rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de simplification de la vie économique (n°481 rectifié). — Synthèse, commentaires des articles, personnes entendues

SOMMAIRE

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Introduction … 13

1. I. les dispositions du projet de loi initial
2. II. Les principales modifications apportées par le sénat
3. III. les Principaux apports de la Commission spéciale
4. COMMENTAIRE DES ARTICLES
5. TITRE IER SIMPLIFIER L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION
6. Article 1er (chapitre préliminaire du titre II du livre Ier, art. L. 145-1, L. 146-1 et L. 147-1 du code de la recherche ; titre IV du livre IV de la sixième partie du code des transports ; art. L. 326-6 et L. 326-7 du code général de la fonction publique ; L. 351-1 du code forestier ; 60-1 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises) Suppression d’instances consultatives
7. Article 1er bis (nouveau) Limitation à trois ans de la durée d’existence des instances consultatives nouvellement créées, sauf justification
8. Article 1er ter (nouveau) Fusion de la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS)
9. TITRE II SIMPLIFIER LES DÉMARCHES ADMINISTRATIVES DES ENTREPRISES
10. Article 2 (rétabli) (art. L. 123-29, L. 310-1, L. 310-2, L. 310-5, L. 762-1, L. 762-2, L. 762-3, L. 933-1, L. 933-4, L. 943-1, L. 943-4 du code de commerce ; L. 121-22, L. 224-62-1 du code de la consommation ; L. 122-1, L. 122-1-1, L. 126-31, L. 126-35-1 du code de la construction et de l’habitation ; L. 213-11-10, L. 541-21-3, L. 541-21-4, L. 541-21-5 du code de l’environnement ; L. 2213-20 du code général des collectivités territoriales ; 1003 du code général des impôts ; L. 511-19, L. 532-14 du code monétaire et financier ; L. 327-2 du code de la route ; L. 230-5-1, L. 351-8-1, L. 813-8 du code rural et de la pêche maritime ; L. 3322-1, L. 3322-2, L. 3351-1, L. 5121-18 du code de la santé publique ; L. 241-19 du code de la sécurité sociale ; L. 6122-5 du code des transports et L. 1235-8-2, L. 1253-6, L. 1253-17, L. 1254-27, L. 1255-14, L. 2315-17, L. 3332-17-1, L. 4622-8-1, L. 6223-1 du code du travail) Alléger les contraintes pesant sur les entreprises et les professionnels
11. Article 2 bis A (nouveau) (art. 26 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022) Report de l’entrée en vigueur de la facturation électronique pour les entreprises
12. Article 2 bis (supprimé) (art. 238 bis et 1729 B du code général des impôts et L. 232-1 du code de commerce) Simplification des formalités déclaratives pour le bénéfice de la réduction d’impôt au titre du mécénat d’entreprise
13. Article 2 ter (supprimé) (art. 279-0 bis du code général des impôts) Simplification des formalités déclaratives pour le bénéfice du taux réduit de TVA à 10 % applicable aux travaux réalisés dans des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans
14. Article 2 quater (supprimé) (art. 278-0 bis A du code général des impôts) Simplification des formalités déclaratives pour le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % applicable aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique réalisés dans des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans
15. Article 2 quinquies (art. L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration) Simplification des procédures relatives aux décisions prononcées par les services de la publicité foncière
16. Article 3 (suppression maintenue) Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour développer les rescrits sectoriels et la « cristallisation » des normes applicables aux entreprises
17. Article 3 bis A (supprimé) (art. L. 18 du livre des procédures fiscales) Application du principe « silence vaut acceptation » à la procédure du rescrit-valeur dans le cadre d’une donation d’entreprise
18. Article 3 bis B (supprimé) (art. L. 80 B du livre des procédures fiscales) Conséquences de l’application du principe « silence vaut acceptation » aux procédures de rescrit-valeur dans le cadre des donations d’entreprises
19. Article 3 bis C (nouveau) (art. L. 45-0 AA [nouveau] du livre des procédures fiscales et L. 243-14 [nouveau] du code de la sécurité sociale) Protection des entreprises de moins de 50 salariés contre un nouveau contrôle fiscal ou social en cas d’absence d’irrégularité constatée à l’occasion d’un contrôle datant de moins d’un an
20. Article 3 bis (art. L. 114-3, L. 114-5, L. 231-5, L. 231-6, L. 232-2, L. 232-3, L. 552-3, L. 562-3, L. 572-1, L. 552-6, L. 562-6 et L. 573-2 du code des relations entre le public et l’administration) Assurer l’efficacité et l’effectivité du principe : « Le silence gardé par l’administration vaut acceptation »
21. Article 3 ter (nouveau) (art. L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration) Droit à la communication d’un numéro de téléphone et d’une adresse électronique du service chargé d’instruire une demande ou de traiter une affaire
22. Article 3 quater (nouveau) (art. L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration) Développer les échanges de données entre administrations
23. TITRE III FACILITER L’ACCÈS À TOUTES ENTREPRISES À LA COMMANDE PUBLIQUE
24. Article 4 (art. L. 2132-2, L. 2651-1, L. 2651-2, L. 2661-1, L. 2661-2, L. 2671-1, L. 2671-2, L. 2681-1, L. 2681-2, L. 3122-4, L. 3351-1, L. 3351-2, L. 3361-1, L. 3361-2, L. 3371-1, L. 3371-2, L. 3381-1, L. 3381-2 du code de la commande publique) Obligation pour certaines personnes publiques de recourir au profil acheteur dématérialisé de l’État (PLACE)
25. Article 4 bis A (nouveau) (art. 1er et 2 de la loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l’État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique) Extension du périmètre des marchés globaux de performance énergétique à paiement différé (MGPE-PD) aux opérations d’autoconsommation individuelle et prorogation pour une durée de cinq ans de ce dispositif
26. Article 4 bis Pérennisation du relèvement du seuil en dessous duquel un acheteur peut passer un marché de travaux sans publicité ni mise en concurrence
27. Article 4 ter (supprimé) (art. L. 2172-3 du code de la commande publique) Extension du périmètre des achats innovants aux travaux, fournitures et services vertueux en matière énergétique et environnementale.
28. Article 4 quater A (nouveau) (sous-section 3 [nouvelle] à la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre Ier du code de la commande publique) Faculté pour les acheteurs de réserver une partie des lots de leurs marchés publics innovants au profit des jeunes entreprises innovantes
29. Article 4 quater B (nouveau) Dispense de publicité et de mise en concurrence pour les marchés de travaux, fournitures ou services innovants dont la valeur estimée est inférieure aux seuils européens de la commande publique
30. Article 4 quater (supprimé) (art. L. 2141-2-1 [nouveau] du code de la commande publique) Exclusion de la procédure de passation des marchés publics des entreprises n’ayant pas respecté l’obligation de dépôt de leurs comptes annuels
31. Article 4 quinquies (supprimé) (art. L. 2151-2 [nouveau] du code de la commande publique) Autorisation des variantes au sein des marchés publics soumis à une procédure formalisée
32. Article 4 sexies (art. L. 2152-7 et L. 3124-5 du code de la commande publique) Extension du recours au partenariat public-privé institutionnalisé
33. Article 4 septies (supprimé) (art. L. 2171-6-2 du code de la commande publique) Création d’une nouvelle catégorie de marchés globaux
34. Article 4 octies (supprimé) (art. L. 2182-1 [nouveau] du code de la commande publique) Création d’une durée maximum de notification d’un marché public opposable aux acheteurs publics
35. Article 4 nonies (art. L. 2193-1 du code de la commande publique) Application exclusive des règles de sous-traitance aux marchés de travaux pour lesquels l’acheteur a conservé la maîtrise d’ouvrage
36. Article 4 decies (art. L. 2512-5 du code de la commande publique) Assouplissement des règles applicables à l’exécution d’un marché public de vente en l’état futur d’achèvement
37. Article 4 undecies Expérimentation outre-mer de la faculté de réserver certains marchés publics à des TPE/PME ou à des artisans locaux.
38. Article 5 (suppression maintenue) (art. L. 6, L. 1451-1, L. 1461-1, L. 1471-1, L. 1481-1, L. 2194-1, L. 2194-2, L. 2195-3, L. 2197-1, L. 2197-2 [supprimé], L. 2197-3, L. 2197-4, L. 2521-4, L. 2521-4, L. 2651-1, L. 2651-2, L. 2661-1, L. 2661-2, L. 2661-6, L. 2671-1, L. 2671-2, L. 2671-6, L. 2681-1, L. 2681-2, L. 3135-1, L. 3135-2, L. 3136-3, L. 3137-1, L. 3137-2 [supprimé], L. 3221-6, L. 3351-1, L. 3361-1, L. 3361-3, L. 3371-1, L. 3371-3, L. 3381-1 du code de la commande publique et 2 [supprimé] de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier) Unification du contentieux de la commande publique devant le juge administratif
39. TITRE IV SIMPLIFIER LES OBLIGATIONS PESANT SUR L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES ENTREPRISES
40. Chapitre Ier (Division supprimée) Simplifier les obligations d’information
41. Article 6 (supprimé) (art. L. 141-23, L. 141-24, L. 141-25, L. 141-26, L. 141-27 ; L. 141-28, L. 141-29, L. 141-30, L. 141-31, L. 141-32 ; L. 23-10-1, L. 23-10-2 L. 23-10-3, L. 23-10-4, L. 23-10-5, L. 23-10-6 ; L. 23-10-7, L. 23-10-8, L. 23-10-9, L. 23-10-10, L. 23-10-11 et L. 23-10-12 du code de commerce) Réduction du délai d’information préalable des salariés en cas de vente d’un fonds de commerce et de cessions de parts de sociétés commerciales
42. Article 6 bis (supprimé) (art. L. 210-2-1 [nouveau] du code de commerce) Information obligatoire et clause de reconduction tacite pour la prorogation des sociétés commerciales
43. Article 7 (suppression maintenue) (art. L. 3243-2 du code du travail) Simplifier la présentation des bulletins de paie
44. Chapitre II Alléger les contraintes qui pèsent sur la croissance des entreprises
45. Article 8 (art. L. 430-2 du code de commerce) Revalorisation des seuils de notification des concentrations d’entreprises auprès de l’Autorité de la concurrence.
46. Article 8 bis (supprimé) (art. L. 631-14 du code de commerce) Possibilité de résiliation anticipée des contrats de sous-traitance par l’entrepreneur lorsque le sous-traitant est en redressement judiciaire
47. TITRE V FACILITER ET SÉCURISER LE RÈGLEMENT DES LITIGES
48. Chapitre Ier Élargir les dispositifs non-juridictionnels de règlement des litiges
49. Article 9 (art. L. 421-1, L. 421-2 [nouveau], L. 552-12, L. 562-12 et L. 575-1 du code des relations entre le public et l’administration ; L. 217-7-1 du code de la sécurité sociale ; L. 146-3, L. 146-10 du code de l’action sociale et des familles ; L. 351-1 du code de l’éducation ; L. 127-4 et L. 194-1 du code des assurances et L. 224-4 du code de la mutualité) Généraliser les dispositifs de médiation à destination du public au sein de l’administration
50. Article 10 (art. L. 574-5, L. 773-50, L. 774-50 et L. 775-43 du code monétaire et financier, L. 242-10, L. 247-1, L. 821-6 et L. 822-40 du code de commerce, L. 242-6 et L. 242-37 du code de la consommation) Modification de dispositions pénales applicables aux chefs d’entreprise
51. Chapitre II (Suppression de la division maintenue) Simplifier et clarifier certaines formes de contrats
52. Article 11 (suppression maintenue) Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier le droit des contrats spéciaux
53. Chapitre III Simplifier et accélérer les procédures juridictionnelles
54. Article 12 (art. L. 222-2-1, L. 222-5 et L. 511-2 du code de justice administrative) Dispositions applicables aux magistrats honoraires et aux juges des référés
55. Article 12 bis A (nouveau) (art. L. 600-1-1 et L. 600-1-2 [abrogé] du code de l’urbanisme) Recevabilité des recours dirigé contre les décisions relatives à l’occupation ou à l’utilisation des sols
56. Article 12 bis (supprimé) (art. L. 600-7 du code de l’urbanisme) Définition du recours abusif en matière de contentieux de l’urbanisme
57. TITRE VI ALIGNER LES DROITS DES TRÈS PETITES ENTREPRISES SUR CEUX DES PARTICULIERS
58. Article 13 (art. L. 312-1-7, L. 314-5, L. 314-7, L. 752-2, L. 752-10, L. 753-2, L. 753-10, L. 754-2 et L. 754-8 du code monétaire et financier ; L. 210-4 du code de commerce) Aligner le droit des très petites entreprises sur celui des particuliers en matière bancaire
59. Article 14 (art. L. 113-12, L. 113-12-1, L. 113-15-1, L. 113-15-2-1 [nouveau], L. 121-18 [nouveau] et L. 194-1 du code des assurances ; L. 612-31, L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 du code monétaire et financier) Encadrement des relations entre les prestataires de services d’assurance et les assurés
60. Article 14 bis (nouveau) (art. L. 125-6, L. 212-1, L. 215-1, L. 215-2, L. 220-5, L. 243-4 et L. 252-1 du code des assurances) Simplification du recours au bureau central de tarification (BCT)
61. TITRE VII FACILITER L’ESSOR DE PROJETS INDUSTRIELS ET D’INFRASTRUCTURES
62. Article 15 (sous-section I de la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre Ier du code de l’urbanisme ; art. L. 300-6-2 du code de l’urbanisme ; L. 122-1-1 et L. 126-1 du code de l’environnement ; 27 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables) Faciliter l’implantation de centres de données de dimension industrielle
63. Article 15 bis A (nouveau) (art. L. 411-2-2 du code de l’environnement) Clarification des projets pouvant être automatiquement considérés comme répondant d’une raison impérative d’intérêt public majeur
64. Article 15 bis B (nouveau) (art. L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales) Renforcement du contrôle préfectoral sur les refus et retraits abusifs de permis de construire
65. Article 15 bis C (nouveau) (art. L. 300-6-2 du code de l’urbanisme) Introduction d’un nouveau régime dérogatoire d’autorisation environnementale applicable aux projets qualifiés d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique
66. Article 15 bis D (nouveau) (art. L. 4251-1, L. 4424-9, L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ; L. 123-1 et L. 141-3 du code de l’urbanisme ; 191 et 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets) Assouplissement du dispositif Zéro Artificialisation Nette (ZAN)
67. Article 15 bis E (nouveau) Extension aux entreprises du principe « dites-le-nous une fois »
68. Article 15 bis (supprimé) Tarif réduit de l’accise sur l’électricité des centres de stockage des données numériques
69. Article 15 ter (nouveau) (art. L. 2213-4-1, L. 2213-4-2, L. 5211-9-2, L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales ; L. 1115-8-1, L. 1214-8-3, L. 1215-6 du code des transports ; L. 228-3 et L. 229-26 du code de l’environnement) Suppression des zones à faibles émissions mobilité
70. Article 16 Dérogation à l’obligation d’allotissement des marchés de travaux, de fournitures ou de services et au paiement direct pour les projets d’éolien en mer
71. Article 16 bis (supprimé) (art. L. 181-28-1 du code de l’environnement) Modalités d’actualisation d’une étude d’impact pour les projets éoliens en mer
72. Article 17 (art. L. 424-5 du code de l’urbanisme ; L. 34-9-1-1 du code des postes et des communications électroniques) Modification des procédures relatives au déploiement du très haut débit mobile.
73. Article 17 bis (nouveau) (art. L. 342-8 du code de l’énergie) Encadrer les délais de raccordement électrique des antennes-relais
74. Article 17 ter (nouveau) (art. L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques) Clarifier le régime de propriété des infrastructures de génie civil dédiées aux réseaux de communications électroniques
75. Article 18 (art. L. 163-1 du code de l’environnement) Simplification de la mise en œuvre des mesures de compensation
76. Article 18 bis A (nouveau) (art. L. 181-10 du code de l’environnement) Extension du recours à la procédure simplifiée de participation du public.
77. Article 18 bis B (nouveau) (art. L. 515-1 du code de l’environnement) Alignement de la durée des autorisations de carrière sur les potentialités du gisement
78. Article 18 bis (supprimé) (art. 27 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables) Extension de la dispense d’évaluation environnementale
79. Article 18 ter (nouveau) (art. L. 121-9 et section 5 [nouvelle] du chapitre III du titre II du livre III du code de l’énergie) Instauration d’ un régime spécifique de concertation préalable applicable aux projets d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité
80. TITRE VIII SIMPLIFIER POUR ACCÉLÉRER LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE ET ÉCOLOGIQUE DE NOTRE ÉCONOMIE
81. Article 19 (art. L. 114-2, L. 142-2-1, L. 152-2, L. 163-11, L. 252-1, L. 611-1-2, L. 611-2-3 et L. 621-22 du code minier) Modernisation du droit minier à des fins d’accélération de la transition énergétique.
82. Article 19 bis (nouveau) (art. L. 142-3 du code minier) Alignement de la durée maximale de renouvellement des concessions minières de vingt-cinq à trente ans
83. Article 19 ter (nouveau) (annexe III de l’art. 4 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public) Modification des règles de gouvernance applicables à l’Office national des forêts (ONF)
84. Article 20 (art. L. 152-5 du code de l’urbanisme) Dérogation aux règles d’urbanisme pour l’installation de systèmes de production d’énergie renouvelable
85. Article 20 bis AA (nouveau) (art. L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation) Intégration des revêtements réflectifs (« cool roofing ») parmi les solutions alternatives au photovoltaïque et à la végétalisation pour les toitures
86. Article 20 bis AB (nouveau) (art. L. 122-1 et L. 122-1-1 [nouveau] du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ; 411-2-2 [nouveau] du code de l’environnement) Reconnaissance automatique de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) pour les projets d’infrastructure déclarés d’utilité publique
87. Article 20 bis AC (nouveau) (art. L. 151-12, L. 151-29-2 [nouveau], L. 152-5-1 et L. 152-5-2 [abrogés] du code de l’urbanisme) Introduction de deux nouvelles mesures dans le code de l’urbanisme
88. Article 20 bis A (supprimé) (art. L. 632-2-1 du code du patrimoine) Transformation du régime d’avis de l’architecte des bâtiments de France.
89. Article 20 bis B (nouveau) (art. L. 632-2 du code du patrimoine) Suppression du rejet implicite en matière de recours contre les refus d’autorisation de travaux dans les sites patrimoniaux protégés
90. Article 20 bis (supprimé) (art. 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets) Abaissement du seuil de voltage pour la mutualisation de l’artificialisation induite par les postes électriques
91. Article 21 (suppression maintenue) (art. 446-1 [supprimé] du code de l’énergie) Simplification des procédures de mise en concurrence destinées à soutenir le développement de la production de biogaz
92. Article 21 bis A (art. L. 133-7, L. 134-25, L. 134-25-1, L. 134-26, L. 134-27, L. 134-28, L. 134-29, L. 134-30-1 [nouveau], L. 134-31, L. 134-33 du code de l’énergie) Simplification des conditions d’exercice des pouvoirs de contrôle, d’enquête ou de sanction de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ou de son Comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDiS)
93. Article 21 bis (supprimé) (art. L. 446-60 [nouveau] du code de l’énergie) Institution d’un fonds de garantie compensant les pertes financières pour les projets de biogaz résultant de l’annulation d’une autorisation environnementale
94. Article 21 ter (supprimé) (art. L. 211-2-1 du code de l’énergie) Intégration des projets de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone à la catégorie des projets répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur
95. Article 21 quater (nouveau) (art. L. 100-1 A du code de l’énergie) Institution d’une loi de programmation pluriannuel de l’énergie avant le 1er juillet 2026
96. Article 21 quinquies (nouveau) (art. L. 446-6 du code de l’énergie) Faculté des collectivités territoriales de conclure des marchés de fourniture d’énergie renouvelable locale
97. TITRE IX SIMPLIFIER POUR INNOVER
98. Article 22 (art. L. 1121-13, L. 1121-16-1 A, L. 1122-1-1, L. 1124-1, L. 1125-14-1, L. 1125-17, L. 1126-13-1, L. 1126-16, L. 1121-12, L. 1235-1, L. 1243-3, L. 1243-4, L. 1245-5-1, L. 1522-2, L. 1522-6 à L. 1522-8, L. 1542-2, L. 1542-3, L. 1542-5, L. 1542-6, L. 1542-8, L. 1542-10 et L. 1542-12 du code de la santé publique ; 65, 66, 73, 76 et 125 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Faciliter l’innovation issue de la recherche en santé
99. Article 22 bis A (nouveau) (art. L. 1470-5 du code de la santé publique) Portabilité des données traitées par les logiciels de santé
100. Article 22 bis B (nouveau) (art. L. 5126-1 du code de la santé publique) Compétences des pharmacies à usage intérieur
101. Article 22 bis (art. L. 161-37, L. 161-41, L. 162-1-7, L. 162-1-24, L. 162-1-25 [nouveau] du code de la santé publique) Consécration juridique de la commission interne dédiée à l’évaluation des technologies diagnostiques (CEDiag) au sein de la Haute autorité de santé
102. Article 23 (art. 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Intégrer l’innovation dans le mandat de la Commission nationale de l’informatique et des libertés
103. Article 23 bis (nouveau) (art. 8, 9 et 22-1 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Organisation, fonctionnement et pouvoirs de la Commission nationale de l’informatique et des libertés
104. TITRE X SIMPLIFIER LE DÉVELOPPEMENT DES COMMERCES
105. Article 24 A (art. L. 145-46-1 du code de commerce) Précision des notions de « local à usage commercial »et de « local à usage artisanal » pour l’exercice du droit de préférence reconnu aux commerçants et artisans en cas de vente
106. Article 24 (art. L.145-15, L. 145-33 A [nouveau], L. 145-38-1 [nouveau], L. 145-40 du code de commerce) Droit au paiement mensuel des loyers sur demande du preneur d’un bail commercial et limitation du montant exigé pour le dépôt de garantie
107. Article 24 bis (supprimé) (art. L. 145-41 du code de commerce) Encadrement de la possibilité d’octroi de délais de paiement et de la suspension de la clause résolutoire d’un bail commercial
108. Article 25 (supprimé) (art. L.752-1-3 [nouveau], L. 752-2, L. 752-17, L. 752-21 du code de commerce) Adaptation du champ des projets soumis à l’autorisation d’exploitation commerciale et encadrement des recours relatifs aux décisions des commissions départementales
109. Article 25 bis A (nouveau) (art. L. 751-2, L. 752-1, L. 752-1-1, L. 752-17 du code de commerce) Extension du champ du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale et précision du déroulement des procédures devant les commissions départementales
110. Article 25 bis (supprimé) (art. L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation ; L. 752-2 du code de commerce) Précision du périmètre des secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire et facilitation du transfert d’autorisations d’exploitation commerciale
111. Article 25 ter (nouveau) (art. L. 122-7, L. 122-8, L. 122-8-1 du code de la construction et de l’habitation) Suppression des attestations délivrées au moment du dépôt de demande de permis de construire
112. Article 26 (art. L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation) Remplacement par une déclaration de conformité de l’autorisation préalable de travaux exigée pour les commerces de moins de 300 mètres carrés situés dans un centre commercial
113. Article 26 bis A (nouveau) (art. L. 146-3 du code de commerce) Remplacement par une déclaration de conformité de l’autorisation préalable de travaux exigée pour les commerces de moins de 300 mètres carrés situés dans un centre commercial
114. Article 26 bis B (nouveau) (art. L. 122-5 du code de la construction et de l’habitation) Possibilité d’une visite de conseil préalable au contrôle de la conformité des travaux réalisés dans les locaux des petites et moyennes entreprises
115. Article 26 bis C (nouveau) (art. L. 4362-1 du code de la santé publique) Obtention d’un numéro d’inscription temporaire au fichier national des professions de santé pour les opticiens-lunetiers
116. Article 26 bis (supprimé) Possibilité de créer une licence de 4e catégorie permettant la consommation de boissons alcoolisées à consommer sur place dans les communes de moins de 3 500 habitants ne disposant pas d’un tel établissement, pendant une durée de trois ans
117. Article 26 ter (nouveau) (art. L. 3322-6 du code de la santé publique) Abrogation de l’interdiction faite aux marchands ambulants de vendre au détail des boissons des quatrième et cinquième groupes
118. TITRE XI CRÉER UN HAUT CONSEIL À LA SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES
119. Article 27 (supprimé) Création d’un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises
120. Article 27 bis A (nouveau) (art. L. 231-4-1 du code rural et de la pêche maritime) Simplification du cadre de délégation des missions de contrôle du transport des denrées périssables à un organisme tiers
121. Article 27 bis B (nouveau) (art. L. 524-1-1 et L. 524-2-1 du code rural et de la pêche maritime) Généralisation de la faculté de participer aux assemblées générales des coopératives agricoles à distance et harmonisation des termes relatifs à l’affectation des résultats financiers
122. Article 27 bis (supprimé) Rapport relatif à l’impact sur les entreprises de la transposition de la directive dite « CSRD » sur le reporting de durabilité
123. TITRE XII DISPOSITIONS DIVERSES
124. Article 28 (art. L. 213-6 et L. 532-6-1 du code de l’organisation judiciaire ; L. 233-1 [nouveau], L. 233-2 et L. 641-1 du code des procédures civiles d’exécution) Office du juge de l’exécution en matière de saisie-vente de droits incorporels
125. Article 28 bis (supprimé) (art. 156 et 157 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité) Généralisation de l’expérimentation permettant aux communes et EPCI de faire appel à des prestataires extérieurs pour leurs opérations de recensement de la population
126. Article 29 (art. L. 124-2 du code de la construction et de l’habitation) Correction d’une erreur matérielle lors de la réécriture par ordonnance du code de la construction et de l’habitation
127. Article 30 (nouveau) (art. L. 33-16 du code des postes et communications électroniques) Clarification de l’autorité compétente pour la fixation des règles encadrant la publication des informations relatives aux démarches des opérateurs de communications électroniques pour réduire leur empreinte environnementale
128. PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
129. PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

Mesdames, Messieurs,

La complexité croissante des normes et des procédures administratives dans notre pays constitue depuis longtemps un frein à l'efficacité de l'action publique et à la compétitivité économique. Simplifier la vie économique est donc un enjeu essentiel pour la réussite de nos entreprises, dans un contexte de renforcement de la compétition internationale.

Conscient de cette problématique, le Gouvernement a souhaité amplifier l’effort réalisé depuis plusieurs années en ce sens en ouvrant, à l’automne 2023, les « Rencontres de la simplification ». Ces rencontres ont permis d’aboutir, au printemps suivant, à la présentation d’un plan d’action comportant 52 mesures concrètes relevant des domaines législatifs et réglementaires ([2]) devant permettre de lever les verrous et obstacles qui entravent, au quotidien, la vie des entreprises.

Le présent projet de loi s'inscrit dans cette démarche globale. Il traduit les mesures législatives proposées au sein de ce plan. Il tend à alléger les contraintes administratives pesant sur les entreprises, à faciliter leurs démarches et à encourager la réalisation de projets innovants.

Son contenu a été nourri par les travaux préparatoires menés par le Gouvernement et le Parlement. Dès la fin de l’année 2023, une grande consultation, conduite par le ministère de l’économie, avait permis de recueillir le point de vue des entreprises, dans une approche de « co-construction ». Plus de 5 000 propositions ayant fait l’objet de 700 000 votes ont été recueillies, et ont permis de faire émerger 23 axes d’amélioration ([3]).

Des travaux parlementaires avaient également conduit à formaliser plusieurs constats et propositions. Ainsi, le rapport de la délégation aux entreprises du Sénat consacré à la sobriété normative, publié en juin 2023, estimait ainsi que la charge administrative supportée par les entreprises s’élevait à 60 milliards d’euros par an, soit 3 % ([4]). Le texte s’inspire également des recommandations du rapport Rendre des heures aux Français, élaboré par cinq parlementaires ([5]).

Le projet de loi de simplification de la vie économique a finalement été déposé sur le Bureau du Sénat en avril 2024. S’il a été examiné dès le mois suivant par la chambre haute, la dissolution de l’Assemblée nationale, puis la censure du précédent Gouvernement en a momentanément interrompu l’examen.

Ce projet comportait ainsi, à son dépôt, 28 articles ; le Sénat a supprimé 6 de ses articles et ajouté 36 articles additionnels.

La Commission spéciale de l’Assemblée nationale a cherché, à son tour, à approfondir et à rendre plus concrète la dynamique de simplification ouverte par cet ambitieux projet. Elle a, pour ce faire, désigné deux rapporteurs : M. Christophe Naegelen, sur les titres Ier à VI, et M. Stéphane Travert, sur les titres VII à XII. Grâce notamment aux travaux des rapporteurs, la Commission spéciale a enrichi le texte de 41 nouvelles dispositions, et en a supprimé 28 qu’elle considérait comme moins opportunes, portant à 105 le nombre des articles du projet de loi en discussion.

*

I. les dispositions du projet de loi initial

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 avril 2024, et adopté en séance publique le 22 octobre 2024, le projet de loi de simplification de la vie économique comportait, à son dépôt, 28 articles.

L’article 1er supprime cinq instances consultatives prévues par la loi.

L’article 2 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier différentes formalités, procédures et démarches déclaratives incombant aux entreprises.

L’article 3 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour développer les rescrits sectoriels et la « cristallisation » des normes applicables aux entreprises.

L’article 4 rend obligatoire, pour les personnes morales de droit public, à l’exception des collectivités territoriales, et pour les organismes de sécurité sociale le recours au profil d’acheteur unique dématérialisé mis à disposition par l’État dans le cadre de leurs procédures de passation de marchés publics et de contrats de concession.

L’article 5 prévoyait l’unification du contentieux de la commande publique au profit du juge administratif en qualifiant de contrat administratif l’ensemble des contrats soumis à ce code, à l’exception des « contrats exclus ».

L’article 6 supprime l’obligation d’information préalable des salariés en cas de projet de vente du fonds de commerce ou de la société, prévue aux livres Ier et II du code de commerce.

L’article 7 modifiait les dispositions du livre II de la troisième partie du code du travail relatives aux informations figurant sur le bulletin de paie.

L’article 8 rehausse les seuils généraux et les seuils, prévus à l’article L. 430-2 du code de commerce, applicables aux magasins de commerce de détail à partir desquels des entreprises doivent notifier leurs projets d’opérations de concentration auprès de l’Autorité de la concurrence.

L’article 9 prévoit la mise en place d’un médiateur dans l’ensemble des administrations publiques pour prévenir les litiges. Il pose le principe de l’interruption des délais de recours contentieux et de la suspension des délais de prescription lorsqu’une médiation est engagée.

L’article 10 allège les sanctions pénales applicables aux chefs d’entreprise en cas de manquement à leurs obligations de déclaration au registre des bénéficiaires effectifs, et d’entrave à l’audit de durabilité (extra-financier).

L’article 11 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer le droit des contrats spéciaux régis par le code civil.

L’article 12 élargit les missions que peuvent exercer les magistrats administratifs honoraires et supprime la condition de grade exigée pour l’exercice des fonctions de juge des référés, afin de renforcer les capacités de jugement.

L’article 13 explicite l’application aux professionnels de la gratuité de toute clôture de compte bancaire, et étend aux très petites entreprises l’obligation d’envoi d’un relevé annuel de frais bancaires.

L’article 14 renforce les droits des assurés : il généralise à tous les contrats d’assurance de dommages et de personnes l’obligation pour l’assureur de motiver sa décision de résiliation unilatérale du contrat, il ouvre la faculté pour les petites entreprises de résilier à tout moment, sans frais ni pénalité, certains contrats d’assurance de dommages, et encadre les délais d’indemnisation des assurés pour les dommages causés aux biens.

L’article 15 qualifie de projets d’intérêt national majeur pour la transition numérique, la transition écologique ou la souveraineté nationale les centres de données de dimension industrielle, conformément au cadre introduit à l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme par la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte.

L’article 16 permet aux acheteurs publics de déroger à l’obligation d’allotissement pour les marchés de travaux, de fournitures ou de services relatifs à certains projets éoliens en mer ou ouvrages des réseaux publics de transport ou de distribution d’électricité, et à leurs sous-traitants de renoncer expressément au bénéfice du paiement direct, prévus dans la deuxième partie du code de la commande publique.

L’article 17 vise à accélérer et simplifier l’installation d’antenne-relais en prévoyant la suppression de la possibilité, pour l’autorité administrative, de retirer une décision favorable à l’installation d’une antenne-relais accordée conformément à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme et révise le dispositif, prévu à l’article L. 34-9-1-1 du code des postes et des communications électroniques, de lutte contre la spéculation foncière sur l’emplacement de ces antennes.

L’article 18 simplifie la mise en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité prévues dans le cadre de la séquence « éviter, réduire, compenser » à l’article L. 163-1 du code de l’environnement dans l’objectif de favoriser un démarrage plus rapide des porteurs de projets d’aménagements.

L’article 19 assouplit ou supprime huit procédures prévues par le code minier en matière d’analyse environnementale, économique et sociale, de prolongation exceptionnelle des permis exclusifs de recherches, de règlement des désaccords sur l’octroi d’un permis de recherches ou d’une concession, d’arrêt des travaux, de désaccord sur l’octroi d’un titre minier ou d’une concession de stockage géologique de dioxyde de carbone, d’occupation et d’exploitation du domaine public ou privé de l’État dans certaines collectivités d’outre-mer et de délivrance des autorisations de recherches minières

L’article 20 ajoute à la liste des travaux pouvant bénéficier de dérogations limitées au PLU, figurant à l’article L. 152-5 du code de l’urbanisme, les installations de production d’énergie renouvelable.

L’article 21 abrogeait l’article L. 446-1 du code de l’énergie afin de supprimer le critère « bilan carbone » conditionnant l’éligibilité des projets de biogaz aux dispositifs de soutien public attribués par appels d’offres.

L’article 22 supprime la procédure d’autorisation du ministère chargé de la recherche pour les opérations d’import-export dans le cadre de recherches impliquant la personne humaine, et assouplit le régime d’autorisation des traitements des données de santé par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

L’article 23 modifie le mandat de la CNIL, pour y intégrer explicitement la prise en compte des enjeux d’innovation.

L’article 24 modifie le régime des baux commerciaux, au chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce, afin d’instaurer un paiement mensualisé du loyer sur demande du preneur à bail et en plafonnant le montant de la garantie versée ; il exclut le versement d’intérêts au titre de la garantie versée aux bailleurs

L’article 25 complète le champ des projets dispensés de l’autorisation d’exploitation commerciale prévue par l’article L. 752-1 du code du commerce en y incluant les réorganisations internes au sein d’un même ensemble commercial ; il limite la possibilité d’introduire des recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial prévue à l’article L. 752-17 et, pour un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond, celle de déposer une nouvelle demande d’autorisation.

L’article 26 assouplit le régime applicable aux travaux dans certains établissements recevant du public de moins 300 m², en les soumettant à une déclaration préalable de conformité au lieu de l’autorisation prévue à l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation.

L’article 27 rendait obligatoire l’évaluation par un Haut conseil à la simplification pour les entreprises des conséquences pour les PME des projets de loi, des textes réglementaires et des projets d’acte de l’Union européenne qui comportent pour elles un impact technique, administratif ou financier (« test PME »).

L’article 28 introduit une possibilité de recours contre les décisions de saisie-vente de droits incorporels ordonnées par le juge, suite une récente décision du Conseil constitutionnel.

II. Les principales modifications apportées par le sénat

Le Sénat est revenu sur la suppression de la Commission supérieure du numérique et des postes, prévue à l’article 1er, tout en achevant la transformation de la Commission de concertation du commerce en Conseil national du commerce.

L’article 2, prévoyant une demande d’habilitation à légiférer par ordonnance pour alléger les formalités des entreprises, a été supprimé.

Après l’article 2, le Sénat a créé plusieurs articles additionnels pour simplifier les formalités applicables aux entreprises.

L’article 2 bis simplifie les modalités de déclaration pour le bénéfice de la réduction d’impôt au titre du mécénat d’entreprise.

L’article 2 ter simplifie celles pour le bénéfice du taux réduit de TVA à 10 % applicable aux travaux réalisés dans des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans.

L’article 2 quater simplifie celles pour le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % applicable aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique réalisés dans des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans.

L’article 2 quinquies simplifie les procédures relatives aux décisions prononcées par les services de la publicité foncière.

Le Sénat a supprimé l’article 3, qui habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour développer les rescrits sectoriels et la « cristallisation » des normes applicables aux entreprises.

Il a introduit, après cet article, l’article 3 bis A portant application du principe « silence vaut acceptation » à la procédure du rescrit-valeur dans le cadre d’une donation d’entreprise, et l’article 3 bis B en tirant les conséquences.

Il a également créé un article 3 bis visant à assurer l’efficacité et l’effectivité du principe selon lequel « le silence gardé par l’administration vaut acceptation ».

Après l’article 4, le Sénat a créé dix articles additionnels visant à simplifier en profondeur un certain nombre de dispositifs relatifs à la commande publique.

L’article 4 bis relève, en conséquence, à hauteur de 100 000 euros hors taxes, le seuil en dessous duquel un acheteur peut passer un marché de travaux sans publicité ni mise en concurrence.

L’article 4 ter étend, pour sa part, la définition que recouvre la notion d’innovation afin d’intégrer au sein du dispositif « achats innovants », les travaux, les fournitures ou les services qui tiennent compte de leurs incidences énergétiques et environnementales et qui recourent en priorité à des matériaux issus de la seconde main, du réemploi, de la réutilisation et du recyclage.

L’article 4 quater crée au sein du code de la commande publique une nouvelle interdiction de soumissionner aux marchés publics pour les entreprises qui n’ont pas respecté leur obligation de dépôt annuel des comptes au cours de deux exercices.

L’article 4 quinquies facilite le recours aux variantes en inversant le principe actuellement en vigueur dans ce domaine pour les procédures formalisées. Il prévoit en conséquence que la présentation des variantes dans le cadre d’une telle procédure est « autorisée sauf mention contraire dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt ».

L’article 4 sexies facilite, pour sa part, le recours au partenariat public-privé institutionnalisé (PPPI), qui n’est dès lors plus réservé aux seules sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP).

L’article 4 septies crée une nouvelle catégorie de marchés globaux, afin de faciliter le transfert de maîtrise d’ouvrage à l’opérateur privé en cas d’opération portant sur un ensemble immobilier avec imbrication de la maîtrise d’ouvrage public et de la maîtrise d’ouvrage privée.

L’article 4 octies crée au sein du code de la commande publique un nouvel article fixant une durée maximum de notification d’un marché public opposable aux acheteurs publics.

L’article 4 nonies procède à une modification technique au sein du même code, en prévoyant une application exclusive des règles de sous-traitance aux marchés de travaux pour lesquels l’acheteur a conservé la maîtrise d’ouvrage.

L’article 4 decies intègre les contrats de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) sein des contrats exclus de l’application des dispositions du code de la commande publique.

L’article 4 undecies crée une expérimentation d’une durée de cinq ans au sein des collectivités et territoires d’outre-mer permettant à l’acheteur public de prévoir une réserve de 20 % de certains contrats à destination des très petites, petites et moyennes entreprises ainsi qu’à des artisans locaux.

Le Sénat a supprimé l’article 5 qui unifiait le contentieux de la commande publique au profit du juge administratif, en étendant à l’ensemble des contrats de la commande publique la qualification de contrats administratifs.

Le Sénat a procédé à une réécriture globale de l’article 6 du projet de loi afin d’abroger l’ensemble des dispositions du code de commerce qui régissaient la procédure destinée à l’information préalable et à la présentation d’une offre de reprise en cas de cession de leur entreprise.

Le Sénat a créé l’article 8 bis qui créée une possibilité de résiliation anticipée des contrats de sous-traitance par l’entrepreneur, lorsque le sous-traitant est en redressement judiciaire.

À l’article 9, qui généralise les dispositifs de médiation dans l’administration, le Sénat a prévu l’application des principaux édictés par le code de justice administrative en matière de médiation, et a étendu le principe de l’interruption des délais de recours contentieux à d’autres dispositifs sectoriels.

La Commission spéciale du Sénat a abaissé à 200 000 euros le montant de la sanction pécuniaire applicable en cas de non-respect des obligations déclaratives relatives aux bénéficiaires effectifs, déterminé à l’article 10.

Considérant que l’octroi de l’habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer le droit des contrats spéciaux reviendrait à dessaisir le Parlement de sa compétence en la matière pendant deux ans, la Commission spéciale du Sénat a supprimé l’article 11.

Le Sénat a par ailleurs créé l’article 12 bis, qui instaure une présomption de recours abusif en matière de contentieux de l’urbanisme lorsque deux recours successifs portant sur une même autorisation d’urbanisme sont entachés d’irrecevabilité.

À l’article 13, le Sénat a supprimé l’obligation pour les établissements bancaires de transmettre un relevé annuel de frais de gestion de compte, et a introduit l’obligation, pour tout établissement de crédit qui refuse le dépôt du capital social nécessaire à la constitution d’une société, de justifier sa décision.

À l’article 14, le Sénat a raccourci les délais d’indemnisation par l’assureur pour les dommages causés aux biens, et a porté à six mois le délai de préavis en cas de résiliation unilatérale par l’assureur du contrat d’assurance d’une collectivité territoriale.

À l’article 15, le Sénat a précisé les critères de définition des centres de données de dimension industrielle, en encadrant ceux d’importance particulière pour la transition écologique, en étendant la procédure accélérée de raccordement à la fibre des PINM, en intégrant les projets aux documents de planification, et en exemptant les projets d’intérêt national majeur du calcul des surfaces artificialisées pour 2021-2031.

Le Sénat a introduit un article 15 bis visant à instaurer un tarif réduit de l’accise sur l’électricité des centres de données.

À l’article 16, le Sénat a restreint le périmètre de la dérogation au principe d’allotissement des marchés publics prévue pour les projets éoliens en mer et intégré un seuil de 10 millions d’euros minimum pour y recourir. Il a également supprimé la possibilité pour un sous-traitant direct du titulaire du marché de déroger à l’application de la règle dite du paiement direct.

Après l’article 16, le Sénat a créé un article 16 bis clarifiant les modalités d'actualisation d'une étude d'impact pour les projets éoliens en mer situés à proximité et soumis à des autorisations distinctes.

À l’article 17, le Sénat a supprimé une partie des dispositions interdisant aux maires de retirer les décisions d’urbanisme. Il a également renforcé la sécurisation foncière des antennes et introduit des obligations de justification pour les opérateurs qui ne mutualisent pas leurs infrastructures.

À l’article 18, le Sénat encadré plus strictement la temporalité des mesures compensatoires, en exigeant la sécurisation préalable du foncier, et en précisant le rôle de l’autorité compétente pour valider le délai de mise en œuvre.

Il a également créé un article 18 bis étendant la dispense d’évaluation environnementale dont bénéficient les projets de construction ou de modification d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité qui contribuent à la décarbonation afin d’englober l’évaluation environnementale de la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, lorsqu’elle est nécessaire à la réalisation de ce projet.

À l’article 19, renforcé l’évaluation environnementale, économique et sociale en l’étendant aux concessions minières et en réintroduisant la consultation des collectivités territoriales, tout en encadrant plus strictement la prorogation des permis exclusifs de recherche, en limitant le principe de « silence vaut acceptation » aux substances hors hydrocarbures, en redéfinissant le rôle de l’Office national des forêts (ONF) en Guyane par un contrat d’occupation à délai contraint.

Le Sénat a largement complété le dispositif applicable aux recherches impliquant la personne humaine prévu à l’article 22, afin de faciliter la réutilisation des données de santé des personnes faisant partie d’un groupe témoin, et d’encourager la recherche décentralisée.

À l’article 20, le Sénat a élargi le champ des travaux pouvant bénéficier de la dérogation prévue par l’article aux réseaux de chaleur et de froid efficaces, ainsi qu'aux revêtements réflectifs en toiture. Il a soumis la dérogation à l'accord du maire, lorsque ce dernier n'est pas compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme. Il a également prévu la possibilité pour les plans locaux d'urbanisme (PLU) de prévoir des dérogations supplémentaires en matière de hauteur et d'emprise au sol pour les constructions faisant preuve d'exemplarité énergétique ou environnementale ou qui intègrent des procédés de production d'énergies renouvelables.

Il a également créé un article 20 bis A visant à transformer le régime d’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF) en régime d’avis simple afin d’accélérer le déploiement des installations résidentielles de production d’énergie renouvelable.

Le Sénat a inséré un nouvel article 21 bis A destiné à faciliter l’exercice des pouvoirs de sanctions attribués à la Commission de régulation de l’énergie (CRE) pour l’accomplissement de ses missions de régulation des marchés de l’électricité et du gaz naturel. Le texte simplifie les procédures d’instruction et de sanction du comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDIS) ; il dote le collège de la CRE des prérogatives d’un organe de poursuite en vue de l’instruction et du prononcé d’une sanction et l’habilite à recourir à une composition administrative.

Par la création d’un article 21 bis, le Sénat a institué un fonds de garantie compensant les pertes financières pour les projets de biogaz résultant de l'annulation d'une autorisation environnementale.

Il a ensuite créé l’article 22 bis, qui consacre la commission interne dédiée à l’évaluation des technologies diagnostiques (CEDiag) au sein de la Haute Autorité de santé (HAS), afin de lui permettre de pouvoir rendre des avis sans avoir à saisir le collège de la HAS.

La Commission spéciale du Sénat a souhaité renforcer la portée opérationnelle de l’article 23, en ajoutant une référence explicite à l’intelligence artificielle dans les missions de la CNIL, et en protégeant mieux les documents transmis par les entreprises bénéficiant d’un accompagnement de la CNIL.

À l’article 24 du projet de loi, le Sénat a réservé le droit d’obtenir la mensualisation des loyers aux locataires sans arriérés de paiements. Il a écarté son application aux locaux construits en vue d’une seule utilisation et a rendu licite une clause encadrant la variation de l’indice des loyers commerciaux (ILC) pour la révision du loyer et afin d’exclure la capitalisation d’intérêts sur les sommes versées à titre de garantie. En dernier lieu, il a encadré les délais et conditions de restitution des garanties versées par les preneurs de baux commerciaux en fixant à trois mois à compter de la fin du contrat l’échéance à laquelle les bailleurs doivent rembourser les sommes perçues à ce titre. Il a précisé les conditions d’entrée en vigueur des dispositions relatives à la restitution de la garantie.

En créant l’article 24 bis, le Sénat a établi des conditions plus strictes pour la suspension de la clause résolutoire d’un bail commercial et l’octroi de délai de paiement au bénéfice du preneur sur décision de justice.

À l’article 25, le Sénat a écarté l’exigence d’une autorisation d’exploitation commerciale pour le transfert de surface de vente intervenant dans le cadre d’un projet de transformation d’une zone économique. Cette mesure fait l’objet d’un nouvel article L. 752-1-3 inséré dans le code de commerce. Par ailleurs, le texte adopté complète l’article L. 752-21 du code de commerce et fixe de manière large la teneur des motivations dont la commission nationale d’aménagement commercial doit assortir les décisions ou avis rendus en cas de rejet d’un projet d’exploitation présenté par un pétitionnaire.

En créant l’article 25 bis, le Sénat a entendu enrichir le dispositif des opérations de revitalisation du territoire (ORT) afin de faciliter, dans ce cadre, la réalisation de programmes destinés à la requalification des entrées de ville et des zones commerciales périphériques. À cet effet, il a inclus formellement la requalification des entrées de ville et des zones commerciales périphériques parmi les actions entrant le champ des ORT et assuré aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la capacité juridique de procéder à la délimitation de secteurs d’intervention portant spécifiquement sur ces zones. En outre, l’article 25 bis dispense d’autorisation d’exploitation commerciale, sous certaines conditions, les transferts de surface de vente de magasins réalisés au sein d’un secteur d’intervention comprenant une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique.

L’article 26 bis, introduit par le Sénat, tend à autoriser, pour une durée de trois ans, la création d’une licence de 4ème catégorie dans les communes de moins de 3 500 habitants n’en disposant pas, par déclaration auprès du maire.

Par une réécriture intégrale de l’article 27, le Sénat a substitué au principe d’évaluation préalable de l’impact des projets de loi incombant aux administrations de l’État la création d’un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises. Reprenant le dispositif d’une proposition de loi sénatoriale n° 96, adoptée le 26 mars 2024, cette nouvelle instance se voit confier la mission d’évaluer l’ensemble des normes qui pourraient être applicables aux entreprises sans distinction (examen dénommé « test PME »).

Le Sénat a introduit un nouvel article 28 bis, qui généralise de l’expérimentation permettant aux communes et EPCI de faire appel à des prestataires extérieurs pour leurs opérations de recensement de la population.

Il a enfin créé l’article 29, qui procède à la correction d’une erreur matérielle dans le code de la construction et de l’habitation.

III. les Principaux apports de la Commission spéciale

La Commission spéciale de l’Assemblée nationale a adopté 351 amendements, dont 97 de vos rapporteurs.

L’article 1er a été substantiellement enrichi, prévoyant désormais la suppression ou la fusion de 37 instances administratives, dont les Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

La Commission spéciale a également créé un article 1er bis instaurant une « clause d’extinction » au terme de laquelle « les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou d’un ministre sont créées pour une durée de trois ans. »

Un article 1er ter, visant à intégrer les compétences et moyens de la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) à ceux de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), a également été ajouté.

L’article 2 a été rétabli, le Gouvernement ayant introduit directement dans le projet de loi, par voie d’amendement, certaines des mesures envisagées par voie d’ordonnance.

Après l’article 2, la Commission spéciale a supprimé les articles 2 bis, 2 ter et 2 quater introduits par le Sénat. Elle a adopté sans modification l’article 2 quinquies et a introduit l’article 2 bis A portant report de l’entrée en vigueur de la facturation électronique pour les entreprises.

La Commission spéciale a maintenu la suppression de l’article 3, après lequel elle a introduit des articles 3 bis C (protection des entreprises de moins de 50 salariés contre un nouveau contrôle fiscal ou social en cas d’absence d’irrégularité constatée à l’occasion d’un contrôle datant de moins d’un an), 3 ter (droit à la communication d’un numéro de téléphone et d’une adresse électronique du service chargé d’instruire une demande ou de traiter une affaire) et 3 quater (développer les échanges de données entre administrations). Elle a en revanche supprimé les articles introduits par le Sénat 3 bis A et 3 bis B. Elle a apporté des modifications substantielles à l’article 3 bis.

La Commission spéciale a maintenu l’article 4 en modifiant simplement sa date d’entrée en vigueur butoir au 31 décembre 2030 soit deux plus tard que la date initialement retenue. Cette modification a pour objectif de permettre une montée en charge progressive de la plateforme PLACE.

Après l’article 4, la Commission spéciale a adopté trois articles additionnels. L’article 4 bis A vient étendre le périmètre des marchés globaux de performance énergétique à paiement différé (MGPE-PD) aux opérations d’autoconsommation individuelle et proroge pour une durée de cinq ans de ce dispositif. L’article 4 quater A prévoit la faculté pour les acheteurs de réserver une partie des lots de leurs marchés publics innovants au profit des jeunes entreprises innovantes dans certaines conditions. L’article 4 quater B, enfin, dispense de publicité et de mise en concurrence pour les marchés de travaux, fournitures ou services innovants dont la valeur estimée est inférieure aux seuils européens de la commande publique.

En outre, au sein du titre III, la Commission spéciale a supprimé plusieurs articles additionnels pour des raisons d’opportunité ou de conformité au droit de l’Union européenne. Il s’agit des articles 4 ter, 4 quater, 4 quinquies, 4 septies et 4 octies. Enfin, au sein du même titre, la Commission spéciale a modifié la rédaction de l’article 4 undecies afin de rendre plus opérationnelle l’expérimentation envisagée.

La Commission spéciale a supprimé l’article 6 au regard de la rédaction établie par le Sénat.

Elle a également supprimé l’article 6 bis introduit par le Sénat qui, au motif de simplifier les démarches nécessaires à la prorogation de la durée de vie statutaire des sociétés commerciales, formalisait deux nouvelles obligations : d’une part, une information obligatoire des associés sur la faculté d’insérer dans les statuts de leur entreprise une clause prévoyant, sous certaines conditions, une prorogation par tacite reconduction de sa durée de vie initiale ; d’autre part, l’obligation pour les greffes des tribunaux de commerce d’informer les associés de l’expiration prochaine de la durée de vie prévue par les statuts et des moyens de la prolonger.

Elle a maintenu la suppression de l’article 7.

Sur proposition du rapporteur Christophe Naegelen et de Mme Claire Lejeune, la Commission a supprimé l’article 8 bis.

À l’article 9, la Commission a prévu l’articulation du dispositif général de médiation prévu avec la saisine du Défenseur des droits, à laquelle elle a étendu le principe de l’interruption des délais de recours contentieux et la suspension des délais de prescription en cas de médiation, sur proposition de Mmes Louise Morel, Manon Meunier et Marietta Karamanli.

À l’article 10, la Commission a rétabli le montant de la sanction pécuniaire applicable en cas de non-respect des obligations déclaratives relatives aux bénéficiaires effectifs inscrit dans le projet de loi initial, soit 250 000 euros, et a supprimé les peines d’emprisonnement applicables à cinq autres délits dont peuvent être passibles les chefs d’entreprise.

Adopté sur proposition de M. Henri Alfandari, malgré l’avis défavorable du rapporteur Christophe Naegelen et du Gouvernement, l’article 12 bis A redéfinit les conditions de recevabilité des recours dirigés contre les décisions relatives à l’occupation des sols.

Elle a en revanche supprimé l’article 12 bis, qui proposait une définition du recours abusif, cette approche semblant trop rigide et peu opérationnelle.

À l’article 13, la Commission est revenue sur les modifications de fond apportées par le Sénat, et a prévu l’harmonisation de la dénomination de l’ensemble des prestations bancaires pour l’ensemble des clients, et non plus seulement des particuliers, à compter du 1er janvier 2027.

La Commission est revenue sur certaines modifications opérées par le Sénat à l’article 14, en rétablissant notamment les délais de six et deux mois laissés à l’assureur pour faire une proposition d’indemnisation qui étaient prévus par le projet de loi initial. Elle par ailleurs complété le dispositif par de nouvelles garanties apportées aux assurés ayant souscrit des assurances dommage à reconduction tacite, ou étant exposés à des risques climatiques.

La Commission a par ailleurs créé l’article 14 bis, qui simplifie le recours au bureau central de tarification (BCT).

À l’article 15, la commission a précisé les critères définissant les projets d’intérêt national majeur (PINM), notamment pour les centres de données, en intégrant des exigences de souveraineté numérique, de sécurité des données et d’écologie, tout en élargissant cette qualification aux infrastructures stratégiques. Par ailleurs, elle a introduit des simplifications administratives en matière d’urbanisme et supprimé certaines dispositions sénatoriales, notamment celles relatives à l’accélération des raccordements et à l’exonération du décompte d'artificialisation des sols, tout en aménageant le principe du Zéro artificialisation nette (ZAN).

La commission a par ailleurs créé plusieurs nouveaux articles :

- l’article 15 bis A clarifie et simplifie les conditions dans lesquelles certains projets peuvent automatiquement être considérés comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) ;

- l’article 15 bis B impose la transmission au préfet des arrêtés municipaux portant refus ou retrait de permis de construire et autres autorisations d’utilisation du sol, afin de renforcer leur contrôle de légalité ;

- l’article 15 bis C introduit un nouveau régime dérogatoire d’autorisation environnementale applicable aux projets qualifiés d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ;

- l’article 15 bis D vise à assouplir le dispositif ZAN en offrant aux collectivités locales une plus grande flexibilité dans la définition de leurs objectifs de réduction de l'artificialisation des sols ;

- l’article 15 bis E, enfin, vise à consacrer dans la loi le principe du « dites-le nous une fois » à l’égard des entreprises, en leur évitant d’avoir à fournir plusieurs fois à l’administration les mêmes informations, notamment dans le cadre des obligations déclaratives environnementales.

Elle a supprimé l’article 15 bis, qu’elle a considéré inopérant juridiquement, mais a créé après cet article un article 15 ter supprimant les zones à faibles émissions mobilité.

À l’article 16, la Commission spéciale a rétabli la possibilité pour le sous-traitant direct du titulaire du marché, de déroger à sa demande à l’application de la règle du paiement direct.

La Commission spéciale a supprimé l’article 16 bis.

À l’article 17, elle a, d’une part, supprimé le droit de remords introduit par le Sénat pour sécuriser juridiquement les autorisations d’installation d’antennes mobiles, d’autre part, rétabli la rédaction initiale de l’article L. 34-9-1-1 du code des postes et des communications électroniques telle qu’issue des travaux du Conseil d’État, et, enfin, pérennisé l’implantation d’antennes-relais en zone littorale au-delà de 100 mètres du rivage, sous réserve de l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Elle a également créé un article 17 bis encadrant les délais de raccordement des antennes-relais.

Elle a par ailleurs créé un article 17 ter visant à clarifier le régime de propriété des infrastructures de génie civil dédiées aux réseaux de communications électroniques.

À l’article 18, la commission a encadré plus strictement la temporalité des mesures compensatoires des atteintes à la biodiversité prévues dans le cadre de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC), en exigeant la sécurisation préalable du foncier, et en précisant le rôle de l’autorité compétente pour valider le délai de mise en œuvre.

Elle a par ailleurs adopté deux nouveaux articles : l’article 18 bis A vise à étendre le recours à la procédure simplifiée de participation du public ; l’article 18 bis B vise à aligner la durée des autorisations de carrières sur les potentialités des gisements.

La Commission spéciale a supprimé l’article 18 bis.

Elle a adopté un article 18 ter visant à instaurer un régime spécifique de concertation préalable applicable aux projets d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité.

À l’article 19, la commission a adopté plusieurs amendements visant à clarifier, actualiser et simplifier le régime juridique applicable aux activités minières.

Elle a créé un article 19 bis alignant la durée des autorisations de carrières sur les potentialités de gisement ; de même, elle a créé un article 19 ter modifiant les règles de gouvernance applicables à l’ONF.

À l’article 20, la commission a sécurisé l’application effective des obligations législatives en matière de couverture des parcs de stationnement par des ombrières photovoltaïques ou des dispositifs végétalisés,

Après l’article 20, plusieurs articles ont été créés par la commission :

- L’article 20 bis AA vise à garantir l’application effective des obligations législatives en matière de couverture des parcs de stationnement par des ombrières photovoltaïques ou des dispositifs végétalisés, en écartant explicitement l’opposabilité des règles locales d’urbanisme (PLU) susceptibles d’entraver ces installations.

- L’article 20 bis AB vise à sécuriser juridiquement les projets d’infrastructure en faisant de la déclaration d’utilité publique (DUP) une reconnaissance de la qualité de « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM).

- L’article 20 bis AC autorise explicitement l’installation de résidences démontables à usage permanent pour les exploitants agricoles ; d’autre part, il permet de déroger, dans certaines conditions, aux règles d’aspect extérieur, de densité, de gabarit et de hauteur fixées par les PLU, afin de faciliter les projets démontrant une exemplarité environnementale.

L’article 20 bis A a été supprimé par la commission.

Après l’article 20 bis A, la commission a ajouté un article 20 bis B supprimant le rejet implicite en matière de recours contre les refus d’autorisation de travaux dans les sites patrimoniaux protégés.

La Commission spéciale a maintenu la suppression de l’article 21 du projet de loi qui abrogeait l’obligation de prendre en considération le bilan carbone dans le cadre des procédures de mise en concurrence appliquées pour la mise en œuvre de dispositifs de soutien public à des projets contribuant au développement de la production de biogaz.

Elle a en revanche supprimé :

– l’article 21 bis portant création d’un fonds de garantie destiné à compenser une partie des pertes financières qui résulteraient de l’annulation par le juge administratif de l’autorisation environnementale nécessaire à la réalisation d’installations de production de biogaz.

– l’article 21 ter qui vise à étendre aux infrastructures d’exploitation de l’hydrogène renouvelable ou de l’hydrogène bas carbone l’application des dérogations pouvant être accordées aux projets tendant au développement de l’usage des énergies renouvelables.

Par la création de l’article 21 quater, la Commission spéciale a entendu doter la France d’une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie permettant de fixer les grandes orientations de l’action publique en ce domaine. À cet effet, le texte procède à une réécriture globale de l’article L. 100-1 A du code de l’énergie qui tend à renouveler les conditions d’élaboration et la portée de cet instrument ; il fixe au 1er juillet 2026 la date de son entrée en vigueur.

L’article 21 quinquiès introduit par la Commission spéciale reconnaît expressément aux communes et à leurs groupements la capacité juridique de recourir à des marchés publics de fourniture d’énergie renouvelable locale. À cet effet, le texte complète le 2° de l’article L. 441-6 du code de la commande publique par l’ajout d’une disposition de principe.

La Commission spéciale a apporté des précisions à l’article 22, et a notamment créé une obligation de mise à disposition des données de santé sous trois mois.

Elle a ensuite introduit l’article 22 bis A, qui prévoit la portabilité des données traitées par les logiciels de santé, et l’article 22 bis B, qui ouvre aux pharmacies à usage intérieur (PUI) la possibilité d’acheter et de revendre des médicaments au promoteur d’une recherche à finalité non commerciale, afin d’en limiter le coût.

La Commission spéciale a ensuite adopté sans modification l’article 22 bis, qui consacre juridiquement la commission interne dédiée à l’évaluation des technologies diagnostiques (CEDiag) au sein de la HAS.

Sur proposition de M. Jean Terlier, et suivant l’avis favorable du rapporteur Stéphane Travert et du Gouvernement, elle a supprimé les compléments apportés par le Sénat à l’article 23, qui prévoyaient une référence explicite à l’intelligence artificielle dans le mandat de la CNIL.

La Commission spéciale a ensuite créé l’article 23 bis, issu de l’adoption de quatre amendements relatifs à la CNIL qui prévoient le développement de la concertation avec les acteurs, la transmission du rapport public annuel au Parlement, la modification du collège de la CNIL pour assurer la représentation des entreprises privées, et le relèvement du quantum de la sanction administrative simplifiée, pour les grandes entreprises.

À l’article 24 du projet de loi, la Commission spéciale a précisé la condition relative à la régularité du paiement des loyers et des charges à laquelle est subordonné l’accueil d’une demande de mensualisation des loyers des preneurs de baux commerciaux aux termes de l’article L. 145-32-1 inséré dans le code de commerce. Elle a réintégré les locaux construits pour une seule utilisation (ou monovalents) dans le champ d’application de la mensualisation des loyers commerciaux. En dernier lieu, le texte institue l’obligation pour les bailleurs de reverser les sommes correspondant à des garanties de toute nature qui dépassent le plafond fixé par la loi dans un délai de six mois ou de « renoncer aux garanties couvrant un montant excédentaire ». Il impose au liquidateur de restituer les locaux vides de toute occupation, de tout mobilier ou de toute marchandise dans un délai de deux mois suivant le prononcé du jugement d'ouverture de la liquidation judiciaire.

La Commission spéciale a supprimé :

– l’article 24 bis qui encadre la possibilité d’octroi de délais de paiement et de la suspension de la clause résolutoire d’un bail commercial ;

– l’article 25 qui a pour objet l’adaptation du champ des projets soumis à l’autorisation d’exploitation commerciale et encadrement des recours relatifs aux décisions des commissions départementales ;

– l’article 25 bis qui précise le périmètre des secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire et facilitation du transfert d’autorisations d’exploitation commerciale.

Elle a inséré dans le projet de loi un article 25 bis A qui tend à accroître les exigences du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale en étendant son champ d’application. Par ailleurs, cet article établit des prescriptions nouvelles quant au fonctionnement et aux procédures des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) et de la commission nationale de l’aménagement commerciale.

Par cohérence avec l’adoption récente, par l’Assemblée nationale, de la proposition de loi de M. Guillaume Kasbarian visant à simplifier l’ouverture des débits de boissons en zone rurale, la Commission spéciale a supprimé l’article 26 bis.

Elle a par ailleurs introduit l’article 26 ter, qui autorise la vente au détail de boissons des quatrième et cinquième groupes par les marchands ambulants.

La Commission spéciale a supprimé l’article 27 qui, dans la rédaction issue des travaux du Sénat, portait création d’un Haut Conseil à la simplification pour les entreprises chargé de la réalisation du « test PME ».

À l’article 28, elle a adopté une mesure transitoire permettant le transfert de plein droit au juge de l’exécution des procédures de contestation ouvertes depuis la mise en œuvre de la décision du Conseil constitutionnel.

La Commission spéciale a ensuite supprimé l’article 28 bis, qui permet aux communes et EPCI faire appel à des prestataires extérieurs pour leurs opérations de recensement de la population.

Elle a, enfin, introduit un article 30 portant clarification de l’autorité compétente pour la fixation des règles encadrant la publication des informations relatives aux démarches des opérateurs de communications électroniques pour réduire leur empreinte environnementale.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

TITRE IER SIMPLIFIER L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION

Article 1er (chapitre préliminaire du titre II du livre Ier, art. L. 145-1, L. 146-1 et L. 147-1 du code de la recherche ; titre IV du livre IV de la sixième partie du code des transports ; art. L. 326-6 et L. 326-7 du code général de la fonction publique ; L. 351-1 du code forestier ; 60-1 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises) Suppression d’instances consultatives

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er, dans sa rédaction initiale, visait à supprimer cinq instances consultatives ou administratives : le Conseil stratégique de la recherche, le Conseil supérieur de l’aviation civile, la Commission chargée d’apprécier l’aptitude à exercer les fonctions d’inspecteur général ou de contrôleur général, la Commission supérieure du numérique et des postes et le Comité national de la gestion des risques en forêt.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (dite « ASAP ») a procédé à la suppression de plusieurs instances consultatives.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Commission spéciale du Sénat a rétabli la Commission supérieure du numérique et des postes et fusionné la Commission de concertation du commerce dans le Conseil national du commerce puis, en séance, le Sénat a complété le dispositif en demandant un rapport sur la création de conseils ad hoc placés auprès du président de la République.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

La Commission spéciale de l’Assemblée nationale a procédé à la suppression ou à la fusion de trente-deux instances, ou catégories d’instances, supplémentaires, jugées redondantes, coûteuses ou inefficaces, parmi lesquelles figurent notamment les Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER), et diverses commissions spécialisées en matière environnementale, sociale ou éducative.

Par ailleurs, elle a adopté des mesures visant à simplifier la gouvernance administrative, telles que la désignation par décret de La Poste comme prestataire du service universel postal.

L’état du droit

Au cours des dernières années, plusieurs initiatives ont été adoptées aux fins d’accélérer la rationalisation de l’organisation administrative française.

Plusieurs règles existent pour limiter le nombre de commissions consultatives : ainsi, les commissions créées par décret le sont normalement pour une durée de cinq ans, sauf à ce que leur reconduction soit décidée à l’issue d’une étude préalable de nécessité ([6]). De même, toute création, par voie législative ou réglementaire, d’une nouvelle commission consultative doit normalement être assortie de la suppression concomitante d’au moins un organisme existant ([7]). Enfin, il existe un principe général de suppression de toutes les commissions consultatives qui n’ont pas tenu de réunion au cours des deux dernières années ([8]).

En outre, le Gouvernement a l’obligation de présenter chaque année au Parlement, en annexe du projet de loi de finances initiale (dans un « jaune budgétaire » dédié), une liste des commissions consultatives ou délibératives qui sont placées sous l’autorité du Premier ministre, des ministres ou de la Banque de France et dont la création est prévue par voie législative ou réglementaire. Ce document indique le nombre de réunions tenues par ces organes au cours des trois dernières années, ainsi que le montant de leurs coûts de fonctionnement et le nombre de leurs membres.

La loi dite « ASAP » ([9]) est enfin venue renforcer la démarche de simplification et de rationalisation de l’organisation administrative française en supprimant plusieurs nouvelles commissions, dont une vingtaine ayant une base légale. Il convient de noter que certaines de ces commissions ou certains de ces organismes intégraient la présence de parlementaires à leurs instances, sans toutefois que cette présence ne constitue un argument susceptible de freiner leur suppression.

Ainsi, au total, le nombre de ces instances est passé de 799 en 2008 à 313 en 2023, selon le périmètre retenu et le décompte opéré dans les jaunes budgétaires.

Le dispositif proposé

Le projet de loi entend supprimer cinq instances consultatives ou administratives qui, selon l’exposé des motifs, ne se sont pas, ou très peu, réunies au cours des dernières années :

1° Le Conseil stratégique de la recherche : cette instance, qui ne s’est pas réunie depuis 2015, est, aux termes de l’article L. 120-1 du code de la recherche, chargée de proposer les grandes orientations de la stratégie nationale de recherche et de participer à l’évaluation de leur mise en œuvre. Elle a été remplacée par le Conseil présidentiel de la science, en raison de son absence d’activité.

D’après le Gouvernement, la suppression de cette instance s’impose en raison de son inactivité. Elle était déjà recommandée par le rapport rédigé par Philippe Gillet et remis le 15 juin 2023 à la Ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche ([10]) .

2° Le Conseil supérieur de l’aviation civile : cette instance, qui ne s’est pas réunie depuis 2016, est, au terme de l’article D. 6441-2 du code des transports, chargée de conseiller le ministre chargé de l’aviation civile sur toute question intéressant le transport aérien.

D’après le Gouvernement, sa suppression est justifiée par son inactivité.

3° La Commission chargée d’apprécier l’aptitude à exercer les fonctions d’inspecteur général ou de contrôleur général : cette instance est chargée d’apprécier l’aptitude à exercer les fonctions d’inspecteur général ou de contrôleur général dans le cadre des recrutements par la voie dite du « tour extérieur ».

D’après le Gouvernement, sa suppression de cette instance se justifie par le fait qu’elle est devenue sans objet par suite de la mise en extinction et de la fonctionnalisation des corps d’inspection générale et de contrôle ([11]) . Il convient de préciser que les corps d’inspection et de contrôle ne relevant pas du code général de la fonction publique ne sont pas concernés par cette instance.

4° Le Comité national de la gestion des risques en forêt : cette instance, qui ne s’est pas réunie depuis 2017, était chargée de rendre un avis sur le caractère assurable des surfaces forestières contre les risques de tempête en vertu de l’article L. 351-1 du code forestier.

D’après le Gouvernement, cette instance ne s’est réunie qu’à trois reprises en 2013, 2016 et 2017.

5° La Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) : cette instance est régie par l’article L. 125 du code des postes et des communications électroniques et « veille à l’évolution équilibrée des secteurs des postes et des communications électroniques et étudie les questions relatives à la neutralité de l’internet. » Plus spécifiquement, la CSNP émet des avis sur les projets de législation et de directives relatifs aux secteurs sur lesquels elle a compétence ; elle peut saisir l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) en matière de contrôle et de sanction du respect, par les opérateurs, des obligations de service public et de service universel qui leur sont applicables ; enfin, elle transmet un rapport annuel au Parlement et au Premier ministre sur le service public des postes et celui des communications électroniques.

Les réunions de la CSNP sont par ailleurs fréquentes : ainsi, en 2023, elle a rendu 10 avis, tenu 9 séances plénières et 101 auditions et réunions en groupes de travail ([12]).

Sa suppression est toutefois demandée par le Gouvernement au motif que la création de l’ARCEP et celle du Conseil National du Numérique (CNNum) rendent son fonctionnement obsolète et ses dépenses inefficientes. Sur le plan budgétaire, 2 ETP sont effectivement mis à disposition de la CSNP par le ministère de l’Économie et des Finances (ils étaient 6 ETP jusqu’en 2020) et ses coûts de fonctionnement s’élevaient à 18 231 euros en 2023 (auquel il convient d’ajouter 16 453 euros pour l’indemnisation des personnalités qualifiées).

Les modifications apportées par le Sénat

Les sénateurs sont revenus sur la suppression d’une des cinq instances visées par le projet de loi initial mais ils ont voté la disparition d’une instance supplémentaire, à l’occasion de sa fusion avec une autre créée en 2023.

Les amendements adoptés par la Commission spéciale

La Commission spéciale du Sénat a adopté trois amendements identiques du rapporteur ainsi que des sénateurs Christian Redon-Sarrazy (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain) et Thomas Dossus (groupe Écologiste - Solidarité et Territoires) visant à revenir sur la suppression de la CNSP, au fondement d’un double motif :

- D’une part, la CSNP est la seule instance bicamérale (il s’agit d’un organisme extra-parlementaire, dans lequel siègent sept députés et sept sénateurs), transpartisane et permanente, dédiée au contrôle des activités postales, numériques et de télécommunication. Sa suppression relève donc davantage, d’après les sénateurs, d’une volonté d’affaiblissement du contrôle du Parlement.

- D’autre part, la CSNP présente une utilité réelle d’après eux, s’étant réunie plus de 130 fois au cours de l’année 2023 ([13]) .

Par ailleurs, un amendement supplémentaire déposé en Commission spéciale par la sénatrice Nadège Havet (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) et visant à achever la fusion de la Commission de concertation du commerce dans le Conseil national du commerce, créé par décret en 2023, a été adopté. La Commission de concertation avait déjà été remplacée par le Conseil national du commerce ([14]) mais ses règles de fonctionnement relatives à la présence des parlementaires n’avaient pas encore été supprimées au niveau législatif.

La demande d’un rapport sur la création de conseils ad hoc chargés de conseiller directement le président de la République.

Un amendement supplémentaire du sénateur Thomas Dossus, adopté en séance, a complété l’article 1er par un paragraphe ainsi rédigé : « Dans un délai d’un an à compter de la promulgation du présent projet de loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les conseils ad hoc créés entre 2017 et 2023 et chargés de conseiller le Président de la République. Le rapport étudie notamment l’impact de l’existence et de l’activité de ces conseils dans le travail et le fonctionnement du Gouvernement. »

Cet alinéa additionnel vise à évaluer l’efficacité et la pertinence de la création d’instances ad hoc destinées à conseiller uniquement le président de la République. La multiplication de ce type d’instances, essentiellement discrétionnaires, est en effet de nature à accroître la fréquence des immixtions du chef de l’État dans la conduite des politiques publiques et soulève une problématique de transparence dans l’élaboration de la décision publique.

Les conseils présidentiels sont le plus souvent des organes informels, dont l’existence ne s’adosse à aucun fondement juridique, et répondant à des fonctions d’expertise et de consultation. Comme le relève le juriste Thibault Desmoulins, « les conseils présidentiels ne sont pas des organes gouvernementaux : les ministres et les politiques en sont absents, c’est pourquoi il serait inexact d’y voir une résurgence de la polysynodie ou des conseils de gouvernement. Ils ne sont pas non plus des organes administratifs spécialisés, à l’instar des comités, haut-conseils ou des agences et autorités car ils ne possèdent aucune compétence attribuée ni aucun lien organique avec d’autres services, auxquels ils se juxtaposent » ([15]) .

Malgré leur caractère informel et les annonces qui entourent leurs créations, sans qu’elles ne soient nécessairement suivies d’effets, il est possible de décompter au moins quatre conseils présidentiels, outre les conseils institués par le Gouvernement à la demande du Président de la République, à l’image du conseil scientifique Covid-19 : le Conseil présidentiel pour l’Afrique, fondé en août 2017 par le président de la République Emmanuel Macron, en dehors de tout véhicule juridique, et réunissant des personnalités issues de la société civile, membres ou non de la diaspora africaine ; le Conseil présidentiel des villes, lancé en mai 2018 et réunissant 25 personnalités engagées dans les politiques de la ville mais n’étant pas des élus locaux ; le Conseil présidentiel du développement, initié en mai 2023 et qui a vocation à proposer une stratégie française d’investissement solidaire et durable ([16]) ; ou encore le Conseil présidentiel de la science, réunissant depuis décembre 2023 des chercheurs de toutes les disciplines et visant à faire le lien entre l’exécutif et le monde de la recherche.

Les modifications apportées par la Commission spéciale

Au cours de son examen en Commission spéciale, l’article 1er du projet de loi a fait l’objet de substantielles augmentations, portant le nombre d’instances ou de catégories d’instances supprimées ou fusionnées à trente-sept.

La Commission supérieure du numérique et des postes, dont la suppression était initialement prévue dans le projet de loi, avant son rétablissement par la Commission spéciale du Sénat, a été de nouveau supprimée par les députés (amendements CS767 de Mme Marie Lebec, CS776 de M. Jocelyn Dessigny, CS1292 de M. Philippe Bolo et CS1333 du Gouvernement), malgré un avis de sagesse du rapporteur Christophe Naegelen.

Le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’Enseignement Supérieur (HCERES) a été supprimé (amendement CS1012 de M. Davi), avec l’avis favorable du rapporteur et l’avis défavorable du Gouvernement, au motif que son action était jugée trop coûteuse et contestée par une partie du monde universitaire.

L’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) a été supprimée (amendement CS470 de Mme Blin), avec l’avis favorable du rapporteur, au motif que l’organisme occupait le rôle de simple caisse budgétaire dépourvue d’autonomie opérationnelle. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur et l’avis défavorable du Gouvernement.

Le Conseil national de la forêt et du bois, qui ne s’est pas réuni en 2021, et à deux reprises entre 2022 et 2023, a été supprimé sur propositions du rapporteur (amendement CS1387). Cette suppression a reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

Le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, chargé de formuler des propositions et des avis sur les politiques publiques relatives à la famille et l’enfance, a été supprimé sur proposition de Mme Blin (CS180) et après avis de sagesse du rapporteur, lequel a considéré que la fréquence des réunions de cette instance démontrait l’effectivité de son activité. Le Gouvernement a émis le même avis.

Le Conseil supérieur de la réserve militaire, ainsi que la Commission nationale pour l’élimination des mines antipersonnel ont été supprimés par un amendement de Mme Lebec (CS1484). Ces suppressions ont par ailleurs été proposées par des amendements distincts du rapporteur et du Gouvernement, qui se sont montrés favorables à la disparition de ces instances dont les missions ont été intégrées aux services ministériels existants.

Le Haut Conseil de l’éducation artistique et culturelle, instance chargée de suivre la mise en œuvre des mesures administratives et financières relatives au développement de l’éducation artistique et culturelle, a été supprimé par plusieurs amendements identiques (dont un amendement du rapporteur CS1371) et avec l’avis favorable du Gouvernement. Ce Haut Conseil était inactif depuis 2021 et ne s’était réuni qu’à une seule reprise en 2023 sous un format restreint et ne correspondant pas à ses missions légales.

Le Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens a été supprimé sur proposition du rapporteur (CS1388), au motif que son activité était quasi inexistante au regard du nombre de ses réunions (1 en 2022, 1 en 2023) et que ses missions pouvaient être reprises par des agences existantes. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse à cette suppression.

La Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs, chargée d’évaluer les provisions des exploitants nucléaires et de gérer des fonds spécifiques, a été supprimée sur proposition du rapporteur (CS1363) et du Gouvernement (CS1330), au motif qu’elle n’avait pas repris ses activités malgré une réforme en 2020, et que ses missions pouvaient être assurées par d’autres instances.

Le Conseil national de la montagne (CNM), institué par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 pour rendre des avis en matière de politique de développement des territoires montagneux, a été supprimé sur proposition du rapporteur (amendement CS1382). Pour justifier cette proposition de suppression, le rapporteur a rappelé que cette instance n’avait tenu qu’une seule réunion en trois ans (2021-2023) et que son coût de fonctionnement était essentiellement lié à des frais de réception et de logistique. Cette suppression a reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

Les Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER), critiqués par certains députés de la Commission spéciale pour leur inefficacité et leur coût élevé, ont été supprimés par deux amendements de M. Boucard (CS525) et de M. Juvin (CS1024), après avis favorable du rapporteur et avis défavorable du Gouvernement.

Commission spécialeLa Commission des droits des artistes interprètes a été supprimée sur proposition du Gouvernement et du rapporteur (CS1366), en raison de son rôle subsidiaire et de l’existence d’accords professionnels.

Les comités ministériels de transaction, qui avaient pour vocation de sécuriser les transactions conclues par l’administration en permettant aux signataires de limiter leur responsabilité lorsqu’ils suivaient l’avis du comité, ont été supprimés au profit d’un comité de transaction unique placé auprès du Premier ministre, sur proposition du rapporteur (CS1379). Cette fusion a reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

L’Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers, inactif depuis 2016 en raison de redondances avec d’autres structures, a été supprimé par l’adoption de deux amendements identiques du rapporteur (CS1372) et du Gouvernement (CS1343).

L’Observatoire de l’alimentation (OQALI) a été supprimé sur proposition de Mme Blin (CS170), au motif que ses missions pouvaient directement être reprises par l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) et l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE), après avoir reçu l’avis favorable du rapporteur et l’avis défavorable du Gouvernement.

L’instance de concertation du plan d’action national en vue de la réduction des émissions d’ammoniac et de protoxyde d’azote liées aux usages d’engrais azotés minéraux (instance de concertation du PANEA) a été supprimée sur proposition du Gouvernement (CS1342) et après avis favorable du rapporteur. Les députés ont considéré que d’autres instances étaient déjà sollicitées et pertinentes dans le cadre du suivi de ce plan.

Le Comité national d’expertise de l’innovation pédagogique a été supprimé sur proposition du rapporteur (CS1362) et du Gouvernement (CS1329) en raison de sa redondance avec les missions déjà assumées par la Direction générale de l’enseignement et de la recherche du ministère de l’Agriculture, qui pilote et coordonne les efforts d’innovation pédagogique dans l’enseignement agricole.

La Commission des conseillers en génétique a été supprimée sur proposition du rapporteur (CS1364) et du Gouvernement (CS1331), au regard de son utilité limitée, tandis qu’existent d’autres procédures de régulation et d’agrément déjà en place.

Les commissions municipales des débuts de boissons, prévues dans chaque commune où le préfet a délégué au maire ses pouvoirs de police en matière de fermeture administrative des débits de boissons, ont été supprimées par plusieurs amendements identiques, dont l’un du rapporteur (CS1365) et un autre du Gouvernement (CS1332), au motif que la création obligatoire de telles commissions apparaissait disproportionnée avec la charge qu’elles imposaient aux petites communes, et incohérente avec la faculté dont disposent les maires de ne pas les saisir.

La Conférence de prévention étudiante, qui visait à promouvoir des comportements favorables à la santé des étudiants, mais qui ne s’était réunie qu’à trois reprises depuis 2021, en raison notamment de la redondance de ses missions avec les services universitaires, a été supprimée sur proposition du rapporteur (amendement CS1369) et du Gouvernement (CS1338).

La Commission nationale de conciliation des conflits collectifs au travail a été supprimée (CS1367 du rapporteur et CS1335 du Gouvernement), au motif que son activité aurait décliné en raison des procédures de médiation et de négociation déployées aux niveaux local et sectoriel.

Le comité consultatif de l’Établissement public d’aménagement de Paris-Saclay a été supprimé sur proposition de Mme Lebec (CS765), au motif que ce comité, composé de parlementaires, n’était pas nécessaire au développement de l’Établissement public auquel il se rattachait. Le rapporteur a émis un avis favorable à cette suppression ; le Gouvernement ne s’est, pour sa part, pas prononcé.

La Commission d’agrément d’une garantie de l’État pour certaines œuvres d’art a été supprimée sur proposition du rapporteur (CS1386) et avec l’avis de sagesse du Gouvernement. Pour le rapporteur, la pertinence de cette commission apparaissait limitée au regard des dispositifs de suivi déjà existants au sein des administrations compétentes.

Le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie a été supprimé sur proposition de Mme Anne-Laure Blin (CS96) malgré le double avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur, ces derniers considérant l’instance essentielle à la bonne gestion des finances publiques.

La Commission de concertation du commerce a été supprimée sur proposition du rapporteur et du Gouvernement (CS1376 et CS1345), au motif qu’elle avait été remplacée, depuis 2023, par le Conseil national du commerce.

Le Conseil d’orientation stratégique de l’Institut français a été supprimé sur proposition du rapporteur (CS1374), du Gouvernement (CS1496) et de plusieurs autres députés ; il ne s’était pas réuni depuis plusieurs années et avait un rôle marginal dans la définition des priorités stratégiques.

La Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et environnementale (CNDASPE) a été supprimée par plusieurs amendements, dont ceux du Gouvernement (CS1334) et du rapporteur (CS1373). Cette commission avait été fragilisée dès 2016 par l’abrogation de la base légale lui permettant de recueillir des alertes, puis rendue redondante par le décret n° 2022-1284, qui a désigné les autorités compétentes pour recevoir les signalements dans le cadre de la nouvelle législation relative aux lanceurs d’alerte.

L’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) a été supprimé et intégré à l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) par plusieurs amendements, dont l’un du rapporteur (CS1375) et après un avis de sagesse du Gouvernement. L’Observatoire, institué pour produire des données sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville et contribuer à l’évaluation des politiques publiques en matière urbaine, connaissait effectivement une activité institutionnelle réduite : une seule réunion en 2021, aucune en 2022 et deux en 2023.

Les comités d’éthique et des rémunérations prévus par les statuts du comité d’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques, devenus sans objet, ont été supprimés (CS1501), tout comme le Comité de contrôle et de liaison Covid-19 chargé d’associer la société civile et le Parlement aux opérations de lutte contre la propagation de l’épidémie, pour les mêmes raisons (CS1504).

Outre ces suppressions d’instances, la Commission spéciale a adopté un amendement de son rapport Stéphane Travert (CS462) visant à fixer par décret la durée de la désignation de La Poste comme prestataire du service universel postal (SUP). En effet, La Poste avait été désignée comme prestataire pour une durée de 15 ans, à compter du 1er janvier 2011, par la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales. Cette désignation courrait donc jusqu’au 31 décembre 2025 et il convenait de la renouveler.

Elle a également adopté deux amendements identiques de Mmes Anne-Laure Blin et Valérie Rossi (CS310 et CS1179) visant à fluidifier l’organisation du Conseil supérieur de l’économie sociale et solidaire et du Conseil supérieur de la coopération, en prévoyant que les modifications de leur fonctionnement feraient désormais l’objet de décrets simples.

Enfin, une demande adressée au Gouvernement visant à étudier « l’opportunité de fusionner, dans une même entité placée sous l’autorité du Premier ministre, les structures administratives suivantes : le Secrétariat général à la planification écologique, le Secrétariat général pour l’investissement, le Haut-Commissariat au Plan et France stratégie, afin d’étudier l’opportunité d’une approche intégrée pour davantage de cohérence entre les investissements, ainsi que la mise en place d’une véritable planification écologique, industrielle et sociale » a également été adoptée au présent article sur proposition de M. Charles Fournier (CS884), ayant reçu l’avis favorable du rapporteur et l’avis défavorable du Gouvernement).

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Article 1er bis (nouveau) Limitation à trois ans de la durée d’existence des instances consultatives nouvellement créées, sauf justification

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er bis, introduit lors de l’examen du projet de loi par la Commission spéciale, par l’adoption d’un amendement du Gouvernement avec l’avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen, crée une « clause d’extinction » au terme de laquelle « les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou d’un ministre sont créées pour une durée de trois ans. » Ainsi, en cas de non-justification au-delà de ce délai de leur utilité ou de leur pertinence, les nouveaux comités seraient automatiquement dissous.

L’État du droit

Depuis plusieurs années, l’État s’est engagé dans une démarche de rationalisation du nombre de ses commissions administratives consultatives, organismes institués auprès des ministres ou du Premier ministre dans le but d’éclairer les décisions publiques.

Comme rappelé dans le commentaire de l’article 1er du présent projet de loi, l’article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoit la publication annuelle, en annexe au projet de loi de finances, d’un « jaune budgétaire » détaillant les commissions placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres. Ce document indique leur coût de fonctionnement sur les trois dernières années, le nombre de leurs membres et des réunions, les créations ou suppressions intervenues durant l’année ainsi que les justifications de l’évolution des coûts.

Par ailleurs, la circulaire du Premier ministre du 24 octobre 2017 ([17]) impose aux ministres une démarche active de réduction du nombre de commissions consultatives et de privilégier des méthodes plus modernes et décloisonnées. Cette circulaire prévoit notamment qu’aucune nouvelle commission ne peut être créée sans suppression concomitante d’une instance existante, et que toute commission inactive depuis deux ans doit être supprimée. La circulaire du 12 septembre 2018 ([18]) a complété ces règles en imposant la suppression de deux commissions existantes pour chaque nouvelle création, y compris lorsqu’une commission est créée par voie législative.

Le dispositif proposé

Introduit par la Commission spéciale, à la suite de l’adoption d’un amendement CS1483 du Gouvernement avec l’avis favorable du rapporteur, cette « clause d’extinction » prévoit la disparition automatique des nouvelles instances consultatives ou délibératives au bout de trois ans, sauf justification de leur utilité et de leur pertinence permettant le maintien de leur activité.

L’objectif est de garantir une évaluation régulière de l’efficacité et d’éviter la pérennisation d’instances inutiles ou obsolètes. Au terme d’une période probatoire de trois ans, toute instance consultative ou délibérative nouvellement créée dans le champ du dispositif, c’est-à-dire placées directement auprès du Premier ministre ou d’un ministre, devra justifier de sa nécessité, de son impact concret et de sa contribution à l’amélioration des politiques publiques pour justifier son maintien.

Cette mesure vise à rationaliser l’organisation administrative et à s’assurer que chaque nouveau comité apporte une réelle valeur ajoutée, tout en évitant l’accumulation de structures consultatives qui ne seraient pas strictement nécessaires. En cas de non-justification, le comité serait automatiquement dissous.

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Article 1er ter (nouveau) Fusion de la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS)

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er ter, introduit lors de l’examen du projet de loi par la Commission spéciale de l’Assemblée nationale, avec l’avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen, vise à regrouper à compter du 1er septembre 2025, deux commissions consultatives départementales actuellement distinctes en une seule entité. Ainsi, les missions, compétences et moyens de la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) seraient intégrés à ceux de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), laquelle subsisterait seule.

L’État du droit

La CDPENAF est instituée par l’article L. 112-1-1 du Code rural et de la pêche maritime. Présidée par le préfet, cette commission est créée dans chaque département. Elle joue un rôle consultatif essentiel en matière de gestion et de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers. Elle est consultée sur toute question relative à la réduction de ces surfaces et sur les moyens de limiter leur consommation. Ses avis portent notamment sur les projets de documents d’urbanisme tels que les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) et les cartes communales, ainsi que sur les demandes d’autorisations d’urbanisme susceptibles d’impacter ces espaces.

La CDNPS est instituée par l’article L. 341-16 du Code de l’environnement. Présidée par le préfet, cette commission siège dans chaque département. La CDNPS concourt à la protection de la nature, à la préservation des paysages, des sites et du cadre de vie. Elle contribue également à une gestion équilibrée des ressources naturelles et de l’espace, dans un souci de développement durable. Ses missions incluent l’examen des projets susceptibles d’altérer des espaces protégés, tels que les sites classés ou inscrits, et la formulation d’avis sur les demandes d’autorisation de travaux dans ces zones sensibles. La commission veille ainsi à ce que les interventions humaines respectent les caractéristiques patrimoniales et environnementales des sites concernés.

Le dispositif proposé

Le dispositif proposé, introduit à la suite de l’adoption d’un amendement CS727 de M. Thierry Benoit (apparenté au groupe Horizons et indépendants) avec l’avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen, fusionne la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). Si l’objectif de rationalisation administrative poursuivi par l’amendement CS727 peut être salué en ce qu’il répond aux impératifs actuels de simplification et de lisibilité institutionnelle, il convient néanmoins d’exprimer une réserve sur l’opportunité de fusionner deux instances aux missions sensiblement distinctes.

En effet, l’une se concentre prioritairement sur la préservation de la vocation agricole et forestière des espaces, tandis que l’autre traite davantage des enjeux liés aux paysages, aux sites classés ou remarquables, ainsi qu’à la biodiversité et à la protection stricte des espaces naturels. Ces missions, bien qu’apparentées, ne sont pas interchangeables et impliquent des expertises spécialisées et des approches distinctes.

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TITRE II SIMPLIFIER LES DÉMARCHES ADMINISTRATIVES DES ENTREPRISES

Article 2 (rétabli) (art. L. 123-29, L. 310-1, L. 310-2, L. 310-5, L. 762-1, L. 762-2, L. 762-3, L. 933-1, L. 933-4, L. 943-1, L. 943-4 du code de commerce ; L. 121-22, L. 224-62-1 du code de la consommation ; L. 122-1, L. 122-1-1, L. 126-31, L. 126-35-1 du code de la construction et de l’habitation ; L. 213-11-10, L. 541-21-3, L. 541-21-4, L. 541-21-5 du code de l’environnement ; L. 2213-20 du code général des collectivités territoriales ; 1003 du code général des impôts ; L. 511-19, L. 532-14 du code monétaire et financier ; L. 327-2 du code de la route ; L. 230-5-1, L. 351-8-1, L. 813-8 du code rural et de la pêche maritime ; L. 3322-1, L. 3322-2, L. 3351-1, L. 5121-18 du code de la santé publique ; L. 241-19 du code de la sécurité sociale ; L. 6122-5 du code des transports et L. 1235-8-2, L. 1253-6, L. 1253-17, L. 1254-27, L. 1255-14, L. 2315-17, L. 3332-17-1, L. 4622-8-1, L. 6223-1 du code du travail) Alléger les contraintes pesant sur les entreprises et les professionnels

Rétabli par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 visait à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier les démarches déclaratives des entreprises pour une durée de dix-huit mois.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Commission spéciale du Sénat a supprimé cet article, jugeant les délais trop longs et l’étendue des dispositions retenues trop large pour la demande d’habilitation.

➢ Position de la Commission spéciale

Suivant l’avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen, la Commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement de rétablissement de l’article 2 afin d’inscrire « en dur » les mesures qu’il était envisagé de prendre par ordonnance.

Le dispositIf proposé

Une demande d’habilitation à légiférer par ordonnance

Le présent article visait à habiliter le Gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à légiférer par ordonnance aux fins d’alléger les contraintes pesant sur les entreprises et les professionnels. L’article 38 de la Constitution autorise le Gouvernement à « demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». En outre, comme le rappelle le Conseil constitutionnel, la mise en œuvre du mécanisme d’habilitation « fait obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu’il présente, la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnances ainsi que leur domaine d’intervention » ([19]).

Une habilitation à légiférer pour simplifier les démarches déclaratives des entreprises

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, l’article 2 « habilite le Gouvernement à agir par ordonnances afin de permettre à l’administration de mener les travaux nécessaires à la simplification des démarches déclaratives des entreprises et d’accélérer ainsi le processus en faveur du pré-remplissage des formulaires et donc la suppression des déclarations/démarches redondantes et/ou superfétatoires ». Plus précisément, il entend agir sur trois volets, mentionnés dans le corps de l’article 2 :

- 1° Transformer certains régimes d’autorisation administrative en régimes de déclaration préalable obligatoire, le cas échéant avec opposition possible de l’administration dans un délai déterminé ;

- 2° Supprimer certains régimes de déclaration préalable obligatoire pour lesquels le respect des règles de droit concernées peut être assuré par d’autres moyens ;

- 3° Alléger ou supprimer certaines procédures ou formalités déclaratives des entreprises.

Si ces trois volets paraissent encore imprécis, il est toutefois possible d’envisager leur contenu à l’aune des différentes missions lancées au cours de l’année 2024 et visant à simplifier la vie des entreprises. Ainsi, l’ancien député Louis Margueritte, a qui a été confié le suivi du projet de loi à la fin de l’année 2024, publiait en février 2024, avec plusieurs de ses collègues, un rapport parlementaire intitulé « Rendre des heures aux Français », proposant notamment de « mettre fin à des redondances et formalités inutiles identifiées qui relèvent de différents codes tant au niveau législatif que réglementaire », d’alléger « les obligations des trois principaux seuils 11-50-250 en les translatant d’un niveau » ou encore de « dépénaliser les niveaux de sanctions en cas de manquement, de bonne foi, à des obligations déclaratives des dirigeants ». Le contenu de ce rapport ne saurait cependant préjuger de l’intention du Gouvernement.

Des démarches qui pèsent sur l’activité économique des entreprises

Pour justifier sa demande d’habilitation à légiférer par ordonnances, le Gouvernement met en avant les effets économiques délétères de la complexité et du poids des normes pesant sur les entreprises. À ce titre, le rapport sur les liens entre sobriété normative et compétitivité des entreprises, rédigé par la délégation aux entreprises du Sénat et publié le 15 juin 2023 ([20]), rappelait que le coût macroéconomique de la réglementation pesant sur les entreprises pouvait être estimé a minima à 3 % du PIB, soit 60 milliards d’euros par an. Dans son classement annuel de 2019, le Forum économique mondial plaçait ainsi la France au 65ème rang international pour la performance du secteur public en raison du « fardeau de la réglementation ».

La position du Sénat : une suppression de l’article 2 en raison du caracTÈre prématuré et imprécis de la demande d’habilitation

À l’occasion du vote du texte en Commission spéciale, la rapporteure du Sénat Catherine Di Folco a rappelé que les auditions conduites autour de l’article 2 n’avaient pas permis de fournir des précisions suffisantes sur l’ampleur des dispositifs de simplification prévus par l’ordonnance.

Les membres de la Commission spéciale du Sénat ont ainsi déploré le manque de précision du dispositif qui, ainsi rédigé, aurait donné au Gouvernement la faculté de réformer des pans entiers de la législation économique, fiscale et sociale en dehors d’un véritable débat parlementaire, et sur des sujets dont la sensibilité pourrait être potentiellement forte.

Les termes utilisés par l’article étaient en effet particulièrement larges, puisqu’il s’agit de « transformer », « supprimer » ou « alléger » des dispositifs présentés comme « certaines procédures », et « certains régimes de déclaration préalable obligatoire ». En outre, le délai d’habilitation proposé par le Gouvernement, fixé à dix-huit mois, est apparu particulièrement long aux sénateurs.

La Commission spéciale du Sénat a ainsi adopté un amendement visant à supprimer l’article 2 du projet de loi.

Les modifications apportées par la Commission spéciale

Lors de l’examen en commission le Gouvernement a introduit, par voie d’amendement (CS1424), dans le texte du projet de loi les mesures dont il était initialement envisagé qu’elles soient prises par ordonnance. Le rapporteur s’est montré favorable à cet amendement, qui procède d’une démarche de simplification normative en remédiant à la prolifération de formalités déclaratives et d’autorisations redondantes, dont la pertinence a été largement remise en cause au regard de leur efficacité réelle et de leur impact économique. Ainsi, l’amendement propose plusieurs simplifications substantielles.

Il supprime les dispositions du code général des collectivités territoriales permettant aux maires de fixer la date à partir de laquelle la récolte des raisins de table et de vendanges est autorisée sur le territoire de leurs communes.

Il supprime l’obligation de déclaration préalable auprès des chambres consulaires pour l’obtention de la carte professionnelle permettant le commerce ambulant.

Il supprime l’encadrement spécifique à la vente en liquidation et l’amende sanctionnant un défaut de déclaration. Par souci de coordination, ces modifications du code de commerce s’accompagnent d’un toilettage du code de la consommation pour supprimer l’interdiction de toute publicité portant sur une opération commerciale soumise à autorisation ou à déclaration et qui n’a pas fait l’objet de cette autorisation ou de cette déclaration. Il fait en outre évoluer ce code pour abroger la disposition autorisant l’usage, lors de salons transfrontaliers, de la langue du pays frontalier pour certains documents commerciaux ou à destination du public.

Il supprime les obligations d’enregistrement et de déclaration applicables aux parcs d’exposition et salons, ainsi que l’amende pénale encourue en cas de manquement à ces obligations.

Il fait évoluer le code de l’environnement pour, d’une part, faciliter le paiement de redevances dues aux agences de l’eau par télépaiement ou télérèglement et, d’autre part, pour supprimer, comme cela a déjà été fait dans le code de la route, la nécessité d’un agrément pour exercer des activités de réception et de traitement des véhicules hors d’usage (VHU).

Il supprime la déclaration d’existence des assureurs (redondante avec l’obligation d’immatriculation des entreprises, y compris des sociétés d’assurance), ainsi que l’obligation de notification préalable à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pesant sur les établissements de crédit et les entreprises d’investissement avant d’ouvrir en France un bureau ayant une activité d’information, de liaison ou de représentation.

Il réduit le champ des données devant figurer dans le rapport relatif à l’atteinte des objectifs de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « loi Egalim », relatives aux taux de produits durables et de qualité dans l’approvisionnement en restauration collective pour simplifier la tâche, aujourd’hui lourde et complexe, des restaurants collectifs, notamment les plus petits.

Il allège la procédure de vérification des compétences requises pour être chef d’un établissement d’enseignement agricole technique privé « du temps plein ».

Il simplifie et clarifie les déclarations obligatoires pour la fabrication et le commerce des boissons alcooliques, qui recouvre indistinctement les boissons alcooliques apéritives et les boissons alcooliques digestives, dès lors, notamment, que le site internet des douanes permet aux personnes produisant ou transformant des alcools d’effectuer les démarches et de connaître la fiscalité applicable aux produits soumis à accise.

Il est proposé de supprimer l’obligation de déclaration annuelle des ventes de dispositifs médicaux et de dispositifs de diagnostic in vitro au comité économique des produits de santé (CEPS) et à l’Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM).

Il supprime la disposition prévoyant la possibilité de constituer une hypothèque sur un aéronef en construction s’il a été préalablement déclaré à l’autorité administrative chargée de la tenue du registre français d’immatriculation.

Afin d’alléger les obligations pesant sur les employeurs, il supprime les obligations d’information de l’inspection du travail en cas de constitution d’un groupement d’employeur appliquant la même convention collective, ainsi que l’obligation de déclaration préalable à la création d’une entreprise de portage salarial.

Il simplifie l’obtention de l’agrément d’entreprise solidaire d’utilité sociale (ESUS) en fixant par décret une liste élargie des catégories de structures de l’économie sociale et solidaire (ESS), qui disposeront d’une procédure d’obtention simplifiée de cet agrément après consultation du Conseil supérieur de l’ESS.

Il supprime l’accord préalable de la Direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) pour mutualiser des cellules de prévention de la désinsertion professionnelle entre services de prévention et de santé au travail (SPST) et précise les engagements de l’employeur d’un apprenti.

Il supprime la procédure d’agrément régional des organismes, centres et institut de formation des représentants du personnel, membres du comité social et économique.

Il supprime l’obligation de réaliser différentes études, telles que :

les études prévues aux articles L. 122-1, L. 122-1-1 et L. 126-35-1 du code de la construction et de l’habitation évaluant la faisabilité technique et économique des diverses solutions d’approvisionnement en énergie ;

l’étude incombant aux organismes HLM de faisabilité évaluant les possibilités d’installation d’équipements de production, de transformation et de stockage d’énergies renouvelables sur l’unité foncière déjà artificialisée des bâtiments collectifs de logements à loyer modéré dont ils ont la charge.

Enfin, il étend aux groupements d’employeurs la mesure existant pour les groupements d’employeurs agricoles de garantie des créances lorsqu’une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire est ouverte à l’égard d’une entreprise membre du groupement.

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Article 2 bis A (nouveau)

(art. 26 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022)

Report de l’entrée en vigueur de la facturation électronique pour les entreprises

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis A reporte d’un an la date à partir de laquelle les entreprises devront recourir à la facturation électronique.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 91 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 avait déjà décalé la date d’entrée en vigueur de l’obligation pour les entreprises de recourir à la facturation électronique. Ainsi, dans l’état actuel du droit cette dernière sera obligatoire pour les microentreprises, petites et moyennes entreprises (PME) à partir d’une date comprise entre le 1er septembre et le 1er décembre 2027, la date exacte étant fixée par décret. Pour les autres entreprises, cette date sera comprise entre le 1er septembre et le 1er décembre 2026.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

Cet article a été introduit par la Commission spéciale. Il résulte d’un amendement portant article additionnel ([21]) proposé par le rapporteur Christophe Naegelen.

L’État du droit

l’obligation de recourir À la facturation Électronique

L’article 153 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoyait que « les factures des transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée [seront] émises sous forme électronique », « au plus tôt à compter du 1er janvier 2023 et au plus tard à compter du 1er janvier 2025 ». Cependant, « cette disposition avait une portée largement programmatique, et non normative » ([22]).

Source : Direction générale des finances publiques, rapport « La TVA à l’ère du digital en France », octobre 2020, p. 15.

L’article 195 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a ensuite autorisé le Gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à « prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire à l’amélioration et la modernisation de la gestion par les entreprises ainsi que de la collecte et du contrôle par l’administration de la taxe sur la valeur ajoutée en généralisant le recours à la facturation électronique ». Cette rédaction illustre le double bénéfice attendu de la facturation électronique : simplification pour les entreprises et lutte contre la fraude pour l’administration.

L’article 3 de l’ordonnance prise sur le fondement de cette habilitation ([23]) a procédé à un premier report de la date d’entrée en vigueur de cette obligation.

Source : Rapport de M. le sénateur Jean-François Husson sur le projet de loi de finances rectificative pour 2022 (n° 846 – 28 juillet 2022), p. 272.

L’article 93 de la loi de finances pour 2022 ([24]), qui ratifiait l’ordonnance de 2021, a cependant été déclaré non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel en tant qu’étrangère au domaine de la loi de finances ([25]). Face aux incertitudes juridiques entourant l’éventuelle caducité d’une disposition d’une ordonnance ayant fait l’objet du dépôt d’un amendement de ratification ayant cependant été déclaré non conforme à la Constitution, l’article 3 de l’ordonnance précitée a été repris dans l’article 26 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

Le 2° de l’article 26 de cette loi a ainsi introduit dans le code général des impôts un article 289 bis. Cet article impose de recourir à une forme électronique pour l’émission, la transmission et la réception des factures relatives à deux types d’opérations effectuées par des entreprises ainsi qu’aux acomptes s’y rapportant. Ces opérations sont mentionnées aux a et d du 1. du I. de l’article 289 du même code. Il s’agit :

– des livraisons de biens ou des prestations de services ;

– des livraisons aux enchères publiques de biens d’occasion, d’œuvres d’art, d’objets de collection ou d’antiquité

Comme cela a été exposé, l’article 91 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a procédé à un nouveau décalage du calendrier. Ainsi, la facturation électronique sera obligatoire pour les microentreprises, petites et moyennes entreprises à partir d’une date comprise entre le 1er septembre et le 1er décembre 2027, la date exacte étant fixée par décret. Pour les autres entreprises, cette date sera comprise entre le 1er septembre et le 1er décembre 2026.

les moyens technologiques : un revirement de l’État regrettable

Un engagement : le portail public de facturation

Le deuxième alinéa du I. de l’article 289 bis prévoit que « l’émission, la transmission et la réception des factures électroniques s’effectuent, au choix des intéressés, en recourant au portail public de facturation mentionné à l’article L. 2192-5 du code de la commande publique ou à une autre plate-forme de dématérialisation ».

Cet article L. 2192-5 du code de la commande publique dispose qu’« une solution mutualisée, mise à disposition par l’État et dénommée « portail public de facturation », permet le dépôt, la réception et la transmission des factures sous forme électronique ainsi que des données relatives aux mentions figurant sur les factures électroniques ».

La loi prévoit ainsi, en contrepartie de l’obligation qui leur est faite de recourir à la facturation électronique, que les entreprises bénéficient d’une solution technologique fournie clefs en main par l’État. Elle ne mentionne pas explicitement que celle-ci doit être gratuite, mais il s’agit d’un engagement qui avait été pris. En mars 2024, le Gouvernement expliquait par exemple que « pour transmettre ses factures électroniques et données, toute entreprise sera libre de choisir entre une plate-forme de dématérialisation dite partenaire (PDP) ou le portail public de facturation (PPF) qui, géré par l’Agence informatique et financière pour l’État (AIFE), leur proposera un socle de services gratuit » ([26]).

Une palinodie fâcheuse

Lors de l’examen par la Commission spéciale du projet de loi, le Gouvernement a été interrogé à ce sujet. À Mme Anne-Laure Blin qui lui demandait s’il pouvait « garantir que les services que [les plates-formes électroniques] proposeront aux très petites, petites et moyennes entreprises (TPE-PME) seront gratuits », M. Laurent Marcangeli a ainsi déclaré : « je ne peux pas vous le garantir ; un changement est intervenu par rapport à ce qui avait été annoncé précédemment » ([27]) .

Dans une réponse à une question écrite, le ministre en charge des comptes publics a fait le point sur ce revirement, confirmant l’abandon du projet pour des raisons financières.

Source : réponse à la question écrite n° 1455 de Mme Anne Le Hénanff, 1er avril 2025.

Le dispositif introduit par la Commission spÉciale

La Commission spéciale a décalé d’un an la date à partir de laquelle les entreprises devront recourir à la facturation électronique. Ainsi, la facturation électronique sera obligatoire pour les microentreprises, petites et moyennes entreprises à partir d’une date comprise entre le 1er septembre et le 1er décembre 2027, la date exacte étant fixée par décret. Pour les autres entreprises, cette date sera comprise entre le 1er septembre et le 1er décembre 2026.

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Article 2 bis (supprimé)

(art. 238 bis et 1729 B du code général des impôts et L. 232-1 du code de commerce)

Simplification des formalités déclaratives pour le bénéfice de la réduction d’impôt au titre du mécénat d’entreprise

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis remplace l’exigence de déclaration spécifique, pour les entreprises bénéficiant de réductions d’impôts en raison de leurs activités de mécénat, par une intégration des informations relatives à ces activités dans le rapport de gestion écrit que les entreprises doivent élaborer en vertu d’autres obligations.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 238 bis du code général des impôts (CGI) a vu sa rédaction modifiée pour la dernière fois par l’article 16 de la loi de finances pour 2024 ([28]), afin d’étendre le bénéfice des réductions d’impôt au titre du mécénat d’entreprise aux versements effectués pour des œuvres ou organismes « concourant à l’égalité entre les femmes et les hommes ».

L’article L. 232-1 du code de commerce a été modifié pour la dernière fois par le 2° du II. de l’article 8 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales, afin de préciser et de détailler le contenu du rapport de gestion.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat au stade de la séance. Il résulte de l’adoption de quatre amendements identiques, adoptés contre l’avis du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

Contre l’avis du rapporteur Christophe Naegelen, la Commission spéciale a supprimé l’article 2 bis.

L’état du droit

Le 1. de l’article 238 bis du CGI prévoit la possibilité, pour les entreprises qui y sont assujetties, de bénéficier de réductions d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés quand elles effectuent des versements au profit d’œuvres, organismes, fondations, associations, établissements ou sociétés d’intérêt général, selon les modalités, relativement précises, fixées par cet article.

Il s’agit par exemple des « œuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à l’égalité entre les femmes et les hommes, à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises », ou encore des « organismes publics ou privés qui ont pour activité principale la présentation au public d’œuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques, audiovisuelles et de cirque ou l’organisation d’expositions d’art contemporain », sauf si ces organismes « présentent des œuvres à caractère pornographique ou incitant à la violence ».

Cette dépense fiscale ([29]), créée en 2023, non bornée dans le temps et rattachée au programme 163 Jeunesse et vie associative de la mission Sport, jeunesse et vie associative, a bénéficié à 132 364 entreprises en 2023, pour un coût total de 1,46 milliard d’euros, qui devrait croître à 1,73 milliard d’euros en 2025 ([30]). Votre rapporteur a interrogé la direction générale des finances publiques (DGFIP) pour connaître la répartition de ces montants par taille d’entreprises et par objet du don, mais il lui a été répondu que ces informations ne sont pas connues.

Le 6. du même article 238 bis impose aux entreprises « qui effectuent au cours d’un exercice plus de 10 000 euros de dons et versements ouvrant droit à la réduction d’impôt » de « [déclarer] à l’administration fiscale le montant et la date de ces dons et versements, l’identité des bénéficiaires ainsi que, le cas échéant, la valeur des biens et services reçus, directement ou indirectement, en contrepartie ».

Le 1. de l’article 1729 B du CGI prévoit une amende de 1 500 euros pour les entreprises omettant de remettre ce document.

L’article L. 232-1 du code de commerce prévoit une obligation, « à la clôture de chaque exercice », pour chaque entreprise sauf « les petites entreprises au sens de l’article L. 230-1 », d’établir un rapport de gestion écrit présentant diverses informations, par exemple « la situation de la société durant l’exercice écoulé, comprenant une analyse objective et exhaustive de l’évolution des affaires, des résultats et de la situation de celle-ci, notamment de sa situation d’endettement » ou « les activités de la société en matière de recherche et de développement ».

évolution des obligations des entreprises en matière de rapport de gestion

Source : II. de l’article L. 232-1 du code de commerce.

Le dispositif proposé par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par les sénateurs, en séance publique, de quatre amendements identiques proposés par des sénateurs membres des groupes Les Républicains, Union Centriste, Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants et Rassemblement Démocratique et Social Européen. Ces amendements ont été adoptés avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Les alinéas 1 à 3 suppriment les dispositions mentionnant les obligations actuelles en matière de déclaration des dons et versements susmentionnées.

Les alinéas 4 et 5 intègrent au rapport de gestion obligatoirement publié par l’entreprise des précisions relatives aux « principales mesures mises en œuvre par la société en matière de mécénat ». Ces alinéas reprennent, en les modifiant quelque peu, les détails de l’obligation spécifique existant actuellement.

comparatif des obligations actuelles et de celles proposÉes par le SÉnat en matiÈre de dÉclaration des activitÉs de mÉcÉnat

(en souligné les obligations communes aux deux rédactions, en gras celles qui divergent)

Source : Commission spéciale.

L’alinéa 6 prévoit que ces dispositions nouvelles entrent en vigueur à partir du 1er janvier 2025.

La conséquence principale de ce changement est que les petites entreprises se verraient dispensées de toute déclaration relative aux réductions d’impôt dont elles ont bénéficié au titre de leurs activités de mécénat, comme l’ont relevé tant Mme la sénatrice Catherine Di Folco, rapporteure du texte au Sénat, selon qui « les entreprises de moins de cinquante salariés sont exclues de l’obligation d’établir un rapport de gestion », que le Gouvernement, qui a rappelé que « les entreprises qui effectuent plus de 10 000 euros de dons et les entreprises qui doivent établir un rapport annuel de gestion ne sont pas nécessairement les mêmes » ([31]).

De surcroît, le Gouvernement a émis des doutes sur l’intérêt d’une telle mesure en matière de simplification, estimant que « cette disposition ne participerait pas d’une simplification, dans la mesure où la mention visée devrait être plus exhaustive, et donc plus contraignante, que la déclaration actuelle » ([32]). Le rapporteur a souhaité demander à la DGFIP de plus amples explications sur les réticences du Gouvernement vis-à-vis de cette mesure.

LA POSITION DE LA COMMISSION spéciale

En adoptant l’amendement de suppression CS207 de Mme Sandrine Nosbé, la Commission spéciale a supprimé l’article 2 bis.

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Article 2 ter (supprimé)

(art. 279-0 bis du code général des impôts)

Simplification des formalités déclaratives pour le bénéfice du taux réduit de TVA à 10 % applicable aux travaux réalisés dans des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 ter remplace l’exigence de fourniture d’une « attestation » par celle d’une simple « certification » pour que le client d’une entreprise de travaux puisse bénéficier d’un taux réduit de TVA de 10 % sur les travaux dans des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 279-0 bis du code général des impôts (CGI), sur lequel porte le présent article 2 ter, a vu sa rédaction modifiée pour la dernière fois par le I de l’article 32 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, afin de prévoir que « le taux prévu à l’article 278 [c’est-à-dire le taux normal de TVA à 20 %] s’applique aux travaux comprenant la fourniture ou l’installation d’une chaudière susceptible d’utiliser des combustibles fossiles », en cohérence avec des « modifications récentes du droit européen » ([33]).

Surtout, le 2° de l’article 41 ([34]) de la loi de finances pour 2025 ([35]) reprend dans son intégralité les dispositions portées par l’article 2 ter, devenu désormais sans objet.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat au stade de la séance. Il résulte de l’adoption de dix amendements identiques portant article additionnel, issus de sénateurs appartenant à plusieurs groupes ([36]) du Sénat. Ils ont été adoptés avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 2 ter à l’initiative du rapporteur Christophe Naegelen et de plusieurs de ses collègues.

L’État du droit

Un taux rÉduit de taxe sur la valeur ajoutÉe

L’article 278 du code général des impôts (CGI) prévoit que « le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée est fixé à 20 % ».

L’article 279-0 bis du code général des impôts fixe un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 10 % pour les travaux « d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien autres que ceux mentionnés à l’article 278-0 bis A [soit ceux de rénovation énergétique] portant sur des locaux à usage d’habitation, achevés depuis plus de deux ans ». Ces travaux ne doivent pas non plus répondre aux conditions mentionnées au 2 de l’article 279-0 bis, sans quoi ils seraient assujettis au taux normal de TVA. Il s’agit par exemple des travaux « à l’issue desquels la surface de plancher des locaux existants est augmentée de plus de 10 % ».

Le bénéfice du taux réduit est également conditionné au fait que « le preneur atteste que ces travaux se rapportent à des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans et ne répondent pas aux conditions mentionnées au 2 ».

Une dÉpense fiscale ancienne atteignant dÉsormais un milliard d’euros

L’existence d’un taux réduit de TVA sur les travaux réalisés dans des locaux à usage d’habitation remonte à l’an 2000 ([37]). Ce taux réduit est fixé à 10 % depuis le 1er janvier 2014 ([38]).

L’article 279-0 bis crée ainsi une dépense fiscale ([39]), dont le coût est évalué à 2,28 milliards d’euros pour 2025, contre 2,15 en 2023 et 2,17 en 2024. Elle bénéficie chaque année à plus de 300 000 entreprises et ne fait pas l’objet d’un bornage dans le temps ([40]).

Une dépense fiscale critiquée pour des raisons opposées

Cette dépense fiscale a parfois été critiquée au motif que les conditions pour en bénéficier seraient trop restrictives. Ainsi, une rapporteure pour avis de la commission des affaires culturelles et de l’éducation sur le projet de loi de finances pour 2023 observait que la condition que les locaux soient affectés à un usage d’habitation « exclut, de facto, du bénéfice de ce taux réduit, les travaux effectués sur des lavoirs, pigeonniers et chapelles ou des monuments ouverts à la visite mais dont l’habitation n’est pas l’activité principale. Le petit patrimoine souffre ainsi de l’application de cette condition, qui crée une véritable inégalité entre propriétaires de monuments historiques ». Elle recommandait par conséquent « que le bénéfice de ce taux de réduit de TVA soit applicable aux travaux réalisés par les propriétaires privés de monuments historiques, quelle que soit leur affectation » ([41]).

À l’inverse, la direction du budget du ministère en charge des finances s’était en 2023 prononcée en faveur du « recentrage des incitations fiscales pour les travaux d’amélioration des logements sur la rénovation énergétique, en supprimant le taux intermédiaire de TVA de 10 % sur les travaux autres que la rénovation énergétique » ([42]).

De même, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), organisme rattaché à la Cour des comptes, avait constaté en 2023 que « des études confirment que les taux intermédiaires de 10 % applicables à la restauration et aux travaux d’amélioration des logements (hors rénovation énergétique) n’ont pas fait la preuve de leur efficacité ». Face à la crainte liée au fait que « le passage au taux normal de 20 % constituerait une évolution abrupte et les effets sur les secteurs concernés seraient difficiles à anticiper », et qu’« en outre, un tel retour au taux normal poserait des problèmes d’acceptabilité », le CPO formulait la recommandation de « relever de plusieurs points le taux intermédiaire de TVA de 10 %, en le rapprochant du taux normal » ([43]).

Le dispositif proposé par le Sénat

Le présent article remplace, au 3 de l’article 279-0 bis du CGI, l’exigence de fourniture d’une attestation par celle d’une simple certification. Dans cette optique, le preneur de la prestation, c’est-à-dire le client ayant commandé les travaux, ne devrait plus « [attester] » mais simplement « [certifier] sur le devis ou la facture » que la prestation répond bien aux conditions prévues. Il n’est pas précisé à quel formalisme devra répondre cette certification.

Au-delà du passage du verbe attester au verbe certifier, entre lesquels la différence est ténue ([44]), le principal apport de cette proposition serait ainsi que le preneur de la prestation et l’entreprise qu’il a choisie pour l’effectuer auraient un document de moins à établir et à conserver, dans la mesure où le devis ou la facture (qui existent déjà), dorénavant complétés de cette certification, remplaceraient l’attestation établie et conservée aujourd’hui de manière distincte.

La position de la Commission spéciale

En adoptant les amendements de suppression CS283 du rapporteur ainsi que deux amendements identiques de M. Thierry Tesson et de Mme Océane Godard, avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission spéciale a supprimé l’article 2 ter.

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Article 2 quater (supprimé)

(art. 278-0 bis A du code général des impôts)

Simplification des formalités déclaratives pour le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % applicable aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique réalisés dans des locaux d’habitation achevés depuis plus de deux ans

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 quater remplace l’exigence de fourniture d’une « attestation » par celle d’une simple « certification » pour que le client d’une entreprise de travaux puisse bénéficier d’un taux réduit de TVA de 5,5 % sur les travaux de rénovation énergétique effectués dans des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 278-0 bis A du code général des impôts, sur lequel porte le présent article 2 quater, a vu sa rédaction modifiée pour la dernière fois par le I de l’article 32 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, afin de prévoir que « le taux prévu à l’article 278 [c’est-à-dire le taux normal de TVA à 20 %] s’applique aux prestations de rénovation énergétique comprenant la fourniture ou l’installation d’une chaudière susceptible d’utiliser des combustibles fossiles », en cohérence avec des « modifications récentes du droit européen » ([45]).

Surtout, le 1° de l’article 42 ([46]) de la loi de finances pour 2025 ([47]) reprend dans son intégralité les dispositions portées par l’article 2 quater, devenu désormais sans objet.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat au stade de la séance. Il résulte d’un amendement portant article additionnel proposé par M. Raphaël Daubet, membre du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, adopté avec un avis de sagesse de la commission et malgré l’avis défavorable du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 2 quater à l’initiative du rapporteur Christophe Naegelen et de plusieurs de ses collègues.

L’État du droit

Un taux rÉduit de taxe sur la valeur ajoutÉe

L’article 278 du code général des impôts (CGI) prévoit que « le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée est fixé à 20 % ».

L’article 278-0 bis fixe un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % pour certains biens et services.

L’article 278-0 bis A précise que « relèvent du taux réduit mentionné au premier alinéa de l’article 278-0 bis les prestations de rénovation énergétique qui répondent » à certaines conditions :

« 1° Elles sont effectuées dans des locaux achevés depuis au moins deux ans ;

« 2° Les locaux mentionnés au 1° […] sont affectés ou destinés à être affectés, à l’issue des travaux, à un usage d’habitation ;

« 3° Ces prestations portent sur la pose, l’installation, l’adaptation ou l’entretien de matériaux, d’équipements, d’appareils ou de systèmes ayant pour objet d’économiser l’énergie ou de recourir à de l’énergie produite à partir de sources renouvelables par l’amélioration :

« a) De l’isolation thermique ;

« b) Du chauffage et de la ventilation ;

« c) De la production d’eau chaude sanitaire. »

Le bénéfice du taux réduit reste alors conditionné (IV du même article) au fait que « le preneur de la prestation atteste par écrit que les conditions prévues […] sont remplies », l’attestation ainsi établie devant être conservée « ainsi que les factures ou notes relatives aux prestations, jusqu’au 31 décembre de la cinquième année qui suit l’émission des factures »

Une dÉpense fiscale ancienne atteignant dÉsormais un milliard d’euros

L’existence d’un taux réduit de TVA sur les travaux réalisés dans des locaux à usage d’habitation remonte à l’an 2000 ([48]). La distinction, au sein de l’ensemble de ces travaux, de ceux de rénovation énergétique bénéficiant d’un taux de TVA encore inférieur, remonte quant à elle à 2014. À l’origine engagement du Président de la République ([49]), elle s’est concrétisée par l’article 9 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

L’article 278-0 bis A crée ainsi une dépense fiscale([50]), dont le coût est évalué à 1,03 milliard d’euros pour 2025, contre 970 millions d’euros en 2023 et 975 millions d’euros en 2024. Elle bénéficie chaque année à près de 100 000 entreprises et ne fait pas l’objet d’un bornage dans le temps ([51]).

Une dépense fiscale critiquée et insuffisamment évaluée

Cette dépense fiscale aurait d’après France stratégie une efficacité limitée.

Source : France stratégie, note d’analyse n° 144, « Investissements bas carbone : comment les rendre rentables ? », octobre 2024, p. 9.

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), institution rattachée à la Cour des comptes, souscrit à cette analyse, et déplore de surcroît la complexité du dispositif.

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, « Pour une fiscalité du logement plus cohérente », décembre 2023, pp.17 et 101-102 du document PDF.

Deux hauts fonctionnaires associés au CPO avaient, quant à eux, constaté que cette dépense fiscale « n’a fait l’objet d’aucune évaluation étayée jusqu’à présent » ([52]).

Sans aller jusqu’à recommander sa suppression, une commission d’enquête du Sénat avait estimé que « les doutes sur l’efficacité [de ce taux réduit de TVA], conjugués à ses enjeux budgétaires, sont suffisants pour justifier une évaluation complète de cette dépense fiscale » ([53]).

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Le Sénat propose de remplacer l’exigence de fourniture d’une attestation par celle d’une simple certification. Dans cette optique, le preneur de la prestation, c’est-à-dire le client ayant commandé les travaux, ne devrait plus « [attester] par écrit » mais simplement « [certifier] sur le devis ou la facture » que la prestation répond bien aux conditions prévues. Il n’est pas précisé à quel formalisme devra répondre cette certification.

Au-delà du passage du verbe attester au verbe certifier, entre lesquels la différence est ténue ([54]), le principal apport de cette proposition serait ainsi que le preneur de la prestation et l’entreprise qu’il a choisie pour l’effectuer auraient un document de moins à établir et à conserver, dans la mesure où le devis ou la facture (qui existent déjà), dorénavant complétés de cette certification, remplaceraient l’attestation établie et conservée aujourd’hui de manière distincte.

La position de la Commission spéciale

En adoptant les amendements CS284 du rapporteur ainsi que les amendements identiques CS485 de M. Thierry Tesson et CS1185 de M. Jacques Oberti, la Commission spéciale a supprimé l’article 2 quater.

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Article 2 quinquies (art. L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration) Simplification des procédures relatives aux décisions prononcées par les services de la publicité foncière

Adopté par la Commission spéciale sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 quinquies propose d’ajouter à la liste des actes administratifs pour lesquels la signature de l’auteur n’est pas requise trois types d’actes délivrés par les services de la publicité foncière : le refus du dépôt, la mise en instance de rejet et le rejet définitif d’une formalité.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui énumère les actes administratifs pour lesquels la signature de l’auteur n’est pas requise, a été modifié la dernière fois par le I. de l’article 46 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, qui a ajouté à cette liste « les visas délivrés aux étrangers ».

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit au stade de la séance au Sénat. Il découle de l’adoption d’un amendement portant article additionnel déposé par Mme Nadège Havet, membre du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, adopté avec avis favorable de la commission et du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 2 quinquies sans modification.

L’état du droit

Les services de la publicité foncière

Les services de la publicité foncière (SPF) « assurent la mission de publicité foncière en tenant à jour le fichier immobilier, qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non bâties. Ils garantissent ainsi la sécurité juridique des transactions immobilières. Les services de la publicité foncière enregistrent les actes notariés, perçoivent les impôts relatifs à ces formalités, et répondent aux demandes d’information des usagers » ([55]). Ils sont placés sous l’autorité de la direction générale des finances publiques (DGFIP).

Source : réponses de la DGFIP au questionnaire du rapporteur.

Sur le fondement du fichier immobilier, les SPF prennent divers types d’actes, qui constituent des décisions administratives.

Or, les dernières années ont conduit à une évolution des pratiques des SPF, qui rend souhaitable une dispense de signature.

Source : réponses de la DGFIP au questionnaire du rapporteur.

Interrogée par le rapporteur, la DGFIP se montre favorable à cette mesure, estimant qu’elle « permettra de fluidifier et de simplifier ces échanges et notamment le processus d’envoi de ces décisions par voie dématérialisée, aux fins d’amélioration du délai de publication et par conséquent au bénéfice de la communauté de l’ensemble des professionnels de l’immobilier. Elle permet également d’éviter l’impression de documents et leur envoi postal, dans un souci d’éco-responsabilité et d’économies budgétaires ».

Les actes administratifs dispensés de la signature de leur auteur

L’article L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration énumère plusieurs actes administratifs qui « sont dispensés de la signature de leur auteur, dès lors qu’ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient ». Il s’agit par exemple, comme déjà mentionné, des « visas délivrés aux étrangers » (4°).

Le dispositif proposé par le Sénat

Le présent article complète le 3° de l’article L. 212-2 pour ajouter à la liste des actes administratifs dispensés de la signature de leur auteur les décisions de refus de dépôt, de mise en instance de rejet et de rejet définitif d’une formalité prononcées par les SPF.

La position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté le présent article 2 quinquies sans le modifier.

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Article 3 (suppression maintenue) Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour développer les rescrits sectoriels et la « cristallisation » des normes applicables aux entreprises

Suppression maintenue par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 proposait d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi pour développer, s’agissant des entreprises, les rescrits (garantie apportée par l’administration à une entreprise qui la demande de l’interprétation qu’elle fait d’une norme qui lui est applicable) et la cristallisation (garantie apportée par l’administration à une entreprise qui la demande du maintien pendant une durée déterminée d’une norme juridique stable pour la délivrance d’une décision administrative).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Cantonné initialement au domaine fiscal, le dispositif de rescrit a été étendu à d’autres champs. La dernière création de rescrits résulte de l’article 21 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, qui a instauré une procédure de rescrit dans le code de l’urbanisme.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été rejeté par le Sénat. En séance, l’amendement du Gouvernement (n° 474) rétablissant l’article 3 préalablement supprimé par la commission a été rejeté après avis défavorable de la commission, de sorte que l’article 3 est demeuré supprimé.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a maintenu la suppression de l’article 3.

L’état du droit

La procédure des ordonnances

L’article 38 de la Constitution crée et encadre la procédure des ordonnances. Au sens de cet article, une ordonnance est ainsi un acte pris par le Gouvernement dans le domaine de la loi en vertu d’une habilitation législative demandée par le Gouvernement au Parlement pour une durée limitée, afin de prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Source : Commission spéciale d’après Louis Favoreu et autres, « Droit constitutionnel », 2025, 27ème édition, éditions Lefebvre Dalloz, pp. 1038-1050.

Les rescrits

Un rescrit est « une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure » ([61]). Cette position est caduque en cas de changement de la législation. Par ailleurs la garantie ne s’applique pas si le contribuable a présenté sa situation de fait de manière inexacte ou trompeuse.

Source : réponses du secrétariat général du Gouvernement au questionnaire du rapporteur.

S’agissant des rescrits en matière fiscale, la direction générale des finances publiques (DGFIP) a expliqué au rapporteur que « du fait de la garantie qu’il procure, le rescrit est un outil essentiel du développement de la relation de confiance de l’administration avec les entreprises », dans la mesure où « il leur donne de la visibilité et les aide à maîtriser leurs risques financiers ». « En 2023, la DGFIP a reçu 22 341 rescrits (contre 20 553 en 2022, soit une augmentation de 9 %) et en a traité 21 285 (contre 20 087 en 2022, soit une augmentation de 6 %). » ([62])

La cristallisation

La cristallisation est une garantie apportée par l’administration à son interlocuteur pour lui certifier que « continueront à lui être appliquées, pendant une durée déterminée, les normes en vigueur » ([63]) à la date du jour de sa demande. Elle n’existe pas actuellement en matière fiscale, mais uniquement dans le domaine de l’urbanisme, où un certificat d’urbanisme a pour effet de figer pendant dix-huit mois les règles d’urbanisme opposables.

La cristallisation est ainsi un instrument bien plus puissant que le rescrit, dont la portée est cependant encadrée.

Source : réponses du secrétariat général du Gouvernement au questionnaire du rapporteur.

Le droit proposÉ

La proposition du Gouvernement

Le présent article habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi pour :

– « permettre à une administration […] d’accorder à une entreprise qui la demande une garantie consistant en une prise de position formelle sur l’application d’une norme à sa situation de fait ou à son projet, opposable à l’administration », afin de « prémunir le demandeur d’un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration » (rescrit) ;

– « permettre à une administration de garantir à une entreprise qui le demande et pendant une durée déterminée, qui ne saurait excéder dix-huit mois, que lui seront appliquées, pour la délivrance d’une décision administrative nécessaire à la réalisation de son projet, certaines dispositions législatives ou réglementaires dans leur rédaction en vigueur à la date d’octroi de la garantie » (cristallisation).

Les 2° à 5° du I et le II ont une portée technique précisant le contenu de l’ordonnance. Ainsi, il appartiendra au Gouvernement de « déterminer les conditions de publication et d’opposabilité aux tiers » des décisions de rescrit et de cristallisation (3° du I). Le juge administratif pourra être saisi d’un recours contre celles-ci (4° du I) et une entreprise pourra solliciter un second examen de l’administration (5° du I), dans des conditions qu’édictera le Gouvernement pour ces deux facultés.

La demande de rescrit ou de cristallisation devra être appuyée par un « dossier préalable décrivant loyalement la situation de fait ou le projet en cause » (1° du II). L’administration pourra assortir sa décision de rescrit ou de cristallisation de divers engagements et informations relatifs aux délais et aux procédures applicables en l’espèce à l’entreprise (2° du II). La portée de la décision de l’administration sera limitée par la possibilité qu’elle soit « remise en cause pour l’avenir », dans des conditions déterminées par le Gouvernement (3° du II), et leur contenu sera encadré par les « dispositions législatives ou réglementaires visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement », à l’application desquelles elle ne saura faire obstacle (4° du II).

La durée d’habilitation pour prendre l’ordonnance sera de 18 mois (III) et le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement « dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance » (IV).

L’opposition du Sénat

Comme indiqué, le Sénat a, suivant l’avis de la commission, supprimé l’article 3. Les rapporteurs de la Commission spéciale ont indiqué que, s’ils « [souscrivent] pleinement à l’objectif de simplification de la vie des entreprises et au développement de procédures de rescrits », ils sont opposés à la proposition du Gouvernement de recourir pour l’atteinte de cet objectif à une ordonnance plutôt qu’à une loi, qualifiant cette proposition de « peu respectueuse du Parlement ». Ils invitent le Gouvernement à « saisir le Parlement d’un dispositif plus abouti et réellement utile aux entreprises », c’est-à-dire d’une loi ordinaire plutôt que d’une demande d’habilitation à légiférer par ordonnance ([64]).

La position de la Commission spéciale

La Commission spéciale n’a pas rétabli l’article 3 et a confirmé la suppression votée par le Sénat.

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Article 3 bis A (supprimé) (art. L. 18 du livre des procédures fiscales) Application du principe « silence vaut acceptation » à la procédure du rescrit-valeur dans le cadre d’une donation d’entreprise

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis A propose d’étendre la portée du principe selon lequel le silence gardé par l’administration vaut acceptation au cas où, quand un entrepreneur souhaite donner son entreprise, il consulte l’administration pour faire valider son estimation de la valeur vénale des biens ainsi transmis, par exemple immobiliers, afin de déterminer l’imposition sur lesdits biens. Dans le cas où l’administration n’aurait pas répondu au terme du délai imparti, ramené par ce même article de 6 à 3 mois, celle-ci sera réputée avoir accepté l’estimation faite par le demandeur.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La création du rescrit valeur dans le cadre d’une donation d’entreprise découle de l’article 46 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat au stade de la séance, malgré l’avis de sagesse de la commission et l’avis défavorable du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

Contre l’avis du rapporteur Christophe Naegelen, la Commission spéciale a supprimé l’article 3 bis A.

L’état du droit

L’article L. 18 du livre des procédures fiscales détaille la procédure de rescrit fiscal en matière de donation d’entreprise ([65]).

Il prévoit ainsi que, « lorsqu’un redevable envisage la donation de tout ou partie de son entreprise individuelle ou des titres de la société dans laquelle il exerce des fonctions de direction », le donateur peut, « préalablement à la donation, [consulter] par écrit l’administration sur la valeur vénale ([66]) à laquelle il estime son entreprise ». Sous réserve que ledit donateur soit « de bonne foi » et qu’il ait « fourni à l’administration tous les éléments utiles pour apprécier la valeur vénale du bien dans le cadre de l’opération de donation envisagée », il dispose alors d’un délai de trois mois suivant la réponse de l’administration pour « réaliser la donation sur la base de la valeur vénale expressément acceptée par celle-ci ».

L’administration ne pourra alors faire usage de la prérogative qui lui est attribuée par l’article L. 17 du même livre de « rectifier le prix ou l’évaluation d’un bien ayant servi de base à la perception d’une imposition [droits d’enregistrement et taxe de publicité foncière ou taxe sur la valeur ajoutée lorsqu’elle est due au lieu et place de ces droits ou taxe] lorsque ce prix ou cette évaluation paraît inférieur à la valeur vénale réelle des biens transmis ou désignés dans les actes ou déclarations ».

Conformément au II. de l’article L. 18, « l’administration dispose d’un délai de six mois pour se prononcer sur la demande » d’approbation de l’estimation de la valeur vénale émise par le demandeur. Si elle ne fournit aucune réponse à l’issue de ce délai, son silence ne vaut pas accord tacite sur la valeur proposée par le demandeur.

Source : réponses de la DGFIP au questionnaire du rapporteur.

Le donataire est redevable des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) ([67]) à l’occasion d’une donation. Ceux-ci sont fixés selon un barème progressif allant de 5 à 60 % ([68]), appliqué après prise en compte de divers abattements et exonérations. À titre d’exemple, il existe un abattement de 100 000 euros dans le cadre des donations entre parents et enfants ([69]).

Le droit proposé par le Sénat

Introduit à la suite de l’adoption de l’amendement n° 288 rectifié bis du sénateur Antoine Lefèvre, membre du groupe Les Républicains, malgré l’avis de sagesse de la commission et l’avis défavorable du Gouvernement, le présent article modifie l’article L. 18 du livre des procédures fiscales afin de :

– réduire de 6 à 3 mois le délai dont dispose l’administration pour se prononcer quand elle est saisie par un donateur potentiel ;

– et prévoir que « le silence de l’administration vaut accord tacite sur la valeur proposée ».

La complexité de la procédure explique la réticence de la DGFIP à raccourcir le délai de réponse de l’administration. Elle a ainsi justifié sa position auprès du rapporteur : « Un délai contraint ne permettrait pas d’appréhender de manière si approfondie l’ensemble des éléments utiles à l’évaluation, d’autant plus si la demande ne comprend pas tous les éléments nécessaires à une évaluation rigoureuse et complète. C’est bien grâce à ce délai de 6 mois qu’il est possible d’instaurer un débat contradictoire avec les conseils permettant de solliciter toutes les données et informations utiles à l’établissement de la valeur. Ce délai est utile tant à l’administration qu’à l’usager pour lui permettre de recueillir les informations auprès de ses services comptables par exemple. En ce sens la réduction dudit délai serait de nature à obérer la qualité de l’évaluation, en l’absence de l’ensemble des éléments utiles à sa détermination. »

De surcroît, un principe d’accord tacite de l’administration risquerait de perturber la phase orale d’instruction des dossiers d’évaluation, et l’administration serait incitée, pour éviter un accord tacite non voulu, à fournir une réponse dans le délai de 3 mois, assortie de mentions de réserve et de conditions lui ôtant son véritable intérêt.

LA POSITION DE LA COMMISSION spéciale

En adoptant l’amendement CS208 de Mme Claire Lejeune, contre l’avis du rapporteur mais avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission spéciale a supprimé l’article 3 bis A.

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Article 3 bis B (supprimé) (art. L. 80 B du livre des procédures fiscales) Conséquences de l’application du principe « silence vaut acceptation » aux procédures de rescrit-valeur dans le cadre des donations d’entreprises

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis B vise à étendre la portée du principe selon lequel le silence gardé par l’administration vaut acceptation au cas où, quand un entrepreneur souhaite donner son entreprise, il consulte l’administration pour faire valider son estimation de la valeur vénale de celle-ci, afin de déterminer les impositions qui en résultent.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 80 B du livre des procédures fiscales, qui détaille les cas où le silence gardé par l’administration sur une demande de rescrit vaut acceptation, a été complété pour la dernière fois par le 4° de l’article 6 de l’ordonnance n° 2022-883 du 14 juin 2022 relative au transfert à la direction générale des finances publiques de la gestion de la taxe d’aménagement et de la part logement de la redevance d’archéologie préventive, qui a inséré un 13° pour certaines interrogations des contribuables en matière d’urbanisme.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat au stade de la séance, malgré l’avis de sagesse de la commission et l’avis défavorable du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

Contre l’avis du rapporteur Christophe Naegelen, la Commission spéciale a supprimé l’article 3 bis B.

L’état du droit

L’article L. 80 A du livre des procédures fiscales prévoit que, lorsqu’un redevable « de bonne foi » a communiqué à l’administration une interprétation du texte fiscal qu’elle a « formellement admise », ou si elle « a pu se prononcer en toute connaissance de cause, […] y compris tacitement par une absence de rectification », alors le redevable ne peut voir son imposition antérieure rehaussée même si l’administration soutient une interprétation différente.

La procédure de rescrit n’est cependant utilisable que dans les cas limitativement énumérés à l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales. On distingue deux ensembles de rescrits dans ce cadre :

– La procédure prévue au 1° de l’article L. 80 B, dite du rescrit général, impose à l’administration de répondre à la demande du contribuable dans un délai de 3 mois sans attacher aucune garantie à l’absence de réponse de l’administration dans ce délai : seule une réponse explicite de l’administration permet au contribuable d’obtenir la sécurité juridique du rescrit ;

– En revanche les procédures de rescrit spécifiquement organisées pour certains sujets par les alinéas suivants de l’article L. 80 B (par exemple le crédit d’impôt recherche, prévu au 3° de cet article) confèrent un effet de droit à l’absence de réponse de l’administration dans le délai de réponse imparti par la loi : la garantie contre des redressements futurs est alors acquise à l’issue de ce délai si l’administration n’a pas répondu.

Le DISPOSITIF proposé PAR le Sénat

à la suite de l’adoption de l’amendement n° 287 rectifié bis de M. Antoine Lefèvre, membre du groupe Les Républicains, malgré l’avis de sagesse de la commission et l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat propose d’ajouter aux procédures de rescrit spécifiquement organisées pour certains sujets par les alinéas 2° à 13° de l’article L. 80 B une nouvelle procédure pour le rescrit-valeur en matière de donation d’entreprise. Ainsi, il est proposé que soit appliqué le principe du silence gardé par l’administration vaut acceptation au cas où « l’administration n’a pas répondu de manière motivée dans un délai de trois mois à un redevable de bonne foi qui a demandé à l’administration, préalablement à la réalisation d’une donation de tout ou partie de son entreprise individuelle ou des titres de la société dans laquelle il exerce des fonctions de direction, son approbation sur la valeur vénale de son entreprise ».

Pour des raisons similaires à celles de l’article précédent, le pouvoir exécutif se montre réticent à l’introduction de cette nouvelle procédure. Le Gouvernement a ainsi estimé qu’elle « présente, sur des dossiers sensibles, un risque juridique et budgétaire pour l’État, alors même que, dans la très grande majorité des cas, la mission visée est d’ores et déjà accomplie dans des délais inférieurs à six mois » ([70]). Le rapporteur a questionné la direction générale des finances publiques (DGFIP) au sujet de cette déclaration. Il lui a été expliqué que « le risque juridique et budgétaire identifié s’appuie sur le constat que très fréquemment les demandes déposées ne comportent pas l’ensemble des éléments et informations permettant d’avoir un « état des lieux » précis des biens, valeurs et participations le cas échéant détenus par l’entreprise. En l’absence de ces éléments, la valeur qui sera retenue ne pourrait qu’être imprécise. En ce sens, la valeur risquerait donc d’être inférieure à la valeur vénale réelle et dans cette hypothèse les droits liquidés sur cette assiette seraient inférieurs à ceux qui auraient été dus au Trésor public ». De surcroît, « si la réponse tacite dont peut se prévaloir une entreprise ne respectait pas la réglementation européenne des aides d’État, la Commission européenne pourrait demander à la France de récupérer l’aide indue, nonobstant le rescrit délivré tacitement ».

De plus, cette mesure « pourrait se révéler contre-productive en incitant l’administration, soumise à des délais contraints, à produire des réponses négatives à titre conservatoire, ce qui générerait un contentieux administratif supplémentaire » ([71]).

LA POSITION DE LA COMMISSION spéciale

En adoptant l’amendement de suppression CS213 de Mme Claire Lejeune, la Commission spéciale a supprimé l’article 3 bis B.

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Article 3 bis C (nouveau)

(art. L. 45-0 AA [nouveau] du livre des procédures fiscales et L. 243-14 [nouveau] du code de la sécurité sociale)

Protection des entreprises de moins de 50 salariés contre un nouveau contrôle fiscal ou social en cas d’absence d’irrégularité constatée à l’occasion d’un contrôle datant de moins d’un an

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis C prévoit que, lorsqu’un contrôle fiscal ou social a été effectué dans une entreprise de moins de 50 salariés sans aboutir à un redressement ([72]), il ne peut être procédé à un nouveau contrôle de même nature (soit fiscal, soit social) avant l’expiration d’un délai d’un an.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 45 du livre des procédures fiscales, après lequel le présent article additionnel insère un article L. 45-0 AA, a vu sa rédaction modifiée pour la dernière fois par le A. du II. de l’article 134 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, afin d’apporter plusieurs précisions relatives à la coopération administrative dans la lutte contre la fraude entre les États de l’Union européenne.

L’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, appartenant à une section que le présent article additionnel complète avec un article L. 243-14, a vu sa rédaction modifiée pour la dernière fois par le 10° du I. de l’article 5 de la loi n 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, afin de préciser que les agents chargés des contrôles sociaux « ne sont pas tenus par la qualification donnée par la personne contrôlée aux faits qui leur sont soumis ».

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

Cet article a été introduit par la Commission spéciale avec l’avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen.

L’État du droit

Les contrôles à l’encontre des entreprises : la conciliation de deux enjeux contradictoires

La nécessité d’une faculté de contrôle pour prévenir les fraudes

Les contrôles fiscaux

L’article L. 45 du livre des procédures fiscales donne la faculté aux « agents de l’administration des finances publiques » d’« assurer le contrôle et l’assiette de l’ensemble des impôts ou taxes dus par le contribuable qu’ils vérifient ».

Les contrôles sociaux

L’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale confie le « contrôle de l’application des dispositions du présent code par les employeurs » aux « organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général ».

La nécessité d’un encadrement des contrôles pour protéger les entreprises contre un éventuel zèle intempestif de l’administration

L’article L. 243-12-4 prévoit qu’« il ne peut être procédé une nouvelle fois à un contrôle portant, pour une même période, sur les points de la législation applicable ayant déjà fait l’objet d’une vérification, sauf en cas de réponses incomplètes ou inexactes, de fraude, de travail dissimulé ou sur demande de l’autorité judiciaire ».

L’article L. 243-13 dispose que « les contrôles prévus à l’article L. 243-7 visant les entreprises versant des rémunérations à moins de vingt salariés ou les travailleurs indépendants ne peuvent s’étendre sur une période supérieure à trois mois », sous réserve de diverses exceptions et aménagements à ce principe.

Les seuils d’effectifs

La notion d’effectif salarié au sens du code de la sécurité sociale fait l’objet d’une définition précise.

Une mission d’information de la commission des finances avait rappelé que « cette définition résulte de la loi « Pacte » ([73]), et a remplacé l’exigence antérieure à cette loi ([74]) d’avoir employé au moins 50 salariés pendant 12 mois, consécutifs ou non, au cours des 3 derniers exercices. La loi « Pacte » a donc rendu le franchissement du seuil de 50 salariés plus exigeant » ([75]).

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

Le présent article 3 bis C résulte d’un amendement CS1300 proposé par Mme Olivia Grégoire, membre du groupe Ensemble pour la République, adopté avec l’avis favorable du rapporteur mais contre l’avis du Gouvernement.

Le renforcement de l’encadrement des contrôles pour protéger les entreprises contre un éventuel zèle intempesTif de l’administration

La Commission spéciale propose d’ajouter un nouveau bouclier pour protéger les entreprises contre un éventuel zèle intempestif de l’administration en charge des contrôles fiscaux et sociaux.

Se référant au seuil des entreprises de moins de 50 salariés, il est prévu que « lorsqu’un contrôle fiscal ou un contrôle social, en application de l’article L. 243-7 du code la sécurité sociale, a été mené et qu’il n’a pas donné lieu à un redressement, aucun autre contrôle de même nature ne peut être engagé par l’administration fiscale ou par les organismes de sécurité sociale dans un délai d’un an à compter de la clôture du premier contrôle ».

Ainsi, il serait possible, pour une entreprise, de subir en l’espace d’un an un contrôle fiscal ou un contrôle social, mais pas deux contrôles fiscaux ou deux contrôles sociaux.

les exceptions à ces nouvelles protections

La Commission spéciale propose qu’il soit possible de réaliser un nouveau contrôle fiscal ou social avant la fin de l’écoulement du délai d’un an si :

– « des éléments nouveaux de nature à remettre en cause les conclusions du premier contrôle apparaissent » ;

– ou « en cas de présomption avérée de fraude caractérisée par des indices graves et concordants ».

La première exception semble librement inspirée de la rédaction de l’article L. 243-12-4 précité.

Comparatif de deux protections contre les contrôles et de leurs exceptions

Source : Commission spéciale.

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Article 3 bis (art. L. 114-3, L. 114-5, L. 231-5, L. 231-6, L. 232-2, L. 232-3, L. 552-3, L. 562-3, L. 572-1, L. 552-6, L. 562-6 et L. 573-2 du code des relations entre le public et l’administration) Assurer l’efficacité et l’effectivité du principe : « Le silence gardé par l’administration vaut acceptation »

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis propose diverses mesures pour étendre la portée du principe selon lequel le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation (ci-après « principe du silence vaut acceptation ») : harmonisation des délais entre décisions implicites de rejet et d’acceptation en cas de dossier incomplet du demandeur ou de saisine par lui d’une administration incompétente ; encadrement renforcé de la faculté dont dispose le pouvoir exécutif de déroger au principe du silence vaut acceptation ; obligations accrues de l’administration en matière de reconnaissance et de publication de sa décision implicite.

➢ Dernières modifications législatives intervenues ([76])

De 1864 à 2013, le principe retenu en droit administratif français était celui selon lequel « lorsqu’un délai de plus de 4 mois ([77]) s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée » ([78]). Des exceptions étaient prévues, dans lesquelles le silence de l’administration valait acceptation.

Le 2° du I. de l’article 1 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a inversé ce principe, en prévoyant : « Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation ». Elle l’a toutefois aussitôt tempéré, en précisant que « la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre ».

Interrogé par le rapporteur, M. Armand Desprairies, auteur d’une thèse sur le sujet ([79]), lui a communiqué quelques chiffres.

Source : réponses de M. Armand Desprairies au questionnaire du rapporteur.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit par le Sénat au stade de la commission, à la suite de l’adoption de l’amendement portant article additionnel après l’article 3 COM-243 de M. Dany Wattebled, membre du groupe Les Indépendants - République et Territoires. L’amendement avait été adopté en commission avec avis favorable de la rapporteure ([80]).

En séance, un amendement n° 475 du Gouvernement de suppression de l’article 3 bis a été rejeté, à la suite de l’avis défavorable émis par la commission.

➢ Position de la Commission spéciale

Contre l’avis du rapporteur Christophe Naegelen, la Commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant la plupart des ajouts du Sénat pour développer le principe du silence vaut acceptation.

L’État du droit

PrÉsentation gÉnérale

L’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose : « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation ». Toutefois, sa portée est atténuée par l’article L. 231-4 du même code, qui prévoit que « le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet » dans plusieurs cas, par exemple ceux où « une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ». En conséquence, l’article D. 231-2 dispose que « la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre ». Autrement dit, les procédures non retenues par l’administration ne bénéficient pas de ce principe favorable aux administrés.

La distinction entre dÉcisions implicites de rejet et dÉcisions implicites d’acceptation

La distinction en cas de saisine mal dirigée

L’article L. 114-3 fait une distinction entre les décisions implicites de rejet et d’acceptation, rendant dans la pratique plus rapides les premières que les secondes :

– pour les décisions implicites de rejet, le délai de deux mois « court à compter de la date de réception de la demande par l’administration initialement saisie » ;

– pour les décisions implicites d’acceptation, le délai de deux mois « ne court qu’à compter de la date de réception de la demande par l’administration compétente ».

Ce dernier élément, pour les décisions implicites d’acceptation, est repris par la seconde phrase du second alinéa de l’article L. 114-3, qui dispose : « Si cette administration informe l’auteur de la demande qu’il n’a pas fourni l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces informations ou pièces ».

La distinction en cas de saisine incomplète

Une telle distinction existe également dans le cas où une demande adressée à l’administration est incomplète, de sorte que le délai est aujourd’hui atteint plus rapidement pour une décision de rejet que pour une décision d’acceptation.

Écoulement du dÉlai de deux mois pour le principe du silence vaut acceptation en cas de demande incomplÈte

Source : Commission spéciale d’après l’article L. 114-5 du code des relations entre le public et l’administration.

La facultÉ pour le pouvoir exÉcutif de dÉroger au principe du silence vaut acceptation

L’exclusion totale

L’article L. 231-5 prévoit que « eu égard à l’objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l’application de l’article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d’État et en conseil des ministres ».

La modulation temporelle

L’article L. 231-6 dispose que « lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie, un délai différent de ceux prévus aux articles L. 231-1 et L. 231-4 peut être fixé par décret en Conseil d’État ».

La reconnaissance par l’administration de sa dÉcision implicite

La publicité de la décision

L’article L. 232-2 prévoit que « dans le cas où la décision demandée peut être acquise implicitement et doit faire l’objet d’une mesure de publicité à l’égard des tiers lorsqu’elle est expresse, la demande est publiée par les soins de l’administration, le cas échéant par voie électronique, avec l’indication de la date à laquelle elle sera réputée acceptée si aucune décision expresse n’est intervenue ».

L’attestation de décision

L’article L. 232-3 prévoit que « la décision implicite d’acceptation fait l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’administration ».

Le droit proposÉ

La suppression de la distinction entre dÉcisions implicites de rejet et dÉcisions implicites d’acceptation pour certaines procÉdures

Le b du 2° du I du présent article prévoit d’harmoniser les délais pour les décisions implicites de rejet et d’acceptation dans le cas où une demande est incomplète. L’harmonisation se ferait sur le modèle existant actuellement pour les procédures dans lesquelles le silence gardé par l’administration vaut rejet. Pour celles-ci, comme cela a été exposé, le délai est actuellement atteint plus rapidement. Les rapporteurs du Sénat expliquent : « dans le cadre d’une procédure à laquelle est applicable le principe « silence vaut acceptation », une demande de pièces de la part de l’administration n’aurait plus pour conséquence de remettre le compteur à zéro mais suspendrait simplement le délai qui a déjà commencé à courir à la réception de la demande par l’administration compétente. Ce faisant, le dispositif tend à répondre aux difficultés posées par certaines administrations qui usent de la demande de pièces complémentaires pour faire concrètement échec à l’application du principe « silence vaut acceptation » » ([83]) .

Le 1° du même I supprime la seconde phrase du second alinéa de l’article L. 114-3, qui, comme évoqué précédemment, constituait une redondance avec le deuxième alinéa de l’article L. 114-5.

Le renforcement de l’encadrement de la facultÉ pour le pouvoir exÉcutif de dÉroger au principe du silence vaut acceptation

L’exclusion totale

Le 3° du I du présent article encadre la faculté offerte par l’article L. 231-5 au pouvoir exécutif de déroger à l’application du principe du silence vaut acceptation.

Comparatif de la facultÉ offerte au pouvoir exÉcutif de dÉroger au principe du silence vaut acceptation

Source : Commission spéciale.

La modulation temporelle

Le 4° du I prévoit que le « délai différent » de celui de base de deux mois, qui peut être fixé par décret en Conseil d’État en application de l’article L. 231-6, ne pourra pas être « supérieur à six mois ».

La reconnaissance par l’administration de sa décision implicite

La publicité de la décision

Le 5° du I du présent article dispose que, pour une décision implicite qui, si elle avait été prise explicitement, aurait dû faire l’objet d’une mesure de publicité à l’égard des tiers, l’administration, qui doit déjà la publier en application de l’article L. 232-2, le fait dans un délai de quinze jours à compter de sa réception.

La reconnaissance de décision

Le 5° du même I prévoit que la délivrance par l’administration de l’attestation de décision implicite d’acceptation, à laquelle elle est tenue, devra intervenir « dans un délai de 15 jours à compter de la réception de cette demande ».

L’entrée en vigueur des dispositions nouvelles

L’entrée en vigueur spatiale

Les 7° et 8° du I transposent les mesures de simplification du présent article à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis et Futuna.

L’entrée en vigueur temporelle

Le II prévoit enfin que l’ensemble des mesures de simplification portées par le présent article entrent en vigueur « à l’expiration d’un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi ».

LA POSITION DE LA COMMISSION spéciale

En adoptant l’amendement CS1346 du Gouvernement, contre l’avis du rapporteur, la Commission spéciale a apporté des changements très significatifs à l’article 3 bis.

Elle a supprimé les propositions du Sénat présentées dans le A. relatives à la suppression de la distinction entre décisions implicites de rejet et décisions implicites d’acceptation pour certaines procédures.

Elle a conditionné la possibilité, si le silence gardé par l’administration vaut acceptation, que le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite ne court qu’à compter de la date de réception de la demande par l’administration compétente de l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Ce départ différé du délai nécessitera pour s’appliquer que l’administration ne détienne pas déjà les pièces manquantes, et, surtout, qu’elle ne puisse pas « les obtenir directement auprès d’une administration chargée de les remettre à disposition en application du dernier alinéa de l’article L. 114-9 » du code des relations entre le public et l’administration.

Le rapporteur regrette que l’amendement de bon sens qu’il avait présenté ait été rejeté. Tant la procédure actuelle que celle proposée par le Sénat ou celle adoptée par la Commission spéciale font preuve d’une complexité spectaculaire, allant à rebours de l’objectif de simplification porté par le projet de loi. Il propose à la place de retenir un principe simple : le délai au terme duquel le silence gardé par l’administration vaut décision (d’acceptation ou de rejet) commence au moment où la bonne administration (celle compétente) a reçu le bon dossier (avec toutes les pièces et informations requises).

Récapitulatif des évolutions apportées par la commission à l’article L. 114-3 du code des relations entre le public et l’administration

Elle a supprimé l’intégralité des dispositions proposées par le Sénat renforçant l’encadrement de la faculté pour le pouvoir exécutif de déroger au principe du silence vaut acceptation.

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Article 3 ter (nouveau)

(art. L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration)

Droit à la communication d’un numéro de téléphone et d’une adresse électronique du service chargé d’instruire une demande ou de traiter une affaire

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 ter ajoute à la liste des informations devant être communiquées au citoyen en contact avec une administration le numéro de téléphone et l’adresse électronique du service traitant sa demande.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, que modifie l’article 3 ter, a été créé par l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration. Il reprend l’ancien article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

Le présent article 3 ter a été introduit par la Commission spéciale compte tenu de l‘avis de sagesse du rapporteur.

L’État du droit

Les informations devant être communiquées par l’administration

L’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration énumère les informations qui doivent être communiquées à toute personne ayant présenté à l’administration une demande ou ayant une affaire qui la concerne en train d’être traitée.

Ces informations sont « le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ».

L’article précise également que « ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées », mais que « si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté ».

un renforcement progressif

Le principe d’une non-anonymisation des relations entre les agents et l’administration est inspiré d’évolutions survenues antérieurement à son inscription dans la loi en 2000. « L’article 5 du décret du 28 novembre 1983 ([85]) [imposait] indirectement la levée de l’anonymat pour les services de l’État et ses établissements publics, puisque l’absence de la mention du service chargé du dossier ou de l’agent à qui l’instruction a été confiée, dans l’accusé de réception délivré à l’auteur d’une demande, [était] sanctionnée par l’inopposabilité des recours à l’intéressé. Une circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985 ([86]) [prescrivait] par ailleurs la levée de l’anonymat pour les agents de l’État, et pour leurs correspondances administratives. » ([87])

Le Conseil d’État a tiré de la loi de 2000 la conclusion ([88]) qu’« une décision administrative encourt l’illégalité si elle ne comporte aucun élément de nature à identifier précisément son auteur », pour les seules « décisions faisant grief, c’est-à-dire modifiant l’ordonnancement juridique » ([89]).

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

à la suite de l’adoption d’un amendement CS677 portant article additionnel proposé par M. Robert Le Bourgeois, membre du groupe Rassemblement National, adopté avec un avis de sagesse du rapporteur et défavorable du Gouvernement, la Commission spéciale propose d’ajouter, à la liste des informations qui doivent être communiquées à toute personne ayant présenté à l’administration une demande ou ayant une affaire qui la concerne en train d’être traitée, le « numéro de téléphone et l’adresse électronique » du service de l’agent traitant la demande ou l’affaire.

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Article 3 quater (nouveau)

(art. L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration)

Développer les échanges de données entre administrations

Introduit par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 quater élargit les objectifs poursuivis autorisant les administrations à échanger entre elles des données personnelles sur les citoyens. Actuellement restreints à l’information sur les droits ou à l’attribution de prestations à une personne, ces objectifs seront complétés par la préservation de la sécurité du public, la pérennisation économique des activités des personnes morales et l’information des personnes sur leurs formalités et obligations.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration, sur lequel porte le présent article 3 quater, a vu sa rédaction modifiée pour la dernière fois par le 3° de l’article 162 ([90]) de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, qui a introduit le II. de l’article L. 114-8 afin de « permettre les échanges entre administrations aux seules fins d’informer un usager de ses droits », dans une logique de « lutte contre le non-recours aux droits » ([91]).

➢ Modifications apportées par la Commission spéciale

Cet article a été introduit par la Commission spéciale. Il résulte d’un amendement du Gouvernement, adopté avec un avis favorable du rapporteur.

L’État du droit

La faculté d’échange de données entre administrations

Un objectif louable

L’échange de données entre administrations répond à une volonté exprimée de longue date par les pouvoirs publics d’éviter de contraindre les citoyens à communiquer à une administration des informations qu’ils ont déjà transmises à une autre.

Source : Rapport de Mme Élodie Jacquier-Laforge, M. Bruno Questel et Mme Maina Sage, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, tome II (Assemblée nationale, n°4721 – 25 novembre 2021), pp. 51-52.

Des échanges au bénéfice des citoyens

L’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration traite des échanges de données entre administrations. Le II. de cet article prévoit ainsi que « les administrations peuvent échanger entre elles les informations ou les données strictement nécessaires pour informer les personnes sur leur droit au bénéfice éventuel d’une prestation ou d’un avantage prévus par des dispositions législatives ou des actes réglementaires et pour leur attribuer éventuellement lesdits prestations ou avantages ».

Dans ce cadre, les administrations peuvent outrepasser le secret professionnel « dès lors qu’elles sont, dans le cadre de leurs missions légales, habilitées à avoir connaissance des informations ou des données ainsi échangées » (III. du même article).

L’encadrement de l’échange de données entre administrations

L’objectif de l’utilisation des données

La protection des citoyens est prévue par la disposition selon laquelle « les informations et les données ainsi recueillies et les traitements mis en œuvre en application du présent article pour procéder à ces échanges ne peuvent être ultérieurement utilisés à d’autres fins, en particulier pour la détection ou pour la sanction d’une fraude ».

La confidentialité des données

« La durée et les modalités de conservation des informations et des données collectées à cette occasion » sont déterminées par un décret en Conseil d’État « pris après un avis motivé de la Commission nationale de l’informatique et des libertés rendu public ».

La publicité de l’échange des données

Le III. de l’article L. 114-8 dispose que « la liste des administrations qui se procurent directement des informations ou des données auprès d’autres administrations françaises en application du présent article, la liste des informations ou des données ainsi échangées et le fondement juridique sur lequel repose le traitement des procédures font l’objet d’une diffusion publique ».

Le dispositif proposÉ par la Commission spéciale

à la suite de l’adoption d’un amendement CS1347 portant article additionnel, proposé par le Gouvernement, suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission spéciale propose de remplacer le premier alinéa du II. de l’article L. 114-8 par cinq nouveaux alinéas.

Évolution de l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration

(en souligné les principales dispositions maintenues, en italique celles modifiées)

On relève plusieurs évolutions, qui sont détaillées ci-après.

de nouveaux objectifs d’utilisation des donnÉes Échangeables entre administrations

La sécurité du public et la pérennité des activités des personnes morales

Les administrations pourront désormais procéder à des échanges de données pour un domaine entièrement nouveau, à savoir la « sécurité du public » ou « la pérennité des activités des personnes morales », alors que jusqu’à présent le champ de cet article se limitait à l’information des personnes sur leurs droits à des prestations ou avantages.

L’exposé sommaire de l’amendement donne plusieurs exemples :

– une entreprise « en difficultés » pourrait être « accompagnée vers un rétablissement » par l’administration « afin de préserver ses intérêts économiques ou vitaux » ;

– les administrations pourront « obtenir des données de contact pour alerter les personnes de dangers imminents », par exemple des citoyens résidant dans un pays étranger dans lequel surviendrait un conflit.

Ces motifs semblent conformes aux exigences constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel estime en effet que « la liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ([96]) implique le droit au respect de la vie privée » et que par conséquent « la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d’intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif » ([97]).

L’information sur les formalités et obligations

Par ailleurs, les administrations pourront échanger des données pour informer le public, non plus seulement de ses droits, mais également de ses formalités et obligations. L’exposé sommaire donne deux exemples :

– des personnes physiques « pourront se voir informer ou rappeler les démarches qu’elles auront à réaliser ou certaines échéances, par exemple l’expiration prochaine de certains titres ou documents tels la carte d’identité ou le passeport » ;

– une entreprise nouvellement créée pourrait se voir « rappeler au moment opportun » les « obligations auxquelles elle est assujettie », afin de « sécuriser son activité ».

de nouveaux types de donnÉes Échangeables entre administrations

L’encadrement de la finalité de ces échanges de données, en particulier l’interdiction explicite d’utiliser ces échanges pour lutter contre la fraude, ne concerne désormais plus que les traitements mis en œuvre en application du II de l’article L. 114-8, et non de l’intégralité de l’article. Dans la pratique, cela revient à ne plus englober dans le champ les données prévues par le I, au terme duquel « les administrations échangent entre elles toutes les informations ou les données strictement nécessaires pour traiter une demande présentée par le public ou une déclaration transmise par celui-ci ». Ainsi, les administrations pourront s’échanger davantage de données pour détecter et sanctionner les fraudes.

La portée de ce changement est toutefois incertaine dans la mesure où le Gouvernement le présente dans l’exposé sommaire comme visant seulement à « corriger une erreur rédactionnelle ».

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TITRE III

FACILITER L’ACCÈS À TOUTES ENTREPRISES À LA COMMANDE PUBLIQUE

Article 4

(art. L. 2132-2, L. 2651-1, L. 2651-2, L. 2661-1, L. 2661-2, L. 2671-1, L. 2671-2, L. 2681-1, L. 2681-2, L. 3122-4, L. 3351-1, L. 3351-2, L. 3361-1, L. 3361-2, L. 3371-1, L. 3371-2, L. 3381-1, L. 3381-2 du code de la commande publique) Obligation pour certaines personnes publiques de recourir au profil acheteur dématérialisé de l’État (PLACE)

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 vise à rendre obligatoire pour toutes les personnes morales de droit public ainsi que pour les organismes de sécurité sociale, dans le cadre de leurs procédures de passation de marchés publics et de contrats de concession, le recours à un profil d’acheteur dématérialisé unique mis à disposition de façon gratuite par l’État. Cette évolution prolonge la dynamique de dématérialisation de la commande publique et doit faciliter l’accès à la commande publique des entreprises. Les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements ne seraient pas concernés par cette évolution et continueraient donc de recourir à leurs propres profils acheteurs.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique a créé au sein du code précité les articles L. 2132-2 et L. 3122-5 portant obligation de dématérialiser les « échanges et communications électroniques » relatifs aux marchés publics, et de garantir « par voie électronique, un accès gratuit, libre, direct et complet aux documents de la consultation » pour les contrats de concession.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été amendé par la Commission spéciale du Sénat afin de prévoir que les collectivités territoriales puissent recourir gratuitement au profil d’acheteur dématérialisé de l’État sur simple demande.

➢ Position de la Commission spéciale

Avec un avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen, la Commission spéciale a adopté un amendement décalant sa date butoir d’entrée en vigueur de l’article 4 du 31 décembre 2028 au 31 décembre 2030 afin de tenir compte de la nécessité d’une montée en charge progressive de la plateforme PLACE.

L’ÉTAT DU DROIT

Les acheteurs publics sont tenus d’utiliser un profil acheteur dématérialisé dans le cadre de leur procédure de passation de contrats de la commande publique

Le droit de la commande publique est essentiellement issu de la transposition du paquet « commande publique » adopté en 2014 par l’Union européenne

Le droit de la commande publique est essentiellement européen. Il repose sur trois directives qui ont façonné le droit national. Ces directives sont les suivantes :

– la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession ;

– la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE ;

– la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE ;

Ces trois directives ont abrogé le cadre européen existant précédemment.

Deux directives plus anciennes complètent, en outre, le cadre juridique précité, à savoir les directives dites « recours » ([98]) et « marchés de défense et sécurité » ([99]).

Le paquet européen « commande publique » a été transposé par ordonnance et par décret en 2015 et 2016

Le « paquet commande publique », à savoir les trois directives précitées, a été transposé, par ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution, pour ses dispositions relevant du domaine de la loi.

Deux ordonnances sont intervenues en conséquence : l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, d’une part, et l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, d’autre part.

Plusieurs décrets ont également été adoptés afin d’adapter le cadre réglementaire existant aux nouvelles règles applicables ([100]).

L’ensemble de ces règles a été rassemblé au sein d’un code entré en vigueur le 1er avril 2019

Dans un objectif de rationalisation des dispositions de la commande publique, l’article 38 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a autorisé le Gouvernement à « procéder par voie d’ordonnance, dans un délai de vingt-quatre mois […], à l’adoption de la partie législative du code de la commande publique », ce code devant regrouper et organiser « les règles relatives aux différents contrats de la commande publique qui s’analysent, au sens du droit de l’Union européenne, comme des marchés publics et des contrats de concession ».

La publication de l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique, d’une part, et du décret n° 2018-1075 du 3 décembre 2018 portant partie réglementaire du code de la commande publique, d’autre part, a donné naissance au code de la commande publique, qui est entré en vigueur le 1er avril 2019.

Cette réforme prévoit une obligation de dématérialisation des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession

La réforme du droit de la commande publique, à savoir la transposition du parquet « commande publique » est entrée en vigueur le 1er avril 2016.

Dans le cadre de cette réforme, une obligation de dématérialisation de la procédure de passation des contrats de la commande publique a été mise en place à la fois pour les marchés publics et les contrats de concession. Les articles 53 de la directive 2014/24/UE, pour les pouvoirs adjudicateurs, 73 de la directive 2014/25/UE pour les entités adjudicatrices, 34 de la directive 2014/23/UE pour les autorités concédantes et 35 de la directive 2009/81/CE pour les marchés publics dans le domaine de la défense et de la sécurité prévoient une obligation de dématérialisation (qui reste toutefois facultative dans le dernier cas).

Initialement prévue à l’article 39 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics et par l’article 5 du décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession, cette obligation, pleinement applicable à partir du 1er octobre 2018, a été reprise au sein de l’article L. 2132-2 du code de la commande publique pour les marchés publics et L. 3122-4 du même code pour les contrats de concession.

Ces deux articles prévoient respectivement :

– que les acheteurs publics doivent effecteur leurs « communications » et leurs « échanges d’informations […] dans le cadre de la procédure de passation d’un marché […] par voie électronique, selon des modalités et sous réserve des exceptions prévues par voie réglementaire ».

– que les autorités concédantes doivent offrir « par voie électronique, un accès gratuit, libre, direct et complet aux documents de la consultation, dans les conditions et sous réserve des exceptions prévues par voie réglementaire ».

Cette obligation ne concerne pas toutefois les procédures de passation des marchés de défense et de sécurité, dont la dématérialisation reste, en l’espèce, entièrement facultative (article L. 2332-2 du code de la commande publique).

Pour satisfaire à cette obligation, les acheteurs publics et autorités concédantes doivent recourir à un profil acheteur dématérialisé, c’est-à-dire à une « plateforme de dématérialisation permettant notamment aux acheteurs [et autorités concédantes] de mettre les documents de la consultation à disposition des opérateurs économiques par voie électronique et de réceptionner par voie électronique les documents transmis par les candidats et les soumissionnaires » (articles R. 2132-3 et R. 3122-10 du même code).

Tous les acheteurs doivent donc publier, en principe, sur cette plateforme, l’ensemble des documents de la consultation pour les marchés publics dont la « valeur du besoin estimé » est égale ou supérieure à 40 000 hors taxes (article R. 2132-2 du même code) ([101]). Aucun seuil n’est prévu pour les concessions en raison de la valeur logiquement plus élevée de ce type de contrat de la commande publique.

en dépit de cette obligation, le morcellement de la commande publique reste un frein pour les entreprises

L’étude d’impact indique que la commande publique continue de faire l’objet d’un morcellement important qui réduit son accessibilité pour les entreprises, ce qui limite également son efficience.

Un éclatement des outils numériques utilisés par les donneurs d’ordre

Si tous les donneurs d’ordre sont contraints, sauf exception, de procéder par voie dématérialisée à leurs opérations de commande publique, chacun d’entre eux reste néanmoins libre « de définir le profil d’acheteur qu’il retient pour mettre à disposition des entreprises les documents complets des consultations de marché dématérialisés répondant à ses besoins ». Les donneurs d’ordre peuvent ainsi s’appuyer, par exemple, sur leur propre site internet ou recourir à une plateforme de dématérialisation gérée par un opérateur privé. Les données disponibles sur data.gouv.fr et reprises par l’étude d’impact font ainsi état de l’existence de plus de 700 profils d’acheteurs hors sites internet institutionnels.

Une plateforme unique des achats qui n’a pas permis d’unifier efficacement la commande publique d’État

Les efforts de l’État pour unifier la commande publique semblent, par ailleurs, avoir insuffisamment porté leurs fruits. La création d’une plateforme unique « Plateforme des achats de l’État » (PLACE) en 2012 ([102]) n’a en effet pas permis d’unifier suffisamment les achats publics. La simple faculté d’adhésion à cette plateforme hors État n’a en effet conduit que « la moitié des services acheteurs des établissements publics de l’État, et 30 % des établissements publics de santé et d’organismes de sécurité sociale » à utiliser cette solution en 2024, en dépit d’une politique volontariste de mise à disposition gratuite de cet outil ([103]). Les chiffres fournis au sein de l’étude d’impact indiquent ainsi qu’en 2024, seuls 2400 services d’acheteurs publics utilisent PLACE, dont 650 services d’établissements publics de l’État, 415 services d’établissements publics de santé, 130 organismes de sécurité sociale et 240 services acheteurs d’organismes de toutes natures (GIP, autorités constitutionnelles etc.).

Cette situation explique, d’ailleurs, le choix du recours à une obligation d’utilisation plutôt qu’à une simple incitation, faute de résultats satisfaisants.

Le dispositif proposÉ

L’article 4 complète les articles L. 2132-2 et L. 3122-4 du code de la commande publique afin de prévoir, en matière de passation d’un marché public ou d’un contrat de concession, que « les personnes morales de droit public, à l’exception des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements, et les organismes de sécurité sociale » doivent utiliser la plateforme de dématérialisation PLACE mise à disposition gratuitement par l’État pour l’ensemble de leurs communications et échanges effectués dans le cadre de leurs procédures de commande publique.

Cette obligation d’utilisation pour les personnes publiques et les organismes de sécurité sociale ne concerne pas les collectivités territoriales, leurs établissements et leurs groupements.

En outre, pour les acheteurs publics et autorités concédantes qui sont liés par l’existence d’un contrat de mise à disposition d’une plateforme de dématérialisation en cours d’exécution à la date de publication de la présente loi, cette obligation ne sera applicable qu’au terme de ce contrat. La situation est identique pour les acheteurs publics et autorités concédantes qui auraient d’ores et déjà engagé une procédure de consultation ou publié un avis de publicité à cette fin.

L’entrée en vigueur de cette obligation doit être fixée par voie réglementaire en fonction de la catégorie d’acheteurs et d’autorités concédantes concernée. Le présent article prévoit une date butoir au 31 décembre 2028, afin de permettre une montée en capacité progressive de la plateforme PLACE.

Enfin, cet article procède à l’actualisation nécessaire des références existantes au sein du code de la commande publique, afin de garantir une pleine application au sein de l’ensemble des territoires français.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Lors de son examen par la Commission spéciale du Sénat, l’article 4 a été complété, à la suite de l’adoption de l’amendement COM-377 présenté par Mme Anne-Sophie Romagny et plusieurs de ses collègues.

Cet amendement a précisé que l’accès gratuit des collectivités territoriales au profil acheteur dématérialisé unique mis en place par l’État s’effectuait de droit et n’était donc pas conditionné par l’octroi d’une autorisation par l’État.

En séance publique, deux amendements n° 5-rect. et n° 9 rect. bis ont également été adoptés afin de prévoir explicitement cette faculté au sein des articles L. 2132-2 et L. 3122-4 du code de la commande publique.

la position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 4 modifié par un amendement CS1190 de Mme Valérie Rossi et ses collègues, avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Cet amendement décale la date butoir d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 4 du 31 décembre 2028 au 31 décembre 2030, afin de tenir compte de la nécessité d’une montée en charge progressive de la plateforme PLACE.

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Article 4 bis A (nouveau) (art. 1er et 2 de la loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l’État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique) Extension du périmètre des marchés globaux de performance énergétique à paiement différé (MGPE-PD) aux opérations d’autoconsommation individuelle et prorogation pour une durée de cinq ans de ce dispositif

Introduit par la Commission spéciale

L’article 4 bis A, introduit par la commission à la suite de l’adoption d’un amendement CS1377 déposé par le Gouvernement avec un avis favorable du rapporteur, modifie plusieurs éléments fondamentaux du régime des marchés globaux de performance énergétique à paiement différé (MGPE-PD) afin de faciliter le recours à cet outil et d’accélérer la rénovation énergétique des bâtiments.

Pour mémoire, les MGPE-PD constituent une catégorie de marchés globaux de performance ([104]). En tant que tels, par dérogation au principe d’allotissement des marchés publics, ils permettent de regrouper au sein d’un même contrat la conception et la réalisation d’actions d’amélioration de la performance, notamment énergétique, ainsi que l’exploitation ou la maintenance des équipements afférents. Les MGP ont été le principal vecteur de contractualisation du contrat de performance énergétique, contrat défini au sein de la directive 2012/27/UE ([105]) .

Les MGPE-PD présentent une spécificité liée à la possibilité pour l’acheteur public de financer les infrastructures concernées de façon différée. Ce paiement différé (PD) permet de confier au titulaire du marché la charge du préfinancement des investissements à réaliser, qui ne sont dès lors plus à la charge de l’acheteur qui se contente de les régler au moment de la réception des travaux. Les MGPE-PD sont en conséquence ouverts au tiers-financement par l’État, ses établissements publics et les collectivités territoriales depuis leur création à titre expérimental, par la loi en 2023 ([106]), pour une durée de cinq ans.

L’article 4 bis A est intervenu afin de modifier trois éléments fondamentaux du régime actuellement en vigueur :

– il proroge l’expérimentation prévue à l’article 1er de la loi n°2023-2022 pour cinq ans, soit jusqu’au 31 décembre 2030, c’est-à-dire l’ouverture au sein d’un MGPE-PD du tiers-financement à l’État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique ;

– il étend le périmètre des MGPE-PD aux opérations d’autoconsommation individuelle, actuellement non concernées par ce dispositif, alors que cette pratique est encouragée auprès des acteurs publics par les pouvoirs publics ;

– il reprend, enfin, les dispositions des articles L. 2213-6 et L. 2213-7 du code de la commande publique prévues pour le marché de partenariat, autorisant des organismes publics, comme la Caisse des dépôts et consignations, à prendre une participation majoritaire au capital de la société de projet titulaire du marché global de performance énergétique à paiement différé, afin de faciliter les travaux concourant à cet objectif.

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Article 4 bis Pérennisation du relèvement du seuil en dessous duquel un acheteur peut passer un marché de travaux sans publicité ni mise en concurrence

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 bis pérennise le relèvement à hauteur de 100 000 euros hors taxes de la valeur du seuil en dessous duquel un marché de travaux peut être passé par un acheteur sans publicité et de mise en concurrence préalable. Cette dérogation d’ordre réglementaire doit en effet expirer le 31 décembre 2025.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (dite loi « ASAP ») ([107]) a relevé à 100 000 euros hors taxe le seuil en dessous duquel les acheteurs publics peuvent passer des marchés de travaux sans mise en concurrence ni publicité préalables.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption d’un amendement portant article additionnel avec un avis favorable du Gouvernement et de la Commission spéciale lors de l’examen du projet de loi en séance devant le Sénat.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 4 bis modifié par deux amendements identiques ayant recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement qui actualisent la date d’entrée en vigueur de ses dispositions, initialement fixée le 1er janvier 2025. Cet article entrera donc en vigueur le 1er janvier 2026.

L’ÉTAT DU DROIT

le code de la commande publique prévoit différentes procédures de passation des marchés publics.

L’article L. 2120-1 du code de la commande publique prévoit que les personnes publiques possédant la qualité d’adjudicateurs (État et collectivités territoriales) peuvent confier à des personnes privées ou publiques la réalisation de prestations (travaux, fournitures, services) dans le cadre de marchés passés selon trois procédures distinctes : sans mise en concurrence et sans publicité, selon une procédure adaptée, ou selon une procédure formalisée.

La procédure de passation des marchés publics sans publicité ni mise en concurrence préalable.

Cette procédure dite « de gré à gré » est dérogatoire au droit commun. En principe, des obligations de publicité et de mise en concurrence s’imposent à tout acheteur dans le cadre de la passation de ses marchés publics.

Définie à l’article L. 2122-1 du code de la commande publique, cette procédure permis de dispenser un acheteur public qui passe un marché public de l’obligation de rendre publique son offre et de mettre en concurrence les candidatures reçues.

Cette mise en œuvre est néanmoins limitée aux cas fixés par décret en Conseil d’État. Un acheteur peut ainsi se dispenser des obligations précitées « lorsqu’en raison notamment de l’existence d’une première procédure infructueuse, d’une urgence particulière, de son objet ou de sa valeur estimée », le respect de ces obligations apparaît « impossible ou manifestement contraire aux intérêts de l’acheteur ou à un motif d’intérêt général » ([108]).

En l’état actuel du droit, un marché de travaux, de fournitures et de services peut être passé sans publicité ni mise en concurrence si sa valeur est inférieure à 40 000 € HT ([109]) (article R. 2122-8 du même code).

La procédure dite « adaptée ».

En vertu de l’article L. 2123-1 du code de la commande publique, la procédure adaptée autorise les acheteurs publics à définir librement les modalités de passation du marché, dans le respect des principes de la commande publique.

Cette procédure peut être utilisée dans trois hypothèses :

1° lorsque la valeur estimée hors taxes du besoin est inférieure aux seuils européens mentionnés dans un avis qui figure en annexe du code de la commande publique ;

2° en raison de l’objet du marché, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État ;

3° lorsque, alors même que la valeur estimée du besoin est égale ou supérieure aux seuils de procédure formalisée, la valeur de certains lots est inférieure à un seuil fixé par voie réglementaire.

Dans ce cadre, les acheteurs publics peuvent fixer par eux-mêmes un délai de remise des candidatures autre que celui fixé par les règlements pour les procédures formalisées. Ils peuvent recourir à la négociation afin de convenir du contenu des prestations et d’adapter les prix aux prestations finalement retenues, sans être tenus par un cahier des charges initial mais sous réserve de prouver la réalité de la consultation organisée.

La procédure dite « formalisée ».

Les procédures formalisées ont pour objet le choix d’une offre au terme d’un processus d’examen normalisé des candidatures présentées en réponse à un cahier des charges ou à la formalisation d’un besoin par un acheteur public.

Le recours à ces procédures est obligatoire lorsque la valeur du marché concerné dépasse les seuils européens (article L. 2124-1 du code de la commande publique).

Appartiennent à cette catégorie :

– l’appel d’offres (régi par les articles L. 2124-2 et R. 2124-2 du même code), qui peut être ouvert ou restreint. L’appel d’offres vise à sélectionner l’offre économiquement la plus avantageuse, sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats ;

– la procédure avec négociation (définie par l’article L. 2124-3). Cette procédure donne aux acheteurs publics la faculté de négocier les conditions du marché avec un ou plusieurs opérateurs économiques. L’article R. 2124-3 définit six hypothèses pouvant justifier son emploi ;

– le dialogue compétitif (encadré par les articles L. 2124-4 et R. 2124-5). Cette procédure a pour objet l’organisation d’un dialogue entre l’acheteur public et des candidats admis à y participer en vue de définir ou développer les solutions de nature à répondre aux besoins de l’acheteur et sur la base desquels les candidats sont invités à remettre une offre ; son usage doit répondre aux mêmes besoins et circonstances que ceux exigés pour la procédure avec négociation.

Le recours aux procédures formalisées implique, dans la passation des marchés publics, le respect d’un certain nombre d’exigences procédurales portant sur :

– la formalisation du besoin et les informations publiées par les acheteurs publics : dans le cadre des procédures d’appel d’offres, l’établissement d’un cahier des charges incombe à l’acheteur public et ce document présente un caractère intangible ;

– les modalités et délais minimaux de remise des candidatures : l’article R. 2151-2 dispose ainsi que les délais de réception des offres présentées dans le cadre d’une procédure formalisée ne peuvent être inférieurs aux délais minimaux propres à chaque procédure ;

– les échanges et communications entre les adjudicateurs et les candidats ;

– le processus et les critères de sélection.

Des principes fondamentaux de la commande qui s’appliquent quelle que soit la procédure retenue par l’acheteur public.

Indépendamment des modalités de passation choisies, l’article L. 3 du code de la commande publique consacre l’obligation à laquelle acheteurs et autorités concédantes sont soumis de garantir l’égalité de traitement des candidats et d’appliquer les principes de liberté d’accès et de transparence des procédures ([110]).

En outre, en-deçà de ces seuils fixés par le droit de l’Union européenne, les États membres doivent respecter les règles générales du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Les contrats exclus du champ d’application des directives restent soumis aux règles fondamentales du traité, et notamment au principe de non-discrimination en raison de la nationalité.

Les marchés de travaux sont soumis en principe à des obligations de publicité et de mise en concurrence

Aux termes de l’article L. 1111-2 du code de la commande publique, les marchés de travaux portent sur la conception et la réalisation d’un ouvrage, de travaux du bâtiment et de génie civil (ponts, routes, ports, barrages, infrastructures urbaines, etc.).

Une publicité qui n’est obligatoire, en principe, que pour les marchés d’une valeur supérieure à 100 000 euros hors taxes (HT)

La publicité des marchés de travaux ne revêt un caractère obligatoire, en principe, que pour les contrats d’une valeur supérieure à 100 000 euros hors taxes.

Comme le montre le tableau ci-après, les prescriptions relatives au support utilisé pour l’information des entreprises et du public sont d’autant plus contraignantes que la valeur estimée des prestations attendues est élevée.

OBLIGATIONS DE PUBLICITÉ APPLICABLES

AUX MARCHÉS PUBLICSDE TRAVAUX

Source : Commission spéciale

En application des articles R. 2131-1 et suivants du même code, la publicité des marchés publics repose sur la publication, selon le cas, d’un avis de pré-information ou d’un avis périodique indicatif manifestant l’intention des acheteurs de passer un marché. Ces documents prennent la forme d’une annonce dans un organe habilité informant les entreprises qu’un acheteur public cherche un prestataire ou un fournisseur.

L’avis de marché public rassemble les informations qui définissent le besoin de l’acheteur : la nature de la mission, les critères de choix du candidat retenu, le lieu de réalisation, la date limite pour déposer le dossier, les délais, etc.

Une mise en concurrence des marchés de travaux qui répond également au déclenchement de seuils spécifiques.

Le code de la commande publique prévoit, dans sa partie réglementaire, pour les marchés publics de travaux, les seuils de procédures suivants :

– pour les marchés d’une valeur inférieure à 40 000 euros HT, un acheteur public peut recourir à une procédure négociée sans publicité, ni mise en concurrence (article R. 2122-8) ;

– si la valeur estimée du marché est inférieure à 5 382 000 euros HT (seuil européen de procédure formalisée), l’acheteur peut recourir à une procédure adaptée dont il détermine librement les conditions (article R. 2123-1) ;

– lorsque la valeur estimée du marché public est égale ou supérieure à 5 382 000 euros HT (seuil européen de procédure formalisée), le marché doit être passé selon une procédure formalisée, comme le détermine l’article R. 2124-1.

Un seuil de dérogation aux obligations de mise en concurrence et de publicité ASSOUPLI À titre temporaire.

En application de l’article 142 de la loi ASAP ([111]), les acheteurs publics peuvent aujourd’hui passer des marchés de travaux d’une valeur inférieure à 100 000 euros, sans mise en concurrence ni publicité préalables.

Introduite par amendement, avec avis favorable du Gouvernement, cette dérogation visait, selon ses auteurs, à faire face à « la gravité de la crise économique » en permettant aux acheteurs publics et aux entreprises de se départir, pour les achats très inférieurs aux seuils européens, du formalisme de la procédure de publicité et de mise en concurrence, considéré comme « une contrainte disproportionnée par rapport aux enjeux de l’achat envisagé ».

Cette disposition temporaire, dont l’échéance était prévue par la loi, au 31 décembre 2022, a ensuite été prolongée par voie réglementaire jusqu’au 31 décembre 2024 ([112]), puis, à nouveau, jusqu’au 31 décembre 2025 ([113]).

Le dispositif PROPOSé par le SÉnat

Issu de l’adoption d’un amendement n° 230 présenté par Mme Havet ses collègues et adopté par le Sénat en séance publique avec un avis favorable du Gouvernement et de la Commission spéciale, le présent article 4 bis fixe à hauteur de 100 000 euros hors taxes le seuil en dessous duquel une procédure de passation d’un marché de travaux est exemptée de toute forme d’obligation de publicité et de mise en concurrence préalable.

Il reprend les dispositions applicables d’ores et déjà aux marchés de travaux, à savoir le fait que le seuil précité est également applicable aux lots qui portent sur des travaux dont la valeur totale est inférieure à ce seuil, à condition que le ou les lots concernés ne représentent pas plus de 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

Cet article prévoit également que la dispense n’est pas absolue, les acheteurs publics devant respecter les grands principes de la commande publique, en choisissant une « offre pertinente », en veillant à faire une « bonne utilisation des deniers publics » et, enfin, à « ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur lorsqu’il existe une pluralité d’offres susceptibles de répondre au besoin. ». Il s’agit là d’une disposition habituelle visant à rappeler l’application aux acheteurs de marchés de travaux des dispositions de l’article L. 3 du code de la commande publique.

la Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 4 bis modifié par deux amendements rédactionnels identiques CS1412 et CS818 déposés respectivement par le rapporteur et par Mme Belluco et ses collègues, avec un avis favorable du Gouvernement. Ces deux amendements identiques actualisent la date d’entrée en vigueur de ses dispositions, qui était initialement prévue le 1er janvier 2025. Cet amendement décale cette date au 1er janvier 2026.

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Article 4 ter (supprimé) (art. L. 2172-3 du code de la commande publique) Extension du périmètre des achats innovants aux travaux, fournitures et services vertueux en matière énergétique et environnementale.

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 ter élargissait la définition de la notion d’achats innovants. Il complétait l’article L. 2172-3 du code de la commande publique afin de prévoir que seraient réputés innovants « les travaux, fournitures et services » qui tiennent compte « de leurs incidences énergétiques et environnementales » et qui recourent « en priorité à des matériaux issus de la seconde main, du réemploi, de la réutilisation et du recyclage ».

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a complété l’article L. 2172-3 du code de la commande publique afin de prévoir que tous les travaux, les fournitures ou les services proposés par les jeunes entreprises innovantes constituent des innovations.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article a été inséré à la suite de l’adoption de plusieurs amendements identiques en séance publique contre l’avis du Gouvernement et de la Commission spéciale lors de l’examen en séance publique du projet de loi devant le Sénat.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 4 ter en adoptant un amendement de suppression déposé par le rapporteur Christophe Naegelen, avec un avis favorable du Gouvernement.

L’ÉTAT DU DROIT

ISSU DU DROIT EUROPÉEN, LE PARTENARIAT D’INNOVATION DOIT PERMETTRE aux acheteurs publics DE recourir à des solutions innovantes

Issu de la directive 2014/24/UE, le partenariat d’innovation est un marché public spécifique qui permet aux acheteurs publics d’acquérir une solution innovante pour répondre à leurs besoins.

L’article 31 de la directive précitée définit le régime applicable à ce type de marché public. Deux conditions s’imposent à l’acheteur pour y recourir : le partenariat doit permettre l’acquisition d’une solution qui n’est pas encore disponible sur le marché, d’une part, et il doit porter, d’autre part, sur une phase de recherche et développement et une phase de commercialisation.

Ces deux éléments résument, de fait, l’intérêt de cet outil pour les acheteurs publics : trouver une réponse innovante à leurs besoins, et pouvoir acquérir une solution nouvelle qu’ils auront financée sans devoir à nouveau engager une mise en concurrence des entreprises concernées à l’issue de la phase de recherche et développement.

Le champ d’application de ce partenariat repose sur la définition de la notion d’innovation, prévue à l’article 2 de la directive précitée.

Est ainsi considérée comme une « innovation », au sens de cette directive « la mise en œuvre d’un produit, d’un service ou d’un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, y compris mais pas exclusivement des procédés de production ou de construction, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de l’entreprise, notamment dans le but d’aider à relever des défis sociétaux ou à soutenir la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive ».

LE CODE DE LA COMMANDE PUBLIQUE définit LES RÈGLES APPLICABLES au partenariat d’innovation

Le code de la commande publique définit les différentes règles applicables aux partenariats d’innovation.

La nature, l’objet et les conditions de recours au partenariat d’innovation sont définis au sein de la partie législative du code de la commande publique.

L’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique a créé au sein du code de la commande publique un article L. 2172-3 qui définit l’objet et la nature du partenariat d’innovation.

Le partenariat d’innovation est un marché « qui a pour objet la recherche et le développement de produits, services ou travaux innovants ainsi que l’acquisition ultérieure des produits, services ou travaux en résultant et qui répondent à un besoin ne pouvant être satisfait par l’acquisition de produits, services ou travaux déjà disponibles sur le marché ». La définition retenue en droit français est donc identique à celle prévue à l’article 2 de la directive européenne précitée ([114]).

Sont donc considérés comme innovants, au sens du code de la commande publique, « les travaux, fournitures ou services nouveaux ou sensiblement améliorés ». Leur caractère innovant peut également consister « dans la mise en œuvre de nouveaux procédés de production ou de construction, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de l’entreprise ».

Le critère de définition de la notion d’innovation, d’ordre matériel, a été complété, plus récemment, par un critère organique. Sont ainsi également considérés comme innovants, depuis la loi de finances pour 2024, « tous les travaux, les fournitures ou les services proposés par les jeunes entreprises définies à l’article 44 sexies-0 A du code général des impôts ».

Cette définition dessine le périmètre du recours au partenariat d’innovation et au dispositif « achats innovants » créé à titre expérimental en 2018 (infra).

Les modalités de passation et d’exécution du partenariat d’innovation sont définies au sein de la partie réglementaire du code de la commande publique

La partie réglementaire du code de la commande publique définit les principales modalités de passation et d’exécution du partenariat d’innovation (articles R. 2172-20 à R. 2172-32).

L’acheteur peut décider de mettre en place un partenariat d’innovation avec un ou plusieurs opérateurs économiques qui exécutent les prestations de manière séparée dans le cadre de contrats individuels (article R. 2172-20 du même code).

Un partenariat d’innovation doit comprendre « une ou plusieurs phases qui suivent le déroulement du processus de recherche et de développement et une ou plusieurs phases d’acquisition des produits, services ou travaux qui en sont le résultat » (article R. 2172-23).

La passation d’un partenariat d’innovation se déroule dans les conditions suivantes :

– au-delà des seuils de la procédure formalisée, la procédure concurrentielle avec négociation ou la procédure négociée avec mise en concurrence préalable s’impose (article R. 2172-26) ([115]) .

– un avis de marché doit obligatoirement être publié (article R. 2172-27). Les documents de consultation doivent notamment mentionner les éléments de définition du besoin qui constituent les exigences minimales à respecter pour les offres formulées ;

– la sélection des candidatures doit s’opérer sur la base de critères qui permettent d’apprécier la capacité des candidats dans le domaine de la R&D ainsi que dans l’élaboration et la mise en œuvre de solutions innovantes.

Le partenariat d’innovation doit, par ailleurs, définir les objectifs de chaque phase que le partenaire doit atteindre ainsi que la rémunération associée à chaque phase (article R. 2173-24). L’acheteur garde, par ailleurs, la faculté de mettre fin au contrat à l’issue de chacune des phases, sur la base des résultats obtenus (article R. 2172-31).

un dispositif « achats innovants » permet aux acheteurs de passer des marchés publics sans publicité ni mise en concurrence

L’article R. 2122-9-1 du code de la commande publique inclut, parmi les marchés pouvant être passés par les acheteurs sans publicité ni mise en concurrence, l’ensemble des marchés de travaux, fournitures et services considérés comme innovants, au sens de la définition prévue au second alinéa de l’article L. 2172-3 du même code.

Il codifie et pérennise, de fait, ce dispositif, créé à titre expérimental par le décret n° 2018-1225 du 24 décembre 2018.

Cette dispense de procédure concerne également les lots dont le montant est inférieur à 80 000 euros hors taxes (HT) pour des fournitures ou des services innovants ou à 100 000 euros HT pour des travaux innovants, à condition que la valeur de l’ensemble des lots concernés n’excède pas 20 % du montant total du marché.

Le dispositif PROPOSé par le Sénat

Adopté en séance publique au Sénat, à la suite de l’adoption de plusieurs amendements identiques n° 48 rect., 353 rect., 393 rect., 550 présentés par Mmes Delattre et Guhl, MM Canevet et Weber et leurs collègues, avec un avis favorable du Gouvernement et de la Commission spéciale, le présent article 4 ter complète l’article L. 2172-3 du code de la commande publique par un alinéa qui prévoit que seraient réputés innovants tous les travaux, fournitures et services qui tiennent compte « de leurs incidences énergétiques et environnementales » et qui recourent « en priorité à des matériaux issus de la seconde main, du réemploi, de la réutilisation et du recyclage.

Cette modification étend en conséquence le champ des travaux, fournitures et services qui peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l’article R. 2122-9-1 du même code.

la Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 4 ter en adoptant un amendement de suppression CS1408 déposé par le rapporteur, avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet article, inséré par amendement lors de l’examen du projet de loi au Sénat, posait de sérieuses difficultés conventionnelles. La définition retenue de l’innovation n’était pas compatible avec la directive 2014/24/UE. Le maintien de cet article faisait donc peser un vrai risque juridique sur la validité des marchés innovants mis en œuvre dans ce cadre.

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Article 4 quater A (nouveau) (sous-section 3 [nouvelle] à la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre Ier du code de la commande publique) Faculté pour les acheteurs de réserver une partie des lots de leurs marchés publics innovants au profit des jeunes entreprises innovantes

Introduit par la Commission spéciale

L’article 4 quater A, introduit par la commission à la suite de l’adoption d’un amendement CS1359 du Gouvernement, avec un avis favorable du rapporteur, crée une nouvelle section au sein de la commande publique qui dispose qu’un acheteur public peut réserver une partie des lots de marchés publics innovants au profit des jeunes entreprises innovantes (JEI) lorsque la valeur estimée de ces derniers est inférieure au seuil européen applicable aux marchés de fourniture et de services des pouvoirs adjudicateurs centraux, à savoir 143 000 euros hors taxes.

L’article L. 2113-17 du code de la commande publique nouvellement créé fixe en conséquence à 15 % cette part de réservation possible, afin de garantir la constitutionnalité du dispositif créé. Comme le relève l’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement, la jurisprudence constitutionnelle « admet qu’une partie de certains marchés puisse être réservée à des catégories d’organismes précisément déterminées, sous réserve qu’une telle réservation ne porte que sur « une part réduite, pour des prestations définies et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d’intérêt général ainsi poursuivis » ([116]).

L’article 4 quater A entrera en vigueur le lendemain de la publication de la présente loi et sera applicable aux marchés publics pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d’appel à la concurrence est envoyé à la publication à compter de cette date. Ses dispositions seront applicables en métropole, au sein des territoires d’outre-mer et dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’objectif l’article 4 quater A est de soutenir les start-up innovantes françaises et de renforcer l’innovation au sein de la commande publique, alors que les achats innovants ne représentent actuellement que 1,4 % de cet ensemble, soit 2,3 milliards d’euros.

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Article 4 quater B (nouveau) Dispense de publicité et de mise en concurrence pour les marchés de travaux, fournitures ou services innovants dont la valeur estimée est inférieure aux seuils européens de la commande publique

Introduit par la Commission spéciale

L’article 4 quater B, introduit par la commission à la suite de l’adoption d’un amendement déposé par le Gouvernement CS1358, avec un avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen, relève le seuil de dispense de procédure de publicité et de mise en concurrence pour les marchés de travaux, fournitures ou services innovants au niveau des seuils européens applicables à ces marchés lorsqu’ils sont passés par des pouvoirs adjudicateurs centraux.

Le présent article rehausse, en conséquence, le seuil unique applicable précédemment à ce dispositif, à hauteur de 143 000 euros hors taxes, contre 100 000 euros précédemment.

En sus, l’article 4 quater B dispose que ce relèvement est applicable aux lots dont le montant est inférieur à ce seuil dans le cadre d’un marché de travaux et à ceux dont la valeur est inférieure à 80 000 euros dans le cadre d’un marché de services et de fournitures, à condition, dans les deux cas, que le montant cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée.

Enfin, l’article 4 quater B prévoit que les acheteurs recourant aux marchés innovants, qui sont dispensés des exigences de publicité et de mise en concurrence, doivent néanmoins respecter les grands principes de la commande publique. Ils restent donc tenus de choisir une offre pertinente, de faire une bonne utilisation des deniers publics et, enfin, de ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur économique lorsqu’il existe une pluralité d’offres susceptibles de répondre au besoin.

Dans une logique de simplification de la commande publique, cet article facilite donc le recours au dispositif des « achats innovants » et traduit une volonté de soutien des start-up innovantes françaises.

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Article 4 quater (supprimé) (art. L. 2141-2-1 [nouveau] du code de la commande publique) Exclusion de la procédure de passation des marchés publics des entreprises n’ayant pas respecté l’obligation de dépôt de leurs comptes annuels

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 quater crée un nouvel article au sein du code de la commande publique afin d’exclure de la procédure de passation des marchés publics les entreprises qui n’ont pas rempli l’obligation de dépôt de leurs comptes annuels au greffe du tribunal de commerce compétent.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption d’un amendement contre l’avis du Gouvernement et de la Commission spéciale lors de l’examen du projet de loi en séance au Sénat.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale de l’Assemblée nationale a supprimé l’article 4 quater en adoptant six amendements de suppression dont un amendement déposé par le rapporteur Christophe Naegelen, avec un avis favorable du Gouvernement.

L’ÉTAT DU DROIT

le dépôt annuel est une obligation de transparence qui s’impose à l’ensemble des sociÉTÉs commerciales

Une obligation légale pour toutes les sociétés commerciales de publier et de déposer annuellement leurs comptes auprès du greffe du tribunal de commerce compétent

L’article L. 232-21 du code de commerce prévoit pour l’ensemble des sociétés commerciales, sauf exception, une obligation de dépôt par ces sociétés de leurs comptes annuels au greffe du tribunal compétent.

Cette obligation transpose une exigence prévue au sein du droit de l’Union européenne au sein de la « quatrième directive », c’est-à-dire de la directive 78/660/CEE du 25 juillet 1978, relative aux comptes annuels.

Depuis le 1er janvier 2023, ce dépôt doit s’effectuer de façon dématérialisée auprès du guichet unique

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises a supprimé les centres de formalités des entreprises (CFE) au profit d’un guichet unique leur permettant de déposer leurs comptes annuels gratuitement.

Ce nouveau mécanisme est entré en vigueur à compter du 1er janvier 2023 ([117]). Les comptes annuels des entreprises sont donc transmis automatiquement au greffe du tribunal de commerce dont l’entreprise dépend. Le dépôt papier des comptes annuels reste toutefois possible directement auprès du greffe.

Si l’accès à la commande publique est libre, des interdictions de soumission ont néanmoins été prévues par le législateur

La liberté d’accès à la commande publique est un principal fondamental

La liberté d’accès la commande publique est l’un des grands principes qui s’impose à l’ensemble des acheteurs publics.

Ce principe est rappelé à l’article L. 3 du code de la commande publique. Il constitue une déclinaison du principe « d’égalité de traitement des candidats » que doivent respecter les acheteurs publics et les autorités concédantes lorsqu’elles attribuent un contrat de la commande publique.

Cette exigence répond, comme le rappelle le même article, à la nécessité d’assurer « l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics ».

Ce principe n’exclut pas, toutefois, l’existence d’interdictions de soumissionner

La liberté d’accès à la commande publique n’exclut pas, toutefois, l’existence d’interdictions de soumissionner.

Les contrats de la commande publique ne peuvent être attribués à des opérateurs économiques ayant fait l’objet des mesures d’exclusion définies au sein de ce code (article L. 4 du même code).

Ces interdictions peuvent être de plein droit ou laissées au libre choix de l’acheteur dans les conditions fixées par la loi

Ces interdictions de soumissionner peuvent être de deux ordres. On distingue en effet les interdictions de soumissionner de « plein droit », qui correspondent à des interdictions absolues prévues par la loi, et qui s’appliquent donc à l’ensemble des contrats publics, des interdictions de soumissionner « facultatives » qui dépendent de la volonté de l’acheteur concerné.

Les interdictions de soumissionner « de plein droit »

Les interdictions de soumissionner de plein droit sont prévues par les articles L. 2141-1 à L. 2141-5 du code de la commande publique.

Est ainsi prohibé l’accès aux marchés publics des opérateurs :

– qui ont fait l’objet d’une condamnation définitive pour certaines infractions (article L. 2141-1) ;

– qui n’ont pas souscrit leurs déclarations fiscales ou sociales ou qui n’ont pas acquitté leurs « impôts, taxes, contributions ou cotisations sociales exigibles » (article L. 2141-2) ;

– qui sont soumis à une procédure de liquidation judiciaire, font l’objet d’une faillite personnelle ou d’une interdiction de gérer ou d’une mesure équivalente prévue par un droit étranger, ou sont en procédure de redressement judiciaire (article L. 2141-3) ;

– qui ont été sanctionnées pour avoir notamment méconnu certaines dispositions du code du travail (travail dissimulé etc.) comme le prévoit l’article L. 2141-4 ;

– qui ont fait l’objet d’une mesure d’exclusion des contrats administratifs en vertu d’une décision administrative prise en application de l’article L. 8272-4 du code du travail ;

Ce régime d’interdiction de plein droit a toutefois été tempéré, depuis 2018, par l’octroi de la possibilité, pour un opérateur économique concerné par l’une des interdictions de soumissionner, d’y déroger à titre exceptionnel, « à condition que cela soit justifié par des raisons impérieuses d’intérêt général, que le marché en cause ne puisse être confié qu’à ce seul opérateur économique et qu’un jugement définitif d’une juridiction d’un État membre de l’Union européenne n’exclut pas expressément l’opérateur concerné des marchés » (article L. 2141-6 du code de la commande publique).

Cet assouplissement s’est poursuivi en 2023, avec l’insertion, au sein de la même section, d’un nouvel article, L. 2141-6 du même code, en application de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture, qui a prévu que pour certaines des exclusions précitées (articles L. 2141-1, L. 2141-4 et L. 2141-5), l’acheteur peut déroger à l’application des interdictions de soumissionner de plein droit contraignant l’opérateur économique concerné, à condition que ce dernier ait pu lui fournir la preuve qu’il a pris « des mesures de nature à démontrer sa fiabilité » et que l’acheteur « estime que ces preuves sont suffisantes ».

Les interdictions de soumissionner « facultatives »

En sus des interdictions de plein droit, le code de la commande publique prévoit en ses articles L. 2141-7 à L. 2141-10 des exclusions « facultatives », c’est-à-dire dépendantes de l’appréciation de l’acheteur.

Ces exclusions facultatives sont les suivantes : l’acheteur peut ainsi exclure de la procédure de passation d’un marché les personnes :

– qui, au cours des trois années précédentes, ont dû verser des dommages et intérêts, ont été sanctionnées par une résiliation ou ont fait l’objet d’une sanction comparable du fait d’un manquement grave ou persistant à leurs obligations contractuelles lors de l’exécution d’un contrat de la commande publique antérieur ;

– qui, en étant soumises aux dispositions de l’article L. 225-102 du code de commerce, n’ont pas établi de plan de vigilance comportant les mesures prévues à l’article L. 225-102-4 du même code, pour l’année qui précède l’année de publication de l’avis d’appel à la concurrence ou d’engagement de la consultation ;

– qui sont soumises à l’article L. 229-25 du code de l’environnement et ne satisfont pas à leur obligation d’établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre pour l’année qui précède l’année de publication de l’avis d’appel à la concurrence ou d’engagement de la consultation ;

– qui ont entrepris d’influer directement le processus de décision de l’acheteur ou tenter d’obtenir des informations confidentielles susceptibles de leur donner un avantage indu lors de la procédure de passation du marché ;

– qui, par leur participation préalable directe ou indirecte à la préparation de la procédure de passation du marché, ont eu accès à des informations susceptibles de créer une distorsion de concurrence par rapport aux autres candidats, lorsqu’il ne peut être remédié à cette situation par d’autres moyens ;

– dont l’acheteur estime, à l’appui d’un faisceau d’indices graves sérieux et concordants permettant de déduire que ces personnes « ont conclu une entente avec d’autres opérateurs économiques en vue de fausser la concurrence » ;

– qui, par leur candidature, créent une situation de conflit d’intérêts, lorsqu’il ne peut y être remédié par d’autres moyens.

L’acheteur qui envisage d’exclure une personne doit néanmoins « la mettre à même de fournir des preuves qu’elle a pris des mesures de nature à démontrer sa fiabilité et, le cas échéant, que sa participation à la procédure de passation du marché n’est pas susceptible de porter atteinte à l’égalité de traitement des candidats » (article L. 2141-11 du code de la commande publique).

En outre, selon le même principe que celui prévu à l’article L. 2141-6 du même code précité, si l’acheteur estime finalement que la personne dont l’exclusion était envisagée a démontré des preuves suffisantes de sa fiabilité, la personne concernée n’est pas exclue de la procédure de passation de marché.

Le dispositif PROPOSé par le SÉnat

Inséré dans le projet de loi à la suite de l’adoption de l’amendement n° 309 en séance publique devant le Sénat présenté par MM. Pierre Barros, Fabien Gay et leurs collègues, l’article 4 quater crée un nouvel article L. 2141-2-1 au sein du code de la commande publique. Ce nouvel article prévoit que les sociétés qui n’ont pas rempli leurs obligations mentionnées à l’article L. 232-21 du code de commerce, à savoir déposer annuellement leurs comptes au greffe du tribunal compétent ainsi que l’ensemble des documents afférents, au cours des deux exercices précédents, sont exclues de la procédure de passation des marchés publics.

la Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 4 quater en adoptant six amendements de suppression CS1409, CS142, CS394, CS597, CS1112 et CS1155, déposés respectivement par le rapporteur, ainsi que par Mmes Danielle Brulebois, Josiane Corneloup, M. Pierre Meurin, M. Aurélien Lopez-Liguori, et Mme Béatrice Bellamy, et leurs collègues, avec un avis favorable du Gouvernement.

Cette suppression répond à la nécessité de conserver une distinction claire entre la sanction du non-dépôt par une entreprise de ses comptes au greffe du tribunal de commerce et les modalités d’accès à la commande publique. Au regard de l’existence de sanctions spécifiques prévues en droit en cas de manquement de cette nature, du caractère infructueux de certaines procédures de marchés publics, et, enfin, des nombreuses interdictions de soumissionner qui sont déjà prévues au sein du code de la commande publique, il n’était pas opportun de prévoir une telle disposition.

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Article 4 quinquies (supprimé) (art. L. 2151-2 [nouveau] du code de la commande publique) Autorisation des variantes au sein des marchés publics soumis à une procédure formalisée

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 quinquies complète le chapitre Ier du titre V du livre Ier de la deuxième partie du code de la commande publique par un nouvel article, afin de prévoir un principe d’autorisation des variantes au sein des marchés publics soumis à une procédure formalisée, sauf mention expresse au sein des documents de consultation.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article additionnel est issu de l’adoption des amendements identiques lors de l’examen du projet de loi en séance au Sénat, avec un avis favorable de la Commission spéciale et défavorable du Gouvernement

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 4 quinquies en adoptant trois amendements de suppression dont un amendement déposé par le rapporteur Christophe Naegelen, avec un avis favorable du Gouvernement.

L’ÉTAT DU DROIT

Le droit de la commande publique encadre le recours aux variantes au sein des marchés publics

Le droit européen permet le recours aux variantes au sein des marchés publics

Le droit de l’Union européenne encourage le recours aux variantes, afin d’encourager l’innovation au sein des marchés publics. Cette pratique est néanmoins encadrée en droit afin de garantir sa compatibilité avec la juste mise en concurrence des offres des soumissionnaires intéressés.

L’article 45 de la directive 2014/24/UE ([118]) définit, dans ce cadre, le régime applicable aux variantes.

Les pouvoirs adjudicateurs peuvent ainsi autoriser les soumissionnaires à présenter des variantes. Ils peuvent également exiger une telle présentation. Cette demande doit être indiquée au sein de l’avis de marché, ou dans l’invitation des soumissionnaires à confirmer leur intérêt pour le marché concerné, lorsque l’avis de pré-information sert de moyen d’appel à la concurrence. Ces variantes doivent être liées à l’objet du marché. Ces mêmes pouvoirs adjudicateurs doivent indiquer impérativement au sein de leurs documents de marché les exigences minimales que ces variantes doivent respecter, et signaler toute condition particulière de leur soumission, « en indiquant notamment si des variantes ne peuvent être soumises que si une offre qui n’est pas une variante a également été soumise ». Ils doivent également s’assurer que « les critères d’attribution retenus puissent être appliqués tant aux variantes qui respectent ces exigences minimales qu’aux offres conformes qui ne sont pas des variantes ». Les pouvoirs adjudicateurs ne doivent prendre en considération, dans ces circonstances, que les variantes respectant les exigences minimales fixées.

Cet article précise, en outre, que dans le cadre des procédures de passation de marchés publics de fournitures ou de services, les pouvoirs adjudicateurs ne peuvent rejeter une offre comprenant une variante qu’ils ont autorisée ou exigée « au seul motif qu’elle aboutirait, si elle était retenue, soit à un marché de services au lieu d’un marché public de fournitures, soit à un marché de fournitures au lieu d’un marché public de services ».

Le code de la commande publique reprend ces dispositions au sein de sa partie réglementaire sans définir toutefois précisément la notion de variante

Le code de la commande publique reprend ces différentes dispositions au sein de sa partie réglementaire.

Son article R. 2151-8 dispose que les acheteurs peuvent autoriser la présentation dans des conditions différentes selon la nature de l’acheteur concerné et la procédure de passation retenue.

Il distingue deux situations différentes :

– pour les marchés passés selon une procédure formalisée, les variantes sont interdites, sauf mention contraire dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt, lorsque l’acheteur est un pouvoir adjudicateur. Elles sont, au contraire, autorisées, sauf mention contraire dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt, lorsque ce dernier est une entité adjudicatrice.

– pour les marchés passés selon une procédure adaptée, les variantes sont autorisées sauf mention contraire dans les documents de la consultation.

En outre, l’article R. 2151-9 prévoit la possibilité pour l’acheteur d’exiger la présentation de variantes. Ce dernier doit en faire mention dans l’avis d’appel à la concurrence, dans l’invitation à confirmer l’intérêt ou, en l’absence d’un tel avis ou d’une telle invitation, dans les documents de la consultation. L’acheteur qui autorise ou exige la présentation de variantes au sein des offres des soumissionnaires doit aussi mentionner « les exigences minimales » de ces dernières ainsi que toute condition particulière de leur présentation (article R. 2151-10).

Enfin, l’article R. 2151-11 reprend l’impossibilité, pour les pouvoirs adjudicateurs, de rejeter une offre comprenant une variante qu’ils ont autorisée ou exigée « au seul motif qu’elle aboutirait, si elle était retenue, à un marché de services au lieu d’un marché de fournitures ou à un marché de fournitures au lieu d’un marché de services ».

Le code de la commande publique ne définit pas, toutefois, strictement, la notion de variante. Cette définition procède de la jurisprudence administrative. Constitue, ainsi, une variante, une modification des spécifications prévues dans les documents de la consultation et constituant la solution de base ([119]).

Les pouvoirs publics encouragent, dans ce cadre, le recours aux variantes, levier d’innovation pour la commande publique

Les pouvoirs publics entendent encourager le recours au sein des marchés publics aux variantes, au nom de la performance de l’achat public et du soutien à l’innovation au sein de la commande publique.

Les variantes offrent pourtant de nombreux avantages pour les acheteurs, comme le rappelle la Direction des achats de l’État (DAE) au sein d’un guide dédié. Les variantes permettent en effet à la fois aux opérateurs économiques de participer à la définition des caractéristiques techniques, environnementales, sociales, financières ou administratives des marchés publics, pour aux acheteurs publics de stimuler les soumissionnaires, en particulier les petites et moyennes entreprises, afin de bénéficier des meilleures offres et de ne pas avoir, en conséquence, à recourir systématiquement à des solutions éprouvées.

La DAE estime, en conséquence, qu’utiliser les variantes, « c’est donc actionner un puissant levier de performance de l’achat, susceptible d’élargir le champ de la concurrence, notamment dans les domaines à évolution rapide, et de prendre en compte des considérations sociales, environnementales ou innovantes » ([120]) .

Ce soutien aux variantes au sein des marchés publics s’explique par la remontée des difficultés à utiliser ce type d’outils, en raison notamment, de la complexité de définir les exigences minimales et les critères et sous-critères d’attribution de ces marchés. L’alourdissement de la procédure et le risque supplémentaire de contentieux, perçu ou réel, sont également considérés comme deux freins à lever en ce sens.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Issu de l’adoption des amendements identiques n° 368 rect. bis, n° 427 rect. bis, n° 464 rect., n° 593 rect. présentés par M. Blanc, M. Canévet, Mme Havet, Mme Delattre, et leurs collègues lors de l’examen du projet de loi en séance devant le Sénat, l’article 4 quinquies complète le chapitre Ier du titre V du livre Ier de la deuxième partie du code de la commande publique par un nouvel article L. 2151-2. Ce nouvel article prévoit un principe d’autorisation des variantes au sein des marchés publics soumis à une procédure formalisée, sauf mention expresse au sein des documents de consultation.

Cette modification vient étendre, de fait, la réglementation des variantes au sein des procédures de passation adaptée des marchés publics à la procédure formalisée.

la Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 4 quinquies en adoptant six amendements de suppression CS1410, CS323, CS1192, déposés respectivement par le rapporteur, ainsi que par Mme Danielle Brulebois, M. Jacques Oberti, et leurs collègues, avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet article, inséré par amendement lors de l’examen du projet de loi, posait de sérieuses difficultés conventionnelles. La directive 2014/24/UE pose en effet le principe d’une interdiction de présentation de variantes au sein des marchés publics passés selon la procédure formalisée, sauf mention contraire dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt.

La réécriture proposée au sein de l’article 4 quinquies, qui renverse ce principe, n’était ainsi pas compatible avec les exigences du droit européen.

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Article 4 sexies (art. L. 2152-7 et L. 3124-5 du code de la commande publique) Extension du recours au partenariat public-privé institutionnalisé

Adopté par la Commission spéciale avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 sexies ouvre le recours au dispositif de partenariat public-privé institutionnalisé (PPPI) à l’ensemble des marchés et des contrats de concession.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 permettant la création de sociétés d’économie mixte à opération unique a créé au sein du code général des collectivités territoriales une nouvelle catégorie de sociétés d’économie mixte (SEM), les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP), dont l’objet est de permettre aux collectivités territoriales de recourir au PPPI tel que défini au sein du droit de l’Union européenne.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption d’un amendement lors de l’examen du projet de loi en séance au Sénat avec un avis favorable de la Commission spéciale et du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 4 sexies modifié par un amendement du Gouvernement avec un avis favorable du rapporteur Christophe Naegelen. Cet amendement ouvre la possibilité pour un tiers investisseur de s’associer à une société d’économie mixte à objet unique dans le cadre de la passation d’un partenariat public privé institutionnalisé.

L’éTAT DU DROIT

LE PPPI est un outil du droit européen de la commande publique au statut particulier

Les partenariats public privé (PPP) ne sont pas expressément prévus par les directives européennes relatives à la commande publique

Le recours croissant à des partenaires privés fait l’objet d’un encouragement de la part de la Commission européenne, en particulier dans un contexte « où l’on constate un manque important d’investissements en faveur des infrastructures publiques et des services d’intérêt général en Europe ». La Commission a indiqué que ces partenariats revêtaient une importance majeure pour les États, et qu’il était donc nécessaire d’en définir les modalités de mise en œuvre. Les PPP ne font toutefois pas l’objet d’une définition précise au sein des directives relatives aux règles applicables à la commande publique en droit européen. La forte variété des formes de partenaires entre acteurs privés et publics au sein de l’Union n’a en effet pas permis d’aboutir à un consensus suffisant pour créer un nouveau type de contrat, pleinement distingué des marchés publics et des contrats de concession.

Dans un livre vert publié consacré aux contrats globaux et publié en 2004, la Commission européenne a pris acte de cette absence de définition européenne des PPP, en relevant que cette forme de contrat renvoie, en général, à des formes de coopération entre autorités publiques et acteurs privés dans le but d’assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou l’entretien d’une infrastructure ou la fourniture d’un service.

La Commission a néanmoins proposé une distinction simple, d’ordre organique, entre deux types de PPP : les PPP purement « contractuels » dans lesquels le partenariat entre les acteurs publics et privés repose sur des liens exclusivement conventionnels, et les PPP « institutionnalisés » au sein desquels le partenariat implique la constitution d’une entité distincte.

Par la suite, les principales difficultés d’ordre juridique ayant nécessité une clarification ont concerné les PPP « institutionnalisés » dont la compatibilité avec les règles de mise en concurrence n’apparaissait pas évidente au regard de leurs caractéristiques propres.

La Commission européenne a détaillé le fonctionnement des PPPI afin de garantir leur compatibilité avec le droit de l’Union

La Commission européenne a précisé, en 2008, le contenu des seconds dans une communication interprétative ([121]).

Ces partenariats ont pour objectif de permettre « une coopération entre des partenaires publics et privés qui établissent une entité à capital mixte qui exécute des marchés publics ou des concessions ». Pour bénéficier de cette qualification, l’apport du privé ne doit pas se réduire à un simple financement, il convient que le ou les acteurs privés, en sus de sa contribution capitalistique, participe activement à l’exécution des tâches attribuées à l’entité nouvellement créée et/ou à la gestion de cette dernière.

Dans le cadre d’un PPPI, la Commission estime qu’une seule mise en concurrence est nécessaire, cette dernière pouvant intervenir soit au moment du choix de l’entreprise au sein de l’entité mixte, dont elle sera à la fois opérateur et actionnaire, soit au moment de l’attribution du contrat au PPPI. La désignation du partenaire privé au sein de cette entité doit toutefois respecter les principes de transparence, de concurrence et de non-discrimination.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a validé cette approche

Dans un arrêt Acoset ([122])de 2008, la CJUE (à l’époque Cour de justice des Communautés européennes, CJCE) a pris acte des possibilités offertes par le partenariat public-privé institutionnalisé et validé le recours à cette formule.

La Cour a ainsi considéré qu’un marché public ou une concession pouvait être conclu sans procédure de publicité et sans mise en concurrence avec une entité mixte dès lors qu’une telle procédure avait été respectée, en amont, soit à l’occasion de la constitution de l’entité mixte, soit au moment du choix du partenaire privé ([123]).

En écartant la nécessité de recourir à deux procédures distinctes de mise en concurrence, la CJUE a ouvert la possibilité pour une société d’économie mixte de mettre en œuvre un marché public ou un contrat de concession, à condition que la société concernée conserve pendant toute la durée du marché ou de la concession un objet social identique.

L’intégration DU PPPI en droit national a été complexe

Le Conseil d’État a recommandé de modifier le droit en vigueur pour garantir la juste intégration des PPPI en droit français

Dans un avis du 1er décembre 2009, le Conseil d’État a formulé des réserves quant à la possibilité d’appliquer les dispositions européennes relatives au PPPI.

Dans la première hypothèse, il écarte la possibilité de créer un PPPI au stade de la passation d’un contrat. La règle d’identité entre le candidat ayant présenté une offre et l’attributaire du contrat, qui inspire le droit de la commande publique français, s’oppose en effet à la possibilité de sélectionner un partenaire dans un premier temps, sur le fondement d’une offre donnée, puis de conclure le contrat avec une autre personne, à savoir l’entité dédiée qui associerait la personne publique et la personne privée.

Le Conseil d’État envisage toutefois dans son avis une seconde hypothèse, à savoir celle de la cession du contrat après sa passation, qui apparaît, en l’espèce, envisageable. Le contrat conclu avec le bénéficiaire serait alors cédé à une société nouvelle constituée par ce dernier et une personne publique, dans le respect des règles applicables à la cession de contrat telles que définies par la jurisprudence de la CJUE ([124]).

Bien que la mise en œuvre du PPPI puisse être envisageable en l’état du droit, le Conseil d’État recommande dans ce même avis une intervention du législateur afin de sécuriser juridiquement le recours à ce nouvel outil. C’est dans cet esprit que plusieurs parlementaires ont déposé, en 2013, une proposition loi spécifique sur ce sujet ([125]).

Le Parlement a sécurisé la possibilité de recourir aux PPPI pour les collectivités territoriales

La loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 a créé au sein du code général des collectivités territoriales, trois articles définissant le statut des SEMOP, dont l’objet est de permettre aux collectivités de recourir au partenariat public-privé institutionnalisé.

Les SEMOP constituent des formes particulières de sociétés d’économie mixte et sont associées à un régime dérogatoire pour l’attribution des contrats de la commande publique que sont les marchés publics et les concessions. Ces sociétés sont en effet constituées pour une durée limitée, en vue de la conclusion et de l’exécution d’un contrat dont l’objet unique est la réalisation d’une opération de construction, la gestion d’un service public ou toute autre opération d’intérêt général. Elles ont un statut de société anonyme au sens du code de commerce.

En raison des difficultés déjà évoquées, seules les collectivités territoriales peuvent, en l’état actuel du droit, recourir à des PPPI, grâce à l’existence d’une société à capitaux mixtes dédiée, la SEMOP.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Inséré lors de l’examen en séance du projet de loi à la suite de l’adoption d’un amendement n° 233 en séance déposé par Mme Nadège Havet et ses collègues, l’article 4 sexies complète les articles L. 2152-7 et L. 3124-5 du code de la commande afin de prévoir la possibilité d’attribuer tout marché public et tout contrat de concession dans le cadre d’un PPPI à toute société d’économie mixte sans que celle-ci soit nécessairement constituée à l’initiative de collectivités territoriales.

la Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a adopté l’article 4 sexies modifié par un amendement CS1378 du Gouvernement avec un avis favorable du rapporteur.

Cet amendement ouvre la possibilité pour un tiers investisseur de s’associer à une SEMOP dans le cadre de la passation d’un partenariat public privé institutionnalisé. Il participe de ce fait à l’élargissement et à la facilitation du recours aux PPPI en droit national.

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Article 4 septies (supprimé) (art. L. 2171-6-2 du code de la commande publique) Création d’une nouvelle catégorie de marchés globaux

Supprimé par la Commission spéciale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 septies crée une nouvelle catégorie de marchés globaux sectoriels au sein du code de la commande publique, permettant le transfert de maîtrise d’ouvrage à l’opérateur privé en cas d’opération portant sur un ensemble immobilier avec imbrication de la maîtrise d’ouvrage public et de la maîtrise d’ouvrage privée.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption d’un amendement lors de l’examen du projet de loi en séance devant le Sénat, avec un avis favorable de la Commission spéciale et du Gouvernement.

➢ Position de la Commission spéciale

La Commission spéciale a supprimé l’article 4 septies en adoptant deux amendements de suppression avec un avis de sagesse du rapporteur Christophe Naegelen.

L’ÉTAT DU DROIT

par dérogation, le code de la commande publique autorise les acheteurs publics à passer des marchés globaux dans certaines conditions

Les marchés publics sont soumis, en principe, à une obligation d’allotissement

La règle de l’allotissement s’impose à l’ensemble des marchés publics ([126]) en application de l’article L. 2113-10 du code de la commande publique depuis 2006. Il s’agissait précédemment d’une simple faculté pour l’acheteur public.

L’article L. 2113-10 dispose que les marchés publics doivent ainsi être passés « en lots séparés » dont l’acheteur détermine le nombre, la taille et l’objet. L’acheteur ne peut déroger à cette obligation, selon cet article, que si l’objet même du marché « ne permet pas l’identification de prestations distinctes ».

Par dérogation, les acheteurs peuvent passer des « marchés globaux » dans certaines circonstances.

L’article L. 2113-11 du même code prévoit plusieurs situations autres que celle mentionnée au sein de l’article L. 2113-10 dans lesquelles l’acheteur peut déroger à cette obligation.

Un acheteur peut ainsi décider de ne pas allotir un marché :

– s’il n’est pas en mesure d’assurer par lui-même les missions d’organisation, de pilotage et de coordination ;

– si la dévolution en lots séparés est de nature à restreindre la concurrence ou risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des prestations ;

– lorsque la dévolution en lots séparés risque de conduire à une procédure infructueuse (uniquement pour les pouvoirs adjudicateurs).

Lorsqu’un acheteur décide de ne pas allotir le marché, il doit motiver son choix en énonçant les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision.

Plusieurs types de marchés globaux sont prévus par le code de la commande publique

Les marchés de conception-réalisation

Définis à l’article L. 2171-2 du code de la commande publique, les marchés de conception-réalisation sont des marchés de travaux permettant à l’acheteur de confier simultanément la réalisation d’études (la conception) et l’exécution de travaux (la réalisation) à un groupement d’opérateurs économiques ou à un seul opérateur pour les ouvrages d’infrastructures.

Il s’agit, historiquement, de la première forme de marchés globaux apparue dans le code.

L’article L. 2172-1 prévoit des conditions de recours spécifiques à ce type de marchés par les maîtres d’ouvrage définis à l’article L. 2411-1. L’association de l’entrepreneur retenu aux études de l’ouvrage doit ainsi être justifiée par des motifs d’ordre technique ou par un engagement contractuel portant sur l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la construction d’un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur.

En outre, afin de faciliter la construction des équipements sportifs nécessaires, la loi n° 2018-202 du 28 mars 2018 relative à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 a permis à tout acheteur soumis aux dispositions propres à la maîtrise d’ouvrage publique de recourir librement à ces marchés sans avoir à réunir les conditions normalement exigibles en application de ce même article ([127]).

Les marchés globaux de performance

Le décret n° 2011-1000 du 25 août 2011 a créé en application de l’article 5 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (dite Grenelle I) une seconde catégorie de marchés globaux au sein du code de la commande publique : les marchés globaux de performance.

Ces marchés ont pris la suite d’autres dispositifs précédemment prévus par le code des marchés publics, que sont les marchés de réalisation, exploitation, maintenance (REM) et les marchés de conception, réalisation, exploitation, maintenance (CREM). Définis à l’article L. 2171-3, ils permettent d’associer l’exploitation ou la maintenance à la réalisation ou à la conception-réalisation de prestations afin de remplir des objectifs chiffrés de performance.

Le recours à ces marchés est plus simple que pour les autres marchés globaux, puisqu’il suffit, en l’espèce, que le marché concerné comporte « des engagements de performance mesurables » de quelque nature qu’ils soient. Il n’est donc pas nécessaire qu’un motif technique ou un engagement contractuel environnemental spécifique soit présent.

Les marchés globaux sectoriels

Ces marchés sont définis aux articles L. 2174-4 et suivants du code de la commande publique.

Ils permettent aux acheteurs de confier à un même opérateur économique une mission globale portant sur la conception, la construction, l’aménagement ou encore l’entretien, la maintenance d’immeubles ou d’infrastructures affectés à certains services publics.

Les articles L. 2174-4 à L. 2174-6 encadrent leur recours tant en ce qui concerne le champ des acheteurs concernés (l’État, les établissements du secteur sanitaire et social) que l’objet même de ces marchés (en listant limitativement et précisément la nature des ouvrages concernés).

des difficultés pour recourir aux marchéS globaux en cas de cession du foncier avec charges

La cession du foncier avec charges est un type particulier de vente d’immeubles par lequel une personne publique (souvent une collectivité) propriétaire d’un terrain d’assiette d’une opération immobilière le cède à un opérateur économique contre le versement d’un prix et la réalisation de certains aménagements et équipements.

Cet outil permet de valoriser durablement les propriétés publiques, en offrant aux personnes publiques concernées à la fois le versement d’un apport financier correspondant au prix de vente ainsi que la maîtrise de la destination des emprises cédées. Le risque pour la collectivité est néanmoins de voir son contrat requalifié en marché public, s’il est démontré que les charges (le plus souvent de travaux) qu’une cession emporte répondent exclusivement aux besoins de la personne publique vendeur, moyennant une contrepartie onéreuse.

En l’état actuel du droit, la cession du foncier avec charges présente une difficulté pour les personnes publiques lorsqu’elle implique d’importants développements de logements, par exemple dans le cadre d’un programme mixte. La personne publique ne peut en effet pas nécessairement réunir les conditions actuellement exigées au sein du code de la commande pour recourir aux marchés globaux. Elle devrait donc, en théorie, assumer seule la maîtrise d’ouvrage de projets aussi techniques, alors qu’il est souvent préférable de transférer celle-ci à un opérateur privé unique qui assumerait également le risque afférent à ce type de projets.

Le présent article entend mettre fin à cette difficulté en créant une nouvelle catégorie de marchés globaux destinée exclusivement à la mise en œuvre de ce type de projets.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Issu de l’adoption d’un amendement n° 232 lors de l’examen du projet de loi en séance par le Sénat, l’article 4 septies crée une nouvelle catégorie de marchés globaux, afin de permettre de confier à un opérateur économique « une mission globale portant sur tout ou partie de la conception, de la construction et de l’aménagement d’infrastructures ou d’équipements publics ayant vocation à être imbriqués dans un ensemble immobilier plus vaste comportant un programme de logement, et dont l’opérateur économique assurera la maîtrise d’ouvrage globale ».

Cette nouvelle catégorie permet le transfert de maîtrise d’ouvrage de la personne publique à l’opérateur privé en cas d’opération portant sur un ensemble immobilier avec imbrication de la maîtrise d’ouvrage public et de la maîtrise d’ouvrage privée.