rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’industrie verte (n°1443 rectifié).

La loi a ainsi prévu que les inventaires de ZAE, créés par la loi n° 2021-1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », mis à la charge des intercommunalités et mis à jour tous les six ans, sont pris en compte pour la délimitation des zones d’accélération d’EnR, également créées par la loi « AER » (article 15).

B. Les ZAE, des zones propices au développement des énergies renouvelables

La combinaison de deux autres mesures de la loi « AER » devrait, par ailleurs, favoriser le développement des énergies renouvelables dans ces zones d’activités économiques :

– l’article 40 renforce les obligations d’équiper les parcs de stationnement extérieurs d’une superficie supérieure à 1 500 mètres carrés d’ombrières intégrant un procédé de production d’énergie renouvelable ;

– l’article 18 dispose que lorsqu’une société d'économie mixte locale (SEML), dont est actionnaire l'autorité compétente pour créer, aménager et gérer la ZAE (c'est-à-dire un établissement public de coopération intercommunale), ou l'une de ses filiales implante et gère des installations de production d'électricité solaire au sein de cette ZAE, ces installations peuvent faire l'objet d'un certificat de projet délivré dans les conditions prévues à l'article 212 de la loi « Climat et résilience ».

Le certificat de projet permet de simplifier et d’accélérer la conduite d’opérations d’aménagement, de construction et d’équipement sur des périmètres pré-identifiés. Il peut désormais être sollicité par les porteurs de projets de production d’énergie solaire concernés par l’article 18, et leur donne de la visibilité.

II. le dispositif proposé

La commission spéciale a adopté un amendement CS787 de M. Dominique Potier (Socialistes et apparentés) qui propose de faire des zones d’activité économique des « zones prioritaires pour l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables ».

Il prévoit en outre que lorsqu’une SEML appartenant à la collectivité gestionnaire de la zone d’activité économique implante et gère, avec les propriétaires de la zone, des installations de production d’énergie renouvelable, non limitées aux installations solaires, ou de valorisation des énergies de récupération « aux fins notamment d’assurer un approvisionnement compétitif par autoconsommation des industriels implantés sur la zone d’activité économique considérée », les autorisations administratives requises en application du code de l’environnement et du code de l’urbanisme sont délivrées « dans des conditions particulières et simplifiées, sous condition de puissance installée, définies par décret ».

Quand ces installations d’énergie renouvelable permettent de couvrir substantiellement les besoins des usagers d’une ZAE, cette zone est alors dénommée « parc d’activités à énergies positives ».

Cet amendement a été introduit dans le projet de loi avec le soutien du Gouvernement, mais contre l’avis du rapporteur général.

Il présente en effet plusieurs risques juridiques :

– la difficulté d’articuler ces nouvelles « zones prioritaires », désignées comme telles par le simple fait d’avoir été créées comme une ZAE par un établissement public de coopération intercommunale, avec les « zones d’accélération », prévues à l’article 15 de la loi « AER », qui visent un objectif similaire mais dont l’identification est soumise à l’avis conforme des communes ;

– l’incompétence négative résultant du transfert au pouvoir réglementaire du soin de créer les régimes dérogatoires prévus par l’amendement.

De tels régimes ne peuvent être créés que directement par le législateur ou par une ordonnance, elle-même encadrée par l’habilitation demandée par le Gouvernement. Le Conseil constitutionnel a eu plusieurs occasions de censurer ce type de disposition sur le fondement de l’article 41 de la Constitution.

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Article 9 bis Exclusion de l’artificialisation liée aux implantations industrielles du décompte du « ZAN »

I. Le droit en vigueur

A. L’impÉratif de la rÉduction du rythme d’artificialisation des sols

La croissance démographique d’un territoire ou son développement économique amènent souvent à consommer des espaces naturels, agricoles et forestiers : on parle alors d’ « artificialisation des sols ».

Depuis cinquante ans, l’artificialisation des sols en France a augmenté quatre fois plus vite que la population, progressant de + 70 % depuis 1981 contre + 19 %, sur la même période, pour la population.

Quelle que soit la légitimité ou la pertinence des usages, une artificialisation de cette ampleur a des conséquences négatives qui vont s’aggravant : diminution des capacités de production alimentaire, recul des espaces naturels et des gisements de puits de carbone, érosion de la biodiversité, intensification des inondations, perturbation du cycle de l’eau du fait de l’imperméabilisation, extension des pollutions, etc.

Conscient qu’un tel rythme n’est plus soutenable, le législateur de 2021 a posé des principes forts pour préserver nos espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et lutter contre l’artificialisation des sols : l’article 192 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », a défini juridiquement l’artificialisation (article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme) et son article 191 a donné le cap d’une diminution par deux du rythme de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente, tout en fixant l’ambition de parvenir, d’ici 2050, à l’absence de toute artificialisation nette des sols (c'est-à-dire une « zéro artificialisation nette » ou « ZAN »).

À cette fin, les régions, les communes et leurs groupements doivent adapter, suivant des procédures simplifiées, l’ensemble des documents régionaux et locaux de planification et d’urbanisme affectés.

B. Une comptabilisation de la consommations des sols dÉclinÉe À chaque niveau territorial et modulÉe selon les usages

Si l’objectif de 50 % de réduction du rythme d’artificialisation s’impose à l’échelle régionale dès la première décennie, les collectivités ont pour mission de définir, en concertation, des cibles propres à chaque territoire, d’abord au sein du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), puis au sein des schémas de cohérence territoriale (SCoT), des plans locaux d’urbanisme (plan local d'urbanisme) et des cartes communales.

La loi a notamment prévu qu’une « conférence régionale des SCoT », réunie dans les six mois suivant la promulgation de la loi « Climat et résilience », fasse une proposition au conseil régional en ce qui concerne la répartition de l’effort de réduction de la consommation des espaces entre les différentes parties du territoire régional.

La déclinaison des objectifs de réduction de l’artificialisation prend en considération les besoins et les profils des collectivités. Dans le cadre d’un SCoT, la déclinaison par secteur géographique peut tenir compte « 1° Des besoins en matière de logement (…) ; 2° Des besoins en matière d’implantation d’activités économiques (…) ; 3° Du potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser (…) ; 4° De la diversité des territoires urbains et ruraux, des stratégies et des besoins liés au développement rural (…) ; 5° Des efforts de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers déjà réalisés (…) ; 6° Des projets d'envergure nationale ou régionale ([82]) dont l'impact en matière d'artificialisation peut ne pas être pris en compte pour l'évaluation de l'atteinte des objectifs mentionnés au second alinéa du même article L. 141-3 – dans le document d’orientation et d’objectifs du SCoT –, mais est pris en compte pour l'évaluation de l'atteinte des objectifs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales ; 7° Des projets d’intérêt communal ou intercommunal » – à savoir le respect des plafonds régionaux de moyen et long termes (article L. 141-8 du code de l’urbanisme).

En effet, si la comptabilisation de l’artificialisation se fait essentiellement aux échelles communale, intercommunale et régionale, la loi de 2021 ouvre néanmoins la possibilité de mutualiser les projets d’envergure nationale ou régionale entre les différentes collectivités de la région.

L’article 194 de cette même loi décompte toute « création ou [extension] effective d'espaces urbanisés sur le territoire concerné » comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et, en l’état actuel du droit, n’exclut de cette comptabilisation que les espaces naturels ou agricoles occupés par une installation de production d'énergie photovoltaïque « dès lors que les modalités de cette installation permettent qu'elle n'affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol, (…) ainsi que son potentiel agronomique et, le cas échéant, que l'installation n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée ».

II. le dispositif proposé

A. Des gisements de foncier artificialisÉ insuffisants pour les besoins de la rÉindustrialisation

L’implantation de nouveaux sites industriels nécessite des terrains adaptés. La disponibilité de foncier représente donc un enjeu stratégique et sa limitation un handicap, voire un obstacle, au développement industriel.

La contrainte est particulièrement forte pour les grands sites, car moins de 10 % des intercommunalités auraient la capacité d’accueillir des activités nécessitant plus de 100 ha de foncier, comme certains secteurs-clés de la transition écologique (les gigafactories de batteries, par exemple). Mais la question se pose aussi plus globalement, car nos ambitions de réindustrialisation nécessiteront plusieurs dizaines de milliers d’hectares.

Pour y répondre, les articles 5 et 6 du projet de loi (cf. commentaires correspondants) s’attachent à faciliter la mobilisation de terrains déjà artificialisés, à savoir les friches industrielles, et l’article 11 vise à favoriser la densification des zones d’activités économiques existantes.

Il reste que cela ne couvrira qu’une partie des besoins et qu’en divisant le rythme d’artificialisation par deux d’ici 2030 et en visant le « zéro artificialisation nette » en 2050, la législation « ZAN » va indéniablement accentuer la contrainte foncière et la concurrence entre les usages dépendants du foncier (habitat, activités économiques, équipements publics, etc.).

B. Le choix d’exclure les industries vertes de la comptabilisation « ZAN »

Forte de ces constats largement partagés, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté l’amendement COM-334 de son rapporteur Laurent Somon, qui modifie l’article 194 de la loi « Climat et résilience » afin que l'artificialisation des sols liée aux installations industrielles « concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale, au sens du décret mentionné au I de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme » soit exclue du calcul du « zéro artificialisation nette » tant au niveau local que régional et même national.

On notera que cette formulation se réfère aux types d’industries dont peuvent relever les projets d’intérêt national majeurs visés à l’article 9 du projet de loi (cf. commentaire correspondant), mais ne se limite pas explicitement à ceux-ci.

L’amendement COM-334 substitue par ailleurs à la prise en compte, au 6° de l’article L. 141-8 du code de l’urbanisme, des projets d’envergure nationale ou régionale dans la déclinaison des objectifs d’un SCoT – et, par la même occasion, à la possibilité de faire remonter le décompte desdits projets (infrastructures nationales, par exemple) au niveau des Sraddet – la simple prise en compte des projets industriels concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale.

L’amendement COM-334 exclut également de toute comptabilisation au titre du « ZAN » :

– la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers résultant du pré-aménagement de très grands sites d’accueil industriel en vue de l’implantation de projets pouvant être qualifiés de projets d’intérêt national majeur ;

– ainsi que les équipements et besoins en logement liés aux projets industriels concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale, mentionnés par la première exception.

Si le rapporteur souligne la faiblesse des surfaces qui seraient concernées par l’implantation d’industries concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale – selon ses calculs, l’enveloppe d’artificialisation nécessaire en sus des optimisations de terrains déjà urbanisés représenterait moins de 7 % de l’enveloppe nationale disponible pour la décennie 2021-2031 –, il n’évalue pas les consommations de ces opérations de pré-aménagement, ni celles des aménagements et constructions liés, qui seront beaucoup plus lourdes.

L’amendement COM-334 a, par ailleurs, prévu que le Gouvernement remette, au plus tard le 1er janvier 2024, un bilan de l’impact sur la trajectoire nationale de réduction de l’artificialisation des sols de la non-comptabilisation des consommations d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour l’implantation de ces mêmes projets industriels.

En séance publique, le Sénat a rejeté un amendement de suppression de l’article 9 bis, ainsi qu’une nouvelle rédaction globale proposée par le Gouvernement.

Le ministre délégué à l’industrie Roland Lescure a pourtant rappelé qu’une proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires, dite « proposition de loi ZAN », était en cours de discussion. Introduite par le Sénat, elle venait d’être modifiée et adoptée à une très large majorité par l’Assemblée nationale.

Il apparaissait donc plus cohérent de laisser à ce véhicule législatif le soin d’arrêter les modalités précises de comptabilisation, ainsi que les aménagements jugés opportuns – y compris pour les projets d’envergure.

Pour rappel, l’article 4 de cette proposition de loi issue des travaux de l’Assemblée nationale mettait en place une comptabilisation spécifique pour les projets dont les incidences, les externalités ou les retombées dépassent le périmètre de leur emprise spatiale. Les projets de très grande ampleur, comme de nouvelles infrastructures de transport, menacent en effet de priver certaines régions d’une partie conséquente de leur « enveloppe d’artificialisation », alors que le rayonnement de tels projets est beaucoup plus large.

L’Assemblée nationale avait considéré que l’on ne pouvait les exclure de toute comptabilisation, car leur empreinte sur l’environnement est significative (et le risque d’un appel à multiplier les exceptions, non négligeable) ([83]). Mais leur envergure nationale, voire européenne, et l’« intérêt général majeur » susceptible de leur être attaché justifiaient que, pour la première tranche de dix ans, ils soient pris en compte à l’échelle nationale, plutôt que d’imputer leur empreinte foncière sur les enveloppes d’artificialisation des seuls territoires impactés.

L’idée était de permettre une forme de « mutualisation » à l’échelle nationale de l’artificialisation qu’ils induisent, sans aboutir à rehausser le volume national d’artificialisation au-delà de ce que permet l’objectif national fixé à l’article 191 de la loi « Climat et résilience », ce qui suppose de réduire les enveloppes régionales d’autant.

Selon le rapport de M. Bastien Marchive sur la proposition de loi « ZAN » ([84]), les estimations produites par le Gouvernement ont permis de prévoir que la totalité des grands projets d’envergure nationale ou européenne représenterait environ 15 000 hectares pour la décennie 2021-2031. Il était donc prévu qu’un « forfait national » de 15 000 hectares soit retenu et soustrait des 125 000 hectares que vise l’objectif national de réduction de moitié de la consommation d’ENAF sur la première période décennale. Ensuite, un coefficient de péréquation de ce forfait était appliqué au plafond régional d’artificialisation, pour la part estimée des projets implantés dans une région couverte par un Sraddet – coefficient fixé par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme.

Afin d’encadrer le périmètre d’application de ce dispositif de comptabilisation spécifique, l’Assemblée nationale avait réécrit la liste des catégories d’opérations pouvant être, en raison de leur nature ou de leur importance, considérées comme des « projets d’envergure nationale ou européenne ». Il s’agissait, en particulier, de bien intégrer les opérations qui peuvent être déclarées d’utilité publique en application de l’article L. 121-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, les projets de réacteur électronucléaire et les projets industriels d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique mentionnés par l’article 9. L’Assemblée nationale avait également prévu le recensement, dans un arrêté ministériel, de ceux d’entre ces projets qui présentent un intérêt général majeur. Enfin, le texte adopté disposait que les aménagements, équipements et logements directement liés à la réalisation de ces projets pouvaient être considérés, en raison de leur importance, comme des projets d’envergure régionale, au sens du 6° de l’article L. 141-8 du code de l’urbanisme, ou comme des projets d’intérêt intercommunal, au sens du 7° du même article L. 141-8. L’artificialisation des sols ou la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qu’ils engendraient était alors prise en compte selon les modalités propres à ces projets.

III. Les travaux de la commission spéciale

Intervenue pendant les travaux de la commission spéciale, la conclusion positive des négociations en commission mixte paritaire sur la proposition de loi « ZAN » a confirmé l’inopportunité de l’article 9 bis.

Avec le soutien du rapporteur général et du Gouvernement, la commission spéciale a donc adopté six amendements de suppression de cet article, à savoir les amendements CS256 du rapporteur de la proposition de loi Bastien Marchive (Renaissance), CSCS453 de Mme Sophia Chikirou (la France insoumises-NUPES), CS739 de M. Vincent Thiébaut (Horizons et apparentés), CS788 de M. Stéphane Delautrette (Socialistes et apparentés), CS934 de M. Charles Fournier (Écologistes-NUPES) et CS1167 de M. Frédéric Zgainski (Démocrates).

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Article 10 Reconnaissance du caractère de RIIPM dans le cadre d’une opération ou de travaux faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique

I. Le droit en vigueur

Tout projet d’implantation industrielle fait l’objet d’une analyse de ses impacts sur la faune et la flore, à la suite de laquelle le porteur du projet peut devoir solliciter une dérogation aux obligations de protection stricte des espèces protégées définies aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement. ([85])

L’article L. 411-2 dresse la liste des différentes hypothèses justifiant de telles dérogations, dont celle énoncée au c) du 4° de son I et fondée sur des « raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature (…) économique ».

Ces dérogations ne sont accordées que si elles répondent également aux conditions cumulatives suivantes :

– qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, condition pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle et aux frais du pétitionnaire ;

– que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

La « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) que représenterait le projet constitue néanmoins la première condition examinée par le juge si la dérogation est contestée – et celle dont la remise en cause peut suffire à annuler cette dérogation, et par suite bloquer la réalisation du projet. Même si elle est ultérieurement mise en balance avec les inconvénients qu’elle peut générer, à ce stade, elle est appréciée dans l'absolu, au regard des bénéfices pour la collectivité.

Le fait que le projet fasse l’objet d’une déclaration d’utilité publique est un indice de RIIPM pour le juge, mais elle ne suffit pas par elle-même à l’établir. Au demeurant, le Conseil d’État a rappelé (cf. commentaire de l’article 9 du projet de loi) que la reconnaissance d’une RIIPM ne peut être automatique : même si la loi ou le décret peuvent définir des critères permettant de considérer que certains projets sont susceptibles de répondre à une RIIPM, ces projets doivent être examinés au cas par cas et chaque qualification doit pouvoir être justifiée.

Il n’en reste pas moins qu’une déclaration d’utilité publique (cf. articles L. 121-1 à L. 122-7 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) constitue une indication pertinente, car elle reconnaît une qualité très proche de la RIIPM, sans pour autant coïncider – à savoir, l’« utilité publique » de certains travaux ou aménagements, qui permet l’engagement d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique des terrains ou immeubles privés nécessaires à leur réalisation.

Le projet de déclaration d’utilité publique fait l’objet d’une enquête publique – voire d’une enquête sous le régime du droit de l’environnement, si le projet concerné peut avoir des incidences sur l’environnement. La déclaration est ensuite faite par l’autorité compétente de l’État, mais peut relever d’un décret en Conseil d’État selon la nature et l’importance du projet.

L'acte déclarant l'utilité publique précise également le délai accordé pour réaliser l'expropriation, délai qui ne peut excéder cinq ans si la déclaration n’est pas prononcée par décret en Conseil d'État. Toutefois, si les opérations déclarées d'utilité publique sont prévues par des plans d'occupation des sols, des plans locaux d'urbanisme ou des documents d'urbanisme en tenant lieu, cette durée maximale est portée à dix ans. Et les effets de la déclaration d’utilité publique peuvent aussi être prorogés une fois, pour une durée égale au délai initialement fixé et dans la limite de cinq ans.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

Le projet de loi a proposé que la déclaration d’utilité publique (DUP) d’une opération faite dans le cadre de l’article L. 121-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ainsi que la DUP engagée pour permettre à des « travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages de la concession de transport ou de distribution d'électricité » de traverser des propriétés privées, prévue à l’article L. 323-3 du code de l’énergie, puissent à leur tour, si la réalisation de cette opération ou de ces travaux nécessite (ou est susceptible de nécessiter) une dérogation à la protection stricte des espèces protégées, leur reconnaître le caractère d’opération ou de travaux répondant à une RIIPM.

Cette reconnaissance vaut pour la durée de validité de la DUP et de son éventuelle prorogation, dans la limite de 10 ans.

Le principal intérêt de ce traitement simultané est de cristalliser la reconnaissance de la RIIPM. Les deux autres conditions ne peuvent, en tout état de cause, s’apprécier que lorsque l’on connaît l’emprise exacte du projet et sa forme, ce qui peut survenir plusieurs années après l’acte déclarant l’utilité publique.

En revanche, il peut être opportun de profiter de la procédure de reconnaissance de l’utilité publique pour démontrer en même temps sa RIIPM si le projet est suffisamment avancé.

La nouvelle procédure permet de gagner un peu de temps sur le traitement ultérieur d’une demande de dérogation à la protection stricte des espèces protégées, mais elle sécurise surtout la reconnaissance de la RIIPM d’une opération ou de travaux en prévoyant qu’elle ne pourra être contestée qu’à l’occasion d’un recours contre la DUP, dans les délais de recours de droit commun, et non plus à l’étape beaucoup plus tardive d’un recours contre l’acte accordant la dérogation demandée.

Une disposition similaire est proposée par le III de l’article 9 du projet de loi, codifiée à l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement, s’agissant des projets industriels qualifiés de projets d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement COM-335 de son rapporteur Laurent Somon, qui cantonne le décret en Conseil d'État prévu pour déterminer les modalités de la reconnaissance d'une RIIPM à de simples précisions procédurales, excluant la définition de critères génériques permettant de reconnaître une RIIPM automatiquement.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 69 rectifié de Mme de Cidrac, avec le soutien de la commission des affaires économiques mais contre l’avis du Gouvernement, qui restreint le bénéfice du dispositif aux seuls « projets industriels ». Les raccordements d’installations ne sont même plus concernés.

III. Les travaux de la commission spéciale

Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur général (CS1297 et CS1298), la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CS1413 qui rétablit le périmètre initialement proposé par le projet de loi, à savoir tous projets, opérations d’aménagement et travaux sur les réseaux publics d’électricité dont l’utilité publique a été reconnue par une DUP.

Cette possibilité de reconnaître qu’ils répondent aussi à une raison impérative d’intérêt public majeur n’est pas excessive au regard des exigences d’une DUP, elle est cohérente avec celle accordée à l’article 8 aux projets déclarés d’intérêt général et elle offrira plus de sécurité juridique aux porteurs de projets.

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Article 11 Favoriser la libération de foncier via le remembrement de surfaces commerciales

La meilleure façon de conjuguer notre ambition de réindustrialiser la France et l’impératif de réduire l’artificialisation des sols (cf. commentaire de l’article 9 bis) est de remobiliser les terrains déjà artificialisés, comme les friches industrielles (objectif des articles 5 et 6) et favoriser la densification des zones d’activités existantes. L’article 11 vise donc à encourager – ou, plus exactement, à ne pas décourager – l’optimisation de l’occupation des zones commerciales, en facilitant de manière encadrée la réorganisation des activités qui y sont installées.

I. Le droit en vigueur

A. Les zones d’activité économique, un gisement foncier artificialisÉ À optimiser

Les zones commerciales sont une des catégories des « zones d’activité économique » (ZAE), qui peuvent aussi comporter des zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (article L. 318-8-1 du code de l’urbanisme).

Le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) dénombrerait jusqu'à 32 000 zones d’activité économique sur le territoire national, représentant environ 450 000 ha de foncier, dont 1 500 zones commerciales de périphérie.

Pour évaluer le gisement foncier qu’elles représentent, l’article 220 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, codifié à l’article L. 318-8-2 du code de l’urbanisme, a confié aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création, d’aménagement et de gestion des zones d’activité économique la mission d’inventorier ces zones. Cet inventaire doit notamment comporter un état parcellaire de leurs unités foncières et calculer leur taux de vacance. Le premier inventaire doit être finalisé avant le 22 août 2023.

Afin d’accélérer la transformation de ces zones, dont l’espace n’est pas toujours optimisé et les aménagements architecturaux et paysagers disparates, le même article 220 permet ([86]) aux maires, présidents d’établissement public de coopération intercommunale et préfets de mettre en demeure les propriétaires de locaux dégradés ou non entretenus de les réhabiliter puis, si nécessaire, de procéder à une expropriation, dans les zones d’activité économique faisant l'objet d'un projet partenarial d'aménagement (PPA) ou situées dans le périmètre des secteurs d'intervention délimités par une convention d'opération de revitalisation de territoire (ORT).

B. Les grandes opérations d’urbanisme, un cadre pour le rÉamÉnagement ambitieux des espaces urbains

Créé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, le mécanisme de la « grande opération d'urbanisme » (GOU), défini aux articles L. 312-3 et suivants du code de l’urbanisme, constitue une forme particulière de projet partenarial d'aménagement ([87]) associant l’État à une ou plusieurs collectivités.

Si un PPA peut ne pas prévoir de GOU, une GOU ne peut être mise en œuvre que si un PPA l’a expressément prévu. Ensuite, ce sont des délibérations des organes des collectivités ou des établissements publics de coopération intercommunale cocontractants qui qualifient une opération d’aménagement de « grande opération d'urbanisme » et en fixent la durée et le périmètre. La décision suppose aussi l’accord des communes dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans son périmètre.

Les grandes opérations d'urbanisme visent les opérations d'aménagement de grande ampleur, ou complexes, et portées au niveau intercommunal et prévoient à ce titre le transfert, avec l’accord des collectivités, des compétences d’urbanisme – notamment, la délivrance des autorisations d’urbanisme – des collectivités participantes à l’intercommunalité à l’initiative de la GOU ([88]) (et non à l’État, comme pour une opération d’intérêt national [OIN], et ce, même si l’État et ses établissements publics d’aménagement peuvent être amenés à intervenir au plan opérationnel de manière significative). L’établissement public de coopération intercommunale peut aussi réaliser, construire, adapter ou gérer des équipements publics relevant de la compétence de la commune d’implantation, mais nécessaires à la grande opération d'urbanisme et qui ont été précédemment identifiés et localisés par l’acte de qualification.

L’acte de qualification d’une opération d’aménagement en tant que GOU emporte par ailleurs d’importantes conséquences procédurales : il peut délimiter sur tout ou partie du territoire de la GOU une zone d’aménagement différé (ZAD) et désigner le titulaire du droit de préemption dans son périmètre, ouvert pour une période de 10 ans renouvelable une fois. Il permet aussi d’utiliser la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme (cf. commentaire de l’article 8) pour mettre en compatibilité le document de planification locale qui pourrait faire obstacle à sa réalisation.

À ce jour toutefois, seules deux grandes opérations d'urbanisme ont été lancées : l’une dans le centre-ville de Marseille, visant principalement à y éradiquer l'habitat dégradé, l'autre à Paris (Bercy-Charenton). La réticence des maires et autres autorités compétentes en matière d’urbanisme à transférer leurs compétences en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme en serait une des causes fondamentales.

II. le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

La création, l’extension ou la réouverture après cessation d'exploitation pendant trois ans, d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente supérieure à 1 000 m², tout changement de secteur d'activité d'un magasin de commerce existant d'une surface de vente supérieure à 2 000 m² (ou 1 000 m² lorsqu'il s'agit d'une surface de vente majoritairement alimentaire), ainsi que tout regroupement de surface de ventes de magasins voisins, sans création de surface supplémentaire, excédant 2 500 m² (ou 1 000 m² lorsque la nouvelle activité est à prédominance alimentaire) supposent l’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC).

Les délais d’instruction du dossier par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), ceux des éventuels contentieux se rajoutant à la durée des études préalables, puis, dans certains cas, aux délais d’obtention d’un permis de construire allongent considérablement la durée de cette procédure, dont la lourdeur peut dissuader d’agir les candidats à ces réorganisations – même s’il existe, depuis 2014, la procédure du « permis de construire valant AEC » (dans l’idée d’offrir un « guichet unique » aux demandeurs).

Afin de faciliter les regroupements de surfaces de ventes au sein des zones d’activité économique et de libérer ainsi du foncier déjà artificialisé pour de nouvelles activités, l'article 11 du présent projet de loi complète l’article L. 752-2 du code du commerce et prévoit que les surfaces de vente concernées ne seront pas soumises à une nouvelle autorisation d'exploitation commerciale.

Toutefois, cette exemption ne s'appliquerait qu’à la triple condition que le regroupement de surfaces de ventes concerné n'occasionne pas la création de surfaces de vente supplémentaires, n'engendre pas d'artificialisation des sols supplémentaire et, surtout, se situe dans le périmètre d'une grande opération d'urbanisme aux objectifs de laquelle il contribue.

En outre, les transferts devraient s'inscrire dans un projet visant à favoriser la mixité fonctionnelle au sein des zones d’activité économique concernées, notamment – mais pas uniquement – en vue de l'implantation d'activités industrielles. Enfin l'exemption vaudrait toute la durée d'existence de la grande opération d'urbanisme.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

1. L’extension expérimentale de la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale pour encourager les regroupements de magasins au sein d’une ZAE ou entre ZAE en l’absence de GOU

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté, sans modification, le dispositif proposé par le projet de loi (devenu le I de l’article 11), observant au demeurant que de telles opérations serviraient davantage à améliorer les entrées de ville qu’à soutenir l’industrialisation, la proximité d’une industrie n’étant pas toujours bienvenue en raison des nuisances qu’elle peut générer.

Mais la commission a considéré qu’un tel objectif méritait d’être soutenu. La commission a donc complété le dispositif initialement proposé par l’amendement COM-336 du rapporteur Laurent Somon, pour étendre, à titre expérimental, pour trois ans et aux mêmes conditions (hormis l’inscription dans une grande opération d'urbanisme), la dispense d'autorisation d'exploitation commerciale aux remembrements commerciaux à l'intérieur d'une même zone d'activité économique – voire entre des zones d’activité économique différentes mais situées dans le périmètre d'un même établissement public de coopération intercommunale (II de l’article 11).

Le rapporteur y voit l’opportunité de multiplier les cas concernés, sans contraindre les maires à se dessaisir de leur pouvoir en matière d’autorisations d’urbanisme.

L’article 97 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS », a déjà prévu une expérimentation de six ans confiant à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme le soin de délivrer l’AEC (avec ou sans permis de construire) dans le cadre d’une procédure unique sans renvoi à l’examen préalable de la commission départementale d’aménagement commercial (contrairement à la procédure unique créée en 2014). Cette procédure est cependant réservée aux seuls établissements publics de coopération intercommunale signataires d’une convention d’opération de revitalisation des territoires (ORT), ainsi qu’aux communautés urbaines et aux métropoles et suppose une modification de leurs SCoT et PLUi pour qu’ils intègrent les critères définis par l’article L. 752-6 du code du commerce en matière d’aménagement durable (consommation économe de l’espace), de développement durable (qualité environnementale des projets, insertion paysagère et architecturale et nuisances) et de protection des consommateurs. Toutefois, la commission des affaires économiques a dit explicitement en séance souhaiter « lever la contrainte de la contractualisation avec l'État ».

Le Gouvernement n’a pas été suivi dans sa proposition de supprimer cette évolution en séance.

2. La réforme du régime des grandes opérations d'urbanisme pour en favoriser la multiplication

Adopté en séance avec un avis de sagesse de la commission, l’amendement n° 410 du Gouvernement est venu réformer le régime des grandes opérations d'urbanisme pour lever les obstacles à leur généralisation (III de l’article 11).

Lors des débats, le ministre délégué à l’industrie Roland Lescure a précisé que cette réforme avait été construite par la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et du tourisme, en lien avec les parlementaires, les élus locaux et le Conseil national du commerce.

La principale évolution est l’introduction de la faculté de ne pas transférer, de la commune à l'établissement public de coopération intercommunale, la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme (permis de construire, d’aménager et de démolir). Elle se traduit dans un nouvel article L. 312-5-1 du code de l’urbanisme (au 4° du III), comme une dérogation au principe du transfert automatique posé par le 1° de l’article L. 312-5. L’article L. 422-3-1 du code de l’urbanisme, qui rappelle ce même principe, est corrigé en conséquence par le 7° du III.

Si cette faculté est utilisée, les communes concernées peuvent aussi conclure des conventions de projet urbain partenarial pour la réalisation des équipements publics rendus nécessaires par un projet d’aménagement, en dérogation de l’exclusivité intercommunale prévue par le 5° de l’article L. 312-5. Le 6° du III corrige en conséquence l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme, qui définit le régime de ces conventions de projet urbain partenarial.

La réforme renforce, par ailleurs, le recours au droit de préemption des communes sur les fonds artisanaux, fonds de commerce, etc. Dans un nouvel article L. 214-2-1 du code de l’urbanisme, le 3° du III permet ainsi d’instaurer, par délibération motivée, le droit de préemption que les communes peuvent exercer dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité (articles L. 214-1 et suivants), dans le périmètre d’une grande opération d'urbanisme engagée sur tout ou partie d’une zone d’activité économique en vue de favoriser sa mixité fonctionnelle. L’acte qualifiant la GOU peut délimiter les secteurs où s’exercera ce droit de préemption.

Le 3° aménage par ailleurs les règles actuelles de ce droit de préemption dans le cas d’une grande opération d'urbanisme engagée sur une zone d’activité économique, en allongeant le délai de rétrocession du fonds de six à sept ans et en étendant la capacité de préempter aux aliénations à titre onéreux de terrains destinés à des commerces d’une surface de vente comprise entre 1 000 et 4 000 m² (au lieu de 300 à 1 000 m²).

Le 5° du III exige que la délibération qualifiant la grande opération d'urbanisme précise explicitement qui exerce les compétences en matière d’autorisations d’urbanisme dans le périmètre de cette opération, de même pour le droit de préemption qui a pu être décidé (article L. 312-7 du code de l’urbanisme).

Il est également proposé, au 2° du III, d’aligner les dérogations au règlement d’un PLU (en termes de gabarit, de densité, de distance séparative, d’obligations de créer des aires de stationnement et des espaces extérieurs en continuité des habitations, etc.) permises pour une grande opération d'urbanisme sur celles accordées aux ORT (en complétant l’article L. 152-6-4 du code de l’urbanisme), au lieu de leur alignement actuel sur les dérogations accordées aux zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants et aux communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique par l’article L. 152-6 (celui-ci est corrigé en conséquence par le 1° du III). Ces dérogations diffèrent essentiellement par les objectifs qu’elles se donnent.

Les objectifs fondant ces dérogations sont réécrits, l’expression « contribuer au développement ou à la revitalisation du territoire, faciliter le renouvellement urbain et la maîtrise de l’étalement urbain » remplaçant « contribuer à la revitalisation du territoire, faciliter le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées et lutter contre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers » et la « mixité sociale » devenant « mixité sociale et fonctionnelle », pour les ORT comme pour les GOU.

Par ailleurs, le IV étend aux grandes opérations d'urbanisme la procédure de déclaration de parcelle en état d’abandon, applicable dans le périmètre d’une ORT dès que l’on constate que des travaux ont condamné l'accès à une partie d’immeuble (article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales).

De même, le VI de l’article 11 étend aux grandes opérations d'urbanisme engagées sur une zone d’activité économique l’expérimentation de la procédure unique prévue à l’article 97 de la loi dite « 3DS », qui confie à l’autorité compétente en matière d’urbanisme le pouvoir d’accorder une AEC sans renvoi préalable à la CDAC (cf. supra).

Enfin le V propose une dernière évolution, non limitée aux GOU, qui allonge de sept à douze ans la durée de l’expérimentation permettant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements et aux organismes d'habitations à loyer modéré, pour la réalisation d'équipements publics et de logements sociaux, de « déroger à certaines règles en vigueur en matière de construction dès lors que leur sont substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents auxdites règles » (article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine).

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté cinq amendements rédactionnels du rapporteur général (CS1299, CS1300, CS1301, CS1302 et CS1304), ainsi que deux amendements du Gouvernement, avec l’avis favorable du rapporteur :

– l’amendement CS637 supprime l’expérimentation sur trois ans de la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale à tous les regroupements ou transferts de surfaces commerciales au sein des zones d’activités économiques (ZAE), même en-dehors du cadre d’une grande opération d’urbanisme.

L’idée semblait intéressante au regard de toutes les zones commerciales qui mériteraient d’être réorganisées aux entrées de nos villes. Mais ces réorganisations doivent être suffisamment encadrées pour optimiser l'utilisation des zones d’activité économique, protéger leur environnement et s’assurer que ces réaménagements favorisent la mixité fonctionnelle.

Le dispositif du Sénat reprenait ces différentes exigences, mais ne définissait pas de cadre garantissant leur bonne mise en œuvre. Or l’autorisation d’exploitation commerciale permet au moins de s’assurer que l’implantation d’un commerce n’a pas d’impacts négatifs sur son environnement précis.

Par ailleurs, la réforme du régime des grandes opérations d'urbanisme proposée par l'article 11 facilitera leur mise en place, ce qui permettra d'encadrer davantage de zones d’activité économique ;

– L’amendement CS619 vise à consolider l’intervention des établissements publics fonciers, d’État et locaux, et des établissements publics d’aménagement dans ces opérations en étendant leurs missions économiques.

Aujourd’hui, en effet, ils ne peuvent participer qu’au « développement » des activités économiques et ne sont autorisés à acquérir que des terrains ou des immeubles. L’amendement CS619 leur permettra de « contribuer au maintien et à la transformation des activités économiques » et, pour ce faire, les autorise à acheter des baux commerciaux ou des fonds artisanaux.

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Article 11 bis Renvoi à un décret pour la mise en œuvre des dispositions du titre I

I. le dispositif proposÉ par le SÉnat

Avec les avis favorables de la commission des affaires économiques et du Gouvernement, le Sénat a adopté en séance publique l’amendement n° 160 de M. Franck Montaugé qui prévoit que les « modalités de coordination, d'organisation et de suivi des mesures destinées à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches relevant du titre I font l'objet d'un décret du ministre de l'économie », lequel doit être pris dans les trois mois suivant la promulgation de la loi.

Les auteurs de l’amendement expliquent qu’il s’agit de garantir la délivrance des autorisations nécessaires à un porteur de projet « Industrie verte » dans le délai de neuf mois visé par le Gouvernement. « Par cet amendement, nous voulons nous assurer que les moyens effectivement déployés permettent d'atteindre les objectifs que le Gouvernement a fixés dans ce projet de loi et auxquels nous souscrivons. »

Cet article n’autorise pas le Gouvernement à modifier la loi ou définir des règles qui relèveraient de la compétence du législateur. Il n’empiète pas non plus sur les compétences du pouvoir réglementaire, qui reste maître de décider de l’organisation et des modalités précises qu’il faudra, en tout état de cause, mettre en œuvre pour appliquer les réformes du titre Ier du projet de loi. Il prévoit cependant qu’un dispositif de suivi soit expressément mis en place, pour plus de visibilité.

II. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur général, l’amendement CS620 du Gouvernement qui supprime cet article empiétant sur les prérogatives du pouvoir réglementaires.

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Article 11 ter Bilan du dispositif « Territoires d’industrie »

I. Le droit en vigueur

Le programme des « Territoires d’industrie » a été lancé par le programme d’investissement d’avenir (PIA 3) avant d’être repris par le plan « France relance », puis « France 2030 ». Il réunit différents dispositifs : « Fonds d’accélération des investissements industriels dans les territoires », « Soutien à l’investissement industriel dans les territoires », « Pack rebond », notamment gérés par la Banque des territoires, Bpifrance et Pôle emploi, ainsi qu’un dispositif important pour attirer les investisseurs, les « sites clés en main » – on comptait 127 sites industriels ainsi labellisés en 2022.

Ce programme constitue le volet territorialisé de la politique industrielle du Gouvernement, favorisant la mise en place d’une stratégie de reconquête industrielle par les territoires eux-mêmes.

Un « territoire d’industrie » est animé par un binôme élu local-acteur industriel qui, en partenariat avec l’État, ses opérateurs et les régions, identifie les besoins, les atouts ou les potentiels de développement d’un territoire et soutient les projets apportant des réponses concrètes et sur-mesure. Le programme intervient, entre autres, sur la disponibilité du foncier et la revitalisation des friches industrielles. Plusieurs opérateurs nationaux viennent appuyer le portage des projets, tant d’un point de vue financier que technique.

On compte aujourd’hui 149 territoires d’industrie, regroupant plus de 542 intercommunalités, 30 millions d’habitants et situés majoritairement dans des villes petites et moyennes et en zone rurale. Deux milliards d’euros auront été engagés par l’État, les régions et les opérateurs entre fin 2018 et 2022.

Une nouvelle phase du programme sur 2023-2027 a été ouverte depuis le 23 juin 2023. Cette phase comprend l'ouverture officielle de la plateforme de candidatures pour les territoires souhaitant être labellisés pour la nouvelle période.

II. le dispositif proposÉ par le SÉnat

Avec le soutien de la commission des affaires économiques, mais contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté en séance publique les amendements identiques nos 152 rectifié bis de M. Franck Montaugé, 191 rectifié de Mme Brigitte Micouleau, 257 de Mme Cécile Cukierman, 372 rectifié bis de Mme Nathalie Delattre et 334 rectifié bis de M. Daniel Chasseing qui prévoient un rapport du Gouvernement sur le dispositif « Territoires d'industrie » dans les six mois suivant la promulgation de la loi relative à l’industrie verte.

Ce rapport doit en outre étudier l’opportunité d’ouvrir ce dispositif à tous les « territoires volontaires et engagés localement dans la réindustrialisation ».

Les auteurs des amendements soulignent l’efficacité du programme et les acquis méthodologiques de sa première phase. Les chefs d'entreprise industrielle apprécient le cadre de dialogue et de soutien qu’il propose et les acteurs locaux plébiscitent l’accompagnement ad hoc qu’il offre. Les amendements adoptés visent avant tout à appeler l’attention du Gouvernement sur l’importance de poursuivre ce dispositif.

Le ministre délégué Roland Lescure a rappelé que le programme a vocation à se focaliser sur les territoires éloignés, ruraux et périurbains, dans lesquels l'industrie a été importante et ne l'est plus, ou sur ceux où l'industrie commence à redevenir importante. Ainsi, certains territoires seront amenés naturellement à sortir du dispositif et d’autres à y rentrer.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté deux amendements de suppression de cet article, CS1305 du rapporteur général et CS893 de M. Mathieu Lefèvre (Renaissance), malgré un avis défavorable du Gouvernement.

Le rapporteur général a rappelé son opposition de principe aux demandes de rapport adressées au Gouvernement, qui mobilisent des personnels pour un résultat moins opérationnel que les travaux de contrôle menés par le Parlement.

Par ailleurs, les attendus de l’article 11 ter sont déjà satisfaits : non seulement des évaluations régulières sont réalisées par les services du ministère de l’économie et l’Agence nationale de la cohésion des territoires, mais le lancement de la deuxième phase (2023-2027) du programme « Territoires d’industrie » permettra d’accueillir de nouvelles candidatures territoriales.

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titre ii enjeux environnementaux de la commande publique

Article 12 Création d’un motif d’exclusion en cas de non-respect des obligations de transparence extra-financière

I. Le droit en vigueur

1. Les obligations en vigueur

La transparence extra-financière des entreprises s’est d’abord fondée sur l’obligation de publication (reporting) d’informations relatives à leurs performances autres que financières, notamment en ce qui concerne leur impact social, environnemental ou sociétal ou l’organisation de leur gouvernance.

Ce mouvement a été lancé, en France, par la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, dite loi « NRE » ([89]), qui a introduit, à l’article L. 225-102-1 du code de commerce, l’obligation de publier, au sein du rapport annuel de gestion des entreprises cotées, des informations « sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité ». Au niveau européen, il a été généralisé par la directive 2014/95/UE ([90]) du 22 octobre 2014 relative à la publication d’informations non financières et d’informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes. Sur son fondement, une déclaration de performance extra-financière est annexée au rapport annuel de gestion en application de l’article L. 225-102-1 précité.

La loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre a complété le dispositif par l’obligation, prévue à l’article L. 225-102-4 du même code, pour les principales sociétés d’établir et de mettre en œuvre un plan de vigilance permettant d’identifier et de prévenir les risques et les atteintes résultant des activités de la société, de ses filiales ou de ses sous-traitants.

2. Un motif d’exclusion de la commande publique

L’article 35 de la loi du 22 août 2021, dite loi « Climat et résilience » ([91]), a prévu, pour les procédures de passation d’un marché ([92]) ou d’un contrat de concession ([93]) , que l’acheteur puisse exclure de ces procédures les sociétés qui ne satisfont pas à l’obligation d’établir un plan de vigilance.

Il s’agit là d’un motif d’exclusion facultatif ([94]), à l’appréciation de l’acheteur, permis par le droit de l’Union européenne.

Ce type d’exclusion facultative peut, par exemple, s’appliquer, sur le fondement des articles L. 2141-10 et L. 3123-10 du code de la commande publique, à des personnes qui, par leur candidature, créent une situation de conflit d’intérêts.

3. Une nouvelle étape avec la directive CSRD

La directive 2022/2464 ([95]) du 14 décembre 2022 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite directive « CSRD » ([96]), constitue l’une des composantes du « Pacte vert » européen. Elle introduit de nouvelles obligations déclaratives en matière environnementale, sociale et de gouvernance qui seront publiées au sein d’un nouveau rapport, le rapport de durabilité.

L’article 12 de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture a habilité le Gouvernement à transposer par voie d’ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, la directive CSRD et à effectuer les différentes adaptations et coordinations afférentes.

Le contenu et la portée de la directive ont été analysés par notre collègue Daniel Labaronne, rapporteur pour avis de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, dans son commentaire de l’article 8 du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture ([97]).

II. Le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

En parallèle de la transposition en droit interne des dispositions de la directive CSRD, l’article 12 du présent projet de loi habilite le Gouvernement à introduire dans le code de la commande publique, par voie d’ordonnance, un dispositif d’exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession pour les opérateurs économiques qui ne satisfont pas aux obligations de publication d’informations résultant des mesures de transposition de la directive.

Il s’agit là d’un dispositif analogue à celui introduit par la loi « Climat et résilience » pour le plan de vigilance.

L’ordonnance devra être prise dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi, alors que la transposition de la directive est attendue avant le 9 décembre 2023, conformément au délai de neuf mois prévu par la loi du 9 mars 2023.

De manière subsidiaire, ce délai de quatre mois se substitue également au délai de neuf mois initialement applicable à l’habilitation prévue au 4° du I de l’article 12 de la loi du 9 mars 2023 ([98]).

B. Les Modifications apportÉes par le sénat

En commission, deux amendements COM-306 et COM-307 du rapporteur pour avis de la commission des lois Jean-Yves Roux ont été adoptés.

L’amendement COM-306 a réduit de quatre à trois mois le délai pour introduire, par voie d’ordonnance, le motif d’exclusion ([99]).

L’amendement COM-307 est venu préciser que le nouveau motif d’exclusion était de nature facultative, c’est-à-dire une exclusion dite « à l’appréciation de l’acheteur », et l’a rendu applicable aux marchés de défense et de sécurité.

L’article 12 a été adopté sans modification en séance publique.

III. LES travaux de LA COMMISSION spéciale

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel CS1242 de la rapporteure.

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Article 12 bis (nouveau) Dérogation au principe d’allotissement en cas de risque de procédure infructueuse

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l’article L. 2113-10 du code de la commande publique pose le principe de l’allotissement des marchés publics, à savoir qu’ils sont passés en lots séparés. Trois exceptions à ce principe sont néanmoins prévues par ce même code, lorsque :

– l’objet du marché ne permet pas l’identification de prestations distinctes (premier alinéa de l’article L. 2113-10) ;

– l’acheteur n’est pas en mesure d’assurer par lui-même les missions d’organisation, de pilotage et de coordination (1° de l’article L. 2113-11) ;

– la dévolution en lots séparés est de nature à restreindre la concurrence ou risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des prestations (2° du même article).

Ce principe d’allotissement n’est toutefois pas une obligation découlant du droit de l’Union européenne, qui laisse la faculté aux États-membres de le prévoir ([100]).

II. Le dispositif proposÉ

L’article 12 bis a été introduit par l’adoption, en séance publique au Sénat, de l’amendement n° 331 du Gouvernement, qui a reçu un avis de sagesse de la commission. Il insère, à l’article L. 2113-11, une nouvelle exception au principe d’allotissement, lorsque la dévolution en lots séparés risque de conduire à une procédure infructueuse.

L’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement précise qu’« en raison de l’importance, à l’international comme en France, de la demande par rapport à la rareté de l’offre dans ces secteurs d’activité, les contraintes liées à l’allotissement peuvent dissuader les opérateurs économiques de présenter des offres et les détourner de la commande publique française, pour répondre en priorité aux besoins des opérateurs de réseau de nombreux autres pays qui programment aussi des investissements massifs en faveur du verdissement de leurs activités ». En séance publique, le ministre Bruno Le Maire a indiqué que cet amendement visait en particulier les marchés des lignes à haute tension et l’opérateur public Réseau de transport d’électricité (RTE).

III. LES travaux de LA COMMISSION spéciale

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel CS1243 de la rapporteure.

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Article 12 ter (nouveau) Dérogation à la durée de droit commun des accords-cadres pour les activités d’opérateur de réseaux

I. Le droit en vigueur

En application de l’article L. 2125-1 du code de la commande publique, l’acheteur peut recourir à des techniques d’achat pour procéder à la présélection d’opérateurs économiques susceptibles de répondre à son besoin ou permettre la présentation des offres ou leur sélection. Parmi ces techniques figure, au 1° de cet article ([101]), l’accord-cadre qui permet de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue de conclure un contrat établissant tout ou partie des règles relatives aux commandes à passer au cours d’une période donnée.

La durée des accords-cadres des pouvoirs adjudicateurs ne peut dépasser quatre ans. Cette durée est portée à huit ans pour les activités d’opérateur de réseaux des entités adjudicatrices ([102]), notamment dans les domaines de l’énergie, de l’eau ou encore des transports. Ces durées ne sont pas applicables dans des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par leur l’objet ou par le fait que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 12 ter a été introduit par l’adoption, en séance publique au Sénat, de l’amendement n° 330 du Gouvernement qui a reçu un avis de sagesse de la commission. Il ajoute un nouveau cas dans lequel la durée maximale de huit ans n’est pas applicable aux entités adjudicatrices, à savoir lorsqu’il existe un risque important de restriction de concurrence ou de procédure infructueuse.

L’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement précise que la limite de huit ans pour les accords-cadres passés par les entités adjudicatrices « peut freiner le développement des réseaux d’énergies renouvelables dans la mesure où, en raison de l’importance de la demande par rapport à l’offre dans ces secteurs, les opérateurs économiques risquent de se détourner de la commande publique de ces entités adjudicatrices au profit de marchés privés ou étrangers de plus longue durée » et estime qu’« il en résulte un risque de marchés infructueux ou de restriction de concurrence dans ces secteurs essentiels pour le verdissement de notre économie ».

III. LES travaux de LA COMMISSION spéciale

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 12 quater (nouveau) Autorisation de présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d’être obtenus

I. Le droit en vigueur

L’article L. 2151-1 du code de la commande publique dispose qu’en cas d’allotissement, les opérateurs économiques ne peuvent présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d’être obtenus.

Une « offre variable » constitue ainsi une offre différenciée en fonction du nombre de lots susceptibles d’être obtenus dans le cadre d’une même procédure de mise en concurrence.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 12 quater a été introduit par l’adoption, en séance publique au Sénat, de l’amendement n° 329 du Gouvernement qui a reçu un avis de sagesse de la commission.

Le 1° prévoit que les entités adjudicatrices pourront autoriser les opérateurs économiques à présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d’être obtenus pour les marchés répondant à un besoin dont la valeur estimée est égale ou supérieure à un seuil fixé par voie réglementaire.

Le 2° constitue une mesure de coordination au deuxième alinéa de l’article L. 2152-7, qui dispose que les offres sont appréciées lot par lot. Cette disposition ne sera pas applicable lorsque les entités adjudicatrices auront autorisé les opérateurs économiques à présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d’être obtenus.

L’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement précise que « l’interdiction de recourir aux offres variables est […] susceptible de pénaliser fortement [les entités adjudicatrices] qui jouent un rôle moteur dans la transition énergétique nationale en entrainant des surcoûts ou une diminution des offres déposées dans le cadre des procédures d’adjudication, alors qu’ils sont soumis à la concurrence d’opérateurs privés et étrangers ».

III. LES travaux de LA COMMISSION spéciale

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 13 Mesures de verdissement de la commande publique

I. le texte initial du projet de loi

1. Le renforcement des schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables

a. L’état du droit

Les schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (Spaser) ont été introduits par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, ne concernant initialement que les collectivités territoriales et « les acheteurs soumis au [code de la commande publique] dont le statut est fixé par la loi » ([103]) dont le montant total annuel des achats était supérieur à 100 millions d’euros. L’article 35 de la loi « Climat et résilience » a renvoyé la fixation de ce montant à un décret, qui l’a arrêté à 50 millions d’euros en 2022 ([104]). Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, les Spaser concernent désormais 300 collectivités territoriales.

En application de l’article L. 2111-3 du code de la commande publique, le Spaser, qui est rendu public, détermine les objectifs de politique d’achat comportant des éléments à caractère social visant à concourir à l’intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés et des éléments à caractère écologique, ainsi que les modalités de mise en œuvre et de suivi annuel de ces objectifs. Il contribue également à la promotion d’une économie circulaire.

b. Le dispositif proposé

Le 1° du I de l’article 13 apporte deux évolutions pour poursuivre la montée en puissance de ces schémas de promotion d’achats publics responsables :

– il clarifie le fait que le schéma concerne l’ensemble des acheteurs soumis au code de la commande publique, dont l’État ;

– il prévoit que plusieurs acheteurs peuvent élaborer conjointement un même schéma, dans l’objectif notamment de créer des synergies et de faciliter cette élaboration.

2. La création d’un nouveau motif d’exclusion pour méconnaissance de l’obligation d’établir un bilan d’émissions de gaz à effet de serre

a. L’état du droit

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle II », a introduit l’obligation d’établir un bilan d’émissions de gaz à effet de serre. En application de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, cette obligation concerne notamment les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes, l’État, les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes.

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, si cette obligation concerne environ 5 000 acteurs privés et publics, seules 35 % des personnes visées satisfaisaient à l’obligation de réaliser un bilan d’émissions de gaz à effet de serre en 2021.

L’article L. 229-25 du code de l’environnement sanctionne le non-respect de cette obligation d’une amende administrative ne pouvant excéder 10 000 euros (ou 20 000 euros en cas de récidive).

b. Le dispositif proposé

Les 2° et 4° du I et le III de l’article 13 introduisent un dispositif tendant à inciter les entreprises souhaitant accéder aux marchés publics à se doter d’un bilan d’émissions de gaz à effet de serre (Beges), analogue au dispositif prévu à l’article 12, qui prévoit un motif d’exclusion de la commande publique en cas de non-respect des obligations de transparence extra-financière.

Les acheteurs ou les autorités concédantes pourront exclure des procédures de passation d’un marché ou d’un contrat de concession les personnes qui ne satisfont pas à leur obligation d’établir un Beges pour l’année qui précède l’année de publication de l’avis d’appel à la concurrence ou d’engagement de la consultation.

Cette disposition sera applicable aux marchés publics et aux contrats de concession pour lesquels une consultation a été engagée ou un avis d’appel à la concurrence a été envoyé à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

3. L’entrée en vigueur de certaines dispositions de l’article 35 de la loi « Climat et résilience »

a. L’état du droit

L’article L. 2152-7 du code de la commande publique dispose à ce jour que le marché public est attribué au soumissionnaire qui a présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base d’un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution.

L’article 35 de la loi « Climat et résilience » est venu introduire une disposition importante en faveur du verdissement de la commande publique. Il prévoit en effet qu’au moins un des critères précités devra prendre en compte les caractéristiques environnementales de l’offre.

L’entrée en vigueur de la disposition précitée de l’article 35 est néanmoins prévue par cet article au plus tard cinq ans après la promulgation de la loi ([105]). Elle a été fixée au 21 août 2026 ([106]). Il s’agit là d’une mesure transitoire nécessaire pour laisser le temps aux entreprises françaises de s’adapter et de se préparer à cette évolution importante et attendue du droit de la commande publique.

Dans l’attente de cette entrée en vigueur, les modalités selon lesquelles l’offre « économiquement la plus avantageuse » est déterminée sont précisées par voie réglementaire à l’article R. 2152-7 du code de la commande publique. Cet article dispose que, pour attribuer le marché au soumissionnaire qui a présenté l’offre économiquement la plus avantageuse, l’acheteur se fonde :

– soit sur un critère unique, qui peut être le prix ([107]) ou le coût ([108]) ;

– soit sur une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux ([109]).

b. Le dispositif proposé

Le 3° du I précise, à l’article L. 2152-7 du code de l’environnement, que l’offre économiquement la plus avantageuse est déterminée sur la base du prix ou du coût, selon une approche fondée sur le rapport coût-efficacité, et qu’elle peut tenir compte du meilleur rapport qualité-prix, qui est évalué sur la base de critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. Elle introduit donc dans la partie législative du code de la commande publique, avant même l’entrée en vigueur de l’article 35 de la loi « Climat et résilience », le principe selon lequel l’offre économiquement la plus avantageuse peut reposer sur des critères qualitatifs, environnementaux ou sociaux.

Le 1° du II rend la nature de cette disposition transitoire, dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’article 35 de la loi « Climat et résilience », qui reste mieux-disant d’un point de vue environnemental.

Le 2° du II prévoit que la date d’entrée en vigueur de ce même article pourra être différenciée selon l’objet du marché. Cette disposition est d’ores et déjà prévue, au V du même article, pour les contrats de concessions.

II. Les Modifications apportÉes par le sénat

 Les amendements identiques COM-278 du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable Fabien Genet et COM-308 du rapporteur pour avis de la commission des lois Jean-Yves Roux permettent aux acheteurs publics volontaires qui ne sont pas concernés par l’obligation de réaliser un Spaser en raison d’un montant annuel total d’achats inférieur au seuil réglementaire de prendre part aux dispositifs de mutualisation des Spaser.

L’amendement précise également que les indicateurs de suivi du Spaser restent propres à chaque acheteur public, même lorsque les éléments du schéma sont mutualisés.

 Les amendements COM-283 du rapporteur Fabien Genet et COM-309 du rapporteur Jean-Yves Roux suppriment, sur le fondement de l’avis du Conseil d’État sur le présent projet de loi ([110]), les secondes phrases des articles L. 2141-7-1 et L. 3123-7-1 du code de la commande publique ([111]), relatifs au motif facultatif d’exclusion de la commande publique pour non-respect de l’obligation d’établir un plan de vigilance, dans la mesure où leur portée exacte s’avère indécise dès lors que l’acheteur n’est pas tenu de mettre en œuvre la clause d’exclusion (1° bis et 3° bis du I).

 L’amendement COM-284 du rapporteur Fabien Genet, en supprimant les alinéas 7, 8, 10 et 11 du texte initial, supprime également le motif facultatif d’exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession en cas de non-respect de l’obligation de réaliser un bilan d’émissions de gaz à effet de serre.

Si le Sénat a émis des réserves concernant l’effet de levier que représenterait l’introduction d’un tel motif d’exclusion facultative, il a privilégié un relèvement de 10 000 à 50 000 euros (et de 20 000 à 100 000 euros, en cas de récidive) du niveau maximal de sanctions encourues en cas de non-respect de l’obligation d’établir un bilan d’émissions de gaz à effet de serre (IV).

En séance publique, le Sénat a rejeté deux amendements du Gouvernement tendant à revenir sur cet amendement et à rétablir le texte initial du projet de loi.

 L’amendement COM-280 du rapporteur Fabien Genet apporte des aménagements rédactionnels au dispositif permettant de déterminer l’offre économiquement la plus avantageuse :

– Avant l’entrée en vigueur de l’article 35 de la loi « Climat et résilience », le dispositif sera le suivant : « « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base du critère du prix ou du coût. L’offre économiquement la plus avantageuse peut également être déterminée sur le fondement d’une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. » ;

– Après l’entrée en vigueur de cet article 35, le dispositif sera le suivant : « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base d’un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution. Au moins un de ces critères prend en compte les caractéristiques environnementales de l’offre. ».

 L’amendement COM-281 du rapporteur Fabien Genet introduit un dispositif analogue pour les contrats de concession (5° du I et 1° bis du II) ([112]). En application de l’article L. 3124-5 du code de la commande publique, le contrat de concession est attribué au soumissionnaire qui a présenté la meilleure offre au regard de l’avantage économique global pour l’autorité concédante sur la base de plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du contrat de concession ou à ses conditions d'exécution. Au nombre de ces critères, pourront figurer notamment des critères environnementaux, sociaux ou relatifs à l’innovation.

 La commission a également adopté deux amendements rédactionnels COM-279 et COM-282 du rapporteur Fabien Genet.

 En séance publique, un amendement n° 204 de coordination du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a également été adopté, contre l’avis du Gouvernement.

III. LES travaux de LA COMMISSION spéciale

A. Le contenu des Spaser

Outre deux amendements rédactionnels CS1245 et CS1246 de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements visant à préciser que les schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables :

– concernent les achats de biens et de services et qu’ils doivent permettre de réduire leur empreinte environnementale sur un périmètre spécifique (amendement CS74 de Mme Véronique Riotton) ;

– visent notamment à réduire les émissions et la consommation d’énergie, d’eau et de matériaux (amendement CS112 de Mme Olga Givernet) ;

– participent à la promotion d’une durabilité des produits et d’une sobriété numérique (amendement CS467 de M. Laurent Alexandre).

B. Le renforcement de l’obligation d’établir un Beges

La commission a adopté quatre amendements de la rapporteure visant à renforcer la sanction de l’inobservation de l’obligation d’établir un bilan d’émissions de gaz à effet de serre :

– l’amendement CS1248 rétablit la rédaction initiale du projet de loi prévoyant un dispositif d’exclusion facultative des procédures de passation des marchés et des contrats de concession pour les entreprises n’ayant pas satisfait à leur obligation d’établir un tel bilan ;

– l’amendement CS1408 supprime la possibilité offerte au préfet de région, lorsqu’un manquement a été constaté, de mettre en demeure l’auteur du manquement de satisfaire à son obligation et de ne pas être sanctionné de l’amende prévue par le code de l’environnement ;

– l’amendement CS1249 réduit l’augmentation du montant maximal des sanctions financières encourues en cas de non-respect de l’obligation d’établir un Beges, souhaitée par le Sénat : elles seront ainsi triplées (30 000 euros et 60 000 euros en cas de récidive) et non quintuplées ;

– l’amendement CS1424 conditionne l’octroi de subventions publiques à la transition écologique et énergétique par l’Agence de la transition écologique (Ademe) ou par Bpifrance à la transmission d’informations relatives à la mise en œuvre de l’obligation de réaliser un Beges pour les entreprises de plus de 500 salariés et à l’établissement d’un Beges simplifié pour les entreprises de 50 à 500 salariés.

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Article 13 bis (nouveau) Obligation d’acquisition ou d’utilisation de véhicules « retrofités » par les acheteurs publics

I. Le droit en vigueur

En application de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, dite loi « LOM », le I de l’article L. 224-7 du code de l’environnement dispose que l’État et ses établissements publics qui gèrent, pour des activités n’appartenant pas au secteur concurrentiel, un parc de plus de vingt véhicules de moins de 3,5 tonnes, acquièrent ou utilisent, lors du renouvellement annuel de leur parc, des véhicules à faibles émissions dans la proportion minimale de 50 % de ce renouvellement.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 13 bis a été introduit par l’adoption, en séance publique au Sénat, des amendements identiques n° 71 de M. Guillaume Chevrollier, n° 156 de Mme Angèle Préville et n° 156 de M. Jacques Fernique, qui ont reçu un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement.

Cet article précise que le renouvellement annuel des flottes des pouvoirs adjudicateurs et des entités adjudicatrices comprend, dans des proportions minimales définies par décret, des véhicules à faibles émissions et à très faibles émissions dont la motorisation thermique a fait l’objet d’une conversion en motorisation électrique à batterie ou à pile à combustible, au bioGNV ou à l’hydrogène, c’est-à-dire des véhicules dits « retrofités ».

Qu’est-ce que le retrofit ?

Source : Ademe.

Pour les auteurs de ces amendements, « le retrofit permet de donner une seconde vie plus vertueuse à des véhicules polluants sans les mettre au rebut, il abaisse le coût d’entrée vers l’électromobilité puisque seule la motorisation thermique est remplacée et il permet de proposer des véhicules durables, un enjeu important dans le cadre de la mise en place des ZFE-m » ([113]).

III. LES travaux de LA COMMISSION spéciale

La commission a adopté l’amendement CS1274 de rédaction globale de la rapporteure.

Cet amendement permet de préciser que les véhicules retrofités sont bien inclus dans les véhicules à faibles et très faibles émissions, tout en laissant le choix à l’acheteur de décider de la proportion de véhicules retrofités qu’il souhaite inclure dans le renouvellement de sa flotte. Il est apparu que fixer des seuils minimaux par décret, ainsi que le souhaitait le Sénat, risquait de constituer une rigidité trop forte compte tenu du caractère émergent de la filière.

Par ailleurs, l’amendement exclut du dispositif les véhicules utilisant du bioGNV, cette disposition étant contraire au droit européen ([114]). Il en a été de même pour les véhicules à hydrogène.

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Article 14 Application outre-mer des dispositions relatives au verdissement de la commande publique

L’article 14 étend les dispositions de l’article 13 du présent projet de loi et de l’article 35 de la loi « Climat et résilience » aux îles Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises.

Il a fait l’objet, lors de l’examen au Sénat, d’amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, en commission (amendements COM-285 et COM-286) et en séance publique (amendement n° 205).

La commission a adopté cet article sans modification.

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TITRE III FINANCER l’industrie VERTE

Article 15 A

Assouplissement des procédures de recours à des prestataires mandatés par Bpifrance Assurance Export pour les risques pris sur des acteurs étrangers

I. Le droit en vigueur

A. Les activités de BPIfrance Assurance Export qui impliquent des prises de risque sur des acteurs à l’Étranger

Bpifrance Assurance Export (Bpifrance AE) est une filiale de Bpifrance qui a notamment pour mission d’assurer la gestion des garanties publiques à l’exportation au nom, pour le compte et sous le contrôle de l’État dans des conditions prévues à l’article L. 432-2 du code des assurances.

Parmi les activités de Bpifrance AE, certaines impliquent des prises de risque sur des acteurs étrangers.

C’est le cas pour son activité d’assurance-crédit mentionnée au a) du 1° de l’article L. 432-2 du code des assurances. Cette activité consiste à couvrir le non-paiement par des acheteurs étrangers des crédits qui leur sont octroyés par des établissements de crédit pour leur permettre d’acheter des biens et services ayant un contenu français. Elle concerne également la garantie de produits stratégiques. Les contrats ainsi assurés peuvent être assortis de sûretés portant parfois sur les actifs exportés (engins aéronautique et naval, machines-outils et autres biens d’équipements). Avec 66,5 milliards d’euros d’encours sur les 68 milliards d’euros gérés, il s’agit de la principale activité de Bpifrance AE ([115]).

Il en va également de la prise en garantie d’opérations de caution et de préfinancement prévue au a bis) du 1° de l’article précité. Bpifrance AE couvre alors le risque de défaut d’une entreprise française au titre de ses obligations à l’égard de sa banque qui a émis pour son compte des cautions à l’export ou lui a octroyé un préfinancement à l’export.

Est également concernée la prise en garantie pure et inconditionnelle d’engins aéronautiques pour lesquels Bpifrance AE agit souvent avec d’autres assureurs-crédits européens. La structuration de cette offre repose sur la prise de sûreté d’actifs qui constituent la principale source de récupération de la dette en cas d’impayés (1° du I de l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2012 ([116])).

B. des procédures de selection des mandataires qui entravent la coopération de BPIfrance avec ses homologues européens et Le recouvrement d’actifs à l’Etranger

1. La coopération de Bpifrance AE avec ses homologues européens

Pour les trois activités précitées, Bpifrance AE est amené à collaborer avec d’autres assureurs-crédits européens (SACE en Italie, Euler Hermes en Allemagne, UKEF au Royaume-Uni, etc.) lorsque le contrat à couvrir contient une part française et une part étrangère. C’est régulièrement le cas lorsque l’actif exporté est fabriqué dans le cadre d’une chaîne de valeur européenne.

Bpifrance AE intervient alors selon deux modalités.

Elle peut être coassureur dans le cas où chaque assureur assure une part de l’actif exporté. Bpifrance AE doit alors se coordonner avec ses homologues européens pour optimiser les chances de récupération d’un bien en cas de défaillance de l’acheteur.

Dans le second cas, Bpifrance AE agit en réassurance. L’assureur-crédit principal dispose d’un recours sur le débiteur et agit pour le compte du ou des réassureurs. En cas de sinistre, Bpifrance AE doit aujourd’hui recourir aux marchés publics pour mandater des prestataires en tant que réassureur, qui peuvent être distincts de ceux de l’assureur principal.

2. Le recouvrement d’actifs à l’étranger

En cas de défaillance de l’acheteur, Bpifrance AE recouvre les actifs à l’étranger exportés en ayant recours à des prestataires mandatés qui sont principalement des cabinets d’avocat et experts techniques.

Une récupération d’actif se fait souvent dans l’urgence, avant que les autres créanciers ne viennent exercer leurs droits et potentiellement bloquer l’actif. La réactivité des parties prenantes pour être mises en relation et réaliser les premières actions est primordiale pour conserver un actif de qualité ayant une valeur marchande. Plus la récupération est longue, plus les actifs se déprécient.

Les enjeux financiers pour l’État sont très significatifs – de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’euros – puisqu’au moins 250 appareils (Airbus, ATR, Superjet, hélicoptères) ont fait l’objet de sinistres au cours de ces deux dernières années.

3. Des procédures entravées par les règles de la commande publique

Bpifrance AE est un pouvoir adjudicateur qui doit obéir à l’ensemble des dispositions régissant la passation des contrats de la commande publique.

Dans le cas où Bpifrance AE intervient en coassurance ou en réassurance avec des homologues européens, elle ne peut sélectionner leurs mandataires mais doit recourir à des appels d’offre. Ce n’est pas le cas pour ses partenaires européens qui, dans le cas inverse, peuvent choisir les mandataires sélectionnés par Bpifrance AE. Cette dichotomie est à l’origine de difficultés de coordination pour les assureurs-crédits et de pertes de chance pour nos entreprises car cela implique des procédures plus lentes et plus complexes.

Par ailleurs, la procédure actuelle de recrutement de prestataires appliquée par Bpifrance AE en cas de sinistre doit répondre aux règles de la commande publique, qui peuvent être incompatibles avec les exigences de célérité et de coordination rencontrées dans la gestion des sinistres.

Pour citer quelques exemples de ces difficultés : les marchés doivent respecter le principe d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures (article L. 3 du code de la commande publique). Aussi, les marchés doivent en principe être passés en lots séparés (article L. 113-10). Ainsi, dans le cas du recouvrement d’un avion à l’étranger, des lots différents doivent distinguer le pourvoyeur du convoyage, le prestataire en charge du stockage du véhicule, le pilote de l’appareil, etc. Si une prestation n’a pas été ou n’a pas pu être anticipée et nécessite de ce fait une nouvelle mise en concurrence, c’est toute la chaine des prestations à réaliser qui est retardée, avec des conséquences opérationnelles majeures et un surcoût très substantiel.

Au-delà des seuils européens de procédures (215 000 euros pour les marchés de prestations de services passés par les pouvoirs adjudicateurs, c’est-à-dire une grande majorité des marchés publics passés par Bpifrance AE), le délai minimum pour la remise des offres des candidats est fixé à trente jours (article R. 2161-3). De plus, un délai de onze jours doit être respecté entre la date d’envoi de la notification de rejet et la date de signature du marché (article R. 2182-1). Ces délais rendent difficile la récupération de l’actif : détérioration des conditions économiques du débiteur ou du pays, détérioration de la situation politique, etc.

II. le dispositif proposÉ

Le présent article a été introduit par le Sénat qui, suivant un avis de sagesse de la commission et un avis favorable du Gouvernement, a adopté en séance publique un amendement n° 132 rect. quinquies de M. Michel Canévet (Union centriste).

Cet amendement crée un article L. 432-5-1 dans le code des assurances, qui modifie les règles applicables à Bpifrance AE pour le recours à des prestataires externes dans les deux situations précitées : coordination avec les partenaires européens et récupération d’actifs à l’étranger.

Les modifications se limitent aux activités de Bpifrance AE mentionnées aux a) et a bis) du 1° de l’article L. 432-2 du code des assurances et au 1° du I de l’article 84 de la LFR pour 2012.

Le premier cas couvert par le deuxième alinéa du présent article concerne les situations où Bpifrance AE est réassureur ou coassureur avec un autre organisme de crédit à l’exportation d’un État membre de l’UE. Lorsqu’un homologue européen est l’assureur principal d’une opération et qu’il a sélectionné des avocats et des experts, Bpifrance AE pourra retenir ces mêmes prestataires.

En second lieu, pour le recouvrement à l’étranger des actifs pour les opérations précitées, Bpifrance AE pourra avoir recours aux prestataires sélectionnés par la banque commerciale bénéficiaire de la garantie. En l’absence de contrainte de marché public – ce qui était le cas des garanties publiques lorsqu’elles étaient gérées par la Coface jusqu’en 2017 – Bpifrance AE privilégierait la position où la banque bénéficiaire de la garantie agit en première ligne et mandate elle-même les prestataires, sur instruction de l’assureur-crédit. C’est d’ailleurs toujours la pratique de SACE (Italie). Cette pratique permet de responsabiliser les assurés dans la gestion des sinistres.

Plusieurs améliorations opérationnelles sont attendues du fait de l’adoption du présent article : faire participer les assurés au recouvrement des sinistres à l’étranger, réduire les délais de recouvrement des actifs, mutualiser les frais payés aux prestataires et mieux promouvoir les fournisseurs français dans les chaînes de valeurs européennes.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 15 Obligation générale de référencement des labels d’État dans les contrats d’assurance-vie

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. La loi « Pacte » a conduit à l’essor des labels existants en matière de finance solidaire, verte et socialement responsable

a. Une obligation de référencement des investissements durables dans les contrats d’assurance-vie

● L’assurance-vie est le produit d’épargne non réglementée plébiscité par les Français et elle constitue 33 % de leur patrimoine financier ([117]). Les contrats proposés par des entreprises d’assurance, des organismes mutualistes ou des institutions de prévoyance permettent, en effet, une large palette d’options d’investissement, plus ou moins risquées, plus ou moins rémunératrices, avec un horizon de placement de moyen terme.

Les placements des Français en assurance-vie se dirigent aux trois quarts vers des fonds en euros qui permettent, sauf exceptions, la garantie du capital placé par les titulaires des contrats d’assurance et assurent la liquidité du bilan des assureurs. Il s’agit essentiellement de placements obligataires ([118]).

On les distingue de l’unité de compte (ou « UC »), support de placement qui correspond à des investissements dans des titres financiers plus risqués, essentiellement des actions ou des parts de fonds d’investissement, exprimées en valeur de marché et sans garantie du capital investi. Les caractéristiques de ces contrats sont prévues à l’article L. 131-1 du code des assurances.

● Désireux de répondre à l’appétence des épargnants pour des produits financiers poursuivant des objectifs environnementaux, sociaux et de gouvernance dits « ESG », les députés ont, à l’occasion de l’examen de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite loi « Pacte » ([119]), rendu obligatoire la présentation de fonds répondants à ces critères dans les contrats d’assurance-vie ([120]).

L’article 72 de la loi « Pacte » a ainsi introduit un article L. 131-1-2 dans le code des assurances imposant, à compter du 1er janvier 2020, d’inclure dans la présentation des contrats d’assurance-vie en unités de compte au moins une unité de compte comportant l’un de ces trois fonds :

– un fonds solidaire, également appelé fonds « 90–10 », dont l’actif est composé de 5 % à 10 % de titres émis par des entreprises solidaires d’utilité sociale (Esus), des sociétés de capital-risque ([121]) ou des fonds de placement à risques ([122]) dont au moins 40 % de l’actif est composé de titres émis par des entreprises solidaires ([123]). Sans que la loi y fasse référence, ces fonds sont identifiables sur le marché grâce au label « Finansol » attribué par l’association Fair ([124]) ;

– un fonds ayant obtenu un label reconnu par l’État et satisfaisant à des critères de financement de la transition énergétique et écologique, dit « TEEC » ou « Greenfin », couvert par un décret du 10 décembre 2015 ([125]) ;

– un fonds ayant obtenu un label créé par l’État et satisfaisant aux critères d’investissement socialement responsable, dit « ISR » et dont les caractéristiques sont déterminées par un décret du 8 janvier 2016 ([126]).

Depuis le 1er janvier 2022, les contrats d’assurance-vie proposés doivent faire référence à des unités de comptes respectant cumulativement ces trois critères.

L’obligation porte sur la présentation du contrat par l’assureur, mais l’épargnant conserve toute latitude pour composer son produit d’épargne. Le souscripteur du contrat peut donc ne retenir aucune des unités de compte précitées.

b. Un engouement pour les produits financiers labellisés qui offrent certaines garanties par rapport aux autres fonds disponibles

● La France occupe la première place européenne en termes de pays où sont gérés des fonds répondant à des critères extra-financiers grâce à trois labels de premier plan : ISR, Greenfin et Finansol qui préexistaient à l’adoption de la loi « Pacte » ([127]).

L’adoption de la loi « Pacte » a constitué un accélérateur pour la commercialisation de ces produits labellisés. D’après les éléments chiffrés transmis au rapporteur par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l’encours des actifs labellisés ISR, Greenfin et Finansol au sein des contrats d’assurance-vie en unités de compte atteignait 62,3 milliards d’euros au dernier trimestre 2022, contre 21,3 milliards d’euros au dernier trimestre 2018. L’étude d’impact fondée sur des données de France assureurs estime que l’encours labellisé, tous supports d’épargne confondus, s’élevait à 773 milliards d’euros pour le label ISR, premier label européen dans sa catégorie, et 35 milliards d’euros pour le label Greenfin.

● L’intervention de l’État, qui a distingué les labels ISR et Greenfin, répondait au souhait de définir un standard de qualité dans un marché en forte croissance.

Ces labels fonctionnent de la même façon : un référentiel, également appelé cahier des charges, est proposé à un comité de suivi.

Les critères retenus pour le label Greenfin ont trait à la contribution, directe ou indirecte, au financement de la transition énergétique et écologique et à la qualité et à la transparence des caractéristiques environnementales des fonds. Pour obtenir le label ISR, un fonds d’investissement doit démontrer que la prise en compte des facteurs ESG affecte significativement sa gestion.

Une fois que le comité de suivi se prononce sur le référentiel, il est homologué par un arrêté ministériel qui définit également un plan de contrôle et de surveillance, fixant les principes applicables aux procédures de certification des plans d’investissement. La certification est assurée par des organismes désignés à cette fin.

c. Des labels qui évoluent pour répondre à des exigences toujours plus importantes en matière environnementale

● Malgré des résultats supérieurs au reste des fonds, les exigences en termes d’ESG associées aux labels extra-financiers font l’objet de débats à l’échelle européenne ([128]). Les économistes s’interrogent, en particulier, sur l’impact dans l’économie réelle des décisions d’investissement liées à la labellisation qui est répandue dans de nombreux pays européens ([129]).

Les débats portent principalement sur les labels ESG, à l’image du label ISR dont la vocation initiale était de garantir une meilleure performance sur ces critères que les fonds de la place tout en conservant de bonnes performances financières et un caractère généraliste.

Les différentes études menées sur le label ISR démontrent effectivement une performance environnementale globalement meilleure en moyenne que le reste des fonds. Ainsi, dans une note récente ([130]), la Banque de France a montré que les portefeuilles composés de fonds ISR ont une politique d’investissement en moyenne plus durable que les fonds non labellisés. Toutefois, l’attribution du label n’est pas synonyme d’excellence sur tous les aspects extra-financiers. En effet, la stratégie d’investissement des fonds labellisés ISR consiste à éliminer les actifs ayant les moins bonnes notes en considérant les trois critères E, S et G : une note moyenne peut être obtenue en compensant les mauvaises notes sur l’un des trois piliers par de bonnes notes sur les autres. Pour qu’il demeure une référence dans la matière, un rapport de l’Inspection générale des finances a appelé, en 2020, à une « évolution radicale » ([131]) de ce label.

À la suite de ce rapport, le ministre de l’Économie, des finances et de la relance Bruno Le Maire a lancé un processus de rénovation du label en mars 2021. En octobre 2022, le comité du label a présenté des propositions sur les objectifs et les modalités de l’évolution du référentiel ([132]). Le comité propose de renforcer les exigences pour encourager les fonds déjà labellisés à s’engager vers des démarches encore plus ambitieuses – au risque, sinon, de perdre leur label.

● Les labels Greenfin et Finansol, de taille plus modeste, offrent par construction à l’épargnant une meilleure traçabilité sur le bénéfice environnemental ou social que son placement a apporté. La dernière version du label Greenfin, datant de septembre 2022, impose aux fonds certifiés d’investir majoritairement dans des activités entrant dans le champ de la transition énergétique et écologique. Les investissements dans l’ensemble de la chaîne de valeur des combustibles fossiles et l’ensemble de la filière nucléaire sont exclus. Par ailleurs, des exigences en termes de transparence sont requises, comme l’obligation de mise en place d’un mécanisme de contribution effective des investissements à la transition énergétique. Le label Finansol distingue, quant à lui, les investissements dans des activités choisies en fonction de leur utilité effective en matière de lutte contre l’exclusion, de cohésion sociale ou de développement durable.

d. La communication autour des labels extra-financiers fait l’objet d’une attention croissante de la part des régulateurs

Face à l’abondance de la communication autour des labels extra-financiers, les régulateurs des secteurs assurantiel et bancaire, à savoir l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et l’Autorité des marchés financiers (AMF), ont identifié un risque d’écoblanchiment ou « greenwashing » de la part d’assureurs s’adonnant à des pratiques commerciales trompeuses. L’ACPR relève désormais que les caractéristiques extra-financières occupent un rôle important dans la communication réalisée autour des contrats d’assurance-vie : entre 2019 et 2021, ses services ont relevé un quadruplement du nombre de publicités promouvant la prise en compte de critères extra-financiers dans la composition et la gestion des produits d’assurance-vie. Ce type d’argument a été relevé dans 25 % des communications captées en assurance-vie en 2021, et en tant qu’argument principal dans 55 % de ces publicités.

Ces deux régulateurs veillent donc à assurer une juste proportionnalité entre le recours à des arguments extra-financiers dans les communications des assureurs et les caractéristiques extra-financières attestées des produits promus. À cet effet et afin d’accompagner le marché dans la maîtrise de ce risque, l’AMF et l’ACPR ont récemment émis des recommandations spécifiques sur la promotion des caractéristiques extra-financières, toutes deux entrées en vigueur en 2023 ([133]).

2. Une rédaction restrictive de la loi qui se limite aux labels existants

La rédaction actuelle de l’article L. 131-1-2 définit limitativement les trois catégories de fonds et les deux labels que les assureurs sont tenus de présenter aux souscripteurs de contrats d’assurance-vie.

Or les labels ISR et Greenfin ne couvrent pas l’ensemble du marché de la finance dite « durable », puisqu’ils se concentrent sur des produits cotés. Aujourd’hui, des acteurs qui investissent principalement dans des activités non cotées et s’engagent dans des démarches durables, souhaitent disposer d’un label. De même, le label Greenfin se limite aux activités déjà vertueuses d’un point de vue environnemental et ne couvre pas les entreprises qui s’engagent sur la transition énergétique.

Ainsi, si l’État venait à reconnaître d’autres labels répondant à des critères durables, il serait nécessaire de modifier la loi pour imposer que ces labels fassent l’objet d’une présentation par les assureurs.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

L’article 15 vise à ouvrir le champ des fonds labellisés devant être présentés aux souscripteurs et adhérents d’un contrat d’assurance-vie à chaque nouveau label intervenant dans ces domaines et reconnu par l’État.

● Il réécrit ainsi l’article L. 131-1-2 du code des assurances (I) dont la nouvelle version entrera en vigueur au 1er janvier 2024 (II).

Ainsi, à compter de cette date, tout contrat d’assurance-vie en unités de comptes devra comporter deux catégories d’unités de compte.

D’une part, au moins une unité de compte devra correspondre à un fonds solidaire selon les mêmes critères que ceux retenus par la rédaction actuelle de l’article L. 131-1-2 du code des assurances.

D’autre part, pour chaque label reconnu par l’État au titre du financement de la transition énergétique et écologique ou de l’investissement socialement responsable, au moins une unité de compte devra avoir été certifiée par ce label. La liste de ces labels ainsi que leurs critères et leurs modalités de délivrance sont précisés par décret.

● Le présent article reprend également deux dispositions actuelles de l’article L. 131-1-2 du code des assurances.

Il prévoit que la proportion d’unités de compte du contrat répondant aux deux catégories distinguées par le présent article est communiquée aux souscripteurs avant la conclusion du contrat ou l’adhésion à ce contrat.

Enfin, il exclut les contrats dont l’exécution est liée à la cessation d’activité professionnelle du champ du présent article ([134]).

B. L’EXAMEN EN COMMISSION

La commission des finances du Sénat a adopté deux amendements modifiant le présent article.

● À l’initiative de la rapporteure pour avis Christine Lavarde, la commission des finances a adopté un amendement COM-369 soumettant la prise du décret prévue par le présent article à un avis conforme de l’AMF. La rapporteure a justifié ce choix en rappelant que cette autorité s’était dotée, en juillet 2019, d’une commission « Climat et finance durable », et que, depuis l’adoption de la loi « Pacte », elle avait pour mission de veiller à la qualité de l’information fournie par les sociétés de gestion sur leur stratégie d’investissement et leur gestion des risques liés aux effets du changement climatique ([135]).

● La commission des finances a également corrigé une erreur rédactionnelle par la voie d’un amendement COM-370 de la rapporteure pour avis.

C. L’Examen en SÉance publique

Outre la correction d’un oubli dans le texte initial ([136]), le Sénat, suivant les propositions de la rapporteure pour avis, a apporté deux modifications au présent article au cours de l’examen du texte en séance publique.

● En premier lieu, un amendement de la rapporteure Christine Lavarde ([137]), voté avec un avis de sagesse du Gouvernement, a introduit la nécessité d’obtenir un avis conforme de l’ACPR, en plus de celui rendu par l’AMF, pour autoriser la prise du décret prévue par le présent article. L’exposé des motifs de cet amendement rappelle que l’ACPR est le régulateur du secteur de l’assurance.

● Par ailleurs, le Sénat a adopté, également avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement qui a complété le présent article par une disposition nouvelle ([138]) modifiant l’article L. 224-3 du code monétaire et financier, relatif aux plans épargne retraite (PER).

Dans le cadre de la gestion pilotée du plan d'épargne retraite, le Sénat a souhaité que soient prises en compte, en plus des préférences en matière de sécurité de l’épargne investie, les préférences en matière de durabilité du souscripteur du contrat au stade de la définition des grilles d’investissement.

Les préférences en matière de durabilité sont définies par référence à deux règlements européens qui ont été adoptés dans le cadre du « paquet législatif » sur la finance durable publié par la commission européenne en 2021.

Le premier règlement ([139]) s’applique aux produits d’investissement fondés sur l’assurance. Les plans d'épargne retraite n’étant pas des produits d’assurance stricto sensu, il apparaissait nécessaire pour la sécurité juridique et la cohérence de l’application de ce règlement en France de les inclure spécifiquement.

Le second règlement ([140]) porte notamment sur le test d’adéquation défini à l’article 25 de la directive dite « MiFID » et s’applique aux conseils d’investissement et à la gestion de portefeuille ([141]).

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté six amendements du rapporteur Damien Adam, tendant à modifier le présent article.

Outre quatre amendements rédactionnels CS1337, CS1338, CS1339 et CS1340, la commission a adopté un amendement CS1320 supprimant l’obligation d’obtenir l’avis de l’Autorité des marchés financiers (AMF) et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) en vue de la publication du décret prévu par le présent article.

La commission a ainsi suivi l’avis de son rapporteur, qui estimait que ces deux autorités seraient associées à l’élaboration de ce décret dans le cadre des échanges informels réguliers qu’elles ont avec les services du ministère de l’économie et des finances.

Par ailleurs et en application de l’article L. 614-2 du code monétaire et financier, le décret prévu par le présent article ne pourra être pris qu’après avis du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières au sein duquel l’ACPR et l’AMF sont représentées (article D. 614-2 du code monétaire et financier).

Enfin, la commission a adopté un amendement CS1330 tendant à modifier la manière dont seront prises en compte les préférences en matière de durabilité des souscripteurs d’un plan d'épargne retraite.

Pour élargir cette prise en compte à tous les titulaires d’un PER (et non seulement à la moitié d’entre eux qui choisit la gestion pilotée), l’amendement prévoit de définir les objectifs d’investissement des souscripteurs lors du devoir de conseil, soit plus tôt que dans la définition des grilles de la gestion pilotée par horizon (GPH) tel que prévu initialement par le Sénat.

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Article 16

Création d’un plan d’épargne avenir climat

I. Le droit en vigueur

La gestion de l’épargne des mineurs, qui représentait environ 40 milliards d’euros en 2021([142]), est protégée par plusieurs dispositions de portée générale du code civil. Cette épargne se loge principalement dans des produits liquides et réglementés comme le livret A, le livret jeune, le plan épargne logement et le compte épargne logement, mais également dans des produits financiers accessibles aux mineurs (assurance-vie et PER).

A. Des précautions particulières prévues par le code civil s’imposent à LA GESTION DE L’ÉPARGNE DES MINEURS

L’administration légale des biens de l’enfant est dévolue aux parents par la section 1 du chapitre II du titre IX du livre Ier du code civil et doit répondre à certaines exigences. Ainsi l’article 385 de ce code impose à l’administrateur légal « d’apporter dans la gestion des biens du mineur des soins prudents, diligents et avisés, dans le seul intérêt du mineur ».

L’administrateur légal est donc par principe « responsable de tout dommage résultant d’une faute quelconque » commise dans la gestion des biens du mineur. Ce dernier peut engager la responsabilité de son représentant légal au titre de la gestion de son épargne dans les cinq ans qui suivent sa majorité (article 386 du même code).

Enfin, aux termes de l’article 1146 du même code, les mineurs non émancipés sont incapables de contracter. Il incombe alors au tuteur de représenter le mineur dans les actes nécessaires à la gestion de son patrimoine (article 496). Lorsqu’il s’agit d’actes d’administration comme la création d’un livret ou l’ouverture d’un contrat d’assurance, la présence d’au moins un représentant légal est nécessaire ([143]).

B. L’Épargne des mineurs peut être placée sur des livrets réglementés ou des produits financiers

Les 40 milliards d’euros d’épargne détenus par des mineurs en 2021 sont principalement placés sur des produits liquides et réglementés ([144]). Plus de la moitié des mineurs dispose d’un produit d’épargne, 40 % détient un livret A, 15 % un livret jeune, 5 % un PEL et 5 % une assurance-vie.

1. Les produits d’épargne réglementée accessibles aux mineurs

Quatre des sept produits d’épargne réglementée sont accessibles aux mineurs : le livret A, le livret jeune, le plan épargne logement et le compte épargne logement ([145]). Sont qualifiés de produits d’épargne réglementée les produits qui présentent plusieurs des caractéristiques suivantes : un rendement déterminé par l’État et pouvant être garanti sur une période prédéfinie, des conditions minimales de dépôt et de retrait, des dispositions fiscales spécifiques, la garantie de l’État ([146]).

a. Le livret A

Le livret A est un produit d’épargne réglementée, proposé par tout établissement de crédit habilité à recevoir du public des fonds à vue et qui s’engage à cet effet par convention avec l’État (article L. 221-1 du code monétaire et financier [CMF]). Une personne physique ne peut être titulaire que d’un seul livret A.

Le taux d’intérêt du livret A est fixé par un arrêté du ministre chargé de l’économie (article R. 221-4 du code monétaire et financier) : il s’élève, depuis le 1er février 2023, à 3 % par an. Le plafond est fixé à 22 950 euros pour les personnes physiques (article R. 221-2 du même code). Les intérêts n’entrent pas dans le calcul du revenu net imposable de son titulaire (article 157 du code général des impôts) et ne sont soumis à aucun prélèvement social.

Une quote-part du total des dépôts collectés au titre du livret A est centralisée auprès de la Caisse des dépôts et consignations dans le fonds d’épargne (articles L. 221-5 et L. 221-7 du code monétaire et financier). La Caisse des dépôts et consignations transforme cette épargne en prêts de long terme finançant le logement social et des projets d’intérêt général.

Les sommes non centralisées doivent être employées par les établissements pour financer, en priorité :

– les petites et les moyennes entreprises (PME), à hauteur d’au moins 80 %;

– les projets contribuant à la transition énergétique ou à la réduction de l’empreinte climatique, à hauteur d’au moins 10 % ;

– les entreprises de l’économie sociale et solidaire, à hauteur d’au moins 5 % ([147]) .

Dès la naissance de l’enfant, un parent peut demander l’ouverture à son nom d’un compte bancaire et d’un livret A. Jusqu’à 16 ans, le mineur peut retirer à tout moment les fonds placés sur le livret A avec l’autorisation du représentant légal. À partir de 16 ans et sauf opposition de ses parents, le mineur peut ouvrir de lui-même un tel livret et disposer des fonds versés (article L. 221-3 du code monétaire et financier).

Selon les données de la Banque de France, les moins de 25 ans, qui représentent 30 % de la population, détiennent 27 % des livrets A pour 12 % des encours ([148]). D’après l’étude d’impact, l’encours du livret A détenu par les mineurs s’élève à 21,7 milliards d’euros.

b. Le livret jeune

Créé par la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ([149]), le livret jeune est réservé aux personnes physiques âgées de 12 ans à 25 ans et résidant à titre habituel en France (article L. 221-24 du code monétaire et financier).

Une même personne ne peut être titulaire que d’un seul livret jeune, dont le plafond est fixé par décret à 1 600 euros (hors capitalisation des intérêts, article D. 221-85 du même code), mais ce livret peut être détenu simultanément avec un livret A. Le taux peut être fixé librement par les établissements bancaires, mais ne peut être inférieur à celui du livret A. Les intérêts n’entrent pas dans le calcul du revenu net imposable de son titulaire (article 157 du code général des impôts) et ne sont soumis à aucun prélèvement social.

L’ouverture de ce livret, ainsi que les opérations de dépôt et de retrait, sont exclusivement effectuées par le titulaire, sous deux réserves :

– si le mineur est âgé de moins de 16 ans, l’autorisation du représentant légal est requise pour toute opération de retrait ;

– si le mineur est âgé de 16 ans à 18 ans, l’opération de retrait est possible sauf opposition du représentant légal du mineur.

Aucune obligation réglementaire ne pèse sur les établissements de crédit dans l’emploi des fonds, qui représentaient 5,4 milliards d’euros en 2021 ([150]) .

Le titulaire du livret jeune doit demander la clôture du livret au plus tard le 31 décembre de l’année de son 25e anniversaire, les établissements pouvant sinon le solder d’office et transférer les sommes figurant au crédit de ce livret sur un autre compte désigné à cet effet par le titulaire du livret jeune (article R. 221-79 du code monétaire et financier).

c. Le compte épargne logement et le plan épargne logement

Les représentants légaux du mineur peuvent lui ouvrir un compte épargne logement (CEL) ou un plan d’épargne logement (PEL) dont les plafonds sont respectivement fixés à 15 300 euros et 61 200 euros ([151]).

Les dépôts d’épargne-logement sont reçus par les caisses d’épargne ordinaires ainsi que dans les banques et organismes de crédit qui s’engagent par convention avec l’État à appliquer les règles fixées pour le fonctionnement de l’épargne-logement.

Selon les données de la Banque de France, les moins de 25 ans qui représentent 30 % de la population détiennent 9 % des PEL pour 4 % des encours ([152]), soit environ 11 milliards d’euros.

L’attractivité de ces produits s’est étiolée du fait d’une rémunération faible, soit 1,25 % pour le CEL et 1 % pour les PEL, couplée à une fiscalité moins favorable pour les livrets ouverts après 2018. Exonérés d’impôt sur le revenu jusqu’alors, les intérêts produits sont désormais soumis au prélèvement forfaitaire unique (PFU) au taux de 30 %.

Les fonds sont disponibles à tout moment, mais jusqu’aux 18 ans de l’enfant, c’est le représentant légal qui assure la gestion du compte. Les fonds accumulés en capital et intérêts par l’épargnant sont généralement utilisés comme apport personnel lors de l’achat d’un bien immobilier. Toutefois, l’épargnant a le droit de récupérer ses fonds sans pour autant effectuer l’acquisition d’un bien immobilier.

Les fonds doivent être employés au financement de l’habitat, cette clause figurant dans les conventions de distribution des établissements bancaires.

2. Les produits financiers

a. L’assurance-vie

Dès la naissance de l’enfant, ses parents peuvent souscrire en son nom à un ou plusieurs contrats d’assurance-vie. Aux termes de l’article L. 132-4 du code des assurances :

– si le mineur à moins de 12 ans, les documents doivent être signés par ses représentants légaux ;

– si le mineur a plus de 12 ans, son consentement est requis.

Les versements, appelés « primes », donnent lieu à des intérêts qui sont capitalisés. Arrivé au terme du contrat, l’assureur reverse à l’assuré soit son capital, soit une rente.

Les produits d’assurance-vie sont également soumis à une fiscalité avantageuse. En l’absence de rachat pendant la durée du contrat, les plus-values ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu. En cas de retrait, de rachat ou de clôture, les gains liés aux contrats sont soumis, sauf demande de l’assuré, à un taux plus favorable que celui du barème progressif après application d’un abattement de 4 600 euros. Puis les intérêts sont soumis à un taux de 7,5 % s’ils n’excèdent pas 150 000 euros et 12,8 % au-delà (article 125-0-A du code général des impôts). Enfin, un taux de 17,2 % est appliqué au titre des prélèvements sociaux. Par ailleurs, les primes perçues sur un contrat d’assurance-vie sont soumises à des droits de succession réduits.

Le représentant légal assure, par ailleurs, la gestion du contrat jusqu’aux 18 ans de l’enfant. Il peut dès lors choisir la composition du contrat, entre fonds euros et unités de compte ([153]) .

b. Le plan d’épargne retraite

Prévu par l’article L. 224-1 du code monétaire et financier, le plan d’épargne retraite (PER) peut être ouvert par toute personne physique, sous la forme d’un compte-titres ou d’une assurance. En particulier, les représentants légaux d’un mineur peuvent ouvrir un PER à son nom et y effectuer des versements.

Les sommes versées au sein du plan d'épargne retraite sont bloquées jusqu’à la date de la liquidation de la pension de retraite dans un régime obligatoire vieillesse (article L. 224-1), sauf certaines circonstances particulières ([154]).

Le plan d'épargne retraite fonctionne selon le principe de la gestion pilotée à horizon, dont les modalités sont prévues par l’article L. 224-3 du code monétaire et financier. Sauf décision contraire et expresse du titulaire, la gestion du PER est ainsi déléguée au gestionnaire du plan, qui alloue les fonds en fonction du profil du titulaire et de façon à réduire progressivement la prise de risque au fur et à mesure que le titulaire approche de l’âge de son départ en retraite (article L. 224-3 du même code).

L’horizon d’investissement du plan d'épargne retraite et ses modalités de gestion permettent, d’une part, de pouvoir investir sur le temps long et, d’autre part, de faire prendre un peu plus de risques à l’épargnant lorsqu’il est encore loin de l’échéance de son plan. Cette prise de risque permet le plus souvent d’obtenir des rendements plus élevés, avec une « désensibilisation » au risque au fur et à mesure de la vie du produit.

Le plan d'épargne retraite est également assorti d’un avantage fiscal : le titulaire imposable à l’impôt sur le revenu peut déduire de son revenu global les sommes versées sur son PER, dans la limite de 10 % de ses revenus professionnels ou de 10 % du plafond annuel de la Sécurité sociale (article 163 quatervicies du code général des impôts). Cette disposition s’apprécie à l’échelle du foyer fiscal et pour chacun de ses membres : pour le mineur qui ne dispose pas de ressources, le plafond sera de 10 % du plafond annuel de la Sécurité sociale, soit 4 114 euros.

D’après l’étude d’impact du présent article, les encours des 4,1 millions de plans d'épargne retraite individuels s’élèvent au premier trimestre 2023 à 52,5 milliards d’euros, dont 46 % sur des unités de compte. Aucune donnée ne permet de distinguer les PER détenus par des mineurs, l’étude d’impact précisant uniquement que 15,7 milliards d’euros ont été versés par 2 700 foyers fiscaux sur des PER ouverts au bénéfice de personnes à charge en 2020, le plus souvent avec l’objectif de contourner le plafond de déductibilité fiscale des versements des parents.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

Le I du présent article insère, au sein du chapitre Ier du titre II du livre II du code monétaire et financier, consacré aux produits d’épargne générale à régime fiscal spécifique, une section 7 ter intitulée « Plan d’épargne avenir climat ». Cette section est composée de trois articles, réglant respectivement les modalités d’ouverture, de fonctionnement et de clôture d’un nouveau produit d’épargne dénommé « plan d’épargne avenir climat » (PEAC).

Le II du présent article crée, quant à lui, une sous-section 1 bis au sein de la section 2 des chapitres II, III et IV du titre IV du livre VII du code monétaire et financier afin d’appliquer les dispositions de la nouvelle section 7 ter en Nouvelle-Calédonie (1° du II), en Polynésie française (2° du II) et dans les îles Wallis et Futuna (3° du II). Pour ce faire, sont créés respectivement les articles L. 742-12-1, L. 743-12-1 et L. 744-11-1 du code monétaire et financier.

Le III du présent article prévoit, quant à lui, son entrée en vigueur au 1er janvier 2024.

1. Les modalités d’ouverture du plan d’épargne avenir climat

Les conditions d’ouverture du plan d’épargne avenir climat sont régies par le nouvel article L. 221-34-2 du code monétaire et financier.

Tout mineur résidant habituellement en France pourra demander l’ouverture d’un plan d'épargne avenir climat sans intervention de son représentant légal. Une même personne ne peut être titulaire que d’un seul plan et un plan ne peut avoir qu’un seul titulaire.

Les plans pourront être proposés par des établissements de crédit ou des entreprises d’investissement après établissement d’une convention avec l’État. Au sens de la directive dite « MIF 2 » ([155]) , un « établissement de crédit » est une entreprise dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte, tandis qu’une « entreprise d’investissement » désigne toute personne morale dont l’occupation ou l’activité habituelle consiste à fournir un ou plusieurs services d’investissement à des tiers ou à exercer une ou plusieurs activités d’investissement à titre professionnel.

Toute personne pourra effectuer des versements en numéraire sur le plan, dans la limite d’un plafond global fixé par un arrêté du ministre chargé de l’économie.

Le dispositif initial prévoit également un abondement initial par l’État dans le cas où le plan d'épargne avenir climat est ouvert l’année de naissance du titulaire. La détermination de son montant est renvoyée à l’arrêté précité.

L’article L. 221-34-2 renvoie enfin à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions d’ouverture et de prévoir les modalités de gestion du plan. Ce décret devra préciser les conditions selon lesquelles le titulaire du plan et son bénéficiaire légal bénéficient d’une information régulière et détaillée sur leurs droits et sur la performance du plan.

2. Les modalités de fonctionnement du plan d'épargne avenir climat

Le nouvel article L. 221-34-3 du code monétaire et financier encadre la destination des versements effectués sur le plan d’épargne avenir climat.

Les fonds collectés devront ainsi être affectés à l’acquisition de titres financiers contribuant au financement de l’économie productive et à la transition écologique. Tout en garantissant sa disponibilité à la majorité du titulaire, le plan d'épargne avenir climat doit offrir une protection suffisante de l’épargne investie. Comme pour le PER, l’allocation de l’épargne doit permettre de réduire progressivement les risques financiers à mesure que l’horizon de déblocage du plan approche.

Un arrêté du ministre chargé de l’économie doit établir une liste des titres financiers dans lesquels le plan d'épargne avenir climat peut être investi, fixer les principes d’allocation de l’épargne auxquels il est soumis et définir les stratégies d’investissement qu’il peut proposer.

A l’instar du livret A, il est prévu que tout ou partie des versements pourront, en vue de leur placement, être centralisés auprès d’un établissement public, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Selon la présentation de ce dispositif par le Gouvernement, cet établissement devait être la Caisse des dépôts et consignations.

3. Les modalités de clôture du plan d'épargne avenir climat

Les modalités de sortie du plan d'épargne avenir climat sont régies par le nouvel article L. 221-34-4 du code monétaire et financier.

Il prévoit que jusqu’aux 18 ans du titulaire du plan, les droits constitués sont bloqués et que leur liquidation, même partielle, n’est possible que dans deux situations : l’invalidité du titulaire ou le décès de l’un de ses parents. Dans les mêmes conditions que pour le livret A, la liquidation est soumise à autorisation du représentant légal lorsque le titulaire a moins de 16 ans, tandis que s’il est âgé de 16 à 18 ans, il peut y procéder sauf opposition de son représentant légal.

Une fois atteint l’âge de 18 ans, les retraits partiels de sommes ou de valeurs par le titulaire n’entrainent pas la clôture du plan.

Si le titulaire du plan décède avant ses 18 ans, le plan sera automatiquement clôturé et les sommes ou valeurs y figurant pourront être retirées par ses ayants droit.

B. Les modifications apportées par le sénat

1. Lors de l’examen en commission

La commission du Sénat a adopté, après des échanges avec le Gouvernement, un amendement proposé par la rapporteure pour avis Christine Lavarde, opérant une réécriture globale de l’article 16 du présent projet de loi ([156]).

Pour permettre aux acteurs de réaliser les développements nécessaires à la commercialisation du plan d'épargne avenir climat, cet amendement a repoussé la date d’entrée en vigueur du dispositif du 1er janvier au 1er juillet 2024.

Les changements apportés au dispositif initial sont présentés ci-après et visent à inscrire le plan d'épargne avenir climat dans le champ des produits d’épargne financiers, à l’instar du plan d'épargne retraite, plutôt que dans celui des livrets réglementés, comme le livret A.

a. Les modalités d’ouverture du plan d'épargne avenir climat

Le plan d'épargne avenir climat continuerait d’être réservé aux personnes physiques âgées de plus de 18 ans et résidant en France à titre habituel.

La disposition selon laquelle l’ouverture d’un PEAC ne requiert pas l’intervention du représentant légal du mineur a été supprimée.

A l’instar du PER, l’éventail d’acteurs pouvant proposer le plan d'épargne avenir climat a été élargi : en plus des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, les entreprises d’assurance, les mutuelles et les institutions de prévoyance pourront le distribuer.

Le plan pourra prendre deux formes :

– celle d’un contrat de capitalisation distribué par des assureurs qui devront se conformer aux exigences de la directive sur la distribution d’assurance (dite directive « DDA ») ([157]), sous la supervision de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ;

– celle d’un compte-titres associé à un compte en espèces. Les intermédiaires, principalement des établissements bancaires, devront respecter les exigences de la directive dite « MIF 2 » ([158]), sous la supervision de l’Autorité des marchés financiers.

Là où le texte initial renvoyait à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités selon lesquelles le titulaire du plan et son représentant légal bénéficient d’une information régulière et détaillée sur leurs droits et sur la performance du plan, la rédaction de la commission des finances précise davantage le contenu de ce décret.

Enfin, l’abondement par l’État des plans ouverts l’année de naissance du titulaire a été supprimé. Le Sénat a considéré que le rapport coût/bénéfice de cet abondement était défavorable : estimé entre 34 et 667 millions d’euros par l’étude d’impact, il ne contribuerait sans doute pas à avoir un effet incitatif important ; en outre, les représentants des secteurs bancaire et assurantiel rencontrés par le rapporteur ont souligné qu’un tel dispositif serait à l’origine de difficultés opérationnelles majeures.

b. Les modalités de fonctionnement du plan d'épargne avenir climat

La commission des finances du Sénat s’est inspirée des modalités de fonctionnement du plan d’épargne retraite pour définir plus précisément celles du plan d'épargne avenir climat (nouvel article L. 221-34-3 du code monétaire et financier).

En plus d’être investis dans des titres financiers contribuant au financement de l’économie productive et de la transition écologique, les fonds collectés par le plan d'épargne avenir climat devront être placés dans « des instruments financiers bénéficiant de niveaux d’exposition aux risques faibles ».

Les fonds pourront ainsi être investis pour l’acquisition de droits exprimés en unités de compte ou dans des fonds euros.

Sauf décision contraire et expresse du titulaire, le plan d'épargne avenir climat fera l’objet d’une gestion pilotée avec une désensibilisation progressive aux risques, en fonction de l’horizon de déblocage des sommes. En l’absence de garantie de l’État, cette stratégie d’investissement inspirée de celle du PER permet d’offrir une protection au capital investi. Concrètement, des actifs plus risqués, mais généralement plus rémunérateurs, sont choisis en « début de vie » du produit, tandis que, au fur et à mesure que l’âge de la retraite (PER) ou celui du déblocage des fonds (PEAC) se rapproche, des actifs moins rémunérateurs mais plus sécurisés sont privilégiés.

En l’absence de garantie publique et d’abondement du plan d'épargne avenir climat par l’État, l’implication de la Caisse des dépôts et des consignations dans ce produit était devenue superfétatoire. Elle n’est donc plus mentionnée dans le texte issu du Sénat.

c. Les modalités de clôture du plan d'épargne avenir climat

Contrairement au texte initial, le dispositif proposé par la commission des finances du Sénat est explicite sur le blocage des sommes versées dans le cadre du plan d'épargne avenir climat.

Tout en conservant des possibilités de déblocage exceptionnelles, les sommes seront conservées jusqu’aux 18 ans du titulaire, à la condition que l’ouverture du plan date de plus de cinq ans. Ainsi, si un mineur ouvre son PEAC pour son 17e anniversaire, les sommes ne seront pas débloquées pour ses 18 ans, mais à compter de son 22e anniversaire.

Contrairement au dispositif initial et à l’instar du livret jeune, le texte issu du Sénat prévoit une clôture du plan d'épargne avenir climat lorsque son titulaire atteint l’âge de 25 ans. Aucun versement ne sera possible à partir de 18 ans ou à compter de la fin de la période de blocage de cinq ans pour les plans ouverts à partir du 13e anniversaire du titulaire.

d. La détermination d’un élément du régime fiscal applicable au plan d'épargne avenir climat

Le II de l’article réécrit par la commission des finances modifie l’article 157 du code général des impôts, qui énumère les sommes qui sont exclues de la détermination du revenu net global imposable des contribuables. La modification du Sénat permet de déduire intégralement du revenu net global les sommes versées sur un plan d'épargne avenir climat. Aucun plafonnement de déduction n’est prévu pour les sommes versées, contrairement au régime applicable au plan d'épargne retraite.

2. Lors de l’examen en séance publique

Au cours de l’examen en séance publique, le Sénat a voté, avec des avis favorables de la commission et défavorables du Gouvernement, deux amendements de la rapporteure pour avis modifiant le présent article.

● L’amendement n° 399 ([159]) précise l’univers d’investissement du plan d'épargne avenir climat.

En premier lieu, cet amendement modifie le contenu du décret prévu par le IV du nouvel article L. 221-34-3, qui devait porter sur les principes d’allocation de l’épargne auxquels est soumis le plan d'épargne avenir climat et les stratégies d’investissement qu’il peut proposer. Le Sénat ajoute que ce décret doit prévoir des exclusions, c’est-à-dire des activités dans lequel le plan d'épargne avenir climat ne peut être investi.

Si le PEAC doit être investi dans des titres contribuant à la transition écologique et des titres contribuant à l’économie productive, la part des premiers doit excéder celle des seconds.

Par ailleurs, l’amendement prévoit que les titres contribuant à la transition écologique doivent être définis par référence aux labels mentionnés au cinquième alinéa de l’article L. 131-1-2 du code des assurances, à savoir les labels ISR et Greenfin ([160]). Ces titres incluent les obligations vertes.

Enfin, les titres contribuant à l’économie productive seront définis par référence à un cahier des charges, qui dressera notamment la liste des entreprises et des secteurs éligibles à un financement par les fonds du PEAC.

● L’amendement n° 400 ([161]) encadre les frais qui seront appliqués au plan d’épargne avenir climat, en renvoyant leur plafonnement à un décret.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission a modifié plusieurs dispositions du présent article.

● Afin de lever toute ambiguïté sur les finalités du plan d'épargne avenir climat, la commission a adopté des amendements confirmant l’affectation des encours de ce produit au financement de la transition écologique en France ou au sein de l’Union européenne.

L’alinéa 12 de l’article 16, tel qu’issu des travaux du Sénat, prévoyait ainsi que les versements sur un plan d'épargne avenir climat étaient affectés « en partie » à l’acquisition de titres financiers contribuant au financement de « l’économie productive » et de la transition écologique. Par l’adoption d’amendements identiques du rapporteur Damien Adam, de Mme Eva Sas (Ecologiste-NUPES), de M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES), de Mme Alma Dufour (LFI-NUPES) et de M. Gérard Leseul (SOC-NUPES), les mentions « en partie » et « économie productive » ont été supprimées (amendements CS1343, CS341, CS912, CS1426, CS343, CS495 et CS1272).

Un amendement CS1400 du rapporteur a également complété l’alinéa 12 afin de préciser que les titres financiers dans lesquels le plan d'épargne avenir climat est investi doivent avoir été émis par des entreprises françaises ou européennes, à l’image de ce qui est prévu pour le plan d'épargne en actions (PEA).

● La commission a également supprimé certains ajouts issus de l’examen du texte devant le Sénat, devenus moins pertinents du fait de la modification de l’univers d’investissement du plan d'épargne avenir climat.

Les exigences sur la destination des encours du PEAC ayant été renforcées, les exclusions prévues par le Sénat ont été supprimées par un amendement du rapporteur (CS1348).

L’économie productive n’étant plus une cible des investissements du PEAC, la disposition opérant une partition entre celle-ci et la transition écologique a également été supprimée par des amendements identiques CS1347 et CS1273 du rapporteur et de Mme Eva Sas (Ecologiste-NUPES).

Un amendement du rapporteur a été adopté pour élargir la définition des titres financiers relatifs à la transition écologique qui devront faire référence aux fonds labellisés, sans se restreindre à eux comme proposé par le Sénat. En effet, les fonds labellisés ne couvrent qu’un champ restreint des activités contribuant à la transition écologique (CS1346).

● Enfin, plusieurs autres ajustements ont été décidés par la commission.

Pour ne pas obérer les chances de diffusion du plan d'épargne avenir climat, le dispositif de plafonnement des frais introduit par le Sénat a été supprimé par un amendement du rapporteur (CS1352).

Un amendement du rapporteur a, de surcroît, ajouté la possibilité de transférer le plan d'épargne avenir climat d’un établissement à l’autre, avec un plafonnement des frais associés et comme c’est le cas actuellement pour le plan d'épargne retraite.

Des amendements de Mme Marie Lebec (RE) et du rapporteur ont supprimé les dispositions fiscales adoptées par le Sénat. Ces dispositions ne permettaient pas de définir un régime fiscal complet et cohérent pour ce nouveau produit et il est apparu que le projet de loi de finances pour 2024 constituerait un meilleur véhicule pour mettre en place un tel régime.

Enfin, de nombreux amendement rédactionnels du rapporteur ont été adoptés.

*

Article 17 Instauration d’une contribution de l’assurance-vie et du plan d’épargne retraite au financement d’actifs réels et renforcement de la protection de l’épargnant

L’article 17 du projet de loi a pour objet de faciliter l’accès des épargnants aux actifs non cotés afin de contribuer au financement l’industrie verte.

En ce qui concerne le plan d’épargne retraite (PER), il prévoit ainsi :

– la possibilité de fixer par voie réglementaire un minimum d’actifs non cotés et d’actifs finançant les petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI) dans les grilles de gestion pilotée par horizon ;

– l’éligibilité au PER des fonds professionnels ;

– l’assouplissement des conditions de souscription à certains fonds dans les cas où la protection de l’épargnant est suffisante.

En ce qui concerne l’assurance-vie, il prévoit :

– la présentation obligatoire d’un mode de gestion pilotée profilée, en prévoyant, pour certains profils, la possibilité de fixer par voie réglementaire un minimum d’actifs non cotés et d’actifs finançant les PME et ETI dans les grilles de gestion ;

– l’élargissement de la liste des actifs éligibles aux organismes de financement spécialisés ;

– la possibilité de conditions de souscription plus souples.

Complétant les dispositions destinées à permettre à l’épargnant d’investir dans des actifs offrant une espérance de rendement supérieure en contrepartie d’un risque plus élevé, cet article renforce le devoir de conseil afin de le rendre effectif tout au long de la vie du contrat.

À la suite des modifications apportées par le Sénat, l’article 17 comporte également une série de dispositions visant à renforcer la protection des épargnants.

I. le droit en vigueur

Si l’assurance-vie reste, selon une formule souvent reprise, « le placement préféré des Français » tandis que le plan d’épargne retraite connaît un fort développement, ces produits restent peu investis dans des actifs non cotés.

A. des placements répandus aux encours importants

Tandis que les contrats d’assurance-vie représentent une part importante du marché français de l’épargne et s’inscrivent dans un cadre juridique ancien (mais évolutif), les plans d’épargne retraite (PER) ont été créés par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite loi « Pacte » ([162]). Ces deux types de produits permettent, selon des modalités différentes, à l’épargnant d’accéder à une large gamme de véhicules d’épargne et d’investissement.

1. L’assurance-vie

Défini principalement par le code des assurances, notamment son article L. 131-1, et le code de la mutualité, en particulier son article L. 223-2, le cadre juridique de l’assurance-vie a été harmonisé par la directive du 5 novembre 2002 concernant l’assurance directe sur la vie ([163]).

Totalisant, à la fin du mois d’avril 2023, un encours de 1 893 milliards d’euros ([164]), les contrats d’assurance-vie, par lesquels l’assureur s’engage, en contrepartie du paiement de primes, à verser une rente ou un capital à l’assuré ou à ses bénéficiaires, peuvent être investis sur trois types de support :

– les fonds dits en euros, dont le capital et les intérêts déjà versés sont garantis, qui représentent 75 % de l’encours des contrats d’assurance-vie ;

– les unités de compte, « constituées de valeurs mobilières ou d’actifs offrant une protection suffisante de l’épargne investie et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d’État » ([165]) et dont l’assureur ne garantit que le nombre et non la valeur, qui représentent 25 % de l’encours des contrats d’assurance-vie ;

– les fonds eurocroissance, qui offrent une garantie en capital au terme du contrat dont l’échéance est alors fixée à huit ans au moins, qui représentent moins de 1 % de l’encours des contrats d’assurance-vie.

Aux termes des articles L. 521-4 et L. 522-5 du code des assurances, l’assureur ou l’intermédiaire doit conseiller un contrat cohérent avec les exigences et les besoins du souscripteur et préciser les raisons qui motivent ce conseil. Cependant, hors le cas des plans d’épargne retraite reposant sur une gestion pilotée par horizon, les arbitrages effectués dans le cadre des produits d’épargne ouverts sous forme assurantielle ne sont encadrés que par les dispositions générales du code civil. Plusieurs situations peuvent être distinguées :

– la gestion libre : l’épargnant gère seul son contrat ;

– la gestion sous mandat : l’épargnant confie un mandat à un professionnel pour gérer son épargne et procéder aux arbitrages en fonction des termes de ce mandat ;

– la gestion pilotée : l’épargnant confie à l’assureur ou à un tiers le soin d’effectuer des arbitrages de manière automatique, le plus souvent en fonction d’un profil de risque.

2. Les plans d’épargne retraite

Régis par le chapitre IV « Plans d’épargne retraite » du titre II du livre II du code monétaire et financier, les plans d’épargne retraite ont été créés par l’article 71 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises précitées et une ordonnance du 24 juillet 2019 ([166]) prise sur le fondement de cet article. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 224-1 du code monétaire et financier, les PER peuvent prendre la forme d’un compte-titres ou d’un contrat d’assurance de groupe.

Au 30 septembre 2022, près de 6,5 millions de personnes bénéficiaient de ces PER, soit plus du double de l’objectif de 3 millions de personnes initialement fixé pour la fin de l’année 2022, les encours constitués atteignant 73 milliards d’euros, alors que l’objectif initial était de 50 milliards d’euros pour la fin de cette même année ([167]).

Aux termes de l’article L. 224-3, le plan d’épargne retraite comporte, par défaut, une gestion pilotée par horizon prévoyant une désensibilisation progressive de l’épargne investie au risque en fonction du profil d’investissement du titulaire, la qualification des profils tenant compte du niveau d’exposition aux risques financiers et de l’espérance de rendement pour le titulaire. Aux termes de l’arrêté du 7 août 2019 pris pour l’application de ces dispositions, trois profils sont définis (prudent, équilibré et dynamique), auxquels sont associées des allocations distinctes de l’épargne entre actifs risqués et actifs non risqués, la part des actifs risqués décroissant à mesure que le titulaire s’approche de l’âge de la retraite.

B. un investissement réduit dans les actifs non cotés

Selon France assureurs, l’assurance-vie, premier support d’épargne des Français, est majoritairement investie dans des obligations à travers les fonds en euros, liquides et garantis à tout moment : au 31 décembre 2022, les unités de compte, qui présentent un risque de perte, ne représentaient que 25 % des encours d’assurance-vie. La part du capital-investissement dans les actifs des assureurs-vie reste marginale : elle représentait ainsi 1,3 % des 30 milliards d’euros investis au premier trimestre 2022. La loi « Pacte » permettait pourtant une plus grande ouverture de l’assurance-vie aux fonds de capital-investissement, avec l’objectif de démocratiser cette classe d’actifs : l’article L. 131-1-1 du code des assurances, qu’elle a créé, dispose ainsi que les unités de compte peuvent, sous réserve du respect de conditions tenant notamment à la situation financière, aux connaissances ou à l’expérience en matière financière du contractant, être constituées de parts de fonds d’investissement alternatifs ouverts à des investisseurs professionnels – les fonds professionnels à vocation générale, les fonds professionnels de capital-investissement et les fonds professionnels spécialisés.

Quant au PER, l’étude d’impact du projet de loi relève que s’il « apparaît comme le support le plus adéquat pour renforcer la part d’épargne investie vers le non coté, en raison de son caractère intrinsèque de long terme et de sa gestion pilotée par horizon par défaut […], seuls 2,5 % de l’encours étaient investis dans des titres de PME ou d’ETI au 31 décembre 2021 » car « les actifs non cotés sont encore trop complexes à intégrer pour les assureurs et très rarement inclus dans les grilles de gestion pratiquées dans le cadre de la gestion pilotée par horizon prévue par défaut, du fait notamment d’un défaut de formation et de sensibilisation des distributeurs » ([168]).

Pourtant, selon les données de la Banque de France, les fonds de capital-investissement accompagnent 7 400 entreprises en France, dont 80 % de PME. Ils contribuent à la forte croissance de ces entreprises et au développement de leur emploi, à un rythme annuel moyen de + 4,2 %, très supérieur à celui de la croissance annuelle moyenne de l’emploi de l’ensemble du secteur marchand (+ 1,3 %).

Dans ces conditions, la mobilisation de l’épargne des particuliers offrirait un relais de croissance à des outils de financement qui reposent essentiellement, jusqu’à présent, sur des levées de fonds auprès d’investisseurs institutionnels.

II. Le dispositif proposé

L’article 17 du texte initial prévoyait plusieurs mesures visant à faciliter l’investissement dans les actifs non cotés. Il a été complété par le Sénat d’une série de dispositions relatives à la protection des épargnants.

A. Le texte initial du projet de loi

La création d’une gestion pilotée comportant une part minimale d’investissement dans des actifs non cotés ou des PME

Le 2° du I a pour objet de compléter le chapitre I du titre III du livre I du code des assurances par un article L. 132-5-4 aux termes duquel les contrats d’assurance-vie prévoiraient « la faculté de choisir une stratégie d’investissement selon des profils d’allocation de l’épargne », soit une gestion pilotée profilée. La modification du profil d’allocation serait possible sans frais. Les profils d’investissement seront définis par arrêté du ministre chargé de l’économie et tiendront compte du niveau d’exposition aux risques financiers, de l’horizon de détention et de l’espérance de rendement. L’étude d’impact du projet de loi indique que, « sur le modèle du PER et de l’arrêté du 7 août 2019, plusieurs profils pourraient être mis en place en fonction du profil de risque et de l’horizon de placement choisi par l’épargnant : une allocation par défaut des versements sur un profil “équilibré” et deux autres profils “prudent” et “dynamique” qui constitueraient des alternatives » ([169]). L’article L. 132-5-4 ainsi inséré précise que ces allocations pourraient « comprendre une part minimale d’unités de compte fixée par arrêté du ministre chargé de l’économie constituée de catégories d’organismes de placement collectif investi en actifs non cotés ou en titres mentionnés à l’article L. 221-32-2 », lequel détermine les titres éligibles au plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA PME). Il s’agit des titres non cotés ([170]) émis par des sociétés qui, d’une part, occupent moins de cinq mille personnes et, d’autre part, ont un chiffre d’affaires annuel n’excédant pas 1,5 milliard d’euros ou un total de bilan n’excédant pas 2 milliards d’euros, ainsi que des titres cotés émis par des sociétés qui remplissent les mêmes conditions et dont la capitalisation boursière est inférieure à 1 milliard d’euros.

Comme l’indique l’étude d’impact, il s’agit de parvenir à un « fléchage plus directif des investissements […] vers le non coté ou les actifs finançant les PME/ETI cotées » ([171]). Le choix d’une gestion profilée conserverait un caractère facultatif mais, selon une extrapolation à partir des cotisations versées entre le mois de décembre 2021 et le mois de décembre 2022, soit un montant de 158,4 milliards d’euros, d’un taux de recours de 20 % et d’une cible minimum comprise entre 5 % et 10 %, ce sont 1,5 milliard d’euros à 3 milliards d’euros qui pourraient être fléchés chaque année par ce nouveau mode de gestion ([172]).

Le 1° du II, complétant pour sa part d’une phrase le quatrième alinéa de l’article L. 224-3 du code monétaire et financier, relatif aux allocations de la gestion profilée du PER, prévoit que celles-ci puissent comporter une proportion minimale de parts d’organismes de placement collectifs investis en actifs non cotés ou en titres mentionnés à l’article L. 221-32 du code monétaire et financier, soit les titres éligibles au PEA PME. Le Gouvernement estime qu’une telle mesure pourrait avoir un « effet significatif » ([173]) sur le financement des PME et des ETI, avec l’orientation, chaque année, de 1 à 2 milliards d’euros vers le non coté ou les PME et ETI cotées, selon une estimation limitée aux nouvelles souscriptions et adhésions à des PER. En outre, « cette modification inciterait les gestionnaires à faire évoluer les grilles de gestion de leur stock de PER afin de limiter les coûts de gestion engendrés par la coexistence de plusieurs grilles » ([174]).

L’élargissement de l’accès, via l’assurance-vie et le plan d’épargne retraite, aux actifs non cotés

Le 1° du I modifie l’article L. 131-1-1 du code des assurances. D’une part, le a), par l’ajout d’une référence à la sous-section 5 de la section 2 du chapitre IV du titre I du livre II du code monétaire et financier, intègre les parts d’organismes de financement spécialisés (OFS) à la liste des parts de fonds d’investissement alternatifs ouverts à des investisseurs professionnels dont peuvent être constituées les unités de compte, sous réserve du respect de conditions tenant notamment à la situation financière, aux connaissances ou à l’expérience en matière financière du contractant, un décret en Conseil d’État fixant ces conditions et précisant les fonds concernés. Actuellement, les OFS sont éligibles au référencement en unités de compte sans conditions, sur le fondement de l’article L. 131-1 et du 2° du A de l’article R. 332-2 du code des assurances, mais, compte tenu de la nature professionnelle de ces fonds, ils ont, indique l’étude d’impact du projet de loi, « davantage vocation à être référencés sur le fondement de l’article L. 131-1-1, dans les conditions protectrices prévues par cet article » ([175]).

D’autre part, le b) lève ces conditions restrictives pour les fonds ayant reçu l’autorisation d’utiliser la dénomination « Eltif » conformément au règlement (UE) du 29 avril 2015 relatif aux fonds européens d’investissement à long terme ([176]) et pouvant être commercialisés auprès d’investisseurs de détail, c’est-à-dire d’investisseurs non professionnels. Ce faisant, il réplique ce qui, depuis la révision du règlement intervenue le 15 mars 2023 ([177]), est l’état du droit pour la souscription en compte titres ([178]), avec la suppression de la condition d’un ticket minimum d’investissement de 10 000 euros représentant au maximum 10 % du patrimoine financier de l’épargnant. Le Gouvernement indique que « cet assouplissement se justifie car le règlement prévoit déjà des conditions permettant d’offrir des garanties suffisantes à un investisseur particulier sans rendre nécessaire l’ajout de conditions supplémentaires : il prévoit notamment un encadrement strict des actifs éligibles, du recours à l’effet de levier et de la gestion de la liquidité du fonds » ([179]).

Le 2° du II transpose dans le code monétaire et financier, sous la forme d’un nouvel article L. 224-3-1, les dispositions de l’article L. 131-1-1 modifié du code des assurances pour leur application aux titres financiers et unités de compte dans lesquels sont investis les plan d’épargne retraite. Il prévoit en outre que ne s’appliquent pas les conditions tenant aux connaissances ou à l’expérience financière du titulaire dans le cas d’une gestion pilotée par horizon. En effet, reposant par définition sur une sécurisation progressive de l’épargne investie, cette allocation permet un assouplissement des conditions de souscription aux fonds.

Un devoir de conseil renforcé

Le 3° du I complète l’article L. 522-5 du code des assurances d’un III ayant pour objet d’instaurer un devoir de conseil au cours de la vie du contrat d’assurance-vie :

– lorsque le gestionnaire du contrat est informé d’un changement dans la situation personnelle et financière du contractant ou ses objectifs d’investissement, il s’assure que le contrat demeure approprié ou adéquat aux exigences et besoins exprimés, et informe l’épargnant si ce n’est plus le cas ;

– si le contrat n’a fait l’objet d’aucune opération – hors opérations programmées – au cours d’une durée précisée par arrêté du ministre chargé de l’économie, il procède, à moins d’un refus ou d’une absence de réponse de l’épargnant, à une actualisation des informations recueillies afin de s’assurer que le contrat demeure approprié ou adéquat aux exigences et besoins exprimés, et informe l’épargnant si ce n’est plus le cas ;

– à l’occasion de toute opération susceptible d’affecter le contrat de façon significative, le gestionnaire doit conseiller à l’épargnant une opération cohérente avec ses exigences et besoins ([180]).

L’application des dispositions modifiées aux mutuelles

Le III modifie le code de la mutualité pour permettre l’application aux mutuelles des dispositions du code des assurances créées ou modifiées. Le 2° substitue à la rédaction en vigueur de l’article L. 223-2-1, qui prévoit la possibilité que les unités de compte des contrats d’assurance-vie des mutuelles et des unions puissent être constituées de parts de fonds d’investissement alternatifs ouverts à des investisseurs professionnels dans les mêmes conditions que les unités de compte des contrats conclus avec les entreprises d’assurance, une nouvelle rédaction aux termes de laquelle s’appliqueront aux opérations d’assurance-vie des mutuelles et unions les articles L. 132-5-4, L. 131-1-1, L. 131-1-2 et L. 131-4 du code des assurances. Cette nouvelle rédaction comporte en outre les précisions terminologiques nécessaires à cette application aux mutuelles et unions de dispositions du code des assurances.

Par coordination, le 1° supprime les dispositions de l’article L. 223-2 du code de la mutualité qui prévoyaient déjà l’application des articles L. 131-4 et L. 134-1 du code des assurances à ces opérations.

Une entrée en vigueur douze mois après la publication de la loi

Le IV dispose que l’article entrera en vigueur douze mois après la publication de la loi, en réservant l’application des dispositions relatives aux articles L. 132-5-4 du code des assurances et L. 224-3 du code monétaire et financier aux nouveaux contrats et aux nouvelles adhésions à des contrats de groupe déjà conclus à partir de l’entrée en vigueur de l’article.

B. Les modifications apportées par le sénat

1. L’examen en commission

De substantielles modifications ont été introduites par trois amendements lors de l’examen du texte en commission.

D’une part, l’amendement COM-372 rectifié de la rapporteure pour avis de la commission des finances Christine Lavarde a repris les articles 2 et 4 de la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants, déposée par les sénateurs Jean-François Husson et Albéric de Montgolfier et adoptée en première lecture par le Sénat le 31 janvier 2023.

L’amendement insère, après la section 1 du chapitre II du titre III du livre I du code des assurances une section 1 bis consacrée à la définition et à l’encadrement du mandat d’arbitrage de contrats d’assurance-vie et de capitalisation, composée de trois articles :

– un article L. 132-27-3, qui définit l’arbitrage comme l’opération consistant à modifier la répartition des droits exprimés en euros, des droits exprimés en unités de compte et des droits exprimés en parts de provision de diversification ([181]) et le mandat d’arbitrage comme la convention par laquelle le souscripteur ou l’adhérent à un contrat d’assurance sur la vie ou de capitalisation confie à une personne agissant dans le cadre de ses activités commerciales ou professionnelles la faculté de décider des arbitrages, en précisant notamment que seuls peuvent exercer l’activité de mandataire les intermédiaires et les entreprises d’assurance ou de capitalisation et que l’exécution du mandat ne peut donner lieu à aucune commission ou à aucune rémunération versée à l’occasion d’opérations d’investissement ou de désinvestissement entre les supports proposés, cette interdiction entrant en vigueur – en application du VIII de l’amendement – le 1er janvier 2026 ;

– un article L. 132-27-4, qui détermine le contenu et la forme de la convention, ainsi que les modalités d’information de l’organisme d’assurance et du mandant par le mandataire ;

– un article L. 132-27-5, qui prévoit que le mandataire intermédiaire d’assurance souscrive un contrat d’assurance le couvrant contre les conséquences pécuniaires de sa responsabilité civile professionnelle au titre de cette activité.

Tirant les conséquences de ces dispositions relatives au mandat d’arbitrage sur les autres dispositions de l’article 17 du présent projet de loi, l’amendement complète par ailleurs l’article L. 131-1-1 du code des assurances. Est ajouté un alinéa qui permet au mandataire de procéder aux investissements risqués énumérés par celui-ci sans que doivent être remplies les conditions, fixées par décret en Conseil d’État et tenant notamment à la situation financière, aux connaissances ou à l’expérience en matière financière de l’épargnant. L’amendement précise aussi que la stratégie d’investissement en gestion pilotée en assurance-vie est mise en œuvre en vertu d’une convention de mandat d’arbitrage.

Par une série de modifications de l’article L. 132-22 du code des assurances, l’amendement vise à renforcer la transparence sur les frais des contrats d’assurance-vie. Comme le relevaient les rapporteurs de la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants, ledit article, dans sa rédaction actuelle, « prévoit que l’évolution de la valeur des unités de compte est présentée à l’épargnant sur une base annuelle à compter de la souscription du contrat, ce qui prive l’épargnant qui vient à peine de souscrire un contrat d’une information concernant la performance des unités de compte avant cette souscription. Par ailleurs, la rédaction de cet article limite l’information relative aux frais au “dernier exercice connu” alors qu’une information concernant les frais sur plusieurs années serait plus parlante » ([182]). L’amendement prévoit donc que ce soit un arrêté du ministre chargé de l’économie qui précise la période de référence pour chacune de ces informations. En outre, l’amendement ajoute à la liste des informations que l’assureur doit publier annuellement sur son site internet ([183]) le taux moyen de frais prélevé par l’entreprise, le rendement net moyen servi à l’assuré, le taux des taxes et des prélèvements sociaux et l’éligibilité de ces contrats aux affaires nouvelles. Participant du même esprit, l’insertion d’un nouvel alinéa à l’article L. 614-1 du code monétaire et financier permet d’ajouter aux attributions du comité consultatif du secteur financier, déjà chargé du suivi de l’évolution des tarifs bancaires, le suivi des frais et de la performance des contrats d’assurance sur la vie et des opérations de capitalisation, des compte-titres, des plans d’épargne retraite individuels, des plans d’épargne en actions destinés au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire et des plans d’épargne avenir climat.

Par une modification de l’article L. 224-29 du code monétaire et financier, l’amendement prévoit en outre que l’information détaillée qui doit être communiquée avant la souscription ou l’adhésion à un contrat ([184]) soit publiée annuellement sur le site internet du gestionnaire et y rester disponible au moins cinq ans.

L’amendement renforce encore le devoir de conseil. Par une modification de l’article L. 522-5 du code des assurances, il prévoit que l’exercice dudit devoir tienne compte des éventuelles préférences de l’épargnant en matière de durabilité et, par l’ajout d’un alinéa à l’article L. 132-22 précité du même code, il impose d’informer l’épargnant du fait qu’il bénéficie d’un devoir de conseil postérieur à l’adhésion ou à la souscription du contrat.

L’amendement adapte également les dispositions de l’article L. 223-21 du code de la mutualité afin d’aligner les exigences d’information des adhérents pesant sur les mutuelles et unions sur celles qui pèsent sur les entreprises régies par le code des assurances. Comme le relevaient les rapporteurs de la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants, « de nombreuses informations actuellement prévues pour les entreprises régies par le code des assurances (tableau d’information réglementaire, publication des taux de rémunération des fonds euro, information au cours du contrat sur l’évolution des valeurs des unités de compte et des frais prélevés) ne l’étaient pas pour les mutuelles et unions régies par le code de la mutualité » ([185]). Il s’agissait dès lors de remédier par une harmonisation à cette différence de traitement injustifiée.

Par l’ajout d’un III bis au texte initial, l’amendement prévoit enfin l’application aux institutions de prévoyance des dispositions du code des assurances créées ou modifiés par l’article 17 du projet de loi.

D’autre part, les amendements identiques COM-93 rectifié bis de Mme Vanina Paoli-Gagin (Les Indépendants – République et Territoires) et COM-373 rectifié de la rapporteure pour avis Christine Lavarde ont pour objet de prévoir qu’au sein de la part minimale d’investissement dans des actifs non cotés et en titres éligibles au PEA PME, la proportion d’actifs non cotés ne puisse être inférieure à un seuil défini par arrêté. Si ces amendements visent à donner une plus grande effectivité à la volonté d’un fléchage d’une partie de l’épargne vers le non coté, et à éviter que cette part minimale ne soit composée que de titres cotés, il convient de noter qu’elle présenterait, comme l’a relevé le Gouvernement en séance publique, l’inconvénient de « contraindre de manière trop forte certaines compagnies d’assurances ou certaines institutions bancaires qui n’ont pas forcément du non coté dans leur offre » et le risque de favoriser ceux des établissements bancaires et des entreprises d’assurance qui ont déjà développé une offre cotée. La rédaction initiale du texte permettait d’éviter cet écueil, de même que le risque d’orienter trop de liquidités et d’investissements dans les actifs non cotés.

2. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 297 de M. Bernard Buis (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) et les amendements nos 401 rectifié, 402 et 403 rectifié de la rapporteure pour avis Christine Lavarde.

Les amendements identiques n° 297 de M. Bernard Buis et n° 401 rectifié de la rapporteure pour avis Christine Lavarde, adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement, visent à restaurer la prise en compte, dans le cadre de l’exercice d’un mandat d’arbitrage, des conditions liées à la situation financière de l’assuré pour la souscription de certaines unités de compte. En effet, dans sa rédaction issue des travaux en commission, l’article 17 prévoyait qu’il n’était pas nécessaire, dans le cadre d’un mandat d’arbitrage, de respecter les conditions tenant notamment à la situation financière, aux connaissances ou à l’expérience en matière financière auxquelles est soumise la souscription, dans le cadre de l’assurance-vie, d’unités de compte composées de parts de certains fonds d’investissement alternatifs ouverts à des investisseurs professionnels. Or, s’il paraît justifié que le mandataire professionnel ne prenne pas ses décisions d’investissement en fonction des connaissances ou de l’expérience en matière financière de son mandant, il serait inapproprié qu’il ne tienne pas compte de la situation financière de celui-ci, qui continue d’assumer les risques financiers des investissements.

L’amendement n° 402 de la rapporteure pour avis Christine Lavarde, dont le Gouvernement avait demandé le retrait au profit d’un amendement n° 292 de M. Bernard Buis dont le principe était analogue mais qui introduisait moins de complexité, vise, par l’insertion d’un article L. 131-5 dans le code des assurances, à permettre à l’assureur de recourir à des valeurs estimatives pour réaliser les opérations de versement, de prime, de rachat, de transfert, d’arbitrage de prestations en cas de vie ou de décès et de conversion en rente. Ainsi que l’a relevé la rapporteure Christine Lavarde, « les assureurs ont l’obligation, en cas de rachat d’assurance-vie, de restituer le capital en deux mois, alors même que la plupart des fonds investissent dans des actifs non cotés n’établissant pas de valeur liquidative de manière journalière ou hebdomadaire, mais plutôt trimestriellement, […] par conséquent, en cas de rachat à une date qui ne correspondrait pas à la date de liquidation, le gestionnaire ne peut pas liquider immédiatement les fonds et peut proposer une sorte de contre-valeur » ([186]). Toutefois, comme le relève l’exposé sommaire de l’amendement, « le principe de détermination d’une valeur estimative pose toutefois des difficultés en termes de transparence et de protection de la clientèle ». Il est donc prévu, dans un souci de plus grande fiabilité et de protection des intérêts des épargnants, de recourir à la valeur liquidative chaque fois que c’est possible. Le second alinéa de l’article L. 131-5 qu’il s’agit de créer dispose ainsi que « si la publication de la valeur liquidative intervient entre la demande du souscripteur ou de l’adhérent et l’opération qui lui correspond, la valeur estimative est égale à la valeur liquidative publiée » et que « lorsque cette publication intervient après l’opération et que la valeur liquidative est supérieure de plus de 5 % à la valeur estimative utilisée pour réaliser cette opération, l’entreprise d’assurance ou de capitalisation reverse à l’épargnant un pourcentage de la différence ».

L’amendement n° 403 rectifié de la rapporteure Christine Lavarde, adopté avec l’avis favorable du Gouvernement, vise à encadrer les frais de transfert des anciens contrats d’assurance retraite vers les nouveaux plans d’épargne retraite (PER). Afin d’encourager le transfert de l’épargne placée sur ces anciens produits vers les PER et, ainsi, d’encourager la réallocation des versements vers les actifs non cotés, est insérée à l’article L. 224-40 du code monétaire et financier une disposition prévoyant que les frais encourus à l’occasion d’un tel transfert sont fixés par décret, le Gouvernement s’étant engagé à travailler à la détermination du bon niveau de leur plafonnement.

III. Les travaux de la commission spéciale

Outre vingt amendements rédactionnels, de précision et de conséquence légistiques du rapporteur, la commission spéciale a adopté l’amendement CS1334 du rapporteur Damien Adam, l’amendement CS986 de M. Mathieu Lefèvre (Renaissance), les amendements identiques CS1164 de M. Mohamed Laqhila (MoDem et Indépendants) et CS1335 du rapporteur, les amendements CS1331 et CS1332 du rapporteur, les amendements identiques CS1336 du rapporteur et CS1399 de M. Mohamed Laqhila et l’amendement CS1333 du rapporteur.

L’amendement CS1334 du rapporteur vise, d’une part, à simplifier les modalités du recours à une valeur estimative, par la suppression du second alinéa de l’article L. 131-5 inséré dans le code des assurances par le Sénat. Se trouvent ainsi supprimées des conditions d’encadrement de l’utilisation des valeurs estimatives qui pouvaient sembler protectrices des assurés, mais dont le caractère opérationnel ne paraissait pas certain – notamment, en ce qu’elles impliquaient une restitution a posteriori de sommes versées. En cas de rachat total, l’entreprise d’assurance aurait ainsi pu être amenée à restituer des sommes alors qu’il n’existait plus de relation contractuelle entre elle et l’épargnant. Ces conditions d’encadrement risquaient, en outre, de nuire à la liquidité des titres indispensable à l’assuré, notamment lorsqu’il appartient aux classes moyennes. Ce même amendement vise, d’autre part, à prévoir une bonne information de l’épargnant sur les modalités d’exercice de la faculté de rachat dont il dispose et ses conséquences.

L’amendement CS986 de M. Mathieu Lefèvre apporte une précision bienvenue en prévoyant que les investissements réalisés par les organismes de placement collectifs éligibles à la possible part minimale d’unités de compte constituées de fonds investis en actifs non cotés ou en titres éligibles au PEA PME-ETI puissent être directs ou indirects, c’est-à-dire qu’ils puissent être réalisés via des fonds de fonds ou au sein d’une poche dédiée d’un fonds.

Les amendements identiques CS1164 de M. Mohamed Laqhila et CS1335 du rapporteur ont pour objet de supprimer la mention, introduite au cours de l’examen du texte par le Sénat, d’un seuil auquel la proportion d’actifs non cotés que comporterait, dans le cadre de la gestion pilotée par profil d’un contrat d’assurance-vie, la possible part minimale d’unités de compte fixée par arrêté du ministre chargé de l’économie et constituée de catégories d’organismes de placement collectif investis en actifs non cotés ou en titres éligibles au PEA PME-ETI, ne pourrait être inférieur. En effet, si le Gouvernement vise l’objectif de développer la part des encours investis en actifs non cotés, il ne paraît pas nécessaire de prévoir un sous-quota spécifique pour les actifs non cotés. Cette mesure risquerait même de se révéler contreproductive : un tel sous-quota risquerait de complexifier la gestion de ce mode de gestion pour les entreprises d’assurance et les gestionnaires, les dissuadant de le promouvoir et risquant donc de réduire l’épargne orientée vers les PME et ETI et le non coté.

L’amendement CS1331 du rapporteur vise à exclure du champ d’application des obligations de formalisme et de conseil prévues dans le cadre d’un mandat d’arbitrage :

– d’une part et par parallélisme avec le plan d’épargne retraite en gestion pilotée par horizon, le plan d’épargne avenir climat en gestion pilotée par horizon, puisque la gestion pilotée par horizon prévoit déjà une sécurisation progressive de l’épargne investie ;

– d’autre part, les contrats dits « article 83 », anciens contrats d’épargne retraite collectifs d’entreprise à adhésion obligatoire, dans la mesure où il s’agit de contrats en extinction mais qui pourraient se trouver progressivement soumis à ces obligations en raison de leur renouvellement tacite annuel.

L’amendement CS1332 du rapporteur a pour objet de clarifier l’articulation entre le devoir de conseil général fixé à l’article L. 522-1 du code des assurances et les obligations de conseil du mandataire dans le cadre d’un mandat d’arbitrage en assurance-vie, en précisant les champs d’application respectifs des deux obligations.

De même que les amendements CS1164 de M. Mohamed Laqhila et CS1335 précités supprimaient la mention d’un sous-quota obligatoire de non coté dans le cadre de la gestion pilotée par profil d’un contrat d’assurance-vie, les amendements identiques CS1336 du rapporteur et CS1399 de M. Mohamed Laqhila ont pour objet de retirer cette mention des dispositions applicables au PER.

Quant à l’amendement CS1333 du rapporteur, il corrige la formulation de la disposition relative aux frais applicables en cas de transfert d’un ancien contrat d’épargne retraite vers un plan d’épargne retraite pour qu’elle soit plus conforme aux intentions mêmes dont elle procède, clairement établies par le compte rendu intégral des débats du Sénat : la rapporteure pour avis Christine Lavarde entendait bien, en effet, que le pouvoir réglementaire fixe non le montant précis de ces frais, mais leur montant maximal.

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Article 17 bis Instauration de l’obligation d’une contribution minimale du capital-risque au financement de la transition écologique

I. le droit en vigueur

Forme particulière de capital-investissement ([187]), le capital-risque consiste à financer de jeunes entreprises innovantes sous forme d’une participation à leur capital ([188]), à un stade où leur accès à un financement bancaire peut être limité.

Administrés par des sociétés de gestion qui doivent avoir obtenu un agrément auprès de l’Autorité des marchés financiers (AMF), les fonds de capital-risque peuvent prendre plusieurs formes :

– les fonds communs de placement à risque (FCPR), investis en titres d’entreprises non cotées en bourse à hauteur de 50 % au moins ;

– les fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI), investis en titres de sociétés innovantes non cotées en bourse à hauteur de 70 % ;

– les fonds d’investissement de proximité (FIP), investis à hauteur d’au moins 70 % dans des petites et moyennes entreprises régionales exerçant leur activité principalement dans une zone choisie par le fonds ;

– les sociétés de capital-risque, objets des articles 1er et 1-1 de la loi du 11 juillet 1985 portant diverses mesures d’ordre économique et financier ([189]).

Modifié en dernier lieu par l’article 59 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ([190]), l’article 1-1 de la loi du 11 juillet 1985 précitée fixe les conditions qu’une société française par actions doit remplir pour utiliser la dénomination de « société de capital-risque » :

– avoir pour objet social la gestion d’un portefeuille de valeurs mobilières, une société de capital-risque dont le total de bilan n’a pas excédé 10 millions d’euros au cours de l’exercice précédent pouvant également effectuer, à titre accessoire, des prestations de services dans le prolongement de son objet social ;

– comprendre exclusivement, à son actif, des valeurs mobilières françaises ou étrangères, négociées ou non sur un marché d’instruments financiers français ou étranger, dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou un prestataire de services d’investissement ou tout autre organisme similaire étranger, des droits sociaux, des avances en compte courant, d’autres droits financiers et des liquidités ([191]) ;

– ne pas procéder à des emprunts d’espèces au-delà de la limite de 10 % de son actif net ;

– ne pas être détenue conjointement par une personne physique, son conjoint et leurs ascendants et descendants à hauteur de plus de 30 % des droits aux bénéfices.

L’article 1er de la même loi prévoit que les sociétés de capital-risque sont exonérées d’impôt sur les sociétés sur les produits et plus-values nets provenant de leur portefeuille si leur situation nette comptable est représentée, de façon constante, à concurrence de 50 % au moins de titres associatifs ou de parts, actions, obligations convertibles ou titres participatifs de sociétés :

– ayant leur siège dans un État de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales ;

– dont les actions ne sont pas admises à la négociation sur un marché réglementé français ou étranger ou dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d’euros ;

– qui exercent une activité mentionnée à l’article 34 du code général des impôts, soit une activité commerciale, industrielle ou artisanale ;

– qui sont soumises à l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun au taux normal ou qui y seraient soumises dans les mêmes conditions si l’activité était exercée en France.

La proportion de 50 % doit être atteinte dans un délai de trois ans à compter du début du premier exercice au titre duquel la société a demandé le bénéfice du régime fiscal de société de capital-risque.

II. Le dispositif proposé

L’article 17 bis du projet de loi a été introduit par le Sénat lors de l’examen du texte en commission, avant d’être amendé en séance publique.

A. La disposition introduite lors de l’examen en commission

L’amendement COM-97 rectifié de Mme Vanina Paoli-Gagin (Les Indépendants – République et Territoires), adopté par la commission, a pour objet de prévoir, par l’ajout d’une phrase au deuxième alinéa du 1° de l’article 1-1 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, qu’une part minimale des montants investis par les sociétés de capital-risque « contribuent au financement de l’économie productive et de la transition écologique », selon la formule retenue pour le nouvel article L. 221-34-3 du code monétaire et financier prévu par l’article 16 du présent projet de loi. Cet amendement avait recueilli l’avis favorable de la rapporteure de la commission des finances, Mme Christine Lavarde, qui avait estimé qu’il « permet de compléter les outils proposés [par le projet de loi] » ([192]).

Outre le fait qu’il s’agirait d’ajouter une contrainte à celles, fortes, déjà prévues par les articles 1er et 1-1 de la loi du 11 juillet 1985 précitée, il convient toutefois de rappeler que la notion de « contribution au financement de l’économie productive et de la transition écologique » visait à la définition de l’univers d’investissement d’un produit d’épargne – le plan d’épargne avenir climat que l’article 17 a pour objet de créer –, ce à quoi une société de capital-risque ne peut être comparée. Il ne paraît en outre pas justifié d’imposer cette contrainte à un véhicule particulier de capital-risque plutôt qu’à un autre.

De plus, le capital-investissement contribue déjà massivement au financement de l’économie productive et de la transition écologique. Ainsi, les énergies renouvelables ont représenté près de 34 % du total des 11,6 milliards d’euros investis par le capital-investissement dans les infrastructures – et 61 % du nombre de projets ainsi soutenus ([193]).

Dès lors, il paraît plus pertinent d’orienter de manière générale l’épargne vers le capital-investissement, ce qui est précisément l’objet d’autres articles du présent projet de loi, que d’édicter une telle contrainte.

B. L’examen en séance publique

Le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat après que celui-ci avait rejeté l’amendement de suppression de l’article qu’il lui proposait, le Sénat a adopté deux amendements nos 404 de Mme Christine Lavarde (Les Républicains) et 360 rectifié de Mme Vanina Paoli-Gagin (Les Indépendants – République et Territoires).

L’amendement n° 404, visant à préciser les dispositions de l’article, procède à quatre modifications :

– suppression de la mention de l’économie productive, jugée superflue compte tenu de la nature des sociétés de capital-risque, qui, par définition, soutiennent de jeunes entreprises ;

– introduction d’une précision aux termes de laquelle le décret prévu déterminera la liste des secteurs d’activité considérés comme contribuant à la transition écologique ;

– introduction de la possibilité de prévoir des critères selon lesquels une société de capital-risque serait dispensée de l’obligation édictée par l’article, afin de tenir compte de la spécialisation thématique de certaines sociétés de capital-risque ;

– substitution, afin de permettre plus de souplesse, de la mention d’un décret simple à celle d’un décret en Conseil d’État.

L’amendement n° 360, adopté avec l’avis favorable de la commission des finances, a pour objet de repousser au 1er janvier 2024 l’entrée en vigueur de l’article. À défaut, il serait entré en vigueur à la date de la promulgation de la loi, ce qui ne permettrait pas aux acteurs de s’organiser.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur Damien Adam (CS1394, CS1395 et CS1396).

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Article 18 Soutien au développement des fonds européens d’investissement de long terme (Eltif 2.0)

I. le droit en vigueur

Tandis que l’Union européenne s’est dotée d’un label visant à apporter des financements de longue durée à des projets d’infrastructure, des sociétés non cotées ou à des petites et moyennes entreprises (PME) cotées, qui émettent des instruments de capitaux propres ou de dette pour lesquels il n’y a pas d’acheteur aisément identifiable, le droit français reconnaît de multiples formes de fonds d’investissement alternatifs.

A. un label europÉen de fonds alternatif crÉÉ en 2015 aux RÈgles assouplies À compter du 10 janvier 2024

Seuls les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) peuvent être commercialisés dans toute l’Union européenne aussi bien auprès des investisseurs non professionnels que des investisseurs professionnels. Les autres véhicules d’investissement, qualifiés de fonds d’investissement alternatifs (FIA), ne peuvent être commercialisés hors de leur pays de domiciliation qu’à destination des investisseurs professionnels ce qui fait obstacle à la constitution d’un marché unique de la gestion collective non cotée. Créé par le règlement 2015/760 du 29 avril 2015 ([194]) afin « de lever des capitaux et de les acheminer vers les investissements européens à long terme dans l’économie réelle » ([195]), le label Eltif est de nature à y remédier en donnant un passeport européen, y compris auprès des investisseurs non professionnels, à tout fonds d’investissement alternatif au sens de la directive 2011/61/UE sur les gestions de fonds d’investissement alternatifs ([196]), dite directive AIFM, qui en respecte les conditions ([197]).

Fermés aux rachats ([198]), les Eltif sont soumis à des règles d’investissement spécifiques : ils doivent investir au moins 70 % de leur capital en catégories d’actifs éligibles à l’investissement définies, comportant notamment des instruments de capitaux propres, de quasi-capitaux propres ou les instruments de dette émis par une entreprise éligible ([199]) ou des actifs physiques d’une valeur supérieure à 10 millions d’euros produisant des avantages économiques et sociaux et des propriétés immobilières à usage commercial ou résidentiel qui contribuent à une croissance intelligente, durable et inclusive ou aux politiques énergétique, régionale et de cohésion de l’Union européenne. Lorsque le portefeuille d’instruments financiers d’un investisseur de détail potentiel ne dépasse pas 500 000 euros, le gestionnaire doit s’assurer que ce dernier n’investit pas un montant total supérieur à 10 % de son portefeuille d’instruments financiers dans des Eltif et que le montant minimum initial investi dans un ou plusieurs Eltif est de 10 000 euros.

Avec un encours sous gestion limité à 2,4 milliards d’euros à la fin de l’année 2021 ([200]), le label Eltif n’a pas rencontré le succès espéré, ce qui a motivé une révision des conditions de labellisation. Assouplissant les règles en vigueur afin de renforcer l’attractivité des Eltif, le règlement modificatif 2023/606 du 15 mars 2023 ([201]) entrera en application le 10 janvier 2024.

Il permet notamment aux investisseurs de détail, soit les investisseurs non professionnels, d’investir sans ticket minimum de 10 000 euros et lève l’interdiction qui pesait sur eux d’investir dans des Eltif plus de 10 % d’un portefeuille d’investissement dont le montant serait inférieur à 500 000 euros. Par ailleurs, le seuil d’investissement en actifs éligibles est abaissé de 15 points, passant de 70 % à 55 %, tandis qu’est levée l’interdiction d’emprunter des liquidités et que le seuil de capitalisation boursière au-delà duquel une entreprise ne peut être éligible est relevé de 1 milliard d’euros, passant de 500 millions à 1,5 milliard d’euros.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, « Eltif 2.0 peut devenir un outil important pour financer les besoins de long terme de l’économie européenne et en particulier la transition de notre tissu productif vers la neutralité carbone » ([202]) . Une massification de ces fonds est attendue de l’assouplissement des règles, sans renoncer à un fléchage ambitieux vers les besoins de long terme de l’économie réelle. Ainsi contribueront-ils au financement de la décarbonation de l’économie : « En orientant l’épargne vers les PME, les ETI et les projets immobiliers et d’infrastructures, Eltif 2.0 accroîtra les financements à destination d’acteurs clés de la transition qui se caractérisent par des contraintes de financement particulières. Les fonds Eltif 2.0 seront en effet orientés vers un ensemble précis d’émetteurs, les plus petites entreprises et les actifs réels, dont les contraintes de financement obèrent la décarbonation. En fléchant une part plus importante de l’épargne vers ces acteurs, les fonds Eltif contribueront à lever l’un des obstacles à la décarbonation complète du tissu productif français. » ([203]). Sur le plan macroéconomique, « une multiplication par près de dix de la taille du marché des Eltif est attendue à horizon cinq ans, avec un volume total d’encours passant de 11,8 milliards d’euros fin 2022 à plus de 100 milliards d’euros en 2027 au niveau européen » ([204]) , dont « une part importante (mais non chiffrable en l’état des données disponibles) devrait venir financer les PME et ETI françaises » ([205]). : « Si l’on fait l’hypothèse d’un encours de 100 milliards d’euros en 2027 et que la France maintient sa part dans le marché des Eltif destinés aux épargnants particuliers (23 %), Eltif 2.0 pourrait contribuer à l’accès des particuliers aux actifs non cotés à hauteur d’une vingtaine de milliards d’euros » ([206]).

B. une grande variÉtÉ de fonds d’investissement alternatifs en droit français

En droit français, les fonds d’investissement alternatifs sont régis par la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code monétaire et financier. Figurent notamment parmi eux les fonds communs de placement à risque (FCPR), les organismes de placement collectif immobilier (OPCI) et les fonds professionnels spécialisés (FPS). Les deux premiers se distinguent des autres fonds ouverts à des investisseurs non professionnels en ce qu’ils peuvent être ouverts aux souscriptions et aux rachats pendant plusieurs années et éventuellement sur demande des investisseurs. L’étude d’impact du projet de loi relève non seulement qu’ils sont susceptibles d’apparaître rapidement comme « moins attractifs que les Eltif 2.0 qui seront prochainement créés » mais que « cette situation pourrait alimenter une décollecte nette sur ces fonds, au détriment de leurs porteurs actuels » ([207]), par exemple dans des situations de vente forcée des actifs. Ce serait d’autant plus problématique que les encours de ces deux types de fonds ne sont pas négligeables. Au 31 décembre 2022, l’encours total des FCPR ouverts (evergreen) – ouverts aux souscriptions et aux rachats – était de 1,89 milliard d’euros, réparti entre 17 fonds, tandis que l’encours total des OPCI était de 20,19 milliards d’euros, répartis entre 24 fonds.

1. Les fonds communs de placement à risques

Parmi les fonds ouverts à des investisseurs non professionnels, les FCPR sont une catégorie des fonds de capital investissement. Ils sont régis par les dispositions du sous-paragraphe 2 du paragraphe 2 de la sous-section 2 de la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre II de la partie législative du code monétaire et financier.

Aux termes du I de l’article L. 214-28 de celui-ci, l’actif d’un FCPR doit être constitué au moins pour moitié de titres de sociétés non cotées.

Aux termes du VI du même article, les porteurs de parts ne peuvent demander le rachat de celles-ci avant l’expiration d’une période pouvant durer jusqu’à dix ans – après quoi ils peuvent exiger la liquidation du fonds si leurs demandes de remboursement n’ont pas été satisfaites dans le délai d’un an. Il est précisé par ailleurs que le règlement d’un FCPR peut prévoir une ou plusieurs périodes de souscription à durée déterminée.

Sur le plan fiscal, le porteur de part bénéficie, en application de l’article 163 quinquies B du code général des impôts, d’une exonération d’impôt sur le revenu des sommes ou valeurs distribuées et des gains de cession ou d’opérations assimilées se rapportant à ces parts, à condition :

– qu’il s’engage à conserver les parts souscrites pendant cinq ans et à réinvestir dans le fonds les sommes distribuées par ce dernier au cours de cette période ;

– qu’il ne détienne pas – ni n’ait détenu au cours des cinq années précédant la souscription des parts ou de l’apport de titres –, seul ou avec son conjoint et leurs ascendants et descendants directement ou indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de sociétés dont les titres figurent à l’actif du fonds.

2. Les organismes de placement collectif immobilier

Parmi les fonds ouverts à des investisseurs non professionnels, les OPCI sont régis par les dispositions du paragraphe 3 de la sous-section 2 de la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre II de la partie législative du code monétaire et financier.

Aux termes de l’article 214-33 dudit code, ils prennent la forme de sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable ou de fonds de placement immobilier. L’article 214-34 dispose qu’ils « ont pour objet l’investissement dans des immeubles destinés à la location ou qu’ils font construire exclusivement en vue de leur location, qu’ils détiennent directement ou indirectement, […] et accessoirement la gestion d’instruments financiers et de dépôts ».

Aux termes de l’article 214-36, leur actif est constitué :

– des immeubles construits ou acquis, en vue de la location, ainsi que des meubles meublants, biens d’équipement ou biens meubles affectés à ces immeubles et nécessaires au fonctionnement, à l’usage ou à l’exploitation de ces derniers ;

– des parts de sociétés de personnes non cotées dont l’actif est principalement constitué d’immeubles acquis ou construits en vue de la location, ainsi que des meubles meublants, biens d’équipement ou biens meubles affectés à ces immeubles et nécessaires au fonctionnement, à l’usage ou à l’exploitation de ces derniers.

Aux termes de l’article L. 214-48, « le règlement général de l’Autorité des marchés financiers fixe les conditions d’émission, de souscription, de cession et de rachat des parts ou des actions émises par des organismes de placement collectif immobilier », tandis que les articles L. 214-49 et L. 214-50 prévoient respectivement qu’ils souscrivent un contrat d’assurance garantissant leur responsabilité civile du fait des immeubles détenus et que leurs comptes soient certifiés par un commissaire aux comptes.

Sur le plan fiscal, les sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable sont, en application de l’article 208 du code général des impôts, exonérées sous certaines conditions d’impôt sur les sociétés, tandis que les porteurs de part sont, en application de l’article 239 nonies du même code, soumis au prélèvement forfaitaire unique sur les revenus et les gains distribués par le fonds, à moins que le contribuable n’opte pour l’intégration au barème de l’impôt sur le revenu.

3. Les fonds professionnels spécialisés

Forme de fonds ouverts à des investisseurs professionnels, les FPS sont régis par les dispositions du sous-paragraphe 1 du paragraphe 2 de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre II.

Aux termes de l’article L. 214-154 du code monétaire et financier, les FPS, prenant la forme d’une SICAV ([208]), d’un fonds commun de placement ([209]) ou d’une société en commandite simple ([210]), peuvent investir dans des biens, accorder des prêts aux entreprises non financières et consentir des avances en compte courant aux sociétés dans lesquelles ils détiennent une participation.

L’article L. 214-155 du code monétaire et financier réserve la souscription et l’acquisition de parts de FPS aux investisseurs professionnels ainsi qu’aux investisseurs dirigeants, salariés ou personnes physiques agissant pour le compte de la société de gestion du fonds ainsi que de la société de gestion elle-même.

À court terme, relève l’étude d’impact du projet de loi, les FPS fourniront, avec les organismes de financement spécialisés (OFS), « des véhicules suffisamment souples et attractifs pour le développement des nouveaux Eltif 2.0 » ([211]). Le principal attrait de ces véhicules procède de la simplicité des règles de composition de l’actif :

– le champ des actifs éligibles est très large, seules quatre conditions tenant à la propriété et la valorisation du bien devant être respectées – un FPS peut ainsi acquérir presque tous les types d’actifs couverts par Eltif 2.0 ;

– aucun ratio de diversification ou d’emprise n’est imposé, ce qui permet au FPS de se conformer directement aux ratios fixés par Eltif 2.0 ;

En outre, la forme de société en commandite que peut prendre le FPS se caractérise par de nombreuses similarités avec le limited partnership de droit anglo-saxon, particulièrement prisé des investisseurs internationaux, qui offre une grande flexibilité de gestion.

L’encours des FPS s’élevait à la fin de l’année 2021 à 219,8 milliards d’euros.

C. le plan d’Épargne en actions, une enveloppe attractive modÉrÉment ouverte au non cotÉ

Le plan d’épargne en actions (PEA) bénéficie d’une fiscalité attractive. Il est à ce titre un produit d’épargne prisé par l’épargnant désireux de se constituer un portefeuille d’actions européennes.

En application de l’article 157 du code général des impôts, les produits et plus-values que procurent les placements effectués dans le cadre d’un plan d’épargne en actions si aucun retrait n’intervient pendant cinq ans, exonération plafonnée à 10 % du montant de ces placements s’il s’agit de titres non cotés. Les prélèvements sociaux s’appliquent toutefois.

Aux termes de l’article L. 221-31 du code monétaire et financier sont éligibles au PEA :

– les actions cotées ou, sous certaines conditions, les actions non cotées, les certificats d’investissement, les certificats coopératifs d’investissement, les certificats mutualistes, les parts de sociétés à responsabilité limitée (SARL), les titres de capital de sociétés coopératives, les sociétés émettrices devant avoir leur siège dans l’Union européenne ou dans un État de l’Espace économique européen ;

– les parts de placements collectifs investis à au moins 75 % en actions et titres de sociétés ayant leur siège dans l’Union européenne ou un État de l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et dont l’actif est investi à plus de 75 % en titres éligibles, ce qui permet l’investissement en fonds Eltif, la condition de souscription minimale de 10 000 euros restant valable.

II. Le dispositif proposé

L’article 18 du texte initial comporte deux volets distincts, que le Sénat a modifiés par l’ajout de certaines précisions.

A. Le texte initial du projet de loi

1. Des dispositions incitant FCPR et OPCI à devenir des fonds labellisés Eltif 2.0

Le I offre aux FCPR la possibilité de choisir d’être régis par les dispositions applicables aux FPS. Pour exercer cette option, il conviendra toutefois qu’ils respectent les conditions cumulatives suivantes :

– avoir été agréés au sens du règlement 2015/760 du 29 avril 2015 précité et pouvoir être commercialisés auprès d’investisseurs non professionnels ;

– avoir été constitués avant le 1er janvier 2024 ;

– avoir pour objet principal l’investissement dans des instruments de dette, de capitaux propres ou de quasi-capitaux propres d’entreprises éligibles au sens de l’article 11 du règlement du 29 avril 2015 précité.

– avoir notifié leur choix d’être régis par ces dispositions à l’Autorité des marchés financiers et en avoir informé individuellement les investisseurs selon des modalités précisées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers.

Il prévoit en outre une neutralité fiscale de l’exercice de l’option pour le porteur de part dès lors que le fonds continue de respecter les autres conditions fixées à l’article 163 quinquies B du code général des impôts.

Le II offre la même possibilité aux OPCI qui remplissent les conditions suivantes :

– avoir été agréés au sens du règlement 2015/760 du 29 avril 2015 précité et pouvoir être commercialisés auprès d’investisseurs non professionnels ;

– avoir été constitués avant le 1er janvier 2024 ;

– avoir leur actif composé majoritairement d’actifs immobiliers ;

– avoir notifié leur choix d’être régis par les dispositions applicables aux FPS à l’Autorité des marchés financiers et en avoir informé individuellement les investisseurs selon des modalités précisées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers.

Les sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable ayant exercé l’option bénéficieront de l’exonération prévue au 3° nonies de l’article 208 du code général des impôts sous réserve de remplir les conditions posées par l’article L. 214-69 du code monétaire et financier.

Les porteurs de parts de fonds ayant exercé l’option continueront de bénéficier des dispositions de l’article 239 nonies du même code, soumis au prélèvement forfaitaire unique sur les revenus et les gains distribués par le fonds, sous réserve de respecter les conditions fixées à l’article L. 214-81 du code monétaire et financier pour la distribution du résultat et des plus-values réalisées par le fonds.

Le III précise le caractère temporaire, tant pour les FCPR que pour les OPCI, de la possibilité de faire le choix d’être régis par les dispositions applicables aux FPS : cette option ne pourra être exercée que dans un délai de vingt-quatre mois à compter de l’entrée en vigueur de l’article. Celle-ci est fixée par le V au 10 janvier 2024, soit la date d’entrée en application du règlement modificatif 2023/606 précité.

2. Une extension de la liste des titres éligibles au plan d’épargne en actions

Le IV de l’article étend la liste des formes de fonds éligibles au PEA par une modification de l’article L. 221-31 du code monétaire et financier. En cohérence avec la rédaction actuelle, il procède à une double modification des dispositions précisant quels types de part d’organismes de placement collectif peuvent être souscrits dans le cadre d’un PEA :

– au a) du 2° du I dudit article L. 221-31, il substitue à la référence aux « actions de sociétés d’investissement à capital variable » dont les actifs sont investis à plus de 75 % en actions, certificats d’investissement de sociétés, certificats coopératifs d’investissement, certificats mutualistes, certificats paritaires, parts de sociétés à responsabilité limitée ou de sociétés dotées d’un statut équivalent et titres de sociétés coopératives une référence plus large aux « titres financiers émis par des sociétés d’investissement à capital variable, des sociétés de libre partenariat ou des sociétés de financement spécialisé » respectant la même exigence de composition de l’actif, ce qui revient à ouvrir l’accès aux Eltif structurés via une SLP ;

– au b) du même 2°, il substitue à la référence aux « parts de fonds communs de placement » respectant l’exigence de composition de l’actif précédemment évoquée une référence plus large aux « titres financiers émis par des fonds communs de placement ou des fonds de financement spécialisé », ce qui revient à ouvrir l’accès aux Eltif structurés via un FPS, l’exigence relative à la composition de l’actif demeurant valable.

B. Les modifications apportÉes par le sÉnat

1. L’examen en commission

La commission a adopté trois amendements COM-374, COM-375 et COM-376 de la rapporteure pour avis Christine Lavarde.

Les amendements COM-374 et COM-375 ont pour objet, le premier, de préciser et, le second, de corriger des références légistiques.

L’amendement COM-376 procède à une triple modification :

– il apporte des clarifications techniques visant à sécuriser l’éligibilité des fonds de capital-investissement et des Eltif au PEA ;

– par une modification de l’article L. 221-32-2 du code monétaire et financier, il étend ces clarifications pour sécuriser l’éligibilité des mêmes fonds au plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire, évidemment sous réserve des conditions propres à ce produit d’épargne qui tiennent aux sociétés dans lesquelles sont investis les fonds ;

– il vise à laisser aux fonds communs de placement à risques, aux sociétés de libre partenariat, aux sociétés de financement spécialisé et de fonds de financement spécialisé éligibles au PEA jusqu’à leur troisième exercice pour se conformer à l’obligation de disposer d’un actif constitué à 75 % d’actions et de titres de sociétés ayant leur siège dans un État de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen.

2. L’examen en séance

Le Sénat a adopté un amendement n° 405 de la rapporteure pour avis Christine Lavarde, dont l’objet était de corriger une erreur matérielle.

III. Les travaux de la commission spéciale

Outre douze amendements rédactionnels de M. Damien Adam (Renaissance), rapporteur thématique, la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement CS722 de M. Hadrien Ghomi (Renaissance) et trois amendements CS989, CS988 et CS987, tous trois déposés par M. Mathieu Lefèvre (Renaissance), l’amendement CS987 étant toutefois l’objet d’un sous-amendement CS1419 du rapporteur thématique.

L’amendement CS722 vise, par une substitution, à l’alinéa 20 du texte examiné, du mot « actifs » au mot « instruments », à expliciter le fait que sont prises en compte, pour apprécier le respect par les fonds communs de placements à risques de leur quota d’investissement, les avances en compte courant.

L’amendement CS989 a pour objet d’expliciter le fait que les investissements des fonds communs de placement à risques choisissant d’exercer l’option prévue par le texte peuvent être directs ou indirects.

L’amendement CS988, visant à rapprocher la date à laquelle le FCPR doit être investi à hauteur de 75 % de la fin de la période d’investissement généralement prévue pour ces fonds, a pour objet de repousser à la fin du quatrième exercice du fonds – et non à celle du troisième – l’expiration du délai fixé pour l’atteinte du quota d’investissement.

Sous-amendé à l’initiative du rapporteur thématique pour corriger une erreur de référence, l’amendement CS987 a pour objet, d’une part, d’aligner les conditions d’éligibilité des fonds professionnels de capital investissement et celles applicables aux fonds communs de placement à risques – les fonds professionnels de capital investissement ayant les mêmes contraintes de montée en charge que les fonds de capital investissement ouverts aux investisseurs non professionnels, il est légitime qu'ils bénéficient du même traitement – et, d’autre part, de rendre applicables au PEA-PME les conditions assouplies proposées pour le PEA.

Article 19 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance afin de soutenir et accompagner le développement des fonds européens d’investissement de long terme

I. le droit en vigueur

Si la question de l’adaptation du droit français au label dit « Eltif 2.0 » se pose, plusieurs pistes d’amélioration sont déjà identifiées, qui nécessitent encore une instruction et des consultations.

A. la nécessité d’une modernisation de notre droit à l’heure du label Eltif 2.0

Le règlement (UE) 2023/606 ([212]) du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2023 procède à un assouplissement des exigences auxquelles sont soumis les fonds européens d’investissement à long terme, dits « Eltif » (European Long-Term Investment Funds), fixées par le règlement (UE) 2015/760 du 29 avril 2015 ([213]). Visant à mobiliser des financements à long terme en faveur de la croissance durable et de la compétitivité, à mobiliser une épargne paneuropéenne et à offrir une source de rendement aux investisseurs de détail, les Eltif n’ont pas atteint leurs objectifs, ce qui a justifié que la Commission propose une modification du règlement 2015/760 précité ([214]), adoptée le 15 février dernier par le Parlement européen.

Le règlement modificatif (UE) 2023/606 entrera en vigueur le 10 janvier 2024. Les principaux assouplissements des conditions régissant le label Eltif sont :

– l’abaissement de 15 points du ratio minimal d’actifs éligibles, qui passe de 70 % à 55 % ;

– le rehaussement du ratio de diversification de 10 % à 20 % par actif ;

– la suppression de l’exigence selon laquelle la valeur des actifs physiques doit être d’au moins 10 millions d’euros ;

– l’extension du champ des actifs éligibles, pour y inclure les parts de fonds d’investissement alternatifs (FIA) et d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ayant investi dans des actifs éligibles, les obligations émises conformément au futur règlement sur les obligations vertes européennes et certaines titrisations simples, transparentes et standardisées ;

– l’inclusion dans les entreprises éligibles des entreprises financières de moins de cinq ans ;

– le relèvement du seuil de capitalisation des sociétés cotées éligibles, qui passera de 500 millions d’euros à 1,5 milliard d’euros ;

– la suppression du ticket d’entrée de 10 000 euros pour les investisseurs de détail au patrimoine financier inférieur à 500 000 euros ainsi que du plafond de 10 % du patrimoine investi dans des Eltif ;

– une simplification des règles de commercialisation ;

– certaines possibilités de sortie, sous conditions.

Comme le relève l’étude d’impact du projet de loi, « en l’état actuel du droit national, la gamme de fonds français n’est pas suffisamment compétitive pour favoriser la domiciliation d’Eltif 2.0 en France » ([215]). Il convient à cet égard de noter l’avance prise par le Luxembourg, déjà première place de domiciliation d’organismes de placement collectifs en valeurs mobilières et des Eltif 1.0, avec 44 FIA labellisés, soit 57 % de l’ensemble. Le gouvernement du Luxembourg a proposé récemment un ensemble de réformes pour accroître encore la compétitivité des fonds d’investissement alternatifs de droit luxembourgeois :

– un assouplissement des règles de fonctionnement des FIA ouverts aux investisseurs de détail pour leur permettre d’exploiter plus librement les possibilités ouvertes par le label Eltif 2.0 ;

– un allègement des conditions d’accès aux produits non ouverts aux investisseurs de détail, le montant minimum de souscription étant notamment abaissé de 125 000 euros à 100 000 euros ;

– un allongement du délai laissé aux FIA pour atteindre un volume minimum d’investissement, afin de faciliter la structuration et la montée en charge de ces fonds ;

– une exemption de taxe de souscription.

Dès lors, si, en droit français, fonds professionnels spécialisés et organismes de financement spécialisés constituent des véhicules suffisamment souples et attractifs pour structurer les nouveaux Eltif 2.0, les consultations des acteurs ont mis en lumière la nécessité d’accroître encore leur compétitivité. En outre, si le label Eltif 2.0 s’impose comme le produit standard pour l’accès des épargnants particuliers aux classes d’actifs non cotés, il sera également nécessaire de revoir la gamme de fonds nationaux servant le même objectif afin d’assurer sa complémentarité avec le label Eltif.

B. de nombreuses pistes d’évolution en cours d’instruction

En cohérence avec une volonté d’aligner le droit français sur les meilleurs standards européens de structuration et de gestion de fonds d’investissement, il s’agit de fournir aux gérants des véhicules compétitifs. Plusieurs mesures, en cours d’instruction, sont d’ores et déjà envisagées par la direction générale du Trésor, mais elles nécessitent des consultations et des échanges techniques approfondis.

1. Des mesures techniques de modernisation des fonds professionnels qui seront le support principal des Eltif 2.0

Organismes de financement spécialisés (OFS) et fonds professionnels spécialisés (FPS) seront les principaux supports des Eltif 2.0. Dans cette perspective, plusieurs mesures législatives de modernisation paraissent devoir être envisagées :

– l’adaptation du périmètre des biens dans lesquels les FPS et OFS peuvent investir, objet de l’article L. 214-154 du code monétaire et financier, le règlement modifié prévoyant en effet une définition large des actifs physiques éligibles ([216]), en comparaison de laquelle certains des quatre critères fixés à l’article L. 214-154 ([217]) du code monétaire et financier pourraient apparaître excessivement contraignants ;

– la possibilité, pour les OFS, d’émettre des parts, actions ou titres de créance supportant un risque de crédit différent, pratique qui n’est pas interdite par le règlement Eltif mais reste impossible en droit national ;

– la constitution de sociétés de libre partenariat (SLP) sans personnalité morale afin de créer un véhicule français capable de concurrencer les limited partnerships existant dans d’autres juridictions ;

– la possibilité d’une émission de titres de créance par les SLP, certains investisseurs institutionnels demandant à structurer leur investissement sous la forme de titres de créance plutôt que de parts, ce qui est possible avec les OFS mais non avec les SLP.

2. Des mesures de modernisation et de rationalisation de la gamme des fonds ouverts aux investisseurs non-professionnels

Sont envisagées des mesures de modernisation et de rationalisation de la gamme des fonds ouverts aux investisseurs non-professionnels (fonds communs de placement à risques, organismes de placement collectif immobilier, sociétés civiles de placement immobilier) qui pourront fournir des supports pour la labellisation Eltif 2.0 ou, au contraire et selon les pratiques de marchés qui émergeront, apparaître, pour certains produits, redondants avec les fonds professionnels labellisés Eltif 2.0. Ces mesures nécessiteront davantage de recul sur l’évolution du marché, mais plusieurs pistes sont d’ores et déjà à l’étude :

– l’augmentation du seuil de capitalisation des sociétés dont les titres sont éligibles à l’actif des fonds communs de placement à risques (FCPR), actuellement fixé à 150 millions d’euros, pour le porter à 1,5 milliard d’euros lorsque le fonds est labellisé Eltif, en cohérence avec le seuil prévu par le règlement ;

– des modifications des délais, fixés à trois ans par l’article L. 214-43 du code monétaire et financier, d’atteinte des quotas et ratios applicables à l’actif d’un OPCI ;

– la suppression du quota de 5 % de dépôts, instruments financiers liquides et liquidités prévu au 2° de l’article L. 214-37 du même code ;

– le relèvement de la limite d’endettement des OPCI, actuellement fixée à 40 % de la valeur des actifs immobiliers non cotés, à 50 %, niveau fixé par le règlement révisé ;

– la réintroduction de certaines dispositions relatives à l’extension de l’objet social des sociétés civiles de placement immobilier adoptées dans le cadre de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises ([218]), dite loi « Pacte », mais déclarées contraires à la Constitution en raison de leur caractère cavalier ;

– l’alignement de la définition nationale des fonds nourriciers avec la définition retenue par le règlement Eltif et la directive 2011/61/UE du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs ([219]), dite directive « AIFM » ;

– l’ajout des parts d’Eltif parmi les actifs éligibles des fonds communs de placement d’entreprise afin de rendre les fonds Eltif accessibles via l’épargne salariale.

II. Le dispositif proposé

L’article 19 du projet de loi prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance dont le champ a été précisé et la durée modifiée par les travaux du Sénat.

A. Le texte initial du projet de loi

Le Gouvernement sollicite une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance, d’une durée de douze mois à compter de la promulgation de la loi, qui l’autoriserait à prendre par voie d’ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi et visant :

– à adapter les dispositions relatives aux placements collectifs et à leurs gestionnaires en vue, d’une part, de renforcer la capacité de ces derniers à proposer et à gérer des fonds d’investissement alternatifs Eltif et, d’autre part, d’assurer la complémentarité entre ces FIA et les catégories de FIA aux investisseurs non-professionnels ;

– étendre à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, ces dispositions, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État, et prévoir, le cas échéant, les adaptations nécessaires en ce qui concerne Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il est prévu qu’un projet de loi de ratification soit déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

B. Les modifications apportées par le Sénat

1. L’examen en commission

La commission a adopté l’amendement COM-377 de la rapporteure pour avis Christine Lavarde, visant à réduire à six mois la durée de l’habilitation conférée au Gouvernement.

2. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements nos 406 rectifié et 322.

L’amendement n° 406 rectifié de la rapporteure pour avis Christine Lavarde, adopté avec l’avis favorable du Gouvernement, a pour objet de préciser le champ de l’habilitation conférée :

– en premier lieu, sont précisés les fonds professionnels concernés (les fonds professionnels spécialisés, les fonds professionnels de capital-investissement et les organismes de financement spécialisé) et les règles qui pourront être assouplies pour favoriser leur labellisation en fonds européens d’investissement à long terme ;

– en deuxième lieu, il est précisé que les règles des fonds ouverts aux investisseurs non professionnels pourront être adaptées pour assurer leur complémentarité avec les modifications apportées aux fonds professionnels précités ;

– en dernier lieu, il est explicité que les modifications apportées pourront conduire à prévoir l’éligibilité des Eltif aux fonds communs de placement d’entreprise.

La rapporteure pour avis de la commission des finances du Sénat s’en étant remis à la sagesse de ses collègues, le Sénat a également adopté un amendement n° 322 du Gouvernement tendant à porter le délai d’habilitation à neuf mois. Cette solution de compromis se justifie par le risque que toutes les consultations nécessaires ne soient pas terminées au bout de six mois.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article 19 sans modification.

travaux de la COMMISSION SPÉCIALE

Au cours de ses réunions des 4, 5 et 6 juillet 2023, la commission spéciale a examiné le projet de loi, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’industrie verte (n° 1443 rect.) (M. Guillaume Kasbarian, rapporteur général, et M. Damien Adam, Mme Anne-Laure Babault, Mme Christine Decodts et Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, rapporteurs thématiques).

1. Réunion du mardi 4 juillet 2023 à 21 heures 30

M. le président Bruno Millienne. Mes chers collègues, la commission spéciale commence ce soir et poursuivra demain, jeudi et peut-être vendredi l’examen du projet de loi relatif à l’industrie verte. En votre nom à tous, je salue M. Roland Lescure, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé de l’industrie, qui a présidé la commission des affaires économiques pendant la quinzième législature.

Je souhaite également la bienvenue à notre collègue, M. Charles Sitzenstuhl, membre de la commission des finances, qui a récemment présenté au nom de la commission des affaires européennes un rapport d’information portant observations sur le projet de loi relatif à l’industrie verte.

Le présent projet de loi, sur lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, a été déposé sur le bureau du Sénat le 16 mai. La commission des affaires économiques s’est saisie du texte au fond ; les commissions du développement durable et de l’aménagement du territoire, des finances et des lois se sont également saisies de ce texte pour avis. Examiné par le Sénat les 20 et 21 juin, il a été adopté le 22 juin. À l’Assemblée nationale, en application de l’article 31, alinéa 1, de notre règlement, et à la demande du président de la commission des affaires économiques, M. Guillaume Kasbarian, le texte a été renvoyé à notre commission spéciale. Il sera examiné en séance publique à compter du 17 juillet, ce qui vous laissera un temps supplémentaire pour déposer vos amendements.

Ont été nommés rapporteurs M. Guillaume Kasbarian, pour les chapitres Ier et V du titre Ier et rapporteur général pour l’ensemble du texte ; Mme Christine Decodts, pour le chapitre II du titre Ier ; Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, pour les chapitres III et IV du titre Ier ; Mme Anne-Laure Babault, pour le titre II ; et M. Damien Adam, pour le titre III.

J’ai été conduit à déclarer 271 des 1 415 amendements déposés irrecevables au titre de l’article 45 de la Constitution. Par ailleurs, 35 amendements ont été déclarés irrecevables par le président de la commission des finances, au titre de l’article 40. Il a aussi été considéré qu’un amendement était irrecevable car constitutif d’une injonction au Gouvernement et que cinq amendements ne respectaient pas le périmètre d’une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance. Compte tenu des amendements retirés ou scindés pour une meilleure lisibilité de nos débats, 1 044 amendements restent en discussion.

Je donnerai d’abord la parole au ministre délégué, puis, pour cinq minutes chacun, à nos rapporteurs ainsi qu’au rapporteur de la commission des affaires européennes. Les représentants des groupes politiques pourront ensuite s’exprimer durant trois minutes, avant que le ministre délégué n’apporte sa réponse. Il en ira de même pour les orateurs individuels, dont le temps de parole sera d’une minute. Compte tenu du nombre d’amendements à examiner, les signataires disposeront d’une minute trente pour défendre leur amendement, puis le rapporteur et le ministre délégué donneront leur avis. Un orateur pour et un contre seront ensuite entendus, à raison d’une minute chacun, sauf si l’importance du sujet justifie des échanges plus longs.

M. Roland Lescure, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé de l’industrie. Ce n’est pas sans émotion que je retrouve cette place où j’ai siégé plusieurs années. Je souhaite tout d’abord excuser mon collègue Bruno Le Maire, qui n’a pu être parmi nous compte tenu des circonstances : il travaille en ce moment même avec Olivia Grégoire, pour soutenir les commerçants. La déclaration qu’il m’a chargé de prononcer vise à vous présenter les éléments principaux du projet de loi relatif à l’industrie verte.

Ce texte arrive en commission spéciale après des discussions instructives, constructives et apaisées au Sénat, où il a reçu un très large soutien. Véritable tournant pour notre économie, il poursuit une ambition stratégique, l’accélération de la réindustrialisation de la France grâce à une révolution verte. Il doit mettre définitivement fin à l’ère de désindustrialisation massive, qui a été une faute économique, sociale et écologique, et dont nous sortons à peine. Aucune autre nation occidentale ne s’est autant affaiblie. En France, la part de l’industrie est passée de 22 % à 11% du PIB entre 1973 et 2018, quand elle est restée stable en Allemagne et en Italie. Nous avons perdu 2,5 millions d’emplois industriels – une catastrophe. Si cette part s’est stabilisée depuis 2018, à 11 % environ du PIB, notre projet a vocation à l’accroître. C’est pour mettre fin à ce désastre qu’avec le Président de la République nous avons agi pour ouvrir une nouvelle ère de réindustrialisation nationale et européenne.

Depuis 2017, nous avons, avec vous, baissé les impôts sur les sociétés et les impôts de production, car il n’y a pas d’industrie sans capital. Nous avons misé sur la formation, en faisant de l’apprentissage la voie royale d’accès à l’emploi. Nous avons simplifié l’ouverture de sites industriels, avec la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi « Pacte », dont j’ai eu l’honneur d’être le rapporteur général. Nous avons enfin lancé le plan « France 2030 » et relancé la construction de réacteurs nucléaires.

Ces résultats sont sans appel : la France est désormais la nation la plus attractive d’Europe pour les investissements. Depuis 2017, elle a enregistré 300 créations nettes d’usines, dont 200 ces deux dernières années. Elle a également créé près de 100 000 emplois industriels et entamé la construction de nouvelles filières comme celle des batteries électriques.

Nous disposons aussi d’une base européenne. Avec le Président de la République, nous avons mené la révolution idéologique consistant à laisser les États membres apporter des soutiens financiers au développement de leur industrie, sous la forme de subventions ou de crédits d’impôt. Partant de cette base, trois choix politiques sont possibles. Le premier est le statu quo : on continue, comme avant, la croissance pour la croissance, l’ouverture de sites pour l’ouverture de sites, peu importe le climat. Ce choix est une impasse. Il n’est pas durable et synonyme de coûts vertigineux pour les finances publiques, les assureurs et les particuliers, puisqu’il contribue à construire aujourd’hui les sources des catastrophes de demain.

Le deuxième choix est celui de la décroissance, c’est-à-dire l’appauvrissement de nos compatriotes, la relégation du pays, un modèle social que l’on ne financerait plus, avec moins de soins, moins de technologies, moins de transports. C’est faire le choix de vivre moins bien et, probablement, replié sur soi. Surtout, ce choix n’est pas crédible, puisque nos compatriotes n’arrêteront pas d’acheter des voitures ou des vélos, que l’on espère électriques, ni des pompes à chaleur. Au lieu d’acheter des produits fabriqués dans notre territoire, ils importeront les mêmes produits conçus ailleurs, dans des conditions moins respectueuses de l’environnement. Nous serons perdants sur tous les tableaux : ni verts, ni prospères.

La troisième option, celle que nous vous proposons d’adopter, est la croissance verte, une croissance qui s’opère en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. Elle est le cœur de ce projet de loi. Il s’agit, j’en suis convaincu, d’une chance, qui nous permettra d’ouvrir des usines, d’innover, de créer plus de richesses tout en réduisant nos émissions de gaz à effet de serre.

L’industrie verte n’est pas un oxymore : l’industrie peut, et doit, être verte. Ce sont deux stratégies complémentaires.

La première stratégie vise à favoriser la décarbonation de l’industrie traditionnelle, qui représente environ 20 % des émissions de gaz à effet de serre en France. Nous devons réduire ces émissions – nous nous sommes engagés à les diviser par deux d’ici à 2030 et à atteindre zéro émission nette d’ici à 2050.

La seconde stratégie est de produire massivement des technologies vertes, que l’on surnomme les Big Five – pompes à chaleur, éolien, photovoltaïque, batteries et hydrogène vert. L’industrie verte n’est pas une contradiction : elle est une évidence, car c’est grâce à l’industrie que la France deviendra la première nation décarbonée en Europe.

Pour y parvenir, nous procéderons par étapes, après nous être interrogés sur ce dont nous avons besoin pour produire et faire tourner des usines vertes. Ce texte court, incisif, propose des instruments qui changeront la donne.

Premier élément : nos industriels ont besoin de foncier industriel, qui est rare en France. Nous prendrons donc, avec vous, deux mesures radicales : d’abord, grâce à la Banque des territoires, qui s’engage à y consacrer 1 milliard d’euros d’ici à 2027, nous mettrons à disposition de l’industrie cinquante sites intégralement dépollués représentant 2 000 hectares. La seconde mesure, qui vise à simplifier l’accès au foncier, est importante, originale et, d’une certaine manière, révolutionnaire. Elle consiste à rehausser la créance environnementale au rang des créances privilégiées. Le but est de récupérer 25 % des sommes nécessaires pour dépolluer les friches.

Le deuxième élément essentiel que les industriels mentionnent lorsqu’il s’agit de s’installer ou d’élargir leurs installations en France est la simplification et l’accélération des procédures.

Pour cela, nous diviserons par deux les délais d’ouverture ou d’agrandissement d’une usine en France, de dix-sept à neuf mois. Nous passerons d’une procédure dite « successive », où les étapes s’enchaînent, souvent avec des délais entre chacune d’entre elles, à une procédure « parallèle ». Le changement, radicalement efficace et nouveau, n’affectera ni les exigences environnementales ni la consultation publique, dont nous accroissons la durée – elle passera d’un à trois mois.

Une procédure d’exception sera lancée pour quelques projets d’intérêt national majeur, identifiés par décret : l’État prendra la main, de manière à accélérer les procédures de raccordement électrique, de permis de construire ou de modification du plan local d’urbanisme (PLU). La procédure est nécessaire pour attirer en France les plus grands investisseurs. Tout en conservant cette ambition, nous soutenons une meilleure prise en compte de l’avis des élus, en particulier des maires et des responsables d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : on ne construit pas une usine contre un territoire ni contre ses représentants.

Troisième élément essentiel : nous avons besoin de construire une industrie plus économe en ressources. Notre projet de loi vise donc à développer l’usage de matières premières recyclées dans l’industrie, en facilitant la sortie du statut de déchet. Il sécurise le cadre légal de cette sortie dite « implicite », dans les cas où le déchet vient remplacer une matière première vierge, sans modification du produit final. Il ouvre ainsi la possibilité de recycler sans procédure particulière les résidus de production au sein des plateformes industrielles si ces résidus ne présentent pas d’incidence globale nocive pour l’environnement et la santé humaine. Cela va sans dire, mais cela va naturellement mieux en le disant. Ces dispositions favoriseront les pratiques d’écologie industrielle et territoriale au sein de ces plateformes.

Le texte instaure, par ailleurs, des amendes administratives contre le transfert illicite de déchets en dehors du territoire national, ce qui permettra d’éviter des dépôts sauvages dans des pays où les contrôles sont parfois insuffisants et d’apporter une valorisation et un traitement favorisé des déchets sur notre territoire.

Quatrième élément : dans une période contrainte sur le plan budgétaire, nous voulons mieux mobiliser l’épargne privée. C’est pourquoi nous créons un plan d’épargne avenir climat. Il sera disponible pour tous les mineurs, bloqué jusqu’à leur majorité, avec un taux de rémunération qui devra être à terme supérieur à celui du livret A et un régime fiscal incitatif, sans impôt ni cotisation. Nous attendons de ce nouveau produit 1 milliard d’euros de collecte, c’est-à-dire 1 milliard d’euros de financement pour l’industrie verte et, pourquoi pas, davantage. Grâce à ce produit d’épargne, les jeunes, sans doute avec l’argent de leurs parents ou grands-parents, contribueront au développement de l’industrie verte et développeront ainsi leur connaissance des produits d’épargne financière. Nous souhaitons aussi que le plan d’épargne retraite instauré par la loi « Pacte » et, plus généralement, l’assurance-vie aient au moins une unité de compte consacrée aux investissements verts. Au total, ce sont 5 milliards d’euros d’épargne privée supplémentaire que nous envisageons de rassembler pour financer l’industrie verte.

Enfin, comme vous en discuterez dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024, nous serons le premier pays d’Europe à instaurer un crédit d’impôt pour la production industrielle verte. L’intégralité de ce crédit d’impôt sera financée par la réduction de niches fiscales sur les énergies fossiles, conformément à notre stratégie de bascule d’une fiscalité « brune » vers une fiscalité « verte ».

Cinquième élément : la protection. Une fois que les usines vertes sont lancées, il est indispensable de protéger leur production. Nous créerons par décret un nouveau label « Excellence environnementale européenne », dit « triple E », qui valorisera les entreprises les plus vertueuses, avec notamment un accès privilégié à la commande publique, laquelle représente près de 150 milliards d’euros par an. Nous voulons transformer en profondeur la culture des acheteurs publics : vous le savez, ils éprouvent souvent un sentiment d’insécurité lorsqu’ils cherchent à réaliser des achats de qualité sur le plan environnemental, près de chez eux. C’est l’objet des mesures du projet de loi en faveur d’une commande publique plus responsable, qui favorise les entreprises plus vertueuses.

Nous modifierons en outre les critères du bonus électrique, pour exclure les véhicules électriques à faible performance environnementale, souvent venus d’Asie. Le bonus automobile que vous avez voté représente 1,2 milliard d’euros de subventions à l’achat de véhicules propres. Or un tiers de cette somme part au bout du monde pour financer la production de véhicules en Asie. Il est indispensable que nous puissions favoriser les productions européennes, comme le font les États-Unis ou la Chine.

Même si ce pilier de la réindustrialisation, dont les industriels de vos circonscriptions doivent vous entretenir fréquemment, ne figure pas de manière explicite dans le texte, nous voulons renforcer la formation et la qualification. Depuis 2017, le Président de la République, les gouvernements et la majorité sont pleinement mobilisés en matière de formation et d’égalité entre les hommes et les femmes. Nous défendrons plusieurs mesures sur ce sujet dans les mois qui viennent, au-delà de la réforme des lycées professionnels et de la poursuite de l’aide à l’apprentissage. Nous appliquerons l’augmentation de 22 % des places dans les écoles des mines et des télécommunications à l’horizon de 2027 ; la création de 100 écoles de production, qui permettent d’attirer des jeunes vers les métiers de l’industrie. Elles sont autant d’exemples à suivre.

Nous souhaitons agir avec l’appui des parlementaires. Ce projet de loi de loi est une méthode : il a été préparé avec un certain nombre d’entre vous, élus locaux, chefs d’entreprise, qui ont réalisé près de 300 consultations. Par ailleurs, avec mon collègue Bruno Le Maire, nous avons échangé avec la totalité des groupes parlementaires en amont, pour améliorer le texte. Nous sommes prêts à continuer à le faire dans le cadre de cet examen.

Je remercie les membres de la commission spéciale qui sont présents depuis le début de la rédaction de ce projet de loi, en particulier M. Bruno Millienne, son président, M. Guillaume Kasbarian, son rapporteur général et les rapporteurs Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback et M. Damien Adam ainsi que Mme Astrid Panosyan-Bouvet et M. Mathieu Lefèvre, pilotes de la consultation, et tous ceux qui nous rejoignent aujourd’hui et dans les jours qui viennent, au service de notre économie et de l’écologie.

Le mois dernier, le Sénat a enrichi le texte. Je pense notamment aux modalités précises du plan d’épargne avenir climat. À l’Assemblée, deux débats importants sont en cours. Le premier concerne le fameux « zéro artificialisation nette » (ZAN). La proposition de loi, adoptée à l’unanimité par les deux chambres du Parlement, sera examinée en commission mixte paritaire dès le 6 juillet. Je ne doute pas qu’un accord sera trouvé et que nos débats sur le sujet s’en trouveront limités.

Concernant l’article 9 du projet de loi, qui porte sur l’association des élus locaux à l’implantation d’un projet d’intérêt national majeur, le Sénat a fait part au Gouvernement de sa volonté de mieux associer les élus locaux. Nous partageons cette ambition. Un amendement, qu’appuie l’Association des maires de France, a été déposé, notamment par le rapporteur général : le Gouvernement le soutiendra.

Le projet de loi présente un enjeu d’union nationale : je ne doute pas que nous dégagerons un consensus ; du moins nous ferons tout pour l’atteindre. Les postures n’ont pas leur place lorsqu’il s’agit de renforcer notre souveraineté, de réduire les émissions, à hauteur de plus de 40 millions de tonnes de gaz à effet de serre d’ici à 2030, de moderniser notre industrie, de créer des dizaines de milliers d’emplois, bien rémunérés, avec des effets qui vont au-delà, dans tous les territoires. Chaque emploi industriel crée deux ou trois emplois indirects supplémentaires : quand une usine s’implante quelque part, tout le territoire revit. Ce sont des écoles, des sous-traitants, des commerces, des services publics et, avec eux, du lien social. Le Mirail à Toulouse, Valenciennes, Montbéliard, Flins, Aulnay-sous-Bois, des pans entiers de nos villes se sont construits par et pour l’industrie.

Ces derniers jours, où les incidents n’ont pas épargné les villes, petites et moyennes, nous avons vu combien nous avons besoin de retrouver cette fierté, cette cohésion, ce sens de la contribution au bien commun. Je suis certain que l’industrialisation verte peut y apporter sa contribution. L’industrie doit et va jouer son rôle pour donner des perspectives à notre jeunesse, de l’emploi et de l’espoir. Produire en France est une évidence économique, sociale et écologique. Nous en ferons bientôt, ensemble, une option concrète, attractive, immédiate, c’est-à-dire incontournable.

M. Guillaume Kasbarian, rapporteur général de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi relatif à l’industrie verte. Après avoir œuvré à accélérer la production d’énergie décarbonée par deux projets de loi, nous entamons une troisième étape cruciale pour atteindre nos objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et accélérer la décarbonation de notre industrie. Cet objectif est un immense défi et une formidable opportunité économique et stratégique pour accélérer le processus de réindustrialisation dans lequel la France est engagée depuis 2017.

Je crois profondément que l’industrie permet de réconcilier économie et écologie. Vous le dites souvent, monsieur le ministre délégué, l’industrie représente 20 % de nos émissions mais 100 % des solutions. Aux partisans de la décroissance, à ceux qui considèrent qu’il faudrait moins de production, donc moins d’usines et moins d’emplois industriels dans notre pays, je réponds que c’est au contraire par l’innovation, par l’investissement, par la production dans notre pays que nous parviendrons à répondre à l’urgence climatique. Le modèle français ne doit pas consister à importer tout ce que nous consommons, en faisant fonctionner des usines à des milliers de kilomètres avec de l’énergie carbonée. Notre modèle doit être celui de la décarbonation, de l’indépendance et de la fierté industrielle.

Le travail que nous menons aujourd’hui s’inscrit dans la continuité des réformes d’attractivité et de compétitivité menées par le Président de la République et la majorité en faveur de la réindustrialisation du pays. Après des décennies de désindustrialisation, nous commençons à voir les premiers résultats de cette politique. Depuis 2017, notre pays a créé plus de 90 000 emplois industriels, et ouvert plus d’usines que déploré de fermetures. La France est désormais le pays le plus attractif d’Europe en matière d’investissements étrangers. Nous devrions tous nous en réjouir.

Face à la concurrence mondiale, nous ne devons pas nous arrêter en si bon chemin : il nous faut accélérer. C’est le sens du projet de loi relatif à l’industrie verte, qui vise trois objectifs : accélérer l’implantation et le développement de sites industriels ; favoriser les entreprises vertueuses dans la commande publique ; et financer la décarbonation de l’industrie.

Avant d’en venir au fond du texte, je souhaite rappeler la méthode qui a présidé à son élaboration. Dès janvier 2023, les ministres Bruno Le Maire et Roland Lescure ont lancé des concertations. Avec cinq binômes de coordinateurs, dont certains sont présents ce soir, nous avons mené plus de 300 auditions et analysé plus de 150 contributions écrites. Parlementaires, élus locaux, dirigeants d’entreprises et représentants de la société civile ont contribué à faire émerger vingt-neuf propositions, dont certaines ont été reprises dans le texte. Je tiens à rassurer les députés qui regrettent l’absence de mesures relatives à la fiscalité ou à la formation : ces questions ne sont nullement laissées de côté, mais elles seront abordées dans le cadre de dispositions législatives ou réglementaires à venir.

J’en profite pour remercier chaleureusement Mme Virginie Duby-Muller, M. Philippe Bolo et les représentants des dix groupes de l’Assemblée nationale qui ont participé aux travaux du groupe de suivi relatif à la préparation du projet de loi, ainsi que chacun des rapporteurs de la commission spéciale et son président, pour l’excellent travail qu’ils ont mené ces derniers jours, dans des délais contraints. Nous pouvons nous réjouir d’avoir fait atterrir ce texte dans les meilleures conditions.

J’en viens aux deux chapitres que je rapporte, à savoir le chapitre Ier sur la planification industrielle et le chapitre V qui doit permettre de faciliter et d’accélérer l’implantation de l’industrie verte. Je laisserai le soin aux rapporteurs d’entrer dans le détail des autres dispositions du texte.

L’article 1er introduit des objectifs de développement industriel dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Cela permettra d’identifier plus facilement les zones propices à l’implantation de nouvelles industries, à une maille territoriale suffisamment importante, et favorisera la mise en œuvre de grands projets industriels.

Le chapitre V concerne les procédures applicables à ces projets industriels, qu’il propose d’optimiser pour les plus importants.

L’article 8 élargit ainsi aux implantations industrielles vertes reconnues d’intérêt général la procédure de déclaration de projet, qui permet à l’État d’adapter directement les documents de planification territoriale compliquant leur réalisation.

L’article 9 s’attache à accélérer plusieurs étapes du traitement administratif des projets reconnus d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale. L’État pourra, en particulier, mettre en compatibilité les documents de planification et d’urbanisme et délivrer les autorisations d’urbanisme nécessaires. Je défendrai des amendements visant à revenir sur des ajouts ou des suppressions du Sénat qui contreviennent à notre objectif d’accélération. Mais j’entends l’inquiétude des élus locaux : je serai donc favorable à l’introduction d’un droit, pour les maires, de refuser une implantation industrielle sur leur territoire, à condition qu’il en soit fait usage avant l’engagement de toute procédure.

L’article 10 permet de reconnaître la raison impérative d’intérêt public majeur des projets industriels faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP).

L’article 11 encourage les regroupements de surfaces commerciales au sein d’une grande opération d’urbanisme. Cela libérera du foncier déjà artificialisé, qui pourra être mobilisé pour de nouvelles implantations.

En revanche, je soutiendrai un amendement de suppression de l’article 9 bis, qui propose une comptabilisation de l’artificialisation des sols très différente de celle que nous venons d’adopter dans la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires. Nous avons voté ce texte à une très large majorité et nous espérons tous que la commission mixte paritaire convoquée jeudi matin sera conclusive.

Je suis convaincu que nous pouvons rassembler autour de ce projet de loi l’ensemble des Français, au-delà des clivages politiques traditionnels, et que nous arriverons ensemble à faire de notre pays une grande nation industrielle décarbonée.

Mme Christine Decodts, rapporteure pour le chapitre II du titre Ier. Le chapitre II du titre Ier vise à réduire les délais de procédure tout en renforçant la participation du public.

En janvier 2022, M. Laurent Guillot remettait au Gouvernement un rapport intitulé « Simplifier et accélérer les implantations d’activités économiques en France ». Ce rapport met en évidence le retard de la France, par rapport à ses voisins européens, en ce qui concerne la durée réelle des procédures d’implantation de ces activités. Si la durée théorique des procédures d’autorisation est globalement comparable – autour de neuf mois –, les écarts se creusent lorsque l’on s’intéresse à leur durée réelle, qui atteindrait dix-sept mois en moyenne en France, contre huit mois en Allemagne. Selon l’auteur du rapport, cette durée s’explique en grande partie par les délais intercalaires entre les différentes phases de la procédure d’autorisation environnementale. Ces délais de coordination entre les acteurs découlent du caractère séquentiel de la procédure, en particulier pour l’organisation de l’enquête publique.

Partant de ce constat, l’article 2 propose d’accélérer la procédure de délivrance de l’autorisation environnementale et de moderniser la consultation du public.

Il prévoit un déroulement simultané des phases, aujourd’hui successives, d’examen du dossier de demande d’autorisation, d’une part, et de consultation du public, d’autre part. Cette mesure permettra de gagner près de trois mois après le dépôt du dossier, et même souvent davantage, en évitant les temps de passage de relais ou de blocage entre administrations.

L’article 2 crée surtout une nouvelle procédure de consultation du public. Celui-ci sera désormais consulté dès le début de la phase d’examen, pendant une période de trois mois, contre un mois aujourd’hui. En permettant au public de participer au processus décisionnel dès le début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles, nous assurerons un meilleur respect de la Charte de l’environnement de 2004, en particulier de son article 7. Cette nouvelle procédure de consultation permettra aussi une plus grande interactivité et une plus grande transparence entre le public et le porteur de projet ; elle rendra notamment plus effective la possibilité pour le public d’améliorer le projet. L’article 2 précise que le commissaire enquêteur doit organiser deux réunions publiques, au début et à la fin de la période de consultation, en présence du porteur de projet.

Je souhaite saluer ici les apports du Sénat, qui ont permis d’améliorer et de préciser cette nouvelle procédure de consultation du public. Le Sénat a ainsi prévu la possibilité de désigner une commission d’enquête à la place d’un commissaire enquêteur unique, comme c’est le cas aujourd’hui dans le cadre de la procédure d’enquête publique, pour les projets les plus complexes. Par ailleurs, et afin de ne laisser aucun citoyen de côté, le Sénat a précisé que le public pouvait faire parvenir ses observations et ses propositions par voie postale, et pas seulement par courrier électronique. Il a enfin souhaité maintenir l’obligation de nommer un commissaire enquêteur figurant sur une liste d’aptitude : c’est un gage de compétence et d’impartialité.

J’en viens maintenant à l’article 3, qui concerne la phase amont de la procédure d’autorisation environnementale. Cet article permet l’organisation d’un débat public global ou d’une concertation préalable globale pour plusieurs projets d’aménagement ou d’équipement envisagés dans les dix ans à venir sur un même territoire délimité et homogène. Cette possibilité, qui s’inscrit dans le prolongement de la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, peut être mise en œuvre à la demande d’une personne publique, à savoir du préfet, d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale.

L’organisation d’un débat global ou d’une concertation globale est pertinente pour les projets envisagés au sein d’une même zone à forte activité industrielle – une zone industrialo-portuaire, par exemple. Je pense en particulier au développement d’un centre industriel autour de la batterie automobile dans le port de Dunkerque, que je connais bien. La mutualisation des débats offre au public une meilleure visibilité sur l’ensemble des projets en cours dans la zone. Je précise néanmoins que le caractère facultatif de cette mutualisation est conservé. Cet article 3 pourra faire l’objet d’ajustements dont nous aurons l’occasion de débattre en commission.

Enfin, le chapitre II du titre Ier comporte un nouvel article 2 bis. Introduit à l’initiative du Sénat, il prévoit des délais maximaux pour l’instruction des projets de déploiement d’énergies renouvelables dans les zones d’accélération créées par la loi du 10 mars 2023. Je proposerai de supprimer cet article, dont les dispositions relèvent du niveau réglementaire et posent des problèmes d’articulation avec le droit de l’Union européenne en cours de modification sur ce sujet.

Je ne doute pas qu’ensemble, nous ferons mieux tout en faisant plus vite pour réindustrialiser et décarboner les beaux territoires de notre pays.

Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, rapporteure pour les chapitres III et IV du titre Ier. Certains d’entre vous se demandent peut-être pourquoi l’élue d’une cité maritime embarque, si vous me permettez l’expression, sur un texte relatif à l’industrie verte. Vivre et grandir dans une ville au passé industriel, puis administrer cette ville qui, comme de nombreuses villes de taille moyenne, se relève plus lentement qu’elle n’a chuté, est une motivation pour trouver des solutions. Ainsi, lorsque les ministres Bruno Le Maire et Roland Lescure m’ont demandé de copiloter un groupe de travail avec mes collègues Marie-Claude Jarrot, Ilham Kadri et François Pontais, j’ai accepté bien volontiers. Je les remercie de leur confiance.

Le chapitre III du titre Ier comprend des dispositions permettant d’encourager le développement de l’économie circulaire en diminuant le recours à de la matière première vierge et de réduire les émissions de gaz à effet de serre en renforçant le recyclage et la réutilisation.

L’article 4 prévoit plusieurs mesures, parmi lesquelles la possibilité d’utiliser, au sein des plateformes industrielles, des résidus de production qui sont présumés être des sous-produits et non des déchets, la clarification du régime de sortie du statut de déchet, ainsi que la création d’un régime de sanctions administratives applicable aux transferts transfrontaliers de déchets illégaux.

L’article 4 A, introduit au Sénat, vise à instituer des projets territoriaux de l’industrie circulaire. Mon groupe, soutenu par le Gouvernement, proposera de le supprimer. De nombreux documents de planification sont déjà élaborés, tant en matière d’économie circulaire que de politique en faveur des entreprises, en particulier au niveau régional.

J’en viens maintenant au chapitre IV, avec cette question simple : quel est le point commun entre une usine désaffectée et une ancienne station-service ? Il s’agit bien de la réhabilitation des friches.

L’existence de friches peut représenter pour les collectivités une opportunité de construire sur un sol déjà artificialisé. Face à la raréfaction des réserves foncières disponibles et à l’impératif de limitation de l’artificialisation des sols, il est indispensable de faciliter la réhabilitation des friches. Le parcours pour remobiliser les sites en friche est actuellement trop complexe. Nous proposons plusieurs évolutions pour le simplifier.

Ainsi, à l’article 5, nous entendons faciliter les procédures existantes de cessation d’activité des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Concrètement, l’article 5 permettra l’intervention facultative de bureaux d’études certifiés pour attester de la mise en sécurité et de la réhabilitation des ICPE, pour les cessations d’activité notifiées avant le 1er juin 2022. L’article prévoit également l’extension du champ des opérations pouvant être prises en charge par un tiers demandeur.

À l’article 5 bis, nous proposons que la procédure de déclaration d’état d’abandon manifeste – une possibilité dont une commune peut faire usage lors de l’abandon d’un terrain ou d’un bien – puisse être justifiée par le souhait d’une implantation industrielle.

L’article 5 ter prévoit la prise en compte des friches dans les orientations du schéma de cohérence territoriale (Scot), comme c’est déjà le cas dans le Sraddet ou la carte communale.

L’article 6 vise à réformer le mécanisme des garanties financières obligatoires pour les ICPE les plus polluantes. Ce dispositif, qui n’a pas fait la preuve de son efficacité en dix ans et qui ne permet pas aux pouvoirs publics de bénéficier des financements nécessaires à la mise en sécurité et à la réhabilitation des sites industriels concernés, a été rétabli par le Sénat. À l’instar du Gouvernement, j’ai déposé un amendement visant à le supprimer. En contrepartie, les plafonds des sanctions financières prévues en cas d’exploitation illégale sont renforcés et même triplés par rapport aux dispositions du texte initial. Il est également prévu que les sommes nécessaires à la réalisation des travaux prescrits par un arrêté de mise en demeure soient consignées auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Enfin, le niveau de privilège des créances nées pour assurer la mise en sécurité des sites a été relevé au sixième rang en cas de liquidation judiciaire. Cet article permet donc de sécuriser le financement des opérations de mise en sécurité des sites industriels dans les cas qui le nécessitent tout particulièrement. L’apparition de friches industrielles polluées pourra ainsi être plus efficacement limitée.

L’article 7 réforme les sites naturels de compensation, qui avaient été créés par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Renommés « sites naturels de restauration et de renaturation », ils auront vocation à faciliter la mise en œuvre des obligations de compensation des porteurs de projet portant atteinte à la biodiversité. La mutualisation entre plusieurs projets ne sera notamment plus obligatoire. Les personnes publiques ou privées mettant en place ces sites pourront également vendre leurs unités de restauration et de renaturation à toute autre personne publique ou privée, en dehors de toute obligation de compensation. J’ai déposé plusieurs amendements visant à clarifier la rédaction de ce nouveau dispositif.

Je nous souhaite des débats riches et apaisés, qui nous permettent collectivement de faire de l’industrie française un levier de réduction de notre empreinte carbone.

Mme Anne-Laure Babault, rapporteure pour le titre II. Le projet de loi relatif à l’industrie verte poursuit l’œuvre résolue que nous avons engagée en faveur du verdissement de la commande publique. En effet, les marchés publics, qui représentent plus de 110 milliards d’euros annuels, constituent un levier massif et incontournable de la transition écologique.

L’action de notre majorité sur cette question est constante. La loi « Climat et résilience », adoptée à la fin de la précédente législature, a apporté des évolutions majeures dans le droit de la commande publique, dont la dimension écologique a été renforcée. Nous sommes aujourd’hui quasiment à mi-chemin de l’entrée en vigueur de sa disposition la plus ambitieuse : à l’été 2026 au plus tard, 100 % des marchés publics devront intégrer au moins un critère écologique. D’ici à cette échéance, il nous reste encore du travail à accomplir : c’est tout l’enjeu du titre II relatif aux enjeux environnementaux de la commande publique et de ses articles 12 à 14.

L’article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour introduire un nouveau motif d’exclusion de la commande publique en cas de non-respect des obligations de transparence extrafinancière prévues par la directive relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite « directive CSRD » – je veux parler de l’obligation d’établir un rapport de durabilité. Il s’agit là d’un dispositif analogue à celui qui avait été introduit par la loi « Climat et résilience » à propos du plan de vigilance des sociétés. Cet article jouera un rôle incitatif utile auprès des entreprises qui souhaitent accéder à la commande publique.

L’article 13, qui occupera – à juste titre – une place prédominante dans nos débats, comprend trois mesures principales. Tout d’abord, il poursuit le renforcement des schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (Spaser), dont l’importance pour orienter l’évolution de la commande publique est primordiale. Ensuite, il crée un nouveau motif d’exclusion des marchés publics pour méconnaissance de l’obligation d’établir un bilan d’émission de gaz à effet de serre (Beges). Enfin, il précise la façon dont l’offre économiquement la plus avantageuse est déterminée, notamment par la prise en compte du critère environnemental et dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’article 35 de la loi « Climat et résilience ».

L’article 14 étend les dispositions de ce même article et du présent projet de loi aux îles Wallis et Futuna, à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises.

La discussion de ces articles au Sénat s’est avérée fructueuse. Je relève l’adoption de trois dispositions additionnelles, à l’initiative du Gouvernement, correspondant aux articles 12 bis, 12 ter et 12 quater. Ces derniers introduisent des exceptions au droit de la commande publique pour les activités d’opérateurs de réseaux, acteurs majeurs de la transition écologique, afin de prévenir les risques d’infructuosité des marchés dans un contexte économique marqué par la rareté de l’offre par rapport à des besoins croissants. Le Sénat a également introduit un article 13 bis visant à favoriser le retrofit dans le renouvellement annuel des flottes de véhicules des acheteurs publics.

Je défendrai une série d’amendements qui, sans revenir sur les apports du Sénat, proposeront différents compromis afin de rendre pleinement opérationnels les dispositifs que j’ai évoqués. Ils renforceront l’obligation d’établir un Beges, d’abord en rétablissant le motif d’exclusion facultative supprimé au Sénat, ensuite en conditionnant le bénéfice des aides de la Banque publique d’investissement et de l’Agence de la transition écologique (Ademe) à l’établissement d’un Beges simplifié pour les PME ; enfin, en supprimant le délai de mise en conformité dont bénéficient actuellement les entreprises n’ayant pas respecté leur obligation d’établir ce bilan, ce qui permettra d’accroître la puissance dissuasive de l’amende.

Une partie importante de nos débats portera sur le renforcement de la prise en compte des critères environnementaux dans la commande publique ou sur une définition plus précise de ceux-ci, notamment pour favoriser les entreprises locales. Si les marges de manœuvre ne sont pas nulles, bien au contraire – j’en veux pour preuve la loi « Climat et résilience » et le présent projet de loi –, elles demeurent néanmoins limitées. En effet, le droit de l’Union européenne encadre le droit de la commande publique par deux directives et impose le respect d’un certain nombre de principes fondamentaux, dont celui de non-discrimination, notamment en matière d’origine géographique des produits ou des soumissionnaires. Il faut aussi garder en tête que l’acheteur reste libre de définir ses critères de choix et qu’une définition législative des critères utilisés pourrait s’avérer vaine, dans la mesure où ils doivent être en lien direct avec l’objet de chaque marché.

Malgré ces contraintes, je suis convaincue que le texte qui nous est soumis, modifié par les amendements que je défendrai, est ambitieux. Il correspond à un juste équilibre entre les avancées nécessaires à la transition écologique et la capacité des acheteurs publics et des entreprises à absorber de nouvelles contraintes. Je ne doute pas que nos discussions seront constructives et qu’elles permettront de tendre vers notre seul objectif : le verdissement de la commande publique.

M. Damien Adam, rapporteur pour le titre III. Face aux investissements importants que nécessite la transition écologique, la France dispose de deux atouts : une épargne privée considérable et un secteur financier solide.

Le rapport Pisani-Mahfouz estime que 66 milliards d’euros d’argent privé et public seront nécessaires chaque année pour atteindre les objectifs climatiques que nous nous sommes fixés à l’échelle européenne pour 2030. Si ce chiffre peut donner le tournis, le montant de l’épargne des ménages donne le vertige. Entre les produits réglementés et les produits de fonds propres, le patrimoine financier des Français a atteint 5 600 milliards d’euros au dernier trimestre de l’année 2022. Malgré les avancées importantes permises par la loi pour la croissance et la transformation des entreprises, dite loi « Pacte », qui a accéléré le déploiement des labels et imposé la prise en compte des enjeux environnementaux dans la gestion des sociétés, l’épargne française pourrait être davantage fléchée vers la transition écologique.

Certains voudraient augmenter la fiscalité qui pèse sur les Français ou accentuer le recours à la dette pour répondre à l’enjeu du financement de la transition écologique. Nous pensons, dans la majorité présidentielle, que d’autres moyens existent et qu’il faut les mobiliser davantage. C’est fort de ces constats qu’avec Michel Paulin, directeur général d’OVHcloud, j’ai piloté le chantier « Financer l’industrie verte française » dans le cadre de la consultation entamée le 5 janvier dernier et qui a permis de coconstruire ce projet de loi. Le titre III est directement issu des concertations que j’ai conduites et auxquelles ont participé des représentants du monde associatif, du secteur bancaire et assurantiel, des experts environnementaux, ainsi que les services du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Les mesures que je vous propose d’adopter nous permettront de franchir de nouvelles étapes et d’atteindre deux objectifs : développer des champions français de l’industrie de la transition et accompagner toutes les entreprises françaises dans leur décarbonation.

Pour ce faire, nous continuons et accélérons la politique de labellisation, pour laquelle nous sommes déjà une référence en Europe. En effet, le label « Investissements socialement responsables » (ISR) est le label « Environnement, social et gouvernance » (ESG) le plus populaire d’Europe. Son encours est de 777 milliards d’euros, soit six fois plus que le deuxième label de sa catégorie.

Nous créons le plan d’épargne avenir climat, qui offrira aux jeunes de notre pays un produit en adéquation avec leur engagement en matière de transition écologique. Ce n’est pas une mince affaire, puisque l’épargne des mineurs s’élève aujourd’hui à 40 milliards d’euros.

Nous favorisons l’investissement dans les infrastructures, les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, ce tissu indispensable pour réussir la décarbonation de notre économie et la transition écologique.

En même temps, nous élargissons l’horizon d’investissement des épargnants français en adaptant les règles applicables aux contrats d’assurance-vie et aux plans d’épargne retraite. Les épargnants pourront, dans des conditions protectrices, accéder plus facilement à des placements au couple rendement-risque attractif.

Enfin, nous adaptons notre droit pour renforcer l’attractivité de la place de Paris tout en nous préparant au déploiement des fonds européens d’investissement de longue durée dits « Eltif 2.0 ». Ce véhicule souple doit nous permettre de lever, à l’horizon 2027, 100 milliards d’euros orientés vers un ensemble précis d’émetteurs : les plus petites entreprises et les actifs réels dont les contraintes de financement obèrent la décarbonation.

La transition écologique est une nécessité. Grâce à ce projet de loi, elle pourra aussi être, pour notre économie, un levier de croissance majeur. Je me réjouis donc que nous puissions avancer dans ce domaine, pour le bien de notre économie et de la transition écologique.

M. Charles Sitzenstuhl, rapporteur d’information de la commission des affaires européennes. La commission des affaires européennes s’est saisie du projet de loi relatif à l’industrie verte, considérant que les intentions animant ce texte revêtaient une dimension européenne évidente. Ce projet de loi va dans le sens de ce que doit être l’Europe du XXIe siècle : un continent plus souverain sur le plan économique, moins dépendant des autres, innovant dans l’industrie et à l’avant-garde de la transition écologique.

Grâce à la reconquête industrielle entamée en 2017 sous l’impulsion du Président de la République, la France est en train de redevenir une grande nation industrielle, ce que de nombreux pays européens n’ont jamais cessé d’être – et ce que nous aurions toujours dû rester. L’ambition affichée par le Gouvernement de faire de la France le leader européen de l’industrie verte mérite d’être saluée. Nous démontrerons ainsi que nous pouvons allier développement économique, innovation et écologie.

Le Green Future Index, classement établi par le prestigieux Massachusetts Institute of Technology (MIT), montre que l’Europe est aujourd’hui leader mondial de la transition écologique. Parmi les premiers États du classement, huit sont européens : citons la Finlande, qui est deuxième, le Danemark, quatrième, la Suède, cinquième, les Pays-Bas, sixièmes, la France, neuvième, et l’Espagne, dixième, tandis que les États-Unis ne sont que dix-neuvièmes et la Chine vingt-septième. Ce classement montre que l’ambition écologique européenne est réelle.

Dans ce projet de loi, il faut saluer l’objectif de raccourcir les délais d’installation et d’extension des sites industriels en France. En tant qu’élu alsacien, j’observe ce qui se passe de l’autre côté du Rhin : je vois que nous devons faire mieux, paralysés que nous sommes par la bureaucratie et les procédures trop longues.

L’objectif de verdissement de la commande publique va aussi dans le bon sens. Le droit européen permet l’introduction de critères environnementaux dans les procédures de passation des marchés publics. Assumons de vouloir énoncer une préférence européenne en la matière ! Il est déjà possible d’exclure des acteurs non communautaires dans le cadre des marchés de défense, de sécurité et d’opérateurs de réseau. Une mesure opérationnelle à court terme consisterait à étendre le droit de préférence européenne aux contrats publics relatifs à l’acquisition de technologies vertes, par exemple pour l’installation de panneaux photovoltaïques sur des bâtiments publics. À long terme, pour protéger efficacement son tissu industriel, son marché unique et sa monnaie commune, l’Europe devra se doter d’un Buy European Act digne de ce nom.

Le Gouvernement a annoncé la création prochaine d’un crédit d’impôt « investissement industries vertes », une incitation fiscale simple qui s’appuie sur un dispositif encouragé par la Commission européenne. La France a joué un rôle moteur dans sa conception bruxelloise ; elle est le premier pays à notifier à la Commission un régime d’aide relevant de la nouvelle section II.8 de l’encadrement temporaire de crise et de transition adopté en mars 2022 pour aider les États membres à soutenir directement leur économie et pallier les conséquences économiques néfastes de la guerre en Ukraine. Si le ciblage des secteurs éligibles – les batteries, les panneaux solaires, les éoliennes et les pompes à chaleur – paraît suffisant à ce stade, il faut laisser ouverte la possibilité d’une extension à de nouvelles technologies, à compter de 2025 par exemple. L’encadrement temporaire, censé s’achever le 31 décembre 2025, mériterait d’être pérennisé.

La véritable avancée que constituent les projets importants d’intérêt européen commun (Piiec) doit aussi être préservée. Ce dispositif permet un usage intelligent des aides d’État pour favoriser la structuration de filières industrielles compétitives à l’échelle mondiale, qu’il s’agisse de batteries, d’hydrogène ou de composants microélectroniques. La religion de la concurrence étant ce qu’elle est dans certains services de la Commission, il faut toujours rester prudent et veiller à ne pas complexifier davantage des procédures déjà lourdes pour les entreprises et les États qui y recourent.

S’agissant de la production d’énergie, indispensable à toute industrie, j’appelle le Gouvernement à continuer de relayer à Bruxelles la nécessité d’inclure le nucléaire dans la liste des financements pour les technologies propres.

Pour terminer, je souhaite saisir l’occasion qui m’est donnée de dire notre insatisfaction quant à la proposition de la Commission européenne de créer une plateforme des technologies stratégiques pour l’Europe, dite « Step ». Ce n’est qu’une parodie de fonds de souveraineté, comme l’a d’ailleurs relevé le groupe Renew au Parlement européen. L’enveloppe de 10 milliards d’euros ne fait pas le poids face aux financements américains et chinois ; elle pourrait être doublée, pour s’établir à 20 milliards d’euros dans un premier temps. Un fonds de souveraineté à l’échelle de nos ambitions européennes devrait figurer dans le prochain cadre financier pluriannuel post-2027.

Vous l’avez compris, la commission des affaires européennes est plus que favorable à l’esprit de ce projet de loi. Je remercie le Gouvernement, le président de la commission spéciale et le rapporteur général de défendre vigoureusement ce texte.

M. le président Bruno Millienne. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Marie Lebec (RE). Nous entamons aujourd’hui les débats sur le projet de loi relatif à l’industrie verte. Ce texte est la traduction concrète de notre engagement en faveur de la décarbonation de notre industrie.

Avant de partager avec vous quelques considérations sur les objectifs visés, je tiens à saluer la méthode proposée par les ministres Bruno Le Maire et Roland Lescure. En s’inspirant de la loi Pacte, ils ont fait le choix de coconstruire ce texte avec l’ensemble des parties prenantes : 300 auditions ont ainsi été conduites par des binômes composés d’un chef d’entreprise et d’un parlementaire, aboutissant à un texte équilibré et réaliste, qui répond aux légitimes attentes et exigences des industriels, des investisseurs, des élus locaux ainsi que des partenaires sociaux et associatifs. La réindustrialisation de notre pays est un défi collectif, qui nécessite l’engagement de tous les acteurs.

Depuis 2017, nous avons inversé la tendance de destruction d’emplois industriels grâce à une politique économique esquissée par le Président de la République et déployée par les gouvernements successifs, avec le soutien de la majorité. Avec un solde positif de 300 usines et 90 000 emplois industriels recréés depuis six ans, nous avons rempli la première partie du contrat. La France a retrouvé sa capacité à produire localement, quantitativement et qualitativement. J’en veux pour preuve les récentes décisions prises à Dunkerque, qui démontrent notre capacité à attirer, innover et produire en France.

Nous abordons désormais une nouvelle étape, qui consiste à doubler notre objectif économique d’une exigence climatique. Nous voulons produire davantage sur notre sol, car chaque relocalisation ou création de site industriel contribue à réduire notre impact climatique.

Pour réussir ce pari ambitieux, le présent projet de loi s’articule autour de trois exigences : faciliter, financer, favoriser.

Si nous voulons produire en France, nous devons impérativement nous doter des outils juridiques, techniques et financiers facilitant les créations de sites industriels, car nous souffrons encore d’un écart de compétitivité par rapport à nos partenaires européens. Nous devons donc accélérer les procédures, sans jamais renoncer à la protection de l’environnement ni à la consultation du public.

Nous devons investir dans les friches pour les reconvertir en lieux de production et améliorer le dispositif « Sites industriels clés en main », qui a connu un réel succès mais demande à être encore plus performant.

Nous devons par ailleurs soutenir les entreprises les plus vertueuses grâce à une commande publique plus responsable, car mue par de nouvelles exigences environnementales, climatiques et sociales. Nous modifierons donc le code de la commande publique afin d’accompagner les acheteurs dans l’intégration de critères environnementaux lors de l’attribution des marchés et des concessions.

En complément des actions visant une meilleure orientation des soutiens publics, le projet de loi entend mobiliser l’épargne privée en faveur du verdissement de notre économie, et singulièrement de nos industries. Les besoins de financement seront massifs et l’épargne doit être orientée vers des industries vertes.

Depuis six ans, nous avons posé les premiers jalons de cette politique : le plan « France relance », le plan « France 2030 » ainsi que les lois sur le nucléaire et les énergies renouvelables ont permis à notre industrie d’amorcer sa mue et de démontrer sa capacité à produire de manière décarbonée. Mais atteindre la neutralité carbone nécessitera un effort historique de modernisation et de transformation en profondeur de notre industrie. L’État y prendra toute sa part. Avec ce projet de loi, nous élaborons le cadre législatif propice à la réussite de ce nouveau cap de réindustrialisation. Nous renforcerons ainsi l’attractivité et la compétitivité de la France et nous répondrons à l’ambition du Gouvernement et de la majorité de placer les enjeux climatiques au cœur de leur action.

M. Alexandre Loubet (RN). En compagnie de M. Bruno Le Maire, vous avez présenté ce projet de loi en grande pompe. À vous entendre, il s’agit du bras armé de la « reconquête industrielle » de la France. Or la montagne a accouché d’une souris : au-delà des effets de communication, c’est en réalité un texte bureaucratique, sans vision, qui se limite à du saupoudrage et à des mesurettes. Si certains éléments vont dans le bon sens – par exemple, les dispositions visant à réhabiliter les friches et celles ayant pour objet d’alléger les normes environnementales, que nous saluons –, le projet de loi est insuffisant et rate sa cible.

Le texte aurait pu permettre de créer de l’emploi tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre, mais vous avez préféré limiter l’industrie verte au développement d’une poignée de technologies comme les éoliennes, le photovoltaïque ou les pompes à chaleur. Vous ratez ainsi l’occasion de soutenir massivement la décarbonation de l’industrie française existante, tous secteurs confondus. Surtout, alors que la moitié de l’empreinte carbone de la France est liée aux importations, vous refusez de mener une politique de réindustrialisation globale ayant pour effet de relocaliser autant d’activités et d’emplois que possible sur le sol national.

En affirmant que le texte ne créerait que 40 000 emplois d’ici à 2030, vous reconnaissez vous-même qu’il n’est pas à la hauteur des enjeux. Cela traduit votre incapacité à rompre avec quarante années de désindustrialisation qui ont détruit 2,5 millions d’emplois, réduit la part de l’industrie dans le PIB – selon la Banque mondiale, elle ne représente plus que 9 % de celui-ci – et aggravé le déficit commercial, qui est désormais de l’ordre de 160 milliards d’euros.

Nous ne romprons pas avec quarante années de désindustrialisation sans arrêter de subventionner les délocalisations avec l’argent du contribuable ; sans mener une stratégie nationale visant à développer des filières de substitution aux importations pour réduire nos dépendances ; sans appliquer une politique fondée sur le patriotisme économique, notamment en matière de commande publique ; sans protéger nos très petites entreprises (TPE) et nos petites et moyennes entreprises (PME) de la concurrence déloyale ; sans améliorer la compétitivité de notre industrie, notamment en agissant sur le coût de l’énergie, ou encore sans développer des compétences sur notre sol. Nous avions formulé toutes ces propositions à travers 215 amendements, mais près d’un quart a été arbitrairement rejeté. À ce mépris du droit d’amendement, qui possède pourtant une valeur constitutionnelle, s’ajoute le fait que le texte est examiné en urgence, en plein mois de juillet, sans que ce choix trouve aucune justification valable.

Sur le fond comme sur la forme, vous démontrez donc que le projet de loi est bien éloigné des belles intentions que vous affichiez, à savoir s’enrichir des propositions des différents courants politiques et, surtout, réindustrialiser le pays.

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). À la fin du premier confinement, alors que la France entière avait été privée pendant des semaines d’un bien aussi simple et essentiel qu’un masque, le Président de la République Emmanuel Macron avait affirmé qu’il fallait « interroger » notre « modèle de développement ». Il avait ajouté : « Il est des biens et des services qui doivent être placés en dehors des lois du marché. ».

Depuis cette épiphanie vite oubliée, la reprise post-covid, la guerre en Ukraine et une inflation historique ont achevé de démontrer que la mondialisation triomphante des trente dernières années était derrière nous. Alors que les États-Unis ont adopté l’Inflation Reduction Act (IRA), que l’Allemagne a octroyé aux entreprises des subventions permettant de maintenir le prix de l’énergie en dessous du coût de production et que le marché européen de l’électricité nous a pénalisés l’hiver dernier – ce qui témoigne du fait que le mécanisme sur lequel il repose est entièrement déconnecté de la réalité –, il est temps que la France ait une réponse à la hauteur.

Notre pays est l’un de ceux, en Europe, dont le déficit commercial est le plus élevé et dont la part de l’industrie dans le PIB a le plus chuté. Puisqu’il est question d’industrie verte, il est bon de rappeler que la désindustrialisation a provoqué une explosion des émissions importées, ce qui annihile les efforts accomplis sur le territoire national pour réduire les gaz à effet de serre.

Par ailleurs, les émissions du secteur industriel, qui pèsent pour 20 % de l’ensemble, n’ont pas bougé. Les quotas carbone gratuits ont été un désastre européen et le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières s’annonce comme une pantalonnade, aussi bien pour le climat – car il ne couvrira qu’une portion ridicule de ce que nous importons – qu’en matière de relocalisations – puisque les matières premières seront taxées, mais les produits finis ne le seront pas. Pour respecter les objectifs climatiques, il faut que le secteur industriel réduise ses émissions de 5 % par an.

Comme un malheur n’arrive jamais seul, de nombreux sites industriels sont vulnérables au changement climatique, notamment à l’expansion des zones inondables – c’est le cas de l’usine de Borealis située dans ma circonscription, qui est la jumelle de celle d’AZF.

Il est d’autant plus difficile de relever ces défis que le nombre d’entreprises contrôlées par la puissance publique est passé de 2 600 en 1995 à 1 800 aujourd’hui. Les privatisations ont aggravé les délocalisations. Les effectifs de ces entreprises sont passés de 1,5 million à 560 000. Celles qui restent nous font du chantage aux subventions publiques, lesquelles sont pourtant déversées par dizaines de milliards à travers le plan de relance, sans contreparties sociales ou environnementales. L’entreprise parapétrolière Vallourec en est un brillant exemple : alors qu’elle a été sauvée par Bpifrance pendant la covid, elle a fermé aussitôt après le site de Déville-lès-Rouen, détruisant ainsi 380 emplois. Toutefois, ce n’est pas parce qu’on s’est trompé dix fois qu’on ne peut pas recommencer : ainsi, vous avez décidé de supprimer 16 milliards d’impôts de production par an, là encore sans aucune contrepartie.

Produire en France a beau être une évidence, comme vous l’avez dit, monsieur le ministre délégué, la crise de l’énergie a fait exploser le nombre de faillites de PME industrielles, ce qui menace 117 000 emplois. Au-delà des annonces, comme celle de la construction d’une « gigafactory » à Dunkerque, le secteur automobile continue lui aussi, en réalité, sa sortie de route : le nombre de personnes qu’il emploie est passé de 300 000 en l’an 2000 à 190 000 en 2020, et 70 000 autres emplois seront en danger au cours des six prochaines années. Les usines Renault de Cléon et de Flins sont régulièrement au chômage partiel payé par l’État, car les voitures électriques ne se vendent pas. Or les constructeurs ne prévoient aucun infléchissement de leur stratégie en vue de produire des véhicules plus légers, afin de relever le défi immense de la décarbonation, et plus abordables.

Émissions importées colossales, déficit commercial incontrôlable, pénurie de médicaments, secteur automobile en roue libre, menaces pesant sur 117 000 emplois, sites Seveso seuil haut situés en zone inondable : ce sont autant de sujets dont nous devrions discuter dès maintenant. Aussi, quelle ne fut pas notre surprise quand nous avons découvert l’étroitesse du projet de loi ! Le texte est à ce point vide que nous ne pouvons même pas l’amender avec des propositions émanant des travailleurs des industries ou des associations de riverains. Avec ce projet de loi, ce sont les salariés des industries que vous allez rendre verts, car ils n’ont toujours pas reçu de réponses quant à l’avenir de leurs emplois.

Mme Virginie Duby-Muller (LR). Je remercie les rapporteurs pour la présentation qu’ils ont réussi à nous proposer en dépit de délais très courts.

Je vous remercie également, monsieur le ministre délégué, pour votre présentation. Comme vous l’avez indiqué, ce texte constitue un tournant pour notre économie. Le secteur industriel a subi une érosion importante, qui s’est traduite, depuis plus de quarante ans, par la perte de 2,5 millions d’emplois, liée à des délocalisations et à la vente d’actifs à des groupes étrangers. Pendant des années, nous avons assisté à une tertiarisation de notre économie, justifiée par une mondialisation effrénée, au nom de la baisse des coûts de production. La part de l’industrie dans notre PIB est désormais de 11 %, contre quasiment le double en Allemagne et en Italie. Par ailleurs, l’industrie est responsable de 19 % des émissions de gaz à effet de serre.

Il aura fallu plusieurs crises successives pour en revenir à la notion de patriotisme industriel et désormais à celle de souveraineté, d’abord dans le domaine médical et dans celui de l’alimentation, puis s’agissant de l’industrie. Celle-ci est évidemment importante ; elle implique aussi d’autres enjeux, notamment la dépendance à l’égard des matières premières.

Le texte permet certaines avancées : il contient des dispositions visant à enrayer la désindustrialisation massive et se veut ambitieux, notamment en matière de verdissement. Les mesures ayant pour objectif de libérer du foncier vont, elles aussi, dans le bon sens, de même que le raccourcissement des délais d’installation pour les entreprises, l’instruction en parallèle des procédures et la réhabilitation des friches industrielles polluées, même s’il faudra veiller à articuler ces dispositions avec celles relatives à l’objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN).

La définition de l’industrie verte se limite à ce que vous avez appelé les « Big Five », dont les « gigafactories ». Dans le cadre du groupe de travail que nous avons piloté en amont de l’examen du texte, M. Philippe Bolo et moi-même nous sommes interrogés sur l’opportunité de l’élargir.

Le fait de privilégier une commande publique responsable, tenant compte des critères environnementaux lors du choix des fournisseurs, va également dans le bon sens.

Je salue la méthode que vous avez employée : vous avez associé des élus et des entreprises très en amont du texte, sur le modèle de ce qui avait été fait pour la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte).

Néanmoins, certains manques subsistent. D’abord, la formation, l’innovation et le financement ne sont pas abordés. Même si vous avez justifié cette approche, nous regrettons qu’un débat d’ensemble sur ces enjeux ne puisse avoir lieu. Ensuite, l’estimation de la consommation énergétique future fait défaut. Cette question apparaît pourtant comme un préalable essentiel à la réindustrialisation. Le coût du travail n’est pas évoqué non plus, pas davantage que les importations, qui comptent pour 51 % de l’empreinte carbone de notre pays. Il aurait fallu aborder aussi la question des contrats à long terme pour l’énergie et celle des écarts de compétitivité. Nous serons vigilants à ces enjeux durant l’examen du texte.

M. Frédéric Zgainski (Dem). Après plusieurs mois de concertation, nous voici réunis pour examiner le projet de loi qui actera et renforcera la trajectoire que notre industrie a amorcée depuis quelques années. En effet, si les chiffres de la désindustrialisation intervenue depuis le début des années 1970 sont éloquents, la situation se débloque, comme en témoignent l’ouverture de 300 usines et la création de 90 000 emplois industriels nets. Cette évolution est due à la baisse de l’impôt sur les sociétés et des autres impôts de production, aux investissements des plans « France relance » et « France 2030 », ainsi qu’à l’engagement des industriels. Les attentes de ces derniers à l’égard du projet de loi sont très fortes.

Nous ne pouvons pas rester les bras croisés alors que les procédures pour l’implantation d’une nouvelle usine sont quasiment deux fois plus longues que chez nos voisins allemands ; que le foncier manque ; que les PME veulent prendre le virage de la transition écologique, mais que l’accompagnement n’est pas suffisant. Surtout, au-delà de son impact économique, la réindustrialisation de notre pays permettrait d’éviter l’émission de millions de tonnes de CO2 par rapport à un scénario sans changement majeur. Notre planète ne peut pas se passer de cette économie. Le texte porte donc cette double exigence : produire en France et produire propre.

Pour garantir la réussite du projet, l’ensemble des sites doit être pris en compte ; le groupe Démocrate y sera particulièrement attentif. Il faut se garder de se concentrer uniquement sur les futures installations : les enjeux liés à la transition des structures industrielles existantes doivent être abordés.

Nous serons également force de proposition pour ce qui concerne la simplification des procédures. Il convient, tout en préservant les exigences environnementales, de préciser les conditions de réutilisation d’un résidu de production, d’intégrer la gestion de la ressource en eau au sein des documents d’urbanisme, ou encore d’interdire l’organisation de consultations publiques au mois d’août. Ces dispositions, qui nous paraissent de bon sens, permettront d’engager l’ensemble des acteurs dans la transition.

Nous soutiendrons également la suppression des dispositions relatives au ZAN : notre assemblée vient de se prononcer sur la question à l’occasion de l’examen d’une proposition de loi et la commission mixte paritaire (CMP) se réunira jeudi. Évitons-nous cette répétition et concentrons-nous sur les mesures qui sont au cœur du texte. Parmi celles-ci, je mentionnerai la création d’un plan d’épargne avenir climat pour les mineurs, ou encore les mesures rendant obligatoire le référencement des actifs non cotés et des fonds labellisés. Il y a 6 000 milliards d’euros d’épargne privée en France : mobilisons-la avec efficacité et pragmatisme.

Le groupe Démocrate se réjouit donc des débats à venir. Nous serons au rendez-vous des enjeux, pour notre planète, pour notre souveraineté, pour notre croissance, pour notre modèle social et pour nos emplois.

M. Gérard Leseul (SOC). Vous avez mené durant le premier trimestre, à grand renfort de communication, des consultations avec des députés de votre majorité et des chefs d’entreprise pour dessiner un renouveau industriel dans notre pays. Celui-ci souffre depuis quarante ans d’une grave désindustrialisation. Il ne s’agit pas uniquement de PIB et de balance commerciale : des milliers d’emplois ont disparu dans les territoires. Or, si le titre du projet de loi prétend remédier au problème, son contenu est en réalité très peu ambitieux.

Le renouveau industriel ne saurait se limiter à des slogans proclamant le verdissement de l’outil de production. Du reste, on peine à trouver dans le texte une définition claire de la notion d’industrie verte. L’ambition initiale du texte, tel qu’il avait été présenté en Conseil des ministres, a disparu. Je pense notamment aux dispositions relatives à la formation, au financement de la décarbonation des industries, aux aides en faveur des constructeurs automobiles nationaux, ou encore au standard triple E, dont la définition a été repoussée. Pourtant, vous avez vous-même répété que ces questions étaient importantes.

Votre vision libérale de l’industrie, conformément à la logique du « Choose France », consiste à encourager – voire à privilégier – des investissements étrangers sur le sol national, en contrepartie de cadeaux fiscaux, et même d’une baisse de la vigilance en matière d’environnement.

La principale ambition du texte est de diviser par deux le délai administratif pour l’implantation d’une usine. Certes, l’intention est louable, mais il conviendrait d’apprécier davantage les risques qui pourraient en découler, ainsi que de respecter les précautions environnementales et les concertations publiques. En outre, la disposition concernerait indifféremment une PME ou une usine chinoise de batteries – dont nous ne maîtrisons ni la chaîne de valeur, ni les brevets. Nous ne saurions traiter tous les projets de la même manière : il importe de fixer des priorités.

Nous devons privilégier les procédés de fabrication satisfaisant à nos objectifs en matière de réduction de la consommation énergétique, de décarbonation et de réduction de notre dépendance à l’égard des importations de matériaux stratégiques. Autrement dit, il faut privilégier notre souveraineté industrielle. Nous voulons des éoliennes françaises, des panneaux solaires et des vélos européens. Nous souhaitons renforcer nos fleurons industriels dans les domaines de l’énergie et de la mobilité, préserver les PME ayant développé des techniques spécifiques, relocaliser les médicaments essentiels. Il faut aborder de manière concrète les enjeux d’une réindustrialisation qui soit au service de nos besoins fondamentaux. Cela suppose de créer une véritable odyssée industrielle, inscrite dans une logique européenne, avec la création d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières adopté à l’échelon européen mais décliné à l’échelon national.

L’examen au Sénat a permis d’ouvrir certaines portes. L’adoption d’un amendement du groupe socialiste, écologiste et républicain a ainsi permis d’inscrire dans le texte la définition de la stratégie industrielle. Si nous nous en félicitons, nous aurions souhaité renforcer encore cette ambition. Malheureusement, l’article 45 a frappé d’irrecevabilité nos propositions en la matière.

Nous nous opposerons à l’article 9 bis, qui exclut les implantations industrielles du décompte du ZAN.

Enfin, en matière de financement, l’ambition du texte est très limitée : vous entendez mobiliser l’épargne à hauteur de 5 milliards d’euros, alors que le surcroît d’épargne lié à la covid est estimé à 300 milliards d’euros.

Pour toutes ces raisons, nous abordons l’examen du texte avec circonspection et exigence.

M. Henri Alfandari (HOR). Nous devons produire plus de valeur. Hélas, la part de l’industrie dans le PIB a atteint la cote d’alerte – et ce, depuis longtemps. Toutefois, les efforts consentis depuis plusieurs années commencent à porter leurs fruits. Nous devons accélérer car, après l’industrie, c’est l’ensemble des secteurs d’activité qui sera entraîné dans une dynamique vertueuse.

L’industrie verte, c’est un impact maîtrisé et raisonné, mais c’est surtout une décarbonation de la société qui est vitale pour l’avenir. Grâce à la simplification des procédures, nous relocaliserons des activités dont les produits n’émettront pas de gaz à effet de serre, car il n’aura pas été nécessaire de les transporter. L’enjeu est avant tout de ne pas laisser à d’autres des responsabilités qui nous incombent. C’est pourquoi le groupe Horizons soutiendra ce projet de loi.

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). Le sujet aura sans doute du mal à percer dans une actualité très chargée. Pourtant, les usines ont façonné nos territoires, notamment les banlieues, dont il est beaucoup question, et la désindustrialisation a sans doute contribué à créer la situation que nous connaissons.

L’industrie verte est un enjeu qui nous concerne tous, que ce soit comme chefs d’entreprise, salariés, consommateurs ou riverains. Il convient donc de s’en saisir pleinement.

Vous nous proposez de produire en France et de manière décarbonée. Le texte est très technique. Il vise à rapatrier des usines et à réduire l’empreinte carbone. Il s’agit, selon vous, d’une loi à zéro euro. Le concept est d’autant plus discutable que, par ailleurs, l’argent coule à flots sans contrepartie. J’ai visité récemment l’entreprise STMicroelectronics, à Grenoble. Elle s’est vu accorder une aide publique de 2,9 milliards d’euros. J’ai demandé quelles seraient les contreparties. On m’a répondu qu’il n’y en avait pas vraiment…

Selon vous, le texte contribuera à transformer l’industrie, mais quelles sont les mesures qui participeront à la transformation des sites existants ? En outre, produire sans limite, sans s’interroger sur la qualité et la quantité des produits que nous consommons, même s’ils sont décarbonés, ne permet pas de parler d’une industrie verte.

Une industrie qui néglige toutes les autres pressions exercées sur l’eau, les sols, l’air et les matières premières ne saurait être qualifiée de verte, pas davantage qu’une industrie qui vise seulement à nous situer dans la compétition internationale, sans se soucier des limites planétaires, et qui n’interroge pas les filières qu’il convient d’accélérer et celles qu’il faut transformer, voire arrêter.

Non, une industrie dessinée à Matignon ou à Bercy et dont le modèle est la « gigafactory » ne saurait être qualifiée de verte. Non, une industrie qui ne se soucie pas des hommes et des femmes, notamment de leur santé, ne saurait être qualifiée de verte – je pense, à cet égard, au fait que la présence de substances polyfluoroalkylées ou perfluoroalkylées (Pfas) a été mise en évidence, en France, dans le corps humain, ce qui devrait nous alerter. Non, une industrie qui ne prend pas compte ce que signifie le travail à l’usine dans une France où la température atteint 50 degrés et qui n’associe pas les salariés au futur de leur usine ne saurait être qualifiée de verte.

C’est cet écart entre votre vision des choses et la nôtre qui a orienté la manière dont vous avez évalué la recevabilité des amendements. Ainsi, tous ceux qui portaient sur les Pfas, sur la participation des territoires et sur l’industrie circulaire ont été rejetés. Bien d’autres sujets ont été écartés de la sorte, ce qui témoigne d’un désaccord profond sur ce qu’est l’industrie verte. À nos yeux, celle-ci repose sur trois piliers.

D’abord, elle doit être décarbonée, certes, mais aussi préserver les ressources : c’est une industrie qui refuse l’« extractivisme » et fait un usage sobre des matières premières. Ensuite, elle doit réinterroger nos besoins au regard des limites planétaires. Enfin, elle doit correspondre à une planification décentralisée et démocratique. Tous les amendements que nous avions déposés répondaient à cette triple ambition. Nous espérons que le débat pourra vraiment s’engager sur ceux qui n’ont pas été déclarés irrecevables.

M. Sébastien Jumel (GDR-NUPES). Vous faites comme si la casse industrielle avait été une opération du Saint-Esprit. Or il y a des renoncements politiques à l’origine de cette situation, avec la complicité de patrons dont la vision était court-termiste. Le résultat, ce sont les 2,2 millions d’emplois qui ont été laminés, avec les drames humains, l’humiliation des salariés, les déménagements du territoire – dont les friches sont les cicatrices – et les pertes de souveraineté que cela suppose. Tout cela n’est pas tombé du ciel : c’est le fruit de renoncements que, d’une certaine manière, vous incarnez, puisque vous vous situez dans la filiation des libéraux.

À cette situation, vous répondez également comme des libéraux, tout en ajoutant des « cocoricos », comme s’il suffisait, pour recouvrer la souveraineté industrielle, de dire que « les hauts taux tuent les totaux » et qu’il faut donc diminuer les impôts. Simplifier le discours ne rend pas les choses plus simples. Pour l’essentiel, votre texte se limite à ces antiennes libérales rabougries, tant utilisées dans d’autres pays – avec l’efficacité que l’on connaît.

Les réponses que vous proposez sont-elles efficaces ou bien gazeuses ? Je considère que vous n’avez aucune stratégie de planification. Le haut-commissaire au plan a pourtant produit des rapports intelligents. Le dispositif « France 2030 » est lui aussi intéressant, car il permet d’accompagner concrètement des entreprises, sans toutefois opérer un maillage, dans une logique de structuration des filières, en intégrant les sous-traitants, et d’aménagement du territoire.

Pour le reste, le Président de la République Emmanuel Macron se voulait le président de la start-up nation, mais son bilan s’apparente surtout à une protection des rentes.

Les défis à relever sont pourtant majeurs. Nous devons nous réapproprier notre souveraineté. La crise de la covid a démontré à quel point cet enjeu était vital, qu’il s’agisse des médicaments, des semi-conducteurs, de l’énergie, de l’agroalimentaire ou de nombreux autres secteurs stratégiques. Ainsi, 40 % des matières premières et des composants utilisés dans l’industrie sont importés.

Il faut également décarboner l’ensemble des filières, ce qui suppose d’élargir la responsabilité des grandes entreprises et d’intégrer leurs sous-traitants.

Il importe de lutter contre les émissions importées en assumant une forme de protectionnisme : il faut taxer. Les produits les plus verts et les plus propres sont ceux qui ne traversent pas le monde pour arriver chez nous.

Le projet de loi est-il utile et prometteur, ou bien n’est-ce qu’un texte à énigmes et à trous ? Il n’est pas prévu de conditionner les aides. Le texte ne comporte aucune mesure destinée à faire baisser le coût de l’accès à l’énergie, ce qui est pourtant essentiel pour garantir la compétitivité de l’industrie. Rien n’est prévu non plus en matière de formation. Sur ces questions et bien d’autres, vous dites que l’on verra plus tard, car vous avez choisi de saucissonner cette politique publique – comme si nous pouvions attendre pour recouvrer notre souveraineté.

Tel est l’état d’esprit avec lequel le groupe communiste aborde l’examen du texte. Hubert Wulfranc, Jean-Marc Tellier et moi-même serons force de proposition, non seulement pour verdir l’industrie, mais aussi pour recouvrer, dans une logique d’aménagement du territoire et de planification, une industrie qui prenne en compte l’intelligence et la vie des salariés, car ces derniers sont les grands oubliés du projet de loi.

M. Benjamin Saint-Huile (LIOT). Vous avez évoqué, à propos de ce texte, un « tournant » économique majeur, la « fin du désastre » de la désindustrialisation ou encore une démarche « révolutionnaire » par certains aspects. Il faut en finir avec de tels éléments de langage ! Le projet de loi peut être utile, voire nécessaire, mais il a pour seuls objectifs de pallier des besoins fonciers en fournissant des sites clés en main, de diviser par deux les délais pour les procédures d’urbanisme, de verdir la production, sur le fondement d’une définition contestable, et d’essayer de trouver un début de financement. Il s’agit de répondre à l’IRA, adopté par les États-Unis, à ceci près que celui-ci représente 370 milliards de dollars d’investissements. En tenant compte de la différence de population entre les deux pays, il faudrait que nous consacrions environ 70 milliards à ce plan. Je ne suis pas sûr que ce soit le cas…

Depuis le début de la législature, je m’étonne que le vocabulaire utilisé ne corresponde pas à la réalité. Ainsi, vous avez parlé de « concertation ». Non ! Nous avons seulement été consultés – après que les groupes de la majorité avaient travaillé et une fois que le texte avait été présenté en Conseil des ministres ; à ce moment-là, vous nous avez demandé si le projet nous convenait…

Sur la méthode, vous avez décidé de saucissonner le sujet. Ainsi, il n’est pas question de formation, d’emploi et de financement. À cet égard, le plan d’épargne avenir climat ne répond en rien aux besoins et, si la contribution minimale sur l’assurance vie et le plan d’épargne retraite sont des pistes intéressantes, il est fatigant de constater qu’une fois encore, un enjeu majeur comme celui de l’industrie est abordé par le petit bout de la lorgnette. Le texte fera de nombreux déçus si vous n’allez pas au bout de la logique.

Enfin, nous nous interrogeons sur la place réservée aux collectivités dans le projet. Concevoir des procédures permettant aux préfets de court-circuiter l’échelon local, c’est se mettre en difficulté. En effet, en prétendant accélérer les décisions avec des dérogations s’agissant des consultations publiques et la mutualisation des concertations, vous prenez un risque majeur, car les contentieux vont se multiplier. Or, comme vous n’avez pas de prise sur le temps que prennent les recours, le texte pourrait produire des effets inverses par rapport à ceux qui sont visés.

Si le projet de loi va plutôt dans le bon sens, nous regrettons donc la méthode employée et déplorons les éléments de langage auxquels vous avez recours, qui sont en décalage avec la réalité.

M. Roland Lescure, ministre délégué. Je voudrais d’abord remercier les rapporteurs pour leurs interventions qui montrent leur parfaite maîtrise du texte. Leurs propositions permettront d’enrichir encore celui-ci, après les avancées enregistrées au Sénat.

Je remercie aussi le rapporteur d’information de la commission des affaires européennes pour son intervention extrêmement importante. Effectivement, nous ne réindustrialiserons la France qu’en travaillant dans un cadre européen ambitieux. De ce point de vue et contrairement à ce que certains ont déclaré, nous avons fait beaucoup pour que l’Europe bouge. En outre, la politique industrielle française est tout sauf libérale, et il en va de même de l’infléchissement qui s’amorce à l’échelon européen. Le dispositif des aides d’État a été renforcé et des pans entiers de l’économie ont été soutenus, pendant la covid et au sortir de la pandémie, dans une logique de relance keynésienne que la gauche ne devrait pas refuser. Nous nous engageons également dans le financement du verdissement de l’industrie, d’une manière somme toute assez conditionnelle.

Je vous rejoins, monsieur Sitzenstuhl : les démarches très ambitieuses effectuées par la France depuis six ans, dans la lignée du discours de la Sorbonne, ont permis d’obtenir des résultats concrets en matière d’endettement commun et d’aides d’État, et la notion de souveraineté a été intégrée dans la politique industrielle européenne.

Vous jugez insuffisants les montants affectés au fonds souverain. Retenons quand même que, sans le Président de la République Emmanuel Macron et le commissaire français Thierry Breton, il n’existerait sans doute même pas.

S’il faut continuer à faire progresser l’Europe dans la voie de la réindustrialisation, il convient donc de noter l’apport très important de la France depuis six ans au renforcement et à la transformation en profondeur de la politique européenne, notamment en matière industrielle.

À partir d’un constat que, me semble-t-il, nous partageons tous, je souhaite que nous nous engagions dans une démarche de construction. La désindustrialisation de la France a été un désastre. J’observe qu’en Allemagne, pays qui n’est pas moins libéral que le nôtre, l’industrie pèse pour 22 % du PIB, soit deux fois plus que chez nous. Il est donc un peu simpliste d’établir un lien entre libéralisme et degré d’industrialisation. Les impôts sont moins élevés en Allemagne et les aides d’État, rapportées au nombre d’habitants, y sont tout aussi importantes qu’en France, voire légèrement supérieures. Depuis six ans, nous avons stabilisé la part de l’industrie dans le PIB à un niveau de 11 %, selon les chiffres de l’Insee. Nous devons à présent nous donner les moyens d’aller plus haut.

Certes, des usines ont continué à fermer, ce qui engendre des difficultés pour les territoires. Face à cela, nous avons agi dans deux directions. Premièrement, nous avons rouvert des usines en France : depuis cinq ans, on ouvre plus d’usines qu’on en ferme – citons, par exemple, ACC et STMicroelectronics. Deuxièmement, nous aidons au quotidien les industries qui souffrent. Nous avons trouvé un repreneur pour Carelide ; nous faisons tout pour en trouver un pour Tereos et Caudry ; nous travaillons sur la reprise potentielle de Valdunes. Nous avons, au minimum, une obligation de moyens pour aider les entreprises en difficulté à rester là où elles sont et à se développer. Nous n’avons pas lésiné sur les moyens ; nous commençons à obtenir des résultats. Je ne pense pas que l’on puisse nous reprocher un manque de volontarisme industriel au cours des six dernières années.