rapport d'enquête relative à l’identification des défaillances de fonctionnement au sein des fédérations françaises de sport, du mouvement sportif et des organismes de gouvernance du monde sportif en tant qu’elles ont délégation de service public — Rapport

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT PROPOS de la présidente
2. Introduction
3. Première partie : des défaillances systémiques
4. I. Les défaillances de l’État dans son rôle de garant de l’intérêt général
5. A. face aux dérives, Une inertie ou une réponse tardive et partielle souvent sous pression médiatique
6. 1. Une inertie ou une réponse tardive en réaction à des révélations médiatiques
7. 2. Un « système » qui se protège par la désignation de boucs émissaires ?
8. B. D’une tutelle fictive à un contrôle fictif ?
9. 1. Des fédérations longtemps sous tutelle fictive
10. a. L’agrément des fédérations sportives : une procédure « sans contrôle périodique organisé »
11. b. Une délégation longtemps « sans contenu ni contrepartie »
12. i. Un acte juridique essentiel porteur d’une grande valeur économique…
13. ii. … pourtant longtemps sans réelles contreparties
14. iii. Un État qui exerce ses prérogatives de manière restrictive
15. 2. Une ambition affichée de renforcer le contrôle des fédérations et de remettre la protection de l’éthique au cœur de la mission de l’État
16. 3. Les nouveaux contrats de délégation : une « ambition qui fait clairement défaut »
17. a. … dans le contenu
18. b. … dans le contrôle et l’évaluation
19. 4. Une inspection générale insuffisamment sollicitée et suivie
20. a. Un outil précieux insuffisamment doté et sollicité…
21. b. … dont les recommandations doivent être mieux prises en compte par le ministère des sports
22. C. Un État défaillant dans son rôle de garant du respect des lois et règlements en vigueur
23. 1. Des défaillances dans la mise en œuvre des lois
24. a. En matière d’éthique
25. b. En matière de protection des pratiquants
26. 2. Des défaillances dans le contrôle du respect des textes par le mouvement sportif
27. a. En matière d’éthique
28. b. En matière de protection des lanceurs d’alerte
29. D. un soutien financier qui n’a pas été mis au service du renforcement de l’éthique et de la protection de l’intégrité des pratiquants
30. 1. Un soutien financier considérable
31. 2. Un soutien régulièrement minimisé par le mouvement sportif
32. 3. Des conventions pluriannuelles d’objectifs silencieuses sur les enjeux de lutte contre les violences et l’éthique
33. 4. Un soutien financier de l’État qui n’est toujours pas conditionné à des engagements en matière d’éthique et de protection des pratiquants
34. E. Un ministère défaillant dans la gestion des cadres d’État
35. 1. Des agents placés dans une situation contestable ou contraire aux textes
36. a. Le cumul d’emploi de directeur technique national (DTN) avec la fonction de directeur général
37. b. Deux illustrations du laisser-faire ministériel
38. i. Le DTN de la Fédération française de tennis
39. ii. L’élection du directeur technique national de la Fédération française de handball à la présidence de la fédération
40. 2. Une mobilisation insuffisante des cadres d’État dans le domaine de la protection de l’éthique du sport
41. 3. Une activité qui reste insuffisamment suivie
42. II. Un État en retrait face aux fédérations : une faiblesse multifactorielle
43. A. Un manque de moyens
44. 1. Une direction des sports sous-dimensionnée et « politiquement affaiblie »
45. a. Une petite direction fortement affaiblie
46. b. Le poids des cabinets, comme instance de recours politique
47. 2. Les services déconcentrés du ministère des sports : une réduction des effectifs qui met en péril la protection des publics
48. a. Des services exsangues avant l’explosion des signalements qui a suivi la libération de la parole
49. b. Une revalorisation tardive et partielle
50. B. Une gouvernance partagée à responsabilités enchevêtrées et diluées
51. 1. La création de l’Agence nationale du sport s’inscrit dans un mouvement de complexification de la gouvernance du sport et d’affaiblissement de l’État au sein de cette dernière
52. a. Une « mise en retrait de l’État » dans la nouvelle gouvernance du sport répondant à une revendication du mouvement sportif…
53. b. … au détriment du contrôle et de la capacité de réaction de l’État
54. 2. « Il est important aujourd’hui que chacun reste à sa place et joue son rôle » : le CNOSF, un ministère des sports bis ?
55. a. Une relation de concurrence
56. i. En matière d’éthique
57. ii. En matière de lutte contre les violences sexuelles
58. b. Un ministère qui doit donner la direction et assurer la complémentarité des actions du CNOSF avec les siennes
59. C. « Un lien très atypique entre l’État et les fédérations qui ouvre la voie aux dérives »
60. III. les défaillances de la gouvernance des FÉDÉrations sportives
61. A. une gouvernance caractérisée par l’entre-soi et un défaut de culture dÉmocratique
62. 1. La nécessité d’un profond renouvellement
63. a. Un choc de féminisation qui doit être imposé par la loi
64. i. « La faible représentation des femmes est criante »
65. ii. Des oubliés de la parité
66. iii. Des stratégies de contournement
67. b. Renforcer l’attractivité du bénévolat et des responsabilités fédérales
68. 2. Un choc démocratique à imposer par la loi
69. a. Des exigences limitées et un contrôle insuffisant par le ministère des sports dans ce domaine également
70. b. Des clubs mis à l’écart de la vie fédérale
71. c. Des garde-fous insuffisants pour empêcher la captation du pouvoir entre les mains de quelques-uns
72. d. Un cas emblématique : la Fédération française de football
73. B. Des garde-fous insuffisants contre les dérives financières et les atteintes à la probité
74. 1. Un secteur particulièrement exposé aux risques d’atteinte à la probité
75. 2. Une gouvernance « trop lourde, coûteuse, peu contrôlée »
76. a. Des situations très hétérogènes sur les plans budgétaires et financiers
77. b. Une gouvernance « trop lourde et coûteuse »
78. c. L’absence de règlement financier type
79. 3. Une « faible maturité en matière de maîtrise des risques d’atteinte à la probité »
80. 4. D’importantes lacunes dans le respect des obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
81. C. tirer les conséquences de l’échec de l’autorégulation dans le combat éthique
82. 1. L’absence du CNOSF dans le combat éthique
83. a. Une représentativité limitée qui ne lui permet pas d’œuvrer en faveur de l’intérêt général
84. b. Un bilan inexistant en matière d’éthique
85. c. Un bilan très insuffisant en matière de lutte contre les violences sexuelles et sexistes et les discriminations
86. 2. Le bilan insatisfaisant des comités d’éthique fédéraux
87. a. Un cadre législatif incomplet
88. b. Le suivi des comités d’éthique fédéraux n’est de fait assuré ni par le CNOSF ni par le ministère des sports qui se renvoient la responsabilité
89. c. Un bilan notoirement insatisfaisant
90. d. La nécessité d’apporter de vrais garde-fous au niveau législatif
91. 3. La nécessité d’un « dispositif de contrôle externe au milieu sportif »
92. Deuxième partie : la lutte contre les violences et les discriminations
93. I. Un si long silence : « notre système a fauté, régulièrement et depuis trop longtemps à tous les étages »
94. A. « Il n’y a pas d’omerta dans le sport » : un si long déni
95. 1. Le sport, un environnement identifié comme propice aux violences et à l’omerta
96. 2. « Merci aux victimes de nous avoir ouvert les yeux et les oreilles. Merci aux médias de les y avoir aidés »
97. B. « je regrette de devoir dire que ce sujet n’intéressait pas grand monde » : une si longue inertie
98. 1. En 2007, Roselyne Bachelot lance un premier plan en réaction à la médiatisation du témoignage d’Isabelle Demongeot
99. 2. « Une absence quasi générale d’actions mises en œuvre au sein des structures concernées » : un bilan sans appel sept ans plus tard
100. 3. Un appel à changer de paradigme qui reste sans réponse et un observatoire des violences dans le sport qui ne voit pas le jour
101. a. Un appel à « changer de paradigme » qui reste sans réponse
102. b. Un observatoire annoncé qui ne voit pas le jour
103. 4. « Nous partions de rien »
104. C. un aperçu de l’ampleur d’une omerta « à tous les étages »
105. 1. « Les sujets ne remontaient pas » : une omerta « à tous les étages », qui se défaussent les uns sur les autres
106. 2. Quand l’image de la discipline et de ses représentants réduit les victimes au silence : un entre soi qui engendre l’omerta
107. a. « Quand il y a des problèmes de famille, il faut les traiter en famille »
108. b. « Quelle patineuse n’est pas amoureuse de son entraîneur ? » : l’entraîneur tout-puissant
109. c. Quand les intérêts du groupe et l’image du sport l’emportent sur la protection des pratiquants
110. d. Un système qui a protégé des agresseurs et sanctionné des victimes et ceux qui cherchaient à les protéger
111. i. Une inaction disciplinaire qui protège les agresseurs et laisse les victimes à leur merci
112. ii. Un système qui a exclu ou sanctionné les victimes et ceux qui cherchaient à les protéger
113. 3. Quand l’État ne protège pas
114. a. Des défaillances des cadres d’État
115. b. Des défaillances des services déconcentrés
116. 4. Le traitement des violences dans les sports de glace : des défaillances généralisées jusqu’au plus haut niveau de l’État
117. a. Un sujet « Gilles Beyer » identifié dès 2000 au plus haut niveau de l’État
118. b. La mise à jour d’une véritable « culture du viol » dans le patinage
119. c. « Une volonté manifeste de taire des faits portés à la connaissance de la fédération dans l’objectif unique de préserver une image »
120. d. « Un fonctionnement fédéral controversé, marqué par une concentration des pouvoirs, que les multiples contrôles de l’État n’ont pas fait évoluer »
121. e. « De multiples carences dans la gestion des conseillers techniques sportifs et des défaillances de leur part dans la prise en compte des situations connues de violences et d’agressions sexuelles »
122. f. L’inertie complice du ministère
123. II. Depuis 2020, un traitement des violences dans le sport plus qu’imparfait
124. A. « nous ne connaissons que la partie émergée de l’iceberg » : Un État des lieux incomplet
125. 1. Un diagnostic très partiel
126. a. Un travail d’évaluation resté à l’état de « brouillon »…
127. b. … complété par des enquêtes « ciblées »
128. c. L’enquête, outil essentiel de libération de la parole mobilisé de manière trop limitée
129. 2. En février 2023, une « enquête » par le mouvement sportif dans des conditions qui n’en garantissent pas la rigueur
130. 3. Un Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport en retrait sur le sujet de la lutte contre les violences sexuelles
131. B. Signal-sports : un outil de libération de la parole invisibilisé malgré une omerta persistante
132. 1. Un outil essentiel qui souffre de graves lacunes
133. 2. « Nous devons mieux faire connaître le canal de Signal-sports, partout et tout le temps : c’est l’un des enseignements que nous tirons des travaux de votre commission »
134. a. Une cellule invisibilisée par le ministère des sports
135. b. Des outils de signalement internes aux fédérations ou aux établissements publics qui omettent de renvoyer vers Signal-sports
136. i. Une prolifération d’outils de signalement qui pose question
137. ii. Une prolifération d’outils qui ne communiquent pas ou pas clairement sur la cellule nationale
138. 3. Un périmètre indéterminé
139. 4. Une cellule sous-dimensionnée
140. a. Une cellule créée sans moyens dédiés
141. b. Un manque de moyens qui a entraîné d’importants dysfonctionnements
142. c. Un nombre de signalements qui continue de croître
143. 5. « Nous savons que de nombreux faits ne remontent pas encore, ou insuffisamment » : une « omerta encore présente »
144. a. Une « omerta encore présente »
145. b. Une omerta renforcée à l’approche des Jeux olympiques et paralympiques
146. C. Les dysfonctionnements du traitement des signalements
147. 1. Des services déconcentrés chargés de la protection des publics et des procédures administratives largement désarmés
148. a. Des équipes « parfois au point de rupture » et insuffisamment armées pour faire face à l’explosion des signalements de violences sexuelles
149. i. Des services « saturés » parfois « au point de rupture »
150. ii. Des équipes insuffisamment formées et accompagnées par le ministère des sports face à l’explosion du nombre d’enquêtes administratives
151. b. L’expression d’une défiance à l’égard des services déconcentrés
152. c. Des relations entre les services judiciaires et les services déconcentrés à systématiser
153. 2. Les défaillances du traitement des violences par les fédérations
154. a. Des auditions qui témoignent d’un traitement encore inapproprié des violences sexuelles par plusieurs dirigeants fédéraux
155. b. Les défaillances persistantes de l’action disciplinaire
156. 3. Des partenariats avec des associations largement salués mais qui ne sauraient tenir lieu d’engagement dans la lutte contre les violences
157. a. Le rôle central de Colosse aux pieds d’argile, association qui met en avant le chemin parcouru
158. b. La vision plus critique du Comité éthique et sport dissous en 2022
159. c. Confier une mission d’évaluation de l’action des associations à l’autorité administrative indépendante chargée de l’éthique du sport
160. 4. Confier la compétence disciplinaire des fédérations en matière de lutte contre les violences sexuelles à l’autorité administrative indépendante chargée de la protection de l’éthique du sport
161. 5. Le cas de l’INSEP : les graves défaillances de la politique de lutte contre les violences d’un établissement public et de son ministère de tutelle
162. a. Les nombreux manquements révélés par les travaux de la Commission
163. b. Les actions correctrices engagées par la ministre à la suite des défaillances révélées par la commission d’enquête
164. c. Des dysfonctionnements d’autant moins explicables que des alertes avaient été formulées sur les insuffisances de la politique de lutte contre les violences de l’INSEP à la ministre
165. d. Le contrôle sur pièces réalisé par la rapporteure a permis de mettre en lumière le traitement plus que contestable d’une autre affaire
166. D. Les failles de la politique de prévention
167. 1. Des failles dans le contrôle de l’honorabilité des éducateurs professionnels rémunérés
168. i. Malgré l’incapacité ou le refus du ministère des sports de communiquer un état du contrôle des éducateurs professionnels, les éléments dont dispose la rapporteure révèlent des failles importantes
169. ii. Une même absence de données sur le contrôle des cadres d’État
170. 2. « Nous avons déjà trop attendu » : une mise en œuvre du contrôle de l’honorabilité des bénévoles tardive et insuffisante
171. a. Le sport, parent pauvre de la protection des mineurs : une mise en œuvre tardive par le ministère des sports
172. b. Une mise en œuvre encore très insuffisante par les fédérations
173. c. « Nous avons déjà trop attendu » : une inertie qui justifie un retrait de délégation ou du soutien public
174. 3. Les nombreuses failles et angles morts du contrôle de l’honorabilité
175. a. Les difficultés engendrées par le périmètre du contrôle des bénévoles
176. i. Un périmètre difficile à appréhender
177. ii. Des systèmes de licences qui peuvent être incompatibles avec les exigences du système de contrôle automatisé
178. iii. Des anomalies dans le périmètre des bénévoles à contrôler et des stratégies de contournement
179. iv. Étendre le périmètre du contrôle
180. b. Des difficultés techniques dans le fonctionnement du système
181. c. S’assurer que les contrôles interviennent avant l’entrée en fonctions
182. d. Systématiser la consultation du B2
183. 4. Renforcer le contrôle du réseau sportif
184. a. Un contrôle des établissements d’activités physiques et sportives à renforcer
185. b. Renforcer le respect de l’obligation de déclaration des stages sportifs et élargir son champ
186. c. Lancer une réflexion sur le contrôle et l’encadrement des structures privées
187. 5. Fixer des lignes rouges claires pour limiter les situations à risques
188. 6. Engager un plan de formation et de sensibilisation de grande ampleur
189. E. « la peur doit changer de camp » : se tenir aux côtés des vicTImes
190. 1. Sortir les victimes du silence
191. a. « Les enfants ne peuvent pas se sauver tout seuls » : mettre en place une stratégie de repérage, recueil et libération de la parole
192. b. Un accompagnement défaillant
193. c. Aider les victimes à faire face au « présent perpétuel de la souffrance »
194. 2. Sortir d’un système d’impunité
195. a. Lever les freins de l’action disciplinaire et pénale
196. b. Lever l’immunité de ceux qui regardent sans rien dire
197. 3. « Faire face au passé » et réparer
198. III. la lutte contre la haine et les discriminations : mieux prévenir, mieux réprimer
199. A. Le sport, un secteur non épargné par la haine et les discriminations
200. 1. La connaissance des phénomènes haineux et discriminatoires dans le sport est limitée par l’absence d’outils de recensement fiables et d’enquêtes systématiques
201. a. L’absence de données relatives aux manifestations de haine et aux discriminations concerne la pratique sportive au sens large…
202. b. … et les enceintes sportives en particulier
203. c. L’État et le mouvement sportif doivent se doter de dispositifs permanents d’observation des comportements haineux et discriminatoires
204. 2. Les manifestations de haine et les actes discriminatoires ont longtemps été minimisés par des responsables sportifs de premier plan, en dépit de l’évidence
205. a. Un racisme « à l’image de celui qui existe dans la société », une homophobie persistante
206. i. Le racisme : des préjugés ancrés
207. ii. « Le culte de la virilité, fait générateur » de l’homophobie
208. b. « Le phénomène raciste dans le sport, et dans le football en particulier, n’existe pas »
209. c. Le football amateur : un retard important dans la lutte contre les discriminations
210. d. L’exemple salué du rugby doit être étendu à toutes les disciplines sportives
211. B. les manifestations de haine et actes discriminatoires dans les enceintes sportives : un phénomène de masse
212. 1. Les stades, « enceintes défouloir où les actions agressives et violentes peuvent être menées dans une relative impunité »
213. 2. La politique de prévention et de sensibilisation de la LFP et du ministère des sports présente des limites
214. a. La LFP a mis en place des ateliers de sensibilisation, encore insuffisants et peu valorisés
215. b. L’État doit veiller à ce que l’ensemble des groupes de supporters bénéficient d’actions de sensibilisation
216. 3. L’interruption des matchs en cas d’incident à caractère discriminatoire : un protocole non appliqué
217. 4. Rééquilibrer les sanctions collectives et les sanctions individuelles en identifiant mieux les responsables des dérives
218. a. Les sanctions prononcées par la commission de discipline de la LFP présentent des limites
219. b. Des sanctions individuelles insuffisantes voire inexistantes
220. i. Les suppporters coupables d’actes ou de propos haineux ou discriminatoires ne font pas à ce jour l’objet de sanctions
221. ii. « Il n’y a pas d’autre solution que de travailler à résoudre l’anonymat des hooligans et des voyous »
222. iii. La mise en place de commissions d’observation dans les tribunes pourrait permettre de mieux recenser les faits discriminatoires
223. c. Les interdictions judiciaires et administratives de stade doivent être systématisées et renforcées
224. Liste des Recommandations
225. 1. Première partie : Défaillances systémiques
226. 2. Deuxième partie : Lutte contre les violences
227. 3. Deuxième partie : Lutte contre la haine et les discriminations
228. EXAMEN EN COMMISSION
229. CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES ET DES DéPUTéS
230. 1. Contribution du groupe Rassemblement national
231. 2. Contribution de M. Quentin Bataillon, député de la Loire, M. Belkhir Belhaddad, député de Moselle, M. Stéphane Buchou, député de Vendée, Mme Fabienne Colboc, députée d’Indre-et-Loire, M. Hadrien Ghomi, député de Seine-et-Marne, M. Stéphane Mazars, député de l’Aveyron, et M. Bertrand Sorre, député de la Manche
232. 3. Contribution de M. Frédéric Zgainski, député de Gironde
233. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
234. ANNEXES
235. Annexe n° 1
236. ANNEXE n° 2
237. Annexe n° 3
238. Annexe n° 4
239. Annexe n° 5
240. Annexe n° 6
241. Annexe n° 7
242. Annexe n° 8
243. Annexe n° 9
244. Annexe n° 10
245. Annexe n° 11
246. Annexe n° 12
247. Annexe n° 13
248. Annexe n° 14
249. Annexe n° 15
250. Annexe n° 16
251. Annexe n° 17
252. Annexe n° 18
253. Annexe n° 19
254. Annexe n° 20
255. Annexe n° 21
256. Annexe n° 22
257. Annexe n° 23
258. Annexe n° 24
259. Annexe n° 25
260. Annexe n° 26
261. Annexe n° 27
262. Annexe n° 28
263. Annexe n° 29
264. Annexe n° 30

AVANT PROPOS de la présidente

En toutes circonstances, le sport doit rester un plaisir et une passion, un facteur d’émancipation et d’enthousiasme. Les vertus fondamentales du sportif – partage, dépassement, don de soi, esprit d’équipe, solidarité, empathie – doivent demeurer la boussole de tous les acteurs du sport quels qu’ils soient. C’est la conviction qui n’a cessé de m’animer dans les fonctions de présidente de la commission d’enquête relative à l’identification des défaillances de fonctionnement au sein des fédérations françaises de sport, du mouvement sportif et des organismes de gouvernance du monde sportif en tant qu’elles ont délégation de service public. Dès que la détresse, le tourment, la violence ou la manipulation s’immiscent au cœur du mouvement sportif, c’est immanquablement toute la société qui se retrouve face à l’échec.

En écrivant ces lignes, je pense à tous les passionnés, à tous les pratiquants, aux 17 millions de licenciés, à tous les jeunes, à tous les encadrants, animateurs et éducateurs qui, chaque jour, sont et font le sport dans notre pays. Je pense également à tous les témoignages que nous avons entendus, à toutes les douleurs qui nous ont été rapportées et je dis mon admiration aux pionnières, à celles et ceux qui ont eu le courage de briser le silence et à toutes celles et ceux qui les ont imités. Le travail de la commission d’enquête et les pages de ce rapport nous plongent indéniablement au cœur d’un sujet de société majeur. Ils nous montrent des réalités parfois sombres, mais sans tomber dans le piège de la caricature ou de la stigmatisation, en n’oubliant pas de relever les fédérations exemplaires et les dispositifs déjà efficaces. Car oui, chaque identification de défaillance, lacune ou limite ne vise qu’à améliorer notre vie en société, chaque alerte posée permet de construire une correction et d’apporter une solution. Notre travail répond avant tout à une volonté partagée, celle d’œuvrer pour que le sport reste en toute circonstance pour les sportifs et pour chaque acteur un plaisir et une chance, que les pratiquants se sentent toutes et tous protégés et en sécurité.

Je tiens également à rendre hommage à tous les bénévoles de France, aux 3,5 millions d’acteurs essentiels du mouvement sportif. Parce que je les côtoie très régulièrement dans le cadre de ma délégation municipale en charge des évènements sportifs, parce que je participe moi-même à la vie d’un club dans ma commune, je sais qu’il ne peut y avoir de rassemblements sportifs sans les bénévoles. Ils sont la sève et l’énergie du sport au quotidien dans nos territoires. Ils sont vitaux pour que l’activité sportive existe et reste pérenne, pour que les bureaux associatifs jouent leurs rôles. Les voies et moyens de leur reconnaissance et de leur fidélisation sont à renforcer d’urgence, comme le souligne le rapport.

Cette commission d’enquête a été créée à l’initiative du groupe Les Écologiste-NUPES dans le cadre de leur « droit de tirage ». La conférence des présidents de l’Assemblée nationale a acté sa création le 20 juin 2023. Sa réunion constitutive a eu lieu le 5 juillet suivant et les auditions ont débuté le 20 juillet. Présider une telle commission a été non seulement un honneur mais également, au regard des attentes et de la lourdeur des sujets, une responsabilité conséquente.

Collectivement, nous ne nous attendions pas à découvrir un chantier d’une telle ampleur, à investiguer aussi largement et à ouvrir autant de débats.

Cette commission fut une course de fond de six mois, haletante, intense et dense. Le travail accompli a été considérable.

92 auditions sous serment ont été réalisées autour de 193 personnes, cela représente près de 140 heures de réunions, d’écoute et de questionnements. Des contrôles sur place ont été effectués par madame la rapporteure : à l’INSEP, à la Fédération française d’athlétisme et à deux reprises au ministère des sports. Des centaines de contributions écrites et de témoignages ont été reçus. La rapporteure a demandé la communication de nombreux documents, sans difficultés dans la plupart des cas mais en se heurtant parfois à des freins préjudiciables.

Les travaux de notre commission, eu égard à l’ampleur des révélations que ses très nombreuses auditions ont permis sur un sujet d’intérêt majeur pour l’ensemble de la société, ont suscité un intérêt croissant et inattendu.

De nombreux groupes politiques de notre Institution y ont siégé avec régularité, application et bonne volonté. À l’exception notable du Rassemblement national (RN) qui n’a plus souhaité siéger à partir du 28 septembre, mais qui n’a, pour autant, pas démissionné officiellement de la commission d’enquête. Les questions autour de l’islamisme dans le monde sportif ne faisaient pas partie des sujets ciblés par cette commission. Non que la problématique n’existe pas, mais pour garantir un traitement satisfaisant de ses axes de travail, déjà très vastes, le périmètre des investigations de la commission d’enquête devait nécessairement être limité. Rappelons par ailleurs que le groupe RN dispose de son propre droit de tirage.

Les instances sportives, le ministère des sports, le monde sportif, les victimes et les médias ont suivi avec une attention soutenue nos travaux.

Beaucoup d’auditions ont suscité de l’attente et des réactions, des témoignages complémentaires et des critiques. La réussite première de la commission d’enquête est d’avoir brisé le piège du silence et accompagné le mouvement de libération de la parole.

Ce que l’on a tu durant des années, ce que l’on a caché, ce que l’on n’a pas voulu voir à certaines époques ressort aujourd’hui parfois avec fracas. La commission a été au cœur des réalités des fédérations, de la société et du monde sportif. C’est ainsi que sa seule existence a fait bouger certaines lignes et encouragé les prises de parole.

Notre objectif premier était de dresser un constat quatre ans après le début du mouvement de libération de la parole. La commission a commencé les auditions en entendant les victimes ou les personnes ayant subi des violences sexistes, sexuelles ou des discriminations raciales ou homophobes, avant d’entendre les parties prenantes de la gouvernance des fédérations. Indéniablement et rapidement, les violences sexistes et sexuelles sont devenues le centre de gravité de notre travail. Et ce mot gravité est à entendre dans tous les sens du terme.

Les membres de la commission l’ont tout de suite ressenti et se sont soudés autour de la certitude de l’utilité sociale et démocratique de leurs travaux, de la légitimité de leur démarche.

Dans l’immense majorité des lieux de pratique et de compétition, le sport permet la transmission de valeurs essentielles et demeure un vecteur majeur de cohésion nationale et de lien social. Ces lieux devraient toujours rester des espaces de confiance et d’épanouissement, de sérénité, de respect et de fraternité. Nous avons constaté que tel n’est pas toujours le cas, loin de là.

Nous avons plongé, avec émotion souvent, avec effroi parfois, avec détermination toujours, au cœur des fédérations, des ligues, des clubs, des terrains de sport et des vestiaires qui maillent nos territoires. Nous avons constaté et entendu des arguments, des faits, des moments de vie, de la douleur et parfois une très grande souffrance. Des propos poignants et forts, avec quelques témoignages particulièrement douloureux, nous ont marqués au plus profond.

Le regard extérieur que nous avons collectivement porté sur le fonctionnement des fédérations et le monde sportif nous a permis d’identifier des défaillances, nombreuses, révélatrices à la fois de dérives individuelles et collectives et de l’absence d’une culture suffisante de la transparence. Il nous a semblé essentiel que des fédérations investies d’une mission de service public s’habituent désormais à un regard extérieur indépendant et à rendre davantage de comptes. En somme, j’estime qu’il n’est de bonne vitalité démocratique au sein des fédérations et du mouvement sportif qu’avec des contre-pouvoirs constitués.

La rapporteure développe, dans les pages qui suivent, des constats, analyses et préconisations avec les engagements et la sensibilité qui lui appartiennent.

La première évidence est que j’en partage l’essentiel. Et en premier lieu, les recommandations nos 7 et 28 relatives à la création d’une autorité administrative indépendante, extérieure au mouvement sportif, chargée de l’éthique et de l’intégrité du sport disposant de solides prérogatives. Celle-ci serait dotée d’une capacité de sanction financière. À l’issue de nos travaux, j’estime indispensable de permettre à un organe tiers de porter un regard extérieur sur la gestion du mouvement sportif. Cela répond à une demande clairement formulée par de nombreux acteurs, y compris au sein des fédérations. La culture de la transparence et du contrôle n’est pas une mode mais bien une exigence lorsqu’il s’agit d’éthique dans l’exécution d’une mission de service public, de protection de l’intégrité physique et morale de millions de personnes qui pratiquent le sport au quotidien, de flux budgétaires importants et parfois de destins brisés. De même, la recommandation n° 22 rappelle, à juste titre, l’obligation pour les fédérations agréées de faire la transparence sur leurs comptes. Dans le même esprit, la mise en place d’un observatoire national des discriminations dans le sport pourrait permettre d’accentuer et renforcer l’efficacité de la lutte contre ce fléau (recommandation n° 50).

Je suis particulièrement attachée à la préconisation n° 17 proposant de fixer dans la loi le principe de parité réelle dans tous les organes dirigeants du mouvement sportif, aux recommandations nos 30 et 32 incitant à une vaste enquête dans l’ensemble des fédérations sur les violences sexuelles et sexistes et à un renforcement des moyens affectés.

Un effort important doit être accompli pour mieux lutter contre les discriminations et les violences, notamment au cœur même des stades. La deuxième partie du rapport comprend de nombreuses propositions solides permettant de réduire ces fléaux qui abîment l’image même du sport. La généralisation de « commissions anti-discrimination et égalité » dans chaque fédération délégataire serait une arme supplémentaire utile (recommandation n° 52). Ces réponses à la fois préventives, formatives et punitives devront être complétées par une mobilisation totale de la société, bien au-delà du seul champ du sport.

Plus généralement, je partage la nécessité absolue de rendre les violences sexuelles sur mineurs imprescriptibles et de reconnaître l’amnésie traumatique dans le cadre de la prescription pénale (recommandation n° 48). Cette demande a été exprimée par de nombreuses victimes que nous avons auditionnées. Il me semble également important de garantir un soin spécialisé et accessible aux victimes de violence (recommandation n° 47).

L’entre-soi et le repli sont par essence des obstacles à la bonne marche d’institutions construites pour fédérer et rassembler. Leur permettre de s’ouvrir et de se dépasser est ainsi un gage pour garantir leur bon fonctionnement et leur avenir. C’est un service rendu aux futurs dirigeants de nos fédérations et au sport dans son ensemble.

La seconde évidence est que je ne peux appuyer certains des propos tenus et soutenus dans quelques-unes des pages de ce rapport. En effet, les pouvoirs publics se sont, depuis 2020, saisis de nombreuses problématiques identifiées dans le rapport avec une fermeté indiscutable. Je souhaite saluer ici l’engagement incontestable des ministres Roxana Maracineanu et Amélie Oudéa-Castéra dont l’action a permis depuis 2020 une politique de lutte contre les violences sexuelles, sans précédent historique. Par conséquent, si d’importantes marges d’amélioration existent, comme l’a reconnu la ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques, il serait caricatural d’ancrer l’idée d’un État inerte, impotent et finalement à côté de ses devoirs.

À cet égard, je salue également la réaction ferme et immédiate de l’actuelle ministre des sports pour apporter des réponses à différents dysfonctionnements mis en évidence par les travaux de la commission d’enquête, qu’il s’agisse de l’insuffisante visibilité de la cellule Signal-sports, de la politique de lutte contre les violences sexuelles et sexistes conduite à l’INSEP et dans les différents établissements publics sous tutelle ou du contrôle de l’honorabilité, dont la ministre s’est dite pleinement déterminée à « combler toutes les brèches ». La volonté politique et la détermination du gouvernement et de la ministre des sports à apporter des réponses fermes ambitieuses à ces enjeux majeurs ne peuvent être mises en doute. En témoigne le soutien de la ministre à la proposition de loi visant à renforcer la protection des mineurs et sa volonté de renforcer le contrôle de l’honorabilité, en allant le cas échéant vers un retrait de la délégation aux fédérations qui ne sont pas au rendez-vous. En témoigne également sa volonté d’aller plus loin dans tous les champs couverts par la commission d’enquête, comme le montre la mise en place d’un Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport dont de nombreux constats et préconisations rejoignent ceux de la commission d’enquête. Les travaux de la commission d’enquête viendront, je l’espère, utilement alimenter l’initiative législative annoncée par la ministre pour la fin de l’année 2024 afin de concrétiser une nouvelle étape de rénovation de notre modèle sportif.

La création de la cellule Signal-sports en 2020, dédiée à la lutte contre les violences sexuelles et au recueil des signalements, a constitué une avancée essentielle. J’ai constaté la faible visibilité de cette dernière au sein des fédérations et auprès des acteurs du sport. De nombreuses fédérations développent, en plus de quelques politiques de prévention efficaces, leur propre plateforme de signalements. Pour davantage d’efficacité et de clarté, l’outil de signalement doit être unique. Je soutiens donc qu’une plateforme unique est le meilleur moyen de faire connaître la procédure de signalement et de la rendre claire et accessible à tous. Dans cette optique, l’élargissement du périmètre de la cellule à l’ensemble des faits de racisme et de discrimination commis dans le champ du sport est indispensable (recommandation n° 51).

La plateforme Signal-sports doit donc être renforcée. Un renforcement de l’information sur l’existence de la plateforme et sur ses modalités de fonctionnement a d’ores et déjà été annoncé par la ministre des sports. En effet, une campagne de grande ampleur et un effort de pédagogie s’avèrent nécessaires afin que tous comprennent que « signaler [...] n’est pas une option, mais une obligation » comme le souligne à juste titre la ministre Amélie Oudéa-Castéra. À cet égard, la responsabilité de la plateforme doit être confiée à l’autorité administrative indépendante (recommandation n° 31), comme le préconise également le Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport.

Cela ne se fera pas sans moyens supplémentaires, notamment pour assurer le traitement et le suivi des signalements. C’est un enjeu, dont nous, parlementaires, aurons à nous saisir lors d’un prochain projet de loi de finances, afin de doter la cellule Signal-sports des moyens de cette politique indispensable.

Outre cette plateforme de signalement, le développement du contrôle d’honorabilité (recommandation n° 38) ou encore l’obligation inscrite désormais dans la loi de formation en matière de violences sexistes et sexuelles pour toutes les personnes obtenant des diplômes d’État délivrés dans le champ de la jeunesse et des sports, sont des mécanismes qui tendent à remédier aux dysfonctionnements que nous avons pu identifier.

Ainsi, à l’issue de notre mission, je suis convaincue que la mise à jour de ces défaillances doit être le ferment d’un renforcement de l’action publique déjà initiée, d’une nouvelle impulsion politique donnée par le Gouvernement, d’une prise de conscience générale sur la nécessité d’accompagner le mouvement sportif pour un meilleur traitement de ses maux, de la mobilisation d’une société qui aura gagné en vigilance sur ces sujets.

Durant ces six mois de travail, le fonctionnement de la commission a été exemplaire.

D’abord, par son caractère transpartisan, préservé des soubresauts politiques et des aléas de l’actualité parlementaire, qui lui a permis d’être solide face aux pressions extérieures.

Ensuite, par le respect qui a toujours animé les membres qui la composaient, par-delà les opinions diverses et les débats qui nous ont agités. C’est finalement assez peu courant pour une commission d’enquête et cela doit être salué avec force.

Également, par la bonne entente, le souci du bien public et la qualité du travail collectif entre la présidente et la rapporteure au-delà de nos points de vue différents et de nos conclusions et sensibilités à la fois convergentes et divergentes.

Enfin, par la relecture attentive des auditions sous serment qui ont conduit, à ce jour, à transmettre sept signalements de possibles parjures au parquet de Paris. Jamais la commission ne s’est érigée en juge, ce n’était point son rôle. Les députés écoutent, rapportent, signalent, préconisent, proposent et le cas échéant adoptent.

Je remercie mes collègues et madame la rapporteure pour leur travail et leur implication. Chacun avec nos parcours, nos personnalités et nos appétences sportives différentes, nous avons souhaité agir en faveur du sport, des sportifs et de l’intérêt général.

Nous, députés de la Nation, nous nous devions de prendre de la hauteur, de considérer cette commission, que nous n’avons pas tous voulue mais que nous avons tous saisie comme une chance de faire progresser l’équité, l’éthique et la justice. Nous nous devions d’apporter une réponse proportionnée et attendue par le milieu sportif et par les sportifs. Avec certitude, la tenue et le sérieux des travaux de cette commission d’enquête en a ouvert le chemin et a donné la chance à madame la rapporteure de produire son rapport en s’appuyant sur un corpus d’informations considérables en nombre et en qualité.

Désormais, il appartient à chacun de lire ce rapport, de se forger une opinion et il appartient aux responsables publics et aux législateurs de se saisir de ses préconisations.

Quoi qu’il en soit, ce bel exercice démocratique restera une contribution essentielle à la grande cause nationale de 2024, souhaitée par le Président de la République, qu’est l’activité physique et sportive pour toutes et tous. C’est un élan sportif que nous devons insuffler, renforcer, accompagner et pérenniser. Cet élan doit profiter au plus grand nombre et rendre possible la pratique du sport au quotidien pour tous les Français. Il doit ouvrir les portes de l’engagement bénévole et associatif, inciter à l’inscription dans nos clubs et à la découverte de sports. Si cet élan se fait sereinement, honnêtement, sans déviance ni crainte, avec les moyens pour sonner très précocement l’alerte, alors cette commission aura participé à changer en mieux notre société.

Je souhaite que l’esprit dans lequel cette commission d’enquête s’est acquittée de sa mission anime plus souvent notre Assemblée nationale et soit les prémices de l’indispensable union nationale autour des Jeux olympiques et paralympiques (JOP). Je forme le vœu que l’esprit de notre commission d’enquête, le fond de son rapport et certaines de ses préconisations soient le support d’une loi d’héritage des JOP de Paris 2024.

Introduction

À la suite de très nombreuses révélations publiques de sportives et de sportifs et de diverses affaires retentissantes ayant trait à la gestion de plusieurs fédérations, la commission d’enquête relative à l’identification des défaillances de fonctionnement au sein des fédérations françaises de sport, du mouvement sportif et des organismes de gouvernance du monde sportif en tant qu’elles ont délégation de service public a été créée à l’initiative du groupe Écologiste-NUPES, qui a souhaité exercer à cet effet le « droit de tirage » que le Règlement de l’Assemblée nationale offre à chaque groupe d’opposition ou groupe minoritaire.

Pendant six mois, la commission, qui a entamé ses travaux le 20 juillet 2023, aura fait usage de toute l’étendue des pouvoirs que lui confère l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, pour tenter de faire la lumière sur trois axes : les violences, sexuelles et sexistes, mais aussi les violences psychologiques et physiques ; les discriminations et la haine ainsi que la gestion financière des fédérations.

Dans ce délai contraint, elle aura auditionné 193 personnes au cours de 92 auditions, pendant près de 140 heures de réunion. Ces auditions ont été complétées par de nombreuses contributions écrites de personnes que la commission n’a pas pu entendre.

La commission a souhaité commencer par donner la parole aux victimes.

Ces auditions, éprouvantes, ont constitué un moment révélateur d’un phénomène de grande ampleur et d’une omerta qui n’ont pas disparu après la déflagration qui a suivi la publication du témoignage de Mme Sarah Abitbol début 2020.

Avant Mme Abitbol, plusieurs sportives, comme Mmes Catherine Moyon de Baecque et Isabelle Demongeot, avaient témoigné, sans être entendues.

Les auditions de victimes ont été un moment fondateur qui a soudé les membres de la commission dans une commune conviction que sa création constituait une urgence démocratique et que des mesures fortes étaient encore nécessaires.

La commission a entendu un grand nombre d’acteurs clé, en particulier des journalistes, dont le rôle est particulièrement déterminant dans la révélation des violences et des dysfonctionnements au sein des fédérations, des responsables d’associations de lutte contre les violences et les discriminations, ainsi que les nombreux acteurs publics responsables du contrôle et de la gouvernance des fédérations sportives.

Les auditions de nombreux représentants de fédérations sportives ont constitué un second moment fondateur et révélateur de l’ampleur de la révolution culturelle qui reste à accomplir à la tête du mouvement sportif.

« Je me rends compte, en particulier grâce à vos travaux, qu’une transformation culturelle est nécessaire dans les fédérations » ([1]), a reconnu Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques lors de son audition.

La rapporteure a demandé la communication de très nombreux documents à l’ensemble des acteurs chargés de contrôler les fédérations et le mouvement sportifs : le ministère des sports, l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), la Cour des comptes, l’Agence française anticorruption (AFA), la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Elle a sollicité la communication de documents auprès d’établissements publics sous tutelle, en particulier l’Institut national du sport, de l’expertise et de la performance (INSEP), de plusieurs fédérations ainsi que du Comité national olympique et sportif français (CNOSF).

Elle a effectué quatre contrôles sur pièces et sur place : un à l’Institut national du sport, de l’expertise et de la performance (INSEP) le 26 octobre 2023, un à la Fédération française d’athlétisme, le 17 novembre, et deux au ministère des sports et des Jeux olympiques et paralympiques, respectivement le 27 novembre et le 18 décembre.

Très vite, la rapporteure et la présidente ont été confrontées à une avalanche de témoignages de victimes et de lanceurs d’alerte, dénonçant des abus, des violences, des discriminations, des dysfonctionnements.

Pour faciliter ces témoignages et éclairer au mieux les travaux de la commission, la rapporteure et la présidente ont mis en place une plateforme destinée à recueillir les témoignages de victimes.

Dans l’exercice de sa mission, la commission d’enquête s’est heurtée à des difficultés certaines et à des réactions qui sont en elles-mêmes symptomatiques d’un défaut de culture démocratique, d’un entre-soi et d’une omerta.

La rapporteure souhaite d’emblée dénoncer avec la plus grande fermeté les difficultés qu’elle a rencontrées pour accéder à un certain nombre de documents demandés au ministère des sports en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

Elle n’a pas pu avoir accès à des documents et informations qui lui étaient indispensables pour mener à bien sa mission de contrôle. Il en va ainsi du tableau de suivi des signalements de violences reçus par Signal-sports, la cellule nationale mise en place par le ministère, qui ne lui avait pas été communiqué au moment où elle achevait la rédaction du présent rapport d’enquête.

La rapporteure s’est rendue au ministère la veille de l’examen du rapport par les membres de la commission d’enquête, pour tenter d’obtenir des réponses, clarifications et documents.

En l’absence de communication du tableau de suivi des signalements reçus par la cellule nationale, la rapporteure n’est pas en mesure de porter une appréciation parfaitement éclairée sur leur traitement. Elle ne peut notamment pas indiquer combien d’abus signalés auraient pu être évités par la mise en œuvre complète du contrôle de l’honorabilité, sous l’égide du ministère des sports.

Plusieurs relances ont été nécessaires pour accéder à certains documents de l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche.

Un courrier ([2]) du 19 juillet 2023 adressé à la présidente et à la rapporteure par M. David Lappartient, président du CNOSF, est également particulièrement symptomatique d’un défaut notoire de culture démocratique.

Ce courrier, dont la presse s’est fait écho, s’interrogeait sur « les objectifs recherchés », « les finalités exactes » d’une commission d’enquête parlementaire et surtout sur « son calendrier à moins de quatre cents jours de l’ouverture des Jeux olympiques de Paris ». Il dénonçait des « accusations outrancières » et « caricaturales » et une volonté de « porter un nouveau coup au modèle associatif français ».

Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports, s’est quant à elle exprimée publiquement, aux côtés de M. Sébastien Boueilh, directeur général de l’association Colosse aux pieds d’argile, pour juger « à côté de la plaque » l’outil de recueil de témoignages mis en place par une commission chargée de contrôler l’action de son ministère.

À la suite d’une audition par la commission d’enquête qui a permis de mettre à jour des incohérences et des inexactitudes, M. André Giraud, président de la Fédération française d’athlétisme, a quant à lui adressé le 4 novembre 2023 un courrier à la présidente de l’Assemblée nationale dont il a adressé une copie au Président de la République. « En vertu du principe de séparation des pouvoirs, nous ne pouvons tolérer le fait que les députés puissent ouvertement remettre en cause les décisions prises par les organes disciplinaires indépendants », écrivait-il ([3]).

« Permettez-moi, monsieur le président, de vous rappeler que les commissions d’enquête sont parfaitement fondées à s’interroger sur le fonctionnement de l’action disciplinaire des fédérations, dont nos travaux ont déjà permis de pointer de nombreuses défaillances. Nous pouvons en revanche nous interroger sur la conception de la séparation des pouvoirs d’un président de fédération qui se tourne vers le Président de la République pour critiquer le mode de fonctionnement d’une commission d’enquête parlementaire », a rappelé la présidente Béatrice Bellamy lors d’une seconde audition des dirigeants de la Fédération française d’athlétisme.

La commission d’enquête aura également été confrontée à des mensonges, inexactitudes, approximations, expressions de déni et de désinvolture dans des proportions sans doute sans précédent historique.

De fait, un grand nombre d’auditions de responsables, y compris celle de la ministre, ont été suivies de démentis par les médias ou par des observateurs, de lettres de rectification adressées à la commission par les intéressés afin d’éviter des poursuites pour faux témoignage. C’est presque une autre enquête qui serait nécessaire pour mettre à jour l’ensemble des inexactitudes et mensonges auxquels la représentation nationale a été confrontée.

Les auditions conduites par la commission d’enquête auront ainsi en elles-mêmes constitué un puissant révélateur de l’existence d’une culture du secret, du mensonge et du faux témoignage qui sont des dimensions essentielles de l’omerta.

Les fédérations sont pourtant investies d’une mission de service public qui leur est confiée par l’État. Leurs dirigeants sont également investis par le vote des licenciés. Cette double légitimité leur impose de rendre des comptes aux licenciés, à l’État et plus largement à l’opinion publique.

La première partie du présent rapport s’attache à mettre en évidence les défaillances systémiques que révèlent les travaux de la commission s’enquête sur ses trois axes d’investigation.

Ces défaillances, qui concernent autant l’État que la gouvernance interne des fédérations, sont autant de freins pour prévenir, détecter et sanctionner efficacement les abus et les dérives, quels qu’ils soient.

La rapporteure, extérieure au monde sportif, a découvert un secteur qui n’a pas été suffisamment habitué à faire l’objet d’un regard extérieur indépendant exigeant, un secteur qui n’a pas été suffisamment habitué à rendre des comptes publiquement.

Elle a pris la mesure des grandes faiblesses de l’État, dans l’organisation qui est la sienne, à l’égard du mouvement sportif, un État qui a failli dans l’exercice de sa mission de garant de l’intérêt général, de protection de l’éthique et des pratiquants.

Elle a pris la mesure des grandes faiblesses de la gouvernance des fédérations, marquée par l’entre-soi et des garde-fous et autres cordes de rappel, notamment démocratiques, notoirement insuffisants pour faire échec aux abus et aux dérives.

De fait, l’État n’a pas fait la preuve de sa capacité à contrôler efficacement un mouvement sportif qui n’a lui-même pas fait la preuve de sa capacité à s’autoréguler.

Il est donc proposé de répondre à cette double défaillance par la création d’un regard extérieur indépendant, exigeant, seul à même de soumettre les fédérations et le mouvement sportif au choc de contrôle, de transparence et de culture démocratique dont ils ont besoin.

La deuxième partie, consacrée à la lutte contre les violences et les discriminations, illustre et éclaire l’ampleur des conséquences de cette double défaillance.

Il y a quatre ans, le 11 décembre 2019, le média Disclose publiait une enquête de grande ampleur sur les violences sexuelles dans le sport qui révélait 77 affaires marquées par des dysfonctionnements graves ayant fait au moins 276 victimes âgées pour la plupart de moins de 15 ans au moment des faits ([4]). La patineuse artistique française Sarah Abitbol publiait quelques semaines plus tard son livre témoignage, Un si long silence, qui allait provoquer une véritable déflagration dans le monde du sport et au-delà. Sarah Abitbol y décrivait les viols et les agressions sexuelles que son entraîneur lui a fait subir, alors qu’elle était mineure.

La commission d’enquête a souhaité comprendre pourquoi il a fallu attendre 2020 pour que les pouvoirs publics et les responsables du monde sportif acceptent d’ouvrir les yeux sur un phénomène de grande ampleur. Elle a voulu revenir sur les raisons qui ont fait qu’« un certain nombre de dispositions n’ont pas été prises qui auraient permis d’éviter que ces faits se produisent », selon les termes employés par Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports ([5]).

Les éléments portés à la connaissance de la commission d’enquête révèlent un si long silence et une inertie coupables de l’ensemble de ceux qui étaient responsables de protéger ces enfants, ces femmes, ces hommes.

« Notre système a fauté, régulièrement et pendant trop longtemps, à tous les étages. » Mme Roxana Maracineanu, alors ministre déléguée chargée des sports, reconnaissait ainsi le 21 février 2020, devant la première convention nationale de prévention des violences sexuelles dans le sport, la faute et la responsabilité de tout un système.

« Ce combat est le plus important dans le sport aujourd’hui. Ne tremblez surtout pas », lui écrivait M. Jean-Claude Killy à ce moment historique.

Les travaux de la commission d’enquête montrent que les réponses apportées par l’ensemble des responsables depuis 2020 ne sont hélas pas à la hauteur des enjeux.

La rapporteure formule donc soixante-deux recommandations essentielles pour renforcer le modèle associatif français auxquels nous sommes tous attachés.

Le sport est d’abord un immense facteur d’émancipation et de cohésion sociale. Le mouvement sportif, ce sont aussi 3,5 millions de bénévoles, de toutes les générations, qui œuvrent et s’engagent au quotidien dans près de 160 000 clubs, permettant ainsi à 17 millions de licenciés dans tous les territoires d’accéder à une activité sportive encadrée.

La commission d’enquête achève ses travaux à l’aube d’une année historique au cours de laquelle la France accueillera les Jeux olympiques et paralympiques. La rapporteure forme le vœu que cette année soit l’année zéro de la révolution culturelle indispensable pour faire du sport un environnement plus démocratique, plus transparent, plus respectueux, plus éthique et plus sûr.

Première partie : des défaillances systémiques

Sur les trois axes d’investigation de la commission d’enquête (violences, discriminations, atteintes à la probité), ses travaux ont mis en lumière le caractère systémique de dysfonctionnements qui trouvent leur origine dans l’organisation de la gouvernance du monde sportif et la relation particulière qui le lie à l’État.

Pour reprendre les mots de M. Jean-Jacques Lozach, sénateur : « Les affaires récentes sont pour partie dues à des causes systémiques liées au fonctionnement du monde sportif, et pas seulement à des défaillances individuelles. » ([6])

« La gouvernance et la manière dont les fédérations ou les structures en leur sein sont organisées ont une incidence sur le recueil des témoignages et la capacité à faire émerger et, partant, à faire cesser des conduites déviantes, délictueuses voire criminelles », a relevé à très juste titre M. Lionel Dangoumau, directeur de la rédaction du journal L’Équipe ([7]).

La gouvernance du monde sportif, qui fait intervenir un grand nombre d’acteurs, se caractérise en particulier par sa très grande complexité et un enchevêtrement de responsabilités, qui conduit à leur dilution. Et de fait, « tous les acteurs se servent d’une certaine complexité », a observé lors de son audition M. Denis Masseglia, ancien président du CNOSF ([8]).

Ces dysfonctionnements systémiques concernent l’action de l’État comme la gouvernance interne des fédérations.

En ce qui concerne l’État, il a la responsabilité d’encadrer, d’orienter, de contrôler l’action des fédérations sportives. Il dispose pour ce faire de plusieurs leviers :

– la tutelle qu’il exerçait traditionnellement sur elles, supprimée en 2021 au profit d’une relation fondée sur un contrat de délégation ;

– un soutien public important ;

– la présence d’agents de l’État au sein des fédérations et de leurs instances territoriales affiliées : les conseillers techniques sportifs (CTS), bras armé de l’État ;

Surtout, l’État doit veiller au contrôle du respect des lois et règlements par les fédérations sportives.

Sur les trois axes d’investigation de la commission d’enquête, la rapporteure a relevé d’importantes défaillances de l’État dans l’exercice de ses prérogatives et dans son rôle de garant du respect de l’éthique et de la protection de l’intégrité des pratiquants (I).

Plusieurs facteurs expliquent la faiblesse de l’État à l’égard du mouvement sportif : un manque criant de moyens (de l’administration centrale comme des services déconcentrés, profondément affaiblis), une dilution des responsabilités au sein d’une gouvernance enchevêtrée que la création de l’Agence nationale du sport est venue complexifier, une trop grande proximité avec le mouvement sportif qui ouvre la voie aux dérives (II).

Les défaillances de l’État s’ajoutent aux défaillances internes à la gouvernance des fédérations, qui n’ont pas fait la preuve de leur capacité à s’autoréguler et à se saisir comme il se doit des enjeux de lutte contre les violences et de protection de l’éthique (III).

Face à cette double défaillance, la rapporteure estime qu’un choc de contrôle, de démocratie et de transparence est nécessaire, qui ne pourra être assuré que par une autorité administrative indépendante.

I. Les défaillances de l’État dans son rôle de garant de l’intérêt général

A. face aux dérives, Une inertie ou une réponse tardive et partielle souvent sous pression médiatique

La rapporteure constate que la réaction de l’État face aux dérives constatées au sein des fédérations sportives se caractérise trop souvent par :

– une inertie ou une réponse tardive en dépit d’alertes précoces, le plus souvent après des révélations médiatiques ;

– une réponse très partielle par la désignation de boucs émissaires, qui permet de ne pas identifier toute la chaîne des responsabilités et des défaillances systémiques.

1. Une inertie ou une réponse tardive en réaction à des révélations médiatiques

« Comment un État qui est informé de délits et de crimes par une inspection générale ne peut-il pas agir plus vite et plus fort sur ces sujets-là ? […] Que peut-on déduire de ces silences ? Nous n’avons pas toutes les réponses », s’est interrogé M. Pierre-Alain Raphan, ancien député et ancien rapporteur de la proposition de loi visant à démocratiser le sport en France ([9]).

« Une posture en retrait, sauf lorsque se produisent des crises majeures » : c’est ainsi que la Cour des comptes qualifiait la posture de l’État à l’égard de la Fédération française de football dans un rapport de 2017 ([10]).

« Depuis 2016, j’ai notamment beaucoup travaillé sur les dysfonctionnements de la Fédération française de tennis (FFT). Au terme de mes investigations, j’ai le sentiment que depuis très longtemps, sans doute une trentaine d’années, la FFT traverse une crise morale et éthique grave sans que la puissance publique ne s’en soit occupée », a observé M. Laurent Mauduit, lors de son audition ([11]). « Je ne m’explique pas cette inertie, alors que les faits sont connus. »

Comment expliquer qu’il ait fallu attendre la « déflagration » ([12]) qu’ont constituée les révélations du média Disclose et le « choc Sarah Abitbol » pour que l’État et le mouvement sportif commencent à ouvrir les yeux sur un phénomène de grande ampleur ?

La deuxième partie du présent rapport d’enquête reviendra en détail sur l’inertie coupable des pouvoirs publics face au scandale des violences sexuelles dans le sport. Dès décembre 2009, un reportage de l’émission Envoyé spécial sur France 2 alertait sur les violences sexuelles dans les sports de glace. Ce reportage permettait, malgré le floutage, d’identifier aisément Gilles Beyer, l’agresseur de Sarah Abitbol accusé de harcèlement sexuel. « Ce reportage a failli ne pas être diffusé en raison des pressions exercées sur France 2 », a relevé la mission d’inspection qui sera chargée, seulement onze ans plus tard, de faire la lumière sur les violences sexuelles au sein de la Fédération française des sports de glace ([13]).

Comment expliquer qu’il ait fallu attendre la fin de l’année 2022 pour que l’État s’intéresse aux dysfonctionnements au sein de la Fédération française de football ?

Dès juin 2011, dans le rapport consacré à l’affaire dites des « quotas » qui avait éclaboussé le football français, l’Inspection générale notait : « L’organisation de la fédération mériterait une étude approfondie tant elle semble peu adaptée à un fonctionnement harmonieux de toutes ses composantes. » ([14])

M. Romain Molina, journaliste, a rappelé lors de son audition avoir alerté à de nombreuses reprises sur les dysfonctionnements de la Fédération française de football : « J’ai beaucoup publié au sujet de la Fédération française de football (FFF), depuis plusieurs années, principalement dans le New York Times, où j’ai relaté la culture toxique en place à la fédération. Quelle ne fut pas ma surprise de constater l’omerta incroyable dès que l’on touche à la FFF ! Personne ne voulait me parler pendant des années, d’autres personnes se rétractaient. » ([15])

Le 15 octobre 2020, M. Romain Molina cosignait ainsi un article dans le quotidien américain The New York Times ([16]), dans lequel il révélait la teneur du rapport d’audit d’un cabinet de conseil, missionné par M. Noël Le Graët, président de la Fédération française de football, pour analyser les causes du climat social dégradé au sein de l’équipe de direction de la fédération et apporter un éclairage sur des situations de harcèlement au travail. M. Molina relevait que l’« aura chatoyante » de la Fédération française de football « cache un mécontentement croissant et notamment des accusations de comportements inappropriés à l’égard du personnel féminin, de harcèlement de la part de la directrice générale de l’organisation, et l’existence d’une culture toxique entretenue par des hommes qui emploieraient systématiquement un langage ouvertement sexiste et feraient des remarques suggestives à leurs collègues féminines ».

Nous sommes en octobre 2020 et la lutte contre les violences sexuelles et sexistes est affichée comme une priorité politique du ministère. Il faudra pourtant attendre le 28 septembre 2022 pour que l’Inspection générale soit saisie d’une mission d’audit de la Fédération française de football ([17]).

La rapporteure s’étonne, au vu de ce qui précède, que le rapport de l’Inspection générale commence par ces termes : « Des articles de presse publiés à partir du début du mois de septembre 2022 font état de graves difficultés de fonctionnement au sein de la Fédération française de football (FFF). »

La rapporteure juge impossible que la situation n’ait pas été connue avant septembre 2022 par le ministère des sports.

Le manque de réactivité du ministère des sports s’illustre aussi dans la situation de la Fédération française de kickboxing, muaythaï et disciplines associées, où de graves accusations ont été formulées devant la commission d’enquête par M. Romain Molina et par d’autres canaux, nombreux.

Système de prostitution implanté dans un club d’Aulnay-sous-Bois, trafic de faux papiers, interventions auprès de commissariats afin d’empêcher des dépôts de plainte, détournements de fonds publics, violences physiques aggravées : l’ampleur et la gravité des faits, que la rapporteure n’est pas en mesure d’apprécier dans leur ensemble mais sur lesquels elle a été destinataire de nombreuses pièces et témoignages, appelait une réaction sans délai du ministère.

M. Molina a présenté lors de son audition un tableau Excel ([18]) à l’appui de l’existence d’un système de chantage sexuel dans un club d’Aulnay-sous-Bois : « S’agissant du système de prostitution, cela se passe à Aulnay-sous-Bois. Il existe un tableau Excel – que je peux vous envoyer – qui associe des noms à des fellations : ceux des mères des jeunes combattantes ou jeunes combattants, qui doivent faire des fellations aux responsables. Le tableau Excel comporte même des appréciations : "Doit faire ses preuves", "Favorable", et indique le nombre de fellations encore à réaliser pour que les enfants aillent au gala ou intègrent l’équipe de France. Le mail qui avait été adressé à cet homme l’a été par une femme qui, en réalité, sondait les mères pour voir si elles étaient disponibles. Le mail dit notamment ceci : "Ci-joint le tableau amélioré, avec avis de madame et planning à la semaine. Crois-moi, avec ça, elles vont te la gérer comme personne, ta petite bite". Je n’avais jamais vu cela de ma vie. Le pire est que ces gens s’en vantent ! Ils sont fiers d’eux. »

Quelques semaines après son audition par la commission d’enquête, M. Romain Molina a publié dans le média Blast une longue enquête sur la gestion de la Fédération française de kickboxing, muaythaï et disciplines associées par son président, M. Nadir Allouache, intitulé : « Kickboxing / Muay-thaï : une fédération à la dérive » ([19]).

M. Molina a indiqué avoir transmis des alertes et documents au ministère des sports sans avoir obtenu de retour, jusqu’à la veille de son audition par la commission d’enquête, le 20 juillet 2023 : « Je n’ai pas eu de retour. Une personne a demandé depuis le mois de mars à avoir un entretien physique avec Mme Fabienne Bourdais, sans l’obtenir. J’ai été opportunément contacté hier, la veille de mon passage devant votre commission. »

À la suite de l’audition de M. Molina, un article du journal Ouest-France révélait ([20]), le 22 septembre 2023, que « le ministère des sports a saisi la justice après avoir eu connaissance de faits susceptibles de révéler un système de chantage de nature sexuelle, au sein d’un club affilié de kickboxing, a indiqué l’AFP vendredi 22 septembre de source proche du dossier. Le nom du club n’a pas été précisé, ni la nature exacte des faits rapportés ».

Le 27 avril 2023, la direction des sports, adressait un courrier à M. Nadir Allouache, président de la Fédération française de kickboxing, muaythaï et disciplines associées ([21]) qui observait qu’alors que le système informatisé « SI-honorabilité » ([22]) permettant le contrôle automatisé de l’honorabilité des éducateurs sportifs bénévoles est effectif au sein de sa fédération depuis le 1er septembre 2021, aucun fichier de licenciés n’avait été déposé. Le 2 octobre 2023, 6 438 identités de bénévoles avaient été contrôlées.

Alors que les autorités ont été destinataires d’alertes dès le mois de mars, une mission de contrôle relevant de la revue permanente de l’Inspection générale n’a été lancée que le 25 septembre 2023. La rapporteure exige la transparence immédiate sur la gestion de cette fédération et une remise en cause de sa délégation si nécessaire.

2. Un « système » qui se protège par la désignation de boucs émissaires ?

M. Jean-Marc Sauvé, ancien vice-président du Conseil d’État et président de la Commission indépendante sur les abus sexuels dans l’Église (CIASE) a condamné fermement la réaction des pouvoirs publics en matière de lutte contre les violences :

« Mon sentiment est que l’inaction dans ce domaine s’est doublée d’une forme d’hypocrisie car à chaque révélation de violences passées, on assiste au même jeu de rôle, interprété à la perfection. On prend des mines éplorées ; les pouvoirs publics affichent leur indignation, leur réprobation dans les termes les plus sévères, leur compassion, aussi, pour les victimes. Avec le plein appui de l’opinion, ils désignent à la vindicte quelques boucs émissaires, le plus souvent des entraîneurs sportifs ou, plus rarement, un président de fédération particulièrement défaillant. Ce jeu de rôle évite de se confronter au véritable problème et de mettre à plat un passé bien plus sombre que les quelques affaires révélées ici ou là par les rares victimes capables de parler publiquement de ce qui leur est arrivé et de s’adresser à l’opinion. Il permet aussi de se voiler la face sur l’ampleur du mal et de ses conséquences, ainsi que sur des défaillances systémiques qui ont pu se produire dans les différents milieux. » ([23])

L’analyse formulée par le journaliste Romain Molina, qui estime que le rapport de l’Inspection générale sur la Fédération française de football n’est pas « allé au fond des choses », rejoint largement celle de M. Jean-Marc Sauvé : « En France, on s’est toujours attaqué à une personne en particulier, souvent les présidents de fédérations : M. Laporte dans le rugby et M. Le Graët dans le football. Mais à aucun moment on ne s’attaque au système, comme si une seule personne était responsable de toute la mélasse, de toute la crasse. Soit on prend les gens pour des imbéciles, soit il s’agit d’un manque de connaissance, mais dans les deux cas, cela ne réglera pas les problèmes. On a sauvegardé des systèmes déficitaires, qui ont fermé les yeux sur des actes abominables, sans jamais s’attaquer au fond du problème. » ([24])

Une personne entendue à huis clos par la commission d’enquête a aussi souligné l’habitude de « couper des têtes […] quand il y a un dysfonctionnement… mais le système reste en place. Je n’ai rien personnellement contre Noël Le Graët, mais nous sommes bien d’accord pour dire que la Fédération française de football ne s’est pas complètement transformée parce qu’on lui a coupé la tête ».

La rapporteure souscrit pleinement à cette analyse qui est revenue de manière récurrente.

Évoquant la gestion par l’État des dérives au sein des fédérations, M. Pierre-Alain Raphan, ancien député et ancien rapporteur de la proposition de loi visant à démocratiser le sport en France, a déclaré : « Le premier rôle de l’État est de protéger. Ceci étant, il y a parfois un État qui se protège. » Et de poursuivre : « J’ai vu certaines choses et je me suis dit qu’il fallait modifier le système plutôt que de s’attaquer aux hommes qui avaient détourné le système. » ([25])

M. Denis Masseglia, ancien président du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), a renvoyé l’État à ses propres responsabilités dans le scandale des violences sexuelles dans les sports de glace : « Je voudrais souligner que les fédérations n’ont pas été les seuls acteurs dans les affaires que vous évoquez. En ce qui concerne le cas de Sarah Abitbol, le principal coupable est Gilles Beyer, cadre technique d’État mis à la disposition de la fédération. Il serait un peu simple de résumer les responsabilités en disant : “la faute à la fédé !” » a-t-il observé ([26]).

Les constats formulés dans la deuxième partie du présent rapport d’enquête démontrent clairement, s’agissant du cas de Sarah Abitbol, de la Fédération française des sports de glace et des violences sexuelles en général, que c’est en réalité tout un système qui a failli. Les responsabilités du désastre se situent à tous les étages d’un mille-feuille dont la complexité permet à chacun de se défausser.

Quant à M. Jean-François Lamour, que Sarah Abitbol a accusé d’avoir fermé les yeux sur les viols dont elle a été victime quand il était ministre, on le retrouve parmi les membres du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport, installé le 29 mars 2023 par Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports, et chargé de formuler des préconisations sur la protection des pratiquants contre les violences sexuelles notamment ([27]).

La rapporteure a souhaité étayer précisément l’inertie du ministère à travers une évaluation de l’usage qu’il fait, ou ne fait pas, de ses prérogatives à l’égard des fédérations sportives.

B. D’une tutelle fictive à un contrôle fictif ?

La tutelle à laquelle étaient soumises les fédérations sportives jusqu’en 2021 a été qualifiée de fiction ou de « mythe » ([28]). L’étude annuelle 2019 du Conseil d’État, Le sport : quelle politique publique ?, évoquait les « faux-semblants de la tutelle de l’État sur les fédérations » ([29]).

Les leviers majeurs que constituent l’agrément et la délégation n’ont pas réellement été utilisés par l’État afin de contrôler et orienter l’action des fédérations, et n’ont été mobilisés que tardivement et partiellement au service de l’éthique et de la lutte contre les violences.

La rapporteure reviendra plus en détail dans la deuxième partie du présent rapport d’enquête sur des dysfonctionnements constatés à l’Institut national du sport, de l’expertise et de la performance (INSEP), qui illustrent également la faiblesse de la tutelle exercée par le ministère sur les établissements publics.

1. Des fédérations longtemps sous tutelle fictive

Trois types de fédérations sportives doivent être distingués : les fédérations sportives, les fédérations sportives agréées et les fédérations sportives délégataires ([30]). Si toutes sont soumises au contrôle du ministère des sports, l’agrément et la délégation constituent une reconnaissance essentielle, qui leur permet de participer à l’exécution d’une mission de service public et de bénéficier d’un soutien de l’État.

Or en pratique, l’État n’a jamais réellement exercé sa mission de tutelle à l’égard des fédérations, par ailleurs contestée par les fédérations sportives internationales et le CNOSF. En 2017, l’Inspection générale ([31]) relevait ainsi qu’« en pratique, on peut considérer que cette tutelle "juridique" n’est pas véritablement assurée par la direction des sports ; les dispositifs d’agrément et de délégation ne font pas l’objet d’un contrôle régulier et la direction des sports n’assure pas un contrôle de légalité systématique de tous les actes des fédérations, y compris de ceux qui proviennent des fédérations délégataires ».

a. L’agrément des fédérations sportives : une procédure « sans contrôle périodique organisé »

Jusqu’en 2021, l’agrément des fédérations sportives était délivré pour une durée indéterminée ([32]). « Premier niveau de reconnaissance accordé par l’État à une fédération » ([33]), l’agrément confère deux avantages très importants :

– le versement de subventions ;

– la mise à disposition par le ministère des sports de personnels de l’État ou d’agents publics rémunérés par lui, les conseillers techniques sportifs (CTS) ([34]).

En contrepartie de ces avantages, les fédérations sportives agréées doivent respecter certaines obligations, notamment adopter des statuts comportant certaines dispositions obligatoires, un règlement disciplinaire conforme à un règlement disciplinaire type, etc. ([35])

Pour être agréées les fédérations doivent en particulier en théorie adopter des statuts qui garantissent « le caractère démocratique de leurs élections et de leur fonctionnement » ([36]).

Cependant, le degré d’exigence fixé par l’État est minimal. Cette condition est jugée remplie dès lors que les statuts comportent des dispositions obligatoires rédigées de manière très large.

Par ailleurs, dans son rapport de 2017 précité, l’Inspection générale relevait que « l’agrément [était] délivré pour une durée indéterminée et il ne [faisait] pas dans les faits l’objet d’un examen périodique permettant de vérifier que les fédérations continuent de respecter sur la durée les conditions requises pour l’obtention et le maintien de l’agrément ».

Quant à la vérification de la conformité des règlements fédéraux et des statuts, le rapport observait qu’elle intervenait « de manière épisodique, soit suite à la transmission spontanée et volontaire réalisée par une fédération à l’occasion d’une modification d’un de ces textes pour avis du ministère, soit à la suite d’une campagne plus large menée par le ministère, et qui fait généralement suite à une évolution législative ou réglementaire sur un point particulier ».

Ainsi, en dehors de situations particulières portées à la connaissance du ministre chargé des sports, le bénéfice de l’agrément accordé à une fédération n’était pas régulièrement réévalué.

b. Une délégation longtemps « sans contenu ni contrepartie »

i. Un acte juridique essentiel porteur d’une grande valeur économique…

Dans chaque discipline sportive et pour une durée de quatre ans, une seule fédération agréée reçoit une délégation du ministre chargé des sports.

La délégation est le plus haut niveau de reconnaissance apporté par l’État à une fédération sportive.

Comme l’a souligné devant la commission d’enquête M. Philippe Rousselot, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes : « Cette délégation est un acte juridique majeur, par lequel l’État, indépendamment des subventions, délègue un service public à des bénéficiaires qui vont, dès lors, disposer d’un monopole pour la délivrance des titres nationaux, l’organisation des compétitions internationales et la gestion et la mise en œuvre des équipes nationales. » ([37])

Ces délégations ont une grande valeur économique. Comme le souligne la Cour des comptes, « elles sont souvent la principale source de revenus des fédérations délégataires. Pour la FFF, l’équipe de France masculine génère près de 78 millions d’euros de recettes nettes soit plus de 35 % des ressources annuelles de la fédération. Cet acte immatériel de l’État remis à un tiers qui l’exploite à son compte doit être pris en considération dans la relation avec les fédérations » ([38]).

ii. … pourtant longtemps sans réelles contreparties

Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, a rappelé qu’avant 2021, « en échange du monopole accordé à une fédération pour être la seule fédération dans sa discipline et de l’octroi de prérogatives de puissance publique, le ministère n’émettait aucune exigence extrasportive » ([39]).

La délégation ne s’accompagnait ainsi d’aucune obligation en matière d’éthique, en particulier dans le champ de la lutte contre les violences, les discriminations, les atteintes à la probité.

Plus généralement, l’Inspection générale et la Cour des comptes ont eu l’occasion de pointer, à de nombreuses reprises, une absence de contrepartie à la délégation et « un très faible nombre d’obligations spécifiques pour les fédérations demandeuses ».

Déplorant que cet acte fondateur de la relation entre l’État et les fédérations n’ait pas été « activé », la Cour des comptes appelait l’État à « donner un sens et un contenu à ces délégations qui incarnent mieux que les diverses procédures contractuelles et aides, la mission d’intérêt général qui lui revient envers le mouvement sportif » ([40]).

iii. Un État qui exerce ses prérogatives de manière restrictive

La Cour des comptes rappelait en 2017 dans un rapport concernant la Fédération française de football que « le ministre chargé des sports (ou le préfet) reçoit toutes les modifications apportées aux statuts, au règlement intérieur, au règlement disciplinaire, au règlement fédéral de lutte contre le dopage et au règlement financier, ainsi qu’à leurs annexes.

« Il reçoit aussi le rapport annuel et les comptes ; une information sur les changements survenus au sein de ses instances dirigeantes et de sa direction générale. Sur simple demande, il a accès à tout document concernant l’administration et le fonctionnement de la fédération et sur réquisition, à tous les documents administratifs et comptables, dont le règlement financier.

« Le ministre a enfin le droit de faire visiter par ses délégués les établissements fondés par la Fédération et de se faire rendre compte de leur fonctionnement. » ([41])

La Cour observait que « les textes ouvrent donc un assez large pouvoir de contrôle à l’État dans l’exercice de sa tutelle, d’autant que l’Inspection générale de la jeunesse et des sports a également un droit d’enquête et de contrôle sur la fédération ».

« L’État a tous les moyens d’être un acteur majeur de la gouvernance du premier sport français », relevait la Cour ([42]).

L’État peut également, s’agissant d’une fédération délégataire, déférer à la justice administrative un acte pris en vertu de la délégation qu’il estime contraire à la légalité, en assortissant sa demande, le cas échéant, d’une demande de suspension ([43]). L’exercice de ce contrôle a aussi été jugé « parcimonieux » par la Cour des comptes, qui a souligné que « peu d’actes jugés litigieux » avaient été déférés à la justice administrative ([44]).

S’agissant du retrait de l’agrément et de la délégation, le ministère des sports n’en a fait usage que de façon exceptionnelle. Cette faculté n’a été utilisée qu’à deux reprises dans les deux dernières décennies :

– en 1998 à l’encontre de la Fédération française d’haltérophilie en raison de manquements au fonctionnement démocratique et à sa mission de service public, de sa situation financière et du non-respect des dispositions de lutte contre le dopage figurant au code du sport ;

– et en 2005, à l’encontre de la Fédération française d’équitation pour non-respect des dispositions statutaires obligatoires, notamment en matière de lutte contre le dopage ([45]).

La Cour des comptes, en 2017, soulignait que « les affaires récentes impliquant les fédérations françaises de tennis, de cyclisme ou des sports de glace, portées sur la place publique, n’ont pas donné lieu à retrait de la délégation malgré parfois des rapports sévères de l’Inspection générale de la jeunesse et des sports » ([46]).

Elle rappelait enfin qu’en cas d’absence de délégation, les compétences attribuées aux fédérations délégataires peuvent être exercées, pour une période déterminée et avec l’autorisation du ministre chargé des sports, par une commission spécialisée mise en place par le CNOSF. « Aussi les voies et moyens d’une gestion “correctrice” sont prévus et peuvent être mis en œuvre », insistait la Cour ([47]).

Comme l’a résumé devant la commission d’enquête M. Dominique Lefebvre, conseiller maître à la Cour des comptes, « les outils existent. Ils ne demandent qu’à être utilisés » ([48]).

2. Une ambition affichée de renforcer le contrôle des fédérations et de remettre la protection de l’éthique au cœur de la mission de l’État

« Nous avons complètement refondé la relation de l’État au mouvement sportif » a indiqué Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, en se référant aux modifications apportées par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République ([49]).

Désormais, l’agrément n’est plus délivré « ad vitam aeternam » ([50]) mais pour une durée de huit ans renouvelable ([51]) et il est conditionné à la souscription du contrat d’engagement républicain, lequel doit comporter des engagements en matière de protection de l’intégrité physique et morale des personnes.

Surtout, pour les fédérations délégataires, la notion de « tutelle » a disparu au profit d’un contrat de délégation, censé constituer le cœur d’une relation refondée avec un État qui affichait l’ambition de reprendre en main ses missions régaliennes.

« Autrefois strictement limité au champ sportif, le cadre de la délégation élargit donc les droits et devoirs du mouvement sportif fédéral, notamment sur le plan de l’éthique, la vie démocratique, la bonne gouvernance de la fédération et la protection de l’intégrité des pratiques comme des pratiquants », indiquait ainsi l’étude d’impact du projet de loi confortant le respect des principes républicains.

La rapporteure salue le principe de ces contrats dont la réussite supposait néanmoins, comme l’a souligné la Cour des comptes, que la direction des sports soit dotée des « moyens humains et d’expertise pour conduire cette démarche de pilotage par la performance et les résultats, et que les résultats en soient effectivement pris en compte et soutenus sur un plan politique » ([52]).

Selon Mme Roxana Maracineanu, « l’idée était de responsabiliser les fédérations » en étant « exigeant dans la délégation de service public que nous donnons à une fédération et de se donner les moyens de contrôler ces contrats de délégation » ([53]).

Interrogé sur ce point, M. Stéphane Diagana, coprésident du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport, a pourtant indiqué : « Il ressort de façon unanime des discussions que nous avons eues à ce sujet au sein du Comité que cette ambition fait clairement défaut. »

3. Les nouveaux contrats de délégation : une « ambition qui fait clairement défaut »

a. … dans le contenu

Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques, a insisté sur la nécessité de mener avec les fédérations « un dialogue serré, exigeant, précis, assis sur des chiffres et des indicateurs de performance. Cela permet notamment de cartographier les risques, de connaître les problèmes, les vulnérabilités et l’historique de chaque fédération, et de savoir ce qu’il faut essayer de réparer » ([54]).

La rapporteure a auditionné seize présidents de fédération dont elle a lu attentivement les contrats de délégation ([55]). Il en ressort que ces documents ne sont pas à la hauteur de l’ambition qu’ils devaient déployer, comme l’a relevé M. Stéphane Diagana. Ils constituent bien souvent une compilation d’engagements – pour certains déjà mis en œuvre –, qui ne tiennent pas suffisamment compte des situations spécifiques des fédérations.

Ils apparaissent lacunaires dans leur périmètre et assortis d’engagements insuffisamment précis, ce qui est de nature à limiter la capacité juridique de l’État de retirer une délégation.

(1) Voir l’annexe n° 5 du rapport d’enquête.

(2) « La FFF diffuse l’ensemble de ses décisions de ses organes d’administration et de fonctionnement (PV, AG, Comex, HAF) ainsi que ses rapports financiers sur son site web FFF.fr » ; « l’organisation de la FFF est disponible sur site web FFF.fr » ; « à noter enfin la participation d’élus des ligues et districts à la construction et au suivi du projet fédéral à travers le programme Performances 2024 organisé sous forme de comités de pilotage », etc.

(3) IGÉSR, Contrôle du pilotage de la Fédération française de football et du respect des obligations qui s’y rattachent, février 2023.

(4) Voir par exemple cet extrait de l’article 3-1 du titre III du contrat de délégation signé entre le ministère des sports et la Fédération française de rugby (FFR) : « La FFR entend poursuivre ses ambitions en matière de démocratie participative en mettant en œuvre une gouvernance sans cesse rénovée et représentative de la vie des clubs. Elle s’engagera ainsi dans une réflexion autour d’une nouvelle réforme de son organisation institutionnelle, concertée entre les groupes majoritaire et minoritaire au sein du Comité directeur et destinée à optimiser son fonctionnement exécutif dans le respect de l’élaboration d’orientations stratégiques respectueuses du pluralisme démocratique. »

« Venant de la Cour des comptes, j’ai une culture très quantitative. Mes dossiers sont bourrés de chiffres. Mes équipes savent que, lorsqu’il me manque un chiffre, je le réclame jusqu’à l’obtenir. Je ne peux donc pas vous laisser dire que le sport français manque d’indicateurs : il y en a partout », s’est défendue la ministre ([56]).

« Il manque effectivement des objectifs clairs et précis, ainsi que des indicateurs de mesure », et « ce qui ne se mesure pas est difficile à piloter », a pourtant jugé M. Stéphane Diagana, coprésident du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport ([57]).

Mme Stéphanie Bigas-Reboul, sous-directrice du contrôle de l’Agence française anticorruption (AFA), a aussi estimé que l’État n’avait pas suffisamment explicité ses attentes vis-à-vis des risques d’atteinte à la probité dans les contrats de délégation. « Je sais que le ministère des sports se posera la question au moment de la renégociation des contrats, afin d’introduire des exigences plus globales et moins parcellaires », a-t-elle précisé ([58]).

« Il s’agit d’un premier jet, qui est évidemment perfectible », a reconnu Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports ([59]). Interrogée sur le caractère trop vague, incomplet et dépourvu d’indicateurs précis de ces contrats : « Je l’explique par l’urgence dans laquelle nous avons travaillé, à la sortie du décret d’application sur les contrats de délégation, compte tenu des délais prévus pour conclure ces contrats. Les fédérations sont très nombreuses et nous avons eu très peu de temps. » ([60])

La rapporteure estime que ces lacunes sont en partie imputables au manque criant de moyens de la direction des sports, qui n’ont hélas pas été renforcés à la hauteur de l’ambition politique affichée d’instaurer un véritable contrôle des fédérations.

Force est de constater que l’État n’a pas saisi pleinement cette opportunité historique de rehausser son niveau d’exigence envers les fédérations et de conditionner la délégation à des engagements suffisamment précis en matière de renforcement de l’éthique et de la protection des pratiquants.

Ce manque d’ambition et de précision des contrats signés en mars 2022 prive l’État de capacités de réaction en cas de dérive, comme l’a montré la crise qui a suivi au sein de la Fédération française de football. Un objectif précis et ambitieux en matière d’exemplarité des dirigeants aurait pourtant pu offrir par exemple un levier essentiel.

b. … dans le contrôle et l’évaluation

Alors que ces contrats doivent faire l’objet d’une évaluation annuelle, à la fin de l’année 2023, la première campagne annuelle d’évaluation, engagée en juillet, était loin d’être achevée par une direction dépourvue des capacités de contrôle nécessaires.

« Pour préparer ces réunions de bilan de contrat de délégation, nous menons en amont un travail avec chaque fédération, pour reprendre les différents items et les sujets sur lesquels il pourrait y avoir des difficultés. De même, après l’entretien, un compte rendu exhaustif de tout ce qui s’est dit au cours du dialogue est rédigé, tandis qu’un courrier est adressé au président de la fédération, qui acte les attentes en matière d’amélioration. C’est grâce à tout ce dispositif que l’on peut motiver, ensuite, une éventuelle décision de retrait d’agrément ou de délégation », a explicité la directrice des sports.

Lors d’un contrôle sur pièces et sur place à la Fédération française d’athlétisme le 17 novembre 2023, la rapporteure a pu constater que c’est la fédération qui a défini les indicateurs pertinents pour évaluer l’atteinte des objectifs, et qui s’est auto-évaluée. Elle a d’ailleurs renseigné comme étant « atteints » des « objectifs » en matière de contrôle de l’honorabilité et de mise en œuvre de la surveillance médicale réglementaire, alors que cette fédération accuse un retard en ce domaine…

« L’idée d’un engagement réciproque du mouvement sportif et de l’État sur une série d’objectifs est bonne. Encore faut-il ensuite que l’État dispose des moyens de suivre la réalisation de ces contrats. On peut toujours signer des contrats, bien sûr, mais sans moyens de contrôle, et sans moyens d’accompagnement lorsque les fédérations sont en difficulté, leur effectivité restera sujette à caution », a conclu à juste titre Mme Marie-George Buffet, ancienne ministre chargée des sports, coprésidente du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport ([61]).

4. Une inspection générale insuffisamment sollicitée et suivie

Le ministère dispose avec l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) ([62]) d’un outil majeur de contrôle des fédérations sportives, des établissements publics sous tutelle et d’évaluation de ses politiques. Cependant, comme cela a été relevé précédemment, la politique de saisine peut susciter certaines interrogations et le champ et la régularité des contrôles nécessitent d’être fortement renforcés.

a. Un outil précieux insuffisamment doté et sollicité…

(1) Voir l’annexe n° 6 du rapport d’enquête.

Face à la multiplication des révélations de dérives ces dernières années, Mme Caroline Pascal, cheffe de l’Inspection générale, confirme que « Madame Roxana Maracineanu puis Madame Amélie Oudéa-Castéra, ont saisi [l’inspection] de manière beaucoup plus fréquente qu’elle ne l’était auparavant, notamment depuis 2020, sur des cas de dysfonctionnement, signalés soit par des remontées directes, soit par une interpellation des médias » ([63]). Ses rapports ont ainsi « été à l’origine de dix signalements de l’Inspection générale depuis 2020 en application de l’article 40 du code de procédure pénale », ce qui illustre l’importance d’une politique de saisine un peu plus exigeante.

Dernier contrôle des fédérations sportives auditionnées par la rapporteure dans le cadre de la revue permanente ([64])

Source : IGÉSR.

La rapporteure a eu l’occasion de relever que le ministère a fait preuve d’une trop grande inertie face aux dérives de certaines fédérations. L’absence d’enquête sur la Fédération française de football entre 1995 et 2023 ne peut que susciter l’interrogation.

Au sujet de l’enquête sur la Fédération française de football, la cheffe de l’Inspection générale reconnaît par ailleurs qu’une mission « est limitée dans le temps, ce qui ne permet sans doute pas de voir tout ce qui aurait pu être découvert » ([65]).

Mme Caroline Pascal a indiqué que dans le cadre des missions de contrôle de revue permanente, l’Inspection générale s’était donné « comme objectif en 2014 d’avoir vu l’ensemble des fédérations sportives avant 2024 ».

Si la plupart des fédérations délégataires auditionnées par la rapporteure ont fait l’objet d’une inspection au cours des dernières années, dans le cadre de la revue générale, ce n’est pas le cas de toutes, même si le fonctionnement de certaines fédérations a cependant pu être examiné au cours de missions d’audit.

Ainsi, la mission de contrôle relative à la Fédération française de football, conduite d’octobre 2022 à février 2023, a-t-elle porté sur la gouvernance de la fédération et sa politique de lutte contre les violences sexuelles et sexistes. En revanche, les problématiques d’atteintes à la probité n’ont pas été traitées. La Fédération française de rugby a pour sa part fait l’objet d’un contrôle budgétaire et financier de l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche, réalisé de manière conjointe avec l’Inspection générale des finances (IGF) ([66]).

Sur le plan de la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, si des rapports très importants ont été rédigés depuis 2020 sur quelques rares fédérations particulièrement ciblées, comme la Fédération française de judo ou la Fédération française des sports de glace, les contrôles sont notoirement insuffisants – d’autant que les rapports antérieurs à 2020 sont largement muets sur ce sujet ([67]) et que les revues permanentes ont un champ trop vaste pour aborder ce sujet en profondeur.

Par ailleurs, on peut s’étonner que le ministère n’ait pas cherché à évaluer les outils mis en place pour lutter contre les violences sexuelles, à commencer par la cellule Signal-sports ou encore la mise en œuvre du contrôle de l’honorabilité, ce qui lui aurait permis d’identifier de nombreuses lacunes et angles morts.

Mme Caroline Pascal a alerté sur « la nécessité de pouvoir conforter la revue permanente des fédérations, au-delà des Jeux olympiques et paralympiques qui […] ont permis d’en voir trois ou quatre par an. C’est un moyen de regarder régulièrement leur fonctionnement et d’en tirer un certain nombre de préconisations plus générales et plus structurelles. Cela suppose que le traitement des urgences ne vienne pas impacter directement notre programme de travail. Depuis 2020, des saisines très importantes nous ont beaucoup occupés et ont parfois perturbé le rythme de revue permanente que nous avions mis en place » ([68]).

La rapporteure juge indispensable que les fédérations sportives fassent l’objet de contrôles beaucoup plus fréquents et approfondis, afin de mieux repérer et prévenir les dysfonctionnements. Pour ce faire, les moyens de ce corps interministériel doivent être fortement renforcés.

b. … dont les recommandations doivent être mieux prises en compte par le ministère des sports

L’Inspection générale a formulé des préconisations très importantes dans plusieurs rapports, notamment en matière de lutte contre les violences sexuelles et sexistes, à travers une mission conduite en 2014 dont les conclusions sont hélas restées sans suite ([69]).

En particulier, elle a régulièrement appelé à une modernisation des relations entre l’État et les fédérations et identifié des causes majeures de dysfonctionnements : défaillances de gouvernance interne des fédérations, gestion défaillante des cadres d’État, absence d’ambition des conventions d’objectifs, manque de moyens du ministère des sports, appel à clarifier les règles relatives aux marchés et contrats conclus par les fédérations, etc.

La rapporteure a constaté que beaucoup trop de recommandations, parfois anciennes et formulées de façon récurrente, n’étaient pas prises en compte par le ministère des sports.

Par ailleurs, l’Inspection générale ne dispose pas de prérogatives lui permettant d’assurer le suivi des préconisations formulées dans ses rapports, ce suivi étant effectué par la direction des sports ([70]). L’Inspection générale ne peut donc pas exercer de droit de suite auprès de la direction des sports, des fédérations sportives ou établissements publics sous tutelle du ministère des sports. Cette situation n’est à l’évidence pas satisfaisante.

C. Un État défaillant dans son rôle de garant du respect des lois et règlements en vigueur

L’une des premières missions de l’État est de veiller « au respect des lois et règlements en vigueur par les fédérations sportives » ([71]).

Interrogée sur la création d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller à l’éthique du sport, proposition qu’elle avait défendue en 2018 à la tête de l’association « Rénovons le sport français » ([72]), Mme Amélie Oudéa-Castéra a déclaré : « En cette fin d’année 2023, ce serait manquer de respect au législateur que de ne pas tenir compte de tout ce qu’il s’est échiné à mettre en place. Les choses ont bougé : nous disposons aujourd’hui d’un arsenal permettant de nous assurer que de telles situations ne peuvent se reproduire. » ([73])

S’il est vrai qu’un arsenal existe en matière d’éthique, les travaux de la commission d’enquête montrent que le ministère des sports n’en garantit pas la mise en œuvre, tant s’en faut. La rapporteure a ainsi relevé des manquements dans la mise en œuvre de lois importantes et un suivi défaillant du respect des textes en vigueur par les fédérations sportives.

1. Des défaillances dans la mise en œuvre des lois

La publication tardive des décrets d’application des lois n’est pas l’apanage du ministère des sports. Pour autant, là encore on ne peut que constater une grande inertie de ce ministère sur des sujets majeurs.

a. En matière d’éthique

À titre d’exemple, une loi du 1er février 2012 ([74]) avait créé l’obligation, pour chaque fédération sportive agréée, d’établir une charte éthique et de veiller à son application. Le contenu, les modalités d’entrée en vigueur et les conditions d’application de cette charte devaient être définis par décret.

Or ce décret n’a jamais été pris. Dans un rapport publié plus de deux ans après la promulgation de la loi ([75]), l’Inspection générale notait ainsi que « l’absence de décret d’application de la loi du 1er février 2012 ne permet pas une généralisation de la charte éthique dans toutes les fédérations agréées, alors que cet outil permettrait de traiter de la prévention des discriminations et des violences. Les rapporteurs regrettent cette situation ».

L’obligation pour les fédérations agréées de se doter d’une charte éthique sera finalement, et malheureusement, supprimée en 2017 ([76]).

Cette carence est révélatrice d’une absence de volonté politique et de la posture d’un ministère plus soucieux de ne pas contraindre les fédérations que de mettre en œuvre la volonté du législateur de faire progresser l’éthique.

b. En matière de protection des pratiquants

Plus grave encore, comment admettre qu’à la fin de l’année 2018, ce soit une association, Colosse aux pieds d’argile, qui alerte la nouvelle ministre des sports, Roxana Maracineanu, de l’absence de contrôle de l’honorabilité des éducateurs sportifs bénévoles – pourtant inscrit depuis longtemps dans le code du sport –, faisant courir à des milliers d’enfants le risque d’entrer au contact de prédateurs sexuels ? ([77])

La mise en œuvre tardive du contrôle d’honorabilité des éducateurs sportifs est une illustration frappante de l’inertie du ministère des sports. Dès 2006, l’article L. 212-9 prévoyait ainsi que « nul ne peut exercer les fonctions mentionnées au premier alinéa de l’article L. 212-1 à titre rémunéré ou bénévole ([78]), s’il a fait l’objet d’une condamnation pour crime ou pour l’un des délits […] ».

Il aura fallu attendre le 1er septembre 2021 pour que soit déployé le service automatisé permettant aux fédérations de commencer à s’assurer de l’honorabilité des éducateurs sportifs, des exploitants d’établissements d’activités physiques et sportives (EAPS) qui disposent d’une licence et des arbitres et des juges ([79]).

Comme le relevait le dossier de presse de la troisième convention nationale de prévention des violences dans le sport : « S’il constitue le poumon du sport français, le bénévolat constituait pourtant jusqu’en 2021 un angle mort dans la protection des mineurs. En effet, alors même que le code du sport fixait des conditions d’honorabilité (absence de condamnation pour crime ou pour certains délits, notamment sexuels), aucun contrôle n’était effectué pour garantir et vérifier cette honorabilité des volontaires indispensables à la bonne marche des 360 000 associations sportives de France. » Il s’agissait pourtant de la responsabilité du ministère des sports.

L’Inspection générale avait identifié cette problématique dans un rapport de décembre 2017 et appelé à prendre des mesures en évoquant une obligation de déclaration pour les sportifs bénévoles. La direction des sports avait considéré que « créer ce type d’obligation légale est très contraignant pour le mouvement sportif et serait difficile à faire accepter » ([80]).

2. Des défaillances dans le contrôle du respect des textes par le mouvement sportif

La rapporteure reviendra plus en détail dans la seconde partie du présent rapport d’enquête sur le défaut de respect de textes fondamentaux par les fédérations sportives, notamment en matière de contrôle de l’honorabilité des éducateurs (pour s’assurer qu’ils n’ont pas fait l’objet de condamnations graves) ou de surveillance médicale réglementaire des sportifs de haut niveau.

L’actuelle ministre des sports est nécessairement très consciente de ces carences au regard du bilan insuffisant de la Fédération française de tennis dans ces deux domaines, lorsqu’elle en était la directrice générale ([81]).

La rapporteure se contentera ici de deux illustrations en matière d’éthique et de protection des lanceurs d’alerte.

a. En matière d’éthique

La mise en œuvre par les fédérations délégataires de l’obligation de créer un comité d’éthique et de veiller à ce qu’ils soient indépendants illustre la désinvolture avec laquelle le ministère des sports a veillé au respect des lois et règlements en vigueur en matière d’éthique.

Au cours de son audition ([82]), de manière très surprenante, Mme Amélie Oudéa-Castéra a soutenu que les comités d’éthique avaient été introduits par la loi du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France, pour mettre en avant la réactivité des fédérations et de son ministère en ce domaine.

L’obligation de créer un comité d’éthique résulte pourtant d’une loi de 2017 ([83]) et de trop nombreuses fédérations ne disposaient pas encore, 5 ans plus tard, d’un tel comité. Au point que M. David Lappartient, président du CNOSF, qui s’appuyait sur un recensement du 16 mai 2022 ([84]), s’est ému de la passivité du ministère : « Il est cependant inacceptable que 17 % des fédérations n’en aient pas [de comité d’éthique] alors qu’il s’agit d’une obligation légale. À cet égard, je trouve que les fédérations qui n’en ont pas devraient être mises en demeure sous peine de perdre leur délégation ou ne plus être éligibles aux financements publics. Il est quand même compliqué d’expliquer qu’on peut bénéficier de financements publics et conserver sa délégation quand on ne respecte pas la loi. » ([85])

Il est incontestable que c’est la loi du 1er mars 2017 qui a créé l’obligation pour les fédérations de se doter d’un comité d’éthique et que le ministère des sports a été particulièrement défaillant dans le contrôle du respect de ce texte.

Si l’on comprend qu’un nombre important de fédérations se sont enfin dotées d’un comité d’éthique depuis le recensement de mai 2022 évoqué par M. David Lappartient, le tableau transmis par le ministère des sports ([86]) ne précise pas la date de création de plusieurs comités.

b. En matière de protection des lanceurs d’alerte

La loi du 9 décembre 2016 ([87]), dite loi « Sapin II », a prévu une protection des lanceurs d’alerte et l’obligation de mettre en place un processus de signalement anti-corruption.

Dans un milieu marqué par une omerta particulièrement forte, il s’agit de mesures indispensables et fondamentales pour protéger celui qui a le courage de dénoncer des crimes et délits, des violences ou du harcèlement sexuel, des faits de corruption, de dopage, et qui ne doit pas craindre d’être sanctionné ou persécuté.

La loi impose aux structures morales publiques ou privées d’au moins 50 salariés de mettre en place un dispositif permettant à tout employé d’alerter de tout crime ou délit ou violation grave et manifeste des engagements dont il a eu personnellement connaissance ([88]).

On ne peut que s’étonner de constater que huit ans après, très peu de fédérations ont mis en œuvre ces dispositifs, comme l’a relevé l’Agence française anticorruption ([89]), sans que le ministère ne s’en émeuve.

L’État doit s’engager en faveur de l’application pleine et entière des dispositifs de la loi Sapin II et ne plus contribuer, par son inertie, à freiner les signalements.

D. un soutien financier qui n’a pas été mis au service du renforcement de l’éthique et de la protection de l’intégrité des pratiquants

1. Un soutien financier considérable

Outre la délégation de service public qui a une grande valeur économique, l’engagement financier consenti par l’État en faveur des fédérations sportives est conséquent et devrait lui permettre d’exiger des contreparties substantielles.

En 2022, l’Agence nationale du sport (ANS), principal opérateur de l’État dans le domaine du sport, a versé aux fédérations 291,8 millions d’euros, au titre de leur action en faveur du développement des pratiques et de la haute performance.

Autre pilier du soutien de l’État aux fédérations, la direction des sports met à leur disposition des conseillers techniques sportifs (CTS), personnels de l’État ou agents publics rémunérés par lui ([90]), dont la valorisation financière représente, selon la Cour des comptes, un soutien à hauteur de 120 millions d’euros par an ([91]). Désormais inscrite dans les contrats de délégation, elle s’élève par exemple à 5,5 millions d’euros par an pour la Fédération française de natation, 4,7 millions d’euros par pour la Fédération française de canoë-kayak et sports de pagaie, 3,2 millions d’euros par an pour la Fédération française de volley, etc. ([92])

Enfin, des financements résiduels sont versés aux fédérations sportives par le ministère des sports (6,1 millions d’euros en 2022), principalement en faveur de l’organisation de grands événements sportifs internationaux (Gesi).

Au total, les transferts financiers de l’État en faveur des fédérations sportives s’élèvent à 420 millions d’euros par an.

À cette somme, il convient d’ajouter la subvention que verse l’État au CNOSF (9,4 millions d’euros en 2023), lequel plaide de manière constante pour « moins d’État » dans la gouvernance des fédérations.

On peut également mentionner les crédits du plan de relance (2021-2022). Selon la Cour des comptes ([93]), 122 millions d’euros ont été portés par l’ANS et la direction des sports, répartis en plusieurs enveloppes. Un dispositif de compensation des pertes de billetterie a également été mis en place pour un montant estimé par la Cour à 202,5 millions d’euros.

2. Un soutien régulièrement minimisé par le mouvement sportif

En dépit de l’importance de l’effort financier consenti par l’État, le mouvement sportif minimise régulièrement cette contribution.

En 2013 et en 2017, l’Inspection générale relevait ainsi que « les aspirations récentes du CNOSF à exercer de plus larges responsabilités seraient bienvenues si elles ne s’inscrivaient pas dans une perspective de concurrence avec le ministère chargé des sports dont le soutien est parfois sous-estimé » ([94]).

Les propos de Mme Amélie Oudéa-Castéra, tenus au cours de son audition du 16 novembre 2023, sont caractéristiques de cette attitude.

(1) Voir l’annexe n° 11 du rapport d’enquête.

(2) 621 000 euros perçus au titre de la haute performance, 188 175 euros au titre des crédits de soutien aux équipements sportifs et 649 600 euros au titre des crédits de soutien au développement des pratiques.

(3) Ce montant est inscrit dans le contrat de délégation signé entre la FFT et le ministère des sports.

3. Des conventions pluriannuelles d’objectifs silencieuses sur les enjeux de lutte contre les violences et l’éthique

Jusqu’en 2021, des conventions pluriannuelles d’objectifs (CPO) conclues entre l’État et les fédérations sportives permettaient de fixer des objectifs aux fédérations en contrepartie des aides financières de l’État.

Un rapport de l’Inspection générale relatif à la prévention des violences sexuelles dans le sport avait appelé en 2014 à « inscrire l’objectif de prévention des violences sexuelles dans le sport de manière explicite dans ces conventions d’objectifs », « avec une évaluation sérieuse des actions conduites ». Cette préconisation de bon sens étant malheureusement restée lettre morte.

La dimension éthique, parent pauvre de la politique publique du sport, est restée globalement absente ([95]) de ces conventions centrées sur la seule pratique sportive.

4. Un soutien financier de l’État qui n’est toujours pas conditionné à des engagements en matière d’éthique et de protection des pratiquants

Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, a indiqué : « Si j’avais été ministre des sports encore quelques années, j’aurais souhaité – et je ne doute pas que la ministre actuelle le souhaite également – une meilleure articulation entre l’argent qui est donné spécifiquement par l’Agence nationale du sport aux fédérations et le volet éthique et intégrité qui est distribué dans le cadre des subventions générales aux fédérations. » ([96])

En 2019, la gestion de la haute performance sportive et du développement de la pratique sportive a été transférée à l’Agence nationale du sport (ANS). La direction des sports a été « recentrée » sur des missions régaliennes et des fonctions de pilotage stratégique, de coordination et d’observation des politiques publiques sportives.

Il en résulte que cette direction d’administration centrale a été très largement privée de son levier d’action financier, qui n’avait certes jamais été mis au service de l’éthique et de la lutte contre les violences.

La rapporteure juge indispensable d’avancer sans délai pour conditionner les aides publiques allouées au CNOSF, au Comité paralympique et sportif français (CPSF), aux fédérations sportives agréées, à leurs organes déconcentrés et aux ligues professionnelles, à des engagements précis en matière d’éthique, de lutte contre les violences et les discriminations, à commencer par le respect de la loi.

La rapporteure souhaite en particulier que l’Agence nationale du sport puisse vérifier, avant le versement de subventions aux associations sportives affiliées à une fédération agréée, que cette dernière a bien effectué le contrôle d’honorabilité des éducateurs sportifs, conformément à ses obligations légales.

Par ailleurs, la rapporteure souhaite que l’autorité administrative indépendante dont elle appelle de ses vœux la création soit dotée du pouvoir de prononcer des sanctions pécuniaires à l’encontre des fédérations sportives ne respectant pas leurs obligations et engagements en matière d’éthique.

E. Un ministère défaillant dans la gestion des cadres d’État

Soutien majeur de l’État en direction du mouvement sportif, les conseillers techniques sportifs (CTS) devraient aussi être, selon les termes de M. Patrick Karam, vice-président du conseil régional d’Île-de-France et ancien inspecteur général de la jeunesse et des sports, « les yeux et les oreilles de l’État » ([97]).

Au-delà des nombreux cas de cadres d’État mis en cause dans des affaires, de très nombreux rapports pointent depuis longtemps et de manière récurrente des carences dans le pilotage de ces cadres.

La deuxième partie du présent rapport d’enquête reviendra en détail sur de graves défaillances des cadres d’État dans la lutte contre les violences.

Les dysfonctionnements qui ont été constatés à la Fédération française des sports de glace illustre également l’inertie de l’État face à des défaillances et comportements contraires aux règles administratives, financières, déontologiques, applicables à ces agents. Ces défaillances avaient été relevées par des rapports de l’Inspection générale, remis aux ministres des sports, depuis 1984.

1. Des agents placés dans une situation contestable ou contraire aux textes

a. Le cumul d’emploi de directeur technique national (DTN) avec la fonction de directeur général

Alors que l’Inspection générale a pointé ([98]) une situation qui n’est pas conforme aux règles de cumul prévues dans le statut général de la fonction publique ([99]) et contrevient aux dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 131-12 ([100]) et du dernier alinéa de l’article R. 131-16 du code du sport ([101]), certains DTN continuent de cumuler leur emploi avec les fonctions de directeur général auprès de laquelle ils exercent.

Cette situation n’est pas souhaitable au regard de la nécessaire prévention des conflits d’intérêts, comme l’ont souligné de nombreux rapports de l’Inspection générale.

En particulier, Mme Caroline Pascal, cheffe de l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche, a indiqué lors de son audition que « l’Inspection générale a régulièrement souligné l’ambiguïté qui peut exister entre le rôle du directeur technique national (DTN), qui est un agent de l’État, et le directeur général des services (DGS) ou directeur général (DG) des fédérations. Ces deux fonctions sont parfois occupées par la même personne mais nous considérons que ce n’est pas souhaitable. Il est en effet important que le DTN conserve un regard, qui est celui de l’État, avec une fonction interne presque de contrôle, alors que le DGS ou le DG sont plus impliqués dans la politique menée par la fédération » ([102]).

Sur les 65 DTN en activité, 5 ont une lettre de missions qui leur permet d’exercer ce cumul ([103]).

b. Deux illustrations du laisser-faire ministériel

i. Le DTN de la Fédération française de tennis

Situation bien connue de l’actuelle ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques, le 16 novembre 2023, la rapporteure a interrogé Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports, sur la situation de M. Nicolas Escudé, DTN de la Fédération française de tennis, contraire aux textes ([104]). Le maintien de cette illégalité a été justifié par la perspective des Jeux olympiques et paralympiques ([105]) :

Il s’agit d’un cas exceptionnel, et contraire aux textes, d’un DTN qui n’est pas cadre d’État, pas diplômé d’État, et donc non titulaire d’une carte professionnelle garantissant son honorabilité.

ii. L’élection du directeur technique national de la Fédération française de handball à la présidence de la fédération

La candidature du DTN de la Fédération française de handball à la présidence de cette fédération a également fait l’objet d’échanges avec Mme Fabienne Bourdais :

Selon les informations de la rapporteure, le DTN de la Fédération française de handball a annoncé sa candidature le 9 décembre 2019 et ne s’est mis en disponibilité que le 1er octobre 2020, soit deux mois avant l’élection du 28 novembre 2020. Pourtant le code de déontologie des CTS « recommande à l’agent de s’abstenir d’exercer, au moins durant trois ans, les fonctions électives fédérales qui étaient incompatibles avec ses précédentes missions de CTS » ([106]).

La rapporteure juge indispensable de rendre ce délai de carence obligatoire.

Cette situation a également fait l’objet d’un échange avec Mme Béatrice Barbusse, vice-présidente déléguée de la Fédération française de handball ([107]). Mme Barbusse a précisé que M. Bana n’était plus DTN au moment où il s’est présenté. Contrairement à ce qu’elle a indiqué à la rapporteure, M. Philippe Bana était bien DTN de la fédération lorsqu’il s’est présenté à l’élection.

2. Une mobilisation insuffisante des cadres d’État dans le domaine de la protection de l’éthique du sport

L’Inspection générale avait appelé en 2014 à intégrer la lutte contre les violences sexuelles dans la lettre de missions des conseillers techniques sportifs (CTS) avec une « évaluation sérieuse des actions conduites » ([108]). Cette préconisation est longtemps restée lettre morte et elle est encore loin d’être mise en œuvre.

En 2019, MM. Yann Cucherat et Alain Resplandy-Bernard appelaient à nouveau à « placer les préoccupations d’éthique et de déontologie au cœur de l’intervention des cadres sportifs, fédéraux ou d’État […] ; il faut que chaque cadre, sans distinction de statut se sente le garant de l’éthique du sport et de l’intégrité des sportifs » ([109]).

Alors que des défaillances des CTS dans la prise en compte de situations connues de violences et d’agressions sexuelles avaient été mises à jour, jusqu’en 2021, les lettres de missions des CTS ne comportaient aucune mention de la lutte contre les violences sexuelles et sexistes (VSS), pas plus que la promotion de l’éthique du sport en général ([110]).

Désormais, la lutte contre les violences est mentionnée dans un préambule commun à l’ensemble des lettres de missions, sans tenir compte de la spécificité des fédérations sportives. Selon les informations transmises par M. Jacky Avril, chef du centre de gestion opérationnelle des cadres techniques sportifs (CGOCTS) ([111]), rencontré par la rapporteure lors du premier contrôle sur pièces et sur place réalisé au ministère des sports, cette mention n’appelle pas d’action particulière. Il revient ensuite aux CTS eux-mêmes de proposer le cas échéant des actions précises.

Le chef du CGOCTS n’a pas été en mesure de préciser la part d’activité des CTS consacrée à la lutte contre les violences.

L’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche s’est intéressée, lors de son contrôle de la Fédération française de football ([112]), au temps de travail des CTS affectés à la fédération consacré aux violences sexuelles et sexistes.

Les rapporteurs ont observé que « de manière générale cependant, la mobilisation des CTS dans la lutte contre les VSS apparaît relativement faible, même si pratiquement tous les CTS déclarent y consacrer une partie de leur emploi du temps. Le tableau de suivi du temps de travail des CTS tenu par la direction des sports révèle que sur les 41 CTS y figurant, 40 ont un temps de travail sur les VSS qui est estimé entre 2 % et 3 % de leur volume total et individuel d’activité, à l’exception d’un cadre qui y consacre 10 % de son temps. Ainsi, le cadre "référent VSS" de la DTN de la FFF figure-t-il dans ce tableau pour 2 % de son temps ».

3. Une activité qui reste insuffisamment suivie

Alors que les CTS doivent rédiger un rapport d’activité annuel, il a été indiqué à la rapporteure par M. Jacky Avril, chef du CGOCTS, que « peu l’avaient rempli ces dernières années ».

Une dizaine de DTN sur la trentaine nouvellement en poste auraient remis un rapport d’étonnement à leur hiérarchie, celle-ci n’ayant d’ailleurs « pas eu le temps de les exploiter ».

Le CGOCTS n’a pas été en mesure de confirmer à la rapporteure que les CTS étaient systématiquement formés sur leur obligation de recourir aux dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale.

II. Un État en retrait face aux fédérations : une faiblesse multifactorielle

La faiblesse de l’État tient à plusieurs facteurs : un manque flagrant de moyens, une gouvernance complexe entraînant une dilution des responsabilités de chacun, une trop grande proximité avec le mouvement sportif.

A. Un manque de moyens

1. Une direction des sports sous-dimensionnée et « politiquement affaiblie »

a. Une petite direction fortement affaiblie

L’affaiblissement de la direction des sports est ancien : elle avait déjà perdu 12 % de ses effectifs entre 2012 et 2016 ([113]).

La Cour des comptes avait constaté qu’elle ne possédait pas de moyens de contrôle et d’audit. La direction des sports a ainsi dû faire appel, en 2017, à des prestataires pour procéder à des contrôles financiers sur pièces et sur place auprès de 25 à 30 fédérations.

La création de l’Agence nationale du sport (ANS) est venue aggraver la situation en entraînant une diminution des ressources humaines, un affaiblissement et une perte d’attractivité de cette petite direction. Le levier financier de l’État vis-à-vis des fédérations est aujourd’hui détenu par cet opérateur et non par la direction des sports.

La rapporteure estime que les missions dévolues à la direction des sports ne peuvent être correctement assurées dans les circonstances actuelles.

Bien que le pilotage des politiques publiques du développement de la pratique sportive et du sport de haut niveau ne relève plus de sa compétence, les missions de la direction des sports n’ont pas été allégées pour autant, au contraire, comme l’a souligné la Cour des comptes ([114]).

L’étude d’impact du projet de loi confortant le respect des principes de la République faisait pourtant état de la « mobilisation plus importante des services » qui devait accompagner l’introduction des contrats de délégation ([115]).

« Les effectifs du bureau dédié au suivi des fédérations sportives ayant été très réduits, nous avons demandé des moyens supplémentaires. Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit d’ailleurs la création de quatre postes pour renforcer l’équipe de la direction des sports », a indiqué Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports ([116]).

Ces quatre nouveaux effectifs, certes bienvenus, apparaissent très insuffisants. Afin qu’elle puisse exercer ses missions régaliennes, au premier rang desquelles la protection des publics et la promotion de l’éthique du sport dans des conditions convenables, les effectifs de cette direction doivent être très substantiellement renforcés.

b. Le poids des cabinets, comme instance de recours politique

Élément intéressant, la Cour des comptes avait également eu l’occasion de pointer une fragilisation de la direction par « l’intervention prégnante des cabinets ministériels » ([117]), qui apparaissent comme « une instance de recours fréquente sur les décisions de la direction des sports, ce qui tend à décrédibiliser cette direction ».

La Cour relevait en 2017 : « On peut ajouter qu’en surplomb, si une difficulté apparaît, la direction des sports peut être soumise à l’intervention des cabinets de ministres, dont il a été indiqué qu’ils étaient parfois mieux dotés en cadres que la direction elle-même, voire de ministres eux-mêmes, liés aux fédérations dans une relation de puissance où certains présidents ont pour eux pour eux la durée et les clefs d’accès au capital médiatique. »

2. Les services déconcentrés du ministère des sports : une réduction des effectifs qui met en péril la protection des publics

Les services déconcentrés ([118]) jouent un rôle essentiel dans la protection des publics, notamment des mineurs. C’est à eux qu’il revient de sécuriser un vaste réseau de 300 000 établissements d’activités physiques et sportives (EAPS), 220 000 éducateurs sportifs professionnels et 2 millions de bénévoles à contrôler. C’est à eux qu’il revient de contrôler les éducateurs sportifs rémunérés au plan de la qualification et de l’honorabilité. C’est à eux qu’il revient de contrôler sur place le bon déroulement des activités. C’est à eux qu’il revient la mission essentielle de conduire les enquêtes administratives concernant les personnes dont le maintien en activité constituerait un danger pour la santé et la sécurité physique ou morale des pratiquants.

a. Des services exsangues avant l’explosion des signalements qui a suivi la libération de la parole

En février 2020, au moment où la parole a commencé à se libérer et où les signalements ont enfin commencé à « remonter », le Syndicat de l’encadrement de la jeunesse et des sports (SEJS) ([119]) dénonçait le « grand écart » entre une volonté politique affirmée de lutter contre les violences sexuelles et « les moyens humains et techniques attribués à l’administration de la jeunesse et des sports ». Ce syndicat relevait une diminution des effectifs de cette administration d’environ 25 % sur dix ans, alors même que les missions de ces services augmentaient continuellement ([120]).

Au moment de l’explosion du nombre de signalements, une dizaine de départements étaient sans inspecteur de la jeunesse et des sports et la plupart n’en comptaient qu’un seul, indépendamment de leur population, du nombre d’établissements ou d’éducateurs sportifs.

Le syndicat appelait à « remuscler en urgence » la mission de protection des sportifs et des mineurs. Les conséquences du refus d’entendre cet appel sont décrites précisément dans la seconde partie du présent rapport d’enquête.

En juillet 2022, c’est la Cour des comptes qui alertait sur cette situation : « Ils [les services déconcentrés] ont perdu 18 % de leurs effectifs entre 2014 et 2018. Ils ont encore été réduits de 4 % après la création de l’Agence [nationale du sport] (2 156 ETPT en 2018, 2 077 ETPT en 2022). » ([121])

Et la Cour de conclure : « La capacité de ces services à poursuivre à l’avenir dans le même temps les missions qui relèvent d’Agence nationale du sport et les missions régaliennes qu’elles conduisent pour le compte de l’État, et notamment les fonctions de contrôle de base, n’est pas assurée. » Ainsi par exemple, la Cour relevait que le contrôle des structures accueillant des mineurs était de 8 % en 2022 et pourrait encore baisser à l’avenir.

M. Dominique Lefebvre, magistrat de la Cour des comptes, a confirmé ce constat devant la commission d’enquête : « Quand nous interrogeons les directeurs régionaux de la jeunesse et des sports sur leurs capacités réelles de contrôler, sur le terrain, la sécurité des équipements sportifs, les conditions d’accueil des jeunes, etc., ceux-ci relèvent que leurs capacités d’exercer cette mission régalienne ont été drastiquement limitées. » « À la question de savoir si l’État dispose des moyens suffisants pour contrôler un mouvement sportif à sa base, la réponse est que les effectifs ont diminué et que la nouvelle articulation entre les recteurs et les préfets n’a pas aidé. » ([122])

Tant la Cour des comptes que M. Philippe Baylac, secrétaire général adjoint permanent du Syndicat de l’encadrement de la jeunesse et des sports (SEJS), ont souligné que la nouvelle organisation territoriale de l’État avait provoqué une certaine désorganisation du travail des services déconcentrés ([123]).

En juin 2023, une enquête du secrétariat général des ministères de l’éducation nationale et de la jeunesse, de l’enseignement supérieur et de la recherche, des sports et des Jeux olympiques et paralympiques a souligné « l’augmentation de l’activité des services sur les enquêtes administratives dans les deux champs de la jeunesse et des sports, avec un impact sur les actions de contrôle ». Sur les 2 075 équivalents temps plein (ETP) comptabilisés, seulement 223 ([124]) travaillent sur des missions régaliennes (lutte contre les violences, contre la radicalisation, dopage, etc.), soit à peine 10,7 % du total ([125]).

La rapporteure regrette que, dans la répartition des moyens, la haute performance sportive ait été priorisée au détriment du renforcement de la protection des publics.

Elle reviendra en détail sur les conséquences dramatiques de ces choix dans la deuxième partie du présent rapport d’enquête.

b. Une revalorisation tardive et partielle

En 2024, l’objectif est que les SDJES accueillent 36 nouveaux effectifs, après l’ouverture de 20 effectifs supplémentaires en 2023. Ces nouveaux agents doivent se consacrer à des missions régaliennes.

Seuls 15 postes ont été pourvus sur les 20 ouverts en 2023, ce qui pose aussi la question de l’attractivité de ces services.

La rapporteure salue ces créations de postes mais invite le Gouvernement à aller beaucoup plus loin et plus vite et à mettre sans délai les moyens des services déconcentrés de l’État en adéquation avec leurs missions.

Au regard des constats formulés dans la deuxième partie du présent rapport d’enquête, elle invite plus largement le Gouvernement à réaliser un bilan approfondi de l’exercice par ces services de leurs missions de contrôle du réseau sportif et du traitement des signalements de violences.

B. Une gouvernance partagée à responsabilités enchevêtrées et diluées

Défaillance systémique majeure, la gouvernance du monde sportif est caractérisée par un empilement de structures ([126]) qui ne favorise pas l’identification des responsabilités de chacun et affaiblit le contrôle.

Au point que M. Pierre-Alain Raphan, ancien député et rapporteur de la proposition de loi visant à démocratiser le sport en France ([127]), s’est demandé « si le système n’aurait pas été complexifié pour arranger certains » ([128]).

1. La création de l’Agence nationale du sport s’inscrit dans un mouvement de complexification de la gouvernance du sport et d’affaiblissement de l’État au sein de cette dernière

La création de l’Agence nationale du sport (ANS), à laquelle l’État a transféré une partie de ses compétences et de ses moyens pour financer et organiser le sport, est venue aggraver cette complexité et affaiblir encore davantage le ministère des sports. À ce sujet, la Cour des comptes relève « des carences qui pénalisaient l’action de l’État en direction des fédérations » ([129]).

a. Une « mise en retrait de l’État » dans la nouvelle gouvernance du sport répondant à une revendication du mouvement sportif…

L’objectif de « recentrer l’action de l’État sur des missions essentielles » et de « donner davantage d’autonomie aux fédérations sportives et au CNOSF » figurait au cœur du programme d’Emmanuel Macron en 2017.

C’est dans cette logique que s’est inscrite la création de l’ANS et la suppression de la notion de « tutelle », qui correspondait à une revendication du mouvement sportif d’être mieux associé à la politique du sport de haut niveau et au développement de la pratique sportive.

Plus fondamentalement, le CNOSF est traditionnellement critique de la place jugée trop grande de l’État dans la gouvernance du sport. L’Inspection générale a pointé à plusieurs reprises dans les revendications du CNOSF une volonté de « dépérissement progressif des services du ministère chargé des sports, voire d’une disparition, à terme, d’une administration dédiée au sport » ([130]).

« Dans le cadre de cette gouvernance partagée, l’État avait vocation à se mettre en retrait afin d’être moins présent », a souligné M. Ludovic Royé, président de l’Association des directeurs et directrices techniques nationaux (AsDTN), au sujet de la création de l’Agence nationale du sport ([131]).

« Le CNOSF est arrivé dans une gouvernance partagée au sein de l’ANS. Il s’est dit qu’il pourrait jouer la place du ministère des sports beaucoup plus facilement parce qu’il disposait de l’argent », a confirmé Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports ([132]).

L’État a de fait partagé son pouvoir de décision au sein du groupement d’intérêt public ([133]).

Pourtant, cette gouvernance partagée ne s’est pas accompagnée d’une participation des autres acteurs au financement de l’ANS. Alors que chaque acteur devait participer au financement de l’agence, l’État reste quasiment le financeur unique de l’ANS à hauteur de 482,7 millions d’euros sur un total de 488,5 millions d’euros.

b. … au détriment du contrôle et de la capacité de réaction de l’État

« L’ambition d’une gouvernance partagée à responsabilités réparties n’a pas été atteinte », a observé M. Dominique Lefebvre, magistrat à la Cour des comptes ([134]). En revanche il est certain que la multiplicité des acteurs et le découplage entre l’ANS et la direction des sports affaiblissent le contrôle et la capacité de réaction de l’État.

Les fédérations sportives doivent désormais souscrire à plusieurs contrats ([135]), ce qui conduit à une fragmentation du contrôle et de l’évaluation de leur activité par l’État. M. Philippe Rousselot, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes, constate ainsi qu’il est « plus difficile de préciser et d’observer la relation qui existe entre l’évaluation et le montant des subventions. Ce que donne l’État ne paraît pas encore bien connecté à une analyse serrée et évaluative des uns et des autres ».

Dès lors, fixer des objectifs précis, par exemple en matière d’éthique, et les évaluer de façon rigoureuse, apparaît plus compliqué, d’autant que les différents acteurs représentant l’État coordonnent peu leur action.

La Cour des comptes ([136]) a recommandé d’assurer la cohérence entre les contrats de délégation, les contrats de développement et les contrats de performance, en les agrégeant dans un document unique.

Ce foisonnement contractuel et la complexification de la gouvernance engendrent des lacunes dans le contrôle des fédérations, comme l’ont récemment illustré l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche en ce qui concerne la Fédération française de rugby.

2. « Il est important aujourd’hui que chacun reste à sa place et joue son rôle » : le CNOSF, un ministère des sports bis ?

« Les aspirations récentes du CNOSF à exercer de plus larges responsabilités seraient bienvenues si elles ne s’inscrivaient pas dans une perspective de concurrence avec le ministère chargé des sports dont le soutien est parfois sous-estimé », écrivait, comme indiqué précédemment, l’Inspection générale en 2013 et en 2017 ([137]).

Interrogée sur les missions du CNOSF en matière d’éthique, Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, a déclaré : « Je tiens à vous remercier d’avoir monté cette commission d’enquête, parce que cela a permis à la population entière, y compris à vous, membres de l’Assemblée nationale, de voir ce que j’ai vécu dans l’enceinte de mon bureau pendant quatre ans. Il s’agit effectivement du rôle du CNOSF. Il est important aujourd’hui que chacun reste à sa place et joue son rôle. » ([138])

Le CNOSF vit sous la dépendance financière du ministère des sports qui lui verse une subvention importante en contrepartie d’actions prévues dans une convention d’objectifs. Il appartient, là encore, au ministère des sports d’utiliser pleinement ce levier, pour faire en sorte « que chacun reste à sa place et joue son rôle ».

a. Une relation de concurrence

La déclaration de Mme Roxana Maracineanu illustre le caractère particulier de la relation entre le ministère des sports et le CNOSF, une relation de concurrence qui participe à la complexité de la gouvernance du monde sportif.

De fait les responsabilités respectives du ministère et du CNOSF ne sont pas toujours claires, ce qui induit une dilution de responsabilité ou des doublons.

i. En matière d’éthique

Le code du sport confie au CNOSF le soin de veiller au respect de l’éthique du sport ([139]) mais seul le ministère des sports dispose des véritables leviers, chacun se renvoyant la balle.

Ainsi, M. David Lappartient président du CNOSF, a critiqué la passivité du ministère des sports face aux fédérations n’ayant pas créé de comité d’éthique (cf. supra).

Quant à la directrice des sports, interrogée sur cette interpellation, elle a rappelé « que les comités d’éthique entrent dans le champ de compétence du CNOSF, à qui il revient aussi d’en assurer le suivi et la coordination » ([140]).

ii. En matière de lutte contre les violences sexuelles

Le CNOSF a créé, le 18 janvier 2022, une commission de lutte contre les violences et les discriminations dans le sport co-présidée par Mme Catherine Moyon de Baecque et M. Jean Zoungrana.

L’articulation des responsabilités entre le ministère et le CNOSF dans ce domaine n’est pas clarifiée et l’échange apparaît quasiment inexistant.

Mme Roxana Maracineanu a regretté que la commission du CNOSF ait commandé un état des lieux sur les violences sexuelles à un cabinet privé, estimant que le ministère disposait déjà d’un tel état des lieux.

Plus généralement, elle a pointé l’absence de complémentarité des actions du CNOSF avec celles du ministère : « Tous les chantiers que nous engagions, il souhaitait aussi les engager, en repartant de zéro et en souhaitant bénéficier de moyens supplémentaires pour le faire. » ([141])

S’agissant de l’étude précitée, la rapporteure estime qu’elle illustre le caractère totalement incohérent de cette gouvernance puisqu’en effet, il était de la responsabilité du ministère de la lancer. Or c’est le CNOSF qui l’a réalisée, dans des conditions qui n’en garantissent pas la rigueur, tout en bénéficiant pour ce faire de crédits du ministère ([142]).

« Je déplore que le CNOSF rédige des documents qui permettent juste de montrer qu’il coche la case », a regretté Mme Roxana Maracineanu, ajoutant : « Le CNOSF doit être là pour s’engager. »

b. Un ministère qui doit donner la direction et assurer la complémentarité des actions du CNOSF avec les siennes

Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, a regretté que le CNOSF cherche à jouer le rôle du ministère et souhaité que « le ministère des sports impulse et donne la direction ».

La relation entre le ministère et le CNOSF apparaît déséquilibrée et l’on peut douter des marges de manœuvre d’un ou une ministre qui serait privé du soutien du CNOSF.

Le CNOSF représente en effet plus de 100 fédérations, dotées de moyens financiers importants, ce qui lui confère un poids politique non négligeable.

De son côté, le ministère des sports a été affaibli, l’essentiel des financements transitant désormais par l’Agence nationale du sport (cf. supra).

À cet « affaiblissement politique », s’ajoute la durée des fonctions des ministres chargés des sports, qui joue en faveur du mouvement sportif, comme l’a remarqué au cours de son audition M. Denis Masseglia, ancien président du CNOSF ([143]) : « Sachez que j’ai connu 13 ministres en tant que président du CNOSF. »

(5) Compte rendu n° 28.

Cependant, le CNOSF est lié au ministère des sports par une convention pluriannuelle d’objectifs, qui fixe le montant de la contribution financière de l’État.

« Il faut maintenant que le CNOSF trouve sa place et que cette place lui soit accordée, par le biais de la convention financière qui le lie au ministère des sports et grâce aux moyens supplémentaires qu’il aura obtenus une fois les Jeux en France terminés », a souhaité l’ancienne ministre.

La rapporteure a pu constater le caractère vague des objectifs fixés par la convention et le caractère insuffisamment contrôlé des actions conduites par le CNOSF dans le cadre de cette convention, à l’instar des contrats de délégation, en dépit, là encore, de préconisations nombreuses formulées en ce sens par l’Inspection générale ([144]).

Au titre de ses « missions de service public », dont son activité de représentation auprès des pouvoirs publics, le CNOSF perçoit des subventions publiques, qui s’établissent à 9,4 millions d’euros pour les années 2023, 2024 et 2025, soit 28,2 millions d’euros au total, conformément à la convention pluriannuelle d’objectifs (CPO) ([145]) signée entre le ministère des sports et le président du CNOSF le 18 septembre 2023.

Cette convention prévoit que « le CNOSF s’engage à son initiative et sous sa responsabilité, à mettre en œuvre, en cohérence avec les orientations de politique publique portée par l’État, le projet de développement du mouvement olympique », décliné selon plusieurs axes, dont des actions nationales liées à ses missions de service public ([146]). Sur les années 2023, 2024 et 2025, le coût total du programme d’actions est évalué à 53,8 millions d’euros. L’État s’est ainsi engagé à financer 52 % des actions du CNOSF.

C. « Un lien très atypique entre l’État et les fédérations qui ouvre la voie aux dérives »

La rapporteure identifie un autre facteur majeur de faiblesse de l’État face aux fédérations : la proximité quotidienne et structurelle entre le mouvement sportif et les agents de l’État, qui engendre une perte de repères et une confusion des rôles. Il s’agit d’une composante essentielle de cet entre-soi, caractéristique de la gouvernance du monde sportif, régulièrement évoqué et dénoncé au cours des auditions.

Cette confusion explique en partie le peu de réactivité du ministère dans le traitement des dysfonctionnements des fédérations sportives, souvent connus de longue date.

Le modèle sportif français repose sur une grande proximité entre les agents du ministère des sports et les fédérations sportives, qui résulte notamment de la mise à disposition de conseillers techniques sportifs auprès de ces dernières (cf. supra).

Cette proximité avait été soulignée par l’Inspection générale de la jeunesse et des sports en 2011 :

« La grande proximité entre l’ensemble des acteurs qui portent les politiques publiques du sport en France semble favoriser, parfois, une forme de perte de repères. Les quelques dysfonctionnements ponctuels relevés par la mission au cours de son travail témoignent, pour une part, de cet état de fait. Sur un plan plus général, il apparaît que la construction même du dispositif qui donne sa spécificité au "modèle sportif français", dont la pertinence n’est pas questionnée ici, crée un lien très atypique entre l’État et les fédérations sportives qui ouvre la voie aux dérives. » ([147])

L’Inspection générale observait également un « système de portes tournantes entre le ministère et les fédérations », non dénué de risques :

« Lors de plusieurs entretiens avec des chargés d’études et d’évaluation de la direction des sports, la mission a observé qu’à différentes étapes le travail sur les conventions d’objectifs était impacté par la relation forte qui lie les agents de l’État de part et d’autre. La négociation du montant et du contenu de la convention se fait ainsi entre pairs, parfois appelés à se succéder aussi bien en administration centrale qu’au sein des fédérations. Ce système de "portes tournantes" entre le ministère et les fédérations s’intègre dans des stratégies de carrière où le passage en administration centrale constitue une étape d’acquisition de technicité et de transversalité. Cet aspect est, en lui-même, positif. Il comporte cependant des risques – même si la mission n’a pas identifié d’exemples particuliers – que le seul fait qu’il " ne peut pas y avoir de conflits d’intérêts puisque les agents concernés demeurent des agents de l’État ", comme cela a été indiqué à la mission, ne peut suffire à prévenir. »

En 2017, la Cour des comptes formulait le même type d’observation : « Le processus de négociation [des conventions d’objectifs et de moyens] est lui-même particulier. La préparation et les premières étapes de la négociation se déroulent entre la direction et un de ses agents, le DTN placé fonctionnellement auprès de la fédération, mais hiérarchiquement sous l’autorité de la directrice des sports, situation pour le moins singulière. De surcroît, beaucoup de cadres de la direction sont d’anciens sportifs de haut niveau, d’anciens directeurs techniques nationaux ou autres CTS. C’est un facteur de proximité, de compréhension des problématiques et des enjeux, qui réduit la nécessaire distance entre une administration et un organisme sous " tutelle". » ([148])

À titre d’illustration des risques qui découlent de cette situation, la rapporteure a été alertée, à plusieurs reprises, du comportement d’agents affectés en administration centrale qui protégeraient les intérêts de « leur » ancienne fédération.

La rapporteure avait interrogé le ministère des sports sur le nombre d’agents de la direction ayant exercé des fonctions au sein de fédérations et inversement. Cette information ne lui a pas été communiquée.

La rapporteure a pu constater que ce « système de portes tournantes » n’a en rien disparu et que la gouvernance du sport se caractérise par un entre-soi frappant. Les mêmes personnes passent de directeur technique national d’une fédération à un poste en administration centrale ou à la direction d’un établissement public sous tutelle, ou inversement. Ils peuvent rejoindre l’Inspection générale avant ou après un passage en cabinet. Les CTS peuvent rejoindre les services déconcentrés en restant dans la grande famille du monde sportif. D’anciens ministres sont devenus présidents de fédération et l’actuelle ministre était directrice générale d’une fédération avant sa nomination.

Cette proximité n’est évidemment pas dénuée de risques. À cet égard, on peut s’étonner que Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports, ait pu nommer au sein du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport, en mars 2023, M. Franck Latty, président du comité d’éthique de la Fédération française de tennis. En effet, d’une part, le comité d’éthique peut être amené à se prononcer sur la gestion de l’ancienne directrice générale de la Fédération française de tennis, et, d’autre part, un décret du 4 août 2022 a entendu à juste titre rompre tout lien entre la ministre des sports et son ancienne fédération ([149]).

Mme Caroline Pascal, cheffe de l’Inspection générale, a également formulé à cet égard une observation intéressante : « Je ne viens pas du monde du sport, et j’ai été frappée, quand j’ai pris mes fonctions en 2019, par l’entre-soi d’un milieu relativement restreint, où la crainte d’une forme d’omerta peut être tout à fait justifiée. La volonté de sortir de cet entre-soi est à l’origine même de la création de l’IGÉSR et nous conduit à envoyer systématiquement des équipes mixtes en mission, des équipes qui sont composées d’anciens cadres du monde sportif, mais aussi du monde éducatif et du monde universitaire. Ces derniers portent un regard pas nécessairement différent, mais avec une culture différente sur les situations auxquelles ils sont confrontés. Sur une fédération très connue, au sein de laquelle nous avons ainsi envoyé une équipe mixte, l’inspecteur général qui n’appartenait pas au monde sportif, a été très frappé que les autres inspecteurs puissent s’adresser au président de la fédération en l’appelant "Président" alors qu’il était lui-même attentif à l’appeler "Monsieur". »

Ainsi l’État est-il présent au sein des fédérations autant que les fédérations sont présentes au sein de l’État.

La proximité entre le mouvement sportif et l’État tient aussi à l’insuffisante mobilité des directeurs techniques nationaux entre les fédérations qui peut faire obstacle à l’indépendance du regard qu’un DTN doit avoir au sein d’une fédération ([150]).

Selon les informations communiquées à la rapporteure lors de son contrôle sur pièces et sur place à la direction des sports, la durée moyenne d’affectation des directeurs techniques nationaux au sein d’une même fédération est de 6 ans et 8 mois sur les 20 dernières années. 80 directeurs techniques nationaux ont occupé ce poste plus de 5 ans (45,4 %) et 27 plus de 10 ans (15,3 %). 35 agents (20 %) sont restés en fonction entre 7 et 9 ans. Selon les informations transmises à la rapporteure, le record de la durée d’affectation est actuellement détenu par M. Philippe Bana, qui a été directeur technique national de la Fédération française de handball pendant 21 ans, de 1999 à 2020, avant d’être élu à la tête de cette fédération (cf. supra).

Une telle durée d’affectation fragilise nécessairement l’autorité de l’État. Dès lors, la rapporteure juge impératif de limiter le renouvellement des contrats des directeurs techniques nationaux à quatre, c’est-à-dire huit ans au total ou la durée de deux olympiades.

Par ailleurs, il est indispensable de décorréler la durée des contrats des directeurs techniques nationaux de celle des mandats des présidents des fédérations restant à courir.

III. les défaillances de la gouvernance des FÉDÉrations sportives

Les défaillances du contrôle de l’État se cumulent aux défaillances de la gouvernance interne aux fédérations et au mouvement sportif.

Comme l’a rappelé M. Philippe Rousselot, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes, « parce qu’elles sont sous le régime associatif, [les fédérations] sont autonomes et indépendantes. Cette indépendance doit respecter certains grands principes : le fonctionnement démocratique, la transparence de la gestion et un égal accès des hommes et des femmes aux responsabilités » ([151]). Ces trois principes ne sont pourtant pas mis en œuvre dans des conditions satisfaisantes.

La démocratie fédérale est faible. Les phénomènes de captation des pouvoirs entre les mains de quelques-uns pendant de nombreuses années sont un facteur essentiel de l’entre-soi et de l’omerta qui ont étouffé pendant trop longtemps les violences sexuelles et sexistes, comme la deuxième partie du présent rapport s’attache à le démontrer.

L’enquête de l’Inspection générale sur la Fédération française des sports de glace diligentée à la suite de l’avalanche de témoignages qui ont suivi celui de Mme Sarah Abitbol insiste ainsi sur la contribution des dysfonctionnements fédéraux à l’omerta qui a maintenu une génération de jeunes patineuses sous le joug de prédateurs sexuels. La mission pointe un fonctionnement « marqué par une concentration des pouvoirs, que les multiples contrôles de l’État n’ont pas fait évoluer » ([152]).

De fait, ce dysfonctionnement est connu de l’État depuis très longtemps.

Il apparaît aujourd’hui urgent de briser l’entre-soi et d’apporter enfin des réponses à des défaillances structurelles identifiées depuis trop longtemps.

Mme Marie-Georges Buffet a décrit devant la commission d’enquête un mouvement sportif « où règnent une culture et un entre-soi qui l’empêchent de s’adapter pleinement aux exigences sociales, sociétales et éthiques de notre époque » ([153]).

« Il aurait besoin d’un profond renouvellement », a-t-elle ajouté. « Selon moi, garantir sa vitalité démocratique est primordial : cela permettrait de renouveler les instances et de susciter un débat interne, étapes nécessaires pour aborder le combat éthique d’une façon nouvelle. »

La rapporteure partage le constat selon lequel le mouvement sportif a besoin d’un profond renouvellement et d’un choc démocratique (A).

La Cour des comptes pointe par ailleurs une gouvernance interne « trop lourde, coûteuse et peu contrôlée » ([154]). De fait, les garde-fous contre les dérives financières et les atteintes à la probité apparaissent notoirement insuffisants (B).

La rapporteure constate surtout que le mouvement sportif n’a pas fait la preuve de sa capacité à se saisir du combat éthique et à s’autoréguler.

Le constat de la double défaillance de l’État et du mouvement sportif plaide, aux yeux d’un très grand nombre d’observateurs, pour la création d’une autorité administrative indépendante.

Seul un regard extérieur indépendant, qu’avait d’ailleurs préconisé, en 2018, Mme Amélie Oudéa-Castéra, lorsqu’elle présidait l’association « Rénovons le sport français », est à même d’apporter le choc de contrôle, de transparence et de démocratie dont le mouvement sportif a besoin (C).

A. une gouvernance caractérisée par l’entre-soi et un défaut de culture dÉmocratique

1. La nécessité d’un profond renouvellement

Les défaillances de très grande ampleur constatées par la commission d’enquête dans la gestion des violences sexuelles ou dans la lutte contre les discriminations sont aussi le reflet d’un manque criant de diversité et de renouvellement au sein des instances du monde sportif.

« S’il y avait plus de femmes dans ces instances, on aurait peut-être connu moins de problèmes », a estimé M. Pierre-Alain Raphan, ancien député et rapporteur de la proposition de loi visant à démocratiser le sport en France ([155]).

« Si les joueurs de couleur composent à 50 % les effectifs, il n’y a que 5 % d’entraîneurs ou de dirigeants », a relevé pour sa part, M. Marc Sauvourel, réalisateur ([156]).

Lorsqu’un président de fédération, en fonction depuis 2004, interrogé sur un éducateur sportif condamné deux fois pour des faits d’agression sexuelle, s’agace de perdre son temps sur « une affaire de voleur de pommes », peut-on imaginer qu’il soit capable de prendre des mesures ambitieuses en matière de protection des publics ([157]) ?

Peut-on faire confiance aux dirigeants de la Fédération française de gymnastique qui ignorent leur compétence disciplinaire et, face à des « choses qui tournaient dans le milieu » concernant des cas de maltraitance, ne prennent pas la peine de chercher à en savoir plus ?

Peut-on imaginer qu’une fédération dans laquelle toute une génération de cadres et dirigeants a mis sous le tapis des dérives, banalisé des comportements déviants ou discriminatoires, puisse être à la hauteur des enjeux ?

Ce que l’Inspection générale a constaté à la Fédération française de football, c’est une « ambiance sexiste et violente qui a régné au sein du Codir jusqu’en 2020 […]. Elle s’exprime selon les situations par des blagues sexistes, lourdes et récurrentes, par des manifestations de mépris entre directeurs, par l’usage d’un vocabulaire grossier, par l’échange d’injures ou d’invectives. […] Les anciens membres du Codir, et quelques membres encore en poste décrivent un Codir où la violence verbale et le mépris réciproque s’installent durant cette période, comme un système en vigueur » ([158]).

Comment imaginer un instant que cette culture et ce « système en vigueur » aient été abolis avec le départ de M. Noël Le Graët, quand M. Jean Lapeyre directeur juridique de la Fédération française de football, multiplie les inexactitudes et met une heure trente à reconnaître qu’« on savait depuis longtemps » que l’ancien président de la fédération faisait subir des « relations hors codes » aux femmes ([159]) ?

De très nombreuses auditions ont montré que le mouvement sportif a besoin d’un profond renouvellement et d’une révolution culturelle pour pouvoir se réformer.

En attendant ce renouvellement, qui prendra du temps, un regard extérieur indépendant apparaît indispensable pour mener sérieusement le combat éthique.

a. Un choc de féminisation qui doit être imposé par la loi

i. « La faible représentation des femmes est criante »

Ce constat du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport ([160]) s’appuie sur un état des lieux réalisé par le CNOSF en 2021.

Il en ressort que seuls 16 % des postes de président sont occupés par des femmes. Sur 119 fédérations agréées, seules 18 sont présidées par une femme. On ne trouve que quatre femmes à la tête de fédérations olympiques et paralympiques, dont l’une installée à la tête de la gouvernance de sa fédération, selon un rapport de l’Inspection générale, « sous l’influence d’un ancien président démissionnaire », « à la manœuvre ».

Le bureau fédéral de la Fédération française de rugby comporte 12 membres, dont 3 femmes seulement (25 %). Le bureau fédéral de la Fédération française de basket-ball comporte 17 membres, dont 5 femmes seulement (30 %).

La féminisation des fonctions dirigeantes au sein du mouvement sportif reste trop lente.

En outre, on constate une « distribution genrée des responsabilités », comme l’a observé Mme Béatrice Barbusse, auteure du livre Du sexisme dans le sport. Les femmes sont le plus souvent secrétaire générale, trésorière ou adjointe et s’évaporent au fur et à mesure que le niveau de responsabilité augmente.

ii. Des oubliés de la parité

La loi du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes a constitué une première étape pour favoriser la parité à partir de seuils minimaux de représentation selon le taux de licenciés des deux sexes.

La loi du 2 mars 2022 ([161]) a posé un principe de parité des instances nationales, y compris pour les bureaux du CNOSF et du Comité paralympique et sportif français (CPSF), d’ici au 1er janvier 2024, et des instances régionales d’ici à 2028.

Comme le relève le rapport du « comité Buffet-Diagana », « il est étonnant de remarquer que les textes actuels n’imposent pas la parité au sein des conseils d’administration du CNOSF et du CPSF ».

D’autant que sur les 49 membres qui composent le conseil d’administration du CNOSF, on ne trouve que 14 femmes. Par comparaison le conseil d’administration du CPSF est parfaitement paritaire.

Le comité observe également que « les ligues professionnelles sont les grandes oubliées » de la parité.

Il en va de même des commissions de discipline, des commissions chargées de la gestion des clubs, des comités d’éthique, des commissions des agents, des commissions électorales ou des commissions médicales, qui exercent des missions importantes.

iii. Des stratégies de contournement

De plus, au cours de son audition, Mme Béatrice Barbusse, auteure du livre Du sexisme dans le sport, a évoqué des stratégies de contournement des règles de féminisation des instances ([162]) en se référant aux travaux de Mme Annabelle Caprais, chercheuse en sociologie : « Certaines fédérations respectent le taux de 40 % de femmes au sein de leur conseil fédéral, mais elles ont transféré le pouvoir de décision mensuel à d’autres instances de direction qui n’ont pas été nommées dans la loi. Il s’agit là d’un problème important : quand la loi établit des quotas au sein des instances de décision, elle précise rarement les organes de décision concernés. »

Si le bureau du CNOSF comprend six hommes et cinq femmes, le Comité national coprésidé par Marie-Georges Buffet et Stéphane Diagana note que le CNOSF a mis en place en son sein un bureau exécutif élargi composé de 11 membres supplémentaires. Ce bureau élargi compte 8 femmes pour 17 membres.

b. Renforcer l’attractivité du bénévolat et des responsabilités fédérales

La rapporteure souscrit aux constats du « comité Buffet-Diagana » sur l’importance d’assurer l’attractivité du bénévolat sportif. Une réflexion sur ce sujet apparaît en effet nécessaire pour assurer le renouvellement du mouvement sportif dans son ensemble.

En outre, pour favoriser l’attractivité des fonctions de dirigeant fédéral pour des publics plus féminins, plus jeunes et mieux formés, pour professionnaliser ces postes qui impliquent de lourdes responsabilités, un système d’indemnisation fondé sur des critères clairs et transparents doit être mis en place.

Enfin, compte tenu des responsabilités attachées à ces fonctions, il est indispensable que le contrôle renforcé sur l’action des fédérations s’accompagne d’un effort d’accompagnement et de formation de grande ampleur des dirigeants et dirigeantes du mouvement sportif.

Reconnaître le rôle essentiel des bénévoles à travers la création d’un statut officiel, incluant la reconnaissance des acquis d’expérience et la comptabilisation de leur engagement dans les trimestres de retraite.

2. Un choc démocratique à imposer par la loi

Le caractère insuffisamment démocratique de la gouvernance des fédérations constitue une composante essentielle de l’entre-soi qui favorise les dérives.

« Une fois élu, l’exécutif fédéral évolue dans un système qui ne connaît pas de contre-pouvoir manifeste », a relevé M. Philippe Rousselot, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes ([163]).

Cette absence de contre-pouvoir est connue de longue date et nombre des constats et préconisations formulés par le rapport du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport sur la nécessité de renforcer la transparence et la démocratie au sein des fédérations figuraient déjà dans un rapport de l’Inspection générale rédigé par MM. Fabien Canu et Olivier Keraudren en 2017 ([164]).

a. Des exigences limitées et un contrôle insuffisant par le ministère des sports dans ce domaine également

Pour être agréées, les fédérations doivent adopter des statuts qui garantissent « le caractère démocratique de leurs élections et de leur fonctionnement » ([165]).

Là encore, le degré d’exigence fixé par l’État est minimal. Cette condition est jugée remplie dès lors que les statuts comportent des dispositions obligatoires rédigées de manière très large ([166]).

De plus, en ce qui concerne le contrôle de la direction des sports, comme le relève le Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport, il est formel et « insuffisant pour permettre un niveau d’exigence démocratique conforme à l’ambition poursuivie ».

b. Des clubs mis à l’écart de la vie fédérale

Le mode de gouvernance interne des fédérations apparaît trop souvent peu démocratique en ce que les clubs ne sont que rarement membres de l’assemblée générale de leur fédération et ne participent donc que très peu à la vie statutaire de celle-ci. Plus encore que les clubs, les licenciés se sentent très souvent totalement extérieurs et déconnectés de leur fédération sportive.

La plupart des assemblées générales sont en effet composées de représentants de clubs élus au niveau départemental et parfois également au niveau régional.

Face aux « réticences portées avec vigueur par le CNOSF » ([167]), la loi du 2 mars 2022, en prévoyant la participation de 50 % des clubs aux assemblées générales électives qui ont lieu tous les quatre ans, n’apporte pas de réponse satisfaisante à cette anomalie démocratique.

Sur ce sujet, la rapporteure rejoint les préconisations du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport. Il est temps que les clubs participent pleinement à la gouvernance de leur fédération.

c. Des garde-fous insuffisants pour empêcher la captation du pouvoir entre les mains de quelques-uns

La gouvernance des fédérations est marquée par une concentration et une captation du pouvoir dans les mains de quelques-uns.

D’une part, les « oppositions », à savoir les courants qui ne soutiennent pas l’équipe exécutive en place, « ne disposent d’aucun statut et sont très peu représentées » ([168]).

D’autre part, les instances dirigeantes ne se renouvellent que très peu.

Lors des élections qui se sont tenues en 2020-2021, le président sortant a été réélu dans 55 % des cas, la non-réélection s’expliquant, dans 24 % des cas, par le fait que le président ne s’était pas représenté. Le président sortant n’a été battu que dans 10 % des scrutins. Aux dernières élections, la durée moyenne des mandats effectués par les présidents déjà élus s’élevait à près de sept et certains entamaient leur sixième mandat.

La loi du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France a limité le nombre de mandats des présidents de fédération et de ligue professionnelle à trois mandats « de plein exercice ». Cette précision permet à un dirigeant de rester seize ans à la tête d’une structure, dans l’hypothèse où son premier mandat n’était pas complet.

Enfin, les garanties ne sont pas aujourd’hui réunies pour que les élections se déroulent dans un cadre transparent assurant l’égalité de traitement entre tous les candidats.

La partie réglementaire du code du sport, à la main du ministère, n’apporte aucune garantie contre ces dérives. La détermination du mode de scrutin est à l’entière discrétion des fédérations agréées ([169]).

Mode de scrutin pour l’élection du comité directeur (ou équivalent)

Source : Pour un sport plus démocratique, plus éthique et plus protecteur, rapport remis à la ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques le 7 décembre 2023.

Là encore, la loi du 2 mars 2022 n’a pas apporté de réponse satisfaisante ([170]).

« Force est de constater que la liberté offerte aux fédérations pour organiser leur mode de scrutin n’a, de manière générale, pas conduit à la mise en place de dispositifs offrant un résultat satisfaisant en termes d’ouverture et de participation », observe le « comité Buffet-Diagana » ([171]).

L’Inspection générale, comme la Cour des comptes, avait déjà alerté depuis longtemps sur ces dysfonctionnements : « Le cadre statutaire fixé par le code du sport n’apparaît pas à même de garantir dans les faits une organisation efficiente, démocratique et transparente des fédérations sportives. » ([172])

La rapporteure estime qu’un choc démocratique est nécessaire au sein des fédérations.

Face à l’inertie du ministère des sports, qui là encore n’a pas su apporter les garanties nécessaires par la voie réglementaire, il importe que le législateur reprenne la main.

d. Un cas emblématique : la Fédération française de football

Dans son rapport de février 2023, l’Inspection générale pointe « des modalités d’élection et de gouvernance qui réduisent la capacité d’expression des oppositions et expose la fédération à des dérives potentielles » :

B. Des garde-fous insuffisants contre les dérives financières et les atteintes à la probité

Une gouvernance marquée par « l’absence de contre-pouvoir manifeste » ([173]) est nécessairement propice à des risques d’atteintes à la probité et de dérives en matière financière. L’actualité des fédérations a ainsi été marquée par des affaires retentissantes qui ont en particulier touché la billetterie de la Fédération française de tennis ou les contrats de partenariat de la Fédération française de rugby.

M. David Lappartient, président du CNOSF, dans son courrier à la rapporteure et la présidente Béatrice Bellamy, s’interrogeait : « Comment peut-on qualifier d’opaques des fédérations qui transmettent, en toute transparence, leurs comptes financiers au ministère des sports et des Jeux olympiques et paralympiques ? Comment peut-on qualifier d’opaques des fédérations qui régulièrement font l’objet d’audit de la part de leur ministère de contrôle, de la part de la Cour des Comptes ou encore de la part de l’Agence française anticorruption et qui ont, par ailleurs, mis en place des dispositifs internes, en particulier des comités d’éthique indépendants conformément aux dispositions législatives applicables ? » ([174])

La commission d’enquête a entendu ou consulté l’ensemble de ces acteurs chargés du contrôle des fédérations. La rapporteure a pu prendre connaissance de leurs travaux. Ils ont tous formulé des observations sévères et pointé de manière récurrente des lacunes importantes en matière de transparence et de rigueur des procédures de contrôle.

1. Un secteur particulièrement exposé aux risques d’atteinte à la probité

« Les zones de risques liés à la probité et l’intégrité, auxquels peuvent être associés les conflits d’intérêts, se sont sans doute multipliées ces dernières années, ce qui nécessite une application stricte du cadre législatif », a relevé le « comité Buffet-Diagana ».

Si le mouvement sportif n’est naturellement pas le seul milieu exposé à ces risques, il n’en demeure pas moins que son niveau d’exposition est particulièrement élevé, du fait du développement du sport professionnel, des flux financiers liés aux droits télévisuels et à de nouvelles formes de revenus commerciaux tels que le sponsoring, de l’arrivée de capitaux étrangers non soumis aux contrôles préalables de l’État, de l’interaction croissante des fédérations avec des acteurs privés et de l’internationalisation du sport.

De fait, « le sport a été identifié par l’Agence française anticorruption comme un secteur exposé aux risques de probité. Nous l’avons d’ailleurs érigé en priorité lors du plan pluriannuel de lutte contre la corruption 2020-2022, qui prévoyait l’établissement d’une action plus spécifique dans le domaine du sport », a expliqué Mme Isabelle Jégouzo, directrice de l’Agence française anticorruption.

L’Agence française anticorruption a contrôlé neuf fédérations sportives en se concentrant sur celles qui disposent du plus grand nombre de licenciés. Ces contrôles ont permis à sa directrice de tirer un certain nombre d’enseignements :

« Tout d’abord, ces entités sont exposées aux risques de corruption et de trafic d’influence. En tant que personnes chargées de missions de service public, elles sont exposées à la prise illégale d’intérêts et au risque de concussion. De plus, les fédérations qui reçoivent des fonds publics peuvent être sujettes au risque de détournement desdits fonds et, en tant qu’associations, d’abus de confiance. Celles qui attribuent des marchés publics sont quant à elles soumises au risque de favoritisme. En résumé, l’ensemble des secteurs des fédérations sportives est à risque. »

M. Alexandre Calvez, administrateur d’Anticor, a également signalé que « les dysfonctionnements peuvent encore prendre la forme de pratiques relevant du clientélisme, notamment lors du renouvellement des instances dirigeantes dans les fédérations, qui touchent aux modes de scrutin ou au comportement des dirigeants en campagne, confondant parfois les outils de la fédération avec ceux servant leur candidature. D’autres sujets, plus spécifiques au domaine sportif, constituent aussi des points de vulnérabilité, tels les cadeaux, la billetterie et l’hospitalité, mais aussi l’organisation de grands événements sportifs internationaux en partenariat financier avec de grandes entreprises, dont nous nous interrogeons sur les contreparties qu’ils impliquent » ([175]).

Mme Caroline Pascale, cheffe de l’Inspection générale, a observé pour sa part que « les dysfonctionnements financiers, notamment en matière d’appels d’offres, de marchés publics, etc. sont assez récurrents. Ils ont donné lieu à des rapports importants sur des fédérations ou sur des groupements d’intérêt public dont le parquet national financier (PNF) s’est saisi et ont donc débouché sur des enquêtes. Ces enquêtes n’ont pas encore abouti, sauf pour la Fédération française de rugby, pour laquelle des condamnations ont été prononcées ».

2. Une gouvernance « trop lourde, coûteuse, peu contrôlée »

a. Des situations très hétérogènes sur les plans budgétaires et financiers

Sur les plans budgétaire et financier, la situation des 119 fédérations sportives agréées est très hétérogène.

« Une des difficultés de ce secteur tient au fait que ces fédérations sont de tailles extrêmement différentes ; certaines d’entre elles maniant beaucoup plus d’argent, quand d’autres présentent un caractère plus associatif », a confirmé la directrice de l’Agence française anticorruption.

Leur budget annuel va en effet de moins de 100 000 euros pour les plus petites fédérations à plus de 260 millions d’euros pour la Fédération française de football, et 325 millions d’euros pour la Fédération française de tennis.

La Fédération française de rugby avait quant à elle présenté un budget prévisionnel de 135,9 millions d’euros de recettes pour la saison 2022-2023.

D’autres fédérations, à l’inverse, disposent de capacités financières importantes mais plus limitées, comme la Fédération française de golf (35 millions d’euros), la Fédération française de basket-ball (39 millions d’euros) ou la Fédération française d’athlétisme (25 millions d’euros) ([176]).

b. Une gouvernance « trop lourde et coûteuse »

C’est le constat dressé par M. Philippe Rousselot, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes, laquelle a contrôlé treize fédérations ces dix dernières années, soit un peu plus d’une par an (tennis, volley-ball, golf, football, rugby, sports de glace, handisport, etc.)

La Cour appelle régulièrement à alléger le coût de fonctionnement des instances fédérales dont elle considère notamment que les comités sont trop nombreux.

Selon la Cour, « cette comitologie foisonnante rend les organigrammes complexes et favorise par ailleurs la multiplication des responsabilités. Sans doute prestigieuses, celles-ci confèrent à chaque intéressé un rôle de dirigeant fédéral. Cette multiplication des postes à responsabilités est forcément coûteuse » ([177]).

Évoquant la faiblesse de la démocratie fédérale, M. Philippe Rousselot a également déclaré : « Nos rapporteurs qui contrôlent les fédérations sportives saisissent rapidement les conséquences de cette absence de pression ou de contrôle. Nous relevons très souvent des facilités de gestion, telles que des usages généreux de carte bancaire, de frais de déplacement et de logement. »

« Ces phénomènes que nous qualifions de facilités de gestion mériteraient peut-être d’être mieux interrogés. De fait, ils ne le sont jamais, du fait du défaut de contrôle interne et de vigilance démocratique », a regretté M. Philippe Rousselot.

La commission d’enquête a pu à cet égard constater que certaines fédérations sportives offrent à leurs cadres des rémunérations très élevées, voire anormales, peu conciliables avec leur statut associatif.

Une mission de deux inspections générales a pointé, à la Fédération française de rugby, des rémunérations de certaines fonctions administratives de 30 à 45 % plus élevées que la moyenne des entreprises du secteur privé, hors emplois du staff technique et des joueurs et joueuses. Elle s’est interrogée sur la pertinence du niveau de ces rémunérations : « Vu les résultats d’exploitation de la FFR, déficitaires depuis 2017, et considérant son statut d’association à but non lucratif, la mission s’interroge sur la permanence de telles rémunérations pouvant fragiliser l’équilibre économique fédéral. » ([178])

Interrogé sur ce sujet, M. Bernard Laporte a indiqué : « Lorsque je suis arrivé, le directeur général percevait une rémunération deux fois plus élevée que celle que touche aujourd’hui Laurent Gabbanini. […] J’ajoute que certains directeurs généraux, notamment dans le tennis, gagnaient cinq fois plus que M. Gabbanini aujourd’hui. » ([179])

De fait, en février 2022, l’Inspection générale avait appelé à reconsidérer le niveau de rémunération des 10 principaux cadres de la Fédération française de tennis et pointé l’absence de procédures de recrutement pour ses principaux cadres ([180]) :

« Le niveau des dix plus hautes rémunérations est selon la mission à reconsidérer de même que l’ensemble des postes d’avantages en nature (voitures…). La mission a ainsi eu connaissance de la rémunération des principaux cadres de la FFT et en particulier de celle du directeur général (période observée de septembre 2019 à septembre 2020) : 413 325 € brut annuel, hors frais de déplacement. La mission s’interroge sur cette rémunération considérable – voire anormale – compte tenu du statut associatif de l’organisation, du nombre de salariés (la DTN n’est d’ailleurs pas dans le champ de responsabilité du DG), du parcours de fonctionnaire de l’intéressé, du niveau moyen de rémunération des cadres dirigeants du privé sur cette taille d’entreprise. Le total des cinq rémunérations les plus importantes s’élève à 1,32 M€ brut. Ce montant est certes comparable avec celui de la Fédération française de football (FFF) mais il est très supérieur à celui des autres fédérations olympiques (de 125 000 € pour la lutte à 650 000 € pour le basket-ball et le golf). »

Force est de constater que cette demande de l’Inspection générale n’a pas été respectée par la Fédération française de tennis : la rémunération brute annuelle de Mme Amélie Oudéa-Castéra, directrice générale de la fédération de mars 2021 à mai 2022, a en effet été fixée à 400 000 euros, à laquelle s’ajoutait une prime annuelle sur objectif de 100 000 euros, soit 500 000 euros ([181]).

« À la FFT, ma rémunération était très proche de celle de mon prédécesseur », a précisé Mme Amélie Oudéa-Castéra, minimisant une augmentation de plus de 86 000 euros, aussi largement qu’elle a minimisé le soutien public consenti par l’État à la FFT.

« Compte tenu des rémunérations pratiquées, la mission s’est aussi étonnée de ne pas avoir eu connaissance de procédures de recrutement pour les principaux cadres de la FFT. Les COMEX successifs de 2021 ne font état d’aucune procédure de recherche de cadres dirigeants qu’il s’agisse de la directrice générale, du directeur du développement, du directeur financier, de la directrice de la communication…, de la directrice du tournoi. Seul le recrutement du DTN a semble-t-il fait l’objet d’une procédure d’entretiens par une cellule dédiée. »

La rapporteure partage l’étonnement de l’Inspection générale et souscrit à la préconisation de M. Jean-Jacques Lozach, sénateur, d’établir une grille de rémunération tant pour les fédérations que pour les comités d’organisation des grands événements sportifs internationaux, de rendre publics les rémunérations, les organigrammes et les postes vacants et de constituer des jurys de recrutement aussi diversifiés que possible, notamment pour les hauts postes de l’encadrement fédéral (directeur technique national, directeur général, etc.), à l’instar des pratiques ayant cours dans le milieu culturel où des collèges sont chargés du recrutement des dirigeants dans certains établissements ([182]).

c. L’absence de règlement financier type

« Les fédérations doivent aussi se doter de règlements financiers. Cette recommandation peut paraître une évidence. Pour certaines fédérations, elle reste à appliquer » a constaté M. Philippe Rousselot, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes ([183]).

De fait, le code du sport pose un principe de transparence de la gestion pour les fédérations agréées mais l’agrément du ministère des sports n’est pas clairement conditionné à l’adoption d’un règlement financier ([184]).

« Les stipulations obligatoires sont, dans le domaine financier, très limitées et très largement insuffisantes pour permettre d’imposer à elles seules un niveau de structuration et de transparence financière en adéquation avec les enjeux contemporains », conclut le « comité Buffet-Diagana », qui préconise donc qu’un règlement financier type soit fixé par voie réglementaire.

La rapporteure souscrit à cette préconisation de bon sens. Ce règlement financier type devra notamment prévoir des procédures minimales de mise en concurrence systématique ainsi que la publication des principaux marchés et contrats de prestations conclus, des règles de prévention des conflits d’intérêts et notamment des règles de déport.

Alors qu’il s’agit d’une obligation légale, la rapporteure a constaté que les comptes des fédérations ne sont pas systématiquement publiés. La publication des comptes des fédérations sportives doit faire l’objet d’une transparence et d’une accessibilité renforcée.

3. Une « faible maturité en matière de maîtrise des risques d’atteinte à la probité »

Les contrôles de l’Agence française anticorruption ont mis en évidence « une faible maturité en matière de maîtrise des risques d’atteinte à la probité pour la plupart des fédérations », comme l’a expliqué la directrice de l’agence au cours de son audition ([185]).

« Nous avons été confrontés à des entités qui disposent pour la plupart d’un contrôle interne insuffisant sur leurs processus support (achats, ressources humaines, etc.) mais également sur les processus directement liés aux missions qui leur sont confiées.

« À titre d’exemple, s’agissant des contrats signés avec les partenaires pour générer des ressources, des différences peuvent être observées entre les fédérations. Cependant, en règle générale, le processus de partenariat est peu formalisé ce qui ne permet pas de comprendre la manière dont l’entrée en relation avec le partenaire s’est réalisée, les modalités de négociation et le processus de validation, alors même que ce processus est souvent exposé à des risques, notamment de corruption.

« Le processus de billetterie est également fortement exposé à des risques d’atteinte à la probité. Globalement, la maîtrise des risques est meilleure que pour les partenariats, puisque des dysfonctionnements avaient déjà été révélés. Le scénario de risque classique concerne la cession gratuite ou à prix avantageux à des proches de la gouvernance, engendrant des risques de prise illégale d’intérêts ou d’abus de confiance. L’AFA a certes constaté une maturité grandissante des fédérations sur ces processus et a été associée récemment par le Gouvernement à des réflexions sur la billetterie populaire, auxquelles les fédérations seront associées. Cependant, l’ensemble des fédérations ne dispose pas d’une sécurisation complète dans ce domaine.

« Enfin, le processus achat est insuffisamment sécurisé à l’heure actuelle, les démarches internes n’étant pas assez formalisées : les guides internes font défaut. La mise en concurrence n’est pas systématique et demeure trop souvent allégée, notamment en matière de modalités de publicité, qui ne sont pas toujours proportionnées aux enjeux. Ces modalités de publicité se limitent parfois à une mise en ligne sur le site de la fédération et n’informent pas suffisamment les candidats potentiels de l’ouverture d’un marché.

« Les pratiques et positionnements des fédérations sont en outre hétérogènes dans le domaine des règles de la commande publique. Certaines fédérations ne se considèrent pas comme pouvoir adjudicateur, alors que l’AFA en a une appréciation différente. D’autres fédérations appliquent en revanche les règles de la commande publique.

« Il nous apparaît nécessaire que les fédérations se conforment aux règles de la commande publique pour les marchés qu’elles passent, puisque les critères juridiques nous semblent remplis. » a insisté la directrice de l’Agence. « Il nous est aujourd’hui objecté qu’il est compliqué d’appliquer la même approche pour les plus petites d’entre elles. Cependant, je fais remarquer que les petites collectivités locales sont assujetties aux mêmes règles que les grandes.

« Globalement, l’existence d’un dispositif complet et intégré de maîtrise d’atteinte à la probité fait défaut. Je rappelle que celui-ci se fonde sur une identification précise des risques, ainsi que des mesures de détection et de prévention cohérentes. Nous avons notamment observé des dispositifs de prévention et de gestion des conflits d’intérêts notoirement insuffisants, mais également des risques liés aux cadeaux et invitations, qu’il s’agisse de ceux offerts par les fédérations ou de ceux reçus par les salariés et les dirigeants », a précisé Mme Stéphanie Bigas-Reboul, sous-directrice du contrôle à l’AFA.

(1) Aux termes de l’article L. 1211-1 du code de la commande publique, les personnes morales de droit privé sont considérées comme des pouvoirs adjudicateurs si elles ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial, et si elles remplissent l’un des trois critères énoncés par la loi, dont le contrôle de leur gestion par un pouvoir adjudicateur.

(2) Voir l’annexe n° 17 du rapport d’enquête.

(3) Voir l’annexe n° 18 du rapport d’enquête.

Mme Isabelle Jégouzo, directrice de l’Agence française anticorruption, a également insisté sur le fait que « le déploiement des mesures de prévention et de détection des atteintes à la probité ([186]) doit concerner non seulement les fédérations, mais également les éventuelles ligues professionnelles dont elles assurent le contrôle. Or certaines fédérations ne s’estiment pas responsables des actions menées dans les ligues professionnelles, qui sont pourtant celles les plus à risque, potentiellement. Les fédérations, dans le cadre de leur propre dispositif d’évaluation des risques d’atteinte à la probité, devraient intégrer les ligues professionnelles ».

Comme évoqué précédemment, la mise en place d’un dispositif de recueil des signalements par les lanceurs d’alerte constitue une obligation légale notamment pour toutes les personnes morales de droit privé de plus de cinquante salariés depuis la publication de la loi dite « Sapin II » en 2016 ([187]).

« Or un certain nombre de fédérations ne disposaient toujours pas de ce dispositif lors de nos contrôles » a relevé Mme Stéphanie Bigas-Reboul, sous-directrice du contrôle de l’Agence française anticorruption ([188]).

Face à ces carences manifestes des fédérations et du ministère des sports dans la mise en œuvre d’un dispositif fondamental, il apparaît indispensable de confier à l’autorité indépendante chargée de l’éthique du sport que la rapporteure appelle à créer la mission de centraliser un dispositif de recueil des signalements.

Cette centralisation a également été appelée de ses vœux par le comité Buffet-Diagana.

Mme Isabelle Jégouzo a également appelé à renforcer la puissance et l’indépendance des comités d’éthique et de déontologie des fédérations. « En effet, ils sont parfois très liés aux fédérations elles-mêmes », a-t-elle constaté (cf. infra).

« En outre, ils doivent mieux intégrer les sujets relatifs à la probité, au-delà de l’éthique du sport stricto sensu. Il importe également de réfléchir à la composition et au positionnement de ces comités, afin que cette fonction probité soit pleinement prise en compte », a-t-elle ajouté.

4. D’importantes lacunes dans le respect des obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Interrogée par la rapporteure, la Haute Autorité a indiqué « rencontrer des difficultés pour :

« – faire comprendre que l’extension du périmètre des obligations déclaratives (de 100 à 600 déclarants), introduite par la loi du 2 mars 2022, était à effet immédiat ;

« – identifier les responsables publics soumis à des obligations déclaratives, obtenir les contacts et les titulaires de délégations » ([190]).

La Haute Autorité a évoqué « une population encore peu habituée à l’exercice et a priori peu sensibilisée à ces obligations alors même qu’elle est particulièrement exposée à de multiples risques de conflits d’intérêts ».

Au total, en novembre 2023, plus de la moitié des responsables concernés est en défaut total de déclaration, parmi lesquels 20 présidents de fédérations ou de ligues (sur 93 recensés).

Suivi du respect par les membres du mouvement sportif de leurs obligations déclaratives auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Source : HATVP.

Pour mémoire, les responsables publics ne respectant pas leurs obligations déclaratives s’exposent à des sanctions pénales ([191]).

Par ailleurs, la HATVP souligne que les contrôles déjà effectués révèlent de nombreux manquements en termes de complétude des déclarations de situation patrimoniale, qui peuvent s’expliquer en tenant compte du fait qu’il s’agit pour la plupart de « primo-déclarants ».

Pour assurer le respect des obligations déclaratives, la Haute Autorité appelle de ses vœux « une plus grande implication des instances sportives faîtières » ainsi qu’un « maintien dans la durée du soutien du ministère de tutelle ».

La loi du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France a par ailleurs étendu le champ de compétence des comités d’éthique des fédérations sportives délégataires, qui doivent désormais déterminer la liste des personnes soumises à une obligation de déclaration d’intérêts. Elle précise à cet égard que le comité d’éthique fédéral « saisit la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de toute difficulté concernant ces déclarations d’intérêts » ([192]).

Le comité Buffet-Diagana constate que « la plupart des comités d’éthique n’ont pas établi la liste des personnes soumises à déclaration et ne vérifient pas ces déclarations ; la HATVP n’a encore jamais été saisie d’une quelconque "difficulté" ».

C. tirer les conséquences de l’échec de l’autorégulation dans le combat éthique

1. L’absence du CNOSF dans le combat éthique

a. Une représentativité limitée qui ne lui permet pas d’œuvrer en faveur de l’intérêt général

Si aux termes de la loi, le CNOSF doit être le représentant du CIO et de l’ensemble du « mouvement sportif français », des associations sportives, des sociétés sportives et des licenciés, il est dans les faits avant tout le représentant des fédérations sportives ([193]).

En outre, sa représentativité est centrée sur les seules fédérations olympiques, particulièrement surreprésentées au sein de son assemblée générale ([194]) et de son conseil d’administration ([195]).

b. Un bilan inexistant en matière d’éthique

Interrogée sur le bilan du CNOSF en matière d’éthique, Mme Marie-George Buffet, présidente du Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport, a déclaré : « Lors de nos auditions, nous avons demandé à des dirigeants de clubs locaux, à des responsables de districts, à des dirigeants fédéraux ce qu’ils attendaient du CNOSF sur les questions d’éthique. Très souvent, la réponse était : "rien". »

La rapporteure partage ce constat. Elle a pris la mesure de la mobilisation vigoureuse du CNOSF contre les évolutions apportées par la loi du 2 mars 2022 ou en faveur de la création de l’Agence nationale du sport, mais elle n’a pas été en mesure d’identifier un bilan du CNOSF en matière de renforcement de l’éthique.

La loi lui confie pourtant la mission de veiller « au respect de l’éthique et de la déontologie du sport définies dans une charte établie par lui » ([196]).

De fait, comme le relève le rapport du comité Buffet-Diagana, dans le domaine de l’éthique, l’action du CNOSF s’est limitée à l’adoption d’une charte en 2012, qu’il a mis dix ans à rénover.

« Son comité de déontologie s’est abstenu de jouer un rôle d’appui aux comités d’éthique fédéraux, ce qui est perçu comme une carence importante », constate également le comité. « Sa capacité d’intervention est par ailleurs limitée par ses modalités de saisine (exclusivement à la main du président ou de la présidente), ses moyens humains contraints (aucune ressource humaine spécialement dédiée) et par des prérogatives limitées à l’édiction d’avis non systématiquement publiés. »

De plus, face aux très nombreux scandales qui ont éclaboussé le monde du sport, « le CNOSF n’a presque jamais pris de position susceptible de mettre en cause l’action d’un dirigeant fédéral ou d’une fédération ».

M. Denis Masseglia, ancien président du CNOSF, a insisté sur le fait que la mission qui revient au CNOSF en matière d’éthique ne s’accompagne pas des moyens, notamment juridiques ou disciplinaires, qui pourraient lui permettre d’agir, et qu’il n’a d’ailleurs pas réclamés ([197]).

La rapporteure est convaincue que le CNOSF, juge et partie, en tant que représentant des fédérations, ne peut jouer le rôle de régulateur du mouvement sportif.

Fort des constats sévères qu’il a dressés, on ne peut donc que s’étonner que le comité Buffet-Diagana propose de confier au CNOSF « une mission de service public élargie en matière d’éthique ».

Alors que le CNOSF bénéficie de crédits publics pour veiller à l’éthique et assurer une mission d’animation des comités d’éthique, dans laquelle il n’a pu faire valoir aucune action concrète, ni au cours des auditions ni dans les bilans transmis au ministère des sports ([198]), la rapporteure appelle le ministère à exiger le remboursement des crédits versés au titre de l’exercice de cette mission au CNOSF.

c. Un bilan très insuffisant en matière de lutte contre les violences sexuelles et sexistes et les discriminations

S’agissant de la charte adoptée en 2012 par le CNOSF, l’Inspection générale avait pointé en 2014 qu’elle ne mentionnait pas la lutte contre les violences sexuelles. L’Inspection ajoutait : « Aucune action spécifique n’a été initiée sur ce sujet depuis 2008 par le CNOSF. La détermination à lutter contre les violences sexuelles dans le sport est évidemment partagée par le président mais se trouve nuancée car assortie de réserves de principe – souvent entendues dans différents cercles - quant au risque de stigmatisation du sport sur un sujet général de société, et aux conséquences que pourrait avoir un discours anxiogène sur les parents qui confient leurs enfants aux clubs. Le CNOSF privilégie plutôt un discours positif sur les valeurs du sport et le rôle éducatif de la pratique » ([199]).

M. Denis Masseglia, président du CNOSF de 2009 à 2021, n’a pas pu faire valoir une seule action du CNOSF en ce domaine devant la commission d’enquête.

Évoquant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, M. Jean Zoungrana, coprésident de la commission de lutte contre les violences sexuelles et les discriminations dans le sport du CNOSF et président de la Fédération française de canoë-kayak et sports de pagaie, a reconnu qu’il s’agissant « d’une préoccupation tout à fait récente pour le mouvement sportif » ([200]).

En janvier 2022, le CNOSF, alors présidé par Mme Brigitte Henriques, a mis en place une commission de lutte contre les violences sexuelles et les discriminations. En dépit de l’engagement indiscutable de Mme Catherine Moyon de Baecque, la rapporteure ne saurait être convaincue par le bilan de cette commission.

Son action se résume essentiellement à un état des lieux, commandé au cabinet Mouvens, sur les violences sexuelles, exercice qui, comme évoqué précédemment, aurait dû être conduit dans des conditions beaucoup plus ambitieuses et sérieuses par le ministère des sports ([201]).

« Je déplore que le CNOSF rédige des documents qui permettent juste de montrer qu’il coche la case », a ajouté Mme Roxana Maracineanu ([202]).

Les membres de la cellule Signal-sports rencontrés par la rapporteure lors d’un contrôle sur pièces et sur place n’ont pas été en mesure non plus d’expliciter l’action conduite par le CNOSF en matière de lutte contre les violences sexuelles et sexistes.

« Il faut élire les bonnes personnes pour que le sujet puisse infuser au sein des fédérations », a indiqué Mme Roxana Maracineanu. Selon elle, « il faut que ces personnes s’impliquent sur le sujet […] et aient envie d’avancer. Les auditions que vous avez menées avec un certain nombre de présidents de fédérations impliquées dans le CNOSF laissent à penser que ce n’est pas vraiment le cas aujourd’hui. »

La rapporteure en est pleinement convaincue.

Entendue par la commission d’enquête le 5 octobre 2023, Mme Catherine Moyon de Baecque a souligné qu’elle n’avait pas été reçue par M. David Lappartient, nouveau président du CNOSF élu le 29 juin 2023, en dépit de plusieurs demandes pour évoquer les travaux de la commission de lutte contre les violences sexuelles et les discriminations ([203]).

2. Le bilan insatisfaisant des comités d’éthique fédéraux

a. Un cadre législatif incomplet

Dès 2012, la loi a imposé à chaque fédération d’établir une charte d’éthique et de veiller à son application ([204]).

Depuis une loi du 1er mars 2017 ([205]), les fédérations délégataires doivent se doter d’une charte d’éthique et créer un comité d’éthique doté d’un « pouvoir d’appréciation indépendant », chargé de contribuer à son respect. Ces comités ont été également chargés de veiller au respect des règles de prévention et de traitement des conflits d’intérêts.

La loi du 2 mars 2022 a prétendu « renforcer l’indépendance » de ces comités en se contentant de préciser que les fédérations sportives délégataires « garantissent l’indépendance » de leur comité d’éthique.

Comme évoqué, elle a également étendu le champ de compétence de ces comités qui doivent désormais établir une liste de personnes soumises à une obligation de déclaration d’intérêts et saisir la HATVP en cas de difficulté concernant ces déclarations, mission dont ils ne se sont pas encore saisis.

Comme indiqué précédemment, depuis 2017, seules les fédérations délégataires doivent se doter d’une charte et d’un comité.

La loi n’a pas prévu de garanties suffisantes en termes d’indépendance des comités, de transparence de leur action, et de définition des prérogatives et pouvoirs de ces comités pour que ce cadre puisse fonctionner de manière satisfaisante.

Le législateur a ainsi entendu faire confiance au mouvement sportif pour se saisir de l’enjeu de l’éthique et au ministère pour l’y inciter. Force est de constater que l’approche reposant sur la confiance a échoué.

« C’est un constat de large ineffectivité » du cadre existant « qui doit être dressé », reconnaît pour sa part le Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport.

b. Le suivi des comités d’éthique fédéraux n’est de fait assuré ni par le CNOSF ni par le ministère des sports qui se renvoient la responsabilité

La rapporteure a demandé au ministère des sports la communication d’un bilan des comités d’éthique ainsi qu’une appréciation critique de leurs garanties d’indépendance afin de pouvoir comprendre le degré de contrôle exercé par la direction sur ces comités.

Elle a reçu une note sur les constats de l’Agence française anticorruption relatifs aux comités d’éthique de certaines fédérations ([206]), ainsi qu’un fichier Excel intitulé « Bilan comités éthique », qui ne peut sérieusement tenir lieu de bilan ([207]).

Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports, a indiqué qu’un bilan d’activité complet serait réalisé avec les présidents de fédération, ce qui permettra « de dresser un état des lieux et d’aller, le cas échéant, vers un retrait de la délégation ou de l’agrément » ([208]).

Alors que 16 % des fédérations ne disposaient encore pas d’un comité en mai 2022, la rapporteure émet un doute sérieux sur la capacité du ministère des sports à dresser de façon rigoureuse et objective un bilan complet de l’activité des comités d’éthique fédéraux et à en tirer les conséquences.

Comme évoqué précédemment, M. David Lappartient a quant à lui pointé la responsabilité de l’État à qui il incombait de réagir par la mobilisation des outils dont il dispose et Mme Fabienne Bourdais a rappelé qu’il s’agissait aussi de la mission du CNOSF.

« Comment peut-on qualifier d’opaques des fédérations qui ont mis en place des comités d’éthique indépendants conformément aux dispositions législatives applicables ? », s’indignait M. David Lappartient dans son courrier adressé à la présidente et à la rapporteure de la commission d’enquête le 19 juillet 2023 ([209]).

Interrogé plus précisément par la commission d’enquête sur ces comités d’éthique, M. David Lappartient s’est plutôt indigné de l’absence de comité d’éthique dans 16 % des fédérations cinq ans après l’adoption de la loi qui les a rendus obligatoires… ([210])

Au cours de son audition, M. Lappartient a également reconnu que certains comités d’éthique, même lorsqu’ils existent, ne disposaient pas des « moyens nécessaires pour fonctionner » et que, pour d’autres, « les liens avec l’exécutif n’en [garantissaient] pas l’impartialité et pourraient être revisités ».

Appelé à apporter des précisions sur ce bilan, M. Lappartient a répondu : « Je n’ai pas forcément les noms mais dans la réponse que nous vous ferons sur les fédérations qui n’ont pas de comité d’éthique, nous pourrons aussi vous indiquer les comités dont nous estimons que le fonctionnement peut être perfectible. »

Relancé à la suite de son audition, le président du CNOSF n’a fourni aucune précision supplémentaire.

c. Un bilan notoirement insatisfaisant

L’absence de comité d’éthique dans 16 % des fédérations, cinq ans après l’introduction d’une obligation légale et l’absence de bilan d’ensemble sérieux tant par le ministère que par le CNOSF est particulièrement symptomatique des limites du système actuel.

Si certains comités d’éthique ont pu atteindre une certaine maturité, six ans après leur création, le bilan qu’on peut en tirer sur la base des éléments très lacunaires transmis par les responsables de leur suivi n’est clairement pas à la hauteur.

« Il est certain qu’en l’état actuel des procédures de nomination et d’appel à candidature, et compte tenu de la composition aujourd’hui très homogène des comités d’éthique, cela ne pourra pas fonctionner », a confirmé M. Stéphane Diagana ([211]).

Mme Isabelle Jégouzo, directrice générale de l’Agence française anticorruption, a également pointé les insuffisances de ces comités : « D’abord, il est nécessaire que les comités d’éthique et de déontologie des fédérations soient à la fois plus puissants et plus indépendants. En effet, ils sont parfois très liés aux fédérations elles-mêmes. En outre, ils doivent mieux intégrer les sujets relatifs à la probité, au-delà de l’éthique du sport stricto sensu. Il importe également de réfléchir à la composition et au positionnement de ces comités, afin que cette fonction probité soit pleinement prise en compte. » ([212])

Mme Marie-George Buffet a appelé à sortir ces comités d’éthique de l’entre-soi et de la « famille » : « Il ne faut pas que la nomination d’un comité d’éthique se fasse dans la foulée de l’élection de la direction fédérale, et encore moins que l’on nomme à la présidence l’ancien dirigeant qui vient d’être remplacé… Cela semble être le b-a.ba, mais il faut le redire. »

« Nombreux sont ceux qui manquent encore d’indépendance et de compétences internes » a confirmé le rapport du comité mis en place par la ministre.

Le « bilan » transmis par le ministère des sports indique également que sur 86 comités d’éthique recensés :

– seulement 8 établissent un rapport annuel d’activité consultable ([213]), soit à peine plus de 8 % ;

– la composition du comité d’éthique n’est pas consultable sur le site internet pour 39 d’entre eux, soit 45 % ; 43 fédérations renseignent la composition ; seul le nom du président est indiqué pour 4 fédérations.

De nombreuses auditions ont mis en lumière les carences évidentes du système actuel.

Mme Sabrina Sebaihi, rapporteure. Conformément à la loi, votre fédération a institué en son sein un comité d’éthique. La charte d’éthique et de déontologie de la fédération prévoit que les cinq membres du comité sont nommés par le comité directeur de la fédération sur proposition de son président, c’est-à-dire vous. Pensez-vous que cette nomination soit à même de fournir au comité d’éthique toutes les garanties d’indépendance ?

M. Nadir Allouache. Bien sûr. Toutes les commissions sont indépendantes, dont la commission de discipline.

Mme Sabrina Sebaihi, rapporteure. Vous en nommez les cinq membres.

M. Nadir Allouache. Les personnes présentent leur candidature, que je valide. Il est important d’étudier le profil des personnes qui se présentent.

Mme Sabrina Sebaihi, rapporteure. Il est indiqué que « les cinq membres du comité sont nommés par le comité directeur de la fédération sur proposition de son président. » Ainsi, vous êtes celui qui propose les noms.

M. Nadir Allouache. Des candidats se présentent, nous étudions le profil des uns et des autres puis nous nous efforçons de nommer les personnes qui sont capables de gérer les commissions. Ensuite, le comité directeur valide cette majorité.

Mme Sabrina Sebaihi, rapporteure. La charte d’éthique et de déontologie prévoit que le président de la fédération peut assister au débat. Concevez-vous que la présence du président de la fédération puisse créer un doute légitime sur l’impartialité des travaux du comité d’éthique ?

M. Nadir Allouache. Je ne le pense pas, car nous allons tous dans le même sens. Nous n’avons jamais reçu de signalement. Cependant, si vous souhaitez que le président ne soit pas présent, ce n’est pas un problème.

Mme Sabrina Sebaihi, rapporteure. Je ne souhaite rien du tout. Dans la charte, vous écrivez que « compte tenu des missions du comité, il est nécessaire de veiller à l’indépendance de celui-ci par rapport aux instances dirigeantes de la fédération, tant dans sa composition que dans son fonctionnement. » Ne pensez-vous pas que votre présence remet en cause l’impartialité ?

M. Nadir Allouache. Madame la députée, je ne peux vous répondre. Cependant, nos commissions sont souveraines et le président n’interfère pas. Qui plus est, il n’est pas obligatoirement présent, mais invité à assister à la réunion.

Mme Sabrina Sebaihi, rapporteure. Sur le site, nous n’avons trouvé aucun compte rendu au bilan d’activité du comité d’éthique. Combien de fois s’est-il réuni depuis sa création ?

M. Nadir Allouache. Il s’est réuni deux ou trois fois. Cependant, est-il nécessaire de l’indiquer sur le site ?

À la suite de ces déclarations, les deux membres démissionnaires, Mmes Maryse Éwanjé-Épée et Maguy Nestoret-Ontanon, ont adressé un courrier au président de la Fédération qui permet de corriger la version inexacte qu’il a présentée à la commission d’enquête des raisons de leur démission ([214]).

d. La nécessité d’apporter de vrais garde-fous au niveau législatif

La rapporteure souscrit aux préconisations de bon sens formulées en 2018 par l’actuelle ministre des sports qui était alors présidente de l’association « Rénovons le sport ». Elle note que de nombreux constats et préconisations du rapport Buffet-Diagana figuraient déjà dans ce rapport.

3. La nécessité d’un « dispositif de contrôle externe au milieu sportif »

En revanche, la rapporteure ne souscrit pas du tout à la proposition du comité Buffet-Diagana de confier au CNOSF une mission de service public élargie en matière d’éthique (cf. supra).

M. Stéphane Diagana a partagé les hésitations du comité sur ce point : « Faut-il absolument dès à présent instaurer une autorité indépendante sur cette question, comme cela a été fait pour la lutte contre le dopage ? Nous sommes encore en phase de réflexion. » Au regard du bilan du CNOSF en matière d’éthique, la rapporteure s’étonne de la préconisation qui est issue de ces réflexions.

La mise en place d’un dispositif de contrôle externe au mouvement sportif a été préconisée par de très nombreuses personnes auditionnées et avait été jugée nécessaire par la ministre des sports, lorsqu’elle était présidente de l’association « Rénovons le sport français ».

La création d’une nouvelle institution se justifierait pleinement. Dans un souci de rationalisation, cette mission pourrait le cas échéant être confiée à l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), dont le périmètre serait élargi et la composition et le mode de fonctionnement refondés pour intégrer une dimension d’éthique élargie. Ce modèle a été retenu par plusieurs pays.

Dans ce cadre, la rapporteure souscrit à la préconisation du rapport Buffet-Diagana de créer un régime d’incompatibilité de principe d’une condamnation pénale, même non définitive, avec l’exercice des fonctions d’administration et de représentation d’une fédération agréées.

Compte tenu de la trop grande inertie du ministère des sports et du mouvement sportif face aux différentes dérives qui ont touché le monde du sport, elle souhaite confier à une autorité indépendante le pouvoir de prononcer des mesures telles que l’inéligibilité, la suspension conservatoire ou la convocation d’une assemblée générale de la fédération afin de statuer sur une éventuelle révocation du dirigeant mis en cause.

Deuxième partie : la lutte contre les violences et les discriminations

Un enfant sur sept subit des violences dans le milieu sportif avant sa majorité. Ce chiffre n’est pas issu d’une étude du ministère des sports mais d’un rapport du Conseil de l’Europe. Comme l’a rappelé Mme Angélique Cauchy, « dans chaque groupe de tennis, il y a un enfant qui, avant ses 18 ans, aura subi des violences sexuelles » ([215]).

Parmi les 5,5 millions de femmes et d’hommes adultes qui ont été victimes de violences sexuelles dans leur enfance, 150 000 l’ont été dans le milieu sportif. On peut s’étonner que ce soit la Commission indépendante sur les abus sexuels dans l’Église (CIASE) et non le ministère des sports qui ait permis d’obtenir cette estimation ([216]).

Enfin ce sont les travaux de la Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (CIIVISE) qui ont permis de mettre en lumière une autre particularité du monde sportif : « Les actes sont connus d’autres personnes. Cela se sait. De la même manière, il est connu que l’entraîneur a fait également d’autres victimes. » Selon M. Édouard Durand, ancien président de la CIIVISE, dans le milieu sportif, dans 60 % des cas, « le confident de l’enfant victime de violences ne fait rien » ([217]). Après un témoignage, dans le monde sportif plus qu’ailleurs, la plupart des enfants se heurtent au néant.

Le 2 novembre 2023, quatre ans après sa création, la cellule créée par le ministère des sports, Signal-sports, avait traité plus de 1 800 signalements, qui mettaient en cause plus de 1 200 personnes. 78 % des victimes étaient mineures au moment des faits.

« Depuis que je travaille sur ces questions, et compte tenu du nombre de signalements que nous avons à traiter, j’ai acquis la conviction que pour leur très grande majorité ils auraient dû être révélés bien en amont, et qu’en tout cas un certain nombre de dispositions n’ont pas été prises qui auraient permis d’éviter que ces faits se produisent », a déclaré Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports ([218]).

La plupart des personnes entendues par la commission d’enquête reconnaissent qu’en matière de lutte contre les violences dans le sport, en particulier sexuelles, il y a eu un avant et un après 2020.

Le 12 décembre 2019, le média Disclose publiait une enquête de grande ampleur et la patineuse artistique française Sarah Abitbol publiait, quelques semaines plus tard, son livre témoignage, Un si long silence, qui allait provoquer une véritable onde de choc dans le monde du sport et au-delà. Mme Sarah Abitbol y décrit les viols et les agressions sexuelles que son entraîneur lui a fait subir, alors qu’elle était mineure.

« Le courage de cette sportive nous a permis d’ouvrir les yeux sur des crimes étouffés dans l’intimité d’un vestiaire, d’une chambre d’enfant, d’une chambre d’hôtel. Les cris de cette jeune femme, et de celles et de ceux qui ont suivi, ont permis de lever le voile sur le secret le mieux gardé du milieu sportif », a déclaré lors de son audition M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice ([219]).

La commission d’enquête a souhaité comprendre pourquoi il a fallu attendre 2020 pour que les pouvoirs publics et les responsables du monde sportif acceptent d’ouvrir les yeux et d’entendre ces cris. Elle a voulu revenir sur les raisons qui ont fait qu’« un certain nombre de dispositions n’ont pas été prises qui auraient permis d’éviter que ces faits se produisent ».

Les éléments portés à la connaissance de la commission révèlent un si long silence et une inertie coupables de l’ensemble de ceux qui étaient responsables de protéger ces enfants, ces femmes, ces hommes. « Notre système a fauté, régulièrement et pendant trop longtemps, à tous les étages. » Dans le cataclysme qui a suivi les révélations de Sarah Abitbol, Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, reconnaissait le 21 février 2020 devant la première convention nationale de prévention des violences sexuelles dans le sport, la faute et la responsabilité de tout un système (I).

« Ce combat est le plus important dans le sport aujourd’hui. Ne tremblez surtout pas », lui écrivait Jean-Claude Killy à ce moment historique. Les travaux de la commission d’enquête montrent que les réponses apportées par l’ensemble des responsables depuis 2020 ne sont hélas pas à la hauteur des enjeux (II).

En matière de lutte contre la haine et les discriminations dans le sport, beaucoup de travail reste également à accomplir, en particulier un travail d’information, indispensable préalable à la définition de politiques publiques efficaces, et un travail de répression, qui fait aujourd’hui défaut dans les enceintes sportives (III).

Un si long silence : « notre système a fauté, régulièrement et depuis trop longtemps à tous les étages »

Alors que le sport est identifié depuis longtemps comme un environnement propice aux violences et à l’omerta, cette réalité a longtemps fait l’objet d’une véritable politique de déni de la part du mouvement sportif et des responsables politiques. Seule la médiatisation massive du témoignage des victimes en 2020 et la pression de l’opinion publique a permis d’en venir partiellement à bout.

A. « Il n’y a pas d’omerta dans le sport » : un si long déni

1. Le sport, un environnement identifié comme propice aux violences et à l’omerta

Alors que des pays comme la Norvège, le Canada, les États-Unis ou le Danemark ont mené dans les années 1990 des études spécifiques sur ces questions, il a fallu attendre la deuxième moitié des années 2000 pour que le ministère des sports commande une étude à deux universitaires, Mme Anne Jolly et M. Greg Décamps, pour étudier ce phénomène dans le milieu sportif français.

Dans une enquête de 2006 ([220]), les deux universitaires avaient mis en lumière un risque d’exposition plus élevé dans les populations de sportifs.

La seule enquête nationale sur le sujet date de 2009. Menée par ces deux auteurs et par Sabine Afflelou ([221]), elle établissait que le sport constitue un contexte particulier pouvant induire plus facilement des actes de violences sexuelles que celles subies dans l’ensemble des milieux non sportifs. Le taux d’exposition des sportifs mesuré apparaissait deux fois supérieur à la moyenne nationale (11,2 % des sportifs interrogés contre 6,6 % hors de la sphère sportive). Toutefois les auteurs estimaient que la prise en compte des sportifs qui manquent de certitude concernant leur exposition à de possibles violences ferait passer ce taux à 17 %.

Les victimes déclaraient en avoir parlé à leur entourage, surtout leurs amis, pour plus de trois quarts d’entre eux, mais pas à des professionnels en raison, selon l’enquête, de l’éloignement des parents lorsque l’enfant est en internat mais aussi avec la conscience des sacrifices des parents pour permettre à leur enfant d’accéder à une carrière sportive de haut niveau.

Cette enquête confirmait aussi la réticence à dénoncer les faits à la justice puisque seuls 5 % des victimes (7 victimes sur 158) avaient déposé plainte en raison de la crainte de conséquences négatives possibles comme l’exclusion du groupe, le changement de club, la procédure judiciaire mais aussi des craintes liées à la difficulté à « identifier des personnes ressources », « aux procédures juridiques traumatisantes, interminables, aux issues incertaines, la méconnaissance de la loi, liée à une certaine banalisation des agissements et l’omerta du milieu sportif qui ne relaie pas toutes les informations recueillies ».

(1) Ces mots sont de M. Philippe Astruc, procureur de la République de Rennes. Voir compte rendu n° 27.

(2) Compte rendu n° 10.

L’analyse des 27 000 témoignages confiés à la CIIVISE a permis de mettre en lumière certaines spécificités propres au milieu du sport s’agissant des violences sexuelles commises à l’encontre des mineurs.

(1) M. Édouard Durand. Voir compte rendu n° 27.

(2) À l’inverse, dans la moyenne globale, l’absence totale de soutien social est de l’ordre de 40 %.

« Merci aux victimes de nous avoir ouvert les yeux et les oreilles. Merci aux médias de les y avoir aidés »

En octobre 2017, alors que dans le sillage de l’affaire Harvey Weinstein, les témoignages de harcèlement sexuel se multiplient à travers le monde et que les sportives françaises restent étonnamment silencieuses, Mme Véronique Lebar, présidente du Comité éthique et sport déclarait : « Les victimes attendent d’être sorties du milieu sportif pour parler, par peur d’être limogées, écartées ou décrédibilisées. Dans le sport, l’omerta est plus forte qu’ailleurs. » ([222])

En novembre, Mme Laura Flessel, ministre des sports, la contredisait en affirmant qu’« il n’y a pas d’omerta dans le sport et que ce silence prouve simplement que « le travail de prévention paie » en mettant en avant une politique déjà qualifiée de « tolérance zéro » ([223]).

« Derrière chaque sportif, il y a un citoyen, pas plus touché par ce phénomène qu’un citoyen lambda, comme dans l’entreprise, le monde du cinéma... », affirmait la ministre.

En avril 2018, après des révélations du journal Le Monde sur des soupçons de violences sexuelles dans l’athlétisme, la ministre persiste : « Il n’y a pas de loi du silence. » ([224])

Plusieurs médias avaient pourtant conduit un travail d’investigation que le ministère, dont c’est pourtant le rôle, n’a pas su ou voulu entreprendre. Ils avaient envoyé à de multiples reprises des alertes fortes qui n’ont pas été prises en compte.

Pire, des pressions sur les médias sont même évoquées dans le rapport de l’Inspection générale sur la Fédération française des sports de glace ([225]).

Dès décembre 2009, un reportage d’Envoyé spécial sur France 2 sur les violences sexuelles dans le sport de glace permettait, malgré le floutage, d’identifier aisément M. Beyer, l’agresseur de Sarah Abitbol accusé de harcèlement sexuel par une patineuse également floutée, ainsi que par une autre patineuse jointe au téléphone. « Ce reportage a failli ne pas être diffusé en raison des pressions exercées sur France 2 », relève la mission d’inspection.

En juin 2011, L’Équipe publiait à nouveau une double page titrée « En finir avec un tabou ». Il y était notamment question de Gilles Beyer. « En 2013, sur la chaîne L’Équipe 21, nous avions diffusé un documentaire sur les violences sexuelles : "En finir avec un tabou, les violences sexuelles dans le sport" », a rappelé M. Lionel Dangoumau, directeur de la rédaction de L’Équipe ([226]). Ce reportage traitait lui aussi, entre autres, encore de la situation de Gilles Beyer, entraîneur de Mme Sarah Abitbol et du cas d’un autre entraîneur accusé d’agression sexuelle sur une jeune patineuse de 13 ans.

Mais il faudra attendre l’enquête de grande ampleur de Disclose publiée fin 2019 et la médiatisation de la vague de témoignages qui a suivi la publication de celui de Mme Sarah Abitbol, pour venir partiellement à bout d’une politique de déni et pour qu’une enquête soit enfin diligentée par la ministre des sports sur les violences sexuelles au sein de la Fédération française des sports de glace.

« Merci aux victimes de nous avoir ouvert les yeux et les oreilles. Merci aux médias de les y avoir aidés », déclarait Mme Roxana Maracineanu, alors ministre déléguée chargée des sports, dans son discours précité devant la première convention nationale de prévention des violences sexuelles dans le sport.

« C’est sidérant. Il faut que des journalistes publient les faits pour qu’enfin les victimes soient entendues. » La rapporteure partage la sidération de Mme Karine Repérant, psychologue indépendante, co-auteure du livre Le revers de nos médailles ([227]).

B. « je regrette de devoir dire que ce sujet n’intéressait pas grand monde » : une si longue inertie

À la suite de la médiatisation du témoignage de Mme Isabelle Demongeot ([228]), un premier plan de lutte contre les violences sexuelles dans le sport avait été mis en place en 2007 (1).

Ce n’est que sept ans plus tard, en 2014, que l’Inspection générale établira un bilan, consternant, de ce plan, dans le cadre d’une mission ([229]), commandée par Mme Najat Vallaud-Belkacem, de préfiguration d’un observatoire des violences dans le sport, souhaité et annoncé par la ministre. Le rapport corédigé par Mme Fabienne Bourdais et M. Jacques Primault, inspecteurs généraux de la jeunesse et des sports, appelait à tirer les leçons de cet échec et à « changer de paradigme » (2).

Cet appel restera hélas sans réponse et l’observatoire ne verra pas le jour (3).

Interrogée sur l’inaction coupable à laquelle se sont heurtées ses propres préconisations, Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports, qui était devenue quelques semaines après la remise de ce rapport directrice de cabinet du secrétaire d’État chargé des sports, M. Thierry Braillard, a répondu lors de son audition : « Je regrette de devoir dire que ce sujet n’intéressait pas grand monde. » ([230])

En 2007, Roselyne Bachelot lance un premier plan en réaction à la médiatisation du témoignage d’Isabelle Demongeot

C’est en réaction à la médiatisation du témoignage de Mme Isabelle Demongeot, ancienne numéro deux du tennis français, que Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, se saisit du sujet pour la première fois. En juillet 2007, une première campagne de lutte contre le harcèlement et les violences sexuelles dans le milieu sportif est organisée en plusieurs volets :

– un état des lieux à travers une enquête ;

– un dispositif de sensibilisation et de prévention (DVD, affiches, dépliants et cartes, etc.) ;

– un dispositif d’écoute et d’accompagnement, en partenariat avec l’Institut national d’aide aux victimes et des médiations (Inavem) et son numéro d’appel, le « 08 Victimes » ;

– la signature, le 22 février 2008, par le ministère chargé des sports, le CNOSF et 95 fédérations ou groupements sportifs, d’une charte relative à la prévention des violences sexuelles dans le sport. Cette charte de bonne conduite contenait diverses recommandations, telles que la mise en œuvre d’une déclaration de politique générale, d’un guide de bonnes pratiques et de programmes de formation, ou encore l’implication des commissions médicales.

« Une absence quasi générale d’actions mises en œuvre au sein des structures concernées » : un bilan sans appel sept ans plus tard

En 2014, dans le sillage de la révélation de viols présumés sur des joueuses de tennis du club de Sarcelles, Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports, annonce la création d’un observatoire des violences sexuelles dans le sport. L’Inspection générale de la jeunesse et des sports est chargée d’une mission de préfiguration et d’un bilan, tardif, des actions lancées six ans plus tôt.

La mission relève « une absence quasi générale d’actions mises en œuvre au sein des structures concernées » et, plus généralement, « une sorte "d’absence" des différents acteurs sur une question pourtant importante » ([231]).

3. Un appel à changer de paradigme qui reste sans réponse et un observatoire des violences dans le sport qui ne voit pas le jour

a. Un appel à « changer de paradigme » qui reste sans réponse

Compte tenu du « bilan chiffré et de l’évaluation des actions (non) entreprises depuis 2008 par les différents acteurs », la mission de l’Inspection générale considérait qu’il était désormais « indispensable de changer de paradigme et de rendre certaines dispositions obligatoires » ([232]).

Les rapporteurs préconisaient un renforcement du signalement et du traitement des faits, une relance d’une politique nationale de prévention exigeante et inscrite dans la durée et, enfin, une large diffusion d’outils adaptés et reproductibles.

b. Un observatoire annoncé qui ne voit pas le jour

L’observatoire voulu et annoncé par Mme Najat Vallaud-Belkacem ne verra quant à lui jamais le jour.

« Le choix politique qui a été fait a été de ne pas créer cet observatoire et de continuer à travailler selon une approche interministérielle, sans faire du sport un cas particulier qui devait être traité dans une structure ad hoc », a expliqué Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports ([233]). Interrogée sur ce point, Mme Bourdais a précisé que le ministère des sports n’était pas favorable à la création de cet observatoire.

Quant à M. Denis Masseglia, ancien président du CNOSF, pour expliquer l’absence de mise en place de cet observatoire, il a rappelé que « Najat Vallaud-Belkacem n’a été ministre des sports que trois ou quatre mois ». « Il faut comprendre que le dialogue entre le ministère des sports et le Comité olympique nécessite du temps, surtout lorsqu’il est question de nouvelles actions » ([234]), a précisé celui qui a été en responsabilité pendant plus de douze ans et qui, devant la commission d’enquête, n’a pas su faire valoir une seule action dans ce domaine.

C’est un observatoire de l’économie du sport qui sera créé en 2015…

4. « Nous partions de rien »

« Quand j’ai décidé de prendre en charge le sujet au niveau du ministère, je me suis très vite rendu compte que ce sujet était inexistant, aussi bien au sein de la direction des sports que dans nos services déconcentrés et dans les missions des 1 600 cadres techniques sportifs placés auprès des fédérations » a déclaré Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports à compter de septembre 2018 ([235]).

Comme évoqué précédemment, le contrôle de l’honorabilité pourtant prévu par les textes et voulu par le législateur n’était pas mis en œuvre.

La ministre avait commencé à s’emparer de la lutte contre les violences sexuelles et sexistes dès 2018-2019.

S’agissant du contrôle de l’honorabilité, une expérimentation sur le contrôle des bénévoles a été lancée à la suite de plusieurs condamnations successives pour maltraitance ou prédation sexuelle d’éducateurs dont les antécédents n’avaient pas été vérifiés par des clubs de football.

La ministre a lancé en août 2019 un « Tour de France de la prévention » et de lutte contre le bizutage et les violences sexuelles dans le sport au sein des établissements du ministère des sports avec l’association Colosse aux pieds d’argile et développé diverses actions de formation et de sensibilisation.

« Un guide avait été rédigé par la direction des sports, mais il n’était pas très connu des fédérations et pas du tout diffusé par les cadres techniques qui étaient censés s’occuper de ces missions régaliennes au sein des fédérations. Aucune action précise et prioritaire n’était menée sur le sujet. […] De mon point de vue, nous partions de rien », a-t-elle relevé ([236]).

un aperçu de l’ampleur d’une omerta « à tous les étages »

Dès le 8 mars 2019, Mme Roxana Maracineanu, ministre déléguée chargée des sports, avait diligenté une mission d’évaluation des violences sexuelles dans le sport dont elle avait demandé que les conclusions lui soient remises pour le 1er octobre de la même année. La lettre de mission témoigne à l’évidence de la volonté politique de la ministre de se saisir de ces enjeux ([237]). La ministre a pourtant affirmé devant la commission d’enquête ne pas avoir commandé ce rapport.

Cette mission d’évaluation a été confiée à M. Patrick Karam, inspecteur général de la jeunesse et des sports, qui n’a remis en janvier 2020 qu’un rapport d’étape, lequel ne sera jamais achevé (cf. infra).

« Durant mon mandat, j’ai diligenté quatre enquêtes de l’inspection générale sur la thématique des violences sexuelles : sur les sports de glace, la moto, le judo et l’équitation », a indiqué Mme Madame Roxana Maracineanu ([238]).

Cet état des lieux incomplet, que la rapporteure a pu consulter, donne cependant un aperçu de l’ampleur et des ressorts d’une omerta à tous les étages du mille-feuille que constitue la gouvernance du sport en France.

1. « Les sujets ne remontaient pas » : une omerta « à tous les étages », qui se défaussent les uns sur les autres

« On a lancé une politique publique sur cette question, qui n’a pas eu les effets escomptés, en partie parce que les sujets ne remontaient pas. On s’aperçoit aujourd’hui qu’à l’époque, les victimes avaient exprimé des choses mais qu’elles n’avaient pas été entendues. Les dirigeants ou les personnes qui étaient aux responsabilités disent qu’ils ne savaient pas alors que, manifestement, compte tenu des faits et des circonstances qui les ont entourés, il était impossible que personne ne soit au courant », a déclaré Mme Fabienne Bourdais en évoquant le passé ([239]).

La rapporteure partage cette conviction et estime que des choses se savaient « à tous les étages », comme le montre l’exemple de la Fédération française des sports de glace (cf. infra).

Au fil des auditions, la commission d’enquête a pu constater combien la structuration de la gouvernance du sport favorise une dilution des responsabilités ([240]).

Du club à la tête de la fédération en passant par ses instances déconcentrées jusqu’au ministère, avec ses services déconcentrés et son administration centrale, et au sein même d’une structure, lorsque vous interrogez un responsable, il n’est, sauf exception, jamais responsable. « Vous m’interrogez, mais il y a tous les autres aussi », s’est ainsi défendu M. James Blateau, président de la Fédération française de gymnastique ([241]).

Le rapport d’étape consacré à l’évaluation des violences sexuelles dans le sport de janvier 2020 dresse le constat d’« une omerta à tous les niveaux des établissements d’activités physiques et sportives » ([242]).

L’enquête de l’Inspection générale sur la Fédération française de judo et disciplines associées met aussi en lumière « une forme d’omerta systémique au sein de la fédération » ([243]).

En croisant les témoignages et auditions et après analyse des différents dossiers portés à sa connaissance, la mission de l’Inspection générale a constaté « une tendance à tous les échelons de la Fédération française de judo et disciplines associées et jusqu’en 2020 à ne pas vouloir traiter les affaires de violences sexuelles et à veiller ne pas avoir à les traiter, ou alors le plus tard possible, au point qu’un CTS parle d’“omerta côté FFJDA” ». Un haut cadre de la fédération le reconnaît : « Nous avons changé de démarche depuis 2019 […]. » Et de préciser : « Il y a une omerta générale au niveau local sur ces dossiers. Il y a un milieu qui s’est défaussé face à la fédération. »

Un ancien haut cadre de la Fédération française de judo témoigne auprès de l’Inspection : « Il y a des fautes au niveau de l’exécutif fédéral mais aussi au niveau des OTD ([244]), on avait les informations en dernier ressort. Nous, on n’avait que des rumeurs et pour avoir des appuis solides, c’était très difficile. »

Quant au rapport d’étape précité de janvier 2020 sur les violences sexuelles dans le sport, il relève que « les clubs ne jugent pas utile de signaler les dérives au préfet de département et à leurs comités régionaux qui ne les signalent pas non plus à leur fédération. Et chacun se renvoie la responsabilité. Quant aux élus locaux, ils se reposent sur les dirigeants des clubs qu’ils accueillent pour ne pas donner suite aux signalements. C’est qu’en réalité, les priorités ne sont pas les mêmes. À quelques exceptions près, les fédérations préfèrent se concentrer sur la performance sportive et l’organisation de compétitions nationales et se déchargent sur leurs instances déconcentrées des questions qu’elles considèrent accessoires, comme le développement du sport dans les quartiers difficiles, la lutte contre les agressions sexuelles et l’homophobie ou le racisme, moyennant quelques subsides ».

À propos d’une affaire concernant un entraîneur condamné pour agression sexuelle qui a continué à entraîner des mineurs pendant de longues années, un haut cadre de la Fédération française de judo admet : « Il y avait une forme d’omerta car personne ne voulait le dénoncer. Tous les cadres techniques, entraîneurs, etc., tous se défendent les uns les autres, y compris contre la fédération. » Évoquant un ancien cadre mis en examen pour viol : « Pourquoi XX a été couvert par exemple ? Il y a ceux qui ne veulent pas savoir et ceux qui ne veulent pas dire. »

Et un autre haut cadre de confirmer : « Sa situation était connue de tous même si on en a sous-estimé l’ampleur. […] Il était de notoriété publique que d’autres entraîneurs et des très haut gradés avaient des relations avec des gamines (sic). »

2. Quand l’image de la discipline et de ses représentants réduit les victimes au silence : un entre soi qui engendre l’omerta

a. « Quand il y a des problèmes de famille, il faut les traiter en famille »

M. Patrick Roux, co-auteur d’un livre ([245]) dédié aux violences dans le judo, a déclaré en en juin 2023 dans le journal L’Équipe : « Dans les fédérations, c’est très consanguin. Ce sont des organisations dont les membres se connaissent depuis des années. Certains ont été athlètes à la même époque, ils se sont connus à l’INSEP, en stage ou en équipe de France, donc ce sont des amis, un peu potaches, qui ont vécu des aventures de jeunesse ensemble, des moments très forts. On se protège, comme dans une famille. » ([246])

La notion de famille revient également à l’échelle du club. M. Patrick Karam l’a affirmé au cours de son audition : « Un club est une famille dans laquelle on ne dénonce pas les agissements des uns et des autres. » ([247]) Des victimes entendues par la commission d’enquête ont parlé de secte, de mafia ou de gang.

Un ancien haut cadre de la Fédération française de judo a témoigné en ces termes auprès de l’Inspection générale : « Il y a un entre-soi qui protège les entraîneurs mis en cause. […] Les conseillers techniques sont tous dans des clubs. Ils avaient intérêt à se mettre bien avec les clubs et donc ils ne dénoncent pas forcément des pratiques répréhensibles. » ([248])

Un ancien cadre de la direction technique nationale l’assume : « C’est comme quand il y a des problèmes de famille, ici, c’est grave, il faut le traiter en famille. »

Et la mission de conclure sans aucune ambiguïté : « La Fédération de judo a privilégié, dans ces domaines comme dans d’autres, une gestion interne en considérant à tort que le mieux était de rester dans un entre soi et de traiter ces dossiers "dans la famille". »

b. « Quelle patineuse n’est pas amoureuse de son entraîneur ? » : l’entraîneur tout-puissant

Dans le monde du judo, l’Inspection générale a constaté que « le professeur de judo a bénéficié d’un positionnement central au plan culturel et social, favorisant chez certains un sentiment d’impunité et de toute puissance vis-à-vis de leurs élèves. Ce positionnement a accentué l’emprise de l’éducateur sur les jeunes et la survenue d’éventuelles dérives sur les tatamis et en dehors ».

À plusieurs reprises, l’attention de la commission d’enquête a été appelée sur le fait que les parents ne donnent pas toujours crédit à la parole des enfants face à celle d’un entraîneur. Certains parents ont tendance à minimiser les choses face à un grand entraîneur. Ainsi M. Édouard Durand, magistrat, ancien président de la CIIVISE, a-t-il relevé que « l’entraîneur est investi par les parents d’une autorité très élevée. Aussi, comme cela est souvent le cas dans d’autres milieux, les parents eux-mêmes, en tenant compte de la gloire à venir de leur enfant, protègent les agresseurs » ([249]).

S’agissant de la Fédération française de judo, l’Inspection générale a dénoncé « une forme d’omerta systémique au sein de la fédération, une tendance à tous les niveaux à ne pas croire a priori qu’un enseignant, souvent très apprécié de tous, puisse être l’auteur de violences sexuelles à l’encontre de ses élèves et même à banaliser, sous couvert de sentiments, les relations extra-sportives fussent-elles sexuelles entre un enseignant et une ou plusieurs de ses élèves » ([250]).

La mission de l’Inspection générale sur la Fédération française des sports de glace a elle aussi été confrontée, que ce soit au niveau des clubs ou de la Fédération, à des propos minimisant les violences de toute nature dont peuvent être victimes les jeunes patineurs tels que : « Quelle patineuse n’est pas amoureuse de son entraîneur ? » ([251])

Jusqu’à rendre la victime responsable de son sort. L’Inspection générale rapporte ainsi les propos d’un ancien cadre de premier plan de la fédération : « Il y a une volonté de séduction des patineuses, cela m’a toujours étonné, nos disciplines sont-elles génératrices de situations qui généreraient ces comportements ? Les tenues sont surprenantes dans le cadre de performances sportives, pourquoi ne sont-elles pas simplement en justaucorps ? », en soulignant que ces propos « peuvent être interprétés comme une mise en cause indirecte des jeunes victimes ».

c. Quand les intérêts du groupe et l’image du sport l’emportent sur la protection des pratiquants

« Les mécanismes de pouvoir permettent de maintenir l’omerta : personne ne jouera sa place au sein de la fédération pour sauver des victimes », a constaté Mme Karine Repérant, psychologue indépendante, coauteure de l’essai précité Le revers de nos médailles. « C’est d’ailleurs le principe de base de l’omerta : il ne faut rien rendre public, pour ne pas dévaloriser le sport », a-t-elle ajouté ([252]).

Dans son rapport d’étape de janvier 2020, M. Patrick Karam observait que « les quelques rares cas d’agressions sexuelles médiatisées commis par des entraîneurs "emblématiques" ont pu freiner la mise en place d’action de prévention dans certains clubs, soucieux de protéger d’abord la notoriété de leurs "éléments phares".

« Le risque d’entacher la réputation de leur discipline et qu’elle se voie assimiler aux violences sexuelles alors qu’ils considèrent les affaires comme anecdotiques engendre souvent un réflexe de défense qui conduit à l’enterrement des affaires ou alors à les traiter en interne par de simples remarques au mis en cause, sans aucune recherche de la vérité et sans volonté de protéger la victime, y compris lorsqu’elle est mineure » ([253]).

Les constats sont les mêmes à la Fédération française de judo : « Remettre en cause un enseignant, remettre en cause une ceinture noire, c’est se remettre en cause soi-même et remettre en cause l’image que l’on a de sa discipline. » ([254])

Le rapport sur les faits de violences sexuelles au sein de la Fédération française des sports de glace a lui aussi pointé « une volonté manifeste de taire des faits portés à la connaissance de la FFSG dans l’objectif unique de préserver une image » (cf. infra) ([255]).

d. Un système qui a protégé des agresseurs et sanctionné des victimes et ceux qui cherchaient à les protéger

i. Une inaction disciplinaire qui protège les agresseurs et laisse les victimes à leur merci

Cette défaillance est pointée dans l’ensemble des rapports dont la rapporteure a pris connaissance.

Le rapport d’étape précité de janvier 2020 a relevé tout d’abord que « les règlements disciplinaires n’évoquent pas ou que de manière allusive le sujet des violences sexuelles ».

« Et même lorsque le volontarisme est affiché », ajoute la mission, « les acteurs sportifs évoquent leur impuissance à justifier un examen en commission de discipline qui puisse aboutir à une sanction avant le rendu de la procédure judiciaire, alors même que des mesures conservatoires devraient être prises. Le mis en cause reste alors en poste alors que la licence aurait pu être suspendue à titre conservatoire ».

La mission relative à la Fédération française de judo a relevé de la même manière que depuis de nombreuses années, cette fédération a « pris le parti de ne traduire en commission de discipline les encadrants incriminés qu’une fois la décision de justice définitivement rendue, après recours éventuels.

« Il en découle que des enseignants ont pu continuer à exercer pendant plusieurs années malgré les graves accusations qui pesaient sur eux. La fédération a eu tendance à faire prévaloir la parole de l’enseignant plutôt que celle des victimes présumées, en d’autres termes, à prioriser la présomption d’innocence plutôt que la protection des victimes. »

ii. Un système qui a exclu ou sanctionné les victimes et ceux qui cherchaient à les protéger

Le témoignage de Mme Catherine Moyon de Baecque a hélas montré à des générations de victimes le sort qui pouvait être réservé à ceux qui osaient transgresser la loi du silence.

M. Patrick Roux, co-auteur d’un livre ([256]) dédié aux violences dans le judo, a évoqué en audition « des cas de jeunes qui, dans les pôles Espoirs, vivent des choses abominables – ils se font lyncher sur le tatami, des choses qui n’ont rien à voir avec des techniques dures d’entraînement – et qui supplient leurs parents, qui, eux, sont furieux, de ne pas porter plainte, parce qu’ils craignent que tout soit fini pour eux ensuite. Nous avons des kilomètres de tels témoignages » ([257]).

La commission d’enquête a recueilli de nombreux témoignages de victimes écartées ou de témoins sanctionnés pour avoir voulu parler ou dénoncer des faits.

Le témoignage de Mme Marie David, professeure de judo, l’illustre parfaitement : « J’ai été victime de violences psychologiques et sexuelles à l’âge de 18 ans, alors que j’étais judokate au sein d’un pôle Espoirs. Pendant deux ans je n’ai rien dit, parce que j’avais peur et que je pensais que personne ne me croirait. Lorsque j’en ai parlé, à 20 ans, j’ai été exclue de ce pôle Espoirs où je m’entraînais. À l’époque, très peu de gens m’ont crue et j’ai été traitée en paria dont il fallait se débarrasser. Pardon pour ma voix qui tremble : on dit souvent que la peur doit changer de camp, mais pour l’instant, elle est toujours de mon côté. » ([258])

M. Hervé Gianesello, professeur spécialiste des sports de combat, enseignant au sein de l’unité de formation et de recherche (UFR) Staps de l’Université Rennes 2, a été le professeur de Mme Marie David, qu’il a voulu protéger. La personne qui a agressé Mme Marie David l’a attaqué en justice pour propos diffamatoires.

M. Gianesello s’est retrouvé devant la commission de discipline, laquelle a prononcé un avertissement publié dans le journal Judo Magazine. Sa condamnation a été maintenue en appel. Il a témoigné en ces termes devant la commission d’enquête : « La nouvelle gouvernance de la fédération a envoyé un courriel à ma ligue pour annoncer que je devais être considéré comme un professeur de judo normal, qui avait dénoncé des faits qui n’auraient jamais dû avoir lieu. Pendant vingt ans, j’ai été le professeur de judo qu’il fallait éviter. Sept procédures ont été lancées par le comité départemental ou la ligue contre moi-même, mes athlètes ou mon club, pour tenter de nous radier ou ne pas reconnaître la qualification de nos athlètes – qui l’avaient pourtant méritée sur le tapis. »

« Je pourrai vous transmettre dix noms de cadres – entraîneurs, kinésithérapeutes, psychologues, et même un dirigeant élu – qui ont perdu leur place parce qu’ils avaient eu le courage de refuser de cautionner ces choses-là », a déclaré M. Patrick Roux.

Sur la base de plusieurs auditions, le rapport de la mission d’inspection consacré à la Fédération française de judo a confirmé que « dans certains cas, on n’a pas hésité à écarter les personnes dénonçant des faits répréhensibles ».

3. Quand l’État ne protège pas

Outre l’inertie et la complaisance des pouvoirs publics évoquée précédemment, les rapports de l’Inspection générale dénoncent des défaillances des cadres d’État et des lacunes des services déconcentrés.

a. Des défaillances des cadres d’État

De très nombreuses défaillances des cadres d’État sont pointées dans tous les rapports de l’Inspection générale relatifs aux violences sexuelles et sexistes. La situation de Gilles Beyer et de M. Didier Gailhaguet, tous deux cadres d’État, est à cet égard particulièrement emblématique (cf. infra).

Des erreurs d’appréciation en matière de politique disciplinaire sont parfois le fait de cadres d’État, lesquels ont pu faire montre d’une inertie certaine. « Les cadres d’État placés auprès des fédérations ont pu indiquer ne pas avoir accès au dossier pénal de l’agresseur lorsqu’il s’agit d’un entraîneur bénévole et être dans l’incapacité de disposer d’éléments concrets qui conduiraient à une mesure disciplinaire. Et parfois certains évoquent de manière erronée l’enquête judiciaire qui justifie selon eux l’impossibilité de prendre des mesures de mise à l’écart ou de suspension d’activité », a relevé M. Patrick Karam dans son rapport d’étape ([259]).

M. Karam, dans le rapport d’étape précité de janvier 2020 sur les violences sexuelles, a illustré ces défaillances par le cas d’un directeur technique national d’une fédération qui avait connaissance par Mediapart de l’interdiction d’exercer toute activité avec les jeunes pendant dix ans dont faisait l’objet un éducateur professionnel et qui malgré son inscription au fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV), continuait à exercer dans un club en qualité d’entraîneur bénévole. « Le DTN a indiqué à la mission avoir tenté de joindre la référente de la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS(PP)) sans réponse et il a fallu lui expliquer la démarche à suivre pour que la procédure s’enclenche fin novembre 2019. »

À la Fédération française de judo, l’Inspection générale souligne que « le traitement de ces dossiers de violences sexuelles a également été, jusqu’à très récemment, totalement absent des préoccupations et priorités des directeurs techniques nationaux. L’attention et les moyens de ces derniers ont été focalisés prioritairement sur l’obtention de titres dans les compétitions majeures internationales pour cette fédération historiquement pourvoyeuse de médailles pour la France ».

« La DTN n’étant pas mobilisée sur ces sujets, les CTS ne le sont, par conséquent et de facto, pas non plus. En effet, le manque de formation et de pilotage fédéral de ses intervenants nationaux et locaux, élus, salariés ou mis à sa disposition (CTS) sur les questions de violences, est manifeste », poursuit la mission ([260]).

La mission a pointé dans certains cas constatés « un manque de vigilance et/ou d’intervention du conseiller technique sportif (CTS) qui peut avoir participé à ce qu’un enseignant condamné continue à exercer, durant parfois plusieurs années ».

Elle a relevé que les cadres d’État auditionnés « ont souvent témoigné de leur méconnaissance des règles relatives notamment à l’obligation de signalement qui s’impose aux agents publics dans le cadre de leurs fonctions, prévue par l’article 40 du code de procédure pénale, et de l’absence de formation sur le sujet des violences dans le sport ».

Le rapport sur la Fédération française des sports de glace a pointé lui aussi « une responsabilité défaillante des conseillers techniques sportifs dans la gestion des situations connues de violences et d’agressions sexuelles » ([261]) (cf. infra).

b. Des défaillances des services déconcentrés

Plusieurs victimes ont témoigné d’un défaut de rigueur ou d’indépendance des services déconcentrés chargés notamment des enquêtes administratives. « Aujourd’hui, c’est différent » a observé M. Patrick Roux, « mais il y a quinze ou vingt ans, […] les signalements et témoignages adressés aux services déconcentrés du ministère des sports – à l’époque, les DRDJSCS, devenues les DRAJES –, donnaient lieu à nombre d’irrégularités. D’une part, le passé d’entraîneur de nombreux conseillers d’animation ou d’administration sportive pose question quant à l’objectivité des enquêtes et la circulation de l’information. D’autre part, une fois les informations délivrées à la Drajes, il ne se passait pas grand-chose, au point qu’avec le recul, on peut vraiment s’interroger sur l’indépendance des enquêtes » ([262]).

Dans une autre fédération marquée par un cas de violences sexuelles, l’Inspection générale a pointé l’absence de déclenchement d’un article 40 par un DTN, « une grave erreur d’analyse de la situation par la DDCS ([263]) », outre l’absence d’information de la direction des sports sur une condamnation et un défaut de suivi du renouvellement de la carte professionnelle.

Mme Alexandra Soriano, ancienne judoka, éducatrice spécialisée à l’aide sociale à l’enfance, membre de l’association Artemis Sport, a estimé que « dans le milieu du sport, tout le monde se connaît. Même si la personne n’est pas issue de la discipline concernée, les CTS sont des cadres d’État, collègues de travail des membres des directions régionales » ([264]).

Des carences manifestes des agents de l’État et des services déconcentrés sont confirmées dans différents rapports de l’Inspection générale.

4. Le traitement des violences dans les sports de glace : des défaillances généralisées jusqu’au plus haut niveau de l’État

La rapporteure ne peut clore ce chapitre sans livrer un éclairage sur le scandale dont la révélation a constitué un tournant historique, sur la base des conclusions de l’enquête réalisée par l’Inspection générale de juillet 2020.

Ce scandale illustre et étaye l’ensemble des défaillances systémiques relevées dans la première partie du présent rapport d’enquête.

a. Un sujet « Gilles Beyer » identifié dès 2000 au plus haut niveau de l’État

Des accusations d’agressions sexuelles ont été portées dès 1994 à l’encontre de Gilles Beyer, patineur artistique et champion de France en 1978, recruté conseiller technique sportif (CTS), entraîneur national, en 1982.

Début 2000, à la suite de deux alertes concernant le comportement de Gilles Beyer à l’égard de deux jeunes filles mineures, le directeur de cabinet de la ministre des sports a demandé un rapport au directeur régional de la jeunesse et des sports d’Île-de-France. Ce rapport a été remis en mars 2000 et suggérait que l’Inspection générale soit saisie. À la même époque, une enquête préliminaire avait été ouverte à la suite d’une autre accusation de harcèlement moral et sexuel et avait été classée sans suite.

Le rapport de l’Inspection générale concluait que « Gilles Beyer n’avait plus sa place dans l’équipe fédérale », mettant en cause son attitude et son comportement non conformes à ce que l’on est en droit d’attendre d’un cadre de la fonction publique et de surcroît d’un éducateur. Il était proposé qu’il soit mis fin à son contrat de préparation olympique et à son détachement au sein du ministère de la jeunesse et des sports. Le rapport faisait également état d’un cumul de fonctions et rémunérations sans demande d’autorisation préalable.

Dans le cadre l’inspection conduite en 2000, un cadre de la fédération avait remis un mémorandum dans lequel il signalait que depuis son arrivée des accusations et bruis les plus divers avaient couru concernant son comportement vis-à-vis de jeunes athlètes.

En août 2000, un arrêté notifie à Gilles Beyer une suspension de ses fonctions de conseiller technique sportif. Il est affecté à la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) d’Île-de-France pour exercer des fonctions de conseiller d’animation sportive, sans encadrement de mineurs, dans l’attente de sa réintégration au sein de son ministère d’origine, l’éducation nationale. Cette réintégration sera effective le 1er avril 2001 mais il n’aurait jamais pris ses fonctions. Il sera radié des cadres le 20 février 2013.

Malgré le rapport de l’Inspection générale et son éviction des fonctions de CTS, il sera recruté en mai 2001 comme chargé de mission (entraîneur) auprès du président du club des Français volants avant de devenir, en mai 2003, délégué général de ce club. De 2008 à 2014, il effectue plusieurs mandats au sein du bureau exécutif de la Fédération française des sports de glace, où il est chargé du haut niveau. Il sera team leader de l’équipe de France en 2011, à l’occasion des championnats du monde junior en Corée du Sud, et devient l’animateur attitré pendant des années de l’équipe de France de patinage. Il a également été membre de la Ligue d’Île-de-France de la fédération, de 2012 à février 2020, date à laquelle il démissionne à la demande de la présidente, suite aux révélations publiées dans la presse.

Il faudra attendre le 30 janvier 2020 pour que le scandale éclate. À la suite des révélations de Mme Sarah Abitbol sur les viols qu’elle a subis entre 1990 et 1992, alors qu’elle était âgée de 15 à 17 ans, le parquet de Paris a ouvert une enquête pour viols et agressions sexuelles sur mineurs, par personne ayant autorité sur la victime.

Alors que le comportement de Gilles Beyer à l’égard des patineuses a été vraisemblablement connu depuis longtemps dans le milieu du patinage, ce n’est qu’après ces révélations qu’il sera suspendu puis exclu de ses différentes fonctions.

S’il n’a plus exercé de fonctions d’entraînement à partir de mai 2003, plusieurs témoignages recueillis par la mission d’inspection ont permis de confirmer que « l’intéressé continuait à fréquenter les vestiaires du club et les patineuses qui s’y trouvaient ».

« Le club des Français volants a ainsi fait fi de toutes les mises en garde d’avoir à tenir M. Beyer éloigné des missions et des responsabilités d’éducateur, les actes qui lui étaient reprochés étant de nature à porter atteinte à l’intégrité physique et morale des mineurs qui lui sont confiés », a souligné l’Inspection générale.

« La fédération, qui dispose de prérogatives liées à l’affiliation des clubs, n’a pas davantage trouvé à redire à ces nominations. » ([265])

b. La mise à jour d’une véritable « culture du viol » dans le patinage

Lorsque Mme Abitbol s’est décidée à raconter son histoire, elle a découvert qu’elle n’avait pas été la seule victime de Gilles Beyer, mais surtout que l’entourage sportif était au courant du comportement de l’entraîneur à l’égard des jeunes patineuses.

Les révélations de Mme Abitbol ont entraîné une succession de témoignages de jeunes patineuses elles-mêmes victimes de Gilles Beyer ou d’autres entraîneurs. Son témoignage a eu pour effet de libérer la parole de plusieurs patineuses, qui avaient enfoui dans leur mémoire les agressions qu’elles avaient subies dans leur jeunesse, mais aussi d’encourager de plus jeunes athlètes, ainsi que leurs familles, à dénoncer, y compris auprès de la justice, des faits plus récents, qu’il s’agisse de violences à caractère sexuel, physique, moral ou verbal.

De nombreux autres entraîneurs ont ainsi été mis en cause pour des violences à caractère sexuel, physique ou verbal.

En croisant les éléments recueillis au cours de ses auditions, les signalements enregistrés par le ministère des sports, les révélations parues dans la presse, « la mission décompte, en plus des agressions dont M. Beyer est accusé, douze entraîneurs mis en cause pour des faits de harcèlement ou agressions sexuelles, sept dossiers concernant des violences physiques ou verbales ».

La mission a observé que « les entraîneurs mis en cause appartiennent plus ou moins à la même génération, et se sont fréquentés tout au long de leur vie, depuis leurs débuts de jeunes patineurs, pendant leur carrière de sportif de haut niveau, et ont poursuivi dans le cadre de leur parcours professionnel en club et/ou à la Fédération ».

Et la mission de conclure : « Les faits rapportés illustrent ce que la presse a pu qualifier de "culture du viol" dans le patinage. »

c. « Une volonté manifeste de taire des faits portés à la connaissance de la fédération dans l’objectif unique de préserver une image »

La mission a dénoncé « le choix de la fédération de ne pas agir, nonobstant les très nombreuses alertes », constitutif d’« un manquement grave à ses obligations ».

Elle a observé qu’un nombre significatif d’affaires évoquées dans son rapport n’ont donné lieu, ni à une saisine de la Fédération française des sports de glace par les clubs concernés, ni à une procédure engagée par la Fédération elle-même, alors même que la fédération « ne pouvait pas ignorer les problèmes récurrents de violences, notamment sexuelles, et d’alcoolisme ».

Au-delà des violences sexuelles, la mission fait état de « l’omniprésence de pratiques d’entraînement violentes et humiliantes » mais aussi de problèmes d’alcool dans le patinage.

Elle a relevé que la fédération était bien informée par plusieurs enquêtes journalistiques des problèmes de violences sexuelles qui touchaient les sports de glace, notamment le reportage précité d’Envoyé spécial sur France 2 en 2009 et celui diffusés par L’Équipe 21 sur les violences sexuelles dans le sport qui traitaient, outre de la situation de Gilles Beyer, du cas d’un autre entraîneur accusé d’agression sexuelle sur une jeune patineuse de 13 ans.

Comme évoqué précédemment, la mission a pointé « une volonté manifeste de taire des faits portés à la connaissance de la FFSG dans l’objectif unique de préserver une image ».

La mission a, entre autres, mis en cause la façon dont la fédération a géré l’affaire d’un entraîneur reconnu en 2003 coupable de deux viols et cinq agressions sexuelles sur sept de ses élèves mineures et condamné à dix ans de réclusion criminelle. Non seulement la fédération ne s’est pas portée partie civile pour apporter son soutien à une victime qui avait porté plainte, mais elle aurait apporté un témoignage favorable à l’entraîneur.

d. « Un fonctionnement fédéral controversé, marqué par une concentration des pouvoirs, que les multiples contrôles de l’État n’ont pas fait évoluer »

La mission, au-delà des nombreux cas individuels de violences qu’elle a répertoriés, a cherché à comprendre « pourquoi la fédération […] n’avait pas tenté d’y mettre un terme. Ses investigations l’ont amenée à analyser le fonctionnement général de la Fédération, tant les manquements observés paraissent intimement liés à la gouvernance même de la fédération ».

Elle a constaté « un fonctionnement fédéral controversé, marqué par une concentration des pouvoirs, que les multiples contrôles de l’État n’ont pas fait évoluer. » Ce fonctionnement, « tenu par un nombre très limité de dirigeants et de cadres techniques qui se connaissent depuis de nombreuses années, réunis autour du président », est même qualifié de « clanique ».

La mission a observé que « cette fédération figure parmi les fédérations sportives les plus contrôlées de toutes au cours des trois dernières décennies. Pour autant, ces nombreux contrôles ne semblent pas avoir eu d’effet sur l’amélioration de son fonctionnement ».

Quatorze rapports de l’Inspection générale remis aux ministres chargés des sports depuis 1984 et couvrant la période 1984-2014, outre ceux de la Cour des comptes, « ont relevé un fonctionnement manquant de transparence, des difficultés financières successives et importantes par le passé, des anomalies dans la gestion comptable, des actes financiers importants sans consultation des instances dirigeantes ; des difficultés de fonctionnement de la direction technique nationale ; des situations de cumul d’activités non déclarées de CTS et des conflits de ces fonctionnaires avec des dirigeants fédéraux et de clubs ».

La mission a relevé « une grande constance des dysfonctionnements constatés dans l’ensemble de ces rapports pourtant établis sur une période très longue, plus de trente ans. Les défauts de gestion, les difficultés de fonctionnement, les scandales et les faits délictueux sont certes anciens, mais ils transcendent l’histoire de la FFSG qui, depuis le début des années 1990, semble n’avoir jamais pu s’en débarrasser ».

e. « De multiples carences dans la gestion des conseillers techniques sportifs et des défaillances de leur part dans la prise en compte des situations connues de violences et d’agressions sexuelles »

Comme évoqué précédemment, les nombreux rapports de l’Inspection générale remis aux ministres des sports depuis 1984, ainsi que ceux de la Cour des comptes, ont identifié de nombreuses carences dans le pilotage et la gestion des missions des CTS exerçant leurs activités auprès de la Fédération française des sports de glace, ainsi que des comportements contraires aux règles administratives, financières, déontologiques applicables à ces agents.

Les rapports de l’Inspection générale sont unanimes pour dénoncer « un pilotage et une gestion anarchiques, sans ligne directrice, des CTS. Il y est fait état de comportements contraires aux règles administratives, financières et déontologiques. Plusieurs rapports évoquent l’existence d’emplois fictifs et de cumuls d’activités rémunérées sans autorisation concernant des CTS qui, au-delà ou en substitution de leurs missions d’État, auraient assuré ou assureraient des activités d’entraîneurs contre rémunération ».

La mission considère que « le réseau des CTS a été défaillant dans la prise en compte des informations sur les violences physiques et à caractère sexuel qui circulaient depuis de nombreuses années et dont il avait connaissance, même s’ils ne s’agissaient que de "bruits".

« Quelques témoignages prouvent que certains d’entre eux avaient connaissance, soit directement, soit par personne interposée, de certains faits. D’autres avaient eu écho de rumeurs concernant des entraîneurs qu’ils n’ont pas cherché à explorer.

« Ils ne pouvaient ignorer cette accumulation des faits de violence rapportés par la presse nationale ou régionale s’agissant des faits concernant des entraîneurs de clubs provinciaux. Certains ont reconnu avoir eu connaissance des deux reportages télévisés de décembre 2009 et 2013 qui concernaient des patineuses qu’ils connaissaient, mais n’ont pas pris conscience que la gravité des faits qui étaient évoqués alors que leur statut de fonctionnaire ou d’agent public de l’État leur imposait d’agir, en recherchant les informations utiles et en transmettant celles-ci à leurs autorités administratives ou aux autorités judiciaires conformément à l’article 40 du code de procédure pénale.

« La mission ne peut écarter l’hypothèse que la trop grande proximité entre certains CTS et le président de la fédération les ait conduits à ne pas engager de démarches pour en savoir plus et identifier les éventuelles suites qu’il aurait convenu de donner à ces affaires. Ce silence partagé semble être devenu un principe qu’aucun n’a osé remettre en cause, de peur de représailles ou d’une éviction de la fédération, comme de nombreux témoignages l’ont évoqué auprès des rapporteurs ».

f. L’inertie complice du ministère

La mission a relevé que « le ministère des sports aurait dû engager une procédure disciplinaire à l’encontre de M. Beyer consécutivement à la mesure de suspension de ses fonctions de conseiller technique sportif prise par arrêté du 16 août 2000. Même si, au final, M. Beyer, qui était alors affecté à la direction régionale de la jeunesse et des sports d’Île-de-France, a quitté les effectifs du ministère des sports le 31 mars 2001, les faits qui avaient motivé cet arrêté de suspension auraient dû justifier une sanction disciplinaire lourde dès le mois de septembre 2000 ».

L’Inspection générale a d’ailleurs souligné comment la fédération a pu mettre en avant le fait qu’aucune sanction n’ait été prise par le ministère des sports contre l’intéressé en sa qualité de fonctionnaire.

« Aux termes de ces éléments, la mission s’interroge sur la longévité d’une telle présidence malgré les très nombreux contrôles réalisés par l’État. L’hypothèse d’une proximité vis-à-vis du ministère et de certains de ses fonctionnaires ne peut à ce titre être écartée. »

Cette « proximité avec l’ensemble des services du ministère est notamment identifiable dans la situation très contestable au plan juridique dans laquelle il s’est trouvé pendant vingt ans, en cumulant les fonctions de président de la FFSG avec celles de conseiller technique sportif au sein même de cette fédération ».

La mission a relevé que « le problème posé par le double statut, pourtant incompatible au plan réglementaire, de président de fédération sportive et de fonctionnaire de l’État (CTS) n’a pas été traité par le ministère des sports, sauf à quelques mois de son départ à la retraite qui est intervenue par limite d’âge le 23 mai 2018 » ([266]).

M. Didier Gailhaguet est devenu président de la Fédération française des sports de glace le 5 septembre 1998, alors qu’il était conseiller technique sportif et directeur des équipes de France au sein de cette fédération.

La mission a constaté que « depuis au moins 2014, M. Gailhaguet aurait bénéficié en tant que président d’une rémunération […] versée par la Fédération, perçue en sus de sa rémunération de fonctionnaire, ce qui constitue une situation de cumul d’emploi contraire aux dispositions de l’article 25 septies I de la loi statutaire du 13 juillet 1983, dans sa nouvelle rédaction issue de la loi n° 2016-148 du 20 avril 2016 relative à la déontologie des fonctionnaires ».

« Malgré toutes les tentatives de régularisation engagées par l’administration, M. Didier Gailhaguet est resté dans une situation d’occupation d’un emploi fictif de fonctionnaire de l’État », a pointé la mission.

« Au final, M. Didier Gailhaguet a fait valoir ses droits à la retraite le 23 mai 2018 sans avoir assuré aucune mission de fonctionnaire du ministère des sports pendant vingt ans, situation que les ministres des sports, cabinets ministériels et directeurs des sports qui se sont succédé connaissaient parfaitement. »

La situation de la Fédération française des sports de glace révèle en réalité la faute et la responsabilité de tout un système qui va bien au-delà de la personne de M. Didier Gailhaguet.

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Denis Masseglia, ancien président du CNOSF, a évoqué une « partie de ping-pong dans l’établissement de la responsabilité » de ce scandale entre le ministère et la fédération ([267]).

La rapporteure estime que ni la fédération ni le ministère dans toutes ses composantes ne pouvaient ignorer ce qu’il se passait à la Fédération des sports de glace, compte tenu des conclusions de l’enquête sur Gilles Beyer menée dès 2000, et des alertes lancées par les médias qui se sont heurtées à l’inaction coupable de la fédération comme du ministère.

Combien de personnes ont eu à répondre de la responsabilité de ce désastre ? Combien ont été sanctionnées ?

Faute d’avoir conduit un exercice approfondi et exhaustif d’enquête sur les violences dans l’ensemble des fédérations, et faute d’un travail d’identification précise des responsabilités de chacun et des défaillances systémiques à l’origine de ce scandale, la réponse apportée à compter de 2020 ne peut être à la hauteur des enjeux.

II. Depuis 2020, un traitement des violences dans le sport plus qu’imparfait

Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques, a qualifié de « zéro tolérance » la politique mise en place depuis 2020 en insistant sur sa volonté de « mettre un terme à ces violences, à ces dérives, mais aussi à leurs complices de toujours, l’omerta, la passivité, parfois même la complaisance et souvent l’inertie » ([268]).

Le constat est unanimement partagé : il y a eu un avant et un après 2020.

Le chemin parcouru depuis l’arrivée du mouvement « #MeToo » dans le sport est indéniable. L’année 2020 a incontestablement constitué un tournant dans la lutte contre les violences dans le sport à travers plusieurs mesures engagées par Mme Roxana Maracineanu, ministre déléguée chargée des sports :

– en décembre 2019, à la suite de la publication de l’enquête du média Disclose, la création d’une cellule nationale au sein de la direction des sports, pour instruire les signalements et y donner les suites nécessaires, est demandée par la ministre ;

– la nomination d’une déléguée ministérielle en charge de la lutte contre les violences dans le sport, censée « incarner » l’importance accordée à ce sujet. Cette innovation a en réalité pris fin en juillet 2022 avec le rattachement de ces fonctions à celles de la directrice des sports dont c’est le rôle : « Le sujet de la lutte contre les violences renvoie à la responsabilité de l’État et donc de la direction des sports » a souligné Fabienne Bourdais lors de sa première audition ([269]) ;

– le 21 février 2020, l’organisation par la ministre des sports de la première convention nationale de prévention des violences dans le sport au CNOSF, convention qui sera reconduite les années suivantes ;

– l’obligation pour les fédérations de se doter d’un référent aux violences sexuelles ;

– une volonté de renforcer le contrôle de l’État sur les fédérations et l’intégration de la lutte contre les violences dans le champ des contreparties de l’agrément et de la délégation ;

– une volonté de « mieux mettre en œuvre » le contrôle de l’honorabilité prévu par la loi en le généralisant à tous les éducateurs sportifs bénévoles et exploitants d’établissements d’activités physiques et sportives (EAPS), professionnels ou bénévoles.

Si ces avancées doivent évidemment être saluées, les travaux conduits par la commission d’enquête mettent en évidence des failles importantes dans les différents volets de la réponse apportée, à commencer par le caractère incomplet de l’état des lieux.

A. « nous ne connaissons que la partie émergée de l’iceberg » : Un État des lieux incomplet

La rapporteure reprend à son compte l’analyse d’une grande justesse formulée devant la commission d’enquête par M. Jean-Marc Sauvé, ancien président de la Commission indépendante sur les abus sexuels dans l’Église (CIASE), président du comité d’éthique de Paris 2024, qui évoque, pour décrire la réaction des pouvoirs publics, un « jeu de rôle » et une réponse fondée sur la désignation de rares boucs émissaires, qui évitent « de se confronter au véritable problème et de mettre à plat un passé bien plus sombre que les quelques affaires révélées ici ou là par les rares victimes capables de parler publiquement de ce qui leur est arrivé et de s’adresser à l’opinion ». Un jeu de rôle qui « permet aussi de se voiler la face sur l’ampleur du mal et de ses conséquences, ainsi que sur les défaillances systémiques qui ont pu se produire » ([270]).

Le 21 février 2020, dans le cataclysme qui a suivi les révélations de Mme Sarah Abitbol, Mme Roxana Maracineanu, alors ministre déléguée chargée des sports, appelait les rares présidents de fédérations qui avaient daigné faire le déplacement pour assister à la première convention nationale de prévention des violences sexuelles dans le sport ([271]), à « définir la chaîne des responsabilités et les assumer ».

En réalité, ce travail est loin d’avoir été conduit à son terme.

L’état des lieux commandé à l’inspection générale en début d’année 2019 est demeuré inachevé (cf. infra).

Quelques enquêtes ponctuelles ont été menées sur des fédérations particulièrement mises en cause par les médias.

Quelques rares têtes sont tombées, à commencer par celle de M. Didier Gailhaguet, puis celle de M. Noël Le Graët, lorsque les pouvoirs publics se sont enfin décidés, tardivement fin 2022, à contrôler la Fédération française de football.

Cependant, aucun travail transversal et systématique sérieux n’a été entrepris pour mieux saisir l’ampleur des abus sexuels et d’autres types de violences physiques et psychologiques dans le monde sportif, aller rechercher les victimes, les bourreaux, leurs complices, mettre en lumière les différentes chaînes des défaillances individuelles et collectives, identifier les points de blocage systémiques pour apporter une réponse à la hauteur des enjeux.

« Nous ne connaissons pour l’instant que la partie émergée de l’iceberg », a estimé M. Patrick Roux en début du cycle d’auditions de la commission d’enquête ([272]).

Au terme de six mois de travaux, la rapporteure partage plus que jamais ce sentiment.

1. Un diagnostic très partiel

a. Un travail d’évaluation resté à l’état de « brouillon »…

Dès le 8 mars 2019, Mme Roxana Maracineanu, ministre déléguée chargée des sports, avait diligenté une mission d’évaluation des violences sexuelles dans le sport dont elle avait demandé que les conclusions lui soient remises pour le 1er octobre de la même année. Comme la rapporteure l’a déjà observé, la lettre de mission témoigne à l’évidence d’une préoccupation et d’une volonté politique de la ministre ([273]). Curieusement, la ministre a affirmé devant la commission d’enquête ne pas avoir commandé ce rapport ([274]).

Cette mission d’évaluation a été confiée à M. Patrick Karam, inspecteur général de la jeunesse et des sports, qui n’a remis qu’un rapport d’étape en janvier 2020 ([275]).

Ce rapport comporte quelques éléments de diagnostic intéressants mais très lacunaires et une première série de recommandations qui, sans surprise, reprennent largement les préconisations restées sans suite de l’unique rapport commandé à l’Inspection générale sur ce sujet, rendu en septembre 2014 ([276]).

M. Karam a procédé par l’envoi de questionnaires aux fédérations auxquels « nombre de structures n’ont pas répondu ou ont déclaré n’avoir pas constaté de faits », ce qui ne lui permettait de tirer aucune conclusion. Il s’appuie sur les enquêtes précédentes, notamment celles de la presse, pour en souligner les limites…

Ce rapport ne comptait pas parmi les documents transmis à la commission d’enquête, bien que figurant dans le périmètre de la demande formulée à l’Inspection générale. Alertée par son auteur de l’existence de ce rapport, la rapporteure et la présidente ont demandé à nouveau sa transmission, qui lui a été refusée par l’IGÉSR au motif que « Monsieur Karam n’a pas produit de rapport en 2020 puisque ce rapport est à l’état de brouillon et n’a jamais été achevé par l’intéressé. Il ne constitue donc pas un rapport au plan juridique ».

Après avoir rappelé que ce rapport d’étape figurait bien dans le champ des documents qui devaient lui être transmis en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qu’il avait été jugé suffisamment abouti pour être présenté par son auteur à la première convention de prévention des violences dans le sport et figurait dans le rapport d’activité de l’Inspection générale, la rapporteure et la présidente ont obtenu transmission du rapport d’étape n° 2019-155 rédigé par M. Karam. L’Inspection générale rappelait « qu’il s’agit d’un rapport d’étape », « pour lequel les travaux poursuivis par l’intéressé, n’ont donné lieu à aucune remise de rapport à la ministre chargée des sports ».

La rapporteure ne s’est d’ailleurs pas privée de citer des passages jugés éclairants ou pertinents de ce rapport d’étape inachevé. Elle note au demeurant qu’une précédente mission d’évaluation confiée à M. Patrick Karam relative à la lutte contre les discriminations et les incivilités dans le sport et plus particulièrement dans le football et le rugby, est demeurée inachevée, ne donnant lieu qu’à la remise d’un rapport d’étape en décembre 2013…

Alors même que le sujet de la lutte contre les violences sexuelles devient prioritaire, il est regrettable et surprenant que ce travail n’ait pas été conduit à son terme, d’autant que le rapport d’étape appelait à poursuivre les investigations, à procéder à une enquête exhaustive auprès de l’ensemble des acteurs du sport en vue de proposer une démarche globale et cohérente susceptible de constituer le plan d’action du ministère. Cette enquête exhaustive n’a hélas pas vu le jour.

Le choix de ne procéder qu’à des enquêtes ciblées est d’autant plus regrettable que, comme évoqué précédemment, les rapports de l’Inspection générale antérieurs à 2020 étaient largement muets sur le sujet des violences et que les enquêtes de revue permanente ne peuvent aborder le sujet que de manière insuffisamment approfondie ([277]).

b. … complété par des enquêtes « ciblées »

Interrogée sur ce rapport inachevé, Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, indique avoir mandaté d’autres inspections générales « sur des sujets bien précis » ou sur les « fédérations les plus touchées » et « qui [lui] paraissaient beaucoup plus utiles ». « J’ai diligenté quatre enquêtes de l’inspection générale sur la thématique des violences sexuelles : sur les sports de glace, la moto, le judo et l’équitation », a précisé l’ancienne ministre ([278]).

Mme Maracineanu a indiqué avoir estimé disposer déjà d’un état des lieux, notamment celui co-rédigé par l’actuelle directrice des sports en 2014 ainsi que celui réalisé par Colosse aux pieds d’argile dans le cadre du « Tour de France de la prévention ».

Tant le travail d’évaluation conduit en 2014 par l’Inspection générale que celui de M. Patrick Karam en 2020 appelait l’attention sur leur caractère incomplet, l’absence de données consolidées, fiables et exhaustives. Ils ne pouvaient tenir lieu d’état des lieux.

Le rapport sur la Fédération française de judo et disciplines associées ([279]), centré sur les seules violences sexuelles et sexistes, appelait à diligenter une mission d’évaluation sur le thème des violences liées à l’entraînement et aux pratiques de bizutages dans les structures sportives d’accès au haut niveau et de haute performance. Aucun rapport sur ce sujet n’a été remis dans les années qui ont suivi.

Selon l’approche paradigmatique identifiée dans la première partie du présent rapport d’enquête, il faudra encore attendre un reportage de Stade 2 en mai 2023 ([280]) pour que Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports, diligente une enquête sur les violences liées à l’entraînement dans la gymnastique.

Les travaux de la commission d’enquête ou les constats formulés en 2023 sur la Fédération française de football, alors même que des dysfonctionnements graves y étaient identifiés par des médias dès 2020, montrent qu’un état de lieux plus exhaustif et approfondi était pourtant nécessaire.

En outre, comme l’a rappelé l’Inspection générale, les missions qu’elle conduit dans un temps limité ne permettent pas nécessairement d’aller au fond des choses.

Elles ne permettent pas davantage d’aller au bout de l’identification de l’ensemble des responsabilités. « De son côté, que fait le ministère des sports lorsqu’il reçoit des signalements ? » s’est interrogé à cet égard M. Romain Molina. « J’ai donné aux inspecteurs du ministère des sports les contacts de certaines victimes, mais – je le dis haut et fort – celles-ci n’ont pas été contactées. Lorsque j’ai été interrogé par les inspecteurs du ministère, M. Bruno Béthune et son équipe, on m’a dit : "Monsieur Molina, on ne peut pas sanctionner tout le monde". Finalement, personne au ministère n’a réalisé un signalement auprès du procureur de la République sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale. » ([281])

Un diagnostic plus complet aurait également permis au ministère d’être mieux armé dans l’élaboration de la réponse à apporter.

En complément de la mise en place Signal-sports, il aurait permis de libérer davantage la parole.

c. L’enquête, outil essentiel de libération de la parole mobilisé de manière trop limitée

« Les dispositifs de signalement, qui ne donnent à voir que la partie émergée de l’iceberg, ne sauraient suffire : des enquêtes auprès de licenciés, des recherches doivent être menées pour comprendre l’ampleur des violences, en comprendre les mécanismes, les zones et étapes à risques », souligne le Défenseur des droits dans une contribution écrite aux travaux de la commission d’enquête.

Les propos de M. Patrick Lavaure, inspecteur général et responsable du collège « jeunesse et vie associative » au sein de l’Inspection générale, au sujet de l’enquête menée sur la Fédération française de football, lancée à la fin de l’année 2022 et achevée en février 2023, le confirment :

« Lors des auditions que la mission a conduites, nous avons identifié des victimes qui n’avaient jamais parlé. Elles ont été informées de l’existence de cette mission et ont décidé de contacter les inspecteurs et les inspectrices et de témoigner. La mission les a conseillées sur les suites à donner à titre personnel. C’est un élément de satisfaction, si vous permettez que j’emploie ce terme dans un contexte si sensible. Nous ne sommes jamais sûrs de la portée d’un rapport d’inspection générale mais ici, nous sommes certains que la mission a permis à certaines victimes de se manifester. » ([282])

« J’ajoute que le retour très fort que nous avons de ces enquêtes, quelles que soient les fédérations qui ont été concernées par des faits de cette nature, montre une réelle libération de la parole. Nous ne pouvons pas assurer qu’elle est complète pour toutes les raisons que nous avons évoquées. Patrick Lavaure vous a indiqué que des victimes avaient parlé pour la première fois, d’autres ont fini par parler au cours de leur audition. L’assurance qui est donnée par les inspecteurs généraux sur la protection accordée à leur témoignage est souvent un élément déclencheur », a confirmé Mme Caroline Pascal, cheffe de l’Inspection générale.

Au regard des constats formulés dans les premières enquêtes sur des fédérations ciblées, on ne peut que regretter le refus de l’État de se donner les moyens, pour reprendre les termes employés par M. Jean-Marc Sauvé, « de mettre à plat un passé bien plus sombre que les quelques affaires révélées ici ou là par les rares victimes capables de parler publiquement de ce qui leur est arrivé et de s’adresser à l’opinion » ou le choix « de se voiler la face sur l’ampleur du mal et de ses conséquences, ainsi que sur les défaillances systémiques qui ont pu se produire ».

2. En février 2023, une « enquête » par le mouvement sportif dans des conditions qui n’en garantissent pas la rigueur

Comme évoqué dans la première partie du rapport d’enquête, le CNOSF a installé le 18 janvier 2022 une commission de lutte contre les violences sexuelles et les discriminations dans le sport. Coprésidée par Mme Catherine Moyon de Baecque et M. Jean Zoungrana, elle est chargée de « travailler durant l’Olympiade à l’accompagnement des acteurs du mouvement sportif dans la lutte contre ces violences, en lien avec les autorités publiques et les autorités judiciaires » ([283]).

À défaut d’état des lieux réalisé par le ministère des sports dont c’était le rôle, la première action de cette commission a été de commander une enquête sur les violences sexuelles et leur traitement au sein des fédérations. Cette enquête commencée début 2022 a été confiée au cabinet Mouvens. Sa synthèse a été publiée en avril 2023.

L’enquête se fonde sur un questionnaire adressé à 109 fédérations. « Soixante-quatre d’entre elles y ont répondu, soit un taux de réponse relativement satisfaisant de 70 % », a estimé M. Jean Zoungrana au cours de son audition ([284]). Outre qu’il s’agit d’un taux de réponse de 58 %, on ne peut pas juger satisfaisant un tel taux de réponse.

Alors qu’elle révèle que seuls 84 % des fédérations répondantes sont « engagées dans la lutte contre les violences sexuelles », la synthèse de l’étude qui a été publiée présente le mouvement sportif comme étant « engagé sur la lutte contre les violences ». Le rapport complet dont la rapporteure a fini par obtenir la communication après plusieurs demandes, sans identification des fédérations répondantes, est plus nuancé et évoque « un mouvement sportif globalement engagé mais un effort qui reste à amplifier ».

Si l’on part du postulat raisonnable que les fédérations qui n’ont pas répondu à l’enquête n’ont pas témoigné de leur engagement sur la lutte contre les violences, on peut estimer à moins de la moitié la part des fédérations engagées dans ce combat.

Même si elle témoigne d’efforts réels de la part de certaines fédérations, plusieurs résultats de cette enquête sont préoccupants.

L’étude complète indique également que, dans les petites fédérations, le référent chargé de la lutte contre les violences sexuelles et sexistes exerce souvent bien d’autres missions, ce qui rend difficile le déploiement d’actions à grande échelle.

Parmi les freins évoqués, l’absence de ressources suffisantes pour impulser une politique forte est évoquée.

La capacité à mobiliser et impliquer l’ensemble des clubs et des dirigeants apparaît comme un axe de progrès incontournable pour impulser un changement profond des comportements.

Réaliser une enquête partait d’une intention louable. On ne peut que s’étonner que ce travail nécessaire qui relève de la mission du ministère ait été réalisé par le CNOSF dans des conditions qui n’en garantissent pas le caractère exhaustif et complet, d’autant qu’il s’agit d’une action qui fait l’objet d’un financement public.

3. Un Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport en retrait sur le sujet de la lutte contre les violences sexuelles

L’actuelle ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques a confié à un Comité national pour renforcer l’éthique et la vie démocratique dans le sport la mission de formuler des recommandations pour renforcer la protection des pratiquants notamment contre les violences sexuelles, physiques, psychiques.

La rapporteure partage les trois préconisations formulées par ce comité dans le domaine de la lutte contre les violences sexuelles, notamment la principale, écartée par la ministre avant même la remise des conclusions, de créer une autorité administrative indépendante.

Elle s’étonne cependant du traitement réservé au sujet des violences sexuelles et sexistes par ce comité.

Le rapport n’y consacre en effet que trois pages qui passent sous silence des sujets majeurs comme les failles du contrôle de l’honorabilité ou l’invisibilité de la cellule Signal-sports.

La ministre des sports elle-même a reconnu la nécessité d’aller au-delà des préconisations du comité dans ces deux domaines.

B. Signal-sports : un outil de libération de la parole invisibilisé malgré une omerta persistante

« Signaler c’est sauver des vies », a fait valoir Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports. D’où l’importance de ne pas faire d’erreur en ce domaine.

La stratégie consistant à ne pas enquêter de manière systématique mais à attendre que les signalements « remontent » doit reposer sur un outil puissant et visible. La rapporteure ne peut que constater que ce cahier des charges n’a pas été respecté dans la mise en place de Signal-sports.

La rapporteure est par ailleurs dans l’incapacité de porter une appréciation parfaitement éclairée sur le fonctionnement de la cellule, puisqu’au moment de la rédaction du présent rapport d’enquête, le ministère des sports n’avait pas encore transmis le tableau de suivi des signalements.

Elle dénonce fermement ce refus de communiquer un document indispensable à l’exercice de la mission de contrôle de la représentation nationale.

1. Un outil essentiel qui souffre de graves lacunes

Pour briser l’omerta qui règne sur les violences dans le sport et « libérer la parole », la création d’une cellule de signalement extérieure aux fédérations était une mesure indispensable.

Le nombre de signalements qui lui sont adressés démontre la pertinence et la nécessité de sa création qui mérite d’être saluée.

L’objectif, tel que décrit par Mme Roxana Maracineanu, ancienne ministre déléguée chargée des sports, était que « tout remonte en centrale […]. Le président de la fédération ne peut plus venir dire qu’il ne savait pas ce qui se passait dans tel club très loin de chez lui » ([285]).

Le 24 septembre 2023, Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports, s’exprimait publiquement pour juger « à côté de la plaque » l’outil de recueil de témoignages mis en place par la commission d’enquête pour éclairer sur des dysfonctionnements, en complément de ses auditions ([286]). « Il n’y a qu’une seule plateforme pour recueillir les signalements en matière de violences sexuelles et sexistes. C’est une plateforme qui s’appelle Signal-sports mise en place par le ministère des sports. […] Il est capital de ne pas se disperser et de ne pas perdre en lisibilité pour les victimes. »

Une rapide évaluation de la cellule nationale dont elle est responsable aurait permis à la ministre de constater que, quatre ans après sa création, Signal-sports demeure très largement méconnue, qu’elle souffre d’un manque de lisibilité pour les victimes et qu’elle est concurrencée, voire court-circuitée, par les plateformes et outils de signalement internes aux fédérations ou aux établissements publics sous tutelle du ministère des sports.

Tout en saluant la mise en place de la cellule, le Défenseur des droits a souligné, dans une contribution écrite transmise à la rapporteure, que « celle-ci [la cellule] reste très peu connue », et a rappelé la nécessité que les outils de signalement fassent l’objet d’évaluations régulières « à la fois du recueil des signalements et de leur traitement administratif ».

« J’ai participé à une formation auprès des étudiants Staps qui seront les futurs éducateurs et professeurs de sport. Sur une assemblée de cinq cents étudiants, cinq connaissaient Signal-sports », a confirmé Mme Roxana Maracineanu.

Que cet outil de libération de la parole n’ait pas été doté de la visibilité et de la clarté indispensables pour en garantir l’efficacité apparaît particulièrement troublant.

Que le ministère des sports ait laissé prospérer des outils de signalement internes aux fédérations ou à l’INSEP qui omettent de communiquer sur Signal-sports ou communiquent selon des modalités qui induisent en erreur l’est tout autant.

D’autant que, comme l’a relevé Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports, « même s’il y a eu une libération de la parole, nous savons que de nombreux faits ne remontent pas encore, ou insuffisamment » ([287]).

Le Défenseur des droits observe que « les auditions de la commission d’enquête ont fait ressortir les limites de l’outil national, qui rappelons-le, ne porte que sur les violences sexuelles et non sur l’ensemble des discriminations ».

Le Défenseur des droits constate « une faible connaissance par les sportifs, même au plus haut niveau » ; « une méfiance voire une crainte à l’égard d’un outil interne au ministère qui pourrait souffrir d’un manque d’indépendance, de transparence et de courage dans les décisions prises » et « un manque de moyens ».

Ces limites confirment la nécessité de transférer rapidement la cellule à une autorité administrative indépendante.

2. « Nous devons mieux faire connaître le canal de Signal-sports, partout et tout le temps : c’est l’un des enseignements que nous tirons des travaux de votre commission »

Comme l’a reconnu Mme Amélie Oudéa-Castéra, ministre des sports, les travaux de la commission d’enquête ont permis de faire la lumière sur l’étonnante confidentialité de la cellule mise en place par son ministère.

a. Une cellule invisibilisée par le ministère des sports

D’une part, la plupart des interlocuteurs questionnés par la commission d’enquête sur la cellule n’en avaient jamais entendu parler. Mme Fabienne Bourdais, directrice des sports, qui avait pourtant alerté en 2014 sur l’importance d’accompagner et soutenir les outils de signalement d’une communication qui permette de leur donner leur « pleine mesure », a reconnu une communication insuffisante.