rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2024 (n°1985). — Commentaires d'articles

Aux termes de l’article L. 421-4 du code des assurances, le FGAO « est alimenté par des contributions des entreprises d’assurance, des automobilistes assurés et des responsables d’accidents d’automobiles non bénéficiaires d’une assurance ». Son financement est complété par le produit de ses placements financiers, par celui des recours contre les auteurs de dommages non assurés ainsi que par les liquidations d’entreprises d’assurance. Conformément à l’article 1629 du code général des impôts, les règles d’assiette, les taux, la liquidation et le recouvrement des contributions pour l’alimentation du FGAO sont définis aux articles L. 421-4-1 et L. 421-4-2 du code des assurances.

● La contribution des assurés est assise sur les primes ou cotisations nettes versées aux entreprises d’assurance. Son taux, compris entre 0 % et 2 % de ces primes ou cotisations, est actuellement fixé à 1,2 % aux termes de l’article A. 421-3 du même code. La contribution s’est élevée à 98,1 millions d’euros en 2021 et 101,7 millions d’euros en 2022.

● La contribution des entreprises d’assurance est proportionnelle aux primes ou cotisations du dernier exercice, accessoires et rappels compris et annulations déduites, relatives à l’assurance des véhicules terrestres à moteur et des remorques ou semi-remorques des véhicules. Son taux, compris entre 0 % et 14 % des charges de la section « automobile » du fonds, est actuellement fixé à 14 % aux termes du même article A. 421-3 ([480]). Cette contribution est marquée par une volatilité importante, liée à la variation des charges du fonds sous l’effet notamment des provisions techniques ([481]). Elle s’est ainsi élevée à 26,2 millions d’euros en 2022 après avoir atteint 62,8 millions d’euros en 2021 ([482]).

Afin de stabiliser les ressources du fonds et d’assurer une meilleure prévisibilité pour les assureurs de la contribution due, le présent article, introduit à l’Assemblée nationale à l’initiative du Gouvernement ([483]), vise à modifier l’assiette de la cotisation des entreprises d’assurance au FGAO afin de l’aligner sur celle des assurés. Dans sa version issue de l’Assemblée nationale, il retenait un encadrement de taux identique à celui applicable à la contribution des assurés (entre 0 % et 2 %).

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Sur proposition du rapporteur général de la commission des finances ([484]), avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a ramené de 2 % à 1 % le plafond du taux de la contribution des entreprises d’assurance au FGAO, ce taux devant être fixé par voie réglementaire selon les nouvelles modalités prévues par le présent article.

L’abaissement de ce plafond assure que le ratio entre la contribution des assureurs et celle des assurés, qui s’élevait à 25,8 % en 2022 et à 64 % en 2021, ne dépassera pas 83,3 % au maximum en tenant compte du taux actuellement applicable à la contribution des assurés. Selon les informations recueillies par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, le Gouvernement envisagerait par ailleurs de retenir un taux de contribution des assureurs inférieur à ce plafond, qui pourrait être de 0,6 %, et de maintenir ainsi le ratio entre les deux contributions à un niveau de 50 %, relativement stable d’un point de vue tendanciel.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le présent article vise à améliorer la stabilité et la prévisibilité des ressources du FGAO. La volonté du Gouvernement de ne pas procéder à une hausse notable du montant tendanciel de la contribution des entreprises d’assurance au fonds, confirmée par l’amendement adopté au Sénat, permet par ailleurs a priori d’écarter tout report des montants dus vers les primes versées par les assurés.

En conséquence, le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 14 Renforcement du caractère incitatif à la transition énergétique de la fiscalité applicable aux véhicules

I. les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Cet article prévoit :

– le renforcement, à partir de 2024, du barème de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2) des véhicules de tourisme (« malus sur les émissions de CO2 ») ;

– la suppression du plafonnement de cette taxe à 50 % du prix d’acquisition du véhicule ;

– le renforcement, à partir de 2024, du barème de la taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme (« malus poids »), lequel démarrerait à 1,6 tonne au lieu de 1,8 tonne. Un barème progressif est également mis en place ;

– l’augmentation de 400 à 500 kg de l’abattement de malus poids pour les véhicules de 8 places et plus détenus par des personnes morales ;

– le renvoi à un décret de la définition du champ des véhicules de transport de marchandises assimilés à des voitures particulières au regard de leur usage, en réaction à des pratiques d’évitement des malus ;

– le renforcement, à partir de 2024, du barème de la taxe annuelle sur les émissions de CO2 pour les véhicules affectés à une activité économique. Ce barème démarrerait à 5 grammes (g) de CO2 / km, au lieu de 10 g de CO2 / km, et serait alourdi ;

– la suppression, à compter de 2025, des exonérations de malus poids et de taxe annuelle sur les émissions de CO2 dont bénéficient les véhicules hybrides. Ces exonérations sont remplacées, s’agissant du malus poids et des véhicules hybrides rechargeables, par un abattement traduisant forfaitairement la masse de la batterie ; et, s’agissant de la taxe annuelle sur les émissions de CO2, par un abattement pour les véhicules utilisant du superéthanol E85 ;

– le remplacement de la taxe annuelle sur l’ancienneté des véhicules affectés à une activité économique par une taxe sur les émissions de polluants atmosphériques ;

– la limitation du bénéfice du remboursement de malus à l’immatriculation (malus sur les émissions de CO2 et malus poids) pour les familles nombreuses à une fois par période de deux ans ;

– le renvoi à un décret de la définition du champ des véhicules de transport de marchandises assimilés à des voitures particulières.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté six amendements à cet article, ayant tous reçu un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement :

– trois amendements identiques déposés par M. Franck Menonville ([485]), M. Olivier Paccaud et M. Bernard Delcros, prévoyant d’exclure de la redéfinition du champ des véhicules de tourisme les véhicules dont l’acquisition et l’exploitation répondent à un usage strictement professionnel. Il s’agit de maintenir l’exonération des véhicules pick-up de quatre et cinq places du malus poids et du malus sur les émissions de CO2.

– un amendement de M. Michel Canévet ([486]), diminuant le seuil de déclenchement du malus sur les émissions de CO2 au 1er janvier 2025 et au 1er janvier 2026. Le barème démarrerait à 112 g de CO2 / km en 2025 et à 107 g de CO2 / km en 2026.

– un amendement de M. Jean-François Longeot ([487]) portant à 600 kg l’abattement de malus poids pour les véhicules de 8 places et plus détenus par des personnes morales lorsque ceux-ci sont utilisés pour le transport public particulier de personnes ou par une entreprise de transport public routier collectif de personnes.

– un amendement de Mme Christine Lavarde ([488]) remplaçant, à compter du 1er janvier 2025, l’exonération de malus poids dont bénéficient les véhicules électriques par un abattement de 300 kg dans la limite de 15 % de la masse.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir cet article tel qu’adopté par l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, il estime que le maintien de l’exonération des véhicules pick-up de quatre et cinq places au malus poids et du malus sur les émissions de CO2 et la hausse de l’abattement de malus poids pour les véhicules de 8 places et plus détenus par des personnes morales et utilisés pour le transport public particulier ou collectif de personnes contreviendraient à l’objectif de ces taxes, qui est d’inciter à la transition du parc de véhicules routiers vers des modèles plus respectueux de l’environnement.

Ensuite, le rapporteur général considère que le remplacement de l’exonération de malus poids pour les véhicules électriques par un abattement constitue une mesure prématurée, qui enverrait, à ce stade, un signal négatif à une filière dont la contribution au verdissement du parc automobile est essentielle.

Enfin, s’agissant de la trajectoire pluriannuelle d’alourdissement du malus sur les émissions de CO2 adoptée par le Sénat, il juge qu’une telle mesure devrait faire l’objet d’une concertation avec la filière automobile avant d’être inscrite dans la loi.

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Article 14 bis A (nouveau) Régime fiscal et social du crédit mobilité

I. Les dispositions adoptées par lE Sénat

Le présent article est issu d’un amendement ([489]) d’appel proposé par Mme Christine Lavarde (Les Républicains) et voté avec un avis de sagesse de la commission des finances et à la suite d’une demande de retrait du Gouvernement.

Il vise à proposer un régime social et fiscal spécifique à la situation d’entreprises qui mettraient en place des dispositifs pour inciter leurs salariés à renoncer au bénéfice d’une voiture de fonction.

Pour cela, le présent article créé après la section 4 du chapitre Ier du titre VI du livre II de la troisième partie du code du travail, une section 4 bis composée de trois articles L. 3261-12 à L. 3261-14 et consacrée à la mise en place d’un nouveau « crédit mobilité ».

Le crédit mobilité constituerait une prise en charge par l’employeur des frais engagés par ses salariés utilisant leur véhicule personnel à des fins personnelles et professionnelles en remplacement de l’utilisation d’un véhicule de fonction (nouvel article L. 3261-12 du code du travail).

Ce crédit mobilité est exclusif d’autres dispositifs existants, à savoir :

– les indemnités forfaitaires kilométriques mentionnées à l’article 83 du code général des impôts qui permettent aux contribuables utilisant leur véhicule personnel à des fins professionnelles de déduire de leur revenu imposable le montant réel de dépenses engagées à ces fins ;

– le forfait mobilité durable qui correspond à la prise en charge par l’employeur d’une partie du prix des titres d’abonnement souscrits par ses salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos (article L. 3261-2 du code du travail) ;

– la mise à disposition par l’employeur d’une voiture de fonction.

Le montant, les modalités et les critères d’attribution du crédit mobilité sont définis par un nouvel article L. 3261-13 du code du travail.

Les régimes fiscal et social de ce crédit mobilité sont prévus par un nouvel article L. 3261-14 du même code. Les montants versés par l’employeur seraient soumis à un prélèvement unique de :

– 30 % si l’employeur ne prend pas en charge les frais de carburant ou d’électricité dans le cas d’un véhicule électrique ;

– 40 % si l’employeur prend en charge, au moins en partie, les frais de carburant ou d’électricité supportés par le salarié.

II. La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose la suppression de cet article qui visait à signaler un cas particulier, pointé par la sénatrice Christine Lavarde, d’une entreprise cherchant à diminuer sa flotte de véhicules de fonction.

Avant de demander le retrait de l’amendement, le ministre délégué aux comptes publics M. Thomas Cazenave s’est engagé à conduire un travail avec la sénatrice pour étudier les dispositifs existants d’incitation des employeurs à prendre en charge les frais de déplacement de leurs salariés et répondre à la problématique soulevée.

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Article 14 bis B (nouveau) Aménagements au régime de la taxe poids lourds

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

L’article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace avait autorisé le Gouvernement à instaurer des contributions spécifiques versées par les usagers concernés afin de maîtriser le trafic routier de marchandises sur les axes relevant de cette collectivité. En application de cette disposition, l’ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021 relative aux modalités d’instauration d’une taxe sur le transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d’Alsace a permis à cette collectivité de mettre en place une taxe perçue au titre de l’usage par les véhicules du réseau routier relevant de son domaine public.

Cette possibilité a été ensuite étendue aux autres régions. L’article 137 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a prévu une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de permettre aux régions volontaires d’instituer, à compter du 1er janvier 2024, des contributions spécifiques assises sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises empruntant les voies du domaine public routier national mises à leur disposition ([490]), dans le but de permettre une meilleure prise en compte des coûts liés à l’utilisation des infrastructures routières et des externalités négatives de ce mode de transport, à la condition que les voies mises à leur disposition supportent ou soient susceptibles de supporter un report significatif de trafic de véhicules de transport routier de marchandises en provenance de voies où ces véhicules sont soumis à une contribution spécifique.

En application de cette disposition, l’ordonnance n° 2023-661 du 26 juillet 2023 prise en application des dispositions de l’article 137 de la loi du 22 août 2021 et de l’article 128 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a ouvert la possibilité, à l’initiative de certaines collectivités autres que la Collectivité européenne d’Alsace, d’instituer une taxe permettant de faire contribuer les poids lourds au titre de l’usage du réseau routier que ces collectivités gèrent. Elle a également codifié les dispositions relatives à cette « taxe poids lourds » dans le code des impositions sur les biens et services et dans le code général des collectivités territoriales.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et l’avis favorable du Gouvernement, d’un amendement de Mme Laurence Muller-Bronn ([491]).

Il introduit de nouveaux cas d’exonération et apporte des ajustements techniques aux dispositions du code général des collectivités territoriales, du code des impositions sur les biens et services et du code de procédure pénale relatives à la « taxe poids lourds ». Il s’agit de prévoir, en particulier :

● une exonération pour les poids lourds utilisés dans le cadre des activités liées à la collecte en porte-à-porte et à l’élimination des déchets ménagers, dans un rayon maximal de 100 km autour du lieu d’établissement de l’entreprise ;

● une exonération facultative pour les poids lourds spécialisés utilisés pour le transport de fonds ;

● une exonération facultative pour les poids lourds utilisés pour le transport de marchandises dans un rayon maximal de 100 km autour du lieu d’établissement de l’entreprise, propulsé au gaz naturel, au gaz liquéfié ou à l’électricité, dont la masse maximale autorisée, remorque ou semi-remorque comprise, ne dépasse pas 7,5 tonnes ;

● diverses modifications relatives à l’amende contraventionnelle perçue en cas d’absence de paiement de la taxe ou de paiement insuffisant ou tardif, afin notamment :

– d’éviter un cumul entre la majoration de retard prévue pour les redevables abonnés n’ayant pas procédé au paiement de la taxe dans les délais prescrits et la majoration extinctive de l’action publique prévue pour les redevables occasionnels n’ayant pas procédé au pré-paiement de taxe correspondant à leur trajet ou ayant procédé à un paiement insuffisant ;

– de préciser les modalités de la requête en exonération sur l’avis d’amende contraventionnelle que peut formuler le destinataire de l’avis lorsque le poids lourd a fait l’objet d’un contrat de location ou de crédit-bail ;

– d’étendre le délai de paiement de la majoration extinctive de l’action publique de cinq jours à deux mois.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose des modifications rédactionnelles à cet article.

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Article 14 ter (nouveau) Modification du lieu de paiement de la taxe sur le certificat d’immatriculation pour les véhicules loués en courte durée

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

L’article L. 421-23 du code des impositions sur les biens et services prévoit que la délivrance d’un certificat d’immatriculation d’un véhicule est réputée intervenir sur le territoire de la région suivante :

– lorsque la personne qui détient le véhicule est une personne physique, celle où cette personne a son domicile habituel ;

– lorsque la personne qui détient le véhicule est une personne morale, celle où se situe l’établissement auquel le véhicule est affecté à titre principal. Lorsque le véhicule est affecté à la location pour des durées de moins de deux ans, cet établissement est celui où le véhicule est mis à la disposition du locataire au titre du premier contrat de location.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement de Mme Christine Lavarde ([492]).

Il modifie l’article L. 421-23 du code des impositions sur les biens et services afin de prévoir que, lorsque la personne qui détient le véhicule est une personne morale, et que le véhicule est affecté à la location pour des durées de moins de deux ans, la délivrance du certificat d’immatriculation du véhicule est réputée intervenir sur le territoire de la région où se situe l’établissement auquel le véhicule est affecté à titre principal ou, à défaut, celui du siège social. Selon l’auteur de l’amendement, la règle en vigueur serait impossible à respecter en raison des contraintes opérationnelles et administratives s’imposant aux professionnels de la location de courte durée, l’affectation des véhicules entre les différentes agences d’un loueur étant inconnue lors de l’immatriculation.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article.

Les règles actuelles permettent, en effet, d’éviter l’optimisation fiscale entre les territoires.

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Article 15 Instauration d’une taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

● S’il n’existe pas de taxe frappant l’ensemble des infrastructures de transport, des prélèvements spécifiques sont assis sur différents modes de transport.

Les entreprises exploitant des aéronefs sont ainsi soumises à la taxe sur le transport aérien de passager ([493]), la taxe sur le transport aérien de marchandise ([494]) et la taxe sur les nuisances sonores aériennes ([495]).

Les entreprises de transport maritime sont quant à elles redevables d’une taxe sur le transport de passagers à destination d’espaces naturels protégés ([496]) et d’une taxe sur le transport de passagers dans certains territoires côtiers ([497]).

Les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) sont par ailleurs redevables de deux prélèvements distincts :

– la taxe sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier concédé, dont les modalités sont définies aux articles L. 421-175 à L. 421-180 du CIBS et dont le rendement est estimé à 751 millions d’euros pour 2024 ;

– la taxe sur les recettes de l’exploitation du réseau autoroutier concédé, prévue par les articles L. 421-181 à L. 421-185 du CIBS, et dont le produit s’élevait à 2,8 millions d’euros en 2022.

● Le présent article abroge les dispositions portant sur la taxe sur les recettes de l’exploitation du réseau autoroutier concédé et institue une taxe de 4,6 % sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance.

Sont redevables de cette taxe les seuls exploitants d’infrastructures de transport de longue distance dont le niveau de rentabilité moyen excède un seuil de 10 % ([498]).

Les revenus composant l’assiette de la taxe sont ceux tirés de l’exploitation d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance, sous réserve de la neutralisation de certaines contreparties et de l’application d’un abattement de 120 millions d’euros.

L’ensemble des secteurs de transport sont inclus dans l’assiette de la taxe (routier, ferroviaire, guidé, maritime, aérien), lorsque l’exploitation est rattachée au territoire métropolitain, au territoire des départements d’outre-mer ou au territoire de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin ou de Saint-Pierre-et-Miquelon.

En pratique, l’application du critère de rentabilité et la prise en compte des seuls revenus d’exploitation supérieurs à 120 millions d’euros auront pour conséquence de faire peser la taxe sur les seules sociétés concessionnaires d’autoroutes et les grands aérodromes (Paris-Charles De Gaulle, Orly, Lyon, Marseille et Nice).

En outre, les paramètres de cette taxe ont été définis sur la base d’un avis remis par le Conseil d’État au Gouvernement ([499]), portant sur la contribution des sociétés concessionnaires d’autoroutes aux investissements publics. Cet avis vise plus particulièrement à interpréter les stipulations de l’article 32 des contrats de concession, qui prévoient l’activation d’une clause de compensation tarifaire en cas de « modification, de création ou de suppression […] d’impôt, de taxe, ou de redevance, y compris non fiscale, spécifiques aux sociétés concessionnaires d’autoroutes […] de nature à dégrader ou améliorer l’équilibre et financier de la concession, tel qu’il existait préalablement à la création, modification ou suppression dudit impôt, taxe ou redevance ».

Il ressort de cet avis que la neutralisation législative de cette clause présenterait un risque élevé d’être déclarée non-conforme au principe à valeur constitutionnel de droit au maintien des conventions légalement conclues. En revanche, l’institution d’une taxe qui ne frapperait pas spécifiquement les concessions autoroutières n’entraînerait pas l’édiction de mesures tarifaires compensatoires et permettrait ainsi d’éviter sa répercussion sur le tarif des péages.

Le produit de la taxe, estimé à 600 millions d’euros en 2024, sera affecté en intégralité à l’Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) afin de financer les investissements prévus dans le cadre du « plan d’avenir dans les transports » ([500]).

II. Les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté deux amendements identiques déposés par le rapporteur général M. Jean-François Husson et M. Didier Rambaud ([501]) prévoyant d’affecter, à compter de 2024 :

– un douzième du produit de la taxe aux communes et groupements de communes exerçant la compétence voirie (soit 50 millions d’euros en 2024) afin de financer l’entretien des routes communales ;

– un douzième du produit de la taxe aux départements, à la Ville de Paris, à la métropole de Lyon, à la collectivité territoriale de Martinique, à la collectivité de Corse et à la collectivité européenne d’Alsace, afin de financer l’entretien des routes départementales.

Selon les auteurs de ces deux amendements, cette affectation se justifie par le fait que la majorité du produit de la taxe proviendra des sociétés concessionnaires d’autoroutes et par le fait que l’entretien des voiries départementale et communale est dépendant de la situation financière des collectivités territoriales.

III. La position du rapporteur général

Le plan d’avenir pour les transports, présenté par la Première ministre en juin 2023, a pour objectif de réorienter les moyens mobilisés pour entretenir et développer les infrastructures de transport au profit des mobilités durables. Ce principe se traduit par une plus forte sélectivité des projets de développement routiers qui feront l’objet d’un financement et par un effort supplémentaire consenti au profit du développement des infrastructures ferroviaires.

Par conséquent, le rapporteur général considère qu’il est essentiel d’affecter l’intégralité du produit de la taxe sur les infrastructures de transport de longue distance à l’AFITF afin d’assurer le financement des investissements nécessaires pour développer le transport ferroviaire.

D’autre part, l’État s’est engagé à financer l’entretien et la modernisation du réseau routier à hauteur de 1,6 milliard d’euros sur la période 2023-2027 dans le cadre de la négociation du volet « mobilités » des contrats de plan État-Régions. Des moyens supplémentaires ont par ailleurs été prévus dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 pour financer l’entretien du réseau routier local, à hauteur de 60 millions d’euros ([502]).

Le rapporteur général propose par conséquent de rétablir le présent article dans sa rédaction résultant du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 16 (supprimé) Réforme des redevances des agences de l’eau

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. Le dispositif initIal

Le présent article réforme les redevances des agences de l’eau. Entrant en vigueur au 1er janvier 2025, cette réforme devrait permettre d’augmenter le rendement de ces redevances de 325 millions d’euros afin de financer le « Plan eau » annoncé par le Président de la République le 30 mars 2023, tout en rééquilibrant la charge fiscale sur l’eau pesant sur les différentes catégories de redevables (secteur de l’énergie, agriculture, industrie, eau potable).

Il existe aujourd’hui sept redevances de l’eau, qui sont perçues par les agences de l’eau et abondent leur budget. Leur rendement est supérieur à 2,1 milliards d’euros, et elles portent à 71 % sur les usages domestiques de l’eau.

Quatre évolutions sont proposées par le présent article.

En premier lieu, il prévoit, en substitution des actuelles redevances pour pollution d’origine domestique et pour modernisation des réseaux de collecte, la création d’une redevance sur la consommation d’eau potable et de deux redevances pour la performance des réseaux d’eau potable et des systèmes d’assainissement collectif.

En deuxième lieu, il renforce la redevance pour pollutions diffuses qui porte sur les produits phytopharmaceutiques, en relevant le tarif associé aux substances les plus nocives pour la santé et l’environnement.

En troisième lieu, il permet une meilleure articulation de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau avec le principe du préleveur-payeur. Le relèvement des tarifs plafonds, combiné à l’introduction de seuils minimum pour fixer les tarifs d’imposition, permettra de renforcer le signal-prix associé à la raréfaction de l’eau.

En dernier lieu, il prévoit une indexation sur l’inflation des tarifs ou de l’encadrement tarifaire prévus pour le calcul de chacune des « redevances des agences de l’eau ».

Synthèse de la réforme des redevances proposée par le présent article

Source : commission des finances

B. Le dispositif modifié

Le Gouvernement a retenu quatre amendements au présent article dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

En réponse à la crise de l’eau à Mayotte, un amendement déposé par Mme Estelle Youssouffa et plusieurs de ses collègues (LIOT) ([503]) exonère les habitants Mahorais de la redevance sur la consommation d’eau potable du 1er janvier 2024 au 31 décembre 2027. L’exonération de la taxation sur la consommation d’eau à Mayotte avait déjà été décidée par le Gouvernement pour la période entre septembre et décembre 2023.

Deux amendements déposés l’un par le rapporteur général ([504]), et l’autre par M. Mathieu Lefèvre ([505]), visent à modifier plusieurs plafonds de tarifs et un coefficient :

– les plafonds des tarifs de la redevance sur la consommation d’eau potable et des deux redevances pour la performance sont relevés de cinquante centimes par mètre cube à un euro par mètre cube ;

– le niveau maximal du coefficient de « conformité réglementaire » (utilisé dans le calcul du montant de la redevance pour la performance du réseau d’assainissement) est abaissé de 0,5 à 0,2. Le montant du coefficient global de cette redevance est donc désormais nécessairement situé entre 0,2 et 1.

L’assiette de ces redevances étant restreinte par rapport aux redevances actuelles, les modifications de taux ainsi proposées permettent de maintenir un rendement équivalent.

Un dernier amendement du Gouvernement ([506]) vise à maintenir les règles applicables actuellement aux centrales nucléaires en matière de comptage des volumes d’eau soumis à la redevance pour prélèvement de la ressource en eau. Le dispositif initial n’était, en effet, pas adapté au fonctionnement de leur activité.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté deux amendements identiques de la commission des finances et de M. Fabien Genet (Les Républicains) ([507]) supprimant le présent article.

Le Sénat a reconnu que l’augmentation des tarifs de la redevance pour pollutions diffuses et de la redevance pour prélèvement de la ressource permet d’augmenter les ressources des agences de l’eau, de réduire la part des usages domestiques dans la fiscalité de l’eau, et d’inciter à des pratiques moins polluantes et moins consommatrices d’eau.

Toutefois, il s’est inquiété des effets de la réforme sur certains secteurs, en particulier sur l’agriculture et des effets de bord sur les collectivités territoriales.

III. La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose de rétablir ce texte dans la version adoptée par l’Assemblée nationale.

La réforme proposée a fait l’objet d’une longue concertation et est attendue pour permettre d’augmenter les moyens dont disposent les agences de l’eau pour garantir, notamment, l’accès à l’eau potable dans un contexte environnemental qui se dégrade. La réforme proposée s’appuie sur les travaux des « Assises de l’eau » de 2019 et du « Varenne agricole » de 2021. Sous la présidence de M. Hervé Paul, vice-président de la Métropole Nice Côte d’Azur, la réforme a été élaborée dans le cadre du Comité consultatif sur le prix et la qualité des services publics d’eau et d’assainissement (CCPQSPEA), qui émane du comité national de l’eau (CNE) ([508]).

Le rapporteur général s’étonne d’ailleurs que le Sénat propose, tout en supprimant le présent article, d’augmenter de 100 millions d’euros le plafond d’affectation des taxes sur les redevances sur l’eau à l’article 28 du présent projet de loi de finances ([509]). En l’absence de réformes des redevances actuelles, un tel rendement supplémentaire ne peut être dégagé.

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Article 16 ter A (nouveau) Allègement de la fiscalité des petits réacteurs modulaires nucléaires

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Comme le prévoit l’article L. 593-2 du code de l’environnement, les installations nucléaires de base sont :

– les réacteurs nucléaires ;

– les installations, répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d’État, de préparation, d’enrichissement, de fabrication, de traitement ou d’entreposage de combustibles nucléaires ou de traitement, d’entreposage ou de stockage de déchets radioactifs ;

– les installations contenant des substances radioactives ou fissiles et répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d’État ;

– les accélérateurs de particules répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d’État ;

– les centres de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs.

Ces installations sont soumises à des taxes spécifiques.

1. La taxe annuelle sur les installations nucléaires de base

Les installations nucléaires de base sont assujetties à une taxe annuelle, due par l’exploitant à compter de l’autorisation de création de l’installation et jusqu’à la décision de radiation de la liste des installations nucléaires de base. À compter de l’année civile suivant la date de l’arrêt définitif de l’installation, l’imposition forfaitaire applicable à l’installation concernée fait l’objet d’une réduction. Cette taxe est prévue par l’article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

Le montant de la taxe par installation est égal au produit d’une imposition forfaitaire par un coefficient multiplicateur. L’imposition forfaitaire est fixée dans le tableau ci-dessous. Les coefficients multiplicateurs sont fixés par décret en Conseil d’État en fonction du type et de l’importance des installations dans les limites fixées pour chaque catégorie dans le tableau ci-dessous. Pour la catégorie des réacteurs nucléaires de production d’énergie, la taxe est due pour chaque tranche de l’installation.

imposition forfaitaire de la taxe annuelle

sur les installations nuclÉaires de base

Source : Article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

2. Les taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base

Il existe, de plus, deux taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base. Le montant de ces taxes additionnelles, dites respectivement « de recherche » et « d’accompagnement », est déterminé, selon chaque catégorie d’installations, par application d’un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. Ces taxes sont dues par l’exploitant, sans réduction possible, à compter de la création de l’installation et jusqu’à la décision de radiation de la liste des installations nucléaires de base.

Les coefficients sont fixés par décret en Conseil d’État dans des limites fixées par la loi.

imposition forfaitaire des taxes additionnelles À la taxe annuelle

sur les installations nuclÉaires de base

Source : Article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

valeur des coefficients de la taxe additionnelle d’accompagnement

de 2017 à 2025

Source : Article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

3. La contribution spéciale sur les installations nucléaires de base au profit de l’ANDRA

Il existe, au profit de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), une contribution spéciale exigible jusqu’à la date de publication du décret d’autorisation de création du centre de stockage en couche géologique profonde, mentionné au 2° de l’article 3 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2025. Cette contribution est prévue par l’article 58 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

Cette contribution est due par les exploitants des installations nucléaires de base à compter de la création de l’installation et jusqu’à la décision de radiation de la liste des installations nucléaires de base. Le montant de la contribution est fixé par installation. Il est égal au produit d’une somme forfaitaire par un coefficient multiplicateur fixé par arrêté des ministres chargés de l’énergie et du budget dans des fourchettes fixées par la loi. Ce coefficient tient compte des besoins de financement de l’ANDRA ainsi que de la quantité estimée et de la toxicité des colis de déchets radioactifs dont la solution de gestion à long terme est le stockage en couche géologique profonde. Pour la catégorie des réacteurs nucléaires de production d’énergie, la contribution est due pour chaque tranche de l’installation.

sommes forfaitaires et coefficients multiplicateurs nÉcessaires au calcul de la contribution spÉciale sur les installations nuclÉaires de base perçue au profit de l’Agence nationale pour la gestion des dÉchets radioactifs

Source : Article 58 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

4. La contribution sur les installations nucléaires de base au profit de l’IRSN

Les exploitants des installations nucléaires de base sont également assujettis à une contribution annuelle au profit de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), prévue par l’article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Cette contribution est due par l’exploitant à compter de l’autorisation de création de l’installation et jusqu’à la décision de radiation de la liste des installations nucléaires de base.

Le montant de la contribution est déterminé, selon chaque catégorie d’installations, par application d’un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire.

Les coefficients sont fixés par arrêté des ministres chargés du budget, de l’énergie et de l’écologie dans les limites indiquées dans le tableau ci-dessous. Les coefficients tiennent notamment compte des besoins de financement pour les travaux d’expertise et les études associées, de gestion de crise et de surveillance de l’environnement de l’IRSN résultant de l’activité des exploitants d’installations nucléaires de base du secteur civil.

forfaitaires et coefficients multiplicateurs nÉcessaires au calcul de la contribution spÉciale sur les installations nuclÉaires de base perçue au profit de l’institut de radioprotection et de sÛretÉ nuclÉaire

Source : Article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement de Mme Christine Lavarde ([510]).

Il allège la fiscalité pesant sur les installations nucléaires de base pour les petits réacteurs modulaires (small modular reactors, SMR) :

– Il modifie l’article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000 afin de prévoir que, pour la catégorie des petits réacteurs modulaires, les coefficients multiplicateurs de la taxe sur les installations nucléaires de base sont proportionnels à la puissance de l’installation et qu’un coefficient multiplicateur est fixé pour chaque intervalle de puissance de 10 mégawatts thermique.

De plus, il prévoit des paramètres d’imposition spécifiques pour les petits réacteurs modulaires, précisés dans le tableau ci-dessous :

S’agissant des taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base, le présent article prévoit également que, pour la catégorie des petits réacteurs modulaires, les coefficients multiplicateurs de la taxe sur les installations nucléaires de base sont proportionnels à la puissance de l’installation et qu’un coefficient multiplicateur est fixé pour chaque intervalle de puissance de 10 mégawatts thermique.

De plus, il prévoit des paramètres d’imposition spécifiques pour les petits réacteurs modulaires, précisés dans le tableau ci-dessous :

– Il modifie l’article 58 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 relatif à la contribution spéciale sur les installations nucléaires de base perçue au profit de l’ANDRA afin de prévoir que, pour la catégorie des petits réacteurs modulaires, les coefficients multiplicateurs de la taxe sur les installations nucléaires de base sont proportionnels à la puissance de l’installation et qu’un coefficient multiplicateur est fixé pour chaque intervalle de puissance de 10 mégawatts thermique.

De plus, il prévoit des paramètres d’imposition spécifiques pour les petits réacteurs modulaires, précisés dans le tableau ci-dessous :

– Il modifie l’article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 relatif à la contribution annuelle des exploitants des installations nucléaires de base perçue au profit de l’IRSN afin de prévoir que, pour la catégorie des petits réacteurs modulaires, les coefficients multiplicateurs de la taxe sur les installations nucléaires de base sont proportionnels à la puissance de l’installation et qu’un coefficient multiplicateur est fixé pour chaque intervalle de puissance de 10 mégawatts thermique.

De plus, il prévoit des paramètres d’imposition spécifiques pour les petits réacteurs modulaires, précisés dans le tableau ci-dessous :

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article, dont les dispositions n’ont pas donné lieu à une concertation suffisante et paraissent prématurées.

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Article 16 quater A (nouveau) Exonération transitoire de TGAP pour certaines collectivités d’outre-mer

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est due par toute personne qui réceptionne des déchets, dangereux ou non dangereux et exploitant une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) relative au stockage ou au traitement thermique des déchets, ou par toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets à l’étranger dans une installation équivalente.

Son tarif et la trajectoire d’évolution de celui-ci, s’agissant des déchets non dangereux, sont indiqués dans les tableaux ci-dessous.

tarif de la TGAP pour les dÉchets rÉceptionnÉs dans une installation

de stockage de dÉchets non dangereux ou transfÉrÉs vers une telle installation situÉe dans un autre État

Source : Article 266 nonies du code des douanes.

tarif de la TGAP pour les dÉchets rÉCEPTIONNÉS dans une installation de traitement thermique de dÉchets non dangereux ou tranSFÉRÉs vers une telle installation situÉe dans un autre État

Source : Article 266 nonies du code des douanes.

Les réfactions suivantes sont prévues sur les territoires relevant de l’article 73 de la Constitution :

– 35 % en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique ;

– 75 % en Guyane et à Mayotte.

L’article 63 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 prévoit que le taux de réfaction de 75 % applicable en Guyane et à Mayotte soit porté à 70 % à compter du 1er janvier 2024.

L’article 14 de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 prévoit que le taux de 35 % applicable en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique soit porté à 25 % à compter du 1er janvier 2024.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article découle de l’adoption, par le Sénat, de deux amendements identiques déposés par Mme Viviane Mallet ([511]) et par M. Victorin Lurel ([512]) et ayant reçu un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Il prévoit une exonération complète de TGAP sur les déchets jusqu’au 31 décembre 2028 à La Réunion, jusqu’au 31 décembre 2030 en Guadeloupe et en Martinique et jusqu’au 31 décembre 2033 en Guyane et à Mayotte.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article.

En effet, la TGAP est une taxe comportementale, qui vise à changer structurellement les pratiques. Il convient de maintenir une trajectoire de tarification qui incite à la réduction des déchets et à leur valorisation.

Les taux de réfaction importants applicables dans les collectivités de l’article 73 de la Constitution doivent permettre à celles-ci de faire face à la trajectoire de hausse qui a été retenue, en assurant la prise en considération de leurs contraintes spécifiques.

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Article 16 quater B (nouveau) Réfaction de 35 % de la TGAP en Corse

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est due par toute personne qui réceptionne des déchets, dangereux ou non dangereux, et exploitant une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) relative au stockage ou au traitement thermique des déchets, ou par toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets à l’étranger dans une installation équivalente.

Son tarif et la trajectoire d’évolution de celui-ci, s’agissant des déchets non dangereux, sont indiqués dans les tableaux ci-dessous.

tarif de la TGAP pour les dÉchets rÉceptionnÉs dans une installation de stockage de dÉchets non dangereux ou tranSfÉrÉs vers une telle installation situÉe dans un autre État

Source : Article 266 nonies du code des douanes.

tarif de la TGAP pour les dÉchets rÉceptionnÉs dans une installation de traitement thermique de dÉchets non dangereux ou tranSfÉrÉs vers une telle installation situÉe dans un autre État

Source : Article 266 nonies du code des douanes.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, d’un amendement de M. Jean-Jacques Panunzi ([513]).

Il prévoit une réfaction de 35 % du montant de la TGAP sur les déchets en Corse.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article.

En effet, la TGAP est une taxe comportementale, qui vise à changer structurellement les pratiques. Il convient de maintenir une tarification qui incite à la réduction des déchets et à leur valorisation.

*

Article 16 quater C (nouveau) Exonération de TGAP pour les collectivités territoriales pour la part des déchets ménagers résiduels inévitables

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est due par toute personne qui réceptionne des déchets, dangereux ou non dangereux et exploitant une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) relative au stockage ou au traitement thermique des déchets, ou par toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets à l’étranger dans une installation équivalente.

Son tarif et la trajectoire d’évolution de celui-ci, s’agissant des déchets non dangereux, sont indiqués dans les tableaux ci-dessous.

tarif de la TGAP pour les dÉchets rÉceptionnÉs dans une installation de stockage de dÉchets non dangereux ou transfÉrÉs vers une telle installation situÉe dans un autre État

Source : Article 266 nonies du code des douanes.

tarif de la TGAP pour les déchets rÉceptionnés dans une installation de traitement thermique de déchets non dangereux ou tranSférés vers une telle installation située dans un autre État

Source : Article 266 nonies du code des douanes.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement de M. Christian Kern ([514]).

Il prévoit une exonération de TGAP en faveur des collectivités territoriales pour les réceptions de déchets ménagers collectés au titre du service public de gestion des déchets, dans la limite annuelle de 120 kg de déchets collectés par habitant.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article.

En effet, la TGAP est une taxe comportementale, qui vise à changer structurellement les pratiques. Il convient de maintenir une tarification qui incite suffisamment à la réduction des déchets et à leur valorisation.

*

Article 16 quater (supprimé) Création d’une taxe incitative relative à la réduction de l’intensité d’émission de gaz à effet de serre dans les transports

I. les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article découle d’un amendement de Mme Lise Magnier ([515]) retenu dans le texte adopté en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il crée, à compter du 1er janvier 2025, une taxe incitative relative à la réduction de l’intensité d’émission de gaz à effet de serre dans les transports, due par les personnes qui mettent à la consommation, en France, les produits relevant des catégories fiscales des gazoles et des essences.

Cette taxe est assise sur le total des émissions résultant de l’utilisation de ces produits. Son montant est nul lorsque la réduction de l’intensité des émissions de gaz à effet de serre est supérieure ou égale à un pourcentage national cible de réduction de l’intensité des émissions de gaz à effet de serre dans les transports, fixé à 5 % en 2025. Lorsque ce pourcentage n’est pas atteint, le montant de la taxe est de 100 euros par tonnes de CO2 non évitées en 2025. Ce tarif est revu chaque année.

La réduction de l’intensité des émissions de gaz à effet de serre dans les transports tient compte des réductions des émissions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation dans les transports en France :

– d’énergies renouvelables durables contenues dans les produits inclus dans l’assiette de la taxe due par le redevable ;

– de biogaz renouvelable durable ;

– d’électricité d’origine renouvelable utilisée pour l’alimentation, en France, de véhicules routiers au moyen d’infrastructures de recharge ouvertes au public ;

– d’hydrogène renouvelable durable et d’hydrogène bas-carbone durable.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable du Gouvernement, un amendement de suppression de cet article déposé par M. Jean-François Husson, rapporteur général, au nom de la commission des finances.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir cet article ambitieux tel qu’adopté par l’Assemblée nationale tout en reportant son entrée en vigueur au 1er janvier 2026 afin d’assurer sa mise en œuvre au plan opérationnel, tant pour l’administration que pour les entreprises, dans de bonnes conditions.

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Article 16 sexies Aménagement du régime du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers

I. les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article découle d’un amendement de M. Robin Reda ([516]) retenu dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution.

Il modifie certains paramètres du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers prévue par les articles L. 422-19 à L. 422-40 du code des impositions sur les biens et service. Ce tarif a succédé à l’ancienne taxe d’aéroport le 1er janvier 2022. Son produit est affecté au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux.

Le montant exact de ce tarif est fixé par arrêté en fonction du besoin de financement de ces services dans chaque aérodrome. La loi prévoit cependant des fourchettes par type d’aérodromes. Pour les aérodromes du groupe 3 (soit les petits aéroports, dont le trafic est compris entre 5 000 et 5 000 000 ([517])), le tarif est compris entre 2,6 et 16 euros. Le fait générateur est constitué par tout embarquement sur le territoire de taxation ([518]) de passagers à bord d’un aéronef réalisant un vol commercial, autre qu’en transit direct, et par tout débarquement en Corse de passagers d’un aéronef réalisant un vol commercial, autre qu’en transit direct.

Pour les passagers en correspondance, ce tarif fait l’objet d’une minoration fixée par arrêté, comprise entre 40 % et 65 %. Elle est aujourd’hui au maximum autorisé par la loi.

Le présent article :

– relève le tarif maximum applicable aux aérodromes du groupe 3, pour le porter à 17,20 euros ;

– relève le plancher et le plafond de la minoration dont peuvent faire l’objet les passagers en correspondance, pour les porter à 65 et 85 % ;

– supprime, à compter de 2025, les limites inférieures et supérieures de ce tarif par classe d’aérodrome. Le tarif sera fixé directement par arrêté.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté quatre amendements à cet article :

– Un amendement de M. Jean-François Husson, rapporteur général, au nom de la commission des finances, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, qui rétablit dans la loi les limites inférieures et supérieures du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers par classe d’aérodrome ;

– trois amendements identiques de M. Stéphane Demilly, M. Arnaud Bazin et M. Vincent Capo-Canellas, ayant reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement, et prévoyant une exonération du tarif de péréquation aéroportuaire de cette taxe ([519]) pour les embarquements en correspondance.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale, tout en conservant l’exonération, ajoutée par le Sénat, du tarif de péréquation aéroportuaire de la taxe sur le transport aérien de passagers pour les embarquements en correspondance.

En effet, les coûts induits pour les embarquements en correspondance peuvent être différents des coûts induits par des vols sans correspondance.

De plus, la fixation par le pouvoir réglementaire, pour les aérodromes des classes 1 à 3, des tarifs de sûreté et de sécurité de cette taxe permettra d’assurer une prise en compte plus rapide de l’évolution des coûts pesant sur ces aérodromes, ces coûts constituant de par la loi l’élément déterminant les tarifs fixés au niveau réglementaire.

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Article 16 septies A (nouveau) Doublement du montant des amendes prononcées par l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

L’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) est chargée, aux termes de l’article L. 6361-12 du code des transports, de prononcer des amendes administratives en cas de manquement aux mesures prises par l’autorité administrative sur un aérodrome fixant :

– des restrictions permanentes ou temporaires d’usage de certains types d’aéronefs en fonction de leurs émissions atmosphériques polluantes, de la classification acoustique, de leur capacité en sièges ou de leur masse maximale certifiée au décollage ;

– des restrictions permanentes ou temporaires apportées à l’exercice de certaines activités en raison des nuisances environnementales qu’elles occasionnent ;

– des procédures particulières de décollage ou d’atterrissage en vue de limiter les nuisances environnementales engendrées par ces phases de vol ;

– des règles relatives aux essais moteurs ;

– des valeurs maximales de bruit ou d’émissions atmosphériques polluantes à ne pas dépasser.

Comme prévu par l’article L. 6361-13 du même code, ces amendes ne peuvent excéder, par manquement constaté, un montant de 1 500 euros pour une personne physique et de 20 000 euros pour une personne morale. S’agissant des personnes morales, ce montant maximal est porté à 40 000 euros lorsque le manquement concerne :

– les restrictions permanentes ou temporaires d’usage de certains types d’aéronefs en fonction de leurs émissions atmosphériques polluantes ou de la classification acoustique ;

– les mesures de restriction des vols de nuit.

Ces amendes font l’objet d’une décision motivée notifiée à la personne concernée.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, de deux amendements identiques déposés par Mme Ghislaine Senée ([520]) et M. Vincent Capo-Canellas ([521]).

Il double les plafonds des amendes que peut prononcer l’ACNUSA, pour le porter à :

– 3 000 euros pour les personnes physiques ;

– 40 000 euros pour les personnes morales ;

– 80 000 euros pour les personnes morales lorsque le manquement concerne les restrictions d’usage de certains types d’aéronefs en fonction de leurs émissions atmosphériques polluantes ou de la classification acoustique, ou les mesures de restriction des vols de nuit.

Il s’agit de renforcer le caractère dissuasif de ces amendes, dont les plafonds n’ont pas été modifiés depuis 2012.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 16 septies B (nouveau) Création d’un crédit d’impôt pour les achats de carburants d’aviation durable

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, de deux amendements identiques déposés par M. Stéphane Demilly ([522]) au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et par M. Vincent Capo-Canellas ([523]).

Il crée un crédit d’impôt pour les compagnies aériennes au titre des dépenses d’achat de carburants d’aviation durables pour les vols dont les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas soumises aux obligations du système européen d’échange de quotas d’émission.

Le taux de ce crédit d’impôt est de 50 % du surcoût entre l’achat effectif de carburants d’aviation durables et l’achat théorique de kérosène.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article.

Il rappelle que l’objectif de réduction des émissions de CO2 des carburants d’aviation est d’ores et déjà porté par la taxe incitative relative à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports (TIRUERT), les carburéacteurs étant inclus dans l’assiette de cette taxe depuis le 1er janvier 2022.

Le rapporteur général rappelle également les importants crédits publics consacrés à la recherche sur l’avion décarboné et à la filière de l’hydrogène décarboné.

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Article 16 septies C (nouveau) Création d’un suramortissement pour les acquisitions d’avions « propres »

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, de deux amendements identiques déposés par M. Stéphane Demilly ([524]) au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et par M. Vincent Capo-Canellas ([525]).

Il prévoit un dispositif de suramortissement fiscal égal à 20 % de la valeur d’origine des avions de transport de passagers, des avions emportant des passagers, du fret et du courrier et des avions-cargos permettant une réduction d’au moins 15 % des émissions de CO2 par rapport aux avions qu’ils remplacent, acquis neufs entre le 1er janvier 2024 et le 31 décembre 2026.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de supprimer cet article.

Il rappelle que l’objectif de réduction des émissions de CO2 des carburants d’aviation est d’ores et déjà porté par la taxe incitative relative à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports (TIRUERT), les carburéacteurs étant inclus dans l’assiette de cette taxe depuis le 1er janvier 2022.

Le rapporteur général rappelle également les importants crédits publics consacrés à la recherche sur l’avion décarboné et à la filière de l’hydrogène décarboné.

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Article 16 septies (supprimé) Extension aux « monuments non historiques » à usage culturel de la possibilité de financer certains de leurs travaux par l’installation de bâches d’échafaudage publicitaires

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A. L’état du droit

1. Un principe d’interdiction de la publicité

Le chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l’environnement « fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique », et ce « afin d’assurer la protection du cadre de vie » ([526]).

Aux termes de l’article L. 581-4 dudit code toute publicité est ainsi interdite « sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ». De plus, toute publicité peut être interdite par arrêté municipal ou préfectoral « sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque ».

En outre, aux termes de l’article L. 581-8 du même code, à l’intérieur des agglomérations, la publicité est notamment interdite aux abords des monuments historiques, dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables ([527]), à moins de 100 mètres des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque – lorsqu’un arrêté municipal ou préfectoral y a interdit la publicité – et à moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques.

2. La possibilité de dérogations afin de financer les travaux des monuments classés ou inscrits au titre des monuments historiques

Créé par l’article 103 de la loi de finances pour 2007 ([528]), lui-même issu d’un amendement du sénateur Yann Gaillard, l’article L. 621-9-8 du code du patrimoine permet aux propriétaires publics et privés de monuments historiques, par dérogation aux dispositions du code de l’environnement accordée par l’autorité administrative chargée des monuments historiques, de financer certains de leurs travaux par l’installation de bâches d’échafaudage comportant un espace dédié à l’affichage publicitaire. Ce dispositif a servi au financement de la restauration de monuments très divers, tels, entre autres exemples, à Paris, la préfecture de police, l’école militaire, l’opéra Garnier et l’hôtel de la Marine ou, en province, la place Bellecour de Lyon, le Palais de la Bourse de Bordeaux.

Le produit des recettes liées à ces bâches publicitaires peut être très significatif. De 2017 à 2021, le Centre des monuments nationaux a perçu 20 millions d’euros à ce titre dans le cadre de la restauration de l’hôtel de la Marine. Quant aux bâches apposées sur les façades de l’opéra Garnier, elles devraient, de l’année 2023 à l’année 2029, procurer une recette estimée aux environs de 23 millions d’euros.

En outre, vertueux pour les finances publiques, loin de constituer une dépense fiscale, le dispositif engendre des recettes de taxe sur la valeur ajoutée, les travaux d’installation de bâches publicitaires étant assujettis à celle-ci.

N’entrent cependant dans le champ de ce dispositif que les monuments historiques, ce qui aboutit à certains paradoxes. Ainsi, l’opéra Garnier, qui bénéficie d’une protection au titre des monuments historiques, peut bénéficier de ce dispositif, mais non l’opéra Bastille, qui ne bénéficie pas d’une protection comparable.

Plus généralement, de nombreux édifices à usage culturel bâtis au cours des cinquante dernières années sont privés de la possibilité de financer ainsi leurs travaux, alors même que leurs besoins en la matière sont importants. Ainsi, ni le centre Pompidou ni le palais de Tokyo ne pourront en bénéficier, alors même qu’ils entreprennent d’importants travaux dont le coût devrait atteindre, pour le premier, environ 260 millions d’euros sur une période de cinq ans et, pour le second, 35 millions d’euros sur une période de douze à dix-huit mois. Les façades de ces établissements, par ailleurs habitués à organiser des opérations de mécénat, présentent pourtant un réel potentiel de valorisation.

B. Le dispositif adopté par l’assemblée nationale

Lors de la première lecture du projet de loi de finances pour 2024, M. Alexandre Holroyd et plusieurs de ses collègues ont déposé un amendement I-5069 tendant à modifier l’article L. 621-9-8 du code du patrimoine. Cet amendement a été intégré au texte sur lequel la Première ministre a engagé la responsabilité du Gouvernement conformément aux dispositions de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution ([529]).

Un nouvel alinéa prévoyait que les « immeubles à usage culturel ne bénéficiant pas d’une protection au titre des monuments historiques » puissent bénéficier de la même dérogation aux articles L. 581-2 et L. 581-8 du code de l’environnement que les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques et qu’ainsi puisse être autorisée « l’installation de bâches d’échafaudage comportant un espace dédié à l’affichage ».

La rédaction du deuxième alinéa de l’article L. 621-9-8 du code du patrimoine se trouvait par ailleurs modifiée afin que les recettes perçues au titre de cet affichage soient affectées au budget général de l’État.

II. Les modifications apportées par le sénat

En séance, le Sénat a adopté deux amendements identiques nos I-217 du rapporteur général de la commission des finances, M. Jean-François Husson, et I-2203 rectifié bis de Mme Monique de Marco et plusieurs de ses collègues tendant à supprimer l’article.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement n° I-217, la notion « d’immeuble culturel non classé ou inscrit au titre des monuments historiques » n’étant pas précisément définie, « plus aucun garde-fou n’empêcherait la multiplication des bâches publicitaires ». D’autre part, l’exposé sommaire déplore la suppression du « cercle vertueux que constitue le financement des travaux par les externalités liées aux travaux eux-mêmes ».

III. La position du rapporteur général

Le rapporteur général préconise le rétablissement de l’article, dans une rédaction améliorée par rapport au dispositif adopté en première lecture par la commission des finances de l’Assemblée nationale.

D’une part, il convient de restreindre le champ de la dérogation ouverte par l’article figurant dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale en précisant le dispositif.

D’autre part, il convient de rappeler que la modification, prévue par l’amendement I-5069 précité, de la rédaction du deuxième alinéa de l’article L. 621-9-8 du code du patrimoine se justifiait, aux termes mêmes de l’exposé sommaire, « pour des seules raisons de recevabilité financière », le Gouvernement étant « appelé à déposer un sous-amendement rétablissant d’une part cette affectation et élargissant d’autre part son périmètre pour y inclure les travaux de rénovation énergétique ». En séance, au Sénat, le Gouvernement a précisément confirmé être disposé à une modification de l’affectation des recettes.

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Article 18 Mise en œuvre du transfert du recouvrement des contributions indirectes à la direction générale des finances publiques

I. les diSpositions adoptées par l’assemblée nationale en première lecture

● Cet article poursuit l’exercice de rationalisation de la fiscalité des biens et services et de l’organisation de son recouvrement, engagé par la loi de finances initiale pour 2019 et poursuivi par d’autres lois de finances initiales adoptées postérieurement. Le présent article comporte quatre mesures principales :

– il étend le transfert du recouvrement de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) vers la direction générale des finances publiques (DGFIP) aux taxes annexes frappant les tabacs et les alcools (la cotisation de sécurité sociale sur les boissons alcooliques, le droit de licence pour le tabac et la cotisation finançant le régime d’allocations viagères des gérants de débits de tabac) et précise les modalités du transfert du recouvrement relatif à la taxe sur les mélanges de boissons alcooliques et de boissons sucrées (« premix »). Il supprime également les frais d’assiette et de recouvrement existant pour la cotisation de sécurité sociale sur les boissons alcooliques et étend son régime d’exonération ;

– il aménage le régime fiscal des bouilleurs de cru particuliers en prévoyant une exonération d’accise pour les personnes qui produisent des petites quantités d’alcool – le seuil étant fixé à 50 litres d’alcool pur par campagne de distillation, contre dix litres actuellement ([530]) – pour leur consommation propre ;

– il confie à la direction générale de l’aviation civile, à compter du 1er janvier 2026, la gestion des majorations de taxes sur le transport aérien de passagers (qui s’ajoutent aux taxes qu’elle gère déjà) et qui sont aujourd’hui, selon le cas, gérées par la DGFiP ou la DGDDI. À la même date, il transfère également de la DGDDI à la DGFiP la gestion de la taxe sur le transport maritime de passagers à destination des espaces naturels protégés ;

– il renouvelle, pour deux années, l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour recodifier les dispositions relatives aux impositions sur les biens et services, afin qu’il puisse continuer leur intégration dans le code des impositions sur les biens et services (CIBS) qui leur est dédié

depuis le 1er janvier 2022 ([531]).

● Dans le texte adopté en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, le Gouvernement a retenu un amendement rédactionnel de coordination du rapporteur général ([532]).

II. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté trois amendements sur cet article.

● Le premier amendement adopté est un amendement du rapporteur général, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission et d’un avis défavorable du Gouvernement ([533]).

Il vise à préciser que la quantité maximale d’alcool pur produit par un bouilleur de cru par campagne de distillation pouvant être exonérée de l’accise sur les alcools, de même que la quantité maximale d’alcool pouvant être cédée par un métayer au propriétaire du terrain sur lequel les fruits ont été cultivés sans constituer une vente, fixées à 50 litres par le présent article, doivent être appréciées par ménage de fruiticulteurs et non par personne.

Cette mesure a pour objectif une mise en conformité avec la directive (UE) 2020/1151 du Conseil du 29 juillet 2020 modifiant la directive 92/83/CEE du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcooliques, dont l’article 18 bis prévoit que « les États membres limitent l’application de l’exonération ou des taux réduits à un maximum de 50 litres d’alcool de fruits par an et par ménage de fruiticulteurs ([534]) ».

● Le deuxième amendement adopté est un amendement du Gouvernement, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission ([535]).

Il vise à supprimer le transfert de la taxe sur le transport maritime de passagers à destination d’espaces naturels protégés de la DGDDI à la DGFIP, initialement prévue par le présent article pour le 1er janvier 2026.

● Le troisième amendement adopté par le Sénat est un amendement du rapporteur général, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission et d’un avis défavorable du Gouvernement ([536]).

Il vise à porter de deux à un an la durée de l’habilitation accordée au Gouvernement afin de prendre par ordonnance un certain nombre de mesures relevant du domaine de la loi, décrites aux termes de l’article comme « nécessaires à la refonte des règles relatives aux impositions frappant, directement ou indirectement, les produits, services ou transactions et aux impositions contrôlées ou recouvrées selon les mêmes procédures ainsi que des régimes relatifs à ces produits, services ou transactions ».

Le délai prévu est fixé à compter de la publication de la loi de finances pour 2024.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR Général

● Concernant la modification opérée à des fins de mise en conformité avec le droit européen, le rapporteur général est favorable au rétablissement du présent article dans sa rédaction initiale, déjà conforme à la directive (UE) 2020/1151 du Conseil du 29 juillet 2020 modifiant la directive 92/83/CEE du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcooliques. En effet, le régime des bouilleurs de cru repose sur la notion juridique bien identifiée de « propriété », conforme à la directive ([537]). En outre, la notion de ménage de fruiticulteurs demeure sujette à interprétation, notamment quant à son périmètre ([538]).

● Concernant la suppression du transfert de la taxe sur le transport maritime de passagers à destination d’espaces naturels protégés de la DGDDI à la DGFIP, le rapporteur général est favorable à cette modification, jugée nécessaire afin de procéder à un examen supplémentaire des implications de l’éventuel transfert du point de vue des administrations concernées.

● Concernant la réduction de deux à un an de la durée de l’habilitation accordée par le présent article afin de prendre par ordonnances des mesures permettant la poursuite de la codification des règles relatives aux impositions des biens et services au sein du CIBS, le rapporteur général rappelle que cette durée est comparable à la durée de dix-huit mois fixée pour la première habilitation prévue afin d’initier cette entreprise de codification ensuite prolongée de six mois ([539]), et à la durée de vingt-quatre mois fixée par la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 qui habilite, jusqu’au 31 décembre 2023, le Gouvernement à poursuivre les travaux de recodification par ordonnance.

Ces durées sont adaptées à l’ampleur de la très opportune entreprise de codification initiée par la loi de finances pour 2020 et qui a répondu au constat initial d’une grande dispersion des mesures relatives aux impositions sur les biens et services ([540]). Le rapporteur est par conséquent favorable à un rétablissement, sur ce point, du présent article dans sa rédaction initiale.

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Article 19 Mise en œuvre du plan de lutte contre les fraudes

I. les diSpositions adoptées par l’assemblée nationale en première lecture

● Cet article prévoit plusieurs dispositions ayant pour objectif commun de lutter contre la fraude fiscale. Il prévoit ainsi :

– l’extension de la liste des certificats dont le transfert entraîne l’autoliquidation de la TVA par l’assujetti bénéficiaire de ce transfert à une série de nouveaux certificats, afin de faire échec aux schémas de fraude à la TVA de type « carrousel » ;

– la modification de certaines règles relatives à la TVA à l’importation afin de faire échec à la fraude à la TVA mise en œuvre dans le cadre du dropshipping – pratique commerciale qui consiste, pour un intermédiaire, à acheter un bien situé en territoire tiers et à le revendre en ligne en France sans jamais en disposer physiquement. Il s’agit de rendre les dropshippers redevables de la TVA à l’importation sur les ventes à distance de biens importés dont ils sont les intermédiaires, sauf à ce qu’ils s’assurent que la TVA est perçue sur l’intégralité du prix du bien lors de l’importation ;

– la révision des règles relatives à la représentation fiscale pour la déclaration et le paiement de la TVA à l’importation pour les entreprises non établies en France afin, notamment, d’étendre ce dispositif à certaines situations où le bien importé reste en France sans être possédé par l’importateur mais en étant matériellement sous son contrôle ;

– des ajustements de la répartition des compétences entre la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et la direction générale des finances publiques (DGFiP) en matière de TVA à l’importation, et prévoit la possibilité d’une compensation entre la TVA irrégulièrement acquittée en douane et celle qui aurait dû être acquittée auprès de la DGFiP ;

– le renforcement de la lutte contre la fraude à la TVA dans le cas de prestations de services électroniques fournies à des consommateurs français par des sites domiciliés en dehors de l’Union européenne et ne passant pas par l’intermédiaire d’un opérateur de plateforme en ligne. Il prévoit pour ce faire la création d’une procédure de mise en conformité fiscale à l’attention des sites marchands, assortie d’un mécanisme qui permettra à l’administration d’enjoindre certains acteurs de déréférencer les sites internet d’entreprises se livrant depuis un État situé hors de l’Union européenne à des activités économiques sans acquitter la TVA exigible ou de restreindre l’accès à ces mêmes sites. La création de cette procédure est assortie de la possibilité d’appliquer une sanction pécuniaire aux opérateurs et prestataires destinataires de l’injonction ne procédant pas à sa mise en œuvre ;

– la possibilité pour les agents des finances publiques de procéder à des enquêtes actives sous pseudonyme sur des sites internet, réseaux sociaux et applications de messagerie, afin de renforcer les moyens dont dispose l’administration fiscale pour conduire des investigations sur Internet. Ces enquêtes pourront être réalisées aux fins de recherche et constatation de certaines infractions particulièrement graves ([541]) et seront réservées à des agents spécialement habilités ;

– la prolongation pour deux ans, au plus tard jusqu’au 31 décembre 2026, de l’expérimentation permise par l’article 154 de la loi de finances pour 2020 ([542]) – qui a autorisé les administrations fiscale et douanière à collecter et exploiter certaines données des plateformes en ligne de mise en relation – tout en élargissant le champ de l’expérimentation au regard du type de données pouvant être collectées et des manquements fiscaux pouvant être visés dans le cadre de ce type d’investigation ;

– la modification du code des relations entre le public et l’administration pour y prévoir la création d’un régime de sanction applicable aux fraudes aux aides publiques, en l’absence de régime de sanction spécifique déjà applicable. Il permettra d’assortir la récupération des aides indûment perçues d’une majoration de 40 % en cas de manquement délibéré et de 80 % en cas de manœuvres frauduleuses ;

● Dans le texte adopté conformément à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, le Gouvernement a retenu onze amendements rédactionnels et un amendement du rapporteur général étendant le mécanisme de l’autoliquidation de la TVA aux certificats de garantie d’origine d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone d’origine française.

II. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté cinq amendements modifiant cet article :

– sur un avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de M. Didier Rambaud ([543]) prévoyant l’imposition à la TVA des locations de biens meubles corporels autres que les moyens de transport, fournis à des personnes non assujetties établies en dehors de l’UE, lorsque ces biens sont utilisés en France ;

– sur un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur général ([544]) visant à ce que la possibilité d’effectuer des enquêtes actives sous pseudonyme, ouverte par l’article à certains agents de la direction générale des finances publiques (DGFiP), prenne la forme d’une expérimentation de trois ans – dont les résultats seraient présentés sous la forme d’un rapport remis au Parlement au plus tard six mois avant son terme – plutôt que d’une disposition pérenne ;

– sur un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur général ([545]) visant d’une part à limiter la prérogative d’enquête active sous pseudonyme à la recherche des infractions sanctionnées par une majoration de 80 % des droits, en retirant la référence aux infractions sanctionnées par une majoration de 40 % des droits, prévue au a de l’article 1729 du CGI ([546]), et d’autre part à aligner les exigences relatives aux agents habilités à effectuer des enquêtes passives sur internet sur les exigences prévues pour les agents habilités à effectuer des enquêtes actives – impliquant l’engagement d’un échange électronique avec un tiers – qui doivent être obligatoirement affecté dans un service à compétence nationale ([547]) désigné par décret, tel que la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) ([548]) ;

– sur un avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement du rapporteur général ([549]), visant à ce que le décret prévu par le présent article et appelé à préciser les modalités d’application de l’article L. 10-0 AD du LPF nouvellement créé, notamment ce qui concerne les durées de conservation des données ciblées dans le cadre d’enquêtes sous pseudonyme sur Internet, soit pris en Conseil d’État plutôt que sous la forme d’un décret simple ;

– sur un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur général ([550]) visant à ouvrir la possibilité pour la CNIL d’adresser des recommandations à l’administration fiscale et à l’administration des douanes et des droits indirects sur les opérations de collecte de données engagées dans le cadre de l’expérimentation prévue par l’article 154 de la loi de finances et prolongée par le présent article, dans un délai de deux mois après la transmission à la CNIL de la liste de ces opérations.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR Général

Concernant le caractère pérenne de la possibilité pour certains agents des finances publiques, spécialement habilités, de procéder à des enquêtes actives sur Internet à des fins de lutte contre la fraude fiscale, il convient de rappeler que plusieurs administrations et autorités sont déjà autorisées à enquêter de façon active sur des sites internet, réseaux sociaux et applications de messagerie sous un pseudonyme ou une identité d’emprunt. Cette possibilité est notamment ouverte pour les agents des douanes ([551]), les officiers ou agents de police judiciaire ([552]), les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ([553]) ou encore les agents de contrôle d’organismes de protection sociale et de l’inspection du travail ([554]). Les modalités d’enquêtes sous pseudonyme sont variées : participation aux échanges électroniques, extraction et conservation des données notamment pour les agents de contrôle d’organismes de protection sociale et de l’inspection du travail, acquisition de marchandises, y compris illicites, mise à disposition de moyens de commettre une infraction dans le cas notamment des officiers et agents de police judiciaire en application de l’article 230-46 du CPP.

Les enquêtes actives de lutte contre les fraudes via des supports numériques constituent ainsi des dispositifs éprouvés par plusieurs administrations, sans que leur mise en œuvre n’ait été précédée d’une phase d’expérimentation.

À l’inverse, l’administration fiscale – excepté pour les agents spécialement habilités dans le cadre de procédures judiciaires – ne dispose à ce jour d’aucune possibilité d’enquête sous pseudonyme sur les réseaux sociaux, opérateurs de plateforme en ligne ou applications de messagerie, alors même que le numérique constitue un terrain devenu incontournable en matière de fraude fiscale.

En outre, ces enquêtes passives comme actives sont cantonnées à des infractions qui ont en commun d’être particulièrement graves, à savoir uniquement les infractions susceptibles d’être sanctionnées par des pénalités exclusives de bonne foi et les infractions visant les activités occultes, le défaut de déclaration de comptes bancaires à l’étranger et la taxation des activités illicites.

Elles ne pourront être menées que par des « agents des finances publiques ayant au moins le grade de contrôleur des finances publiques ([555]) » et étant « spécialement habilités », qui pourront opérer sous pseudonyme.. La nécessité supplémentaire pour ces agents d’être affectés dans un service à compétence nationale est prévue, de façon équilibrée, pour les seuls enquêtes actives et il serait à la fois excessif et contre-productif de l’étendre aux enquêtes passives. En effet, de telles enquêtes, qui sont utilisées en amont des contrôles fiscaux, afin de cibler au mieux leur programmation ([556]), ont notamment vocation à être conduites par les agents des brigades de contrôle et de recherche (BCR), présentes dans chaque direction départementale des finances publiques. La possibilité pour ces agents d’enquêter sur internet est cruciale pour détecter au mieux les fraudes fiscales qui s’y déploient.

Le recours à un décret simple pour préciser les modalités d’application du nouvel article L. 10-0 AD du LPF est également proportionné compte tenu de la matière traitée. L’encadrement des prérogatives ouvertes par le présent article pour les agents des finances publiques est par ailleurs déjà précisé par la loi. En outre, le Gouvernement et le Conseil d’État conservent la possibilité d’élever un décret simple au rang de décret en Conseil d’État même en l’absence de texte législatif le prévoyant ([557]).

Concernant l’intervention de la CNIL dans le cadre de l’expérimentation créée par l’article 154 de la loi de finances pour 2020, il convient de rappeler que l’autorité administrative indépendante a été saisie préalablement au lancement de l’expérimentation afin de formuler un avis sur le décret en Conseil d’État du 11 février 2021 prévu par la loi de finances pour 2020 ([558]), encadrant les modalités d’application de l’expérimentation. Elle a également été destinataire, au même titre que le Parlement, des rapports d’évaluation prévus par la loi de finances pour 2020. Ces dispositions sont reconduites par le présent article, qui prévoit un nouveau décret d’application et la réalisation d’une nouvelle évaluation transmise au Parlement et à la CNIL au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation.

Le présent article prévoit en outre la transmission à la CNIL par l’administration fiscale et l’administration des douanes et droits indirects de la liste des opérations de collecte engagées, afin de faciliter la mise en œuvre par la CNIL des vérifications sur les traitements de données prévues par l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ([559]). Le choix d’un tel mode de transmission a été retenu conformément à l’avis rendu par la CNIL dans une délibération du 21 septembre 2023 sur le projet de modification de l’article 154 de la loi n° 2019-479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévu par le présent article, qui mettait en avant le risque d’une « présomption de conformité » en cas de mention dans la loi d’une possibilité pour la CNIL d’adresser des recommandations qui ne serait pas concrétisée dans le délai prévu ([560]).

En conséquence, il n’apparait pas utile de prévoir la possibilité pour la CNIL d’adresser une nouvelle série de recommandations aux administrations fiscales et douanières.

Pour l’ensemble de ces raisons, le rapporteur général est favorable à un rétablissement de l’article 19 dans sa rédaction issue de son adoption en première lecture par l’Assemblée nationale, à l’exception de la disposition prévoyant l’imposition à la TVA des locations de biens meubles corporels autres que les moyens de transport, fournis à des personnes non assujetties établies en dehors de l’UE, lorsque ces biens sont utilisés en France, qui est nécessaire au respect du principe d’égalité devant l’impôt.

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Article 20 Délit de mise à disposition d’instruments de facilitation de la fraude fiscale

les diSpositions adoptées par l’assemblée nationale en première lecture

● Cet article crée, par le rétablissement d’un article 1744 au sein du code général des impôts (CGI), un délit autonome de mise à disposition d’instruments de facilitation de la fraude fiscale, visant les personnes physiques ou morales qui mettent à la disposition des contribuables, à titre gratuit ou onéreux, des moyens, services, actes ou instruments ayant pour but de permettre à un ou des tiers de se soustraire frauduleusement à l’établissement ou au paiement total ou partiel des impôts mentionnés dans le code général des impôts.

Il est également prévu une peine applicable de trois ans d’emprisonnement et de 250 000 euros d’amende, portée à cinq ans d’emprisonnement et 500 000 euros d’amende lorsque la mise à disposition de moyens, services, actes ou instruments est commise en utilisant un service de communication au public en ligne.

● Le II de l’article 1744 ainsi rétabli prévoit que les articles L. 227 à L. 233 du livre des procédures fiscales ne sont pas applicables. En conséquence, l’autorité judiciaire pourra, concernant ce nouveau délit autonome, engager des poursuites à sa seule initiative, ou à la suite d’un signalement sur la base de l’article 40 du code de procédure pénale ([561]) ou d’une plainte de la DGFIP, sans autorisation préalable de la commission des infractions fiscales ([562]).

● Le III de l’article 1744 ainsi rétabli prévoit que les personnes physiques coupables des infractions définies au I du même article encourent également les peines complémentaires prévues aux articles 1741 et 1750 du CGI.

En outre, le IV de l’article 1744 ainsi rétabli prévoit que des sanctions pénales pourront s’appliquer à l’encontre des personnes morales déclarées responsables pénalement ([563]) des infractions définies au I du nouvel article.

II. Les modifications apportées par le sénat

● Sur avis favorable de la commission et sur avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur général Jean-François Husson ([564]), visant à préciser qu’une personne ne pourra être poursuivie sur le fondement du nouveau délit ainsi créé de mise à disposition d’instruments de facilitation de la fraude fiscale que lorsque cette mise à disposition a été réalisée « sciemment » au profit d’un ou plusieurs tiers, dans l’objectif de se soustraire à l’établissement ou au paiement de l’impôt.

En outre, l’amendement rend applicable l’article L. 227 du livre des procédures fiscales (LPF) à la situation prévue par l’article 1744 du CGI ainsi rétabli. L’application de l’article L.227 du LPF ([565]), que le Sénat a modifié afin d’y intégrer une référence à l’article 1744, vise à imposer au ministère public et à l’administration la fourniture de la preuve du caractère intentionnel de la mise à disposition par une personne d’un ou plusieurs moyens, services, actes ou instruments ayant permis à un ou des tiers de se soustraire frauduleusement à l’établissement ou au paiement total ou partiel de ses impôts.

III. La position du rapporteur général

Dans la mesure où il crée un délit pénal, l’article 1744 rétabli du CGI suppose que les éléments caractéristiques requis pour constituer une infraction pénale ([566]) devront être réunis : l’élément légal (l’infraction n’existe que si elle est expressément prévue par un texte législatif), l’élément matériel (l’infraction est constituée par un comportement qui est réprimé par la loi) et l’élément moral ou intentionnel (l’infraction doit résulter de la volonté de son auteur) ([567]).

Il n’est par conséquent pas utile d’ajouter des précisions concernant l’élément intentionnel et la charge de la preuve – qui revient, en principe, à l’accusation – toujours associés à la constatation à bon droit d’un délit pénal.

Le rapporteur général propose donc de rétablir le présent article dans sa rédaction initiale.

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Article 21 bis (nouveau) Reversement au budget général de l’État de 90 % des sommes inférieures à 1 000 euros placées auprès de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

1. Les missions de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués

Créée par la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale ([568]), l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), établissement public de l’État à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, est notamment chargée, aux termes de l’article 706-160 du code de procédure pénale, d’assurer, sur mandat de justice :

– la gestion de tous les biens, saisis, confisqués ou faisant l’objet d’une mesure conservatoire au cours d’une procédure pénale, qui lui sont confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d’administration ;

– la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors de procédures pénales ;

– l’aliénation ou la destruction, lorsqu’elles sont ordonnées, des biens dont elle a été chargée d’assurer la gestion ;

– l’aliénation des biens dont la conservation n’est plus nécessaire à la manifestation de la vérité, ordonnée ou autorisée dans les conditions prévues par le code de procédure pénale.

Aux termes de l’article 706-161 du même code, l’Agrasc veille à l’abondement du fonds de concours recevant les recettes provenant de la confiscation ([569]) des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d’infraction en matière de trafic de stupéfiants. Elle peut également verser à l’État des contributions destinées au financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité et au financement de la prévention de la prostitution et de l’accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

En outre, elle peut informer les services compétents et les victimes, à leur demande ou à son initiative, sur les biens qui sont restitués sur décision de justice, afin d’assurer le paiement de leurs créances, notamment fiscales, douanières, sociales ou de dédommagement.

2. Le financement de l’Agrasc

Aux termes de l’article 706-163 du code de procédure pénale, les ressources de l’Agrasc comportent :

– les subventions, avances et autres contributions de l’État et de ses établissements publics, de l’Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;

– les recettes fiscales affectées par la loi ;

– une partie des sommes confisquées gérées par l’agence ainsi que du produit de la vente des biens confisqués ([570]) ;

– les recettes provenant de la confiscation des biens ayant servi directement ou indirectement à commettre les infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme, ainsi que de la confiscation des produits de l’infraction détenus par une personne autre que la victime de ces infractions.

3. Des dispositions pour faciliter le traitement automatique des dossiers à faible enjeu financier

Issu de deux amendements identiques, l’un du Gouvernement et l’autre de MM. Laurent Saint-Martin et Jean-Luc Warsmann, l’article 92 de la loi de finances pour 2020 ([571]) visait à apurer le compte de l’Agrasc à la Caisse des dépôts et consignations, sur lequel étaient créditées de nombreuses petites sommes confisquées, dont le montant total s’élevait à 26 millions d’euros, en même temps qu’à faciliter le traitement des dossiers.

Le I dudit article prévoit le reversement par l’Agrasc au budget général de l’État de 90 % des sommes inférieures à 10 000 euros saisies lors de procédures pénales engagées entre 2011 et 2015 et n’ayant pas fait l’objet d’une décision de justice ou pour lesquelles cette décision n’a pas été transmise à l’agence, le solde de 10 % étant conservé par l’Agrasc jusqu’au 1er janvier 2025 « afin de pouvoir exécuter d’éventuelles décisions de restitution rendues par les tribunaux à propos de ces sommes ». Les sommes d’un montant supérieur devaient ainsi rester, dans l’attente de la transmission d’une éventuelle décision judiciaire constatant leur confiscation définitive, sur les comptes de l’Agrasc à la Caisse des dépôts et consignations. Il convient de préciser que l’exposé sommaire des amendements identiques dont l’article est issu, indiquait que « les 3 000 dossiers de la période 2011-2015 d’un montant supérieur à 10 000 euros, représentant 378 millions d’euros, [feraient] l’objet d’un plan d’apurement spécifique, en lien avec les juridictions concernées, afin de maximiser les reversements au budget général ». Si ce solde devient insuffisant pour répondre à des demandes de restitution, l’Agrasc déduit le montant desdites demandes des sommes confisquées qu’elle doit reverser à l’État ; si ce montant excède celui du reversement prévu, l’État verse à l’Agrasc les sommes nécessaires à l’exécution de la décision de restitution.

Le II du même article dispose que, pour les besoins de l’accomplissement de sa mission de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, l’agence dispose d’un droit d’accès direct :

– aux informations contenues dans les fichiers tenus en application des articles 1649 A et 1649 ter du code général des impôts ([572]) ;

– aux données relatives aux mutations à titre onéreux ou gratuit et aux actes relatifs aux sociétés ;

– aux informations mentionnées à l’article L. 107 B du livre des procédures fiscales ([573]).

B. Le dispositif adoptÉ par le sÉnat

Le Sénat a adopté deux amendements identiques, l’un de M. Didier Rambaud et plusieurs de ses collègues ([574]), l’autre du Gouvernement ([575]), portant article additionnel après l’article 21 du projet de loi de finances pour 2024.

Le I prévoit que 90 % des sommes inférieures à 1 000 euros saisies lors de procédures pénales engagées entre 2016 et 2020 et n’ayant pas fait l’objet d’une décision de justice ou pour lesquelles cette décision n’a pas été transmise à l’agence soient reversés au budget général de l’État, le versement devant intervenir au plus tard le 31 mars 2024 et le solde étant conservé jusqu’au 1er janvier 2029 afin de pouvoir exécuter d’éventuelles décisions de restitution rendues par les tribunaux à propos de ces sommes, les sommes devant être reversées à l’État pouvant être mobilisées si le solde est insuffisant. Les sommes d’un montant supérieur à 1 000 euros demeureraient sur les comptes de l’Agrasc dans l’attente de la transmission d’une éventuelle décision judiciaire constatant leur confiscation définitive.

Il s’agit là d’un dispositif analogue à celui prévu, pour les sommes saisies au cours des années 2011 à 2015, par le I de l’article 92 de la loi de finances pour 2020. Le dispositif adopté par le Sénat fixe toutefois à 1 000 euros, au lieu de 10 000 euros, le seuil en deçà duquel les sommes sont automatiquement reversées au budget général de l’État.

L’exposé sommaire des amendements indique que « 17 000 dossiers [représentant au total 4 millions d’euros] engagent des sommes inférieures à 1 000 euros » et que « [le] traitement manuel d’un tel volume de dossiers, qui consisterait à interroger chaque juridiction sur le statut de ces biens, n’est pas envisageable ». Il est cependant précisé que « l’AGRASC a intégré dans son activité le suivi et le traitement des dossiers aux enjeux financiers plus élevés » ; est ainsi relevée la mise en place d’un « pilotage renforcé […], notamment au moyen d’un indicateur mesurant le “taux d’actualisation du stock d’affaires enregistrées jusqu’au 31/12/N-5 et d’un montant supérieur à 10 000 euros” ».

Le II a pour objet, dans un souci de lisibilité, de codifier à l’article 706-160 du code de procédure pénale les dispositions figurant au II de l’article 92. L’exposé sommaire des amendements relève que les dispositions dudit II ont permis un « traitement automatique » qui s’est « conclu par la clôture d’environ 28 000 affaires et par le versement en 2020 de 20,4 millions d’euros au budget général ».

II. La position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article 21 bis du texte transmis par le Sénat sans modification.

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Article 23 ter Renforcement des obligations déclaratives relatives aux cessions de droits sociaux de personnes morales à prépondérance immobilière

les dispositions adoptées par l’assemblée nationale

A. l’état du droit

Les personnes morales à prépondérance immobilière sont des sociétés dont les droits sociaux ne sont pas négociés sur un marché réglementé et dont l’actif est, ou a été au cours de l’année précédant la cession des participations en cause, pour au moins 50 % constitué de biens ou de droits immobiliers situés en France ou de participations dans des personnes morales, quelle que soit leur nationalité et répondant à ces conditions ([576]).

La prépondérance immobilière d’une société confère aux plus-values de cession de ses titres la nature de revenu de source française, imposable en France comme une plus-value immobilière, dans les conditions fixées par l’article 244 bis A du code général des impôts (CGI). Les cessions à titre onéreux des titres d’une société à prépondérance immobilière sont soumises à des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Ainsi, l’article 726 du CGI fixe à 5 % le taux du droit d’enregistrement dû lors de la cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière ([577]). L’assiette des droits d’enregistrement est constituée soit du prix exprimé des parts ou actions de la société et du capital des charges qui peuvent s’ajouter au prix, soit d’une estimation des parties si la valeur réelle est supérieure au prix augmenté des charges. Parmi les charges à ajouter au prix, figurent celles imposées au cessionnaire du fait du cédant, telles que l’obligation pour le cessionnaire d’acquitter certaines dettes personnelles du cédant.

En outre, aux termes du 2° du I de l’article 726 du CGI, lorsque les cessions de ces participations sont réalisées à l’étranger, elles doivent être constatées dans le délai d’un mois par un acte reçu en la forme authentique par un notaire exerçant en France.

De façon générale, toutes les cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière, qu’elles soient situées en France ou à l’étranger, doivent obligatoirement être soumises à la formalité de l’enregistrement dans le délai d’un mois à compter de la date de l’acte, conformément à l’article 635 du CGI ([578]).

Certaines dispositions s’appliquent spécifiquement aux sociétés immobilières de copropriété, qui rentrent dans le champ de l’article 1655 ter du CGI, qui institue un régime de transparence fiscale applicable à certaines sociétés immobilières ([579]). En conséquence, les cessions de titres de ces sociétés sont soumises au régime de DMTO prévu pour les cessions de biens immobiliers.

Enfin, les cessions d’actions ou de parts de sociétés, autres que les sociétés transparentes visées à l’article 1655 ter CGI, conférant à leurs possesseurs le droit à la jouissance d’immeubles ou de fractions d’immeubles sont, aux termes de l’article 728 du CGI, réputées avoir pour objet lesdits immeubles ou fractions d’immeubles pour la perception des droits d’enregistrement.

B. LE DISPOSITIF PROPOSé

● Cet article résulte d’un amendement de Mme Sas et de vingt-et-un députés du groupe Écologiste ([580]), retenu par le Gouvernement dans le texte adopté conformément à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il vise à renforcer les obligations déclaratives auprès de l’administration fiscale en cas de cession de droits sociaux d’une personne morale à prépondérance immobilière, dans le but affiché de lutter contre des pratiques d’évitement de l’impôt utilisant les différences de règles d’imposition des cessions immobilières selon qu’elles interviennent directement ou par le biais de sociétés. En effet, le régime d’imposition des cessions de part sociales d’une personne morale à prépondérance immobilière conduit à imposer ce type de cession de façon moins importante que dans le cadre d’une vente entre particuliers.

Ainsi, en application du présent article, les actes et déclarations devront indiquer :

– si la personne morale est une société immobilière de copropriété au sens de l’article 1655 ter du code général des impôts ;

– si les participations cédées confèrent au cessionnaire, direct ou indirect, le droit à la jouissance d’immeubles ou de fractions d’immeubles au sens de l’article 728 du code général des impôts ;

– si le cessionnaire a acquitté ou s’engage à acquitter des dettes contractées auprès du cédant par cette personne morale, en précisant, le cas échéant, leur montant. Dans ce cas, le montant des droits d’enregistrement intègre le montant des dettes.

L’exposé des motifs de l’amendement à l’origine de cet article met en avant des cas reposant sur une minoration de l’assiette de l’impôt, et cherche à lutter contre cette pratique en renforçant les obligations déclaratives.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTées par le sénat

Le Sénat a adopté, sur un avis favorable de la commission et du Gouvernement, trois amendements identiques de Mme Billon, de M. Blanc et de M. Féraud et de plusieurs de leurs collègues ([581]).

Ils visent à préciser les obligations déclaratives applicables dans le troisième cas identifié par l’article, à savoir, le cas où l’acquéreur a acquitté ou s’engage à acquitter les dettes du cédant, afin d’intégrer explicitement les situations de paiement indirect. L’exposé des motifs des amendements fait valoir que dans la plupart des cas, il n’y a pas de paiement direct entre le cédant et le cessionnaire, mais plutôt une mise à disposition par le cessionnaire, en faveur de la société, des sommes nécessaires au remboursement par la société des sommes qu’elle doit au cédant. Il s’agit donc d’un paiement essentiellement indirect, qui échapperait à l’obligation déclarative conformément à la rédaction initiale du présent article.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR Général

Le rapporteur général est favorable au maintien des modifications adoptées par le Sénat, qui renforcent la portée opérationnelle du dispositif retenu par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 23 octies Faculté pour les agents habilités des autorités de supervision de consulter les informations déclarées par les institutions financières établies en France à l’administration fiscale

les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

La directive 2014/107/UE du Conseil du 9 décembre 2014 modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l’échange automatique et obligatoire d’informations dans le domaine fiscal (dite « DAC2 ») ([582]), transposée dans le droit interne par la loi n° 2015-1786 de finances rectificative du 29 décembre 2015 et par deux textes règlementaires ([583]), ainsi que l’accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, élaboré dans le cadre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et ouvert à la signature le 29 octobre 2014 ([584]), signé par la France en 2014, requièrent des institutions financières qu’elles collectent et déclarent les informations relatives aux comptes financiers dans la perspective de l’échange automatique d’informations à des fins fiscales prévu par ces instruments.

Cet accord s’est inscrit dans le cadre de l’élaboration d’une « norme mondiale pour l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers à des fins fiscales » ([585]), approuvée par le conseil de l’OCDE en juillet 2014 et par les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales des pays du G20 en septembre 2014.

L’échange de renseignements en matière fiscale est défini par l’OCDE et par l’Union européenne comme un aspect déterminant de la coopération fiscale internationale. Il peut prendre différentes formes : échange sur demande, échange spontané ou échange automatique. Celui-ci est défini par l’OCDE comme « la transmission systématique et régulière d’un gros volume d’informations concernant les contribuables, qui sont communiquées au pays de résidence par le pays de la source et concernent diverses catégories de revenus » ([586]). La directive européenne susmentionnée le définit comme « la communication systématique, sans demande préalable, à intervalles réguliers préalablement fixés, d’informations prédéfinies concernant des personnes résidant dans d’autres États membres, à l’État membre de résidence concerné ».

La directive 2014/107/UE et l’accord international de 2014 prévoient la nécessité, au sein de chaque juridiction, de mettre en place un cadre administratif permettant d’assurer la bonne mise en œuvre de la norme d’échange par les institutions financières déclarantes.

En France, cette mission incombe à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ainsi qu’à l’Autorité des marchés financiers (AMF), la première ayant le statut d’autorité administrative indépendante et la seconde le statut d’autorité publique indépendante, ce qui lui confère la personnalité morale ([587]).

Pour être en mesure d’exercer cette mission de contrôle et s’assurer de l’effectivité du respect, par les institutions financières, de leurs obligations déclaratives et de diligence, les deux autorités prudentielles doivent pouvoir disposer d’un accès direct aux données déclarées par les institutions financières françaises auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Les modalités et le contenu de cette déclaration sont définis par l’article 1649 AC du code général des impôts (CGI), qui précise que ces informations « peuvent notamment concerner tout revenu de capitaux mobiliers ainsi que les soldes des comptes et la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature ». Les institutions financières, teneurs de compte et les organismes d’assurance et assimilés, auxquels l’article s’applique, doivent identifier les comptes, paiements et personnes couverts par le champ de l’article, qui renvoie au droit européen susmentionné.

Les données ainsi recensées sont accessibles via une application numérique qui en permet la consultation.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article résulte d’un amendement de Mme Vichnievsky et de six députés membres du groupe MoDem ([588]), retenu dans le texte adopté en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution.

● Le 1° modifie l’article L. 135 F du livre des procédures fiscales (LPF). Il porte sur les agents de l’Autorité des marchés financiers individuellement désignés et habilités par le secrétaire général de l’AMF, à qui est ouvert un droit d’accès au fichier contenant les informations mentionnées à l’article 1649 AC du CGI, pour l’accomplissement de la mission définie à l’article L.621-20-6 du code monétaire et financier ([589]).

● Le 2° modifie l’article L. 135 ZI du LPF. Il ouvre, selon un dispositif identique, le même droit d’accès aux agents de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution individuellement habilités par le secrétaire général de l’ACPR, afin d’assurer l’exécution de sa mission telle que mentionnée à l’article L. 135 ZI.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur général, sur avis favorable de la commission et du Gouvernement ([590]).

Il s’agit d’un amendement rédactionnel, qui vise à insérer les mots « et désignés » à l’alinéa 9 du présent article, qui modifie l’article L. 135 ZI du LPF, afin d’adopter une rédaction similaire à celle retenue l’alinéa 5, qui modifie l’article L.135 du LPF de façon symétrique.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉnÉral

Le rapporteur général est favorable à la modification rédactionnelle adoptée par le Sénat.

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II – Ressources affectées

A – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 24 Fixation pour 2024 de la dotation globale de fonctionnement ainsi que des variables d’ajustement

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblée nationale

Le présent article, comme chaque année en loi de finances :

– fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

– détermine le périmètre des variables d’ajustement pour 2024, ainsi que les montants de minoration appliqués à ces variables, nécessaires pour compenser – partiellement – le dynamisme de certains concours financiers de l’État aux collectivités.

1. En 2024, la DGF augmente pour la deuxième année consécutive, de 220 millions d’euros

En 2023, la DGF avait augmenté de 320 millions d’euros. Cet abondement externe avait permis de financer la hausse des composantes péréquatrices de la DGF du bloc communal (communes et établissements de coopération intercommunale – EPCI).

La DGF en 2023

(en milliards d’euros)

Source : DGCL, Guide pratique de la DGF 2023.

Le présent article propose de la fixer en 2024 à 27,145 milliards d’euros, soit une hausse de 220 millions d’euros hors mesures de périmètre. Cette hausse permet de financer sans écrêtement de la dotation forfaitaire une augmentation de la péréquation au bénéfice des communes et intercommunalités :

– la dotation de solidarité rurale (DSR) augmente de 100 millions d’euros ;

– la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) augmente de 90 millions d’euros ;

– et la dotation d’intercommunalité (DI) augmente de 30 millions d’euros. Cette dotation augmente en outre de 60 millions d’euros supplémentaires, mais financés par écrêtement de la dotation de compensation des EPCI (voir le commentaire de l’article 56 du présent projet de loi), soit une hausse de 90 millions d’euros au total pour la DI.

évolution des composantes péréquatrices de la DGF

(en millions d’euros)

Source : commission des finances

2. Les variables d’ajustement sont minorées de 67 millions d’euros, un montant en hausse par rapport à 2023 mais qui reste faible

S’agissant des minorations des variables d’ajustement, elles concernent :

– la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal (- 14 millions d’euros) ;

– la DCRTP des départements (- 20 millions d’euros) ;

– la DCRTP des régions (- 20 millions d’euros) ;

– la dotation aux FDPTP ([591]) (- 13 millions d’euros).

Les dotations des départements et des régions ne sont pas minorées en 2024. Ces dotations étant figées par rapport aux compensations historiques, leur montant en 2024 sera égal à celui versé en 2023.

En 2024, les minorations porteront ainsi pour 27 millions sur le bloc communal (DCRTP et FDPTP), 20 millions d’euros sur les départements et 20 millions d’euros sur les régions.

II. Les modifications apportées par le sénat

Contre l’avis défavorable du Gouvernement mais favorable de la commission, le Sénat a adopté deux amendements identiques du rapporteur général Jean-François Husson au nom de la commission des finances ([592]), d’une part, et de M. Bernard Delcros et des membres du groupe Union Centriste ([593]), d’autre part, qui prévoient une hausse supplémentaire de la DGF de 170 millions d’euros par rapport au texte de l’Assemblée nationale.

Ce montant permet ainsi :

– de financer entièrement sans écrêtement la hausse de la dotation d’intercommunalité qu’il était prévu de financer en partie (pour 60 millions d’euros) par écrêtement de la dotation de compensation des EPCI, et celle de la dotation de péréquation des départements (pour 10 millions d’euros) qu’il était prévu de financer par écrêtement de la dotation forfaitaire des départements ;

– et de financer sans écrêtement une augmentation supplémentaire de 100 millions d’euros de la DSR.

Le montant de la DGF en 2024 est ainsi fixé à 27,315 milliards d’euros.

Avec l’avis favorable de la commission mais défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur général ([594]) pour supprimer les minorations des variables d’ajustement prévues à hauteur de 67 millions d’euros, considérant notamment que les collectivités doivent déjà faire face aux conséquences de l’inflation.

III. la position du rapporteur général

1. La DGF, dont la répartition apparaît largement obsolète, n’a pas vocation à être de nouveau indexée sur l’inflation mais pourrait augmenter de 320 millions d’euros comme en 2023

S’agissant de la DGF, le rapporteur général rappelle qu’elle n’est plus indexée sur l’inflation depuis 2011. Entre 2014 et 2017, les mesures d’économie ont conduit à baisser la DGF de 10 milliards d’euros environ. En revanche, l’engagement du Président de la République de maintenir une DGF stable a été tenu tout au long de la précédente législature.

En 2023, la DGF a progressé pour la première fois depuis 13 ans. En 2024, elle continue à augmenter tout en devenant plus péréquatrice. La hausse proposée par l’Assemblée nationale, de 220 millions d’euros, assure une DGF stable ou en hausse à 60 % des communes.

Malgré la hausse de la péréquation ([595]), la répartition de la DGF reste insatisfaisante et obsolète du fait de son inadaptation à l’évolution économique des territoires (la dotation forfaitaire des communes, qui s’élève encore à près de 7 milliards d’euros, et la dotation de compensation des EPCI, de 4,6 milliards d’euros, regroupent d’anciennes dotations et compensations historiques figées).

Dès lors, pour permettre aux recettes des collectivités du bloc communal de suivre l’inflation de manière pertinente, et dans l’attente d’une réforme plus globale de la DGF, il est préférable de maintenir l’indexation des valeurs locatives sur l’inflation (bien que l’IPCH ne soit pas nécessairement le reflet le plus fidèle de l’inflation), dans la mesure où les bases foncières suivent en temps réel les évolutions des ménages et des entreprises et doivent être réformées entièrement d’ici à 2028, plutôt que de rétablir une indexation plus ou moins pérenne de la DGF.

Afin de reconduire l’augmentation de la DGF en 2023 et de respecter les engagements de la Première ministre au congrès des maires, le rapporteur général propose une DGF augmentée de 320 millions d’euros par rapport à 2023, ce qui implique d’en fixer le montant à 27,245 milliards d’euros.

2. La minoration des variables d’ajustement se justifie par une progression forte des concours financiers de l’État en 2024

Les minorations prévues dans le présent projet de loi de finances adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, sont certes plus élevées qu’en 2023 (elles s’étaient alors élevées à - 15 millions d’euros) mais restent basses par rapport aux montants minorés sur les dernières années.

Évolution des Minorations des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Ce montant compense cependant des hausses importantes de concours financiers de l’État aux collectivités, de +1,1 milliard d’euros entre le présent projet de loi de finances issu de la première lecture à l’Assemblée nationale par rapport à la loi de finances pour 2023 (voir commentaire de l’article 27 du présent projet de loi de finances). Afin de modérer la hausse des minorations par rapport à 2023, il est proposé de ne pas minorer la DCRTP des régions (une minoration de 47 millions d’euros serait donc opérée au total en 2024, plutôt que 67 millions d’euros).

Dès lors, le rapporteur général propose de rétablir l’article dans sa version issue de l’Assemblée nationale sur ce point, sauf en ce qui concerne la minoration de la DCRTP des régions.

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Article 24 bis (nouveau) Prélèvement sur recettes au profit des départements confrontés en 2024 à une forte dégradation de leur situation financière

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

A. l’état du droit

1. Le fonds de sauvegarde des départements

À compter de 2020, une fraction de TVA a été affectée par l’article 16 de la loi de finances pour 2020 ([596]) aux départements en compensation du transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) aux communes dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation. Cette fraction bénéficie de la dynamique de la TVA nationale.

Le même article a en outre prévu, à compter de 2021, le versement d’une fraction de TVA afin de soutenir les départements (ainsi que certaines collectivités territoriales à statut particulier qui exercent des compétences départementales ([597])) les plus fragiles. En 2021, sont montant était de 250 millions d’euros. À compter de 2022, elle est divisée en deux parts :

– une part fixe de 250 millions d’euros répartie en fonction de critères de fragilité sociale ([598]) (nombre de bénéficiaires de revenu de solidarité active – RSA, de l’allocation personnalisée d’autonomie – APA, de la prestation de compensation du handicap – PCH, et du revenu par habitant) ;

– une seconde part affectée à un fonds de sauvegarde des départements, constituée de la dynamique de la première part. Cette partie est reversée aux collectivités confrontées à une baisse importante de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et à une hausse importante des dépenses au titre des trois allocations individuelles de solidarité (AIS) versées par les départements, à savoir le RSA, l’APA et la PCH.

Les dispositions de la loi de finances pour 2020 renvoient à un décret pour préciser ces critères, mais le décret n’a pas été publié.

Fractions de TVA affectées aux départements dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation

Source : documents budgétaires.

Selon les informations transmises au rapporteur général, le montant du fonds de sauvegarde de 2022 (la dynamique par rapport à 2021, donc 21 millions d’euros) n’a pas été versé en 2022. En effet, les départements étaient en excellente situation financière en 2022. En 2023, les sommes disponibles sur le fonds de sauvegarde seraient donc égales à 53 millions d’euros (21 millions au titre de 2022 auxquels s’ajoutent 32 millions d’euros au titre de 2023).

Des travaux ont été engagés entre l’association d’élus Départements de France et le Gouvernement pour ajuster les critères aux départements qui se trouvent en difficulté à la fin de l’année 2023 à cause de « l’effet-ciseaux » sur leurs finances (baisse des DMTO et hausse des AIS, voir plus bas) et évaluer le montant d’un abondement externe du fonds de sauvegarde.

2. La mise en réserve des droits de mutation à titre onéreux par le fonds de péréquation

Le fonds national de péréquation des DMTO (FNP DMTO) a été créé en loi de finances pour 2020 en fusionnant trois anciens fonds de péréquation ([599]). Il est alimenté par deux prélèvements sur les DMTO de l’année précédant la répartition. Les ressources sont réparties en trois enveloppes qui correspondent aux trois anciens fonds. La première a un montant fixe de 250 millions d’euros, répartie au profit des départements ruraux fragiles ou à ceux marqués par un niveau de DMTO faibles et un taux de pauvreté élevé. La deuxième est égale à 52 % des montants à reverser après ponction de la première enveloppe, et est versée aux départements avec un potentiel financier ou des revenus faibles. La troisième est égale à 48 % des montants et est répartie en fonction du reste à charge en matière d’AIS.

En 2021, le montant du fonds était de 1 658 millions d’euros. En 2022, il était de 1 886 millions (+14,2 %, en cohérence avec le dynamisme des DMTO en 2021).

Lorsque le montant du fonds est supérieur à 1,6 milliard d’euros, le Comité des finances locales (CFL) peut décider de mettre en réserve, dans un « fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles », tout ou partie du montant excédant ce niveau. Également sur décision du CFL, tout ou partie des sommes mises en réserves vient abonder les ressources réparties les années suivantes.

En 2018, le CFL a constitué une réserve de 120 millions d’euros. Il l’a libérée en 2020 (anticipant une baisse des DMTO avec la crise sanitaire, qui s’est établie à -1,6 %). Il a constitué une réserve de 58 millions d’euros en 2021 ([600]). En 2022, le CFL a constitué une réserve de 191 millions d’euros, ce qui a porté la réserve totale en 2022 à 249 millions d’euros. Le CFL n’avait pas libéré de montant de la réserve en 2022. Il y a donc eu, en 2022, 35 contributeurs au fonds, et 65 bénéficiaires. En 2023, le prélèvement s’est élevé à 1,91 milliard d’euros. Le CFL a décidé de ne pas abonder la réserve, ni d’en libérer une partie ([601]). Il y avait, en 2023, 30 contributeurs au fonds et 70 bénéficiaires.

Évolution de la mise en réserve des DMTO par le CFL

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des notes d’information de la direction général des collectivités locales (DGCL) relatives au FNP DMTO

Note : 2020 : libération de la réserve. 2022 : abondement de la réserve de 191 millions d’euros supplémentaires.

Il serait donc possible en juillet 2024 de libérer la réserve de 249 millions d’euros.

B. Le dispositif proposé

Contre l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques, du rapporteur général au nom de la commission, d’une part, et de M. Thierry Cozic et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ([602]), d’autre part, qui créent au titre de l’année 2024 un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) au profit des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière.

Le montant de la dotation est fixé à 100 millions d’euros. Elle est répartie entre les départements et les collectivités à statut particulier précitées, selon les mêmes modalités que le fonds de sauvegarde.

Un décret précise les modalités d’application du dispositif.

L’exposé des motifs rappelle « l’effet-ciseaux » sur les finances départementales, confrontées en 2023 à la forte baisse des DMTO et à la contrainte des dépenses d’action sociale.

II. la position du rapporteur général

Le rapporteur général rappelle que les DMTO ont atteint un niveau historiquement élevé en 2021 (+ 27 %) et 2022 (+1,7 %). La baisse des DMTO en 2023, et sa prolongation éventuelle en 2024, doivent donc s’apprécier en prenant en compte cet élément. Toutefois, selon les données arrêtées au 30 septembre 2023, la contraction apparaît particulièrement brutale (- 19,7 %).

Évolution des DMTO des départements

(en millions d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL), rapport 2023 (juillet).

Note : en 2023, le montant est calculé en appliquant une prévision de baisse de -19,7 % sur l’année.

Conjuguée à la hausse de + 7,6 % des frais de personnel des départements, et l’augmentation de + 3,7 % des aides à la personne, cette baisse des DMTO entraîne un effet-ciseaux marqué sur l’épargne brute des départements, qui reculerait de - 39,2 % en 2023 (baisse sur un an) ([603]).

Devant ce constat, aux assises des Départements de France le 10 novembre 2023, la Première ministre a annoncé un doublement du fonds de sauvegarde, actuellement doté de 53 millions d’euros, par abondement externe de l’État. Le montant du fonds serait ainsi porté à 106 millions d’euros. Elle a également annoncé un soutien de 150 millions d’euros supplémentaire via la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui contribue au financement de la dépense sociale et médico-sociale des départements. Enfin, les crédits budgétaires alloués par l’État au titre des mineurs non accompagnés qui visent à alléger les charges des départements seraient augmentés de 33 millions d’euros.

Ces versements sont de nature à alléger l’effet-ciseaux sur les finances départementales. En 2024, il sera également possible pour le CFL de libérer tout ou partie de la réserve de DMTO.

Pour ces raisons, le rapporteur général propose de fixer le montant de ce PSR à 53 millions d’euros, pour aboutir à un doublement du fonds de sauvegarde.

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Article 24 ter (nouveau) Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ayant subi des dégâts majeurs en raison d’évènements climatiques exceptionnels

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

A. L’État du droit

Les conséquences des événements climatiques pour les collectivités territoriales, et notamment les opérations de reconstruction, font l’objet d’un soutien financier de la part de l’État, par des crédits budgétaires.

L’action n° 01 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales du programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) regroupe des subventions destinées à soutenir ponctuellement les collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles, telles que des événements climatiques ou géologiques de grande ampleur. Ces aides, liées à la mise en œuvre de la solidarité nationale, sont susceptibles de bénéficier à plusieurs catégories de collectivités.

En 2024, ce programme financera ainsi notamment :

– des aides aux communes forestières victimes de scolytes (1 million d’euros en AE =CP) ;

– des subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques (40 millions d’euros en AE et 30 millions d’euros en CP), en cas de survenance d’événements climatiques ou géologiques de très grande ampleur, affectant un grand nombre de collectivités locales ou d’intensité très élevée, suscitant des dégâts majeurs ;

– le fonds de reconstruction à la suite de la tempête Alex survenue dans les Alpes-Maritimes en octobre 2020. Ce fonds spécifique complète les subventions exceptionnelles et avait été créé par la première loi de finances rectificative pour 2021 ([604]) qui a ouvert, à ce titre, 34,7 millions d’euros en AE et 10,5 millions d’euros en CP. Les lois de finances pour 2022 ([605]) et 2023 ([606]) ont, par la suite, abondé ce fonds de respectivement 66,1 millions d’euros et 49,2 millions d’euros en AE et de 30,8 millions d’euros et 69 millions d’euros en CP. Il est prévu d’ouvrir 11,65 millions d’euros en CP en 2024, avec la fin des reconstructions liées à la tempête.

B. le Dispositif proposé

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat, contre l’avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement du rapporteur général Jean-François Husson au nom de la commission des finances ([607]).

Il institue, par prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), une dotation au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements ayant subi des dégâts majeurs en raison d’évènements climatiques exceptionnels afin de contribuer à la réparation des biens et bâtiments publics endommagés.

Le montant de cette dotation est fixé à 100 millions d’euros.

Un décret précise les modalités d’application du présent article.

Selon l’exposé des motifs, « les évènements climatiques violents (inondations, tempêtes…) sont de plus en plus courants […] face à la multiplication de ces phénomènes climatiques et des dégâts qu’ils génèrent les collectivités ne sont pas en mesure d’assumer seules les réparations dans un contexte où elles doivent, par ailleurs, faire face à des difficultés pour s’assurer. »

II. la position du rapporteur général

Les PSR sont équivalents à une ouverture en AE=CP et ne peuvent pas être reportés d’une année sur l’autre, contrairement aux crédits budgétaires. Or, les opérations de reconstruction, comme tous travaux engagés sur plusieurs années, conduisent à des rythmes d’ouverture et de consommation décalés pour les AE et les CP, et à des reports de crédits, comme le montre le cas du fonds de reconstruction de la tempête Alex.

Pour cette raison, le rapporteur général est favorable à une ouverture de crédits par la mission RCT plutôt qu’à la création d’un PSR, comme d’ailleurs l’a évoqué le Gouvernement en séance publique au Sénat.

Il propose donc de supprimer cet article.

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Article 25 bis Diverses dispositions relatives à la compensation financière de compétences transférées aux collectivités territoriales

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Le présent article résulte d’un amendement du Gouvernement ([608]) retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité sur le fondement de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Cet amendement procède à trois ajustements de la compensation financière de transferts de compétence aux collectivités territoriales.

1. L’actualisation du droit à compensation au bénéfice des régions pour la gestion des sites Natura 2000

La loi de finances pour 2023 a transféré des compétences administratives en matière de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. Le présent article ajuste le droit à compensation (DAC), initialement prévisionnel, à la suite des concertations menées avec les régions sur la compensation des ETP participant à l’exercice des compétences transférées. Le DAC est majoré de 418 368 euros par une majoration pérenne du tarif de l’accise sur les énergies affectée aux régions et un versement non pérenne aux régions au titre de 2023. Le DAC s’établit ainsi à 3 054 204 euros.

2. La compensation du transfert du réseau routier national aux départements

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite loi « 3DS ») prévoit le transfert d’autoroutes, routes ou portions de voies non concédées relevant du domaine routier national aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles. Le présent article définit les modalités de compensation financière pour l’exercice de cette compétence. Le DAC global a été évalué à 49 863 496 euros en 2024. Le présent article attribue à ce titre à chaque département une part de l’accise sur les énergies perçue sur les gazoles et les essences correspondant.

3. Compensation du transfert du réseau routier national à la Collectivité européenne d’Alsace

L’article 6 de la loi du 2 août 2019 ([609]) a prévu le transfert à la nouvelle collectivité européenne d’Alsace (CEA) du réseau routier national non concédé du Bas-Rhin et du Haut-Rhin à compter de 2021. Le DAC doit être ajusté et intégrer la compensation financière du transfert des services et parties de services, c’est-à-dire les personnels de l’État en charge de la gestion du réseau transférés à la collectivité. Le présent article majore donc le DAC en 2024 de 814 450 euros, dont 575 533 euros à titre pérenne et 238 917 euros à titre non-pérenne.

II. Les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur général Jean-François Husson, avec l’avis favorable du Gouvernement ([610]). Il a ensuite adopté, avec l’avis de sagesse de la commission, un amendement du Gouvernement ([611]) qui opère des ajustements supplémentaires de compensations au profit des régions.

En premier lieu, il prévoit la compensation du transfert aux régions et à la Réunion de la gestion des aides non surfaciques du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Au titre de différentes dépenses de personnel, il est prévu une compensation pérenne de 15 088 922 euros et une compensation non pérenne de 1 095 035 euros.

En deuxième lieu, cet amendement procède à l’ajustement des compensations financières versées aux régions dans le domaine des formations sanitaires et sociales. Il prévoit, au profit des régions métropolitaines, au titre des indemnités de stage versées aux étudiants inscrits dans les instituts de formation de certaines professions de santé, une majoration pérenne du DAC de 281 688 euros et, à titre non pérenne, le rattrapage du DAC pour les années 2021, 2022 et 2023 pour un montant de 845 064 euros. Il prévoit également un DAC provisionnel de 17 396 290 euros pour les régions, en lien avec l’augmentation du taux de bourses de 370 euros pour l’année universitaire 2023-2024 prévue par l’arrêté du 13 avril 2023. Il ajuste le DAC des régions métropolitaines en prenant en compte le taux de financement régional du diplôme d’État de masseur-kinésithérapeute, avec une minoration pérenne de – 5 974 886 euros et une minoration non pérenne de – 35 786 682 euros.

En troisième lieu, cet amendement inscrit le DAC provisionnel au profit des régions métropolitaines relatif aux droits d’inscription dans les instituts de formation en masso-kinésithérapie, pour un montant de 4 466 383 euros.

En quatrième lieu, le présent article prévoit également au profit des régions un DAC provisionnel de 2 644 122 euros pour les charges nouvelles induites par le nouveau format du diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social, et à titre non pérenne un rattrapage de 5 288 244 euros au titre des années 2022 et 2023.

Enfin, cet article ajuste la compensation du transfert de compétences dans le domaine des formations sanitaires au département de Mayotte (minoration pérenne de – 2 025 euros et rattrapage non pérenne pour les années 2021 à 2023 de – 6 060 euros).

III. La position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 25 ter Institution d’une dotation en faveur des communes nouvelles

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

Les communes nouvelles peuvent avoir à faire face, lors de leurs premières années d’existence, à des charges supplémentaires liées au processus de fusion. En outre, les indicateurs financiers utilisés dans le calcul des dotations sont, à l’issue de la fusion, mesurés à une nouvelle échelle, ce qui pourrait entraîner des variations soudaines des attributions de dotation globale de fonctionnement (DGF) par rapport à celles attribuées aux anciennes communes.

En conséquence, le législateur a prévu un régime financier transitoire, rationalisé par la loi de finances pour 2020 ([612]). Ce « pacte de stabilité en faveur des communes nouvelles » garantit aux communes nouvelles créées après les élections municipales de 2020 :

– la non-baisse de leur dotation forfaitaire et de leurs dotations de péréquation pendant les trois années qui suivent la fusion ;

– une dotation d’amorçage de 6 euros par habitant perçue pendant trois ans (qui correspond à une majoration de DGF).

Ces modalités de calcul s’appliquent à toutes les communes nouvelles regroupant 150 000 habitants ou moins après la fusion.

Ce régime favorable a été complété par les lois de finances pour 2022 ([613]) et pour 2023 ([614]) qui ont prévu :

– le passage de la dotation d’amorçage à 10 euros par habitant pour les petites communes nouvelles (moins de 3 500 habitants) créées à compter du 1er janvier 2022 ;

– la prolongation de ces garanties d’un an pour les communes nouvelles qui y étaient éligibles pour la dernière année en 2022 ;

– à compter de 2023, une éligibilité dérogatoire à la dotation de solidarité rurale (DSR) lorsque les communes nouvelles dépassent les 10 000 habitants mais peuvent être objectivement qualifiées de rurales (classées comme peu denses ou très peu denses par l’INSEE).

En 2022, la DGF moyenne des communes nouvelles s’élevait à 220 euros par habitant pour une moyenne nationale de 165 euros, soit 32 % de plus ([615]).

À sa quatrième année d’existence, la commune nouvelle devient une commune intégralement considérée comme de droit commun du point de vue de la DGF (sauf pour les communes qui ont bénéficié de la prolongation exceptionnelle du pacte de stabilité pour 2023).

Les créations de communes nouvelles restent à ce jour peu nombreuses : entre 2010 et 2022, un peu plus de 2 500 communes se sont regroupées pour créer 787 communes nouvelles, représentant 2,25 % des communes françaises ([616]).

B. le dispositif proposÉ

Le Gouvernement, dans le texte adopté en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, a retenu plusieurs amendements qui conduisent à remplacer le « pacte de stabilité » des communes nouvelles par une garantie permanente de DGF.

En premier lieu, il a retenu un amendement gouvernemental ([617]) qui a créé un nouveau prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) au profit des communes nouvelles de 150 000 habitants ou moins (présent article 25 ter), ainsi qu’un amendement, identique en dehors de différences formelles, de Mme Stella Dupont et plusieurs membres du groupe Renaissance ([618]) (nouvel article 25 quater). Ces deux dispositifs apparaissent redondants et n’ont pas vocation à se cumuler. Cette dotation s’articule avec l’amendement retenu par le Gouvernement en seconde partie du présent projet de loi de finances, qui précise les modalités de répartition du PSR ([619]) (nouvel article 60).

Au total, le PSR sera réparti dans les mêmes conditions que la dotation d’amorçage et comporte :

– une part d’amorçage, destinée à accompagner la création de communes nouvelles, de 10 euros par habitant pour les trois premières années d’existence des communes nouvelles de 150 000 habitants ou moins. Elle se substitue à la dotation d’amorçage actuelle ;

– une part de garantie destinée à compenser une éventuelle baisse des attributions de DGF (dotation forfaitaire ou dotations de péréquation). Cette part est égale à la différence (si elle est positive) entre, d’une part, la DGF 2023 (pour les communes nouvelles existantes au 1er janvier 2023) ou la DGF de l’année précédant la fusion (pour celles créées à compter du 2 janvier 2023), et, d’autre part, la DGF de l’année en cours. La DGF de référence (2023 ou année précédant la fusion) est multipliée chaque année comme le taux d’évolution de la DGF, afin de prendre en compte les évolutions propres de la DGF dans le calcul.

Pour 2024, le montant du PSR (part amorçage et part de garantie) est évalué à 8 millions d’euros.

Selon l’exposé des motifs des amendements gouvernementaux, « le caractère transitoire du pacte de stabilité est vécu comme une source d’insécurité financière pour les communes nouvelles concernées et constitue un frein au mouvement de fusion des communes ».

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur général au nom de la commission des finances ([620]) pour intégrer l’article 60 au sein de l’article 25 ter, afin « d’appréhender l’ensemble des paramètres du dispositif » et pour préserver la faculté d’amendement sur l’ensemble des paramètres de la dotation (selon l’exposé des motifs). Il s’agissait d’une consolidation « à droit proposé constant », sans modification sur le fond. Ce dispositif a cependant été sous-amendé, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, par M. Stéphane Sautarel (Union Centriste) ([621]) pour :

– augmenter le montant de la dotation d’amorçage à 15 euros par habitant (plutôt que 10 euros) ;

– prévoir que la part garantie de la dotation sera calculée, pour les communes nouvelles créées avant le 2 janvier 2023, par rapport à la DGF perçue la dernière année d’éligibilité au pacte de stabilité plutôt que par rapport à la DGF perçue en 2023 (la baisse éventuelle de la DGF entre la dernière année de bénéfice du pacte de stabilité et 2023 ne sera donc pas prise en compte).

Ce sous-amendement précise aussi que c’est le taux d’évolution de la DGF par rapport à l’année précédente qui est pris en compte pour le calcul de la garantie.

En second lieu, malgré une demande de retrait de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté un sous-amendement de M. Fabien Gay et les membres du groupe Communiste, Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, qui abaisse le seuil maximal de bénéfice de cette dotation à 131 000 habitants ([622]).

Parallèlement, le Sénat a supprimé l’article 25 quater (moins abouti en la forme que l’article 25 ter) et l’article 60.

Le coût de l’augmentation de la dotation d’amorçage et de la modification de la part garantie porterait le montant du PSR à 17,6 millions d’euros (+ 9,6 millions d’euros par rapport au texte issu de la première lecture à l’Assemblée nationale).

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que ce dispositif constitue un changement de logique dans le soutien financier apporté aux communes nouvelles. Elles ne bénéficieront plus seulement d’un soutien transitoire mais d’une garantie permanente de DGF via un PSR ad hoc. Il rappelle un risque juridique, déjà souligné par le Gouvernement en 2022 : « en aucun cas ce régime [le pacte de stabilité] n’a été institué pour favoriser la constitution d’avantage définitif au profit des communes nouvelles. Toute commune nouvelle étant avant tout une commune, il est nécessaire que, au-delà de la période initiale de 3 ans pendant laquelle la DGF de la commune nouvelle est garantie, elle soit ensuite traitée selon les dispositions juridiques en vigueur et applicables à l’ensemble des communes. Il n’existe pas de raisons objectives pour justifier qu’une commune nouvelle bénéficie ad vitam aeternam d’une garantie de non-baisse de ses différentes attributions de DGF. Une telle garantie présenterait d’ailleurs le risque d’être contraire à la Constitution. » ([623]).

Le présent dispositif ne constitue cependant pas formellement une garantie de DGF, mais prend la forme d’un PSR ad hoc, et pourrait contribuer à relancer une certaine dynamique en faveur des communes nouvelles.

S’agissant des sous-amendements retenus au Sénat, l’augmentation de la dotation d’amorçage renforce cette incitation. La neutralisation d’une éventuelle baisse de DGF après la fin du bénéfice du pacte de stabilité semble cependant un avantage important au regard des autres communes qui ne peuvent bénéficier d’une telle « résurrection » de leur DGF passée.

L’abaissement du seuil de bénéfice de la dotation à 131 000 habitants ajoute de la complexité dans la mesure où les dispositions financières propres aux communes nouvelles visaient déjà 150 000 habitants dans le pacte de stabilité.

Le rapporteur général propose donc de conserver la rédaction adoptée par le Sénat, mais de revenir sur le renforcement de la « part garantie » et de rétablir le seuil de 150 000 habitants.

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Article 25 quater (supprimé) Institution d’une dotation en faveur des communes nouvelles

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Cet article crée un dispositif identique à l’article 25 ter, en dehors de différences essentiellement formelles. Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l’article 25 ter.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a intégré l’article 60 au sein de l’article 25 ter, afin « d’appréhender l’ensemble des paramètres du dispositif » (exposé sommaire de l’amendement du rapporteur général) et pour préserver la faculté d’amendement sur l’ensemble des paramètres de la dotation. Il s’agit d’une consolidation « à droit proposé constant ». L’article a cependant été modifié par deux sous-amendements (voir commentaire de l’article 25 ter).

Parallèlement, le Sénat a supprimé le présent article 25 quater (moins abouti en la forme que l’article 25 ter) par l’adoption de quatre amendements de suppression ([624]), et l’article 60.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de ne pas rétablir cet article.

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Article 26 Rétrocession du produit des amendes « Zones à faibles émissions » aux collectivités territoriales

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

En l’état actuel du droit, les amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et de sanction alimentent en recettes le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routier.

Le présent article prévoit l’affectation, à compter du 1er janvier 2025, du produit des amendes perçues au titre de l’année écoulée et sanctionnant les infractions aux règles de circulation arrêtées pour les zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m ou ZFE), à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui a mis en place la ZFE sur son territoire, déduction faite d’une quote-part de ce produit affectée à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

Les montants rétrocédés aux collectivités seraient de l’ordre de 23,5 millions d’euros en 2025 et de 47 millions d’euros à compter de 2026 (évaluation préalable du présent article).

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Contre l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de précision du rapporteur général au nom de la commission des finances ([625]) ajoutant au dispositif une référence à l’article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif à la mise en place de radars dans les ZFE pour garantir que les amendes majorées issues des radars seront bien également concernées.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le présent article concerne les amendes sanctionnant les règles de circulation arrêtées pour les ZFE en application de l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). L’article L. 2213-4-2 du même code prévoit la mise en place de radars pour « faciliter la constatation des infractions aux règles de circulation arrêtées en application de l’article L. 2213-4-1 », et l’exposé des motifs du présent article vise « la rétrocession des recettes des amendes forfaitaires (dont les amendes majorées) générées au titre de ces ZFE-m par des systèmes de contrôle sanction automatisés ».

Dans la mesure où la rétrocession des amendes majorées issues des radars semble dénuée de toute ambiguïté dans le texte même proposé par le Gouvernement, le rapporteur général propose de revenir au texte de l’Assemblée nationale.

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Article 26 bis (nouveau) Modification des modalités techniques de versement de la TVA aux collectivités territoriales

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

A. L’État du droit

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu la suppression au niveau local, à compter de 2021, de la taxe d’habitation afférente à la résidence principale (TH).

Les communes sont compensées par l’affectation de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Les départements ([626]), les EPCI et la ville de Paris sont compensés par une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La compensation est calculée en prenant en compte les bases de TH de l’année 2020 et les taux de l’année 2017. Elle est dynamique et évolue comme la TVA nationale.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe

aux EPCI, départements et à la ville de paris en compensation de la TH

N : année en cours

L’article 8 de la loi de finances pour 2021 a prévu la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Les régions ([627]) sont compensées par une fraction de TVA. À compter de 2022, elle est ainsi calculée :

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe

aux régions en compensation de la CVAE

Les régions bénéficient ainsi d’une compensation en TVA dynamique (son évolution suit aussi la TVA nationale) avec une référence de CVAE au montant le plus haut de la contribution économique, en 2020 (sur les résultats 2019 des entreprises, avant la crise sanitaire). Elles ont également évité la baisse de CVAE de -1 % en 2021 et de -3,5 % en 2022.

L’article 55 de la loi de finances pour 2022 ([628]) a prévu la suppression progressive (50 % en 2023 et 50 % en 2024) des parts communale, intercommunale et départementale de CVAE. L’article 8 du présent PLF, adopté dans une rédaction conforme par le Sénat, propose d’échelonner cette suppression d’ici à 2027.

Le bloc communal (communes et EPCI) et les départements sont compensés par des fractions de TVA, sur la base d’une moyenne quadriennale du produit de CVAE perçue entre 2020 et 2023.

Le bloc communal et les EPCI perçoivent depuis 2023 une fraction socle de TVA, la dynamique annuelle étant territorialisée par un « Fonds national d’attractivité économique des territoires » dont les modalités définitives de répartition doivent encore être ajustées par voie réglementaire. Pour les départements ([629]), la compensation en TVA suit les mêmes modalités que pour les régions (dynamique qui suit la dynamique nationale).

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe

aux départements en compensation de la CVAE

Ces fractions de TVA sont versées par le compte de concours financier Avances aux collectivités territoriales, par douzième chaque mois.

Pour l’ensemble de ces trois modalités de compensation par des fractions de TVA, au titre des premiers mois de chaque année, le ratio présenté est appliqué à l’évaluation proposée des recettes nettes de TVA pour l’année inscrites dans l’annexe au projet de loi de finances de l’année. Une régularisation est effectuée dès que le produit net de la TVA au titre de l’année est révisé.

Les collectivités bénéficient donc d’un soutien financier accru de la part de l’État du fait du dynamisme important des fractions de TVA transférées.

Dynamique prévue des fractions de TVA dans le PLF pour 2024

Rapport sur la situation des finances publiques locales en 2023 annexé au PLF pour 2024.

Mais la régularisation en cours d’année peut entraîner des ajustements imprévus dans certains budgets locaux en cas de dynamique moindre que prévu.

B. LE Dispositif proposé

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat, avec l’avis favorable de la commission, d’un amendement du Gouvernement ([630]). Il propose de modifier les modalités de versement de la TVA aux collectivités territoriales en compensation de la TH et de la CVAE.

Il prévoit, pour chacune des fractions dont les modalités de calcul sont présentées ci-dessus, que le douzième versé à compter du mois de janvier 2026 est calculé sur la base du produit net de la TVA encaissé lors du mois précédent. Ce montant donne lieu à régularisation sur le douzième versé au titre du mois suivant.

Comme le précise l’exposé sommaire, « [c]ette clarification est sans conséquence sur les montants versés et permet de garantir le versement dès le mois de janvier de la nouvelle ressource. »

II. la position du rapporteur général

Ce dispositif a recueilli l’assentiment de toutes les associations d’élus et permettra d’éviter les acomptes, les reprises et les régularisations infra-annuelles de TVA.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article.

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Article 27 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblée nationale

Le présent article évalue, comme chaque année en loi de finances initiale, le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales. Pour 2024, dans le texte considéré comme adopté à l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, les prélèvements sur les recettes de l’État (PSR) au profit des collectivités territoriales étaient évalués à 44 850 463 483 euros. Par rapport au PLF déposé à l’Assemblée nationale, les PSR ont augmenté de 8 millions d’euros avec la création d’un PSR au profit des communes nouvelles (voir commentaire de l’article 25 ter).

II. les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté, sur la première partie du projet de loi de finances, de nombreux amendements qui ont augmenté le niveau des PSR au profit des collectivités de 1 614 millions d’euros au total :

– la rétroactivité pour les années 2021 à 2023 de la réintégration dans l’assiette du FCTVA des dépenses d’agencements et d’aménagements de terrains, pour un coût estimé de +750 millions d’euros (voir le commentaire de l’article 27 bis F) ;

– la création, en 2024, d’un « filet de sécurité inflation », estimé à 400 millions d’euros par le Gouvernement (voir le commentaire de l’article 27 bis D) ;

– l’augmentation supplémentaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 170 millions d’euros (voir commentaire de l’article 24), répercutée au présent article par l’amendement du rapporteur général Jean-François Husson, contre l’avis défavorable du Gouvernement ([631]) ;

– la création d’une dotation de soutien au profit des collectivités ayant subi des dégâts majeurs en raison d’évènements climatiques exceptionnels prévue à 100 millions d’euros (voir le commentaire de l’article 24 ter), répercutée au présent article par l’amendement du rapporteur général Jean-François Husson, contre l’avis défavorable du Gouvernement ([632]) ;

– dotation de soutien exceptionnelle au profit des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière, pour 100 millions d’euros (voir le commentaire de l’article 24 bis), répercutée au présent article par l’adoption par le Sénat, avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, d’un amendement du rapporteur général ([633]) ;

– la suppression des minorations de variables d’ajustement, pour un coût de 67 millions d’euros (voir commentaire de l’article 24), répercutée au présent article par l’adoption par le Sénat, avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, d’un amendement du rapporteur général Jean-François Husson ([634]) ;

– la suppression de la condition de potentiel financier de la dotation particulière élu local (DPEL), renchérissant le montant de la dotation en 2024 de 14,6 millions d’euros (voir le commentaire de l’article 27 bis G), répercutée au présent article par l’adoption par le Sénat, avec avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement, de deux amendements identiques ([635]) ;

– le renforcement du nouveau PSR au profit des communes nouvelles (hausse de la dotation d’amorçage et référence plus avantageuse pour le calcul de la part garantie de DGF), qui conduit à en majorer le coût de 9,6 millions d’euros (voir le commentaire de l’article 25 ter) ;

– la création d’un PSR de lissage des pertes importantes et exceptionnelles de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), pour un montant estimé de 3,3 millions d’euros en 2024 (voir le commentaire de l’article 27 bis C).

Il faut ajouter la création par PSR d’une dotation de soutien à la défense contre les incendies dans les territoires ruraux, dont le montant peut difficilement être estimé pour 2024 au regard des dépenses qu’il faut prendre en compte pour le calcul du montant (voir commentaire de l’article 27 bis A). Le montant a été inscrit à 0 en 2024.

Les modifications de montant de PSR non inscrites expressément par un amendement ont été évaluées par l’amendement de coordination du Gouvernement à l’article 34 et à l’état A, adopté avec avis de sagesse de la commission ([636]).

Évolution des PSR au profit des collectivités entre l’Assemblée nationale et le Sénat en première lecture

(en euros)

Source : commission des finances.

III. la position du rapporteur général

Le rapporteur général observe que le solde budgétaire de l’État se trouverait dégradé de 1,615 milliard d’euros du fait de la hausse des PSR au profit des CT, alors même que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, prévoyait, en 2024, une baisse des concours financiers hors FCTVA et TVA affectée aux régions, de 29 millions d’euros en 2024. Hors la hausse de 750 millions d’euros du FCTVA, les PSR augmenteraient pourtant de 864 millions d’euros dans la première partie du PLF adoptée au Sénat. Ces montants sont donc en contradiction même avec la trajectoire adoptée par le Sénat avant la nouvelle lecture et la lecture définitive de la loi de programmation.

Ces hausses des PSR s’ajoutent à d’autres mesures adoptées par le Sénat qui accroissent de manière substantielle le montant des transferts financiers de l’État aux collectivités :

– l’affectation d’une fraction du produit d’accise sur les énergies aux collectivités territoriales et établissements publics territoriaux ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ou un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE), pour un milliard d’euros (voir le commentaire de l’article 12 bis) ;

– l’affectation aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) d’une fraction annuelle de 250 millions d’euros du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre (voir le commentaire de l’article 27 bis I) ;

– la fusion de la taxe sur les logements vacants (TLV) et de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV), qui aboutit à la suppression de la TLV à compter de 2024, pour une perte de recette estimée pour l’État à au moins 200 millions d’euros (voir le commentaire de l’article 27 terdecies).

Nouvelles affectations par le Sénat de recettes de l’État

aux collectivités

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Au total, les transferts financiers de l’État augmenteraient de plus de 3 milliards d’euros.

En cohérence avec ses positions aux articles précités (voir les commentaires correspondants), le rapporteur général propose de :

– revenir sur la rétroactivité pour les années 2021 à 2023 de la réintégration dans l’assiette du FCTVA des dépenses d’agencements et d’aménagements de terrains :

– supprimer la création, en 2024, d’un « filet de sécurité inflation » :

– limiter l’augmentation supplémentaire de la DGF par rapport au texte de l’Assemblée nationale à 100 millions d’euros (soit une hausse de 320 millions d’euros par rapport à 2023) ;

– supprimer la création d’une dotation de soutien au profit des collectivités ayant subi des dégâts majeurs en raison d’évènements climatiques exceptionnels ;

– évaluer la dotation de soutien exceptionnelle au profit des départements à 53 millions d’euros plutôt que 100 millions d’euros ;

– rétablir les minorations de variables d’ajustement, sauf pour les régions ;

– rétablir la condition de potentiel financier de la dotation particulière élu local (DPEL), sans toutefois revenir sur l’augmentation du montant de cette dotation ;

– revenir sur le renforcement de la part garantie de DGF au sein du nouveau PSR au profit des communes nouvelles, sans toutefois revenir sur sa majoration de 9,6 millions d’euros ;

– conserver la création d’un PSR de lissage des pertes importantes et exceptionnelles de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– supprimer la dotation de soutien à la défense contre les incendies dans les territoires ruraux.

Au total, le rapporteur général propose ainsi de minorer les PSR évalués par cet article dans sa rédaction issue du Sénat de 1 434 000 400 euros. Ils seraient ainsi fixés à 45,05 milliards d’euros, soit 200 millions d’euros de plus que le montant évalué en première lecture à l’Assemblée nationale.

*

Article 27 bis A (nouveau) Création d’une dotation de soutien à la défense contre les incendies dans les territoires ruraux

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

Avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Stéphane Sautarel (Les Républicains) ([637]), qui crée par prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), une dotation de soutien à la défense contre les incendies dans les territoires ruraux.

Elle est attribuée à compter de l’année 2024 aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) éligibles à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) compétents en matière de défense extérieure contre l’incendie.

Son montant pour chaque commune est égal à 75 % de l’ensemble des dépenses réelles hors taxes acquittées par la commune ou l’établissement lors de la pénultième année de l’attribution, pour son équipement en points d’eau et pour la réalisation de travaux de prévention en vue de la défense des forêts contre l’incendie sur des terrains inclus dans les bois classés. Pour être prises en compte, les dépenses réalisées doivent avoir été adressées par inventaire au préfet du département. Par dérogation, pour 2024, le montant de la dotation est égal au total des dépenses listées ci-dessus acquittées au cours des années 2018 à 2021. Les attributions sont versées au premier trimestre de chaque année et inscrites en section d’investissement.

Il est prévu que les dépenses ainsi subventionnées ne peuvent faire l’objet d’une subvention par la DETR.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général relève qu’aucune estimation du coût de cette dotation n’est proposée par le présent article, d’autant plus que le nombre de communes bénéficiaires apparaît très élevé (près de 34 000 communes sont éligibles à la DETR).

Il conduit à subventionner 75 % des dépenses visées, ce qui semble excessif et bien supérieur aux taux de subvention visés par les dotations de soutien à l’investissement que sont la DETR et la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), soit entre 25 % et 35 % du coût du projet.

S’agissant du soutien de l’État à l’investissement local, la DSIL et la DETR ainsi que la dotation politique de la ville (DPV) et la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) sont maintenues à un niveau historiquement élevées en 2024, de 2 milliards d’euros en AE et 1,8 milliard d’euros en CP. De plus, le montant évalué du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) augmente en 2024 de 404 millions d’euros.

En ce qui concerne spécifiquement la lutte contre l’incendie, la loi du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie prévoit l’élaboration d’ici juillet 2024 d’une stratégie de nationale de défense des forêts et surfaces non boisées contre les incendies. Cette loi prévoit un ensemble de mesures, notamment pour mieux anticiper les feux de forêts, renforce les obligations légales de débroussaillement, ou encore exonère de taxe sur les carburants les services d’incendie et de secours (SDIS), en plus de leur exonération du malus écologique. Parallèlement, en 2023, sont mis en œuvre les pactes capacitaires cofinancés par l’État pour renforcer les moyens opérationnels des SDIS.

En conséquence, le rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 27 bis B (nouveau) Étalement de la reprise sur l’acompte perçu au titre du filet de sécurité « inflation » de l’article 113 de la loi de finances pour 2023

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

A. L’état du droit

L’article 113 de la loi de finances pour 2023 a, pour cet exercice, modifié le « filet de sécurité inflation » prévu pour 2022 par la première loi de finances rectificative pour 2022 (voir le commentaire de l’article 27 bis H dans le présent rapport) tout en l’élargissant.

D’abord, au stade de l’éligibilité préalable :

– la dotation n’est plus réservée au bloc communal mais ouverte à l’ensemble des collectivités territoriales ;

– il n’est plus exigé au préalable une épargne brute en n-1 inférieure à 22 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF), dans la mesure où cette condition pouvait entraîner un effet de seuil injustifié (en cas d’épargne brute élevée en n-1 mais en baisse forte en année n) ;

– en revanche, la condition de potentiel financier est conservée.

Ensuite, le bénéfice effectif de la dotation est ainsi conditionné :

– la collectivité doit enregistrer une baisse d’épargne brute en 2023 (par rapport à 2022) de plus de 15 % (et non plus 25 %) ;

– la collectivité doit subir une hausse des dépenses d’énergie particulièrement forte par rapport à la hausse de ses RRF (une augmentation des dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain en 2023 par rapport à 2022 supérieure à 50 % de l’augmentation des RRF en 2023 par rapport à 2022). La dotation ne compense donc plus les hausses des prix de l’alimentaire ou les coûts liés à la revalorisation du point d’indice. Par ailleurs, en mettant en relation les hausses de dépenses avec celles des RRF, elle cible davantage un « effet ciseau ».

Pour chaque bénéficiaire, la dotation est égale à 50 % de la différence entre l’augmentation des dépenses d’énergie et 50 % de l’augmentation des RRF.

Le coût de cette nouvelle version du filet de sécurité inflation a été estimé à 1,5 milliard d’euros en 2023. Il est également possible pour une collectivité de solliciter un acompte sur le fondement d’une estimation de sa situation financière (cette faculté ayant été ajoutée par le Sénat au titre de 2023 ([638])). L’acompte devait être sollicité avant le 30 novembre 2023.

S’agissant du recours à cet acompte dans le cadre du filet 2023, il n’y a pas encore de données disponibles.

B. Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit au Sénat par l’adoption, avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, d’un amendement de M. Jean-Michel Arnaud (UC) ([639]).

Il prévoit que si l’acompte versé en 2023 est supérieur à la dotation définitive (au titre de 2023), la collectivité reverse cet excédent par un prélèvement sur les avances mensuelles de fiscalité sur une durée de 5 ans (durée maximale selon l’exposé des motifs).

Il est ajouté qu’une délibération de l’assemblée délibérante fixera la durée d’étalement du remboursement de l’acompte.

II. La position du rapporteur général

Le rapporteur observe en premier lieu, par cohérence avec sa position sur l’article 27 bis H, qu’il n’y a pas lieu de maintenir le bénéfice de l’acompte versé à une collectivité qui ne remplit pas les conditions d’éligibilité au dispositif de soutien, sans faire peser un risque constitutionnel (notamment au titre de l’égalité devant les charges publiques) sur l’ensemble du dispositif.

Les dotations définitives, et donc l’ampleur des éventuels remboursements d’acomptes, seront connus en 2024, après la clôture des comptes locaux de l’année 2023. Cependant, au Sénat, le Gouvernement a rappelé en séance publique ne pas avoir « connaissance de plus de dix demandes d’acomptes pour l’année 2023 ».

En tout état de cause, si certains de ces acomptes devaient être remboursés en 2024, et que ce remboursement devait poser difficulté à certaines collectivités, un étalement pourra être prévu avec l’administration fiscale comme c’est le cas pour les acomptes remboursés au titre de 2022.

Pour ces raisons, le rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 27 bis C (nouveau) Création d’un PSR de compensation des pertes de base de TFPB

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Certaines pertes de fiscalité économique sont compensées au bloc communal par des prélèvements sur les recettes de l’État (PSR).

Depuis 2012 ([640]), un PSR compense aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) les pertes importantes d’une année sur l’autre de base de cotisation foncière des entreprises (CFE) et, au regard de leurs recettes fiscales, les pertes importantes de produit de CFE afférent aux entreprises à l’origine de la perte de base, ainsi que les pertes importantes de redevance communale des mines.

Une perte « importante » signifie que les bénéficiaires doivent avoir constaté une diminution du produit de l’impôt supérieure ou égale à 10 % par rapport à celui perçu l’année précédente et représentant au moins 2 % des recettes fiscales de la collectivité ([641]) .

Cette compensation est versée pendant trois ans de manière dégressive. Elle est égale :

– la première année, à 90 % de la perte de CFE ;

– la deuxième année, à 75 % de la compensation de l’année précédente ;

– la troisième année, à 50 % de la compensation de la première année.

Depuis 2019, en ce qui concerne la CFE, la compensation est versée jusqu’à 5 ans en cas de perte « exceptionnelle » de produit de cet impôt. Dans ce cas, la compensation est égale :

– la première année, à 90 % de la perte de produit ;

– la deuxième année, à 80 % du montant versé la première année ;

– la troisième année, à 60 % du montant versé la première année ;

– la quatrième année, à 40 % du montant versé la première année ;

– la cinquième année, à 20 % du montant versé la première année.

La perte « exceptionnelle » s’entend d’une perte de base de CFE se traduisant par une perte du produit de l’impôt supérieure ou égale à 30 % par rapport au produit de l’année précédente et représentant une perte de produit de contribution économique territoriale (CET) ([642]) supérieure ou égale à 5 % des recettes fiscales de la collectivité ([643]).

Depuis 2019, ce PSR intègre également la compensation des pertes importantes et exceptionnelles de produits de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) ([644]), selon les mêmes modalités de compensation. La perte « importante » d’IFER est supérieure à 5 000 euros et se traduit par une perte supérieure ou égale à 10 % par rapport au produit de l’année précédente et représentant au moins 2 % des recettes fiscales de la collectivité ([645]). La perte « exceptionnelle » d’IFER s’entend d’une perte supérieure à 5 000 euros et se traduit par une perte supérieure ou égale à 30 % par rapport au produit de l’année précédente et représentant au moins 5 % des recettes fiscales de la collectivité.

Ce PSR de compensation des pertes de CFE, d’IFER et de redevance communale des mines est évalué à 30 millions d’euros en 2024 dans le présent PLF.

En outre, depuis 2021, un PSR compense les pertes de CFE supérieures à 70 % des communes et EPCI contributeurs au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) pour plus de 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ([646]). La perte de 70 % est appréciée par comparaison de la CFE perçue en 2012 et de celle perçue l’année précédant la répartition du FNGIR. Pour chaque bénéficiaire, la compensation est égale, chaque année, au tiers de leur contribution de l’année 2020 au FNGIR. Ce PSR est évalué à 3 millions d’euros dans le présent PLF.

B. le Dispositif proposÉ

Avec l’avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques de M. Cédric Vial (LR) ([647]) et M. François Bonneau (UC) ([648]) qui créent un nouveau PSR au profit des communes et EPCI qui enregistrent d’une année sur l’autre une perte importante de base de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et une perte importante, au regard de leurs recettes fiscales, de produit de TFPB afférent aux entreprises à l’origine de la perte de base de TFPB.

La compensation est égale :

– la première année, c’est-à-dire l’année en cours de laquelle la perte de produit est calculée, à 90 % de la perte de produit de TFPB ;

– la deuxième année, à 75 % de la compensation de l’année précédente ;

– la troisième année, à 50 % de la compensation de la première année.

Pour les communes et EPCI qui constatent une perte « exceptionnelle » de produit, la durée de la compensation est de 5 ans. Dans ce cas, elle est égale :

– la première année, à 90 % de la perte de produit ;

– la deuxième année, à 80 % du montant versé la première année ;

– la troisième année, à 60 % du montant versé la première année ;

– la quatrième année, à 40 % du montant versé la première année ;

– la cinquième année, à 20 % du montant versé la première année.

Un décret en Conseil d’État précisera les modalités de calcul des pertes importantes ou exceptionnelles de TFPB à compenser. Le dispositif a été sous-amendé, avec avis favorable de la commission, par le Gouvernement pour préciser que le calcul de la perte de TFPB intègre la compensation versée par l’État dans le cadre de la compensation de la taxe d’habitation sur la résidence principale pour les communes ([649]).

Il est précisé que les pertes de base ou de produit liées au rattachement d’une commune à un EPCI et au changement de périmètre ou de régime fiscal d’un EPCI ne donnent pas lieu à compensation.

Les auteurs de ces amendements rappellent l’existence de dispositifs de lissage et de compensation des pertes de CVAE et de CFE et souhaitent mettre en place un dispositif de lissage de pertes importantes de TFPB pris en charge par le budget de l’État afin d’éviter aux communes et intercommunalités concernées par une délocalisation avec démolition de bâtiments industriels de subir des pertes graves de recettes fiscales.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que les modalités de compensation de ce PSR reprennent celles existant pour la compensation des pertes de CFE. Les modalités de calcul définies par décret devraient donc être proches de celles prévues pour la CFE.

Le Gouvernement estimait récemment ([650]) qu’un PSR de compensation de pertes de produit ou de base « est plus difficilement applicable en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). En effet, s’agissant de la CFE, sa perception par la commune ou l’EPCI s’interrompt l’année suivant la cession d’une activité d’une entreprise. Il en est différemment en matière de TFPB où le bien devient soumis à la taxe foncière sur les propriétés non bâties à partir du moment où une démolition qui, sans être totale, affecte le gros œuvre d’un immeuble d’une manière telle qu’elle le rend dans son ensemble impropre à toute utilisation. Par ailleurs, si le démantèlement du bâtiment prend plusieurs années, il peut faire l’objet d’une réévaluation à la baisse tous les ans par les services de la direction générale des finances publiques rendant la baisse de fiscalité progressive. Ainsi, contrairement à la CFE, la baisse de la TFPB peut être progressive et plus tardive dans le temps. Un dispositif de lissage de la perte de cette imposition est donc difficilement concevable et moins nécessaire qu’en matière de CFE. »

Au vu du coût maîtrisé de ce nouveau mécanisme de compensation (3,3 millions d’euros estimés pour 2024) ([651]), le rapporteur général propose cependant d’adopter cet article.

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Article 27 bis D (nouveau) Reconduction du filet de sécurité « inflation » pour 2024

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. l’État du droit

L’article 113 de la loi de finances pour 2023 a, pour cet exercice, modifié le « filet de sécurité inflation » prévu pour 2022 par la première loi de finances rectificative pour 2022 tout en l’élargissant. Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l’article 27 bis B pour une présentation de ce mécanisme.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article a été introduit au Sénat par l’adoption, avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, de deux amendements identiques de M. Olivier Henno (UC) et Mme Amel Gacquerre (UC) ([652]).

Il reconduit, pour l’année 2024, un « filet de sécurité » par prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) avec des critères inspirés des deux filets de sécurité au titre de 2022 et 2023.

La dotation est instituée au titre de 2024 au profit des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont l’épargne brute au 31 décembre 2023 représente moins de 20 % de leurs recettes réelles de fonctionnement (RRF).

Toutefois, le dispositif n’est pas opérant car il comporte des erreurs sur l’année considérée : il est institué en faveur des collectivités dont « l’épargne brute enregistre en 2023 » une baisse de plus de 25 % principalement du fait de l’inflation sur les dépenses d’énergie.

Comme pour les filets de sécurité inflation déjà institués, les communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes de leur strate démographique, et les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen des EPCI de la même catégorie, ne peuvent bénéficier de la dotation.

Pour chaque commune ou EPCI, cette dotation est égale à 50 % des hausses de dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain en 2024. Pour les communes et EPCI qui anticipent, à la fin de l’exercice 2024, une baisse d’épargne brute de plus de 25 %, la dotation peut faire l’objet, à leur demande, d’un acompte versé sur le fondement d’une estimation de leur situation financière.

Un décret précise les modalités d’application du présent article.

II. La position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général observe que la rédaction du présent article n’est pas aboutie. Il note aussi que la compensation prévue ne prend pas en compte l’augmentation parallèle éventuelle des recettes, contrairement au filet de sécurité pour 2023. En mettant en relation les hausses de dépenses avec celles des RRF, ce dernier ciblait davantage un « effet ciseau », ce qui constitue un calibrage plus fin et pertinent.

En tout état de cause, le Gouvernement a rappelé en séance publique au Sénat que, depuis l’année 2022, « le contexte a beaucoup changé : les prix de l’électricité ont été divisés par cinq ; ceux du gaz, par trois. » En 2024, les collectivités locales vont continuer à bénéficier de l’amortisseur électricité qui prévoit que l’État peut prendre en charge jusqu’à 75 % des coûts de l’énergie, en fonction du prix du mégawattheure fixé par les contrats.

Pour ces raisons, le rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 27 bis E (nouveau) Exclusion du département des Hautes Pyrénées de l’application de la taxe spéciale d’équipement instituée au profit de la Société du Grand Projet du Sud-Ouest

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Dans le cadre fixé par l’article 4 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, dite « LOM », le Gouvernement, par l’ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022, a créé la « Société du Grand Projet du Sud-Ouest » (GPSO), pour contribuer au financement de l’infrastructure ferroviaire liée à ce projet. Ce projet implique :

– la création de lignes ferroviaires nouvelles entre Bordeaux et Toulouse, ainsi qu’entre Bordeaux et Dax (première phase) ;

– et entre Bordeaux et l’Espagne (deuxième phase), avec un tronc commun entre ces lignes.

Il doit également conduire à la réalisation d’aménagements ferroviaires au sud de Bordeaux et au nord de Toulouse.

Afin d’alléger la contribution budgétaire des collectivités territoriales, et sur l’initiative de ces dernières, l’article 103 de la loi de finances pour 2022 a affecté, à compter de 2023, à cet établissement public qu’il restait alors à créer, une nouvelle taxe spéciale d’équipement (TSE) pour un rendement de 24 millions d’euros, à répartir entre les contribuables des taxes foncières, de la THRS et de la CFE, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente dans les communes situées à moins de 60 minutes par voiture d’une gare desservie par la future ligne à grande vitesse. La liste des 2 340 communes concernées a été établie par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des transports ([653]). La société du GPSO a indiqué que le montant de la taxe pour le propriétaire d’un bien d’une valeur locative de 1 000 euros était de moins de 3,50 euros en 2023 ([654]).

2 340 Communes concernÉes par la TSE affectÉe À la sociÉTÉ du GPSO

Source : commission des finances à partir de l’arrêté du 31 décembre 2022 et du logiciel Observatoire des territoires

Il était prévu que cette taxe soit par la suite complétée par d’autres ressources fiscales à définir. Par la suite, l’article 76 de la loi de finances pour 2023 a créé une taxe additionnelle de 34 % à la taxe de séjour à compter du 1er janvier 2024, dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne, des Pyrénées-Atlantiques, de la Haute-Garonne, du Gers, des Hautes-Pyrénées, de l’Ariège, du Lot, du Tarn et du Tarn-et-Garonne, affectée à la Société du Grand Projet du Sud-Ouest ([655]). En deuxième lieu, l’article 77 de la même loi de finances pour 2023 a relevé le plafond de la TSE de 24 millions d’euros à 29,5 millions d’euros par an à compter du 1er janvier 2024, ce montant étant par la suite actualisé au 1er janvier de chaque année en fonction de la prévision de l’indice des prix à la consommation, hors tabac, retenue dans le projet de loi de finances de l’année. Enfin, ce même article 77 a créé une taxe spéciale complémentaire à la TSE. Elle est répartie uniquement entre les personnes assujetties à la CFE dans le périmètre de la TSE de base, pour un montant annuel de 21,5 millions d’euros. Le taux, et donc la répartition de la taxe complémentaire, sont définis en divisant ce produit par le total des bases de CFE concernées.

B. le Dispositif proposÉ

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat, contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, d’un amendement de Mme Maryse Carrère (RDSE) ([656]). Il prévoit que la liste des communes où sera prélevée la TSE peut concerner les départements de l’Ariège, de l’Aude, de la Charente, de la Charente-Maritime, de la Dordogne, de la Haute-Garonne, du Gers, de la Gironde, des Landes, du Lot, du Lot-et-Garonne, des Pyrénées-Atlantiques, du Tarn et du Tarn-et-Garonne, l’objectif du dispositif étant d’exclure les deux communes du département des Hautes-Pyrénées incluses dans le périmètre par l’arrêté du 31 décembre 2022 précité, soit Madiran et Saint-Lanne. Les auteurs de l’amendement estiment que la mesure du temps de route entre ces deux communes et la future gare de Mont-de-Marsan « varie selon les outils utilisés et peut donc apparaître supérieure à une heure de trajet. De plus, ces deux communes sont naturellement et infrastructurellement tournées vers des bassins de vie et d’activités du département et il est donc plus facile pour leurs habitants de se rendre à Tarbes plutôt qu’à Mont-de-Marsan. »

II. la position du rapporteur gÉNÉral

Le retrait de ces deux seules communes du champ de la TSE sans modification des critères pourrait poser un risque au regard de l’égalité devant les charges publiques. Le champ d’application de cette taxe spécifique a été retenu sur la base d’un critère objectif, qui est le temps de route entre une commune et une future gare desservie, cette proximité étant considérée comme de nature à lui permettre de bénéficier des retombées de l’infrastructure ferroviaire. La circonstance que certaines communes puissent être tournées vers d’autres bassins de vie ou d’activités que celui de la gare desservie ne devrait donc pas être pris en compte. En revanche, le rapporteur général estime que le temps de trajet devrait être mesuré de manière claire et précise pour sécuriser le périmètre des redevables de la taxe.

Il propose donc à ce stade de maintenir cet article.

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Article 27 bis F (nouveau) Rétroactivité pour les années 2021 à 2023 de la réintégration à compter de 2024 des dépenses d’aménagement et d’agencement des terrains dans l’assiette du FCTVA

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

A. l’état du droit

1. Le FCTVA

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est le plus important soutien de l’État à l’investissement local. En 2023, son montant devrait s’élever à 6,7 milliards d’euros pour près de 45 000 bénéficiaires locaux.

C’est un prélèvement sur recettes (PSR) qui permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

Les attributions au titre du FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement un taux de compensation forfaitaire qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement. Ce taux est fixé depuis le 1er janvier 2015 à 16,404 %. Il est déterminé en prenant en compte un investissement toutes taxes comprises (TTC) sur la base du taux normal de 20 %. Or, 20 %, appliqué sur un montant hors taxes d’un investissement, équivaut à 16,667 % de son montant TTC. Le taux de 16,667 % est ensuite diminué du montant de la part de TVA versée par la France au budget de l’Union européenne, ce qui conduit au taux de 16,404 %.

Évolution du FCTVA

(en millions d’euros)

Source : : informations transmises par le Gouvernement

2. L’automatisation du FCTVA a conduit à retirer de l’assiette les dépenses d’acquisition, d’aménagements et d’agencement de terrains à compter de 2021

L’article 251 de la loi de finances pour 2021 ([657]) a instauré l’automatisation du versement des attributions du FCTVA pour les dépenses exécutées à compter du 1er janvier 2021. En 2023, deux années après le début de sa mise en œuvre, la réforme a été entièrement déployée. Il existe en effet trois catégories de bénéficiaires du FCTVA :

– près de 2 000 entités bénéficient des versements en année N ;

– 18 000 bénéficiaires perçoivent le FCTVA en année N+1 ;

– 25 000 bénéficiaires le perçoivent en N+2 (régime de droit commun).

La réforme a été étendue successivement à ces trois catégories de bénéficiaires.

L’automatisation a permis de supprimer la gestion manuelle des versements et la quasi-totalité des obligations déclaratives, et de quasi-supprimer le non-recours au FCTVA par les collectivités. Elle a entraîné certaines modifications de l’assiette des dépenses éligibles, réduites au maximum, induites par le passage d’une logique juridique à une logique comptable. L’éligibilité d’une dépense se constate désormais lorsqu’elle est régulièrement enregistrée sur un compte éligible dont la liste est fixée par arrêté interministériel ([658]) . La réforme s’est inscrite dans un objectif de neutralité budgétaire. Dès lors, certaines dépenses ont intégré l’assiette automatisée, mais d’autres, auparavant éligibles, en ont été exclues. C’est le cas des dépenses d’acquisition, d’aménagement et d’agencement de terrains (comptes 211 et 212). Cette exclusion a été justifiée par :

– le fait que la plupart des dépenses d’acquisition de terrains sont liquidées hors taxe, donc non éligibles par principe au FCTVA ou entrant dans le champ d’un service assujetti à la TVA et bénéficiant donc du droit à la déduction ;

– l’objectif de neutralité budgétaire qui impliquait de limiter l’impact du surcoût anticipé de l’automatisation. La réintégration du compte 211 (acquisition de terrains) aurait un coût pour l’État de 280 millions d’euros, et celle du compte 212 (aménagement et agencement de terrains), de 250 millions d’euros.

Ce choix a conduit à exclure du FCTVA des dépenses portant notamment sur l’aménagement de terrains sportifs (mais pas la pose de matériels sportifs), ainsi que l’aménagement d’aires de jeux, de parcs, de jardins, etc.

3. Le présent PLF prévoit la réintégration dans l’assiette des dépenses d’aménagement et d’agencement des terrains à compter de 2024

L’article 27 du présent PLF prévoit une augmentation du FCTVA de 404 millions d’euros. Ce montant intègre une hausse tendancielle (pour 364 millions d’euros) ainsi que la réintégration dans l’assiette de l’aménagement et l’agencement des terrains, dont le coût anticipé s’élève à 250 millions d’euros. L’impact pour 2024 au titre de cette réintégration est estimé à 40 millions d’euros (du fait des trois régimes de versement). Cette réintégration avait été annoncée par communiqué du Gouvernement, notamment dans la perspective des opérations d’aménagement de terrains sportifs liées aux jeux olympiques et paralympiques de 2024 et pour soutenir les opérations d’aménagements d’espaces verts et naturels ([659]).

B. Le dispositif proposé

Malgré la demande de retrait de la commission et l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté quatre amendements identiques ([660]) pour ajouter dans la liste des dépenses qui ouvrent droit à une attribution du FCTVA les dépenses engagées à partir de 2021 pour l’aménagement et l’agencement des terrains.

L’objectif est de prévoir une attribution rétroactive pour les dépenses d’aménagement et d’agencement de terrains engagées en 2021, 2022 et 2023, quel que soit le régime de versement.

II. La position du rapporteur général

Les droits au FCTVA sont déterminés au regard du cadre juridique applicable à date et ne peuvent pas faire l’objet d’un versement rétroactif.

L’extension rétroactive des dépenses d’aménagement de terrains occasionnerait un coût évalué à près de 750 millions d’euros pour les trois exercices 2021, 2022 et 2023.

Les dépenses d’aménagement et d’agencement de terrains engagées entre 2021 et 2023 l’ont été par les collectivités sur la base assiette automatisée qui n’incluait pas ces dépenses. Or, le périmètre de cette nouvelle assiette avait fait l’objet d’une concertation avec les collectivités locales. Ces dépenses ont donc dû être engagées sur la base d’un coût prenant en compte l’absence d’attribution du FCTVA.

Pour ces raisons, le rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 27 bis G (nouveau) Suppression de la condition de potentiel financier pour la DPEL

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

La dotation particulière « élu local » (DPEL) est un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) qui a pour objet de compenser les dépenses obligatoires des communes induites par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et adjoints ([661]).

La DPEL est composée de deux parts ([662]) :

– une part attribuée aux communes de moins de 1 000 habitants dont le potentiel financier est inférieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants majoré de 25 % ;

– une seconde part égale à 100 % de la première part pour les communes de moins de 200 habitants éligibles à la première part, et égale à 50 % de la première part pour les communes entre 200 et 500 habitants éligibles à la première part.

Depuis 2023, la DPEL intègre deux majorations qui correspondent :

– pour 4,5 millions d’euros, au remboursement par les communes des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées engagés par les membres du conseil municipal ;

– pour 3 millions d’euros, à la compensation des frais engagés par les communes de moins de 3 500 habitants pour la souscription de contrats d’assurance visant à couvrir les coûts liés à l’obligation de protection fonctionnelle à l’égard du maire et des élus.

Les deux majorations sont attribuées aux communes de moins de 3 500 habitants selon un barème fixé par décret ([663]).

En 2023, 31 791 communes ont reçu une attribution de DPEL (l’intégration des majorations à compter de 2023 a étendu le nombre de communes éligibles : elles étaient 21 446 en 2022).

Le montant de la DPEL a été stable à 65 millions d’euros entre 2010 et 2020. La loi de finances pour 2020 l’a fixée à 93 millions d’euros, pour financer la revalorisation des indemnités des maires et adjoints des communes de moins de 3 500 habitants prévue par la loi « Engagement et Proximité » ([664]). Elle a ensuite été fixée à 101 millions d’euros par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, montant reconduit par les lois de finances pour 2021 et 2022. Les deux majorations intégrées par la loi de finances pour 2023 ont porté le montant de la dotation à 108,5 millions d’euros. Le présent PLF (article 59) abonde la DPEL de 0,4 million d’euros supplémentaires afin d’étendre la majoration de compensation des frais d’assurance liés à la protection fonctionnelle aux élus des communes de moins de 10 000 habitants. Elle est donc fixée à près de 109 millions d’euros en 2024.

La DPEL a donc augmenté de 44 millions d’euros depuis 2020 (+67 %).

Évolution de la DPEL

(millions d’euros)

Source : documents budgétaires.

B. le dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté 5 amendements identiques, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, pour supprimer le critère de potentiel financier pour l’éligibilité à la DPEL ([665]) .

Les auteurs de ces amendements souhaitent ainsi rendre éligibles à la DPEL l’ensemble des communes de moins de 1 000 habitants.

Cet amendement est en lien avec l’adoption par le Sénat (avec avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement), à l’article 27 qui évalue les PSR au profit des collectivités territoriales, de deux amendements identiques qui ont porté le montant de la DPEL en 2024 à 123,5 millions d’euros (+14,6 millions d’euros) ([666]).

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que cet amendement n’avait pas été retenu à l’Assemblée nationale l’année dernière en nouvelle lecture, le Gouvernement y ayant donné un avis défavorable au Sénat, notamment compte tenu de l’augmentation forte de la DPEL depuis 2020.

En outre, comme l’estimait le Gouvernement récemment ([667]), « la prise en compte du potentiel financier dans la répartition [de la DPEL] permet de mesurer de manière objective l’ensemble de la richesse potentielle d’une commune sur son territoire, c’est-à-dire la richesse perçue par la commune et la richesse tirée de son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Au regard de l’enveloppe disponible, il a paru important que le bénéfice de la dotation soit ciblé sur les communes les plus fragiles qui, sans elle, n’auraient pas nécessairement les moyens de faire face à leurs charges en matière de démocratie locale. »

Afin de concentrer la dotation sur les communes qui ne disposent pas de ressources suffisantes, le rapporteur général propose de maintenir le critère de potentiel financier, et donc de supprimer cet article. Pour autant, les difficultés croissantes auxquelles font face les élus locaux, notamment communaux, pour l’exercice de leur mandat, justifie un soutien accru de l’État en 2024. Le rapporteur général propose donc de ne pas revenir sur la hausse de cette dotation votée au Sénat à l’article 27 du présent projet de loi de finances.

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Article 27 bis H (nouveau) Étalement de la reprise sur l’acompte perçu au titre du filet de sécurité « inflation » de l’article 14 de la première loi de finances rectificative pour 2022

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. l’État du droit

1. Le « filet de sécurité contre l’inflation » au titre de l’année 2022 couvrait un ensemble large de collectivités potentiellement bénéficiaires

L’article 14 de la première loi de finances rectificative pour 2022 ([668]) a créé une dotation au profit des collectivités du bloc communal fragilisées par l’inflation et la revalorisation du point d’indice de la fonction publique ([669]).

Évolution des dÉpenses d’Énergie directes des collectivitÉs

Source : Observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL).

Il a visé les communes et EPCI dont :

– l’épargne brute au 31 décembre 2021 représentait moins de 22 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ;

– l’épargne brute avait enregistré en 2022 une baisse de plus de 25 %, « principalement » (c’est-à-dire pour plus de 50 % ([670])) du fait de la majoration de la rémunération des agents publics, d’une part, et de la hausse des prix de l’énergie (électricité, chauffage) et des achats de produits alimentaires

– le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier (potentiel fiscal pour les EPCI) moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique.

Lors de l’adoption de la LFR, 53 % des communes et 75 % des EPCI étaient éligibles au dispositif sur la base de leur potentiel financier et de leur épargne brute au 31 décembre 2021. Les communes et EPCI qui anticipaient une baisse de l’épargne brute de plus de 25 % pouvaient demander le versement d’un acompte sur le fondement d’une estimation de leur situation financière.

La compensation versée aux collectivités devait être égale à :

– 50 % de la hausse des dépenses constatées en 2022 liées à la revalorisation du point d’indice ;

– 70 % de l’augmentation de dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d’achat de produits alimentaires constatées en 2022.

Le versement est intervenu au plus tard le 31 octobre 2023. Les acomptes ont été notifiés au plus tard le 15 décembre 2022.

L’enveloppe allouée à ce dispositif exceptionnel a été estimée en loi de finances rectificative pour 2022 à 430 millions d’euros. Toutefois, l’essentiel des versements avait vocation à intervenir en 2023 (une fois connus les montants définitifs de pertes d’épargne brute 2022). L’acompte était égal à 30 % de la dotation prévisionnelle et son montant ne pouvait être inférieur à 1 000 euros. Dans le cas où le montant définitif de la dotation s’est avéré inférieur à celui de l’acompte versé, la différence devait en principe faire l’objet d’un reversement au plus tard le 31 octobre 2023 ([671]) .

2. Environ 3 400 collectivités doivent faire l’objet d’une reprise sur l’acompte perçu

Sur la base de 98 % des comptes définitivement centralisés par la DGFiP pour 2022, l’évolution de l’épargne brute en 2022 étant ainsi connue pour ces collectivités, le montant des dotations du filet de sécurité 2022 s’élève à 404 millions d’euros pour 2 937 collectivités bénéficiaires :

– 2 007 communes pour 341 millions d’euros ;

– 105 EPCI à fiscalité propre pour 35 millions d’euros ;

– 825 syndicats pour 27 millions d’euros.

Les dépenses retenues (énergie et achats alimentaires) ont bien été les deux postes d’achats les plus affectés par l’inflation, en premier lieu l’énergie. L’enveloppe budgétaire prévue (430 millions d’euros) est très proche du résultat exécuté (404 millions d’euros).

Le nombre de collectivités effectivement bénéficiaires (près de 3 000 communes et EPCI) est inférieur au nombre de collectivités incluses dans le dispositif sur la base de l’épargne brute au 31 décembre 2021 (22 000 communes et EPCI environ).

Plusieurs facteurs expliquent ce constat. En premier lieu, la base potentielle de bénéficiaires de la dotation a été définie de manière large en prenant pour référence un niveau d’épargne brute fin 2021 inférieur à 22 % des RRF. Cependant, la dotation était prévue pour se concentrer sur les collectivités réellement mises en difficulté par la hausse des dépenses, en visant une baisse de 25 % de l’épargne brute en 2022, afin d’éviter un saupoudrage des versements à des collectivités dont certaines disposaient de recettes suffisamment dynamiques par ailleurs pour faire face à l’inflation sans soutien exceptionnel de l’État.

Le nombre moins élevé que prévu de bénéficiaires résulte également de la situation financière meilleure qu’anticipée des collectivités en 2022, comme l’a relevé la Cour des comptes ([672]). En 2022, le solde du compte des collectivités au Trésor était en hausse à près de 60 milliards d’euros. La dynamique de la TVA a fortement soutenu les recettes des EPCI. La Cour a également relevé qu’un « nombre significatif de communes (16 % au total), y compris de taille importante (Annecy, Marseille, Montreuil, Nantes, Strasbourg..), ont augmenté leurs taux d’imposition en 2022, alors même que l’évolution des recettes était par ailleurs favorable sur un plan global ». Les recettes tarifaires ont également retrouvé en 2022 leur niveau d’avant-crise. La revalorisation des bases locatives de +3,4 % en 2022 a aussi eu un effet favorable sur les impôts locaux du bloc communal : taxes foncières, taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou encore cotisation foncière des entreprises.

Du fait de cette situation financière favorable malgré l’inflation, de nombreuses communes ayant demandé un acompte doivent finalement, sur la base de leurs comptes clos, le rembourser. Sur les 4 178 collectivités et groupements bénéficiaires d’un acompte en décembre 2022, 3 418 doivent faire l’objet d’une reprise pour 69,6 millions d’euros (sur 106 millions d’euros attribués au titre de ces acomptes).

DÉtail des acomptes et dotations pour 2022

Source : rapport d’information n° 1668 du 20 septembre 2023 sur l’application des mesures fiscales du rapporteur général, informations transmises par le Gouvernement.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article a été introduit au Sénat par l’adoption d’un amendement de M. Cédric Vial (LR), avec un avis de sagesse de la commission et une demande de retrait du Gouvernement ([673]) .

Il prévoit que si l’acompte est supérieur à la dotation définitive (au titre de 2022), la collectivité reverse cet excédent par un prélèvement sur les avances mensuelles de fiscalité sur une durée de 5 ans (durée maximale selon l’exposé des motifs).

Il est ajouté qu’une délibération de l’assemblée délibérante fixera la durée d’étalement du remboursement de l’acompte.

II. La position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur observe en premier lieu qu’il n’y a pas lieu de maintenir le bénéfice de l’acompte versé à une collectivité qui ne remplit pas les conditions d’éligibilité au dispositif de soutien, sans faire peser un risque constitutionnel (notamment au titre de l’égalité devant les charges publiques) sur l’ensemble du dispositif.

Les données disponibles montrent que les reprises portent dans leur très grande majorité sur des montants peu élevés, 75 % étant inférieures à 10 000 euros ([674]). Pour une grande majorité des collectivités concernées, cette reprise pèse pour moins de 1 % de leurs RRF. Toutefois, afin de limiter les effets de ce mécanisme de restitution pour les collectivités les plus fragiles, le Gouvernement a prévu que cette reprise pourra, le cas échéant, être étalée sur les deux derniers mois de l’année 2023, voire sur l’année 2024 « en cas de difficultés importantes ». Au Sénat, le Gouvernement a rappelé en séance publique les instructions données à l’administration fiscale pour mettre en œuvre cet étalement dans le cas de difficultés avérées afin de préserver l’équilibre financier des collectivités qui seraient confrontées à des insuffisances de trésorerie, en négociant au cas par cas les conditions précises de reprise de ces acomptes.

Pour ces raisons, le rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 27 bis I (nouveau) Affectation aux AOM locales et régionales d’une fraction du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

Les autorités organisatrices de la mobilité varient selon le territoire, avec notamment une distinction entre l’Île-de-France et le reste du territoire.

1. En Île-de-France

Dans la région d’Île-de-France, la compétence d’autorité organisatrice des mobilités (AOM) est exercée par l’établissement public Île-de-France mobilités (IDFM). IDFM perçoit le versement mobilité (VM), des recettes tarifaires sur les usagers, des contributions des collectivités territoriales membres d’IDFM (la région, la Ville de Paris et les sept départements d’Île-de-France). La répartition des contributions des collectivités est prévue par le conseil d’administration d’IDFM ([675]).

Les ressources d’IDFM en 2022

Source : rapport d’information n° 830 (2022-2023) du 4 juillet 2023 de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, sénateurs.

Le VM est un impôt perçu sur les employeurs comptant plus de 11 salariés sur le territoire couvert par une AOM ([676]). Il est recouvré par l’Urssaf, qui le reverse aux AOM. L’instauration du VM et la fixation de son taux relèvent de l’AOM dans la limite des taux plafonds prévus par la loi. Pour l’Île-de-France, le taux plafond varie entre 1,6 % et 2,95 % selon les départements.

Plafonds de taux du versement mobilitÉ en Île-de-France

Source : éléments du rapport d’information n° 830 (2022-2023) du 4 juillet 2023 de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, sénateurs.

Le VM peut couvrir indifféremment des dépenses de fonctionnement et d’investissement relatives au service des transports en commun. IDFM a perçu en 2022 5,3 milliards d’euros de VM.

2. Hors Île-de-France

Hors Île-de-France, les AOM de droit commun sont les EPCI à fiscalité propre : métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et, si elles ont choisi de prendre la compétence, les communautés de communes ([677]). Les communautés de communes pouvaient prendre la compétence d’AOM jusqu’au 1er juillet 2021, à défaut de quoi la compétence d’AOM est exercée par la région sur le territoire de la communauté de communes (en plus de sa compétence de mobilité régionale). 53 % des communautés de communes (soit 507 communautés de communes) ont fait le choix de prendre la compétence et d’être AOM locales sur leur ressort territorial. Enfin, les syndicats mixtes et les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux peuvent également devenir AOM si leurs membres leur transfèrent la compétence. Certaines communes qui n’ont pas transféré la compétence d’organisation de la mobilité à leur communauté de communes peuvent aussi continuer à organiser un service de transport public.

Le financement des AOM hors Île-de-France repose sur le versement mobilité (4,8 milliards d’euros en 2022), les recettes commerciales prélevées sur les usagers (1,5 milliard d’euros en 2019), les subventions des collectivités locales (3 milliards d’euros en 2020), celles de l’État (164 millions d’euros en 2019) et l’emprunt (706 millions d’euros en 2020).

Les ressources des AOM (hors IDFM) en 2019

Source : rapport d’information n° 830 (2022-2023) du 4 juillet 2023 sur les modes de financement des AOM de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, sénateurs

Le VM représente donc une proportion similaire des recettes des AOM de province et d’IDFM (autour de la moitié). Les recettes commerciales contribuent davantage à financer IDFM, tandis que les contributions des collectivités sont relativement plus importantes pour les autres AOM.

Hors Île-de-France, les plafonds légaux du VM varient entre 0,5 % et 2 % pour les AOM locales, selon la population des AOM et la réalisation d’infrastructures de transport collectif en site propre (TCSP) ([678]), avec une majoration de 0,05 % pour les intercommunalités et une majoration de 0,20 % pour les communes touristiques. Les AOM régionales et les régions exerçant les compétences d’AOM locales ne perçoivent pas de VM.

Plafonds de taux du versement mobilitÉ hors Île-de-France

Source : éléments du rapport d’information n° 830 (2022-2023) du 4 juillet 2023 de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, sénateurs.

Près de deux tiers des AOM (171 sur 262) levant le VM en 2023 appliqueraient déjà le taux plafond du régime de droit commun hors majorations et près d’un tiers (73 sur 262) appliquent le taux plafond des majorations auxquelles elles sont éligibles et n’auraient plus de marge de manœuvre ([679]).

En 2022, le rendement du VM hors IDFM et hors Sytral s’est élevé à 4,8 milliards d’euros, c’est-à-dire une baisse de - 0,2 % ([680]), mais à champ constant (en réintégrant le Sytral) son rendement augmente de + 8,6 %. En 2023, le VM serait particulièrement dynamique pour atteindre 5,2 milliards d’euros ([681]).

En moyenne, hors Île-de-France, les entreprises financent ainsi 52 % des charges annuelles du service public local des transports en commun (OFGL).

3. Le soutien financier exceptionnel de l’État à IDFM et aux AOM face à la crise sanitaire et à l’inflation

Les AOM, comme l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements, ont été confrontées, en 2020 et 2021, aux conséquences financières de la crise sanitaire puis, à compter de 2022, à celles de la reprise de l’inflation.

L’État a donc mis en œuvre plusieurs dispositifs de soutien exceptionnels.

SynthÈse des dispositifs de soutien financier exceptionnel de l’État

à IDFM et aux autres AOM

Source : lois de finances, données OFGL

B. le Dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur général au nom de la commission des finances, contre l’avis défavorable du Gouvernement, pour affecter une fraction de 250 millions d’euros du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre aux AOM et aux communes qui continuent à organiser un service de transport public ([682]). La répartition de cette fraction entre les affectataires est déterminée en tenant compte de critères de ressources et de charges selon des modalités définies par décret.

Dans le cadre du droit de l’Union européenne ([683]), est organisé un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre depuis le 1er janvier 2005. Les entreprises doivent mesurer leurs émissions et rendre chaque année aux autorités publiques autant de quotas que leurs montants d’émissions vérifiés. Certains quotas sont distribués gratuitement et d’autres sont vendus aux enchères. Ils sont échangeables. Les recettes des quotas vendus aux enchères sont affectées à l’Agence nationale pour l’habitat (ANAH), dans la limite d’un plafond de 700 millions d’euros. L’excédent alimente le budget général de l’État. En 2024, le produit total est estimé à 2,4 milliards d’euros (reversement anticipé de 1,7 milliard d’euros) ([684]) .

Ce dispositif adopté par le Sénat met en œuvre une recommandation de la mission d’information de la commission des finances du Sénat sur les modes de financement des AOM de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel. Ils estiment que cette affectation permettrait à la fois de mettre la France en conformité avec le droit de l’Union européenne, qui prévoit que la moitié de la ressource issue de la vente de quotas doit être fléchée vers des actions tendant à faire face aux conséquences du changement climatique, et de combler les besoins de financement des AOM sans solliciter les entreprises (par une hausse du VM) ou les usagers (par une hausse des tarifs).

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général est favorable à la duplication de la méthode suivie pour l’Île-de-France, qui se matérialise par l’intégration dans le présent projet de loi de finances des articles 27 bis et 27 ter, à savoir une étude approfondie des besoins de financement à venir pour les transports publics et un accord entre l’État, AOM et collectivités locales concernées pour la répartition de la charge financière. Cette méthode permet d’ajuster précisément aux caractéristiques propres à chaque territoire l’augmentation éventuelle des contributions des collectivités territoriales, de la pression fiscale sur les entreprises ou des tarifs pratiqués sur les usagers.

En revanche, l’affectation d’une fraction de la recette issue des mises aux enchères de quotas, indistinctement à toutes les AOM, aggraverait le déficit budgétaire de l’État sur la base de critères définis au niveau national sans nécessairement prendre en compte la diversité des situations locales. Au surplus, si le droit de l’Union européenne prévoit l’affectation d’une partie de cette recette à des actions tendant à faire face au changement climatique – les montants finançant des actions de ce type à la charge de l’État étant nettement augmentés dans le PLF 2024 – il n’impose pas un fléchage vers les transports publics.

Le rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 27 ter Taxe additionnelle à la taxe de séjour au profit d’Île-de-France Mobilités

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Le présent article résulte d’amendements issus de nombreux groupes, retenus par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution ([685]).

Il prévoit l’instauration d’une taxe additionnelle de 200 % à la taxe de séjour au profit d’Île-de-France Mobilités (IDFM), l’organisme assumant le rôle d’autorité organisatrice des mobilités unique dans la région (voir commentaire de l’article 26 bis I du présent rapport). Pour rappel, la taxe de séjour peut être instituée par les collectivités du bloc communal. Elle est prélevée sur les hébergeurs. Les départements peuvent instituer une taxe additionnelle de 15 % sur le territoire des communes et EPCI qui l’ont mise en place ([686]). En outre, une taxe additionnelle de 15 % s’applique de plein droit dans la région Île-de-France et est affectée à l’établissement public « Société du Grand Paris » (SGP) – celle-ci est également perçue sur le seul territoire des communes et EPCI qui ont institué la taxe de séjour ([687]). Ces taxes additionnelles sont recouvrées comme la taxe de séjour. Lorsque leur produit est perçu par une commune ou un EPCI, il est reversé à la fin de la période de perception, selon le cas, aux départements ou à la SGP. La SGP a ainsi perçu 8,4 millions d’euros en 2021 au titre de cette taxe additionnelle, ce produit participant au financement du Grand Paris Express.

La recette nouvelle créée par le présent article constitue une des nouvelles sources de financement de l’offre de transport en Île-de-France qui va profondément évoluer d’ici 2031 avec plus de 360 kilomètres de lignes mises en service. Son rendement devrait s’élever à 200 millions d’euros et serait fortement dynamique (4 % de croissance annuelle estimée). Le taux plafond pour les palaces et les locations meublées des particuliers pourrait atteindre environ 14 euros par nuit et par personne ([688]). Rapportée au tarif moyen d’une chambre d’hôtel double standard à Paris, qui est compris entre 200 euros et 300 euros sur un an, une telle taxe additionnelle représente un faible surcoût pour les voyageurs concernés et n’a que peu d’effets macroéconomiques significatifs. Les modalités de recouvrement sont les mêmes que pour la taxe de séjour additionnelle en Île-de-France : il est prévu que les communes et EPCI reversent le montant à la fin de la période de perception à IDFM.

Le recours à une taxe additionnelle à la taxe de séjour se justifie par le fait que les touristes bénéficient fortement du réseau de transport francilien, dont les tarifs sont relativement modestes en comparaison internationale, mais ne contribuent qu’à hauteur de 30 % au coût des transports.

Comme l’article 27 bis du présent PLF (adopté dans une rédaction conforme par le Sénat), qui prévoit le relèvement de 2,95 % à 3,25 % des plafonds du versement mobilité à Paris et en petite couronne, cet article s’inscrit dans le protocole d’accord signé entre l’État et IDFM le 26 septembre 2023 ([689]).

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Christine Lavarde et ses collègues du groupe Les Républicains ([690]).

Il supprime la mention d’une perception du produit de la taxe additionnelle par les communes et EPCI, afin d’éviter que les montants reversés transitent par leurs comptes et constituent des RRF. En effet, aux termes de l’exposé sommaire, l’inscription de cette taxe en recettes de fonctionnement pour les communes d’Île-de-France pourrait les pénaliser pour la répartition des dotations ou fonds de péréquation, notamment dans la mesure où le rendement prévisionnel de cette taxe est largement supérieur à celui des taxes additionnelles existantes au profit des départements et de la SGP.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

La portée juridique de l’amendement adopté au Sénat apparaît peu effective dans la mesure où le présent article prévoit toujours que les montants sont « reversés à la fin de la période de perception » à IDFM, ce qui implique que le circuit de collecte et de versement éprouvé pour les taxes additionnelles en vigueur ne serait pas modifié. En outre, cet amendement ne modifie pas l’état du droit concernant la collecte des autres taxes additionnelles à la taxe de séjour, ce qui pourrait poser un problème de cohérence juridique sur ces prélèvements. En tout état de cause, les communes d’Île-de-France vont bénéficier des infrastructures que cette taxe additionnelle va contribuer à financer.

Pour sécuriser le financement des infrastructures de transport en Île-de-France et la perception de la taxe additionnelle dès 2024 par IDFM dans de bonnes conditions, il est souhaitable de s’appuyer sur des modalités de collecte de la taxe éprouvées pour les autres taxes additionnelles.

Le rapporteur général propose donc de supprimer cet ajout du Sénat pour rétablir la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 27 quater (supprimé) Prorogation de l’exonération temporaire de taxe spéciale sur les conventions d’assurance pour les contrats d’assurance contre les risques relatifs aux véhicules électriques

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblée nationale

● L’article 991 du code général des impôts (CGI) prévoit que toute convention d’assurance conclue avec une société ou compagnie d’assurance est soumise à une taxe annuelle et obligatoire. Cette taxe – nommée taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) – porte sur l’ensemble des sommes versées au profit de l’assureur.

Son taux, fixé à l’article 1001 du CGI varie selon le type de contrat d’assurance. Pour les contrats d’assurance obligatoire en matière de véhicules terrestres à moteur, ce taux s’élève à 33 %. Ce même article prévoit que le produit de la taxe est affecté aux départements pour financer les services départementaux d’incendie et de secours.

Néanmoins, l’article 995 du CGI aménage des exonérations pour certaines catégories de conventions. L’article 153 de la loi de finances pour 2021 ([691]) a complété les dispositions de cet article en prévoyant une exonération de TSCA au titre des contrats d’assurance obligatoires et non obligatoires portant sur les risques de toute nature relatifs aux véhicules électriques dont le certificat d’immatriculation a été émis à compter du 1er janvier 2021.

Cette exonération est applicable aux primes, cotisations et accessoires dont l’échéance intervient entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2023. Son coût est estimé à 90 millions d’euros en 2023.

● Le présent article est issu de deux amendements identiques déposés par M. Jean-Marc Zulesi et Mme Véronique Louwagie, ainsi que plusieurs de leurs collègues ([692]), qui ont été retenus dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Cet article proroge l’exonération de TSCA applicable aux contrats d’assurance contre les risques relatifs aux véhicules électriques et prévoit que celle-ci s’applique aux véhicules dont le certificat d’immatriculation a été émis entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2024.

Il donne également à l’exonération un caractère dégressif. Celle-ci s’appliquerait à l’intégralité du montant des primes, cotisations et accessoires dont l’échéance intervient au cours de la première période de douze mois suivant la date d’émission du certificat d’immatriculation. Cette exonération s’élèverait à 50 % pour la seconde période de douze mois après la date d’émission du certificat d’immatriculation.

II. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté un amendement déposé au nom de la commission des finances par le rapporteur général ([693]) supprimant le présent article. Cet amendement a recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

Cette suppression est justifiée par l’auteur de l’amendement par le fait que l’exonération de TSCA sur les contrats d’assurance contre les risques relatifs aux véhicules électriques ne présente pas d’intérêt au regard de l’objectif poursuivi, dans la mesure où une décision d’achat d’un véhicule électrique n’est pas liée au montant de TSCA dont doit s’acquitter l’acheteur. Il fait également valoir que cette mesure bénéficie exclusivement aux personnes disposant de ressources suffisantes pour acquérir un véhicule électrique.

Il indique enfin que cette exonération constitue un manque à gagner important pour les départements et plus particulièrement pour les services d’incendie et de secours.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

● L’exonération de TSCA pour les contrats d’assurance contre les risques relatifs aux véhicules électriques a été mise en œuvre en s’inspirant d’une proposition formulée par la Convention citoyenne pour le climat ([694]).

Elle a pour objectif d’encourager l’utilisation de véhicules propres et d’inciter les compagnies d’assurance à favoriser dans leurs contrats ce type de véhicules.

La prorogation de cette exonération proposée par le présent article s’inscrit par ailleurs dans le cadre de la mise en place d’un dispositif de leasing social sur les voitures électriques en 2024. Ce dernier vise à permettre à des personnes éligibles sous conditions de ressources de souscrire à un contrat de location de longue durée d’un véhicule électrique pour un coût de 100 euros par mois hors coût de l’assurance.

L’exonération de taxe sur les conventions d’assurance viendra ainsi en appui de ce dispositif pour faciliter l’accès des ménages les moins aisés à un véhicule électrique.

S’agissant de l’incidence des dispositions du présent article sur les ressources des départements et des services d’incendie et de secours, il peut être noté que les prévisions présentées par le Gouvernement lors de l’examen du présent projet de loi de finances démontrent que les recettes de TSCA transférées aux départements sont dynamiques. Celles-ci devraient ainsi augmenter de 4 % pour atteindre 9,3 milliards d’euros en 2024 ([695]).

● Cependant, le présent article modifie le point de départ de l’exonération, en le faisant reposer sur la date d’émission du certificat d’immatriculation plutôt que sur la date d’échéance des contrats d’assurance, et crée par ailleurs une exonération dégressive. Ces deux éléments sont susceptibles de poser des difficultés pour assurer la gestion de ce dispositif.

Le rapporteur général propose par conséquent de rétablir cet article en y apportant plusieurs modifications, permettant de déclencher le dispositif d’exonération à la date d’échéance du contrat ou à la date de prise d’effet de ses garanties. Ces modifications visent également :

– s’agissant des véhicules dont le certificat d’immatriculation a été émis en 2023, à maintenir le taux d’exonération à 100 % pour les contrats dont l’échéance intervient en 2023 et le ramener à 75 % pour les contrats dont l’échéance intervient en 2024 ;

– s’agissant des contrats dont la prise d’effet des garanties intervient en 2024, à prévoir un taux unique d’exonération à 75 % pour une durée de 24 mois.

Ces modifications permettent de conserver à l’identique le montant de l’avantage fiscal dont bénéficieront les contribuables.

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Article 27 quinquies (supprimé) Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises en faveur des mâts des éoliennes

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Cet article est issu d’un amendement de Mme Danielle Brulebois et des membres du groupe Renaissance ([696]), retenu par le Gouvernement dans le texte adopté en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

En l’état actuel du droit, sont imposés à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions. Tel est le cas des socles en béton des éoliennes terrestres lorsque ces socles supportant les mâts des éoliennes constituent, compte tenu de la nature des ouvrages, de leur importance et de leur fixation au sol à perpétuelle demeure, des ouvrages en maçonnerie. Les socles en béton de grande dimension, et dont la réalisation a nécessité des moyens matériels et financiers importants, doivent ainsi être regardés comme des ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions ([697]).

S’agissant spécifiquement des mâts de soutien des éoliennes, les mâts boulonnés au socle en béton ne constituent pas un élément de l’éolienne imposable à la TFPB. En revanche, dès lors que ces mâts sont fixés à perpétuelle demeure aux socles en béton, ils constituent un élément de l’ouvrage et sont imposables. Les mâts imposés à la TFPB sont également imposés à la CFE ([698]). Cependant, dans les cas où l’éolienne constitue un moyen d’exploitation d’un établissement industriel, ils sont exonérés de TFPB (et de CFE) ([699]).

« À des fins de clarification et pour remédier aux différences de traitement constatées entre les mâts en béton et les mâts métalliques » (exposé sommaire de l’amendement), le présent article précise que l’exonération de CFE et de TFPB s’applique aux mâts des éoliennes, quelle que soit leur conception.

Il n’est pas prévu de compenser cette exonération aux collectivités (les communes, qui perçoivent la TFPB, et les EPCI, qui perçoivent l’essentiel de la CFE). Selon les informations recueillies par le rapporteur général du Sénat auprès de la direction de la législation fiscale, l’impact pour le budget des collectivités locales ne peut pas être estimé en raison de données déclaratives insuffisantes, tant sur le nombre de mâts d’éolienne actuellement exonérés, ou de ceux susceptibles d’entrer dans le champ du présent article.

II. Les modifications apportÉes par le sÉnat

Contre l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements de suppression, du rapporteur général au nom de la commission des finances ([700]), et de M. Fabien Genet (LR) ([701]) au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, au motif de l’absence de compensation aux collectivités.

III. La position du rapporteur gÉNÉral

Comme l’a rappelé le Gouvernement en séance publique au Sénat, cet article adapte la fiscalité à une évolution technologique en cours dans la mesure où les mâts bétonnés (parfois imposés) remplacent progressivement les mâts métalliques (exonérés). En tout état de cause, l’impact budgétaire pour les collectivités devrait rester mesuré dans la mesure où l’essentiel (plus de 70 %) de la fiscalité locale prélevée sur les éoliennes à destination des collectivités territoriales résulte de la composante « éoliennes » de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). De plus, depuis 2019, une part minimale de 20 % de l’IFER prélevée sur les éoliennes est reversée aux communes d’implantation, les EPCI en percevant 50 % (et les départements 30 %).

Le rapporteur général propose donc de rétablir cet article pour soutenir le déploiement d’éoliennes et adapter la fiscalité à leurs caractéristiques technologiques actuelles.

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Article 27 sexies Modification des exonérations de taxe foncière en faveur de l’amélioration de la performance énergétique des logements

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

1. L’actualisation de certaines exonérations de TFPB

Le présent article résulte d’un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution à l’Assemblée nationale ([702]).

En premier lieu, cet article actualise les conditions, devenues caduques, pour bénéficier de deux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Il tire les conséquences de la suppression du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE). Il actualise ainsi la liste des dépenses de rénovation énergétique éligibles à l’exonération de TFPB en faveur des logements anciens ([703]) en s’alignant par cohérence sur celles éligibles au taux réduit de TVA ad hoc (isolation thermique, chauffage et ventilation, et production d’eau chaude sanitaire). Cette exonération est prévue pour 3 ans à compter de l’année qui suit le paiement total des dépenses. Le présent article met également à jour le critère d’ancienneté permettant le bénéfice de cette exonération en prévoyant qu’elle s’applique aux logements achevés de plus de dix ans.

Cet article tire en outre les conséquences de l’obsolescence du label « bâtiment basse consommation énergétique – BBC 2005 » qui n’est plus octroyé. Il actualise les modalités d’obtention de l’exonération de TFPB en faveur des logements neufs dont le niveau élevé de performance énergétique globale est supérieur à celui imposé par la législation en vigueur ([704]), en ciblant les logements dépassant les critères de performances énergétique et environnementale prévus au titre VII du livre 1er du code de la construction et de l’habitation. Cette exonération est prévue pour 5 ans, à compter de la troisième année qui suit l’achèvement de la construction. Les collectivités peuvent délibérer pour porter la durée d’exonération jusqu’à 15 ans.

2. La transformation de ces exonérations facultatives de TFPB en exonérations de droit

En l’état actuel du droit, ces exonérations sont facultatives. Le présent amendement les transforme en exonérations de droit, tout en laissant la faculté aux communes et EPCI concernés de les supprimer ou de les limiter à 50 %, à 60 %, à 70 %, à 80 % ou à 90 % de la base imposable.

Pour rappel, la doctrine budgétaire habituellement suivie en matière d’exonérations de fiscalité locale est de prévoir une compensation aux collectivités concernées lorsque la loi instaure une exonération de droit, mais pas lorsque l’exonération est facultative, la collectivité locale en prenant alors en charge le coût sur son budget. L’hypothèse intermédiaire d’une exonération de droit, sous réserve d’une délibération contraire de la collectivité devrait conduire à l’absence de compensation, dans la mesure où le choix d’appliquer ou non l’exonération reste à la main de la collectivité.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

En premier lieu, avec un double avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques de Mme Christine Lavarde (LR) et M. Emmanuel Capus (Les Indépendants – République et Territoires) ([705]). Ces amendements tendent à rétablir le caractère facultatif des deux exonérations, en prévoyant qu’elles peuvent être partielles ou totales. Par cohérence, ils suppriment la faculté de supprimer ou limiter chacune des exonérations.

En deuxième lieu, avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques de M. Claude Kern (UC) et de Mme Vanina Paoli-Gagin (Les Indépendants – République et Territoires) ([706]). Ces amendements étendent les dépenses ouvrant droit à l’exonération en faveur des logements anciens à l’installation d’un équipement photovoltaïque d’une puissance inférieure ou égale à 9 kilowatt-crête.

En troisième lieu, avec un avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Christine Lavarde (LR) ([707]) qui prévoit que l’exonération en faveur des logements anciens est applicable aux propriétés privées dès lors qu’elles sont affectées à un service public ou d’utilité générale et improductives de revenus. Il s’agit de viser les établissements privés d’enseignement sous contrat.

Enfin, le Sénat a adopté deux amendements identiques de précision rédactionnelle, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, de Mme Nathalie Goulet (UC) et de M. Didier Rambaud (RDPI) ([708]).

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Sur la nature de ces exonérations, le rapporteur général propose de rétablir la rédaction de l’Assemblée nationale, de façon à soutenir la rénovation énergétique des logements, tout en préservant l’autonomie des collectivités (exonération de droit, sauf délibération pour limiter ou supprimer l’exonération). L’exonération reste ainsi à la main de la collectivité, ce qui justifie une absence de compensation.

Sur l’extension de l’exonération en faveur des logements anciens aux dépenses d’équipement photovoltaïque, le rapporteur général propose la suppression de cette disposition. Les installations qui permettent l’autoconsommation d’électricité issue d’une installation photovoltaïque sont déjà éligibles à une prime à l’investissement et à un taux de TVA réduit (10 %). L’obligation d’achat de l’électricité produite permet en outre d’aboutir à une rentabilité normale des capitaux investis sur la durée de vie des installations.

L’extension de l’exonération aux établissements d’enseignement privés complexifierait le dispositif qui vise à soutenir la performance énergétique des logements. Par ailleurs, l’article 27 nonies du présent PLF permet aux collectivités d’exonérer de THRS les organismes d’intérêt général, notamment ceux ayant un caractère éducatif. Le rapporteur général propose donc de ne pas retenir cet ajout.

Le rapporteur général propose enfin de retenir les deux amendements de précision rédactionnelle adoptés par le Sénat.

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Article 27 nonies Création d’exonérations facultatives de fiscalité locale en faveur des organismes d’utilité publique

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblée nationale

Cet article est issu d’amendements identiques de MM. Quentin Bataillon (Renaissance) ([709]), Laurent Croizier (Démocrate), Mickaël Bouloux (Socialistes et apparentés) et Fabien Roussel (Gauche démocrate et républicaine), retenu par le Gouvernement dans le texte adopté en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

En l’état actuel du droit, les locaux meublés occupés à titre privatif par les associations et organismes privés non retenus pour l’établissement de la cotisation foncière des entreprises (CFE) entrent dans le champ de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale (THRS) ([710]).

Le présent article permet aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, par délibération, d’exonérer de THRS les fondations et associations reconnues d’utilité publique, les fondations universitaires et partenariales (c’est-à-dire qui réalisent des œuvres ou activités d’intérêt général et à but non lucratif conformes aux missions du service public de l’enseignement supérieur) et les œuvres ou les organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

II. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de M. Michel Canévet (Union Centriste) de rédaction globale ([711]) qui tend à sécuriser juridiquement cette exonération en renvoyant, pour la définition de son champ d’application, à la définition des associations et fondations retenue pour la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons (qui figure à l’article 200 du code général des impôts), à l’exception des fondations d’entreprises.

III. La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 27 decies A (nouveau) Dégrèvement de THRS pour la résidence d’attache des Français non-résidents

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale (THRS) contribue au financement des charges de fonctionnement et d’équipement incombant aux communes dont la population est fluctuante du fait de l’occupation intermittente de ces locaux.

La THRS concerne les contribuables occupants (propriétaires ou locataires) des locaux qui, sans être occupés en tant que résidence principale, sont meublés et propres à l’habitation, ce qui la distingue de la taxe d’habitation sur les logements vacants (TLV) ([712]). La THRS est assise sur la valeur locative de ces locaux. Le taux est voté par la commune dans le respect des règles de lien entre les taux (voir le commentaire de l’article 27 terdecies). Ne sont pas imposables les locaux passibles de la CFE lorsqu’ils ne font pas partie de l’habitation personnelle des contribuables, les bâtiments servant aux exploitations rurales, les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et pensionnats, les bureaux des fonctionnaires publics et certains locaux affectés au logement des étudiants dans les résidences universitaires. Les facultés d’exonération sont limitées : dans les zones de revitalisation rurales (ZRR, voir le commentaire de l’article 7), les meublés de tourisme et les chambres d’hôtes.

En 2022, le produit de la THRS représentait 2,8 milliards d’euros ([713]).

Les communes situées en zone tendue, où la taxe sur les logements vacants (TLV) s’applique également de plein droit, peuvent majorer la cotisation de THRS, entre 5 et 60 %. La majoration de THRS et la TLV ont pour finalité d’inciter à ce que des logements sous-occupés soient remis sur le marché. Le zonage intègre désormais des communes touristiques tendues, et regroupe au total 3 697 communes (voir le commentaire de l’article 25).

Dans ce cadre, les locaux d’habitation situés en France et détenus ou loués par des Français résidant ordinairement dans un autre logement, en France ou à l’étranger, sont regardés comme des résidences secondaires, dans la mesure où ils ne répondent pas aux critères retenus par l’administration fiscale pour qualifier un logement de résidence principale. Ils sont donc imposés à la THRS. On estime à près de 300 000 le nombre de résidences secondaires dont le propriétaire réside hors de France, sans que l’on soit en mesure de savoir si ces dernières sont détenues par des ressortissants français ou étrangers ([714]). La THRS liée à ces 300 000 résidences représente un montant total de 340 millions d’euros d’impôt local.

B. le dispositif proposÉ

Avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Ronan le Gleut (LR) ([715]). Il permet à un Français non-résident, propriétaire ou disposant de la jouissance d’une ou de plusieurs résidences secondaires sur le territoire national, de déclarer une de ces résidences comme résidence d’attache.

Les Français établis hors de France dans un pays classé en zone rouge ou orange ([716]) par le ministère des affaires étrangères bénéficient d’un dégrèvement de leur THRS et, le cas échéant, de la majoration de THRS, pour le logement qu’ils ont déclaré comme résidence d’attache, sous réserve que ce bien ne produise aucun revenu locatif. Pour rappel, le dégrèvement signifie que l’État prend lui-même en charge l’impôt local et en verse le produit à la collectivité.

Selon l’exposé sommaire, « l’objectif est de permettre aux Français résidant à l’étranger de conserver une résidence en France, où ils séjournent lors de leurs passages en France et pourront s’établir en cas de retour définitif dans notre pays à la suite de catastrophes naturelles, de guerres ou de troubles civils, pour des raisons professionnelles ou de santé ou plus simplement pour y prendre leur retraite. »

Ce dispositif reprend la proposition de loi créant une résidence d’attache pour les Français établis hors de France ([717]), dans sa version adoptée par la commission des finances du Sénat en première lecture ([718]). Après avoir été adoptée par le Sénat, cette proposition de loi a été transmise à l’Assemblée nationale et n’est pas inscrite à son ordre du jour à la date du présent rapport.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que la notion juridique de résidence d’attache soulève des risques élevés de non-conformité au droit de l’Union européenne et à la Constitution (principe d’égalité devant l’impôt). En l’état, elle créerait une différence de traitement entre les non-résidents ayant une résidence en France sur le fondement de la nationalité. Or les impôts locaux sont dus indépendamment de la nationalité, laquelle n’entraîne aucune différenciation entre les Français de l’étranger et les autres contribuables, qu’il s’agisse de la détention ou de l’occupation du bien.

En deuxième lieu, dans la mesure où seuls les logements non loués pourraient être déclarés comme résidence d’attache, une telle catégorie bénéficierait aux personnes qui font le choix de laisser leur logement vide, ce qui serait contraire à l’action publique en faveur de l’accès au logement (notamment l’extension du zonage où s’appliquent la TLV et la faculté de majoration de la THRS). Ensuite, le dispositif n’est manifestement pas abouti s’agissant du champ d’application. Les cartes du ministère des affaires étrangères « Fiches conseils aux voyageurs » classant les différentes zones en fonction de leur dangerosité évoluent régulièrement. Définir les bénéficiaires de cette exonération à partir de ces cartes poserait donc un problème de sécurité juridique.

Enfin, au Sénat, à l’occasion de l’examen de la proposition de loi évoquée plus haut, le Gouvernement a indiqué la mise en place à compter d’avril 2023 d’un groupe de travail pour aboutir à un dispositif, réunissant l’ensemble des parlementaires représentant les Français établis hors de France, le Gouvernement et des représentants de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE).

À ce stade, le rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 27 decies (supprimé) Extension du champ de l’exonération de cotisation foncière des entreprises en faveur des artistes et auteurs

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblée nationale

Cet article est issu de deux amendements identiques de M. Alexandre Holroyd et les membres du groupe Renaissance, et de Mme Géraldine Bannier (Démocrate) ([719]), retenus dans le texte adopté à l’Assemblée nationale en première lecture en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

En l’état actuel du droit, sont exonérées de cotisation foncière des entreprises (CFE) certaines activités artistiques ([720]) :

– les peintres, sculpteurs, graveurs et dessinateurs considérés comme artistes et ne vendant que le produit de leur art ;

– les photographes auteurs, pour leur activité relative à la réalisation de prises de vues et à la cession de leurs œuvres d’art ou de droits portant sur leurs œuvres photographiques ;

– les auteurs et compositeurs ;

– les artistes lyriques et dramatiques.

Ces catégories sont précisées par le bulletin officiel des finances publiques ([721]). Toutefois, comme le soulignent les auteurs de ces amendements, cette rédaction ancienne n’est plus adaptée aux nouvelles formes d’œuvres qui sont exclues de l’exonération par la doctrine fiscale et la jurisprudence.

Le présent article, pour « élargir le dispositif à l’ensemble des activités contemporaines d’écriture » prévoit d’inclure expressément dans le champ de l’exonération les auteurs d’œuvres graphiques et plastiques et d’œuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques (à l’exception des auteurs de logiciel), audiovisuelles et radiophoniques.

II. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur général au nom de la commission de suppression de cet article ([722]) aux motifs que cette mesure n’aurait pas fait l’objet d’une évaluation préalable, et qu’elle ne serait pas compensée aux collectivités.

III. La position du rapporteur général

Le présent dispositif constitue la modernisation d’une exonération dont le champ d’application, daté, ne correspond plus à la réalité des professions artistiques contemporaines. Il n’y a pas lieu, en outre, de compenser aux collectivités l’actualisation d’une exonération déjà existante.

Le rapporteur général propose donc de rétablir cet article dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

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Article 27 duodecies Possibilité de coexistence sur le territoire d’une commune ou d’un EPCI de la TEOM et de la REOM, ainsi que de la TEOM incitative, sans limite de durée

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Cet article résulte d’un amendement du Gouvernement ([723]) retenu dans le texte considéré comme adopté à l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Il clarifie la procédure qui permet à une commune de délibérer pour supprimer la part incitative de taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) à l’issue d’une expérimentation conduite sur une ou plusieurs parties de son territoire pour une durée de 7 ans, c’est-à-dire dans les conditions prévues au 1 du II de l’article 1639 A bis du code général des impôts.

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont la possibilité de financer la collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés par le recours à leur budget général, à la TEOM ([724]) ou à la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) ([725]). La TEOM porte sur toutes les propriétés soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ou qui en sont temporairement exonérées. Il s’agit d’une imposition de toute nature. Par conséquent, tout redevable de la TFPB à raison d’un bien situé dans une commune y est normalement assujetti, indépendamment du recours effectif au service public de gestion des déchets. À la place de la TEOM, l’EPCI peut instituer la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) versée par l’usager comme contrepartie directe de la prestation et souvent liée à la composition de la famille de l’usager (nombre de personnes dans le foyer). Cette redevance dite « classique » ne reflète cependant pas la quantité réellement produite de déchets et les efforts de réduction de cette quantité réalisés par l’usager.

Dès lors, afin d’encourager la réduction et le tri des déchets, une tarification incitative peut être instaurée, par l’introduction dans le calcul de la taxe d’une part variable qui dépend de la quantité et, éventuellement, de la nature des déchets produits par chaque ménage ([726]). Les tarifs de la part incitative sont fixés chaque année par délibération, de manière à ce que son produit soit compris entre 10 % et 45 % du produit total de la TEOM. Ce dispositif incitatif permet à l’imposition de comprendre une part variable en fonction du service rendu, avec pour finalité d’encourager les comportements vertueux des contribuables et une maîtrise voire une baisse du coût du service. Pour encourager le passage à la tarification incitative, l’année d’instauration de la part incitative, le produit de la TEOM peut augmenter jusqu’à 10 % par rapport à l’année précédente et les frais de gestion prélevés par l’État, fixés à 8 % sur la TEOM, sont limités à 3 % pendant 5 ans. En outre, les communes et EPCI peuvent instituer la part incitative de la TEOM sur une partie seulement de leur territoire, pour 7 ans au maximum. À l’issue de cette période d’expérimentation, la TEOM incitative est soit généralisée pour l’ensemble du territoire communal ou intercommunal, soit supprimée.

Enfin, la redevance spéciale, facultative, permet de financer le coût de la collecte et du traitement des déchets dits « assimilés » aux ordures ménagères (produits par certaines activités économiques : commerces, PME, restauration, etc). Elle a été instaurée pour éviter de faire payer aux ménages l’élimination des déchets non ménagers mais, dans les faits, représente une part marginale du financement du service public de collecte et de traitement des déchets, ce qui reporte la charge du financement vers l’usager habitant ([727]).

La TEOM est largement majoritaire pour le financement du service, et la tarification incitative reste peu répandue, malgré son efficacité avérée pour la réduction des déchets produits. Elle a surtout été mise en place dans les territoires ruraux ou mixtes, mais pas urbains ([728]). La part incitative reste résiduelle (en 2020, elle représentait 34 millions d’euros sur les 7 137 millions d’euros du produit total de la TEOM, soit moins de 0,5 % de l’ensemble du produit de la TEOM). La TEOM a atteint 7,9 milliards d’euros en 2022. La fiscalité incitative est souvent perçue comme compliquée et coûteuse dans sa gestion. Elle implique la mise en place d’équipements coûteux sur plusieurs années (coût estimé entre 20 et 40 euros par habitant).

La Cour des comptes estimait en 2022 que la possibilité de faire cohabiter formes classique et incitative (TEOM et TEOM incitative ou REOM et REOM incitative) au-delà des sept ans prévus par le CGI actuellement « favoriserait le développement de la tarification incitative en milieu urbain, au prix sans doute d’une certaine complexité de gestion voire d’une insécurité juridique ».

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté 7 amendements identiques ([729]) qui permettent de n’instituer la TEOM ou la REOM que sur une partie du territoire de la collectivité, si « des différences objectives de service le justifient ». En outre, il supprime la limite de durée de 7 ans pour l’instauration d’une part incitative de TEOM sur une ou plusieurs parties du territoire de la commune ou de l’EPCI.

Ainsi, selon l’exposé sommaire, « les collectivités pourraient déployer la tarification incitative sur la partie de leur territoire qui se situe en milieu périurbain et rural sans le faire en milieu urbain où ce mode de tarification est souvent plus complexe. »

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que la coexistence durable de plusieurs modes de taxation (« classique » et incitatif) pour le même prélèvement sur le territoire de la même commune ou de l’EPCI entraîne un risque de rupture d’égalité devant l’impôt. Ce risque serait accru en cas de coexistence de la taxe et de la redevance. Si la TEOM reste majoritaire, c’est notamment pour sa simplicité de gestion et la sécurité qu’elle garantit aux collectivités (lien avec la valeur locative, pas de personnalisation de la taxe, recouvrement par l’État) et par le caractère souvent coûteux et complexe du déploiement de la tarification incitative. La rédaction du présent article – en renvoyant à des « différences objectifs de service » la justification d’une taxation différenciée – semble également trop peu précise et source d’insécurité juridique et de potentielles différences d’appréciation d’un territoire à l’autre.

Une première avancée pourrait être retenue en permettant à un EPCI qui institue une part incitative de TEOM de ne pas y procéder sur le territoire des communes membres qui ont plus de 20 % de logements en immeubles collectifs. Le caractère mesuré de la disposition, ainsi que le seuil précis proposé, pourraient convenir à des EPCI « mixtes » du point de vue de la ruralité. La prolongation de la durée d’expérimentation de coexistence de la TEOM et de la TEOMi pourrait aussi donner davantage de souplesse au bloc communal dans le déploiement de la tarification incitative.

Dès lors, le rapporteur général propose de reprendre en nouvelle lecture le dispositif de l’amendement de Mme Denise Saint-Pé (UC), tombé en séance publique au Sénat ([730]).

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Article 27 terdecies Fiscalité des logements peu occupés

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. L’État du droit

Les règles de liaison entre les taux de fiscalité locale ont pour objet de préserver l’égalité devant l’impôt : elles permettent aux élus locaux d’alourdir ou de réduire la fiscalité mais pas de pénaliser excessivement une catégorie de contribuables, notamment les entreprises ou les propriétaires de résidences secondaires.

La suppression complète de la taxe d’habitation (TH) a conduit à remplacer cette dernière par la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) comme imposition de référence (« taux pivot ») pour l’application des règles de lien entre taux des impôts locaux ([731]).

À compter des impositions pour 2023, les communes et les EPCI à fiscalité propre ont le choix, pour la fixation de leurs taux de TFPB, de TFNB, de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS), entre :

– la variation proportionnelle, consistant à faire varier les taux des quatre taxes dans une même proportion ;

– et la variation différenciée, qui leur permet faire évoluer différemment les taux de chaque taxe.

Lorsqu’il est fait usage de la variation différenciée, les taux peuvent varier librement dans les limites suivantes :

– le taux de CFE ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TFPB (ou que le taux moyen des deux taxes foncières pondéré par l’importance relative des bases de ces deux taxes) ;

– le taux de la TFNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que celui de la TFPB ;

– le taux de THRS ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TFPB (ou que le taux moyen pondéré des deux taxes foncières).

À noter que le taux de TFPB ou de TFNB peut être diminué jusqu’au niveau du taux moyen national ou du taux de CFE de la commune ou de l’EPCI sans que cette diminution soit prise en compte pour la liaison des taux.

B. le Dispositif proposÉ

Cet article résulte d’un amendement de notre collègue Lise Magnier (Horizons et apparentés) ([732]) retenu par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté à l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Cet article instaure une souplesse supplémentaire pour la fixation du taux de la THRS.

Sans être tenues par les règles de lien entre les taux, les communes dont le taux de THRS est inférieur à un plafond de 75 % du taux moyen constaté dans les communes du département l’année précédente pourront augmenter le taux de la THRS de 5 % au plus de ce plafond, sans pouvoir le dépasser.

Sans être tenus par les règles de lien entre les taux, les EPCI à fiscalité propre dont le taux de THRS est inférieur à un plafond de 75 % du taux moyen national constaté dans les EPCI de leur catégorie l’année précédente pourront augmenter le taux de THRS de 5 % au plus, dans la limite de ce plafond.

Il s’agit ainsi d’offrir davantage de marges de manœuvre aux élus locaux dans un contexte marqué par l’attrition de logements dédiés à l’habitation principale et le niveau élevé de la revalorisation des valeurs locatives.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

1. Des assouplissements supplémentaires de la faculté ouverte à l’Assemblée nationale d’augmenter le taux de THRS en dehors des règles de liaison des taux

En premier lieu, avec un avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements identiques qui relèvent encore la faculté d’augmentation de taux de THRS, hors règle de liaison des taux, ouverte à l’Assemblée nationale ([733]). S’agissant des communes, l’augmentation pourrait aller jusqu’à 5 % du taux moyen constaté dans les communes du département l’année précédente (plutôt que 5 % de 75 % de ce taux moyen), dans la limite de ce taux moyen. Pour les EPCI, l’augmentation serait possible jusqu’à 5 % du taux moyen national de l’année précédente (au lieu de 5 % du taux de l’EPCI), dans la limite de ce taux moyen. En outre, pour les EPCI, le champ des EPCI concernés serait modifié : pourraient augmenter leur taux ceux dont le taux est inférieur à 75 % de la moyenne des EPCI (plutôt que de la moyenne des EPCI de leur catégorie).

Ces amendements précisent également que, pour la ville de Paris, le taux de THRS peut être augmenté jusqu’à 5 % du taux national moyen de THRS de l’année précédente, dans cette limite.

En deuxième lieu, avec un avis de sagesse du Sénat et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Bernard Delcros (UC), pour augmenter le champ des communes et des EPCI pouvant augmenter le taux de THRS sans être contraints par les règles de liaison des taux. Pourront recourir à cette faculté :

– les communes dont le taux de THRS est inférieur ou égal à la moyenne des taux de THRS des communes du département (plutôt que celles dont le taux est inférieur à 75 % de cette moyenne) ;

– les EPCI dont le taux de THRS est égal à la moyenne des EPCI (plutôt que ceux dont le taux est inférieur à 75 % de la moyenne des EPCI). En l’état, le rapporteur général observe que cette rédaction est inaboutie car elle conduirait à réserver la faculté de majoration aux EPCI dont le taux est strictement égal à la moyenne, ce qui ne correspond manifestement pas à l’intention des auteurs de cet amendement.

2. La fusion de la THLV et de la TLV

En troisième lieu, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté 5 amendements identiques ([734]) tendant à fusionner la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) et la taxe sur les logements vacants (TLV).

Pour rappel, la taxe sur les logements vacants (TLV) s’applique aux logements libres de toute occupation pendant au moins une année au 1er janvier de l’année d’imposition. Les logements vacants sont habitables (c’est-à-dire clos, couverts et pourvus des éléments de confort minimaux – installation électrique, eau courante et équipement sanitaire – mais, contrairement aux résidences secondaires, ne sont pas meublés. Une occupation momentanée (inférieure à 91 jours consécutifs) ne remet pas en cause la vacance. Elle n’est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable. La TLV est affectée au budget général de l’État. L’assiette est la valeur locative du logement. Le débiteur est le propriétaire, l’usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l’emphytéote. Depuis l’article 74 de la loi de finances pour 2023, le taux de TLV est de 17 % la première année d’imposition et de 34 % à compter de la deuxième (contre, auparavant, 12,5 % et 25 %). La TLV s’applique seulement dans les communes incluses dans un périmètre (ou zonage) défini par l’appartenance à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants et un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements. Ce zonage a été étendu par l’article 73 de la loi de finances pour 2023 et le décret n° 2023-822 du 25 août 2023, pour inclure non seulement les « zones tendues » mais également les territoires caractérisés par une proportion élevée de résidences secondaires qui restreint l’accès aux résidences principales. Le « zonage TLV » est ainsi passé de 1 151 à 3 697 communes. Le produit de la TLV était de 106 millions d’euros en 2022.

La taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) peut être instituée dans les communes où ne s’applique pas la TLV, c’est-à-dire celles « hors zonage ». Un même logement ne peut donc pas être imposé à la fois à la TLV et à la THLV. La vacance du logement est définie comme pour la TLV, à ceci près que la THLV ne s’applique qu’à compter de deux années de vacance (contre une pour la TLV). À titre subsidiaire, un EPCI peut aussi instituer cette taxe sur le territoire de celles de ses communes membres qui n’ont pas déjà institué la taxe ([735]) (et qui ne relèvent pas de la TLV). Le taux applicable est celui de la TH de la commune ([736]) ou celui de l’EPCI à fiscalité propre. La THLV correspond donc à l’extension de la THRS aux logements vacants. Elle est perçue par la commune ou l’EPCI qui l’a instituée. Le produit était de 61 millions d’euros en 2022.

La TLV et la THLV ont pour objet commun de fluidifier le marché du logement mais ont donc une assiette, des taux et des affectataires différents. Ces différences peuvent cependant être justifiées par les zonages distincts dans lesquels elles s’appliquent (l’accès plus ou moins difficile à une résidence principale).

Tableau de synthÈse des diffÉrences entre la TLV et la THLV

Source : commission des finances.

Le présent article procède donc à la fusion de la TLV et de la THLV. La TLV serait supprimée. La THLV pourrait être instituée dans l’ensemble des communes (et pas seulement celles « hors zonage »). La vacance du logement est alignée sur la vacance au sens de la TLV (un an contre deux ans pour l’actuelle THLV). Dans les communes qui correspondent au zonage actuel, la faculté de majoration de la THRS (de 5 % à 60 %) serait étendue à la THLV. Cette nouvelle THLV étendue serait affectée aux communes, comme l’est la THLV actuelle.

Selon leurs exposés sommaires, les auteurs de ces amendements souhaitent ainsi doter les exécutifs locaux en zone tendue d’un outil de fiscalité comportementale pour lutter contre la vacance des logements, apporter une recette nouvelle aux budgets locaux, favoriser la simplification fiscale et l’intelligibilité de la loi, neutraliser les phénomènes d’optimisation du statut d’occupation (entre logements vacants et résidences secondaires) et simplifier le travail de l’administration fiscale. Ils rappellent que cette proposition de réforme a été formulée par divers acteurs (associations d’élus, inspections, Conseil des prélèvements obligatoires et mission menée par François Rebsamen sur la relance durable de la construction de logements).

3. La déliaison du taux de THRS au profit d’un encadrement de son évolution

Enfin, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques de M. Philippe Bas (LR) et M. Claude Raynal (SER) ([737]) qui « délient » le taux de THRS du taux pivot de TFPB (en l’état actuel du droit, le taux de THRS ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TFPB ou que le taux moyen pondéré des deux taxes foncières). Le taux de THRS pourrait donc évoluer indépendamment du taux de TFPB. Une règle d’encadrement est cependant prévue : le taux de THRS ne pourrait pas être augmenté de plus de 25 % de la moyenne des taux constatés dans la commune ou l’EPCI à fiscalité propre au cours des six années précédentes.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général est favorable aux ajouts du Sénat qui s’inscrivent dans l’esprit du dispositif de l’Assemblée nationale et en étendent la porter sans le dénaturer.

1. Les ajouts du Sénat que le rapporteur général propose de maintenir en nouvelle lecture

Il propose donc de maintenir une hausse pour les communes jusqu’à 5 % du taux moyen constaté dans les communes du département l’année précédente (plutôt que 5 % de 75 % de ce taux moyen) dans la limite de ce taux moyen et, pour les EPCI, une hausse du taux jusqu’à 5 % du taux moyen national de l’année précédente (au lieu de 5 % du taux de l’EPCI), dans la limite de ce taux moyen. Il est aussi favorable à permettre aux EPCI dont le taux est inférieur à 75 % de la moyenne des EPCI (plutôt que de la moyenne des EPCI de sa catégorie) de recourir à cette faculté, ainsi qu’à la précision du régime applicable à la ville de Paris.

2. Les ajouts que le rapporteur général propose de supprimer

En revanche, l’extension de cette faculté à toutes les communes ou EPCI dont le taux est inférieur ou égal, respectivement, au taux moyen de leur département ou au taux moyen des EPCI, étendrait de manière incertaine et excessive le champ de cette mesure qui constitue déjà une déliaison partielle et dont l’application devrait être évaluée avant d’être étendue.

En outre, l’extension du zonage « tendu » est entrée en vigueur très récemment, en août 2023 : il convient donc d’observer combien de communes vont s’emparer de cette faculté nouvelle de majoration de la THRS (notamment les communes littorales et touristiques), et avec quelle ampleur, avant de bouleverser le cadre légal nouvellement applicable.

Pour ces raisons, le rapporteur général ne sera pas non plus favorable à la déliaison complète du taux de THRS (même avec l’ajout d’une règle – bien moins contraignante que la liaison actuelle avec le taux pivot de TFPB – d’encadrement de la hausse), qui pourrait entraîner une hausse substantielle et imprévue de la pression fiscale pour certains contribuables, ce qui paraît contraire aux objectifs de la suppression de la TH sur les résidences principales, qui ne doit pas avoir pour suite un report partiel de la charge fiscale supprimée sur les propriétaires de résidences secondaires.

La fusion proposée de la TLV et de la THLV ne paraît pas plus opportune. En supprimant la TLV pour étendre la THLV, ce dispositif :

– entraînerait une perte annuelle d’environ 206 millions d’euros pour le budget de l’État à compter de 2024 ([738]);

– réduirait l’efficacité de la lutte contre la vacance des logements, puisque la TVL s’applique de plein droit dans les zones prioritaires pour l’accès au logement, dont le champ vient d’être substantiellement étendu, alors que la THLV, y compris dans la rédaction proposée, resterait une taxe facultative dont l’institution nécessite une délibération locale. Concrètement, il n’est pas garanti que chaque commune zonée, où la TLV serait supprimée, prendrait immédiatement une délibération pour instituer la THLV. En outre, la TLV serait supprimée en 2024 tandis que la THLV serait en tout état de cause instituée pour 2025 au plus tôt par une délibération prise en 2024.

Enfin, le rapporteur général observe qu’une mission sur la fiscalité locative a été confiée par le Gouvernement à nos collègues Annaïg Le Meur et Marina Ferrari, dont les conclusions pourraient nourrir le projet de loi de finances pour 2025.

À ce stade, le rapporteur général propose donc de conserver au sein du présent article les seuls ajouts pour lesquels il a exprimé une opinion favorable.

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Article 27 quaterdecies A (nouveau) Faculté d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les établissements privés d’enseignement supérieur

I. les dispositions adoptÉes par le sénat

A. l’état du droit

L’article 1382 du CGI prévoit l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des immeubles appartenant à l’État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics d’enseignement lorsqu’ils sont affectés à un service public ou d’utilité générale et non productifs de revenus.

L’article L 732-1 du code de l’éducation prévoit que des établissements d’enseignement supérieur privés à but non lucratif, concourant aux missions de service public, peuvent, à leur demande, être reconnus par l’État en tant qu’établissement d’enseignement supérieur privé d’intérêt général (EESPIG), par arrêté du ministre chargé de l’enseignement supérieur, après avis du comité consultatif pour l’enseignement supérieur privé. L’établissement doit contribuer aux missions de service public de l’enseignement supérieur définies à l’article L. 123-3 du code de l’éducation et doit avoir été créé par des associations ou des fondations reconnues d’utilité publique ou des syndicats professionnels.

Cette qualification donne lieu à la signature d’un contrat pluriannuel entre l’État et l’établissement fixant les objectifs stratégiques de l’établissement pour répondre aux priorités nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche.