

Source : Rapport pour avis de M. Jérôme Nury (n° 462 – 16 octobre 2024) au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2025, pp. 15-16.

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

Les deux articles précités du code des postes et des communications électroniques semblent contradictoires. En effet, l’article L. 33-16 confie au pouvoir exécutif la fixation des règles concernant la publication par les opérateurs de communications électroniques des mesures qu’ils prennent pour limiter leur impact environnemental, tandis que l’article L. 36-6 donne ce même pouvoir à une autorité administrative indépendante, l’ARCEP.

Afin de résoudre ce conflit de compétences, la Commission spéciale a adopté un amendement gouvernemental visant à supprimer l’article L. 33-16, de sorte que l’ARCEP bénéficie d’une compétence claire et exclusive.

PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE

Table ronde des syndicats de salariés

Confédération générale du travail (CGT)

 M. Thomas Vacheron, secrétaire confédéral

 Mme Delphine Colin, conseillère confédérale

Force ouvrière (CGT-FO)

 M. Patrick Privat, trésorier confédéral

 Mme Brussia Marton, assistante confédérale

Confédération française de l’encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

 M. Nicolas Blanc, secrétaire national à la transition économique

Table ronde des organisations patronales

Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

 M. Patrick Martin, président

 M. Stéphane Dahmani, directeur adjoint du pôle économie

 Mme Elizabeth Vital-Durand, responsable du pôle affaires publiques

Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME)

 M. Dominique Chargé, vice-président en charge des affaires économiques

 M. Lionel Vignaud, directeur des affaires économiques

 M. Adrien Dufour, responsable des affaires publiques

Union des entreprises de proximité (U2P)

 M. Michel Picon, président

 Mme Thérèse Note, responsable des relations parlementaires

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Association française des entreprises privées (AFEP)

Mouvement des entreprises de taille intermédiaire (METI)

PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

Mercredi 20 novembre 2024

Fédération bancaire française (FBF)

 M. François Lefebvre, directeur général adjoint

 M. Jérôme Pardigon, directeur des relations institutionnelles

France Datacenter

 M. Régis Castagné, membre du conseil d’administration de France Datacenter, directeur général de France Equinix

 Mme Géraldine Camara, déléguée générale

 M. Antoine Lesserteur, chargé des relations institutionnelles

 M. Thomas Gonzalez, chargé des relations institutionnelles, cabinet Marengo

Fédération française du bâtiment (FFB)

 M. Stéphane Sajoux, président de la commission Marché

 Mme Frédérique Stephan, cheffe du service Marchés

 M. Jean-Luc Mermillon, chef du service Fiscalité

 M. Benoît Vanstavel, directeur des relations institutionnelles

Jeudi 21 novembre 2024

Table ronde des organisations représentatives du commerce

Fédération du commerce et de la distribution (FCD)

 Mme Layla Rahhou, déléguée générale

Fédération des acteurs du commerce dans les territoires (FACT)

 M. Christophe Noël, délégué général

 M. Dorian Lamarre, directeur des affaires publiques

 M. Robin Fréret, chargé d’affaires publiques

Confédération des commerçants de France

 Mme Laure Brunet-Ruinart, déléguée générale

Mardi 26 novembre 2024

Direction générale des finances publiques (DGFIP)

 M. Guillaume Robert, directeur général adjoint

 M. Florent Boissay, chef du bureau Animation de la fiscalité des professionnels

 Mme Hélène Lavoisier, chargé de mission Relation de confiance

Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE)

 Mme Armelle Degenève, directrice

 Mme Pénélope Lepers, déléguée

 M. Malek Ghoul, responsable de la division Commande publique

 M. Patrick Slonina, adjoint à la déléguée

Direction interministérielle du numérique (DINUM)

 Mme Stéphanie Schaer, directrice

 M. Jérémie Vallet, adjoint de la directrice

 M. Jules Jabouille, chef de cabinet

Audition commune

Alliance du Commerce

 M. Yohann Petiot, directeur général

Fédération pour la promotion du commerce spécialisé (PROCOS)

 M. Emmanuel Le Roch, délegué général

Table ronde de sociétés foncières commerciales

Unibail-Rodamco-Westfield (URW)

 Mme Aigline de Ginestous, directrice des relations institutionnelles

Klépierre

 M. Louis Bonelli, directeur général France

Carmila

 Mme Marie Cheval, directrice générale

Mercialys

 M. Vincent Ravat, directeur général

Mercredi 27 novembre 2024

Fédération des entreprises sociales pour l’habitat (FESH)

 M. Didier Poussou, directeur général

 Mme Elisabeth Alves Dias, directrice d’études juridiques

Autorité de la concurrence (ADLC)

 M. Benoît Cœuré, président

 Mme Giuliana Galbiati, conseillère aux affaires institutionnelles et internationales

Fédération nationale des travaux publics (FNTP)

 Mme Camille Roux, directrice des affaires juridiques

 Mme Lucile Hervé, directrice des affaires publiques et européennes

Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)

 M. Louis Dutheillet de Lamothe, secrétaire général

 Mme Hélène Guimiot, cheffe du service de la santé

 M. Gaëtan Goldberg, conseiller juridique auprès de la présidente et des secrétaires généraux

 Mme Chirine Berrichi, conseillère pour les questions parlementaires et institutionnelles

Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP)

 M. Vincent Montrieux, adjoint au directeur

 Mme Céline Bonhomme, sous-directrice de l’aménagement durable

 Mme Laura Krieps, adjointe à la sous-directrice de l’urbanisme réglementaire et des paysages

 M. Laurent Lebon, chef du bureau de la planification urbaine et rurale et du cadre de vie

 Mme Caroline Sauze, cheffe du bureau de la législation de l’urbanisme

Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC)

 M. Hervé Vanlaer, adjoint à la directrice générale

 M. Laurent Deproit, adjoint au sous-directeur des marchés de l'énergie

 M. Florian Leduc, chef du bureau des réseaux de transport

 M. Fabrice Candia, chef du bureau des ressources énergétiques du sous-sol

 M. Martin Salmon, adjoint au chef du bureau des énergies renouvelables hydrauliques et marines

Haute Autorité de santé (HAS)

 Pr Lionel Collet, président

 Dr Cédric Carbonneil, chef du service de l’évaluation des actes professionnels, adjoint à la direction de l’évaluation et de l’accès à l’innovation

Lundi 2 décembre 2024

Médiateur des entreprises

 M. Pierre Pelouzet, médiateur des entreprises

 Mme Véronique Barry, directrice générale adjointe

 Mme Marie Eiller-Chapeaux, responsable du pôle juridique

Audition commune « ordonnance contrats spéciaux »

 Pr Philippe Stoffel-Munck, président de la commission de rédaction de l’avant–projet de réforme du droit des contrats spéciaux

 M. Cyril Grimaldi, secrétaire général de l’association Henri Capitant

Mardi 3 décembre 2024

Direction générale des entreprises (DGE)

 Mme Orianne Chenain, cheffe de service de la compétitivité, de l’innovation et du développement des entreprises

 Mme Marion-Anne Macé, sous-directrice du développement des entreprises

 Mme Marie de Boissieu, sous-directrice du commerce, de l’artisanat et de la restauration

 M. Lucas Gravit, chef de projet réindustrialisation

 Mme Angélique Palle, cheffe de projet réindustrialisation

 M. Antoine Jourdan, sous-directeur des communications électroniques et des postes

Mercredi 4 décembre 2024

Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)

 M. Clément Henry, adjoint à la cheffe du bureau du droit constitutionnel et du droit public général

 M. Julien Goldszlagier, chef du bureau du droit des sociétés et de l'audit

 Mme Charlotte Gevaert-Delhaye, rédactrice au bureau du droit de l'immobilier et du droit de l'environnement

Fédération française des télécoms (FFT)

 M. Olivier Riffard, directeur général adjoint

 Mme Marie Lhermelin, secrétaire générale adjointe Altice SFR

 M. Antoine Faillie, directeur stratégie et réseaux mobiles Orange

 M. Corentin Durand, responsable des affaires publiques Bouygues Telecom

Audition commune

Agence de l’innovation en santé (AIS)

 M. Benoit Labarthe, responsable recherche et transfert de technologie

 Mme Mégane Lesaignoux, responsable juridique et comptes clés

Direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI)

 Mme Laurence Pinson, adjointe au chef du service de la performance, du financement et de la contractualisation avec les organismes de recherche (SPFCO)

 Mme Estelle Echard, adjointe au chef du département des pratiques de recherche réglementées

Direction générale de la santé (DGS)

 M. Charles-Emmanuel Barthélémy, adjoint à la sous-directrice de la politique des produits de santé et de la qualité des pratiques et des soins

 Mme Sonia Errard, adjointe à la cheffe du bureau de la qualité des pratiques et des recherches biomédicales

Direction générale de l'offre de soins (DGOS)

 Mme Julie Lagrave, cheffe du pôle de la recherche et de l’accès à l’innovation

Mardi 18 février 2025

Agéa

 M. Pascal Chapelon, président

 M. Julien Arnoult, responsable des études et des relations institutionnelles

Fédération de l’expertise en assurance (FEDEA)

 M. Jean-Vincent Raymondis, vice-président de la FEDEA et président de Saretec

 M. Olivier Boniface, vice-président

 Mme Marie Meyruey, conseillère affaires publiques

Mercredi 19 février 2025

CMA France

 M. Joël Fourny, président

 M. Julien Gondard, directeur général

 M. Samuel Deguara, directeur des affaires publiques et des relations institutionnelles

Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB)

 M. Jean-Christophe Repon, président

 M. Thibaut Bousquet, directeur des affaires publiques

Mardi 4 mars 2025

Secrétariat général du Gouvernement (SGG)

 Mme Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement

CCI France

 M. Alain Di Crescenzo, président

 Mme Joséphine Fossaert, directrice des affaires institutionnelles

Direction générale du travail (DGT)

 M. Pierre Ramain, directeur général

 Mme Élise Texier, sous directrice du dialogue social

 Mme Florence Lefrançois, ajointe à la cheffe du bureau de la durée et des revenus du travail

Mercredi 5 mars 2025

Association Contribuables associés

 M. Sébastien Laye, économiste

Audition commune

Direction générale du Trésor (DG Trésor)

 Mme Sandrine Menard, sous-directrice des marchés financiers et du financement des entreprises

 Mme Diane Fattelay, cheffe du bureau Entreprises et intermédiaires d’assurance

 M. Paul Catoire, adjoint au chef du bureau Marchés et produits d’assurance

 M. Kévin Besançon, adjoint au chef du bureau Finance durable, droits des sociétés, comptabilité et gouvernance des entreprises

 M. Paul Hédon, adjoint au chef du bureau Sanctions et lutte contre la criminalité financière

 M. Adrien Haddak, adjoint au chef du bureau Services bancaires et moyens de paiement

 Mme Chloé Nguyen, conseillère parlementaire et relations institutionnelles

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

 M. Jean-Paul Faugère, vice-président

 Mme Barbara Souverain-Dez, directrice des affaires juridiques

Audition commune

Direction des achats de l’Etat (DAE)

 M. François Adam, directeur

Direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers (DAJ)

 Mme Clémence Olsina, directrice

 Mme Céline Frackowiak, sous-directrice de la commande publique

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)

Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)

Union des groupements d’achats public (UGAP)

GIE Publication de marchés

Union syndicale des magistrats administratifs (USMA)

Syndicat de la juridiction administrative (SJA)

Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR)

France nature environnement (FNE)

France Assureurs

France Urbaine

Syndicat des énergies renouvelables (SER)

Syndicat national de l’industrie des technologies médicales (SNITEM)

Syndicat des industries du génie numérique énergétique et sécuritaire (IGNES)

Association française des opérateurs d’infrastructures de téléphonie mobile (OFITEM)

Transparency International France

KparK

Optic 2000

AP Wireless

Equinix

Infra France

M. Armand Desprairies, maître de conférences, auteur de la thèse « La décision implicite d’acceptation en droit administratif français »

([1]) La composition de cette commission spéciale figure au verso de la présente page.

([2]) Plan d'action : Simplification !

([3]) « Entrepreneuses, entrepreneurs : quelles mesures concrètes pour vous simplifier la vie ? ». Rapport final de consultation des Rencontres de la simplification, 24 janvier 2024.

([4]) La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises, 15 juin 2023.

([5]) Rendre des heures aux Français. 14 mesures pour simplifier la vie des entreprises, 15 février 2024.

([6]) Circulaire du 24 octobre 2017 relative à la modernisation des procédures de consultation préalable et réduction du nombre des commissions consultatives.

([7]) Circulaire du 12 septembre 2018 relative à la poursuite de la modernisation des procédures de consultation préalable et à la réduction du nombre de commissions consultatives.

([8]) Circulaire du 24 octobre 2017 relative à la modernisation des procédures de consultation préalable et réduction du nombre des commissions consultatives

([9]) Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique.

([10]) Philippe Gillet, Mission sur l’écosystème de la recherche et de l’innovation, Juin 2023.

([11]) Décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021.

([12]) CSNP, Rapport annuel 2023.

([13]) Rapport législatif du Sénat sur le projet de loi de simplification de la vie économique, déposé le 28 mai 2024.

([14]) Décret n° 2023-461 du 14 juin 2023.

([15]) Thibault Desmoulins, Un présidentialisme débridé. Remarques sur la création d’une « Conseil présidentiel de la Science », Jus Politicum, 15 décembre 2023.

([16]) Déclaration du Président Emmanuel Macron suite au Conseil présidentiel du développement, 5 mai 2023.

([17]) Circulaire du 24 octobre 2017 relative à la modernisation des procédures de consultation préalable et réduction du nombre des commissions consultatives.

([18]) Circulaire du 12 septembre 2018 relative à la poursuite de la modernisation des procédures de consultation préalable et à la réduction du nombre des commissions consultatives.

([19]) Décision n° 2023-855 DC du 16 novembre 2023, considérant 14.

([20]) La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises, rapport d’information fait par Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Pierre Moga et Olivier Rietmann au nom de la délégation aux entreprises du Sénat, 15 juin 2023.

([21]) N° CS1268 et identiques.

([22]) Rapport de M. le sénateur Jean-François Husson sur le projet de loi de finances rectificative pour 2022 (n° 846 – 28 juillet 2022), p. 271.

([23]) Ordonnance n° 2021-1190 du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction.

([24]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([25]) Conseil constitutionnel, décision n° 2021-833 DC du 28 décembre 2021.

([26]) Réponse du ministre chargé de l’industrie et de l’énergie à la question écrite n° 07024 - 16e législature de Mme la sénatrice Mme Nadia Sollogoub, 14 mars 2024.

([27]) Compte rendu de la réunion du lundi 24 mars 2025 à 21 heures 30, p. 13.

([28]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([29]) Évaluation des voies et moyens – Annexe au projet de loi de finances pour 2024 - Dépense fiscale n° 210309.

([30]) Gouvernement, « Évaluation des voies et moyens : annexe au projet de loi de finances pour 2025, tome II : dépenses fiscales », p. 108.

([31]) Sénat, compte rendu de la séance du 4 juin 2024.

([32]) Idem.

([33]) Charles de Courson, rapport sur le projet de loi de finances pour 2025, tome II, volume 1 (n° 468 – 19 octobre 2024), commentaire de l’article 10 du projet de loi de finances pour 2025, p. 228

([34]) Ancien 4° du I. de l’article 10 du projet de loi de finances pour 2025 issu des travaux de la commission mixte paritaire, résultant de l’adoption, avec des avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, des amendements n° I-116 bis et identiques portant article additionnel après l’article 10, adopté par le Sénat en première lecture lors de sa séance du 27 novembre 2024.

([35]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([36]) Les Républicains, Union Centriste, Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, Les Indépendants - République et Territoires et Rassemblement Démocratique et Social Européen.

([37]) Art. 5 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

([38]) Article 68 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

([39]) N° 730213, rattachée au programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires.

([40]) Annexe au projet de loi de finances pour 2025 – Évaluation des voies et moyens tome 2 : dépenses fiscales, p. 167.

([41]) Avis de Mme Emmanuelle Anthoine (n° 374, 20 octobre 2022), pp. 50-51.

([42]) Rapport au Parlement « Évaluation de la qualité de l’action publique », juillet 2023, p. 17.

([43]) Conseil des prélèvements obligatoires, « La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), un impôt à recentrer sur son objectif de rendement pour les finances publiques », février 2023, p. 49 du document PDF.

([44]) Le Larousse donne ainsi comme définition du verbe attester : « certifier, garantir l’exactitude ou la réalité de quelque chose ».

([45]) Charles de Courson, rapport sur le projet de loi de finances pour 2025, tome II, volume 1 (n° 468 – 19 octobre 2024), commentaire de l’article 10 du projet de loi de finances pour 2025, p. 228

([46]) Ancien article 10 undecies du projet de loi de finances pour 2025 issu des travaux de la commission mixte paritaire, résultant de l’adoption, avec des avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, des amendements n° I-116 bis et identiques portant article additionnel à l’article 10, adopté par le Sénat en première lecture lors de sa séance du 27 novembre 2024.

([47]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([48]) Art. 5 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

([49]) Bulletin quotidien du 23 septembre 2013.

([50]) N° 730223, rattachée au programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires.

([51]) Annexe au projet de loi de finances pour 2025 – Évaluation des voies et moyens tome 2 : dépenses fiscales, p. 167.

([52]) CPO, rapport particulier n° 5 de Mme Capucine Grégoire et M. Paul-Armand Veillon, « La TVA face aux défis socioéconomiques », décembre 2022, p. 54 du document PDF.

([53]) M. le sénateur Guillaume Gontard, rapport d’enquête sur l’efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique (n° 811 – 29 juin 2023), p. 156.

([54]) Le Larousse donne ainsi comme définition du verbe attester : « certifier, garantir l’exactitude ou la réalité de quelque chose ».

([55]) Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, « Direction générale des finances publiques : nos services », https://www.economie.gouv.fr/dgfip/services .

([56]) Les SAPF ont été créés en septembre 2021 pour résorber le retard cumulé depuis plusieurs années dans les délais d’enregistrement des actes.

([57]) Conseil d’État, « Gouvernement de la Polynésie française », 2000.

([58]) Arrêt « Damiani », 1961.

([59]) Décisions n° 2020-843 QPC « Force 5 », 28 mai 2020 et 2020-851/852 QPC, 3 juillet 2020.

([60]) Arrêt d’Assemblée, 16 décembre 2020.

([61]) Étude du Conseil d’État, « Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets », 14 novembre 2013, p. 20.

([62]) DGFIP, « Rapport 2023 sur l’activité en matière de rescrit », p. 4.

([63]) Étude du Conseil d’État précitée, p. 36.

([64]) Rapport de Mme Catherine Di Folco et M. Yves Bleunven sur le projet de loi de simplification de la vie économique (n° 634, 28 mai 2024), p. 25.

([65]) On parle ici de « donation » d’entreprise, et non de « transmission » car ce dernier terme a une portée plus large dans la mesure où il peut recouvrir trois cas : donation, succession ou vente. Le rescrit de l’article L. 18 susmentionné n’est pas applicable dans ces deux derniers cas.

([66]) La valeur vénale des biens ou titres transmis correspond au prix qui pourrait en être obtenu sur le marché en fonction de leurs caractéristiques juridiques et physiques.

([67]) Article 750 ter du CGI.

([68]) Article 777 du CGI.

([69]) Article 779 du CGI.

([70]) Sénat, compte rendu intégral de la séance du 4 juin 2024.

([71]) Sénat, compte rendu intégral de la séance du 4 juin 2024.

([72]) Au sens fiscal du terme, un redressement est une « correction, opérée par un inspecteur des impôts après vérifications, conduisant à une majoration des sommes dues au titre de l’impôt par le contribuable » (dictionnaire Larousse).

([73]) Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

([74]) Cette définition du seuil de 50 salariés était formulée au premier alinéa de l’article L. 3322-2 du code du travail, dans sa version en vigueur du 8 août 2015 au 1er janvier 2019.

([75]) Rapport d’information de M. Louis Margueritte et Mme Eva Sas sur l’évaluation des outils fiscaux et sociaux de partage de la valeur dans l’entreprise (n° 1088 – 12 avril 2023), p. 80.

([76]) Informations issues du rapport de Mme la sénatrice Brigitte Lherbier sur la proposition de loi visant à mettre l’administration au service des usagers (n° 105, 27 octobre 2021), pp. 6-8.

([77]) Le délai de droit commun est passé à 2 mois en application de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

([78]) Article 3 de la loi du 17 juillet 1900 reprenant, dans leur principe, les dispositions de l’article 7 du décret impérial du 2 novembre 1864.

([79]) Armand Desprairies. La décision implicite d’acceptation en droit administratif français. Droit. Université Panthéon-Sorbonne - Paris I, 2019. Français.

([80]) Rapport sur le projet de loi de simplification de la vie économique, Mme Catherine Di Folco et M. Yves Bleunven (n° 634 – 28 mai 2024), p. 214.

([81]) « Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu’à compter de la réception des pièces et informations requises. »

([82]) « Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour produire les pièces et informations requises. Toutefois, la production de ces pièces et informations avant l’expiration du délai fixé met fin à cette suspension. »

([83]) Rapport sur le projet de loi de simplification de la vie économique, Mme Catherine Di Folco et M. Yves Bleunven (n° 634 – 28 mai 2024), p. 33.

([84]) Amendement CS1432.

([85]) Décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers.

([86]) Circulaire n°1995/SG du 30 janvier 1985 relative à la personnalisation des relations entre l’administration et les usagers.

([87]) Rapport de Mme Claudine Ledoux sur le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (n° 1613 – 19 mai 1999), p. 18.

([88]) CE 11 mars 2009, n° 307656, commune d’Auvers-sur-Oise.

([89]) Réponse du Gouvernement à la question écrite n° 09501 de M. le sénateur Jean-Louis Masson, 27 août 2009.

([90]) Ancien article 50 du projet de loi.

([91]) Rapport de Mme Élodie Jacquier-Laforge, M. Bruno Questel et Mme Maina Sage sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, tome II (n°4721 – 25 novembre 2021), p. 54.

([92]) Loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle.

([93]) Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

([94]) Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, article 4.

([95]) Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allégement des démarches administratives, article 62.

([96]) « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression. »

([97]) Décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014 « loi relative à la consommation », paragraphe 51.

([98]) Directive 2007/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 modifiant les directives 89/665/CEE et 92/13/CEE du Conseil en ce qui concerne l’amélioration de l’efficacité des procédures de recours en matière de passation des marchés publics.

([99]) Directive 2009/81/CE du 13 juillet 2009 relative aux marchés de défense et de sécurité.

([100]) Il s’agit, en l’espèce, du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, du décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession et, enfin, du décret n° 2016-361 relatif à la passation et à l’exécution des marchés de défense ou de sécurité.

([101]) Ce seuil était initialement de 25 000 euros HT, avant son relèvement à 40 000 euros HT prévu par l’article 1 du décret n° 2019-1344 du 12 décembre 2019 modifiant certaines dispositions du code de la commande publique relatives aux seuils et aux avances, et entrée en vigueur au 1er janvier 2020.

([102]) Arrêté du 11 octobre 2012 portant création d’un traitement dénommé « plate-forme des achats de l’État ».

([103]) La plateforme interministérielle PLACE a été ouverte dès novembre 2008 pour les services de l’État avant d’être ouverte en 2010 aux chambres de commerce et d’industrie et en janvier 2012 aux établissements publics de l’État, puis en 2016 aux établissements publics hospitaliers.

([104]) En application de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009, un décret avait créé en 2011 une nouvelle catégorie de marché global dont l’objet afin d’offrir aux acheteurs un outil contractuel adapté aux enjeux de la transition énergétique des bâtiments : les marchés globaux de performance (MGP).

([105]) Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE.

([106]) Loi n°2023-2022 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l’État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales.

([107]) Article 142 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, modifié par le décret n° 2022-1683 du 28 décembre 2022 portant diverses modifications du code de la commande publique.

([108]) Article L. 2122-1 du code de la commande publique.

([109]) Cette valeur était initialement de 25 000 euros hors taxes avant d’être portée à 40 000 euros hors taxes par le décret n° 2019-1344 du 12 décembre 2019 modifiant certaines dispositions du code de la commande publique relatives aux seuils et aux avances.

([110]) Il s’agit de principes à valeur constitutionnelle depuis la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 (Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit).

([111]) Article 142 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, modifié par le décret n° 2022-1683 du 28 décembre 2022 portant diverses modifications du code de la commande publique.

([112]) Décret n° 2022-1683 du 28 décembre 2022 portant diverses modifications du code de la commande publique.

([113]) Décret n° 2024-1217 du 28 décembre 2024 relatif au seuil de dispense de publicité et de mise en concurrence préalables pour les marchés de travaux.

([114]) A l’exception des mentions relatives aux « défis sociétaux » et à la « stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive » qui n’y figurent pas

([115]) Néanmoins, comme le relève la note technique de la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie et des finances consacrée aux partenariats d’innovation, un partenariat d’innovation peut être passé « selon une procédure adaptée conformément aux articles R. 2123-4 et R. 2123-5 du code de la commande publique » bien qu’au « regard de l’objet et du coût supposé d’un partenariat d’innovation, la procédure n’a toutefois en principe pas vocation à être utilisée ».

([116]) Cons. const., 6 décembre 2001, n° 2001-452 DC, Loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier.

([117]) Décret n° 2021-300 du 18 mars 2021 portant application de l’article 1er de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance

([118]) Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

([119]) CE 12 mars 2012, n°353826, société Clear Channel France.

([120]) Oser les variantes dans les marchés publics, guide de l’achat public, 2020.

([121]) Communication interprétative de la Commission du 5 février 2008 concernant l’application du droit communautaire des marchés publics et des concessions aux partenariats publics-privés institutionnalisés.

([122]) CJCE, 15 octobre 2008, Acoset, aff C-196/08.

([123]) « les directives [marché] ne s’opposent pas à l’attribution directe d’un service public impliquant la réalisation préalable de certains travaux, tel que celui en cause au principal, à une société à capital mixte, public et privé, spécialement créée aux fins de la fourniture de ce service et ayant un objet social unique, dans laquelle l’associé privé est sélectionné est sélectionné sur appel d’offres public, après vérification des conditions financières, techniques, opérationnelles et de gestion se rapportant au service à assurer et des caractéristiques de l’offre au regard des prestations à fournir, pourvu que la procédure d’appel d’offres en question soit conforme aux principes de libre concurrence, de transparence, et d’égalité de traitement imposés par le traité pour les concessions ».

([124]) CJCE, 19 juin 2008, Pressetext Nachrichtenagentur GmbH, aff C-454/06.

([125]) Proposition de loi tendant à créer des sociétés d’économie mixte contrat, déposée par M. Jean-Léonce DUPONT et M. Hervé MARSEILLE et les membres du groupe UDI-UC, enregistrée à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2013.

([126]) À l’exception des marchés de défense et de sécurité, qui répondent à un cadre juridique spécifique en raison de leur nature particulière.

([127]) Article 17-1 de la loi n° 2018-202 du 28 mars 2018 relative à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

([128]) Le maître d’ouvrage est la personne morale ou physique à l’initiative de la réalisation de l’ouvrage concerné.

([129]) Cette définition est identique à celle retenue au sein de l’article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relatif à la sous-traitance.

([130]) Cette section prévoit, notamment, que « toute renonciation au paiement direct est réputée non écrite » (article L. 2193-11 du code de la commande publique), que le paiement direct est obligatoire même si le titulaire du marché est en état de liquidation judiciaire, de redressement judiciaire ou de procédure de sauvegarde (article L. 2193-12). Cette section détaille également les modalités de ce paiement, c’est-à-dire les pièces justificatives, et les délais et conditions d’acceptation de ce paiement (article L. 2193-3).

([131]) Ces règles prévoient, notamment, que le sous-traitant peut exercer une action directe contre le maître de l’ouvrage si l’entrepreneur principal ne le paie pas, un mois après en avoir été mis en demeure, les sommes dues, que toute renonciation à l’action directe est réputée non écrite (article 12), fixe les conditions d’exercice de cette action directe (article 13), que les paiements de toutes les sommes dues par l’entrepreneur au sous-traitant sont garanties par une caution personnelle et solidaire obtenue par l’entrepreneur ou un établissement qualifié (article 14).

([132]) Article 4 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009.

([133]) Article 4 de la loi n° 2009è179 du 17 février 2009.

([134]) En effet, les marchés de conception-réalisation et les marchés globaux de performance ou les marchés globaux sectoriels n’étaient pas concernés par le dispositif incitatif de sous-traitance au profit des PME prévu à l’article L 2213-14 du code de la commande publique.

([135]) Décret n° 2021-357 du 30 mars 2021 portant diverses dispositions en matière de commande publique.

([136]) Rapport d’information déposé par la délégation aux outre-mer sur l’évaluation de la loi de programmation relative à l’égalité réelle dans les outre-mer, Assemblée nationale, XVème législature, n° 1035, déposé le jeudi 7 juin 2018.

([137]) Article 1101 du code civil.

([138]) Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumise au code des marchés publics.

([139]) Ordonnances n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession.

([140]) Ordonnance n° 2009-515 du 7 mai 2009 relative aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique, ainsi qu’au code de procédure civile.

([141]) Conseil d’État, 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne.

([142]) Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

([143]) Articles 18 à 22 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire.

([144]) Décision n° 2015-476 QPC du 17 juillet 2015 Société Holding Désile [Information des salariés en cas de cession d’une participation majoritaire dans une société - Nullité de la cession intervenue en méconnaissance de cette obligation].

([145]) Étude d’impact sur le projet de loi de simplification de la vie économique (NOR : ECOM2409377L/Bleue-1), 23 avril 2023, p. 105.

([146]) Directive 2001/23/CE du Conseil du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises, d’établissements ou de parties d’entreprises ou d’établissements.

([147]) Article 4 de la directive 2002/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2002 établissant un cadre général relatif à l’information et la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne - Déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la représentation des travailleurs.

([148]) Étude d’impact sur le projet de loi de simplification de la vie économique ( NOR : ECOM2409377L/Bleue-1), 23 avril 2023, p. 105.

([149]) Rapport d’information (n° 33) fait au nom de la délégation aux entreprises par la mission de suivi relative à la transmission d’entreprise, par MM. Michel Canévet, Rémi Cardon et Olivier Rietmann, sénateurs, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2022, p.17.

([150]) Amendement n° 26 rect. de M. Gilbert Favreau et de plusieurs de ses collègues des groupes Les Républicains et du groupe Les indépendants république et territoires.

([151]) Amendements : n° 122 rect. de M. Michel Masset et plusieurs de ses collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) ; n° 294 de M. Pierre Barros et plusieurs des collègues du groupe Communiste républicain citoyen et écologiste - Kanaky ; n° 375 de Mme Raymonde Poncet Monge et les membres du groupe Écologiste, solidarité et territoires ; n° 548 de M. Michaël WEBER et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

([152]) Amendement n° 376 de Mme Raymonde Poncet Monge et les membres du groupe Écologiste, solidarité et territoires.

([153]) En conséquence des dispositions de l’article 1836, la modification des statuts nécessité l’existence d’une unanimité des actionnaires. L’article précise qu’«en aucun cas, les engagements d’un associé ne peuvent être augmentés sans le consentement de celui-ci ».

([154]) Cour de cassation, Civ. 1ère, 25 janvier 2023, n° 19-25.478.

([155]) Cour de cassation, Com., 30 août 2023, n° 22-12.084.

([156]) Le titre Ier du livre II du code de commerce rassemble les dispositions préliminaires régissant les sociétés commerciales et les groupements d’intérêt économique.

([157]) Examen du projet de loi de simplification de la vie économique, Suite de la discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission, Séance publique du 4 juin 2024.

([158]) Ancien article 24 du projet de loi.

([159]) Article R. 3243-1 du code du travail.

([160]) Article R. 3243-4 du même code.

([161]) Étude d’impact, pp. 116-117.

([162]) https://x.com/BrunoLeMaire/status/1782841330588111112

([163]) Étude d’impact, p. 117.

([164]) Tribunal de commerce ou au tribunal des activités économiques pour une activité commerciale ou artisanale, tribunal judiciaire ou au tribunal des activités économiques pour une activité libérale.

([165]) Amendement n° 75 rect. de M. Jean-Luc Brault. Le Gouvernement avait initialement donné un avis défavorable, qu’il avait modifié à la suite de la rectification orale de l’amendement par son auteur, qui avait accepté de modifier le délai dérogatoire proposé de huit à quinze jours ; le rapporteur s’en était remis à la sagesse du Sénat.

([166]) Amendements CS1418 de M. Christophe Naegelen, rapporteur, et CS219 de Mme Claire Lejeune.

([167]) Le II prévoit ainsi : « II. – L’administrateur a seul la faculté d’exiger l’exécution des contrats en cours en fournissant la prestation promise au cocontractant du débiteur. Au vu des documents prévisionnels dont il dispose, l’administrateur s’assure, au moment où il demande l’exécution du contrat, qu’il disposera des fonds nécessaires pour assurer le paiement en résultant. S’il s’agit d’un contrat à exécution ou paiement échelonnés dans le temps, l’administrateur y met fin s’il lui apparaît qu’il ne disposera pas des fonds nécessaires pour remplir les obligations du terme suivant. »

([168]) Loi n° 73-6 relative au médiateur de la République.

([169]) Discours de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, « Les modes amiables de règlement des différends », en ouverture de la sixième édition des États généraux du droit administratif, 24 juin 2016.

([170]) https://clubdesmediateurs.fr/

([171]) Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration, prise sur le fondement de la loi n° 2015-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.

([172]) Art. L. 2197-1 et L. 2197-2 du code de la commande publique pour les marchés publics, L. 3137-1 et L. 3137-2 du même code pour les contrats de concession.

([173]) Décret n° 2002-612 du 26 avril 2002 instituant un médiateur du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Aux termes de son article 1er, le médiateur « reçoit les réclamations individuelles concernant le fonctionnement des services du ministère dans leurs relations avec les usagers ».

([174]) Aux termes de l’article L. 313-1 du code rural et de la pêche maritime, l’agence a pour objet « d’assurer la gestion administrative et financière d’aides publiques. À ce titre, elle peut instruire les demandes d’aides, vérifier leur éligibilité, contrôler le respect des engagements pris par les bénéficiaires, exécuter les paiements, le recouvrement et l’apurement des indus et exercer toute autre activité nécessaire à la bonne gestion des aides publiques. »

([175]) L’article 34 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a créé l’article L. 217-7-1 du code de la sécurité sociale qui dispose notamment que « les réclamations concernant les relations entre un organisme de sécurité sociale relevant du présent livre et ses usagers peuvent être présentées, sans préjudice des voies de recours existantes, devant le médiateur de l’organisme concerné. »

([176]) Article 71-1 de la Constitution, alinéas 1 et 2 : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d’office. »

([177]) Article 26 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits : « Le Défenseur des droits peut procéder à la résolution amiable des différends portés à sa connaissance, par voie de médiation. Les constatations effectuées et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être ni produites, ni invoquées ultérieurement dans les instances civiles ou administratives sans le consentement des personnes intéressées, sauf si la divulgation de l’accord est nécessaire à sa mise en œuvre ou si des raisons d’ordre public l’imposent. ».

([178]) Sur ce sujet, voir par exemple le rapport d’activité 2023 du Défenseur des droits, pages 78 et 79, disponible en ligne.

([179]) Article 2 du décret n° 2002-612 du 26 avril 2002 précité.

([180]) Réponse écrite du médiateur des entreprises au questionnaire de votre rapporteur.

([181]) Décret n° 2018-919 du 26 octobre 2018 relatif à l’expérimentation d’un dispositif de médiation en cas de différend entre les entreprises et les administrations.

([182]) Rapport au Parlement sur la mise en œuvre de l’article 36 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, octobre 2021.

([183]) Article 81 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.

([184]) Rapport fait au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique par M. Bruno Questel, déposé le 7 novembre 2019 (n° 2401). Voir en particulier le commentaire de l’article 23 bis.

([185]) Article L. 213 et suivant du code de justice administrative.

([186]) Étude d’impact, page 206.

([187]) Chapitre Ier : Conciliation et médiation dans un cadre non juridictionnel, et Chapitre II : Conciliation et médiation dans un cadre juridictionnel.

([188]) L’article L. 100-3 du CRPA prévoit en effet qu’« Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : 1° Administration : les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ; […] ».

([189]) La suspension de la prescription en arrête temporairement le cours sans effacer le délai déjà couru (art. 2230 du code civil) tandis que l’interruption efface le délai de prescription acquis et fait courir un nouveau délai de même durée que l’ancien (article 2231 du code civil).

([190]) Amendement COM-321 de Mme Catherine Di Folco, rapporteure.

([191]) Chapitre III du titre Ier du livre II du CJA.

([192]) Article 26 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

([193]) Amendements CS1427, CS1428, CS1429, CS1426 et CS1469 de M. Christophe Naegelen, rapporteur.

([194]) Directive (UE) 2015/849 du Parlement Européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (« quatrième directive antiblanchiment »), et directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les directives 2009/138/CE et 2013/36/UE (« cinquième directive antiblanchiment »).

([195]) Ordonnance n° 2020-115 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

([196]) Plus précisément, par référence à l’article L. 123-1 du code de commerce, qui énumère les entités devant s’inscrire au registre du commerce et des sociétés, les sociétés et entités concernées par le 1° de l’article L. 561-45-1 du CMF sont : les sociétés et groupements d’intérêt économique ayant leur siège dans un département français et jouissant de la personnalité morale, les sociétés commerciales dont le siège est situé hors d’un département français et qui ont un établissement dans l’un de ces départements, ainsi que les autres personnes morales dont l’immatriculation est prévue par les dispositions législatives ou réglementaires.

([197]) Sont également soumises à l’obligation de déclaration les sociétés de gestion des placements collectifs, lorsqu’ils ne sont pas eux-mêmes une société.

([198]) Amendement n° 67 au projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière d’économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole (n°2041), devenu l’article 7 de la loi n° 2024-364 du 22 avril 2024.

([199]) Il s’agit des peines suivantes : la dissolution, lorsque la personne morale a été créée pour commettre les faits incriminés ; le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ; la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l’un ou de plusieurs des établissements de l’entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ; l’exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ; l’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ; l’interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d’émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés ou d’utiliser des cartes de paiement ; l’affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

([200]) Le rapport réalisé par MM. Louis Margueritte, Alexis Izard et Philippe Bolo, députés, Mme Anne-Cécile Viollan, députée, et Mme Nadège Havet, sénatrice, et remis le 14 février 2024 au ministre de l’Économie suggérait de « dépénaliser les niveaux de sanction en cas de premier manquement de bonne foi à des obligations déclaratives des dirigeants (par exemple, l’obligation de dépôt du registre des bénéficiaires effectifs ». Voir le rapport « Rendre des heures aux Français. 14 mesures pour simplifier la vie des entreprises », proposition n° 12, page 24, disponible en ligne sur le site du ministère de l’économie.

([201]) Directive (US) 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 modifiant le règlement (UE) n° 537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises.

([202]) Article 30 de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 et article 51 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013.

([203]) Ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales.

([204]) 2° de l’article L. 821-6 et 1° de l’article L. 822-40 du code de commerce.

([205]) 2° de l’article L. 821-6 et 1° de l’article L. 822-40 du code de commerce.

([206]) 3° de l’article L. 821-6 et 2° de l’article L. 822-40 du code de commerce. L’entrave est définie comme le fait « de mettre obstacle aux vérifications ou contrôles des auditeurs des informations en matière de durabilité ou de leurs experts, ou de leur refuser la communication sur place de toutes les pièces utiles à l’exercice de leur mission et, notamment, de tous contrats, livres, documents comptables et registres de procès-verbaux ».

([207]) Cass. crim., 11 mai 1981 : « Le délit d’entrave peut être constitué par tout fait, positif ou négatif, notamment par le refus de communiquer au commissaire aux comptes, en original ou en copie, toutes pièces nécessaires à l’exercice de ses fonctions. »

([208]) Le rapport de la commission spéciale du Sénat indique ainsi : « Les représentants de la direction générale du Trésor auditionnés par le rapporteur ont indiqué avoir fixé le montant de 250 000 euros par référence au cadre réglementaire luxembourgeois, qui ne prévoit aucune peine d'emprisonnement mais une amende maximale de 1,25 million d'euros pour les personnes morales et dont le Groupe d'action financière estime le cadre répressif satisfaisant en la matière. Dès lors, l'article 131-38 du code pénal prévoyant le quintuplement des peines encourues par les personnes physiques pour les infractions commises par des personnes morales, fixer ce quantum à 250 000 euros pour une personne physique permettrait d'atteindre un montant maximal à celui ayant cours au Luxembourg. »

([209]) Amendement COM-322 de Mme Catherine Di Folco, rapporteure.

([210]) Rapport de la commission spéciale du Sénat.

([211]) Amendement CS1140 de M. Nicolas Bonnet.

([212]) Amendement CS1305 de Mme Olivia Grégoire.

([213]) Amendement CS1307 de Mme Olivia Grégoire

([214]) Amendements identiques CS86 de M. Vincent Rolland, CS181 de Mme Josiane Corneloup, CS292 de Mme Anne-Laure Blin, CS 750 de M. Guillaume Lepers, CS1066 de M. Sébastien Huyghe, et CS1312 de Mme Olivia Grégoire, et amendements identiques CS87de M. Vincent Rolland, CS179 de Mme Josiane Corneloup, CS298 de Mme Anne-Laure Blin, CS1067 de M. Sébastien Huyghe, et CS1321 de M. Nicolas Meizonnet.

([215]) Projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, déposé le 31 octobre 2024, et notamment l’amendement n° 123 rect. à l’article 7, adopté lors de la séance du 10 mars 2025.

([216]) Amendement CS1280 de Mme Olivia Grégoire.

([217]) Amendement CS1299 de Mme Olivia Grégoire.

([218]) Amendements CS1430 et CS1431 de M. Christophe Naegelen, rapporteur.

([219]) Charles-Edouard Bucher, François Collart Dutilleul, Philippe Delebecque, Contrats civils et commerciaux, Précis Dalloz, 12e édition, 2023.

([220]) Articles 1582 à 1701-1 du code civil (titre VI du livre III).

([221]) Articles 1702 à 1707 du même code (titre VII du livre III).

([222]) Articles 1708 à 1831 (titre VIII du livre III).

([223]) Articles 1831-1 à 1831-5 (titre VIII bis du livre III).

([224]) Articles 1832 à 1873 (titre IX du livre III).

([225]) Articles 1873-1 à 1873-18 (titre IX bis du livre III).

([226]) Articles 1874 à 1914 (titre X du livre III).

([227]) Articles 1915 à 1963 (titre XI du livre III).

([228]) Articles 1965 à 1983 (titre XII du livre III).

([229]) Articles 1984 à 2010 (titre XIII du livre III).

([230]) Articles 2011 à 2030 (titre XIV du livre III).

([231]) Articles 2044 à 2052 (titre XV du livre III).

([232]) Articles 2059 à 2061 (titre XVI du livre III).

([233]) Articles 2062 à 2068 (titre XVII du livre III).

([234]) Ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations.

([235]) Étude d’impact, page 182.

([236]) L’offre de réforme actualisée est accessible en ligne sur le site internet de l’association.

([237]) L’avant-projet et les statistiques de la consultation publique ont été mis en ligne et sont accessibles sur le site du ministère de la Justice. Voir également Diane Galbois-Lehalle et Philippe Stoffel-Munck, L’avant-projet de réforme du droit des contrats spéciaux. Présentation de la réforme et texte du projet rédigé et commenté par la commission de réforme, LGDJ, janvier 2024.

([238]) Amendements COM-323 de Mme Catherine Di Folco et COM-296 de M. Thomas Dossus.

([239]) Décret n° 2023-486 du 21 juin 2023 modifiant le statut des magistrats administratifs.

([240]) Rapport du groupe de travail présidé par M. Daniel Labetoulle, « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre », remis le 25 avril à Mme Cécile Duflot, ministre de l’Égalité des territoires et du Logement.

([241]) Décision n° 2011‐138 QPC du 17 juin 2011, Association Vivraviry.

([242]) L’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation dispose que la vente d’un immeuble d’habitation peut être précédée d’un contrat préliminaire par lequel, en contrepartie d’un dépôt de garantie effectué à un compte spécial, le vendeur s’engage à réserver à un acheteur un immeuble ou une partie d’immeuble.

([243]) Ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme.

([244]) op. cit.

([245]) Étude d’impact du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit « Elan », déposé le 4 avril 2018, article 24.

([246]) Loi n° 2018-1021 du vendredi 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

([247]) Amendement CS788 de M. Henri Alfandari.

([248]) Article 1240 du code civil : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. »

([249]) Article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. »

([250]) D’après l’étude d’impact jointe au projet de loi « Elan », qui relève également que « Le rapport de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives du Conseil d’État établi sur une période comprise entre 2013 et 2015 mentionnait en effet le rejet de la quasi-totalité des 200 demandes de conclusions reconventionnelles pour dommages et intérêts. »

([251]) Article 80 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan ».

([252]) CAA Versailles, 3 octobre 2019, n° 18VE01741 : « 11. La demande présentée par l’association, entachée de nombreuses irrecevabilités et excédant notamment son objet social, a, en outre, été présentée après un rejet confirmé en appel également pour irrecevabilité d’un précédent recours formé contre un premier permis d’aménager accordé à la SCI Les Ménandres le 27 juin 2011. Il s’ensuit que le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre le permis d’aménager en cause doit être regardé comme ayant été mis en oeuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part de l’association requérante et, dans les circonstances de l’espèce, comme ayant causé un préjudice moral à la SCI familiale Les Ménandres bénéficiaire du permis qui, dans l’attente de pouvoir disposer d’un permis ayant acquis un caractère définitif, n’a toujours pas pu mener à bien son projet d’aménagement et de vente de la parcelle à lotir. ».

([253]) TA Lille, 18 juillet 2024, 2103736, « Dans les circonstances très particulières de l’espèce, l’introduction, en toute connaissance de cause, par M. G et Mme A d’une seconde requête plusieurs mois après l’expiration du délai de recours contentieux et par suite manifestement irrecevable caractérise l’existence d’un comportement abusif dans l’exercice de leur droit de former un recours pour excès de pouvoir à l’encontre du permis de construire en cause. »

([254]) TA Montreuil, 14 novembre 2024, 2304169 : « Pourtant clairement informés du projet des pétitionnaires avant même d’acquérir le bien, qui, contrairement à ce qu’ils soutiennent, d’ailleurs avec une particulière mauvaise foi, n’a pas évolué entre le moment où la vente a été conclue et où la demande de permis de construire a été déposée, M. et Mme F n’ont toutefois eu de cesse que d’empêcher sa réalisation, alors que le projet porté par les pétitionnaires est de faible envergure, qu’il ne créée aucune vue directe sur leur propriété, et qu’il s’inscrit pleinement dans le cadre pavillonnaire du quartier, tout d’abord, par l’exercice de leur recours gracieux du 16 décembre 2022, puis par l’introduction de leur requête, le 6 avril 2023, qu’ils ont maintenue et largement développée par la production de six mémoires, en dépit de la délivrance, le 26 avril 2023, en cours d’instance, à la demande de M. et Mme C, d’un permis de construire modificatif modifiant l’implantation du pavillon projeté, et dans leur intérêt exclusif, afin de préserver au mieux l’ensoleillement de leur terrasse. Les requérants ont également refusé, sans la moindre explication, le 28 avril 2023, la proposition de médiation qui leur a été adressée le 14 avril 2023 par le tribunal. Dans ces conditions, et en dépit de leur qualité de voisins immédiats du pavillon projeté, le droit de M. et Mme F à former un recours contre les permis de construire litigieux a été mis en œuvre, au cours de la présente instance, dans des conditions qui traduisent un comportement abusif et que leur recours pour excès de pouvoir excède la défense de leurs intérêts légitimes. »

([255]) Amendement n° 277 rect. ter de Mme Nadine Bellurot.

([256]) Objet de l’amendement déposé.

([257]) Amendements CS1419 de M. Christophe Naegelen, rapporteur, CS230 de Mme Manon Meunier, CS826 de Mme Lisa Belluco et CS927 de M. Charles Fournier.

([258]) Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation

([259]) Avis n° 795 (2012-2013) de Mme Michèle André, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 juillet 2013, page 41.

([260]) Ce relevé a été mis en place en 2016, à la suite des engagements pris par la profession bancaire au sein de l’Observatoire du financement des entreprises.

([261]) L’article 261 C du code général des impôts exempt en effet certaines opérations bancaires et financières de la taxe sur la valeur ajoutée. Voir également le Bulletin officiel des finances publiques (Bofip) n° BOI-TVA-SECT-50-10-10.

([262]) Observatoire du financement des entreprises, « Accès des TPE et PME aux services bancaires », publié le 7 mai 2021, disponible en ligne.

([263]) Résultats détaillés de l’enquête CMA / CPME / MEDEF / U2P sur l’offre de services bancaires, décembre 2020.

([264]) Insee, Les entreprises en France, édition 2022.

([265]) Amendements n° 20 rect. de Mme Christine Lavarde, 54 rect. de Mme Nathalie Delattre et Corinne Bourcier.

([266]) Amendement n° 222 rect. de Mme Dominique Vérien.

([267]) Art. L. 233-7 du code de commerce.

([268]) Article L. 225-3 pour les sociétés anonymes,

([269]) Compte-rendu intégral des débats du Sénat, séance du 4 juin 2024.

([270]) Amendements CS928 de M. Charles Fournier et CS1508 du Gouvernement.

([271]) Amendement CS1511 du Gouvernement.

([272]) Amendement CS1512 du Gouvernement.

([273]) L’article L. 561-18 du code monétaire et financier prévoit que le fait de porter à la connaissance du propriétaire des sommes, de l’auteur de l’une des opérations concernées, ou à des tiers, autres que les autorités de contrôle, ordres professionnels et instances représentatives nationales, l’existence et le contenu d’une déclaration de soupçon et de donner des informations sur les suites qui ont été réservées à cette déclaration est passible d’une amende de 22 500 euros.

([274]) Les conditions de la résiliation infra-annuelle sont présentées dans le b du présent commentaire d’article.